Estudio de CasosEstudio de Casos“Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI” y“Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI” y “Programa de Capacitación para el Trabajo”“Programa de Capacitación para el Trabajo”

Atenea De La Cruz BritoAtenea De La Cruz Brito

Políticas PúblicasPolíticas Públicas

Universidad Autónoma de Baja CaliforniaFacultad de Economía y Relaciones InternacionalesLicenciatura en Relaciones Internacionales

I. II. INTRODUCCIÓNNTRODUCCIÓN

El presente trabajo busca analizar desde la teoría de las políticas públicas dos casos

latinoamericanos específicos. En primer lugar el programa “Nueva Escuela Argentina para

el siglo XXI”, realizada en Argentina entre 1994 y 1999, y en segundo lugar el “Programa

de Capacitación para el Trabajo” de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social Mexicana,

realizado en México desde 1984 a la fecha.

El primer caso se suscribe en el área clave de las políticas educativas,

“Nueva Escuela Argentina” es un caso adaptado de una política anterior aplicada en

Colombia que presenta un enfoque racionalista. Este caso presenta un meso-análisis, es

decir, un análisis de corte transversal que atraviesa los insumos input del proceso de

formulación, la toma de decisiones y el proceso de resultados outputs (Parsons, 2007: 117).

Además incluye la pre-decisión, decisión y post-decisión. Respecto al enfoque de los

problemas sociales que utiliza para el análisis de la definición del problema y el

establecimiento de la agenda es positivista, pues percibe que a través de la aplicación de

conocimientos y la inteligencia se pueden resolver los problemas y mejorar a la humanidad

(Parsons, 2007: 124). Asimismo reconoce que los problemas y el diseño de la agenda

tienen lugar en un espacio enmarcado en las políticas vigentes y previas (Parsons, 2007:

115). El programa “Nueva Escuela Argentina para el siglo XXI” es una política que se

implementó de manera transversal por medio del diálogo y consenso entre los diferentes

actores, se tomaron en cuenta las iniciativas y sugerencias ahí propuestas, haciendo más

fácil su asimilación e implementación. Su marco de análisis apunta a la economía de

bienestar que desciende de la corriente utilitarista de Mill y Bentham (Parsons, 2007: 67).

“Nueva Escuela Argentina” supone un modelo institucional alternativo de escuela

autónoma, abierta al cambio y a la innovación permanente, con nuevas definiciones y redes

de intercambio y colaboración.

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El segundo caso corresponde al área clave de la política económica en materia

laboral que presenta un enfoque racionalista al igual que el caso anterior. El “Programa de

Capacitación para el Trabajo” de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social se enmarca en

el “nuevo liberalismo” de Keynes y Dewey con la intervención del Estado en la vida

pública y en especial en la economía, reconoce que el mercado no es capaz de hacer

converger los intereses privados con los públicos a través de su laissez faire (Parsons,

2007: 39). Respecto al enfoque de los problemas sociales que utiliza para el análisis de la

definición del problema y el establecimiento de la agenda es positivista al igual que el

primer caso, pues recae en la importancia del conocimiento para la solución de los

problemas y la profesionalización del análisis social a través de la investigación y el

estudio del impacto (Parsons, 2007: 124-126). Además presenta un análisis de la

implementación y los resultados que se concentra especialmente en la administración, la

gestión, la implementación, la evaluación y el impacto de las políticas públicas (Parsons,

2007: 116). El marco de análisis del “Programa de Capacitación para el Trabajo” apunta a

la economía de bienestar al igual que el caso anterior, al ser este el paradigma dominante

(Parsons, 2007: 67).

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II. EII. EXPOSICIÓNXPOSICIÓN DEDE LOSLOS C CASOSASOS

A continuación se describen y analizan ambos casos por separado tomando en cuenta el

ciclo de vida de las políticas públicas que contiene: la pre-decisión que incluye la

identificación del problema; la decisión y el diseño que incluye la definición del problema,

la identificación de respuestas o soluciones alternativas, la evaluación de opciones y la

selección de las opciones de políticas públicas; la implementación y por último la post-

decisión con la evaluación (Parsons, 2007: 111).

II.I. CII.I. CASOASO P PRIMERORIMERO: E: ELL PROGRAMAPROGRAMA “N “NUEVAUEVA E ESCUELASCUELA A ARGENTINARGENTINA PARAPARA ELEL S SIGLOIGLO XXI”, XXI”,

AARGENTINARGENTINA 1994-1999 1994-1999

El estudio describe el proceso de diseño y puesta en marcha de un programa inspirado en

una experiencia colombiana. Se analiza el proceso, cómo se buscó dar viabilidad política,

técnica y organizativa de la misma, además el análisis contiene la fase de terminación de la

política, pocas veces abordada. El escenario nacional que permitió el programa fue la

sanción de la Ley Federal de Educación de 1993 que impulsó a un profundo proceso de

transformación educativa, obedeciendo a la necesidad de cambio de la educación.

El programa Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI es muy ambicioso y

complejo. Su esquema descriptivo supone una dinámica de cambio caracterizada por tres

elementos básicos: una situación de partida, un proceso de formulación de políticas y una

implementación de las políticas. Su antecedente directo es la experiencia colombiana de

Escuela Nueva, que fue ideada con el objetivo de superar los planteamientos que restringen

los cambios educativos a contenidos y métodos de enseñanza en forma paralela a estos

mismos, apartarse de la tradicional clase frontal e incorporar el trabajo institucional de los

alumnos, la flexibilización de los tiempos construir un sistema educativo moderno con

aprendizaje personalizado, interactivo y constructivo, con un protagonismo real de los

alumnos, respeto a la diversidad, trabajo en equipo, construcción de acuerdos

colaborativos y vínculos abiertos con la comunidad y con la participación de los padres en

los procesos escolares.

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Adicionalmente a esto, Nueva Escuela Argentina buscó superar una característica

de la experiencia colombiana, el hecho de que ésta surgió como una propuesta para una

escuela rural, y esta misma característica ha sido una de las principales dificultades para

que el proyecto pueda salir de la zona rural y expandirse a las urbanas, ser incluida y no ser

vista sólo como un proyecto de escuela especial. Apartándose de este esquema, el proyecto

se planteó como un modelo para escuelas normales.

II.I.I. APLICACIÓN TEÓRICA

Como se ha señalado al principio, el caso de la “Nueva Escuela Argentina” es de enfoque

racionalista. En este caso el enfoque del poder ante la toma de decisiones es del tipo

pluralista, se ocupa de cómo se distribuye el poder (Parsons, 2007: 276,280) y del tipo

profesionalista que se ocupa del poder que ejercen los profesionales y se aplica en las áreas

en donde se encuentra el poder profesional, principalmente la salud, la educación y los

servicios de asistencia social como lo es en este caso (Parsons, 2007: 291).

II.I.I.I. DiseñoII.I.I.I. Diseño

Este caso se suscribe dentro de la corriente de las políticas públicas que Kingdon (1984:

119), conceptualiza basándose en las teorías de Dawkins entre otros autores que proponen

que las ideas están flotando, se confrontan entre sí y se combinan; además se encuentran

los empresarios de las políticas públicas, que son personas dispuestas a invertir recursos de

diversos tipos con la esperanza de obtener un fruto futuro, estos actores intervienen

activamente y son cruciales en la supervivencia y éxito de la idea. La globalización y los

procesos de integración también han afectado en la formulación de políticas públicas afines

a los parámetros internacionales (Parsons, 2007: 260), así como han permitido el

intercambio de experiencias y aplicación en diferentes realidades.

A partir del contacto directo con la experiencia colombiana se siguió en la

construcción de tres viabilidades para hacer posible la dirección de un proceso de cambio.

En primer lugar la viabilidad política y cultural que implicó conseguir el acuerdo de los

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tomadores de decisiones y la adhesión y participación de los docentes; en segundo lugar la

viabilidad técnica de los aspectos sustantivos de la propuesta y en tercer lugar la viabilidad

administrativa y organizativa que implicó conseguir los recursos humanos, financieros y de

organización para el desarrollo de la propuesta. En este marco se dio una serie de cuatro

etapas. La primera etapa la constituyó la búsqueda del espacio político, y dado que la

reforma se situó en un escenario federal, se requirió el acuerdo de los respectivos ministros.

Los principales pilares de esta etapa fueron el contacto directo de los ministros provinciales

con la Escuela Nueva colombiana gracias a un viaje de acercamiento, así como el contacto

directo de los responsables políticos subalternos a los estos primeros con la experiencia

colombiana, por otro lado se constituyeron equipos técnico-políticos de conducción de la

experiencia.

En la etapa siguiente se construyó el perfil del proyecto con los actores, mediante

una estrategia transversal. La sustentabilidad de la propuesta se entendió como posible sólo

si se les daba la importancia a los docentes como portadores de la innovación; en este

sentido se fueron incluyendo actores de diferentes niveles progresivamente y respetando la

estructura jerárquica tradicional, posteriormente se dio paso a la inclusión de los

supervisores quienes serían los intermediarios entre los organismos centrales de las

provincias y las unidades escolares. La principal tarea fue trabajar la idea de que la

propuesta es una alternativa a la vieja escuela y no una escuela especial para el sector rural,

construir el perfil deseado. Para lograr este fin se realizaron reuniones de coordinadores

provinciales y supervisores donde se definieron los ejes no negociables del programa. Esta

construcción del perfil para el proyecto se bifurcó en dos grandes vertientes: la definición

de los rasgos constitutivos del contenido del proyecto y el acuerdo respecto a la estrategia

de implementación.

Los ejes no negociables o principios organizadores que contiene el proyecto se

componen de: compromiso con la calidad, democracia y eficacia escolar, flexibilización de

los aspectos estructurales de la vida escolar, protagonismo del alumno, atención

personalizada, protagonismo del aprendizaje, mayor autonomía, gestión por proyectos y

compromiso por resultados así como fortalecimiento de la escuela como unidad operativa y

de investigación pedagógica y de desarrollo educativo.

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II.I.I.II. Implementación de procesos de cambio, estrategia del programaII.I.I.II. Implementación de procesos de cambio, estrategia del programa

La implementación del programa se alimenta del comunitarismo de Etzioni (Parsons, 2007:

86), que expone la necesidad de poner en equilibrio la responsabilidad individual y mutua

para volver a un equilibrio dada la atomización actual de las sociedades, esta idea es una

respuesta al centralismo estatal y al individualismo del libre mercado; el Estado tiene un

papel fuerte pero no dominante.

La estrategia de implementación consistió en evitar aquellas estrategias causantes

de fracasos anteriores como: considerar que la unidad de cambio fuese el aula en lugar de

la institución escolar; elegir escuelas especiales en lugar de escuelas típicas; aislar la

escuela del resto del sistema en vez de propiciar vínculos de las escuelas elegidas con sus

escuelas cercanas; restringir el tipo de escuela en lugar de trabajar con todos los tipos de

escuelas. Al mismo tiempo se consideraron nuevas estrategias como: concebir la propuesta

como un programa y no como una experiencia; integrar en la infraestructura de apoyo

provincial atores de todos los niveles; hacer una selección de escuelas diversas; selección

de escuelas cabecera que trabajen las líneas del programa y que realicen actividades en

serie que permeen en otras cinco o diez escuelas impacto; así como también se agregó un

criterio presupuestal que daba un adicional a las escuelas cabecera. Al comienzo del

programa en 1994, cada provincia seleccionó las primeras cinco cabeceras de entre cinco y

doce escuelas de impacto, por cada cabecera totalizando unas 35 instituciones participantes

designadas, por jurisdicción, para hacer punta en la transformación (Zona Educativa No.4,

1998).

En esta etapa se perciben los conceptos de redes y comunidades; el primero

enmarcado en el contexto de la interacción social real que supone que los actores participan

en un sistema social en el que otros actores influyen como lo señalan David Knoke y James

Kuklinski (en Thompson et al. [editores], 1991: 137). Respecto al desarrollo de la idea de

comunidades de políticas públicas, Richardson et al. (1982) plantean que cada país tienen

un patrón o estilo propio de formulación de políticas y toma de decisiones con dos

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dimensiones principales del estilo de las políticas públicas: el estilo anticipatorio frente al

reaccionario y el estilo de búsqueda de consenso ante el estilo que tiende a imponer sus

decisiones a la sociedad; este caso es anticipatorio y de búsqueda de consenso. Otra

influyente aplicación de la idea de redes es propuesta por Benson (1982) a partir de a teoría

organizacional que distingue diversos tipos de intereses estructurales: grupos de demanda,

en este caso los estudiantes; grupos de apoyo, los capacitadores; grupos administrativos, en

este caso los ministerios de educación y directivos de las instituciones educativas; grupos

de proveedores, en este caso los docentes; y grupos coordinadores, que en este caso se

representan en la figura de los supervisores.

En la tercera etapa se dio paso al desarrollo del proyecto: generación de la mística

de la innovación, que en este caso se entiende como un proceso de cambio planificado y

sostenido en el tiempo que requiere del compromiso de los involucrados para su viabilidad.

En este sentido se propuso que cada escuela decidiera, dentro de las líneas acordadas, sus

propias actividades. El modelo de capacitación y competencia es de trabajo en equipo, con

seminarios en los que los docentes comprobaron personalmente cómo trabajar con este

nuevo sistema desarrollando la dimensión teórica-práctica. Otra estrategia fue la

multiplicación de iniciativas dada la variedad de propuestas recogidas que significan una

indudable voluntad de participación y cambio de los docentes y la gestación de una

identidad del programa.

La maniobra ideada para responder al reto de la expansión fue a través de una

estrategia diversificada con acciones simultáneas de difusión y envío de materiales sobre

contenidos y el cambio del modelo de organización institucional. A fines de 1996 el

proyecto ya tenía un perfil reconocible. Mientras tanto, otros programas nacionales ya se

habían consolidado, como el proceso de Transformación Curricular y el Plan Social

Educativo, ambos programas que, al ser centrales en la propuesta de reforma del país,

obligaban a Nueva Escuela Argentina a relacionarse con los nuevos contenidos y prever su

deterioro.

Las ideas-fuerza del programa se formularon en el esquema de transformación

educativa con los pilares de CBC contenidos básicos comunes y CBI en las condiciones

básicas institucionales. Esta línea de trabajo se denomino “Nueva escuela, promoción del

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cambio institucional”, donde se mostró tanto las dificultades de encontrarse con otra línea

de trabajo como la riqueza de esta asociación, con pasantías de supervisores, directivos y

docentes en escuelas innovadoras, demostrando que el trabajo entre colegas es una de las

estrategias de capacitación más eficiente.

Otro esfuerzo se desarrolló en materia de difusión de las experiencias a través de la

revista editada por el Ministerio de Educación: Zona Educativa, así como la elaboración de

un libro con ejemplos de las experiencias que se distribuyó a todas las escuelas del país. La

difusión y resguardo de las ideas básicas también se generaron en el marco del programa

nacional de capacitación docente, que se lleva a cabo de manera regular por el Ministerio

de Educación, y fue aprovechado para capacitar a supervisores y directores. Se propuso

posteriormente profundizar la capacitación a través del Curso de Capacitación a Distancia

para Supervisores y Directores, que permitiera llegar inclusive a todos los rincones del

país, especialmente los más alejados.

II.I.I.III.II.I.I.III. Evaluación: El estado actual del programa y sus perspectivas. Evaluación: El estado actual del programa y sus perspectivas.

Tras cinco años de puesta en marcha, el programa se consideró un éxito en su

implementación, pues sus principios fueron tomados como la base de todas las escuelas del

país, como lo determinó el Consejo Federal de Educación en sus resoluciones 41/95 y

43/95. Fue asimilada por la docencia, como lo demuestran las investigaciones anuales que

llevó a cabo el Ministerio Nacional, y forma parte del ideario de lo que constituyó la

transformación educativa 1993-1999. Sus principios se perciben en muchos diseños

curriculares, en las recomendaciones e incluso en las bases de diversos concursos sobre

proyectos educativos de calidad.

Por otro lado, la caída de la gestión que apoyaba esta propuesta, con la consiguiente

negación de todo lo anterior por las gestiones posteriores, plantea el riesgo de que no se

continúe en su profundización.

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II.I.II. APRENDIZAJES Y RECOMENDACIONES

Es posible rescatar un aprendizaje para los agentes educativos que intenten gestionar

procesos educativos innovadores. En primer instancia el grupo de conductores con decisión

política debe entender por qué la propuesta constituye una innovación válida, así como

idear estrategias específicas para combatir las críticas y mitos desde el sistema clásico; en

este sentido Nueva Escuela Argentina se apoyó de la experiencia colombiana y propició el

acercamiento de los tomadores de decisiones con ésta de manera directa viajando a

Colombia. A partir de esta mirada a la experiencia colombiana se buscó un nuevo perfil

más técnico en qué se apoyaran los decisores políticos.

Por su parte, los grupos profesionales y técnicos debieron entender no sólo la

naturaleza de la innovación, sino las características de la dinámica del proceso. Se encontró

una dificultad en la negativa a cambiar las características de organización del programa por

un miedo a arruinar la experiencia si es que ésta se ampliaba. Ya en la implementación del

programa e interacción con los actores, se encontraron dos perfiles básicos de supervisores,

directivos y docentes, aquellos con iniciativa y empuje con quienes el reto consistía en que

adoptaran la idea, y por otro lado, gente sin empuje con quienes e reto era que se sumaran.

Por otro lado se requiere de un contexto amplio que incluya a los actores y genere

un estado de confianza en el proceso global de transformación y en el camino trazado por

el Ministerio nacional. No obstante, el principal requisito del programa sigue siendo la

construcción colectiva producida por la búsqueda común de sentido y el trabajo en común a

través de equipos de trabajo dentro de las escuelas y con supervisores, así como entre los

coordinadores provinciales y el equipo central nacional.

La planificación de encuentros periódicos y la difusión de las experiencias e

información generada, acompañada de asistencia técnica y la apertura a la consideración de

propuestas surgidas de las evaluaciones contribuyen a generar un clima de confianza. La

solución que se encontró a la pregunta de cómo organizar procesos masivos que se

generalicen fue resuelta gracias a la modalidad de capacitación vivencial o a través de la

experiencia y así romper la barrera de lo no conocido y por lo mismo no aceptado y

avanzar hacia el cambio de la educación.

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II.II CII.II CASOASO S SEGUNDOEGUNDO: E: ELL “P “PROGRAMAROGRAMA DEDE C CAPACITACIÓNAPACITACIÓN PARAPARA ELEL T TRABAJORABAJO” ” DEDE LALA S SECRETARÍAECRETARÍA

DELDEL T TRABAJORABAJO YY P PREVISIÓNREVISIÓN S SOCIALOCIAL M MEXICANAEXICANA

Incluye distintas etapas por las que ha atravesado el programa a lo largo de diferentes

administraciones de gobierno y analiza los resultados de varios estudios realizados para la

evaluación del impacto del programa. Justifica además la intervención del gobierno en

programas de capacitación para el trabajo como éste, dado el control que se ejerce sobre

algunos efectos negativos de la desocupación; aunque los resultados de las evaluaciones del

impacto sobre el empleo y el ingreso son contradictorios y el impacto ha sido heterogéneo

y dependiente de la modalidad y grupo al que se capacite.

II.II.I. APLICACIÓN TEÓRICA

Como se ha señalado al principio, el caso del “Programa de Capacitación para el Trabajo”

es de enfoque racionalista, entiende la burocracia como la mejor forma organizacional de la

sociedad racional-legal de Weber, un tipo ideal o modelo (Parsons, 2007: 300-301). En este

caso el enfoque del poder ante la toma de decisiones es una combinación entre el tipo

profesionalista y la tecnocracia, la primera se ocupa del poder que ejercen los profesionales

y se aplica en las áreas en donde se encuentra el poder profesional, principalmente la salud,

la educación y los servicios de asistencia social como lo es también en este caso; la

tecnocracia que estudia el poder de los expertos técnicos; aunque este caso se ocupa

también del desempleo y de la distribución del ingreso en economía no es un enfoque

marxista, pues no le da importancia al factor del conflicto de clases y el poder económico

(Parsons, 2007: 276,291-294).

II.II.I.I. Diseño y justificaciónII.II.I.I. Diseño y justificación

Este caso se suscribe dentro de la corriente de los problemas de políticas públicas que

según Kingdon (1984: 119), está compuesta por aquellos problemas en los que se concentra

la atención de los formuladores de política a través de tres mecanismos principales: los

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indicadores, los eventos y la retroalimentación; en este caso el problema fue tomado en

cuenta por el evento del alto índice de desempleo, tomando en cuenta de igual forma a los

indicadores en la definición de actitudes y posturas oficiales.

La capacitación para el trabajo se dirige a desempleados que ya egresaron de los

sistemas de educación general y técnica con el fin de mantenerles actualizados de las

nuevas competencias en un entorno de cambio tecnológico constante y reestructuración

productiva. Inicialmente, el autor Ivico Ahumada Lobo, justifica la capacitación de

trabajadores como política pública activa del mercado laboral por diversos motivos. En

primera instancia para evitar que la escasez de capital humano afecte la actividad

productiva cuando la demanda laboral aumenta o cuando se registran cambios tecnológicos

y reestructuraciones en algunas competencias o sectores. En segundo lugar facilita la

reinserción a la actividad económica de los trabajadores que pierden su empleo. En tercer

lugar contribuye al control de algunos aspectos negativos de la desocupación sobre la

probabilidad de conseguir empleo disminuyendo la erosión de las habilidades producto de

su no utilización. También incrementa el capital humano al favorecer la formación de redes

entre los capacitados y el establecimiento de contactos que les proporcionan mejor

información del mundo laboral. Un quinto aspecto es promover el desarrollo y repercutir

favorablemente sobre la productividad y competitividad de las empresas. El sexto y último

motivo de justificación es la promoción que ejerce sobre el crecimiento económico basado

en las potencialidades de los trabajadores más acorde con el desarrollo incluyente y

equitativo.

II.II.I.II. ImplementaciónII.II.I.II. Implementación

El contexto del programa Probecat-Sicat-Bécate inicia en 1982 como una política activa del

mercado laboral para enfrentar la crisis a fines de ese año, implementándose hasta 1984

bajo la responsabilidad de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) con el

nombre de “Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados”

(Probecat), con el propósito de otorgar un ingreso a los trabajadores que hubieran perdido

un empleo formal, ante la carencia de un seguro de desempleo, como instrumento de

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mantenimiento del ingreso, a la vez que proporcionaba una capacitación que les facilitara

su reinserción a la economía formal. El programa en sí constituía una respuesta temporal

para enfrentar una situación coyuntural, sin embargo, el programa fue ampliándose hasta

convertirse en 1998 en una política permanente. En 2002 se cambió su nombre por Sicat y

en 2005 pasó a denominarse Bécate, como sigue hasta la actualidad.

El programa ha registrado varios ajustes administrativos y operacionales, sin

embargo ha mantenido sus propósitos iniciales de proporcionar un ingreso y facilitar la

obtención de un empleo a los trabajadores desempleados. Se han implementado dos

modalidades principales: la modalidad escolarizada que puede impartirse tanto en centros

privados como en instituciones públicas; la segunda implementada es la modalidad de

capacitación mixta, en este caso el gobierno acepta que una empresa participe en el diseño

de los cursos siempre y cuando facilite sus instalaciones y se comprometa a contratar a

cierto número de egresados, se diferencia según el tamaño de las empresas en las que

participe en desempleado. Aproximadamente la mitad de los beneficiarios en cursos han

participado en la modalidad de capacitación mixta.

Tomando en cuenta el aporte teórico del enfoque del estilo de Richardson et al.

(1982) respecto al desarrollo de la idea de comunidades de políticas públicas que cada país

tienen como estilo propio de formulación de políticas y toma de decisiones, este caso es de

estilo reaccionario y tiende a imponer sus decisiones a la sociedad, puesto que se formuló

en respuesta a un problema concreto y coyuntural, el desempleo, y fue diseñado e

implementado de arriba hacia abajo sin tomar en cuenta a los involucrados; al contrario del

caso anterior que es anticipatorio y de búsqueda de consenso.

II.II.I.III. Evaluación de impactoII.II.I.III. Evaluación de impacto

El programa Probecat es uno de los más evaluados en América Latina con evaluaciones de

satisfacción de beneficiarios desde 1988, al menos diez evaluaciones de impacto a partir de

1992, internas de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) como externas.

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II.II.I.III.I. Evaluación del impacto sobre el salarioII.II.I.III.I. Evaluación del impacto sobre el salario

Respecto a las evaluaciones de impacto en salarios, las evaluaciones dieron resultados

mixtos y contradictorios. Las evaluaciones de Revenga, Riboud y Tan (1994) así como de

la STPS estiman que el impacto en el salario de los hombres es positivo y en las mujeres es

nulo. Sin embargo Woodon y Minowa (1999) refutan estos resultados argumentando un

sesgo en la selección que, al ser corregido encuentra que el impacto para todos los casos es

nulo. Calderón-Madrid y Trejo (2001) confirman que para los hombres el impacto es nulo,

sin embargo encuentran un impacto reducido pero positivo en el caso de las mujeres. Las

estimaciones de Navarro Lozano (2003) indican que el efecto marginal es prácticamente

cero.

II.II.I.III.II. Evaluación del impacto sobre el empleoII.II.I.III.II. Evaluación del impacto sobre el empleo

El impacto sobre la probabilidad de encontrar empleo depende de la modalidad y del grupo

de población atendida, sólo en algunos casos la capacitación es exitosa. Los estudios de

Revenga, Riboud y Tan (1994) así como de la STPS (1995) detectan que el programa

incrementa la probabilidad de encontrar empleo. Sin embargo Woodon y Minowa (1999)

tras corregir el sesgo estiman que el impacto es nulo. Estudios posteriores como los de

Calderón-Madrid y Trejo (2001), Grupo de Economistas Asociados “GEA” (2001) y

Aportela Rodríguez (2003) han coincidido en encontrar que el programa facilita la

obtención de empleo a algunos grupos de beneficiarios, sobre todo a las mujeres y a

quienes recibieron la modalidad de capacitación mixta.

Tras los resultados del reducido impacto de Probecat sobre el empleo y los salarios,

es posible identificar algunos elementos que ayudan a explicar el fenómeno. En primer

lugar, el lento crecimiento de la economía tiene como consecuencia que muchas personas,

incluyendo calificadas, se encuentran desempleadas, lo que reduce la pertinencia de la

capacitación. Aunada a la baja o en algunos periodos nula generación de nuevos empleos

por este mismo efecto. En segundo lugar se encuentra el elemento de los trabajadores que

se autoemplean como alternativa, es posible que no aprovechen todas sus potencialidades

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productivas e incluso que su ocupación informal implique la pérdida de empleo e ingreso

de empresas y a su vez de otros trabajadores. Un tercer elemento implica el caso de que los

desempleados se inscriban a los cursos aunque los costos no justifiquen los beneficios

esperados, ya que están subsidiados y la participación en el programa es condición para

recibir otros apoyos; es decir que para los desempleados la utilidad del curso no sea

mejorar sus capacidades y obtener empleo, sino que participen en el programa por el hecho

de recibir los incentivos monetarios o en especie.

Los dos últimos elementos se encuentran dentro del programa en sí mismo y sus

insuficiencias. El cuarto elemento, implica la posibilidad de que los trabajadores de

sectores en contracción no cuenten con los conocimientos y habilidades necesarios para

adquirir las competencias que requiere la inserción en sectores en expansión. Esto pone en

relevancia la dificultad de que los trabajadores con carencias en su formación inicial

adquieran las competencias necesarias en un curso de corta duración. El quinto aspecto se

refiere a la capacitación para el trabajo en su modalidad escolarizada, exceptuando la

modalidad de capacitación mixta; este elemento señala la dificultad de que los programas

proporcionen las competencias que se requieren para mejorar la productividad y

competitividad, ya que son los propios trabajadores quienes deciden si se capacitan. Otro

elemento es la pertinencia de a quienes se capacita, ya que el programa va orientado a los

más necesitados y no a quienes obtendrían mayor beneficio. Por su parte la modalidad de

capacitación mixta ha sido relativamente exitosa, en ella los trabajadores se preparan para

los empleos que están demandando las empresas, aumentando la probabilidad de que

cumplan los requisitos del puesto que las empresas buscan.

II.II.II.IV. CONSIDERACIONES FINALES

La intervención del gobierno en los programas de capacitación para el trabajo se ve

justificada a lo largo de la exposición del caso, según el autor por que reduce las

externalidades negativas en la economía y la sociedad, en segundo lugar por que aumenta

la empleabilidad de grupos prioritarios y constituye una política activa del mercado laboral,

en tercer lugar fomenta la productividad y competitividad promoviendo el desarrollo. El

programa Probecat ha sido durante tres décadas el pilar de la política de capacitación del

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gobierno mexicano para desempleados, a pesar de su impacto heterogéneo sobre el empleo

y el ingreso. La conclusión a la que llega el autor es la necesidad de contar con

evaluaciones más detalladas que guíen las decisiones sobre las modalidades, tipos de

cursos, regiones a atender y selección de beneficiarios con el fin de fortalecer el programa e

incrementar sus beneficios.

CCONCLUSIÓNONCLUSIÓN

El primer caso, el programa “Nueva Escuela Argentina para el siglo XXI”, Argentina

1994-1999, que presenta Inés Aguerrondo es una interesante y exitosa adaptación de la

experiencia “Nueva Escuela Colombiana” que, para lograr su cometido, paradójicamente

tuvo que desmarcarse de aquella experiencia y plantear un programa diferente con su

propia personalidad y aplicable a todo tipo de escuelas, no solamente a las de áreas rurales.

El proyecto se vio favorecido por la participación de los involucrados tanto de la toma de

decisiones, diseño e implementación misma del proyecto; el contacto directo con la

experiencia colombiana de los ministros de las provincias facilitó su asimilación. Otra

virtud del proyecto fue generar consensos y estar abierto a las diferentes iniciativas, ideas,

comentarios surgidos en dichas reuniones, generando un clima de confianza e

identificación con el programa. La capacitación y difusión de las experiencias del proyecto

fueron igualmente afortunadas. La ambición del programa de abarcar a todas las escuelas

fue bien abordada con el sistema de redes y comunidades de escuela cabecera y escuelas de

impacto. El único inconveniente que ha tenido el programa es la falta de apoyo y

continuidad tras el cambio de administración.

Respecto al segundo caso, en lo personal considero que el “Programa de

Capacitación para el Trabajo” de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social es poco

efectivo, dado que su fin último no es precisamente generar capital humano y mejorar la

competitividad de los desempleados así como del país en su conjunto para atraer las

inversiones y generar los empleos necesarios; el programa es un paliativo solamente al

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 16

problema de la desocupación, no trata de resolver la situación de origen, solo da pequeños

incentivos económicos a los desempleados que tomen los cursos con el fin de que tengan

un ingreso mínimo para sobrevivir, más no les prepara enteramente con la calidad

necesaria. Una buena modificación que ha experimentado el programa es la inclusión de la

modalidad de capacitación mixta que responde realmente a la oferta del mercado laboral y

tiene como fin último la contratación de algunos egresados del programa – los mejores –,

por la empresa que integra los contenidos del curso, propiciando una verdadera

competitividad en el programa. Sería recomendable, como dice el autor, Ivico Ahumada

Lobo, ahondar en las particularidades del programa y los grupos atendidos que si

funcionan e incluso vincular los cursos no solo a la capacitación para ser empleados, sino

promover cadenas productivas, incluso de autoempleo, como ya ocurre en algunos estados,

dando las herramientas para que aquellos que lo hagan se integren a la economía formal y

no se queden en la informalidad, preocupación que se hace evidente para los formuladores

de la política.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 17

BBIBLIOGRAFÍAIBLIOGRAFÍA

BENSON, J.K. (1982). A framework for policy analysis, Iowa State University Press,

Ames en Parsons, Wayne (2007). Políticas Públicas: Una introducción a la Teoría y la

práctica del análisis de políticas Públicas. FLACSO-México y Miño Dávila, p.218

KINGDON, J.W. (1984). Agendas, Alternatives and Public Policies, Little, Brown,

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“La Escuela como Organización Inteligente” en Zona Educativa No. 4, 1998 [en

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consultado el martes 14 de octubre de 2008.

PARSONS, Wayne (2007). Políticas Públicas: Una introducción a la Teoría y la

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RICHARDSON, J.J. et al. (editores) (1982). Policy Styles in Western Europe, Allen &

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Teoría y la práctica del análisis de políticas Públicas. FLACSO-México y Miño Dávila,

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Laboral, Programa Bécate [en línea] <http://207.248.177.122/wb/stps/stps_becate>

consultado el miércoles 15 de octubre de 2008.

THOMPSON, G. et al. (editores) (1991). Markets, Hierarchies and Networks: The

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políticas Públicas. FLACSO-México y Miño Dávila, p. 99, 215.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 18

AANEXONEXO I I

El programa “Nueva Escuela Argentina para el siglo XXI”, Argentina 1994-1999

Situación de partida⇒ Análisis ex ante

→ Marco de necesidad→ Condiciones de factibilidad externas al sistema educativo→ Brecha de oportunidad

⇒ La experiencia Nueva Escuela Colombiana⇒ Ley Federal de Educación 1993

Diseño⇒ Formulación de política con:

→ Capacidad de consenso y negociación con diferentes grupos→ Capacidad técnica que garantice decisiones profesionales

⇒ Búsqueda del espacio político→ Contacto directo de los ministros con la experiencia colombiana

⇒ Construcción del perfil del proyecto: estrategia transversal⇒ Construcción de los “ejes no negociables’ o principios organizadores:

→ Compromiso con la calidad y eficiencia→ Profesionalización y especialización docente→ Democracia escolar y protagonismo del alumno→ Participación de los padres y la comunidad→ Flexibilización de los aspectos estructurales de la vida escolar→ Mayor autonomía→ Gestión por proyectos y compromiso con los resultados→ Atención personalizada→ Protagonismo del aprendizaje→ Escuela: unidad operativa, de investigación pedagógica y de desarrollo

Implementación⇒ Capacidad de implementación basada en:

→ Estrategias generales de acción claras→ Construcción de las tres viabilidades de la acción:

¬ Política y cultural ↵¬ Técnica o de conocimiento ↵

¬ Administrativa y organizativa ↵→ Tiempo para esperar el desarrollo del proceso

⇒ Estrategias:→ La institución escolar, unidad básica de organización y de cambio→ Elección de escuelas típicas→ Fomento de vínculos de las escuelas elegidas con las demás cercanas→ Trabajar con todos los tipos de escuela, no restringir→ Propuesta concebida como un programa, no como una experiencia→ Infraestructura de apoyo regional→ Sistema de escuela cabecera y escuelas de impacto

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 19

→ Innovación sostenible→ Modelo de capacitación, seminarios y pasantías→ Multiplicación de iniciativas, apertura→ Gestación de la identidad del programa con la voluntad y participación de los

docentes⇒ El reto de la expansión: estrategia diversificada

→ Difusión:↵ Envío de materiales: cuadernillos de contenidos y cambio del modelo organizacional

↵ Inclusión en revista Zona Educativa y publicación de libros con ejemplos de experiencias

↵ Inclusión en programa de capacitación docente: Red Federal de Formación Continua↵ Curso de Capacitación a Distancia para Supervisores y Directores

→ Otros programas paralelos:↵ Transformación Curricular↵ Plan Social Educativo

Evaluación⇒ Positivo:

→ Sus principios fueron tomados como base de todas las escuelas del país, evidencia:↵ Determinación del Consejo Federal de Educación en sus resoluciones 41/95 y 43/95. ↵ Forma parte del ideario de la transformación educativa 1993-1999

→ Asimilado por la docencia, evidencia:↵ Investigaciones anuales del Ministerio Nacional

→ Principios retomados en:↵ Diseños curriculares,↵ Recomendaciones y bases de concursos sobre proyectos educativos de calidad

⇒ Negativo:→ La caída de la gestión que apoyaba esta propuesta:

↵ Consiguiente negación de todo lo anterior por las gestiones posteriores↵ Riesgo de no continuidad

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 20

AANEXONEXO II II

“Programa de Capacitación para el Trabajo” de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, México 1984-2007.

Justificación⇒ Política pública activa del mercado laboral:

→ Evitar que la escasez de capital humano afecte la actividad productiva cuando: ↵ La demanda laboral aumenta

↵ Se registran cambios tecnológicos y reestructuraciones en competencias o sectores

→ Facilita la reinserción a la actividad económica → Contribuye al control de algunos aspectos negativos de la desocupación → Disminuye la erosión de las habilidades producto de su no utilización→ Incrementa el capital humano→ Favorece la formación de redes entre los capacitados y contactos→ Promueve el desarrollo y el crecimiento económico→ Favorece la productividad y competitividad de las empresas

Diseño⇒ Inicia en 1982 ⇒ Contexto de crisis económica y alto índice de desocupación⇒ Programa coyuntural⇒ Se dirige a desempleados, objetivos:

→ Proporcionar ingreso ante la carencia de un seguro de desempleo→ Mantenerles actualizados de las nuevas competencias

⇒ Entorno de cambio tecnológico constante y reestructuración productiva

Implementación⇒ Se implementa hasta 1984⇒ Responsable, Gobierno Federal, Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS)⇒ Probecat: Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados

→ 1998 el programa se vuelve permanente→ 2002 cambia de nombre a Sicat→ 2005 cambia de nombre a Bécate→ Modalidades:

↵ Escolarizada: solo gobierno↵ Capacitación mixta: participación de empresas

Evaluación⇒ Realizadas por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y externos⇒ Tipos de evaluaciones:

→ Satisfacción de beneficiarios→ Impacto sobre el salario

↵ Resultados mixtos y contradictorios

↵ Revenga, Riboud y Tan (1994) y la STPS:

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 21

¬ Positivo en hombres y nulo en mujeres ↵ Woodon y Minowa (1999) argumentan sesgo, al ser corregido:

¬ Impacto para todos los casos nulo↵ Calderón-Madrid y Trejo (2001):

¬ Nulo en hombres, reducido pero positivo en mujeres↵ Navarro Lozano (2003):

¬ Indican el efecto marginal prácticamente cero→ Impacto sobre el empleo

↵ Revenga, Riboud y Tan (1994) y la STPS (1995);¬ El programa incrementa la probabilidad de encontrar empleo.

↵ Woodon y Minowa (1999) tras corregir el sesgo:¬ Impacto nulo

↵ Calderón-Madrid y Trejo (2001), Grupo de Economistas Asociados “GEA” (2001) y Aportela Rodríguez (2003):

¬ Facilita la obtención de empleo a algunos grupos de beneficiarios:↓ Especialmente las mujeres con modalidad de capacitación mixta

⇒ Tras resultados de reducido impacto, elementos que ayudan a explicar el fenómeno:→ Lento crecimiento de la economía, consecuencias:

↵ Muchas personas, incluyendo calificadas, están desempleadas, ↵ Baja o nula generación de nuevos empleos

→ Autoempleo como alternativa:↵ No aprovechan todas sus potencialidades productivas ↵ Ocupación informal, pérdida de empleo de otros trabajadores

→ Inscripción en cursos aunque los costos no justifiquen los beneficios→ Dificultad de trabajadores con carencias en su formación inicial

↵ Dificultad para adquirir las competencias↵ Curso de corta duración

→ Programas no proporcionen las competencias que se requieren para mejorar la productividad y competitividad

↵ Son los propios trabajadores quienes deciden si se capacitan

→ Pertinencia de a quienes se capacita:↵ Programa orientado a los más necesitados y no a quienes obtendrían mayor beneficio

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 22

AANEXONEXO III III

Características “Nueva Escuela Argentina” “Programa de Capacitación para el Trabajo”

País donde se implementó Argentina MéxicoPeriodo 1994-1999 1984-2007Contexto Ley Federal de Educación 1993 Crisis económica y desempleoEnfoque Racionalista RacionalistaAnálisis Transversal De arriba hacia abajoÁrea clave de las políticas Educación Económica en materia laboralEnfoque de los problemas sociales para el análisis

Positivista Positivista

Marco de análisis Economía de bienestar Economía de bienestar, “nuevo liberalismo” de Keynes y Dewey

Incluyepre-decisión, decisión y post-decisión, terminación de la política

pre-decisión, decisión y post-decisión, evaluaciones de impacto

Enfoque del poder ante la toma de decisiones

Pluralismo y profesionalismo Profesionalismo y tecnocracia

Corriente según Kingdom De las políticas públicas De los problemasEnfoque del estilo de Richardson

Anticipatorio y de búsqueda de consenso

Reaccionario y tiende a imponer sus decisiones a la sociedad

Análisis

De la definición del problema y el establecimiento de la agenda, así como de la implementación y los resultados, se concentra en la implementación

Del diseño, la implementación y los resultados, se concentra la implementación, la evaluación y el impacto de las políticas públicas

Ideas presentes en la implementación

Comunitarismo de Etzioni.Redes y comunidades de David Knoke y James Kuklinski

Política gubernamental Federal de arriba a abajo

EvaluaciónAdopción de principios en la docencia y materiales educativos

Satisfacción de beneficiarios, impacto sobre el salario y sobre el empleo

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 23