ESTUDIO DE IDENTIFICACIÓN DE LOS ESTÁNDARES BÁSICOS DE CALIDAD DE … · 2018-11-22 · Sub -...

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“ESTUDIO DE IDENTIFICACIÓN DE LOS ESTÁNDARES BÁSICOS DE CALIDAD DE SERVICIOS MUNICIPALES GARANTIZADOS” LICITACIÓN ID 761-38-LP15 INFORME FINAL 30 MAYO 2016

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Contenido

I. Introducción .......................................................................................................................................... 5

II. Objetivos del estudio .......................................................................................................................... 8

III. Metodología General .......................................................................................................................... 9

1. Definición de conceptos clave ............................................................................................. 10

2. Determinación de estándares y costos en régimen de estándar básico de los servicios municipales a garantizar............................................................................................... 11

3. El enfoque de participación y de género en el marco del desarrollo de la consultoría .......................................................................................................................................... 16

IV. Análisis por servicio ........................................................................................................................ 18

1. Metodología de instrumentos de recolección de información utilizados .............. 20

2. Consideraciones a partir de la información recolectada a través de focus group 23

IV. Áreas Verdes y Jardines ................................................................................................................. 27

1. Objetivos del capítulo ............................................................................................................. 27

2. Contexto del servicio de Áreas Verdes .............................................................................. 27

3. Descripción del servicio ......................................................................................................... 30

4. Percepciones acerca del servicio ......................................................................................... 34

5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de áreas verdes .................. 37

6. Costos en régimen de estándar actual, costos en régimen de estándar básico y brechas de costos del servicio de Áreas Verdes y Jardines ................................................. 31

V. Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios ............................................ 44

1. Objetivos del capítulo de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios ............. 44

2. Contexto del servicio .............................................................................................................. 44



5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios ....................................................................................................................... 53

6. Costos en régimen de estándar actual, costos en régimen de estándar básico y brechas de costos del servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios ...... 56

VI. Alumbrado Público .......................................................................................................................... 69

1. Objetivos del capítulo de Alumbrado Público ................................................................. 69

2. Contexto actual del servicio de Alumbrado Público ...................................................... 69



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5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Alumbrado Público ...... 78

6. Costos actuales, en régimen básico y brechas de costos del servicio de Alumbrado Público .......................................................................................................................... 81

VII. Registro Social de Hogares............................................................................................................ 87

1. Objetivos del capítulo de Registro Social de Hogares ................................................... 87

2. Contexto actual del servicio de Registro Social de Hogares ....................................... 87



5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Registro Social de Hogares ............................................................................................................................................... 93

6. Costos actuales, básicos y brechas de costos del servicio de Registro Social de Hogares ............................................................................................................................................... 96

VIII. Patentes Comerciales..................................................................................................................... 99

1. Objetivo del capítulo de Patentes Comerciales .............................................................. 99


3. Percepciones acerca del servicio ....................................................................................... 104

4. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Patentes Comerciales 107

5. Costos actuales, básicos y brechas de costos del servicio de Patentes Comerciales 110

IX. Licencias de Conducir ................................................................................................................... 114

1. Objetivos del capítulo de Licencias de Conducir .......................................................... 114

2. Descripción del servicio ....................................................................................................... 114


4. Estándares básicos de cantidad y calidad de Licencias de Conducir ...................... 119

5. Costos en régimen de estándar actual, costos en régimen de estándar básico y brechas del servicio de Licencias de Conducir ....................................................................... 122

X. Permisos de Circulación ............................................................................................................... 125

1. Objetivos del capítulo ........................................................................................................... 125

2. Descripción del servicio ....................................................................................................... 125


4. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Permisos de Circulación 130

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5. Costos actuales, en régimen básico y brechas de costos del servicio de Permisos de Circulación .................................................................................................................................. 133

XI. Ruta de implementación .............................................................................................................. 137

1. Descripción de contenidos principales y alcance de la ruta de implementación 137

2. Observaciones generales a partir del análisis por servicio ........................................ 139

3. Disyuntivas que se abren en la ruta de implementación en los ámbitos político-administrativo, financiero y de participación ciudadana, y algunas orientaciones y recomendaciones ........................................................................................................................... 154

XII. Síntesis de resultados y reflexiones finales .......................................................................... 168

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I. Introducción

Esta consultoría tiene entre sus objetivos determinar estándares básicos de cantidad y calidad para siete servicios municipales, correspondientes a 3 subsistemas distintos (protección social, trámites municipales y servicios a la comunidad y calidad del entorno), con miras a contribuir a que éstos puedan ser garantizados universalmente por los distintos municipios de Chile, más allá de su realidad geográfica, social o económica particular. En el marco de la adopción de un enfoque de derechos en las políticas públicas, donde se busca que el ciudadano ejerza un rol activo como acreedor de garantías cuyo cumplimiento es exigible al Estado, es importante definir ciertos estándares básicos de las prestaciones, así como también los medios de verificación correspondientes, de modo de permitir el seguimiento y evaluación del cumplimiento de los umbrales comprometidos, tanto por parte de actores públicos como de la propia ciudadanía y de otras partes interesadas en general. Los siete servicios municipales incluidos en el estudio son los siguientes: Sub - Sistema de Servicios a la Comunidad y la Calidad de su entorno:

• Áreas Verdes y Jardines • Alumbrado Público • Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

Sub - Sistema de Protección Social:

• Nuevo Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios de Beneficios Sociales (Ex Ficha de Protección Social). En adelante, será llamado “Registro Social de Hogares”, de acuerdo al nombre del nuevo sistema que se encuentra en implementación bajo la responsabilidad del Ministerio de Desarrollo Social.

Sub- Sistema de Garantías de Trámites Municipales:

• Patentes Comerciales • Permisos de Circulación • Licencias de Conducir

Esta entrega es el cuarto informe de la consultoría, constituyendo el informe final de ésta. Sus contenidos corresponden a los productos 4 y 5 definidos en los Términos de Referencia, a saber: el instrumento de validación del nivel básico del estándar establecido para los servicios municipales de primera generación, y la ruta crítica de implementación de éstos, respectivamente. Se incluyen también los productos finales de informes anteriores, es decir, una tabla de caracterización del servicio y sus prestaciones, y las matrices de estándares, indicadores y medios de verificación por servicio. Con respecto a los costos totales y unitarios para proveer cada servicio, ya sea en el régimen actual como en el de estándar básico, se abordan las brechas de costos existentes para cada servicio y según tipo de comuna. En los Anexos del Informe se encuentra el detalle sobre propuesta de estándares y estimación de costos para su revisión. La información contenida en el informe proviene de fuentes primarias y secundarias. Las primeras corresponden a las entrevistas realizadas a los funcionarios municipales pertinentes designados por cada municipio para dar cuenta del funcionamiento de cada servicio, entrevistas a autoridades

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municipales, entrevistas a expertos sectoriales, y focus group con usuarios y usuarias de servicios municipales. También se incluyen los principales hallazgos de la aplicación de una encuesta que recoge las opiniones de usuarios y usuarias acerca de los servicios municipales, sus principales dimensiones y las expectativas acerca de su funcionamiento. Además, se consideran entre las fuentes primarias dos talleres de trabajo realizados con miembros de la Mesa de Directores de Finanzas Municipales, y con profesionales de la Subsecretaría de Desarrollo Regional. Las fuentes secundarias están compuestas por información administrativa que fue buscada para cada servicio y municipio, como bases de licitación, planillas de remuneraciones, información del portal de Transparencia Activa de cada comuna, Informes Presupuestarios Municipales, y literatura en la materia. También se consideró información nacional de fuentes como SINIM, SII e INE. Por otra parte, se utilizó también el criterio de los miembros del panel de expertos UC de este estudio, especialmente en los casos en que no existía información primaria suficiente o confiable acerca de costos y/o estándares de los servicios. Si bien es cierto que también se consultó a expertos sectoriales, el aporte realizado por éstos fue más bien general respecto de la contextualización de los servicios, avances y desafíos pendientes, sin ahondar ninguno de ellos en sugerencias específicas sobre los estándares, indicadores ni medios de verificación. Adicionalmente, resultó fundamental para la elaboración de este informe y las propuestas que aquí se elaboran el aporte realizado por una empresa que presta servicios de retiro y disposición final de residuos sólidos domiciliarios. La estructura de este informe es la siguiente. En primer lugar se encuentran los objetivos del estudio, y posteriormente se presenta la metodología general para el cálculo de costos totales y unitarios, y la determinación de estándares actuales y estándares básicos. En la sección de anexos se encuentra el detalle de la metodología empleada para generar los productos de informes anteriores. Luego de eso, se incluyen los capítulos que contienen del detalle acerca de descripción, valoración, matrices de estándares, indicadores y medios de verificación, matrices de costos y análisis de brechas para cada servicio. El orden en que se presentan es el siguiente:

- Áreas Verdes y Jardines - Residuos Sólidos Domiciliarios - Alumbrado Público - Registro Social de Hogares (ex Ficha de Protección Social) - Patentes municipales - Licencias de conducir - Permisos de circulación

La estructura de cada capítulo es la siguiente:

i) Objetivos del capítulo; ii) Descripción del servicio;

a. Tabla resumen de caracterización del servicio y sus prestaciones b. Valoración del servicio y dimensiones clave c. Evaluación d. Expectativas

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iii) Matriz de estándares de cantidad y calidad, indicadores y medios de verificación del servicio

iv) Matriz de costos actuales y análisis de brechas

En una segunda parte del informe, se aborda la ruta de implementación de estándares básicos de cantidad y calidad para los servicios incluidos en el estudio. En ella se busca identificar los hitos críticos que deben considerarse en diferentes escenarios temporales, en función de los actores a quienes compete la realización de las acciones. La organización de la sección de Ruta de Implementación es la siguiente: en primer lugar, se hace una descripción de los contenidos de las ruta y sus alcances, delimitando su función. Luego, se realizan observaciones generales a partir del análisis por cada servicio. Por último, se presentan disyuntivas que se abren en la ruta de implementación en los ámbitos político-administrativo, financiero y de participación ciudadana, así como algunas orientaciones y recomendaciones.

Es importante señalar que con esta nueva versión del Informe no se adjunta la sección de Anexos, pues no se han incluido cambios posteriores a los de la versión entregada el 17 de mayo.

Se establece que en la elaboración de este informe participaron los sigiuentes profesionales:

- Ignacio Irarrázaval, jefe de proyecto - María Pía Mora, supervisión y coordinación - Miguel Lattz, investigador y apoyo en la coordinación - Carolina Hazbún , investigador - Paula Ibáñez, investigador - Virginia Garrigó, coordinadora de terreno - Lorena Meneses, profesional de terreno - Paulina Silva, profesional de terreno

Panel de expertos UC

- Sonia Reyes, Servicio de áreas verdes y jardines - Emardo Hantelmann, Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios - Marcos Singer, Subsistema de Garantías de Trámites Municipales - Javiera Bravo, Subsistema de Garantías de Trámites Municipales - Daniel Olivares, Servicio de Alumbrado Público - Ignacio Irarrázaval, Subsistema de Protección Social

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II. Objetivos del estudio

General: Identificar los estándares básicos y los costos de provisión de la primera generación de servicios municipales a garantizar universalmente a los habitantes de las comunas de Chile para contribuir a la equidad territorial y mejoramiento de la calidad de vida. Específicos:

I. Identificar los estándares básicos de cantidad y calidad a garantizar en los servicios municipales de primera generación, considerando las obligaciones legales y reglamentarias vigentes que contengan definiciones al respecto, las recomendaciones de expertos y la debida pertinencia con la diversidad territorial de las comunas del país.

II. Proponer un conjunto de indicadores y medios de verificación para evaluar el cumplimiento

de los estándares de los servicios municipales de primera generación.

III. Estimar los costos globales y unitarios de los servicios municipales de primera generación, en régimen de estándar básico, utilizando como referencia una selección de comunas del Fondo de Incentivo a la Gestión Municipal (FIGEM).

IV. Aplicar un instrumento de validación de los estándares básicos que consulte la opinión de las

municipalidades, incluyendo rurales, y de los usuarios o partes interesadas claves, a fin de comprobar su pertinencia y detectar las excepciones a la aplicación de algunos estándares a causa de condicionamientos territoriales, sugiriendo una modalidad equivalente de cumplimiento, adecuada a dichas realidades.

V. Proponer la ruta crítica de implementación de la “primera generación de servicios municipales

garantizados”.

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III. Metodología General

Esta sección comienza con una definición de conceptos clave, donde se explica de forma muy breve algunos de los principales términos implicados en el estudio, de manera de tener un piso común en la lectura de este informe. Luego se pasa a describir el proceso de definición de estándares y costos en régimen de estándar básico, identificando las principales decisiones metodológicas y supuestos adoptados. Un punto muy importante de esta sección al que debe prestarse especial atención es el que explica el enfoque utilizado para la definición de estándares básicos y la estrategia seguida para la consideración de las particularidades comunales en el marco del estudio. Posteriormente, se explican los pasos utilizados para realizar el cálculo de las brechas existentes entre el costo de provisión actual de cada servicio y el costo estimado en régimen de estándar básico. Por último se define el alcance de la sección de Ruta de Implementación y su función dentro del estudio, y se procede a explicitar cómo los enfoques de participación y de género son abordados en el marco del desarrollo de la consultoría.

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1. Definición de conceptos clave

1.1. Estándares y costos actuales Estándar de cantidad y calidad actual: consiste en la cantidad y calidad actual con la que se

proporciona un determinado servicio y sus prestaciones, tomando como referencia la información provista por los 16 municipios que forman parte de la muestra de casos.

Costo actual de provisión del servicio: es el costo que enfrentan los municipios de la muestra de casos para proveer los servicios y sus prestaciones al estándar de cantidad y calidad actuales. Dicho de otra forma, son los costos reales asumidos para la entrega de los servicios con su cantidad y calidad actual.

1.2. Estándares y costos en régimen de estándar básico

Estándar de calidad y calidad en régimen de estándar básico: consiste en un nivel de

provisión fundamental (básico) de cantidad y calidad de un servicio, el que ha sido

concebido para ser garantizado por todos los municipios del país. Dicho de otra manera,

este estándar refiere a un piso esencial común al que debieran poder acceder todos los

ciudadanos con independencia de su comuna de residencia. Este nivel ha sido definido por

el consultor en base a fuentes primarias y secundarias de información, y a la opinión de

expertos.

Los estándares de cantidad han sido definidos pensando en la cobertura del 100% de la demanda interna por el servicio. Cada estándar tiene un indicador y una fórmula de cálculo asociada, de modo de poder evaluar el nivel de cumplimiento del estándar. Adecuaciones a las metas a lograr por cada municipio fueron introducidas en caso de ser requerido. Este tema se desarrolla más ampliamente en el punto 4 de este apartado. Costo unitario de provisión del servicio en régimen de estándar básico (por simplicidad en adelante se le denominará costo unitario básico): corresponde al costo total de proveer un servicio dividido por las cantidades provistas al estándar básico. En el caso de Permisos de Circulación, corresponde al costo de cada uno de los permisos. Este costo es distinto según el tipo de comuna.

Costo total de provisión del servicio en régimen de estándar básico (por simplicidad en adelante se le denominará costo total básico) es el costo total de proveer un servicio al estándar básico. En el caso de Permisos de Circulación, corresponde al costo de cubrir la demanda total esperada por cada tipo de comuna.

La información sobre estándares y costos actuales fue tomada como referencia para la determinación de estándares y costos básicos. Sobre esto se profundizará más adelante.

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Esquema 1: Relación entre estándares y costos actuales con los estándares y costos básicos Fuente: Elaboración propia

2. Determinación de estándares y costos en régimen de estándar básico de los servicios municipales a garantizar

2.1. Definición de estándares básicos de cantidad y calidad

Para poder determinar el costo de las prestaciones que componen los servicios en régimen de estándar básico, primero se debieron establecer los estándares básicos de cantidad y calidad. Estos estándares básicos, que como se mencionó antes, corresponden a niveles esenciales a garantizar por todos los municipios de Chile, se determinaron gracias a una combinación de revisión bibliográfica, revisión normativa y opinión de expertos, para luego complementar en base a lo observado en el terreno, tanto en el caso prototipo como en el resto de la muestra. En algunos casos fue preciso complementar esto con información secundaria del nivel nacional, como detallaremos enseguida. Uno de los insumos indispensables para la definición de estándares básicos de cantidad y calidad era la determinación de las variables clave a nivel comunal que inciden sobre la demanda por los servicios. Por ejemplo, el tamaño de la población, nivel de ruralidad y su nivel socioeconómico determinan la cantidad de basura que se produce. Esta información se extrajo de fuentes de datos que contaban con estadísticas a nivel nacional, como por ejemplo SINIM o INE. Los estándares básicos de cantidad refieren al cumplimiento o satisfacción del 100% de la demanda comunal por un determinado servicio. Graficando esto en un ejemplo, el estándar básico de cantidad de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios busca establecer que todas las comunas hagan el retiro y disposición final del 100% de la basura que se genera en la comuna. Es necesario establecer que existen ciertas particularidades de algunas comunas que hacen que en ocasiones deban atender una demanda externa por sus servicios. No obstante lo anterior, todas las comunas debieran ser capaces de garantizar, como mínimo, el abastecimiento de su demanda interna bajo unos determinados parámetros de calidad. Es precisamente ése el supuesto que funcionó como base de las definiciones y estimaciones aquí presentadas. Esto significa que para las estimaciones realizadas no se consideró la atención de demandas provenientes de población flotante (de forma habitual o estacional) o externa a cada comuna. Los estándares básicos de calidad, en tanto, fueron definidos a partir de la identificación de dimensiones clave de la calidad, cada una de ellas expresada en un determinado indicador. Estas dimensiones se definieron a partir de la revisión bibliográfica, el levantamiento de datos de los municipios en terreno y la opinión experta, pero por sobre todo considerando la opinión de los usuarios recogida a través de metodologías cuantitativas y cualitativas (encuesta y grupos focales, respectivamente).

Estándar actual de los servicios Costo actual de los servicios

Estándar básico de los servicios Costo básico de los servicios

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Al igual que en el caso de los estándares básicos de cantidad, en materia de calidad también se definió como meta esperada para los municipios que alcanzaran un nivel de cumplimiento del 100%. Se incorpora un cuadro explicativo que sintetiza la relación entre estándar básico y la adecuación a particularidades comunales. Cuadro explicativo A: Enfoque utilizado para la definición de estándares básicos y estrategia seguida para la consideración de las particularidades comunales en el marco del estudio Fuente: Elaboración propia

Tabla A: Estándares de cantidad y calidad básicos generales a los servicios

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Cuadro B: Explicación sobre los estándares de cantidad y calidad básicos y adecuaciones según las particularidades comunales mediante un ejemplo: Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

Por su parte, la cantidad de basura que se genera a nivel comunal variará en función de la cantidad de población, nivel de ingreso y el nivel de ruralidad. De este modo, comunas de mayor tamaño, con mayores niveles de urbanización y más recursos (como es el caso de los municipios pertenecientes a la categoría 1 de la tipología FIGEM) tenderán a producir más desechos que las comunas de la categoría 5, que son más pequeñas, rurales y de menor nivel socioeconómico1. En el caso del Retiro de Residuos Sólidos Domiciliarios, por ejemplo, se esperaría que todos los municipios retiren el 100% de su basura (estándar de cantidad), así como también cumplan con el 100% de la frecuencia de la recolección y con el 100% del horario comprometido para la realización de esta actividad (estándares de calidad), por mencionar sólo un par de las dimensiones implicadas en la calidad del servicio, con independencia de la ubicación geográfica, el tamaño, el nivel de ruralidad o la disponibilidad de recursos de la comuna Consistentemente con lo anterior, las comunas tipo 1 requerirán una mayor frecuencia de retiro (3 veces a la semana), versus las comunas tipo 5 (1 vez a la semana). No obstante, en ambos casos se espera que exista un cumplimiento del 100% de la frecuencia de retiro comprometida, frecuencia que como vimos varía según el tipo de comuna. Cada comuna deberá hacer los ajustes pertinentes para cumplir con el retiro del 100% de los residuos generados, definiendo incluso frecuencias diferenciadas en función de las necesidades de distintos sectores de la comuna. De hecho, las frecuencias establecidas debiesen ser dinámicas a lo largo del tiempo, pues pueden variar de acuerdo a cambios en características de los usuarios y usuarias, urbanización de nuevos sectores, densificación, etc. Hay dimensiones de la calidad donde las características particulares del municipio no debieran significar diferencias o adecuaciones en la definición de los estándares y de los respectivos indicadores. Este es el caso del cumplimiento del horario de recolección. Sea cual sea éste, todos los municipios debieran estar en condiciones de cumplir en un 100% con el compromiso del horario definido, ajustando su función de producción del servicio para poder asegurar el cumplimiento. Este es entonces el caso de un estándar básico de calidad que no requiere de adecuaciones en función de la realidad comunal.

Fuente: Elaboración propia

1 El tema específico de residuos sólidos domiciliarios es complejo. Si bien es importante que lugares con mayor generación de basura tengan un servicio municipal que se haga cargo de la magnitud de dicho problema, la tendencia debiera ser hacia una mayor promoción del reciclaje y hacia una racionalización del servicio, que finalmente debieran incidir sobre los estándares de cantidad y calidad asociados al mismo en un horizonte de mediano y largo plazo.

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Los parámetros específicos de los estándares básicos se ajustaron siempre que fue posible, en función de la información disponible, atendiendo a la tipología FIGEM, salvo para el caso del servicio de áreas verdes, donde los análisis se estructuran en torno a la macro zona geográfica (extremo norte, norte, centro, sur y austral). La información común a todos los tipos de comuna fue sistematizada en las matrices de estándares, indicadores y medios de verificación. Los valores especificados por tipo de comuna (atendiendo a la categorización establecida por FIGEM o a la zona geográfica) fueron dejados en el cuerpo del texto, para facilitar la lectura de las matrices. Para el caso específico de áreas verdes, para poder costear el estándar de calidad básico de la construcción de áreas verdes fue preciso definir un “proyecto tipo”, el cual contiene elementos estandarizados. Esto de ninguna manera quiere decir que todas las comunas necesiten un mismo tipo de proyecto, ni menos aún que los costos asociados a la ejecución de dichos proyectos sean los mismos. De hecho, como se verá más adelante, para el costeo se consideraron como referencia los gastos reales efectuados por municipios de distinto tipo, atendiendo a sus distintas realidades geográficas. Sólo se aclara que esta estandarización fue requerida para tener una primera noción del costo de provisión de un estándar básico del servicio. Otro punto a mencionar es que el caso prototipo fue utilizado de distintas formas para la definición de estándares. Siempre se consideró el caso de Providencia como referencia para determinar la cantidad esperada de un servicio dada cierta demanda, pero no siempre se hizo de forma única o exclusiva. En ocasiones este parámetro se combinó con la observación del comportamiento de otros casos de la muestra que cumplían un estándar adecuado. Respecto a la calidad del servicio, Providencia muestra valores asociados a los estándares de calidad que en ocasiones superan ampliamente el promedio de la muestra, y que es inviable exigir a nivel nacional. Por otra parte, hay casos en los que hubo dificultades para verificar que el estándar propuesto en el prototipo es más bien teórico, pues en la práctica no hay evidencia suficiente sobre su implementación. Este es el caso de áreas verdes, donde se verificó el caso de licitaciones para mantención de estas áreas han quedado desiertas, y por lo mismo no es posible verificar de forma empírica la relación entre estándar y costo actual. En dichos casos, no se utilizó el indicador específico aportado por Providencia. Para ir cerrando este apartado, debe mencionarse que respecto a los servicios en régimen de estándar básico, la calidad y la cantidad debieran ser evaluadas de forma conjunta. Del mismo modo, dentro de la calidad, las dimensiones que la constituyen debieran abordarse colectivamente. Finalmente, debe mencionarse que los estándares propuestos, aunque basados en evidencia sólida tanto a nivel bibliográfico como estadístico y de terreno, son sólo indicativos y pueden ser reconsiderados y ajustados en base a consideraciones de factibilidad técnica y política.

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2.2. Definición de costos asociados al régimen de estándar básico de cantidad y calidad. Los pasos seguidos fueron los siguientes:

2.2.1. Definición de la metodología para estimar la relación entre estándares y costos básicos

En el caso de las prestaciones construcción de áreas verdes, recolección y disposición final de residuos sólidos domiciliarios, el costo básico se determinó mediante una función de costos o función de producción. Esta función determina cuál debiese ser el costo de las prestaciones a los estándares básicos por tipos de comunas. En el caso del resto de los servicios se puso en relación el estándar actual con el costo actual de las 15 comunas y de la comuna prototipo, mediante un análisis de costo efectividad. Debe establecerse que no se realizaron cálculos diferenciados según se trate de un servicio de provisión directa o externalizada.

Esquema B: Metodología utilizada para estimar la relación entre estándares y costos básicos por tipo de servicio


La metodología de función de costos implicó entender de forma muy detallada cuáles son las principales variables que afectan la demanda por un servicio, así como también los insumos y cantidades de los mismos requeridas para garantizar un estándar básico del mismo. La explicación de las funciones de costos empleadas para el caso de residuos y áreas verdes será abordada en mayor detalle en las secciones que tratan de esos servicios. La metodología de costo-efectividad presenta la relación entre los costos unitarios (medidos en el eje X), y las calidades (medidos en el eje Y). Este análisis fue realizado por cada una de las categorías de la tipología FIGEM. El objetivo era determinar, para cada categoría, el costo unitario promedio de producir cada unidad del servicio, dado el estándar básico definido. Una decisión metodológica relevante para el costeo del estándar básico fue privilegiar los datos de costos asociados a estándares actuales que cumplieran con el estándar básico definido. Esto explica por qué municipios que hoy entregan un servicio a un estándar inferior al básico puedan enfrentar costos actuales de provisión que son inferiores al costo básico definido en el marco de este estudio. De todas formas, estos casos sí fueron considerados para el análisis de brechas.

2.2.2. Definición de brechas de costos

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Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos. Cabe mencionar que para una determinada comuna que no cumpla con el estándar, una brecha de costo negativa implica que existe una falta de recursos para cumplir con el estándar básico identificado, es decir, se está gastando menos de lo que debería de gastarse para cumplir con el estándar. Si en cambio, una comuna cumple el estándar y gasta menos recursos que los que debiera gastar según el cálculo de costos básicos aquí presentado, podría ocurrir que la comuna está siendo eficiente en sus recursos y no requiera de mayores recursos. Por lo tanto, las brechas de costos deben interpretarse en conjunto con la información de brechas de estándares.

3. El enfoque de participación y de género en el marco del desarrollo de la consultoría

El enfoque participativo adoptado por el consultor se refleja en una serie de elementos, los que detallamos a continuación: I

La definición de instancias y mecanismos específicos para recoger la opinión de usuarios y usuarias de los servicios considerados en el marco de este estudio, como son la encuesta representativa aplicada a nivel nacional y los 16 focus group aplicados en 8 de las 16 comunas que formaron parte de la muestra del estudio. El detalle de lo aportado por los usuarios, en términos de priorización de los servicios, definición de estándares actuales y esperados de calidad, y establecimiento de canales de comunicación e información preferidos para comunicarse con el municipio, son algunos de los temas que se verán en detalle en el informe 4 de esta consultoría.

Vinculado a lo anterior, los estándares básicos aquí presentados consideran las opiniones de los usuarios que fueron recogidas a través de la encuesta y grupos focales, lo que se dejó consignado en el informe.

En relación con las percepciones de la ciudadanía, se realizó una encuesta telefónica a

usuarios y usuarias de servicios municipales. Utilizando una muestra probabilística de representatividad nacional2, que recoge las opiniones de usuarias y usuarios sobre los servicios municipales, las principales dimensiones o atributos de calidad de éstos y las expectativas acerca de su funcionamiento.

Con el fin de incorporar la perspectiva de expertos en temas municipales sobre la propuesta

de estándares básicos, condiciones necesarias para su implementación e identificación de hitos críticos en distintos horizontes temporales, se realizaron dos talleres con profesionales relacionados con el mundo municipal: el primero de ellos se desarrolló con la Mesa de Directores de Finanzas Municipales que sesiona en dependencias de la Unidad de Mejoramiento de la Gestión Municipal de SUBDERE, y el segundo de ellos con profesionales de SUBDERE, profesionales de otras agencias estatales relacionadas con la materia, representantes municipales, de asociaciones de municipios y de la empresa privada.

2 Debe recordarse que la representatividad de la encuesta es de nivel nacional, sin haberse realizado un muestreo que permita recoger información representativa por macro zona geográfica, comunas rurales y urbanas ni por nivel socioeconómico. Los resultados pudieran variar en función de un muestreo articulado en torno a dichas distinciones.

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Tanto en la definición de los indicadores como en la de los medios de verificación se apuntó

a privilegiar aquellos de carácter más simple, que tuvieran un mayor potencial de ser seguidos y fiscalizados en su cumplimiento por parte de la ciudadanía.

Se incluyeron además, para cada servicio, algunos supuestos o pre-requisitos para la implementación y exigibilidad de las matrices, algunos de los cuales apuntan a la corresponsabilidad de los usuarios con los servicios.

Respecto al enfoque de género, se puede establecer que no se encontraron referencias ni teóricas ni prácticas relevantes que justificaran la definición de estándares y/o costos diferenciados por género.

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IV. Análisis por servicio

A continuación se presentan siete secciones de análisis, cada una corresponde a uno de los servicios municipales. En primer lugar, en ellas se incluye una tabla que sintetiza el funcionamiento de cada servicio y sus prestaciones clave, identificando sus objetivos, productos finales e insumos requeridos. Este resumen fue realizado en base a revisión bibliográfica y normativa, y a las entrevistas fueron hechas a funcionarios municipales de un caso de referencia seleccionado por criterios de factibilidad (Puente Alto). En segundo lugar, se encuentra una caracterización de cada servicio elaborada a partir de los principales hallazgos de la encuesta telefónica a usuarios y usuarias y los 14 focus group realizados en 7 comunas de la muestra. Además, esta información es complementada cuando es pertinente por las opiniones de autoridades municipales – alcaldes o sus representantes -, y de funcionarios municipales recogidas en entrevistas. Son abordadas la valoración que se hace del servicio, las dimensiones o atributos clave identificados, la evaluación de su estado de funcionamiento actual y las expectativas futuras. Posteriormente, se presentan los estándares básicos de cantidad y calidad propuestos para las prestaciones de cada servicio, y se incluye una matriz que sintetiza la relación entre estándares básico, indicadores y medios de verificación. En el apartado siguiente se exponen los pre requisitos o condiciones necesarias que han sido identificados por los diferentes actores que han sido consultados a lo largo del estudio, incluyendo especialmente los resultados de los talleres realizados con profesionales vinculados al mundo municipal. Finalmente se expone una sección de costos, que se estructura en tres puntos. Cada uno de los tres puntos que abarca esta sección se realiza por separado para las dos prestaciones –en los casos en los que era pertinente- y por último para el servicio en su conjunto. En primer lugar, se presentará la metodología de cálculo de los costos; es decir, se indicará cómo se obtuvieron los costos actuales, los costos básicos y las brechas entre ambos costos. En segundo lugar, se presentan los costos actuales y los costos básicos que presentan las comunas de la muestra en promedio por tipología comunal. En otras palabras, se indica cuál es el costo actual y el costo básico de una comuna promedio de cada una de las 5 tipologías comunales (se utiliza la tipología FIGEM para todos los servicios excepto Áreas Verdes que se usa como tipología la zona geográfica). En tercer lugar, se realiza un análisis de brechas. En este punto se presentan primero las brechas de costos de cada una de las 16 comunas del estudio y los valores promedio de las brechas de costos según tipología comunal.3 Los valores promedios de las brechas de costos por tipología nos indican

3 En el caso de las prestaciones Construcción de áreas verdes y la prestación Instalación de Alumbrado Público se presentan sólo los valores promedio de las brechas de costos por tipología comunal, ya que no todas las comunas realizan estas prestaciones. Además, en el caso del servicio Registro Social de Hogares se presentan sólo las brechas de costos promedio, ya que no se cuenta con información sobre indicadores de cantidad y calidad asociados a la brecha de costos de cada comuna de la muestra).

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cuál es la brecha de costos que en promedio tienen las comunas de cada tipología. Puede ocurrir que, para una cierta prestación o servicio, haya tipologías cuya brecha de costos en promedio sea un número positivo, esto significa que en promedio para las comunas de cierta tipología su costo anual actual es mayor que su costo anual básico. Por el contrario, si la brecha de costos promedio resulta ser un número negativo, significa que en promedio para las comunas de cierta tipología su costo anual actual es menor que su costo anual básico. Para establecer recomendaciones para cada servicio sobre si es necesario adicionar nuevos recursos o no a ciertas tipologías, es necesario comparar las brechas de costos con las brechas de estándares que presentan las comunas en promedio por tipología. Al relacionar ambas dimensiones se tienen las siguientes 4 posibles combinaciones: Tabla 1: Escenarios posibles relacionando 2 dimensiones: cumplimiento de estándares y brechas de costos

Cumplimiento de estándar

Brecha de Costos Sí No

Positiva 1 2

Negativa 3 4

Fuente: Elaboración propia En el caso del escenario 2, las comunas no cumplen con el estándar, pero su costo actual en promedio es mayor al costo básico, por lo que en este caso no sería necesario adicionar nuevos recursos, sino que se recomienda una mejora en la gestión de los recursos existentes, de forma de lograr cumplir con el estándar. En el caso del escenario 4, las comunas de una cierta tipología no cumplen con el estándar y además presentan una brecha de costos negativa, es decir, su costo actual en promedio es menor a su costo básico. En este escenario, sería necesario adicionar nuevos recursos para que puedan cumplir con el estándar básico definido. En los casos 1 y 3, las comunas cumplen con el estándar y presentan una brecha de costos positiva y negativa respectivamente. En el escenario 1, se recomienda revisar si los recursos se están asignando de forma eficiente, o si es posible ahorrar, ya que estas comunas cumplen con el estándar y sus costos actuales en promedio son mayores a sus costos básicos (están gastando más recursos que los que necesitan gastar para cumplir con el estándar básico). También es posible que, en promedio, estos casos posean estándares actuales que superan el básico definido. En el caso del escenario 3, es posible que las comunas estén siendo muy eficientes en la asignación de sus recursos, ya que cumplen con el estándar y sus costos actuales son menores a sus costos básicos en promedio. Es importante señalar que los resultados sobre los costos actuales totales, los costos totales básicos y las brechas de costos proporcionan una orden de magnitud de los costos promedio por tipologías comunales, tomando como base de cálculo sólo 16 comunas. Los datos de costos son útiles comparativamente, ya que permiten comparar las diferencias en las magnitudes de los costos entre distintos servicios y entre distintas tipologías para un mismo servicio, pero es posible que no reflejen mediciones exactas a nivel absoluto. Cabe recordar que la información que se utilizó para estimar los costos fue una parte en base a reportes directos, es decir, información proporcionada sobre los

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costos de los recursos por los mismos funcionarios municipales, y además se usó fuentes secundarias como revisión de los costos de contratos, portal de transparencia, etc. Para poder realizar una extrapolación del cálculo de costos actuales, básicos y brechas de costos a nivel nacional, es necesario replicar la misma metodología utilizada en el presente estudio –que tomó como base de cálculo 16 casos-, pero para un número de casos bastante mayor. El tamaño muestral óptimo de una muestra representativa a nivel de 5 tipologías, para un universo de 345 municipios (un universo relativamente pequeño), debe ser alrededor de 200 casos4. Mediante la información de los 16 casos que aquí se estudian no es posible realizar una extrapolación significativa a nivel nacional. Con la información de 200 casos, sería posible extrapolar los valores promedio al resto de las comunas.

Dado que el nivel de información secundaria disponible actualmente es insuficiente para la determinación de costos a nivel nacional, es necesario levantar adicionalmente datos de forma directa con los municipios. Idealmente, estos datos deben complementarse con la realización de auditorías en una selección de casos, de manera de corroborar los antecedentes presentados. 1. Metodología de instrumentos de recolección de información utilizados

1.1. Entrevista a funcionarios municipales Con el fin de recolectar información sobre costos actuales, y conocer el estándar actual de provisión de los servicios y sus prestaciones se realizaron entrevistas con funcionarios municipales que estuviesen a cargo de cada servicio, que fueron seleccionados por la contraparte técnica de cada municipio de acuerdo a los objetivos del estudio y el tipo de información requerida. Durante la entrevista se desarrollaron dos actividades: en primer lugar, el llenado de la planilla de costos propuesta por el equipo consultor, y una breve entrevista semi estructurada que buscaba conocer los principales recursos implicados en la prestación del servicio, los actuales indicadores con que se mide ésta, y la percepión acerca del nivel óptimo de prestación deseado y sus indicadores asociados. Implícitamente, se intentó validar las dimensiones o aspectos clave del estándar propuesto por el equipo consultor con el estándar ideal señalado por los funcionarios municipales. La información aportada por los funcionarios municipales se encuentra en las planillas de costos actuales de cada servicio que se adjuntan en los anexos, y por otra parte, contribuyó al levantamiento de los estándares actuales. Los valores son autorreportados por los funcionarios, y en la mayoría de los casos de trata de estimaciones, y no de valores de indicadores que ellos midan necesariamente. Respecto de los estándares ideales, en las entrevistas realizadas los funcionarios se refieren a más bien a las dimensiones relevantes para afectar la calidad de los servicios, sin señalar valores específicos de los atributos, salvo excepciones. En general, puede decirse que los municipios de comunas de mayor tamaño

1.2. Encuesta teléfonica a usuarios y usuarias de servicios municipales

4 Considerando un universo de 345 casos, con un nivel de confianza del 95% y un error del 5%, la muestra debiera ser como mínimo de 183 casos.

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En el marco del estudio se contempló la realización de una encuesta telefónica a usuarios y usuarias de servicios municipales, con el fin de recoger la opinión de la ciudadanía. Así, un primer objetivo perseguido por esta actividad fue conocer la opinión general respecto de los servicios y la priorización que hace la ciudadanía de ellos. Adicionalmente, se buscó recoger de manera exploratoria una percepción respecto del estándar recibido hoy en los servicios municipales abordados en el marco de este estudio, y las expectativas respecto del estándar básico. También se indagó en los medios de información preferidos por los usuarios de estos servicios, entre otros temas. La ficha técnica de la encuesta es la siguiente:

El universo del estudio está compuesto por ciudadanos y ciudadanas usuarios de servicios municipales, por lo que para efectos prácticos se consideró a toda la población nacional5.

Diseño muestral de selección probabilística6 (sorteos aleatorios de muestra en el universo a estudiar), y es representativa a nivel nacional.

Respecto a la muestra, se realizó un total de 405 encuestas distribuidas proporcionalmente entre las tres macrozonas (Norte, Centro y Sur), y con una proporción equivalente de hombres y mujeres (51% y 49%, respectivamente), atendiendo el enfoque de género propuesto en este estudio.

El margen de error global de la muestra es de (±) 4,87%, con un intervalo de confianza del 95%.

La técnica de encuestaje fue de encuesta telefónica aplicada a través del sistema CATI. El período de aplicación de las encuestas estuvo comprendido entre el 4 y el 11 de abril de 20167.

1.3. Focus group a usuarios y usuarias de servicios municipales y Entrevistas a autoridades municipales

Durante los meses de enero, febrero y marzo fueron llevados a cabo 14 focus group con usuarios y usuarias de servicios municipales y 8 entrevistas a alcaldes o sus representantes, en comunas de la muestra de casos incluida en el estudio. Las comunas son las siguientes: Tabla 1: Resumen de muestra de comunas y actividades de recolección de información cualitativa

Nº Comuna Focus group Entrevista alcalde Fecha

1 Iquique 2 1 10.03.16

2 Pozo Almonte 2 1 09.03.16

3 Ovalle 2 1 25.02.16

4 Valparaíso 0 1 24.03.16

5 María Pinto 2 1 26.02.16

6 Temuco 2 1 27.01.16 – 29.01.16

5 No obstante, la encuesta sólo pudo ser contestada por mayores de edad. 6 Los métodos de muestreo probabilísticos son aquellos que se basan en el principio de equiprobabilidad. Es decir, aquellos en los que todos los individuos tienen la misma probabilidad de ser elegidos para formar parte de una muestra y, consiguientemente, todas las posibles muestras de tamaño n tienen la misma probabilidad de ser seleccionadas. 7 Previamente se realizó un pretest de modo de ajustar el instrumento.

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7 Nueva Imperial 2 1 28.01.16

8 Punta Arenas 2 1 20.01.16 – 21.01.16

Total 14 8 Fuente: Elaboración propia

Para la realización de los focus group, en la mayoría de los casos se contó con la colaboración de funcionarios municipales para convocar a los participantes. Excepto en la comuna de Punta Arenas, en todos los casos fueron utilizadas dependencias municipales, en tanto en la comuna de María Pinto se usaron dos sedes vecinales. En total, asistieron 150 personas a los 148 focus group, de las cuales un 29% corresponde a hombres (43). En general tuvieron una duración aproximada de entre 1:15 a 1:45, y en ellos se aseguró a los participantes que la información levantada sería confidencial y utilizada sólo para fines del estudio. La gran mayoría de ellos se involucró adecuadamente en el tema de conversación, exponiendo su diagnóstico, opinión elaborada y propuesta de soluciones. El objetivo de los focus group consistió en identificar el grado de conocimiento y percepción de funcionamiento de los servicios municipales, conocer cómo tiene lugar el proceso informativo desde el municipio hacia los usuarios y usuarias, recoger sugerencias de mejoras, y principalmente, establecer cuáles son las dimensiones o aspectos clave del funcionamiento de un servicio determinan su calidad desde el punto de vista de los usuarios y usuarias. Inicialmente se planteó que los focus group podrían complementar la validación de los estándares de calidad y cantidad y sus indicadores, pero durante su realización se constató que los usuarios y usuarias no manejan cifras concretas, y en ocasiones no saben que los servicios se prestan con diferentes niveles de prestación en otras comunas. Por ejemplo, como usuarios no conocen la cantidad de permisos de circulación que entrega su municipio ni el tiempo medio de atención estimado, ni tampoco qué cantidad de m2 por habitante es deseable o no para las áreas verdes comunales, etc. Es por ello que se optó por reforzar la sección destinada a que los participantes identificaran las dimensiones que hacen que un servicio sea percibido como de calidad o no.

Respecto de las entrevistas a los alcaldes o sus representantes, fueron realizadas en dependencias municipales y tuvieron una duración aproximada de 45 minutos a 1:15. Fueron entrevistados tres alcaldes (María Pinto, Ovalle y Pozo Almonte), tres administradores municipales (Nueva Imperial, Iquique y Valparaíso) y dos directores municipales (de la Secretaría de Planificación en Punta Arenas y de la Dirección de Administración y Finanzas en Temuco). El objetivo de la entrevista era conocer la percepción de las autoridades municipales acerca del funcionamiento de los servicios municipales y de las vías de comunicación hacia la ciudadanía, indagar en la existencia y funcionamiento de los sistemas municipales de indicadores que dan cuenta de los procesos de provisión de los servicios, así como sondear la opinión sobre el establecimiento de estándares de cantidad y calidad, y recoger consideraciones sobre los hitos críticos de la ruta de implementación.

8 No fue posible realizar los dos focus group considerados para la comuna de Valparaíso, debido a las dificultades para contactar a la contraparte municipal designada, y para coordinar la fecha y horario tanto de la entrevista al representante de alcalde como los focus group con usuarios y usuarias. La entrevista pudo ser realizada recién el jueves 24 de marzo tras haber iniciado el contacto con el municipio el día 03 de febrero. Considerando ese antecedente, la dificultad para comunicarse fluidamente con el municipio, la mayor complejidad de la organización de focus group en comparación con una entrevista, se decide no continuar las gestiones para la realización de los focus group en la comuna. Desde el punto de vista técnico, la información recolectada por medio de los 14 focus mostraba un alto grado de saturación, es decir, una nueva aplicación no aportaba nueva información.

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1.4. Talleres con profesionales municipales Se llevaron a cabo dos talleres de trabajo con grupos de profesionales relacionados con el mundo municipal, con el fin de recoger sus opiniones acerca de los estándares básicos propuestos, de las condiciones necesarias para comenzar la implementación de los estándares básicos considerando los actores responsables – municipios, ciudadanía y otros actores (GORE, ministerios, servicios públicos, etc. ) – y diferentes horizontes temporales: hoy, en un plazo de 3 años, y a 8 años plazo. En la sección de anexo se encuentra el detalle con la lista de participantes en cada uno de ellos. El primero de ellos se realizó con la Mesa de Directores de Administración y Finanzas Municipales, que habitualmente realiza sesiones periódicas de trabajo en dependencias de SUBDERE. En el marco de una sesión de trabajo de la Mesa, se realizó una exposición acerca del estudio, el enfoque subyacente y la metodología empleada. El objetivo consistió en que los directores de Administración y Finanzas identificaran aspectos o condiciones prácticas que deberían cumplirse o promoverse para posibilitar la implementación de los estándares básicos para los servicios, identificando los actores responsables de las acciones relacionadas. También aportaron haciendo referencia a problemáticas comunes a los diferentes municipios en la provisión de servicios, y a desafíos transversales respecto de la gestión municipal en general. El segundo taller fue llevado a cabo en dependencias de SUBDERE, principalmente con profesionales de SUBDERE, y además contó con la participación de profesionales de otros servicios relacionados, directores municipales, la Asociación Chilena de Municipalidades, entre otros, que fueron convocado por la contraparte técnica del estudio. Tras la presentación de SUBDERE sobre el contexto general del estudio, se expuso la metodología y enfoque del estudio, y se procedió a trabajar en tres grupos de discusión. El objetivo era la identificación de pre requisitos o condiciones necesarias para la implementación de estándares basicos para cada servicio en específico, así como la propuesta de acciones a realizar hoy, a 3 años y a 8 años por parte de municipios, ciudadanía y otros actores relevantes. 2. Consideraciones a partir de la información recolectada a través de focus group A pesar de la diversidad de las comunas visitadas, en las opiniones analizadas no se constatan diferencias relevantes por sexo de los participantes, características comunales o de la región geográfica en que se localizan, tanto al interior de cada grupo de participantes como si se compara entre grupos de distintas comunas. Si bien las percepciones difieren en aspectos particulares de cada comuna – como el funcionamiento de los servicios y el proceso informativo hacia la ciudadanía – las dimensiones que constituyen la calidad de los servicios, así como las demandas transversales que hacen a los municipios son similares en todos los focus group realizados. La única variable relevante para establecer algunas diferencias entre las percepciones de los participantes es el nivel educativo, especialmente en los términos usados para elaborar un diagnóstico de la labor del municipio y efectuar propuestas y sugerencias, pues quienes tenían un mayor nivel educativo mostraban una mayor capacidad de abstracción en sus análisis. Relacionado con lo anterior, los participantes de mayor edad tendían a situar sus juicios exclusivamente en su realidad particular en mayor medida que quienes tenían menos edad.

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Comparando los hallazgos según comunas, no es posible identificar un patrón de opiniones semejante de acuerdo a características como tamaño, zona geográfica, nivel de ruralidad, porcentaje de habitantes en situación de pobreza, etc. Por ejemplo, se observan opiniones favorables hace la gestión municipal en comunas grandes y en comunas pequeñas, en aquellas de las diferentes zonas geográficas, ya sean urbanas o rurales, de altos o bajos ingresos; existen percepciones negativas acerca del modo en que el municipio se comunica independiente de dichas variables comunales. En síntesis, ninguna de dichas características es útil para anticipar el desempeño de un municipio. En este sentido, las opiniones y percepciones de los participantes parecieran estar relacionadas también con sus expectativas. Por otra parte, en 9 de los 14 focus group los participantes eran dirigentes de organizaciones territoriales y funcionales en sus comunas. Además de mostrar gran compromiso con las comunidades y asociaciones que representaban, la mayoría de ellos expresaba la necesidad de reconocimiento de su rol y detallaban situaciones en que se hacía patente la actitud poco considerada de los municipios y/o de las vecinas y vecinos de las comunas hacia ellos como dirigentes. Por su desempeño como tales estaban más informados del funcionamiento de los servicios municipales que quienes no participan en organizaciones – especialmente sobre aquellos que implican realizar gestiones en el municipio - , pero es posible afirmar que sostienen opiniones similares a usuarios no dirigentes y a dirigentes de otras en cuanto a las dimensiones que dan cuenta de la calidad en la provisión de los servicios municipales, la percepción del funcionamiento de éstos y la información entregada por el municipio a los usuarios y usuarias.

1.5. Demandas transversales de la ciudadanía Independiente de las diferencias en la percepción acerca del funcionamiento de los servicios municipales expresada en cada grupo, es posible identificar demandas comunes que emergieron en el desarrollo de éstos. Éstas tienen que ver con la información que entrega el municipio a los usuarios y usuarias, con la calidad de la atención que dan los funcionarios municipales, y con la expectativa de un mayor grado de formalización de los procesos de provisión de los servicios municipales.

1.5.1. Información más efectiva y oportuna La gran mayoría de los participantes de todos los focus group realizados coincide en que es necesario mejorar la manera en que el municipio informa a los vecinos acerca de los servicios que entrega y sus condiciones y requisitos, así como de las actividades y acciones que lleva a cabo en beneficio de la comunidad. Si bien es cierto que en algunos grupos se planteó que no se percibía la voluntad del municipio por informar a sus usuarios y usuarias mientras que en otros sí, la mayoría de los participantes afirma la necesidad de adecuación de los canales de comunicación utilizados a las características de la población que se quiere informar para hacer que éstos sean más efectivos. Al respecto, coinciden en señalar que los municipios deben valerse de diversos medios para asegurar que la información llegue realmente a diferentes tipos de usuarios. Son enfáticos en mencionar que

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no basta con la página web y con tener presencia activa en las redes sociales, sino que también es necesario el avisaje en medios de comunicación masivos (TV, radio, periódicos, revistas) y en lugares de alta concurrencia en la comuna (supermercados, comercio, colegios y jardines infantiles, gimnasios, ferias libres), además de comunicar a través de las organizaciones territoriales y funcionales. En suma, se refieren a la necesidad de desarrollar una estrategia comunicacional que considere las particularidades y requerimientos de cada grupo de la población comunal. Otra dimensión relevante en relación a la entrega de información tiene que ver con la oportunidad de ésta: los participantes de todos los focus group coinciden en que sólo es útil aquella información que llega a tiempo a sus destinatarios. Esta característica, que parece de perogrullo, es relevada por todos los grupos como clave para considerar como satisfactorio el ámbito de información a los usuarios. En algunos grupos se señala que no siempre la información recibida es oportuna, lo que obstaculiza la postulación a beneficios (fondos, proyectos, becas, etc.) y la participación en actividades (talleres, cursos, actividades culturales, deportivas, etc.). Cabe destacar que algunos participantes lo atribuyen a una actitud negligente por parte de los funcionarios municipales, por medio de la cual intentarían tener menos trabajo y/o favorecer a personas puntuales, como determinados dirigentes o a sus propios familiares. Por otra parte, la mayoría de los grupos señala que sería de gran utilidad contar con información previa a la realización de trámites o solicitud al algún servicio o beneficio: conocer de antemano los requerimientos para la realización de trámites y gestiones: dónde acudir, en qué horario, cuáles antecedentes o documentos presentar, con quiénes se debe tratar el caso, cuáles son los pasos a seguir, etc. Valoran que el municipio considere que el tiempo de sus usuarios y usuarias es valioso, y que en consecuencia tome medidas para optimizar los procesos, disminuir los tiempos de espera y la cantidad de veces que se debe ir a dependencias municipales. En el mismo sentido, la mayoría de los grupos coinciden en la importancia que asignan a recibir información sobre el seguimiento de su caso o solicitud, tanto acerca de proseguir con las gestiones como de las razones por las cuales no obtuvieron una respuesta favorable. En suma, se trataría de ser informados en lugar de ir al municipio nuevamente para saber si el trámite “quedó en nada”, recibiendo retroalimentación por parte de funcionarios municipales. Por otra parte, especialmente entre quienes son dirigentes territoriales y funcionales, el tema de la retroalimentación es mencionado como la contrapartida de la solicitud de participación que el municipio formula a la ciudadanía en diversas instancias: los vecinos y vecinas participan, y de parte del municipio reciben de vuelta el reporte de qué sucedió posteriormente, para qué fue utilizada la información, qué resultados tuvo, cuáles gestiones fueron realizadas, qué criterios se utilizaron, etc.

1.5.2. Mejor atención a usuarias y usuarios La dimensión de atención a la ciudadanía inicialmente estaba incluida dentro de los temas a tratar en cuanto se relaciona con la calidad de los servicios de Registro Social de Hogares, Licencias de Conducir, Permisos de Circulación y Patentes Comerciales. Sin embargo, durante el desarrollo de los focus group ésta emergió como uno de los ámbitos más relevantes en el discurso de los participantes de todos los grupos, en todas las comunas visitadas. Existen diferentes evaluaciones sobre el desempeño de los funcionarios municipales, pero es posible identificar ámbitos clave que componen una buena atención en opinión de los usuarios y usuarias: buen trato, compromiso,

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capacitación, eficacia e imparcialidad. Cabe mencionar que en casi la mitad de los grupos realizados la opinión mayoritaria sobre el desempeño de los funcionarios municipales fue positiva, destacando el buen trato en general como aspecto predominante. De acuerdo a lo señalado por los participantes, la noción de buen trato tiene que ver con la amabilidad y buena disposición que demuestran las funcionarios, independiente de las características de los usuarios y usuarias. Quienes tienen una percepción negativa sobre la gestión de su municipio destacan la falta de amabilidad de los funcionarios como un obstaculizador para la resolución de las gestiones que realizan. Abundan los ejemplos sobre la falta de paciencia de los funcionarios, especialmente con personas mayores (que no escuchan o no entienden los procedimientos) o de menores ingresos. Relacionado con lo anterior, es mencionado el componente de compromiso por parte de los funcionarios, necesario para entregar una buena atención. Es identificado por los participantes cuando los funcionarios trabajan efectivamente, sin “dedicarse a hacer otras cosas”: estar en el puesto de trabajo, atendiendo a las personas, yendo a terreno si es necesario, etc. El compromiso se expresaría también la disposición de éstos para entregar soluciones a los problemas, hacer derivaciones responsables y seguimiento de los casos. Estos últimos atributos son también señalados como parte de la eficacia que se espera de los funcionarios, en cuanto sean capaces de resolver problemas y entregar respuestas veraces aún cuando sean diferentes a lo deseado por los usuarios y usuarias. Las explicaciones posibles a la falta de compromiso de quienes tenían una percepción negativa del desempeño de los funcionarios municipales, se sitúan entre dos extremos: quienes la atribuyen a falta de vocación o interés en hacer bien el trabajo, y quienes la entienden como falta de capacitación o de calificación técnica para desempeñarse en su rol. Para los participantes de los grupos, ambas pueden estar relacionadas con el hecho de “haber sido puestos” en una determinada función a causa de razones ajenas a sus competencias laborales. Acerca de la capacitación, los participantes de todos los focus group la entienden como un elemento esencial para que los funcionarios se desempeñen adecuadamente, y creen relevante que los municipios ofrezcan capacitación para mantenerlos actualizados. Por último, la imparcialidad aparece como una característica que debe ser asegurada por el municipio en su conjunto y por cada funcionario en particular, que incide en la percepción que tienen los usuarios y usuarias sobre la gestión del municipio y el desempeño de sus funcionarios. Según lo expresado por los participantes, resulta primordial que la calidad de la atención brindada no dependa de atributos de los usuarios (si tiene conocidos en el municipio o no, si es dirigente o no, si tiene recursos o no, etc.) ni de los de los funcionarios (si está calificado o no, si tiene ganas de atender o no, si tiene un determinado prejuicio o no), sino del procedimiento establecido para cada caso. Se trataría en cambio de la disminución de los grados de discrecionalidad existentes, dejando que operen sistemas basados en protocolos independientes.

1.5.3. Demanda por formalización de procesos Relacionado con el punto mencionado anteriormente, es importante señalar que en la mayoría de los grupos realizados se hizo evidente que las críticas que formulan al desempeño de los

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funcionarios y servicios municipales pueden ser entendidas como una demanda por un mayor grado de institucionalización del funcionamiento de las municipalidades: por un lado, esperan que el desarrollo y resultado de las gestiones que realizan sea similar para diferentes usuarios y usuarias, sin depender de factores aleatorios como la suerte o los contactos, ni del ánimo o de si se encuentra el funcionario diligente. Como la otra cara de un mismo fenómeno, parecen esperar un mayor nivel de formalización de los procesos que posibilite precisamente que la calidad de los servicios no dependa de quién lo entrega ni de quién es el usuario o usuaria.

IV. Áreas Verdes y Jardines

1. Objetivos del capítulo El capítulo de Áreas Verdes y Jardines pretende entregar una breve caracterización del servicio y sus prestaciones, incluyendo una tabla resumen con sus prestaciones clave, objetivos, productos finales e insumos requeridos, una referencia al marco normativo que rige al servicio, y un flujograma que resume de manera gráfica las prestaciones del servicio y sus procesos implicados. Por otra parte, incluye también la perspectiva de las fuentes de recolección primaria que han sido utilizadas en este estudio. Asimismo, busca presentar los estándares básicos de calidad y cantidad propuestos. Por último, se incorpora el análisis de brechas entre costos actuales y costos en régimen de estándar básico para el servicio, y en relación a ello, se abordan las correspondientes brechas entre estándares actuales con que es provisto el servicio y los estándares básicos propuestos por el equipo consultor. En los Anexos de este Informe se encuentra una referencia al contexto en que funciona el servicio actualmente en nuestro país. 2. Contexto del servicio de Áreas Verdes

2.1. Diagnóstico Las áreas verdes cumplen un rol social fundamental en cuanto a mejorar la calidad de vida de las personas, además de su función ecológica. La disponibilidad de las áreas verdes es un tema de preocupación no sólo nacional, sino mundial, debido a los beneficios sociales que otorgan y a la desigualdad existente entre países, regiones y comunas. Existe una amplia literatura relacionada a este servicio, que aborda tanto la disponibilidad y calidad deseable de áreas verdes, así como los efectos que tienen sobre una serie de aspectos de la vida de las personas (tales como educación, capital social, seguridad ciudadana, entre otros). En el estudio denominado Distribución, superficie y accesibilidad de Áreas Verdes en Santiago realizado por Reyes y Figueroa (2010), se destaca la importancia creciente de las áreas verdes como espacios de interacción comunitaria y con la naturaleza, debido a las altas tasas de urbanización, además de los efectos positivos en la salud de las personas (Maas et al., 2009).

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En nuestro país, la definición oficial de área verde se encuentra en la Ley de Urbanismo y Construcción en su Ordenanza General, y corresponde a la “superficie de terreno destinada preferentemente al esparcimiento o circulación peatonal, conformada generalmente por especies vegetales y otros elementos complementarios”. Reyes y Figueroa (2010) advierte que esta definición es deficitaria, ya que carece de un elemento central como la vegetación. Por otro lado, la CONAMA – actualmente Ministerio de Medio Ambiente - define áreas verdes como espacios urbanos o de periferia a éstos, predominantemente ocupados con árboles, arbustos o plantas, que pueden tener diferentes usos, ya sea para cumplir funciones de esparcimiento, recreación, ecológicas, ornamentación, protección, recuperación y rehabilitación del entorno o similares (CONAMA, 2002). Existen diferentes tipologías de áreas verdes, dependiendo del criterio de agrupación utilizado por cada país, región, comuna o nidad territorial correspondiente, pero en general se distinguen de acuerdo al tamaño que poseen, la intensidad de uso y/o las funciones que cumplen. Según la función existen: i) áreas verdes multifuncionales, cuyo tamaño y equipamiento permiten su uso simultáneo por parte de diferentes grupos etarios; ii) otras asociadas a vialidad como bandejones centrales, platabandas y rotondas, que cumplen una función ornamental y ecológica, pero que no han sido diseñadas para el uso por parte de la comunidad; y iii) otras cuya función es netamente deportiva, como canchas y multicanchas. A pesar que el indicador más utilizado para medir y realizar comparaciones sobre la disponibilidad de áreas verdes entre países y dentro de cada país ha sido “la superficie total de áreas verdes divididos por la población”, este no basta por sí solo para dar cuenta de la situación de una unidad territorial, ya que si bien entrega una primera aproximación, debe complementarse con otros indicadores que no sólo se refieren la superficie total de áreas verdes que le corresponde a cada habitante, sino a otros aspectos como el tamaño de las áreas verdes, la accesibilidad y composición. Según lo señalado por Reyes y Figueroa (2010), la complejidad del paisaje urbano determina la necesidad de utilizar diferentes indicadores para su descripción. De hecho, diversas instituciones ambientales han avanzado en incorporar el rol esencial de la accesibilidad efectiva de la población a las áreas verdes. Con respecto al tamaño, Reyes (2010) señala que desde la perspectiva social un mayor tamaño de las áreas verdes permite la realización de diversas actividades y la interacción de distintos grupos etarios. Sin embargo, la normativa chilena incentiva la creación de áreas verdes de pequeño tamaño, ya que sólo define la obligación de destinar a áreas verdes un porcentaje del terreno que se urbaniza sin establecer un tamaño mínimo (Reyes y Figueroa, 2010). Además, esta obligación no se aplica a la construcción de viviendas acogidas a la Ley de Copropiedad (edificios y condominios), lo cual origina el déficit sostenido de áreas verdes en la mayor parte de las ciudades chilenas, ya que un porcentaje significativo de las urbanizaciones se acogen a esta Ley. En el estudio sobre Disponibilidad de Áreas Verdes para el caso del Área Metropolitana de Santiago, se corrobora una escasez de grandes parques donde sólo el 3% de las áreas verdes tiene una superficie mayor a 10.000 m2 (Reyes, 2010). Además, existe una desigual distribución de las áreas verdes, en cuanto a la superficie total, al tamaño y a la accesibilidad. Esta desigualdad está altamente correlacionada con el nivel de ingresos de la población. Con respecto a las comunas del Gran Santiago, Reyes (2010) encuentra que a medida que aumenta el nivel de ingresos de los hogares, éstos cuentan con mayor superficie total de áreas verdes disponibles, con un mayor

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tamaño y mejor accesibilidad.9 Además, se encuentra una desigual distribución al interior de la misma comuna, donde independiente de la condición socio económica que predomine en la comuna, los grupos de menores ingresos tienen menor acceso a áreas verdes.

2.2. Avances Ante este escenario, se han realizado diversas iniciativas para la creación de grandes parques y forestación urbana. Algunos ejemplos son la construcción de nuevos parques realizada en los últimos años en el marco del Programa de Parques Urbanos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Además, en materia de forestación urbana se encuentra el programa “+ Árboles para Chile”, liderado por CONAF. Por otra parte, exsiten acciones como las que lleva a cabo Santiago Cerros Islas, una organización sin fines de lucro que tiene como objetivo recuperar los 26 cerros islas situados dentro de la trama urbana de Santiago, para consolidarlos como espacios recreativos de uso público integrado al sistema metropolitano de áreas verdes, las diversas iniciativas ciudadanas para la recuperación de humedales como parques urbanos en la Ciudad de Valdivia y de terrenos eriazos en otras ciudades. Otros proyectos que se destacan son el Parque Renato Poblete, el Parque Lo Errázuriz en el ex vertedero de Cerrillos y el Parque Inundable de la Aguada. A pesar de estos avances, aún existe el desafío de aumentar la disponibilidad y acceso equitativo de áreas verdes a nivel nacional. Además, de acuerdo a lo recomendado en Reyes y Figueroa (2010), debiera avanzarse en generarse más información actualizada y sistematizada de las áreas verdes de cada región para conocer un diagnóstico más detallado e integral.

2.3. Condiciones que afectan las características de las Áreas Verdes En el caso de la mantención, el factor principal que determina que las características del servicio difieran entre comunas es la zona geográfica, debido a las diferencias que presentan las regiones de Chile en cuanto a las condiciones del suelo y el clima. El año 2014 se realizó un estudio sobre caracterización de áreas verdes y sus costos de mantención por macro zonas geográficas (Reyes et al. 2014). Para realizar esto, se estudió una muestra de comunas representativas de cada zona. Dividió a las regiones en las 5 macro zonas (Norte, Norte chico, Centro, Sur y Austral). En este estudio se muestra cómo la zona geográfica afecta las características de las áreas verdes. En efecto, Reyes et al. (2014) encontraron diferencias en cuanto a la estructura y distribución de las áreas verdes según la zona en que se encuentran ubicadas las comunas. En general, encontró que la macro zona centro presenta una mayor cantidad de áreas verdes que el resto de las macro zonas, y que en la zona del norte chico las áreas verdes son más escasas. Además, encontró que las áreas verdes en la zona austral tienden a tener una mayor cobertura de césped, en la zona centro presentan más cantidad de árboles y maicillo, mientras que en el resto de las macro zonas tienen una mayor cobertura de suelo desnudo. Las áreas verdes de la zona norte,

9 El indicador de accesibilidad propuesto en dicho estudio (IAc) muestra que en una comuna de bajos ingresos (La Pintana) el 19,6% de la población tiene acceso a un área verde de al menos 5.000 m2 a 300 m de su vivienda; en una comuna de ingresos medios (San Miguel) el 45,3% y en una comuna de altos ingresos (Vitacura) el 74,1% de la población.

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norte chico y sur son más similares entre sí que con las áreas verdes del centro y la macro zona austral. Además, la mayor cantidad de árboles se encuentran en áreas verdes de la macro zona centro, sur y austral. En relación a la distribución, encontró que las áreas verdes se concentran en algunas partes de las ciudades, dejando vacíos en otros sectores, lo cual indica que la construcción de nuevas áreas verdes debe considerar una mejor distribución. Con respecto al tamaño mínimo de las áreas verdes, la Fundación Mi Parque ha señalado que construyen áreas verdes de tamaño mínimo de 1.000 m2 para sus proyectos porque dicha superficie permite la inclusión de los elementos mínimos de una plaza vecinal: vegetación, juegos infantiles, mobiliario, y una buena superficie de cobertura vegetal (Reyes, 2010) 3. Descripción del servicio

3.1. Marco legal

Las principales fuentes legales que entregan el marco normativo para este servicio son las siguientes:

- Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades: El artículo 5º (letra c) se refiere a “administrar los bienes nacionales y municipales de uso público”, y el artículo 25 establece que la unidad encargada de la función de medio ambiente, aseo y ornato deberá velar por la construcción, conservación y administración de las áreas verdes de la comuna.

- Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno Administración Regional Nº 19.175: El Gobierno

Regional (GORE) en conjunto con el Consejo Regional (CORE) gestionan y autorizan el acceso a financiamiento para la construcción de áreas verdes a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) o los Programas de Mejoramiento Urbano (PMU).

- Ley General de Urbanismo y Construcción: en su Ordenanza, entrega la definición oficial de

lo que constituye un área verde en nuestro país.

- Ordenanza General de Urbanismo y Construcción: norma la planificación urbana, incorporando el nivel nacional, regional, intercomunal y comunal. Señala los instrumentos de planificación territorial, y establece los usos de suelo.

- Planos Reguladores y Ordenanzas Municipales: los primeros están constituidos por las

normas acerca de condiciones de higiene y seguridad en edificios y espacios urbanos, y a la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento, y se refiere al uso del suelo o zonificación. Los segundos son “normas generales y obligatorias y son aplicables a la comunidad” (LOC Municipalidades, art. 12), y pueden abordar las diferentes funciones municipales.

3.2. Flujogramas del servicio y sus prestaciones

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3.2.1. Flujograma de la prestación de Construcción de áreas verdes


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3.2.2. Flujograma de la prestación de Mantención de áreas verdes


3.3. Síntesis del servicio y sus prestaciones El servicio de Áreas Verdes y Jardines comprende la construcción y mantención de áreas verdes y jardines y su equipamiento. Se entenderá por área verde la definición oficial de “superficie de terreno destinada preferentemente al esparcimiento o circulación peatonal, conformada generalmente por especies vegetales y otros elementos complementarios”10. Al respecto, se plantea la necesidad de realizar una distinción sobre los diferentes tipos de áreas verdes que tienen que ser construidos y mantenidos por los municipios. Por una parte, es necesario que se explicite que deben ser incluidas sólo áreas públicas en la cuantificación de metros cuadrados existentes, y que posean algún porcentaje de especies vegetales con respecto a su superficie total. Por otra parte, se releva la importancia de distinguir las funciones que cumplen, con las consiguientes diferencias de beneficios que aportan como de requerimientos de inversión y mantención. Existen: i) áreas verdes multifuncionales, cuyo tamaño y equipamiento permiten su uso simultáneo por parte de diferentes grupos etarios; ii) otras asociadas a vialidad como bandejones centrales, platabandas y rotondas, que cumplen una función ornamental y ecológica, pero que no han sido diseñadas para el uso por parte de la comunidad; y iii) otras cuya función es netamente deportiva, como canchas y multicanchas.

10 Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, Capítulo 1, Disposiciones Generales.

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Tabla 2: Resumen de las prestaciones que componen el servicio de Áreas Verdes y Jardines

Áreas Verdes y Jardines

Ámbitos 1. Construcción 2. Mantención

Descripción y objetivo

Gestionar el proceso de construcción de Áreas Verdes

Proveer la mantención de áreas verdes y jardines municipales directamente o a través de terceros

Producto Final

Áreas verdes equipadas y aptas para su utilización Áreas verdes y jardines con sus respectivos equipamientos en buen estado de mantención

Etapas Identificación necesidades y oportunidades Municipio detecta posibles AV e incorpora solicitudes de ciudadanía Elaboración proyecto Equipo municipal elabora proyecto para construcción de nueva AV para obtener financiamiento municipal, regional o del nivel sectorial Elaboración licitación Una vez aprobado el proyecto y su financiamiento, el equipo municipal elabora las bases de licitación Supervisión contratista Durante la ejecución de las obras, municipio desarrolla acciones de supervisión y monitoreo para garantizar cumplimiento del contrato Recepción Municipio gestiona la recepción de las obras

Servicio provisto directamente Elaboración plan de acciones de mantención permanentes Catastro de áreas verdes a mantener y confección de un cronograma de actividades de mantención Compra de equipos y materiales Adquisición de equipos, herramientas y materiales (semillas, fertilizantes, etc.) Realización de acciones de mantención permanentes Ejecución de las acciones mantención planificadas Realización de acciones extraordinarias Ejecución de acciones requeridas a causa de fenómenos climáticos, accidentes, etc.

Servicio contratado a terceros Elaboración licitación Equipo municipal elabora bases de licitación y lleva a cabo el proceso (llamado a concurso, evaluación de propuestas, pagos a contratista) Supervisión contratista Conjunto de acciones de monitoreo y seguimiento de las actividades realizadas por el contratista

Insumos - Personal municipal - Sistema de Información

Georreferenciado - Materiales de oficina - Traslados

Servicio provisto directamente - Personal municipal - Equipos, herramientas y materiales - Vehículos y combustible - Uniformes e indumentaria

Servicio contratado a terceros - - Equipo de licitación - Materiales de oficina - Equipo supervisor - Vehículos inspectores

Actores directos

- Municipios - Contratistas



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4. Percepciones acerca del servicio En base a la información recolectada a través de la encuesta telefónica a usuarios y usuarias, los focus group llevados a cabo, las entrevistas a autoridades y funcionarios municipales y los talleres municipales, se presentan los principales hallazgos acerca de su valoración, dimensiones clave, evaluación y expectativas acerca del funcionamiento del servicio y sus prestaciones. En cada punto se utiliza información proveniente de las diferentes fuentes según sea pertinente. En cada caso, se chequea si existen diferencias estadísticamente significativas según sexo y por edad. Para el caso de la edad, se clasificó a los encuestados en 4 tramos etarios, que tienen que ver con el momento del ciclo de vida asociado a cada edad: jóvenes (18 a 29 años), adultos jóvenes (30 a 45 años), adultos (46 a 60), y adultos mayores (61 años y más). Posteriormente, se incluye la opinión de las autoridades municipales sobre la posibilidad de implementación de estándares básicos en los servicios abordados, acerca de la existencia de sistema de indicadores para el monitoreo del cumplimiento, y sobre hitos de la ruta de implementación identificados por ellos.

4.1. Valoración y dimensiones clave Para la ciudadanía el servicio de Áreas Verdes corresponde a uno de los más valorados dentro de los considerados en este estudio. Independiente del uso que hagan de dichos espacios, la función ornamental de las áreas verdes es valorada positivamente por la mayoría de quienes participaron en focus group. La principal preocupación acerca de plazas y parques comunales con un deficiente nivel de mantención - o definitivamente sin mantención – es que se conviertan en focos de inseguridad para la población aledaña y para la comuna en general. Con respecto a las diferentes funciones que pueden cumplir las áreas verdes en un territorio, cabe señalar que los participantes en los focus group espontáneamente entendieron que se trataba de plazas y parques, sin referirse ni considerar en su análisis otro tipo de áreas verdes, como aquellas asociadas a vialidad. En concordancia con lo anterior, la información aportada por la encuesta telefónica muestra que el servicio de Áreas Verdes ocupa el tercer lugar de mayor uso dentro del conjunto de los servicios considerados, con un 40,7% de menciones en general. Si se analiza según sexo, se observa que un porcentaje algo superior de mujeres (46,5%) que de hombres (36,3%) menciona este servicio como uno de los más usados. Comparando en función de la edad de los encuestados, se observa que a son los jóvenes y los adultos jóvenes quienes declaran tener un uso más frecuente de plazas y parques que adultos y adultos mayores. Entre éstos últimos no existen diferencias en el porcentaje de menciones para este servicio, que ronda el 30%. En cambio, esta cifra sube a 41% cuando se trata de adultos jóvenes, y alcanza el 57,6% para los jóvenes. Desde el punto de vista de las autoridades municipales, se observa que Áreas Verdes es considerado como relevante tanto por el uso que le dan los usuarios y usuarias como por su función ornamental. El grado de priorización que le atribuyen varía entre los municipios, desde aquellos que lo consideran un eje en la gestión, hasta otros que le dan importancia en la medida en que un nivel de funcionamiento deficiente puede ser fuente de reclamos de los usuarios y usuarias.

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Los participantes del taller municipal realizado con los participantes de la Mesa de Directores de Administración y Finanzas Municipales enfatizaron que la prestación más relevante desde la perspectiva de los municipios es la de Mantención, pues la Construcción suele ser realizada por privados o por otras entidades públicas, dejando al municipio circunscrito a un rol de apoyo en el proceso de diseño, y/o de fiscalizador del desarrollo de las obras. Para los funcionarios municipales entrevistados, los principales ámbitos que caracterizan el nivel de calidad con que se entrega el servicio corresponden al porcentaje de superficie de áreas verdes que cuenta con mantención, la satisfacción usuaria con el servicio y la cantidad de reclamos efectuados por la ciudadanía, y al estado de la mantención efectiva en áreas verdes comunales. Es importante señalar que no siempre estos indicadores tienen una medición sistemática, y que desde su punto de vista, la prestación principal es la de Mantención, pues sólo en casos puntuales el municipio se ve involucrado en la construcción de nuevas áreas verdes. Como aspectos a mejorar para elevar el estándar con que es provisto el servicio son mencionados por los funcionarios municipales la intensificación en la tecnificación del riego, un aumento de frecuencia de mantención y garantizar la fiscalización efectiva del estado de mantención de las áreas verdes, especialmente el rol de contraparte técnica de los contratistas – tanto de mantención como de construcción - . En algunos casos se menciona la necesidad de generar indicadores verificables que den cuenta del servicio. Respecto de la disyuntiva entre externalizar a terceros o internalizar la mantención de las áreas verdes, existen diferentes estrategias vistas como óptimas para tener un menor costo y un aumento de la calidad. Acerca de este punto, se constata diversidad en las respuestas entre municipios pertenecientes al mismo grupo según FIGEM. Los participantes de los focus group se refirieron a las principales dimensiones que para ellos dan cuenta de la calidad del servicio de Áreas Verdes en general. Señalaron que lo más relevante es que la plaza o parque cuente con un nivel adecuado de mantención y limpieza, de forma que el área sea efectivamente “verde” y los usuarios y usuarias se sientan motivados a hacer uso; que tenga una iluminación suficiente; y que sea un espacio seguro para diferentes tipos de usuarios. En síntesis, lo fundamental es que cada plaza o parque esté verde, limpio, iluminado y seguro, de lo contrario aseguran que esos espacios terminan siendo usados por usuarios que atemorizan al resto (pandillas, etc.), desincentivando su aprovechamiento. En la misma línea, las dimensiones clave de funcionamiento para los encuestados son Mantención y limpieza (50%), Seguridad (49%) e Iluminación (49%). En cuanto a la mención de Mantención y Limpieza no se observan diferencias por sexo, en cambio en el caso de Seguridad se constata que los hombres (55,1%) la mencionan en mayor proporción que las mujeres (43,3%), sucediendo lo contrario en el caso del atributo de Iluminación (44% hombres y 54,5% mujeres). Respecto a diferencias en función de la edad de los encuestados, se constata que las para cada grupo etario las tres dimensiones referidas son también las más relevantes. No obstante, varía el orden de prioridad. En el caso de los adultos, “Seguridad” (55,1%) e “Iluminación” (52,9%) se sitúan por sobre “Mantención y limpieza” (44,2%), mientras que para los adultos jóvenes “Iluminación” es la categoría que recibe mayor porcentaje de menciones (60,6%), seguida de “Seguridad” (52,2%). A continuación se presenta una tabla de las dimensiones más relevantes según grupos de edad.

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Tabla 3: Aspectos más importantes (3) para prestar un buen servicio de Áreas Verdes por Edad

Aspectos Jóvenes Adultos jóvenes Adultos Adultos mayores Total

Cantidad 11,9% 7,8% 6,2% 11,8% 9,3%

Tamaño 4,5% 7,3% 7,0% 8,1% 6,5%

Mantención y Limpieza 56,7% 45,4% 44,2% 52,3% 49,8%

Cercanía 4,2% 10,7% 5,5% 4,1% 5,9%

Equipamiento (juegos, bancas, máquinas) 23,8% 30,9% 33,2% 30,3% 29,3%

Seguridad 50,2% 52,2% 55,1% 34,5% 49,1%

Iluminación 41,2% 60,6% 52,9% 45,5% 49,4%

Que tenga vegetación 35,2% 19,7% 30,7% 24,0% 28,6%

No sabe 0,0% 0,0% 4,0% 1,2% 1,4%

No responde 0,0% 1,6% 4,6% 4,6% 2,6% Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta telefónica a usuarios y usuarias de servicios municipales

Para las autoridades municipales, se trata de un servicio cuya importancia es reconocida, pero presenta diferentes niveles de priorización en cada administración municipal. Para ellos el primer desafío es lograr mantener limpios y verdes las plazas y parques existentes, y una vez logrado eso, se plantean temas como mejorar el diseño y el equipamiento. La pregunta por la distribución territorial de plazas y parques y por el tamaño óptimo aparece una vez que están consolidadas las dimensiones anteriores.

4.2. Evaluación De acuerdo a información provista por la encuesta telefónica, un 51% de los encuestados estuvo de acuerdo con que las plazas y parques de la comuna “En general están en buen estado de mantención”, si bien un tercio de ellos (35%) estuvo también de acuerdo con la frase “Las del sector central de la comuna, pero no las de barrios y poblaciones”. Esta postura también se constató en los focus group realizados. La mayoría de los participantes de los focus group sostiene que es común que las áreas del sector central de la comuna sean de mayor calidad o tengan un mejor nivel de mantención que las de barrios y poblaciones, y en ese sentido, demandan una mayor equidad al respecto. Por otra parte, en algunas comunas expresan que es común que se construyan o remodelen plazas o parques y posteriormente no reciban mantención adecuada, por lo que no son usadas por los vecinos y vecinas, generando focos de inseguridad y suciedad. Respecto de una evaluación general del servicio, la nota promedio con que fue calificado por los encuestados equivale a un 5,3. Cabe destacar que un 26% del total de encuestados evalúa el servicio con nota inferior a 4.

4.3. Expectativas

Si se analiza la información proveniente de la encuesta, en general se observa que un 80% del total de encuestados declara que la plaza o parque más cercano a su vivienda se encuentra a 10 o menos minutos caminando. Desde el punto de vista de la edad de los encuestados, se observa que jóvenes y adultos jóvenes viven a 10 minutos o menos de un área verde en similar proporción (84% y 89,1%), y lo mismo sucede entre adultos y adultos mayores (76,1% y 73,1%).

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Por otra parte, los participantes de los focus group radicaron sus expectativas en contar con plazas y parques mejor equipados, y con mejor nivel de mantención de las especies vegetales. Con respecto a la expectativa de mejoras en el servicio, para los encuestados corresponde al servicio que mayor cantidad de menciones recibe cuando son consultados acerca de “De los siguientes servicios, cuáles son los tres servicios que el Municipio debe poner mayor esfuerzo en mejorar”, alcanzando un 41,5%. Esto lo sitúa en el primer lugar de menciones, en conjunto con los servicios de Alumbrado Público (39,9%) y Recolección de Residuos (38,8%). En este punto se advierte una importante diferencia según sexo: los hombres entregan un 50,9% de menciones, cifra de que disminuye con fuerza en el caso de las mujeres, pues asciende a un 32,4%. Para ellas, el servicio más prioritario en su mejora es el de Alumbrado Público. Considerando las menciones sobre el servicio de Áreas Verdes de acuerdo a la edad de los encuestados, no existen diferencias relevantes entre la cantidad de menciones que hacen jóvenes (40,4%), adultos jóvenes (44,2%) y adultos (44,7%). No obstante, los adultos mayores presentan un porcentaje menor (36,9%) que el resto de los grupos, donde es posible establecer diferencias significativas con los adultos jóvenes y los adultos. 5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de áreas verdes Los estándares básicos de cantidad y calidad propuestos para ambas prestaciones del servicio buscan dar cuenta del nivel y modo de funcionamiento del servicio en sus dimensiones clave. Deben ser utilizados conjuntamente, pues cada uno por sí solo no basta para abarcar la totalidad de la prestación. Cada estándar básico está compuesto por uno o más indicadores, que tienen por objetivo entregar una medida acerca del atributo con el cual están relacionados. Si bien los valores utilizados para el cálculo de cada indicador pueden variar por considerar las particularidades de cada comuna, el estándar es el mismo para todas. Por ejemplo, parte del estándar básico de mantención es el indicador de frecuencia de mantención, que se espera sea cumplido al 100% por todas las comunas. Sin embargo, la frecuencia semanal específica de mantención deseable o pertinente para cada comuna, sector de ella, o bien para cada plaza o parque específico varía según características como la intensidad de uso, el nivel de vandalismo, las especies vegetales presentes, la localización, etc. Para la elaboración de estándares fueron considerados la revisión de la literatura y de la normativa, el criterio de Sonia Reyes y Emardo Hantelmann, miembros del panel de expertos del grupo, y las percepciones de usuarios y usuarias que participaron de los focus group desarrollados, así como la opinión de los funcionarios y autoridades municipales.

5.1. Consideraciones acerca del uso de indicador “Metros cuadrados de áreas verdes por habitante”

Tal como se señaló anteriormente en este capítulo, el indicador más usado para medir la cantidad de áreas verdes ha sido “los m2 de áreas verdes por habitante”. Como ya se señaló, este indicador utilizado por sí solo presenta deficiencias y por tanto debe ser complementado con otros indicadores que diferencien los tipos de áreas verdes (principalmente en parques, plazas y bandejones), la distribución de éstas y sus tamaños. A pesar de lo anterior, este indicador es un

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referente inicial y permite visualizar de manera preliminar la cantidad de áreas verdes que posee una comuna en función de su población. Además, se encuentra disponible la información de este indicador para todas las comunas de Chile en el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM), por lo que es posible hacer una descripción general y por macro zonas. En cambio, la información respecto de otros aspectos tales como el tamaño de las áreas verdes y su distribución es de difícil acceso. Cabe mencionar que este valor obtenido del SINIM sólo se refieren a las áreas que reciben mantención de los municipios, excluyendo áreas verdes privadas y áreas municipales sin mantención, a las que de igual forma puede acceder la población. De acuerdo al criterio de los expertos en este servicio, el estándar de cantidad propuesto debe ser igual para todas las comunas de Chile. Es decir, no se debe considerar, por ejemplo, ni el nivel de ruralidad ni la localización de la zona geográfica como variables que afecten la cantidad. Mediante el estándar de cantidad básico se busca asegurar que los habitantes tengan un nivel adecuado de espacios que puedan utilizar para la recreación, encuentro, descanso y contacto con la naturaleza. Tanto las comunas del norte, centro y sur, como urbanas y rurales deben tener la misma superficie mínima de áreas verdes por habitante, sin embargo, como se verá más adelante, las características que deben tener esas áreas verdes variarán en función de los costos de mantención y las características geográficas. Antes de proponer un rango de valores para este indicador, se procedió a analizar los datos disponibles en SINIM del último año disponible (2014) con respecto a la superficie de áreas verdes con mantenimiento por habitante para los distintos tipos de comuna, con el fin de conocer la situación más actualizada y en función de eso, realizar nuestra propuesta. Cabe mencionar que el indicador que se encuentra en el SINIM se refiere sólo a la superficie de áreas verdes que es mantenida por el municipio, por lo que no considera las áreas verdes privadas. De acuerdo a la información disponible en SINIM, el promedio nacional de este indicador es de 4,7 metros cuadrados de áreas verdes mantenidas por habitante. Comparando este indicador por macro zona geográfica, la zona austral cuenta con el mayor valor promedio de m2 de áreas verdes por habitante, seguida de la zona sur, luego la zona centro, norte y finalmente norte chico. La zona Austral posee 21,75 m2 de áreas verdes por habitante11, mientras que la zona norte chico posee en promedio 2,83 metros cuadrados por habitante12. Cabe mencionar que el elevado valor correspondiente a las comunas de la zona austral se debe al valor del indicador reportado de la comuna O’Higgins (148 metros cuadrados por habitante). Sin considerar esa comuna, el indicador promedio de esa zona sería aproximadamente 14 m2/hab. Dicha comuna posee el valor máximo de este indicador a nivel nacional, mientras que el valor mínimo lo poseen las comunas de Nogales y La Unión (0,01 m2 de áreas verdes por habitante), ambas pertenecientes a la tipología FIGEM N° 4, ubicadas en las regiones V y XV respectivamente.

11 Para este cálculo se usó la información de 20 comunas ya que 4 de ellas no presentó información. 12 Para ese cálculo se usó la información de 23 comunas, pues 1 no presentó información.

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Agrupando las comunas en las tres grandes zonas13, la tabla siguiente presenta el valor promedio de este indicador para el año 2014. Tabla 4: Promedio de “Metros cuadrados de Áreas Verdes con mantención por habitante”, según zona geográfica, año 2014

Zona m2 de AV con mantención por habitante

Norte 4,69

Centro 4,94

Sur 6,60

Fuente: Elaboración propia en base a SINIM, 2014.

Se analizó además el valor de este indicador agrupando a las comunas de acuerdo a la tipología FIGEM. En todas las tipologías el valor promedio es muy similar al promedio nacional de 4,7 m2 de áreas verdes por habitante14. Por último, se analizó qué proporción de las comunas de Chile presentaban distintos rangos de este indicador. El 47% de las comunas chilenas poseen menos de 3 m2 de áreas verdes por habitante, el 30% posee entre más de 3 pero menos de 6 m2 de áreas verdes por habitante, mientras que sólo el 15% de las comunas poseen más de 6 m2 de áreas verdes por habitante.

5.2. Estándar básico de cantidad de Áreas Verdes Como estándar básico de cantidad para prestación de Construcción, se propone “100% de cumplimiento de oferta básica de superficie de plazas y parques comunales por habitante”, que se expresa por medio del indicador “m2 de áreas verdes construidas por habitante”. El valor esperado para este indicador es de al menos 5m2 en todas las comunas. Para algunas será un desafío alcanzar esta cifra, mientras que para otras se trata de un valor ya alcanzado. Con respecto a la Mantención de Áreas Verdes, se propone como estándar básico de “100% de cumplimiento de mantención básica de plazas y parques comunales”. El indicador asociado se denomina “Porcentaje de m2 de áreas verdes comunales con mantención”, pues se busca identificar qué proporción del total de plazas y parques comunales cuentan con mantención, de acuerdo a lo definido y planificado por cada municipio. Se recomienda el valor de 100%, pues se considera que todas las plazas y parques comunales deben tener mantención con el fin de ser aptas para el uso de vecinos y vecinas. Para que una superficie pueda ser llamada “verde” (y no se transforme en un área café15) se requiere al menos el cuidado de las especies vegetales. Incluso en zonas del país donde por factores climáticos no es necesario el riego de árboles y césped, es necesario ocuparse de la

13 La Zona Norte se compone de las regiones I, II, III, IV y XV; la zona centro se compone de las regiones V, VI, VII, VIII y XIII; y la zona sur se compone de las regiones X, XI, XII y XIV. 14 En el anexo se presenta la tabla con los valores promedios por tipología. 15 Se denominan “áreas cafés” a los terrenos eriazos que están destinados a áreas verdes, pero nunca fueron efectivamente construidas (Reyes (2010).

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limpieza del lugar, de la conservación del equipamiento, de la seguridad dada por la iluminación y otros factores, de manera que los habitantes de un territorio deseen hacer uso de ese espacio.

5.3. Estándar básico de calidad de Áreas Verdes Para establecer el estándar básico de calidad de ambas prestaciones de este servicio, se utilizaron las siguientes fuentes:

- Criterio del panel de expertos UC

- Revisión de contratos vigentes y bases técnicas de las licitaciones por concesión del servicio

de áreas verdes de las 16 comunas de la muestra en la plataforma Mercado Público, que

establecen los aspectos o elementos que debe incluir el servicio

- Antecedentes recopilados mediante las entrevistas a los encargados municipales.

- Información de las Ordenanzas Municipales de construcción de áreas verdes

- Percepciones de usuarios y usuarias que participaron en focus group

- Resultados de los talleres realizados con administradores municipales y actores clave

vinculados al mundo municipal

Para la prestación de Construcción, se propone el estándar básico de calidad “100% de cumplimiento de especificaciones de calidad para construcción de áreas verdes en base a proyecto tipo de 1.000 m2”. Tras la revisión de antecedentes, se optó por determinar los componentes que debiese incluir un proyecto tipo construido por cada 1.000 m2 para que éste fuese considerado de calidad básica. Los indicadores que forman parte del estándar básico propuesto son los siguientes: Porcentaje básico de superficie blanda por unidad de área verde (1.000 m2), Porcentaje básico de cobertura vegetal por unidad de área verde, Cantidad básica de luminarias por unidad de área verde, Cantidad básica de escaños por unidad de área verde, Cantidad básica de basureros por unidad de área verde, Cantidad básica de juegos infantiles por unidad de área verde, Cantidad básica de máquinas de ejercicios por unidad de área verde, Existencia de sistema de riego por unidad de área verde, Tasa de respuesta a reclamos de usuarios y usuarias por construcción de plazas y parques ingresados, y Existencia de especies vegetales pertinentes por unidad de área verde. Una explicación más detallada de cada indicador propuesto se encuentra en los anexos correspondientes a esta sección. Para la prestación de Mantención, el estándar básico de calidad propuesto es “100% de cumplimiento de especificaciones básicas de mantención de plazas y parques”, que busca identificar el porcentaje de cumplimento de la mantención propuesta respecto de riego requerido, mantención de especies vegetales y mantención de equipamiento, así como el manejo de los reclamos recibidos por parte de usuarios y usuarias a causa de la mantención de plazas y parques comunales. El estándar básico está compuesto por los siguientes indicadores: Tasa de respuesta a reclamos de usuarios y usuarias por mantención de plazas y parques ingresados, Porcentaje de cumplimiento de frecuencia promedio de aseo de áreas verdes, Porcentaje de cumplimiento de frecuencia promedio de riego de áreas verde, Porcentaje de cumplimiento de frecuencia promedio de mantención de especies vegetales, y Porcentaje de cumplimiento de frecuencia promedio de mantención de equipamiento. El detalle de cada indicador propuesto se encuentra en los anexos correspondientes a esta sección.

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A continuación se incluye la matriz de estándares de cantidad y calidad propuestos para cada

prestación, y sus indicadores y medios de verificación asociados.

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Tabla 5: Matriz de estándares de cantidad y calidad, indicadores y medios de verificación del servicio de Áreas Verdes y Jardines

Prestación Tipo de estándar Estándar básico Indicador Fórmula de cálculo Valor indicador Medio de verificación

Construcción Cantidad 100% de cumplimiento de oferta básica de superficie de plazas y parques comunales por habitante

m2 de áreas verdes construidas por habitante

m2 de áreas verdes /habitantes en el año t

5 m2 de áreas verdes /habitantes

Catastro/base de datos Dirección de Aseo y Ornato

Calidad 100% de cumplimiento de especificaciones de calidad para construcción de áreas verdes en base a proyecto tipo de 1.000 m2

Porcentaje básico de superficie blanda por unidad de área verde (1.000 m2)

(m2 superficie blanda/m2 totales de área verde en el año t)*100

50% de superficie blanda/superficie total


Porcentaje básico de cobertura vegetal por unidad de área verde

(m2 superficie con cobertura vegetal/ m2 de área verde)*100

40% a 60% de cobertura vegetal/superficie de área verde


Cantidad básica de luminarias por unidad de área verde

Cantidad de luminarias por unidad de área verde (1.000m2)/1.000 m2

3 luminarias cada 1.000 m2*


Cantidad básica de escaños por unidad de área verde

Cantidad de escaños por unidad de área verde (1.000m2)/1.000 m2

4 escaños cada 1.000 m2


Cantidad básica de basureros por unidad de área verde

Cantidad de basureros por unidad de área verde (1.000m2)/1.000 m2

4 basureros cada 1.000 m2


Cantidad básica de juegos infantiles por unidad de área verde

Cantidad de juegos infantiles por unidad de área verde (1.000m2)/1.000 m2

1 juego infantil cada 1.000 m2


Cantidad básica de máquinas de ejercicio por unidad de área verde

Cantidad de máquinas de ejercicio por unidad de área verde (1.000m2)/1.000 m2

1 máquina de ejercicio cada 1.000 m2


Existencia de sistema de riego por unidad de área verde

Existencia de sistema de riego por área verde (plaza o parque)

Sí Catastro/base de datos Dirección de Aseo y Ornato

Tasa de respuesta a reclamos de usuarios y usuarias por construcción de plazas y parques ingresados (web, teléfono, presencial, carta, etc.) durante un período

(Nº de respuesta a reclamos ingresados por construcción durante el período t/Nº total de reclamos por mantención ingresados en el período t)*100

100% Catastro/base de datos Dirección de Aseo y Ornato OIRS

Existencia de especies vegetales pertinentes por unidad de área verde

Presencia de especies adecuadas al clima Sí Catastro/base de datos Dirección de Aseo y Ornato

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Prestación Tipo de estándar

Estándar básico Indicador Fórmula de cálculo Valor indicador

Medio de verificación

Mantención

Cantidad 100% de cumplimiento de mantención básica de plazas y parques comunales

Porcentaje de m2 de áreas verdes comunales con mantención según especificaciones básicas

(m2 de áreas verdes comunales con mantención/m2 de áreas verdes comunales totales en el año t)*100

100% Catastro/base de datos Dirección de Aseo y Ornato

Calidad 100% de cumplimiento de especificaciones básicas de mantención de plazas y parques

Tasa de respuesta a reclamos de usuarios y usuarias por mantención de plazas y parques ingresados (web, teléfono, presencial, carta, etc.) durante un período

(Nº de respuesta a reclamos ingresados por mantención durante el período t/Nº total de reclamos por mantención ingresados en el período t)*100

100% Catastro/base de datos Dirección de Aseo y Ornato OIRS

Porcentaje de cumplimiento de frecuencia promedio mensual de aseo de áreas verdes

(Nº de días en que se realiza aseo por unidad de área verde en el período t/Nº de días programados para realizar aseo en áreas verdes en el período t)*100


Porcentaje de cumplimiento de frecuencia promedio mensual de riego de áreas verdes

(Nº de días que se realiza riego por unidad de área verde en el período t/ Nº de días programados para realizar riego en el período t)*100


Porcentaje de cumplimiento de frecuencia promedio mensual de labores de mantención de especies vegetales y del suelo16

(Nº de días que se realiza mantención de especies vegetales por unidad de área verde en el período t/ Nº de días programados para realizar mantención de especies vegetales en el período t)*100


Porcentaje de cumplimiento de frecuencia promedio mensual de mantención de equipamiento

(Nº de días que se realiza mantención de equipamiento en el período t/ Nº de días programados en que se realiza mantención de equipamiento en el período t)*100



16 Ya que muchas labores de mantención son estacionales (poda, fertilización, trasplante), es necesario considerar que existirán meses en que es esperable que el valor sea 0.

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6. Costos en régimen de estándar actual, costos en régimen de estándar básico y brechas de costos del servicio de Áreas Verdes y Jardines

Prestación 1: Construcción de Áreas Verdes

6.1. Metodología de cálculo de costos de Construcción a) Costos actuales: Para calcular los costos totales actuales, se usó la información de los costos y de las relaciones entre recursos-producto de las comunas que realizaron proyectos de construcción o de mejoramiento de plazas durante los años 2014 o 2015 (dado que no todas las comunas realizan nuevos proyectos de construcción de plazas, sino que se dedican principalmente a la mantención de las áreas verdes existentes). Con la información proveniente del detalle de las ofertas económicas de las empresas contratistas, que contienen en el presupuesto tanto las cantidades de recursos y sus precios unitarios, como la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes construidas, se obtuvo las relaciones entre las cantidades necesarias de cada recurso para cada 1.000 metros cuadrados de áreas verdes construidas (es decir, la cantidad de escaños, basureros, juegos infantiles, luminarias y máquinas de ejercicio) por cada cierta cantidad de metros cuadrados construidos. Con estas relaciones y usando los precios unitarios promedio, se construyó una “plaza tipo”, la cual es una plaza promedio, que representa un nivel básico en distintos indicadores como porcentaje de superficie dura, cobertura vegetal y nivel de equipamiento. Cabe mencionar que los precios unitarios de los recursos son iguales entre zonas, lo único que varía son los indicadores de calidad asociados (% de superficie dura y % de cobertura vegetal). A continuación se presentan los proyectos que se usaron para establecer las relaciones y de los cuales se obtuvieron los precios unitarios:

Zona Extremo Norte:

Dentro de esta macro zona se revisó el proyecto de mejoramiento de la Plaza María Ester de la comuna de Iquique, adjudicado el año 2015 con fondos externos. El monto aprobado fue de $81.004.000. La plaza tiene 1.385 m2 aprox., la cual se considera una superficie adecuada para que puedan interactuar distintos grupos etarios (el tamaño mínimo que se indica en Reyes (2010) es de 1.000 mt2). El precio por m2 es de $ 58.487. De acuerdo a la información obtenida mediante la entrevista al Director de Obras, todas las áreas verdes tienen mobiliario urbano, iluminación, y además poseen juegos especiales para niños con discapacidad, entre otros. De acuerdo a lo establecido en las bases técnicas, la plaza cuenta con los elementos considerados como fundamentales para constituir un estándar básico: 40% de superficie de pavimento duro, solerillas, instalación de alumbrado, instalación de agua potable, mobiliario urbano básico (escaños, basureros).

Zona Norte:

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Dentro de esta macro zona se revisó el proyecto Mejoramiento Plaza de Armas de Vicuña, adjudicado el año 2015 por $823.650.000 con fondos externos. La plaza tiene una superficie de 12.460 mt2. El precio por mt2 es de $66.103. Esta plaza tiene más elementos que los que se consideraron como básicos para este servicio, probablemente debido a que es la plaza principal de la comuna. La plaza cuenta con un 70% de superficie dura (pavimento) y un 30% superficie blanda, dentro de la cual cuenta con cobertura vegetal (césped, árboles y arbustos), 100 escaños, 22 basureros, instalación eléctrica (55 luminarias), sistema de riego tecnificado, jardineras y asientos de hormigón y madera, escaños, bicicleteros, bebederos, basureros, mesa de ajedrez, entre otros.

Zona Centro:

Dentro de esta macro zona se revisaron dos proyectos de construcción y mejoramiento de plazas. Uno de ellos es el proyecto Mejoramiento Plaza Santa Emilia de la comuna María Pinto, adjudicado el año 2014 por el monto de $77.893.675. La plaza tiene una superficie de 1.528 m2. El precio por mt2 de plaza es de $50.978.La plaza cuenta con superficie dura (baldosas), solerillas, superficie blanda (maicillo, césped y árboles), jardinerías, juegos infantiles, máquinas de ejercicio, bicicletero, instalación de sistema eléctrico y sistemas de riego, entre otros. Otro proyecto denominado Mejoramiento Plaza Santa Luisa de la comuna de María Pinto, se adjudicó también el 2014 por un monto de $80.794.624. La plaza tiene una superficie de 1.051 m2. El precio por m2 es de $76.874. La plaza cuenta con superficie dura (baldosas), superficie blanda (maicillo, césped, arboles), rampas para acceso a minusválidos, juegos infantiles, 5 máquinas de ejercicio, instalación de sistema eléctrico (6 luminarias), y sistema de riego, entre otros.

Zona Sur:

Dentro de esta macro zona se consideró el proyecto denominado “Mejoramiento Plaza Santa Lucía de la comuna de Temuco, adjudicado el año 2014 por el monto de $ 96.720.570. La plaza tiene una superficie aprox. de 3.909 m2.17 El precio por m2 de plaza es de $ 24.743. La plaza cuenta con 2.109 m2 de superficie dura (baldosas, pastelones) y 1.800 m2 de superficie blanda (prados, cubre suelos), bancas tipo reposeras, bancas prefabricadas, refugio peatonal, basureros, 3 juegos infantiles y 5 deportivos, instalación de sistema eléctrico (4 focos) y de agua potable y riego.

Zona Extremo Sur

Dentro de esta macro zona se encontró el proyecto denominado “Construcción Plazuela Circulación Teniente Serrano” de la comuna de Punta Arenas, adjudicado el año 2015 por el monto de $ 35.286.144. La plazoleta tiene una superficie aprox. de 189,65 mts2. El precio por m2 de la plazoleta es de $186.059 por m2, evidenciando el importante efecto de las economías de esacala en esta

17 Este dato no se encontró en las bases técnicas. Se calculó sumando del presupuesto detallado de la oferta adjudicada, los metros cuadrados de superficie dura y los metros cuadrados de superficie blanda.

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prestación. La plazoleta cuenta con superficie dura y superficie blanda (prados, cubre suelos), instalación de sistema eléctrico y de riego. Este servicio presenta economías de escala, es decir, a medida que la plaza tiene una mayor cantidad de superficie, el costo unitario disminuye. Si se comparan los costos unitarios de la plazoleta de Punta Arenas con el resto de los costos unitarios de las otras plazas, se puede apreciar la diferencia. Mediante la información proveniente de los proyectos mencionados anteriormente, se calcularon los costos de la plaza tipo para cada una de las zonas geográficas. Se agrupó las 5 macro zonas en tres grandes zonas, ya que sólo diferían entre las zonas los porcentajes de superficie dura y blanda, y de cobertura vegetal. Por lo tanto, se obtuvo el costo anual de construir una plaza promedio de 1.000 metros cuadrados de áreas verdes para la zona norte, centro y sur. A continuación se presenta el detalle de los costos del proyecto tipo para cada una de las tres grandes zonas geográficas.

ZONA: NORTE Características de la plaza tipo: 1. Se determina como porcentaje de superficie dura en esta zona: 40%. 2. Dentro de la superficie blanda, se determina como porcentaje de cobertura vegetal: 40%. A continuación se presenta una tabla que sintetiza el detalle de los costos de construcción de la plaza tipo en la zona norte.

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Tabla 6: Detalle de los Costos de construcción de la plaza tipo de la Zona Norte

Ítem de costo Unidad de medida Cantidad Precio Unitario Valor Total Mensual

1.Trabajos Preparatorios y obras preliminares Global 1 $601.902,00 $601.902,00

2.Instalación superficie dura (baldosas) M2 400 $41.200,00 $16.480.000,00

3.Instalación maicillo M2 360 $2.450,00 $882.000,00

4.Instalación césped M2 240 $5.500,00 $1.320.000,00

5.Mobiliario Urbano

Juego infantil 1 $400.000,00 $400.000,00

Escaño 4 $200.000,00 $800.000,00

Basurero 4 $152.000,00 $608.000,00

Máquina de ejercicio 1 $400.000,00 $400.000,00

8.Instalación de iluminación

Tablero general 1 $350.000,00 $350.000,00

Luminarias con poste

3 $950.000,00 $2.850.000,00

9.Instalación de agua y riego Global 1 $1.200.000,00 $1.200.000,00

TOTAL COSTO DIRECTO $25.891.902,00

GASTOS GENERALES (15% del Costo Directo) $3.883.785,30

UTILIDAD (10% del Costo Directo) $2.589.190,20

TOTAL COSTO MENSUAL $32.364.877,50

TOTAL COSTO ANUAL $388.378.530,00

TOTAL COSTO UNITARIO ANUAL $388.378,53 Fuente: Elaboración propia

ZONA: CENTRO Características de la plaza tipo: 1. Se determina como porcentaje de superficie dura en esta zona: 40%. 2. Dentro de la superficie blanda, se determina como porcentaje de cobertura vegetal: 50%. A continuación se presenta una tabla que sintetiza el detalle de los costos de construcción de la plaza tipo en la zona centro.

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Ítem de costo Unidad de medida

Cantidad Precio Unitario

Valor Total Mensual

1.Trabajos Preparatorios y obras preliminares Global 1 $ 601.902,00 $ 601.902,00

2.Instalación superficie dura (baldosas) M2 400 $ 41.200,00 $ 16.480.000,00

3.Instalación maicillo M2 300 $ 2.450,00 $ 735.000,00

4.Instalación césped M2 300 $ 5.500,00 $ 1.650.000,00

5.Mobiliario Urbano

Juego infantil 1 $ 400.000,00 $ 400.000,00

Escaño 4 $ 200.000,00 $ 800.000,00

Basurero 4 $ 152.000,00 $ 608.000,00

Máquina de ejercicio

1 $ 400.000,00 $ 400.000,00

8.Instalación de iluminación Tablero general 1 $ 350.000,00 $ 350.000,00


3 $ 950.000,00 $ 2.850.000,00

9.Instalación de agua y riego Global 1 $ 1.200.000,00

$ 1.200.000,00

TOTAL COSTO DIRECTO $ 26.074.902,00

GASTOS GENERALES (15% del Costo Directo) $ 3.911.235,30

UTILIDAD (10% del Costo Directo) $ 2.607.490,20

TOTAL COSTO MENSUAL $ 32.593.627,50

TOTAL COSTO ANUAL $ 391.123.530,00

TOTAL COSTO UNITARIO ANUAL $ 391.123,53 Fuente: Elaboración propia

ZONA: SUR Características de la plaza tipo: 1. Se determina como porcentaje de superficie dura en esta zona: 40%. 2. Dentro de la superficie blanda, se determina como porcentaje de cobertura vegetal: 60%. A continuación se presenta una tabla que sintetiza el detalle de los costos de construcción de la plaza tipo en la zona centro.

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Ítem de costo Unidad de medida

Cantidad Precio Unitario

Valor Total Mensual

1.Trabajos Preparatorios y obras preliminares Global 1 $ 601.902,00 $ 601.902,00

2.Instalación superficie dura (baldosas) M2 400 $ 41.200,00 $ 16.480.000,00

3.Instalación maicillo M2 240 $ 2.450,00 $ 588.000,00

4.Instalación césped M2 360 $ 5.500,00 $ 1.980.000,00

5.Mobiliario Urbano

Juego infantil 1 $ 400.000,00 $ 400.000,00

Escaño 4 $ 200.000,00 $ 800.000,00

Basurero 4 $ 152.000,00 $ 608.000,00

Máquina de ejercicio

1 $ 400.000,00 $ 400.000,00

8.Instalación de iluminación Tablero general 1 $ 350.000,00 $ 350.000,00


3 $ 950.000,00 $ 2.850.000,00

9.Instalación de agua y riego Global 1 $ 1.200.000,00

$ 1.200.000,00

TOTAL COSTO DIRECTO $ 26.257.902,00

GASTOS GENERALES (15% del Costo Directo) $ 3.938.685,30

UTILIDAD (10% del Costo Directo) $ 2.625.790,20

TOTAL COSTO MENSUAL $ 32.822.377,50

TOTAL COSTO ANUAL $ 393.868.530,00

TOTAL COSTO UNITARIO ANUAL $ 393.868,53 Fuente: Elaboración propia

Los costos unitarios anuales de construcción de la plaza tipo detallados anteriormente para la zona norte, centro y sur se multiplicaron por la cantidad de metros cuadrados totales que tienen cada una de las 5 macro zonas, obteniéndose así los costos totales actuales de construcción de áreas verdes de cada una de las 5 macro zonas.18 Se usa como proxy de la cantidad de metros cuadrados construidos actuales, la cantidad de metros cuadrados mantenidos actualmente. Si bien no es exactamente lo mismo, no se contó con la información de los metros cuadrados construidos actuales pues no todos los municipios llevan un registro de este indicador. De hecho, el indicador que aparece en el SINIM es la Superficie en M2 de Áreas Verdes con Mantenimiento. Por lo tanto, se asume que la cantidad actual de metros cuadrados construidos es la misma que la cantidad actual de metros cuadrados mantenidos. Los metros cuadrados construidos en régimen de estándar actual (llamados por simplicidad metros cuadrados construidos actuales) se obtuvieron promediando la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes mantenidos de cada una de las comunas de la muestra por macro zona. b) Costos básicos:

18 Se usó el costo unitario de la zona norte, como el costo unitario de la zona extremo norte y norte; y se usó el costo unitario de la zona sur como el costo unitario de la zona sur y austral.

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Para calcular los costos totales básicos, se multiplicaron los costos unitarios de construcción de la plaza tipo de cada zona geográfica calculados anteriormente, por la cantidad de metros cuadrados totales que debiesen tener cada una de las 5 macro zonas, para cumplir con el indicador propuesto de 5 metros cuadrados de áreas verdes por habitante. Para calcular los metros cuadrados construidos en régimen de estándar básico para cada una de las macro zonas (llamados por simplicidad metros cuadrados construidos básicos), se multiplicó la población promedio de cada macro zona por 5 metros cuadrados por habitante. c) Brechas de costos: Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos.

6.2. Costos actuales y costos básicos de Construcción La siguiente tabla muestra los costos totales anuales actuales de la prestación Construcción de Áreas Verdes en promedio según macro zona geográfica.

Tabla 9: Costos actuales totales anuales de la prestación Construcción de Áreas Verdes, según macro zona geográfica

Tipología Comunal Costo Total Anual Actual

Extremo Norte $ 109.680.880.251,47

Norte $ 242.441.413.567,20

Centro $ 337.243.004.379,75

Sur $ 244.610.729.784,03

Austral $ 202.287.200.901,72

PROMEDIO $ 227.252.645.776,83


De la tabla anterior se puede observar que el mayor costo total actual corresponde a las comunas de la zona centro, seguido de las comunas de la zona sur y norte. Las comunas de la zona austral presentan el menor costo total actual en promedio, comparado con las otras macro zonas. Cabe recordar que a pesar de que en algunas zonas el costo unitario sea menor comparado con las otras zonas, el costo total puede no ser el menor ya que puede haber una gran cantidad de metros cuadrados de áreas verdes, por lo que el costo total sube. Cabe recordar que los costos totales unitarios fueron obtenidos de la construcción de la plaza tipo, por lo que los costos unitarios actuales son iguales que los costos unitarios básicos. La siguiente tabla muestra los costos totales anuales básicos de la prestación Construcción de Áreas Verdes en promedio según macro zona geográfica.

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Tabla 10: Costos totales anuales básicos de la prestación Construcción de Áreas Verdes, según macro zona geográfica

Tipología Comunal Costo Total Anual Básico

Extremo Norte $ 251.489.338.721,10

Norte $ 235.624.075.770,60

Centro $ 434.617.770.281,10

Sur $ 221.170.308.546,00

Austral $ 104.482.817.848,20

PROMEDIO $ 249.476.862.233,40


De la tabla anterior se puede observar que el mayor costo básico promedio lo obtienen las comunas de la zona centro, seguidas de las comunas de la zona Extremo Norte y Norte, mientras que en las zonas Sur y Austral se encuentran los menores valores.

6.3. Análisis de brechas de Construcción La siguiente tabla muestra las brechas de costos de la prestación Construcción de Áreas Verdes en promedio según macro zona geográfica. Tabla 11: Brechas de costos totales anuales de la prestación Construcción de Áreas Verdes, según macro zona geográfica

Tipología Comunal Brechas de costos

Extremo Norte -$ 141.808.458.469,64

Norte $ 6.817.337.796,60

Centro -$ 97.374.765.901,35

Sur $ 23.440.421.238,03

Austral $ 97.804.383.053,52

PROMEDIO -$ 22.224.216.456,57 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se puede ver que las comunas pertenecientes a las macro zonas Extremo norte y Centro presentan brechas de costos negativas, es decir, los costos anuales actuales son mayores a los costos anuales básicos. Por su parte, las comunas pertenecientes a la zona austral presentan el mayor superávit de costos, es decir, el costo actual es bastante menor al costo básico. Sin embargo, esta información como se explicó anteriormente, se debe contrastar con las brechas de estándares, con el fin de realizar una interpretación adecuada. La tabla siguiente muestra las brechas entre los metros cuadrados de áreas verdes construidos actuales y los metros cuadrados de áreas verdes construidos básicos.

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Tabla 12: Brechas de cantidad de la prestación Construcción de Áreas Verdes, por macro zona geográfica

Macro Zona M2 construidos actuales

M2 construidos básicos

Brecha de cantidad

Extremo Norte 282.407,17 647.536,67 -365.129,50

Norte 624.240,00 606.686,67 17.553,33

Centro 862.241,67 1.111.203,33 -248.961,67

Sur 621.046,65 561.533,33 59.513,31

Austral 513.590,67 265.273,33 248.317,33 Fuente: Elaboración propia

Observando la tabla anterior, se puede observar que las macro zonas que presentan brechas de costos tienen brechas de cantidad, es decir, la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes que tienen actualmente es menor que la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes que debiesen tener para cumplir con el estándar de 5 metros cuadrados por habitante. El mayor déficit se encuentra en la zona extremo norte, como era de esperar, seguido por la zona centro. Por su parte la zona austral es la que contiene el mayor superávit en cantidad, es decir, la cantidad actual de metros cuadrados de áreas verdes supera ampliamente la cantidad que debiese tener esa zona para cumplir con el estándar propuesto. Prestación 2: Mantención de Áreas Verdes

6.4. Metodología de cálculo de costos de Mantención a) Costos actuales: Para calcular los costos totales actuales, se procedió a costear esta prestación para cada municipio de la muestra de comunas, en base a la información proporcionada por los funcionarios municipales en terreno sobre los recursos y los costos asociados, y en base a la revisión de información secundaria como contratos, Contraloría, etc. En el Anexo XVI se encuentra el detalle del costeo para cada una de las comunas de la muestra. b) Costos básicos: Para obtener el costo total básico de cada comuna, se multiplicó el costo unitario actual de cada comuna por la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes que debiese mantener, para cumplir con el estándar propuesto de 5 metros cuadrados de áreas verdes por habitante. Cabe mencionar que la cantidad de metros cuadrados construidos básicos es igual a la cantidad de metros cuadrados mantenidos básicos, ya que el estándar de cantidad propuesto es que se mantengan el 100% de las áreas verdes construidas. c) Brechas de costos: Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos.

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6.5. Costos actuales y costos básicos de Mantención

La siguiente tabla muestra los costos totales anuales actuales, los costos anuales unitarios y la cantidad actual de la prestación Mantención de Áreas Verdes en promedio según macro zona geográfica.

Tabla 13: Costos actuales totales anuales, costos unitarios anuales y cantidad actual de la prestación Mantención de Áreas Verdes, según macro zona geográfica

Macro Zona Costo Total Anual Actual Costo Unitario Anual M2 mantenidos actuales

Extremo Norte $964.922.514 $ 3.416,78 282.407,17

Norte $939.603.724 $ 1.505,20 624.240,00

Centro $1.806.231.078 $ 2.094,81 862.241,67

Sur $470.925.593 $ 758,28 621.046,65

Austral $179.971.148 $ 350,42 513.590,67

PROMEDIO $872.330.812 $ 1.625,10 580.705,23


De la tabla anterior se puede observar que el mayor costo anual actual corresponde a las comunas de la zona centro, seguido de las comunas de la zona extremo norte y norte. Las comunas pertenecientes a las zonas sur y austral presentan los menores costos anuales de mantención. Con respecto a los costos unitarios actuales, se observa que el mayor valor lo obtienen las comunas de la zona Extremo Norte, Norte y Centro, mientras que las comunas de las zonas Sur y Austral presentan los menores valores. La tabla a continuación muestra los costos totales anuales y la cantidad en régimen de estándar básico de la prestación Mantención de Áreas Verdes en promedio según macro zona geográfica. Tabla 14: Costos totales anuales básicos y cantidad básica de la prestación Mantención de Áreas Verdes, según macro zona geográfica

Macro Zona Costo Total Anual Básico M2 mantenidos básicos

Extremo Norte $3.233.845.136,54 647.536,67

Norte $939.440.646,69 606.686,67

Centro $2.360.530.286,66 1.111.203,33

Sur $651.267.732,92 561.533,33

Austral $102.545.120,59 265.273,33

PROMEDIO $1.457.525.785 638.446,67 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que el mayor costo anual básico corresponde a las comunas de la zona extremo norte, seguidas de las comunas de la zona centro y norte. Las comunas de la zona sur y austral presentan los valores menores valores. La diferencia entre el costo total básico y el costo

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total actual de las comunas de la zona extremo norte se explica en la brecha de cantidad existente. El costo total actual no es el más alto comparado con las otras zonas, ya que la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes que mantienen actualmente es bastante menor que la que debiesen mantener para cumplir con el estándar de 5 metros cuadrados de Áreas verdes por habitante. Por el otro lado, las comunas de la zona austral presentan un costo básico menor que el actual, ya que la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes mantenidas actualmente superan el estándar propuesto de 5 metros cuadrados de áreas verdes por habitante.

6.6. Análisis de brechas La siguiente tabla muestra las brechas de costos y de cantidad en metros cuadrados de áreas verdes mantenidas de cada una de las comunas de la muestra.

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Tabla 15: Brechas de costos y de cantidad en metros cuadrados áreas verdes de la prestación Mantención de Áreas Verdes, según comuna

Macro Zona Comuna Brechas de costos Brecha de cantidad

EXTREMO NORTE

Iquique -$ 5.115.806.809,58 -703.187,00

Calama -$ 447.998.400,60 -324.295,00

Pozo Almonte -$ 1.242.962.658,44 -67.906,50

Promedio -$ 2.268.922.622,87 -365.129,50

NORTE

La serena $ 393.142.511,33 277.709,00

Ovalle -$ 315.510.749,64 -183.389,00

Vicuña -$ 77.142.529,44 -41.660,00

Promedio $ 163.077,42 17.553,33

CENTRO

Valparaíso -$ 2.247.477.229,48 -1.012.975,00

Santiago $ 640.021.982,58 308.340,00

María Pinto -$ 55.442.377,69 -42.250,00

Promedio -$ 554.299.208,20 -248.961,67

SUR

Temuco $ 90.320.992,56 196.268,00

Gorbea $ 162.601.219,28 96.580,00

Nueva Imperial -$ 793.948.630,70 -114.308,06

Promedio -$ 180.342.139,62 59.513,31

EXTREMO SUR

Punta Arenas $ 162.882.485,68 649.175,00

Natales $ 60.505.449,56 91.235,00

Porvenir $ 8.890.147,54 4.542,00

Promedio $ 77.426.027,60 248.317,33 Fuente: Elaboración propia

Para efectos de realizar el costeo, se usó los indicadores de cantidad de áreas verdes mantenidas, pero no se utilizaron otros indicadores asociados a la calidad, como el cumplimiento de las frecuencias de aseo, riego y mantención programados, ya que los municipios no cuentan con una medida exacta de estos indicadores. De la tabla anterior, las comunas marcadas en rojo presentan brechas de costos y de cantidad negativas, es decir, los costos anuales actuales son menores que los costos anuales básicos, y la cantidad actual de metros cuadrados de áreas verdes mantenidas es menor a la cantidad que deberían tener para cumplir con el estándar propuesto. Se puede ver que la mayor parte de las comunas que presentan déficit pertenecen a la zona extremo norte, norte y centro del país, mientras que las comunas de las zonas sur y austral en general presentan un superávit. Dentro de la zona extremo norte todas las comunas presentan brechas de cantidad y de costos negativas. En la zona norte sólo una comuna (La Serena) presenta una diferencia positiva tanto en costos como en cantidad. En la zona centro sólo la comuna de Santiago presenta una diferencia positiva en costos y cantidad. Por su parte, las comunas de las zonas sur y austral presentan saldos positivos en costos y cantidades, a excepción de la comuna Nueva Imperial, perteneciente a la zona

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sur, que presenta una brecha de costos bastante negativa lo cual hace que en promedio esa zona presente una brecha de costos negativa. Servicio completo: Construcción y Mantención de Áreas Verdes

6.7. Metodología de cálculo de costos del servicio de Áreas Verdes y Jardines Para obtener los costos del servicio completo, se procedió a sumar los costos totales actuales y los costos totales básicos. Luego se calcularon las brechas de costos restándole a los costos totales actuales del servicio, los costos totales básicos.

6.7.1. Costos actuales, costos básicos y brechas de costos La tabla siguiente muestra los costos totales anuales, los costos totales básicos y las brechas de costos del servicio completo básicos por macro zona geográfica. Tabla 16: Costos actuales, costos básicos y brechas de costos del servicio de Áreas Verdes (Construcción y Mantención de Áreas Verdes), según macro zona geográfica

Macro Zona Costo Total Anual Actual Costo Total Anual Básico Brechas de costos

Extremo Norte $110.645.802.765 $254.723.183.857,64 -$ 144.077.381.092,51 Norte $243.381.017.291 $236.563.516.417,29 $ 6.817.500.874,02 Centro $339.049.235.458 $436.978.300.567,76 -$ 97.929.065.109,55 Sur $245.081.655.377 $221.821.576.278,92 $ 23.260.079.098,41 Austral $202.467.172.050 $104.585.362.968,79 $ 97.881.809.081,12

PROMEDIO $228.124.976.588 $250.934.388.018 -$22.809.411.430 Fuente: Elaboración propia De la tabla anterior se observa que las comunas de las macro zonas geográficas Extremo Norte y Centro presentan brechas de costos negativas. El resto de las macro zonas presentan en promedio saldos positivos. En el caso de este servicio, las brechas de costos negativas se asocian a brechas existentes en las cantidades de la superficie de áreas verdes que las comunas debiesen tener para cumplir con el estándar de 5 metros cuadrados de áreas verdes por habitante. Como se ha visto se necesita que se adicionen nuevos recursos a las macro zonas extremo norte y centro para que puedan construir y mantener la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes que les faltan.

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V. Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

1. Objetivos del capítulo de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

El capítulo de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios busca presentar una breve caracterización del servicio y sus prestaciones, incluyendo una tabla resumen con sus prestaciones clave, objetivos, productos finales e insumos requeridos, una referencia al marco normativo que rige al servicio, y un flujograma que resume de manera gráfica las prestaciones del servicio y sus procesos implicados. Por otra parte, incluye también la perspectiva de las fuentes de recolección primaria que han sido utilizadas en este estudio. Asimismo, busca presentar los estándares básicos de calidad y cantidad propuestos. Por último, se incorpora el análisis de brechas entre costos actuales y costos en régimen de estándar básico para el servicio, y en relación a ello, se abordan las correspondientes brechas entre estándares actuales con que es provisto el servicio y los estándares básicos propuestos por el equipo consultor. En los Anexos de este Informe se encuentra una referencia al contexto en que funciona el servicio actualmente en nuestro país.

2. Contexto del servicio

2.1. Diagnóstico La gestión de la recolección, transporte y disposición de los residuos sólidos domiciliarios constituye un tema de especial preocupación hace décadas en los distintos sectores sociales de nuestro país, debido a los riesgos sanitarios y ambientales que acarrea un mal manejo de los residuos. La preocupación por este tema se ha visto incrementada, debido a que cada vez se genera una mayor cantidad de residuos sólidos domiciliarios, por el crecimiento de la población y por los mayores patrones de producción y consumo. Según el Primer Reporte de Residuos Sólidos en Chile, desarrollado el año 2010 por la CONAMA, la generación de Residuos Sólidos Municipales aumenta año a año, debido al crecimiento de la población y al incremento en el nivel de vida, pasando de 326 kg por habitante el año 2000 a 384 kg por habitante el año 2009. Además de los altos costos ambientales y sociales que genera una inadecuada gestión de residuos, genera un elevado costo económico para los municipios, los cuales, en su gran mayoría, contratan a empresas privadas o mediante gestión propia deben realizar su recolección, transporte y disposición final. Con respecto a la etapa de disposición final a nivel nacional, alrededor del 60% de los residuos generados son dispuestos en rellenos sanitarios impermeabilizados para evitar la contaminaciónde napas subterránes y agua corrientes. El 40% restante es dispuesto en 47 vertederos, de los cuales 20 ya cumplieron su vida útil, pese a lo cual continuan operando sin autorización19. A ellos se suman los basurales que se forman en quebradas y en torno a canales.

19 Fuente: Reportaje “El manejo de la basura”, 12 y 13 de abril, 24 horas, TVN.

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Las condiciones actuales de mercado en Chile no permiten internalizar de manera completa la externalidad generada ni permiten racionalizar la disposición final de residuos, ya que los contratos de disposición final muchas veces desincentivan iniciativas de reciclaje, debido a que los costos por tonelada disminuyen a medida que la cantidad dispuesta aumenta. Si bien existen algunos municipios que han formalizado el reciclaje, a través de contratos para la recolección diferenciada, de acuerdo al Primer Reporte del Manejo de Residuos Sólidos en Chile, la tasa de valorización de residuos generados en Chile es aún incipiente, del orden del 10% (Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos Domiciliarios Región de Valparaíso, 2011-2014).

2.2. Avances Chile ha realizado importantes avances en la gestión de residuos domiciliarios. En 1995 la totalidad de los residuos domiciliarios se eliminaban en vertederos y basurales y diez años más tarde en 2005, más del 60% de los residuos se disponían en rellenos sanitarios que cumplen con una serie de exigencias técnicas sanitarias y ambientales. Sin embargo, desde el punto de vista regulatorio, el énfasis de la gestión de residuos ha estado principalmente en resolver sanitaria y ambientalmente su disposición final, lo cual no ha sido suficiente, haciéndose necesario redefinir el enfoque de la gestión de los residuos, con el fin de incluir la minimización de su generación y valorización de éstos. El año 2005 el consejo directivo de CONAMA aprobó la “Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos”, documento oficial que establece estrategias y objetivos con respecto a una gestión integral de residuos sólidos en Chile. El objetivo de esta Política es “lograr que el manejo de residuos sólidos se realice con el mínimo riesgo para la salud de la población y el medio ambiente, propiciando una visión integral de los residuos, que asegure un desarrollo sustentable y eficiente del sector”.20 Uno de los aspectos relevantes de esta política es la adopción del principio de jerarquía en la gestión de residuos, que ha probado su efectividad en el tiempo en gran parte de los países desarrollados. La jerarquía consiste en la prevención en la generación de residuos y, si esto no es posible, fomentar su reducción, reutilización, reciclaje, valorización energética, tratamiento y la disposición final de los mismos, como última alternativa. En el año 2008 El Estado de Chile suscribió un contrato de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para financiar el Plan Nacional de Manejo Integrado de Residuos Sólidos, por un periodo de 5 años. Entre las metas de este convenio, se encontraban: aumentar la disposición final desde un 60 hasta un 80% en instalaciones ambientales adecuadas (rellenos sanitarios principalmente); cierrede vertederos, mejorar la gestión municipal aumentando la cobertura de costos reales, entre otros. Uno de los ejes principales que orienta este convenio es fomentar que los municipios se asocien con el fin de optimizar el rendimiento de la inversión, y proyectar costos operacionales factibles en particular los que están relacionados con el transporte (Primer Reporte de Residuos Sólidos en Chile, 2010). Este concepto de asociatividad está basado en el aprovechamiento de las economías de escala. Por último, ante la necesidad de redefinir el enfoque de la gestión de los residuos en la valorización de estos, el Ministerio de Medioambiente impulsó el proyecto de Ley de Gestión de Residuos y de Responsabilidad Extendida del Productor, que el 05.04.16 acaba de ser aprobado en su tercer

20 Para la implementación de la Política se crearon Secretarías Ejecutivas, tanto a nivel nacional como a nivel regional.

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trámite constitucional por la Cámara de Diputados. Esta ley tiene dos objetivos principales: promover el diseño de productos que procuren el aumento de su vida útil y potencial de valorización y también incentivar la reutilización y valorización de productos al final de su vida útil. Esto permite internalizar las externalidades ambientales de los residuos, disminuir la disposición final de residuos, aumentando así la vida útil de los rellenos sanitarios y formalizar el mercado del reciclaje. Es importante mencionar que para que la ley se pueda implementar, se requiere del apoyo de todos los actores involucrados en este proceso (empresas, municipios, generadores de residuos, ciudadanos). 3. Descripción del servicio

3.1. Marco legal - Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades: establece que es una función propia de los

municipios el aseo y ornato de la comuna. (art. 3º); también el artículo 25 señala que a la unidad encargada de la función de medio ambiente, aseo y ornato corresponderá velar por (a) el aseo de las vías públicas, parques, plazas, jardines y, en general, de los bienes nacionales de uso público existentes en la comuna; b) El servicio de extracción de basura.

- Código Sanitario: señala en su Título III que corresponde a los municipios la función de recolectar, transportar y eliminar por métodos adecuados, a juicio del Servicio Nacional de Salud, las basuras, residuos y desperdicios que se depositen o produzcan en la vía urbana.

- Ley de Rentas Municipales: en su artículo 2º señala que los ingresos por el cobro del derecho

de aseo serán percibidos por la unidad de administración y finanzas municipales; y en sus artículos 7º, 8º y 9º establece que los municipios cobrarán trimestralmente el derecho por el servicio, y que podrán establecer tarifas diferenciadas y exenciones. Éstas últimas se aplican automáticamente en el caso de viviendas avaluadas fiscalmente en 25 o menos UTM.

- Decreto 69: establece en su artículo 1º que el servicio de extracción usual y ordinaria de

residuos sólidos domiciliarios, comprende la recolección, transporte, y disposición intermedia o final de residuos sólidos domiciliarios, que no sobrepasen un volumen diario promedio por usuario de sesenta litros; así como las condiciones del proceso de cálculo y recálculo de las tarifas del servicio.

- Ordenanzas y Reglamentos Municipales - Dictámenes del Servicio Nacional de Salud

Actualmente, la Ley de Gestión de Residuos y de Responsabilidad Extendida del Productor impulsada por el Ministerio de Medioambiente fue aprobada por el Congreso en abril de 2016. En consecuencia, se esperan modificaciones que incentiven el procesamiento, tratamiento y/o reciclaje de los residuos, con el fin de valorizarlos y al mismo tiempo, disminuir el volumen de residuos depositados en rellenos sanitarios.

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3.2. Flujogramas del servicio y sus prestaciones

3.2.1. Flujograma de la prestación de Recolección y Transporte


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3.2.2. Flujograma de la prestación de Disposición Final


3.3. Síntesis del servicio y sus prestaciones

Este servicio consiste, por una parte, en el retiro y transporte de los residuos sólidos que se generan a nivel domiciliario, incluyendo las viviendas y aquellos lugares que generan residuos asimilables a los de éstas, como locales comerciales, establecimientos educacionales, etc. Usuarios y usuarias juegan un rol relevante en el adecuado desarrollo de esta prestación. Por otra parte, el servicio de recolección termina su ciclo en la disposición final de los residuos, ya sea en rellenos sanitarios o en vertederos que cuentan con autorización. Es necesario señalar que no se consideraron acciones de reciclaje ni de gestión de residuos voluminosos o de gran tamaño como parte del servicio, por dos razones. La primera consiste en que actualmente la mayoría de los municipios no poseen políticas comunales – que deriven en un plan de trabajo sistemático y periódico - de reciclaje ni de manejo de residuos de gran tamaño, hecho que dificulta el levantamiento de información sobre estos componentes. La segunda tiene que ver con que reciclaje y gestión de residuos de gran tamaño son ambas actividades relevantes en cuanto a costos, y en consecuencia considerarlos o no puede producir importantes variaciones en la función de costos del servicio. En ese sentido, no resulta adecuado establecer comparaciones entre comunas que cuentan con ambos componentes y otras que no los llevan a cabo. Sin embargo, se señala que a futuro deberán ser incluidas, en la medida que aumente progresivamente la cantidad de municipios que implementen sistemas de reciclaje, y sistemas de gestión de residuos voluminosos o de gran tamaño.

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Tabla 17: Resumen de las prestaciones que componen el servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios


4. Percepciones acerca del servicio A partir de la información recogida por medio de la encuesta telefónica a usuarios y usuarias, los focus group realizados, las entrevistas a autoridades y funcionarios municipales y los talleres municipales, se detallan los aspectos más relevantes sobre su valoración, dimensiones clave, evaluación y expectativas acerca del funcionamiento del servicio y sus prestaciones. En cada tema es empleada información de las diferentes fuentes, según sea pertinente.

4.1. Valoración y dimensiones clave El servicio de Recolección de servicios es uno de los servicios más relevantes para la ciudadanía. Así lo expresaron los participantes en los focus group realizados, así como lo muestra la información extraída de la encuesta. De todos los servicios, es el que más menciones recibe al ser consultados

Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

Ámbitos 1. Recolección y Transporte 2. Disposición final


Recolectar los residuos generados en la comuna por medio de un camión recolector, para luego trasladar residuos resultantes hacia lugar de transferencia y/o sitio de disposición final

Disponer residuos finales en relleno sanitario o vertedero

Producto Final Retiro y traslado de residuos domiciliarios Toneladas de residuos en disposición final

Requisitos para obtener la prestación

Depositar los residuos en la acerca en las fechas y horarios estipulados

Ninguno

Etapas Recolección Los residuos son retirados desde las aceras o contenedores por camiones compactadores, que circulan de acuerdo a una hoja de ruta previamente establecida Transporte Los residuos son acopiados en camiones de mayor tonelaje y llevados hasta el lugar donde serán procesados o bien hacia su lugar de disposición final

Disposición final Los residuos finales llegan al relleno sanitario o al vertedero, donde son dispuestos según su composición, volumen, etc.

Insumos clave - Equipo profesional para desarrollo de licitación

- Materiales de oficina - Equipo supervisor del contratista

- Equipo para desarrollo de licitación

- Materiales de oficina - Equipo supervisor del

contratista

- Jefe del proceso - Supervisores - Equipo en terreno (conductores, peonetas) - Camiones - Base de operaciones - Mantención y reparación - Uniformes y materiales - Personal de transporte

- Jefe del proceso - Supervisores - Equipo en terreno - Relleno sanitario

Actores directos - Usuarios - Municipios - Contratistas


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por los servicios más usados, siendo nombrado por un 67,2% de los encuestados como uno de los tres servicios más importantes. Si se compara por sexo, una mayor proporción de mujeres (73,1%) que de hombres (61%) lo menciona, si bien en ambos grupos es considerado como relevante. Considerando la edad de los encuestados, se observa que existen diferencias estadísticamente significativas entre cada uno de los grupos etarios, aumentando el porcentaje de menciones de uso del servicio progresivamente a medida que aumenta la edad: existen 23 puntos porcentuales de diferencia entre los adultos mayores (79,6%) y los jóvenes (56,6%) Entre las autoridades municipales existen diversas percepciones, pero todos coinciden en que se trata de un servicio estratégico para la comuna. Por un lado porque representa un importante gasto para el municipio, y por otro, debido a que consideran es un tema sensible para la ciudadanía. Uno de los principales desafíos que visualizan al respecto es el manejo sistemático de todo tipo de residuos, además de los residuos sólidos domiciliarios. Además, identifican que la participación de la ciudadanía es clave para brindar un buen servicio, enfatizando en la necesidad de fomentar la corresponsabilidad de los usuarios y usuarias con el municipio. Por su parte, los funcionarios municipales señalaron que los aspectos más relevantes que caracterizan el funcionamiento del servicio corresponden a la frecuencia de recolección y su cumplimiento, la cantidad de toneladas dispuestas en rellenos sanitarios o vertederos, el nivel de satisfacción de usuarios en caso que se mida y la cantidad de reclamos realizados por usuarios y usuarias. En algunos casos se mencionó también el porcentaje de carga efectiva de los camiones recolectores, el tiempo promedio en que los residuos se encuentran en las vías públicas, y la necesidad de velar por el cumplimiento de las leyes laborales y mejores condiciones de remuneración para el equipo que realiza la recolección para garantizar un servicio de mayor calidad. Un aspecto que coincidió en la mayoría de los funcionarios entrevistados tiene que ver con la necesidad de aumentar la capacidad de fiscalización efectiva del cumplimiento de las condiciones del servicio – tanto con respecto a usuarios y usuarias como a los contratistas - , y con el aumento de frecuencia de recolección según sea pertinente. En general, no fueron mencionados elementos como la implementación de un plan de reciclaje, o de recolección de residuos de gran tamaño de forma sistemática. Entre los participantes en los talleres municipales, el servicio también es percibido como relevante, y como portador de desafíos para reducir costos sin sacrificar calidad. Al respecto, es mencionada la necesidad de fortalecer el rol de fiscalización del cumplimiento de los contratos suscritos con terceros para a prestación del servicio. Por otra parte, también aparece la pregunta por la asociatividad entre municipios para aprovechar economías de escala. Según los usuarios y usuarias que participaron en focus group, las dimensiones más relevantes para evaluar de forma positiva el servicio de Recolección son la eficacia – que no queden restos tras el paso del camión -, el cumplimiento de la frecuencia comprometida – tanto en el día como en la hora programada -, y que exista un plan de manejo de todo tipo de residuos – de gran tamaño, electrónicos, escombros, etc. -. Se constataron diversas opiniones sobre la conveniencia del uso de contenedores – unifamiliares y/o de gran formato - , así como la valoración que se hace de iniciativas sistemáticas de reciclaje.

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Complementariamente, para quienes fueron encuestados, los principales atributos para un buen funcionamiento del servicio son que exista recolección de residuos de mayor tamaño y que exista reciclaje: ambos fueron mencionados por un 40% del total de encuestados. A continuación obtiene un 36% “Que no queden residuos después de que pasa el camión” y un 35% “Que el horario de recolección sea conocido y se respete”. Si se analiza por sexo, se observa que existen diferencias de valoración entre hombres y mujeres. Que haya reciclaje y recolección de residuos de mayor tamaños son más mencionados por una mayor proporción de mujeres que de hombres, si bien por un estrecho margen de diferencia21. “Que el horario de recolección sea conocido y se respete” tiene un mayor porcentaje de mención entre las mujeres (41,3%) que entre los hombres (31,4%), en tanto que la afirmación “Que no queden residuos después de que pasa el camión” no presenta diferencias estadísticamente significativas entre ambos sexos, correspondiendo su porcentaje de mención a un 40,1% en el caso de los hombres y a un 35,7% en el de las mujeres. Por otra parte, si se compara en función de los grupos etarios considerados, se constata que existen diferencias significativas entre las respuestas de cada uno. Para los adultos jóvenes, el aspecto más relevante corresponde a que exista recolección de residuos de mayor tamaño (54,4%); para los adultos es “Que exista Reciclaje” (49,2%); para los jóvenes “Que no queden residuos después que pasa el camión” (42,8%). Los adultos mayores entregan un alto porcentaje de menciones a “Que el número de veces a la semana que pasa el camión sea suficiente” (41%). Como tema transversal, en los focus group realizados aparece la necesidad de recibir educación ambiental, que a juicio de los usuarios y usuarias es clave para evitar micro basurales y un mal uso del servicio de recolección en la medida en que fomenta la corresponsabilidad en el funcionamiento del servicio. Frecuentes son los comentarios que atribuyen a la “falta de cultura” las falencias percibidas por ellos en este ámbito. Complementariamente a la educación ambiental, se señala la importancia de contar con fiscalización y multas efectivas para quienes no están dispuestos a respetar las reglas comunales. Estas percepciones están alineadas con las preocupaciones manifestadas por autoridades municipales, pues señalaron que el aumento del estándar del servicio no será efectivo si no se incluye el rol que juega la ciudadanía en el funcionamiento del servicio.

4.2. Evaluación De acuerdo a lo señalado por los participantes de los focus group, aspectos clave para evaluar el funcionamiento del servicio corresponden a que se cumplan los horarios de recolección comprometidos, que no queden residuos tras el paso del camión recolector, y que se cuente con un plan de gestión de todos los residuos que se generan en la comuna, incluidos los de gran tamaño, escombros, neumáticos, etc. En algunos focus group los participantes señalaron que de no haber plantas de tratamiento y revalorización de residuos al menos a nivel regional, es poco probable que los municipios se decidan a implementar un plan de reciclaje y/o de recolección de residuos de gran tamaño, dado el alto costo del transporte de los residuos.

21 “Que haya reciclaje” es mencionado por el 46,1% de las mujeres y por el 38% de los hombres. “Recolección de residuos de mayor tamaño como cocinas, colchones, escombros” es mencionado por el 44,6% de las mujeres y por el 39,1% de los hombres.

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Como evaluación general del servicio se expresaron diversas opiniones, pero siempre que primó una opinión positiva sobre cómo funcionaba el servicio coincidió con que se trataba de comunas en donde al menos se respetaba la frecuencia y horarios comprometidos. Cabe destacar que no siempre la percepción de la ciudadanía coincidió con la de autoridades municipales: en algunos casos el funcionamiento del servicio fue destacado por las autoridades municipales, y al mismo tiempo los usuarios y usuarias enfatizaron las deficiencias de éste. Según la información aportada por la encuesta, la nota promedio de evaluación del servicio corresponde a un 5,7. Sólo un 16% del total de encuestados lo evalúa con nota inferior a 4. Poco más de tres cuartas partes de la muestra de (76,7%) califican como “Bueno” el estado de los camiones recolectores, siendo los hombres quienes tienen una mayor proporción de percepciones positivas (82,2%) que las mujeres (71,3%). Casi uno de cada siete encuestados está de acuerdo con que “Siempre se cumple el horario de recolección” (69,2%), presentando los hombres una mayor proporción de acuerdo (75,6%) que las mujeres (63,1%). Un 66,8% del total de encuestados señala responde “Sí” para la pregunta “Ante algún problema en el servicio, considera que es solucionado de manera rápida”, no existiendo diferencias por sexo en ese punto. Con respecto a cómo varían las percepciones de acuerdo a la edad de los encuestados, se observa que en general los adultos mayores tienden a presentar una mayor proporción de acuerdo con frases que expresan un buen cumplimiento del servicio que el resto de los grupos etarios. “Siempre se cumple con el horario de recolección” logra un 88,5% de menciones “De acuerdo” entre los adultos mayores, porcentaje que desciende a 67,7% y 65,9% para adultos y jóvenes respectivamente, mientras que es menor para los adultos jóvenes (67,7%). Con la afirmación “Nunca queda basura tirada después que pasa el camión”, existe mayor nivel de acuerdo entre quienes tienen menos edad que entre los mayores: corresponde a un 46,8% y un 49% para jóvenes y adultos jóvenes, aumentando a 55,1% en adultos mayores y 68,4% en adultos mayores.

4.3. Expectativas Respecto de lo que esperan los usuarios y usuarias para el funcionamiento de este servicio, la mayoría de los encuestados (61%) señalaron que la frecuencia ideal es que el camión recolector pase tres veces a la semana. Un 21,7% considera óptimo día por medio, y un 15,7% afirmó que prefiere los residuos se recolecten todos los días. En comparación con la frecuencia actual que declaran los encuestados, las cifras observadas son muy similares a las seleccionadas como óptimas para las tres categorías22. Analizando las respuestas según sexo, se observan diferencias respecto de las tres alternativas mayoritarias. La opción con mayor preferencia en general es “Tres veces por semana”, correspondiendo un 64,7% de mujeres y un 57,2% de hombres que la mencionan. Los hombres superan a las mujeres en la categoría “Todos los días”, con un 22,9% en comparación con un 8,7%. Si se considera la edad de los encuestados, la alternativa que es preferida en mayor medida es “Tres veces por semana”, existiendo diferencias significativas sólo para el grupo de jóvenes (49,8%), pues el resto de los grupos etarios se sitúan en el 65% para esa categoría. En general, son los jóvenes quienes se muestran más exigentes acerca de la frecuencia ideal de recolección.

22 “Tres veces por semana” corresponde a un 67,6%, “Día por medio” a un 12,7%, y “Todos los días a un 12,4%.

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Si bien no tiene relación con el servicio propiamente tal, una problemática que fue mencionada de forma espontánea en todos los focus group realizados es la de los “perros vagos”, que preocupa a la ciudadanía tanto por sus efectos negativos en la limpieza de calles y espacios públicos como por la amenaza a la integridad de las personas que pueden llegar a representar. Al respecto, demandan que el municipio se haga cargo mediante un plan sistemático de acciones. 5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Recolección de Residuos Sólidos

Domiciliarios

Los estándares de cantidad y calidad propuestos para las prestaciones de Recolección y Transporte, y de Disposición final intentan entregar una medida que, interpretada en conjunto, permita caracterizar el nivel y modo de funcionamiento del servicio. Por tanto, deben ser comprendidos como elementos complementarios. Cada uno de ellos está compuesto por indicadores que hacen referencia a las principales dimensiones del servicio. Para la construcción de los estándares de cantidad y calidad fue considerada la literatura encontrada y la normativa vigente, la opinión de Emardo Hantelmann, miembro del panel de expertos del estudio, así como las percepciones de usuarios y usuarias que participaron en focus group, y las de funcionarios y autoridades municipales. Para comprender mejor la función de costos de este servicio, se realizó una reunión de trabajo con una empresa que brinda servicio de recolección a algunas comunas del suroriente de Santiago.

5.1. Estándar básico de cantidad de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

Como estándar de cantidad para la prestación de Recolección y Transporte, se propone “100% de cobertura básica de recolección de residuos sólidos domiciliarios”. El indicador correspondiente es “Porcentaje de RSD generados que han sido recolectados y transportados”23, que pretende identificar si todos los residuos que han sido generados por domicilios y lugares que generan residuos asimilables en la comuna han sido recolectados. Se espera que el valor del indicador sea 100%. Para alcanzarlo, las diferentes comunas –y los distintos sectores existentes dentro de ellas– deberán contar con una frecuencia de recolección particular, que debe ser determinada por cada departamento municipal a cargo de este servicio. Para la prestación de Disposición final, se propone el estándar “100% de cobertura básica de disposición final de residuos sólidos domiciliarios”, que busca expresar que todos los residuos recolectados son posteriormente dispuestos en rellenos sanitarios o vertederos que cuentan con autorización vigente para ellos. El indicador asociado es “Porcentaje de depósito final de residuos

23 Se optó por no entregar una cantidad promedio de residuos a recolectar para cada tipo de comuna, pues se constata que existen importantes diferencias entre comunas de un mismo grupo FIGEM, debido a variables como población comunal y nivel socioeconómico. Por otra parte, se quiere evitar proyectar la idea de las toneladas de residuos como “meta”, como si mientras más toneladas se recolectasen el servicio fuese mejor. Al contrario, en el marco de la nueva Ley de Gestión de Residuos y de Responsabilidad Extendida del Productor el foco está puesto en minimizar la generación de residuos y aumentar su reutilización. En ese contexto, la menor recolección de residuos a causa de la menor generación aparece como un fin deseable.

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recolectados”, y se espera un valor de 100% bajo el supuesto de que no existan acciones de reciclaje y de revalorización de residuos.

5.2. Estándares básicos de calidad de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios El estándar de calidad propuesto para la prestación de Recolección y Transporte se denomina “100% de cumplimiento de especificaciones básicas de recolección y transporte de residuos sólidos domiciliarios”. Está compuesto por los siguientes indicadores que dan cuenta de las dimensiones más relevantes del servicio que actualmente proveen los municipios: Cumplimiento de frecuencia básica esperada en cada zona de la comuna, Cumplimiento de horario de recolección establecido, Antigüedad promedio de la flota de camiones recolectores, Lavado diario de camiones recolectores, y Tasa de respuesta a reclamos de usuarios y usuarias. Una explicación más detallada sobre estos indicadores se encuentra en los anexos correspondientes a este servicio. Para la prestación de Disposición final se propone el estándar de calidad de “100% de cumplimiento de especificaciones básicas de disposición final de RSD”, asociado al indicador de “Existencia de lugar de disposición final con autorización sanitaria vigente”, cuyo valor esperado es “Sí”. Se busca visibilizar si la comuna cuenta con un lugar autorizado para disponer de sus residuos, sea éste relleno sanitario o vertedero, exclusivo para su uso o compartido con otros municipios por razones de optimización. Este es un indicador difícilmente verificable por la ciudadanía, pero en general la prestación de Disposición final se mantiene como desconocida para los usuarios y usuarias. Respecto a la posibilidad de establecer valores de indicadores diferentes (ajustados) por tipo de comuna, se señala que para el cumplimiento de los estándares básicos que se proponen, cada comuna deberá fijar sus propios parámetros. No obstante, con respecto al cumplimiento de la frecuencia de recolección – aspecto clave en el funcionamiento del servicio -, se entrega una propuesta que distingue a las comunas según el grupo FIGEM en el que se ubica. Ésta podrá variar según el nivel de ruralidad de cada comuna y de la dispersión de las viviendas. Tabla 18: Propuesta de frecuencia semanal de recolección de residuos sólidos domiciliarios según FIGEM y nivel de ruralidad poblacional

Tipo de Comuna FIGEM Días de recolección semanal

1 3

2 3

3 3

4 2

5 1 Fuente: Elaboración propia

A continuación se presenta una matriz que relaciona estándares básicos de cantidad y calidad de cada prestación del servicio con indicadores y medios de verificación.

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Tabla 19: Matriz de estándares básicos de cantidad y calidad para el servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

Prestación Tipo de estándar Estándar básico Indicador Fórmula de cálculo Valor indicador Medio de verificación

Recolección y Transporte

Cantidad 100% de cobertura básica de recolección de RSD

Porcentaje de RSD generados que han sido recolectados y transportados

(Toneladas de RSD recolectados en el tiempo t/Toneladas de RSD generadas en el tiempo t)*100

100%

Reporte del servicio - Dirección de Aseo y Ornato

Calidad 100% de cumplimiento de especificaciones básicas de recolección y transporte de RSD

Cumplimiento de frecuencia básica de recolección esperada en cada zona de la comuna

(Días de recolección cumplidos según programa para cada comuna para 7 días/Nº de días de recolección programados para 7 días)*100

1 a 3 veces por semana


Porcentaje de cumplimiento de horario de recolección establecido en el tiempo t

(Horarios de recolección cumplidos según programa en el tiempo t/Horarios de recolección programados en el tiempo t)*100

100%


Antigüedad promedio de la flota de camiones recolectores

(Años de antigüedad camión 1 + Años de antigüedad camión 2 + Años de antigüedad camión n…)/Número total de camiones recolectores de la flota comunal

< 5 años


Lavado diario de camiones recolectores (Nº de camiones recolectores lavados diariamente/Nº de camiones utilizados diariamente)*100

100%


Tasa de respuesta a reclamos de usuarios efectuados por recolección en el período t (Nº de respuesta a reclamos ingresados por recolección

durante el período t/Nº total de reclamos por recolección ingresados en el período t)*100 100%

Reporte del servicio - Dirección de Aseo y Ornato OIRS

Disposición final

Cantidad 100% de cobertura básica de disposición final de RSD

Porcentaje de depósito final de residuos recolectados

(Toneladas de RSD recolectadas en el tiempo t/Toneladas de RSD depositadas en el tiempo t)*100

100%


Calidad 100% de cumplimiento de especificaciones básicas de disposición final de RSD

Existencia de lugar de disposición final con autorización sanitaria vigente*

Existencia de relleno sanitario y/o vertedero con autorización vigente para la disposición final de los residuos comunales

Sí


Fuente: elaboración propia

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6. Costos en régimen de estándar actual, costos en régimen de estándar básico y brechas de

costos del servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios Prestación 1: Recolección y Transporte de Residuos Sólidos Domiciliarios

6.1. Metodología de cálculo de costos de Recolección y Transporte a) Costos actuales: Para calcular los costos actuales, se procedió a costear esta prestación para cada municipio de la muestra de comunas, en base a la información proporcionada por los funcionarios municipales en terreno sobre los recursos y los costos asociados, y en base a la revisión de información secundaria (como portal de transparencia activa para las remuneraciones o la revisión de los contratos y detalles de presupuestos de las empresas contratistas). En el Anexo XVI se encuentra el detalle del costeo para cada una de las comunas de la muestra. b) Costos básicos: Para obtener los costos básicos se construyó un “contrato tipo” de recolección de residuos para cada una de las comunas de la muestra. Para construir el contrato tipo se determinó en primer lugar, cuáles eran los principales recursos necesarios para otorgar esta prestación, y en segundo lugar, se determinaron algunas relaciones existentes en la muestra de casos entre los recursos y el producto final. Con estas relaciones se determinó la cantidad con la que debían contar las comunas de cada uno de los recursos, para recolectar determinada cantidad de toneladas de residuos. En específico, para obtener el costo total básico, se realizaron los siguientes pasos:

6.2. Determinación de la cantidad óptima de camiones por comuna para Recolección y Transporte

Primero, en base a la información de la cantidad de toneladas anuales que recolectaron los municipios durante el año 2014, se determinó la cantidad óptima de camiones, utilizando la metodología de cálculo de la cantidad óptima de flota de una empresa contratista de la muestra de comunas. Con esa metodología se determinó la cantidad de camiones en función de la cantidad de toneladas a recolectar el día peak. La cantidad de toneladas a recolectar en el día peak a su vez es función de la cantidad anual de toneladas a recolectar y de la frecuencia de recolección identificada para cada tipología comunal. La frecuencia propuesta se obtuvo de la revisión de las frecuencias que tiene cada comuna de la muestra. A continuación se detalla el procedimiento que se siguió para determinar la flota óptima de camiones de cada comuna.

6.2.1. Supuestos utilizados para determinar el número de camiones óptimos para Recolección y Transporte

Antes de indicar el procedimiento, es necesario establecer los supuestos que se siguieron para determinar la flota óptima:

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- Para simplificar se supone un solo tipo de camión, con una capacidad de 10 toneladas. - Además, se asume que cada camión alcanza a dar dos vueltas por día. - Se asume una cierta distribución de los días de recolección semanal por tipología comunal:

Tabla 20: Frecuencia de días de recolección según tipología comunal

Tipología Días de recolección de RSD sectores de la comuna en promedio

1 Lunes, Martes, Miércoles, Jueves, Viernes, Sábado

2 Lunes, Miércoles, Viernes, Domingo

3 Lunes, Miércoles, Viernes, Domingo

4 Lunes, Miércoles, Viernes

5 Martes y Viernes Fuente: Elaboración propia

Con esta distribución de la frecuencia asumida se obtiene la cantidad de días acumulados de toneladas de residuos. Tabla 21: Cantidad de días acumulados de toneladas de residuos recolectados según tipología

Tipología comunal Frecuencia de recolección semanal promedio Cantidad de días de acumulación

1 6 2

2 4 2

3 4 2

4 3 3

5 2 4 Fuente: Elaboración propia

Con la información anterior, se determinó la cantidad de camiones óptimos de cada comuna, según la distribución de la frecuencia de recolección, y la cantidad de toneladas anuales totales a recolectar, mediante las relaciones mostradas en la siguiente tabla. Se usan los valores de una comuna como ejemplo (María Pinto):

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Tabla 22: Estimaciones para la determinación de la cantidad óptima de camines recolectores según frecuencia de recolección y cantidad de toneladas anuales a recolectar para la comuna de María Pinto

Parámetros Cantidad

Recolección anual 2.880 (ton)

Toneladas diarias 8 (ton)

Cantidad a recolectar peak 24 (ton)

Capacidad de carga 10 (ton)

Número de vueltas 2 (nº)

Capacidad de carga según vueltas 20 (ton)

Nº camiones dia peak 1 (nº) Fuente: Elaboración propia

6.2.2. Relaciones entre insumos en base a la información de la muestra de comunas para

Recolección y Transporte Luego de determinar la cantidad óptima de camiones necesarios para recolectar cierta cantidad de toneladas anuales, se establecieron relaciones entre insumos en base a la información de la muestra de comunas. Las relaciones se muestran en la siguiente tabla, donde se encuentra que por ejemplo por cada camión se necesita 1 conductor, 2 peonetas, etc. Tabla 23: Relaciones entre insumos en base a la información de la muestra de comunas

Recurso/Insumo Cantidad

Camiones 1,0

Conductores 1,0

Peonetas 2,0

Camionetas 0,2

Supervisores 0,2

Jefe de Operaciones 1,0 Fuente: Elaboración propia

6.2.3. Determinación de los precios de los recursos para Recolección y Transporte

Por último, teniendo las cantidades de los recursos necesarios para recolectar cierta cantidad de residuos, se asignaron los precios unitarios de los recursos identificados. Con respecto al costo mensual de los camiones, se asume que las comunas más grandes y densas necesitan camiones nuevos (lo cual influye en el valor del arriendo y costos asociados), por lo que el costo mensual de camiones, que es el valor del pago de los camiones en leasing disminuye un 10% a medida que se avanza en las tipologías.

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Con respecto al costo de combustible, se usó el costo de combustible por camión de oferta económica de una empresa contratista de la muestra, que detalla los precios unitarios. En la oferta económica el costo unitario de combustible de 1 camión es $500.000. Los costos totales en combustibles por tipología fueron contrastados usando el promedio de costos de combustible por tipología (cuando los datos de combustible estaban disponibles) y se obtienen números similares. Los valores de los precios unitarios del resto de los recursos o ítems de costos se obtuvieron de las ofertas económicas que se revisaron con valores promedio de mercado de los ítems de costos. A modo de ejemplo, a continuación se muestra un contrato tipo de una comuna de la muestra de casos (María Pinto): Tabla 24: Detalle del costo del contrato tipo de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios, Comuna: María Pinto

Item de costo Unidad Cantidad

Precio Unitario

Valor total Mensual

Valor total Anual

Costo mensual camiones camiones 6 $ 9.720.000,00

$ 58.320.000,00 $699.840.000,00

Costo mensual camioneta supervisión

camioneta 1 $ 445.500,00

$ 445.500,00 $5.346.000,00

Conductores conductor 4 $ 600.000,00

$ 2.400.000,00 $28.800.000,00

Auxiliares auxiliar 8 $ 350.000,00

$ 2.800.000,00 $33.600.000,00

Supervisores supervisor 1 $ 700.000,00

$ 700.000,00 $8.400.000,00

Jefe de Operaciones jefe 1 $ 800.000,00

$ 800.000,00 $9.600.000,00

Gasto en combustible camión camiones 6 $ 500.000,00

$ 3.000.000,00 $36.000.000,00

Gasto en combustible camioneta camioneta 1 $ 100.000,00

$ 100.000,00 $1.200.000,00

Mantención camiones camiones 4 $ 750.000,00

$ 3.000.000,00 $36.000.000,00

Mantención camionetas camionetas

1 $ 120.000,00

$ 120.000,00 $1.440.000,00

Equipos GPS equipos GPS

4 $ 42.000,00 $ 168.000,00 $2.016.000,00

COSTO TOTAL ANUAL $862.242.000

COSTO UNITARIO ANUAL $40.023,01 Fuente: Elaboración propia

Al igual que en el caso anterior, mediante esta función de costos se procedió a calcular el costo total anual y unitario que debiese tener cada una de las 16 comunas de la muestra, obteniendo así los costos totales y unitarios básicos. c) Brechas de costos:

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Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos de cada comuna, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos.

6.3. Costos actuales y costos básicos para Recolección y Transporte La siguiente tabla muestra los costos totales actuales, unitarios y las toneladas actuales a recolectar para cada una de las comunas de la muestra. En la tabla se puede observar que las comunas que presentan el mayor costo total anual actual en promedio son las pertenecientes a la tipología 1, seguidas por la tipología 2, 3, 5 y 4 respectivamente. Las comunas de la tipología 1 presentan una mayor variedad de recursos y recursos a su vez más costosos, pues poseen más recursos que las comunas pertenecientes a las otras tipologías (por ejemplo, en estas comunas poseen mayor personal de supervisión, poseen un sistema de GPS para monitorear los camiones, entre otros, comparados con comunas pertenecientes a la tipología 4 y 5 que poseen menor cantidad de personal destinada a este servicio, y cuentan con otros sistemas como radios o teléfonos móviles para realizar el monitoreo. En cuanto a los costos unitarios anuales actuales, el mayor valor en promedio corresponde a las comunas de la tipología 1, seguidas de las comunas de la tipología 5. El alto costo unitario de las comunas de la tipología 5 puede deberse a que este servicio presenta economías de escala, es decir, a medida que aumentan las toneladas recolectadas, disminuye el costo unitario. En el caso de las comunas de la tipología 5, como puede verse también en la tabla, estas comunas recolectan la menor cantidad de toneladas de residuos, comparados con las otras tipologías. Tabla 25: Costos actuales totales anuales, costos unitarios anuales y toneladas anuales a recolectar de la prestación de Recolección y Transporte, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Actual Costo Unitario Anual Actual Toneladas anuales

1 $5.020.342.459 $49.774 110.413

2 $2.299.695.843 $31.937 78.920

3 $377.810.708 $18.117 21.544

4 $173.584.891 $19.079 9.628

5 $268.411.636 $46.914 5.040 Fuente: Elaboración propia

La tabla 16 muestra los costos totales anuales y unitarios básicos para cada una de las tipologías FIGEM. Tabla 26: Costos totales anuales básicos y costos unitarios anuales básicos de la prestación de Recolección y Transporte, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Básico Costo Unitario Anual Básico

1 $ 5.457.876.000,00 $ 49.434,33

2 $ 4.717.908.000,00 $ 61.244,66

3 $ 1.230.162.000,00 $ 58.785,16

4 $ 519.563.400,00 $ 54.078,12

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5 $ 251.031.060,00 $ 50.547,99 Fuente: Elaboración propia

Con respecto a los costos totales básicos, se puede observar que las comunas que presentan el mayor valor son las pertenecientes a la tipología 1, seguidas por la tipología 2, 3, 4 y 5 respectivamente, es decir, en este caso las comunas van disminuyendo los costos totales en el mismo orden de la tipología. Se asume que la cantidad de toneladas actuales de cada una de las comunas es igual a la cantidad de toneladas que debiesen recolectar para cumplir con el 100% de cobertura, es decir, en la nomenclatura utilizada en este estudio es igual a la cantidad básica de toneladas a recolectar. Se asume lo anterior, ya que los funcionarios municipales o encargados que se entrevistaron respondieron que este servicio tiene una alta cobertura, cercana en la mayoría de los casos al 100%. Sin embargo, esta información fue proporcionada en muchos casos de forma aproximada por parte de los funcionarios municipales, y no implican que exista una medida exacta de la información. De la misma manera fue proporcionada la información sobre el cumplimiento de la frecuencia y horario de recolección programados, donde las comunas reportaron que en general se cumplían estos indicadores, pero no nos proporcionaron una medida exacta. Por esto, no fue incorporado en el análisis de brechas posterior información de estos indicadores.

6.4. Análisis de brechas para Recolección y Transporte La siguiente tabla muestra las brechas de costos de cada una de las comunas de la muestra.

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Tabla 27: Brechas de costos de la prestación de Recolección y Transporte, de cada una de las comunas de la muestra

FIGEM Comunas Brechas de costos totales anuales

1

Temuco $ 674.140.582,80

Santiago -$ 4.122.107.000,00

Valparaíso $ 669.863.826,96

Providencia $ 1.027.968.426,00

Promedio -$ 437.533.541,06

2

Punta Arenas -$ 674.479.357,96

Iquique -$ 4.656.554.032,00

La Serena -$ 2.569.747.707,03

Calama -$ 1.772.067.530,00

Promedio -$ 2.418.212.156,75

3

Natales -$ 648.908.695,20

Gorbea -$ 617.461.331,43

Ovalle -$ 1.290.683.850,00

Promedio -$ 852.351.292,21

4

Porvenir -$ 102.338.808,00

Pozo Almonte -$ 551.229.342,00

Vicuña -$ 384.367.376,57

Promedio -$ 345.978.508,86

5

Nueva Imperial $ 92.826.280,00

María Pinto -$ 58.065.128,40

Promedio $ 17.380.575,80 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se puede observar que de las comunas de la tipología 1, la única que presenta una brecha de costo negativa es la comuna de Santiago, por lo que en promedio las comunas de esa tipología presentan una brecha de costos negativa. Todas las comunas pertenecientes a la tipología 2, 3 y 4 presentan brechas de costos negativas, donde el mayor valor lo presentan en promedio las comunas de la tipología 2. Las brechas de costos negativas, es decir, que los costos totales básicos sean mayores que los costos totales actuales, se debe a que el contrato tipo exigió a las comunas más recursos que los que actualmente utilizan actualmente, y mayor cantidad de los mismos. Sin embargo, en el caso de las comunas de la tipología 5 encontramos que los costos actuales son mayores que los básicos, probablemente debido a que en estos casos el contrato tipo les exigió una cantidad bastante menor de recursos que en el caso de las otras tipologías, pues recolectan una cantidad bastante menor de residuos. Cabe recordar que el hecho que exista una diferencia positiva entre el costo actual y el básico, no implica necesariamente que estas comunas cumplan con el estándar básico, ya que pueden no ser eficientes en el gasto.

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Si se calcula el promedio de las brechas de costos promedio por tipología, obtenemos una brecha de costos negativa para una comuna promedio a nivel nacional, de -$807.338.985. Prestación 2: Disposición Final de Residuos Sólidos Domiciliarios

6.5. Metodología de cálculo de costos de Disposición Final a) Costos actuales: Para calcular los costos actuales, se procedió a costear esta prestación para cada municipio de la muestra de comunas, en base a la información proporcionada por los funcionarios municipales en terreno sobre los recursos y los costos asociados, y en base a la revisión de información secundaria. En el Anexo XVI se encuentra el detalle del costeo para cada una de las comunas de la muestra. b) Costos básicos: Para estimar el costo en régimen de estándar básico, se usó como referencia sólo aquellas comunas que depositaban sus Residuos Sólidos Domiciliarios en rellenos sanitarios. Dentro de ellas, se usaron las tarifas que les cobran las empresas externas a los municipios por depositar en rellenos sanitarios. Para el caso de las tipologías 1, 2 y 5 se contó con información sobre el precio unitario por tonelada, para una cierta cantidad de toneladas al mes. Sin embargo, para las tipologías 3 y 4 no se contó con dicha información, dado que esos municipios depositan sus RSD en vertederos. Por lo tanto, se asume que las tarifas de la tipología 3 y 4 son un 10% mayor que la tarifa unitaria anterior, por las economías de escala existentes. A continuación, se presenta la información que se usó como referencia para obtener los costos unitarios anuales de esta prestación en régimen de estándar básico. Tabla 28: Costos unitarios de Disposición Final en rellenos sanitarios de las comunas de la tipología 1, 2 y 5.

FIGEM Comunas Costo Unitario Anual Básico

Toneladas Anuales

1 Promedio Santiago-Valparaíso-Providencia $8.659,95 96.658,50

2 La Serena ( costo empresa externa) $ 9.586,33 88.920,00

5 María Pinto $16.884,00 1.440 Fuente: Elaboración propia

A continuación se muestran los costos unitarios básicos que se asignaron a las comunas de las correspondientes tipologías que no cumpliesen con el estándar de calidad, es decir, que no depositan sus residuos en un relleno sanitario. En el caso de las comunas que sí cumplen el estándar, es decir, que depositan sus residuos en un relleno sanitario, se usó su mismo costo unitario actual.

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Tabla 29: Costos unitarios básicos asignados a comunas que no disponen en relleno sanitario según tipología FIGEM

Tipología Comunal Costo Unitario Anual Básico

1 $ 8.659,95

2 $ 9.586,33

3 $ 11.503,60

4 $ 13.804,32

5 $ 16.884,00 Fuente: Elaboración propia

c) Brechas de costos: Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos de cada comuna, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos.

6.6. Costos actuales y costos básicos de Disposición final La siguiente tabla muestra los costos totales actuales, unitarios y las toneladas actuales depositadas en promedio según tipología FIGEM Tabla 30: Costos actuales totales anuales, costos unitarios anuales y toneladas anuales depositadas de la prestación Disposición Final, según tipología comunal FIGEM

Tipología Comunal Costo Total Anual Actual Costo Unitario Anual Actual Toneladas anuales

1 $ 824.629.436,00 $7.269 110.413,44

2 $ 825.823.042,75 $14.589 78.919,53

3 $ 155.702.666,67 $5.888 21.543,66

4 $ 34.233.188,00 $4.366 9.628,30

5 $ 29.157.678,00 $10.803 4.320,00

PROMEDIO $ 373.909.202,28 $8.583,24 44.964,98 Fuente: Elaboración propia

En la tabla se puede observar que a medida que las tipologías van decreciendo desde la 1 hasta la 5, van decreciendo los costos totales anuales actuales en el mismo orden. Con respecto al costo unitario anual actual, el mayor valor en promedio lo obtienen las comunas de la tipología 2, seguidas de las comunas de la tipología 5. Cabe recordar que en el caso de las comunas de las tipologías 3, 4 y una comuna de la tipología 5, no depositan sus residuos en rellenos sanitarios, sino que los depositan en vertederos, y cuentan con costos de personal de operación y maquinaria que opera en dichos vertederos. La tabla siguiente muestra los costos totales anuales y unitarios básicos por tipología FIGEM.

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Tabla 31: Costos totales anuales básicos y costos unitarios anuales básicos de la prestación Disposición Final, según tipología comunal FIGEM

Tipología Comunal Costo Total Anual Básico Costo Unitario Anual Básico

1 $ 947.661.041,12 $ 8.582,84

2 $ 1.080.972.756,48 $ 13.697,15

3 $ 247.829.529,70 $ 11.503,60

4 $ 132.912.093,87 $ 13.804,32

5 $ 72.938.880,00 $ 16.884,00

PROMEDIO $ 496.462.860,23 $ 12.894,38 Fuente: Elaboración propia En la tabla se puede observar que las comunas de la tipología 2 presentan en promedio el mayor costo total anual básico, seguidas de las comunas de la tipología 1, 3, 4 y 5 en el respectivo orden. Para las comunas pertenecientes a las tipologías 3, 4 y 5 se observa que los costos totales básicos son mayores que los costos totales actuales, dado que estas comunas depositan sus residuos en vertederos, y el hecho de depositar en rellenos sanitarios hace que el costo aumente. En cuanto a los costos unitarios anuales básicos, se puede ver el menor valor lo obtienen las comunas de la tipología 1, y el mayor valor las comunas de la tipología 5, puesto que este servicio presenta economías de escala, y es menor el costo por toneladas de depositar en un relleno sanitario cuando la cantidad de toneladas a depositar es mayor. Además, el costo unitario básico en promedio a nivel nacional es mayor que el costo unitario actual en promedio a nivel nacional, ya que es más costoso depositar los residuos en un relleno sanitario. La cantidad de toneladas actuales a depositar es igual a la cantidad básica de toneladas a depositar, pues se depositan en general el total de toneladas que se recolectan según la información recabada.

6.7. Análisis de brechas de Disposición final La siguiente tabla muestra las brechas de costos de cada una de las comunas de la muestra. De la tabla siguiente se puede observar que de las comunas de la tipología 1, la única que presenta una brecha de costo negativa es la comuna de Temuco, la cual no deposita sus residuos en rellenos sanitarios. Debido a que esta comuna presenta una brecha de costos negativa, y el resto de las comunas no presentan brecha (debido a que el cálculo de brechas consideró como costo unitario básico el mismo costo unitario actual de esas comunas, pues depositan sus residuos en rellenos sanitarios), las comunas de esa tipología en promedio presentan una brecha de costos negativa.

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Tabla 32: Brechas de costos de la prestación Disposición Final, por comuna

FIGEM Comunas Brechas de costos totales anuales Indicador de calidad: Tiene Relleno Sanitario

1

Temuco -$ 492.126.420,46 No

Santiago $ 0,00 Sí

Valparaíso $ 0,00 Sí

Providencia $ 0,00 Sí

Promedio -$ 123.031.605,12

2

Punta Arenas $ 181.005.386,51 No

Iquique -$ 1.201.604.241,42 No

La Serena $ 0,00 Sí

Calama $ 0,00 Sí

Promedio -$ 255.149.713,73

3

Natales -$ 112.043.040,22 No

Gorbea -$ 119.421.754,13 No

Ovalle -$ 44.915.794,74 No

Promedio -$ 92.126.863,03

4

Porvenir -$ 37.948.560,84 No

Pozo Almonte -$ 223.629.916,05 No

Vicuña -$ 34.458.240,73 No

Promedio -$ 98.678.905,87

5

Nueva Imperial $ 33.985.512,00 No

María Pinto $ 0,00 Sí


Con respecto a las comunas de la tipología 2, se puede observar que sólo dos no cumplen el estándar, pues no depositan sus residuos en relleno sanitario. De aquellas dos, una comuna presenta una brecha de costos negativa (Iquique), mientras que Punta Arenas presenta un costo básico total menor que el costo total actual. En este caso se recomienda revisar la eficiencia con la que se están usando los recursos, pues existe un costo alto y no se está cumpliendo el estándar. Ninguna de las comunas pertenecientes a la tipología 3 y 4 cumple con el estándar propuesto y presentan brechas de costos negativas, presentando ambas tipologías una brecha de costos promedio similar. Por último, con respecto a las comunas de la tipología 5, una comuna cumple con el estándar (María Pinto), y la otra comuna no cumple (Nueva Imperial). En el caso de esta última comuna, se observa que el costo total actual es mayor que el costo total básico, y del mismo modo que ocurre con Punta Arenas, se recomienda revisar cómo se están utilizando los recursos, de forma de ser más eficientes en el gasto. Si se calcula el promedio de las brechas de costos promedio de cada tipología, obtenemos una brecha de costos negativa para una comuna promedio a nivel nacional, de -$110.398.866,34.

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Servicio completo: Recolección y Disposición Final de Residuos Sólidos Domiciliarios

6.8. Metodología de cálculo de costos del servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

Se procedió a sumar tanto los costos totales actuales, los costos totales básicos para obtener los costos del servicio completo. Luego se calcularon las brechas de costos restándole a los costos totales actuales del servicio, los costos totales básicos.

6.9. Costos actuales, costos básicos y brechas de costos del servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

La tabla siguiente muestra los costos totales anuales, los costos totales básicos y las brechas de costos del servicio completo básicos por tipología FIGEM. Tabla 33: Costos actuales, costos básicos y brechas de costos del servicio de Recolección de residuos Sólidos Domiciliarios (Recolección y Transporte + Disposición final) por tipología FIGEM

Tipología Comunal Costo Total Anual Actual Costo Total Anual Básico Brechas de costos

1 $ 5.844.971.894,94 $ 6.405.537.041,12 -$ 560.565.146,18

2 $ 3.125.518.886,00 $ 5.798.880.756,48 -$ 2.673.361.870,48

3 $ 533.513.374,46 $ 1.477.991.529,70 -$ 944.478.155,24

4 $ 207.818.079,14 $ 652.475.493,87 -$ 444.657.414,73

5 $ 297.569.313,80 $ 323.969.940,00 $ 34.373.331,80

PROMEDIO $ 2.001.878.309,67 $ 2.931.770.952,23 -$ 917.737.850,96 Fuente: Elaboración propia De la tabla anterior se observa que las comunas de las tipologías 1, 2, 3 y 4 presentan en promedio brechas de costos negativas, mientras que las comunas de la tipología 5 presentan una diferencia positiva. Como ya se vio en este capítulo, el hecho que no haya una brecha de costos negativa no implica que se cumplan los estándares, puesto que en el caso de una de las comunas de la tipología 5, no se cumple el estándar de Disposición Final y presenta una diferencia positiva. En el caso de esta tipología, se recomienda una mejor distribución de los recursos ya existentes, en vez de necesitar de recursos adicionales para cumplir con los estándares de este servicio. En el caso de las comunas de la tipología 3 y 4 se recomienda que se asignen recursos adicionales a este servicio, pues estas no cumplen el estándar y presentan brechas de costos negativas. En el caso de las comunas de la tipología 2, hay algunas comunas que cumplen con el estándar y otras que no. Sin embargo, se presenta una brecha de costos negativa de este servicio para aquellas comunas, por lo que sería necesario adicionar recursos para esta tipología también. Por último, en el caso de las comunas de la tipología 1, a pesar de que existen brechas de costos negativas en promedio, se recomienda que se reasignen los recursos de mejor manera, de forma que las comunas que presentan un superávit en la diferencia del costo puedan contribuir al déficit de las comunas que presentan una brecha de costos negativa y no cumplan el estándar. Además, se

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recomienda que aquellas comunas que presentan un exceso de costo y no cumplen con el estándar, sean más eficientes en el gasto de sus recursos de forma que con los recursos que tienen puedan cumplir con el estándar básico y puedan ahorrar costos.

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VI. Alumbrado Público

1. Objetivos del capítulo de Alumbrado Público El capítulo dedicado al servicio de Alumbrado Público pretende presentar una breve caracterización del servicio y sus prestaciones, incluyendo una tabla resumen con sus prestaciones clave, objetivos, productos finales e insumos requeridos, una referencia al marco normativo que rige al servicio, y un flujograma que resume de manera gráfica las prestaciones del servicio y sus procesos implicados. Por otra parte, incluye también la perspectiva de las fuentes de recolección primaria que han sido utilizadas en este estudio. Asimismo, busca presentar los estándares básicos de calidad y cantidad propuestos y los pre requisitos necesarios para su implementación a inmediato, corto y mediano plazo. Por último, se incorpora el análisis de brechas entre costos actuales y costos en régimen de estándar básico para el servicio, y en relación a ello, se abordan las correspondientes brechas entre estándares actuales con que es provisto el servicio y los estándares básicos propuestos por el equipo consultor. 2. Contexto actual del servicio de Alumbrado Público Con respecto al servicio de Alumbrado Público, existe una normativa clara sobre las condiciones y especificaciones técnicas que debe tener la operación del servicio, que establece una serie de aspectos que determinan su funcionamiento, como la clase de alumbrado según tipo de vías (jerarquizando por flujo estimado de vehículos y peatones), el coeficiente de iluminancia medio, factor de utilización y otros índices que garantizan la correcta iluminación de los espacios públicos, con el fin de entregar una medida que asegura un nivel adecuado de uniformidad en la iluminación. Estas especificaciones son dictadas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC). En el caso de la mantención de alumbrado, existen diferentes modalidades de gestionar el servicio: ya sea mediante provisión directa, licitación a terceros o una mezcla de ambas en distintas proporciones. Cabe recordar, que como la mayoría de los postes del alumbrado público son de propiedad de las compañías distribuidoras de electricidad y su instalación es altamente especializada, no es posible para los municipios modificar la cantidad de éstos y su distribución en el espacio. Además, como reconocen profesionales de la SEC, la propiedad y derecho a usar los postes del alumbrado suele ser materia de controversia entre municipios y privados. Por esa causa pudiese verse obstaculizado el adecuado funcionamiento del servicio al existir vacíos legales respecto de responsabilidad de los actores. La normativa chilena busca actualizar y ordenar las diversas normas técnicas existentes en relación a este tema, con énfasis en la normalización en relación a los mantenimientos y tiempos de respuesta de las empresas ante posibles fallas del sistema. También se deja establecido el rol de fiscalización asociado a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles. Las cantidades y características de luminarias que debe haber en las comunas es independiente del tipo de comuna de que trate. De acuerdo a lo señalado por Irarrázaval (2001), se supone que el alumbrado público se encuentra en la zona urbana de cada comuna y las características del alumbrado deben ser iguales en todas las comunas. Al respecto, de acuerdo a la opinión expresada

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por profesionales de la SEC, es posible optimizar el funcionamiento del alumbrado mediante la consideración de variables como condiciones climáticas (lluvia, neblina, etc.), geográficas (latitud, que se relaciona con la cantidad de horas de luz diarias en cada estación del año), y otros tales como la flora y fauna de cada zona (por ejemplo, variarán los requerimientos de poda para una adecuada iluminación, o pueden existir pájaros que se alojen en luminarias, etc.) Cabe señalar que el reglamento SEC de alumbrado público vigente desde fines del 2015 hace una diferenciación de calzadas urbanas de acuerdo a las siguientes tablas: Tabla 34: Diferenciación de calzadas urbanas según Superintendecia de Electricidad y Combustibles

Descripción de vía de tráfico vehicular Tránsito Peatonal (*)

Clase de Alumbrado

Calzadas de Alto Prestigio Alto P1

Uso nocturno intenso por peatones o por ciclistas. Mediano P2

Uso nocturno moderado por peatones o por ciclistas. Liviano P3

Uso nocturno menor por peatones o por ciclistas únicamente asociados con propiedades adyacentes.

Muy Liviano P4

Uso nocturno menor únicamente asociado con propiedades adyacentes. Importante preservar el carácter arquitectónico del entorno, según lo determine la autoridad municipal correspondiente.

Muy Liviano P5

Uso nocturno muy reducido únicamente asociado con propiedades adyacentes. Importante preservar el carácter arquitectónico del entorno, según lo determine la autoridad municipal correspondiente.

Muy Liviano P6

Fuente: Superintendencia de Electricidad y Combustibles

De acuerdo a esa clasificación de las calzadas urbanas, la SEC establece la iluminancia para cada tipo de vía pública. Tabla 35: Iluminancia en vías públicas, Superintendencia de Electricidad y Combustibles

Clase de Alumbrado Media máxima (lux) Media (lux) Mínima puntual (lux)

P1 25,0 20,0 7,5

P2 12,5 10,0 3,0

P3 9,5 7,5 1,5

P4 6,5 5,0 1,0

P5 4,0 3,0 0,6

P6 2,5 2,0 0,4 Fuente: Decreto Supremo N°2/2014

Si bien hay una correlación entre comunas urbanas y vías de alto tránsito, y comunas rurales y vías de bajo tránsito, esto no es cierto en todos los casos. Por lo tanto, no puede asumirse que sólo en comunas urbanas existen vías de alto tránsito, ni que en comunas predominantemente rurales sólo hay vías de bajo tránsito. Por ejemplo, una vía de transito de más de 480 peatones por hora debe tener el mismo estándar de alumbrado en cualquier comuna de las 5 categorías. El estándar de cantidad que se propone es que las vías del sector urbano de cada comuna se encuentren 100% iluminadas. Para eso habrá que instalar una determinada cantidad de luminarias que varía en cada comuna.

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En la literatura, se señala en Irarrázaval (2001) que la unidad de medida para definir la cantidad mínima del servicio de Alumbrado Público utilizada fue “cantidad de luminarias por cada 50 metros lineales de vereda”. En dicho estudio, en todos los tipos de comuna el estándar de cantidad es 1, es decir, que cada 50 metros lineales de vereda exista al menos una luminaria. Los tipos de comuna se clasifican de acuerdo al tamaño poblacional únicamente. Los estándares de estas prestaciones fueron inferidos a partir de información sobre el alumbrado público de las comunas de La Pintana, Cerro Navia, Maipú y Cerrillos, donde aproximadamente cada 50 metros se encuentra un poste de alumbrado público. Para definir el número de luminarias necesarias para iluminar el 100% de la superficie de la comuna, se usaron los datos de las cantidades de luminarias en stock de las comunas del estudio, promediándolas por tipología FIGEM. Se tomará este dato entonces para calcular cuántas luminarias debiera haber en cada una de las tipologías comunales. A pesar de que similares estándares de alumbrado se pueden alcanzar con luminarias más espaciadas, pero de mayor potencia y a mayor altura, ya que entran en juego el peso y tipo de conductor que se utiliza para distribución eléctrica para determinar la distancia entre postes, se usó esta simplificación al no contar con los datos suficientes para realizar una estimación más sofisticada. Para realizarla, habría que contar con la información sobre cuántos metros lineales de vereda de cada clase de alumbrado público hay que en cada comuna. Con respecto al estándar de calidad, se asume que los proyectos realizados cumplen las especificaciones técnicas dicatadas por SEC, y que aquellos posteriores al año 2015 incorporan las disposiciones de la nueva normativa vigente. 3. Descripción del servicio

3.1. Marco normativo

Las principales fuentes legales que entregan el marco normativo para este servicio son las siguientes: - Decreto 2, Nuevo Reglamento de Alumbrado Público de Vías de Tráfico Vehicular24: en su

artículo 1º, señala que las disposiciones contenidas “establecen los requisitos mínimos aplicables al diseño, construcción, puesta en servicio, operación, mantenimiento y toda otra acción necesaria para el correcto funcionamiento del alumbrado público para la iluminación de vías de tránsito vehicular, con el objetivo de satisfacer las eficientes para la iluminación de calzadas.”

- Decreto 52, Nuevo Reglamento de Alumbrado Público de bienes nacionales de uso público destinados al tránsito peatonal25: sus disposiciones establecen los requisitos mínimos aplicables al alumbrado público de vías para el tránsito peatonal; aceras; espacios públicos destinados a facilitar la reunión de personas tales como plazas, parques, jardines, áreas abiertas peatonales,

24 Publicado el 04.12.2015, entrará en vigencia el 01.06.2016. 25 Publicado el 30.12.2015, entrara en vigencia el 27.06.2016.

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zonas de juegos y máquinas de ejercicios; pasos bajo la calzada y pasarelas, ambos para peatones, incluyendo sus accesos.

- D.F.L. 4/20.018 del 2007, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que “Fija texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto de Fuerza de Ley Nº 1, de Minería, de 1982, Ley General de Servicios Eléctricos, en materia de energía eléctrica”: establece condiciones para las licitaciones de servicio público de electricidad.

- D.S. 686/1998, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, “Establece Norma de Emisión para la Regulación de la Contaminación Lumínica”.

- NSEG 21. E.n. 78. “Alumbrado público en sectores residenciales”, de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

Además, es necesario considerar que existen lineamientos y recomendaciones no vinculantes entregados por el Programa País de Eficiencia Energética (PPEE), y el Plan de Acción de Eficiencia Energética (PAEE). Dado que las consideraciones de eficiencia energética constituyen criterios crecientemente relevantes, es necesario situarlas en el horizonte de la provisión del servicio de Alumbrado Público.

3.2. Flujogramas del servicio de Alumbrado Público

3.2.1. Flujograma de la prestación de Operación y Mantención de Alumbrado Público


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3.2.2. Flujograma de la prestación de Instalación de Alumbrado Público



El servicio de alumbrado público “comprende el mantenimiento, tanto la intervención para reparar fallas en equipos como la provisión de los repuestos necesarios para subsanarlas. Toda mantención deberá asegurar el funcionamiento en forma continua y sin cambiar las condiciones de diseño, tanto de la cantidad de luz como de su uniformidad y/o calidad. Respecto al consumo de energía eléctrica, la municipalidad debe responsabilizarse del pago oportuno a la empresa distribuidora de energía.”26 Se agregan a las acciones implicadas en su operación y a las acciones de mantención que permiten el normal funcionamiento del alumbrado público, aquellas que relacionadas con la instalación y/o recambio masivo de luminarias Se considera que este servicio se compone de dos prestaciones, saber: Operación y Mantención, e Instalación y Recambio masivo. Ambas tienen características que hacen que su desarrollo sea diferente, así como su estructura de costos y los indicadores que les pueden ser asociados.

26 Determinación de Funciones de Costo por Tipo de Provisión de Servicios Municipales y su Financiamiento, Ignacio Irarrázaval, 2001, página 45.

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Tabla 36: Resumen de las prestaciones del servicio de Alumbrado Público

Alumbrado Público

Ámbitos 1. Mantención 2. Instalación


Operaciones y cuidados necesarios para que el sistema de Alumbrado Público funcione de acuerdo a sus condiciones originales

Instalar nuevas luminarias, y/o realizar recambios masivos de luminarias

Producto Final Luminarias públicas de vías y espacios públicos comunales en funcionamiento óptimo

Nuevas luminarias públicas y/o modernización de las existentes en vías y espacios públicos comunales


Ninguno (desde el punto de vista de la ciudadanía) Determinación de nivel requerido de mantención por sectores de la comuna

Ninguno (desde el punto de vista de la ciudadanía) Estudios previos/Reclamos ciudadanía

Etapas Elaboración licitación Equipo profesional municipal elabora bases de licitación y lleva a cabo el proceso (llamado a concurso, evaluación de propuestas, pagos a contratista), y para ello determina requerimientos de mantención de la red de alumbrado público, así como un presupuesto y régimen de prestaciones a solicitar Supervisión contratista Conjunto de acciones de monitoreo y seguimiento de las actividades realizadas por el contratista Control de gestión Control operativo de las gestiones entorno al mantenimiento del AP realizado para fomentar el funcionamiento óptimo de éste

Elaboración proyecto Equipo municipal diagnostica la necesidad de instalar nuevas luminarias o realizar un reemplazo masivo, y elabora un proyecto para obtener financiamiento, ya sea municipal, regional o del nivel central Elaboración licitación Equipo municipal elabora bases de licitación y lleva a cabo el proceso (llamado a concurso, evaluación de propuestas, pagos a contratista) Supervisión contratista Conjunto de acciones de monitoreo y seguimiento de las actividades realizadas por el contratista Registro de solicitudes

Consiste en la recepción de reclamos y solicitudes hechos por la ciudadanía (teléfono, web, carta, presencial, etc.) y posterior sistematización Ejecución reparación y mantención El equipo técnico municipal realiza acciones de reparación correctiva y de reparación preventiva según planificación, solicitudes de ciudadanía y emergencias Control de gestión y bodegaje Acciones que sistematizan el seguimiento de las reparaciones, recambios y mantenciones realizadas, incluye monitoreo de indicadores y mantener inventario de bodega de materiales para que insumos requeridos estén disponibles

Insumos clave Servicio contratado a terceros - Equipo licitación - Materiales de oficina - Equipo supervisión - Vehículos inspectores

- Equipo de proyecto - Equipo de licitación - Materiales de oficina - Equipo supervisor - Vehículos inspectores

Servicio provisto directamente - Personal municipal - Vehículos - Mantención y combustible vehículos - Sistema de registro de acciones - Bodega e insumos

Actores directos

- Usuarios - Municipios - Contratistas


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4. Percepciones acerca del servicio A partir de la información recogida por medio de la encuesta telefónica a usuarios y usuarias, los focus group realizados, las entrevistas a autoridades y funcionarios municipales y los talleres municipales, se detallan los aspectos más relevantes sobre su valoración, dimensiones clave, evaluación y expectativas acerca del funcionamiento del servicio y sus prestaciones. En cada tema es empleada información de las diferentes fuentes, según sea pertinente.

4.1. Valoración y dimensiones clave El servicio de alumbrado público es identificado como uno de los más relevantes por la ciudadanía, pues incide directamente en su rutina cotidiana, afectando un área sensible como la sensación de seguridad al transitar por la comuna. Desde el punto de vista de la muestra de la encuesta, este servicio obtuvo el segundo lugar de menciones respecto de cuál eran los tres más usados, con un porcentaje correspondiente a 55%. Para la autoridades municipales se trata de un servicio que saben es valorado por la ciudadanía, pero no siempre cuentan con equipos con las competencias técnicas necesarias para cumplir funciones como ser contraparte de un proceso de instalación y/o de recambio masivo, o para ejercer un mayor control y fiscalización de las labores que realizan las empresas contratistas de mantención. Por su parte, los funcionarios municipales compartieron la preocupación por la falta de personal y de capacitación técnica requerida para desempeñarse adecuadamente en un servicio altamente especializado. Los funcionarios municipales señalaron que los aspectos más relevantes de la provisión del servicios se relacionan con el tiempo de respuesta ante fallas, la capacidad de fiscalizar el estado de las luminarias y el trabajo de los contratistas con inspecciones programadas, y la gestión de los reclamos recibidos. Como indicadores que expresarían un nivel óptimo de servicio para ellos se encuentra la implementación de luminarias con energía fotovoltaica, y establecer un plazo máximo para reparación de fallas. De acuerdo a lo planteado en el primer taller municipal realizado, el servicio de Alumbrado Público es un servicio complejo, que representa un importante gasto para los municipios, del que se tiene menos control del que sería deseable por falta de recursos humanos y capacidades técnicas. De ahí la importancia a su juicio de fortalecer técnicamente los equipos municipales encargados a través de capacitación o de creación de requisitos para el cargo. Por otra parte, a partir del ejemplo de un municipio participante de la Mesa de Directores de Administración y Finanzas, los asistentes enfatizaron en la necesidad de invertir en la realización de auditorías energéticas con el fin de catastrar el sistema completo – en cuanto a sus componentes y estado como al consumo efectivo de los puntos luminosos – y de esa manera identificar estrategias para optimizar la operación del servicio. Los participantes en los focus group hicieron referencia a las dimensiones clave del servicio para ambas prestaciones. Desde el punto de vista de usuarios y usuarias, lo relevante es la rapidez de la respuesta ante fallas, y que las luminarias se encuentren encendidas durante las horas que sea necesario en las distintas estaciones del año en cada comuna. Para autoridades y funcionarios municipales lo central es la capacidad para solucionar con rapidez aquellas fallas de su competencia.

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No visualizaban la telegestión del servicio como una manera de optimizar su funcionamiento y disminuir el valor a pagar por el consumo de electricidad. Por su parte, la información recolectada mediante la encuesta muestra coincidencia con lo señalado por participantes de focus group en cuanto a las dimensiones principales para prestar un buen servicio, pues se trata de las siguientes: “Que la cantidad de luminarias sea suficiente” (46,9%), “Saber a quién dirigirse en caso de falla” (45,7%), y “Tiempo de reposición del servicio ante fallas” (39,9%). La frase “Que no haya luminarias apagadas” obtiene un 38% de menciones. Si se compara por sexo, existen diferencias estadísticamente significativas entre hombres y mujeres en los porcentajes correspondientes a todas las frases mencionadas. Ellos tienen porcentajes más altos de mención respecto de todas las afirmaciones referidas, excepto “Saber a quién dirigirse en caso de falla”, en donde el grupo de los hombres suma un 40,3% de mención en comparación con un 50,8% hecho por ellas. De acuerdo a la edad de los encuestados, se observa que varían las percepciones sobre cuáles son los aspectos más relevantes para un buen funcionamiento del servicio. Los adultos jóvenes y adultos exhiben mayores porcentajes que los otros dos grupos etarios respecto de “Tiempo de reposición del servicio ante fallas” y “Saber a quién dirigirse en caso de falla”. Los jóvenes consideran más importante “Que haya iluminación en veredas” (44,4%) que el resto de los grupos, superando por mas de 20 puntos porcentuales a adultos jóvenes y adultos, y por más de 10 a adultos mayores.

4.2. Evaluación Respecto de la prestación de Instalación y recambio, los participantes de los focus group señalaron que es relevante que todos los sectores urbanos de la comuna cuenten con iluminación en adecuado funcionamiento. Algunos grupos enfatizaron que existen diferencias dentro de las comunas, sucediendo que la zona céntrica presenta mejores niveles de iluminación que barrios y poblaciones. Otros manifestaron que se encuentran conformes con la actual iluminación de vías vehiculares, aunque no de la de veredas. Los participantes provenientes de sectores rurales de sus comunas reconocían y valoraban los avances realizados respecto de su situación histórica, pero sostenían que era necesario seguir extendiendo las mejoras. Los encuestados califican al servicio con una nota promedio de 5,2 en una escala de 1 a 7. Un 24% del total de la muestra evalúa al servicio con nota inferior a 4. Un 54% de ellos se muestra de acuerdo con la frase “(sobre el estado actual del alumbrado público de la comuna) “En general es suficiente, no tengo quejas”, y el mismo porcentaje lo hace con la frase “En el sector central de la comuna es adecuada, pero no en los barrios y poblaciones”. Un 64,9% señala estar de acuerdo con que “La de las calles está bien, pero falta iluminación a las veredas”. En sentido contrario, un 42,3% del total de la muestra está de acuerdo con la frase “En general diría que es mala, insuficiente”. La única diferencia significativa por sexo corresponde al nivel de acuerdo con la frase “La de las calles está bien, pero falta iluminación a las veredas”, siendo mayor la proporción de hombres (68,5%) que la de mujeres (61,4%). Acerca de las diferencias según la edad de los encuestados, en general se constata una evaluación positiva en mayor medida para el grupo de adultos mayores. Respecto de la frase “En general es suficiente, no tengo quejas”, el porcentaje de acuerdo para ellos es de 66,1%, que desciende a 57,6%

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en jóvenes, a 50,2% en adultos hasta llegar a 42,5% en adultos jóvenes. Para la afirmación “La de las calles está bien, pero falta iluminación a las veredas”, el porcentaje de acuerdo de jóvenes, adultos jóvenes y adultos es similar, fluctuando entre alrededor de 65% y 69%, mientras que los adultos mayores muestran un porcentaje de 54,9%. Por otra parte, todos los grupos de edad considerados tienen porcentaje de acuerdo similar con la frase “En el sector central de la comuna es adecuada, pero no en los barrios y poblaciones”, variando entre aproximadamente entre 69% y 63%. En sentido contrario, 3 de cada 10 adultos mayores están de acuerdo con que el estado actual del alumbrado público es insuficiente, proporción que aumenta a casi 5 de cada 10 en el caso de adultos jóvenes y jóvenes.

4.3. Expectativas De acuerdo a la encuesta, ante la pregunta de en cuáles servicios el municipio debiese dedicar mayores esfuerzos para mejorar, el servicio de Alumbrado Público recibe un total de 39,6% de menciones, ubicándose en el primer lugar junto con Áreas verdes (41,8%) y Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios (38,8%). Analizando por sexo, las mujeres mencionan este servicio en mayor medida que los hombres, con 45% de menciones versus 33,9%. Para ellas, es el servicio más mencionado en esta pregunta, en cambio para los hombres queda situado en 3º lugar. Según la edad de los encuestados, ante la pregunta de en cuáles servicios el municipio debiese dedicar mayores esfuerzos para mejorar, son los adultos quienes otorgan un mayor porcentaje de respuestas a este servicio (45,3%), en tanto que el grupo de adultos mayores entrega el porcentaje más bajo (30,3%).

Como se señaló anteriormente, los participantes de los focus group esperan que las luminarias se encuentren encendidas y apagadas cuando tengan que estarlo dependiendo de las condiciones ambientales de cada territorio, que las fallas sean arregladas a las brevedad, y que se extienda la iluminación también en veredas. Desde el mundo rural, los participantes saben que no todo puede ser iluminado, pero demandan un mayor esfuerzo de iluminación efectiva en zonas donde hay varias viviendas, caminos principales, y especialmente en paraderos de locomoción colectiva.

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5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Alumbrado Público Los estándares de cantidad y calidad propuestos para cada prestación tienen por objetivo dar cuenta del nivel de provisión del servicio en aquellas dimensiones fundamentales que caracterizan su funcionamiento. Ambos tipos de estándares deben ser analizados en conjunto pues se trata de medidas complementarias que por sí solas no son suficientes para abarcar la totalidad de lo que se entiende como un adecuado nivel de servicio de Instalación y de Mantención. Para definir los estándares que aquí se proponen han sido incluidas las consideraciones de los miembros del panel de expertos del estudio, de los profesionales de SEC entrevistados, y especialmente, las percepciones expresadas por usuarios y usuarias del servicio que participaron en los focus group, así como la opinión de autoridades y funcionarios municipales.

5.1. Estándares básicos de cantidad de Alumbrado Público Como estándar básico de cantidad para la prestación de Instalación y recambio se propone el 100% de cumplimiento de cobertura básica de luminarias comunales. Éste podría medirse a través del indicador “Porcentaje de vías del sector urbano de la comuna que se encuentran iluminadas”, que hace referencia a la proporción de vías urbanas con iluminación respecto del total de vías de ese tipo. Se optó por no incluir las vías de los sectores rurales porque no se cuenta con información acerca del total de vías rurales que es deseable mantener iluminadas, para lo cual se requiere información acerca del uso de las vías en términos de usuarios/hora. Por ejemplo, existen casos en donde una extensa superficie comunal incluye cerros y montañas, parques nacionales, etc., áreas que por su naturaleza y extensión no deben ni pueden ser iluminadas. El valor esperado para el indicador es de 100%, pues se plantea que todas las vías de los sectores urbanos debiesen contar con luminarias. Respecto de la posibilidad de establecer valores diferenciados por tipo de comuna según FIGEM, población comunal u otras variables, fue descartada porque no se cuenta con información que permita conocer porcentajes de sectores comunales iluminados, la cantidad media de luminarias por comuna (y si ésta es suficiente), o la población comunal diferenciada si es urbana o rural. Para la prestación de Mantención, se señala que el estándar básico de cantidad consiste en que todas las luminarias comunales cuenten con mantención, y es llamado “100% de cobertura básica de mantención de luminarias comunales”. De acuerdo a lo señalado por los expertos y profesionales mencionados, es una dimensión importante para garantizar el funcionamiento óptimo de las luminarias. Autoridades y funcionarios municipales reconocen que en la práctica se realiza más bien mantención reparativa, es decir, una vez que se han detectado fallas en el funcionamiento. Señalan que la falta de recursos impide, por un lado, llevar a cabo mantenciones preventivas y acciones de limpieza de las luminarias, y por otro, efectuar una fiscalización más estricta de las labores que realizan los contratistas a cargo de esta prestación. Acerca de la frecuencia recomendada de mantención, ésta depende tanto del tipo de tecnología que utiliza cada luminaria como de factores que pueden variar entre comunas: clima (humedad, neblina, precipitaciones, etc.) y nivel de vandalismo. Es por ello que se optó por no definir una

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frecuencia recomendada de mantención por tipo de comuna FIGEM, zona geográfica u otra variable relevante para agrupar a las comunas.

5.2. Estándares básicos de calidad de Alumbrado Público Para la prestación de Instalación y recambio, como estándar básico de calidad se propone “100% de cumplimiento de estándar técnico de instalación propuesto por SEC”, bajo el supuesto de que toda luminaria instalada según lo establecido en el reglamento vigente desde diciembre de 2015 cumple con las especificaciones técnicas que aseguran su calidad en términos de seguridad y rendimiento. Es por ello que el indicador propuesto para este estándar es “Cumplimiento de estándar técnico de instalación propuesto por SEC” y su valor esperado es “Sí”. De acuerdo a lo señalado por SEC, la normativa chilena es compatible con estándares internacionales de calidad, pero la capacidad de fiscalización de su cumplimiento es limitada para la institución. Con respecto a la prestación de Operación y Mantención, el estándar de calidad propuesto corresponde a “100% de cumplimiento de calidad básica de mantención de alumbrado público”, cuyo indicador “Porcentaje de cumplimiento del tiempo comprometido de respuesta ante fallas notificadas por usuarios y usuarias” busca cuantificar la proporción en que la resolución de fallas detectadas y notificadas por usuarios y usuarias se realiza dentro del plazo comprometido por cada municipio. El valor esperado para éste es 100% o menos, porcentaje que se interpreta como el 100% de los requerimientos resueltos en un tiempo no mayor al tiempo de respuesta comprometido. Este estándar implica que el municipio realice una adecuada labor de supervisión de la empresa contratista en cuanto mandante del contrato, o bien que organice sus recursos de modo de dar cumplimiento al plazo que se ha fijado. En el trasfondo está el supuesto de que cada municipio establece un plazo adecuado y realista dadas las condiciones de instalación y operación de sus sistema de alumbrado público, y de sus características particulares. Mediante las entrevistas a encargados municipales en terreno se constató que las comunas más pequeñas como Gorbea, Porvenir o Pozo Almonte no tenían medidas ni estándares de calidad, pero en el resto de las comunas en general se establecían a sí mismas un plazo de 24 horas para responder ante fallas. Es probable que comunas con mayor proporción de localidades y/o población rural deban considerar plazos más extensos. A continuación se presenta la matriz de estándares de cantidad y calidad propuestos para ambas prestaciones, así como los indicadores asociados y medios de verificación existentes. Éstos corresponden a la fuente de información que se prevé como disponible. Implica que los municipios hagan efectiva la entrega de información periódica y sistematizada por parte del contratista. En la determinación del nivel de calidad de un conjunto de luminarias inciden varios factores, que permiten señalar si se presta un servicio adecuado o no. Entre ellas figuran el tipo de ampolleta, su capacidad lumínica, la altura a la que está instalada, el ángulo de inclinación; también las condiciones atmosféricas (neblina, lluvia, contaminación del aire) y otras sociales como el nivel de vandalismo. Este grupo de variables adquieren diferentes valores en diferentes comunas y sectores de ellas, generando diversas configuraciones.

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Tabla 37: Matriz de estándares de cantidad y calidad, indicadores y medios de verificación para el servicio de Alumbrado Público

Prestación Tipo de estándar Estándar básico Indicador Fórmula de cálculo

Valor indicador


Instalación y recambio

Cantidad 100% de cumplimiento de cobertura básica de luminarias comunales

Porcentaje de vías del sector urbano de la comuna que se encuentran iluminadas

(Nº de metros lineales de vías vehiculares de zona urbana con luminarias en operación/Nº de metros lineales de vías vehiculares de zona urbana totales)*100

100%

Registro SECPLAN o dirección municipal correspondiente

Calidad

100% de cumplimiento de especificaciones de calidad básica de iluminación en vías comunales

Cumplimiento de estándar técnico de instalación propuesto por SEC

Existencia de instalación realizada por operador autorizado por SEC de acuerdo a protocolo establecido en la normativa

Sí


Mantención

Cantidad 100% de cobertura básica de mantención de luminarias comunales

Porcentaje de luminarias de la comuna con mantención*

(Nº de luminarias comunales con mantención efectiva/Nº de luminarias comunales totales)*100

100%


Calidad

100% de cumplimiento de calidad básica de mantención de alumbrado público

Porcentaje de cumplimiento del tiempo comprometido de respuesta ante fallas notificadas por usuarios y usuarias

(Tiempo promedio en respuesta ante falla desde notificación de usuarios ocurridas en el período t/Tiempo comprometido de respuesta ante falla)*100

< 100%

Registro SECPLAN o dirección municipal correspondiente OIRS


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6. Costos actuales, en régimen básico y brechas de costos del servicio de Alumbrado Público Prestación 1: Instalación de Alumbrado Público

6.1. Metodología de cálculo de costos de Instalación a) Costos actuales: Para calcular los costos totales actuales de esta prestación, se usó la información de los costos de proyectos de instalación o recambio masivo de luminarias que fueron realizados durante los años 2014 o 2015, ya que si el proyecto era de esos años cumplían con alta probabilidad el reglamento actual (Decreto Supremo N°2/2014). A continuación se presentan información sobre los costos de los proyectos que fueron revisados de aquellas comunas que los realizaron (ya que que no todas las comunas realizaron nuevos proyectos de instalación o recambio masivo):

i. Costos proyecto tipología FIGEM 1 El costo unitario de instalar 1 luminaria en las comunas de la tipología 1 se obtuvo dividiendo el costo total anual de instalación de la comuna de Valparaíso en el número total de luminarias instaladas. Este es un proyecto de instalación realizado el año 2015, por lo que se asume que cumple las especificaciones de calidad. Con eso se obtuvo un costo unitario de $516.667.

ii. Costos proyecto tipología FIGEM 2 El costo unitario de instalar 1 luminaria en las comunas de la tipología 2 se obtuvo dividiendo el costo total de instalación de la comuna de La Serena en el número total de luminarias. Este es un proyecto de recambio masivo realizado el año 2014, por lo que se asume que cumple las especificaciones de calidad. Con eso se obtuvo un costo unitario de $421.124,05.

iii. Costos proyecto tipología FIGEM 3 En las comunas de esta tipología no se encontraron proyectos de instalación y recambio realizados durante los años 2014 y 2015, por lo tanto, se estimó que el costo unitario era similar al de la tipología anterior, pero levemente superior dado que esta tipología tiene un mayor porcentaje de ruralidad que la anterior. Se estableció por tanto un costo unitario de $450.000.

iv. Costos proyecto tipología FIGEM 4 En las comunas de esta tipología tampoco se encontraron proyectos de instalación y recambio realizados durante los años 2014 y 2015, por lo tanto, se estimó que el costo unitario era similar al de la tipología anterior, pero levemente superior dado que esta tipología tiene un mayor porcentaje de ruralidad que la anterior. Se estableció por tanto un costo unitario de $500.000.

v. Costos proyecto tipología FIGEM 5

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El costo unitario de instalar 1 luminaria en las comunas tipo 1 se obtuvo dividiendo el costo total de instalación de la comuna de María Pinto en el número total de luminarias. Este es un proyecto de instalación realizado el año 2015, por lo que se asume que cumple las especificaciones de calidad. Con eso se obtuvo un costo unitario de $961.341. Los costos unitarios anuales de instalación y recambio masivo de cada tipología FIGEM detallados anteriormente se multiplicaron por la cantidad actual de luminarias que tienen en promedio las comunas por tipología, obteniéndose así los costos totales actuales de esta prestación para cada una de las tipologías. La cantidad actual de luminarias instaladas es igual a la cantidad actual de luminarias mantenidas, ya que se deben mantener el total de las luminarias en stock. b) Costos básicos: Para calcular los costos totales básicos, se multiplicaron los costos unitarios de instalación y recambio actuales detallados en el punto anterior, por la cantidad de luminarias que debiesen tener las comunas en régimen de estándar básico. Se determinó la cantidad de luminarias que debían tener instaladas las comunas, mediante la razón Luminarias/viviendas del caso Prototipo: Providencia. Se asume que esta comuna está 100% iluminada. Para cada comuna se multiplicó esta razón de Providencia por la cantidad de viviendas de cada comuna, para obtener la cantidad básica de luminarias de cada comuna. c) Brechas de costos: Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos.

6.2. Costos actuales y costos básicos de Instalación La siguiente tabla muestra los costos totales actuales, unitarios y la cantidad actual de luminarias instaladas en promedio, por tipología FIGEM. Tabla 38: Costos actuales totales anuales, costos unitarios anuales y luminarias actuales de la prestación de Instalación y Recambio Masivo, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Actual Costo Unitario Anual Actual Cantidad actual de Luminarias

1 $ 10.258.164.951,50 $ 516.667 19.854,50

2 $ 6.516.999.181,00 $ 421.124 15.475,25

3 $ 1.695.000.000,00 $ 450.000 3.766,67

4 $ 1.749.166.666,67 $ 500.000 3.498,33

5 $ 2.182.724.740,50 $ 961.341 2.270,50 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que las comunas de la tipología 1 presentan el costo total actual, seguidas de las comunas de la tipología 2. Sin embargo, el mayor costo unitario anual lo obtienen las comunas de la tipología 5. Las comunas de esta tipología presentan grandes niveles de ruralidad y, por ende, es posible que enfrenten mayores costos por luminaria instalada, pero un menor costo

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total actual ya que mantienen en stock una menor cantidad de luminarias en promedio al ser más pequeñas y tener mayores zonas rurales. La tabla siguiente muestra los costos totales anuales básicos, costos anuales unitarios básicos y cantidad básica de luminarias de esta prestación por tipología FIGEM. Tabla 39: Costos totales anuales básicos y cantidad básica de luminarias de la prestación de Instalación y Recambio Masivo, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Básico Cantidad básica de Luminarias

1 $ 11.766.316.167,57 22.773,50

2 $ 6.189.556.320,42 14.697,71

3 $ 2.015.046.000,00 4.477,88

4 $ 1.099.312.500,00 2.198,63

5 $ 3.504.260.986,38 3.645,18


De la tabla anterior se observa que las comunas de la tipología 1 presentan el mayor costo total básico, seguidas de las comunas de la tipología 2. El mayor costo total básico de las comunas se debe a la mayor cantidad de luminarias que deben instalar para cumplir con la razón de 0,3 luminarias por vivienda (razón obtenida de la comuna de Providencia). Cabe recordar que el costo unitario actual es igual al costo unitario básico en el caso de esta prestación.

6.3. Análisis de brechas de Instalación La siguiente tabla muestra las brechas de costos y de cantidad por tipología FIGEM. Tabla 40: Brechas de costos y de cantidad de la prestación de Instalación y Recambio Masivo, según tipología comunal FIGEM

Tipología Comunal Brechas de costos Brechas de cantidad

1 -$ 1.508.151.216,07 -2.919,00

2 $ 327.442.860,58 777,54

3 -$ 320.046.000,00 -711,21

4 $ 649.854.166,67 1.299,71

5 -$ 1.321.536.245,88 -1.374,68

PROMEDIO -$ 1.508.151.216,07 -585,53 Fuente: Elaboración propia

Se observa que las comunas pertenecientes a la tipología 1, 3 y 5 presentan brechas de costos y de cantidades negativas. Por su parte, las comunas de las tipologías 2 y 4 presentan saldos positivos.

Prestación 2: Operación y Mantenimiento de Alumbrado Público

6.4. Metodología de cálculo de costos de Operación y Mantenimiento

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a) Costos actuales: Para calcular los costos actuales, se procedió a costear esta prestación para cada municipio de la muestra de comunas, en base a la información proporcionada por los funcionarios municipales en terreno sobre los recursos y los costos asociados, y en base a la revisión de información secundaria. La cantidad actual de luminarias de cada comuna fue obtenida mediante las entrevistas a encargados municipales. En el Anexo XVI se encuentra el detalle del costeo para cada una de las comunas de la muestra. b) Costos básicos: Para calcular los costos totales básicos de la prestación de Operación y Mantenimiento, se le asignó a cada comuna como costo unitario básico el costo unitario actual promedio de su tipología. Dado que se propone como estándar que el total de luminarias de la comuna reciban mantenimiento, la cantidad básica de luminarias mantenidas es igual a la cantidad básica de luminarias instaladas. La cantidad básica de luminarias se multiplicó por el costo unitario de cada comuna, obteniéndose el costo total básico para cada comuna. c) Brechas de costos: Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos.

6.5. Costos actuales y costos básicos de Operación y Mantenimiento

La siguiente tabla muestra los costos totales actuales, unitarios y la cantidad actual de luminarias mantenidas en promedio, por tipología FIGEM. Tabla 41: Costos actuales totales anuales, costos unitarios anuales y luminarias actuales de la prestación Operación y Mantenimiento de Alumbrado Público, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Actual Costo Unitario Anual Actual Cantidad actual de Luminarias

1 $ 2.558.824.389,55 $ 128.878,81 19.854,50

2 $ 1.676.077.647,94 $ 108.306,98 15.475,25

3 $ 664.725.847,12 $ 176.475,89 3.766,67

4 $ 252.728.427,93 $ 72.242,52 3.498,33

5 $ 86.912.680,40 $ 38.279,09 2.270,50 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que a medida que las tipologías van avanzando desde la 1 hasta la 5, van decreciendo los costos totales anuales actuales en el mismo orden. Con respecto a los costos unitarios anuales de esta prestación, las comunas pertenecientes a la tipología 3 presentan el mayor valor en promedio, seguidas de las comunas de la tipología 1 y 2. Las comunas de la tipología 4 y 5

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son las que presentan los menores valores de los costos unitarios. Con respecto a la cantidad de luminarias actuales, estas van decreciendo desde la tipología 1 hasta la 5 en ese orden.

La tabla a continuación muestra los costos totales anuales básicos y la cantidad básica de luminarias de esta prestación por tipología FIGEM.

Tabla 42: Costos totales anuales básicos y cantidad básica de luminarias de la prestación Operación y Mantenimiento de Alumbrado Público, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Básico Cantidad básica de Luminarias

1 $ 4.809.318.171,64 22.773,50

2 $ 1.557.182.860,41 14.697,71

3 $ 860.890.808,71 4.477,88

4 $ 143.168.526,95 2.198,63

5 $ 137.845.155,89 3.645,18


De la tabla anterior se observa que a medida que las tipologías van avanzando desde la 1 hasta la 5, van decreciendo los costos totales anuales básicos en el mismo orden. La cantidad básica de luminarias también van decreciendo desde la tipología 1 hasta la 5.

6.6. Análisis de brechas de Operación y Mantenimiento La siguiente tabla muestra las brechas de costos y de cantidad de cada una de las comunas de la muestra. Tabla 43: Brechas de costos y de cantidad de la prestación Operación y Mantenimiento de Alumbrado Público, según tipología FIGEM

Tipología FIGEM Brechas de costos totales anuales Brechas de cantidad

1 -$2.250.493.782,09 -2.919,00

2 $118.894.787,53 777,54

3 -$196.164.961,59 -711,21

4 $109.559.900,98 1.299,71

5 -$50.932.475,49 -1.374,68 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se puede observar que las comunas de la tipología 1, 3 y 5 presentan en promedio brechas de costos y de cantidades negativas, mientras que las comunas de las tipologías 2 y 4 presentan en promedio saldos positivos. Si se calcula el promedio de las brechas de costos promedio por tipología, obtenemos una brecha de costos negativa para una comuna promedio a nivel nacional, de -$ 453.827.306,13.

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Servicio completo: Instalación y Recambio Masivo y Operación y Mantenimiento de Alumbrado Público

6.7. Metodología de cálculo de costos del servicio de Alumbrado Público Para obtener los costos del servicio completo, se procedió a sumar los costos totales actuales y los costos totales básicos. Luego se calcularon las brechas de costos restándole a los costos totales actuales del servicio, los costos totales básicos.

6.8. Costos actuales, costos básicos y brechas de costos del servicio de Alumbrado Público La tabla siguiente muestra los costos totales anuales, los costos totales básicos y las brechas de costos del servicio completo por tipología FIGEM. Tabla 44: Costos actuales, costos básicos y brechas de costos del servicio de Alumbrado Público por tipología FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Actual Costo Total Anual Básico Brechas de costos

1 $ 12.816.989.341,05 $ 16.575.634.339,21 -$ 3.758.644.998,16

2 $ 8.193.076.828,94 $ 7.746.739.180,83 $ 446.337.648,11

3 $ 2.359.725.847,12 $ 2.875.936.808,71 -$ 516.210.961,59

4 $ 2.001.895.094,60 $ 1.242.481.026,95 $ 759.414.067,65

5 $ 2.269.637.420,90 $ 3.642.106.142,27 -$ 1.372.468.721,37

PROMEDIO $ 5.528.264.906,52 $ 6.416.579.499,60 -$ 888.314.593,07 Fuente: Elaboración propia De la tabla anterior se puede observar que las comunas de la tipología 1, 3 y 5 presentan en promedio brechas de costos y de cantidades negativas, ya que en ambas prestaciones obtuvieron saldos negativos, mientras que las comunas de las tipologías 2 y 4 presentan en promedio saldos positivos.

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VII. Registro Social de Hogares

1. Objetivos del capítulo de Registro Social de Hogares El capítulo de Registro Social de Hogares pretende entregar una breve caracterización del servicio y sus prestaciones, incluyendo una tabla resumen con sus prestaciones clave, objetivos, productos finales e insumos requeridos, una referencia al marco normativo que rige al servicio, y un flujograma que resume de manera gráfica las prestaciones del servicio y sus procesos implicados. Por otra parte, incluye también la perspectiva de las fuentes de recolección primaria que han sido utilizadas en este estudio. Asimismo, busca presentar los estándares básicos de calidad y cantidad propuestos. Por último, se incorpora el análisis de brechas entre costos actuales y costos en régimen de estándar básico para el servicio, y en relación a ello, se abordan las correspondientes brechas entre estándares actuales con que es provisto el servicio y los estándares básicos propuestos por el equipo consultor. 2. Contexto actual del servicio de Registro Social de Hogares Este servicio consiste en el conjunto de acciones que son realizadas en los municipios con el fin de estratificar socioeconómicamente a los habitantes y familias de la comuna mediante el uso de un instrumento diseñado por el Ministerio de Desarrollo Social. Dependiendo de la posición que obtenga cada usuario y usuaria en la escala correspondiente, tendrá derecho y /o acceso a diferentes programas, servicios y beneficios estatales en diversos ámbitos. Tradicionalmente, el servicio consistía en la recolección de información y antecedentes para verificar determinadas condiciones sociales y económicas de los usuarios y usuarias que solicitaran la aplicación de la Ficha de Protección Social (o sus versiones anteriores). Para ello, las personas se dirigían al municipio y solicitaban la aplicación de la encuesta. Al momento de agendar la encuesta, se les señalaba los documentos y certificados necesarios de presentar al momento de la aplicación de la Ficha. Una vez finalizado el proceso, el municipio informaba acerca del puntaje obtenido. Desde enero del año en curso, se lleva a cabo un cambio de sistema de selección de beneficiarios de la oferta estatal. En él, la principal fuente de información sobre condiciones sociales y económicas de las personas consiste en las bases de datos administrativas que manejan diferentes servicios públicos. Del cruce entre ellas se obtiene la información requerida. Por lo tanto, el rol de la encuesta aplicada en los hogares disminuye en importancia, y se convierte en un instrumento para levantar la información que no está disponible vía bases de datos, o aquella que se ha determinado necesario chequear. Este servicio consta de dos prestaciones: actualizar, rectificar y complementar datos a usuarios con FPS; y Aplicar formulario de ingreso al Registro Social de Hogares (RSH). Como se verá más adelante, ambas prestaciones serán agrupadas para el análisis de costos por requerir insumos similares. Al momento de la aplicación del terreno, la mayoría de los municipios que componen la muestra se encontraba actualizando información de las personas que ya tenían fichadas, pero no ingresando nuevos beneficiarios. Ello ha obligado a los municipios a realizar algunos cambios, por ejemplo a

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nivel de los equipos destinados a esta función, reasignando tareas y aumentando la carga de oficina en desmedro de la de terreno, e intensificando el uso de equipos informáticos. De todas formas, este proceso se encuentra en marcha recientemente, y puede ser que implique nuevas adecuaciones en el futuro. Este contexto debe tenerse en cuenta a la hora de mirar los estándares y costos definidos en el marco de esta consultoría. Análisis posteriores, que consideren un mayor volumen de datos asociados a la implementación del nuevo sistema, sobre todo considerando el ingreso de nuevos beneficiarios, serán requeridos. A modo preliminar, del trabajo de terreno se ha encontrado que los insumos no variarán drásticamente entre el sistema antiguo y el nuevo. Antes se requería más encuestadores que fueran a terreno a entrevistar; ahora en cambio, se necesita más personal en el municipio atendiendo al público, pues el sistema funciona mediante bases administrativas en línea. Por lo tanto, también se requieren en mayor cantidad equipos como scanner y mayor capacitación para que los funcionarios aprendan a usar los equipos y sistemas en línea. 3. Descripción del servicio



- Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades: en su artículo 3º (c), establece como

función privativa de los municipios la promoción del desarrollo comunitario, y en su artículo

4º (letra c) señala que los municipios pueden desarrollar la asistencia social, de manera

directa o con otros órganos del Estado.

- Decreto Supremo 22, Aprueba Reglamento del Artículo 5° de la Ley 20.379 y del artículo 3°

letra f) de la Ley 20.530 (Con respecto al Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios de

Prestaciones Sociales).

3.2. Flujograma del servicio

3.2.1. Flujograma de la prestación de actualizar, rectificar y complementar datos a usuarios con Ficha de Protección Social (FPS) aplicada

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Cuando se encontraba vigente el sistema de la Ficha de Protección Social, el servicio consistía en la recolección de información y antecedentes que verifiquen determinadas condiciones sociales y económicas de los usuarios y usuarias que soliciten la aplicación de la Ficha de Protección Social (o sus versiones anteriores). Para ello, las personas se dirigían al municipio y solicitaban la aplicación de la encuesta. Al momento de agendar la encuesta, se les señalaba los documentos y certificados necesarios de presentar al momento de la aplicación de la Ficha. Una vez finalizado el proceso, el municipio informaba acerca del puntaje obtenido. Actualmente se lleva a cabo un cambio de sistema de selección de beneficiarios de la oferta pública. En él, la principal fuente de información sobre condiciones sociales y económicas de las personas son las bases de datos administrativas que manejan diferentes servicios públicos. Del cruce entre ellas se obtiene la información requerida. Por lo tanto, el rol de la encuesta aplicada en los hogares disminuye en importancia, y se convierte en un instrumento para levantar la información que no está disponible vía bases de datos. La descripción del servicio se realizó para el nuevo sistema de registro Social de Hogares en base a la información disponible a la fecha, siendo posibles modificaciones posteriores. Para el levantamiento de información de costeo debió utilizarse información correspondiente al sistema antiguo de Ficha de Protección Social. De acuerdo a la información disponible, desde el punto de vista de las acciones a desarrollar por parte de los municipios, este servicio consta de dos prestaciones: actualizar, rectificar y complementar datos a usuarios con FPS; y Aplicar formulario de ingreso al Registro Social de Hogares (RSH).

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A continuación se incluye una tabla resumen que relaciona los componentes de las prestaciones identificadas para este servicio.

Tabla 45: Resumen de las prestaciones del servicio de Registro Social de Hogares

NUEVO SISTEMA DE REGISTRO SOCIAL DE HOGARES

Actualizar, rectificar y complementar datos a usuarios con FPS

Aplicar formulario de ingreso al Registro Social de Hogares (RSH)

Descripción y Objetivo Consiste en actualizar, rectificar y complementar la información en el Registro Social de Hogares a los usuarios que tengan FPS vigente.

Consiste en aplicarles el formulario de ingreso al RSH a quienes no posean FPS.

Producto Final que entrega al usuario o beneficiario final Atención de un hogar Formulario ingresado en el RSH


Tener FPS No tiene

Procesos, procedimientos y etapas

Solicitud del usuario Solicitud de antecedentes Revisión y verificación de antecedentes Visita a terreno Ingreso de datos al sistema

Solicitud del usuario Solicitud de antecedentes Revisión y verificación de antecedentes Aplicación del formulario Visitas a terreno Ingreso del formulario contestado

Insumos claves - Funcionarios Municipales - Materiales de oficina - Sistemas informáticos - Material informativo - Traslado a terreno

- Funcionarios Municipales - Materiales de oficina - Sistemas informáticos - Material informativo - Formularios - Personal que encuesta - Traslado a terreno

Actores intervinientes de forma directa

- Funcionarios municipales - Usuario - Departamento de Protección Social

- Funcionarios municipales - Usuario - Departamento de Protección Social


4. Percepciones acerca del servicio En base a la información recolectada a través de la encuesta telefónica a usuarios y usuarias, los focus group realizados, las entrevistas a autoridades y funcionarios municipales y los talleres municipales, se detallan los aspectos más relevantes sobre su valoración, dimensiones clave, evaluación y expectativas acerca del funcionamiento del servicio y sus prestaciones. Para cada tema se utiliza información de las diferentes fuentes, según sea necesario.

4.1. Valoración y dimensiones clave Desde el punto de vista de los participantes en los focus group, el Registro Social de Hogares es un servicio considerado como importante en la medida en que es un requisito esencial para postular al otorgamiento de la gran mayoría de los programas y beneficios que entregan los servicios públicos. Ya que para la mayoría implica realizar gestiones presencialmente en el municipio, y en ocasiones

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en el marco de situaciones de alta vulnerabilidad personal, la dimensión de buena atención por parte de funcionarios municipales se vuelve muy relevante en la evaluación. Para los municipios, se trata de un servicio complejo, pues a su juicio deben adaptar los recursos municipales para implementar un diseño que viene hecho desde el nivel central. Son ellos la “cara visible” para los usuarios y usuarias, y deben lidiar con los cuestionamientos de éstos cuando sus expectativas no son satisfechas. Como actualmente se está desarrollando un cambio completo en el sistema, aún prima la incertidumbre por los resultados que se obtendrán de las variaciones realizadas. No obstante, los funcionarios municipales creen que la información obtenida por cruce de base de datos será una mejora relevante para dar mayor credibilidad al sistema. Por otra parte, éstos señalan que actualmente los ámbitos relevantes para medir la calidad del servicio corresponden a la proporción de atenciones efectuadas sobre el total de solicitudes recibidas, con la satisfacción de los usuarios y usuarias y la cantidad y tipo de reclamos que realicen. Acerca de nuevos ingresos, los funcionarios no lo señalan como una prioridad por el momento, en el contexto del cambio de sistema. Desde su punto de vista, aspectos que darían cuenta de un aumento de la calidad del servicio son el logro del 100% de actualizaciones de casos con FPS aplicada, la disminución de la cantidad de reclamos recibidos, y la reducción del tiempo de espera de los usuarios. Algunos de ellos mencionan también el aumento de la capacitación a los equipos comunales, contar con un espacio físico que permitiera tratar confidencialmente temas sensibles para los usuarios y usuarias, y garantizar insumos computacionales como equipos, scanner e impresoras. El servicio fue abordado en el segundo taller municipal, sin embargo, la mayoría de los asistentes declaró no poseer información suficiente acerca de las modificaciones experimentadas por el sistema. Respecto a su nivel de uso, la información entregada por la encuesta telefónica a usuarios y usuarias muestra que el servicio de Registro Social de Hogares en general se sitúa en el segundo lugar con un 15,7% tras los tres servicios territoriales, que comparten el primer lugar. No se observan diferencias por sexo en el nivel de uso del servicio según sexo, correspondiendo un 15,7% de menciones a hombres y a mujeres. En cuanto a la edad, son los adultos quienes señalan un mayor nivel de uso del servicio (21%), mientras que los jóvenes presentan el porcentaje más bajo (10,4%). Como dimensiones más relevantes para tener un buen servicio, las menciones más frecuentes los encuestados son “Tener información adecuada de cómo funciona el sistema” (49%), “Conocer criterios para asignar puntajes y tramos” (43,4%), y “Que se cumpla el día comprometido para la visita a domicilio” (35%) y “Buena atención municipal” (33%). Si se compara por sexo, se observa que ambos coinciden en las afirmaciones que se ubican en el 1º y 2º lugar de menciones. Las mujeres mencionan en mayor medida que los hombres “Que se cumpla el día comprometido para la visita a domicilio” (37,7% versus 30,4%). En cuanto a las diferencias en función de la edad de los encuestados, en el único aspecto en donde no se constatan es en relación a “Tiempo que toma hacerlo sea el menor posible”: cerca de 3 de cada 10 encuestados de todas las edades se muestran de acuerdo con este aspecto. Para los jóvenes, el atributo más relevante es “Tener información adecuada sobre cómo funciona el sistema” (66,7%),

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mientras el resto de los grupos otorga a este factor cerca de un 40% de menciones. Para los adultos mayores en tanto, la dimensión más relevante corresponde a “Buena atención del personal municipal” (43,4%), en tanto que para los demás grupos la mención de este aspecto asciende a cerca de un 30%. Por su parte, el grupo de adultos otorgó un mayor porcentaje de menciones a “Conocer los criterios para asignar puntaje y tramos” (53,5%), mientras que se observaron cifras menores para adultos mayores (41,5%), jóvenes (40,9%) y adultos jóvenes (27,7%). Respecto de la afirmación “Que se cumpla el día comprometido para la visita a domicilio”, los grupos de adultos jóvenes y adultos entregan un mayor porcentaje de mención (37% y 39,2% respectivamente) que los jóvenes y adultos mayores (30,4% y 31,3%). Por último, la comodidad del recinto municipal resultó ser al atributo con menor proporción de menciones en general (8,3%).

4.2. Evaluación Los participantes en focus group, realizaron diferentes evaluaciones en las distintas comunas, existiendo diversas experiencias dentro de cada una. También es necesario recordar que es posible que hayan utilizado el servicio en diferentes administraciones, o gestionado por otros funcionarios. Como se señaló, aspectos clave eran la ecuanimidad y transparencia del proceso, y la buena atención y compromiso del personal municipal. Para la mayoría de ellos, es valorado que los funcionarios estén dispuestos a ir a terreno en lugar de “quedarse en el escritorio”, y que sean empáticos con las problemáticas expuestas, independiente del resultado obtenido en puntaje o tramo. Un aspecto muy sensible era el tiempo de espera entre que se solicitaba la encuesta en el domicilio y que ésta se levaba a cabo, lo que podía tomar desde algunos días hasta varios meses en otros municipios. Un reclamo constante tiene que ver con la falta de cumplimiento de la fecha y el horario programado para la visita. Es de esperar que con los cambios experimentados por el sistema este foco de reclamos descienda en la medida en que disminuyen las visitas a domicilio. Desde la perspectiva de los encuestados que han utilizado el servicio en los últimos dos años, un 75,3% de ellos está de acuerdo con la frase “La atención del personal es buena”. Sin embargo, la evaluación del servicio no es del todo positiva ya que un 48,4% está de acuerdo con “No resuelven las consultas, siempre te tramitan” y un 46,4% con “En general no cumplen los plazos”, en donde se observan diferencias por sexo. Más de la mitad de ellos (52,8%) están de acuerdo con la afirmación “La obtención de beneficios depende de si tiene conocidos en el municipio”, especialmente las mujeres, cuyo porcentaje de acuerdo es 18 puntos porcentuales mayor que el de los hombres (59,5% en comparación con 41,5%). Estas percepciones están en la misma línea de lo expuesto por la mayoría de los participantes de los focus group. Analizando las respuestas de acuerdo a la edad de los encuestados, existen diferencias en sus respuestas acerca de las dimensiones relevantes para el servicio. La gran mayoría considera que la atención del personal es buena, siendo el grupo de los adultos jóvenes el que tienen un nivel de acuerdo menor (59,0%) y el de los jóvenes uno mayor (87,2%). Adultos jóvenes y adultos son quienes se muestran de acuerdo en mayor medida con la afirmación “En general no cumplen los plazos”, correspondiendo un 51,7% y 55,9% respectivamente, en tanto que los jóvenes presentan un 40,3% de acuerdo y los adultos mayores un 26,5%. La frase “La obtención depende de si tiene conocidos en el municipio” tiene un menor grado de acuerdo entre los adultos mayores (26,8%), porcentaje que aumenta para adultos y jóvenes a cerca de 55%, y a 63,4% para el grupo de adultos jóvenes.

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Como evaluación general, los encuestados califican con nota 4,6 al servicio, lo que corresponde al promedio de notas más bajo de todos los servicios. Adicionalmente, un 43% de ellos lo evalúan con nota entre 1 y 4.

4.3. Expectativas La principal demanda por parte de los participantes en focus group tiene que ver con la mayor transparencia del sistema, y la comunicación adecuada de los criterios por los que se asigna un determinado tramo. Por parte de los municipios, se observa la preocupación de poder cumplir con los nuevos plazos de funcionamiento establecidos por el reglamento, que son descritos como poco realistas por la mayoría de los funcionarios encargados del servicio. Desde el punto de vista de quienes respondieron la encuesta, con respecto a los servicios a los que el municipio debe dedicar mayores esfuerzos para mejorar, el servicio de Registro Social de Hogares obtiene el 2º lugar de menciones con un 31,1% - tras el empate técnico de Áreas Verdes, Alumbrado Público y Recolección de Residuos - . Al respecto, no se observan diferencias por sexo entre las respuestas. Tampoco es posible constatar diferencias según la edad de los encuestados, excepto por el caso de los adultos mayores, que entregan a este servicio un 25% de menciones en comparación con el resto de los grupos, pues todos ellos otorgan alrededor de 33% a 33%. 5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Registro Social de Hogares Los estándares de cantidad y calidad propuestos hacen referencia al nivel y modo en que es provisto el servicio en sus prestaciones de Actualización y Nuevos Ingresos. Dan cuenta del funcionamiento del servicio por medio de indicadores relacionados con las dimensiones clave que han sido identificadas. Ambos tipos de estándares deben ser interpretados en conjunto, pues cada uno por separado no basta para establecer cómo funciona el servicio. En su elaboración han sido consideradas las percepciones de los participantes en los focus group realizados, y la opinión de los funcionarios y autoridades municipales. La mayoría de los usuarios y usuarias había tenido experiencia con el servicio antes de la entrada en vigencia del Registro Social de Hogares, pero las opiniones emitidas son igualmente válidas si se quiere definir estándares de funcionamiento que estén en sintonía con las dimensiones que las personas priorizan.

5.1. Estándar básico de cantidad para el servicio de Registro Social de Hogares Como estándar básico de cantidad, para ambas prestaciones del servicio se propone que los municipios sean capaces de cubrir la demanda real generada entre la población comunal por actualización y/o nuevos ingresos al sistema de Registro Social de Hogares. El indicador asociado refiere a la relación entre las actualizaciones y nuevos ingresos realizados sobre el total de atenciones solicitadas. Su valor esperado es de 100% de cumplimiento. La comparación de la cantidad de actualizaciones y nuevos ingresos realizados entre diferentes comunas no se considera una medida adecuada de la gestión municipal, pues la proporción de población que requiere este servicio no depende exclusivamente del desempeño municipal, sino del

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nivel de vulnerabilidad socioeconómica que presente su población. Tampoco es posible establecer rangos de cantidades según el grupo de tipología FIGEM correspondiente.

5.2. Estándar básico de calidad para el servicio de Registro Social de Hogares Como estándar de calidad del servicio se propone “100% de cumplimiento de especificaciones de calidad básica de servicio Registro Social de Hogares”, especificando indicadores similares para las dos prestaciones que lo componen, a saber: Tiempo de demora en la realización del proceso de actualización/nuevos ingresos, y Tasa de respuesta a reclamos de usuarios y usuarias efectuados respecto del proceso de actualización/nuevos ingresos. Se incluye a continuación la matriz que relaciona estándares de cantidad y calidad para el servicio con sus respectivos indicadores y medios de verificación para cada prestación.

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Tabla 46: Matriz de estándares de cantidad y calidad, indicadores y medios de verificación del servicio de Registro Social de Hogares

Prestación Tipo de estándar Estándar básico Indicador Fórmula de cálculo Valor indicador


Actualización

Cantidad 100% de cobertura básica de demanda comunal por actualizaciones del RSH

Cobertura efectiva de demanda comunal por realización de actualizaciones de RSH

(Nº de actualizaciones realizadas en el tiempo t/Número de actualizaciones solicitadas en el tiempo t)*100

100%

Registro Dirección de Desarrollo Comunitario

Calidad 100% de cumplimiento de especificaciones de calidad básica de servicio de actualizaciones de RSH

Cumplimiento de plazo para realizar actualización establecido en la normativa

(Nº de actualizaciones realizadas en máximo 5 días en el tiempo t/Nº de actualizaciones solicitadas en el tiempo t)*100

100%


Tasa de respuesta a reclamos efectuados por no cumplimiento de acciones acordadas por parte de municipio

(Nº de reclamos por no cumplimiento de acciones acordadas por municipio respondidos/Nº total de reclamos por no cumplimiento de acciones acordadas por municipio realizados en el tiempo t)*100

100%


Nuevos ingresos

Cantidad 100% de cobertura básica de demanda comunal por nuevos ingresos de RSH

Cobertura efectiva de demanda comunal por realización de nuevos ingresos de RSH

(Nº de nuevos ingresos realizados en el tiempo t/Número de nuevos ingresos solicitados en el tiempo t)*100

100%


Calidad 100% de cumplimiento de especificaciones de calidad básica de servicio de nuevos ingresos de RSH

Cumplimiento de plazo para realizar nuevos ingresos establecido en la normativa

(Nº de nuevos ingresos realizados en máximo 30 días en el tiempo t/Nº de nuevos ingresos solicitados en el tiempo t)*100

100%


Tasa de respuesta a reclamos efectuados por no cumplimiento de acciones acordadas por parte de municipio en proceso de nuevos ingresos a RSH

(Nº de reclamos por no cumplimiento de acciones acordadas por municipio en proceso de nuevos ingresos a RSH respondidos/Nº total de reclamos por no cumplimiento de acciones acordadas por municipio en proceso de nuevos ingresos a RSH realizados en el tiempo t)*100

100%

Registro Dirección de Desarrollo Comunitario OIRS


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6. Costos actuales, básicos y brechas de costos del servicio de Registro Social de Hogares 1. Metodología de cálculo de costos del servicio de Registro Social de Hogares a) Costos actuales: Dado que este servicio se encuentra aún en etapa de implementación, las comunas se encuentran en distintas fases para completar la implementación de este nuevo servicio. Por tanto, para calcular los costos actuales de este servicio, se calculó el costo de los recursos que se necesitarían para otorgar el servicio del Registro Social de Hogares, pero se usó como cantidad de este servicio el número de fichas de protección social nuevas y actualizadas como proxy de la cantidad de este nuevo servicio, pues no se cuenta aún con datos de cantidad de actualizaciones y nuevos ingresos al Registro Social de Hogares para todas las comunas. Se costeó este servicio para cada municipio de la muestra de comunas, en base a la información proporcionada por los funcionarios municipales en terreno sobre los recursos y los costos asociados, y en base a la revisión de información secundaria. En el Anexo XVI se encuentra el detalle del costeo para cada una de las comunas de la muestra. b) Costos básicos: Para calcular los costos totales básicos del Registro Social de Hogares, se le asignó a cada comuna como costo unitario el promedio de los costos unitarios de las comunas pertenecientes a su tipología. Para obtener la cantidad básica de fichas nuevas y actualizadas por tipología, se le asignó a cada comuna como cantidad básica el promedio de las fichas nuevas y actualizadas de las comunas pertenecientes a su tipología. La cantidad básica de fichas de cada comuna se multiplicó por el costo unitario de cada comuna, obteniéndose el costo total básico. c) Brechas de costos: Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos de cada comuna, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos. 2. Costos actuales y costos básicos del servicio de Registro Social de Hogares La siguiente tabla muestra los costos totales actuales, costos anuales unitarios y la cantidad actual de fichas nuevas y actualizadas por tipología FIGEM.

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Tabla 47: Costos actuales totales anuales, costos unitarios anuales y la cantidad actual de fichas nuevas y actualizadas del servicio de Registro Social de Hogares por tipología FIGEM.

Tipología FIGEM Costo Total Anual Actual Costo Unitario Anual Actual Fichas actuales

1 $558.438.525 $ 105.614,85 5.287,50

2 $207.142.740 $ 60.124,15 3.445,25

3 $99.341.460 $ 45.814,66 2.168,33

4 $35.408.170 $ 30.168,85 1.173,67

5 $68.272.826 $ 35.420,40 1.927,50 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que el costo total anual actual en general va decreciendo desde las comunas de la tipología 1 hasta la tipología 5. El costo unitario anual actual también va disminuyendo a medida que se avanza desde la tipología 1 hasta la 5. Se observa que las comunas de la tipología 1 presentan el mayor costo total actual. El segundo mayor valor del costo total actual lo obtienen las comunas de la tipología 2, seguidas de las comunas de la tipología 3, debido a que contienen luego de la tipología 1, mayores cantidades de fichas que el resto de las tipologías. Por su parte, las comunas de la tipología 5 no presentan el menor costo total actual ni la menor cantidad de fichas, sino que las comunas de la tipología 4 presentan un valor menor en ambas variables, lo cual puede deberse a que las comunas de la tipología 4 y 5 presentan en promedio similares tamaños poblacionales, pero las comunas de la tipología 5 presentan un mayor porcentaje de pobreza que las comunas de la tipología 4. Las fichas nuevas y actualizadas en general también presentan una disminución desde las comunas de la tipología 1 hasta las comunas de la tipología 5. Una comuna con mayor cantidad de población vulnerable tendrá una mayor demanda por este servicio. Los tamaños poblacionales van disminuyendo desde la tipología 1 hasta la tipología 5. Además, los ingresos familiares promedio de las comunas van disminuyendo de las comunas de la tipología 1 hasta la tipología 5. Las comunas de la tipología 1 contienen en promedio la mayor cantidad de fichas nuevas y actualizadas, comparadas con las otras tipologías, debido a que si bien las comunas de la tipología 1 presentan el mayor valor en el nivel de ingresos familiares promedio y el menor porcentaje de pobreza, son las más grandes en términos de población comunal. La tabla a continuación muestra los costos totales anuales básicos por tipología FIGEM.

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Tabla 48: Costos totales anuales básicos y costos unitarios anuales básicos del servicio de Registro Social de Hogares, por tipología FIGEM.

Tipología Comunal Costo Total Anual Básico

1 $771.837.202,11

2 $223.027.068,04

3 $162.756.260,30

4 $41.202.888,59

5 $63.129.328,11 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que las comunas de la tipología 1 obtienen el mayor costo total básico, seguidas de las comunas de la tipología 2, 3, 5 y 4 respectivamente, al igual que ocurre con los costos totales actuales. 3. Análisis de brechas del servicio de Registro Social de Hogares La siguiente tabla muestra las brechas de costos por tipología FIGEM. Tabla 49: Brechas de costos del servicio de Registro Social de Hogares, según tipología FIGEM

Tipología FIGEM Brechas de costos totales anuales

1 -$213.398.677

2 -$15.884.328

3 -$63.414.801

4 -$5.794.718

5 $5.143.498


De la tabla siguiente se puede observar que las comunas que presentan brechas de costos negativas son las que pertenecen a las tipologías 1, 2, 3 y 4, mientras que las comunas de la tipología 5 presentan una diferencia positiva. Sin embargo, estos datos deben interpretarse en conjunto con las brechas de estándares de este servicio. No se cuenta con los datos de estándares de este nuevo servicio, ya que aún no se cuenta con mediciones sobre los tiempos que demoran los trámites ni las cantidades reales de este servicio.

99

VIII. Patentes Comerciales

1. Objetivo del capítulo de Patentes Comerciales El capítulo correspondiente al servicio de Patentes Comerciales pretende presentar una breve caracterización del servicio y sus prestaciones, incluyendo una tabla resumen con sus prestaciones clave, objetivos, productos finales e insumos requeridos, una referencia al marco normativo que rige al servicio, y un flujograma que resume de manera gráfica las prestaciones del servicio y sus procesos implicados. Por otra parte, incluye también la perspectiva de las fuentes de recolección primaria que han sido utilizadas en este estudio. Asimismo, busca presentar los estándares básicos de calidad y cantidad propuestos. Por último, se incorpora el análisis de brechas entre costos actuales y costos en régimen de estándar básico para el servicio, y en relación a ello, se abordan las correspondientes brechas entre estándares actuales con que es provisto el servicio y los estándares básicos propuestos por el equipo consultor. 2. Descripción del servicio



- Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades: se menciona las patentes municipales

como uno de los tributos que constituyen el patrimonio Municipal (art. 13), y se indica la

recaudación por el pago de las patentes como uno de los recursos que integran el Fondo

Común Municipal (art. 14).

- Ley de Rentas Municipales: Las patentes municipales están reguladas en esta ley, que norma

todos los aspectos relacionados a este trámite:

El artículo 23 establece la contribución de patente municipal e indica qué actividades quedarán gravadas con este impuesto: “El ejercicio de toda profesión, oficio, industria, comercio, arte o cualquier otra actividad lucrativa secundaria o terciaria, sea cual fuere su naturaleza o denominación, está sujeta a una contribución de patente municipal, con arreglo a las disposiciones de la presente ley”. De acuerdo al artículo 24, el pago de la patente es un pago anual27 que varía en cada municipalidad y que va entre el 2,5 por mil y el 5 por mil del capital propio28 del negocio, declarado ante Impuestos Internos, con un mínimo de 1 UTM y un máximo de 8 mil UTM al año. Además, la patente la otorga la municipalidad donde se instalará el negocio. En los casos de contribuyentes que tengan sucursales, oficinas, establecimientos, locales u otras unidades de

27 Si bien el pago es anual, es posible realizar el pago de la patente en dos cuotas semestrales. 28 El mismo artículo señala que se entenderá por capital propio el inicial declarado por el contribuyente si se trata de actividades nuevas, o el registrado en el balance terminado el 31 de diciembre inmediatamente anterior a la fecha en que deba prestarse la declaración, considerándose los reajustes, aumentos y disminuciones pertinentes de acuerdo a la ley sobre Impuesto a la Renta.

100

gestión empresarial, el monto total de la patente será pagado en forma proporcional por cada una de las unidades mencionadas, considerando los trabajadores de cada una las unidades, y otros factores que aseguren una distribución equitativa (art. 25). También se establecen los requisitos que el contribuyente debe cumplir y los documentos que debe presentar para obtener la patente comercial, y además se determina cuándo corresponde a la municipalidad otorgar una patente definitiva y cuándo corresponde otorgar una patente provisoria (art. 26), todo lo cual se detallará en la letra b siguiente de acuerdo a la presente ley. Por último, dicha ley establece quiénes están exentos del pago de este impuesto (art. 27), la vigencia anual de la patente y modalidad de pago (art. 29), el pago del contribuyente en el caso de que el establecimiento cambiase de dominio (art. 30), y las sanciones aplicadas en casos de engaños e infracciones (Título X).

- Ley General de Urbanismo y Construcciones: el capítulo IV que versa sobre el uso del suelo

urbano, establece que este uso se regirá según lo dispuesto en los Planes Reguladores, y

que el otorgamiento de las patentes municipales debe ser acorde a dicho uso del suelo.

Además, establece que las patentes no regidas por las normas especiales diversas,

requerirán el informe previo favorable de la Dirección de Obras Municipales. Si el

otorgamiento de patentes vulnera el uso del suelo, esto llevará a la caducidad automática

de la patente. (art. 57 y art. 58).

- Ley Sobre Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas: regula la venta de alcohol en el

comercio y su consumo. Clasifica las patentes de alcoholes, establece exigencias para su

ubicación e indica los requisitos que se deben cumplir para obtenerla.

- Decreto Supremo 594/1999: Cumplir con la normativa sanitaria, ambiental y de prevención

de riesgos vigente.

- Decreto Supremo 148/2003 del Ministerio de Salud: Si genera residuos industriales sólidos

peligrosos, presentar un plan de manejo.

- Leyes sectoriales que definen estándares que influyen en el otorgamiento de patentes:

Higiene, calidad de la vivienda e instalaciones, salud ambiental, calidad del aire, entre otras.

- Decreto Supremo N° 484 de 1980, del Ministerio del Interior (se clasifica la actividad del

negocio de acuerdo a este decreto).

- Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones: regula los procedimientos

administrativos, el proceso de la planificación urbana, la urbanización de los terrenos, la

construcción y los estándares técnicos de diseño y construcción exigibles en la urbanización

y en la construcción.

- Plan Regulador Comunal y ordenanzas locales especiales: instrumento de planificación

territorial que contiene un conjunto de disposiciones sobre adecuadas condiciones de

edificación, y espacios urbanos y de comodidad en la relación funcional entre las zonas

habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento.

Y en general todas las regulaciones referidas a zonificación urbana; uso del suelo, estacionamientos, accesos, etc.

101

2.2. Flujograma del servicio de Patentes Comerciales


102


2.3. Síntesis de prestaciones del servicio

Una patente comercial es el permiso necesario para quienes deseen emprender cualquier actividad comercial que necesita un local fijo. Este servicio es uno de los servicios de recaudación de ingresos por parte del municipio, y necesariamente se debe realizar en la municipalidad donde se encuentra la dirección comercial del negocio. En general, las patentes comerciales se concentran en municipios de mayores ingresos, que presentan una mayor densidad y mixidad de usos del suelo, y una ubicación más cercana al centro funcional de la respectiva ciudad o área metropolitana. A diferencia de otros servicios, la obtención de la patente comercial y su cancelación deben ser realizadas en la municipalidad donde se encuentra la dirección comercial del negocio. Las patentes municipales se clasifican en cuatro tipos: patentes comerciales (para tiendas y negocios de compraventa en general), patentes profesionales (para oficinas, consultas médicas, etc.), patentes industriales (para negocios cuyo giro es la producción o manufactura) y patentes de alcoholes (para bares, botillerías, restaurantes, etc.).29 Sin embargo, se les denomina patentes comerciales también a las patentes municipales en general. Por lo tanto, en adelante se considerará como patente comercial a los cuatro tipos de patentes mencionadas anteriormente. Cuando se deba explicitar alguna característica específica para un tipo de patente determinado, se hará la distinción. Las prestaciones principales identificadas en este servicio son la obtención de patente comercial por primera vez y la renovación de patente comercial, al ser los trámites más frecuentes dentro de este servicio. Sin embargo, se considerarán como una sola prestación por la similitud de los recursos requeridos para proveer cada una de ellas. Por lo tanto, ambas prestaciones serán fusionadas para el análisis de costos.

29 Además, está la patente para micro empresa familiar, sin embargo, esta no se incluye dentro de este servicio al ser un caso de excepción que es tratado de forma distinta a las otras patentes.

103

Para el otorgamiento y renovación de una patente el municipio debe realizar las siguientes tareas principales (entre otras): i) calcular el monto de la patente); ii) verificar el cumplimiento de una serie de requisitos, la mayoría correspondientes a la existencia de documentación; iii) fiscalización. Para ello la unidad responsable debe coordinarse con otros departamentos, como por ejemplo Obras. La coordinación con otros departamentos municipales es un tema sensible para autoridades y funcionarios municipales, pues su abordaje es complejo debido a que el otorgamiento de patentes comerciales puede no estar entre los objetivos principales del resto de los departamentos, lo que redunda en mayores tiempos de espera para los usuarios y usuarias. Se presenta una tabla resumen del servicio:

104

Tabla 50: Resumen de prestación de Otorgar/Renovar del servicio de Patentes Comerciales Componentes PATENTES COMERCIALES

Descripción y Objetivo Otorgar patentes comerciales a todas las personas naturales y/o jurídicas constituidas legalmente, que deseen establecer una actividad comercial en la comuna.

Producto Final que entrega al usuario o beneficiario final Patente Comercial


Que el local cumpla con el emplazamiento establecido en el Plan Regulador de la comuna. Que cumpla con la autorización de la Secretaría Regional Ministerial de Salud, si el giro considera alimentos. Que cumpla con los requisitos específicos señalados en leyes especiales, si corresponde. Fotocopia de RUT de su sociedad Fotocopia legalizada de la escritura de constitución de su sociedad, protocolización del extracto y publicación en Diario Oficial, si la solicitud corresponde a una persona Fotocopia de la declaración de inicio de actividades del SII Autorización sanitaria si corresponde Si la solicitud corresponde a una sucursal, deberá presentar el certificado de

distribución de capital propio emitido por la municipalidad donde opera la casa

matriz.

Informe de factibilidad, permiso de edificación y recepción final del inmueble

donde se desarrollará el negocio, otorgados por la Dirección de Obras de la

Municipalidad.

Además, se necesitarán otras autorizaciones dependiendo del tipo de actividad que

desarrollará:

- Expendio de alimentos perecibles: resolución sanitaria emitida por la Secretaría Regional Ministerial (Seremi) de Salud de la región.

- Expendio de alimentos para animales: autorización del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG).


Ingreso solicitud del usuario y documentación requerida Entrega de documentación y revisión de antecedentes Ingreso de datos al Sistema Computacional Envío de antecedentes a la Dirección de Obras Autorización de la patente Cálculo del valor de la patente y Emisión del Certificado de pago Pago y entrega de la Patente Comercial

Insumos claves - Funcionarios Municipales - Materiales de oficina - Sistemas informáticos - Traslado personal DOM - Traslado personal Fiscalización


- Funcionarios municipales - Usuario - Departamento de Rentas Municipales - Tesorería Municipal


3. Percepciones acerca del servicio En base a la información recolectada a través de la encuesta telefónica a usuarios y usuarias, los focus group realizados, las entrevistas a autoridades y funcionarios municipales y los talleres municipales, se detallan los aspectos más relevantes sobre su valoración, dimensiones clave,

105

evaluación y expectativas acerca del funcionamiento del servicio y sus prestaciones. Para cada tema se utiliza información de las diferentes fuentes, según sea necesario.

3.1. Valoración y dimensiones clave

Según lo expresado por los participantes de focus group, de los siete servicios considerados el de

Patentes Comerciales es el menos utilizado por ellos, lo que coincide con los resultados obtenidos

en la encuesta a usuarios y usuarias. No en todos los focus se contó con asistentes que hubiesen

usado el servicio anteriormente. La información recolectada por medio de la encuesta a usuarios y

usuarias revela que en cuanto a nivel de uso, este servicio se ubica en el último lugar de menciones,

con un 5,1%, no existiendo diferencias ni por sexo ni por edad de los encuestados.

En concreto, los participantes en los focus group manifestaron comprender que existan tiempos de espera más extendidos en los casos en que Rentas Municipales debe coordinarse con otros departamentos y direcciones para desarrollar el proceso de otorgamiento o renovación de patente. No obstante, identifican acciones que contribuyen a disminuir el tiempo de tramitación, tales como el aumento de la cantidad de días anuales para pago de patentes, la notificación previa de documentos requeridos y eventualmente del valor a pagar. Desde su punto de vista, minimizar el número de veces en que deben acudir presencialmente al municipio y/o en que son derivados a diferentes departamentos y dependencias municipales afecta directamente a su percepción acerca de la calidad del servicio. Por otra parte, según lo expresado por los participantes, la calidad en cuanto a la atención brindada por los funcionarios tendría relación con la amabilidad y grado de conocimiento con que atienden a los usuarios, así como con la percepción de que el número de funcionarios es adecuado para la demanda, y de que éstos se dedican exclusivamente a realizar labores propias de la atención de público. Por parte de los alcaldes y/o sus representantes, la posibilidad de realización del trámite por internet es mencionada como el aspecto clave en su evaluación del nivel de calidad del servicio, reconociendo además la necesidad de reforzar la difusión de esta alternativa. Desde el punto de vista de los municipios, se trata de un servicio relevante para la recaudación de recursos monetarios, y por ello vale la pena ser optimizado en función de mejorar la recaudación. Para ellos los principales focos de mejora tienen que ver con la disminución de los tiempos de espera de los usuarios a través de medidas como al aumento de los días para pago de patente, notificación anticipada de documentos a presentar, e incluso notificación previa del valor a cancelar, y el aumento de coordinación efectiva entre los departamentos municipales involucrados. Los funcionarios municipales expresaron que el indicador más relevante para dar cuenta de la calidad del servicio corresponde al tiempo de espera para los usuarios y usuarias, siendo deseable que éste tienda a reducirse. Con miras a entregar un mejor servicio, señalan que para aumentar la fiscalización en terreno debiera contarse con más inspectores municipales, quienes debiesen presentar un mayor grado de profesionalización que el actual, y que podría adquirirse por medio de capacitación. En algunas comunas fue mencionada la incorporación de sistemas informáticos al proceso de prestación, y en otras la realización de una encuesta de satisfacción de usuarios como medida del desempeño.

106

Para quienes han usado el servicio, es relevante minimizar el número de veces que hay que acudir

al municipio para finalizar el trámite, así como el aumento de días de pago de patentes durante el

año. También mencionan la notificación anticipada de los documentos a presentar, o bien el valor a

cancelar ya calculado. Una demanda expresada consiste en que la coordinación interna de los

departamentos no signifique una demora para los usuarios, así como la preferencia por la ventanilla

única, para evitar hacer más de una fila.

3.2. Evaluación

Para quienes han usado el servicio, un 83% del total está de acuerdo con la frase “La atención del

personal es buena”, mostrando una importante diferencia por sexo de casi 30 puntos porcentuales,

donde los hombres tienen un mayor porcentaje de acuerdo (93,8% versus 64,4). Con la frase “Para

mí es importante que el trámite se pueda hacer por internet” se encuentra de acuerdo el 60,2% del

total de encuestados, mientras que un 45,2% lo hace con “Me importa que el municipio me entregue

información exacta sobre los trámites previos que hay que realizar y los documentos que debo

traer”. Diferencias menores por sexo se observan respecto del nivel de acuerdo con la afirmación

“Me importa que el municipio me entregue información exacta sobre los trámites previos que hay

que realizar y los documentos que debo traer”, mientras que los jóvenes y los adultos son quienes

más valoran este atributo (58,3% y 51,6%, respectivamente).

Respecto de la posibilidad de realizar el trámite por internet, sólo un 17% reconoce saber que tanto

la renovación o la solicitud de una patente comercial se puede efectuar vía internet en su

municipalidad, mientras que un 32% señala que en su comuna no se puede efectuar este trámite

por esa vía. Destaca que un 50% de los encuestados señala no saber si se puede o no efectuar este

trámite vía internet en su respectiva municipalidad. Este punto es clave, pues la realización por

internet es relevante en la medida en que permite disminuir los costos de entregar el servicio para

los municipios. Desde el punto de vista de los usuarios y usuarias encuestados, la mayoría de ellos

(60,2%) está de acuerdo con que “Para mí es importante que el trámite se pueda hacer por

internet”, no existiendo diferencias por sexo en este punto. Como es de esperar, sí se constatan

diferencias según edad: el 100% de los jóvenes y adultos jóvenes se encuentran de acuerdo, cifra

que disminuye a 42,2% entre los adultos y a 54,8% entre los adultos jóvenes.

El servicio obtiene un nota promedio de 5,2. Un 22% lo evalúa con nota 4 o inferior.

3.3. Expectativas Según la información aportada por la encuesta, el servicio de Patentes Comerciales obtiene el menor porcentaje de menciones cuando se pregunta por cuáles son los servicios a los que el municipio debería destinar mayores esfuerzos para mejorar, cifra que corresponde a un 4,8%. A respecto, no se observan diferencia estadísticamente significativas por sexo ni por edad de los encuestados. Respecto del tiempo total para completar el proceso de otorgamiento o renovación de patentes, la gran mayoría de los encuestados (80,6%) señala que éste debería tomar menos de una hora. Esto coincide con la experiencia reportada por los encuestados, donde el 77,9% sostuvo que el servicio les había significado alrededor de una hora.

107

4. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Patentes Comerciales La propuesta de un estándar de cantidad y de calidad del servicio de Patentes Comerciales busca sintetizar las dimensiones clave relacionadas con el nivel de prestación del servicio. Ambos estándares deben ser considerados en conjunto, pues son complementarios. Han sido formulados considerando la información que se encuentra disponible actualmente en las direcciones municipales correspondientes, aún cuando es posible que no esté sistematizada y actualizada. Cada estándar está compuesto por uno o más indicadores que buscan entregar una medida sobre el nivel de prestación. Al final de la sección de estándares se encuentra la matriz de estándares, indicadores y medios de verificación del servicio de Patentes Comerciales. Es importante señalar que los estándares propuestos son consistentes con la normativa vigente en la materia. Cabe destacar que los estándares propuestos incluyeron en su elaboración las consideraciones surgidas en base a la información recolectada en los focus group realizados con usuarios y usuarias. En ellos, los participantes que habían sido usuarios del servicio señalaron que los aspectos más relevantes para evaluar su calidad eran el tiempo de espera involucrado y la atención entregada por los funcionarios. También fue considerada la información proporcionada por las entrevistas a autoridades municipales.

4.1. Estándar básico de Cantidad de Patentes Comerciales Como estándar de cantidad, se propone considerar la cobertura efectiva de la demanda comunal por otorgamiento y renovación de patentes comerciales, es decir, identificar en qué medida el municipio es capaz de gestionar las solicitudes recibidas durante un determinado período de tiempo. Se descartó utilizar la cantidad de patentes otorgadas y renovadas como medida deseable de cantidad porque su aumento o disminución no pueden ser atribuidas exclusivamente a la gestión municipal. Por ejemplo, existe un número limitado de patentes susceptibles de ser otorgadas en ciertos rubros, o bien la no renovación de patente por incumplimiento de requisitos es de responsabilidad de cada solicitante. No obstante, para efectos del costeo, se tomarán como indicadores de cantidad el promedio de las patentes otorgadas y renovadas por tipología comunal, pues este dato entrega una medida acerca del volumen de patentes que debe gestionar el equipo de funcionarios municipales encargados. El estándar de cantidad propuesto es llamado “Cobertura básica de la demanda comunal por obtener y renovar Patentes Comerciales”, y su indicador asociado es “Nivel de cobertura efectiva de la demanda de patentes comerciales en la comuna”. El valor esperado para éste es de 100%, pues significa que el municipio ha gestionado todas solicitudes de otorgamiento y renovación que han tenido lugar durante un período de tiempo. Por otra parte, esta información en su mayoría se encuentra disponible en los departamentos de Rentas Municipales, o bien es posible generarla a partir de los recursos actuales con que cuentan los municipios.

108

Como recomendación a futuro, se propone como indicador de cantidad de este servicio el número de metros cuadrados construidos con uso de suelo de destino comercial30. El objetivo de este nuevo indicador visibilizar que, por cada cierta cantidad de habitantes, exista alguna actividad comercial que proporcione fuentes de empleo a la comunidad y también ingresos al municipio.

4.2. Estándar básico de Calidad de Patentes Comerciales En este servicio, se plantea como “Calidad básica en atención en la entrega y renovación de Patentes Comerciales” el estándar compuesto por indicadores que dan cuenta de las siguientes dimensiones del servicio: Fiscalización en terreno, Tiempo de espera, Tasa de respuestas a reclamos, y Realización por internet. El detalle acerca de las consideraciones sobre los indicadores propuestos se encuentra en la sección de anexos de este servicio. La matriz de estándares, indicadores y medios de verificación incluida a continuación resume la relación entre los elementos descritos. En ella se detalla la fórmula de cálculo de cada indicador y su valor esperado. En cuanto a los medios de verificación, se señala la fuente de información que alimenta el cálculo del valor de cada indicador de los estándares. En este caso, la información requerida se encuentra - disponible o bien para ser sistematizada - en el departamento de Rentas Municipales de cada municipio.

30 Este uso de suelo se agrupó en una serie de usos que se pueden relacionar con patente comercial: actividades deportivas, de salud, recreacionales, locales comerciales, entre otros.

109

Tabla 51: Matriz de estándares de cantidad y calidad, indicadores y medios de verificación propuestos para el servicio de Patentes Comerciales

Tipo de estándar

Estándar básico Indicador Fórmula de cálculo Valor Indicador


Cantidad

Cobertura básica de la demanda comunal por obtener y renovar Patentes Comerciales

Nivel de cobertura efectiva de la demanda de patentes comerciales en la comuna

((Nº de patentes comerciales otorgadas en el año t + Nº de patentes comerciales renovadas en el año t)/(Nº de patentes comerciales solicitadas en el año t))*100

100% Registro Departamento de Rentas Municipales

Calidad

Calidad básica en atención en la entrega y renovación de Patentes Comerciales

Fiscalización en terreno de pago de patentes por parte de funcionarios municipales

Realización de salidas de fiscalización periódicas planificadas

Sí Registro Departamento de Rentas Municipales

Tiempo de espera promedio para obtener patentes comerciales una vez iniciado el proceso de otorgamiento/renovación

(Nº de patentes comerciales otorgadas/renovadas entregadas dentro de 30 días desde el inicio de su tramitación en el año t/Nº de patentes comerciales tramitados en el año t)*100

100% Registro Departamento de Rentas Municipales

Respuesta a reclamos efectuados por usuarios solicitantes de otorgamiento o renovación de patentes comerciales

((Nº de reclamos de usuarios que solicitan patentes comerciales respondidos en el tiempo t + Nº de reclamos de usuarios que renuevan patentes comerciales respondidos en el tiempo t)/(Nº total de reclamos realizados por usuarios que solicitan patentes comerciales en el tiempo t + Nº total de reclamos realizados por usuarios que renuevan patentes comerciales en el tiempo t)*100

100%

Registro Departamento de Rentas Municipales Registro OIRS

Disponibilidad para renovar patentes comerciales por Internet

Existencia de plataforma de renovación de patentes comerciales online

Sí Registro Departamento de Rentas Municipales


110

5. Costos actuales, básicos y brechas de costos del servicio de Patentes Comerciales

5.1. Metodología de cálculo de costos del servicio de Patentes Comerciales

a) Costos actuales: Para calcular los costos actuales, se procedió a costear esta prestación para cada municipio de la muestra de comunas, en base a la información proporcionada por los funcionarios municipales en terreno sobre los recursos y los costos asociados, y en base a la revisión de información secundaria. La cantidad actual de patentes de cada comuna fue obtenida mediante las entrevistas a encargados municipales. En el Anexo XVI se encuentra el detalle del costeo para cada una de las comunas de la muestra. b) Costos básicos: Para calcular los costos totales básicos de Patentes Comerciales, se le asignó a cada comuna como costo unitario básico el promedio de los costos unitarios de aquellas comunas pertenecientes a su tipología que cumpliesen con el indicador de calidad que se pudiera medir. El indicador de calidad elegido fue la posibilidad de realizar la renovación de patente comercial por internet. Otro indicador de calidad que se levantó en terreno fue el tiempo que demora este trámite, pero se obtuvo que en general este indicador era menor al estándar propuesto en las comunas, por lo que no se usó como un factor que discriminara entre qué costos unitarios elegir para efectos de calcular el costo unitario básico promedio por tipología. Con respecto a la cantidad de patentes que debiesen otorgar las comunas en régimen de estándar básico, se determinó la cantidad básica de Patentes Comerciales que debían otorgar las comunas de la muestra, mediante la razón Patentes/Población promedio de las comunas pertenecientes a su misma tipología (en este caso se usó sólo información sobre el promedio de Patentes/Población de las comunas de la muestra, ya que no se contó con información de todas las comunas de Chile). La cantidad básica de Patentes de cada comuna se multiplicó por el costo unitario básico de cada comuna, obteniéndose el costo total básico para cada comuna. c) Brechas de costos: Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos.

5.2. Costos actuales y costos básicos del servicio de Patentes Comerciales La siguiente tabla muestra los costos totales actuales, unitarios y la cantidad actual de patentes en promedio, por tipología FIGEM.

111

Tabla 52: Costos actuales totales anuales, costos unitarios anuales y cantidad actual de patentes del servicio Patentes Comerciales, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Actual Costo Unitario Anual Actual Cantidad actual de Patentes

1 $328.115.866 $17.405 18.851,75

2 $56.400.811 $17.943 3.143,25

3 $50.437.762 $151.465 333,00

4 $28.224.664 $54.558 517,33

5 $23.975.326 $28.696 835,50 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que a medida que las tipologías van avanzando desde la 1 hasta la 5, van decreciendo los costos totales anuales actuales en el mismo orden. En general las comunas de las tipologías 1 y 2 tienen más recursos, por lo que cuentan con una mayor cantidad de personal destinado a este servicio, además de contar con sistemas informáticos más avanzados y con la posibilidad de realizar este trámite por internet. A su vez, estas comunas poseen mayor tamaño poblacional, y tal como se puede ver en el indicador de cantidad, otorgar una mayor cantidad anual de patentes en promedio que las comunas de la tipología 3, 4 y 5.

La tabla a continuación muestra los costos totales anuales básicos y la cantidad básica de patentes de este servicio por tipología FIGEM. Tabla 53: Costos totales anuales básicos y costos unitarios básicos del servicio Patentes Comerciales, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Básico Costo Unitario Anual Básico

1 $454.951.026,54 $ 24.133,09

2 $103.836.618,44 $ 33.034,79

3 $21.884.292,09 $ 65.718,59

4 $18.527.084,24 $ 35.812,66

5 $45.599.168,36 $ 54.577,10


De la tabla anterior se observa que las comunas de la tipología 1 presentan el mayor costo total anual básico, seguidas de las comunas de la tipología 2, 5, 3 y 4. Cabe recordar que la cantidad básica de patentes es igual a la cantidad de patentes que otorgan estas comunas en promedio.

5.3. Análisis de brechas La siguiente tabla muestra las brechas de costos y el indicador de calidad identificado de cada una de las comunas de la muestra.

112

Tabla 54: Brechas de costos totales anuales e indicador de calidad por comuna y en promedio según tipología FIGEM del servicio de Patentes Comerciales

FIGEM Comunas Brechas de costos totales anuales Indicador de calidad: Internet

1

Temuco -$ 276.028.519,13 Sí

Santiago -$ 22.615.020,22 Sí

Valparaíso -$ 408.226.290,15 Sí

Providencia $ 199.529.186,56 Sí

Promedio -$ 126.835.160,73

2

Punta Arenas -$ 32.872.088,68 Sí

Iquique -$ 46.061.029,56 Sí

La Serena -$ 63.785.380,74 Sí

Calama -$ 47.024.731,39 Sí

Promedio -$ 47.435.807,59

3

Natales $ 26.678.958,08 Sí

Gorbea $ 18.190.339,74 No

Ovalle $ 40.791.113,31 No

Promedio $ 28.553.470,38

4

Porvenir $ 9.851.845,19 Sí

Pozo Almonte $ 22.938.672,86 No

Vicuña -$ 3.697.778,11 No

Promedio $ 9.697.579,98

5

Nueva Imperial -$ 30.142.747,69 No

María Pinto -$ 13.104.936,44 No

Promedio -$ 21.623.842,06


Las comunas que están marcadas en rojo en la tabla anterior presentan una brecha de costos negativa o bien no cumplen con el estándar de calidad identificado. Para el cálculo de los costos básicos, no se consideró en el promedio de los costos unitarios de su tipología a Gorbea, Ovalle, Porvenir, Pozo Almonte, Vicuña, Nueva Imperial y María Pinto, ya que como se puede ver en la siguiente tabla son las 3 comunas en las cuales el trámite de renovación no puede realizarse por internet. Se puede observar que las comunas de la tipología 1 sí cumplen con el indicador de calidad identificado, sin embargo, presentan una brecha de costos negativa (menos Providencia que presenta un saldo positivo y sí cumple con el estándar). Por lo tanto, es posible que estas comunas estén siendo más eficientes en la entrega de este servicio, y por eso los costos totales actuales son menores que los costos básicos. Por su parte, todas las comunas de la tipología 2 presentan una brecha de costos negativa y sí cumplen con el estándar. Las comunas de la tipología 3 Y 4 en general presentan diferencias

113

positivas, pero no cumplen con el estándar de calidad, por lo que se recomienda que se asignen de forma más eficiente los recursos. Por último, las comunas de la tipología 5 presentan brechas de costos negativas y no cumplen con el estándar, por lo que se recomienda en estos casos adicionar nuevos recursos.

114

IX. Licencias de Conducir

1. Objetivos del capítulo de Licencias de Conducir

El capítulo correspondiente al servicio de Licencias de Conducir pretende presentar una breve caracterización del servicio y sus prestaciones, incluyendo una tabla resumen con sus prestaciones clave, objetivos, productos finales e insumos requeridos, una referencia al marco normativo que rige al servicio, y un flujograma que resume de manera gráfica las prestaciones del servicio y sus procesos implicados. Por otra parte, incluye también la perspectiva de las fuentes de recolección primaria que han sido utilizadas en este estudio. Asimismo, busca presentar los estándares básicos de calidad y cantidad propuestos. Por último, se incorpora el análisis de brechas entre costos actuales y costos en régimen de estándar básico para el servicio, y en relación a ello, se abordan las correspondientes brechas entre estándares actuales con que es provisto el servicio y los estándares básicos propuestos por el equipo consultor.

2. Descripción del servicio



- Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades: en su artículo 26 menciona las licencias de

conducir en las funciones principales de prestación de servicios y administración internas

relacionadas con tránsito y transporte público: “A la unidad encargada de la función de

tránsito y transporte público corresponderá: Otorgar y renovar licencias para conducir

vehículos”.

- Ley de Rentas Municipales: el artículo 41 menciona las licencias de conducir dentro de los

servicios, concesiones o permisos por los cuales están facultadas las municipalidades para

cobrar derechos.

- Ley de Tránsito: regula todos los aspectos relacionados a este trámite. En primer lugar, en

su artículo 5 establece esta obligación: “Ninguna persona podrá conducir un vehículo

motorizado o a tracción animal, sin poseer una licencia expedida por el Director del

Departamento de Tránsito y Transporte Público Municipal de una Municipalidad autorizada

al efecto (art. 5). Además, la ley indica los distintos tipos de licencia que existen, los

requisitos para obtener la licencia, las sanciones existentes, entre otros aspectos.

- DS 170/86 (Reglamento para el otorgamiento de licencias de conducir) - Decreto 251 de 1999 (Establece normas para las escuelas de conductores profesionales o

clase A) - Decreto 170, de enero de 1986 (Reglamento para el otorgamiento de licencias de

conductor)

2.2. Flujograma de las prestaciones de otorgar y renovar Licencias de Conducir

115



La licencia de conducir es la autorización que la municipalidad otorga a un usuario o usuaria para

que pueda conducir un vehículo. El usuario debiese obtener su licencia en la Dirección de Tránsito

de la municipalidad que corresponda a su domicilio. Existen tres grandes clasificaciones de licencia,

que tienen a su vez distintas clases de licencia, según el tipo de vehículo: profesionales, no

profesionales y especiales. Además, la vigencia de la licencia también varía entre las distintas

clasificaciones. Este servicio comprende tanto el otorgamiento de la licencia de conducir por primera vez para cada una de las clases existentes y como su renovación. Ambas prestaciones fueron agrupadas para su costeo, por requerir insumos similares. La metodología utilizada para el cálculo de costos fue la de análisis costo-efectividad. La explicación sobre ésta se incluye en la sección metodológica inicial. La siguiente tabla presenta un resumen de las prestaciones del servicio:

116

Tabla 55: Resumen de las prestaciones del servicio de Licencias de Conducir

Componente Otorgar y/o Renovar Licencias de Conducir de cada clase por primera vez

Descripción y Objetivo Otorgar licencias de conducir a todas las personas que deseen conducir vehículos tanto particulares como de transporte de pasajeros y de carga.

Producto Final que entrega al usuario o beneficiario final Licencia de Conducir


Requisitos generales - Certificado de educación básica. - Cédula de identidad. - Tener 18 años de edad, excepcionalmente 17 para el caso de obtener licencia Clase B. - Examen teórico. - Examen práctico. - Examen médico psicotécnico y de la vista. Requisitos adicionales para obtener las siguientes clases Profesionales (A1 a A5) - Tener mínimo 20 años de edad. - Acreditar tenencia de licencia B por lo menos hace dos años. - Haber aprobado los cursos de conductor profesional en una escuela reconocida por el Estado. - Para obtener licencia A3, debe acreditar haber estado en posesión de licencia A1, A2, A4 o A5, por al menos dos años. - Para licencia A5, deberá acreditar posesión de licencia A2, A3 o A4 por al menos dos años - En caso de requerir licencia A3 o A5 y no acreditar tener alguna de las otras licencias que se les exigen, deben haber aprobado un curso teórico y práctico especial en una escuela de conductores profesionales. - Para licencias A3 o A5, deben aprobar también en la municipalidad respectiva el examen teórico correspondiente a la clase de licencia profesional a la que se postula. Licencias Especiales Clase D - Ser mayor de 18 años. - Saber leer y escribir. - Acreditar conocimientos y práctica en el manejo de los vehículos o maquinarias especiales de que se trate. Clase E - Tener como mínimo 18 años de edad. - Saber leer y escribir. Podrá eximirse de este requisito quien apruebe un examen especial. Clase F - Ser mayor de 18 años. - Aprobar los respectivos cursos institucionales.

117

Componente Otorgar y/o Renovar Licencias de Conducir de cada clase por primera vez

Procesos, procedimientos y etapas Solicitud del usuario y documentación requerida Verificación de la documentación Pago Certificado de Antecedentes Pago valor del trámite Rendición Exámenes Psicotécnico y Médico Rendición Examen Teórico Examen Práctico Emisión de licencia Entrega de la licencia:

Insumos claves - Funcionarios Municipales especializados - Materiales de oficina - Servicio Equipamiento y Software - Facsímiles y Plásticos - Licencias de Conducir - Fichas de conductor - Timbres y sellos - Mobiliario de oficina - Material de información - Equipos Psicotécnico - Gabinetes médicos


- Dirección de Tránsito - Funcionarios municipales - Usuario - Departamento de Licencias de Conducir - Tesorería Municipal




De acuerdo a los señalado por la encuesta, el servicio de Licencias de Conducir se encuentra en el

puesto número 3º de uso de servicios, junto con permisos de circulación, alcanzando un 28,2% de

menciones. Además, es un servicio cuya frecuencia de uso no es cotidiana, entonces si bien la

ciudadanía valora su buen funcionamiento, no es crítico en comparación con los servicios llamados

territoriales. Según sexo, se observa que los hombres declaran un mayor uso del servicio (33,4%)

que las mujeres (23,1%). Según la edad de los encuestados, jóvenes y adultos manifiestan un

porcentaje de uso en torno a 25%, mientras que son los adultos jóvenes quienes presentan un

mayor porcentaje, que alcanza el 43,5%. Sólo uno de cada 5 adultos mayores menciona que usa el

servicio de Licencias de Conducir.

Respecto de las opiniones expresadas por los participantes en focus group, éstos señalaron que las

variables más relevantes para definir el nivel de calidad del servicio son el tiempo de tramitación

necesario para obtener o renovar la licencia de conducir, y la atención entregada por funcionarios

municipales.

118

Acerca del tiempo de tramitación, se constató la existencia de una gran diversidad de experiencias:

mientras algunos usuarios obtenían o renovaban su licencia el mismo día en que comenzaron su

solicitud, otros debían esperar hasta dos a tres meses entre el momento en que agendaban una

hora y tenían la licencia en su poder. Como principal obstaculizador para la agilización del proceso

fue identificada la escasez de horas médicas para la revisión requerida.

Los alcaldes y/o sus representantes coinciden con lo anterior, pues señalan que las horas médicas

son un recurso crítico para la duración del proceso. Algunos de ellos señalaron que modificaciones

en algunas actividades – contando con equipos más modernos, o la incorporación de la foto en las

acciones hechas dentro del municipio – pueden contribuir a optimizar el proceso, disminuyendo el

tiempo de espera para los usuarios.

3.2. Evaluación

La evaluación que realizan los participantes de focus group tiene un importante rango de variación,

así como las experiencias que relatan. En algunas comunas pueden pasar hasta dos meses desde

que el usuario acude a “pedir hora” o “sacar número” para el otorgamiento y renovación, mientras

que en otras el proceso completo finaliza durante el mismo día en que la licencia es solicitada. Los

principales reclamos tiene que ver con las escasas horas que están disponibles para ser reservadas,

hecho que atribuyen a la escasez de horas médicas para la revisión que es parte del trámite.

De los encuestados, la mitad de ellos (50,8%) señala estar de acuerdo con la frase “Dan licencia el

mismo día”, no existiendo diferencias por sexo. La mayoría (61,2%) está de acuerdo con la frase “La

atención del personal es buena”, donde tampoco se observan brechas en la opinión de hombres y

mujeres. Con las frases “Todo se demora porque hacen falta médicos para dar licencia” y “Las

máquinas de evaluación son muy antiguas” existe un porcentaje de acuerdo de 42,8% y 45,2%

respectivamente. Si se considera la edad de los encuestados, se constatan diferencias relevantes:

respecto a si la atención del personal es buena, un 84,5% de los adultos mayores está de acuerdo,

descendiendo a 72,9% entre los adultos, 52,7% de los jóvenes y 44,3% de los adultos. Acerca de si

entregan licencia el mismo día, todos los grupos entregan un porcentaje de acuerdo de alrededor

de 52% a 56%, excepto el de adultos jóvenes, cuyo nivel de acuerdo alcanza 10 puntos porcentuales

menos (42%).

La nota promedio de evaluación por servicio equivale a un 5,2, y el porcentaje de personas que lo

evalúan con nota 4 o menor asciende al 23%.

3.3. Expectativas

Según lo señalado en los focus group, la mayoría de los participantes no conocen otros plazos y

condiciones de entrega del documento de licencia diferentes a los que han experimentados en su

municipio. Complementariamente, cabe destacar que la mayoría de los encuestados (58%) lleva 21

o más años viviendo en su comuna, si se agrega a quienes viven en ella desde hace 11 a 20 años

119

(27%), se tiene que un 85% de los encuestados ha residido en su comuna actual por una gran

cantidad de años.

Consultados por la cantidad de tiempo ideal para realizar el trámite, los encuestados entregan

respuestas que promedian un tiempo de 1,3 días, con un mínimo de 0 y un máximo esperado de 15

días.

4. Estándares básicos de cantidad y calidad de Licencias de Conducir

La propuesta de estándares de cantidad y calidad tiene como objetivo hacer referencia a los

aspectos centrales de la provisión del servicio que han sido identificados como clave en su nivel de

prestación. El estándar de cantidad y el estándar de calidad propuestos deben ser considerados en

conjunto, pues expresan dimensiones de servicio que por sí solas no bastan para dar cuenta de su

funcionamiento. Cada estándar se compone de uno o más indicadores que entregan una medida

acerca de dimensiones relevantes para la prestación del servicio, y buscan cuantificar el nivel en que

éste es entregado. Además, son consistentes con la normativa vigente en la materia.

En la elaboración de estándares se tuvo en cuenta también el tipo de información que hoy se

encuentra disponible en los municipios, o que es posible de generar por medio de la sistematización

de los datos actuales. Adicionalmente, fue considerada de la información levantada a través de focus

group con usuarias y usuarios, y de entrevistas con alcaldes y/o sus representantes.

4.1. Estándares básicos de cantidad de Licencias de Conducir Como estándar de cantidad del servicio se propone observar la proporción existente entre la cantidad de licencias otorgadas por primera vez y renovadas en un determinado período de tiempo, y la cantidad de solicitudes de otorgamiento y renovación que recibe el municipio durante ese período. El objetivo es identificar en qué medida el municipio es capaz de afrontar la demanda comunal con los recursos disponibles. No se consideró pertinente incluir la medida de cantidad de licencias entregadas por cada comuna, pues ésta no depende exclusivamente de su gestión. Que un municipio entregue y/o renueve una mayor o menor cantidad de licencias no se relaciona sólo con en el nivel del servicio, sino también con variables como el nivel socioeconómico de sus habitantes, o la edad de la población.

4.2. Estándares básicos de calidad de Licencias de Conducir Con respecto al estándar de calidad del servicio, está compuesto por dos indicadores que hacen referencia a dos dimensiones centrales en la provisión de este servicio: el tiempo de demora en la obtención o renovación de la licencia, y la tasa de respuesta a los reclamos efectuados por los usuarios y usuarias. Ambos están directamente relacionados con las percepciones acerca de qué constituye calidad en este servicio por parte de los participantes de los focus group realizados. El detalle de los indicadores propuestos puede ser revisado en la sección de anexos de este servicio. Existen otros factores que intervienen en la provisión del servicio de licencias de conducir que podrían haber sido incluidos en el conjunto de indicadores del estándar de calidad propuesto, en la medida que hacen variar el tiempo de duración del otorgamiento y la renovación. Por ejemplo, la modernización de los equipos utilizados o la resolución del problema de escasez de horas médicas

120

para cubrir la demanda real. Sin embargo, se carece de la información suficiente para establecer indicadores relacionados y sus valores. Al respecto, se señala la necesidad de promover la renovación de equipos técnicos, y especialmente, de evaluar nuevas estrategias para cumplir con los requisitos de revisión médica de la normativa. Por ejemplo, la revisión óptica podría ser realizada por técnicos optometristas – que hoy se desempeñan en Ópticas - , derivando a médicos sólo casos complejos. La siguiente tabla corresponde a la Matriz de estándares, indicadores y medios de verificación para el servicio de licencias de conducir. Los medios de verificación considerados consisten en las fuentes de información de donde debiesen obtenerse los datos para la alimentación de los indicadores propuestos.

121

Tabla 56: Matriz de estándares de cantidad y calidad, indicadores y medios de verificación del servicio de Licencias de Conducir

Tipo de estándar



Cantidad Cobertura básica de demanda comunal de tramitación de licencias de conducir

Nivel de cobertura efectiva de la demanda comunal por licencias de conducir

(Nº de licencias de conducir otorgados en el año t + Nº de licencias de conducir renovados en el año t)/(Nº de licencias de conducir solicitados en el año t)*100

100% Registro Dirección de Tránsito

Calidad Calidad básica de atención en tramitación de licencias de conducir

Tiempo de espera para obtener licencia de conducir una vez iniciado el proceso de otorgamiento/renovación

(Nº de licencias de conducir otorgados/renovadas entregadas el mismo día del inicio de su tramitación en el año t)/(Nº de licencias de conducir tramitadas en el año t)*100

100% Registro Dirección de Tránsito

Tasa de respuesta a reclamos efectuados por usuarios solicitantes de otorgamiento o renovación de licencia de conducir

(Nº de reclamos de usuarios que solicitan licencia de conducir respondidos en el tiempo t + Nº de reclamos de usuarios que renuevan licencia de conducir respondidos en el tiempo t)/(Nº total de reclamos realizados por usuarios que solicitan licencia de conducir en el tiempo t + Nº total de reclamos realizados por usuarios que renuevan licencia de conducir en el tiempo t)*100

100% Registro Dirección de Tránsito OIRS


Con respecto a especificar valores de acuerdo al grupo de comunas correspondiente según FIGEM, no es pertinente hacer referencia a la cantidad de licencias que debiese entregar cada comuna para cubrir su demanda, pero es posible señalar que debieran existir adecuaciones respecto a días de atención. En cuanto al tiempo que demora el trámite, se observa que hoy éste fluctúa entre 170 minutos a 1 mes para el otorgamiento, y entre 90 minutos a 1 mes para renovación. Acerca de los reclamos realizados por usuarios y usuarias del servicio, se constató que las comunas no poseen información sistematizada al respecto.

122

5. Costos en régimen de estándar actual, costos en régimen de estándar básico y brechas del servicio de Licencias de Conducir

1. Metodología de cálculo de costos

a) Costos actuales: Para calcular los costos actuales, se procedió a costear esta prestación para cada municipio de la muestra de comunas, en base a la información proporcionada por los funcionarios municipales en terreno sobre los recursos y los costos asociados, y en base a la revisión de información secundaria. La cantidad actual de licencias de cada comuna fue obtenida mediante las entrevistas a encargados municipales. Además se contó con información de la cantidad de licencias para todas las comunas de Chile, ya que los datos están disponibles en la página web del INE. En el Anexo XVI se encuentra el detalle del costeo para cada una de las comunas de la muestra. b) Costos básicos: Para calcular los costos totales básicos de Licencias de Conducir, se le asignó a cada comuna como costo unitario básico el promedio de los costos unitarios de aquellas comunas pertenecientes a su tipología que cumpliesen con el indicador de calidad que se pudo identificar mediante el trabajo de terreno. El indicador de calidad elegido fue el tiempo que demora este trámite. Más adelante se detalla qué comunas no se consideraron para el cálculo del costo promedio unitario de su tipología. Con respecto a la cantidad de licencias que debiesen otorgar las comunas en régimen de estándar básico, se determinó la cantidad básica de licencias que debían otorgar las comunas de la muestra, mediante la razón Licencias/Población promedio de todas las comunas de Chile pertenecientes a su misma tipología (ya que se contó con dicha información gracias a las estadísticas del INE). La cantidad básica de Licencias de cada comuna se multiplicó por el costo unitario básico de cada comuna, obteniéndose el costo total básico para cada comuna. c) Brechas de costos: Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos.

2. Costos actuales y costos básicos La siguiente tabla muestra los costos totales actuales, unitarios y la cantidad actual de licencias en promedio, por tipología FIGEM.

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Tabla 57: Costos actuales totales anuales, costos unitarios anuales y cantidad actual de licencias del servicio Licencias de Conducir, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Actual Costo Unitario Anual Actual Cantidad actual de Licencias

1 $192.439.788 $ 9.583,06 20.081,25

2 $172.520.466 $ 10.516,01 16.405,50

3 $83.628.319 $ 16.634,18 5.027,50

4 $45.976.767 $ 15.183,87 3.028,00

5 $26.274.580 $ 6.459,64 4.067,50 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que a medida que las tipologías van avanzando desde la 1 hasta la 5, van decreciendo los costos totales anuales actuales en el mismo orden. En general las comunas de las tipologías 1 y 2 tienen más recursos, por lo que cuentan con una mayor cantidad de personal destinado a este servicio, además de contar con sistemas informáticos más avanzados y con mayor cantidad de gabinetes. A su vez, estas comunas poseen mayor tamaño poblacional, y tal como se puede ver en el indicador de cantidad, otorgar una mayor cantidad anual de licencias en promedio que las comunas de la tipología 3, 4 y 5.

La tabla siguiente muestra los costos totales anuales básicos y la cantidad básica de licencias por tipología FIGEM. Tabla 58: Costos totales anuales básicos, costos unitarios básicos y cantidad básica del servicio Licencias de Conducir, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Básico Costo Unitario Anual Básico Cantidad básica de Licencias

1 $176.179.625,08 $9.018 19.535,81

2 $134.604.128,79 $7.886 17.067,93

3 $89.280.456,68 $12.433 7.180,67

4 $25.956.648,59 $14.688 1.767,25

5 $11.318.057,33 $6.483 1.691,45 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que a medida que las tipologías van avanzando desde la 1 hasta la 5, van decreciendo también los costos totales anuales básicos en el mismo orden. Con respecto a la cantidad básica de licencias, se observa que sólo las comunas de la tipología 1 y 5 presentan una cantidad básica menor de la que actualmente otorgan esas comunas.

3. Análisis de brechas La siguiente tabla muestra las brechas de costos y el indicador de calidad identificado de cada una de las comunas de la muestra.

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Tabla 59: Brechas de costos totales anuales e indicador de calidad para el servicio de Licencias de Conducir, para cada comuna y en promedio según tipología FIGEM

FIGEM Comunas Brechas de costos totales anuales Indicador de Calidad: tiempo

1

Temuco -$ 79.503.269,71 15 días

Santiago -$ 141.245.087,93 en el día

Valparaíso -$ 49.918.339,50 15 días

Providencia $ 335.707.347,33 3 horas

Promedio $ 16.260.162,55

2

Punta Arenas $ 162.961.202,08 1 mes

Iquique -$ 45.618,76 Entre 2 días y 1 semana

La Serena -$ 74.615.985,96 1 semana

Calama $ 63.365.751,36 15 días

Promedio $ 37.916.337,18

3

Natales $ 50.987.028,76 22 días

Gorbea -$89.280.456,68 No entrega este servicio

Ovalle -$ 62.291.304,62 1 semana

Promedio -$ 33.528.244,18

4

Porvenir $ 8.544.643,75

Pozo Almonte $ 40.044.339,17 En el día

Vicuña $ 11.471.373,31 1 semana

Promedio $ 20.020.118,74

5

Nueva Imperial $ 7.755.925,54 14 días

María Pinto $ 22.157.119,81 1 mes


Las comunas que están marcadas en rojo en la tabla anterior presentan una brecha de costos negativa o bien no cumplen con el estándar de calidad identificado. Para el cálculo de los costos básicos, no se consideró en el promedio de los costos unitarios de su tipología a Punta Arenas, Natales y María Pinto, ya que como se puede ver en la siguiente tabla son las 3 comunas con mayor tiempo del trámite. En el caso de las comunas de la tipología 1, estas sí cumplen el estándar de calidad y presentan una diferencia positiva en promedio. Por su parte, una comuna de la tipología 2 no cumple con el estándar de calidad, sin embargo, las comunas de esta tipología presentan en promedio una diferencia de costos positiva. Con respecto a la tipología 3, una comuna no cumple con el estándar de calidad, y las comunas de esta tipología presentan en promedio una brecha de costos negativa, por lo que se recomienda adicionar nuevos recursos.

125

X. Permisos de Circulación

1. Objetivos del capítulo El capítulo correspondiente al servicio de Permisos de Circulación pretende presentar una breve caracterización del servicio y sus prestaciones, incluyendo una tabla resumen con sus prestaciones clave, objetivos, productos finales e insumos requeridos, una referencia al marco normativo que rige al servicio, y un flujograma que resume de manera gráfica las prestaciones del servicio y sus procesos implicados. Por otra parte, incluye también la perspectiva de las fuentes de recolección primaria que han sido utilizadas en este estudio. Asimismo, busca presentar los estándares básicos de calidad y cantidad propuestos. Por último, se incorpora el análisis de brechas entre costos actuales y costos en régimen de estándar básico para el servicio, y en relación a ello, se abordan las correspondientes brechas entre estándares actuales con que es provisto el servicio y los estándares básicos propuestos por el equipo consultor. 2. Descripción del servicio


- Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades: Define las funcionas generales del área de

servicios de tránsito. Con respecto al permiso de circulación, esta ley lo menciona como uno

de los tributos que constituyen el patrimonio Municipal (art. 13), e indica la recaudación por

el pago de los permisos como uno de los recursos que integran el Fondo Común Municipal

(art. 14).

- Ley de Rentas Municipales: regula todos los aspectos relacionados al permiso de circulación.

o En primer lugar, en su artículo 12 establece este impuesto: “Los vehículos que

transitan por las calles, caminos y vías públicas en general, estarán gravados con un

impuesto anual por permiso de circulación, a beneficio exclusivo de la

municipalidad respectiva”. Además, en este artículo se determina las escalas y tasas

mediante las cuales se gravarán los vehículos, indica los tipos de vehículos a los que

se les aplicará el impuesto, y los tipos de vehículos que estarán exentos del pago del

impuesto, estableciendo el trámite que deberán realizar, para poder identificarlos.

o Se norma además en el artículo 13 los casos de vehículos que ingresen al país con

liberación aduanera total o parcial, y los vehículos importados.

o También dicha ley en su artículo 14 indica los casos en que la unidad municipal

otorga permisos especiales para que vehículos nuevos circulen sin el pago previo

del impuesto.

o Se establece los períodos del año en que se deben renovar el permiso de circulación,

según el tipo de vehículo: los automóviles pueden hacerlo a partir del 1 de febrero

y hasta el 31 de marzo; los taxis y buses tienen plazo hasta el 31 de mayo y los

vehículos de carga, motos y motonetas hasta el 30 de septiembre (art. 15).

126

o El propietario de un vehículo no podrá renovar su permiso de circulación mientras

no acredite el pago total del impuesto del año anterior, a menos que acredite que

fue retirado de circulación (art. 15 y 16).

o Los vehículos que no requerirán permiso de circulación son los vehículos de las

Fuerzas Armadas, cuando son de uso exclusivo militar, los del Cuerpo de Bomberos

y los de propiedad o de uso bajo el sistema de arrendamiento con opción de compra

de las misiones diplomáticas y consulares extranjeras acreditadas en el país (art.

20).

o El permiso de circulación se cancela en la municipalidad de elección del

contribuyente; el permiso de circulación otorgado por una determinada

municipalidad habilitará al vehículo para transitar en todo el territorio nacional;

para efectos de control, el propietario debe declarar el lugar de su morada y si con

posterioridad trasladare su morada a otro lugar, estará obligado a dar cuenta de

dicho hecho a la municipalidad donde obtuvo el permiso (art. 21).

o Por último, esta ley indica las sanciones por no pagar el permiso, entre otros

aspectos.

- Ley de Tránsito: indica las excepciones en que se otorga el permiso de circulación, y además

indica los requisitos que se deben cumplir para obtenerlo (Título VII trata de las revisiones

de los vehículos, de sus condiciones de seguridad y de la homologación, donde indica que

las Municipalidades no otorgarán permisos de circulación a ningún vehículo motorizado que

no tenga vigente la revisión técnica o un certificado de homologación, según lo determine

el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

- Decreto Nº 11: Normativa del Ministerio del Interior; Subsecretaría de Desarrollo Regional

y Administrativo, promulgado el 2 de enero de 2007, que aprueba reglamento sobre

Registro Comunal de Permisos de Circulación.

- Ley 18.490 que establece Seguro Obligatorio de Accidentes Personales causados por

circulación de vehículos motorizados.

- Ley N° 18.287 (Art. 24): establece que mientras se registren multas impagas en el Registro

de Multas de Tránsito, no podrá renovarse el permiso de circulación. El permiso podrá

renovarse si su monto es pagado simultáneamente con las multas que estén pendientes en

el Registro.

- Decreto N° 61 de 2008 (art. 10): aprueba reglamento del Registro de Multas del Tránsito no

pagadas.

127

2.2. Flujograma del servicio de Permisos de Circulación



Este servicio, junto con el de Patentes Comerciales, es otro de los servicios de recaudación de ingresos por parte del municipio. El permiso de circulación es el impuesto que deben pagar anualmente todos los dueños de vehículos motorizados, a beneficio de la municipalidad respectiva. El permiso de circulación puede cancelarse en la municipalidad de elección del usuario, lo cual produce competitividad entre municipalidades por obtener una mayor cantidad, ya que es una de las principales fuentes de ingreso de éstas. Tal como se explicó en la metodología, aunque este servicio puede materializarse en una comuna distinta a la de residencia del usuario, se esperaría que todos los municipios tuvieran la capacidad de, al menos, proveer el servicio para cubrir su demanda interna. Este servicio comprende el otorgamiento y renovación de permisos, prestaciones que finalmente fueron agrupadas dado que requieren insumos similares. La metodología utilizada para el cálculo de costos fue la de análisis costo-efectividad. La explicación sobre ésta se incluye en la sección metodológica inicial. A continuación se presenta una tabla que resume el funcionamiento del servicio.

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Tabla 60: Resumen del servicio de Permisos de Circulación

Componente Otorgar Permisos de Circulación a Vehículos Nuevos

Descripción y Objetivo

Otorgar el Permiso de Circulación a todos los propietarios de vehículos nuevos, tanto particulares o de empresas, como de locomoción colectiva o vehículos pesados, que por primera vez necesitan un permiso para circular por el territorio nacional en forma legal.

Producto Final Permiso de Circulación


Fotocopia del Certificado de Inscripción (otorgado por el Registro Civil) Fotocopia de la Factura de compra o fotocopia de Declaración de Internación (si es una importación directa) Copia Municipal del Seguro Obligatorio de Accidentes Personales (SOAP) vigente Copia del Certificado de Homologación (entregado por la Automotora) Certificado de normas (para vehículos pesados)


Solicitud del usuario y documentación requerida del vehículo Verificación de documentos Ingreso de datos al Sistema de Permisos de Circulación Generación de documentos del vehículo (Certificado de Homologación y Sello Verde) Emisión del Permiso de Circulación Pago y Entrega del Permiso de Circulación

Insumos claves - Funcionarios municipales - Materiales de oficina - Distribución de cartas informativas - Gasto Campaña Permisos de Circulación - Sistema Informático


- Dirección de Tránsito de la Municipalidad - Funcionarios municipales - Usuario - Departamento de Permisos de Circulación - Tesorería Municipal




El servicio de permisos de circulación es valorada positivamente por la ciudadanía. La gran mayoría de los participantes de los focus group señalan que es notorio que el municipio realiza esfuerzos por entregar la mejor atención posible, y que ésta sea expedita. Lo atribuyen a que es un servicio que genera recaudación de recursos para la Municipalidad. Reconocen que los extensos tiempos de espera que pueden experimentarse tiene que ver con la responsabilidad de usuarios y usuarias, pues gran parte de ellos acude durante los últimos días disponibles antes del vencimiento del permiso anterior.

129

Las autoridades municipales en tanto valoraron positivamente la implementación del pago del permiso de circulación por internet. Por otra parte, algunos alcaldes de comunas pequeñas señalaron que realizaban acciones especiales para captar los permisos de personas que trabajan o pasan por la comuna, si bien no viven en ella. Desde el punto de vista de los usuarios y usuarias que participaron de los focus group realizados, aspectos centrales para determinar el nivel de calidad de este servicio son el tiempo de espera, y la atención entregada por los funcionarios a cargo. Se ha buscado incluir estas consideraciones a través de indicadores que hagan referencia al tiempo que toma el trámite y a las respuestas entregadas por el municipio ante reclamos de los usuarios y usuarias. Con respecto al tiempo de duración del trámite, la mayoría de los asistentes a los focus group manifestaron que la atención era expedita y estaba bien diseñada, lo que les parecía razonable dado que el municipio busca recaudar recursos a través de este servicio. Además, reconocían que la existencia de largos tiempos de espera se debía a que la mayoría de los usuarios y usuarias realizaba este trámite al límite del plazo legal para hacerlo, y no a la gestión del municipio. Para los encuestados, respecto a su uso, el servicio de Permisos de Circulación obtiene un 34,1% de menciones, ubicándose en el segundo lugar junto con Licencias de Conducir, y tras los servicios territoriales. Al respecto, puede afirmarse que los hombres tienen un proporción mayor de menciones (36,9%) que las mujeres (26%). En cuanto a la edad de los encuestados, se observa que quienes lo mencionan en mayor medida son los adultos jóvenes y los adultos, con un 44.2% y un 39,5% respectivamente. Con un porcentaje menor de menciones se encuentran los jóvenes (23,6%) y los adultos mayores (18,1%). Por otra parte, el servicio se sitúa un cuarto lugar de menciones sobre en cuáles servicios el municipio debe concentrar mayores esfuerzos para mejorar, posición que es compartida con Licencias de Conducir y Patentes Comerciales. En este punto se constata un ligera diferencia en el porcentaje de menciones de hombres y mujeres, correspondiendo un 8,8% y un 3,7% respectivamente. Considerando los grupos etarios de los encuestados, se tiene que son los adultos jóvenes quienes entregan una mayor proporción de menciones (14,7%), seguidos de los adultos mayores (8,9%).

3.2. Evaluación

La evaluación general del funcionamiento del servicio es positiva por parte de los participantes de focus group, pues señalan que se cuenta con buena atención y un número adecuado de puntos de atención ubicados estratégicamente dentro de la comuna. Como se señaló, las dificultades de funcionamiento son atribuidas al atraso con que acuden usuarios y usuarias. De los encuestados, un 85,1% está de acuerdo con la afirmación “Si hay demora, es porque los usuarios van a última hora “, siendo las mujeres quienes exhiben un porcentaje mayor de acuerdo (90,5% versus 81,4%). Un 78,5% se muestra de acuerdo con la frase “Para mí es importante que se pueda hacer el trámite por internet”, y un 71,4% está de acuerdo con la frase “La atención del personal es buena”, donde no se ven diferencias por sexo.

130

En general, el servicio es evaluado por los encuestados con una nota promedio de 5,6, ubicándose en segundo lugar tras Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios. Sólo un 16% del total de encuestados evalúa con nota 4 o inferior el funcionamiento del servicio.

3.3. Expectativas

Desde el punto de vista de los encuestados, este servicio presenta uno de los porcentajes de

mención más bajos cuando se pregunta por a cuáles servicios debería dedicar mayores esfuerzos el

municipio para mejorar, obtiene sólo un 4,8% de menciones que no presentan diferencias por sexo.

4. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Permisos de Circulación Los estándares básicos de cantidad y calidad propuestos hacen referencia al nivel en que es provisto el servicio en las dimensiones que son determinantes para su funcionamiento. El objetivo de éstos es establecer criterios y niveles básicos que aseguren un nivel adecuado de prestación. Para su elaboración han sido considerados aspectos legales, la información disponible actualmente, y especialmente las percepciones de usuarias y usuarios de este servicio, así como las de autoridades municipales.

4.1. Estándares básicos de cantidad de Permisos de Circulación

Como estándar de cantidad se propone la cobertura de la demanda total por permisos de circulación que se genere en la comuna. El indicador que da cuenta de ello hace referencia a la capacidad para gestionar la totalidad de las solicitudes recibidas por cada municipio. Por lo tanto, el valor para ese indicador es de 100%. Si bien los municipios miden su desempeño observando el aumento o disminución de los permisos pagados cada año, no se consideró pertinente incluir esta dimensión como medida que refiera al estándar propuesto ya que la demanda por permisos no depende exclusivamente de la calidad de las gestiones que hagan.

4.2. Estándares básicos de calidad de Permisos de Circulación

Se propone como estándar de calidad el cumplimiento de especificaciones compuestas por indicadores que abordan las siguientes dimensiones: Tiempo de espera para completar el pago del permiso de circulación, Tasa de respuesta a reclamos de usuarios y usuarias, y Realización por internet. Detalles de los indicadores pueden verse en la sección de anexos correspondiente. A continuación se presenta la matriz de estándares de cantidad y calidad, indicadores y medios de verificación para este servicio. Como se ha señalado anteriormente, los medios de verificación corresponden a las dependencias municipales donde se debiese encontrar y sistematizar la información referida al funcionamiento de este servicio. Con respecto a la recomendación de determinados valores para algunas variables clave – como cantidad de licencias y tiempo de espera – , si se observa el desempeño actual de los municipios no es posible establecer relaciones entre variables como el grupo de comunas FIGEM a las que pertenecen, población comunal, etc., y los rangos en que hoy se presta el servicio. Por ejemplo, el

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tiempo actual va desde 5 minutos a 25 minutos en comunas de todos los tamaños; y la cantidad entregada varía desde alrededor de 2.000 permisos a anuales a 100.000 permisos anuales.

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Tabla 61: Matriz de estándares de cantidad y calidad, indicadores y medios de verificación del servicio de Permisos de Circulación

Tipo de estándar



Cantidad 100% de cobertura de la demanda de Permisos de Circulación en la comuna

Nivel de cobertura efectiva de la demanda de permisos de circulación en la comuna

((Nº de permisos de circulación otorgados en el año t + Nº de permisos de circulación renovados en el año t)/(Nº de permisos de circulación solicitados en el año t))*100

100%

Registro Dirección de Tránsito

Calidad

100% de cumplimiento de especificaciones de calidad básica en atención en la entrega y renovación de Permisos de Circulación

Tiempo de espera para obtener permiso de circulación una vez iniciado el proceso de otorgamiento/renovación de Permisos de Circulación

(Nº de permisos de circulación otorgados/renovados entregados dentro de 1 hora del inicio de su tramitación en el año t/Nº de permisos de circulación tramitados en el año t)*100

100%


Tasa de respuesta a reclamos efectuados por usuarios solicitantes de otorgamiento o renovación de permiso de circulación

((Nº de reclamos de usuarios que solicitan permiso de circulación respondidos en el tiempo t + Nº de reclamos de usuarios que renuevan permiso de circulación respondidos en el tiempo t)/(Nº total de reclamos realizados por usuarios que solicitan permisos de circulación en el tiempo t + Nº total de reclamos realizados por usuarios que renuevan permisos de circulación en el tiempo t))*100

100%

Registro Dirección de Tránsito OIRS

Disponibilidad para otorgar y/o renovar permiso de circulación por Internet

Existencia de plataforma de renovación de permiso de circulación online

Sí



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5. Costos actuales, en régimen básico y brechas de costos del servicio de Permisos de Circulación

1. Metodología de cálculo de costos

a) Costos actuales: Para calcular los costos actuales, se procedió a costear esta prestación para cada municipio de la muestra de comunas, en base a la información proporcionada por los funcionarios municipales en terreno sobre los recursos y los costos asociados, y en base a la revisión de información secundaria. La cantidad actual de permisos de circulación de cada comuna fue obtenida mediante las entrevistas a encargados municipales. Además, se contó con información de la cantidad de permisos para todas las comunas de Chile, ya que los datos están disponibles en la página web del INE. En el Anexo XVI se encuentra el detalle del costeo para cada una de las comunas de la muestra. b) Costos básicos: Para calcular los costos totales básicos de Permisos de Circulación, se le asignó a cada comuna como costo unitario básico el promedio de los costos unitarios de aquellas comunas pertenecientes a su tipología que cumpliesen con el indicador de calidad que se pudo identificar mediante el trabajo de terreno. El indicador de calidad elegido fue que la posibilidad de realizar este trámite por internet. Más adelante se detalla qué comuna no se consideró para el cálculo del costo promedio unitario de su tipología. Con respecto a la cantidad de permisos que debiesen otorgar las comunas en régimen de estándar básico, se determinó la cantidad básica de permisos que debían otorgar las comunas de la muestra, mediante la razón Permisos/Población promedio de todas las comunas de Chile pertenecientes a su misma tipología (ya que se contó con dicha información gracias a las estadísticas del INE). La cantidad básica de Permisos de cada comuna se multiplicó por el costo unitario básico de cada comuna, obteniéndose el costo total básico para cada comuna. c) Brechas de costos: Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos, se obtuvieron de restarle a los costos totales actuales los costos totales básicos.

2. Costos actuales y costos básicos La siguiente tabla muestra los costos totales actuales, unitarios y la cantidad actual de permisos en promedio, por tipología FIGEM.

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Tabla 62: Costos actuales totales anuales, costos unitarios anuales y cantidad actual de permisos del servicio Permisos de Circulación, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Actual Costo Unitario Anual Actual Cantidad actual de Permisos

1 $139.425.529 $1.840 73.230,00

2 $80.346.822 $1.380 63.178,25

3 $54.006.388 $5.385 11.857,33

4 $25.319.751 $5.987 4.958,33

5 $18.073.606 $2.881 7.575,00 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que a medida que las tipologías van avanzando desde la 1 hasta la 5, van decreciendo los costos totales anuales actuales en el mismo orden. En general las comunas de las tipologías 1 y 2 tienen más recursos, por lo que cuentan con una mayor cantidad de personal destinado a este servicio, además de contar con sistemas informáticos más avanzados. A su vez, estas comunas poseen mayor tamaño poblacional, y tal como se puede ver en el indicador de cantidad, otorgar una mayor cantidad anual de permisos en promedio que las comunas de la tipología 3, 4 y 5. Con respecto a los costos unitarios, las comunas de la tipología 3 y 4 presentan en promedio un mayor valor que las comunas de la tipología 1 y 2, debido a las economías de escala existentes en este servicio. Por su parte, las comunas de la tipología 5 presentan el menor costo unitario actual, debido probablemente a que estas comunas cuentan con menor cantidad y variedad de recursos (menor cantidad de personal, y no cuentan con sistema informático avanzado como el resto de las tipologías).

La tabla 2 muestra los costos totales anuales básicos, los costos unitarios básicos y la cantidad básica de permisos por tipología FIGEM. Tabla 63: Costos totales anuales básicos, costos unitarios básicos y cantidad básica del servicio Permisos de Circulación, según tipología comunal FIGEM

Tipología FIGEM Costo Total Anual Básico Costo Unitario Anual Básico Cantidad básica de Permisos

1 $128.947.768,34 $ 1.839,84 70.086,47

2 $64.553.186,50 $ 1.380,14 46.772,78

3 $65.179.868,82 $ 5.385,04 12.103,89

4 $30.534.392,86 $ 7.082,83 4.311,05

5 $16.396.751,85 $ 2.881,48 5.690,39 Fuente: Elaboración propia

De la tabla anterior se observa que a medida que las tipologías van avanzando desde la 1 hasta la 5, en general van decreciendo también los costos totales anuales básicos en el mismo orden.

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3. Análisis de brechas La siguiente tabla muestra las brechas de costos y los indicadores de calidad identificados de cada una de las comunas de la muestra. Tabla 64: Brechas de costos totales anuales e indicadores de calidad del servicio de Permisos de Circulación, por comuna y en promedio según tipología FIGEM

FIGEM Comunas Brechas de costos totales anuales

Indicador de calidad: Internet

Indicador de Calidad: tiempo

1

Temuco -$ 34.140.933,78 Sí 10 minutos

Santiago -$ 32.146.161,34 Sí 4 minutos

Valparaíso -$ 50.431.314,01 Sí Entre 7 y 15 minutos

Providencia $ 158.629.449,97 Sí 5 minutos

Promedio $ 10.477.760,21

2

Punta Arenas $ 41.538.887,98 Sí Entre 10 y 20 minutos

Iquique -$ 4.941.284,18 Sí 10 a 15 minutos

La Serena -$ 1.817.389,69 Sí 5 minutos

Calama $ 28.394.329,73 Sí 10 minutos

Promedio $ 15.793.635,96

3

Natales $ 28.850.396,34 Sí 20 minutos

Gorbea $ 6.561.065,70 Sí 20 minutos

Ovalle -$ 68.931.905,00 Sí 5 minutos

Promedio -$ 11.173.480,99

4

Porvenir $ 4.923.425,75 Sí 20 minutos

Pozo Almonte $ 795.745,37 No 25 minutos

Vicuña -$ 21.363.095,71 Sí 1 día

Promedio -$ 5.214.641,53

5

Nueva Imperial $ 829.131,79 Sí 15 minutos

María Pinto $ 2.524.576,52 Sí 5 minutos

Promedio $ 1.676.854,15


Las comunas que están marcadas en rojo en la tabla anterior presentan una brecha de costos negativa o bien no cumplen con el estándar de calidad identificado. Para el cálculo de los costos básicos, no se consideró en el promedio de los costos unitarios de su tipología a Pozo Almonte, ya que como se puede ver en la tabla anterior no es posible realizar este trámite por internet, por lo que no cumple con el estándar de calidad. En el caso de las comunas de la tipología 1 y 2, estas presentan un saldo positivo en promedio y sí cumplen el estándar de calidad identificado. Por su parte, las comunas de la tipología 3 presentan en promedio brechas de costos negativas, pero sí cumplen con el estándar, por lo que se recomienda

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una mejor asignación de los recursos. Las comunas de la tipología 4 presentan en promedio una brecha de costos negativa, y una de ellas no cumple el estándar. Por último, las comunas de la tipología 5 sí cumplen con el estándar y presentan un saldo positivo.

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XI. Ruta de implementación

1. Descripción de contenidos principales y alcance de la ruta de implementación 2. Observaciones generales a partir del análisis por servicio 3. Disyuntivas que se abren en la ruta de implementación en los ámbitos político-

administrativo, financiero y de participación ciudadana, y algunas orientaciones y recomendaciones

1. Descripción de contenidos principales y alcance de la ruta de implementación

El foco de esta sección apunta hacia el levantamiento de aspectos fundamentales a tener en cuenta a la hora de implementar los servicios municipales garantizados. Se trata, por lo tanto, de identificar hitos críticos para la ruta de implementación de estándares básicos en los servicios considerados en el estudio.

En primer lugar, se abordan elementos clave desagregados por servicio, para luego dar paso a disyuntivas o desafíos generales considerando tres ámbitos: político-administrativo31, financiero32, y social o de participación ciudadana33. La dimensión territorial, por considerarse transversal al resto de las dimensiones, comparecerá sólo en la medida de ser pertinente. Asimismo, se esbozan algunas sugerencias o propuestas a la luz tanto de los datos concretos asociados a cada servicio, generados a partir del trabajo de terreno y de la aplicación de instrumentos cualitativos y cuantitativos a usuarios, como también de los aportes de actores relevantes asociados al mundo municipal, recogidos en talleres de discusión co-organizados con la SUBDERE. Adicionalmente, se consideran aquí las reflexiones propias del equipo consultor, surgidas en el transcurso del desarrollo del estudio. Cuando es pertinente, se hacen especificaciones relacionadas con el rol de los distintos tipos de actores vinculados directa o indirectamente con la provisión de los servicios, y también con el horizonte temporal asociado a las distintas medidas sugeridas.

Las mencionadas sugerencias no deben ser asumidas de modo estricto o unívoco. Más bien se trata de alternativas que parecieran ser adecuadas y viables a la luz de datos concretos y de la opinión de los actores que participaron en las distintas instancias mencionadas34. En general, las propuestas no implican inclinarse por un polo de la disyuntiva, sino más bien conciliar principios que pueden parecer antagónicos, pero que no lo son sobre todo si se considera que probablemente tienen

31 Este ámbito no fue comprometido en la propuesta técnica del equipo consultor; sin embargo, se incluye en este informe por su importancia estratégica para la implementación de los servicios municipales garantizados. 32 Tal como se establece en la Propuesta Técnica, “a partir del análisis de brechas, se realizará un análisis general respecto a la factibilidad de alcanzar los estándares mínimos en el escenario de recursos actual, realizándose propuestas de financiamiento que involucren la asignación de nuevos recursos o bien la distribución de los ya existentes”. Por otra parte, en el Acta de Acuerdos Técnicos se establece que el informe final contendrá las versiones definitivas de los productos comprometidos, “extrapolando en las propuestas de financiamiento de la primera generación de servicios municipales los cálculos de la matriz de costos a los 345 municipios”. En esa línea, dentro de la dimensión financiera se incluye una propuesta general de cómo poder financiar la implementación de los SEMUG a nivel nacional, tomando como referencia el análisis de costos realizados a partir del análisis de casos. 33 Al respecto, la Propuesta técnica señala que se efectuarán “sugerencias a la hora de la provisión de servicios a los estándares mínimos definidos en función de las características y demandas específicas de las poblaciones atendidas y las expectativas de sus usuarios y usuarias. También se pondrá foco en la posibilidad de seguimiento por parte de la ciudadanía al cumplimiento de dichos estándares”. 34 Los que de todas formas, pese a su diversidad, no necesariamente son representativos de todos los sectores sociales o partes interesadas en el tema.

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distintos tiempos de implementación. Ese es justamente el foco de las recomendaciones del equipo consultor: integrar opciones o principios que en primera instancia pudieran parecer contrapuestos, por ejemplo a través de su adopción secuencial en el tiempo.

Tras la presentación de las principales inquietudes o dilemas a resolver a la hora de implementar los SEMUG por cada ámbito, se presentan algunas acciones o temas clave a abordar, los que son comprendidos como “pre-requisitos” para la implementación de éstos.

No corresponde a este informe desarrollar una propuesta detallada de aspectos técnicos asociados a la institucionalidad, los recursos, el sistema de información y los cambios normativos requeridos para la aplicación de una política de servicios municipales garantizados. Cada uno de estos temas, por sí solo, puede ser fuente de un estudio propio. Además, debe tenerse en cuenta que otras consideraciones de orden político y económico -que exceden el ámbito de acción del consultor- son clave en el marco de esta discusión.

En suma, no debe perderse de vista que las propuestas elaboradas en el marco del estudio se han realizado pensando en la mayor cantidad de municipios y territorios que fue posible, existiendo particularidades o especificidades que ameritan adecuaciones en la definición, seguimiento y evaluación de estándares que necesariamente deberán estudiarse caso a caso. Dado lo anterior, se recomienda realizar, previo a la implementación de una política de este tipo, un proceso participativo de calibración o ajuste de los estándares aquí definidos con un espectro amplio de municipios y actores clave vinculados a estos. Ello con miras a darle una mayor pertinencia y legitimidad a las propuestas presentadas, tanto en términos de las dimensiones y variables clave identificadas, como también de los conceptos utilizados y los valores propuestos. También se esperaría que este ejercicio contribuyera a detectar nuevos casos o situaciones donde se requeriría aplicar una excepción al cumplimiento de estándares y/o bien establecer modalidades alternativas de cumplimiento. Idealmente debiera llevarse a cabo al menos una instancia por región, donde debiera asegurarse la participación de distintos tipos de municipios, ojalá atendiendo a lograr la representación de las distintas realidades en términos de tamaño poblacional, nivel de ruralidad e ingresos, entre otras variables críticas.

El propio proceso de implementación será fuente de aprendizajes que hoy no es posible prever a cabalidad. En vista de lo recién señalado, se sugiere avanzar en una implementación gradual de la política, por ejemplo a través de la instalación de estándares y la exigencia de su cumplimiento en un número acotado de municipios, a través de una experiencia de pilotaje. Estos casos pudieran ser los mismos que formaron parte de la muestra de casos elegida en este estudio, aunque también es posible ampliar a otros municipios de modo de comprender de modo más profundo las particularidades enfrentadas por realidades especialmente complejas, como son las zonas muy extremas (como islas y lugares muy aislados, por ejemplo). Aunque estas realidades congregan un número muy bajo de habitantes a nivel nacional, su estudio en profundidad, al igual que el proceso participativo sugerido más arriba, permitiría alimentar de mejor forma la determinación de excepciones y opciones alternativas.

139

2. Observaciones generales a partir del análisis por servicio

Antes de pasar a las disyuntivas que se abren a la hora de pensar en la implementación de los SEMUG, resulta útil tener una mirada agregada y sintética del conjunto de los servicios evaluados. Esto permitirá tener argumentos más sólidos a la hora de construir la ruta crítica específica de cada servicio, incluyendo la detección de algunas excepciones dadas las características específicas de ciertos casos observados en el marco de este estudio. Estas excepciones se extraen de lo detectado en el trabajo de terreno como también de lo aportado en los talleres municipales.

A continuación se presentan algunas sugerencias concretas para la ruta de implementación de cada servicio, que fueron realizadas a partir de los antecedentes más relevantes derivados de los análisis cualitativo y cuantitativo, considerando la opinión de expertos, usuarios y actores clave ligados al mundo municipal, además de aquella perteneciente al propio equipo consultor. Los datos de los servicios de patentes, permisos y licencias se presentan agregados por el hecho de presentar características similares. Los datos que fueron tomados como base para la preparación de esta sección pueden consultarse en el Anexo N° XVII.

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1.1. Áreas verdes

El de áreas verdes es el tercer servicio más utilizado, y uno de los prioritarios para ser mejorado según los usuarios, esto pese a que de todas formas su evaluación actual es aceptable, pues el funcionamiento del servicio en su conjunto obtiene sobre nota promedio 5,3 en una escala del 1 al 7, según la encuesta a usuarios y usuarias. Dado que los atributos más prioritarios para entregar un buen servicio corresponden a “Mantención y limpieza”, “Iluminación” y “Seguridad”, desde las políticas públicas debiera ponerse foco la mejora de estos aspectos. Llama la atención que la mayoría de los usuarios y usuarias no tematice como problemático aún el tema de la accesibilidad ni el de la distribución de las áreas verdes. Hoy el fuerte de las demandas ciudadanas pareciera concentrarse sobre todo en que se asegure un estado aceptable la dotación existente de este bien público. Esto a su vez está alineado con lo señalado por los municipios, que ven su principal desafío en la mantención por sobre la construcción de áreas verdes. Las comunas de las macro zonas geográficas Extremo Norte y Centro presentan brechas de costos negativas. El resto de las macro zonas presentan en promedio saldos positivos. En el caso de este servicio, las brechas de costos negativas se asocian a brechas existentes en las cantidades de la superficie de áreas verdes que las comunas debiesen tener para cumplir con el estándar de 5 metros cuadrados de áreas verdes por habitante. Como se ha visto, se necesita que se adicionen nuevos recursos a las macro zonas extremo norte y centro para que puedan construir y mantener la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes que les faltan. El hecho que este sea el servicio reporte la mayor brecha de costos introduce un doble desafío financiero: por una parte, la magnitud de los recursos requeridos para alcanzar el estándar básico definido es enorme. Por otro, disponer de un alto monto de recursos no es, por sí sola, una condición suficiente para garantizar la calidad del servicio. Deberá fiscalizarse de manera acuciosa el cumplimiento de los contratos en aquellos casos en que el servicio ha sido externalizado, así como también el desempeño de los municipios que lo proveen directamente. De este modo, sin bien es cierto que una mayor brecha de costos en general se asocia a una mayor distancia respecto del estándar básico, esto no implica necesariamente el inyectar recursos adicionales al sistema que sean proporcionales a dicha diferencia. Antes de hacerlo es recomendable ejercer un mayor control de modo de determinar dónde es posible optimizar costos. Pensando en la ruta de implementación, aparecen algunos puntos críticos:

- Disponer de un catastro de áreas verdes actualizado. En el corto plazo será indispensable

que cada comuna a nivel nacional, o al menos las comunas que sean parte del piloto,

levanten el catastro de áreas verdes de su comuna, pues en SINIM hoy sólo se incluye el

dato de áreas verdes con mantención, y no de áreas verdes totales. La información a incluir

debiera ser al menos la siguiente: ubicación del área, tamaño, función (por ejemplo, si se

trata de plazas y parques, o bien de áreas verdes asociadas a vialidad), especies vegetales

disponibles, además del resto de los indicadores asociados a los estándares propuestos.

Idealmente esto debiera trabajarse en una plataforma SIG. La SUBDERE podría apoyar esta

tarea, por ejemplo financiando recursos humanos que levanten y/o actualicen esta

información en los municipios que así lo requieran.

141

- Disponer de un plan de manejo o mantención de áreas verdes que contenga cómo mínimo

la información contenida en la matriz de estándares.

- En el corto plazo, los municipios deben comenzar a medir lo que hacen hoy y las brechas

respecto a los estándares básicos, de manera de perfeccionar sus procesos de gestión e

identificar sus requerimientos y desafíos específicos.

- En el corto plazo, la SUBDERE puede poner a disposición de los municipios información

sobre contratos tipo, y apoyar a los municipios en la elaboración de sus contratos.

- En el corto plazo, se puede poner a disposición de la ciudadanía algún canal de

comunicación para que ésta informe al municipio y/o a la empresa a cargo de la provisión

del servicio la existencia de problemas o requerimientos específicos en materia de áreas

verdes.

- El municipio debe comunicar los estándares básicos a la ciudadanía, de modo de hacerlo

exigibles.

- Generar indicadores de tasa de reclamos y de la gestión de los mismos, incluyendo datos

sobre tiempos de respuesta y satisfacción del usuario con la respuesta.

- En caso que se opte por la garantía de este servicio y que no se dispongan de los recursos

suficientes para implementar a cabalidad los estándares propuestos, una opción es

postergar la inclusión de la prestación de Construcción de áreas verdes, cuya brecha de

costos es superior a la de la prestación de Mantención.

- Una segunda opción sería, manteniendo la prestación de Construcción, disminuir el

estándar de 5m2 por habitante a una cifra que pudiese ser alcanzada en el mediano plazo

(por ejemplo 3m2), dejando la meta original para un horizonte de largo plazo.

- En el caso de desarrollarse un piloto, se recomienda considerar al menos un caso del

extremo norte, pues dicha zona es la que presenta el déficit de cantidad de áreas verdes

más severo.

- En aquellos casos donde la brecha es muy severa (por ejemplo donde la cantidad de metros

cuadrados disponibles por habitantes es igual o inferior a 1 m2) o donde las condiciones

climáticas y/o las condiciones geográficas del territorio vuelven muy complejo cumplir con

el estándar determinado, se propone –al menos en una primera instancia- flexibilizar la

exigencia del estándar de cantidad de metros cuadrados de áreas verdes por habitante,

reemplazándolo por uno de metros cuadrados de espacio público por habitante. También

es posible establecer una excepción al cumplimiento del estándar de calidad de porcentaje

básico de cobertura vegetal de área verde, sólo en caso que sea indispensable35.

1.2. Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

Este es el servicio cuyo uso es más extendido en la población, y al mismo tiempo –de forma compartida con áreas verdes y alumbrado- respecto de él los usuarios y usuarias ven una necesidad de priorizar los esfuerzos de mejora en la gestión. Desde ese punto de vista, es un servicio que tiene

35 Por ejemplo en el caso de ciudades con severo déficit de áreas verdes y escaso suelo para el desarrollo de nuevos proyectos de áreas verdes, como es Valparaíso. Aquí, la construcción de nuevas áreas puede darse en el contexto de la consolidación de espacios públicos en general, por ejemplo en quebradas. Aquí, las obras requeridas para la apropiación del espacio público incluyen también obras de mitigación e inversiones para facilitar la movilidad, entre otras.

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mucho sentido incluir como uno de los prioritarios a pilotear pensando en la implementación de SEMUG. Pese a las expectativas de mejora asociadas, destaca la positiva evaluación del servicio, que alcanza una nota promedio de 5,7 y una mediana de 6,0. La gran mayoría de los usuarios consultados reconoce el cumplimiento de los horarios de recolección, el cumplimiento de una frecuencia de recolección que es compatible con aquella definida como básica por este estudio y también un estado adecuado de los camiones. Mientras para los hombres el atributo más valorado del servicio es que no queden residuos después de la recolección, para las mujeres es que exista reciclaje. Este punto no fue incluido como estándar de servicio por su baja presencia actual entre los municipios estudiados. Este es el servicio que, después de alumbrado, presenta una mayor brecha de costos, siendo especialmente crítica la situación de los casos pertenecientes al grupo número 2 de la tipología FIGEM. La brecha de costos es mayor para la prestación de recolección que para disposición final, aunque en este último caso se tomó como base para el cálculo lo que hoy hacen los municipios. Por lo tanto, esto implicó no costear, por ejemplo, la eventual necesidad de construir nuevos rellenos sanitarios, los que tienen un alto costo. Las comunas de las tipologías 1, 2, 3 y 4 presentan en promedio brechas de costos negativas, mientras que las comunas de la tipología 5 presentan una diferencia positiva. Como se vio antes, el hecho que no haya una brecha de costos negativa no implica que se cumplan los estándares, puesto que en el caso de una de las comunas de la tipología 5, no se cumple el estándar de Disposición Final y presenta una diferencia positiva. En el caso de esta tipología, se recomienda una mejor distribución de los recursos ya existentes, en vez de necesitar de recursos adicionales para cumplir con los estándares de este servicio. En el caso de las comunas de la tipología 3 y 4 se recomienda que se asignen recursos adicionales a este servicio, pues estas no cumplen el estándar y presentan brechas de costos negativas. En el caso de las comunas de la tipología 2, hay algunas comunas que cumplen con el estándar y otras que no. Sin embargo, se presenta una brecha de costos negativa de este servicio para aquellas comunas, por lo que sería necesario adicionar recursos para esta tipología también. Por último, en el caso de las comunas de la tipología 1, a pesar de que existen brechas de costos negativas en promedio, se recomienda que se reasignen los recursos de mejor manera, de forma que las comunas que presentan un superávit en la diferencia del costo puedan contribuir al déficit de las comunas que presentan una brecha de costos negativa y no cumplan el estándar. Además, se recomienda que aquellas comunas que presentan un exceso de costo y no cumplen con el estándar, sean más eficientes en el gasto de sus recursos de forma que con los recursos que tienen puedan cumplir con el estándar básico y puedan ahorrar costos. Al igual que en áreas verdes, los desafíos de reducción de gastos y de la fiscalización del efectivo cumplimiento de los contratos en los casos de externalización del servicio son enormes, según lo

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aportado por los actores consultados. Algunos puntos especialmente críticos refieren a verificar el porcentaje de carga del camión, la disposición final en lugares aptos y al respeto de las condiciones laborales de los trabajadores, como fue mencionado anteriormente. Bajo la perspectiva de los actores consultados, un gran problema del rubro sería la corrupción y el incumplimiento de los contratos. Dado lo anterior, la recomendación del equipo consultor es a contribuir con que los equipos municipales puedan: i) hacer estimaciones de los costos reales asociados a la prestación del servicio en sus comunas específicas, considerando cómo varían estos en función de las economías de escala; ii) optimizar los costos asociados a la prestación del servicio; y iii) fiscalizar a las empresas a cargo de la recolección y disposición final. Una vez alcanzado lo anterior, el traspaso de recursos adicionales a los disponibles en la actualidad será pertinente. Se puede estudiar por ejemplo la alternativa de compensar económicamente desde el nivel central o regional a los municipios por cada predio exento del pago de derechos de aseo. Pensando en la ruta de implementación, algunos temas clave son:

- Entre las tareas pendientes en el horizonte inmediato está levantar información precisa

respecto a la generación diaria de residuos sólidos domiciliarios per cápita a nivel comunal.

En caso de ser pertinente, deben generarse requerimientos diferenciales para distintas

zonas de la comuna, dependiendo del tipo de uso de suelo (residencial, comercial, mixto,

etc.), la densidad y el perfil socioeconómico de la población, entre otras variables. Para ello

se puede tomar como referencia la “Metodología de preparación y evaluación de proyectos

de residuos sólidos domiciliarios y asimilables” del Ministerio de Desarrollo Social.

- En el corto plazo, los municipios deben realizar un catastro de contenedores a nivel

comunal. Esto es especialmente relevante para el caso de realidades rurales o aisladas,

donde la exigencia del estándar propuesto de frecuencia de recolección no sea factible de

implementar. Aquí, la forma de suplir la frecuencia proyectada es a través de generar

dispositivos especiales para que los hogares puedan sacar los residuos de sus viviendas sin

comprometer con ello la salubridad de su entorno. Esto puede ser complementado con la

promoción del reciclaje de sus residuos orgánicos, a través de técnicas como el compostaje,

con objeto de disminuir el volumen de los residuos generados y la demanda por retiro.

- En el corto plazo, los municipios deben comenzar a medir lo que hacen hoy y las brechas

respecto a los estándares básicos definidos, de manera de perfeccionar sus procesos de

gestión e identificar sus requerimientos y desafíos específicos. Un componente de este

punto refiere a implementar sistemas de GPS en todos los camiones recolectores. El GPS

debe ser utilizado como un instrumento de gestión para el municipio, que permite evaluar

cumplimiento de frecuencia de recorridos y horarios de recolección entre otros

- En el corto plazo, la SUBDERE puede poner a disposición de los municipios información

sobre contratos tipo, y apoyar a los municipios en la elaboración de sus contratos.

- En el corto plazo, sería preciso disponer de un catastro actualizado sobre los lugares de

disposición final para cada comuna, su estado actual y vida útil, de modo de poder realizar

un plan de inversión ajustado a las necesidades detectadas, a implementar en el largo plazo.

Los recursos para hacer estudios de factibilidad técnica para instalar nuevos rellenos

pueden gestionarse en el intertanto. Complementariamente, es preciso levantar para cada

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comuna los lugares que operan como vertederos informales o microbasurales, y elaborar

un plan de manejo de los mismos.

- Dado que el la distancia al lugar de disposición final afecta mucho los costos, deben

establecerse medidas y apoyos especiales para casos que no dispongan de vertederos o

rellenos cercanos, como es por ejemplo la situación de las islas.

- Es preciso avanzar en la racionalización de gastos y la fiscalización del cumplimiento de los

contratos.

- En el mediano plazo, podrían ser definidos programas de reciclaje municipal, con campañas

orientadas especialmente a mujeres. Eso implica al mismo tiempo elaborar desde ya una

política que fomente la creación de plantas de valorización de residuos en el mediano plazo.

En el largo plazo, se podrían definir estándares de reciclaje de un porcentaje mínimo del

total de residuos generados por cada comuna.

- Incluir casos de comunas a pilotear del grupo número 2 de la tipología FIGEM, de modo de

entender mejor los costos enfrentados por este tipo de municipios.

- En el horizonte actual, deben generarse ordenanzas que castiguen con multas a la

ciudadanía ante el incumplimiento en materia de horarios o lugares para sacar su basura,

así como también cuando el volumen de los residuos exceda lo establecido. En el mediano

plazo, debieran diseñarse e implementarse campañas de educación ambiental, de manera

de hacer a la ciudadanía corresponsable en la entrega de este servicio. Se recomienda

comenzar por los niños, por ser destacados por la literatura como agentes clave para la

concientización del núcleo familiar en torno a estos temas.

- Dadas las economías de escala que operan en este servicio, la SUBDERE debiera impulsar la

asociatividad municipal para el logro de mejores tarifas entre municipios cercanos o

conurbados. Esto puede desarrollarse en el marco de la agenda de descentralización.



del servicio la existencia de problemas o requerimientos específicos en materia de residuos.


exigibles.



1.3. Alumbrado público

Alumbrado público es el segundo servicio más utilizado por la ciudadanía, y al igual que en el caso de áreas verdes, es uno de los que enfrenta mayores desafíos de mejora según la ciudadanía, pese a que su evaluación actual es bastante positiva, alcanzando una nota promedio de 5,2. La mayor parte de los consultados hace una buena evaluación del servicio en términos de sus estándares actuales, aunque tienen expectativas de progreso en torno a la disminución de los tiempos de respuesta ante fallas, esperando que idealmente ésta no tarde más de tres días. Hombres y mujeres presentan valoraciones diferenciales de los atributos del servicio. Mientras para los primeros lo más relevante es la cantidad de luminarias, para las mujeres es saber a quién dirigirse ante fallas.

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Este es el tercer servicio más relevante en términos de la magnitud de las brechas entre costos actuales y costos básicos. Las brechas parecen ser mayores para los municipios dentro grupo número 1, 3 y 5 de la tipología FIGEM. El alto costo enfrentado en el tipo 1 quizás se debe a las exigencias establecidas en el costeo, derivadas de las especificaciones contenidas en los contratos vigentes, como por ejemplo en cuanto a los tipos de vías que poseen, la intensidad de uso de las mismas y los costos asociados a su iluminación. Las comunas de las tipologías 2 y 4 presentan en promedio saldos positivos. Dada la ausencia de suficientes datos sobre las características de la cantidad de vías iluminadas y sus características por comuna, no es posible realizar un análisis en profundidad sobre la relación entre costos y estándares actuales. Disponer de esta información requiere que los municipios lleven un registro de su parque lumínico, tema crítico para la implementación de los SEMUG. No obstante las importantes brechas existentes, todos los expertos e informantes clave ligados al mundo municipal señalan que es el Alumbrado Público un servicio crítico donde es posible avanzar en la disminución de costos. En la mayoría de los casos, no se tienen antecedentes suficientes sobre el parque lumínico actual, sobre el consumo actual y esperado, opciones de reducción de consumo, etc. Ello se atribuye en gran medida a la ausencia de recursos humanos especializados en la materia, que sean una adecuada contraparte frente a las empresas de distribución. Según lo levantado en terreno y en los talleres municipales, el costo asociado a la contratación de personal calificado técnicamente en este rubro no es tan significativo si se considera el ahorro que es posible introducir a nivel de los contratos. Pensando en la ruta de implementación, algunos puntos clave a abordar serían los siguientes:

- En el corto plazo, se recomienda realizar un catastro del parque lumínico a nivel comunal, que incluya la disponibilidad y las características de las luminarias , así como su consumo efectivo, distinguiendo por tipos de vía y su intensidad de uso. A partir de la estimación de los requerimientos energéticos por zona y los requerimientos técnicos asociados, debe elaborarse un plan de optimización del consumo energético, que incluya por ejemplo el reemplazo de antiguas luminarias por otras que incorporen tecnología de mayor eficiencia energética y fotovoltaica.

- Los municipios deben elaborar y ejecutar un plan de mantención preventiva. - En el corto plazo, los municipios deben comenzar a medir lo que hacen hoy y las brechas

respecto a los estándares básicos definidos, de manera de perfeccionar sus procesos de gestión e identificar sus requerimientos y desafíos específicos.

- Para realizar los puntos anteriores, se requiere de personal técnico calificado. Para ello se

puede aprovechar, en el mediano plazo, la futura modificación a la Ley de Plantas

Municipales para incorporar personal especializado. Otra opción sería que la SUBDERE

preste asesorías puntuales en la materia, además de poner a disposición valores

referenciales asociados a los contratos.

- Ante la implementación de un piloto, sería conveniente incluir comunas del tipo 1 y 5, por

tener importantes brechas de costos.

- El municipio debe poner especial énfasis en la disminución de tiempos de respuesta ante

fallas. En lugares aislados y de difícil acceso debe evaluarse la exigencia del indicador

propuesto en materia de tiempos de respuesta, con un máximo de 72 horas idealmente.

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del servicio la existencia de problemas o requerimientos específicos en materia de

alumbrado público. La publicación de un teléfono de contacto para la atención de

solicitudes de restitución del servicio por parte de las empresas distribuidoras puede

consignarse en la página web del municipio y adicionalmente incluirse en volantes y flyers.

En la misma línea, sería pertinente realizar una campaña comunicacional orientada a

mujeres, donde se explicara mejor el funcionamiento del servicio y a quién debe recurrirse

ante fallas en el sistema. Por último, se recomienda fomentar la realización de denuncias de

hechos delictuales o vandalismo que pongan en riesgo la iluminación de la comuna.


exigibles.



1.4. Registro Social de Hogares

Como se ha desarrollado anteriormente, este servicio es crítico para la asignación de recursos públicos a las personas. Al mismo tiempo, es una oportunidad privilegiada para el municipio para vincularse a los usuarios que presentan mayores necesidades. Pese a que en la encuesta aplicada no se mencionó como uno de los servicios más utilizados por la ciudadanía (está en la quinta posición, detrás de licencias y permisos), es el peor evaluado, presentando una nota promedio de 4,6. Destaca también el hecho que haya un 43% de los casos que califique con una nota que va del rango del 1 al 4. Este servicio se prioriza en el segundo lugar como con mayores desafíos a mejorar, detrás de los servicios territoriales (áreas verdes, alumbrado y residuos). Algunos de los temas más demandados por la ciudadanía, arrojados por la encuesta y los grupos focales, refieren al cumplimiento de los plazos comprometidos, sean cuales sean estos. Más allá del cumplimiento de los plazos máximos definidos por ley, las personas demandan certidumbre, tal como fue recogido por un estudio elaborado por el Centro de Políticas Públicas sobre el tema de Confianza Municipal (2016). Al mismo tiempo, para los usuarios del servicio, sean hombres o mujeres, es clave el manejo suficiente, adecuado y oportuno de información: cuáles son los criterios de definición de los puntajes y tramos, por qué ciertas familias son priorizadas y otras no, etc. Ello contribuye a disminuir temores y sospechas de arbitrariedad en la asignación de beneficios. Este servicio es el cuarto en términos de las mayores brechas de costos en relación a poder alcanzar el estándar básico definido. Las mayores brechas de costos se presentan en los municipios tipo 1, que son los que concentran una mayor cantidad de población, y una mayor concentración de población en situación de vulnerabilidad social en términos absolutos. Las comunas que presentan brechas de costos negativas son las que pertenecen a las tipologías 1, 2, 3 y 4, mientras que las comunas de la tipología 5 presentan una diferencia positiva. Sin embargo, estos datos deben interpretarse en conjunto con las brechas de estándares de este servicio. No se

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cuenta con los datos de estándares de este nuevo servicio, ya que aún no hay mediciones sobre los tiempos que demoran los trámites ni las cantidades reales de este servicio. Debe destacarse que tanto las cifras de costeo como los estándares definidos deben leerse con cautela, siendo aconsejable su revisión posterior, considerando que el nuevo sistema se encuentra recién en su fase inicial de implementación. Pensando en la ruta de implementación, puede considerarse:

- En el corto plazo, los municipios debieran realizar un catastro (idealmente

georreferenciado) de la población y su nivel socioeconómico, ocupando datos censales. Esta

información podría ser utilizada para estimar la demanda potencial por el servicio. Otra

información clave a catastrar es la de organizaciones sociales presentes en la comuna. A

través de ellas se pueden difundir hacia la ciudadanía los cambios introducidos por el nuevo

sistema.

- Se pueden adoptar medidas en lo inmediato orientadas a promover y reforzar el buen trato

hacia los usuarios.

- En el corto plazo, debieran destinarse esfuerzos a mejorar el tipo de información y los

canales a través de los cuales los municipios se comunican con la ciudadanía respecto a este

servicio. Contenidos claves a transmitir son los criterios de asignación de beneficios y los

tiempos de espera asociados a la prestación del servicio.

- En el corto plazo, los municipios deben comenzar a medir lo que hacen hoy y las brechas respecto a los estándares básicos definidos, de manera de perfeccionar sus procesos de gestión e identificar sus requerimientos y desafíos específicos.


exigibles.

- En el mediano plazo, ajustar la definición de estándares y cálculo de costos en función de lo

observado en régimen.

- Se estima que en principio no debieran haber excepciones al cumplimiento de los

estándares propuestos si es que existen los recursos mínimos requeridos para la realización

de la gestión. Esto porque los estándares están definidos en los convenios establecidos

entre los municipios y el Ministerio de Desarrollo Social.



1.5. Patentes comerciales, permisos de circulación y licencias de conducir

Los tres servicios considerados en esta sección corresponden a aquellos que tiene menor uso por la población tomando como base los siete considerados en el estudio. El porcentaje de la muestra que declaró haber sido usuario de ellos fluctuó entre un 16% y un 23%. Dado que son servicios que no son de uso cotidiano, estas cifras son absolutamente esperables. No obstante lo anterior, no se puede desconocer el carácter estratégico que patentes y permisos tienen, por los ingresos que significan para el municipio.

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Respecto a la evaluación actual, los tres servicios presentan un desempeño adecuado, con una calificación algo más alta para permisos. Mientras que patentes y licencias son evaluados en promedio con un 5,2 (y una mediana de 5), permisos presenta una evaluación algo mejor, alcanzando un promedio de 5,6 (y una mediana de 6). Los tres servicios son vistos por los usuarios como los menos prioritarios de los 7 considerados para mejorar, aunque como se mencionó antes son relevantes en la medida que permiten recaudar recursos para el municipio. Respecto a la evaluación de los estándares actuales, llama la atención el que una de cada dos usuarios no sepa si es posible realizar el trámite de renovación de patentes por internet. Por otro lado, tres de cada diez personas desconoce la posibilidad de renovar su permiso de circulación por esa misma vía. Ello implica un desafío de comunicación oportuna y asertiva para los municipios. Siguiendo los resultados de la encuesta y de los grupos focales, para los tres servicios considerados en esta sección hay brechas entre la calidad del servicio actual y la esperada, en términos de calidad de la atención y la variable tiempo. Esto significa que en todos los casos se espera un mejor trato y también reducir los tiempos de entrega de los productos o servicios. Ello muestra un ámbito relevante para la introducción de mejoras, sobre todo considerando que muchos de los municipios incluidos en este estudio no tenían sistematizada la información al respecto. Si bien es cierto que en casi todos los casos los municipios tienen estimaciones aproximadas de los tiempos que demoran los trámites, no llevan un registro sistemático. Las comunas tipo 1 muestran un mayor avance en este punto, destacando el caso de Providencia. Los hombres declaran en mayor proporción que las mujeres el uso de los servicios de patentes y permisos, no habiendo diferencias significativas para el caso de licencias. Respecto a las brechas de costos, el servicio de patentes comerciales es el que presenta los mayores déficits. En los casos de permisos y licencias, en promedio y a nivel nacional no hay brecha de costos, siendo el caso de permisos de circulación donde esta distancia entre costo actual y costo básico es menor. En ambos servicios el superávit de recursos de ciertas comunas es mayor que el déficit de los recursos del resto de los casos considerados. El hecho que la mayoría de las comunas cumpla con los estándares definidos facilita la tarea de focalización de recursos en los casos donde se verifica el incumplimiento. A continuación presentamos un análisis de brechas de costos desglosado por servicio: Patentes Comerciales: se observa que las comunas de la tipología 1 sí cumplen con el indicador de

calidad identificado, sin embargo, presentan una brecha de costos negativa, salvo Providencia que

presenta un saldo positivo y sí cumple con el estándar. Por lo tanto, es posible que estas comunas

estén siendo más eficientes en la entrega de este servicio, y por eso los costos totales actuales son

menores que los costos básicos. Por su parte, todas las comunas de la tipología 2 presentan una

brecha de costos negativa y sí cumplen con el estándar. Las comunas de la tipología 3 Y 4 en general

presentan diferencias positivas, pero no cumplen con el estándar de calidad, por lo que se

recomienda que se asignen de forma más eficiente los recursos. Por último, las comunas de la

tipología 5 presentan brechas de costos negativas y no cumplen con el estándar, por lo que se

recomienda en estos casos adicionar nuevos recursos.

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Licencias de Conducir: en el caso de las comunas de la tipología 1, estas sí cumplen el estándar de

calidad definido y presentan una diferencia positiva en promedio. Por su parte, una comuna de la

tipología 2 no cumple con el estándar de calidad, sin embargo, las comunas de esta tipología

presentan en promedio una diferencia de costos positiva. Con respecto a la tipología 3, una de las

tres comunas no cumple con el estándar de calidad, y otra de las comunas no entrega este servicio,

por lo que las comunas de esta tipología presentan en promedio una brecha de costos negativa y

grande, por lo que se recomienda adicionar nuevos recursos a las comunas de esta tipología. Con

respecto a las comunas de la tipología 4, estas cumplen con el estándar de calidad, y presentan en

promedio un saldo positivo. Por último, en el caso de las comunas de la tipología 5, una de las

comunas no cumple el estándar de calidad, pero presentan en promedio un saldo positivo, por lo

que se recomienda un uso más eficiente de los recursos.

Permisos de Circulación: en el caso de las comunas de la tipología 1 y 2, estas presentan un saldo

positivo en promedio y sí cumplen el estándar de calidad identificado. Por su parte, las comunas de

la tipología 3 presentan en promedio brechas de costos negativas, pero sí cumplen con el estándar,

por lo que se recomienda una mejor asignación de los recursos. Las comunas de la tipología 4

presentan en promedio una brecha de costos negativa, y una de ellas no cumple el estándar. Por

último, las comunas de la tipología 5 sí cumplen con el estándar y presentan un saldo positivo, por

lo que se recomienda un uso más eficiente de los recursos.

Pensando en la ruta de implementación, se esbozan algunas recomendaciones en los siguientes ámbitos: Información

- En el corto plazo y para el servicio de Patentes Comerciales, los municipios pueden levantar información que permita agilizar el trámite para el usuario, a través de la estimación previa del monto correspondiente al pago por patente comercial para cada contribuyente. En la medida que usuarios y usuarias reciban de forma anticipada la notificación con el cálculo del monto a cancelar, el trámite presencial en el municipio debiese disminuir su duración, redundando en una mayor satisfacción usuaria.

- En el corto plazo y para los tres servicios, los municipios deben comenzar a medir lo que hacen hoy y las brechas respecto a los estándares básicos definidos, de manera de perfeccionar sus procesos de producción de los servicios. Esto implica levantar información requerida y mantener su registro periódicamente a lo largo del tiempo. En concreto, se sugiere realizar estas actividades en formato digital, con el fin de posibilitar su el análisis y uso de información actualizada.

- Adicionalmente, se enfatiza que contar con información actualizada acerca de la gestión de cada servicio municipal produce beneficios a múltiples actores: a los departamentos municipales, pues contarán con evidencia que permita fundamentar de mejor manera la petición de recursos adicionales, modificaciones u otros necesarios para entregar tanto un mejor servicio como ofrecer mejores condiciones de trabajo para los funcionarios municipales; al nivel central, en la medida que es posible realizar un seguimiento actualizado a la gestión municipal en base a información confiable que permita entregar los apoyos e incentivos necesarios para su optimización y mejora. Por otra parte, dado que trabajar considerando como insumo información actualizada acerca de la gestión del

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servicio puede contribuir a mejorar el nivel de la prestación provista, también usuarios y usuarias de ven beneficiados al acceder a un servicio que mejora constantemente.

- Con respecto a la necesidad de prestar los servicios considerando la información actualizada disponible, el tipo de información a levantar debiese estar relacionada con los indicadores que componen los estándares de cantidad y calidad, cubriendo al menos aquellos ámbitos que dan cuenta de la gestión del servicio y el desempeño municipal.

Atención de usuarios y usuarias

- En los tres servicios se podrían adoptar medidas en lo inmediato orientadas a promover y

reforzar el buen trato hacia los usuarios. En concreto, algunas de ellas podrían consistir en:

o Capacitación a funcionarios actuales en atención de público y buen trato.

o Incorporación del componente de buen trato en la atención de usuarios y usuarias

en la evaluación de desempeño realizada por las jefaturas anualmente.

o Durante el proceso de contratación de nuevos funcionarios, incorporar las

competencias y habilidades para atención de público dentro de los criterios de

selección. Ya que la atención de público es una actividad crítica para la gestión

municipal y su relación con los ciudadanos, se recomienda optimizar la búsqueda

de nuevos funcionarios con arreglo a esa consideración.

- Dado que el buen trato en la atención a público es condición necesaria pero no suficiente

para entregar un servicio de alto nivel, se requiere que adicionalmente el municipio

entregue las herramientas necesarias para asegurar que sus funcionarios manejan

adecuadamente la información que les compete, y que conocen el estado del caso o

solicitud de cada usuario y usuaria. Con ello se hace posible entregar a éstos información

certera, hacerles recomendaciones pertinentes para la gestión del caso, y dar a conocer el

estado de cada solicitud.

- Relacionado con el componente del buen trato en la atención a usuarios y usuarias, se

requiere que el municipio realice la gestión de los reclamos, sugerencias y felicitaciones

recibidas de usuarios y usuarias de cada servicio. Esta información actualizada y digitalizada

permite por un parte hacer un seguimiento de cada solicitud recibido y así retroalimentar a

los usuarios y usuarias sobre el estado de ésta, los plazos comprometidos y acciones a

desarrollar; y por otra parte detectar ámbitos para mejorar, optimizar o profundizar ciertas

características del servicio, según corresponda. En este sentido, se recomienda generar

indicadores de tasa de reclamos y de la gestión de los mismos, incluyendo datos sobre

tiempos de respuesta y satisfacción del usuario con la respuesta.

- También en relación a la atención de usuarios y usuarias, se identifica como relevante que

se asegure la comodidad de los recintos en donde las personas deben esperar su turno de

atención, etc. Esto implica velar porque sean, en la medida de lo posible, espacios

adecuadamente climatizados, con suficiente ventilación e iluminación, limpios y en buen

estado de mantención, donde se disponga de asientos cómodos para al menos personas

prioritarias al respecto (como adultos mayores, embarazadas, personas discapacitadas, etc.)

y de baños en buen estado de limpieza y mantención para el uso exclusivo de usuarios y

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usuarias. Eventualmente en el corto plazo no puedan realizarse modificaciones que

impliquen recursos adicionales, no obstante es posible realizar mejoras con los recursos

disponibles: limpieza y mantención del recinto y mobiliario, pintura nueva, reparación de

sillas y asientos, optimización de espacios para maximizar el flujo expedito de personas,

entre otras. Además, se sugiere incorporar medidas de bajo costo que pueden contribuir a

mejorar la experiencia de los usuarios y usuarias, tales como instalación de dispensadores

de agua, papeleros, disponibilidad de informativos comunales y de servicios y programas

sociales en general, prensa y revistas, etc. También es posible gestionar la adquisición de

elementos como mesa y sillas para niños, hojas y lápices, libros y juguetes que hagan más

amena la estadía.

- Acerca de la comodidad de los recintos para realización de trámites en el largo plazo, se

recomienda que el municipio priorice que la mayoría de los servicios que deben atender

públcio se encuentren en el mismo edificio, o al menos cercanos entre sí. Además, en el

mediano plazo se debe considerar el desarrollo de proyectos de mejoramiento de los

recintos existentes, como construcción de baños, ampliación de salas de espera,

construcción de rampas, etc.

Estrategias para captación y fidelización de usuarios y usuarias

- En el corto plazo se debieran idear estrategias novedosas desde los municipios para

informar cuando exista la posibilidad de realizar los trámites de renovación de patentes y

permisos por internet. Ya que el costo de entregar una atención por internet es

considerablemente menor que hacerlo de forma presencial, se sugiere que el municipio

priorice las acciones que contribuyan a aumentar la proproción de atenciones online en el

tiempo. Por ejemplo, la definición e implementación de estrategia de comunicaciones al

respecto, identificando tanto los grupos poblacionales específicos a los que debe estar

dirigida, como los medios de comunicación más efectivos para cada uno de ellos. Además,

es probable que se deba contemplar la realización de actividades no sólo de comunicación,

sino también de capacitación presencial en casos puntuales (ej: adultos mayores), o en el

marco del lanzamiento de un nuevo sistema.

- En el mediano plazo se debiera establecer como obligatorio que todos los municipios

dispongan de la posibilidad de realizar dichos servicios de forma online. Esto es

especialmente relevante para los municipios rurales y de bajos ingresos, los cuales se

podrían ver beneficiados de recibir ingresos adicionales proporcionados por residentes de

otras comunas.

- Al respecto, se sugiere que los municipios implementen acciones para incentivar la

renovación de los permisos de circulación para aquellos usuarios y usuarias que lo han

hecho en el pasado. Con la información recolectada durante el proceso de otorgamiento

y/o renovación, los municipios pueden explorar diferentes fórmulas para motivar a los

usuarios y usuarios: desde enviar correos electrónicos, mensajes de texto y llamadas y

telefónicas, hasta hacer llegar material de difusión que dé a conocer qué tipo de obnras y

actividades han sido financiadas durante el año gracias a la recaudación por concepto de

pago de permisos.

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Recomendaciones para excepciones en el cumplimiento de los estándares

o Patentes Comerciales: se verificaron algunos casos donde los tiempos de entrega

de la patente exceden con creces los estándares básicos definidos. Es por ejemplo

la realidad de Iquique. Dadas las características de este tipo de comunas, que no

son las más desaventajadas de la muestra, en principio no corresponde realizar una

excepción al cumplimiento de las metas establecidas. Hay otras comunas –no sólo

las más rurales, pobres y pequeñas- que ni siquiera miden este dato, por lo que no

hay evidencia suficiente para justificar la excepción al cumplimiento, sobre todo

considerando que las patentes otorgadas por los casos de la categoría 5 de FIGEM

enfrentan por lo general patentes cuyo proceso de fiscalización es menos complejo.

En términos de la entrega del servicio online, no debieran darse excepciones, sólo

la entrega de mayor plazo para su implementación, y al mismo tiempo, asegurar la

adopción de estrategias para comunicar esta modalidad de prestación de servicio

de forma efectiva, acorde a las necesidades y costumbres de los grupos de

población específicos.

o Licencias de Conducir: se detectó un caso de la muestra (Gorbea) que no entrega el

servicio. Sin embargo, otras comunas de su tipología sí lo hacen, así como también

otras comunas que en promedio presentan un mayor nivel de pobreza, menor

tamaño y mayor ruralidad. A nivel nacional, las comunas que no emiten licencias

son 102, equivalente a casi un tercio de las comunas de Chile (INE, 2015). Si se trata

de servicios garantizados, en teoría todas las comunas debieran proveerlos; sin

embargo, por los costos implicados en la operación, la garantía pudiera ser de

acceso al servicio, aunque no necesariamente en la comuna de residencia. Será

necesario realizar un análisis más detallado para estimar el umbral mínimo de

población que justifica el desembolso de recursos para proveer directamente el

servicio, sobre todo considerando insumos costosos como son horas médicas y

gabinete psicotécnico. Debe evaluarse el costo oportunidad de contar con dicha

prestación en la comuna, versus la posibilidad de acceder a ella en una comuna

cercana.

o Permisos de Circulación: El tiempo que demora el trámite es bastante homogéneo,

tomando en la mayoría de los municipios entre 15 y 20 minutos como máximo.

Dado lo anterior, se plantea que no es necesario establecer excepciones al

cumplimiento. En términos de la entrega del servicio online, no debieran

considerarse excepciones, sólo entrega de mayor plazo para su implementación.

Incluso debiese considerarse la profundización de iniciativas existentes, como la

entrega de apoyo desde el nivel central para que municipios pequeños, ubicados en

lugares aislados o con población con alto nivel de vulnerabilidad socioeconómica

puedan entregar permisos de circulación a habitantes de otroas comunas del país.

Comunicación de estándares básicos a la ciudadanía

- El municipio debe comunicar los estándares básicos a la ciudadanía, de modo de hacerlos exigibles. En el horizonte actual y para los tres servicios debiera ser obligatorio publicar en

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la página web y en las oficinas correspondientes los requisitos para la obtención de permisos, patentes y licencias. Esta información también debiera ser transmitida de forma sencilla y certera por teléfono. En el mediano plazo, se debieran publicar los tiempos de atención esperados y el tiempo asociado a la recepción del producto final. También en un horizonte temporal intermedio se podría implementar un sistema donde el usuario consultara en qué estado de avance se encuentra su solicitud, especificándose la etapa, la unidad responsable y el tiempo restante para completar el trámite. Esto es especialmente relevante para el caso de patentes comerciales, pues es un servicio que involucra a distintas unidades dentro del municipio. Incluso se podría considerar incluir una evaluación del servicio por parte del usuario una vez completado el proceso.

- Relacionado con lo anterior, una importante oportunidad para la recolección de información acerca de la satisfacción de usuarios y usuarias se presenta al finalizar cada trámite, ya sea presencial o bien online.

- En el mediano plazo, se recomienda ajustar la definición de estándares y cálculo de costos

en función de lo observado en régimen. Un estándar de calidad posible de ser incluido sería

por ejemplo el disponer de intérpretes para atender a población indígena o discapacitada.

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3. Disyuntivas que se abren en la ruta de implementación en los ámbitos político-administrativo, financiero y de participación ciudadana, y algunas orientaciones y recomendaciones

A continuación se exponen algunas de las principales disyuntivas o desafíos para la implementación de servicios municipales garantizados, además de algunas sugerencias o propuestas para superarlos, pensando en tres dimensiones principales de análisis: política-administrativa, financiera, y participación ciudadana. Para efectos de plantear más claramente las disyuntivas o desafíos para la toma de decisión en la implementación de los SEMUG, éstas se plantean como tensiones o antinomias. Sin embargo, en la práctica es posible combinar o graduar la mayoría de estas. Este es precisamente el enfoque de la propuesta que asumió el equipo consultor.

Para cada dimensión, se especifican algunos pre-requisitos que consideran acciones o condiciones que se requerirían realizar para facilitar la implementación de los servicios, distinguiendo según tipo de actor (ciudadanía, municipios u otro) y horizonte temporal (corto, mediano y largo plazo), cuando corresponde. Estos pre-requisitos se presentan de forma sintética en una tabla resumen.

Para elaborar esta sección; el equipo de consultores ha intentado posicionarse hipotéticamente en el escenario de comenzar a implementar los SEMUG a partir de los antecedentes y conclusiones que entrega el presente estudio. Esto quiere decir que decisiones, estrategias o requerimientos de información adicionales serían necesarios, más allá de los entregados en este marco, para llegar a la implementación de los SEMUG.

1.6. Ámbito político-administrativo

1.6.1. Garantía de derechos versus proceso de mejoramiento de servicios municipales

La formulación de los SEMUG proviene de un compromiso presidencial sobre la necesidad de garantizar niveles básicos de los servicios municipales, no sólo en términos de su dotación sino también pensando en sus características clave. Ciertamente, hoy existe una importante disparidad en los niveles de calidad y cantidad en la provisión de ciertos servicios municipales que se estiman esenciales. La implementación de esta política debería contribuir a mejorar los estándares de provisión y también a reducir las brechas en relación a dichos estándares. Sin embargo, es importante definir estratégicamente cómo el Ejecutivo planteará la implementación de los SEMUG, lo que podría extremarse como una garantía estricta de derechos o bien como un proceso de mejoramiento de servicios.

La garantía estricta de unos determinados estándares de los servicios podría llevar a la exigencia por parte de los ciudadanos del cumplimiento de los mismos –con el consiguiente correlato a nivel legal-. Eso hace necesario resolver una serie de pre-requisitos o condiciones mínimas para que los municipios puedan efectivamente garantizar ciertos niveles de cantidad y calidad. Por ejemplo, deberían existir procesos de contractualización y financiamiento por parte del gobierno central a los municipios, de forma adicional al apoyo para la superación de los déficits en materia de infraestructura y sistemas de gestión. Alternativamente; la implementación de los SEMUG podría plantearse como un proceso hacia una mayor equidad en la calidad de los servicios municipales a través de la definición de estándares básicos a lograr en base a incentivos y mecanismos de apoyo a la gestión de los municipios.

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A modo de ilustración de esta tensión, es interesante considerar el caso de la ley que establece un régimen de Garantías Explícitas en Salud, la cual fue promulgada el año 2004. Sin perjuicio de los cambios en el número de prestaciones cubiertas y otros aspectos que la implementación de esta ley ha tenido en el tiempo, debe considerarse que a febrero 2016, sólo respecto de la garantía de oportunidad existían más de 14.000 garantías retrasadas no cumplidas con un promedio de espera de 98 días36. Lo anterior debe tenerse en cuenta en un ambiente de creciente desconfianza a nivel país. Más aún, un reciente estudio del Centro de Políticas Públicas (2016) señala que uno de los factores que más incide en la desconfianza a nivel municipal es la brecha de expectativas entre las promesas que se realizan y los logros efectivos que percibe la población. Por lo tanto, un aspecto clave a considerar para diseñar la fase de implementación de los SEMUG es cómo se presentan estos hacia los actores municipales y ciudadanía en general.

La sugerencia del equipo consultor respecto de este tema es, para el corto plazo, plantear la discusión en términos de un proceso de mejoramiento de servicios municipales, cuyo horizonte final (de mediano o largo plazo) debiera ser la garantía de derechos.

1.6.2. Garantía de derechos versus focalización

Tradicionalmente el enfoque de garantía de derechos –el cual tiene pretensiones de universalidad- se ve como opuesto o contradictorio con aquellas miradas que priorizan la focalización de acciones y recursos en un segmento determinado de la población o del territorio, escogido frecuentemente por su mayor vulnerabilidad o pobreza.

En este caso, la garantía de ciertos servicios municipales para todos los ciudadanos no debiera desconocer la situación actual de distribución desigual de las cantidades y calidades de los mencionados servicios entre los distintos municipios. Ese hecho obliga a que los estándares que se han fijado de forma común a todos ellos tengan implícita una meta orientada muy especialmente a promover el logro de mejores procesos y resultados de provisión de los servicios por parte de aquellos que están más rezagados.

En síntesis, la garantía de derechos a nivel de los ciudadanos podría tener un foco universal o bien uno más acotado hacia aquellos territorios que presentan mayores desventajas y dificultades para la provisión de las prestaciones consideradas en el marco del estudio.

La recomendación del equipo consultor es, al menos en una etapa inicial, focalizar los recursos en los municipios que se encuentren más alejados de los estándares básicos, bajo una semántica de mejoramiento de servicios en el contexto de la promoción de una mayor equidad territorial.

1.6.3. Estándares generales versus particularidades locales

Tal como se consignó en la metodología general de este informe, el enfoque asumido por el equipo consultor implicó la definición de estándares comunes a todos los municipios. Ello no implica desconocer las diferencias que puedan existir entre ellos. Algunas de las principales particularidades locales se recogieron en la especificación de algunos valores de los indicadores asociados a cada

36 La lista de espera de consultas nuevas de especialidad; no incluidas en el GES, alcanzaba a 1,6 millones de casos.

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estándar para cada categoría de la tipología FIGEM. Por ejemplo, la definición de valores diferenciados de frecuencia de recolección en función de la cantidad de residuos sólidos domiciliarios generados por cada tipo de municipio.

La sugerencia del equipo consultor es que, dependiendo de la situación inicial de cada municipio, se establezcan niveles de cumplimiento diferenciados de los estándares generales, manteniendo el horizonte común pero graduando en el tiempo el nivel de cumplimiento, de modo de hacerlo progresivo. Por ejemplo, un municipio que debe retirar la basura al menos tres veces a la semana tendrá un 100% de cumplimiento si efectivamente cumple con dicha frecuencia. Si existe un municipio que está muy alejado del estándar básico, por ejemplo, con un retiro de una vez a la semana, se pueden fijar metas graduales hasta alcanzar el 100%. En el caso revisado, sería pasar del 33% de cumplimiento que significa la frecuencia actual de una vez a la semana a una de 66% en un horizonte temporal próximo, que es de dos veces a la semana, hasta alcanzar el 100%, equivalente a tres veces a la semana. De este modo, más que alterar el valor general asociado al estándar (100%), lo que puede variar es el nivel esperado del cumplimiento para casos donde la distancia hacia el valor esperado sea muy grande o muy difícil de revertir, ya sea por el costo o por las complejidades técnicas asociadas.

Lo anterior podría llevarse a cabo una vez que se tengan más datos para un mayor número de municipios y con un mayor nivel de detalle y certeza. Es posible que a la vista de mayores antecedentes nuevas adecuaciones y precisiones de los valores de los indicadores sean requeridas. También será pertinente que los municipios realicen propuestas de adecuaciones para los valores de los indicadores según las distintas realidades o zonas que existan dentro de cada comuna. Por ejemplo, una zona comercial y urbana pudiera requerir de una frecuencia mayor de recolección de residuos que una zona netamente residencial y de características más bien rurales. En ese caso, tendría sentido aplicar frecuencias de recolección distintas.

1.6.4. Obligación versus incentivos

Complementario a lo planeado en la letra (a) de esta sección, frente a una política de derechos garantizados, surge la inquietud respecto a cómo debe instalarse ésta: desde la obligación legal a los participantes o por medio de incentivos. Si bien los servicios considerados corresponden a funciones privativas de los municipios atendiendo a lo señalado por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, los estándares básicos que se le impondrían a los mismos podrían interpretarse como nuevas obligaciones, las que debieran tener financiamiento asociado en el caso que así correspondiera.

En los talleres de discusión realizados con actores clave del mundo municipal tendió a primar la visión de implementar la garantía de ciertos niveles de cantidad y calidad de los servicios de forma compulsoria para los municipios. De lo contrario, con una entrada al sistema voluntaria por parte de los gobiernos locales, la garantía de derechos no se haría efectiva hacia la ciudadanía. No obstante lo anterior, se reconoce que es no es posible garantizar derechos en el escenario actual si no se le garantizan a los municipios los recursos suficientes que permitan el logro de las metas propuestas. En ese sentido, para que el municipio garantice derechos debe existir un financiamiento suficiente para cumplir con los estándares básicos. Una salida posible es la adopción de convenios

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de gestión, donde los municipios firmantes reciben recursos asociados al logro de determinados resultados.

Ahora bien, debe considerarse que la disponibilidad de un cierto nivel de recursos es condición necesaria, pero no suficiente, para alcanzar niveles básicos de cantidad y calidad de los servicios. De hecho, hay casos de municipios que, a igualdad de condiciones socioeconómicas, presentan diferente rendimiento a nivel de los estándares actuales. Algunas de estas diferencias pueden ser explicadas por la gestión, pero otras por razones de carácter más bien estructural que exceden el control local. Por ejemplo, la distancia existente al relleno sanitario o vertedero más cercano, en el caso de la disposición final de residuos.

El equipo consultor propone que primero que se establezca la obligatoriedad de generar información respecto a los servicios considerados. Otra obligación debiera ser la de someterse a un diagnóstico efectivo caso a caso. Este diagnóstico consistiría en una suerte de auditoría por servicio que permitiera evaluar de forma crítica los desembolsos actuales contra los resultados alcanzados, detectando oportunidades para la optimización de costos y la realización de mejoras a nivel de la gestión.

Una vez identificados y diferenciados los problemas asociados a la falta de recursos versus los de gestión, podrían establecerse convenios, donde en una etapa inicial se traspasaran recursos críticos (mínimos) para la prestación de los servicios. Este sería un primer incentivo para la participación de los municipios, orientado a cubrir déficits estructurales o basales asociados a su operación. Adicionalmente, en esta etapa debiera capacitarse a los municipios para poder progresar en la realización de sus tareas de provisión de los servicios considerados, así como también para reportar sus costos e indicadores de desempeño de forma adecuada, de manera de permitir su monitoreo en el tiempo. La capacitación entonces se convertiría en un segundo estímulo.

En una segunda fase, los municipios debieran adoptar compromisos vinculados a los estándares básicos definidos, que en caso de ser cumplidos posibilitarían una segunda entrega de recursos asociados a los logros alcanzados. Este sería un segundo tipo de incentivos, asociados al desempeño alcanzado por cada administración. Estos estímulos debieran otorgarse de forma sostenida en el tiempo, hasta alcanzar los estándares básicos.

1.6.5. Implementación por la vía administrativa versus nueva institucionalidad

Dada la complejidad asociada a la implementación de una política de garantía de derechos, surge la pregunta sobre cuál es la institucionalidad más adecuada para definir metas, supervisar y evaluar su nivel de cumplimiento, sancionar infracciones o irregularidades y apoyar a los municipios en el proceso de implementación en general.

Los actores consultados sugieren una combinación de institucionalidad actual y nueva institucionalidad. El equipo consultor se pliega a esta recomendación. Se vislumbra la necesidad de crear una Superintendencia de Servicios Municipales Garantizados, que pueda fiscalizar el traspaso y el adecuado uso de los recursos, asociado al cumplimiento de las metas definidas. Eso implica llevar un control, por ejemplo, sobre el cumplimiento de los contratos en el caso de los servicios que han sido externalizados a terceros.

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Por otra parte, se reconoce a SUBDERE como el actor más pertinente para apoyar a los municipios en los procesos definición y ajuste de estándares e indicadores, y para la mejora de la gestión requerida para alcanzar resultados de mayor calidad en relación a los servicios considerados.

1.6.6. Necesidad de transparencia versus viabilidad política

Una inquietud relevante es cómo motivar a los municipios para que hagan pública la información que permita hacer seguimiento y evaluación de su gestión en relación a los servicios municipales garantizados, en circunstancias que ello pudiera dejar en evidencia a aquellos que se encuentran más atrasados. Si bien es cierto que en algunos casos las brechas podrían explicarse por problemas de gestión interna, en otros casos se trataría de factores estructurales y exógenos, ajenos al control local, como es por ejemplo el predominio de población vulnerable y la consiguiente falta de recursos municipales. En esa línea, rankear a los municipios considerando sólo su distancia respecto a los estándares básicos definidos pudiera no ser justo hacia aquellos casos que presentan mayores dificultades y que presentan situaciones más adversas como condición de base para su operación. Al respecto, el equipo consultor sugiere generar indicadores dentro del sistema de medición que expresen no sólo la situación basal de los municipios y su distancia o brecha respecto al estándar básico, sino también los cambios y mejoras alcanzados para cada período de observación. En otras palabras, es relevante poder dar cuenta a la ciudadanía del progreso de cada municipio en relación a su situación inicial, para un determinado lapso de tiempo donde se ha definido alguna meta específica, abordable en el período definido. Esto es válido también para los casos de municipios que actualmente se encuentren sobre el estándar básico; de este modo, estos podrían registrar las mejoras experimentadas en relación a sí mismos o a otros casos similares. Una medida adicional consiste en la utilización de grupos de características similares, como los generados por la tipología FIGEM, de manera de establecer comparaciones entre casos similares, los que debieran tener desempeños y desafíos relativamente comunes.

1.6.7. Sistema de monitoreo y seguimiento especial versus acreditación

La creación de SEMUG sea por la vía de obligación o incentivos (como fue planteado en el punto 3.1.4) requerirá necesariamente de dos elementos: i) Un sistema de información que permita conocer el nivel de avance o cumplimiento en los estándares; ii) La obligatoriedad para los municipios de alimentar dicho sistema de información. Para el establecimiento del sistema de información, deberá desarrollarse un diseño lógico que contemple diseño de indicadores, fuentes de información, procesos de sistematización y otros aspectos operativos. Se visualizan al menos tres posibilidades para implementar esta plataforma informática de seguimiento; i) Incorporar los indicadores propuestos para los servicios considerados al SINIM, ii) Incorporar estos indicadores al sistema de seguimiento de los mecanismos de acreditación (RIMISP); iii) Crear una plataforma nueva e independiente. En cualquiera de las tres alternativas se requerirá de un plazo prudente para el diseño, capacitación, poblamiento de datos e implementación completa.

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Por la cantidad de datos necesarios de ser ingresados para la operación del sistema propuesto y también por el tipo de usuario que los manipulará,

Por otra parte, para el ingreso al sistema de garantía de derechos sería imperativo para los municipios el aporte de información actualizada, desagregada y fidedigna respecto a los estándares actuales, los costos asociados a los niveles de provisión actuales de los servicios, los insumos empleados y otros factores relevantes. A partir de ello, se podría hacer una evaluación preliminar de si las brechas entre estándares actuales y básicos existentes se explican por brechas de recursos o insumos mínimos, por problemas de gestión, por obstaculizadores de carácter estructural o por una combinación entre todos ellos. En función de eso, y de los compromisos asumidos, se podrá elaborar un plan de traspaso de recursos ajustado a cada realidad.

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Tabla 65: Tabla de pre-requisitos en el ámbito político-administrativo, distinguiendo por tipo de actor y temporalidad

Ciudadanía Municipios Otras instituciones

Corto plazo

1. Levantar información sobre procesos de producción de los 7 servicios considerados, sus estándares y los costos actuales de provisión (diagnóstico y línea base) 2. Contrastar estándares y costos actuales con estándares y costos básicos, para detectar logros, brechas y oportunidades de mejora municipal, 3. Si es pertinente, definir estándares diferenciales para el municipio o zonas de éste 4. Identificar variables relevantes que pudiesen significar la entrega diferenciada de servicios (género, edad, discapacidad, población indígena, otros), y realizar ajustes a los estándares si corresponde.

1. Instalar concepto de mejoramiento de servicios 2. Definir casos para pilotaje de SEMUG 3. Diseñar estrategia de incentivo a municipios su para participación en la iniciativa 4. Sistematizar información existente sobre desempeño y costos enfrentados por los municipios del piloto y otros municipios a nivel nacional en relación a los 7 servicios 4. Diseño institucional preliminar 5. Definición preliminar de sistema de información

Mediano plazo

1. Establecer una unidad municipal que se haga responsable del desempeño institucional en torno a los 7 servicios seleccionados, generando indicadores, estableciendo metas y velando por su cumplimiento 2. Establecer perfiles de cargo con requisitos técnicos apropiados para cargos estratégicos asociados a la provisión de los servicios 3. Generar, sistematizar, digitalizar y actualizar información básica para monitoreo y evaluación de los 7 servicios 4. Entregar capacitación continua a funcionarios municipales 5. Fortalecer el cumplimiento de los contratos

1. Diseño institucional final 2. Generar sistema de información para monitoreo y evaluación del cumplimiento de metas en relación a los 7 servicios 3. Traspasar recursos a casos piloto 4. Monitorear y evaluar en casos piloto 5. Apoyar la gestión en casos piloto, incluyendo apoyo para elaboración de bases técnicas para servicios externalizados, capacitación, etc.

Largo plazo

1. Ampliar los puntos anteriores a otros servicios

1. Uso de concepto de garantía de derechos 2. Evaluar la extensión de SEMUG a otros municipios 3. Evaluar la incorporación de nuevos servicios a garantizar 4. Incluir indicadores de equidad territorial (acceso y distribución) dentro de cada comuna para los servicios territoriales


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1.7. Ámbito financiero 1.7.1. Costeo de casos versus estimación del costo de la implementación SEMUG a nivel

nacional

El estudio del Centro de Políticas Públicas realizó una estimación de los costos de los servicios sujetos a estándares básicos de cantidad y calidad para 16 comunas consideradas en el estudio. El trabajo realizado resultó clave para disponer de antecedentes que son fundamentales a la hora de implementar una política de servicios municipales garantizados. En materia de costos, los principales aportes son los siguientes:

- Definir una metodología para la definición de costos unitarios y totales de provisión de los servicios, así como también para el establecimiento de brechas de costos, para distintos tipos de municipio. Esta metodología puede servir de base para la futura estimación de costos de otros servicios que deseen ser garantizados por el Estado.

- Tener un orden de magnitud de cuáles son los servicios y tipos de municipios que presentan mayores brechas de costos. Ello contribuirá a focalizar de mejor manera los recursos en las áreas y casos que aparezcan como más críticos.

- Levantar información respecto a prestaciones y proyectos tipo que cumplen con un estándar básico, identificando insumos clave y sus respectivos costos, tomando como base datos reales de distintos tipos de municipio. Esta información puede ser muy provechosa a la hora de estimar los costos asociados a la implementación de proyectos específicos orientados a mejorar la cantidad y calidad de los servicios aquí considerados (por ejemplo PMU y PMB), en los casos en los que exista una distancia respecto al logro del estándar básico.

No obstante este importante avance, resulta necesario contar con una estimación global del costo a nivel país que significaría la implementación de los SEMUG más allá de las fuentes de financiamiento de los mismos. Algunas recomendaciones específicas para llevar a cabo esta tarea se incluyen en la introducción de la sección IV.

Adicionalmente, se requiere hacer una estimación preliminar del costo institucional de implementación de los SEMUG. En este aspecto, se vislumbran costos institucionales del nivel central asociados a instancias de capacitación, difusión, sistemas de soporte y recursos humanos asociados a estas tareas en régimen. Adicionalmente, el nivel subnacional puede tener también costos institucionales en ámbitos similares. No es el foco de esta consultoría la estimación de dicho costo.

1.7.2. Recursos propios de los municipios versus recursos externos

Como se señaló antes, los actores consultados resaltaron la importancia de la existencia de recursos suficientes para poder hacer exigible a los municipios la prestación de los servicios considerados en este estudio a los niveles de cantidad y calidad propuestos. Respecto a la proveniencia de dichos recursos, se cree que debiera darse una combinación entre contribuciones de los niveles regional y central, por un lado, y aporte local por el otro.

162

Respecto al primer punto, en la postulación a fondos regionales (FNDR), el equipo consultor propone crear una provisión (línea especial) orientada a fortalecer la provisión de los siete servicios incluidos en la consultoría. Específicamente, se podrían privilegiar proyectos tendientes al financiamiento de infraestructura y equipamiento, como por ejemplo la compra de camiones de basura en el caso de los municipios que realicen directamente este servicio, o el cambio de luminarias antiguas por unas que tengan un menor consumo energético, entre otras posibilidades. Desde luego, esta vía –u otro camino que permita un traspaso extraordinario- no permitiría cubrir la operación de los servicios en el tiempo, sino que responde más bien a una inversión puntual.

También se propone en relación al Fondo Común Municipal: i) Incrementar el aporte basal que hace el estado (aporte fiscal permanente)37; ii) Estudiar la opción de hacer más exigente la contribución que hacen los municipios de mayores ingresos.

Una medida adicional sugerida en el marco de los talleres con actores clave vinculados al mundo municipal fue restituir la obligatoriedad del pago de derechos de aseo junto con el pago de contribuciones.

Si bien el contar con mayores ingresos parece ser una demanda transversal de los municipios, también existe el reconocimiento de un considerable espacio de mejora para hacer un uso más racional de los recursos existentes. En el transcurso de la consultoría actores del mundo municipal destacaron los enormes esfuerzos que se encuentran haciendo en la actualidad para reducir gastos, por ejemplo en el servicio de alumbrado público, donde reconocen que en general no disponen de personal calificado que pueda ser una contraparte técnica adecuada frente a las empresas de distribución eléctrica. Dado lo anterior, estiman que los costos que hoy enfrentan podrían reducirse de manejar mayores niveles de información, los que facilitarían una negociación más equilibrada.

La reducción de gastos es especialmente crítica en los servicios territoriales como alumbrado, residuos y áreas verdes dada la envergadura de los recursos implicados.

1.7.3. Asignar recursos al que tiene mayor necesidad versus al que tiene un mejor desempeño

Esta disyuntiva se vincula a los criterios para la asignación de los recursos: ¿apoyar al que se encuentra en una peor posición relativa, o premiar a los que presentan mayores avances en términos de su gestión?

El equipo consultor sugiere combinar ambos principios, pero de manera secuencial. En una situación inicial, se propone orientar los mayores esfuerzos a aquellos municipios que hoy enfrentan una

37 Esta opción se incluye en el proyecto de ley que modifica las plantas municipales, descentralizando dicha facultad. Según datos aportados por la SUBDERE, el aporte fiscal al FCM es de 218.000 UTM, pasando a 1.052.000 UTM a contar de 2018. Estos recursos irían a financiar el incremento de grados, las asignaciones y el bono especial contemplados en el proyecto de ley. Se esperaría poder alinear al menos una parte de las nuevas contrataciones y la regularización de las ya existentes permitidas por la nueva ley con las metas asumidas por cada municipio en el marco de la implementación de los SEMUG. Por otra parte, si bien es cierto que una parte relevante de los recursos requeridos para la implementación de los SEMUG corresponden a personal, sería preciso evaluar el monto asociado a cubrir otros insumos requeridos para la garantía de estándares, de modo de poder ajustar el aporte fiscal a dichas necesidades. Dicho de otra forma, debiera generarse un aporte adicional y permanente para cubrir la diferencia que no aborda el incremento asociado a la ley de plantas. Fuente: http://www.subdere.gov.cl/sala-de-prensa/congreso-despacha-proyecto-que-modifica-y-descentraliza-plantas-municipales-y-que-ben

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mayor brecha hacia los estándares básicos propuestos. Una vez transcurrido un margen de tiempo razonable, dentro de los municipios con peores condiciones iniciales se propone crear incentivos especiales para aquellos que han experimentado mayores mejoras, tanto en relación a sí mismos, como también respecto de sus pares.

164

Tabla 66: Tabla de pre-requisitos en el ámbito financiero, distinguiendo por tipo de actor y temporalidad


Corto plazo 1. Pago por algunos servicios (residuos, patentes, permisos y licencias) 2. Pago de multas por incumplimiento de ordenanzas vinculadas a la corresponsabilidad en la provisión del servicio

1. Identificar insumos y costos actuales asociados a la provisión de los servicios 2. Identificar de oportunidades de reducción de costos (ej: auditoría energética), y de captación de recursos (ej: cobro de derechos de aseo). 3. Revisar contratos y reajustar valores en base a datos reales. 4. Generar ordenanzas con multas asociadas al incumplimiento ciudadano cuando corresponda, y fiscalizar su cumplimiento. Ej. residuos.

1. Levantamiento de mayores antecedentes sobre costos actuales para la eventual implementación de la política a nivel nacional 2. Definición de fuentes de recursos para el financiamiento de la política 3. Fiscalización de los costos asociados a los estándares actuales. 4. Generar incentivos asociados al cumplimiento de las metas por parte de los funcionarios (PMG)

Mediano plazo

1. Implementar centros de costos 2. Asociarse para generar economías de escala y mayor poder de negociación. Ej. residuos

1. Generar incentivos asociados a alcanzar un modelo de producción de servicios que sea costo efectivo

Largo plazo 1. Evaluación de entrega de recursos adicionales para optimización de sistema de estándares, e incorporación de nuevos municipios


165

1.8. Ámbito de participación ciudadana

1.8.1. Derechos versus deberes

En el último tiempo, se constata una creciente demanda ciudadana por la protección y garantía de ciertos derechos, entre ellos al acceso equitativo a ciertos bienes públicos, igualdad de trato, participación en la toma de decisiones, entre otros. Esto se atribuye, entre otras razones, a la reducción de la pobreza y la consiguiente posibilidad de instalar nuevas demandas sociales, los incrementos en los niveles educativos de la población y un mayor acceso de ésta a información.

La mayor exigencia de demandas no ha ido aparejada necesariamente de la asunción de mayores deberes por parte de la ciudadanía, lo que en el ámbito del quehacer municipal parece ser crítico para la adecuada provisión de ciertos servicios. De esta manera, la corresponsabilidad se vuelve cada vez más necesaria desde el punto de vista de los municipios para que éstos puedan tener un mejor desempeño, y ligado a lo anterior, una mejor evaluación y mayores niveles de confianza desde la ciudadanía (Centro de Políticas Públicas, 2016).

Un servicio donde esto se ve de forma clara es el de Recolección de Residuos. Como vimos antes, hechos como que los vecinos no colaboren sacando la basura en los días, horarios y lugares que corresponde, o que no paguen por el servicio pudiendo hacerlo, obstaculizan la gestión municipal, lo que es reconocido por los propios usuarios. Este desafío parece ser especialmente grande para aquellos municipios que reciben grandes volúmenes de población flotante o externa a la comuna, donde los controles se vuelven más complejos.

Una política que busca garantizar derechos debe poner énfasis también en lo central que resulta la corresponsabilidad y la aceptación de deberes como contrapartida. El equipo consultor sugiere poner acento, junto con las mejoras en la gestión municipal, en el componente de la corresponsabilidad para alcanzar una adecuada prestación de estos servicios.

1.8.2. Enfoque preventivo versus reactivo en torno a la corresponsabilidad

¿Cuál es la forma adecuada de ir avanzando en una mayor concientización de los vecinos respecto de sus deberes? Hay quienes abogarán por un enfoque preventivo por sobre uno reactivo, y viceversa. Por enfoque preventivo nos referimos a una línea que enfatiza los aspectos educativos y culturales, donde el municipio debe actuar como un agente formador, por ejemplo, a través de instancias como el diseño de programas especiales a ser implementados en escuelas, consultorios, juntas de vecinos y otras comunidades significativas. Otra disposición coherente con esta idea sería la firma de cartas ciudadanas, donde autoridad y vecinos asumen compromisos específicos, acotando plazos, respecto de distintas materias de interés, como puede ser por ejemplo la mantención de un área verde. Dicho de otro modo, este paradigma pone de relieve la formación como ciudadano antes que mero usuario o consumidor, donde uno de los deberes más elementales o básicos lo constituye el voto, aunque no se agota en él.

Dado el tiempo que toma la efectiva implantación de esta visión, el equipo consultor sugiere complementar medidas como las antes señaladas con otras de corto plazo, de carácter más bien reactivo, como son por ejemplo el establecimiento de ordenanzas de castiguen el incumplimiento

166

de normas básicas de convivencia, y la aplicación de las consiguientes multas. Esto implica desplegar en terreno equipos que hagan una fiscalización efectiva, entre otros elementos.

1.8.3. Promoción de estándares versus garantía de estándares

Un enfoque de garantía de estándares implica el establecimiento de la posibilidad de queja y/o sanción por causa de incumplimientos. Incluso pudiera llegar a pensarse en la posibilidad de judicialización del conflicto, tal como se insinuó en la letra 3.1.1 del punto 3.1 (Ámbito político-administrativo). Ello es complejo en un escenario de profundas inequidades sociales y territoriales, donde algunos municipios enfrentarán serias dificultades para lograr alcanzar las metas propuestas.

En vista de ello, el equipo consultor sugiere ponderar el alcance de lo que en la práctica implica la garantía de derechos, materializados en la definición de estándares básicos de ciertos servicios a cumplir por todos los municipios de Chile. Tal vez en un primer momento puede resultar pertinente poner el énfasis en el establecimiento de estándares básicos de los servicios provistos por los municipios, así como también en el apoyo estatal que se movilizará con miras a poder materializarlos. En el mediano plazo, una vez que los déficits de recursos y gestión más críticos queden subsanados, podría comenzar a transitarse a una semántica de garantía de derechos propiamente tal.

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Tabla 67: Tabla de pre-requisitos en el ámbito de participación ciudadana, distinguiendo por tipo de actor

y temporalidad


Corto plazo

1. Hacer seguimiento y evaluación del cumplimiento de SEMUG 2. Realizar reclamos ante incumplimientos y sugerencias de mejora

1. Entrega de información sobre servicios y compromisos en formato amable a la ciudadanía 2. Crear un sistema de gestión de reclamos directamente asociados a los servicios 3. Definir ámbitos y acciones de corresponsabilidad en la provisión de los 7 servicios bajo enfoque reactivo

1. Sistematización de instancias de vinculación entre el municipio y la ciudadanía, y generación de orientaciones generales para los municipios

Mediano plazo

1. Involucramiento directo en la provisión de servicios (cuando sea pertinente)

1. Incorporar elementos que fomenten corresponsabilidad desde un punto de vista preventivo (generar programas educativos, asociar la adjudicación de recursos y/o beneficios a organizaciones o unidades territoriales como premio a cumplimiento de deberes comprometidos por ciudadanía, etc.) 2. Uso de herramienta "Carta Ciudadana" para establecer las condiciones de los compromisos asumidos en conjunto por municipio y ciudadanía a propósito de la prestación de un servicio en particular. 3. Reformulación de acciones de fomento a la corresponsabilidad

1. Generación de normativas e instructivos que fomenten la corresponsabilidad en la provisión de los servicios municipales

Largo plazo

1. Ajuste de estrategias de fomento de la corresponsabilidad a partir de evaluación de procesos y resultados obtenidos


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XII. Síntesis de resultados y reflexiones finales

Para cerrar este informe, se realizarán algunas reflexiones generales, que sintetizan algunos de los principales puntos clave a tener en consideración en relación en la implementación de la garantía de estándares para los servicios municipales aquí revisados.

Esta consultoría tuvo como objetivo general identificar los estándares básicos y los costos de provisión de la primera generación de servicios municipales a garantizar universalmente a los habitantes de las comunas de Chile para contribuir a la equidad territorial y mejoramiento de la calidad de vida. Estos servicios son los de Áreas Verdes, Residuos Sólidos Domiciliarios, Alumbrado Público, Registro Social de Hogares, Patentes Comerciales, Permisos de Circulación y Licencias de Conducir.

La metodología utilizada para cumplir con el objetivo recién mencionado tuvo varias etapas, siendo las principales la de revisión bibliográfica, trabajo de terreno cualitativo y cuantitativo, y actividades de discusión con actores vinculados al mundo municipal. De forma transversal a todo el proceso, el equipo consultor contó con el apoyo de un panel de expertos compuesto por académicos de la UC y por un representante del mundo municipal.

En primer término se revisó lo que nacional e internacionalmente se establece como estándares para los servicios considerados en este estudio, los que alimentaron una propuesta preliminar. Esta propuesta preliminar fue llevada a terreno, a un caso referente (Puente Alto), el que permitió realizar ajustes. Luego se vio en terreno cuáles eran los estándares actuales y los costos actuales enfrentados por una muestra de casos, que presentaban una diversidad de características a nivel geográfico, de recursos, ruralidad y tamaño. Estos municipios fueron: Temuco, Santiago, Valparaíso, Providencia, Punta Arenas, Iquique, La Serena, Calama, Natales, Gorbea, Ovalle, Provenir, Pozo Almonte, Vicuña, Nueva Imperial y María Pinto. En base a ello, y a las opiniones de usuarios, expertos, representantes sectoriales y actores clave del mundo municipal, se ajustaron los estándares básicos definidos de forma inicial. También se calcularon los costos asociados a la provisión de los estándares básicos, así como también las brechas existentes entre lo actual y lo básico.

La garantía de derechos a nivel de ciertos servicios municipales, en términos de poder asegurar una cantidad y calidad básica de las prestaciones, que sea exigible por cualquier ciudadano con independencia de su lugar de residencia, constituye un hito importante y diferenciador respecto a la forma tradicional con las que se han concebido las políticas públicas en las últimas décadas en Chile, cuyo énfasis ha sido el de la focalización. Aunque políticas basadas en paradigma de garantía de derechos tienen respaldo en Chile –por ejemplo en el caso del AUGE-, su implementación a escala local resulta novedosa. En vista de lo anterior, y por la magnitud de los desafíos implicados en esta tarea, se propone una aplicación gradual, que comience por un proyecto piloto en algunos municipios, que presenten distintas realidades en términos socioeconómicos, políticos, culturales y territoriales. Los aprendizajes extraídos a partir de este piloto permitirán calibrar mejor una política que aspira a tener un alcance nacional.

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El enfoque de derechos quedó plasmado en la metodología utilizada en este informe, específicamente en la definición de estándares básicos comunes a todas las comunas, los que para poder garantizarse requerirán de apoyo por parte de los niveles regional y central, tanto en materia de recursos como de capacitación. Las particularidades de las distintas realidades comunales, tanto en términos geográficos como también de su categorización según FIGEM, se recogió en la definición de valores de indicadores específicos, en función de las características de la demanda por el servicio.

Las excepciones al cumplimiento de los estándares aquí definidos deben evaluarse minuciosamente en cada caso, en función de la situación base (inicial) de cada municipio, y del costo asociado a poder alcanzar el estándar básico. Para los casos donde el estándar actual dista mucho del básico, y donde los costos de provisión son muy elevados, se propone ir avanzando en metas parciales a alcanzar de manera gradual, sin renunciar a tener el estándar básico definido de forma general para todos los casos como meta final.

Algunos de los desafíos a enfrentar en la implementación de los SEMUG se expresan bajo la forma de aparentes tensiones o antinomias, las que sin embargo pueden no ser tales en la medida que se integren, ya sea de forma simultánea o espaciada en el tiempo.

En el ámbito político-administrativo, el árbol de decisión enfrentado por el gobierno refiere a los siguientes puntos:

a. Garantía de derechos versus proceso de mejoramiento de servicios municipales La sugerencia del equipo consultor respecto de este tema es, para el corto plazo, plantear la discusión en términos de un proceso de mejoramiento de servicios municipales, cuyo horizonte final (de mediano o largo plazo) debiera ser la garantía de derechos.

b. Garantía de derechos versus focalización La recomendación del equipo consultor es, al menos en una etapa inicial, focalizar los recursos en los municipios que se encuentren más alejados de los estándares básicos, bajo una semántica de mejoramiento de servicios en el contexto de la promoción de una mayor equidad territorial.

c. Estándares generales versus particularidades locales La sugerencia del equipo consultor es que, dependiendo de la situación inicial de cada municipio, se establezcan niveles de cumplimiento diferenciados de los estándares generales, manteniendo el horizonte común pero graduando en el tiempo el nivel de cumplimiento, de modo de hacerlo progresivo.

d. Obligación versus incentivos La propuesta es establecer una combinación de obligaciones e incentivos. Aspectos obligatorios debieran ser la generación de información respecto a los servicios considerados, así como también someterse a un diagnóstico efectivo. Una vez identificados y diferenciados los problemas asociados a la falta de recursos versus los de gestión, podrían establecerse convenios, que permitieran traspasar recursos y capacitación a cambio de la firma de un compromiso inicial y al logro de mejoras en el tiempo.

e. Implementación por la vía administrativa versus nueva institucionalidad Los actores consultados sugieren una combinación de institucionalidad actual y nueva institucionalidad. El equipo consultor se pliega a esta recomendación.

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f. Necesidad de transparencia versus viabilidad política Al respecto, el equipo consultor sugiere generar indicadores dentro del sistema de medición que expresen no sólo la situación basal de los municipios y su distancia o brecha respecto al estándar básico, sino también los cambios y mejoras alcanzados para cada período de observación

g. Sistema de monitoreo y seguimiento especial versus acreditación El equipo consultor propone la creación de una nueva plataforma informática que permita hacer el seguimiento a los municipios, la que de todas formas debiera conversar con el sistema propuesto por RIMISP y linkearse al SINIM.

En el ámbito financiero, el árbol de decisión enfrentado por el gobierno refiere a los siguientes puntos:

a. Estimación del costo de la implementación SEMUG Mientras no hayan datos suficientes sobre estándares y costos actuales a nivel nacional, el equipo consultor sugiere hacer una estimación preliminar a partir de la expansión de los datos del presente estudio según el número de municipios por tipología FIGEM. Adicionalmente, se requiere hacer una estimación preliminar del costo institucional de implementación de los SEMUG.

b. Recursos propios de los municipios versus recursos externos Respecto a la proveniencia de dichos recursos, se cree que debiera darse una combinación entre contribuciones de los niveles regional (provisión especial del FNDR) y central (a través de un aporte basal al FCM y la evaluación de aumentar la exigencia de contribución a los municipios de mayores ingresos), por un lado, y aporte local por el otro.

c. Asignar recursos al que tiene mayor necesidad versus al que tiene un mejor desempeño El equipo consultor sugiere combinar ambos principios, pero de manera secuencial.

En el ámbito de participación ciudadana, el árbol de decisión enfrentado por el gobierno refiere a los siguientes puntos:

a. Derechos versus deberes El equipo consultor sugiere poner acento, junto con las mejoras en la gestión municipal, en el componente de la corresponsabilidad para alcanzar una adecuada prestación de estos servicios.

b. Enfoque preventivo versus reactivo en torno a la corresponsabilidad El equipo consultor sugiere complementar medidas preventivas (educativas) con otras de corto plazo (reactivas).

c. Promoción de estándares versus garantía de estándares Se propone ponderar el alcance de lo que en la práctica implica la garantía de derechos. Tal vez en un primer momento puede resultar pertinente poner el énfasis en el establecimiento de estándares básicos de los servicios provistos por los municipios, así como también en el apoyo estatal que se movilizará con miras a poder materializarlos. En el mediano plazo, una vez que los déficits de recursos y gestión más críticos queden subsanados, podría comenzar a transitarse a una semántica de garantía de derechos propiamente tal.

Cada uno de los servicios incluidos en esta consultoría presenta distintas características y desafíos específicos. No obstante lo anterior, hay un reto generalizado, el que debe ser asumido por el conjunto de los municipios, que es la generación de información detallada

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sobre sus costos y estándares actuales. Este desafío es especialmente crítico para municipios pequeños, de mayor ruralidad y mayor presencial de pobreza, aunque de todas formas se verifica heterogeneidad a este respecto.

Los servicios más masivos en su uso, en torno a los cuales hay mayor expectativa de mejora por parte de la ciudadanía y donde también se verifican las mayores brechas de costos son los servicios territoriales: Áreas Verdes, Retiro de Residuos Sólidos Domiciliarios y Alumbrado Público. En estos servicios también se verifican amplias posibilidades de optimización de costos, donde el disponer de personal calificado técnicamente, que pueda ser una contraparte adecuada frente a las empresas contratadas para proveer el servicio externamente, parece fundamental. Otro desafío clave y que involucra importantes recursos económicos reside en la generación de lugares de disposición final que cumplan con la normativa vigente. Esta es una tarea de largo plazo, y deberá ser apoyada por los niveles regional y central.

El servicio de Registro Social de Hogares resulta crítico para la asignación de recursos públicos a las personas. El sistema anterior fue el peor evaluado de los siete considerados en esta consultoría, y por lo mismo experimenta importantes desafíos de superación. Aunque las brechas de costos son importantes, es aconsejable ir monitoreando el servicio en el tiempo, dada su reciente implementación.

Los tres servicios de trámites considerados en este estudio -Permisos de Circulación, Patentes Comerciales y Licencias de Conducir- corresponden a aquellos que tiene menor uso por la población tomando como base la encuesta aplicada por el equipo consultor. No obstante lo anterior, no se puede desconocer el carácter estratégico que patentes y permisos tienen, por los ingresos que significan para el municipio. Los usuarios tienden a evaluarlos de forma bastante positiva; no obstante, de todas formas se constatan desafíos de gestión para todos los servicios y de disponibilidad de recursos para el caso de patentes comerciales. La entrega de más y mejor información a los usuarios es levantado como un tema clave para estos servicios. Ello quizás se relaciona con el hecho que hoy muchos municipios no generan indicadores asociados a su desempeño en esta materia.

A modo de cierre, puede señalarse que el trabajo realizado resultó clave para disponer de antecedentes que son fundamentales a la hora de implementar una política de servicios municipales garantizados, entre los que se cuentan los siguientes:

- Conocer en detalle cómo operan los servicios y cuáles son sus principales prestaciones asociadas.

- Tener una primera aproximación respecto a cuál es la opinión de los gobiernos locales y otros actores clave vinculados a estos sobre la idea de establecer una política de servicios municipales garantizados. Este estudio permitió identificar también cuáles son bajo su perspectiva algunos nudos críticos y alternativas de acción para resolver los obstáculos detectados.

- Entender cuál es la valoración, evaluación y expectativas de los usuarios que utilizan estos servicios.

- Elaborar una propuesta de dimensiones y variables críticas asociadas a la provisión de los servicios, levantando estándares e indicadores de cantidad y calidad de los mismos, y

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explicitando las excepciones y adecuaciones requeridas para distintos contextos. Esto tomando como base no sólo lo que señala la literatura internacional y las opiniones expertas, sino también observando lo que sucede en una muestra concreta de casos, que presentaban una diversidad amplia.

- Tener una noción realista y certera de cuál es el estado de información respecto a los servicios, identificando desafíos concretos para la implementación de servicios municipales garantizados en este campo.

- Definir una metodología para la definición de costos unitarios y totales de provisión de los servicios, así como también para el establecimiento de brechas de costos, para distintos tipos de municipio.

- Tener un orden de magnitud de cuáles son los servicios y tipos de municipios que presentan mayores brechas de costos, distinguiendo según tipo.

- Levantar información respecto a prestaciones y proyectos tipo que cumplen con un estándar básico, identificando insumos clave y sus respectivos costos, tomando como base datos reales de realidades heterogéneas.

- Precisar elementos relevantes y realizar propuestas a tener en consideración por servicio y en tres dimensiones clave (financiera, político-administrativa y social) para la ruta de implementación de los SEMUG.

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