ESTUDIO DE PROSPECTIVA PARA EL DISEÑO DE MODELOS …

ESTUDIO DE PROSPECTIVA PARA EL DISEÑO DE

MODELOS DE ORGANIZACIÓN PARA LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

Segundo entregable:

Propuesta de modelos de organización para la APF con visión prospectiva y sus indicadores de medición de resultados a partir de la

congruencia, la dimensión institucional y la racionalización de estructuras; así como la tendencia y la visión prospectiva de los

indicadores identificados.

Informe final

31 de diciembre de 2013

INSTITUTO NACIONAL DE ASESORIA ESPECIALIZADA, S.C.

Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF

2

Coordinación general:

Tomás Miklos

Investigación y síntesis:

Margarita Arroyo, Rafael Serrano y Jorge Pérez

Índice

I. Modelos de organización para las instituciones de la Administración Pública Federal

con visión prospectiva ....................................................................................................................................... 5

1. Marco teórico de referencia .................................................................................................................. 5

1.1 La teoría de la organización .............................................................................................................. 5

1.1.1 La Administración Pública como sistema/organización .................................................. 7

1.1.2 Enfoques y posturas con respecto a la organización .................................................... 12

1.1.3 Los enfoques contemporáneos ................................................................................................. 17

1.2 Nociones básicas sobre modelos organizacionales ........................................................... 18

1.2.1 La naturaleza de los modelos de Administración Pública .......................................... 18

1.2.2 Dimensiones y diferenciaciones ............................................................................................... 22

1.3 Transformaciones de la función pública .................................................................................... 24

1.3.1 Nuevos modelos de gestión ........................................................................................................ 25

1.3.2 Profesionalización ............................................................................................................................ 31

1.3.3 Trasparencia y rendición de cuentas ..................................................................................... 34

1.4 Retos de futuro ....................................................................................................................................... 37

1.4.1 Innovación organizativa ................................................................................................................. 37

1.4.2 Un gobierno centrado en el ciudadano ................................................................................. 40

1.4.3 Ética de la función pública ........................................................................................................... 43

2. Marco contextual ...................................................................................................................................... 46

2.1 Nuevas tendencias modernizadoras en las administraciones púbicas de Estados

Unidos, América Latina y Europa .............................................................................................................. 48

2.1.1 Tendencias fuertes .......................................................................................................................... 48

2.1.2 Modelos y enfoques organizacionales internacionales: la agencia y las redes políticas................................................................................................................................................................... 51

2.1.3 Análisis comparativo ....................................................................................................................... 60

2.2 La política pública en México referida al cambio organizacional.................................. 66


3

2.2.1 Transformaciones recientes ........................................................................................................ 66

2.3 La Reingeniería institucional del gobierno 2012-2018 ....................................................... 72

2.3.1 Racionalización de estructuras orgánicas ........................................................................... 73

2.3.2 Procesos eficientes en las dependencias y entidades .................................................. 74

2.3.3 Modernización y TIC ....................................................................................................................... 76

3. Marco de actuación del Estado mexicano .................................................................................. 78

3.1 Marco jurídico: tres poderes y tres órdenes de gobierno ................................................... 78

3.1.1 La división de poderes ..................................................................................................................... 78

3.1.2 Órdenes de gobierno ........................................................................................................................ 80

3.2 Marco organizacional de la APF ..................................................................................................... 82

3.2.1 Administración Pública Centralizada ........................................................................................ 84

3.2.2 Administración Pública Paraestatal ........................................................................................... 86

3.3 Lineamientos e instrumentos para el cambio organizacional .......................................... 87

3.3.1 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y

Moderno ................................................................................................................................................................. 89

3.3.2 Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la APF (DOF, 10 de diciembre de 2012) ................... 92

3.3.3 Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera (DOF, 12 de julio de 2010; DOF, reformado, el 23 de agosto de 2013) ................................................................................................................................................. 98

3.3.4 Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización (anexo 1 del Acuerdo anterior)............................................................................... 102

4. Propuesta de modelos de organización con visión prospectiva (modelos generales)

................................................................................................................................................................................. 104

4.1 El modelo vertical ................................................................................................................................ 104

4.1.1 Reestructuración del modelo vertical .................................................................................... 107

4.1.2 Alineación horizontal ...................................................................................................................... 109

4.2 Modelo matricial (horizontal) .......................................................................................................... 110

4.2.1 Modelo de procesos ....................................................................................................................... 113

4.2.2 Modelo de proyectos ...................................................................................................................... 116

4.3 Los modelos organizacionales para el futuro ...................................................................... 118

4.3.1 Hacia un nuevo paradigma de gestión: orgánico-sistémico ..................................... 121

4.3.2 La organización fractal y caórdica ......................................................................................... 123


4

4.3.3 El modelo orientado al ciudadano: la organización que aprende .............................. 126

4.4 El camino a seguir: la construcción de modelos de alcance medio .......................... 130

4.5 Estrategias para el cambio: cómo adoptar o adaptar estos modelos en la APF 131

4.6 Visión prospectiva: escenarios de futuro ................................................................................. 133

4.6.1 Escenario futurible (deseable-posible) ................................................................................. 133

4.6.2 Escenario de contraste ................................................................................................................. 134

II. Indicadores de medición de resultados a partir de la congruencia y dimensión institucional ........................................................................................................................................................ 135

1. Conceptualización de la congruencia .......................................................................................... 135

2. Conceptualización de la dimensión institucional ..................................................................... 135

3. Conceptualización de la racionalización de estructuras ..................................................... 136

4. Indicadores de medición de resultados: tendencia y prospectiva .................................... 137

4.1 Indicadores del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno ............................. 137

4.1.1 Indicador: Proporción del gasto en servicios personales respecto al gasto

programable de la Administración Pública Centralizada ............................................................ 138

4.1.2 Indicador: Cociente del gasto de operación administrativo ........................................ 139

4.1.3 Indicador: Índice de instituciones que tienen estructuras orientadas a objetivos estratégicos y recursos humanos profesionalizados.................................................................... 140

4.2 Indicador cuantitativo básico: Número de plazas en el sector centralizado .......... 140

4.2.1 Análisis cuantitativo de las plazas autorizadas en el sector centralizado 2005-2013 ...................................................................................................................................................................... 140

4.2.2 Prospectiva de plazas 2013-2018: Escenario a mediano plazo (cuanti-cualitativo) .......................................................................................................................................................... 144

4.3 Otros Indicadores ................................................................................................................................ 145

4.3.1. Escenarios para los indicadores cualitativos ...................................................................... 151

Anexo 1: Plazas autorizadas por ramo del sector centralizado de la APF, 2005-2013 ................................................................................................................................................................................. 155

Anexo 2: Herramientas de metodología prospectiva ................................................................... 169

Glosario ............................................................................................................................................................... 174


5

I. Modelos de organización para las instituciones de la Administración Pública Federal con visión prospectiva

1. Marco teórico de referencia

En este apartado se desarrollan los conceptos y categorías en los que se fundamenta

este estudio prospectivo. Parte de una descripción y análisis de la teoría de la

organización, de los diversos enfoques, clásicos y contemporáneos, que sirven de

sustento y guía a las nuevas formas de la gestión pública. Se propone una

conceptualización sobre lo que es la Administración Pública, su naturaleza, sus

funciones y diferenciaciones con otras formas administrativas; así como su

evolución/transformación en los estados modernos. Describe y distingue la gestión

pública e identifica los conceptos de la Nueva Gestión Pública (NGP), sus

características y retos que enfrentará en el porvenir.

1.1 La teoría de la organización

Con el objeto de contextualizar e identificar la génesis y evolución de los sistemas de

administración pública y de sus actuales modelos de gestión, se describen y analizan

los conceptos de organización y su evolución en las Administraciones Públicas.

Veamos:

La organización se entiende como la manera en que los elementos de un sistema se

ordenan. Refiere a un objeto de estudio el cual puede ser analizado como un conjunto

distinguido/diferenciado de elementos o componentes que establecen

relaciones/dependencias entre sí para alcanzar ciertos fines o propósitos; remite a un

orden, a un sistema1. Parte de la premisa de que todo lo conocible (objetos y cosas) es

susceptible de comprenderse sistemáticamente, es decir, de su organización.

1 Martin Serrano, M (1982) “Concepto de sistema” en Teoría de la Comunicación. Madrid, Alberto

corazón. Pp. 93-109.


6

Las organizaciones sociales son sistemas que están compuestos por componentes

heterogéneos, de distinta naturaleza, como los seres humanos, las normas y valores,

la tecnología y sus instrumentos, entre otros: las organizaciones pueden ser pequeñas

o grandes, por el número de sus componentes; o más o menos complejas, por el

número y la variedad de sus relaciones/dependencias (solidarias, causales o

específicas): “El estudio de la organización de los sistemas, consiste en identificar

cuáles son los componentes que cada sistema selecciona, cómo se distinguen unos

de otros y qué relaciones mantienen en el sistema”2

En su comportamiento, los sistemas muestran diferentes grados de libertad; entendido

como el número de configuraciones o de estados diferentes que a lo largo del tiempo

puede presentar el sistema o sus componentes sin que éstos se transformen en otro o

se destruyan. Los sistemas que muestran muchas configuraciones o estados distintos

en el tiempo, son menos predecibles que los sistemas que muestran menos

configuraciones, lo que los hace más predecibles. Los sistemas sociales al tener un

grado de libertad mayor son menos predecibles. Los sistemas sociales son elásticos,

de mayor tamaño, con un mayor grado de libertad y una menor determinación en el

comportamiento del conjunto y de sus componentes.

Las organizaciones sociales son un conjunto de dimensiones auto-heterónomas que

afectan y son afectadas por su entorno. Deben ser vistas como entidades que

pertenecen y están sobre-determinadas por macro-sistema sociocultural. Deben

concebirse también como organismos compuestos por un complejo de subsistemas

culturales que adquieren diferentes grados de especificidad. Se podría describir a la

organización social de la siguiente manera:

Las organizaciones sociales son “(…) unidades sociales con unos objetivos

particulares. Esta afirmación general se puede ir concretando resaltando los

elementos fundamentales que delimitan a las organizaciones: 1) un grupo de

personas asociadas;2) para el logro de un fin común;3) que establecen entre

ellas, a tal fin, relaciones formalizadas;4) con pretensión de continuidad en el

tiempo;5) legitimadas por el sistema social externo, y 6) con la posibilidad de

2 Ibíd.


7

sustituir a sus propios miembros sin que peligre la supervivencia de la propia

organización.”3

La intervención humana puede modificar la organización y su comportamiento:

aumentar la determinación que ejerce la organización del sistema sobre su

funcionamiento o disminuirla. En la práctica, la determinación se ejerce sobre los

factores que determinan los grados de libertad de un sistema, a esto se le llama

finalización4.

1.1.1 La Administración Pública como sistema/organización

A la administración se le puede definir como un proceso organizado cuyo objeto es

servir o prestar servicios. Se le concibe como un "Proceso cuyo objeto es la

coordinación eficaz y eficiente de los recursos de un grupo social para lograr sus

objetivos con la máxima productividad "5. Y a la Administración Pública (AP) como un

“conjunto de acciones del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para

el cumplimiento de las leyes, para la conservación y fomento de los intereses públicos,

al resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado”6. Carrillo Castro define la

Administración Pública: "el sistema dinámico -integrado por normas, objetivos,

estructuras, órganos, funciones, métodos y procedimientos, elementos humanos y

recursos económicos y materiales- a través del cual se ejecutan o instrumentan las

políticas y decisiones de quienes representan o gobiernan una comunidad

políticamente organizada "7.

3 Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. P.7 4 Martin Serrano, M. Ibíd. Pp. 93-109. 5 Ibíd. 6 Guerrero, O. (1997) Principios de la Administración Pública. Escuela superior de Administración

Pública, Cátedra Colombia; Pp.23-52. Ver en:

http://inap.org.mx/portal/images/RAP/principios%20de%20la%20administracion%20publica.pdf 7 Carrillo Castro, A. (1988) La Reforma Administrativa en México. Metodología para el Estudio del

Funcionamiento y Reforma de la Administración Pública (Una Propuesta). México, Porrúa; P. 27

http://inap.org.mx/portal/images/RAP/principios%20de%20la%20administracion%20publica.pdf


8

Funciones de la Administración Pública mexicana

Wilburg Jiménez 8

Es comúnmente aceptado que la Administración Pública se lleva a cabo mediante las

actividades que tienen el siguiente contenido: a) Mantener el orden público; b) Satisfacer las

necesidades de la población y c) Conducir el desarrollo económico y social, partiendo siempre

de la base jurídica de que el acto administrativo se realiza bajo un orden jurídico, que crea,

modifica o extingue situaciones jurídicas particulares y concretas, y que en un Estado de

derecho toda la actividad administrativa está determinada por el principio de legalidad a que se

refiere el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, es

decir, que todos los actos de la administración pública deben estar señalados por la Ley,

puesto que de otra manera serían anticonstitucionales (…).

También se considera a la administración pública como un esfuerzo racional del gobernante

para cumplir con los compromisos adquiridos con la ciudadanía, y a la vez, como una disciplina

académica que utiliza el método científico para la búsqueda de soluciones a los problemas que

se generan con motivo de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, y a ella corresponde

la tarea de manejar/y administrar el patrimonio del Estado, de acuerdo con las leyes de la

materia, para la satisfacción de las necesidades colectivas, debiendo buscar en todo caso un

equilibrio de la situación financiera del mismo a través del gasto e ingreso público.

Para Ramió9 La organización administrativa, tanto privada como pública, es un sistema

entorno integrado por 5 subsistemas (un subsistema de proceso administrativo como

núcleo y gravitando, los subsistemas estratégico, tecnológico, relaciones humanas y el

estructural administrativo. Este sistema cuenta con un in-put (entrada) que contiene

recursos humanos, financieros, informáticos y materiales y un out-put (salida) de

bienes y servicios que la organización produce. Ramió10 considera que la AP puede

observarse como sistema, una organización abierta, flexible y finalizada. Describe los

elementos del sistema de la AP, los que denomina dimensiones: el entorno, los

objetivos, la estructura administrativa, los recursos humanos, los recursos tecnológicos

financieros y materiales y los procesos administrativos que se representan de la

siguiente manera:

8 Jiménez, W. (1992) Introducción al estudio de la teoría administrativa. México, Limusa/Noriega, P.24 9 Ramió, C. Ibíd. 10 Ibíd.


9

Fuente: Kast, F.E., Rosenzbeig, J.A.(1976), “Administración en las Organizaciones”, México, McGraw-Hill citado en Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. P.2

La AP se concibe como una organización que el Estado y sus gobiernos utilizan para

canalizar demandas sociales y satisfacerlas a través de la producción y distribución

bienes, servicios y regulaciones. Para ello, la AP se sirve de los recursos públicos, los

cuales transforma en acciones que se ejecutan/realizan en diferentes espacios

sociales. Es el caso de la AP que, como sistema social finalizado y a lo largo del

tiempo, ha aumentado o disminuido el número configuraciones o estados; expresados

en transformaciones o reformas que han modificado o extinguido alguno o algunos de

sus componentes o de sus subsistemas.

La AP es una organización específica y diferenciada. Rayner 11 identifica 19

características propias de un sistema de Administración Público que lo diferencian

sustancialmente de la administración privada:

11 En Subirats, J. (1989) Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración, Madrid, INAP.


10

Diferenciaciones de la AP con la Administraciones privadas

[a] Los organismos públicos no escogen el ámbito de su actuación, sino que les viene definido

estatutariamente, mientras el sector privado se sitúa donde contempla posibilidad de

beneficios.

[b] Las instituciones gubernamentales tienen algunos privilegios y posibilidades coercitivas que

no son usuales en el sector privado.

[c] El entorno de la gestión pública es mucho más complejo que el de cualquier organización

privada por importante y voluminosa que sea, siendo la necesidad de negociación y

transacción mucho mayor.

[d] Los organismos gubernamentales son mucho más vulnerables a las presiones de naturaleza

política , que debido a su carácter electoral son a corto plazo, lo que dificulta la adopción de

estrategias o la planificación a medio o largo plazo.

[e] La determinación de objetivos es mucho más confusa, ambigua y plural que en el sector

privado.

[f] Existen pocas presiones estructurales internas en el sector público que conduzcan a una

mayor eficiencia de la gestión. Esas presiones son básicamente externas (políticas, fiscales,...).

[g] Es difícil medir o evaluar el rendimiento de las organizaciones públicas, dada la inexistencia

de "números rojos", de cuenta de resultados objetivables. No resulta fácil saber si se ha

conseguido lo que se pretendía.

[h] Todo ello conlleva la dificultad de delegar o descentralizar las tareas gubernamentales, dado

que para ello el instrumento más adecuado es el control de la delegación vía resultados. El tipo

de objetivos a conseguir (salud, medio ambiente,...) dificulta la segmentación de los

destinatarios de la actividad pública, con lo que ello implica de problemas en el uso de muchos

instrumentos de mercado.

[j] El grado de visibilidad y control del sector público es mucho mayor, estando sometido a

mayor presión de transparencia.

[k] Las diversas administraciones públicas están obligadas, a diferencia del sector privado, a

actuar con respeto a los principios de equidad, con criterios temporalmente consistentes, y con

la constante presencia del control jurisdiccional sobre todas sus actuaciones, lo que conduce a

una mayor centralización y burocratización.

[l] La gestión de los recursos humanos está mucho más condicionada en el sector público,

tanto en la selección, como en la exclusión o promoción de su personal, siendo muy difícil

premiar la excelencia de la labor de cuadros y gestores.

[m] También la gestión de los recursos financieros es mucho menos flexible, dadas las

formalidades presupuestarias y la existencia de controles de legalidad del gasto.

[n] La inexistencia de la sensación de riesgo, el predominio de lo perenne o estructural sobre lo

coyuntural.

Se puede concluir que la AP es un sistema complejo, no tanto por su tamaño sino por

la diversidad de sus funciones y de su estructura: las entidades públicas atienden

funciones distintas bajo un mismo modelo administrativo. Esta situación pone en

conflicto permanente a los modelos administrativos que tardan en adaptarse o

adecuarse a las funciones que han aumentado, cambiado o diversificado. Un ejemplo:


11

el ordenamiento territorial que se relaciona con los ámbitos de competencia de los

gobiernos federales y estatales; que exige mecanismos de coordinación altamente

sofisticados.

De igual manera, otro componente de la complejidad de la AP, refiere a la co-

dependencia entre la política y la administración, que atraviesa todo el modelo

administrativo; como un ejercicio de poder que requiere de consensos y ajustes

permanentes. Esta relación remite a la administración de recursos financieros e incide

en la medición de la eficiencia y eficacia de los servicios públicos.

A su vez, toda la AP está constreñida fuertemente a límites normativos tanto para la

prestación de los servicios como para las relaciones laborales de la burocracia. Lo que

implica que toda AP revise las determinaciones de la o las cultura(s) laboral(es) que

habitan sus organizaciones. Las pautas negativas del comportamiento organizacional

son difíciles de erradicar (clientelismo y corporativismo); ralentizan los cambios y las

innovaciones.

La AP cuenta con recursos que diseña, programa y ejecuta. Si bien no compite en el

mercado para vender sus productos si compite con otras administraciones en lo que

se refiere a resultados, eficiencia, eficacia y calidad. De la misma manera que

compiten para conseguir mayores recursos.

Según Ramió: “es muy difícil identificar con exactitud el producto específico de cada

administración, y aún más difícil encontrar indicadores para medir la eficacia y la

eficiencia de la producción pública. Hay una pluralidad de indicadores, conflictivos

entre sí, que son difíciles de obtener y pueden tener, además, una naturaleza espuria.

Por ejemplo qué se entiende por grado de satisfacción de los ciudadanos, y cómo se

obtiene ésta”12.

12 Ramió, C. Ibíd. Pp. 20-28.


12

1.1.2 Enfoques y posturas con respecto a la organización

En lo que se refiere a la AP, Ramió 13 identifica tres enfoques en las

conceptualizaciones sobre la organización: los enfoques clásicos, los neoclásicos y los

enfoques contemporáneos. Estos enfoques los adscribe a las siguientes

categorías/dimensiones: dirección científica, estructuralismo y escuela de las

relaciones humanas.

Los clásicos

Los enfoques clásicos refieren a Taylorismo y a la llamada Dirección Científica basada

en una racionalidad económica que presupone el control y el análisis sistemático de

las tareas y las relaciones en una organización; se busca racionalizar y estandarizar a

través del ejercicio de un liderazgo jerárquico personalizado. Dentro este enfoque se

ubica a Fayol, Gulick y Urwick y sus propuestas de Dirección Administrativa. Éstas se

centran en la gestión que contiene las funciones de planear, organizar, mandar,

coordinar y controlar; aportan el concepto de la dirección por objetivos y diseñan

modelos para trabajar a través de líneas de mando y de comunicación.

Principales aportaciones teóricas de la dirección científica y de la dirección

administrativa

• F.W. Taylor: "Principios de la Dirección Científica" que fue publicada por primer vez en

1911. Esta obra muestra el núcleo conceptual del pensamiento de Taylor el cual se basa en

cinco principios muy simples: 1) Delegar toda la responsabilidad de la organización del trabajo

que ha de hacer el trabajador al directivo; 2) utilizar métodos científicos para determinar el

modo más eficiente de realizar el trabajo; 3) seleccionar la mejor persona para realizar cada

trabajo concreto; 4) instruir al trabajador para hacer el trabajo eficientemente; 5) controlar el

rendimiento del trabajador para asegurar que se han seguido los procedimientos adecuados

del trabajo y se han conseguido los resultados deseados.

13 Ibíd.


13

• H.Fayol: "Administración Industrial y General", obra publicada en 1916. En ella se hace

un repaso general a los principios de la dirección que el autor ha aplicado con más frecuencia y

éxito y, por lo tanto, que considera fundamentales: La división del trabajo, la autoridad y la

responsabilidad, la disciplina, la unidad de mando, la unidad de dirección, la subordinación del

interés individual al interés general, la remuneración del personal, la centralización, la línea de

autoridad, el orden, la igualdad, la estabilidad del puesto, la iniciativa y, por último, el espíritu

corporativo.

• L.Gulick y L.Urwick: "Notas sobre la Teoría de la Organización" publicada en 1937. Una

muestra de los frutos más inmediatos de la semilla dejada por H. Fayol que profundiza en uno

de los elementos clave de cualquier organización: el desarrollo horizontal (especialización) y el

desarrollo vertical (jerarquía), así como los mecanismos centrípetos para vertebrar las

diferentes áreas y niveles, es decir, los sistemas de coordinación y de control.

Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. P. 9.

Ligadas a estos enfoques, se encuentra las teorías de Weber, Merton y Selznick de

corte estructuralistas (modelo burocrático), que definen el carácter de la

Administración Pública, al cual denominan burocrático. Un sistema organizativo

reglado exhaustivamente, cuyas funciones dependen del estatus y del nivel de

profesionalización ejecutado, de sus méritos en el desempeño. Es un modelo

jerárquico donde cada puesto inferior está bajo el control y la supervisión de un puesto

superior. Cuestión que pone siempre en tensión el deber ser con el ser burocrático.

Principales aportaciones desde la Escuela Estructuralista

M. Weber “La Burocracia” en “Economía y Sociedad” publicado en 1921, es quizás la obra

más importante de la Teoría de la Organización. Define un modelo deorganización que se ha

configurado en el marco teórico en el que operan las estructructuras y los procesos de las

organizaciones públicas.

P. Selznick: "Bases de la Teoría de la Organización" publicado en 1948, muestrala

necesidad de implantar un análisis estructural funcional cuya utilidad reside en hacer posible la

relación entre el comportamiento contemporáneo y variable, originado por los distintos

intereses y metas divergentes de los diferentes actores intraorganizativos, así como las fuerzas

sociales del entorno, con un sistema presuntamente estable de necesidades y mecanismos. En

efecto, las organizaciones tienen una dimensión formal que las perfilan como estables y

perdurables y una dimensión informal y de entorno social que las configuran como variables y

dinámicas. Para Selznick las organizaciones tienen que dotarse de los mecanismos necesarios

para asegurar una cierta estabilidad y capacidad de supervivencia. Se entiende cooptación

como el proceso de absorber nuevos elementos en la cúpula directiva de una organización

como medio para evitar las amenazas a su estabilidad o supervivencia.


14

R.K. Merton,“Teoría y Estructura Sociales" publicado en 1949 muestra los "efectos

perversos" de un modelo burocrático pensado más como "deber ser" que como "ser". La

transformación del ideal burocrático como modelo a un sistema de organización real pone de

manifiesto disfunciones generadas por el choque brusco entre las estructuras y las personas. El

análisis de Merton, importante para la Teoría de la Organización, adquiere la categoría de

"clásico" para los estudiosos de las administraciones públicas como precursor de los análisis

sobre la burocracia

Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública.Madrid. Tecnos. Pp. 10-11.

Otro enfoque clásico es el de la teoría de la Relaciones Humanas. Esta polemiza con

las tesis tayloristas de la dirección científica. Esta perspectiva señala que una persona

trabaja no sólo por razones económicas sino por la motivación y el reconocimiento de

sus trabajos o empeños. Hawthrone, Likert, McGregor y Arygis demostraron que a

mayor identificación/pertenencia de las personas mayor su grado de participación y

mejor desempeño de sus funciones. Para lo cual proponen aplicar un sistema de

satisfacción de necesidades para los trabajadores y un liderazgo situacional alejado de

patrones autoritarios y burocráticos.

Principales aportaciones de la Escuela de las Relaciones Humanas

Ramió, Carles

E. Mayo: Experimento de Hawthorne en la Western Electric Company correspondiente a

la obra "Problemas Humanos en una Civilización Industrial"publicado en 1946, muestra el

desarrollo de tan trascendente experimento sobre las relaciones entre la producción y las

condiciones lumínicas. El estudio demostró de forma casi casual como el trabajo es la actividad

social más relevante del hombre, la importancia de la psicología y la fisiología del trabajo como

factores clave para mejorar el clima de trabajo y, por último, que el reconocimiento de la

actividad humana dentro de la organización no se manifiesta tanto de forma individual como a

través de grupos, sus relaciones entre ellos y su relación con la organización.

R. Likert : "Nuevo Método de Gestión y Dirección" publicado en 1961. Este autor propone

dos tipos distintos de supervisión en el seno de las organizaciones: a)Supervisión orientada al

trabajo que es el tipo de supervisión taylorista que tiende a fragmentar minuciosamente el

trabajo, a seleccionar y entrenar a las personas más adecuadas y a presionarlas rigurosamente

para conseguir los niveles de producción deseados. b) Supervisión orientada hacia los

miembros de la organización . Es la supervisión que tiende a preocuparse por los aspectos

humanos, que dan mayor énfasis al ser humano que al trabajo, preocupándose más por los

objetivos finales que por los métodos. La importancia del análisis de Likert reside en el


15

convencimiento de que el elemento con más trascendencia en el desarrollo organizativo es el

tipo de liderazgo.

D.A. McGregor: "El Aspecto Humano de las Empresas" publicado en 1960, esta obra

critica la visión negativa y unilateral sobre las personas (la teoría X) propia de la perspectiva

clásica de la organización, básicamente de la dirección científica. Para este autor la experiencia

y el aprendizaje del hombre son elementos importantes para ir encontrando nuevos

procedimientos adaptables a las nuevas situaciones. Para ello propone una teoría (la teoría Y)

que contemple la integración de los intereses individuales con los objetivos de la organización.

Se trata de reducir el conflicto mediante la fijación de objetivos y mecanismos de trabajo

consensuados o compartidos. Todo ello, utilizando al máximo las posibilidades que ofrece la

teoría de las necesidades crecientes (necesidades fisiológicas, de seguridad, sociales, de

autoestima o reconocimiento y de realización) elaborada por Maslow.

C. Argyris: “Personalidad y Organización: El conflicto entre el Sistema y el Individuo”

publicado en 1957, manifiesta que el individuo al intentar satisfacer sus necesidades entra

inevitablemente en conflicto con la organización (con los métodos y objetivos formales de la

misma). La organización suele exigir a sus miembros un tipo de comportamiento que impide su

autorrealización y autonomía. Esta circustancia genera en la actualidad un grave trastorno toda

vez que el hombre moderno discurre la mayor parte de su tiempo en ámbitos organitzativos

Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. Pp. 11-12.

Los neo-clásicos Los enfoques neoclásicos abarcan a los llamados neorracionalistas (Simon, March y

Lindblom) que estaban enfocados a desarrollar una teoría de la decisión que explicara

el comportamiento organizacional. Se afirmaba que la información y la comunicación

son factores claves para tomar decisiones óptimas:

El enfoque neorracionalista

H.A. Simon “El comportamiento administrativo” y “Teoría de laOrganización” (junto con

J.G. March) publicados en 1947 y 1958 respectivamente. Parten del ser humano como

poseedor de una racionalidad instrumental debido al carácter limitado de su capacidad de

conocimiento, de cálculo y de anticipación a la hora de analizar las alternativas que se le

ofrecen. Ello conlleva la imposibilidad de escoger la óptima opción, rechazando la concepción

del “homo economicus” sinó la más satisfactoria. A partir de esta constatación, March y Simon

pasan a estudiar los procesos decisionales conceptualizándolos como intraindividuales,

interindividuales y organizativos prestando especial atención a los elementos racionales y,

sobre todo, a los irracionales. Simon considera que la comunicación y la información son los

elementos clave para la toma de decisiones. De ahí la necesidad de ubicar estratégicamente

los canales de información en toda la organización.


16

• Lindblom: "La Ciencia del Salir del Paso", publicado en 1959 explica su método de las

comparaciones sucesivas limitadas como procedimiento de toma de decisiones ante problemas

complejos, cuando no hay consenso sobre los objetivos y valores presentes o cuando su

interpretación depende de las circunstancias de cada momento. Tras la idea de las

comparaciones concretas entre un número limitado de políticas, en términos de ganancias

marginales respecto a un número limitado de objetivos, se formula la idea del ajuste mutuo

como mecanismo para conseguir una cierta racionalidad colectiva.

Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid, Tecnos. Pp. 12-13.

Los neo-estructuralistas revisan el paradigma weberiano. Señalan que la

burocratización frena el desarrollo eficiente y eficaz de una organización y propone

una visión compleja que integre la estructura organizativa y el comportamiento

individual, superando los modelos dirigistas que propone la teoría de las relaciones

humanas e incorporando el estudio de las relaciones de poder; el conflicto y la

negociación entre los actores que habitan una organización

El enfoque neoestructuralista

M. Crozier: "El Fenómeno Burocrático" publicado en 1963. Este estudio muestra como

cuatro elementos cosubstanciales a las burocracias generan un círculo vicioso que perfila unos

sistemas organizativos incapaces de flexibilizar sus estructuras y adaptar sus comportamientos

a las demandas de su entorno. Los cuatro elementos responsables de esta "artrosis" típica de

los sistemas burocráticos son: a) el desarrollo de normas impersonales las cuales generan en

los empleados unas actitudes y comportamientos determinados; b) la centralización de las

decisiones que tiende a concentrar la capacidad decisoria en el vértice; c) el aislamiento entre

los distintos niveles jerárquicos, que implica una pérdida de la continuidad y de la visión general

de la organización por parte de sus actores; d) el desarrollo de relaciones de poder paralelas (la

formalización resulta siempre incompleta y ante las zonas de incertidumbre aparecen

relaciones informales de poder). Estos cuatro factores hay que combinarlos con las relaciones

que se establecen entre la cúpula directiva y los subordinados, donde la primera representa la

búsqueda de la racionalidad y la eficiencia y el segundo utiliza el exceso de formalismo para

protegerse de la dirección y presionar a favor de sus demandas particulares. Esta relación

genera un círculo entrópico con el resultado de un alejamiento paulatino de la efectividad y de

la eficiencia, y anula la capacidad de repuesta y de innovación del sistema organizativo.

Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. Pp. 13-14.


17

La teoría de las contingencias introduce el análisis sistémico. Gira en torno de la

relación institución-entorno; de las condiciones internas de una organización y de su

capacidad para enfrentar una situación. Consideran a una organización un sistema

que interactúa con otros sistemas a los cuales afecta y es afectado, incluso forma

parte de sistemas mayores en tamaño y complejidad14.

Esta nueva concepción clasifica a las organizaciones en mecánicas y orgánicas: las

mecánicas son aptas para enfrentar entornos estables mientras que las orgánicas son

aptas para responder a entornos variables, de riesgo y crisis. Las primeras son

estructuras rígidas y jerarquizadas mientras que las segundas son flexibles, poco

jerarquizadas y con sistemas de información potentes.15

1.1.3 Los enfoques contemporáneos16

Estas perspectivas son, en su mayoría, eclécticas: hibridan el paradigma taylorista con

las escuelas de relaciones humanas, tal es el caso de los enfoques de calidad

basados en la premisa JIT (just in time) y los círculos de calidad17.

Para algunos tratadistas, la teoría de las organizaciones contemporánea, si bien

ecléctica, también abre nuevos campos de estudio y metodologías, tales como el

análisis longitudinal (la curva del tiempo/aprendizaje en las instituciones); el análisis

inter-organizativo (la relaciones entre diversas instituciones y skateholders); la

economía organizativa (los costes de transacción y las normas de reciprocidad) 18; la

cultura y el aprendizaje en las organizaciones (la influencia de la cultura general sobre

14 Lawrence, P.R. y J:M: Lorsch (1967) “Organization and Environment: Managing. Differentation and

Integration”, Boston, Harvard Business School. 15 Kast, F:E: y J:A: Rosenzbeig (1976) Administración en las Organizaciones. México, McGraw-Hill. 16 “(…) representan los paradigmas teóricos en los que figuran las tendencias y perspectivas que

dominan el paisaje actual de la Teoría de la Organización. Representan enfoques muy diversos que

aportan pluralidad a la Teoría de la Organización y profundidad en el análisis de unas determinadas

dimensiones organizativas. Son las perspectivas dominantes durante la década de los ochenta y parte de

los noventa.”. En Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos.

Pp.19-20. 17 Ouchi, W. (1985) Teoría Z. Cómo pueden las empresas hacer frente al desafío japonés, Barcelona,

Orbis. 18 Cook, K.S. (1977), Exchange and Power in Network of Interorganizational Relations, en Sociological

Quaterly, núm. 18. Pp. 62-82.


18

las organizaciones: cultura global//cultura local y procesos de

enculturización/aprendizaje)19; los procesos de decisión y la incertidumbre (análisis de

los procesos de decisión, entendidos como procesos colectivos complejos y

ambiguos)20; el poder y el conflicto en las organizaciones (la diversidad de fuentes de

poder en las estructuras y su relación con los procesos decisionales y el diseño de

estrategias); o la innovación y el cambio organizacional (análisis y jerarquía de los

cambios, lógica del cambio) que se ha convertido en el tema dominante de estudio.

1.2 Nociones básicas sobre modelos organizacionales

Cuando nos referimos a modelos se trata de formas de representación, generalmente

abstractas, de los sistemas o procesos de una organización21. Se pueden concebir

como paradigmas, modos o maneras que prescriben la manera de actuar y proceder

de una organización; definen y establecen límites e indican cómo deben comportarse

los componentes de ese sistema para lograr sus objetivos. Es pertinente aclarar que la

AP comprende tanto un modelo de gestión; éste refiere al conjunto de acciones para

gobernar, dirigir, ordenar, disponer u organizar, como un modelo referido a las

estructuras organizacionales que pueden configurarse en el marco de la función

pública.

1.2.1 La naturaleza de los modelos de Administración Pública

Los modelos organizacionales son formas para usar los recursos y el trabajo humano

de una institución u organización conforme a sus objetivos y metas; son la manera en

que se representa la organización para ejecutar sus acciones. Los modelos de la

Administración Pública (AP) se inscriben en esta noción pero enfocada a la

19 Ouchi, W. Ibíd 20 Reis Louis, M.R., (1983), “Organizations as Culture Bearing Milieux”, en Pondy L.R: P.J. Frost, G.

Morgan y T.C. Dandridge (Eds.) Organizational Symbolism, Greenwich, Jay Press. Pp. 39-54. 21 “un modelo es la representación de algún tipo de organización de alguna cosa u objeto. Para

representar cualquier cosa es necesario tener en cuenta sus componentes y las relaciones que existen entre

tales componentes” Martin Serrano y otros. Ibíd. Pp.111-120.


19

satisfacción del interés público, del bien común; orientada a atender las necesidades

de los habitantes y ciudadanos de un Estado, de una sociedad determinada22.

Los modelos organizacionales de la AP son modelos formales (conceptuales-

analógicos). Han sido legitimados por el poder político y están prescritos para ser no

sólo legalmente competentes sino para organizar los programas y acciones de

gobierno, tanto en sus relaciones con los ciudadanos como en las relaciones con otras

organizaciones e instituciones, tal y como Bonnin lo estableció en el siglo XIX23.

Todo modelo de la AP se contempla desde una doble mirada: una, epistemológica,

desde la teoría de la administración y las ciencias sociales; y otra, desde la

experiencia (la cultura organizacional). Estas miradas no son homogéneas sino

diversas, pero se reconoce que la AP es una entidad que dirige y gestiona los

programas y acciones de gobierno; los bienes comunes de los ciudadanos miembros

de un Estado.

La AP se constituye en torno a un marco legal, a ciertas exigencias técnicas y a una

orientación política. Se regula por el derecho administrativo, está influenciada por los

cambios en la técnica gerencial y en la tecnología disponible y siempre obedece a una

visión política/ideológica. La mirada desde la cultura o las culturas organizacionales,

refiere las maneras en que se realiza la gobernanza, lo eficiente/eficaz o

ineficiente/ineficaz que ha sido.

La AP es una estructura orgánica auto-heterónoma compleja compuesta por un

conjunto de áreas/sectores que realizan diversas funciones: prestación de servicios,

realización de obras públicas, actividades socioeconómicas, administrativas y otras

que responden a los fines del Estado y a las demandas de su ciudadanía. La AP es el

22 El Bien Común es lo que es el interés público, colectivo. Lo que está por encima de los intereses

individuales y que demanda igualdad de trato, cohesión social y solidaridad entre las comunidades y

territorios. El interés colectivo no se reduce a la suma de intereses individuales sino que es el acuerdo de

todos para hacer, la Voluntad General. Ver Jouvenel, H. (2009) Service public, Le Besoin DInnovation:

Futuribles, num. 358. 23 Bonnin, Ch. (2004) Principios de Administración Pública. México, Fondo de Cultura Económica.

http://books.google.com.mx/books?id=s9JyCfidFWQC&lpg=PP1&pg=PP1#v=onepage&q&f=false%20


20

soporte de las acciones del gobierno. Dimock señalaba que la AP es el Estado en

acción, un Estado constructor24. Es por tanto, la AP, un instrumento significativo del

sistema político que genera normas, bienes, servicios e información que demanda o

requiere la sociedad; se encuentra al servicio de fines políticamente relevantes.

Las organizaciones tienen relativa autonomía, la cual se expresa en su estructura y

operación; en la forma en que internalizan los cambios que provienen de la macro-

estructura. Las organizaciones gubernamentales tienen sus propias especificidades

(culturales y estructurales); lo que hace que se incorporen, de manera peculiar, las

políticas públicas que emite un actor-conductor llamado “gobierno”. Las

organizaciones gubernamentales resiliencian las pautas que impone el “gobierno”, son

espacios creados en una dinámica compleja y heterogénea. Esto implica reconocer

que la operación y el comportamiento organizacional en la AP no son rígidos ni

lineales sino contingentes y referidos a la interpretación de cada organización o unidad

administrativa, responden a lo contingente, a un sinnúmero de actores al amparo de

reglas, recursos y formas organizativas y a un sin número de emergentes (p.e.: el

sector salud no se comparta igual que el sector educativo, el sector energético o

hacendario).

En términos generales, la AP se compone de los siguientes elementos: personas

físicas, recursos económicos, medios físicos (instalaciones y equipo), organización

(fines, normas, reglas, racionalización de procesos y protocolos de actuación). Las

personas físicas que componen el complejo de la AP se definen como funcionarios,

burócratas, que cumplen tareas directivas, operativas, técnicas con diferentes grados

de especialización; se conciben como profesionales que aseguran la competencia

para implementar eficiente y eficazmente las políticas públicas así como para solventar

momentos de crisis o transición y garantizar la continuidad de la mismas. Una buena

AP se finca en una meritocracia, en una autonomía técnica en el desempeño de las

funciones y en la optimización de los recursos de una organización (racionalización,

ahorro del gasto, evaluación permanente y re-ingenierías permanentes que

24 Dimock, M. 'The Meaning and Scope of Public Administration" en Gaus, John et al, The Frontiers of

Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). Pp. 1-12.


21

promuevan la planificación, acompañadas por un robusto sistema de información que

supervise el funcionamiento del aparato administrativo).

Los modelos de organización de la AP en la historia

[Siguiendo la clasificación que hace Fernández Toro (2006:13)]25

El Estado preburocrático. El tipo de Estado pre-burocrático primó durante gran parte del Siglo

XIX y su patrón organizativo era el llamado “sistema de botín”. Este Estado “era susceptible de

ser secuestrado por intereses políticos, económicos o sociales parciales y ajenos al interés

general de toda la sociedad”; entre sus características se destacan el clientelismo

(otorgamiento de prebendas y privilegios a modo de retribución por la lealtad política) y el

patrimonialismo (apropiación de los cargos del Estado para beneficio de los intereses

particulares del gobernante y/o de su grupo). En este esquema, el grado de autoritarismo era

elevado, no existía una racionalización técnica, y el límite entre lo privado y lo público se volvía

difuso.

El Estado racional-normativo o burocrático. Esta nueva concepción estructural del Estado se

sustentó en dos principios básicos: por un lado, la incorporación de una fuerte racionalización

de la organización y del funcionamiento del Estado; por el otro, la distinción y separación entre

las actividades del Estado que obedecen a una racionalidad netamente política (función de

liderazgo) de aquellas que deben ser ejecutadas bajo una racionalidad predominantemente

técnica (función de la burocracia profesional).

Las reformas del Estado. Las principales medidas reformistas se orientaron a la máxima

reducción del Estado y a la limitación de las regulaciones sobre el mercado, al que se le

trasladó una importante porción de las actividades estatales (desregulaciones, privatizaciones,

tercerización, etc.). También desde el neoliberalismo se impulsó la implantación de técnicas

gerenciales privadas sin ningún tipo de adaptación crítica al contexto de la administración

pública. En definitiva, las reformas de los años noventa no tuvieron otro resultado que la

profundización de las problemáticas sociales, el desempleo, la desarticulación de las

capacidades de control estatal, la falta de transparencia y la imposibilidad de competir con el

sector privado.

En la actualidad prevalece un modelo burocrático, weberiano, basado en una

racionalidad instrumental que armoniza objetivos y metas 26 . Este modelo ha

comenzado a cambiar y ha emergido un nuevo paradigma administrativo, basado en

un nuevo modelo de gestión. Este nuevo paradigma pone a debate lo que significa el

25 Citado en Atrio, J.L y M. S.Piccone (2008) “De la Administración Pública a la Gerencia Pública. El

porqué de la necesidad de gestionar la transición”. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 42.

(Oct. 2008). Caracas. Pp. 2-3 26 Weber, M (2010) Conceptos sociológicos fundamentales. Madrid, Alianza.


22

Bien Común y exige una renovación del Estado y de su administración. Propone

redefinir las modalidades de producción del interés público y repensar los modos de la

administración de sus servicios; para centrarlos en el ciudadano, convertido en usuario

o cliente. Se parte de l idea de que la fuerza colectiva, como decía Tocqueville,

siempre es más poderosa para producir bien social que la autoridad de un gobierno. El

modelo de gestión pasa de burocrático-administrativo a gerencial. Se vive una etapa

de transición:

“El curso de la política actual, por lo menos en la última década en varios de los

países latinoamericanos, ha dado señales cada vez más claras sobre la

intención de implementar a nivel nacional sistemas profesionales de gestión

pública, incorporando el concepto de calidad en toda su cadena de valor. La

fuerte orientación al ciudadano en la que se sustentan los modernos esquemas

de gestión establece la necesidad de profundos cambios. Para ello, existen ya

marcos legales que definen pautas y líneas de acción concretas, promoviendo

el modelo gerencial, la planificación estratégica, la gestión para resultados, la

dirección por objetivos y otros lineamientos de similar envergadura. Además,

desde los organismos nacionales encargados de llevar adelante los procesos

de reforma pública son cada vez más las iniciativas que se impulsan por medio

de apoyos técnicos específicos y a través de eventos de nivel nacional e

internacional.”27

Este proceso de cambio implica una transición: la adaptación de los conceptos de la

gestión gerencial a los contextos socioculturales de los países que la han adoptado.

Esta transición tendrá que desmontar o abandonar algunas prácticas del modelo

anterior (burocrático-administrativo) y desarrollar e incorporar instrumentos y prácticas

sistematizadas que logren implementar el nuevo modelo; orientado ahora a los

resultados y centrado en la satisfacción del ciudadano-cliente.

1.2.2 Dimensiones y diferenciaciones

Los modelos administrativos se distinguen de los modelos de gestión por su

dimensión: los primeros refieren al sistema de la Administración Pública (AP), a sus

fines, estructura, funciones y los segundos refieren a los modelos de gestión para

hacer viables y plausibles esos fines, esa estructura y esas funciones. La AP como

27 Atrio, J.L y M. S. Piccone. Ibíd. P. 1


23

estructura proporciona lineamientos e instrumentos, prescribe la gestión, la cual se

refiere al desempeño y operación de las instituciones. La gestión pública se define

como “la aplicación de todos los procesos e instrumentos propios de la administración

pública para lograr los objetivos de desarrollo y de bienestar de la población…”;

refiere, por tanto, a la realización y calidad de los trámites y servicios que presta la

Administración Pública.

El modelo de gestión pública28

El término modelo proviene del concepto italiano de modello. La palabra puede utilizarse en

distintos ámbitos y con diversos significados. Aplicado al campo de las ciencias sociales, un

modelo hace referencia al arquetipo que, por sus características idóneas, es susceptible de

imitación o reproducción. También al esquema teórico de un sistema o de una realidad

compleja.

El concepto de gestión, por su parte, proviene del latín gesĭo y hace referencia a la acción y al

efecto de gestionar o de administrar. Se trata, por lo tanto, de la concreción de diligencias

conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera. La noción implica además

acciones para gobernar, dirigir, ordenar, disponer u organizar. De esta forma, la gestión supone

un conjunto de trámites que se llevan a cabo para resolver un asunto, concretar un proyecto o

administrar una empresa u organización.

Por lo tanto, un modelo de gestión es un esquema o marco de referencia para la

administración de una entidad. Los modelos de gestión pueden ser aplicados tanto en las

empresas y negocios privados como en la administración pública. Esto quiere decir que los

gobiernos tienen un modelo de gestión en el que se basan para desarrollar sus políticas y

acciones, y con el cual pretenden alcanzar sus objetivos. El modelo de gestión que utilizan las

organizaciones públicas es diferente al modelo de gestión del ámbito privado. Mientras el

segundo se basa en la obtención de ganancias económicas, el primero pone en juego otras

cuestiones, como el bienestar social de la población.

Por otra parte, conviene tambien diferenciar los modelos de gestión de los modelos

organizacionales que refieren a la estructura de roles y adscripciones de una

institución. Un modelo de estructura organizacional es una visión global de cómo

enfrenta y se relaciona una organización con su entorno. Estos modelos son, por

tanto, maneras temporales que evolucionan en relación con su entorno, se adaptan a

los cambios sociales introduciendo novedades en su estructura y funcionamiento. Los

28 Ver en http://definicion.de/modelo-de-gestion/

http://definicion.de/esquema

http://definicion.de/gestion

http://definicion.de/empresa

http://definicion.de/organizacion

http://definicion.de/poblacion

http://definicion.de/modelo-de-gestion/


24

modelos pueden tener diversos usos, pero lo expertos señalan que éstos,

esencialmente, sirven para disponer de un repertorio de procedimientos (gestión) para

tratar con los recursos humanos de una organización; para desarrollar técnicas

eficaces para prestar servicios a las personas (clientes o ciudadanos) y para gestionar

internamente los procesos y las tareas de una organización29.

1.3 Transformaciones de la función pública

Los procesos de cambio de los modelos organizacionales están determinados por la

manera en que el gobierno y otras instituciones del Estado realizan su gestión, por la

eficiencia y eficacia en el desarrollo de sus actividades. Desde finales de los setenta

del siglo XX, los programas públicos de los gobiernos muestran ineficiencias e

ineficacias en su ejecución, achacados a una excesiva burocratización, una

intensificación de la competencia electoral, al aumento de la complejidad de las

demandas sociales que se tienen que atender o a la naturaleza misma de los bienes

públicos:

“La pérdida de credibilidad del sector público como gestor del bienestar ciudadano

viene acompañado de manifestaciones que exigen y obligan a que las instituciones

públicas actúen aplicando principios de economía, eficiencia y eficacia. Estas nuevas

demandas, cada vez más importantes como consecuencia de la magnitud del déficit

público en prácticamente la totalidad de países, tuvieron en un primer momento un

importante impacto en los procesos de construcción de políticas públicas, pero en la

actualidad no se circunscriben únicamente a la esfera política o ministerial, sino que se

han ampliado a todas las actuaciones de la administración en sus diferentes órdenes

territoriales. Así, las administraciones estatales, autonómicas, provinciales y locales se

ven envueltas en procesos de regeneración, de cambio. Nuevos patrones de actuación

y comportamiento, comunes internacionalmente, son los que han llevado a diseñar un

nuevo sistema operativo público, una nueva filosofía de actuación: la Nueva Gestión

pública.” 30

29 Mascareñas, J. M. (2001) Manual de Fusiones y Adquisiciones de Empresas. España, Mc Graw Hill. 30 en García Sánchez, I. M. (2007) La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Presupuesto y

Gasto Público 47/2007: 37-64 Secretaría General de Presupuestos y Gastos. 2007, Instituto de Estudios

Fiscales. Universidad de Salamanca.P.38.


25

Transformaciones de la función pública

(Reinhard Friedmann)31

“En su libro “La Tercera Ola”, A. Toffler ha anunciado la entrada al mundo de la sociedad del

conocimiento. El capital, los recursos naturales y la mano de obra han pasado a un segundo

lugar, mientras el saber se ha convertido en el recurso más importante para las organizaciones

actuales. Las empresas son «puras actividades del conocimiento» y que similar destino sigue

toda la organización económica. Las empresas son puras actividades del conocimiento y que

similar destino sigue toda la organización económica.

Ahora diversas voces ponen en duda la capacidad de la política moderna basada en tales

principios para resolver problemas tan apremiantes del presente, como la destrucción medio-

ambiental, la cesantía, la criminalidad, los conflictos étnicos, entre otros. La globalización del

capital, la información y los recursos materiales agudiza, la competencia entre los estados y

reduce considerablemente su soberanía, entendida como la capacidad de resguardar los

intereses nacionales (puestos de trabajo y conquistas sociales). Ello porque las empresas

transnacionales logran reducir la tributación, dificultando al Estado cumplir con sus funciones

del bienestar social. Las consecuencias, según Baumann, son el «descentramiento del Estado»

y la creciente «erosión del monopolio del Estado sobre la política» (staatliches Politikmonopol).

La desautorización política de la situación creada con la evolución del Estado del bienestar, y

sobre todo la burocracia, se produce, tanto desde la derecha como desde la izquierda del

espectro político. A lo largo de los últimos veinte años, la mayoría de los países del mundo

occidental ha puesto en marcha ambiciosas propuestas para transformar en profundidad sus

sistemas administrativos públicos. Entre los casos más destacados, podemos citar: los EE.UU.,

el Reino Unido, Dinamarca, Suecia, Noruega, Holanda, Alemania y España, sin olvidarnos de

Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Japón.

1.3.1 Nuevos modelos de gestión

A partir de un diagnóstico sobre la eficacia y la pobreza en la calidad de los servicios

públicos atribuida al monopolio estatal y a la rigidez de sus estructuras corporativas y

clientelares detectada en las administraciones públicas en los países desarrollados

(Europa, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Japón) se propone un

nuevo modelo de gestión; o como dice Marjorie Joue32: un nuevo modo de producir

bienes y servicios públicos basados en la desregulación y la privatización. Se plantea

31 Friedmann, R. (2003) La Gestión Pública en el siglo XXI. “Anticipando los cambios que vienen. Hacia

un sector Público inteligente y en constante aprendizaje”. Documentos de la Facultad. Instituto de

Estudios y Gestión Pública de la Facultad de Ciencias Política y Administración Pública de la

Universidad Central de Chile. Pp. 8-10. 32 Jouen, M. (2009) Vers une revolution du service public? Sur la conception des services dintérét

Général. num. 358. Pp5-4.


26

un enfoque orientado a resultados, centrado en el cliente y en la incorporación de las

empresas privadas en la producción y distribución de servicios y bienes públicos. Este

nuevo modelo se fundamenta en lo que se ha llamado la Nueva Gestión Pública (New

Public Management) y de la que han derivado otras visiones o enfoques, como lo son

la Nueva Gestión Pública Científica (New Scientific Management), la Gestión Pública

Postmoderna y la Gestión Pública pensada desde el arte y la ciencia33.

La NGP hace énfasis en la eficacia y en la eficiencia 34 . Toma como patrón de

comportamiento los enfoques, técnicas y procedimientos de las gerencias

empresariales. Este modelo convive con enfoques alternativos que provienen de la

teorías evolucionistas (New Scientific Management) que proponen concebir a las

organizaciones como entidades inteligentes, dinámicas, flexibles, abiertas y siempre

adaptándose a entornos cambiantes, donde lo importante son los procesos de

organización para enfrentar una complejidad y una incertidumbre crecientes.

También, la NGP se nutre de la Gestión Pública Postmoderna que considera a las

organizaciones espacios conversacionales donde los acuerdos para hacer se

construyen desde la información y la comunicación. Este nuevo modelo de

administración pública tiene sus bases en la comunicación (construcciones

lingüísticas) 35 . La competencia comunicativa, acuerdos para hacer, se vuelve el

instrumento central para la producción, distribución de bienes y servicios del Estado.

Se habla de una re-invención del gobierno que supere la burocracia, las tramitologías

tortuosas, los clientelismos y corporativismos; que abandone una gestión

administrativa basada en el control de los procesos, de la tareas y de las relaciones

por un modelo centrado en los resultados, la rendición de cuentas, la transparencia y

33 Friedmann. R. Ibíd. 34 “Un elemento clave de la buena gobernanza reside en contar con un gobierno que sea eficiente y eficaz.

Un gobierno eficaz es aquel cuyos resultados, como la prestación de servicios públicos o el diseño y la

implementación de políticas públicas, cumplen los objetivos planeados. Al mismo tiempo, un gobierno

eficiente es aquel que genera estos resultados al menor costo posible, usando el mínimo necesario de

recursos de la sociedad y, en especial, de los contribuyentes”. OCDE (2011), Hacia una gestión pública

más efectiva y dinámica en México, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es.

P.17 35 Friedmann, R. Ibíd

http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es


27

en la satisfacción de los ciudadanos, convertidos ahora en clientes. Osborne y

Gaebler 36 sostienen que un gobierno centralizado jerárquico no funciona en

sociedades abiertas, informadas y proponen un gobierno descentralizado, horizontal y

cercano a los contribuyentes.

La NGP implica un nuevo proceder: que el sector público opere eficiente y eficazmente

solamente donde no exista un proveedor de esos servicios o bienes. El sector privado

puede competir o colaborar en la satisfacción de las necesidades públicas de los

ciudadanos. A su vez los ciudadanos asumen roles más participativos en el diseño,

ejecución y supervisión/evaluación de los programas de gobierno. Lo que significa que

los modelos de la administración pública modifiquen sus enfoques y procedimientos:

reduzcan burocracia, racionalicen sus procesos y autonomicen la gestión. Lo cual

requiere de nuevas formas de control orientado a la verificación del cumplimiento de la

normatividad37. Se trata de lograr un gobierno que cueste menos y trabaje mejor.

El sustento teórico de este modelo se ubica en la Teoría de la Elección Pública (Public

choice), en la Teoría de los Costes de Transacción, en el neo-tailorismo y en la Teoría

de la agencia que convergen en lo que se llama Nuevo Institucionalismo y que tiene

como supuestos o principios: la competencia, la elección, la transparencia y el control.

Esta visión se focaliza en las relaciones entre la propiedad privada y la pública y cómo

estas convergen o divergen en alcanzar objetivos previstos. Asimismo, la NGP

incorpora las habilidades de la gerencia empresarial: liderazgo asertivo, toma de

decisiones, planeación, administración del tiempo, técnicas de negociación, resolución

de conflictos, evaluación del desempeño, planeación anticipatoria, entre otras.

36 Osborne, D.y T. Gaebler (1994) La reinvención del gobierno. Paidós, Barcelona 1994. Pp. 18-20. 37 García Sánchez, I. M. (2007) La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Presupuesto y Gasto

Público 47/2007: 37-64 Secretaría General de Presupuestos y Gastos. 2007, Instituto de Estudios



28

Pilares de la nueva gestión pública

N U E V A G E S T I Ó N P Ú B L I C A

Reformas en la estructura orgánica

Racionalización normativa y cultural

Transparencia de la Administración

Fuente: García Sánchez, I. M. (2007) La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Presupuesto y Gasto Público 47/2007: 37-64. Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2007, Instituto de Estudios Fiscales. Universidad de Salamanca. P.38.

A partir de la redefinición del rol estatal, las organizaciones públicas diseñan sus

procesos de planeación de manera abierta y participativa. La toma decisiones se

convierte en un acto de consenso, elaborado conjuntamente con la participación de

todos los miembros de la organización. La cúpula directiva deja de ser un conductor

totalizante y se convierte en un elemento que encauza las acciones, lo que redefine el

papel de liderazgo institucional, ahora es una actividad más emprendedora que

conductora.

PUBLIC CHOICE

•Introducción del sector privado en la producción pública.

•Introducción de mecanismos de competencia

COSTES DE

TRANSACCIÓN

•Reestructuración•organizativa en•relación con la

función•de coste más óptima

NEO-TAILORISMO

•Reducción de laburocracia y susnormas de actuación.Simplificación de laestructura jerárquica.Perfeccionamiento delos mecanismos demotivación, vinculadosa sistemas de control

TEORÍA

DE LA AGENCIA

•Implantación deherramientas decontrol vinculadas alejercicio deresponsabilidades.Implantación deprocesos de rendiciónde cuentas


29

En este paradigma, la función de la administración pública se enfoca a los logros y por

tanto, los sistemas de evaluación, vigilancia y supervisión administrativa se privilegian.

La métrica cuantifica los logros. La medición de los logros no sólo permite evaluar la

eficacia de la administración sino que auspicia un nuevo comportamiento

organizacional basado en el desempeño y en el mérito profesional. Ahora las

instituciones no son solamente instancias donde se cumple estrictamente con la

normatividad sino espacios para impulsar proyectos donde se premia la aptitud

técnica, creativa y emprendedora de los funcionarios. El nuevo modelo, basado en la

NGP, fomenta y promueve un ethos burocrático que privilegia los logros profesionales

del servidor público como agente comprometido, responsable e impulsor de iniciativas.

Influencia de conceptos del sector privado sore NPW

New Public Management

Fuente: Chrobok, R. New Public Management, 1998 .P. 51 citado en Friedmannn, R. Ibíd. P.16.

Estos enfoques contradicen las teorías tradicionales de la administración, las cuales

están basadas en el control (jerarquía y estatus) y en el análisis causal de los

procesos, lo que impide, según la visión de la NGP, enfrentar con eficacia y

Lean Management

Total Quality Management

Business

Reengineering

Aplanar jerarquías y orientación a procesos: Principio de flujo, procesos que agregan valor al producto o servicio para el cliente. Customerizing: Centralización en el ciudadano-cliente. Trabajo en equipo: Aumento de flexibilidad a través de la autorresponsabilidad de grupos. Empleo de tecnología de información y comunicación moderna


30

oportunidad la incertidumbre y las contingencias, obturando, impidiendo o ralentizando

la incorporación de novedades.

Sin embargo, existen críticas a la NGP: se duda sobre la capacidad de este modelo

para enfrentar la creciente complejidad de las sociedades y su carácter policéntrico,

multicultural. Se critica el concepto de cliente asignado al ciudadano que lo reduce a

un consumidor activado de servicios, al cual sólo se le reconocen sus derechos

individuales, los cuales sustituyen a sus derechos ciudadanos38.

Jouvenel advierte que la administración pública no puede ser reducida a simples

actividades de gestión y comunicación. La administración pública es una razón de

Estado e implica, en su rediseño o transformación, de reformas a los objetivos

mayores de una nación: la seguridad, la educación, la salud, el empleo, la vivienda;

entendidos como bienes colectivos, los cuales son superiores a los intereses

particulares: una terapia de choque y a marchas forzadas para modernizar la

administración pública, desde la perspectiva individualista/empresarial como la que

propone la NGP, pone en riesgo, según Jouvenel, la integridad de la instituciones al

enfrentarse frontalmente con los corporativismos que hacen emerger arcaísmos

burocráticos39.

Jouvenel propone debatir el sentido de la desregulación, la desconcentración o la

descentralización, necesarias, del aparato administrativo y la necesidad de poner

límites a la privatización de los servicios públicos, proponer innovaciones pertinentes

para racionalizar el gasto, redimensionar el aparato burocrático y revisar el contra-

sentido que tiene resolver o responder sólo a los intereses inmediatos y sacrificar el

largo plazo. Propone introducir una visión prospectiva: “es preciso no ser esclavos de

los intereses inmediatos que son múltiples y diversos y que están poco preocupados

de los logros colectivos en el largo plazo”40.

38 Friedmann, R. Ibíd. P.17. 39 Jouvenel, H. Ibíd. P.4. 40 Ibíd. Pp.3-4.


31

Por otra parte, el interés colectivo no se reduce a la suma de intereses particulares. El

interés colectivo, objeto de la administración pública, requiere de una concertación

permanente entre los diferentes estratos decisorios, los de arriba y lo de abajo, y de

estos con la colectividad, la ciudadanía. Jouen41 señala que no está probado que un

modo de producción de servicios de corte empresarial permita una asociación

armónica entre los decisores y los usuarios de los servicios: la inteligencia colectiva

suele ser más efectiva para producir bienes colectivos que los procedimientos de

mercado (productor-consumidor).

La racionalización de las políticas públicas que se toman en nombre de los

consultados, clientes, tienen como sustento la subjetividad y el sesgo de la perspectiva

individualista y es por tanto, una racionalización pobre. La excelencia en el servicio

está determinada por el grado de accesibilidad que los ciudadanos-usuarios tienen

para disponer de las informaciones necesarias para atender sus problemas

particulares. La calidad depende de las ganancias/ventajas que proporcionan los

resultados de la productividad realizada por la burocracia acompañada de una mejora

en la escucha al cliente. Pero la calidad en el servicio no es la finalidad última de una

buena administración pública sino la de cumplir objetivos de igualdad y solidaridad

social en las comunidades y en los territorios regionales, nacionales y sub-nacionales.

1.3.2 Profesionalización

La OCDE parte de la premisa de que una fuerza laboral capacitada y abierta a los

cambios y que usa reglas claras en ambientes institucionales eficientes y honestos

enfrentará con pertinencia el reto de hacer más con menos y al mismo tiempo otorgar

calidad a su quehacer: atender la demanda de más y mejores servicios42. Para lograrlo

se requiere de un servicio profesional de carrera:

41 Jouen, M. Ibíd. Pp.5-10. 42 OCDE (2011) Hacia una gestión pública más efectiva y dinámica en México, OECD Publishing.

http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es. P.18

http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es


32

“Un servicio civil que funcione de manera adecuada contribuye a fomentar un

diseño de políticas públicas y una implementación correctos, así como una

prestación eficaz de servicios, rendición de cuentas y responsabilidad en el uso

de los recursos públicos, que son características de una buena gobernanza. De

aquí que el logro de las metas del gobierno dependa en gran medida de las

mejoras en el entorno en que opera la burocracia. La eficiencia y la eficacia en

el desempeño del gobierno dependen del talento de los empleados públicos y

de la calidad de sus conocimientos y sus habilidades. La mejora en la eficiencia

del servicio público es una de las más importantes reformas estructurales que

se requieren para mantener el crecimiento económico y mejorar la calidad de la

competitividad del país.”43

Los nuevos modelos de administración pública implican cambios tanto en la estructura

interna de las organizaciones como en su relación con sus públicos, clientes o

usuarios. Para lograr la simplificación administrativa, la desregulación, los cambios en

la normatividad y en funciones del aparato estatal, se requiere transformar los

comportamientos, los valores y las actitudes de la burocracia. La adopción de un

modelo innovador como el que propone la NGP o la OCDE requiere de un cambio en

la o las culturas organizacionales de toda la administración pública.

El nuevo modelo propone una racionalización cultural que motive a los servidores

públicos y que dote a los cuadros directivos de métodos de dirección y herramientas

para desarrollar los recursos humanos disponibles. El nuevo modelo pasa de la

potestad pública conferida al funcionario/burócrata a la satisfacción del

cliente/ciudadano; del poder de la autoridad y la norma a la racionalización eficiente de

los servicios públicos: “La nueva legitimidad sobre la cual deben recomponerse las

administraciones públicas es la prestación de servicios a los ciudadanos. Se trata de

un profundo y trascendental cambio de su sentido e identidad, así como de sus

objetivos. Ya no se trata tanto de administrar el bien común, como de prestar servicios

a los ciudadanos”44.

43 Ibíd. P.14 44 Friedmann, R. Ibíd. P. 14.


33

Requiere asumir los costos que implica generar los cambios: disponer, en el corto

plazo, de la energía organizacional para enculturizar los valores, las actitudes, las

habilidades y las destrezas que se requieren para reconvertir la organización pública

en una organización de servicio a la ciudadanía En esta perspectiva, la

profesionalización del servicio, los procesos de identidad institucional, la generación de

un nuevo esquema de compensaciones y contribuciones institucionales y los

mecanismos de ascenso jerárquico asociado a logros profesionales, se convierten en

los elementos estratégicos para la profesionalización de la burocracia.

Toda profesionalización debe ir acompañada una nueva gestión de recursos humanos

eficiente, cuyas características son la descentralización y la localización pertinente de

los servidores públicos en sus sitios de trabajo, de sus centros de responsabilidad

inmediata. Una formación desde sus áreas específicas de trabajo que “evitaría un

alejamiento de los problemas respecto de los centros de responsabilidad que impiden

la producción de respuestas adecuadas, obstaculizando una gestión eficaz y eficiente

de los servicios públicos; al mismo tiempo permitiría potenciar las oportunidades y

capacidades de los trabajadores, a través de la desaparición de la rigidez del

tradicional modelo público” 45 . Lo que conlleva a un redimensionamiento de la

administración pública.

En este modelo se deben diseñar y ejecutar procesos como las reducciones de la

plantilla de trabajadores, la formación permanente y dinámica del personal, la

participación de los trabajadores en la toma de decisiones; la implantación y desarrollo

de un sistema de remuneración y motivación basada en el desempeño, la implantación

de un sistema de evaluación. Procesos que permitan identificar el grado de

desempeño de los trabajadores públicos para vincularlo con estándares de prestación

de servicios y con esquemas de incentivos (aumentos salariales, promociones,

bonificaciones, reconocimientos, etcétera).

45 García Sánchez, I. M. (2007) La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Presupuesto y Gasto

Público 47/2007: 37-64 Secretaría General de Presupuestos y Gastos. 2007, Instituto de Estudios



34

“Para que un gobierno sea eficaz y eficiente, debe trabajar dentro de un marco

de lineamientos y reglas. Las regulaciones en el gobierno pueden ofrecer

incentivos a los funcionarios públicos para que se apeguen a los objetivos

establecidos por las políticas públicas, a fin de garantizar que los resultados

estén alineados con las expectativas de la sociedad. De manera similar, las

normas internas pueden establecer estándares para la prestación de servicios

públicos que cumplan con las demandas de las personas que cada vez están

más informadas. En términos generales, la regulación interna también

garantiza que las medidas que toma el gobierno se den dentro del marco legal.

Asimismo, la regulación en el gobierno tiene la capacidad de establecer

mecanismos para fomentar una cultura de ahorro de recursos y de eficiencia,

por ejemplo, por medio de las adquisiciones del gobierno.”46

1.3.3 Trasparencia y rendición de cuentas

La transparencia es un derecho de los ciudadanos a conocer, entender y fiscalizar el

uso de las acciones de gobierno y por tanto evaluar las funciones del aparato

administrativo. Este derecho a la transparencia obliga a las burocracias a crear

sistemas permanentes y fluidos de información y comunicación, se fundamenta en el

derecho al acceso a la información administrativa. Este principio obliga a sustituir los

principios de la potestad de la autoridad, la jerarquía de las autoridades por

mecanismos de negociación o concertación. Los ciudadanos se empoderan y pasan a

ser socios o clientes-consumidores que requieren información para saber sobre el

beneficio o uso de los servicios y bienes públicos. Se reivindica el principio de la

supremacía del individuo o la persona como eje rector del Derecho Administrativo.

Desde esta perspectiva, la transparencia administrativa es un instrumento ciudadano

para intervenir y controlar las funciones administrativas, evitar la arbitrariedad y la

opacidad; fortalece la gobernabilidad y promueve una opinión pública responsable y

crítica: “la Transparencia Administrativa tiene por objeto no solo proporcionar

información contenida en archivos, registros, expedientes y documentos sino toda la

relativa al entero desenvolvimiento de la actuación y gestión administrativas (función,

46 OCDE (2011) Hacia una gestión pública más efectiva y dinámica en México. OECD Publishing.


http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es


35

competencias, procedimientos, esquemas organizacionales, recursos humanos,

financieros y materiales)”.47

Para la NGP y sus variantes, la transparencia y la rendición de cuentas son dos

acciones o procesos vitales para lograr confianza y credibilidad en la ciudadanía. Se

parte de reconocer que los ciudadanos tienen una percepción negativa con respecto a

las políticas públicas: la manera en que se diseñan, la manera en que se ejecutan y la

manera en que se asignan los presupuestos y se ejercen. La Ciudadanía se siente

ignorada o malentendida, piensa que el gobierno no le favorece y que sus programas y

acciones o servicios son ineficientes y que están mediados por la opacidad que

esconde corrupción, impunidad o incompetencia en el manejo de recursos públicos48.

Ante esta baja credibilidad y pérdida de confianza, las diferentes posturas de la NGP

proponen diseñar y operar un sistema de información/comunicación externa que

explique con transparencia (objetividad, congruencia y relevancia) qué pretende el

gobierno con x o y programa, proyecto o política pública y cómo éstos sirven a los

intereses generales. Este sistema de Información/comunicación debe incorporar a los

ciudadanos al proceso público de decisión y crear espacios para que participen en el

diseño, ejecución y supervisión de las políticas públicas. Asimismo, se plantea que el

sistema de información/comunicación muestre con objetividad el grado de eficiencia

alcanzado, los logros y los rezagos en las actuaciones gubernamentales. La

comunicación externa y la participación ciudadana son los elementos básicos para

concretar uno de los objetivos centrales de NGP: la orientación de toda la actividad de

la administración pública hacia el ciudadano49.

47 Jinesta Lobo, E. (2003) Transparencia Administrativa y Derecho de Acceso a la Información

Administrativa. Ivstitia Año 17. Nº 201 - 202 septiembre - octubre 2003.

48 Berman, E.M. (1997) «Dealing with Cynical Citizens», Public Administration Review, vol. 57, núm. 2,

march-april. Pp. 105-112 49 McTavish, D. y Pyper, R. (2007) «Monitoring the Public Appointments process in the UK», Public

Management Review, vol.9, núm. 1. P. 145-153.


36

La transparencia y rendición de cuentas como estrategias de credibilidad y confianza

ciudadana50

“La comunicación externa conlleva facilitar información constante a los ciudadanos y sectores

interesados sobre dos aspectos, el primero, estaría relacionado con las actuaciones futuras de

la administración en la búsqueda de los intereses generales —publicación de planes

estratégicos—, y el segundo, haría referencia a los derechos de los ciudadanos en relación con

la actividad pública —publicación de cartas de servicios—.La publicación de planes anuales

supone un esfuerzo informativo para que los ciudadanos conozcan que prestaciones pueden

demandar, los recursos que van a destinarse y una retroalimentación del sistema con datos

relativos al año anterior sobre los objetivos alcanzados.

“De acuerdo con Galofré Isart (1997, pp. 69-70), las cartas de servicio son documentos escritos

en los que se dan a conocer a los ciudadanos, los compromisos de calidad. Pretenden ser la

expresión de un contrato de servicios, donde los ciudadanos tienen derecho a reclamar el

incumplimiento de los términos acordados y a obtener una compensación. La necesidad de la

participación ciudadana, como afirma Bourgon (1999), es consecuencia de que «los

ciudadanos no estamos satisfechos con votar una vez cada cuatro años. Queremos tener la

oportunidad de decir algo en el diseño de las políticas que nos afectarán. Queremos colaborar

con el gobierno en el diseño de nuestro futuro. Queremos tener acceso a las instituciones

democráticas de acuerdo con nuestras necesidades». Hasta hace poco, la literatura

identificaba las conductas de los ciudadanos hacia la administración pública como el temor ante

las sanciones. No debemos olvidar que como señala la OCDE (1996, p. 33), «la administración

tiene el monopolio de crear obligaciones; es la única que puede exigir datos y obligar a unos

tipos de comportamientos específico, o prohibirlos». Esta situación está sufriendo importantes

cambios, la administración establece canales efectivos de información y recogida de opinión, es

decir, está fomentando la participación ciudadana.

De igual manera cobra significación, para la rendición de cuentas, los procesos de

control y evaluación y sus técnicas, ya sean las llamadas herramientas de información

de carácter interno como los procedimientos de control que permiten cuantificar y

medir los resultados alcanzados en términos de verificación del uso del presupuesto,

la contabilidad, los indicadores financieros y de gestión.

50 García Sánchez, I.M. Ibíd..Pp.50-52.


37

1.4 Retos de futuro

1.4.1 Innovación organizativa

Los cambios organizacionales que viven las administraciones públicas están

determinados por los grandes cambios que ha traído la corriente globalizadora. Esta

corriente ha impuesto la pauta neoliberal como modelo único y planetario: las

sociedades de mercado en su fase pos-industrial, la llamada sociedad de la

información o del conocimiento. Esta pauta modifica o transforma el sentido y la

dirección del Estado: disminuye su participación en la economía y éste asume

funciones de direccionalidad y rectoría; pero aumenta su eficacia y eficiencia para

atender las demandas ciudadanas. Pasa a ser un Estado mínimo, esbelto, funcional,

eficaz y eficiente centrado en atender las necesidades de la ciudadanía con

responsabilidad, honestidad y transparencia. El estado deja de ser una entidad

totalizadora e interventora para centrarse en el ciudadano-cliente y sus necesidades.

La nueva pauta impulsa economías abiertas al flujo comercial externo y ésta demanda

readecuar mecanismos para que faciliten el intercambio de bienes y servicios que se

desregularizan, flexibilizan en su normatividad y gestión. En consecuencia, esta pauta

exige de un saneamiento de las finanzas públicas y una reestructuración de la

administración pública (central, descentralizada y paraestatal).

El saneamiento de las finanzas públicas remite a un principio empresarial: hacer más

con menos y mejor; lo que significa, por un lado, eficientar la recaudación fiscal

(aumentar la base gravable, adecuar las tasas impositivas y ajustar los precios de los

servicios públicos); así como racionalizar el gasto público (presupuestos pertinentes

con objetivos y metas verificables).

La reestructuración de la administración pública exige un re-dimensionamiento de las

entidades públicas, implica la desincorporación bajo alguna modalidad (transferencia,

fusión, liquidación o venta) que se le ha llamado privatización. Esta desincorporación

no sólo trae más recursos al Estado sino reacomodos estructurales en los diferentes

niveles de gobierno: en lo que se refiere al tamaño de la burocracia, a sus funciones y


38

en la manera en que se generará la producción/distribución de los bienes y servicios

que demanda la ciudadanía. El ajuste estructural requiere de una disminución del

tamaño del Estado (frugal y pequeño) orientado a satisfacer a una ciudadanía plural

que demanda mayores espacios políticos.

El centro de la innovación se localiza en estos cambios organizacionales. Estos

demandan un nuevo administrador público y nuevas formas para realizar su gestión y

remiten a un nuevo paradigma que contiene tres valores: la eficiencia, la eficacia y la

legitimidad.

La eficiencia, la eficacia y la legitimidad51

La eficiencia demanda el uso racional de los recursos materiales y financieros, su prudente y

más óptima colocación en las economías bajo criterios cuantificables y claramente expresos.

En la administración pública, la eficiencia se demanda en los niveles operativos. (…) La

eficiencia requiere de una modernización de la tecnología administrativa a nivel operativo. En

este sentido, el cambio organizacional tiene como criterios los procesos decisorios bajo

cánones cuantificables, claros y explícitos. La inmediata resolución de los procesos

administrativos surge en este nivel jerárquico, por lo que su principal preocupación es la

maximización de los recursos disponibles (…). En este sentido, los funcionarios de este nivel

jerárquico requieren de técnicas administrativas claras y de impacto inmediato. Así, la

instrumentación de las mismas tiene como referente temporal, el corto plazo.

La eficacia está dedicada al nivel medio de la administración pública. Aquí, la preocupación

radica en la funcionalidad y calidad del aparato público. La eficacia es eje sustantivo del cambio

organizacional. Las técnicas administrativas y su eventual modernización están enfocadas a su

funcionalidad. La eficacia demanda que los procesos administrativos respondan a los objetivos

de la propia organización. (…Se hace…) hace especial énfasis en el proceso administrativo, su

necesidad de ser funcional y sobre todo, la importancia del factor humano en la función de las

organizaciones. La importancia del factor humano (…) comprende la coordinación entre el nivel

operativo y estratégico de las organizaciones. La coordinación se desarrolla en dos vertientes:

la parte meramente administrativa y la parte política. En la primera, el criterio estriba en la

lógica interna de la organización, en el segundo, la dimensión política subyace en la

organización y su entorno, en este caso la estructura política que dio origen a la organización y

que afecta en sus insumos bajo una perspectiva sistémica.

51 Ávalos Aguilar, R. (s/f) Innovación de la gestión pública: análisis y perspectiva. Ver en

http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num8/doc1.htm

http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num8/doc1.htm


39

respuesta de la organización como un todo ante un medio ambiente turbulento, no exento de

las vicisitudes político-ideológicas. (…) Es decir, el medio ambiente y su relación con la

organización es el puente en el que la legitimidad se sustenta. La legitimidad, tampoco se limita

a las teorías de la democracia y su voto, sino más bien al accionar cotidiano que la

organización pública hace frente a su sociedad. La crisis de legitimidad es una característica

que impera en las organizaciones públicas. Con ella, los organismos de la administración

pública, han tenido una limitación muy importante en sus gestiones. Los individuos

preocupados por la legitimidad -a decir de Cabrero- se localizan en el más alto nivel jerárquico

de las gestiones públicas: el llamado funcionario estratega. Estos servidores son los que en su

mayoría se rigen más bajo cánones de camarillas de poder y han tenido experiencias

electorales.

Derivados de estos nuevos principios, las organizaciones deben desregularse y

volverse más flexibles. Se trata de que las entidades estatales tengan una capacidad,

alta, de respuesta funcional al proceso administrativo. La flexibilidad es innovadora y

pone en jaque a la racionalidad instituida y a los procesos burocráticos establecidos.

De lo que se trata, ahora, es de combatir los efectos nocivos de la rigidez existente en

el proceso administrativo simplificándolo. En este sentido, las tareas innovadoras

consisten en crear estructuras mediadoras que permitan armonizar las lógicas de

poder con las administrativas teniendo como límite los recursos humanos disponibles:

“En síntesis, las alternativas que se gesten en la función pública deberán de ser

reconocidas como inacabables. Es un proceso de constante revisión y adecuación,

para explicar los principios sustantivos que conforman la administración pública. No

hay que olvidar que el proceso administrativo es por definición cambiante.”52

Otro aspecto que acompaña las innovaciones en las administraciones es la

incorporación de la innovación tecnológica a los procesos administrativos, tanto desde

el punto de vista de los cambios que genera internamente en entidades o unidades

administrativas como en los procesos, externos, de información y comunicación con la

ciudadanía. En lo que se refiere a los procesos internos, la llegada de las tecnologías

de la información y la comunicación (TIC) han favorecido la simplificación de los

procesos de planeación, gestión y control, han ampliado y aumentado su capacidad

de respuesta. En relación con la ciudadanía, las TIC facilitan el acceso de los

52 Ibíd.


40

ciudadanos a la información pública ya sea para orientar, verificar o vigilar algún

proceso administrativo y crean nuevas redes de vinculación con los servidores

públicos bajo el esquema del e-gobierno.

Los elementos principales de la administración pública concebida como una moderna

empresa de servicios53

Filosofía empresarial como visión: La administración pública es una empresa de

servicios que ha, emplear eficiente y eficazmente el dinero de sus clientes. Éstos tienen el

derecho de recibir por su dinero servicios de calidad (value for money).

Estructura de consorcio (holding) como principio organizativo: La administración pública

es organizada de acuerdo a los principios de un holding con dos niveles: el nivel central y

staff y el nivel de servicios (= agencias como centros de responsabilidad). Hay una clara

separación de funciones: La tarea de la autoridad política consiste en llevar «el timón de la

nave, no en remar» (steering rather than rowing), lo que implica una clara separación entre

la «política» (policy making) y la administración (service delivery).

Sistema de Controlling como instrumento de regulación: Dentro del consorcio, la

planificación y la toma de decisiones política y administrativa se realiza a través de

objetivos (management by objectives), presupuestos orientado a productos (management

by results y products), y competencias (management by delegation).

1.4.2 Un gobierno centrado en el ciudadano

La modernización del Estado parte de una idea simple: un servicio público es un

servicio del público54 . Los nuevos modelos de la AP se centran en la ciudadanía y

específicamente en el ciudadano, el cual se ha convertido en usuario o cliente.

Centralizar la actividad de las entidades del gobierno en el ciudadano es esencial ya

que re-significa la producción de bienes y servicios. Ahora los bienes y los servicios

del Estado se alinean a los intereses ciudadanos. Desde esta perspectiva, cada

ciudadano puede transmitir su percepción y la experiencia sobre las prestaciones que

53 Friedmann, R. Ibíd. P. 15 54 Brunhes, B. (2003) Moderniser lEtat, moderniser le service public. Futuribles, Paris; num. 288. Pp. 29-

45


41

recibe; la utilidad, los beneficios que le aportan y manifestar su aceptación o rechazo a

ciertos procedimientos o políticas.

Centrar la organización en el ciudadano-usuario o cliente significa abandonar las

formas de organización auto-referenciadas, centradas en el funcionario y en

cumplimiento de las normas para pasar a una relación participativa, informativa y

comunicativa entre los ciudadanos y los servidores. Supone una incorporar a la

ciudadanía al proceso de producción y distribución de los bienes y servicios públicos y

no sólo ver al ciudadano como consumidor pasivo o afectado por las iniciativas

gubernamentales. Implica conocer sus necesidades, elaborar o diseñar acciones para

atenderlas, ejecutarlas y evaluarlas. Proceso en el que debe incorporarse la

ciudadanía. Para ello es preciso conocer las percepciones, actitudes y

comportamientos de los clientes-usuarios-ciudadanos así como sus deseos y

expectativas con respecto a la cosa pública, los asuntos de interés público:

“El cambio del concepto de usuario al de cliente significa convertir el servicio

público, en el que el interés público se define a través de las normas del

servicio y los criterios profesionales de los funcionarios, en servicio al público,

donde cada ciudadano puede transmitir su propia visión de la prestación que

recibe, de su utilidad y de sus preferencias”55

Supuestamente esta centralización de la actividad en el cliente-ciudadano conduce a

legitimar al Estado; que no sólo muestra eficiencia y eficacia sino que además

contribuye a robustecer los procesos democráticos, promoviendo la participación

ciudadana en la producción de los servicios y bienes comunes. Se podría hablar de la

incorporación de las técnicas de marketing al espacio de la gestión pública. Ofreciendo

conocimientos sobre el comportamiento de los clientes, las formas pertinentes para

interactuar con la clientela: para orientar al personal hacia la prestación del servicio,

facilitar la libre elección del cliente, mejorar la tramitación de quejas, potenciar la

información sobre los servicios públicos y mejorar la comunicación interna:

55 Orellana, P. (1995) El Usuario, Centro de la Administración Pública o Eterno Postergado, en: Revista

Chilena de Administración Pública, no.6, agosto de 1995, pág. 7.


42

“El marketing, vinculado a la primera generación de reformas, centra la

atención en la publicidad y la promoción del servicio, aunque es más

propagandístico que informativo o motivador; mientras el de segunda

generación asume las necesidades del público como elemento fundamental,

por lo cual enfatiza los estudios sobre expectativas del público y sus

expresiones organizadas, y las considera en el diseño del servicio. Esto

conduce de nuevo a la necesidad de desarrollar una cultura institucional, que

responda a tales expectativas y se instale plenamente en la organización.”56

Este nuevo paradigma señala que la lógica de mercado es necesaria para el sector

público. La acción burocrática se caracteriza por la interacción directa o indirecta con

diversos públicos, clientes diferenciados, con una finalidad política o social que no es

la misma dependiendo de las alternativas de gobierno, lo que significa una

competencia por rentabilizar políticamente la eficacia y eficiencia de un servicio

público.

Estas concepciones proponen el término cliente-ciudadano para diferenciarlo del

usuario o beneficiario. El concepto usuario remite a pasividad y el concepto

beneficiario remite a subsidiaridad. En la lógica de mercado, el concepto cliente se

establece una relación con un proveedor de servicios y la mediación de un pago

otorga derechos proporcionales al cliente, entre ellos elegir al proveedor y la calidad

en el servicio: “en el sector privado el dinero gobierna el acceso del cliente y su

relación con el mercado. La medida de su valor depende de su poder adquisitivo (…)

mientras (…) el acceso de un ciudadano a los servicios proporcionados por el

gobierno, está basado en derechos y necesidades”57.

Las críticas a esta postura de cliente-ciudadano señalan que a Nueva Gestión Pública

“considera al ciudadano únicamente como cliente de la administración pública y que la

misión de ésta es, únicamente, atender eficaz y eficientemente, como mero

administrador, a sus peticiones. Con ello se reduce al ciudadano, en su relación con la

administración, a la dimensión de mero consumidor de servicios y se le reconocen

únicamente sus derechos individuales (los derechos de ciudadanía serían

56 Gamboa Cáceres, T. y M. Arellano Rodríguez (2007) Tendencias neoliberales en la reforma de la

gestión pública en América Latina. En: http://www.scielo.org.co/scielo.php?pid=S1657-

70272007000200004&script=sci_arttext 57 Argyriades (2003: 554) en Gamboa Cáceres, T. y M. Arellano Rodríguez. Ibíd.

http://www.scielo.org.co/scielo.php?pid=S1657-70272007000200004&script=sci_arttext

http://www.scielo.org.co/scielo.php?pid=S1657-70272007000200004&script=sci_arttext


43

prácticamente los derechos del consumidor)”58. Lo que significa una disminución del

concepto de ciudadano y ciudadanía. Cuestión que debiera revisarse.

1.4.3 Ética de la función pública

La función pública que postulan los nuevos modelos de la administración pública

requiere de un ajuste o de un reforzamiento de los valores que constituyen el servicio

público. La nueva gestión pública demanda una atención no sólo más eficiente y eficaz

sino de una mayor calidad. Esta exigencia remite a que los funcionarios públicos

adquieran sensibilidad social y un concepto de lo público basado en un trato solidario y

equitativo, justo.

Estos valores deben referirse a los valores democráticos que acompañan a la

actividad pública y que configuran el Ethos de una administración pública: el servicio

público y el servicio al público que se cohesionan en torno al concepto de Bien Común.

Una ética pública que garantice que el interés colectivo se manifieste con trasparencia

y probidad, alejado de conductas opacas y corruptas: “(…) frente a ellas, la conciencia

ética de la función pública debe asumir el papel protagonista que le corresponde. Los

funcionarios deben aspirar a la mejora no sólo de la calidad del servicio de la

sociedad, sino deben colaborar directamente en el ejercicio de los derechos

fundamentales de todos los ciudadanos. Para ello deben contar con un elevado nivel

de sensibilidad colectiva que se asienta, sin duda, sobre bases éticas”59.

Para lograrlo será preciso que los servidores o funcionarios públicos interioricen o

internalicen y hagan suyas las actitudes morales y luego las practiquen, las conviertan

en una modo de vivir y de actuar. No basta con enunciar los valores o los principios

éticos ni divulgar protocolos de comportamiento sino que es necesario que se realicen

y se vuelvan costumbre y práctica institucional cotidiana.

58 López, J.; Gadea, A. (1995) Servir al Ciudadano. Gestión de la Calidad en la Administración Pública,

Ediciones Gestión 2000, Barcelona. P. 19. 59 Ministerio de Administraciones Públicas (1997) La Ética en el servicio público. Ministerio de

Administraciones Públicas, Secretaría General Técnica, Instituto Nacional de Administración Pública y

Ministerio de la Presidencia. Boletín Oficial del Estado.


44

Pero este ethos de la función pública tropieza con tensiones, tales como asumir

funciones complejas y de grave responsabilidad con menos recursos para la gestión o

enfrentar a poderes decisorios que se confrontan e impiden acuerdos racionales y

justos; o el aumento de la discrecionalidad y la apreciación en la toma de decisiones; o

la intervención de los intereses privados en los intereses públicos, entre otros; que

acrecientan la posibilidad de desviar o tergiversar sus valores de imparcialidad, trato

equitativo y justo.

Habrá que construir una infraestructura ética de la administración o la gestión de la

ética pública, entendida “como el conjunto de instrumentos y procedimientos

destinados a superar, desde una óptica actual, las posibles contradicciones entre los

sistemas tradicionales de control de la actividad de los servidores públicos, las

funciones que éstos tienen hoy encomendadas y los valores que estamos obligados a

preservar”60 . Lo que implica un análisis ético de las conductas públicas y de su

relación con la racionalidad administrativa

Los estudios muestran que la gestión administrativa actúa en nuevos ambientes que

colocan a los funcionarios en situaciones de conflicto; que eventualmente lesionan los

comportamientos éticos, la OCDE menciona que “(…) están teniendo que adoptar

nuevas formas de realizar la tarea de la Administración pública. Aunque las reformas

de la gestión pública han producido importantes resultados en cuanto a la eficiencia y

eficacia, algunos de los ajustes pueden haber tenido efectos no buscados sobre la

ética y los principios de conducta. No se pretende sugerir que estos cambios hayan

causado un aumento de los comportamientos indebidos o no éticos, sino que han

colocado a los funcionarios en situaciones de conflicto de intereses o de objetivos y

con escasas directrices sobre la forma de proceder. Puede existir, ciertamente, un

desfase creciente entre los valores y sistemas que han regido tradicionalmente el

comportamiento de los funcionarios y las funciones que les son encomendadas en un

marco cambiante del sector público”61.

60 Ibíd. Pp. 14-15 61Ibíd. P.24.


45

Se propone desarrollar una infraestructura ética compuesta de instrumentos y

procesos para favorecer comportamientos deseables y evitar los indeseables. La

OCDE enumera los siguientes: “compromiso político, marco legal eficaz, mecanismos

eficaces de rendición de cuentas, códigos de conducta efectivos, apoyos al servicio

público, existencia de algún organismo coordinador en materia de ética y presencia de

una sociedad civil activa (incluidos unos medios de comunicación perspicaces) que

desempeñe el papel de vigilante de los actos de los funcionarios”62. A lo que habría

que agregar la creación de mecanismos de alerta y de visibilidad de los intereses

económicos o de otra índole que involucren negativamente a los funcionarios: se

proponen más controles minuciosos para garantizar una gestión eficaz de la ética

pública. Lo cual implica que la infraestructura ética sea coherente y congruente con las

reformas que propone la nueva gestión pública.

62 Ibíd. P.24.


46

2. Marco contextual

En el siglo XX, sobre todo después de la crisis financiera de 1929, el Estado adquirió

un papel protagónico: paso de un Estado vigilante a un Estado productor y proveedor:

dio trabajo a los desempleados y posteriormente, en la posguerra, se convirtió en un

proveedor de bienes y servicios. Este proceso hizo crecer y ensanchar las

instituciones gubernamentales y por tanto, la AP aumentó notoriamente.

Esta tendencia prevaleció hasta finales de los 70s y principios de los 80s:

sobrevinieron crisis en las haciendas públicas: “.. este proceso llegó a su punto álgido

al final de la década de los setenta y principios de los ochenta del siglo pasado,

cuando los erarios nacionales comenzaron a presentar números rojos que indicaban el

malestar de las finanzas públicas. Una nueva crisis aparecía, esta vez además de

económica, gubernamental; se culpó al gran aparato del gobierno del desfalco de las

haciendas y pronto el paradigma económico sufrió una trasformación” 63.

Los enfoques neoliberales ofrecieron una solución: aligerar el aparato gubernamental.

El camino a seguir sería el deshacerse de sus empresas paraestatales que eran

ineficaces e ineficientes y absorbían buena parte de los recursos públicos. Estas ideas

fueron originalmente implantadas en los EUA y en el Reino Unido durante los

gobiernos de Reagan y de Tahtcher y se extendieron posteriormente como pauta

global. Esta pauta hacia emerger un nuevo paradigma, centrado en la eficiencia y

eficacia; en satisfacer necesidades de los ciudadanos, los cuales serían tratados como

clientes.

Este nuevo paradigma sustituiría al paradigma weberiano, burocrático, por una

gerencia pública basada en la optimización de los recursos y en la eficacia/eficiencia,

en la obtención de resultados, generando bienes y servicios públicos de calidad. En

63 González Tlazola, N. (2010). “ Barzelay y la burocracia: orientación al cliente y participación

ciudadana”. Revista Electrónica del Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de

Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. Quinto Número. Mayo-

Agosto 2 0 1 0; pp1-2.


47

este sentido, el aparato de gobierno debería reducirse a su mínima expresión. Esta

reducción permitiría hacer más con menos y mejor con transparencia y rendición de

cuentas.

Para ello se requeriría no sólo de una nueva gerencia pública (NGP), centrada en la

ciudadanía, sino de la formación de una nueva burocracia: profesional, eficiente,

transparente y con una ética de servicio. La NGP tendría por objetivo alcanzar un

bienestar general que siempre esté atento a las necesidades de los ciudadanos

(fuente de las políticas públicas y de las decisiones gubernamentales): pasar de una

burocracia onerosa, obesa e incapaz a una burocracia orientada a la ciudadanía,

frugal y eficiente, basada en la rendición de cuentas y en los resultados.

Orientación al cliente y participación ciudadana: la NGP González Tlazola, N. (2010)

De acuerdo con Barzelay (1998), el quehacer burocrático transcurrió durante el siglo pasado por dos momentos: uno durante el Estado benefactor y otro con la nueva gerencia pública. En el primero, la burocracia creció en tamaño y en funciones con la finalidad de tener una amplia injerencia en los asuntos públicos, y así responder a las necesidades sociales. Al tener controlada a la economía, el crecimiento organizacional fue descontrolado y sin una planeación que permitiera a los servidores públicos ser aptos para atender eficazmente los nuevos retos socioeconómicos. Ante este panorama, la implementación de la nueva gerencia pública era prácticamente inevitable, porque pregonaba como recurso el perfeccionamiento de los sistemas fiscales, es decir, mayor rendimiento y responsabilidad en la función financiera para que el gasto presupuestal no exhibiera excesos en las erogaciones, lo cual incluía la reducción de la burocracia con la eliminación de algunas paraestatales. De manera adicional, está el problema del abuso del poder y el exceso de facultades que los funcionarios públicos de alta jerarquía ejercían dentro de las estructuras burocráticas. Una de ellas es la designación de puestos, donde la confianza y no la preparación era el requisito para obtener un puesto, lo cual causaba únicamente lealtad al jefe inmediato y no a la institución, transformándose en una falla estructural porque el servicio público se plagó de personas incapaces para llevar a cabo los procesos gubernamentales, es decir, no existían grupos diferenciados ni especializados en un proceso de desarrollo organizacional ni operacional. Para dar respuesta inmediata a estas y otras problemáticas, el nuevo paradigma burocrático proponía un nuevo marco jurídico en el que los funcionarios públicos cumplieran estrictamente lo que sus funciones les permiten realizar, con la intención de alcanzar las metas y objetivos sociales del servicio público y así eliminar el tráfico de influencias. Bajo estas premisas, la ley es la que establecería los mecanismos de permanencia en el cargo y la reorganización de la estructura burocrática para delimitar, dividir y diferenciar las funciones de cada grupo de trabajo.


48

Desde esta perspectiva, de cambio o transición a un nuevo paradigma, se muestran, a

continuación, las nuevas tendencias modernizadoras en algunos países

latinoamericanos, europeos y en Estados Unidos (ver apartado 2.1). Posteriormente se

presenta la política pública en México referida a este cambio organizacional (ver

apartado 2.2) y finalmente se describe la reingeniería institucional del gobierno 2012-

2018 (ver apartado 2.3). Veamos:

2.1 Nuevas tendencias modernizadoras en las administraciones púbicas de Estados Unidos, América Latina y Europa

Se presenta, de manera sucinta, un análisis comparativo de las reformas que han

afectado las estructuras o modelos organizacionales de las administraciones públicas

de algunos países que consideramos significativos. Se comparan las nuevas

tendencias modernizadoras en las AP de América Latina (especialmente de Argentina,

Chile, México y Brasil) y de Europa (fundamentalmente de España, Francia y Gran

Bretaña). Se exponen también algunas referencias a EU. Además del criterio

geográfico, se contrastan también los modelos de organización: la línea

norteamericana y la línea Westminster, ésta última dio origen al New Public

Management/Nueva Gestión Pública. El periodo que abarca este análisis es del año

2000 a 2010.

2.1.1 Tendencias fuertes

la tendencia del cambio organizacional en las AP analizadas busca una mayor eficacia

en el quehacer gubernamental, opta por:

“Reformas de corte incremental centradas en modificaciones en las reglas que

orientan el funcionamiento y gestión de las políticas en las burocracias

estatales… (que apuntan) a potenciar las capacidades de intervención del

gobierno central, aumentar el control y la transparencia del gasto público”64.

64 Tapia, E. (2012) Tendencias y modelos en diseño y rediseño organizacional en el sector público:

análisis comparado de las reformas en ocho gobiernos centrales de América y Europa entre 2000-2010.

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,

Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012. Disponible en:

http://www.academia.edu/4943008/Tendencias_de_los_procesos_de_reforma_administrativa_en_Americ

a_Latina_y_Europa_Continental_entre_2000-2010

http://www.academia.edu/4943008/Tendencias_de_los_procesos_de_reforma_administrativa_en_America_Latina_y_Europa_Continental_entre_2000-2010

http://www.academia.edu/4943008/Tendencias_de_los_procesos_de_reforma_administrativa_en_America_Latina_y_Europa_Continental_entre_2000-2010


49

En la mayoría de las AP analizadas existe un descentramiento de “las reformas a gran

escala, es decir, mediante cambios en amplios sectores de la administración pública,

para lo cual se recurre a privatizaciones, supresiones de entidades y fusiones”65 ,

reformas que han sido aplicadas en la última década del siglo XX.

“El contexto en que se da la ola de reformas de la gestión pública durante las

dos décadas pasadas se caracteriza por un crecimiento sin precedentes del

sector público, por los variados grados de maleabilidad de los arreglos

institucionales diseñados en los países de la OCDE y por las tradicionales

fuentes de legitimidad que han perfilado la administración pública en el

pasado”66.

La OCDE y el Banco Mundial han promovido intensivamente este conjunto de

reformas para hacer más eficiente a las AP, a la que han llamado genéricamente

reformas del Estado en el marco de la globalización. Estos organismos

supranacionales han planteado una serie de referentes teóricos justamente para

legitimar los procesos de diseño organizacional de las AP. Estos refieren a reducir los

costos de los servicios públicos, a orientarlos a resultados, a la eficacia con

estándares de calidad, a evaluar la gestión, entre otros; y a fomentar los programas

descentralización/centralización, a las organizaciones en red y al fomento de la

departamentalización; se sintetizan en el siguiente cuadro:

65 Ibíd. 66 Fuente: Manning, N., & Shepherd, G. (2009) Reforma de la gestión pública: ¿qué debe aprender

América Latina de la OCDE? Revista del Clad Reforma Y Democracia (Caracas), 44, 5-56. Junio.

Disponible en: http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-

democracia/articulos/044-junio-2009/manning

http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/044-junio-2009/manning



50

Políticas de administración o gestión pública. Cánones de la OCDE y el BM

Plano de actuación Políticas

Plano general o de la organización macro de la rama ejecutiva.

Reducir costos de transacción. Aplicar sistemas de evaluación de la gestión por resultados y fomento a estándares de calidad. Adelantar el tránsito de sistemas de personal meritocráticos a flexibles. Aplicar lógicas de presupuesto por resultados.

Plano de organización intermedia (los sectores administrativos).

Implementar programas de descentralización/centralización. Configurar modelos de organizaciones en red.

Plano micro organizacional o del diseño y rediseño de las entidades.

Profundizar en el modelo de agencias ejecutivas y regulatorias autónomas del ejecutivo central. Fomentar la creación de grandes unidades burocráticas (departamentalización).

Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.

Estos planteamientos han tenido resultados diferentes en los países en que se han

aplicado. Se ha observado que los cambios dependen de la naturaleza del poder

ejecutivo y de las culturas organizaciones que habitan las estructuras estatales:

La maleabilidad de los sistemas administrativos

La maleabilidad de los sistemas administrativos depende, fuertemente, de la naturaleza del

poder ejecutivo y de la estructura del Estado. Aquellos gobiernos en los cuales un solo partido

forma mayoría, están particularmente bien posicionados para conducir complejos programas de

reforma, los que podrían generar tensiones al interior de coaliciones gobernantes. La

coordinación horizontal de las reformas de la gestión pública a través del gobierno se hace más

fácil si existe una agencia central con suficiente poder como para actuar como conductora de

las reformas. Los Estados que han dividido verticalmente la autoridad entre distintos niveles de

gobierno (como es el caso de Alemania, Bélgica, EE.UU. y Canadá) tienden a ser menos

capaces de conducir programas de reforma que sean uniformes y comprehensivos como los

que logran los sistemas unitarios (como por ejemplo Nueva Zelanda, Reino Unido, Holanda y

Francia). Sin embargo, la falta de uniformidad de los sistemas federales también puede

convertirse en un importante activo; ello en la medida que las entidades de los gobiernos

subnacionales pueden proporcionar un test de prueba natural, el que servirá luego de base a

distintos enfoques sobre reforma.

Culturas administrativas diferentes determinan fuertemente los pasos de la reforma. El

tradicional “Rechtsstaat” (“Estado de derecho”) de las culturas germánica y escandinava

impregna a sus funcionarios de un profundo sentido de la importancia que tiene preparar y

reforzar leyes que contribuyan a mantener la integridad y continuidad del Estado.

Consecuentemente, tales culturas administrativas tienden a proporcionar alguna rigidez legal:


51

en ese contexto, los cambios a la gestión a menudo requieren de cambios legales, y los

funcionarios públicos se inclinan a sentir que se justifica una cierta resistencia a los cambios

rápidos debido a que ellos perciben que la preocupación por la preservación de los

procedimientos e instituciones existentes es crucial y legítima. Por contraste, la tradición del

“interés público” anglosajona valora mucho más un proceso de toma de decisiones que sea

más pragmático y flexible en aras del beneficio público. Esta tradición pareciera ser

peculiarmente compatible con esfuerzos de reforma más radicales. La tradición napoleónica es,

de muchas maneras, similar a la germánica, y se ha llegado a identificar con un mayor grado

de centralización

Fuente: Manning, N., & Shepherd, G. (2009) Reforma de la gestión pública: ¿qué debe aprender América Latina de la OCDE? Revista del Clad Reforma Y Democracia (Caracas), 44, 5-56. Junio. Disponible en: http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/044-junio-2009/manning

Como se puede constatar la tendencia es a implantar nuevos modelos de gestión y

establecer propuestas intermedias, de mediano alcance, que armonicen con las

culturas organizacionales generalmente conservadoras. En este sentido, se identifican

dos modelos dominantes. Veamos:

2.1.2 Modelos y enfoques organizacionales internacionales: la agencia y las redes políticas

Existen dos modelos de reformas administrativas en los gobiernos centrales: la línea

Westminster –que dio origen al New Public Management-- y la línea de

norteamericana auspiciada por los Estados Unidos (Aguilar, 2009 citado en Tapia, E.

Ibíd.). Asimismo, hay dos enfoques organizacionales adoptados en los países

seleccionados: el de la agencia y el de redes de políticas para la gestión de programas

gubernamentales.

Modelo norteamericano

Se concentra en procesos de cambio incremental vía la mejora de los procesos y

procedimientos con miras a “reinventar el gobierno”:




52

Medidas esenciales del modelo norteamericano

Medida Característica

Organizar de manera descentralizada las unidades administrativas, en correspondencia con la tesis de distinguir entre “el timonear y el remar” (entre dirección estratégica y gerencia operativa u operación).

Descentralización. Dirección

estratégica//operación.

Las actividades públicas pueden llevarse mediante contrataciones externas o diversas formas de asociación del gobierno con las organizaciones privadas y sociales.

Outsourcing. Subcontratación.

Introducir incentivos de mercado o cuasi mercado. Privilegio de la lógica del mercado

Incorporación vertiginosa de tecnologías de la información y comunicación.67

Tecnología en los procesos.

Establecimiento de sistemas de medición y evaluación del desempeño de personas y unidades.

Indicadores de rendimiento.

Reorientación de la operación administrativa hacia los ciudadanos-usuarios.

Enfoque al cliente-ciudadano.

Introducción de la planeación estratégica. Visión de futuro.


La OCDE retoma estas nociones y las reformula:

“La agenda de la OCDE no difiere en lo esencial de las líneas de las reformas

angloamericanas, pero las distribuye novedosa y finamente en cinco

perspectivas o dimensiones de lo que es y debe hacer el gobierno: “el gobierno

como decisor/hacedor de políticas, el gobierno como facilitador, el gobierno

como reformador, el alto desempeño del gobierno y la capacidad estratégica

del gobierno”, queriendo decir los dos puntos últimos gobierno como gerente

operativo y gobierno como estratega o como director estratégico. Estos cinco

componentes constitutivos del gobierno como institución y como agencia

pueden resumir bien las dimensiones y responsabilidades esenciales del

gobierno y son de utilidad para ubicar, clasificar y distinguir los campos que se

pueden seguir en las reformas”. (Tapia,2012);en Aguilar (2009).

67 “Algunos países latinoamericanos han desempeñado un papel activo en este ámbito. La administración electrónica abre una ventana de oportunidades a la región. Los servicios móviles ponen a disposición nuevas tecnologías, incluso para los grupos de ingresos más bajos. Sin embargo, el acceso a la banda ancha de Internet continúa siendo fundamental para efectuar aplicaciones más avanzadas de administración electrónica, como las transacciones interactivas entre amplios grupos de población.” (OCDE/CEPAL, 2011).


53

Modelo Westminster (Nueva Gestión Pública/ New Public Management, NGP)

En términos generales el propósito de este modelo es reducir el tamaño del gobierno a

través de fragmentar el gobierno y dar autonomía a las unidades descentralizadas que

operan con objetivos precisos y metas pertinentes; para lo cual se compacta, se

flexibiliza y se desreglamenta. Los países que lo han implementado son Nueva

Zelanda, Gran Bretaña, Australia y Canadá.

Características esenciales de la NGP (Modelo Westminster) Casos británico, neozelandés y canadiense

Gran Bretaña Nueva Zelanda Canadá

Aplicación de una estructura descentralizada o “fragmentada” del gobierno.

Preferencia por: El sector privado sobre el público en los campos donde sea posible. Responsabilidades directas y precisas en vez de difusas entre varias autoridades. La descentralización en todos los campos donde sea posible.

Dar mayor autonomía (facultad con responsabilidad) a ministros, directores departamentales y agencias en el manejo de los recursos, disminuyendo su dependencia de las entidades centralizadoras.

Las unidades descentralizadas disponen de autonomía cabal.

Preferir: Las organizaciones no departamentales para la implementación de las políticas. Las pequeñas organizaciones. Organizaciones enfocadas en un solo propósito/objetivo. Una estructura administrativa multiforme más que uniforme. Una provisión multiforme más que uniforme. Organizaciones delgadas, ligeras, más que de muchos niveles jerárquicos.

Incentivar la creación de agencias independientes y descentralizadas, con ejecutivos contratados y libres de restricciones burocráticas, quienes aplican métodos y prácticas del sector privado.

Las acciones de las unidades descentralizadas se enfocan en objetivos claros, precisos, singulares, con metas mensurables, así como a segmentos precisos de ciudadanos.

Separar: La formulación de la política respecto de su operación. El financiamiento de la adquisición y ésta de las actividades de provisión de bienes y servicios. La regulación de la operación. Las actividades de provisión respecto de las operaciones de control interno y auditoria.

Introducir el concepto de calidad en el servicio público o principio de citizen-centred service, lo que implica cambiar la cultura administrativa.


54

Gran Bretaña Nueva Zelanda Canadá

Las unidades elaboran sus presupuestos a la luz del criterio de las “e” [economía, eficiencia y eficacia].

Para favorecer el citizen-centred service se implementaron medidas de compactación jerárquica, flexibilización operativa, desreglamentación, descentralización operativa hacia los mandos medios y operadores y definición compartida de estándares de calidad, indicadores de desempeño y encuestas a usuarios.

Las unidades se responsabilizan de su actuación y rinden cuentas de su desempeño.

Disposición de sistemas confiables de información y medición del desempeño de las personas y unidades.

Fuente: Elaboración propia con información de Villanueva (2009); Pollitt y Bouckaert (2000), citados en Tapia, E. Ibíd.

Estas propuestas coinciden con la NGP. Encontramos 10 coincidencias con el cuadro

anterior:

Coincidencias con la NGP

Descentralización y autonomía de las unidades organizacionales y sus responsables.

Centramiento en objetivos precisos y en segmentos claros.

Economía, eficiencia y eficacia.

Rendición de cuentas.

Sistemas de información y medición del desempeño de personas y unidades.

Preferencia por el sector privado.

Organizaciones pequeñas, fractalizadas, desburocratizadas (delgadas), con estructura

administrativa multiforme.

Separación de la política y la regulación de la operación.

Estándares de calidad en el servicio.

Cambio de cultura administrativa.

Fuente: Elaboración propia.


55

Finalmente, se considera que los enfoques que propone la NGP no sólo plantean un

nuevo andamiaje conceptual sino que sienta las bases de nuevos modelos

organizaciones estatales bajo el paradigma de la eficacia y la eficiencia:

“Las teorías de la NGP configuran la segunda ola de reformas en materia de

las administraciones públicas y no solo implican un viraje conceptual, sino que

proveen bases para los modelos de organización que se prescriben para las

organizaciones estatales”.68

La OCDE y la CEPAL señalan los límites y las insuficiencias de la NGP, sobre todo

porque las experiencias muestran que este modelo no garantiza la eficacia ni logra,

per se, atender las necesidades de la ciudadanía. Por lo que las reformas de segunda

generación inciden, ahora, en la rendición de cuentas, en los resultados con énfasis en

la elaboración del presupuesto, la gestión de recursos humanos y las auditorías:

La crítica de la OCDE y la CEPAL hacia la NGP

La práctica ha demostrado que la gestión pública requiere de sus propias técnicas e

instrumentos. Si bien el modelo de la NGP trasladó el énfasis en las reformas de la gestión

pública y del buen gobierno, no siempre aportó una respuesta clara y directa a las necesidades

de ésta y con frecuencia dejó de abordar la transparencia en aquel. Además, se concentró en

la eficiencia, pero en ocasiones en detrimento de la eficacia. Se puso de relieve la necesidad

de crear instituciones y procedimientos intrínsecos al Estado para minimizar las contrapartidas

y encarar los nuevos desafíos en sus tres dimensiones. Esto influyó para que la segunda ola de

reformas se concentrara en la evaluación de los resultados y reforzara el vínculo entre los

procesos clave de la gestión del sector público (presupuesto, gestión de recursos humanos,

auditoría) y los resultados, resaltando la rendición de cuentas. La reforma de la regulación

asumió protagonismo a medida que se comenzó a reconocer cada vez más su papel como

instrumento de aplicación de políticas. Por ejemplo, en los países de la OCDE se introdujeron

sistemas de equilibrio de poderes para definir las nuevas normas y mecanismos amplios para

actualizar y filtrar las existentes, a fin de que continuaran adecuándose a sus objetivos.

Fuente: OCDE/CEPAL (2011) Perspectivas Económicas de América Latina 2012: Transformación del Estado para el Desarrollo. OECD Publishing. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/leo-2012-es

68 Tapia, E. Ibíd.


56

Enfoques organizacionales de la agencia y de redes de políticas para la gestión de programas gubernamentales

Se observa que países como EU, Gran Bretaña, Francia, España y Brasil han

adoptado un enfoque de agencia basado en entidades autónomas del gobierno central

orientadas a la operación, mientras que los países latinoamericanos (México,

Argentina, Chile) tienen un enfoque de redes políticas para dar cuenta de la gestión de

los programas de asistencia social. Se explicitan en la siguiente figura (con

información de Tapia, 2012):

En

foq

ue

s

De la agencia

De redes políticas

Entidades autónomas del gobierno central orientadas a la operación de un servicio o hacer regulación de política

Para dar cuenta de la gestión de programas de asistencia social

EU, Gran Bretaña, Francia, España y Brasil

Países latinoamericanos


57

Enfoque de las agencias independientes (acciones)

Como señalamos arriba, el modelo/enfoque de agencias independientes se asentó en

Gran Bretaña, Francia, España, EU y Brasil, principalmente. Muestran cómo se

implantaron los procesos de descentralización, flexibilización y autonomía de las

agencias gubernamentales. El siguiente cuadro detalla las acciones que cada una de

esas naciones implantó al cobijo de este enfoque.

El enfoque de las agencias independientes en Gran Bretaña, Francia, España, EU y

Brasil. Años 2000-2010

Gran Bretaña Francia España EU Brasil

País pionero en la aplicación del modelo. Entre 1988 y 2001, 173 agencias fueron creadas, empleando un cuerpo de asesores que ascienden de 30 a más de 86,000. En 1997 el Banco de Inglaterra es facultado de mayor discrecionalidad para el manejo de la política monetaria, a fin de mantener el modelo de convenios entre las entidades estatales y privadas para la provisión, financiación y producción de servicios como las infraestructuras y los sectores de salud y educación.

Énfasis en la orientación en el cliente y en la flexibilización de los ministerios (1995). Mayor flexibilización de las burocracias centrales (finales de los años 90).

Procesos de descentralización que se impulsaron luego del fin de la dictadura de Franco. En 1991 se crearon las primeras 5 agencias administrativas y para fines de los noventa ya existían 75. Las agencias estaban dotadas de autonomía regulada. En 1997, José María Aznar adelanta una reforma de la administración en el marco de una revisión del rol del Estado, que descansa en tres pilares: un mayor control del ejecutivo sobre la administración pública, la rendición de cuentas y la acción colectiva y la autonomía de los ministerios.

En la administración Clinton (1992-2000), se flexibilizan las líneas de autoridad, con unidades independientes que suelen trabajar como un gobierno sin gobernantes. Bajo la administración Bush (2000-2009), la mayor innovación fue la creación del departamento de seguridad interior, sin embargo, la reforma administrativa no estuvo dentro de las prioridades de la agenda.

En la administración Da Silva (2003-2007 y 2007-2010) se produce una reestructuración en las autonomías de las agencias ejecutivas y reguladoras instauradas bajo la administración Cardozo (1995-1999 y 1999-2003), con el fin de lograr un mayor control político de las decisiones de estas organizaciones.

Fuente: Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.


58

Sin embargo, existen opiniones que plantean que este modelo no tiene viabilidad en

América Latina ya que las autoridades no son permanentes y la autonomía puede

implicar irresponsabilidad y corrupción:

“Pero hay consenso en que las agencias independientes en el terreno de la provisión de servicios en América Latina probablemente no constituyan una solución permanente (Fiszbein, 2005; Matsuda, 2003). Primero, tienden a ser políticamente no sustentables porque descansan en autoridades políticas transitorias (y su mera presencia, argumentan algunos, mina los intentos por reformar de manera permanente la estructura de la administración). Segundo, al permanecer al margen de la estructura permanente, es más fácil que se vuelvan no responsables, e incluso corruptas”.69

Enfoque de redes políticas

Producto de las crisis sociales de mediados de los años 90 en América Latina, “(…) el

gobierno central asume la función de financiación y fijación de los contenidos de los

programas y dejando la operación a ONGs, gremios y administraciones locales” ,

(Tapia, 2012). Se postula un modelo de operación flexible de las organizaciones

públicas a partir de la subcontratación. Las implicaciones organizacionales de este

modelo se pueden resumir en el siguiente cuadro:

Implicaciones organizacionales del enfoque de redes políticas

Rasgo del modelo Implicación organizacional

Operación interconectada entre organizaciones estatales y no estatales

Cesión de funciones de operación de un servicio en actores no estatales.

Modificación de roles entre actores estatales y no estatales.

Separación entre lo público estatal; lo público privado tiende a diluirse vía privatizaciones y/o concesiones.

69 Mannning y Shepherd. Ibíd.


59

Rasgo del modelo Implicación organizacional

Control financiero estatal del servicio

El Estado ejerce control sobre la provisión de los servicios mediante la centralización de los recursos, controla la mayor parte de la financiación de la operación e impone a los aspirantes a los contratos estatales criterios de acceso.

Introducción de la gestión de proyectos

Se abandona el modelo de burocracias funcionales y jerárquicas y se establecen diseños organizacionales por proyectos, es decir, unidades que surgen para dar cuenta de una serie de actividades durante un periodo determinado y cuyo financiamiento está articulado a los presupuestos de inversión y a los de funcionamiento.

Interacción entre el prestador y el ciudadano

Debido a la intervención activa de prestadores no estatales, puede dañarse su papel mediador que desempeñan entre el ciudadano y el Estado.


Como puede notarse este enfoque/modelo es de alcance medio, ya que permite

solventar las necesidades ciudadanas por la vía de subrogar. Sin embargo, la

subcontratación externa no ha sido del todo exitosa, al menos en los dos países

latinoamericanos miembros de la OCDE:

“La información sobre el uso de los servicios públicos por parte de los

proveedores no gubernamentales es escasa. Los dos miembros

latinoamericanos de la OCDE, México y Chile, acuden en bastante menor

medida a la subcontratación externa que otros países miembros de la

Organización. Con bienes y servicios externalizados en un 22,9% y un 33,1%

respectivamente, estos dos países se sitúan muy por debajo del promedio de la

OCDE, un 42,8%”.70

En América latina los esfuerzos por renovar las AP ha sido intensos creando formas

o formatos alternativos, pero la AP sigue teniendo, según algunos analistas, una crisis

de desempeño profunda. A pesar de estar orientado sectorialmente y que los procesos

70 OCDE/CEPAL. Ibíd.


60

de descentralización se han implementado creando un conmutador que funciona como

interface entre los diversos procesos de producción de servicios:

El proceso de reforma del sector público en AL. ¿Cómo se han implementado los

modelos anteriores?

Un fuerte, aunque desordenado, proceso de reforma se ha implementado en América Latina a

través de cambios realizados en la estructura del sector público y el desarrollo de formas

alternativas de provisión de los servicios. De la misma manera que sucedió en la OCDE, este

fenómeno se puede describir como orientado al desempeño, pero la diferencia radica en que la

crisis de desempeño de América Latina es, por lejos, más profunda. Refleja el fracaso de los

esfuerzos de reforma en el corazón del servicio público y la necesidad de buscar caminos

alternativos para proveer importantes servicios. El proceso de reforma ha sido ampliamente

orientado por necesidades sectoriales de cambio, más que por una estrategia global de

reforma administrativa. La diversificación organizacional ha tomado la forma de un conmutador

que permite pasar desde la producción a la regulación, a la creación de agencias

independientes, a la descentralización de la provisión de servicios hacia los gobiernos

subnacionales, a la contratación externa y al involucramiento de los clientes en la provisión de

los servicios.

Fuente: Mannning y Shepherd. Ibíd.

2.1.3 Análisis comparativo

Con los elementos descritos es posible comparar las nuevas tendencias

modernizadoras en las administraciones públicas de América Latina (especialmente de

Colombia, Argentina, Chile, México y Brasil) y de Europa (fundamentalmente de

España, Francia y Gran Bretaña). Si agrupamos las orientaciones/enfoques

renovadores en 3 categorías , encontramos que España, Gran Bretaña, EU y México

han orientado sus reformas organizacionales de la AP bajo los criterios de los

enfoques norteamericano y de la OCDE. Resalta la decisión de Francia de orientar su

modelo organizacional mediante la reducción de unidades para mejorar la gestión. A

diferencia de Brasil, Chile y Argentina que se orientan por la organización por políticas

y sistemas de reducción de costos. Tal y como se muestra en el siguiente cuadro:


61

Orientaciones asumidas en materia organizacional en los países seleccionados

Orientación Enfoque norteamericano y de la OCDE

Organización por políticas y sistemas de reducción de costos

Reducción del número de unidades organizacionales con el mejoramiento de la gestión

España X

Gran Bretaña

X

Francia X

EU X

México X

Brasil X

Chile X

Argentina X


Otra manera de observar estas orientaciones, consiste en identificar las políticas

organizacionales aplicadas en los países seleccionados que convergen. Todos los

países seleccionados han incidido en la focalización de la acción pública en

resultados. Para lo cual se ha reforzado el liderazgo (capacidades estratégicas de la

alta dirección); sustituido o reformado las estructuras organizativas (de

lineales/verticales a horizontales); sentado las bases para crear entornos

administrativos descentralizados; focalizado la eficiencia de los servicios y flexibilizado

la prestación pública de los mismos. Se expresaría gráficamente de la siguiente

manera:


62

Políticas organizacionales aplicadas por los países seleccionados

Los enfoques analizados muestran más convergencias que divergencias. Se identifica

una triada de características comunes que han acompañado los procesos de reforma

de las AP, mismas que se sintetizan en el siguiente cuadro:

Características comunes en las reformas organizacionales de Argentina, Brasil, Chile, España, EU, Francia, Gran Bretaña y México

Característica Interpretación

El régimen político juega un rol en la manera en que se tramitó la reforma pero no en las orientaciones de ésta por parte del ejecutivo nacional central.

Despolitización del proceso y privilegio del aspecto técnico.


63

Característica Interpretación

La recurrencia de un patrón de reforma centrada en la iniciativa del ejecutivo y en la búsqueda de resultados de corto plazo.

Centramiento en el ejecutivo y eficacia de corto plazo.

Los programas sociales transitan del modelo de agencia independiente al de redes público-privadas.

Sinergia para el desarrollo social.


Diferenciaciones

Algunas diferenciaciones provienen de la naturaleza o el tipo de Estado; ya sea federal

o unitario. Los siguientes cuadros esquematizan las iniciativas de reforma

organizacional tomando en cuenta estas diferenciaciones.

Países federales

México pone énfasis en la calidad, el control presupuestario y la profesionalización a

diferencia de Argentina, Brasil y EU cuyos énfasis están en la flexibilización del

outsourcing; en el gobierno electrónico (EU); en el cambio de régimen de

remuneraciones y/o en los mecanismos de competencia administrativa para la

selección de proveedores (Brasil y Argentina). Los cuatro países ponen énfasis en la

mayor capacidad de control político y en la atención a la emergencia de programas y

agencias vinculadas a la seguridad o el asistencialismo. Tal y como puede observarse

en el siguiente cuadro:


64

Iniciativas de reforma organizacional en los estados federales de Argentina, Brasil, EU y México. Comparación. 2000-2010

Reforma Flexibilización vía

outsourcing

Gobierno electrónico

Cambio del régimen de remunera-

ciones

Mecanismo “competencia administrativa” para selección

de proveedores

Énfasis en la calidad, el control presupuestario y profesionaliza-

ción

Mayor capacidad de control político y emergencia de

programas y agencias

vinculadas a la seguridad o

asistencialismo

Argentina X X X

Brasil X X X

EU X X X

México X X


Países unitarios En el caso de los estados unitarios, encontramos que todos los países ponen énfasis en el

control presupuestal y en un liderazgo ejecutivo. España y Gran Bretaña propone una

mayor descentralización mientras que Francia pone énfasis en las iniciativas

centralizadoras de las decisiones. Tal y como se muestra en el siguiente cuadro:

Iniciativas de reforma organizacional en los estados unitarios de Chile, España, Francia y

Gran Bretaña. Comparación. 2000-2010

Reforma Control presupuestal

Liderazgo ejecutivo

Iniciativas centralizadoras de las decisiones

Mayor descentralización

Chile X X

España X X X

Francia X X X

Gran Bretaña X X X



65

Aplicación de los modelos organizacionales en América Latina. Balance final

Los países de la OCDE y de América Latina están firmemente comprometidos en encontrar

alternativas organizacionales más flexibles orientadas al desempeño en lugar de la tradicional

jerarquía ministerial. A diferencia de las trayectorias más lineales que indicamos para el control

del dinero y de las personas, la trayectoria de los formatos organizacionales y de mando va

desde la homogeneidad hacia la heterogeneidad. El mejoramiento del desempeño se está

mirando a través de un sector público reestructurado (descentralización y agencias

independientes) y formas alternativas de provisión de servicios públicos que involucren al

sector privado. Los países de la OCDE lo están haciendo para lograr gobiernos más eficientes

y con mayor capacidad de respuesta. Pero muchos países latinoamericanos lo están haciendo

porque sus administraciones jerárquicas son disfuncionales. Sin lugar a duda, en la provisión

alternativa de servicios, América Latina parece ir adelante respecto de los países de la OCDE.

Formatos organizacionales diversificados se han transformado en un requerimiento, pero aún

está por verse en qué medida este enfoque puede ayudar, realmente a superar la

disfuncionalidad

Fuente: Manning y Shepherd. Ibíd.

Conclusión

La implantación del nuevo paradigma para las APs se está llevando a cabo, con mayor

o menor intensidad, en todos los países analizados. Con mayor o menor resistencia al

cambio, se ha implantado un modelo centrado en la eficiencia y la eficacia del

gobierno. Esta implantación requiere una reconfiguración institucional y una

racionalización de las estructuras administrativas que implica una ajuste de sus

dimensiones y alcances. Podemos, bajo esta perspectiva, referirnos al caso mexicano:

a los procesos de cambio de la AP en el México contemporáneo.


66

2.2 La política pública en México referida al cambio organizacional

2.2.1 Transformaciones recientes

Sánchez71 y Carrillo72 consideran que los cambios organizacionales más importantes

en la administración pública mexicana se dan en el siglo XX: comienzan con las

reformas carrancistas y se extienden gradual y parcialmente durante todo el período

posrevolucionario hasta llegar a la década de los setentas en que se cambia el perfil

de la función pública (López Portillo promulga la Ley Orgánica de la Administración

Pública); Sánchez la denomina etapa de las reformas administrativas.

En los ochentas se emprende una etapa de modernizaciones cuyo eje, en el sexenio

de Miguel de La Madrid (1982-1988), fue la descentralización administrativa que

proporcionó mayores atribuciones a los municipios y cambios significativos en el sector

salud y educativo y que se amplió con la simplificación administrativa emprendida por

Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)73, la cual se concentró en reducir la tramitología

y se continuó con Ernesto Zedillo (1994-2000) y su modernización administrativa que

incorporó o adaptó los modelos de la Nueva Gerencia Pública con un enfoque de

planeación estratégica74.

El inicio de los cambios organizacionales en el México moderno75

[Las reformas administrativas de los setentas]

(A mediados de los años 70s)…como ya existían una gran cantidad de organismos

descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos, López Portillo

propone en una nueva Ley Orgánica que por primera vez lleva ese nombre, Ley Orgánica de la

Administración Pública, que se reconozca que hay dependencias del Ejecutivo que se

encargan de aspectos horizontales o globalizadores, como se les llamó a partir de entonces, y

que a las secretarías y departamentos administrativos encargados de los aspectos sustantivos

71 Sánchez González, J:J. (2010) La propuesta de modernización administrativa del gobierno de Felipe

Calderón. Revista de Administración Pública. México, num. 3 Vol. XLV, septiembre-diciembre 2010.

P.31-52. 72 Carrillo Castro, A. (s/f) El modelo actual de la administración pública en México. Ver en:

biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2301/8 73 México. Secretaría de la Contraloría General de la Federación. Programa General de Simplificación de

la Administración Pública Federal (1989-1994). México, SECOGEF, 1989 74 México. Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Programa de Modernización de la

Administración Pública (1995-2000). México, SECODAM, 1995. 75 Carrillo Castro, A. Ibíd.


67

se les llamara coordinadoras de sector; es decir, que se reconocía la necesidad de que hubiera

funciones horizontales o globalizadoras, que en ese entonces las tenía en la nueva Ley

Orgánica, la Secretaría de Hacienda y la nueva Secretaría de Programación y Presupuesto, y

que cada una de las dependencias o secretarías de Estado o departamentos fueran

coordinadores de todo ese número importante de organismos descentralizados y empresas de

participación estatal y fideicomisos públicos, con lo que se empezó a denominar entonces los

sectores administrativos, y cada sector administrativo iba a tener su coordinador administrativo,

entonces ya no era nada más el modelo simple de secretarías de Estado y departamentos

administrativos, con todo lo horizontal o técnico, sino que se crea ya el concepto de

dependencias globalizadoras, repito, Hacienda y, Programación y Presupuesto, y

coordinadoras de sector, sigue todavía ese modelo vigente.

En el 2000, el PRI pierde la presidencia de la República y se inicia la alternancia,

gobierna el PAN durante 12 años. Se inicia una tercera etapa (Vicente Fox -2000-

2006- y Felipe Calderón 2006-2012). En el período foxista, Sánchez76 identifica un

momento en que la estrategia se centra en la innovación administrativa cuyos

objetivos eran los del combate a la corrupción, el fomento a la transparencia y el

desarrollo administrativo; después, en los últimos años de su mandato (2005), Fox

plantea una Agenda de Buen Gobierno (ABG) centrada en la calidad, la honestidad, la

profesionalización del servicio público, la eficiencia y la eficacia (que cueste menos), la

mejora de las regulaciones77.

Felipe Calderón propuso tres estrategias novedosas de modernización: el presupuesto

basado en resultados (impacto del gasto público); el Sistema de Evaluación

Desempeño (logros de las políticas públicas); y el Programa de Mejoramiento de la

gestión (evaluación de desempeño en base a resultados). Se incorpora a estas

estrategias un nuevo concepto: la responsabilidad hacendaria que permite verificar

resultados y grado de ejecución de los programas y presupuestos. El objetivo fue

lograr una mayor rendición de cuentas y transparencia; fue uno de los ejes centrales

del Plan Nacional de Desarrollo 2007-201278.

76 Sánchez González. Ibíd.. Pp.31-52. 77 México. Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Programa Nacional de Combate a la

Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. México,

SECODAM, 2001. 78 México. Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Presidencia de la

República. México, 2007.


68

A este propósito se le unieron los objetivos de la eficacia y la eficiencia gubernamental.

Las dependencias responsables para lograr estos objetivos fueron la Secretaría de la

Función Pública (SFP) y la Secretaría de Hacienda y Crédito público (SHCP). Se

estableció el objetivo de elevar los estándares de calidad tanto en los servicios como

en las prácticas gubernamentales; bajo la premisa de hacerlo bien, a tiempo, con

menor costo y mejor. Para ello se planteó la profesionalización del servicio público y el

diseño del presupuesto basado en resultados que serían evaluados con el fin de

ofrecer a la ciudadanía una rendición de cuentas transparente. Se hablaba de una

nueva gestión basada en los resultados. Se abandonó la Agenda del Buen Gobierno

de Fox y se adoptó el modelo de Evaluación del desempeño de la gestión pública”79.

El modelo que se propuso se ilustra de la siguiente manera:

Componentes del modelo mexicano de evaluación del desempeño

Fuente: Vega ( 2005) en Sánchez González, J:J. (2010) La propuesta de modernización administrativa del gobierno de Felipe Calderón. Revista de Administración Pública. México, num. 3 Vol. XLV, septiembre-diciembre 2010. Pp.31-52.

79 Ver: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Sistema de Evaluación del Desempeño. México, SHCP,

2007; y: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Presupuesto basado en Resultados (PbR) y

Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). México, Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y

Control Presupuestario, 2008

Maximizar la utilidad pública

Evaluación del Gobierno

PBR Impacto del

Gasto

SED

Desempeño de

Programas

PMG Desempeño

de instituciones

y funcionarios


69

La implementación de este modelo fue complejo y lento, sobre todo por lo difícil que

resultan conciliar objetivos individuales con los grupales e institucionales. Según

Sánchez, sólo en cuatro países se ha logrado implantar sistemas de gestión del

desempeño, en el resto de los países se encuentra en estado embrionario80.

En el gobierno de Felipe Calderón, otro cambio significativo fue el Programa Especial

de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012 (PMG)

elaborado por la SFP81. Este programa buscaba elevar el papel la evaluación: de

instrumento de control a un instrumento de mejora y transformación estructural de la

APF. Se le da carácter de obligatorio y establece recompensas para motivar a los

servidores públicos eficientes. Su objetivo fue la mejora de la gestión entendida como

la adquisición de nuevas capacidades y la ampliación de las existentes en los

servidores públicos y en las agencias públicas; de tal manera que permita ofrecer a la

ciudadanía cuentas claras sobre la administración de los recursos públicos, lo que

garantizaría una buena gobernanza y una mejor gobernabilidad (confianza y

credibilidad de la ciudadanía al gobierno).

Los objetivos del PMG fueron: maximizar la calidad de los bienes y servicios que

produce la administración pública; minimizar los costos de operación y administración

e incrementar la efectividad de las instituciones. A diferencia de los cambios de la

administración foxista, la visión del gobierno de Calderón fue más instrumental. El

PMG se dividió en dos módulos: uno normativo referido a normas y políticas y otro

institucional que refiere a los procesos sustantivos para la mejora. Se definieron 5

áreas estratégicas: planeación, mejora regulatoria; calidad de procesos y servicios;

gobierno electrónico, austeridad; y disciplina de gasto. El PMG, en su última etapa,

contaría con un conjunto de indicadores que permitiría una evaluación robusta.

80 Sánchez González, Ibíd. P.38. 81 Vega Casillas, S. “El Programa de Mejoramiento de la Gestión en México”, en Política Digital,

México, No. 37, 2007


70

Esquema funcional del PMG 2008-2012

Fuente: Programa Especial de Mejora de la Gestión en la APF en Sánchez González, J.J. (2010) La propuesta de modernización administrativa del gobierno de Felipe Calderón. Revista de Administración Pública. México, num. 3 Vol. XLV, septiembre-diciembre 2010. P.31-52.

Sánchez 82señala que desde que se promulgo la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal en 1976, los presidentes han hecho modificaciones a la estructura

orgánica de la AP. Felipe Calderón fue la excepción. Respecto a la continuidad de los

programas, el gobierno de Calderón sostuvo dos estrategias: la transparencia y

acceso a la información y el servicio profesional de carrera. Los resultados de estos

cambios organizacionales muestran debilidades en lo que respecta al Presupuesto

basado en Resultados: solamente miden resultados a través de los controles de la

Tesorería. Las estrategias de evaluación todavía son muy limitadas en el diseño de

indicadores pertinentes para evaluar el desempeño que generalmente olvida el

contexto social y sus motivaciones.

82 Sánchez González. Ibíd. Pp.47-51.


71

Los cambios organizacionales de 2006-201283

En suma, el mejoramiento de la administración pública de Felipe Calderón (fue) por

dos vías: la primera, tiene que ver con las estrategias llevadas en el gobierno de Fox –

transparencia y rendición de cuentas y el servicio profesional de carrera– que cuentan

con sus leyes y reglamentos respectivos. La segunda se conforma con estrategias

propias de su gobierno, como el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), el

Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño

(SED). Este conjunto de estrategias se encuentran establecidas en el Plan Nacional de

Desarrollo (PND 2007-2012) y en el Primer Informe de Gobierno bajo la denominación

de “eficiencia y eficacia gubernamental” y “transparencia y rendición de cuentas”.

El gobierno electrónico

El gobierno de Felipe Calderón también promovió el uso de las tecnologías de la

información y la comunicación. Anunció la meta de automatizar para 2012, el 70% de

todos los servicios que presta el gobierno (tres mil según los datos de la OCDE). Para

tal efecto se implementaron nueve manuales administrativos para la simplificación

administrativa y estratégicamente realizó esfuerzos para la plena automatización de

los servicios de alto impacto. Se recurrió a establecer la ventanilla única (p.e. el portal

www.tuempresa.gob.mx) para el registro de nuevas empresas y se desarrollaron

opciones de pago en línea; se aumentó el uso de programas de contabilidad.

El gobierno electrónico en el sexenio de Felipe Calderón según la OCDE84

El gobierno electrónico desempeña una función clave en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-

2012. La Prioridad número 5 (que se incluye en el capítulo 5) consiste en impulsar la

democracia eficaz y responsable por la política externa. El gobierno electrónico también es

relevante para alcanzar la meta estratégica número 4, que se refiere a “mejorar la regulación, la

gestión, los procesos y los resultados del servicio civil de carrera para satisfacer las

necesidades de los ciudadanos en términos de prestación de servicios y suministro de bienes”.

El Plan presentó la estrategia siguiente para mejorar el desempeño de la administración pública

a nivel federal: aumentar el rigor de las normas de eficiencia y de eficacia del gobierno a través

de la sistematización y la digitalización de todos los procedimientos administrativos y el uso de

las TIC y las comunicaciones de funcionarios públicos. Al igual que el Plan Nacional de

83 Ibíd. P. 51. 84 OCDE, (2011) Hacia una gestión pública más efectiva y dinámica en México. OECD Publishing.


http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es


72

Desarrollo de México, el documento Vision and Objectives de Corea para el periodo 2007-2012

incluye una estrategia que va de la información orientada por el gobierno a una gobernanza

público-privada en colaboración, de la informatización desconectada a la informatización sin

incidentes, de la reacción a las respuestas activas a efectos adversos, de las políticas

centradas en la expansión a las medidas centradas en la utilización.

2.3 La Reingeniería institucional del gobierno 2012-2018

El gobierno de Enrique Peña Nieto planteó una reorientación y profundización de la

pauta modernizadora de la APF, siguiendo la ruta emprendida en los años recientes:

impulsando una gestión administrativa innovadora, centrada en los ciudadanos,

desregulada, transparente, honesta y profesional. Con mayor o menor énfasis, las

pautas de una NGP se han implantado en la estructura de la APF y ésta ha impactado

a las administraciones estatales y municipales.

Bajo esta perspectiva se menciona que el PND 2013-2018 incluirá los compromisos

asumidos por el Gobierno en el Pacto por México e incorporará las siguientes

estrategias transversales: democratizar la productividad, conformar un Gobierno

cercano y moderno, e incluir la Perspectiva de Género para la promoción de la

igualdad entre mujeres y hombres. Se trata de fortalecer la gobernabilidad a través de

una administración de calidad, cercana, incluyente que tenga una visión global y local.

El gobierno cercano y moderno se concibe como “una administración enfocada a los

resultados, eficiente, con mecanismos de evaluación que mejoren su desempeño, que

optimice el uso de los recursos, que simplifique la normatividad y los planes

gubernamentales, que rinda cuentas de manera clara y oportuna y que utilice las

nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para mejorar la

eficiencia al interior del gobierno y mejorar la comunicación con el exterior, el trato con

la ciudadanía”85. Se establece, en el artículo sexto del Decreto Para un Gobierno

Cercano y Moderno, medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los

recursos públicos y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto

público así como la modernización de la administración pública.

85 Diario Oficial de la Federación (2013) Decreto Para un Gobierno Cercano y Moderno, 30 de agosto de

2013, sexta sección. P.53


73

Propuestas para el cambio organizacional en la Administración Publica

(Plan de Desarrollo Nacional 2013-2018)

En cuanto a Lograr un México Incluyente, optimizar y transparentar el gasto social. También,

en el tema de la salud, contribuye a la convergencia de sistemas mediante la integración,

homologación e intercambio de información y servicios estandarizados. Es decir, mejores

servicios médicos y de mejor calidad.

Para Lograr un México con Educación de Calidad, el Programa enriquece la enseñanza, con

el uso de herramientas tecnológicas y acceso a la información. De esta manera, es un medio

fundamental para consolidar los objetivos que persigue la Reforma Educativa que hemos

venido impulsando.

Para Lograr un México Próspero, se privilegia la planeación basada en resultados, la

transparencia y la rendición de cuentas. Asimismo, se busca garantizar que los programas y

proyectos de inversión que se impulsen, sean aquellos con mayor rentabilidad social. En

términos generales, facilita la actividad empresarial promoviendo la identidad y confianza

digitales; así como la innovación y el mejoramiento de los padrones de beneficiarios para la

simplificación administrativa.

Para Lograr un México con Responsabilidad Global, modernizar sistemas y facilitar trámites

para atender a los mexicanos que se encuentren en otros países. Asimismo, promueve la

transparencia y la simplificación de trámites, lo cual se traducirá en mejores condiciones para el

comercio exterior.

2.3.1 Racionalización de estructuras orgánicas

El actual gobierno propone una racionalización institucional, orgánica, que comience

con las estructuras de organización de la APF y los puestos que las integran, los

cuales deben estar alineadas estratégicamente para cumplir los objetivos señalados

en el Plan Nacional de Desarrollo, con los Programas Sectoriales y expresadas en los

planes institucionales, además de tener la alineación normativa que les corresponde.

Las estructuras orgánicas de las instituciones de la APF, y los puestos que las

integran, deberán orientarse por resultados, por la productividad y efectividad que

generen. En este sentido, la dimensión institucional debe continuar con estrategias de

aumento del personal en áreas sustantivas y disminución o racionalización al persona

con funciones de apoyo y/o administrativas, sin incrementar el presupuesto destinado

a servicios personales.


74

En el Programa para un gobierno cercano y moderno se recomienda: a) alinear los

procesos de planeación de las dependencias al PND; b) estandarizar los procesos con

fines similares; c) simplificar y mejorar los trámites y servicios; d) implementar nuevas

formas de organización; e) generalizar el uso tecnologías de vanguardia en los

procesos administrativos; f) compactar la estructura programática; g) identificar y

prevenir las duplicidad de funciones y h) establecer medidas para optimizar los gastos

de operación.

En lo que respecta al manejo de los recursos humanos se propone: 1) una estrategia

de contratación y de gestión basada en competencias y en el desempeño profesional;

2) crear estrategias de promoción y desarrollo profesional reales; 3) robustecer el

Servicio profesional de carrera (SPC) con reglas claras (normatividad transparente y

equitativa); 4) ubicar estratégicamente la profesionalización y convertirla en un tema

significativa de la agenda pública.

Se busca “contar con organizaciones públicas compactas y sin duplicidades en sus

procesos así como revisar y mejorar el sistema del SPC para crear un cuerpo

motivado, capaz, profesional, ágil, flexible, comprometido y productivo de servidores

públicos que den credibilidad, estabilidad y eficiencia a la función pública; así como

contar con acciones de mejora en los trámites, servicios y contrataciones públicas,

serán tareas que emprenderá el Gobierno de la República para mejorar la gestión

gubernamental en la APF” 86.

2.3.2 Procesos eficientes en las dependencias y entidades

El PND 2013-2018 plantea un modelo organizacional donde se priorizarán las

acciones de reducción, contención y eficiencia del gasto. Se busca optimizar los

recursos públicos con ahorro de más de 3 mil 600 millones de pesos. Lo que lleva a

una revisión, en cada dependencia, sobre la calidad del gasto en la APF. Se propone

86 Ibíd. P. 27


75

eliminar los presupuestos ineficientes y duplicidades en funciones y aprovechar

sinergias o complementariedades entre las dependencias. Se estimularán las acciones

de contención, reducción y eficiencia del gasto.

A estas estrategias el PND propone fortalecer y mejorar la evaluación de la calidad del

gasto público.

“La optimización de recursos públicos, estaría incompleta sin una mejora a la

evaluación de los mismos. A pesar de los avances alcanzados con el modelo

PbR-SED, persiste la necesidad de fortalecerlo en esta administración, no sólo

a nivel federal, sino también en los gobiernos de las entidades federativas y

municipios, en concordancia con el artículo 134 de la Constitución y de las

recientes reformas a la Ley General de Contabilidad Gubernamental. En este

sentido, una de las grandes acciones en la presente administración, y que se

deberá fortalecer de manera sistemática, será la utilización de la información

del SED en el proceso de programación y asignación del presupuesto, y en las

estrategias de mejora de la gestión pública.”87

Se busca contar con información robusta para la toma de decisiones que permitan

lograr un mayor impacto en el ejercicio de los recursos públicos. El SED se incorporará

a un sistema integral que contendrá información derivada del desempeño en la gestión

institucional, organizacional y de recursos humanos de la APF. Se aprovechará el

modelo PbR-SED para elaborar un instrumento que oriente el gasto público al logro de

las metas del PND y terminar con programas que no estén orientados a resultados:

“en este sentido, se deben fortalecer los procesos y sistemas de información para

detectar concurrencias y duplicidades de programas y de beneficiarios y con ello,

focalizar de manera más eficaz, el otorgamiento de los apoyos que proporciona el

gobierno.”88

Lo que implica realizar una reingeniería en APF que permita crear círculos virtuosos

entre la programación, la presupuestación, el ejercicio, seguimiento y emisión de

cuentas. Se fortalecerá la rendición de cuentas y se impulsarán acciones para mejorar

el reporte sobre el ejercicio, el destino y los resultados de los recursos federales

87 Ibíd. P. 28 88 Ibíd.


76

transferidos a los estados y municipios, al mismo tiempo que se promoverán acciones

de contraloría ciudadana locales para monitorear las obras públicas realizadas con

gasto federalizado: “En este sentido, y con base en preceptos del SED, se impulsarán

acciones para mejorar el reporte sobre el ejercicio, el destino y los resultados de los

recursos federales transferidos, al mismo tiempo que se promoverán acciones de

contraloría ciudadana locales para monitorear las obras públicas realizadas con gasto

federalizado”89. Lo que requerirá implementar y consolidar el PbR en lo gobiernos

estatales y municipales.

2.3.3 Modernización y TIC

El PND 2013-2018 reconoce que la dispersión geográfica, la heterogeneidad de las

poblaciones de México demandan una atención oportuna y expedita, ágil que esté

estandarizado y sea interoperable, que ofrezca servicios a distancia y permita ampliar

y fortalecer los vínculos con la ciudadanía y sus redes sociales, con el objeto de

acercar a la gente, de darle al gobierno un carácter cercano. Para ello, el gobierno

fortalecerá las estrategias de un gobierno digital (gobernanza digital) y por tanto de la

promoción de una agenda digital global.

Se plantea una estrategia que promueva la adopción y el desarrollo de tecnologías, la

innovación, la apertura y la transparencia en todo el aparato gubernamental. La

operará la oficina de la Presidencia para garantizar el mejor uso de la tecnología.

Se construirá un catálogo único nacional integral de servicios para minimizar tiempo y

recursos del ciudadano al momento de realizar trámites. Se propondrá una

identificación única digital, acceso digital único, a la creación de un portal central que

podrá atender las necesidades de trámites y servicios de la gente. Estas acciones se

integran en la Estrategia Digital Nacional90.

89Ibíd. P. 28-29 90 Ibíd. P. 31


77

Objetivos de la Estrategia Digital Nacional

Primero: la transformación gubernamental, en la cual se instrumentará la ventanilla única

nacional, que permitirá unificar todos los sitios de gobierno en un solo portal y digitalizar cerca

de 7 mil trámites oficiales. De esa forma, por ejemplo, será más rápido, fácil y seguro acceder a

las calificaciones en las escuelas, solicitar actas de nacimiento y pasaporte o algún dispositivo

electrónico.

Segundo: facilitar la incorporación de tecnologías en los procesos financieros para empresas y

ciudadanos.

Tercero: integrar las tecnologías de información y comunicación en la formación de la niñez y la

juventud.

Cuarto: aprovechar la tecnología para aumentar la cobertura y hacer más eficiente la

infraestructura y los recursos destinados al sector sanitario.

Quinto: usar las nuevas tecnologías en programas para prevenir la violencia y promover la

comunicación entre ciudadanía y autoridades.

.


78

3. Marco de actuación del Estado mexicano

El proceso de cambio, referido líneas arriba (ver punto 2 de este documento), requiere

describir el andamiaje institucional en el que se sustenta la actuación del Estado

mexicano para transformar la AP. Esta descripción identifica el marco jurídico, político,

los órdenes de gobierno que constituyen la AP; la propuesta organizacional de al APF

que se deduce de ella; los aspectos referidos al cambio organizacional en el Plan

Nacional de Desarrollo 2013-2018 y los decretos para conducir las reformas

administrativas. Tal y como se presenta a continuación.

3.1 Marco jurídico: tres poderes y tres órdenes de gobierno

La organización y fundamentos de la Administración Pública Federal es materia del

Derecho Administrativo. Este último es una rama del derecho público que regula la

actividad del Estado “que se realiza en forma de función administrativa”, por lo que se

requiere saber en qué consiste “la actividad estatal y cuáles son las formas que el

Estado utiliza para realizar esa actividad y caracterizar entre ellas a las que constituye

la función administrativa, y en tercer y último lugar, cuál es el régimen a que se

encuentra sujeta dicha actividad”91.

Dada la complejidad del tema , en este escrito y con el objeto de contextualizar, sólo

se da cuenta de cómo el Estado mexicano se organiza en los tres poderes y de cómo

uno de esos, el Ejecutivo (en sus tres niveles/órdenes), encarna la función

administrativa concretada en las administraciones públicas Federal, estatales y

municipales.

3.1.1 La división de poderes

La división de poderes se “ha convertido en el principio básico de la organización de

los Estados constitucionales modernos”. México no es la excepción. Desde el punto de

vista de los órganos del Estado “…la separación de poderes implica la separación de

91 Fraga, G. y Fraga, M. (2000) Derecho administrativo. México, Porrúa.


79

los órganos del Estado en tres grupos diversos e independientes unos de otros, cada

uno de ellos constituido en forma de que los diversos elementos que lo integran

guarden entre sí la unidad que les da el carácter de Poderes”92

Siguiendo esta doctrina, las constituciones modernas han establecido los tres poderes:

Legislativo, Judicial y Ejecutivo; cada uno cumple funciones diferenciadas: “de tal

manera que el Poder Legislativo tenga atribuido exclusivamente la función legislativa;

el Poder Judicial, la función judicial, y el Poder Ejecutivo, la administrativa”.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos93 establece la división de

poderes en el Título Tercero, capítulos I, II, III y IV:

El artículo 49 constitucional instituye que el Supremo Poder de la Federación se divide

para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o

más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo

en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión.

El artículo 50 constitucional ordena que el poder legislativo de los Estados Unidos

Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una

de diputados y otra de senadores.

Por su parte, el poder ejecutivo está normado en el artículo 80 constitucional, el cual

prescribe que el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en un

solo individuo, que se denominará "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos."

92 Ibíd. 93 México (2013) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última Reforma DOF 08-10-

2013. Disponible en:

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf


80

3.1.2 Órdenes de gobierno

En México se gobierna en tres niveles: federal, estatal y municipal, de tal suerte que la

estructuración de la administración pública atiende también este criterio de

organización política.

El Título Quinto de la Constitución regula precisamente este carácter del Estado. El

artículo 115 constitucional plantea que los Estados adoptarán, para su régimen

interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base

de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio

Libre, conforme a las bases siguientes:

Bases relevantes de organización política y administrativa del Municipio Libre. Artículo 115 constitucional, fracciones I-IV

Base Fracción

Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa,

integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la

ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal

se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad

intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

I

Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su

patrimonio conforme a la ley.

II

Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

agua potable, alcantarillado, alumbrado público, mercados, centrales de abasto,

panteones, seguridad pública, calles, parques y jardines, entre otros.

III

Los municipios administrarán libremente su hacienda. IV

Fuente: Artículo 115 constitucional.

En el caso de los Estados de la federación, el poder público se dividirá, para su

ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos

poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo

individuo (artículo 116 constitucional). Las fracciones I-III del 116 constitucional

describen las normas relevantes de organización de los poderes de los Estados.


81

Normas relevantes para organizar los poderes de los Estados. Artículo 116 constitucional, fracciones I-III

Norma Fracción

Poder Ejecutivo

Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años;

y otras reglas para su elección.

I

Poder Legislativo

El número de representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional al

de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete

diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve,

en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil

habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra; y

otras reglas para su elección.

II

Poder Judicial

El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las

Constituciones respectivas; y reglas de nombramiento y comportamiento de

magistrados y jueces.

III

Fuente: Artículo 116 constitucional.

Caso no precisamente de excepción, pero sí de una naturaleza jurídica distinta es la

del Gobierno del Distrito Federal (GDF). El artículo 122 de la Constitución establece

las características políticas y administrativas del GDF, de las cuales destaca que “son

autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno

del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia”. La Base Primera del mismo

artículo detalla las normas de organización de la Asamblea Legislativa y la Base

Segunda lo concerniente al Jefe de Gobierno del DF.

La Base Tercera plantea lo propio acerca de la organización del Administración

Pública local (en el DF), la cual se basa en la lógica de la APF, es decir, existen

órganos centrales, desconcentrados y descentralizados; asimismo se fijan las reglas

generales para instituir las delegaciones políticas.

La Base Cuarta de ese mismo artículo determina las normas en que se organiza el

Tribunal Superior de Justicia y los demás órganos judiciales del fuero común. La Base

Quinta plantea las normas de integración y atribuciones del Tribunal de lo Contencioso


82

Administrativo, “que tendrá plena autonomía para dirimir las controversias entre los

particulares y las autoridades de la Administración Pública local del Distrito Federal”.

3.2 Marco organizacional de la APF

Importa ahora describir la estructura y las normas de la APF. La Administración

Pública (AP) es una organización especial encaminada a la satisfacción de los

intereses colectivos por medio de la función administrativa, tarea que realiza el Estado

fundamentalmente. Se organiza en una forma especial, adecuada, sin perjuicio de que

otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función administrativa

(Fraga, 2000). La AP es la parte más importante del Poder Ejecutivo. La AP es uno de

los conductos en los que se manifiesta la identidad del Estado.

La Administración Pública…

…debe entenderse desde el punto de vista formal como "el organismo público

que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para

la satisfacción de los intereses generales" y que desde el punto de vista

material es "la actividad de este organismo considerado en sus problemas de

gestión y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos

semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión"

(A. Molitor, Administratioti Publico UNESCO, pág. 18) [Fraga, 2000].

Las formas en que se ordenan los organismos administrativos y sus titulares para

constituir la AP son la centralización, la desconcentración, la descentralización

administrativa, y las empresas de participación estatal” (Molitor en Fraga, 2000).

La centralización administrativa existe cuando los órganos se encuentran

colocados en diversos niveles pero todos en una situación de dependencia en

cada nivel hasta llegar a la cúspide en que se encuentra el jefe supremo de la

Administración Pública.

La desconcentración consiste en la delegación de ciertas facultades de

autoridad que hace el titular de una dependencia en favor de órganos que le

están subordinados, jerárquicamente.


83

La descentralización tiene lugar cuando se confía la realización de algunas

actividades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor

grado de la Administración Central.

Por último, el sistema de empresas de participación estatal es una forma de

organización a la que el Estado recurre como uno de los medios directos de

realizar su intervención en la vida económica del país (Fraga, 2000) [Los

subrayados son nuestros].

El artículo 90 constitucional establece que la APF “será centralizada y paraestatal

conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del

orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de

Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la

intervención del Ejecutivo Federal en su operación”.

La APF está modelada en la ley orgánica respectiva. Su artículo 1º señala que su

objeto es establecer las bases de organización de la APF y enuncia ahí mismo que

ésta se estructura en centralizada y paraestatal.

Ese artículo explica que la Administración Pública Centralizada está conformada por la

Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y la Consejería

Jurídica del Ejecutivo Federal; y que los organismos descentralizados, las empresas

de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones

auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y

los fideicomisos, componen la Administración Pública Paraestatal. Se puede ilustrar de

la siguiente manera:


84

Estructura orgánica de la APF. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

(LOAPF), última reforma DOF 05-12-2013. Artículos 1, 2, 3, 26

3.2.1 Administración Pública Centralizada

La centralización administrativa se caracteriza por la relación de jerarquía que liga a

los órganos inferiores con los superiores de la Administración: “Esa relación de

jerarquía implica varios poderes que mantienen la unidad de dicha administración a

pesar de la diversidad de los órganos que la forman. Esos poderes son los de decisión

y de mando que conserva la autoridad superior”(Fraga, 2000).

APF Estructura Orgánica

Administración Pública Centralizada: Secretarías de

Estado; Consejería Jurídica; Oficina de la Presidencia

Organismos descentralizados

Empresas de participación estatal; instituciones nacionales de crédito; instituciones nacionales de seguros y fianzas

Fideicomisos

Gobernación Relaciones Exteriores Defensa Nacional Marina Hacienda y Crédito Público Desarrollo Social Medio Ambiente y Recursos Naturales Energía Economía Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Comunicaciones y Transportes Educación Pública Salud Trabajo y Previsión Social Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano Turismo Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal Oficina de la Presidencia de la República

Administración Pública Paraestatal


85

El Título Segundo de la Ley Orgánica de la administración pública Federal (LOAPF)

detalla las normas de la administración pública centralizada. El capítulo 1 se centra en

los atributos generales de las Secretarías de Estado y el 2 en sus competencias, así

como en las que corresponden a la Consejería Jurídica. Interesa aquí sistematizar el

capítulo 1, específicamente los atributos relevantes de los despachos de Estado.

Atributos generales y relevantes de las Secretarías de Estado. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), última reforma DOF 05-12-2013.

Atributo Artículo

Las Secretarías gozarán de igual rango; por acuerdo del Presidente, la Secretaría

de Gobernación coordinará las acciones de la APF para cumplir sus acuerdos y

órdenes.

10

Los secretarios de Estado ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo

del Presidente de la República.

11

Cada secretaría de Estado formulará, respecto de los asuntos de su competencia:

los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente

de la República.

12

Al frente de cada secretaría habrá un secretario de Estado, quien para el despacho

de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los subsecretarios, oficial mayor,

directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, oficina, sección y mesa,

y por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras

disposiciones legales.

14

Corresponde originalmente a los titulares de las secretarías de Estado el trámite y

resolución de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del

trabajo podrán delegar en los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de esta Ley,

cualesquiera de sus facultades, excepto aquéllas que por disposición de ley o del

reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas precisamente por dichos

titulares.

16

Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia,

las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos

desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados.

17

Las dependencias y entidades de la APF, conforme a lo previsto en los reglamentos interiores o sus ordenamientos legales de creación, respectivamente, podrán contar con delegaciones en las entidades federativas o, en su caso, en regiones geográficas que abarquen más de una entidad federativa.

17 Bis

En el reglamento interior de cada una de las Secretarías de Estado se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias.

18

El titular de cada Secretaría de Estado expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan.

19


86

Atributo Artículo

Las Secretarías de Estado establecerán sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, informática y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización, archivos y los demás que sean necesarios, en los términos que fije el Ejecutivo Federal.

20

El Presidente de la República podrá constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretarías de Estado.

21

El Presidente de la República podrá celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales, y con su participación, en los casos necesarios, con los Municipios.

22

Fuente: Título Segundo de la LOAPF.

3.2.2 Administración Pública Paraestatal

Los artículos 45 a 50 de la LOAPF establecen las reglas de la Administración Pública

Paraestatal. El artículo 45 señala que “son organismos descentralizados las entidades

creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo

Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la

estructura legal que adopten”.

Según el artículo 46, las empresas de participación estatal mayoritaria son las

siguientes:

Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su

legislación específica (fracción I).

Las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones

auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de

seguros y fianzas (fracción II).

Por su parte, los fideicomisos públicos…

...son aquellos que el gobierno federal o alguna de las demás entidades

paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en

las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo,

que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que

tengan comités técnicos (artículo 47 de la LOAPF).


87

Los artículos 48 y 49 establecen las normas para agrupar a las entidades de la

Administración Pública Paraestatal en sectores definidos por el Presidente de la

República, así como las dependencias que coordinarán los sectores correspondientes.

El artículo 49 faculta a los titulares de las entidades coordinadoras a agruparlas en

subsectores.

Finalmente, el artículo 50 determina las relaciones entre el Ejecutivo Federal y las

entidades paraestatales; éstas “se llevarán a cabo en la forma y términos que

dispongan las leyes, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin

perjuicio de las atribuciones que competan a la dependencia coordinadora del sector

correspondiente”.

3.3 Lineamientos e instrumentos para el cambio organizacional

Dentro de este marco jurídico, político se presentan los lineamientos formales de la

política pública actual respecto de los cambios organizacionales en la Administración

Pública Federal (APF), que permitirán diseñar modelos organizacionales pertinentes.

Se parte de los planteamientos de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal y del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 y de los cuales derivan

diversos decretos, acuerdos y manuales aplicables. Los lineamientos e instrumentos

provienen de los siguientes ordenamientos legales:

1. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), última Reforma DOF 02-

04-2013.

2. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y

Moderno.

3. Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos,

y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como

para la modernización de la APF (DOF, 10 de diciembre de 2012).

4. Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos

y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación

General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio

Profesional de Carrera (DOF, 12 de julio de 2010; DOF, reformado, el 23 de agosto de

2013).


88

5. Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y

Organización (anexo 1 del Acuerdo anterior).

Instrumentos legales que concretan las estructuras organizacionales de la APF

Instrumento

Fundamento legal

(LOAPF)

Descripción

Reglamento interior Artículo 18 Uno para cada una de las Secretarías de Estado; es expedido por el Presidente de la República.

En este instrumento se determinan las atribuciones de sus unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias.

Manuales de organización, de

procedimientos y de servicios al público

Artículo 19 Expedido por el titular de cada Secretaría de Estado; contienen la información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la administración pública federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores, y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determinen la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.

Servicios de apoyo administrativo

Artículo 20 Las Secretarías de Estado establecen sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, informática y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización, archivos y los demás que sean necesarios, en los términos que fije el Ejecutivo Federal.

Comisiones intersecretariales

Artículo 21 Constituidas por el Presidente de la República. Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el Ejecutivo Federal.

Convenios de coordinación con

Gobiernos Estatales y Municipales

Artículos 22 Con la finalidad de favorecer el desarrollo integral de las entidades federativas, el Presidente de la República podrá celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales, y con su participación, en los casos necesarios, con los Municipios.

Fuente: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

A continuación enumeramos los instrumentos que dan sustento a los lineamientos e

instrumentos para el cambio organizacional en la APF: el Plan Nacional de Desarrollo

(punto 3.3.1); el decreto de medidas para el uso eficiente, eficaz y transparente de los


89

recursos públicos (punto 3.3.2); el Acuerdo sobre disposiciones de recursos humanos

y el Servicio Profesional de Carrera (punto 3.3.3); y el manual administrativo en

materia de recursos humanos y organización ( punto 3.3.4). Veamos:

3.3.1 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y Moderno Del PND 2013-2018 se retoman para los usos una reforma administrativa los objetivos

3 y 4:

Objetivo 3: Optimizar el uso de los recursos en la APF; estrategia 3.1 “Orientar

las estructuras orgánicas y ocupacionales hacia los objetivos estratégicos”.

Objetivo 4: Mejorar la gestión pública gubernamental en la APF; estrategias 4.2

“Fortalecer la profesionalización de los servidores públicos”; 4.4 “Fortalecer la

planeación y control de los recursos humanos, alineados a los objetivos y

metas estratégicas institucionales”.

De acuerdo a estos objetivos, la Secretaría de la Función Pública (SFP) cumpliría con

los objetivos 3.1, 4.2 y 4.4, como se muestra en el siguiente gráfico:

Papel de la SFP en materia de diseño de modelos de organización de la APF. Lectura

esquemática de los objetivos 3 (estrategia 3.1) y 4 (estrategias 4.2 y 4.4) del PND 2013-2018

Optimización de recursos

Mejora de la gestión

pública gubernamental

Estructuras hacia objetivos

estratégicos Orienta

Profesionalización de

servidores públicos

Planeación y control

de RH conforme a objetivos

estratégicos

Papel de la SFP en la innovación

de la APF


90

De estos objetivos se derivan justificaciones, estrategias y líneas de acción que a

continuación se muestran en el cuadro:

Atributos estratégicos de los objetivos 3 y 4 del PND en las tareas diseño de modelos de

organización para la APF, responsabilidad de la SFP. 2013

Objetivo Justificación Estrategia Líneas de acción

Objetivo 3: Optimizar el uso de los recursos en la APF.

Se debe: Racionalización de los recursos. Destinar ahorros a fortalecer los programas prioritarios de la APF. Realizar una calendarización del gasto congruente con las necesidades de los ejecutores del mismo. Observar de manera rigurosa la normativa en materia presupuestaria y organizacional. Emitir disposiciones para optimizar el ejercicio de los recursos.

3.1 Orientar las estructuras orgánicas y ocupacionales hacia los objetivos estratégicos.

3.1.1 Ajustar las estructuras orgánicas de las dependencias y entidades, de acuerdo con las atribuciones conferidas a las mismas. 3.1.2 Reorientar las funciones en las unidades administrativas de las dependencias y entidades, y en sus plazas adscritas, evitando duplicidades. 3.1.3 Promover la eliminación de plazas de mandos medios y superiores cuya existencia no tenga justificación. 3.1.4 Privilegiar la contratación de prestación de servicios profesionales de personas físicas por honorarios hacia áreas sustantivas. 3.1.5 Presentar propuestas de modificación organizacional que consideren funciones transversales susceptibles a compactarse. 3.1.6 Privilegiar la distribución de plazas asignadas al sector para fortalecer las áreas de atención directa a la sociedad y/o las áreas sustantiva.


91


Objetivo 4: Mejorar la gestión pública gubernamental en la APF.

Se debe: Mejorar la gestión gubernamental mediante la transformación del funcionamiento de las dependencias y entidades de la APF. Transformar a la APF en un gobierno orientado a resultado. Consolidar un gobierno productivo, eficiente y eficaz en el logro de sus objetivos. Contar con un marco normativo que permita la eficiente ejecución de los procesos de las dependencias y entidades y evite que éste se convierta en un obstáculo o entorpezca la operación cotidiana del gobierno. Contar con servidores públicos profesionales, comprometidos y productivos, orientados a una nueva cultura de servicio a la sociedad, que den credibilidad, estabilidad y eficiencia al gobierno.

4.2 Fortalecer la profesionalización de los servidores públicos.

4.2.1 Establecer convenios de cooperación técnica con instituciones públicas y privadas en materia de gestión de recursos humanos y SPC. 4.2.2 Gestionar los procesos de recursos humanos, incluyendo el SPC, por competencias y con base en el mérito. 4.2.3 Desarrollar herramientas y mecanismos para la autogestión del conocimiento. 4.2.4 Implementar mecanismos de movilidad de los servidores públicos sujetos al SPC. 4.2.5 Promover convenios de intercambio de servidores públicos con fines de desarrollo profesional. 4.2.6 Fortalecer las evaluaciones de desempeño de los servidores públicos. 4.2.7 Impulsar los mecanismos para la profesionalización, certificación y educación formal de los servidores públicos.


92


4.4 Fortalecer la planeación y control de los recursos humanos, alineados a los objetivos y metas estratégicas institucionales.

4.4.1 Elaborar estudios de prospectiva en materia de recursos humanos, profesionalización y organización. 4.4.2 Fortalecer la calidad y oportunidad de la información que se registra en materia de recursos humanos. 4.4.3 Elaborar estudios de mejores prácticas en materia de recursos humanos, profesionalización y organización. 4.4.4 Fortalecer la vinculación entre los objetivos estratégicos, el tipo de organización y las previsiones de los recursos humanos.

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y Moderno. 2013-2018.

3.3.2 Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la APF (DOF, 10 de diciembre de 2012)

De este Decreto, se retoman los siguientes asuntos que enmarcan la necesidad de

generar modelos de organización para la APF:

Considerandos del decreto aplicables al diseño de modelos organizacionales de

la APF

1. Racionalizar el uso de recursos públicos: reducir gastos operativos;

reorientar los ahorros a programas y actividades sustantivas de la APF.


93

2. Modernizar el funcionamiento de la APF: hacer eficiente su operación;

mejorar la prestación de servicios a la ciudadanía; eliminar duplicidades en su

estructura orgánica y en los programas gubernamentales.

3. Para lograr lo anterior, ejecutar acciones en dos vertientes: A) Mediante

ajustes inmediatos al gasto corriente de operación en las secretarías de

Estado y entidades paraestatales. B) A través de un diagnóstico integral que

identifique las duplicidades en las estructuras organizacionales y en los

programas del gobierno, las áreas de oportunidad para mejorar procesos y la

prestación de servicios y, en consecuencia, que se establezcan las acciones de

mediano plazo para mejorar y modernizar el funcionamiento del Gobierno.

Disposiciones generales

Disposiciones generales del Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos…”, aplicables al diseño de modelos de organización para

la APF

Disposición Artículo Descripción

Objeto Primero Establecer medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal.

Alcance Segundo I. Las dependencias de la APF, incluyendo a sus órganos administrativos desconcentrados, así como la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la República. Para los efectos del presente Decreto, y II. Las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal.

Responsabilidades del SHCP para la ejecución del

Decreto

Tercero, fracción I

Emitir a más tardar el 30 de enero de 2013, los lineamientos para dar cumplimiento a las disposiciones establecidas en este Decreto.

Fuente: Decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal.


94

Capítulo II: Medidas para establecer estructuras organizacionales y procesos

eficientes en las dependencias y entidades

Diagnóstico sobre la estructura orgánica

El artículo quinto ordena a las dependencias y entidades elaborar un diagnóstico sobre

la estructura orgánica con la que cuentan, sus procesos internos, así como del gasto

de operación a su cargo. Los factores a considerar son los siguientes:

1. Funciones sustantivas y administrativas que lleve a cabo la dependencia o

entidad de que se trate.

2. Identificar las actividades y recursos asociados a las tecnologías de

información y comunicación con las que se realizan dichas funciones, así como

las unidades administrativas o áreas y el número de servidores públicos que

participan en las mismas.

3. Incluir propuestas para hacer más eficiente la organización interna, los

programas y procesos de la respectiva dependencia o entidad.

Propuesta integral de reingeniería organizacional para la APF

El artículo sexto ordena que la SHCP analice la información entregada en los

diagnósticos presentados por las dependencias y entidades en términos del artículo

anterior, con el propósito de elaborar una propuesta integral que permita una

reingeniería organizacional en la Administración Pública Federal, la simplificación de

procesos y la eliminación de funciones y programas que presenten duplicidades.

Medidas que deben considerar la propuesta integral de reingeniería

organizacional y el programa de mediano plazo

El artículo séptimo indica las medidas que deben considerar la propuesta integral y el

programa de mediano plazo.


95

Medidas para la propuesta integral y el programa de mediano plazo señaladas en el Decreto

Fracc. Medida Medida resumida

I. Ajustar las estructuras orgánicas de las dependencias

y entidades.

Ajuste de estructuras

orgánicas.

II. Eliminar la duplicidad de funciones en las unidades

administrativas o áreas de las dependencias y

entidades, así como en las plazas adscritas a las

mismas.

Eliminación de duplicidad

de funciones.

III. Eliminar las plazas de mandos medios y superiores

cuya existencia no tenga justificación.

Eliminación de plazas de

mandos medios y

superiores injustificables.

IV. Establecer evaluaciones de desempeño eficientes

para los servidores públicos.

Establecimiento de

evaluaciones de servidores

públicos.

V. Disminuir el gasto en contratación de personal

eventual en áreas que no sean sustantivas para la

prestación de servicios.

Disminución de

contratación de personal

eventual.

VI. Restringir la contratación de prestación de servicios

profesionales de personas físicas por honorarios.

Restricciones en la

contratación de personal

por honorarios.

VII. Revisar y mejorar el funcionamiento del sistema del

Servicio Profesional de Carrera.

Mejora del Servicio

Profesional de Carrera.

VIII. Eliminar, fusionar o modificar aquellos programas que

no sean eficaces, eficientes o que presenten

duplicidades con otros programas.

Eliminación, fusión o

modificación de programas

ineficaces o con

duplicidades.

IX. Establecer un padrón único de beneficiarios que

permita identificar con toda claridad a quiénes se

dirigen los subsidios, ayudas y demás apoyos

gubernamentales, su importe y conceptos.

Establecimiento de un

padrón único de

beneficiarios.

X. Simplificar los procesos de entrega de subsidios y

demás apoyos.

Simplificación de proceso de

entrega de subsidios.

XI Establecer medidas de ahorro y austeridad en el gasto

de operación de las dependencias y entidades.

Establecimiento de medidas

de ahorro y austeridad.

XII Reducir el presupuesto destinado a viáticos,

convenciones y gastos de representación.

Reducción de viáticos y

gastos de representación.

XIII Incrementar el uso de tecnologías de la información y

comunicación para mejorar la capacidad de entrega y

la calidad de los servicios públicos, generar ahorros en

el mediano y largo plazo, así como para promover la

transparencia, participación y colaboración con la

ciudadanía.

Incremento del uso de las

TIC.


96

Fracc. Medida Medida resumida

XIV. Identificar arrendamientos financieros y otras

alternativas que permitan generar ahorros en el

mediano y largo plazo.

Generación de ahorros.

XV. Racionalizar el uso de vehículos.

Racionalización de uso de vehículos.

XVI. Racionalizar el gasto en comunicación social. Racionalización del gasto de comunicación social.

XVII. Las medidas a que se refiere el artículo Décimo Primero de este Decreto (medidas específicas para reducir los gastos de operación)

Reducción de gastos de operación.


Capítulo III: Medidas específicas en servicios personales

Medidas específicas en servicios profesionales mandatadas en el Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos…”

Artículo Medida

Octavo El gasto en servicios personales de la Administración Pública Federal

se reducirá 5 por ciento en el concepto de sueldos y salarios para

niveles medios y superiores, para el ejercicio 2013.

Noveno Las dependencias y entidades se abstendrán de contratar personal

eventual y por honorarios para funciones no sustantivas, salvo

aquellos casos que se autoricen de manera temporal.

Décimo Con base en los resultados de los diagnósticos previstos en el

Capítulo II del Decreto, se cancelarán las plazas de los puestos

homólogos a los de estructura que no estén justificados.


Capítulo VI: Modernización de la Administración Pública a través del uso de

tecnologías de información y comunicación

El artículo vigésimo Tercero ordena a las dependencias y entidades de la APF cumplir

las siguientes disposiciones en materia de tecnologías de la información y

comunicación:


97

Disposiciones en materia de TIC mandatadas en el Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos…”. Resumen

Fracción Disposiciones en materia de TIC

I. Programas de optimización, sistematización y digitalización de

procesos administrativos para evitar la duplicidad de procesos y

que racionalicen el uso de recursos de planes y programas.

Estos programas deben consolidar la operación e integración de

diferentes sistemas y bases de datos de las dependencias y

entidades.

II. Adopción de las políticas correspondientes a la estrategia digital,

que permitan:

Fomentar un cambio de cultural en el gobierno a través de

las TIC.

Ofrecer servicios gubernamentales transparentes y de

mayor calidad.

Lograr interoperabilidad entre dependencias a través de

conexiones rápidas y seguras.

III. Implementación de las recomendaciones que se emitan en materia

de política de estrategia digital nacional y las particulares que

emita la SHCP, respecto de:

Contrataciones de bienes o servicios en materia de

tecnologías de información y comunicación.

Mejores prácticas susceptibles de desarrollarse e

implementarse a través de proyectos estratégicos.


Cronograma de acciones que mandata el Decreto “Medidas para el uso eficiente,

transparente y eficaz de los recursos públicos…”

Acción Responsable Fecha

Entrega del diagnóstico sobre la estructura

orgánica a la SHCP. Dependencias y

entidades

A más tardar el

último día hábil de

2013

Programa de mediano plazo para promover la

eficiencia y eficacia en la gestión pública de la

Administración Pública Federal, el cual incluye la

propuesta integral de reingeniería organizacional.

SCHP

A más tardar el


2013


98

Acción Responsable Fecha

Formalización, a través de la suscripción de bases

de colaboración, en los términos que se prevean

en el programa de mediano plazo, de los

compromisos relativos a las medidas y sus

respectivos indicadores de desempeño.

Titulares de las

dependencias y

entidades

A más tardar el


noviembre de 2013

Informe periódico sobre el avance en el

cumplimiento de los respectivos compromisos.

Titulares de las

dependencias y

entidades

Trimestralmente

Lineamientos para dar cumplimiento a las

disposiciones establecidas en este Decreto. SHCP

A más tardar el 30

de enero de 2013


3.3.3 Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera (DOF, 12 de julio de 2010; DOF, reformado, el 23 de agosto de 2013)

El Acuerdo tiene por tiene por objeto dictar las disposiciones que las dependencias y

entidades de la Administración Pública Federal, y que la Procuraduría General de la

República deberán observar en la planeación, organización y administración de los

recursos humanos, así como establecer las disposiciones y criterios generales,

lineamientos y procedimientos para el Sistema de Servicio Profesional de Carrera en

la Administración Pública Federal Centralizada (artículo primero). A fin de enmarcar el

diseño de modelos de organización para loa APF, de este instrumento legal interesan

las siguientes disposiciones.

Titulo Primero. Disposiciones Generales. Capítulo I: Del Ámbito de Aplicación y

Definiciones, capítulo 1. Estas disposiciones regulan la planeación, organización y

administración de los recursos humanos en la APF.


99

Ámbitos de aplicación de la planeación, organización y administración de los recursos

humanos en la APF, artículo 1

Ámbitos Exclusiones

Las dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal, la

Procuraduría General de la República

y los tribunales federales

administrativos, se sujetarán a las

presentes disposiciones, en lo que no

se oponga a sus leyes específicas.

Las disposiciones y los procedimientos previstos en

este Acuerdo no serán aplicables a los servicios

civiles de carrera establecidos en la legislación

federal, salvo en los aspectos que no se encuentran

regulados de manera específica en dichos

ordenamientos.

*El Sistema de Servicio Profesional

de Carrera en la Administración

Pública Federal Centralizada, se

sujetará a las disposiciones y

criterios generales, lineamientos y

procedimientos señalados en el Título

Sexto.

No son objeto de las presentes Disposiciones, las

Condiciones Generales de Trabajo, los Contratos

Colectivos de Trabajo, las normas, procesos,

procedimientos, criterios y demás instrumentos

análogos derivados de la legislación en las materias

fiscal, laboral, de seguridad social, seguros y de

remuneraciones de los servidores públicos.

Fuente: Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera.

Título Segundo. De la Planeación de la Organización, artículo 9. El artículo 9 define la

planeación organizacional:

“La planeación de la estructura organizacional es el proceso mediante el cual

se diseña, transforma, aprueba y registra la estructura orgánica y ocupacional.

Dicha planeación tendrá por objeto que las Instituciones cuenten con

organizaciones orientadas a resultados; mejorar y modernizar la gestión pública

y, racionalizar el gasto público.”

Título Segundo. De la Planeación de la Organización, capítulo I Diseño y

Transformación, artículo 10. El artículo 10 plantea los criterios técnicos para el

diseño y transformación de sus estructuras organizacionales.


100

Tipología de criterios técnicos para el diseño y transformación de las estructuras organizacionales de la APF, artículo 10

CRITERIO TÉCNICO. TIPOLOGÍA

De congruencia institucional

De dimensión y operación organizacional

De diseño de puestos

De adecuación o modificación organizacional

De política organizacional en la APF


Criterios técnicos “de congruencia institucional”, artículo 10, fracción I

Criterio Especificaciones

Alineación de las estructuras orgánicas y ocupacionales, con:

i. El PND y los programas que de éste deriven; ii. El marco jurídico que les resulte aplicable; iii. Los objetivos sectoriales, y iv. La misión y objetivos institucionales.

No duplicidad de funciones en las estructuras orgánicas y ocupacionales.

---

En cuanto a las estructuras de las oficialías mayores o equivalentes, preferentemente buscarán desplegar su responsabilidad organizacionalmente en cuatro unidades administrativas, encargadas de las siguientes funciones:

i. Orientar y coordinar los procesos de planeación, programación, presupuestación, control, ejercicio presupuestario, contabilidad, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas; ii. Integrar y controlar el sistema de remuneraciones de los servicios personales, los sistemas de administración de recursos humanos, así como su planeación, organización, evaluación del desempeño, desarrollo de los recursos humanos y relaciones laborales; iii. Manejo y administración de los recursos materiales, bienes muebles, inmuebles e inventarios, los procedimientos de contratación, y la atención de los servicios generales de la Institución, y iv. Conducir en forma centralizada las tecnologías de la información y comunicaciones.



101

Criterios técnicos artículo 10, fracciones II a V

De dimensión y

operación organizacional, tales

como

De diseño de puestos, en que

De adecuación o modificación

organizacional

De política organizacional en la APF

Criterios: Criterios: Criterios: Criterios:

a) Ajustar y racionalizar estructuras conforme a las disposiciones aplicables; b) Maximizar los tipos y niveles de coordinación y comunicación, y c) Evaluar y considerar minimizar la dispersión geográfica en que se ejercen funciones.

a) Las funciones sean acordes a las atribuciones conferidas a la Institución en los instrumentos jurídicos que les resultan aplicables; b) Las denominaciones y descripciones del puesto sean congruentes con la misión de la unidad administrativa a la que se adscriban, y c) Se describan, perfilen y valúen conforme al apartado correspondiente de las presentes Disposiciones.

a) Mantener la vigencia del grupo, grado y nivel por al menos 12 meses a partir de su registro; b) Proponer la creación de puestos en el primer nivel de grupo y grado correspondiente; c) Proponer, cuando no implique cambio de grupo o grado, la modificación en un sólo nivel; d) Proponer la creación o modificación de puestos, considerando una diferencia máxima de puntos del 52.01% respecto del puesto de su superior jerárquico; e) Utilizar preferentemente, para lograr congruencia organizacional y evitar traslapes en las estructuras, los niveles A1, A2, B1, B2 y C1 del tabulador del sector central, al aplicar los relativos a los anteriores incisos; f) Distinguir por lo menos un nivel tabular entre los puestos de las áreas sustantivas, en relación con las de las áreas adjetivas o de apoyo; g) Guardar una relación

a) Observar en el diseño de modificación de puestos, que éstos no cambien más de un grupo; b) Guardar entre puestos una línea de mando de al menos un nivel jerárquico; c) Observar que la diferencia en puntos de valuación entre el puesto que se crea o modifica y el puesto del inmediato superior jerárquico no sea menor del 15%; d) Ajustarse a la validación de la DGOR para la creación o cambio de Grupo, Grado y Nivel de los puestos de los Grupos “J”, “I”, “H”, y sus homólogos; e) Observar, cuando corresponda, las disposiciones en materia de Gabinetes de Apoyo, y f) Observar en relación con los puestos subordinados y de los superiores jerárquicos, las disposiciones en materia de remuneraciones. f) Ajustarse a la validación de la DGOR para los puestos de los Titulares de los órganos


102

mayor a uno en los tramos de control; h) Propiciar que los movimientos compensados se realicen para fortalecer las áreas sustantivas, y i) En el caso de la transformación de plazas eventuales a plazas permanentes se deberá privilegiar la estructura de las áreas sustantivas.

internos de control y de los Titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades.


3.3.4 Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización (anexo 1 del Acuerdo anterior)

El objetivo general del Manual es establecer la regulación de los procesos y

procedimientos en materia de planeación, organización y administración de los

recursos humanos, a fin de aplicar de manera eficiente los recursos humanos con que

cuentan las Instituciones. Interesa destacar aquí el numeral 6: Procedimientos.

Procedimientos en materia de recursos humanos y organización, dispuestos en el “Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y

Organización”, numeral 6

6.1 Planeación de la Organización

6.1.1 Aprobación y registro de estructuras Diseñar, transformar, aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las Instituciones, a fin de contar con organizaciones orientadas a resultados, mejorar y modernizar la gestión pública y racionalizar el gasto público.

6.1.2 Describir, perfilar y valuar los puestos Describir, perfilar y valuar los puestos de la Administración Pública Federal, para determinar los elementos básicos de los puestos que permitan establecer de manera clara y sencilla las tareas que se deben realizar y los requerimientos necesarios para llevarlas a cabo, a fin de sustentar la gestión de las organizaciones.


103

6.2 De la Planeación de los Recursos Humanos

6.2.1 Reclutamiento y Selección Reclutar y seleccionar al personal considerando las necesidades de la Institución y el perfil de puesto, para la ocupación de las plazas vacantes.

6.2.2 Ingreso y Movilidad Formalizar la relación laboral entre la Institución y el candidato seleccionado cumpliendo con la normatividad aplicable, a través de los instrumentos legales correspondientes; así como coordinar los movimientos de personal.

6.2.3 Capacitación Proporcionar conocimientos y desarrollar las capacidades del personal, a través de acciones de formación para promover la mejora del desempeño de sus funciones, a fin de permitir a la Institución alcanzar sus objetivos y metas establecidas, así como establecer los pasos para atender la operación de las acciones de capacitación a través de la oferta @Campus México, con el fin de llevar a cabo el seguimiento correspondiente hasta su acreditación.

6.2.4 Evaluación del Desempeño Medir el rendimiento de los servidores públicos en su puesto, a través de un grupo de indicadores previamente definidos para un periodo de evaluación determinado.

6.2.5 Clima y Cultura Organizacional Medir la percepción que tienen las personas que laboran en las instituciones públicas, sobre ciertos factores que inciden en el ambiente de trabajo, para mejorarlos con acciones, y contribuir así al mejor cumplimiento de su misión.

6.2.6 Credencialización Expedir a los servidores públicos la identificación de la Institución en donde presten sus servicios, a partir de su alta o cambio de adscripción o puesto.

6.2.7 Incidencias Establecer los procesos de recursos humanos relacionados con las incidencias, para que los servidores públicos registren la entrada y salida de sus labores conforme al horario establecido.

6.2.8 Administración de operación del RUSP Mantener actualizada la información de los servidores públicos en el RUSP, para su análisis, diseño de estudios prospectivos sobre necesidades futuras de personal y toma de decisiones que requieran las Instituciones.

6.2.9 Compatibilidades Dictaminar y en su caso, autorizar la compatibilidad para el desempeño de dos o más empleos, cargos o comisiones, o la prestación de servicios profesionales por honorarios en las Instituciones de la Administración Pública Federal, con cargo a su presupuesto.

6.3 Celebración de Contratos de Servicios Profesionales por Honorarios

Objetivo Celebrar contratos de prestación de servicios profesionales por honorarios con personas físicas con cargo al presupuesto de servicios personales, y su registro.

Fuente: Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización.


104

4. Propuesta de modelos de organización con visión prospectiva (modelos generales)

A partir del repertorio de instrumentos y lineamientos planteados en el punto 3 de este

documento, podemos revisar los modelos de organización pertinentes para encausar

la reforma que propone el gobierno actual para el período 2013-2018. Se ofrece una

breve descripción de sus estructuras y sus objetivos; así como sus ventajas o

desventajas Veamos:

4.1 El modelo vertical

El modelo tradicional de las organizaciones públicas indujo a la formación de

estructuras organizacionales centralizadas, en forma piramidal con un diseño vertical,

con estratos jerárquicos, alto grado de formalización y rigidez en la asignación de roles

y funciones. Tal y como se muestra en la siguiente figura:

Modelo vertical - piramidal


105

El modelo vertical consiste en jerarquizar y dividir por áreas, gerencias, divisiones,

coordinaciones, departamentos, etc., en base a las funciones asignadas a la

organización, identificadas en el trabajo que se tiene que desempeñar para ofrecer los

servicios o productos a las personas o instituciones (estatales o privadas y

ciudadanos, en el caso de la AP). Las actividades se dividen sucesivamente en

funciones, departamentos y tareas. Este modelo toma en cuenta el territorio por cubrir

(por ejemplo: federal, estatal y municipal) y el proceso utilizado para producir y regular

los servicios que ofrece. Sus principios básicos son la jerarquía (vertical), la

especialización (funcional) y la motivación (adhocrático).

Objetivo

Controlar las decisiones, el mandato y la ejecución de las acciones de gobierno y

garantizar la congruencia institucional; a través de una centralización administrativa

homogénea y coherente.

Elementos

Liderazgo/autoridad única y vertical. Se fundamenta en el control sobre la toma de

decisiones y su ejecución. El mandato se concentra en el mando superior.

Líneas formales de comunicación. La información y la comunicación establecen un

flujo bidireccional entre el mando (dirección) y los operadores de la decisión a través

de las cadenas de mando que establece el organigrama (top-down-down-top).

Decisiones y estrategias cupulares. El liderazgo que conduce la organización

centraliza los canales de comunicación y de responsabilidad en la cima del

organigrama.


106

Estructura

Piramidal. Jerárquica en diferentes niveles divisionales. En la cúspide la pirámide la

mayor jerarquía y responsabilidad. A mayor nivel jerárquico aumenta la visión global

de la organización y a menor nivel aumenta la especialización, la delimitación de

responsabilidades.

Ventajas

Excelencia funcional. Define con precisión una línea de mando e identifica/asigna

responsabilidades con respecto a las funciones. La toma de decisiones se agiliza y los

mecanismos de control permiten una supervisión efectiva. Al agrupar por gerencias,

direcciones o departamentos (Secretarías, subsecretarías, direcciones,

coordinaciones, departamentos, etc.) se obtiene una mayor especialización tanto en el

uso de los conocimientos de los empleados (burócratas) como del equipo y de los

procedimientos de trabajo; se distribuyen responsabilidades; se facilita el proceso de

planeación. Y se mantiene un mayor control sobre los costos y las finanzas. Es

sencillo y claro

Desventajas

Los procesos de trabajo se vuelven rígidos, poco flexibles/ágiles ante emergentes o

coyunturas críticas. La toma de decisiones se realiza sin mucho análisis y es más

propensa al error que al acierto (se pueden descuidar puntos vitales); el liderazgo tiene

poco tiempo para planear y coordinar y se pueden descuidar otras actividades

directivas, como las de orientar la organización en su participación en contextos

institucionales y sociales o la identificación de amenazas y oportunidades para la

Institución.


107

Formas y tipos de estructuras organizacionales

“Cuando existe esta organización, las personas se preocupan más por el trabajo de su unidad

que del servicio o producto en general que se presta o se vende, esto causa una sub-

optimización organizacional. Las personas que realizan diferentes funciones habrán de

encontrarse separadas unas de otras, afectando coordinación que fluye de una función a otra.

Las funciones se dividen entre los empleados conforme a la especialización que tenga cada

uno de ellos y se agrupan de acuerdo a cada uno de los diferentes campos de acción; a su vez

cada uno de estos campos tiene un gerente que es el responsable de asignar tareas y vigilar

que estas sean realizadas de una forma correcta. Por ultimo encontramos a un gerente general

que es el que se encarga de coordinar todas las funciones y responsabilidades para lograr las

metas de la organización.”94

4.1.1 Reestructuración del modelo vertical

Un modelo vertical racional, eficiente y eficaz requiere en primer término realizar un

ajuste para eliminar duplicidad de funciones y niveles jerárquicos innecesarios. Para

realizar esta reestructuración se pueden eliminar, crear, fusionar, re-adscribir, cambiar

de nivel jerárquico, cambiar de denominación o mantener. Estos ajustes deben

realizarse atendiendo los criterios técnicos del Acuerdo por el que se emiten las

Disposiciones en materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de

Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de

Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera,

especialmente los criterios técnicos del artículo 10, fracciones II a V (ver páginas 95 y

96 de este documento).

A continuación se muestran de manera gráfica algunos criterios generales de

reestructuración organizacional en el modelo vertical95:

94 “Formas y tipos de estructuras organizacionales” (s/f) Ver en: htpp://joomla-master.org/fórum. 95 Para los gráficos referidos a la reestructuración vertical se tomo como base el documento: Estado de

México (2010). Guía Técnica para Estructuraciones o Reestructuraciones Organizacionales.


108

Eliminar niveles jerárquicos innecesarios

Unidades administrativas adjetivas Máximo 20%

Unidades administrativas sustantivas


109

Reestructuración organizacional

Eliminación

Creación

Fusión

Readscripción

Cambio de nivel jerárquico

Cambio de denominación

Sin cambio

4.1.2 Alineación horizontal

El diseño de la estructura de organización considera la identificación de la misión o

propósito esencial de la dependencia y su visión estratégica para direccionar en este

sentido su actuación. Se parte de las facultades asignadas a las dependencias, para

derivar la formulación de funciones sustantivas y alinear, en las estructuras de

organización propuestas, las atribuciones, funciones, programas y procesos de

trabajo. Se puede ejemplificar gráficamente:


110

Alineación facultades-estructura de organización

Fuente: Estado de México (2010). Guía Técnica para Estructuraciones o Reestructuraciones Organizacionales.

La reestructuración del modelo vertical se contempla como la fase inicial de un

proceso de horizontalización de la AP, la cual se encamina claramente a adoptar los

modelos matriciales, que son de suyo horizontales.

4.2 Modelo matricial (horizontal)

La estructura matricial consiste en agrupar los recursos humanos de la organización a

proyectos o procesos que por su naturaleza requieren del concurso de diversas

unidades administrativas. Los proyectos tienen, por su naturaleza, un ciclo de vida y

por tanto, al concluir éstos, los involucrados en el proyecto vuelven a sus áreas de

trabajo formales.

En este modelo, el liderazgo es doble: un encargado de coordinar el proyecto y un jefe

formal del área a la cual están adscritos. Los empleados trabajan en un equipo en

proyectos. Los participantes en el proyecto son responsables de la coordinación y la

comunicación entre ellos y de informar tanto a sus jefes de proyecto como a sus jefe

formal.


111

El modelo matricial también se puede centrar en la administración de procesos o en

una gestión de las actividades o eventos que realicen las unidades administrativas

alternativa o simultáneamente durante un tiempo. Se refiere a cambios operacionales

que permiten a una organización funcionalmente.

La estructura matricial requiere de un grado alto de organización, coordinación y de

procesamiento de información; contar con recursos humanos y materiales que

soporten las actividades de los proyectos y sobre todo, capacidad de negociación para

solventar los aspectos funcionales como tener dos líneas de mando y una estructura

de autoridad doble.

Modelo matricial: ¿estructura o forma para coordinar actividades?

Hay autores que no consideran este modelo (matricial) como una auténtica estructura

organizativa, sino más bien como una forma más de coordinar las actividades y los objetivos de

la organización. Si la estructura funcional ofrece las ventajas de la especialización y si la

divisional se concentra en la obtención de los resultados finales, se podría intentar alguna

combinación de ambas para así lograr una mejora de la eficiencia de la organización, sin caer

en los elevados costes de la segunda al estructurarse jerárquicamente en diferentes niveles

divisionales y evitando el conflicto de objetivos de la primera. Esta es la pretensión del modelo

matricial: crear dos o tres dimensiones, según los criterios aplicados, para estructurar la

dirección intermedia, bien por productos o proyectos, bien por mercados o clientes o bien, en

su caso, por funciones o procesos.96

96 “Formas y tipos de estructuras organizacionales” (s/f) Ver en: htpp://joomla-master.org/fórum.


112

Objetivo

Coordinar las actividades y los objetivos de la organización para la obtención de

resultados finales.

Elementos

Liderazgo/autoridad múltiple basado en las tareas. Existen varias fuentes de mando

que se responsabilizan por los procesos y los proyectos bajo los principios de la

coordinación.

Líneas comunicación ampliadas. La información y la comunicación establecen flujos

tanto lineales, de mandato, como flujos horizontales entre el mando formal, los

coordinadores de los procesos o proyectos con los participantes en los proyectos. Los

operadores de la decisión a través de las cadenas de mando que establece el

organigrama (top-down-down-top).

Decisiones y estrategias coordinadas El liderazgo que conduce la organización se

descentraliza y los procesos de decisión y elaboración de estrategias se coordina en al

menos dos jefes.

Estructura:

Horizontal, funcional y multidimensional, por procesos y proyectos.

Ventajas:

La especialización del trabajo y el ahorro en los costes de una estructura jerárquica.

Su flexibilidad y maleabilidad ante contingencias.

Desventajas

La confusión que pudiera existir en la coordinación de los equipos de trabajo ante dos

cadenas de mando que si no se coordinan y equilibran sus mandatos causarían

confusión y eventualmente conflictos.

De este modelo derivan dos modelos: uno estructurado en torno a procesos y otro,

estructurado en torno a proyectos.


113

4.2.1 Modelo de procesos

Los modelos con enfoque a procesos se caracterizan por crear una estructura

tomando como base los flujos de trabajo o procesos; en este tipo de modelos se busca

eliminar barreras departamentales y cruzar límites funcionales. Asimismo se busca

hacer más planas las estructuras reduciendo la jerarquía. Para ello, se establecen

equipos de trabajo multidisciplinarios auto-dirigidos, organizados de conformidad con

el desarrollo del proceso basado en la satisfacción de las necesidades y expectativas

de los usuarios. Este modelo requiere un detallado análisis del proceso y su

vinculación con los objetivos clave de la organización.

Características

“La filosofía de este estilo administrativo se basa en varios principios, aunque destacan tres: 1.

El enfoque al cliente, 2. La colaboración (trabajo en equipo) y 3. Un liderazgo enfocado en la

calidad de los procesos y sus interacciones (medios y significados). La operación de estos

principios implica comprender que los resultados son propiedades emergentes de administrar

procesos y acoplar sus interacciones, y por consecuencia implica cambiar o dejar de lado el

enfoque mecanicista que caracteriza a las organizaciones funcionales que se administran por

resultados independientes, en donde el fin justifica los medios. La madurez de la administración

por procesos se manifiesta cuando las estructuras de trabajo se modifican para orientar al

personal a interactuar en la búsqueda de propósitos estratégicos (comunes), consecuencia de

líderes enfocados en provocar conexiones y dar significado a estos principios en cada equipo

de trabajo.”97

97 Acuña, J. (2012) Administración por Procesos. Ver en http://www.pnt.org.mx/boletin/Marzo_2012/Pdf/Administracion_de_Procesos.pdf

http://www.pnt.org.mx/boletin/Marzo_2012/Pdf/Administracion_de_Procesos.pdf


114

Agrupamiento organizacional con enfoque a procesos

Equipo auto-dirigido

Fuente: Estado de México (2010). Guía Técnica para Estructuraciones o Reestructuraciones Organizacionales.


115

Objetivo

Lograr una plena eficiencia y eficacia en los objetivos y metas del gobierno a través

trabajar en equipos de diferentes áreas.

Elementos

Liderazgo/autoridad múltiple basado en las tareas. Liderazgo legitimado en la tarea y

en las relaciones. Se reduce la jerarquía y se aplana el organigrama. Las cadenas de

mando se flexibilizan.

Líneas comunicación ampliadas. La información y la comunicación establecen flujos

tanto verticales, de mandato, como flujos horizontales, de consenso entre el mando

formal y los coordinadores de los procesos con los participantes en los procesos. Se

establecen equipos de trabajo multidisciplinarios auto-dirigidos, organizados de

conformidad con el desarrollo del proceso.


descentraliza y los procesos de decisión y elaboración de estrategias se coordinan en

al menos dos jefes, que toman en cuenta los grupos de trabajo para construir

decisiones robustas.

Estructura Por flujos de trabajo/procesos, con cruce de límites funcionales. Estructuras planas

tomando como base los flujos de trabajo o procesos; en este tipo de modelos se busca

eliminar barreras departamentales y cruzar límites funcionales. Se busca hacer más

planas las estructuras reduciendo la jerarquía. Estructura bidimensional.

Ventajas Eficiencia y eficacia al cambiar el enfoque mecanicista por un enfoque basado en

resultados integrados a una estrategia común. Crea un liderazgo legitimado en la tarea

y en las relaciones. Este modelo da significado a los grupos de trabajo en una

organización y genera una fuerte cohesión/compromiso institucional. Disminuye los


116

costes de las estructuras jerárquicas en diferentes niveles divisionales y evita

conflictos en la definición de objetivos.

Desventajas

Puede originar conflictos en la dirección ya que los procesos no darían prioridad a los

directores funcionales. La administración de procesos puede ralentizar decisiones y

provocar conflictos entre el personal de las diversas unidades administrativas.

4.2.2 Modelo de proyectos

Otra alternativa, en un modelo matricial es una estructura organizacional por

proyectos. En este modelo organizacional los integrantes de la organización se

agrupan en relación a los proyecto establecidos. El proyecto puede estar inserto en

una entidad determinada o en varias.

En la organización orientada a proyectos la mayoría de los recursos de la organización

están involucrados en el trabajo del proyecto y los directores del proyecto cuentan con

una gran independencia y autoridad. Las organizaciones orientadas a proyectos

suelen tener unidades denominadas departamentos, pero estos grupos dependen

directamente del director del proyecto o proveen servicios de soporte a diversos

proyectos.

Organización orientada a proyectos

Alta dirección


117

Objetivo Lograr una mayor eficiencia y disminuir los costes de transacción. Elementos

Liderazgo/autoridad depositada en el director del proyecto. El liderazgo se deposita en

un director. Tiene mando único y es el responsable del proyecto. Los miembros del

equipo del proyecto son generalmente asignados al mismo por lo que su permanencia

está determinada por la duración del mismo.

Líneas de comunicación jerárquicas y horizontales. El director del proyecto reporta al

nivel jerárquico superior que es de quien recibe las instrucciones, criterios y

estrategias en relación con el proyecto. Hacia el equipo del proyecto, el director del

proyecto, los miembros del equipo reportan al director de proyecto directamente o a

través de los mandos intermedios.

Decisiones y estrategias delegadas. El liderazgo que conduce la organización delega

las decisiones y los procesos de decisión en el coordinador del proyecto. Su grado de

autonomía es amplio en la gestión del proyecto y está restringida con respecto a su

alcance y dimensión (se circunscribe exclusivamente a la realización de las tareas del

proyecto encomendado)

Estructura

Estructura transversal basada en proyectos que se organizan de manera relativamente

autónoma de la estructura funcional.

Ventajas

La organización se vuelve más flexible y autónoma. Está orientada a resultados

finales. Mejora la eficiencia de la organización sustancialmente y puede disminuir

costes al eliminar algunas estructuras jerárquicas. Identifica con precisión la


118

responsabilidad de cada jefe98. Reduce las jerarquías y disminuye focos de conflicto

generados por las áreas funcionales. Crea direcciones intermedias que facilitan la

producción de bienes y servicios 99 . Permite el trabajo de expertos, en equipos

multidisciplinarios. Existe una fuerte motivación en los grupos de trabajo, entrena y

capacita a los futuros liderazgos.

Desventajas

El doble flujo de autoridad en ocasiones origina conflictos. Crea ambientes de mucha

presión que pueden originar desgasta y finalmente bajar la productividad: “Los costos

burocráticos de operación son bastantes altos debido a que se invierte mucho en

capacitación de sus empleados y por lo tanto también debe elevar salarios. No está

bien definida la autoridad, establecimiento de las prioridades y la utilización de

recursos entre los gerentes funcionales y los de proyectos”100.

4.3 Los modelos organizacionales para el futuro

La teoría de la organización propone nuevos modelos basados en el paradigma de la

complejidad o del caos, la cual plantea que las estructuras más que

estables/ordenadas son disipativas y equifinalizadas, con final abierto. Son

estructuras que están sujetas a múltiples variaciones que modifican su estructura

permanentemente: “estados en que el sistema acaba estabilizándose en función de

sus propiedades”101. Estos sistemas no buscan el equilibrio con el medio ambiente

sino el cambio: permanecer es cambiar, mutar y evolucionar. La lógica de estos

sistemas y su finalidad, consiste en asimilarse/acomodarse a una realidad

incierta/compleja/dinámica que presenta múltiples atractores (fuerzas internas y

externas).

98 “Formas y tipos de estructuras organizacionales” (s/f) Ver en: htpp://joomla-master.org/fórum 99 Acuña, J. Ibíd. 100 “Formas y tipos de estructuras organizacionales” (s/f) Ver en: htpp://joomla-master.org/fórum 100 Acuña, J. . Ibíd. 101 Friedmann, R. Ibíd. Pp. 19-22.


119

Los sistemas son dinámicos y no pueden representarse, modelizarse,

geométricamente sino sólo fractalmente: en un orden compuesto de unidades flexibles

y abiertas que se recomponen ante los acontecimientos y emergentes. Su

representación implica una descripción difusa no vertical sino pluridimensional que nos

remiten a escalas y a dimensiones abiertas/flexibles que se renuevan constantemente,

sin perder su pauta general, su meta-orden.

Los sistemas fractalizados deben ser vistos como organizaciones adaptativas

complejas que se auto-organizan a través de una red de relaciones de sus

componentes interconectados e interdependientes. Tienen un alto grado de autonomía

definido por su capacidad de aprendizaje, entendida como la capacidad para

transformarse sin perder en este proceso su finalidad y sus elementos constitutivos.

Son sistemas que viven adaptándose a los acontecimientos y a los emergentes no

previstos. Su modelización se expresa por su indeterminación y por el cálculo de

probabilidades y de posibilidades: por la capacidad de administrar las paradojas: ser

es permanecer y permanecer es cambiar.

Estos planteamientos, llevados al campo del comportamiento de las organizaciones

humanas, nos remiten a pasar de un concepto de institución/empresa como máquina a

un concepto de institución/empresa como organismo. La diferencia entre una y otra

radica en que una, la empresa-máquina, pierde variedad en sus respuestas, ralentiza

sus acciones y redunda en sus políticas, programas y proyectos; mientras que la otra,

la empresa-organismo, incorpora la variedad, flexibiliza sus decisiones y responde con

comportamientos novedosos, ágiles y adaptables a las necesidades de un entorno

complejo e incierto. Mientras que en una disminuyen las posibilidades de encontrar

soluciones nuevas, en la otra aumentan. Las organizaciones verticales, rígidas y

jerárquicas no están capacitadas para enfrentar los cambios, sobre todo cuando estos

aumentan y se aceleran; mientras que las organizaciones complejas e inteligentes,

fractalizadas, sí están capacitadas para enfrentar los cambios del entorno con eficacia.


120

En el futuro se requerirán instituciones y organizaciones dinámicas y complejas que

sean capaces de resistir una alta complejidad e incertidumbre, manifestada, por

ejemplo, en el incremento de las necesidades ciudadanas y en la diversidad de sus

demandas, en un aumento de macro-variables que afectan las estructuras

burocráticas y las ponen en riesgo: crecimiento demográfico, ordenamiento territorial,

cambio climático, industrialización, urbanización, etc., y que provienen de los procesos

de globalización que tienen una fuerza/energía atractora incierta y compleja.

Rieckmann102 señala que este mundo complejo se expresa en más actores, más

competitividad, más rapidez y movilidad; horizontes cortos de planificación, menor

predictibilidad, pluralismo de ideas, conflictos, etcétera. Una empresa-máquina es una

empresa burocratizada y tiene una baja complejidad y baja dinámica para enfrentar

adaptaciones complejas. Una empresa-organismo tiene un alto grado de complejidad y

un alto grado de dinamismo para adaptarse a la complejidad.

Rieckmann 103 considera que las organizaciones están mutando de modelos

burocráticos hacia a modelos orgánico-sistémicos (empresas-organismos que

aprenden y son inteligentes). En este proceso, se ha pasado de una etapa con

organizaciones rígidas, verticales y jerárquicas a una etapa intermedia donde se busca

reinventar las organizaciones a través de implementar procesos de racionalización, de

redimensionamiento institucional y de enfocar los servicios en función del ciudadano

(la NGP). Las estructuras se flexibilizan, se centran en el ciudadano, en la eficiencia y

eficacia. En el futuro, los sistemas de gestión pública auto-organizados, inteligentes,

basados en el aprendizaje continuo se implantarán en las administraciones públicas:

102 Ver en Ibíd. Pp. 23-25. 103 Ibíd. Pp-23-25.


121

Capacidad de aprendizaje

Fuente: Rieckmann, H., Managen und fuehren am Rande des 3. Jahrtausends, Peter Lang, Frankfurt am Mai, 2000, pág. 27, citado por Friedmann. Ibíd. P.24

4.3.1 Hacia un nuevo paradigma de gestión: orgánico-sistémico

Se requiere una transformación radical: crear una gestión orgánica-sistémica. Ésta se

basa en la meta-gestión (la conducción), en la autoridad sirviente (centrada en el

ciudadano) y en la autonomía de los grupos (equipos de trabajo). Según Friedmann104,

este nuevo modelo de gestión se caracteriza por lo siguiente:

104Ibíd. Pp.27-28.


122

1) pasar del control a la dirección/conducción, a la apropiación de la variación

donde se regula el desorden;

2) aceptar la incertidumbre en las organizaciones, regulando las perturbaciones

e impulsando los cambios productivos (el control raramente conduce a la

innovación);

3) aceptar y fomentar la auto-organización y la inteligencia/experiencia de los

miembros de un grupo para resolver problemas complejos, inciertos y

emergentes;

4) considerar lo contingente como un elemento positivo que permite estar

preparado para lo imprevisto;

5) apelar a la memoria de la organización y sus formas de organización

invisible, su cultura, como recurso para enfrentar las contingencias;

6) secularizar el liderazgo, basarlo en la construcción de sentido en la

organización, en un sentido común compartido, discutido y consensuado;

producto de la toma de decisiones de los grupos y su nivel de

cohesión/responsabilidad;

7) hacer explícito lo que rige a la organización: el cambio permanente/regulado

con un sentido de permanencia para que la organización alcance sus objetivos

y perdure en el tiempo.

Objetivo Lograr la eficiencia/eficacia a través del aprendizaje y la creatividad.

Elementos Liderazgo/autoridad secularizado y con compromiso. Se establece un liderazgo a

través de combinar las tareas y las relaciones que comparta tanto las decisiones como

las consecuencias de las mismas.

Líneas comunicación ampliadas. Se establece un sistema de información ligado a

procedimientos dialogantes que permiten acordar para hacer. Se trata de construir


123

sentido en la organización, compartirlo en los grupos de trabajo para lograr cohesión y

compromiso.


descentraliza y los procesos de decisión y elaboración de estrategias se construyen

colectivamente en los grupos de trabajo.

Estructura Por flujos de trabajo/procesos, con cruce de límites funcionales. Estructuras planas y

transversales, multidimensionales y lábiles.

Ventajas Una alta capacidad para responder a contingencias combinada con rapidez, eficacia y

eficiencia. Alto grado de aprendizaje y creatividad basados en los procesos de

autopoeisis-autoorganizativos. Centrada en los resultados y en la satisfacción del

cliente-ciudadano.

Desventajas

Posible pérdida de control en las líneas de mando y disminución de la autoridad

burocrática. Tener como constante la inestabilidad implica problemas para

estandarizar la producción de los servicios. La centralidad en los resultados y en el

cliente convierten a las organizaciones públicas en entidades presentistas que

atienden lo inmediato y olvidan lo mediato, los fines últimos, el bien común que es una

tarea colectiva de construcción del futuro.

4.3.2 La organización fractal y caórdica

Según Friedmann, esta organización se compone de unidades que reflejan las

capacidades institucionales (el todo está en sus partes) y permite un ajuste

permanente de su organización y de ésta con el entorno. Es una empresa dentro de

una empresa:


124

“El fractal es concebido como una «empresa dentro de la empresa», que

posibilita a todo el personal actuar y pensar de forma emprendedora. Según la

definición de Warnecke, se trata de unidades organizativas que realizan sus

tareas autónomamente, considerando los criterios de calidad, empleo

económico de recursos, rápidez y confiabilidad. Cada fractal es cliente y

proveedor, por lo que sus relaciones con los otros fractales adquieren el

carácter de prestación de servicios. Los fractales son capaces de encontrar sus

objetivos y de sincronizarlos con los fractales del nivel superior. Planifican y

manejan de forma autónoma sus procesos operativos, su organización y sus

relaciones con el entorno y están estructuradas de acuerdo al principio del

trabajo en equipo.”105

La organización fractal es necesariamente descentralizada, orientada a procesos y

basada en el trabajo en equipo. Se constituye en redes intercomunicadas y flexibles, el

sistema se refleja en cada una de sus partes, las decisiones particulares se

autonomizan en los grupos y en las personas los cuáles desarrollan sus métodos de

trabajo y fijan sus responsabilidades. La organización es un organismo holístico cuyas

partes reflejan el todo y cuyo principio es caórdico: tiene un patrón de comportamiento

que administra el desorden exterior//interior, genera patrones que regulan el equilibrio

entre el caos y el orden cooperación y competencia.

“Los sistemas complejos adquieren la capacidad de colocar el caos y el orden

en una especie de equilibrio, que es el punto, en el caso de los organismos

vivos, donde la vida adquiere la estabilidad necesaria para su funcionamiento y

conservación. Esta «frontera del caos» representa la lucha permanente entre

estancamiento y anarquía. Es precisamente el „punto dulce», en el cual un

sistema complejo puede ser espontáneo, adaptable y vivo. Según Gell- Mann,

los sistemas adaptativos funcionan mejor en un régimen intermedio entre el

orden y el desorden, y tienen la capacidad de explotar las regularidades que

proporciona el determinismo, al tiempo que se aprovechan de las

indeterminaciones que pueden ayudar en la búsqueda de esquemas

mejores”106

Las organizaciones caórdicas podrían representarse de la siguiente manera:

105 Ibíd. P.33. 106. Ibíd.P.35


125

Ubicación de la organización caórdica

Fuente: Chaordic commons- definitions, en: www.chaordic.org/learn/res_def.html, citado en Friedmann. Ibíd. P. 35

Objetivos

Lograr constituir redes de trabajo ágiles y creativas que respondan a contingencias.

Elementos

Liderazgo/autoridad autónomo y creativo. Al estar constituidos de unidades

organizativas autónomas su liderazgo depende de procesos internos (autopoiéticos),

del grupo que lo constituye. Cada fractal/unidad administrativa construye su liderazgo.

Líneas comunicación plenas e innovadoras. Se establece un sistema de comunicación

basado en el dialogo y en el acuerdo para hacer. La novedad es el valor central de los

actos comunicativos.

Caos Orden Control

Caórdica. Zona entre el caos y el orden.


126

Decisiones y estrategias robustas e innovadoras. El liderazgo colectivo autónomo no

sólo construye decisiones y elabora estrategias robustas sino innovadoras. La toma

decisiones colectiva fija funciones, desempeños y responsabilidades.

Estructura

Descentralizada, autónoma y fractal.

Ventajas

Al reemplazar los modelos verticales y matriciales se establecen redes de trabajo que

se auto-organizan: donde el todo corporativo es visible lo que permite respuestas

ágiles y creativas. Hay claridad y transparencia en los principios y propósitos, los

cuales son lábiles. Hace convivir la cooperación y la competencia armoniosamente.

Son estructuras inteligentes que aprenden. Son compatibles con la diversidad y la

complejidad. Usan el conflicto para mejorar y administran paradojas.

Desventajas

El reemplazo de los modelos verticales y matriciales no es sencillo e implica serios y

graves rechazos, sobre todo en estructuras corporativas/clientelares. Si bien existe

claridad en los principios y propósitos, estas estructuras no garantizan un uso del

poder (de la decisión) horizontal o consensuado. La labilidad de sus estructuras

provoca que los controles se pierdan o se difuminen. La auto-organización no es la

única fuente de un aprendizaje colectivo. Los conflictos de poder difícilmente se

resuelven fractalmente.

4.3.3 El modelo orientado al ciudadano: la organización que aprende

Es una organización que evoluciona en función de aumentar los beneficios a sus

clientes/ciudadanos. Tiene una capacidad para expandir servicios y aumentar su

eficacia, eficiencia y crear valor. Es una organización de calidad. En el centro está el

aprendizaje continuo de su personal y del fomento del espíritu corporativo, de servicio;


127

se estimula el experimentar y se aprende la propia creatividad y a través del cliente, de

los proveedores y de la competencia. Lo expresa Kuehnle de la siguiente manera:

“La aplicación exitosa del modelo depende en primer lugar de la capacidad del

nivel directivo de implicar a todo el personal (empowerment), que debe

transformarse en «co-participante» y «co-creador». El elemento clave es el

«autodesarrollo» del personal, lo cual precisa un management integral,

autodigirido, del proceso del cambio. Para lograrlo se requiere un sistema de

objetivos visionarios. La organización que aprende se hace valer de cuatro

diferentes instrumentos de gestión: Gestión de calidad, Gestión del

conocimiento, Gestión para el cambio, y Desarrollo de personal.”107

Componentes Fundamentales de una Organización que Aprende

Fuente: Kuehnle, S.: Lernende Organisationen im Gesundheitswesen - Erfolgsfaktoren von Veraenderungsprozesse, Wiesbaden, 2000, P. 324, citado en Friedmann. Ibíd. P. 31

107Ibíd. P.31.

• Coaching • Supervisión • Job rotation • Job enrichment • Entrenamiento

directivo

Círculos de calidad Análisis de proceso

QFD

Desarrollo Organizacional

Asesoría por expertos

Agentes del Cambio

Cambio estructural

Desarrollo estratégico


128

En esta perspectiva se ubican los modelos de la NGP, centrados en el ciudadano, con

una burocracia orientada al cliente-ciudadano, con rendición de cuentas y resultados,

como un modelo de transición:

“Barzelay describe este fenómeno de transición del paradigma burocrático

desarrollado durante el llamado Estado Benefactor, a la burocracia orientada al

cliente, basada en la rendición de cuentas y la orientación por resultados. Sin

embargo, se centra en los aspectos característicos de la gerencia pública

tradicional, porque vislumbra que así los servidores públicos pueden entrar en

una nueva dinámica para ofrecer bienes y servicios a la sociedad, con la

finalidad de alcanzar un bienestar general que tome en cuenta la participación

social como un factor determinante en la generación de políticas públicas y

toma de decisiones gubernamentales.”108

Así, por ejemplo, el modelo de cultura organizacional centrado en el ciudadano

elaborado por el gobierno federal mexicano se fundamenta en las siguientes premisas:

1) el servicio público como el nexo entre el ciudadano y el gobierno para

atender los asuntos de interés público;

2) la participación de la ciudadanía en la formulación de las políticas públicas y

3) el carácter incluyente de la cultura organizacional: enfoque en el ciudadano;

no discriminatorio y con equidad de género109.

Objetivo Garantizar una gestión de calidad.

Elementos Liderazgo/autoridad inteligente. El liderazgo se basa en la gestión (conocimiento,

calidad, innovación y desarrollo humano). Busca el empoderamiento de los miembros

de una organización a través del aprendizaje individual y colectivo.

108 González Tlaz, . (2010) Barzelay y la burocracia: orientación al cliente y participación ciudadana.

Encrucijada. Revista Electrónica del Centro de Estudios de Administración Pública, Quinto número,

mayo-agosto, 2010. 109 Secretaria de la Función Pública, Gobierno Federal (2012). Modelo de Cultura Organizacional de

Gobierno Centrado en el Ciudadano. Pp. 4-18.


129

Líneas comunicación para el empoderamiento. Se establece un sistema de

comunicación para aprender. Las actividades laborales están centradas en el

aprendizaje continuo de su personal y en el fomento del espíritu corporativo, de

servicio; se estimula el experimentar y se aprende de la propia creatividad a través del

cliente/ciudadano, de los proveedores y de la competencia.

Decisiones y estrategias inteligentes. El liderazgo busca empoderar a los miembros de

la organización . Los miembros de una organización son copartícipes y co-creadores.

Se ejerce un liderazgo integral

Estructura Es un modelo de gestión que puede armonizarse con cualquier otra estructura, sea

líneal/vertical, matricial o caórdica. Se compone de cuatro componentes: Gestión de

calidad, Gestión del conocimiento, Gestión para el cambio, y Desarrollo de personal.

Ventajas Tiene una capacidad para expandir servicios y aumentar su eficacia, eficiencia y crear

valor. Garantiza una gestión de calidad. Empodera a todo el personal y los hace

coparticipes del servicio público. El liderazgo potencia su visión y transparenta las

acciones gubernamentales. Permite mejorar escuchando las necesidades ciudadanas

e incluye a la ciudadanía en el diseño, ejecución y evaluación de los resultados de los

servicios y productos que ofrece la AP. Es un enfoque incluyente.

Desventajas El enfoque centrado en el ciudadano puede limitar u obstruir los objetivos del bien

común o del interés general. Un ciudadano no es solamente un cliente, sujeto a sus

necesidades particulares, sino una ciudadanía que demanda servicios que son de

interés común. El liderazgo podría pervertirse y convertirse en clientelar. La

participación ciudadana es un proceso que requiere de un capital social, aprendizaje

social, que en la actualidad no es muy alto, más bien lo que existe es un desinterés en

participar en las cosas públicas.


130

4.4 El camino a seguir: la construcción de modelos de alcance medio

El camino a estas formas superiores de organización implica construir un modelo de

alcance medio. Barzelay (1998) propone que las burocracias deben comenzar por una

racionalización institucional que re-signifique la verticalidad: entre la cúpula jerárquica,

las dependencias staff y las dependencias operativas debe existir una alta congruencia

y coherencia. En este modelo las áreas staff son instancias mediadoras entre las

decisiones y la planeación estratégicas (de la cúpula) y las instancias operativas que

actúan y las ejecutan. Cumplen una función no sólo de control sino de dirección y

sentido de estas acciones. Pero, ahora, en este nuevo paradigma, los operativos no

sólo son ejecutores sino recolectores de información que proviene de sus clientes-

ciudadanos y deben incorporarse en la delimitación de las líneas de acción. Para lo

cual, las áreas staff debieran permitir una mayor participación en la elaboración de, por

ejemplo, los presupuestos bajo esquemas de corresponsabilidad y de la toma de

decisiones. El gobierno cercano al ciudadano remite a cambios:

“La nueva gerencia pública, según Petters (2005), promueve una relación entre

el la apertura del gobierno y la organización de la sociedad para lograr

finalmente la gobernanza. En este sentido, el gobierno debe manejarse en una

política de apertura, esto es, permitir que los ciudadanos participen en sus

actividades, que conozcan los procesos para que unidos al gobierno decidan

las metas y los objetivos a los que se quiere llegar. Por lo tanto, la

administración pública debe de incluir a la ciudadanía en esta práctica, también

conocida como la gestión de proximidad o ventanilla cercana.

La participación es de suma importancia, a pesar de ser un proceso complejo y

prolongado porque es continuo y necesita, por ejemplo, de niveles de

educación cada vez más elevados, un gobierno más comprometido y leyes

concretas. La democracia, implica gobiernos responsables con la sociedad, con

la finalidad de obtener legitimidad y confianza para que los ciudadanos sigan el

camino de la participación, construyendo redes sociales sólidas.”110

110 González Tlaz, N. Ibíd. Pp.10-11


131

La orientación al ciudadano implica no sólo consultarlo sobre el nivel de satisfacción

de los servicios ofrecidos por el gobierno sino involucrarlo en los procesos de

planeación y ejecución de actividades, como fuente de legitimidad y confianza hacía

las instituciones. Ahora, la burocracia tiene que convertirse en una autoridad sirviente.

4.5 Estrategias para el cambio: cómo adoptar o adaptar estos modelos en la APF

Ante un amplio repertorio de modelos organizacionales, como los descritos en este

estudio, es pertinente racionalizar su uso. Resulta inconveniente adscribirse a uno

específicamente y conveniente hibridar modelos que permitan evolucionar a los

modelos flexibles, ágiles, transparentes, fractales, caórdicos; centrados en los

ciudadanos y en los resultados. Es decir, proponer modelos que permitan implantar

innovaciones, crear agentes innovadores que conduzcan a una AP de calidad y

cercana a la ciudadanía.

Para ello, es recomendable mediar entre los estilos tradicionales de administración

(jerarquía y estatus=autoridad) y los nuevos estilos basados en la delegación o

empoderamiento de los empleados. La Administración por Procesos o Administración

por Objetivos, permiten poner el piso para construir el nuevo estilo de dirigir a las

instituciones públicas: enfocado al manejo de los medios para logar los resultados.

Con procesos estables y controlados, los resultados son repetibles y predecibles,

características fundamentales para lograr la satisfacción de los ciudadanos.

Desde esa perspectiva, introducir los principios que sustenten los valores de servicio

(enfoque al ciudadano), la colaboración (trabajo en equipo) y un liderazgo legítimo

(basado en la tarea y en las relaciones) más que en un liderazgo formal (basado en el

estatus y la jerarquía) son plausibles.

Se sugiere adoptar una estrategia gradualista y enfocada a modificar una cultura

organizacional vertical, corporativa y clientelar. Conveniente hibridar los paradigmas

clásicos, el taylorista y el weberiano, con las de las escuelas de relaciones humanas y


132

las neoclásicas; para lo cual habría que implantar zonas innovadoras; como lo plantea

Havelock 111 , donde se practiquen las máximas de la calidad (Just in time) y se

constituyan círculos de calidad y desde estas zonas, se formen agentes innovadores

que propaguen los estilos de trabajo basados en la cooperación, el consenso y la

mejora continua.

Previamente es recomendable que se realicen estudios que permitan evaluar el grado

de aprendizaje de las unidades administrativas en sus trayectorias (análisis

longitudinales) y observar cómo se han adaptado, en su historia, a las diferentes

reformas y qué resistencias persisten para implantar el nuevo modelo. Se deberá

incluir en este análisis, la influencia de la cultura general, global, nacional, regional y

local, en las organizaciones de la AP.

Será necesario analizar, también, la dimensión inter-organizativa y evaluar los

grados de dependencia o interdependencia de las entidades de la AP entre sí y con

las instituciones y la ciudadanía, desde la perspectiva diversa de los skateholders

(grupos de interés y de presión).

Comprender la manera en que los procesos de decisión enfrentan la incertidumbre:

analizar los procesos de decisión, entendidos como procesos colectivos complejos y

ambiguos que afectan de alguna manera las innovaciones o los cambios. Entender la

forma en que el poder y el conflicto en las organizaciones intervienen en los procesos

de cambio (análisis y jerarquía de los cambios, lógica del cambio); observar la

diversidad de fuentes de poder en las estructuras y su relación con los procesos

decisionales y el diseño de estrategias. Y finalmente, tomar en cuenta la economía

organizativa: los costes de transacción y las normas de reciprocidad que se originan

cuando se plantean cambios innovadores.

111 Havelock R.G. y Huberman A. M. (1980), Innovación y problemas de la educación. Teoría y realidad

en los países en desarrollo, Ginebra, Suiza, UNESCO-OIE


133

4.6 Visión prospectiva: escenarios de futuro

Las transformaciones recientes han impulsado el cambio: el supuesto de un Estado no

centralizado, más participativo y orientado a la sociedad, estas transformaciones

obligan a crear estructuras más horizontales, más flexibles y con roles

cambiantes que permitan movilidad ante nuevas demandas de la sociedad.

4.6.1 Escenario futurible (deseable-posible)

El modelo tradicional de gestión administrativa es desplazado y se instala el nuevo

paradigma administrativo. Los procesos de cambio organizacional se dinamizan y

logran crear una cultura organizacional cohesionada. La retórica de la NGP que

propone un gobierno centrado y cercano al ciudadano-cliente se concreta, gracias a

estructuras que han incorporado los valores del modelo tradicional y creado

estructuras más horizontales, flexibles. Se han logrado remover los estratos

jerárquicos; el clientelismo y el corporativismo, se ha logrado enculturizar la

meritocracia entre los servidores públicos, los cuales se han adaptado a los cambios

ofreciendo servicios de calidad con estándares internacionales. Los esfuerzos por

reducir el tamaño de la APF rinden frutos y se cuenta con una dimensión institucional

suficiente y pertinente. El Servicio Profesional de Carrera crece lo suficiente para

constituir una masa crítica innovadora cuya energía garantiza el cambio y la mejora

continua. La racionalización de las estructuras se alcanza en toda la APF y en las AP

estatales y la mayoría de los municipios logran racionalizar plenamente sus

estructuras. La simplificación administrativa se universaliza y se generaliza el uso de la

ventanilla única. El desempeño de la APF mejora sustancialmente debido a que las

culturas organizacionales tradicionales se han innovado y transformado. Los

mecanismos de evaluación mejoran sustancialmente el desempeño de los servidores

públicos y existe un ahorro significativo en el gasto público. El uso de TIC se

universaliza, se alcanza una plena alfabetización digital y todos los servicios y

procesos se pueden consultar en la red. Los gremios y sindicatos incorporan a su

estrategia la alfabetización digital a sus proyectos. La relación con la ciudadanía

mejora significativamente, disminuye notoriamente la desconfianza y poca credibilidad.


134

4.6.2 Escenario de contraste

El modelo tradicional de gestión administrativa continua conviviendo con el nuevo

paradigma administrativo. Los procesos de cambio organizacional se ralentizan. La

propuesta de la NGP que propone un gobierno centrado en el ciudadano-cliente

tropieza con estructuras verticales, obesas, poco flexibles; no se han logrado remover

más que parcialmente los estratos jerárquicos; el clientelismo y el corporativismo se

han adaptado a los cambios conservando sus prebendas y la producción y distribución

de bienes y servicios mejora pero sin lograr los estándares de calidad internacionales.

El Servicio Profesional de Carrera crece lentamente y continúa siendo una masa

crítica cuyo peso es todavía débil y acotado. La racionalización de las estructuras se

logra parcialmente, sólo se alcanza en la APF y en algunos Estados de la República

pero los municipios no logran racionalizar plenamente sus estructuras. A pesar de los

esfuerzos por reducir el tamaño de la APF, ésta aumenta. La simplificación

administrativa se logra parcialmente. El desempeño de la APF mejora relativamente

debido a la resistencia que ofrecen las culturas organizacionales tradicionales, las

cuales no se han logrado transformar. Los mecanismos de evaluación logran mejorar

relativamente el desempeño. El uso de las TIC tropieza con los gremios y sindicatos

que se muestran reacios a una alfabetización digital que pondría en riesgo su trabajo.

La relación con la ciudadanía mejora parcialmente, aunque sigue habiendo

inconformidad, desconfianza y poca credibilidad.

Para caminar hacia el escenario futurible será necesario impulsar cambios que tengan

como características la congruencia, el redimensionamiento institucional y la

racionalización de estrucuturas. Y de estas premisas de cambio identificar los

indcadores del mismo.


135

II. Indicadores de medición de resultados a partir de la congruencia y dimensión institucional

1. Conceptualización de la congruencia

Significa mantener una relación coherente entre las normas, los procedimientos

administrativos y los comportamientos de los servidores públicos. Refiere a un relación

de la estructura organizacional que es coherente a la normatividad y a los principios

administrativos de la administración pública. La congruencia tiene una dimensión

jurídica, una administrativa y otra de servicio. La congruencia refiere a la ejecución y al

grado en que ésta se corresponde con las normas y los servicios ofrecidos o

prometidos; implica imparcialidad en la acción administrativa como consecuencia del

principio de igualdad. La congruencia se objetiva si las necesidades de los ciudadanos

son satisfechas y sí, estas, se corresponden con los objetivos y metas de una

Organización. En la APF la congruencia es la correlación entre la norma, los

procedimientos y la ejecución de los servicios públicos.

2. Conceptualización de la dimensión institucional

Refiere al marco organizacional en que se realizan las actividades administrativas.

Remite al tamaño o magnitud de su estructura formal (normas, roles, estatus,

distribución de funciones, reglas sobre el uso del tiempo y el espacio, etc.). La

dimensión institucional de la APF comprende a todos los servidores públicos de la APF

y sus diferentes adscripciones: mandos superiores, medios, operativos, etc.; personal

de base, de confianza; sindicalizado y no sindicalizado; personal perteneciente al

Servicio Profesional de Carrera (SPC) o ajeno al SPC. De igual manera comprende a

todas las dependencias de la APF centralizada y descentralizada/paraestatal. La

dimensión institucional se relaciona con el grado de logro y práctica de los valores que

sustenta la APF (eficiencia, eficacia, transparencia, honestidad, igualdad en el trato y

calidad en el servicio).


136

La reflexión sobre el significado de cambio organizacional o el cambio institucional

remite a la necesidad conocer las culturas que configuran el complejo institucional de

la APF, sus modos de operar, su habitus, que generalmente son reacios al cambio y

que re-interpretan o adaptan los cambios promovidos por los actores y las agencias

innovadoras. Por tanto, la dimensión institucional de la APF “refiere también al

conjunto de las acciones de gobierno que incluyen estrategias de manejo de recursos

humanos, financieros y tiempos requeridos, así como el manejo de la información

significativa que, tanto desde el plano retrospectivo como desde el prospectivo,

contribuya con la toma de decisiones. La dimensión institucional de la APF se vincula

con las tareas que se requieren realizar para suministrar, con oportunidad, los

recursos humanos, materiales y financieros disponibles para alcanzar los objetivos de

una institución, así como con las múltiples demandas cotidianas, los conflictos y la

negociación, con el objeto de conciliar los intereses individuales con los

institucionales”.112

3. Conceptualización de la racionalización de estructuras

Racionalizar se entiende como una capacidad institucional para alinear con pertinencia

los recursos públicos del gobierno para cumplir con sus obligaciones y

responsabilidades. Es un proceso analítico y comprensivo sobre cómo utilizar los

recursos limitados de la APF para asignarlos con objetividad, equidad y justicia a

atender las necesidades de la ciudadanía.

La racionalización de las estructuras consiste en comprender el sentido y dirección de

las dependencias de la APF, su génesis y evolución, y también el analizar su

pertinencia (eficiencia, eficacia, calidad, etc.) en cuanto a la manera en que responde

a las necesidades ciudadanas diversas, heterogéneas y dispersas en el territorio

nacional.

112 Ver en: www.lie.upn.mx/docs/DiplomadoPEC/Dimen_Gest.pdf


137

Los recursos públicos siempre son escasos por ello es necesario realizar un ejercicio

racional (analítico-comprensivo) para asignarlos a las organizaciones, programas y

proyectos estratégicos y prioritarios que proporciones los mayores y mejores

beneficios para la ciudadanía. Para tal efecto, las estructuras de la APF deben

orientarse por los resultados. La definición, alineación y correlación de los puestos de

los servidores públicos deben alinearse a estas actividades estratégicas.

La racionalización de las estructuras de la APF requiere del registro de los puestos

para evitar gastos excesivos en burocracia innecesaria. De la misma manera, la

racionalización consiste en que los servidores públicos sean contratados bajo el

principio del desempeño orientado a resultados, para promover y provocar un

desarrollo de los recursos humanos virtuoso, basado en el mérito.

Racionalizar implica, también que la APF se oriente al mejoramiento de la eficiencia y

la eficacia administrativa que aumente la productividad. Remite a simplificar los

procesos administrativos y sustantivos generando valor a la sociedad. Se trata de

minimizar los costos de operación de las dependencias de la APF, redimensionarlas y

adecuarlas a una sociedad diversa, compleja y cambiante. Para lograr estos objetivos

se ofrecen una serie de herramientas para observar, evaluar y medir los procesos de

cambio,a partir de identificar factores críticos del mismo.

4. Indicadores de medición de resultados: tendencia y prospectiva

4.1 Indicadores del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno

Estos indicadores refieren al objetivo 3 (optimizar el uso de los recursos en la APF) y

al objetivo 4 (mejorar la gestión pública gubernamental en la APF) del Programa para

un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM). Se toman en cuenta, para este estudio, los

indicadores que muestran cambios en las estructuras y se prescinde de los que

refieren al comportamiento organizacional (la satisfacción de los usuarios o la

competencia en las contrataciones).


138

En el PGCM se explicitan las metas que se proponen al 2018, aquí presentamos

también una proyección de la tendencia hacia el horizonte de 2024.

Los indicadores se refieren, por una parte, a la proporción del gasto en servicios

personales respecto al gasto programable de la Administración Pública Centralizada y

al cociente del gasto de operación administrativo, los que mostrarían el grado en que

se han optimizado el uso de los recursos (objetivo 3); y por otra parte, el porcentaje de

satisfacción de los usuarios respecto a los servicios de las dependencias y entidades

de la APF, la competencia en las contrataciones, el índice de instituciones que tienen

estructuras orientadas a objetivos estratégicos y recursos humanos profesionalizados

remiten a la percepción ciudadana (grado de satisfacción) sobre la calidad de los

servicios y al alineamiento de las entidades administrativas centradas en la ciudadanía

(objetivo 4). Tal y como se describen a continuación.

4.1.1 Indicador: Proporción del gasto en servicios personales respecto al gasto programable de la Administración Pública Centralizada

FICHA DE INDICADOR

Descripción general:

Es el cociente del gasto ejercido en servicios personales entre el gasto programable neto ejercido de Administración Pública Centralizada.

Observaciones:

%𝑆𝑃 =𝐺𝑆𝑃𝑖𝐺𝑃𝑖

Dónde: %SP=17.8% 𝐺𝑆𝑃𝑖=Gasto ejercido en servicios personales de la Administración Pública Centralizada. 𝐺𝑃𝑖=Gasto Programable neto ejercido de la Administración Pública

Centralizada. Frecuencia de medición:

Anual

Fuente: Sistemas de información institucionales de la SHCP.

Referencias adicionales:

Unidad de Política y Control Presupuestario. SHCP.


139

Tendencia y prospectiva del indicador

Línea base 2012* Tendencia del indicador

Meta 2018* Tendencia del indicador

2024**

17.8%

16.9% (Reducción de 5% en la

proporción de gasto en servicios personales con relación al gasto

programable neto de la Administración Pública

Centralizada)

15.8%

4.1.2 Indicador: Cociente del gasto de operación administrativo

FICHA DE INDICADOR


El cociente del gasto de operación administrativo del año corriente entre del gasto de operación administrativo del año inmediato anterior. El resultado del cociente anterior deberá ser menor a la inflación observada en el año corriente.

Observaciones:

𝐺𝑂𝑖𝐺𝑂𝑖−1

≤ 𝜋

Dónde: 𝐺𝑂𝑖= Gasto Operativo del año i 𝐺𝑂𝑖−1=Gasto Operativo del año i-1 𝜋= Tasa de Inflación Anual del año i

Frecuencia de medición:

Anual

Fuente: Sistemas de información institucionales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

Referencias adicionales:

Unidad de Política y Control Presupuestario. SHCP


Línea base 2012* Tendencia del indicador

Meta 2018* Tendencia del indicador

2024**

Para 2012 el incremento en el gasto de operación

administrativo ejercido respecto al año anterior ascendió a 4.2%.

Mantener la tasa de crecimiento en el gasto de

operación administrativo por debajo de la inflación del

mismo periodo.

Reducir ligeramente el gasto de operación administrativo

por debajo de la inflación en el mismo periodo

* Meta 2018. Establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y Moderno. **Meta 2024. Proyección tendencial del indicador


140

4.1.3 Indicador: Índice de instituciones que tienen estructuras orientadas a objetivos estratégicos y recursos humanos profesionalizados

FICHA DE INDICADOR

Descripción

general:

Mide el impacto de la implementación de las políticas de orientación a objetivos

estratégicos de estructuras y profesionalización de los recursos humanos.

Observaciones:

La fórmula de medición es:

Número de Instituciones de la APF que tienen estructuras orientadas a objetivos

estratégicos y recursos humanos profesionalizados / Total de Instituciones de la

APF *100

La línea base se construirá con la información del 2014

Frecuencia de

medición: Bienal * Se tomará la primera medición en 2014

Fuente : Registros de información proporcionada por las dependencias y entidades de la

APF a la Unidad de Política de Recursos Humanos de la APF

Referencias

adicionales: Unidad de Política de Recursos Humanos de la APF. SFP


Línea base 2013 Tendencia del indicador Meta 2018*

Tendencia del indicador 2024**

N.D. La línea base se construirá

con información del 2014 90%

100%

4.2 Indicador cuantitativo básico: Número de plazas en el sector centralizado

4.2.1 Análisis cuantitativo de las plazas autorizadas en el sector centralizado 2005-2013

A continuación se exponen los datos acumulados sobre plazas autorizadas en el

Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de los años 2005 a 2013; la

información sólo corresponde a aquellas del sector centralizado según los ramos del

PEF. Se presenta una tabla y una gráfica que concentran los datos; en el anexo 1 al

final de este documento se pueden revisar una serie de gráficas por ramo/año.


141

Concentrado. Total de plazas autorizadas en el PEF 2005-2013

Plazas autorizadas en Presupuesto de Egresos de la Federación. Sector centralizado de la APF. Ejercicios fiscales 2005-2013

Ramos o sectores administrativos

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Presidencia de la República Ramo 02

1,777 1,666 1,680 1,658 1,637 1,594 1,444 1,413 1,383

Gobernación Ramo 04

12,023 11,593 11,635* 3,162 3,085 3,305 3,155 3,091 3,060

Relaciones Exteriores Ramo 05

3,895 3,781 3,793 3,590 3,924 3,864 3,684 3,653 3,579

Hacienda y Crédito Público Ramo 06

7,688 6,526 6,226 5,913 5,853 6,845 6,370 5,947 5,754

Defensa Nacional Ramo 07

191,991 194,991 197,615 199,545 203,203 206,861 206,861 210,564 213,056

Agricultura, Ganadería, D. Rural, Pesca y Al Ramo 08

24,246 21,835 20,386 17,580 15,720 14,436 12,512 11,783 11,392

Comunicaciones y Transportes Ramo 09

24,098 22,529 22,369 22,371 21,555 21,449 19,119 18,976 18,512

Economía Ramo 10

4,455 4,270 4,173 4,108 4,064 4,048 3,645 3,532 3,422

503,924

498,499

506,252

476,710

483,493482,527

473,106

470,946

475,506

440,000

450,000

460,000

470,000

480,000

490,000

500,000

510,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013


142


2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Educación Pública Ramo 11

97,059 95,336 93,842 90,069 89,960 90,188 89,413 89,024 90,046

Salud Ramo 12

10,423 10,274 17,222 20,563 21,731 17,120 16,715 14,946 16,425

Marina Ramo 13

55,451 55,539 55,733 55,961 56,324 57,656 57,656 58,523 59,146

Trabajo y Previsión Social Ramo 14

4,730 4,657 4,683 5,288 5,060 5,105 4,917 4,919 5,357

Reforma Agraria Ramo 15

2,207 2,083 2,011 1,879 1,705 1,587 1,432 1,441 1,396

Medio Ambiente y Recursos Nat. Ramo 16

5,640 5,240 4,994 5,067 4,862 4,776 4,654 4,389 4,374

Procuraduría General de la República Ramo 17

21,161 21,755 22,268 21,421 24,095 26,194 25,048 24,830 24,744

Energía Ramo 18

890 862 858 853 851 820 777 777 781

Desarrollo Social Ramo 20

6,483 5,913 5,741 5,505 5,152 4,807 4,713 4,334 4,301

Turismo Ramo 21

1,840 1,836 1,776 1,756 1,619 756 679 680 687

Función Pública Ramo 27

2,131 2,073 2,064 2,059 2,094 2,094 1,799 1,788 1,751

Tribunales Agrarios Ramo 31

1,557 1,557 1,557 1,557 1,624 1,637 1,642 1,746 1,741

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa Ramo 32

1,719 1,719 2,000 2,000 2,009 2,009 2,009 NE NE

Seguridad Pública Ramo 36

20,334 20,330 21,492** 2,670 5,205 3,217 2,711 2,430 2,438

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal Ramo 37

121 128 127 127 152 149 140 148 148

CONACyT Ramo 38

ND ND ND ND ND ND ND ND ND

ND: No disponible. NE: No existe el ramo en ese año. Nota: Sólo se considera el sector centralizado de la APF. *La información del ramo 04 Gobernación presenta saltos negativos considerables del año 2008 y siguientes. Son datos verificados en los sitios oficiales referidos. ** La información del ramo 36 Seguridad Pública presenta saltos negativos considerables del año 2008 y siguientes. Son datos verificados en los sitios oficiales referidos. Fuentes: Presupuesto de Egresos de La Federación 2005-20013, Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre

de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/

http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_05/index.html


143

De los datos anteriores se concluye lo siguiente:

1. La tendencia general de plazas autorizadas en el periodo es a la baja. Su nivel

máximo fue en 2007 con 506, 252 y el más bajo en 2012 con 470, 946 plazas.

2. Existen 6 ramos a la baja moderada:

Ramo 02 Presidencia de la República

Ramo 10 Economía

Ramo 11 Educación Pública

Ramo 15 Reforma Agraria

Ramo 18 Energía

Ramo 27 Función Pública

3. A la baja moderada con repuntes en algunos años hay 2 ramos:

Ramo 05 Relaciones Exteriores

Ramo 06 Hacienda y Crédito Público

4. Se presentan 7 ramos con tendencia a la baja extrema:

Ramo 04 Gobernación

Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Ramo 09 Comunicaciones y Transportes

Ramo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales

Ramo 20 Desarrollo Social

Ramo 21 Turismo

Ramo 36 Seguridad Pública

5. Existen 6 ramos a la alza moderada:

Ramo 13 Marina

Ramo 14 Trabajo y Previsión Social

Ramo 17 Procuraduría General de la República

Ramo 31 Tribunales Agrarios

Ramo 32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa


144

Ramo 37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal

6. Finalmente, hay un ramo a la alza extrema: Ramo 07 Defensa Nacional; y uno

a la alza con repuntes extremos: Ramo 12 Salud.

4.2.2 Prospectiva de plazas 2013-2018: Escenario a mediano plazo (cuanti-cualitativo)

Es previsible, siguiendo la tendencia general expresada en los seguimientos

mostrados en el punto 4.2.1, una disminución de las plazas autorizadas a una tasa

de menos del 1% en el mediano plazo. Sin embargo, esta tendencia no será

homogénea y probablemente se mantendrá con una significativa heterogeneidad en

el horizonte del 2018.

En algunas dependencia de la APF se continuará con una disminución de las

plazas autorizadas mientras que en otras aumentará: suponemos que el

crecimiento de los ramos de la Defensa y de Salud mantendrán su tasa de

crecimiento, aproximadamente de más del 1%, posiblemente también lo harán

ramos referidos a la seguridad nacional como y la procuración de justicia como

Marina, Procuraduría General de la República, Tribunales Agrarios y Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o la Consejería Jurídica del Ejecutivo

Federal.

Es previsible, si la tendencia no cambia por algún emergente, que secretarías como

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y

Transportes; Medio Ambiente y Recursos Naturales, Desarrollo Social, Turismo

tengan aumentos moderados. No así Gobernación que al incorporar la Seguridad

Pública aumentará sensiblemente.

Es posible que para el 2018, las secretarías de Relaciones Exteriores y de

Hacienda y Crédito Público aumenten el número de plazas debido a la complejidad

de sus funciones y desempeño: un mundo globalizado y una dinámica fiscal que


145

crecerá significativamente. Hacienda absorberá algunas plazas de la extinta

Función Pública

Las dependencias federales que continuarán con una disminución gradual de sus

plazas serán: Presidencia de la República, Economía, Educación Pública, Reforma

Agraria, Energía. Al reestructurarse la Función Pública, unas plazas serán

absorbidas por Hacienda y otras formarán parte de la Comisión Nacional Anti-

corrupción.

Las variaciones, aumentos o disminuciones en el número de plazas autorizadas,

dependerá de las estrategias nacionales para enfrentar los retos del país y de los

emergentes nacionales o internacionales a los que se enfrentará la APF. Es

probable que con las reformas estructurales aprobadas, la pauta de

aumento/disminución en plazas varíe, sobre todo en lo que se refiere a la energía,

la educación, el empleo, la hacienda pública y las telecomunicaciones. Estas

variaciones, sin embargo, no necesariamente aumentarían las plazas sino que

probablemente ofrecerán otros caminos como la racionalización de las estructuras y

el re-dimensionamiento institucional.

4.3 Otros Indicadores

En este apartado se presentan otros indicadores que no aparecen en el Programa

para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM); pero, son consecuentes o se

complementan con los objetivos 3 y 4 del PGCM. Refieren, entre otros, a la

racionalización de las estructuras, a la profesionalización de los RH, al SPC y a la

dimensión institucional, entre otros.

Se identifican algunos indicadores que requieren los modelos fractales/caórdicos del

futuro: tales como la meta-gestión (¿quién decide: el grupo o una persona?); la

autoridad sirviente (grado de participación de la ciudadanía en la AP); autonomía de

los grupos de trabajo (grado de autonomía de los equipos de trabajo en la realización

de los proyectos); racionalización estructural de las plazas (grado de

coherencia/congruencia organizacional); profesionalización en el enfoque ciudadano


146

(competencias de los servidores públicos orientados al ciudadano); grado de inclusión

(comportamiento tolerante y no discriminatorio en el comportamiento de los servidores

públicos).

Con respecto al control institucional se seleccionaron los siguientes indicadores:

cumplimiento de los procesos estandarizados y el grado de conocimiento de las

norma. Con respecto al desempeño: seguimiento de una lógica de servicio al cliente.

Con respecto a los resultados: el grado de eficacia de los programas. Con respecto a

las reglas, indicadores sobre el comportamiento estable/estandarizado de la

organización: la uniformidad en las tareas y los procedimientos, la presencia de

incentivos para cumplir con el comportamiento fijado y el Comportamiento estable de

las competencias. Con respecto a la innovación: la propensión al uso de la tecnología

y digitalización de los procesos de trabajo. Con respecto a la planeación de los

recursos humanos: el alineamiento de los perfiles de puestos con los objetivos de los

proyectos y programas. Y finalmente, con respecto al ambiente laboral: el clima

laboral imperante en las entidades administrativas. Tal y como lo describimos a

continuación:

Indicadores cuanti-cualitativos para la transformación organizacional

Meta-gestión

FICHA DE INDICADOR


Proporción de la participación de los grupos de trabajo en la toma de

decisiones.

Qué evalúa Evalúa el grado de control//conducción en la toma decisiones


Indeterminada

Observaciones adicionales:

Al término de un proyecto o programa debiera aplicarse tanto a los líderes o funcionarios como a los operativos


147

Autoridad sirviente

FICHA DE INDICADOR


Grado de conocimiento-información y de participación de la ciudadanía

sobre los servicios públicos

Qué evalúa Evalúa la relación entre grado de información y participación de la

ciudadanía en el diseño de los servicios públicos


Semestral o anual


Se recomienda aplicar un instrumento de medición basado en escalas de conocimientos y actitudes

Autonomía de los grupos de trabajo

FICHA DE INDICADOR


Proporción de grupos de trabajo enfocados a realizar proyectos basados en resultados.

Qué evalúa Evalúa la proporción de unidades administrativas autónomas con respecto

a las unidades heterónomas


anual


Se recomienda un instrumento de recopilación de información que permita registrar objetivamente los grupos de trabajo con enfoque en resultados

Racionalización estructural de plazas

FICHA DE INDICADOR


Proporción de plazas alineadas a resultados

Qué evalúa Evalúa la coherencia y congruencia institucional en la dirección de los

recursos humanos.


anual


Se requiere diseñar un instrumento analítico que permita identificar el grado de coherencia y congruencia institucional.


148

Profesionalización en el enfoque al ciudadano

FICHA DE INDICADOR


Proporción de competencias de los servidores públicos referidas al

enfoque ciudadano.

Qué evalúa Evalúa la pertinencia de la profesionalización de los recursos humanos de

la AP


anual


Registro cuantitativo de las competencias adquiridas en el período (anual).

Inclusión

FICHA DE INDICADOR


Trato equitativo y no discriminatorio de la burocracia.

Qué evalúa Evalúa el grado de inclusión social que muestra el comportamiento de los

servidores públicos.


Semestral o anual


Se recomienda realizar grupos focales para evaluar la actitud ciudadana con respecto a los servidores públicos.

Control institucional

FICHA DE INDICADOR


Cumplimiento de los procesos estandarizados

Conocimiento de las normas

Qué evalúa Evalúa el grado congruencia institucional

Evalúa el grado de coherencia institucional


Anual


Se recomienda diseñar dos instrumentos: uno referido a la estandarización de los procesos que pudiera ser un análisis de los comportamientos de los servidores públicos y otro, referido al conocimiento de las normas que podría ser a través de pruebas-ensayo


149

Desempeño

FICHA DE INDICADOR


Conocimiento de las demandas y atención y solución de las demandas.

Qué evalúa Seguimiento de una lógica de servicio al cliente (ciudadano)


anual


Se sugiere la elaboración de una matriz que relacione el desempeño en relación a las tareas y las relaciones

Resultados

FICHA DE INDICADOR


Atención sobre los efectos de los programas

Uso de los procedimientos administrativos como medios para alcanzar

metas.

Qué evalúa Evalúa la eficacia de los programas

Evalúa la eficacia de los procedimientos administrativos


anual


Mediante encuesta y observación directa evaluar los programas en cuanto a tiempo de la atención, la calidad en el servicio y la plena satisfacción del cliente/ciudadano

Reglas

FICHA DE INDICADOR


Uniformidad en las tareas y los procedimientos.

Presencia de incentivos para cumplir con el comportamiento fijado. Comportamiento estable de las competencias

Qué evalúa

Grado de estandarización de los procesos

Evalúa la presencia//ausencia de estímulos para trabajar

Capacidad para homogenizar desempeños.


Anual o semestral


Mediante registro de observación directa evaluar el grado de homogenización de las tareas; y llevar un registro/bitácora sobre presencia//ausencia de estímulos


150

Innovación

FICHA DE INDICADOR


Propensión al uso de tecnología.

Digitalización de los procesos de trabajo.

Qué evalúa Evalúa la aceptación de uso de tecnologías

Evalúa el grado alfabetización digital y uso de TIC


anual


Diseñar un instrumento que evalúe el grado de dominio de la tecnología y realizar grupos focales para valorar el grado de aceptación//rechazo a las nuevas tecnologías.

Planeación de Recursos Humanos

FICHA DE INDICADOR


Alineamiento de los perfiles de puestos con los objetivos de los proyectos y

programas.

Qué evalúa Grado de congruencia institucional.


anual


Revisión analítica de los perfiles versus los proyectos y programas. Se sugiere elaborar una matriz de doble entrada que registre perfiles versus proyectos.

Ambiente laboral

FICHA DE INDICADOR


El clima laboral imperante en las entidades administrativas.

Qué evalúa Grado de satisfacción o insatisfacción de los empleados


Semestral o anual


Aplicación de una encuesta sobre clima organizacional y realización de grupos focales.


151

Estos indicadores permitirían observar cómo se camina hacia el futurible construido.

No entran en contradicción con la normatividad, descrita en el apartado 3, acápite 3.3,

del presente estudio; sino que al contrario, le dan sustento y potencias dichas

disposiciones. En este sentido, el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno

2013-2018; el decreto Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los

recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto

público, así como para la modernización de la APF; el Acuerdo por el que se emiten

las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de

Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de

Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera,

así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos

Humanos y Organización son ordenamientos legales que permiten implementar los

cambios. Estos ordenamientos refieren sustancialmente al ajuste de las estructuras

orgánicas, a la eliminación de duplicidad de funciones, a la eliminación de plazas de

mandos medios y superiores injustificables; a las restricciones en la contratación de

personal por honorarios y a la eliminación, fusión, o modificación de programas

ineficaces con duplicidades y las que correspondan a las medidas para el uso

eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos.

4.3.1. Escenarios para los indicadores cualitativos

A partir de agrupar a los indicadores cualitativos en tres campos semánticos de

acuerdo a la naturaleza de los mismos, se elaboran tres escenarios futuribles

(deseables-posibles) para cada grupo de indicadores: autoridad sirviente, autoridad

eficiente y eficaz; y autoridad responsable y competente. Tal y como se relatan a

continuación:


152

La autoridad sirviente

Indicadores: meta-gestión; autonomía de los grupos de trabajo, inclusión, innovación y ambiente laboral

El paradigma de la NGP se convierte en hegemónico. Se ha logrado abandonar las

estructuras clientelares y corporativas. En la mayoría de las unidades administrativas

de la APF se practica una cultura del trabajo basado en el mérito y en la satisfacción

del ciudadano, aunque existen ínsulas corporativas que se resisten al cambio. Las

APF ha logrado transformar sus estructuras lineales/funcionales en estructuras

horizontales, basadas en procesos y proyectos. Se avanza hacia un modelo

organizacional caórdico. Los modelos organizacionales están diseñados a realizar

proyectos basados en la rendición de cuentas y en los resultados. Aumenta

notoriamente la participación de los empleados y la ciudadanía en la toma de

decisiones. La ciudadanía participa activamente en el diseño, ejecución y evaluación

de los servicios públicos. El aumento de la participación ciudadana ralentiza las

ejecución de algunos servicios pero la burocracia y los gobiernos se legitiman

ofreciendo un trato equitativo, claro, expedito y no discriminatorio a los

clientes/ciudadanos. El uso de las nuevas tecnologías se extiende a toda la APF. La

alfabetización digital en la APF se logra plenamente y la mayoría de los procesos de

trabajo se ha digitalizado. El uso de TIC se universaliza, se alcanza una plena

alfabetización digital y todos los servicios y procesos se pueden consultar en la red.

Los gremios y sindicatos incorporan a su estrategia la alfabetización digital a sus

proyectos. Los climas laborales propician la productividad a través de ofrecer

relaciones laborales sanas y ajenas al corporativismo y el clientelismo.


153

Autoridad eficiente y eficaz

Indicadores: Control institucional, desempeño, resultados y reglas

Se ha logrado incorporar a los valores del servicio público los criterios de la eficacia y

eficiencia. En principio, se ha logrado que la AP sea eficaz; aumenta

considerablemente la capacidad para alcanzar los objetivos y las metas propuestas.

La eficiencia se implanta en algunas dependencias que han logrado mejorar la

utilización de los recursos disponibles. En la mayoría de las dependencias y unidades

administrativas, se establecen liderazgos que legitiman su autoridad por la vía del

desempeño, los resultados y el apego a las normas. Existe una hibridación de modelos

organizacionales que armonizan aspectos de los modelos burocráticos

lineales/funcionales con los modelos orgánico-sistémicos. Se ha logrado remover las

estructuras que amparaban liderazgos jerárquicos y aunque existe una oposición

soterrada en algunas dependencias, los nuevos controles institucionales, con reglas

claras y con resultados se han impuesto. Los empleados de la APF realizan su trabajo

de acuerdo a estándares internacionales. Aunque no se logra generalizar pero se

avanza significativamente. Los empleados de la APF conocen la normatividad y la

aplican. Se uniforman, en el ámbito federal, las tareas y los procedimientos

administrativos. Aunque no del todo, la burocracia incorpora y atiende las demandas

ciudadanas y está más atenta a los efectos/resultados de los programas que

desarrolla (los ha internalizado). Se establece un sistema de incentivos para cumplir

con los objetivos. Las competencias de los servidores públicos se normalizan y se

estandarizan. El desempeño de la APF mejora sustancialmente debido a que las

culturas organizacionales tradicionales se han innovado y transformado. Los

mecanismos de evaluación mejoran sustancialmente el desempeño de los servidores

públicos. Existe un ahorro significativo en el gasto público. La relación con la

ciudadanía mejora significativamente, disminuye notoriamente la desconfianza y poca

credibilidad.


154

Autoridad responsable y competente

Indicadores: racionalización estructural de plazas, profesionalización con enfoque al

ciudadano y la planeación de recursos humanos

Los esfuerzos por reducir el tamaño de la APF rinden frutos y se cuenta con

estructuras esbeltas, frugales. La racionalización de las estructuras se alcanza en toda

la APF. La simplificación administrativa se universaliza y se generaliza el uso de la

ventanilla única. La mayoría de las plazas están alineadas a resultados y se asignan

fundamentalmente a áreas sustantivas (en una relación 80/20). Los perfiles de puestos

se alinean con los objetivos de los proyectos. Los programas de formación de

servidores públicos están orientados a servir al ciudadano y se fundamentan en la

adquisición de competencias. La mayoría de puestos de mando intermedios se

reclutan bajo estos criterios: personal competente y responsable, con una ética de

servicio comprobada. El Servicio Profesional de Carrera crece lo suficiente para

constituir una masa crítica innovadora cuya energía garantiza el cambio y la mejora

continua. Sin embargo, persisten espacios donde no se ha logrado una plena

profesionalización basada en el mérito.


155

Anexo 1: Plazas autorizadas por ramo del sector centralizado de la APF, 2005-2013 Plazas autorizadas en Presupuesto de Egresos de la Federación. Sector centralizado de

la APF. Ejercicios fiscales 2005-2013


2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Presidencia de la República Ramo 02

1,777 1,666 1,680 1,658 1,637 1,594 1,444 1,413 1,383

Gobernación Ramo 04

12,023 11,593 11,635* 3,162 3,085 3,305 3,155 3,091 3,060

Relaciones Exteriores Ramo 05

3,895 3,781 3,793 3,590 3,924 3,864 3,684 3,653 3,579

Hacienda y Crédito Público Ramo 06

7,688 6,526 6,226 5,913 5,853 6,845 6,370 5,947 5,754

Defensa Nacional Ramo 07

191,991 194,991 197,615 199,545 203,203 206,861 206,861 210,564 213,056

Agricultura, Ganadería, D. Rural, Pesca y Al Ramo 08

24,246 21,835 20,386 17,580 15,720 14,436 12,512 11,783 11,392

Comunicaciones y Transportes Ramo 09

24,098 22,529 22,369 22,371 21,555 21,449 19,119 18,976 18,512

Economía Ramo 10

4,455 4,270 4,173 4,108 4,064 4,048 3,645 3,532 3,422

Educación Pública Ramo 11

97,059 95,336 93,842 90,069 89,960 90,188 89,413 89,024 90,046

Salud Ramo 12

10,423 10,274 17,222 20,563 21,731 17,120 16,715 14,946 16,425

Marina Ramo 13

55,451 55,539 55,733 55,961 56,324 57,656 57,656 58,523 59,146

Trabajo y Previsión Social Ramo 14

4,730 4,657 4,683 5,288 5,060 5,105 4,917 4,919 5,357

Reforma Agraria Ramo 15

2,207 2,083 2,011 1,879 1,705 1,587 1,432 1,441 1,396

Medio Ambiente y Recursos Nat. Ramo 16

5,640 5,240 4,994 5,067 4,862 4,776 4,654 4,389 4,374

Procuraduría General de la República Ramo 17

21,161 21,755 22,268 21,421 24,095 26,194 25,048 24,830 24,744

Energía Ramo 18

890 862 858 853 851 820 777 777 781

Desarrollo Social Ramo 20

6,483 5,913 5,741 5,505 5,152 4,807 4,713 4,334 4,301


156


2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Turismo Ramo 21

1,840 1,836 1,776 1,756 1,619 756 679 680 687

Función Pública Ramo 27

2,131 2,073 2,064 2,059 2,094 2,094 1,799 1,788 1,751

Tribunales Agrarios Ramo 31

1,557 1,557 1,557 1,557 1,624 1,637 1,642 1,746 1,741

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa Ramo 32

1,719 1,719 2,000 2,000 2,009 2,009 2,009 NE NE

Seguridad Pública Ramo 36

20,334 20,330 21,492** 2,670 5,205 3,217 2,711 2,430 2,438

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal Ramo 37

121 128 127 127 152 149 140 148 148

CONACyT Ramo 38

ND ND ND ND ND ND ND ND ND

ND: No disponible. NE: No existe el ramo en ese año. Nota: Sólo se considera el sector centralizado de la APF. *La información del ramo 04 Gobernación presenta saltos negativos considerables del año 2008 y siguientes. Son datos verificados en los sitios oficiales referidos. ** La información del ramo 36 Seguridad Pública presenta saltos negativos considerables del año 2008 y siguientes. Son datos verificados en los sitios oficiales referidos. Fuentes: Presupuesto de Egresos de La Federación 2005, 1 de enero de 2005. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_05/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2006, 1 de enero de 2006. Analítico de Plazas. Consulta: 16

de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_06/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2007, 1 de enero de 2007. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_07/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2008, 1 de enero de 2008. Analítico de Plazas. Consulta: 16

de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_08/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2009, 1 de enero de 2009. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_09/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2010, 1 de enero de 2010. Analítico de Plazas. Consulta: 16

de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_2010/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2011, 1 de enero de 2011. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_2011/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2012, 1 de enero de 2012. Analítico de Plazas. Consulta: 16

de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2012/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2013, 1 de enero de 2013. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2013/index.html







http://shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_2011/index.html

http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2012/index.html

http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2013/index.html


157

Ramo 02 Presidencia de la República

Gráfica 1: Plazas autorizadas en el Ramo 02 Presidencia de la República. PEF 2005-2013.

Ramo 04 Gobernación Gráfica 2: Plazas autorizadas en el Ramo 04 Gobernación. PEF 2005-2013.

1,777

1,666 1,680 1,6581,637

1,594

1,4441,413 1,383

1,000

1,100

1,200

1,300

1,400

1,500

1,600

1,700

1,800

1,900

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 02-Presidencia de la República

12,023 11,593

11,635

3,162 3,085 3,305 3,155 3,091

3,060

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 04-Gobernación


158

Ramo 05 Relaciones Exteriores

Gráfica 3: Plazas autorizadas en el Ramo 05 Relaciones Exteriores. PEF 2005-2013.

Ramo 06 Hacienda y Crédito Público

Gráfica 4: Plazas autorizadas en el Ramo 06 Hacienda y Crédito Público. PEF 2005-2013.

3,895

3,7813,793

3,590

3,924

3,864

3,6843,653

3,579

3,400

3,500

3,600

3,700

3,800

3,900

4,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 05-Relaciones Exteriores

7,688

6,526

6,226

5,913

5,853

6,845

6,370

5,947

5,754

5,000

5,500

6,000

6,500

7,000

7,500

8,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 06-Hacienda y Crédito Público


159

Ramo 07 Defensa Nacional Gráfica 5: Plazas autorizadas en el Ramo 07 Defensa Nacional. PEF 2005-2013. Concentrado

Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Gráfica 6: Plazas autorizadas en el Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación. PEF 2005-2013.

191,991

194,991

197,615

199,545

203,203

206,861

206,861

210,564

213,056

190,000

195,000

200,000

205,000

210,000

215,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 07-Defensa Nacional

24,24621,835

20,386

17,58015,720

14,43612,512

11,783 11,392

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 08-Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación


160

Ramo 09 Comunicaciones y Transportes Gráfica 7: Plazas autorizadas en el Ramo 09 Comunicaciones y Transportes. PEF 2005-2013.

Ramo 10 Economía Gráfica 8: Plazas autorizadas en el Ramo 10 Economía. PEF 2005-2013.

24,098

22,529 22,369 22,371

21,55521,449

19,119

18,976

18,512

17,000

18,000

19,000

20,000

21,000

22,000

23,000

24,000

25,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 09-Comunicaciones y Transportes

4,4554,270 4,173 4,108 4,064 4,048

3,645 3,532 3,422

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

4,000

4,500

5,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 10-Economía


161

Ramo 11 Educación Pública Gráfica 9: Plazas autorizadas en el Ramo 11 Educación Pública. PEF 2005-2013.

Ramo 12 Salud Gráfica 10: Plazas autorizadas en el Ramo 12 Salud. PEF 2005-2013.

97,059

95,336

93,842

90,069 89,960 90,18889,413

89,024

90,046

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 11-Educación Pública

10,423

10,274

17,222

20,563

21,731

17,12016,715

14,946

16,425

9,000

12,000

15,000

18,000

21,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 12-Salud


162

Ramo 13 Marina Gráfica 11: Plazas autorizadas en el Ramo 13 Marina. PEF 2005-2013.

Ramo 14 Trabajo y Previsión Social Gráfica 12: Plazas autorizadas en el Ramo 14 Trabajo y Previsión Social. PEF 2005-2013.

55,451 55,53955,733

55,961

56,324

57,656

57,656

58,523

59,146

55,000

55,500

56,000

56,500

57,000

57,500

58,000

58,500

59,000

59,500

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 13-Marina

4,7304,657 4,683

5,288

5,060

5,105

4,917 4,919

5,357

4,500

4,600

4,700

4,800

4,900

5,000

5,100

5,200

5,300

5,400

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 14-Trabajo y Previsión Social


163

Ramo 15 Reforma Agraria Gráfica 13: Plazas autorizadas en el Ramo 15 Reforma Agraria. PEF 2005-2013.

Ramo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales

Gráfica 14: Plazas autorizadas en el Ramo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales. PEF 2005-2013.

2,2072,083

2,011

1,879

1,7051,587

1,432 1,441 1,396

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 15-Reforma Agraria

5,640

5,240

4,994

5,067

4,8624,776

4,654

4,389 4,374

4,000

4,200

4,400

4,600

4,800

5,000

5,200

5,400

5,600

5,800

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 16- Medio Ambiente y Recursos Naturales


164

Ramo 17 Procuraduría General de la República Gráfica 15: Plazas autorizadas en el Ramo 17 Procuraduría General de la República. PEF 2005-2013.

Ramo 18 Energía

Gráfica 16: Plazas autorizadas en el Ramo 18 Energía. PEF 2005-2013. Concentrado

21,161 21,755 22,26821,421

24,095

26,19425,048 24,830 24,744

1,000

6,000

11,000

16,000

21,000

26,000

31,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 17-Procuraduría General de la República

890

862858 853

851

820

777 777781

700

740

780

820

860

900

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 18-Energía


165

Ramo 20 Desarrollo Social Gráfica 17: Plazas autorizadas en el Ramo 20 Desarrollo Social. PEF 2005-2013. Concentrado

Ramo 21 Turismo

Gráfica 18: Plazas autorizadas en el Ramo 21 Turismo. PEF 2005-2013. Concentrado

6,483

5,9135,741

5,505

5,1524,807

4,7134,334

4,301

3,000

3,500

4,000

4,500

5,000

5,500

6,000

6,500

7,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 20-Desarrollo Social

1,840 1,8361,776

1,756

1,619

756679 680 687

500

700

900

1,100

1,300

1,500

1,700

1,900

2,100

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 21-Turismo


166

Ramo 27 Función Pública Gráfica 19: Plazas autorizadas en el Ramo 27 Función Pública. PEF 2005-2013.

Ramo 31 Tribunales Agrarios

Gráfica 20: Plazas autorizadas en el Ramo 31 Tribunales Agrarios. PEF 2005-2013.

2,1312,073 2,064 2,059 2,094 2,094

1,799 1,788 1,751

500

700

900

1,100

1,300

1,500

1,700

1,900

2,100

2,300

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 27-Función Pública

1,557 1,557 1,5571,557

1,6241,637

1,642

1,746

1,741

1,500

1,550

1,600

1,650

1,700

1,750

1,800

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 31-Tribunales Agrarios


167

Ramo 32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

Gráfica 21: Plazas autorizadas en el Ramo 32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. PEF 2005-2013.

Ramo 36 Seguridad Pública

Gráfica 22: Plazas autorizadas en el Ramo 36 Seguridad Pública. PEF 2005-2013. Concentrado

1,719 1,719

2,000 2,000 2,009 2,009 2,009

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

2,000

2,200

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 32-Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

20,334

20,330

21,492

2,670

5,205

3,217 2,711 2,430 2,438

1,000

6,000

11,000

16,000

21,000

26,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ramo 36-Seguridad Pública

NE NE


168

Ramo 37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal

Gráfica 23: Plazas autorizadas en el Ramo 37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. PEF 2005-2013.

121

128 127127

152

149

140

148148

100

110

120

130

140

150

160

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 37-Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal


169

Anexo 2: Herramientas de metodología prospectiva

a) Sobre la metodología prospectiva

Desde el punto de vista metodológico, si bien existen múltiples técnicas y

procedimientos utilizados en materia de prospectiva, básicamente comprende

procesos de consulta, análisis y reflexión para construir escenarios alternativos en el

largo plazo y seleccionar el deseable estratégicamente.

b) La visión de largo plazo

La prospectiva permite ampliar los márgenes de maniobra para la toma de decisiones

ante situaciones de incertidumbre. En gran medida, dichas situaciones provienen en

primera instancia de considerar que los fenómenos estudiados requieren de una visión

integral de largo plazo. Establecer un horizonte temporal de largo plazo abre la

posibilidad de evaluar el impacto a largo plazo de las acciones ahora en proceso y

libera del peso específico del presente (donde “los dados está echados”).

c) Técnica prospectiva a utilizar113: Escenarios

La elaboración de escenarios representa la parte fundamental del ejercicio prospectivo.

Los escenarios son construcciones conceptuales a partir de unos supuestos previos:

representan “una fotografía” del fenómeno global que se desea analizar. Los escenarios

futuros representan visiones hipotéticas de futuro construidas a partir del desarrollo de

un conjunto de premisas disponibles en el presente. Estas diferentes imágenes del

futuro nos ayudan a comprender cómo las decisiones y las acciones que hoy tomamos

pueden influir en nuestro futuro.

Elaborar escenarios es una forma de pensar en el futuro. Deben servir para decidir lo

que hay que hacer en el presente. No ponderan probabilidades sino que consideran

posibilidades, no son la lista de cosas que nos gustaría que ocurriesen o que pensamos

que deberían ocurrir, sino un conjunto de relatos sobre el futuro, consistentes,

plausibles y que abarcan un amplio abanico de acontecimientos posibles.

113 Si bien en prospectiva existe una gran variedad de herramientas metodológicas (ver por ejemplo,

Godet, Michel. “La caja de herramientas de la prospectiva estratégica”) que pueden acompañar diferentes etapas del trabajo prospectivo, la parte central de este consiste en la elaboración de escenarios.


170

El procedimiento general para su elaboración consiste en describir los posibles estados

futuros del actor/institución/problema que se trata; después, se desarrolla un conjunto

de estrategias posibles, y posteriormente se analiza mediante simulación el impacto de los contextos previstos sobre las estrategias consideradas y viceversa. Dicha secuencia

es repetida hasta que la estrategia ha adquirido el grado de sofisticación que la gestión

requiere, con el fin de determinar la robustez de cada estrategia en un contexto

cambiante. La idea es prepararse para esos cambios y tener un referente válido y

previamente probado acerca de cuáles son las estrategias más indicadas y cuáles las

desaconsejables en cada caso. Representa una técnica efectiva para afrontar la

incertidumbre y es una alternativa idónea de reinterpretar y reorganizar la información

recabada a través de otras técnicas. Existen múltiples clasificaciones de escenarios, a

continuación se presenta una propuesta que va del escenario utópico al catastrófico,

pasando por un escenario normativo, deseable-posible, el futurible.

Escenarios:

Utópico: Escenario extremo de lo deseable con estructuras potencialmente diferentes a las actuales. Responde a la pregunta ¿Qué pasaría si todo sale bien? Tendencial: Extrapolación basada en las estructuras del presente y su proyección desde el pasado; responde a la pregunta ¿qué pasaría sin ningún cambio o esfuerzo adicional? Catastrófico: Escenario de lo indeseable; se ubica en el extremo de lo temible. Responde a la pregunta ¿Qué pasaría si todo sale mal? Futurible: Escenario propuesto; lo más cercano a lo deseable y superior a lo posible, pero aún factible. El futurible es un instrumento de planeación prospectiva. Es un producto de la elaboración y selección de futuros a partir del análisis retrospectivo y coyuntural, es el futuro escogido entre otros. El futurible es el futuro deseable y posible aprovechando un pasado y un presente conocidos con relativa suficiencia. La prospectiva propone, a partir de construir escenarios, elaborar estrategias que permitan a las organizaciones planear plausiblemente sus acciones futuras (anticiparse). Parte de describir la naturaleza de la institución objeto de estudio (su génesis); y de esta distinción/diferenciación, elabora escenarios alternativos, selecciona y describe el escenario deseable-posible (el futurible) y finalmente, propone estrategias y acciones para alcanzarlo. Referencias metodológicas: Godet, Michel. “La caja de herramientas de la prospectiva estratégica”. Tomás Miklos y Ma Elena Tello, “Planeación prospectiva: una estrategia para el diseño del futuro”. Tomás Miklos, Edgar Jiménez y Margarita Arroyo. «Prospectiva, gobernabilidad y riesgo político. Instrumentos para la acción». Dossier du Seminaire de formation “Méthodes et outils de prospective stratégique» (septiembre 2005) Futuribles. Paris.


171

d) Instrumentación del ejercicio prospectivo mediante talleres de

prospectiva

Para realizar un trabajo prospectivo, es frecuente la utilización de los tallares de

prospectiva, ya que permiten dar legitimidad colectiva a los escnearios construidos. Se

busca, en el marco de estos talleres familiarizar a los participantes con la metodología

prospectiva y los instrumentos para generar visiones prospectivas, en este caso,

sobre el futuro de los modelos y estructuras organizacioanles en la APF.

Objetivo de los talleres de prospectiva

En prospectiva el término "taller", es frecuentemente utilizado para designar sesiones

organizadas de reflexión colectiva.

El objetivo de los talleres de prospectiva es llevar a cabo en el conjunto del proceso

prospectivo, conformando un grupo experto114 para ello (el número de talleres esta en

función del número de participantes y de las actividades a realizar).

Se organizan alrededor de dos principios:

Permitir una gran libertad de palabra a todos los interlocutores (además de

tiempos de reflexión individual en silencio, recoger todas las ideas por escrito)

Canalizar la producción de participantes (principalmente por una gestión

rigurosa del tiempo y sobre todo por los recursos sistemáticos de las técnicas

tales como la clasificación de las ideas, la jerarquización, etc.)

Una vez terminados los talleres se realiza un trabajo de gabinete de integración de

escenarios sectoriales y selección de indicadores de medición de resultados.

114 Para fines de prospectiva, el experto no es necesariamente un buen teórico del fenómeno, sino alguien

que lo conoce y lo comprende bien desde algún punto de vista, sea como diseñador o como usuario, como

estudioso, como operador o como protagonista. Perfil de los “expertos”: preferentemente de corte

transdisciplinario y de procedencia diversa, En este caso del sector y entidad que realiza la prospectiva.


172

Actividades a realizar

1. Introducción a la prospectiva

2. Presentación de la dinámica de trabajo en los talleres sectoriales

3. Análisis del diagnostico sectorial construido en el marco del PGCM

4. Análisis prospectivo inicial

5. Elaboración de escenarios propuestos (tendencial y futurible)

6. Selección de indicadores de medición de resultados

7. Consensos y divergencias

8. Observaciones adicionales

Desarrollo del taller 1. Apertura

a) Breve presentación de los participantes;

b) Recapitulación de los objetivos del taller y las reglas de operación del mismo. 2. Pregunta detonante Se pide a los participantes que contesten por escrito lo siguiente: mencione 5 aspectos que considere deben modificarse en la estructura organizacional actual de su dependencia. 3. Construcción del escenario futurible (deseable- posible) Se les pide que de acuerdo al contexto sectorial, a su experiencia en la entidad (pidiéndoles ser concretos y específicos) visualicen el escenario futuro de su entidad, considerando los siguientes temas:

• Cambios requeridos en la estructura organizacional.

Impacto de la estructura organizacional en la planeación y organización de recursos humanos.

Impacto de los cambios organizacionales en el logro de los objetivos de la entidad.


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4. Escenario de contraste En función del escenario deseable posible, establecer un escenario de contraste ya sea tendencial (sin realizar los cambios propuestos) u otro escenario ya de constraste ya sea en sentido positivo o negativo.115 5. Indicadores de medición de resultados Se pide que identifiquen indicadores concretos, tanto cuantitativos como cualitativos que les permitan medir los resultados obtenidos en la busqueda del escenario futurible, y que les permitan identificar debilidades y fortalezas. 6. Cierre Presentación, ajuste y consenso en relación a los objetivos del taller.

115 Generalmente, el proceso prospectivo, suele definir estrategias y acciones después de el diseño de los

escenarios, en este caso como interesa focalizarse en los indicadores de medición de desempeño, no se

considera dicha etapa.


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Glosario [Referido especialmente a los lineamientos del Gobierno Federal incluidos en el apartado 3 de este documento]

Categorías Área sustantiva: Es aquella que tienen que ver con la obtención de los resultados que

determinan la razón de ser de la dependencia o entidad.

Dependencias: Las Secretarías de Estado del Poder Ejecutivo Federal, la Procuraduría General de la República, incluyendo sus respectivos órganos administrativos desconcentrados, así como a las unidades administrativas de la Presidencia de la República, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, y los tribunales administrativos.

Entidades: a los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria, incluyendo a las sociedades nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros, y las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como a los fideicomisos públicos, que de conformidad con las disposiciones aplicables sean considerados entidades paraestatales.

Instituciones: dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, incluidas la Presidencia de la República, los órganos administrativos desconcentrados y la Procuraduría General de la República.

Unidad administrativa: Unidad administrativa es aquella al nivel orgánico a través del cual las dependencias y entidades desarrollan de manera específica las funciones previstas en el marco de sus atribuciones establecidas en el reglamento interior o documentos legales o administrativos respectivos. En el caso de sus órganos administrativos desconcentrados, dentro del propio reglamento interior, o en la ley o documento legal respectivos.

Usuarios: Son las personas u organizaciones que reciben o utilizan los productos que la institución genera.

Proceso: Conjunto de actividades que transforman o convierten uno o más insumos en productos o resultados, que proporcionan un valor a quien los usa, aplica o demanda.

Servicio: Conjunto de elementos tangibles e intangibles, interacciones, acciones y/o actitudes personales que se generan como resultado de un proceso de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para satisfacer las necesidades de un usuario

Trámite: Cualquier solicitud o entrega de información que las personas físicas o morales del sector privado hagan ante una dependencia u organismo descentralizado, ya sea para cumplir una obligación, obtener un beneficio o servicio o, en general, a fin de que se emita una resolución, así como cualquier documento que dichas personas estén obligadas a conservar, no comprendiéndose aquella documentación o información que sólo tenga que presentarse en caso de un requerimiento de una dependencia u organismo descentralizado.


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Definiciones Duplicidades: Existe duplicidad cuando los objetivos específicos o los tipos de apoyo que otorga

un determinado programa, son similares o idénticos a los otorgados por otro, o cuando dichos apoyos se canalizan a una población objetivo que comparte las mismas características socioeconómicas, de conformidad con lo establecido en las reglas de operación de los programas gubernamentales.

Eficacia en la aplicación del gasto público: Lograr en el ejercicio fiscal los objetivos y las metas programadas.

Eficiencia en el ejercicio del gasto público: El ejercicio del Presupuesto de Egresos en tiempo y forma.

Estructura programática: El conjunto de categorías y elementos programáticos ordenados en forma coherente, el cual define las acciones que efectúan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas y presupuestos, así como ordena y clasifica las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar la aplicación del gasto y permite conocer el rendimiento esperado de la utilización de los recursos públicos.

Matriz de Indicadores para Resultados (MIR): Herramienta de planeación estratégica que permite vincular los distintos instrumentos para el diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los Programas presupuestarios, resultado de un proceso de planeación realizado con base en la Metodología de Marco Lógico.

Mejor práctica en materia de recursos humanos: Es la experiencia sistematizada y documentada que tiene como fundamento la aplicación de métodos de excelencia y/o innovación que agreguen calidad adicional al desempeño de los distintos procesos de la gestión de los recursos humanos, profesionalización y organización dentro de la Administración Pública Federal.

Modelo PbR-SED: Valora objetivamente el desempeño de las políticas públicas, de los programas presupuestarios y de las instituciones, y determina el impacto que los recursos públicos tienen en el bienestar de la población.

Objetivos estratégicos: los elementos de planeación para un determinado sector de la Administración Pública Federal, definidos por las dependencias coordinadoras de sector a través de los programas sectoriales que, en el ámbito de sus respectivas competencias, elaboren, y que constituyen una expresión de los fines últimos que se fijan con base en los objetivos, estrategias y prioridades contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Los objetivos estratégicos deben ser: • Consistentes con la misión, • Definen resultados deseados, susceptibles de revisar y evaluar y• Factibles de realizar en plazos determinados y con los recursos disponibles.

Prospectiva en materia de recursos humanos. Determinación de las necesidades futuras de

personal y su disponibilidad, tanto en el aspecto numérico como en el concerniente a los conocimientos, habilidades, aptitudes y en su caso, actitudes que los servidores públicos deben poseer para el desempeño de sus funciones en el mediano y largo plazo, dentro de la Administración Pública Federal.

ESTUDIO DE PROSPECTIVA PARA EL DISEÑO DE MODELOS …

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