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CIP - Estudio preliminar sobre las políticas y prácticas de prevención y resolución de conflictos de la ONU y la OEA y su complementariedad con las políticas de la Unión Europea

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Centro de Investigación Para la Paz Estudio preliminar sobre las políticas y prácticas de prevención y resolución de conflictos

de la ONU y la OEA y su complementariedad con las de la Unión Europea

Preparado por Juan Pablo Soriano, Universidad Autónoma de Barcelona (Julio 2006)

La prevención de conflictos rápidamente se esta convirtiendo en un objetivo central de una nueva agenda global de seguridad y gobernabilidad que promueve el fortalecimiento de políticas de prevención y resolución de conflictos. Esta nueva agenda implica la participación y complementariedad de organizaciones internacionales y regionales y de actores no gubernamentales. Asimismo, el diseño de políticas de prevención de conflictos cada vez esta más vinculado a la implementación conjunta de estrategias de mediano y largo plazo encaminadas a atender cuestiones de desarrollo, de ayuda de emergencia y de reconstrucción post conflicto.1 Sin embargo, la cuestión de cómo pasar de la retórica de la prevención de conflictos hacia una práctica institucionalizada y más coordinada, a nivel regional e internacional, aún es un reto importante para la comunidad internacional. En un informe de 2001 sobre la prevención de conflictos armados, el Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Kofi Annan, señalaba que Naciones Unidas y las organizaciones regionales deberían tener un papel complementario a la hora de enfrentar los retos a la paz y la seguridad internacional.2 También resaltaba su intención de fortalecer las relaciones con las organizaciones regionales mediante la firma de memoranda de entendimiento sobre el intercambio de información, capacidades y recursos. Esta visión ha sido respaldada por los principales líderes mundiales en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005. Los jefes de Estado de los países miembros de la ONU asumieron el compromiso de fomentar una cultura de prevención de los conflictos armados como medio para hacer frente a los problemas interrelacionados de seguridad y desarrollo, así como de fortalecer la capacidad de la ONU para prevenir los conflictos armados.3

En este contexto, es importante estudiar cuáles son las posibilidades de cooperación y complementariedad entre las políticas y programas de prevención y resolución de conflictos que han desarrollado la ONU, la Organización de los Estados Americanos (OEA) y la Unión Europea (UE). Es importante distinguir y singularizar los puntos característicos sobre prevención y resolución de conflictos establecidos por la ONU y la OEA. Asimismo, es necesario señalar posibles convergencias y diferencias entre las políticas de prevención y resolución de conflictos de la OEA y la ONU y las desarrolladas por la UE. Se abordara en una primera parte los conceptos y mecanismos de prevención de conflictos en la ONU y la OEA; las instituciones interamericanas y la prevención de conflictos; los mecanismos específicos de prevención de conflictos y gestión de crisis ONU-OEA; el diagnóstico general de situaciones de riesgo en América Latina; y, finalmente, una serie de propuestas derivadas de la similitud de las aproximaciones de la ONU y la OEA. En la segunda

1 Ackerman, Alice,“The idea and practice of conflict prevention”, Journal of Peace Research, Vol. 4, No. 3 2003, pp. 339-347. 2 Report of the Secretary General, Prevention of armed conflict (A/55/985-S/2001/574), June 7, 2001. 3 Asamblea General de las Naciones Unidas, 60/1. Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, 24 de octubre de 2005.

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_________________________________________________________________________________________________________________ parte de este documento, se revisan las posibilidades de convergencia y actuación conjunta entre las políticas de prevención y resolución de conflictos de la ONU, la OEA y la UE. Se revisan una serie de áreas específicas de posible colaboración, y se presentan dos ejemplos concretos de colaboración en temas militares y de seguridad, y de atención en casos de desastres. 1. La prevención de conflictos en la ONU y la OEA La prevención de conflictos es una característica central de la Carta de las Naciones Unidas, que en sus Capítulos VI y VII autoriza al Consejo de Seguridad, al Secretario General y a la Asamblea General a resolver disputas de manera pacífica y a prevenir el surgimiento de guerras y otras formas de conflictos armado. El capítulo VI contiene una serie de mecanismos preventivos tales como la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos. Por su parte, la Carta de la Organización de los Estados Americanos señala en su Artículo 1, que la organización tiene como uno de sus propósitos fundamentales prevenir las posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de controversias que surjan entre los Estados miembros. El capítulo V señala una serie de mecanismos para la resolución pacífica de controversias que incluyen: la negociación directa, los buenos oficios, la mediación, la investigación y conciliación, el procedimiento judicial, el arbitraje y los que especialmente acuerden las Partes. La ONU y la O EA comparten la necesidad de reemplazar progresivamente una cultura de reacción frente a los conflictos y crisis por una cultura de prevención. En el lenguaje de Naciones Unidas, se han determinado dos componentes básicos de la nueva aproximación a los mecanismos para evitar la proliferación de conflictos armados:

• La ‘prevencion operacional’: que comprende las mediadas adoptadas cuando la violencia parece inminente y que se relaciona principalmente con el ámbito de la diplomacia y los mecanismo de alerta temprana (early-warning); y

• La ‘prevención estructural’: que supone abordar las causas fundamentales de los conflictos armados, como la promoción de reformas de las instituciones políticas de gobierno, el imperio de la ley, desarrollo económico, social y cultural a largo plazo para buscar resolver las llamadas causas que subyacen los conflictos.4

Cada vez más, los conceptos operacional y estructural de la prevención de conflictos son aceptados como igualmente importantes por organismos internacionales como la OEA y la UE. Sin embargo, la relación entre los dos tipos de prevención continúa siendo complicada en tanto que no siempre se trata necesariamente de una secuencia entre una y otra; la prevención operacional puede correr en paralelo a la prevención estructural, o incluso una pueda apoyar a la otra. La prevención operacional esta explícitamente dirigida hacia las crisis inminentes e incluye medidas tales como las misiones de verificación de hechos (fact-finding), misiones de monitoreo, la negociación, la mediación, la creación de canales para el diálogo entre grupos enfrentados, despliegues preventivos y medidas de fomento a la confianza. La prevención 4 Report of the Secretary General, Prevention of armed conflict.

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_________________________________________________________________________________________________________________ estructural es de más largo plazo e incorpora medidas que facilitan la gobernabilidad, el respeto a los derechos humanos, la estabilidad social, política y económica, y también el fortalecimiento de la sociedad civil.5

1.1. Las instituciones interamericanas y la prevención de conflictos La evolución de las normas e instituciones interamericanas que se ocupan, directa o indirectamente, de la prevención de conflictos en el Continente Americano, puede dividirse en cuatro pilares: 1) la solución pacífica de conflictos interestatales y la nueva agenda y la nueva conceptualización sobre seguridad hemisférica; 2) la defensa y promoción de los derechos humanos; 3) la defensa y promoción de la democracia; y 4) otros aspectos de prevención estructural, en especial la labor del Banco Interamericano de Desarrollo.6

De acuerdo con algunos estudios, el concepto de ‘prevención de conflictos’ no llego a la OEA sino hasta finales de la década de los noventa, aunque ya existían instituciones y procedimientos que se ocupaban del tema bajo otros nombres.7 Sobre la base del Pacto de Bogota de 1948 ya se había creado una infraestructura para la ‘solución pacífica de controversias’ entre los estados. Asimismo, se contaba con un sistema de derechos humanos que vinculaba determinadas instituciones clave con otros mecanismos gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil en todo el hemisferio. A estos pilares, la OEA sumó en 1991 un mecanismo para la defensa de la democracia que le permitía responder con medidas cautelares ante las principales amenazas que podían enfrentar los gobiernos democráticamente electos de la región.8 La OEA había creado también la Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD) a fin de proporcionar asistencia técnica para el desarrollo democrático, y había participado en diversos procesos de construcción de la paz después de situaciones de conflicto.9

A partir de 2001, el Programa Especial para la Promoción del Diálogo y la Resolución de Conflictos, creado dentro de la entonces UPD, puso a disposición de la OEA y de sus Estados miembros marcos conceptuales, herramientas, metodologías, estrategias y personal especializado en temas relacionados con la promoción del diálogo y el diseño e implementación de mecanismos de prevención y resolución de conflictos, que son el resultado de las experiencias y lecciones aprendidas a través de múltiples misiones en la región durante más de una década. Algunos ejemplos de programas y actividades pasadas del Programa Especial para la Promoción del Diálogo y la Resolución de Conflictos son:10

5 Para una reciente revisión de la literatura sobre esta cuestión, véase Ackerman, Alice, Op.cit. 6 Baranyi, Stephen, “Las instituciones interamericanas y la prevención de conflictos”, Documento de Política 2005-04, FOCAL (Fundación Canadiénse para las Américas), marzo 2005. 7 Baranyi, Stephen, Op. Cit., p. 3 8 La Resolución 1080 de la OEA, instruye al Secretario General que solicite la convocación inmediata del Consejo Permanente “en caso de que se produzcan hechos que ocasionen una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados miembros de la Organización para, en el marco de la Carta, examinar la situación, decidir y convocar una reunión ad hoc de ministros de relaciones exteriores, o un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, todo ello dentro de un plazo de 10 días.” Resolución de la Asamblea General sobre Democracia representativa (OEA/Ser.P AG/RES. 1080 (XXI-O/91), 5 de junio de 1991, punto 1. 9 Baranyi, Stephen, Op. Cit., p. 3. 10 Oficina para la Prevención y Resolución de Conflictos, Subsecretaría de Asuntos Políticos de la OEA. Véase la versión electrónica en: http://www.sap.oas.org/oprc.html

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• OEA/PROPAZ (Guatemala): En 1995 se dio inicio a un programa especializado de la UPD con el objetivo de generar una cultura de diálogo y contribuir a la sostenibilidad del proceso de paz de Guatemala.

• CIAV (Nicaragua): La Comisión Internacional de Apoyo y Verificación entrenó monitores y mediadores de las Comisiones de Paz locales en Nicaragua. La CIAV contribuyó a la desmovilización de 22,500 combatientes y la repatriación de 18,000 refugiados nicaragüenses de Honduras y Costa Rica.

• Bloque Samoré (Colombia): La OEA facilitó un dialogo entre el gobierno de Colombia, compañías de petróleo internacionales y la tribu indígena U’wa, para ayudar a resolver el conflicto generado por la exploración de petróleo en la región conocida como Bloque Samoré.

• Misión Internacional Civil en Haití (MICIVIH): En el marco de la MICIVIH la UPD ofreció asistencia técnica para la implementación de un proyecto piloto que introdujo la resolución de conflictos al sistema judicial Haitiano y entrenó miembros de la Policía Nacional de Haití sobre manejo de conflictos.

• Gran Diálogo Nacional (Honduras): El Programa facilitó una sesión de revisión del diseño sobre los factores políticos, metodológicos, procesales y sustantivos a tener en cuenta en la implementación del Gran Diálogo Nacional de Honduras. El Programa tuvo que consensuar las metas y expectativas de los diferentes funcionarios y ofrecer opciones metodológicas apropiadas para los objetivos articulados.

• Fortalecimiento de la Democracia en Surinam: La Misión Especial de la OEA para el Fortalecimiento de la Democracia y la Promoción de la Paz en Surinam ayudó al gobierno de ese país en la formalización de una paz duradera con un grupo armado ilegal, trayendo fin al conflicto interno que duro seis años. Ofreció además ayuda técnica para fortalecer instituciones nacionales en el manejo de conflictos.

• Comisión Tripartita en Venezuela: El Programa Especial ofreció al Secretario General de la OEA, Sr. César Gaviria, ayuda procesal y recomendaciones para el diseño de una Mesa de Diálogo intersectorial moderada por la Comisión Tripartita conformada por el Centro Carter, las Naciones Unidas y la Secretaría General de la OEA.

En el 2003, el Programa Especial estableció una infraestructura de personal tanto en Washington como en la región. En el 2004, el portafolio de proyectos del Programa Especial fue incorporado a la Oficina para la Prevención y Resolución de Conflictos (OPRC) dentro del Departamento de Asuntos Democráticos y Políticos (DADP)11

Los objetivos específicos de la Oficina para la Prevención y Resolución de Conflictos son:

• Fortalecer la capacidad de los gobiernos y de la sociedad civil de los Estados miembros, para diseñar, implementar e institucionalizar mecanismos de diálogo y de prevención y resolución de conflictos.

• Reforzar la capacidad institucional y humana de la OEA, su Secretaría General, cuerpos políticos y misiones especiales, para promover y atender asuntos relacionados con el diálogo y la prevención y resolución de conflictos.

• Elevar el nivel de discusión y análisis sobre el diálogo y la prevención y resolución de conflictos para encontrar respuestas estratégicas, culturalmente sensibles y contextualizadas para enfrentar los desafíos actuales del Hemisferio.12

11 Dirección de Asuntos Políticos, Plan Estratégico - Oficina para la Prevención y Resolución de Conflictos, Organización de los Estados Americanos. El texto completo en versión electrónica puede consultarse en (http://www.sap.oas.org/oprc/plan_spa.htm). 12 Ibid.

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_________________________________________________________________________________________________________________ En este sentido, las acciones de la OPRC están ordenadas en base a dos funciones principales:

• Internas: Asistencia técnica dirigida al Consejo Permanente, a la Oficina del Secretario General y a la del Secretario General Adjunto y sus unidades y departamentos.

• Externas: Actividades integrales de asistencia técnica dirigidas a los Estados miembros (gobiernos y sociedad civil), a solicitud de los mismos.13

Modalidades de asistencia de la Oficina para la Prevención y Resolución

de Conflictos de la OEA

1. Análisis, Monitoreo y Diagnóstico de Conflictos. 2. Asesoría Especializada y Acompañamiento en procesos de diálogo

multisectorial y negociación política. 3. Formación y Capacitación institucional e individual en el ámbito local, nacional

y regional. 4. Facilitación y Mediación de Procesos. 5. Investigación y Sistematización de Experiencias. 6. Promoción, Difusión y Fomento de discusión y análisis sobre prevención y

resolución de conflictos. 1.2. Mecanismos de prevención de conflictos y gestión de crisis ONU-OEA Por otra parte, hay una serie de mecanismos que la ONU y la OEA han puesto en práctica para la prevención y solución de conflictos en América Latina y el Caribe. De estos mecanismos cabe destacar el apoyo en la desmovilización, repatriación y reasentamiento de combatientes y sus familiares; el despliegue de fuerzas para el mantenimiento de la paz; la supervisión y verificación del cumplimiento de acuerdos; la asistencia en materia de reforma policial y judicial; la verificación de respeto a los derechos humanos; la asistencia y observación electoral; y la capacitación de ONGs para análisis y diagnóstico de conflictos potenciales, entre otros. En la siguiente tabla se detallan más estos instrumentos.

Tabla 1. Principales mecanismos prácticos de prevención y resolución de conflictos que

han desarrollado la ONU y la OEA en América Latina ONU OEA

• Observación de desmovilización y repatriación de combatientes y sus familiares

• Despliegue de fuerzas para el mantenimiento de la paz (cascos azules)

• Supervisión y verificación del cumplimiento de acuerdos

• Asistencia en materia de reforma policial y judicial

• Asistencia en desmovilización, repatriación y reasentamiento de combatientes y sus familiares.

• Mediación entre gobierno y grupos insurgentes • Asesoría sobre marcos legales civiles y

militares • Verificación de respeto a los derechos

humanos • Asistencia en resolución de conflictos

fronterizos

13 Ibid.

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• Verificación de respeto a los derechos humanos

• Apoyo para reforma institucional

• Apoyo a organizaciones de derechos humanos

• Capacitación de ONGs para análisis y diagnóstico de conflictos potenciales

• Fortalecimiento institucional • Control de desarme y programas de desminado • Asistencia y observación electoral • Observación y facilitación de procesos de

negociación • Asistencia para reformas en la administración

de justicia y sistemas electorales • Fortalecimiento de ONGs, y facilitación de

espacios de encuentro entre gobiernos y sociedad civil

• Adiestramiento a ONGs en prevención y resolución de conflictos

Elaborado a partir de la tabla presentada en Francine Jácome, Paz Milet y Andrés Serbin, La prevención de conflictos, la sociedad civil y las organizaciones internacionales: el difícil camino hacia la construcción de la paz en América Latina y el Caribe, Documento de Política 2005-05, FOCAL (Fundación Canadiense para las Américas), marzo 2005, p. 15

Si bien la actividad de la ONU y la OEA ha rendido frutos positivos, los mecanismos de prevención y gestión de crisis de cada organización no siempre han sido utilizados de forma complementaria o simultánea. En un reciente estudio, Jácome, Paz y Serbín extraen cinco conclusiones muy relevantes sobre cómo se han utilizado dichos mecanismos en América Latina y sobre las áreas que podrían mejorarse de manera importante:14

a) Prevalece la intervención en crisis y post conflicto. Las iniciativas para la resolución de

conflictos y de reconstrucción post conflicto han prevalecido sobre las medidas de prevención, aunque recientemente se ha notado una tendencia a favor del desarrollo de estrategias de prevención.

b) Prevalece la coordinación de la ONU. La mayoría de las iniciativas en la región han sido coordinadas por Naciones Unidas, y en menor escala por la OEA; y el desempeño de los instrumentos subrregionales ha sido pobre o prácticamente inexistente, con la excepción del CARICOM en el caso de Haití.

c) Pocas misiones conjuntas. Las misiones conjuntas OEA-ONU han sido muy escasas, solamente destacan la Misión Internacional Civil Conjunta OEA-ONU para Haití 1993-2006, y la asistencia de la OEA, el Centro Carter y el PNUD en Perú en 2000.

d) Predomina la “prevención operacional”. Las medidas para la atención de crisis inminentes, la denominada “prevención operacional”, han predominado, y solo es de manera reciente que la ONU y la OEA han comenzado a aplicar de manera efectiva la “prevención estructural”.

e) Alerta temprana insuficiente. Se han aplicado algunos mecanismos de alerta temprana pero no han sido suficientes, o no han estado seguidos de las medidas de prevención-intervención adecuadas.

14 Jácome, Francine; Milet, Paz; y Serbín, Andrés Serbin, La prevención de conflictos, la sociedad civil y las organizaciones internacionales: el difícil camino hacia la construcción de la paz en América Latina y el Caribe, Documento de Política 2005-05, FOCAL (Fundación Canadiense para las Américas), marzo 2005, p. 10.

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_________________________________________________________________________________________________________________ 1.3. Situaciones que requieren atención en América Latina Los avances democráticos experimentados por América Latina en los últimos años han sido notables. Se han consolidado distintos procesos de paz en la región, y hoy casi todos los países, con excepción de Cuba, tienen regímenes democráticos. Sin embargo, las condiciones económicas y sociales no han mejorado a la velocidad que demandan las necesidades de la población de estos países. De acuerdo con la OEA, la persistencia de altos niveles de pobreza, los grandes niveles de desigualdad, el lento crecimiento económico y la exclusión política, han generado un desencanto de la población hacia las instituciones democráticas.15 A esta preocupante situación se suma el fortalecimiento de una serie de fenómenos transnacionales que incluyen:

• el tráfico de drogas y los delitos conexos (como el blanqueo de dinero) • el tráfico ilícito y el uso criminal de las armas de fuego • el terrorismo • el tráfico de personas • el crimen organizado • la violencia urbana y el problema de las pandillas juveniles violetas16

Esto se agrava aún más si tomamos en cuenta las debilidades que en muchos de estos países tienen las instituciones gubernamentales encargadas de hacer frente a estas cuestiones. Sin embargo, una cuestión positiva es que progresivamente los gobiernos de América Latina ven las políticas de prevención y la cooperación regional e internacional como las vías idóneas para enfrentar de manera efectiva dichas amenazas transnacionales. Asimismo, se comparte la idea de que para hacer frente a estas cuestiones es necesaria la cooperación multinacional, y que la fuerza militar no es suficiente, o en algunos casos es del todo inadecuada. También hay coincidencia respecto a que la lucha contra la pobreza y las desigualdades deberá estar en el centro de los esfuerzos regionales a fin de eliminar gran parte de las causas que generan la mayoría de los problemas de seguridad que se enfrentan. Por otra parte, existen una serie de temas de seguridad y defensa más tradicionales que requieren ser atendidos:

• seguridad fronteriza, • diferendos territoriales, • medidas de fomento a la confianza y la seguridad (sobre todo en referencia a la

adquisición equipo y material de guerra, doctrinas militares y estructura de las fuerzas armadas),

• fortalecimiento de mecanismos de prevención de desastres naturales; y • modernización de las fuerzas armadas (incluyendo cambios en su estructura,

adquisición de equipo y material) y sus implicaciones para la seguridad regional.

15 Dirección de Asuntos Políticos, Plan Estratégico - Oficina para la Prevención y Resolución de Conflictos, Organización de los Estados Americanos. 16 Un interesante estudio del impacto de este fenómeno en Centroamérica, México y Estados Unidos esta siendo preparado por la Red Transnacional de Análisis sobre Maras, del Centro de Estudios y Programas Interamericanos (CEPI) del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), con el apoyo de la Fundación Ford y la Fundación Kellogg. Para mayor información puede consultarse la pagina electrónica del proyecto en: http://www.interamericanos.itam.mx/maras/

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_________________________________________________________________________________________________________________ Cabe señalar que cuando hablamos de los países de América Latina y el Caribe estamos hablando de países que por sus dimensiones geográficas, económicas y poblacionales, sufren el impacto de las amenazas transnacionales arriba mencionadas de manera distinta; lo que se traduce en conceptualizaciones y políticas de seguridad que en algunos casos resultan muy distintas entre sí. Definir una agenda común de prioridades de seguridad en Latinoamérica ha resultado una tarea compleja y con muchos obstáculos, sobre todo teniendo en cuenta las iniciativas estadounidenses para que sus preocupaciones sean aceptadas por los demás países del continente como la agenda regional de seguridad. 1.4. Similitud de aproximaciones ONU-OEA A partir de la revisión de los conceptos, mecanismos y experiencias en materia de prevención de conflictos y gestión de crisis de la ONU y la OEA, es posible hacer las siguientes consideraciones: 1.4.1. Hay una enorme similitud en la forma como se conceptualiza la prevención de

conflictos. La ONU y la OEA reconocen que la prevención operacional y la prevención estructural deben emplearse de manera simultánea o complementaria, o formar parte del diseño de una estrategia comprehensiva de prevención de conflictos. Asimismo, se comparte la idea de que hay una estrecha vinculación entre desarrollo y paz, y que es necesario contribuir a mitigar las condiciones de pobreza, exclusión social e inequidad como requisito fundamental para crear condiciones de estabilidad intraestatal y regional, o de paz duradera en los casos en que una sociedad sale de una situación de conflicto. Esta conceptualización se operacionaliza mediante el empleo simultáneo y complementario de mecanismos de alerta temprana, diálogo político, fomento de la confianza, desarrollo y, de ser necesario, mecanismos de intervención rápida y coordinada para enfrentar las situaciones de crisis (política o humanitaria).17

1.4.2. Papel central de la ONU en la prevención de conflictos y gestión de crisis. Los países

miembros de la OEA y la ONU reconocen que esta última institución tiene el papel central en cuanto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. No obstante, también se acepta que las organizaciones regionales tienen un papel cada vez más importante que desempeñar en la prevención y gestión de crisis.

1.4.3. Mayor participación de la sociedad civil a través de organizaciones no

gubernamentales. Naciones Unidas y la OEA reconocen que cada vez son más importantes las aportaciones de la sociedad civil. Es importante aclarar que no se trata del “componente civil” de las medidas de prevención de conflictos o gestión de crisis que puedan utilizar la OEA o la ONU (esto se abordará más adelante), sino del papel de distintas organizaciones de la sociedad civil (OSC) trabajando ya sea independientemente o en coordinación con estas instituciones. Las aportaciones que pueden hacer incluyen:

a) alerta temprana (monitoreando condiciones de violencia intraestatal, desigualdad, respeto de los derechos humanos, venta y tráfico de armas,

17 Véanse, para el caso de la ONU, Report of the Secretary General, Prevention of armed conflict (A/55/985-S/2001/574), y para la OEA, Informe del Secretario General sobre la Cooperación entre el Secretariado General de la OEA y los Secretariados de Naciones Unidas, la Comunidad del Caribe y el Sistema de Integración Centroamericano (OEA/ Ser.G/CP/doc.4006/05 corr.2), del 13 de abril de 2005.

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niveles de competencia política, equidad de género, uso de los recursos naturales, entre otros),

b) actuación durante situaciones de crisis (participando o facilitando el diálogo entre las partes en conflicto, gestionando ayuda humanitaria, entre otros), y

c) situación post conflicto (apoyando la aplicación y verificación de acuerdos, la reconstrucción económica, política y social, entre otros).

1.4.4. Fortalecer el componente civil de las políticas de prevención y la gestión de crisis.

Componente civil es crecientemente importante en los diseños de políticas de prevención de conflictos y de actuación concreta en manejo de crisis de la ONU y la OEA. El objetivo debe ser mejorar el diálogo entre las áreas dedicadas al desarrollo y a la seguridad a fin de incrementar las capacidades de alerta temprana y de acción temprana. Asimismo, es necesario mejorar las capacidades del personal civil desplegado y su reclutamiento. Las áreas de trabajo, en prevención de conflictos, gestión de crisis y reconstrucción post conflicto requieren cada vez más de expertos civiles en materia de: seguridad pública, estado de derecho, mediación, administración pública, protección civil, derechos humanos, desarme, desmovilización, medios de comunicación, entre otros.

1.4.5. Fortalecer los mecanismos de reconstrucción/fortalecimiento post conflicto a fin de

evitar que resurjan conflictos. Tanto en la OEA como en Naciones Unidas se reconoce que crear las condiciones para que una sociedad no regrese a una situación de conflicto, poco después de que se ha logrado un acuerdo de paz, es algo prioritario. Este reconocimiento implica, en términos operativos, un compromiso de mediano y largo plazo con la construcción de las condiciones políticas, económicas y sociales que impidan la vuelta al conflicto.

1.4.6. La prevención estructural debe ser multidimensional. Para ambas instituciones la

prevención estructural, que busca atender las causas profundas de los conflictos, debe ser vista como el fruto de la aplicación de mediadas que contemple aspectos económicos, políticos, sociales, de género, culturales e incluso medioambientales.

1.4.7. Fortalecer el papel de la mujer e introducir consideraciones de género en la

prevención de conflictos y gestión de crisis. Tanto la ONU como la OEA promueven la integración de la perspectiva de género y la participación de mujeres en todas las actividaes de prevención de conflictos (incluida la alerta temprana), la resolución de conflictos y construcción de la paz. Y esto tanto en los ámbitos local, nacional y regional.18

2. Posibilidades de convergencia y actuación conjunta entre las políticas de prevención y resolución de conflictos de la ONU, la OEA y la UE

18 Respecto a la posición de la ONU, véase el Informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz y la seguridad (S/2005/636), del 10 de octubre de 2005. La OEA, por su parte, en el marco del Programa Interamericano para la Promoción de los Derechos Humanos de la Mujer y la Equidad e Igualdad de Género (PIA), ha realizado el proyecto Curso de Capacitación sobre Género, Conflicto y Construcción de la Paz. En 2005 se llevó a cabo en Lima, Perú, el “Primer Curso de Capacitación sobre Género, Conflicto y Construcción de la Paz: Región Andina”, iniciativa conjunta de la Comisión Interamericana de Mujeres, la Oficina para la Prevención y Resolución de Conflictos (OPRC) de la OEA y el programa Inclusive Security del Fondo Hunt. Un segundo curso se desarrollará en Centroamérica durante 2006. Véase, Informe Anual del Secretario General a la Asamblea General (OEA/Ser.G CP/doc. 4130/06), mayo 23 de 2006.

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_________________________________________________________________________________________________________________ Hay una serie diferencias en las agendas de seguridad en América Latina y en la UE. Sin embargo, existe una conceptualización similar sobre las amenazas para la paz y la seguridad en el siglo XXI, y sobre los mecanismos adecuados para enfrentar dichos retos. La similitud tiene que ver con una actuación de prevención estructural, o profunda, basada en herramientas económicas y políticas que fomenten el desarrollo y combatan la pobreza, y contribuyan así a eliminar las condiciones estructurales que en muchas ocasiones son la fuente para el desarrollo de actividades que ponen en peligro la seguridad de las sociedades. (Véase Tabla 2. Comparación de las visiones de seguridad de la UE y de Latinoamérica). El desarrollo de una estructura conceptual sobre seguridad similar en ambos lados puede traducirse en incrementar las posibilidades para poner en marcha acciones conjuntas, o complementarias, en materia de prevención y gestión de conflictos. La principal diferencia es la voluntad de los europeos de no descartar el empleo de la fuerza militar como un instrumento importante de su estrategia de seguridad. La UE ha decidido dejar de ser solamente una potencia civil, y el componente militar es visto como un instrumento importante en la búsqueda de una mayor presencia y responsabilidad global. Sin embargo, el papel de la fuerza militar en el nuevo escenario de seguridad es un tema que puede resultar difícil de abordar en América Latina.

Tabla 2. Comparación de las visiones de seguridad de la UE y América Latina

Región UNIÓN EUROPEA AMÉRICA LATINA

Documento base

“UNA EUROPA SEGURA EN UN MUNDO MEJOR. ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD”, Bruselas, 12 de diciembre de 2003

“DECLARACIÓN SOBRE SEGURIDAD EN LAS AMÉRICAS”, México, D.F., 28 de octubre de 2003

Concepción y contexto actual de la seguridad

• Contexto actual de seguridad en el que se vinculan indisolublemente los aspectos internos y externos de la seguridad.

• La seguridad es una condición para el desarrollo.

• El conflicto destruye las infraestructuras, incluidas las sociales, y fomenta la delincuencia, disuade a los inversores e imposibilita la actividad económica normal

• Hay un ciclo de conflicto, inseguridad y pobreza

• En ciertos casos es necesario el uso de la fuerza militar

• Las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en las Américas son de naturaleza diversa y alcance multidimensional

• El concepto y los enfoques tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales

• La seguridad se fortalece cuando se profundiza si dimensión humana.

Amenazas a la seguridad

• Terrorismo • Proliferación de armas de

destrucción masiva (ADM) y sus vectores

• Conflictos regionales • Estados fallidos • Delincuencia transnacional

organizada

• Terrorismo • Delincuencia transnacional

organizada, especialmente tráfico de drogas (implica lavado de activos y tráfico de armas) y tráfico de personas

• Pobreza extrema y exclusión social • VIH/SIDA y otras enfermedades • Deterioro medioambiental y

desastres naturales

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• Ataques a la seguridad cibernética • Proliferación de ADM y sus

vectores

Instrumentos para enfrentar las amenazas

• Ninguna de las nuevas amenazas es meramente militar, ni puede atajarse únicamente con medios militares.

• Se requiere una combinación de instrumentos que pueden ser políticos, económicos, de cooperación, policiales, judiciales y también militares.

• La UE se considera especialmente preparada para responder a estas situaciones multidimensionales.

• Las implicaciones estratégicas para la UE son: más actividad, más coherencia, colaborar con aliados, aumentar las capacidades militares.

• Las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad son problemas intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples por parte de distintas organizaciones nacionales y, en algunos casos, asociaciones entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil

• Muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son de naturaleza transnacional y pueden requerir una cooperación hemisférica adecuada.

• Se reconocen diferentes perspectivas nacionales sobre amenazas y prioridades

• La arquitectura de seguridad interamericana deberá ser flexible y contemplar las particularidades de cada subregión y cada Estado.

Acción preventiva

• Desarrollar una estrategia que favorezca la intervención temprana, rápida y, en caso necesario, contundente.

• La prevención de conflictos y la solución pacífica de controversias entre los Estados son fundamentales para la estabilidad y la seguridad.

Posibles misiones en las que se pudiera participar.

• Operaciones conjuntas de desarme, apoyo a terceros países en lucha contra el terrorismo y reforma del sector de la seguridad.

• Colaboración con la capacitación y organización de misiones de mantenimiento de paz en el marco de la ONU, de acuerdo a las capacidades de cada Estado y a su marco legal.

Sobre ONU y organizaciones regionales

• Fortalecer a la ONU, dotándola de los medios necesarios para que pueda actuar con eficacia, específicamente asistiendo a los países que emergen de un conflicto y en la gestión de situaciones de crisis a corto plazo.

• Las organizaciones regionales contribuyen de manera importante a la mayor estabilidad del mundo.19

• Apoyar las negociaciones, mecanismos, actividades y procesos de seguridad en el marco de las Naciones Unidas.

2.1. Posible agenda de trabajo ONU-UE-OEA en materia de prevención de conflictos Una posible agenda de trabajo para un intercambio entre las instancias de prevención de conflictos, gestión de crisis y fortalecimiento de la paz de la ONU, la UE y la OEA, podría incluir los siguientes aspectos:

19 Aunque el documento menciona expresamente al MERCOSUR, a la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y a la Unión Africana (UA), no se menciona a la OEA.

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a) Diagnósticos de alerta temprana que enfaticen las causas de los conflictos y no solamente sus síntomas.

b) Mecanismos de prevención: diálogos, negociación, búsqueda de consensos y medidas para fomentar la confianza.

c) Seguimiento de posibles focos de conflictos (locales, nacionales y regionales) y mecanismos para la difusión de información.

d) Mecanismos de entrenamiento y reclutamiento del personal. e) Administración de misiones y evaluación del manejo civil de crisis. f) Coordinación de instrumentos de cada organización. g) Cooperación con organizaciones externas y organizaciones no-gubernamentales. h) Mecanismos de evaluación de las operaciones. Intercambio de información no

solamente sobre las operaciones exitosas, sino también sobre los problemas que se detectaron.

i) Procedimientos para minimizar duplicación y maximizar eficiencia entre las tres organizaciones.

j) Posibilidad de establecer con antelación las posibles operaciones que serían susceptibles de entrar en acuerdos de cooperación.

k) Propuestas preliminares para el fortalecimiento de la participación de las organizaciones de la sociedad civil, que aprovechen el conocimiento y las experiencias acumuladas por instituciones académicas y redes de organizaciones.

A continuación se presenta una serie de temas en los que podría buscarse crear espacios de colaboración ONU-OEA-UE, o fortalecer los ya existentes.

Tabla 3. Instituciones que podrían desarrollar, o fortalecer, programas de colaboración y

complementariedad en materia de prevención y gestión de conflictos Área de

colaboración Unión Europea Organización de los

Estados Americanos Naciones Unidas

Alerta Temprana: mecanismos, indicadores y comunicación

• Comité Político y de Seguridad (CPS) del Consejo de la UE

• Dirección de Relaciones Exteriores (RELEX) de la Comisión Europea (Informes Estratégicos por país).

• Departamento Político (DP)

• Departamento de Seguridad Multidimensional

• Departamento de Asuntos Políticos

• Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe

Medidas de fomento de la confianza y la seguridad

• Comité Militar dentro del CPS

• Junta Interamericana de Defensa

• Comisión de Seguridad Hemisférica

• Departamento de Asuntos de Desarme

Asesoramiento en asistencia humanitaria en casos de desastre, y en búsqueda y recate

• Comité Militar dentro del CPS


• Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA)

Actividades de prevención de conflictos y

• Comité civil dentro CPS

• Oficina de Prevención y Resolución de Conflictos dentro de

• Departamento de Asuntos Políticos

• Comisión para la

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establecimiento y consolidación de la paz

DP Consolidación de la Paz

Prevención de desastres naturales y reconstrucción y recuperación en caso de que se produzcan

• ECHO Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea

• Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (CIRDN)

• Fondo Interamericano de Asistencia para Situaciones de Emergencia (FONDEM)

• Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA)

• Programa Mundial de Alimentos

• Fondo de Población de la Naciones Unidas (UNFPA)

Control de armas y desarme

• Código de Conducta de la UE sobre transferencias de armas (ubicado dentro del marco de la Política Exterior y de Seguridad Común)

• Comité Consultivo de la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados (CIFTA)

• Departamento de Asuntos de Desarme

• Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe

Lucha contra el terrorismo

• Coordinación Europea de la Lucha contra el Terrorismo20

• Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE)

• Comité contra el Terrorismo (CCT) del Consejo de Seguridad.

Operaciones de mantenimiento de la paz

• Política Europea de Seguridad y Defensa

• Asesoría técnica por JID y por estados miembros que han participado

• Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz

Acción contra minas

• Grupo de Coordinación de Acción contra la Minas, presidido por la Dirección General de Relaciones Exteriores (RELEX)

• EuropeAid

• Programa de Acción Integral contra Minas Antipersonal (AICMA)


• Servicio de las Naciones Unidas de Actividades Relativas a las Minas (UNMAS)

Producción, tráfico y consumo de drogas

• Grupo Horizontal sobre Drogas del Consejo (GHD)21

• Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías (OEDT)

• Europol

• Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD)

• Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (UNODC)

2.2. Temas específicos 20 Su principales tareas consisten en coordinar el trabajo del Consejo de la UE en materia de lucha contra el terrorismo, supervisar todos los instrumentos de que dispone la Unión, controlar de cerca la aplicación del Plan de Acción de la UE para la lucha contra el terrorismo y garantizar la visibilidad de las políticas de la Unión en la lucha contra el terrorismo. 21 Este grupo de trabajo coordina la Estrategia de la Unión Europea en materia de drogas. Véase: http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c22569.htm.

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De forma más específica, a continuación se señalan una serie de cuestiones que podrían ser abordados por la UE y la OEA, a fin de fortalecer la prevención de conflictos (tanto operacional como estructural), la gestión de crisis y el fortalecimiento de la paz.

1.2.1 Instituciones regionales. La UE podría contribuir a que la OEA fortalezca sus capacidades para desarrollar e implementar medidas de fomento a la confianza y la seguridad en las Américas, podría ser una tarea prioritaria para la. Asimismo, se podría colaborar para que mediante la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA se convocara a un grupo de expertos latinoamericanos y europeos que consideran las posibilidades de elaborar un Plan de Acción Bi-regional contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Se podría analizar como la cooperación UE-OEA-ONU podría mejorar las capacidades para realizar cierto tipo de misiones. Específicamente en lo que se refiere a: protección de infraestructuras críticas; control fronterizo; protección civil; atención en casos de desastres; detención de criminales; combate de los delitos financieros.

1.2.2 Mecanismo de Reacción Rápida de la UE. Los instrumentos que plantea la

estrategia de la UE para manejo de crisis y de respuesta rápida ante crisis,22 podrían fortalecerse como una herramienta fundamental para financiar la atención a los casos de severa inestabilidad política (por ejemplo Haití, o algunas zonas de Colombia) o casos de desastre tecnológico o natural que se produzcan en América Latina.

1.2.3 Observatorio bi-regional de prevención de conflictos. Una de las acciones de

prevención que podrían plantearse en el corto plazo podría ser la creación y financiamiento conjunto UE-OEA de un observatorio bi-regional de paz y seguridad, que busque monitorear aquellas situaciones que potencialmente pudieran desembocar en la quiebra de las instituciones estatales y sociales en algún país en Europa o América Latina; y también que busque ordenar y sistematizar las experiencias en el ámbito de la atención a los estados fallidos ámbito tanto en estas dos regiones como en otras partes del mundo.

1.2.4 Operaciones de paz. Apoyar una misión de paz de la ONU en la que participen

países de la UE y de la OEA no implica necesariamente una contribución de todos los países miembros de estas organizaciones. Por tanto, ante las reticencias de algunos gobiernos latinoamericanos a participar en este tipo de misiones, ambas regiones podrían trabajar para que las misiones de la ONU tengan un mandato apropiado, unas capacidades materiales adecuadas y que sean desplegadas a tiempo. Es importante, no obstante, apoyar las iniciativas de algunos gobiernos latinoamericanos que buscan tener un papel más activo en operaciones internacionales de mantenimiento de la paz. En este sentido, la aceptación de la UE de iniciativas como la de Argentina y Chile para participar en la misión ALTHEA

22 Véase, “Council Regulation (EC) creating the Rapid Reaction Mechanism” (No. 381/2001), febrero 26 de 2001, en donde se señalan las posibles áreas de asistencia de la UE: evaluación de posibles respuestas comunitarias a una crisis; acciones preventivas durante el surgimiento de una crisis; manejo crítico de crisis; reconciliación post-conflicto y reconstrucción post-conflicto. Cabe destacar que el financiamiento del Mecanismo de Reacción Rápida de la Comunidad Europea se ha aplicado ya dos veces en Bolivia (2004 y 2005). Véase la página electrónica de la Comisión Europea referente al Mecanismo de Reacción Rápida: http://europa.eu.int/comm/external_relations/cpcm/rrm/index.htm

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en los Balcanes es un buen ejemplo de cómo incrementar la experiencia internacional y cómo fortalecer la posición de ciertos actores.

1.2.5 Código de conducta sobre venta de armas. Si bien es totalmente válida la venta y

compra de armas entre los países de ambas regiones, es importante que la OEA y la UE consideren el impacto de estos intercambios en los equilibrios regionales. Un intento de modernización de las fuerzas armadas de un país latinoamericano fácilmente puede ser visto por otros países como una acción que no contribuye a crear un entorno de confianza para sus vecinos. Por tanto, consideraciones de prevención de conflictos deberían incluirse en las decisiones de venta de armamento a Latinoamérica. En este sentido, serían relevantes los esfuerzos que la UE y la OEA pudieran hacer para evitar una “venta desordenada” que impacte negativamente en los equilibrios estratégicos en América Latina. Para alcanzar dicho objetivo, podría jugar un papel importante el fortalecimiento del “Código de Conducta” de la UE sobre venta de armamento, específicamente en cuanto a la posibilidad de que este código pueda ser vinculante. Asimismo, deben impulsarse la promoción de medidas de fomento de la confianza, el control y la limitación de armamentos, la transparencia, el desarme y el desarrollo a nivel regional, tal como solicita la Asamblea General de la ONU en una reciente resolución.23 Por otra parte, una más amplia y profunda participación de los países de América Latina en operaciones internacionales de paz, requiere un creciente nivel de interoperabilidad. En este sentido, sería deseable que los países de la UE pudieran coordinar la venta de sus productos en los mercados latinoamericanos a fin de impulsar no debilitar dicha interoperabilidad (sobre todo en cuanto a sistemas de comunicación). Es importante destacar la creciente presencia de los productos chinos y rusos en América Latina, lo que en un futuro podría acrecentar las brechas de interoperabilidad entre ambas regiones.

1.2.6 Estados débiles. Una preocupación central tanto para la ONU, la UE y la OEA es

cómo hacer frente a la debilidad y eventual quiebra de las estructuras sociales e institucionales de ciertos países en ambas regiones (por ejemplo en los Balcanes y en el Caribe o la zona Andina) y en menor medida fuera de ellas (sobre todo en África). Esta es una cuestión complicada operacionalmente y, sobre todo políticamente. La “reconstrucción estatal” implica un gran esfuerzo económico, algunos casos militar, y sobre todo de consenso político que ningún país puede asumir de manera individual. Se requiere, por tanto, una mayor comunicación para la prevención y la atención de estas situaciones, además de una clara articulación con las Naciones Unidas que permita el respaldo institucional necesario para actuar de manera oportuna y efectiva. Es importante señalar que el debate sobre la responsabilidad de proteger es difícil que sea asumido por muchos países de América Latina como un tema que deba ser abordado en el seno de la OEA y en las relaciones con la UE. Esto se debe a consideraciones sobre respeto a la soberanía y a la no injerencia en asuntos internos, que son piedras angulares del sistema interamericano.

1.2.7 Migración. Es muy probable que el endurecimiento de la política migratoria de

Estados Unidos, y su impacto en los patrones de emigración en América Latina, 23 Véase, Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (A/RES/60/84), resolución aprobada por la Asamblea General de la ONU el 11 de enero de 2006.

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coloquen el tema de la migración en el centro de la agenda euro-latinoamericana. Y esto no solamente deberá ser abordado por la OEA y la UE en términos de garantizar el flujo de remesas, sino sobre todo en términos de la gestión de un mayor número de emigrantes sobre todo hacia España, Portugal, Italia, Reino Unido y Francia. Asimismo, las presiones internas a las que se verán enfrentados muchos países de América Latina ante la imposibilidad de sus ciudadanos de entrar a EEUU, debería generar un esfuerzo importante de medidas que permitan a los europeos “exportar seguridad” a sus socios del otro lado del Atlántico. Un área novedosa en la prevención de conflictos puede estar relacionada con una gestión de fronteras que, a la vez que garantiza la soberanía y seguridad de los estados, y permite un flujo ordenado de personas, enfatice el respeto a los derechos humanos de los inmigrantes y que busque combatir las redes de inmigración ilegal. Al respecto, podría promoverse un diálogo entre agencias especializadas de la OEA con la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la UE (FRONTEX).24 Este diálogo, a su vez podría generar información para los estados miembros de la OEA y de la UE. Recordemos que la política migratoria es todavía una facultad exclusiva de los estados (aunque en la UE hay acuerdos intergubernamentales con el de Schengen, aún no existe una política migratoria común).

1.2.8 Bandas juveniles transnacionales. El fenómeno de violencia juvenil extrema se ha

venido extendiendo en los últimos años en los países de Centroamérica, México y Estados Unidos, y esta llegando a las ciudades de España e Italia de la mano de algunos inmigrantes latinoamericanos. Es importante que la UE considere una mayor contribución a la búsqueda de una aproximación al fenómeno de las pandillas juveniles que no enfatice las políticas de “mano dura”, ya que en gran medida éstas son las responsables de la mutación del fenómeno de las pandillas a un fenómeno de criminalidad trasnacional organizada. En los casos de El Salvador y Honduras estas bandas juveniles, comúnmente denominadas como “maras”, están estrechamente vinculadas al crimen organizado (sobre todo a los traficantes de drogas y personas). En Europa, la existencia de grupos de jóvenes violentos no es un fenómenos nuevo; están por ejemplo los grupos neo nazis –skinheads-, o los que se organizan alrededor de equipos de fútbol –hoolligans. Pero el aumento masivo de la migración legal e ilegal, el fracaso de las políticas de integración, las altas tasas de desempleo entre la juventud y los procesos de globalización han generado nuevas dinámicas. En el “otoño caliente” de 2005 en Francia permitió ver manifestaciones de cientos de jóvenes que habitan en los suburbios de las grandes ciudades. Es España e Italia, el fenómeno de las denominadas “bandas juveniles” tiene una cara predominantemente latinoamericana. La creciente preocupación de las autoridades y la sociedad de estos países por la presencia de jóvenes latinoamericanos organizados en pandillas refleja tres cuestiones importantes: a) es

24 La Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea fue creada por el Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo (26.10.2004, DO L 349/25.11.2004). FRONTEX coordina la cooperación operativa entre Estados miembros en el ámbito de la gestión de las fronteras exteriores; ayuda a los Estados miembros en la formación de los guardias fronterizos nacionales, incluido el establecimiento de normas comunes de formación; lleva a cabo análisis de riesgos; hace un seguimiento de la evolución en materia de investigación relacionada con el control y la vigilancia de las fronteras exteriores; asiste a los Estados miembros en circunstancias que requieren un aumento de la asistencia técnica y operativa en las fronteras exteriores; y proporciona a los Estados miembros el apoyo necesario para organizar operaciones conjuntas de retorno.

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evidente la necesidad de desarrollar políticas de integración que ayuden a evitar que algunos jóvenes latinoamericanos actúen de manera violenta, b) el incremento de la migración de ciudadanos latinoamericanos a España e Italia esta generando la creación de identidades juveniles que no son bien vistas por algunos sectores de la población local; y c) algunos los jóvenes latinoamericanos en Europa, y específicamente en España e Italia, construyen sus identidades a partir de sus referentes transatlánticos.

1.2.9 Las preocupaciones de seguridad de los pequeños estados insulares del Caribe. Las

condiciones de desarrollo y las capacidades económicas de los países del caribe plantean un serio reto para la comunidad hemisférica. Es importante señalar que en este caso la UE podría incrementar su participación y su ayuda a los países latinoamericanos preocupados por mejorar las condiciones de seguridad en esta sub-región. La dificultad con la que ha avanzado el proceso de pacificación en Haití ha demostrado que solamente mediante una amplia cooperación internacional será posible enfrentar este tipo de crisis en la región. Por otra parte, respecto al tráfico ilícito de drogas, se estima que el 90% de la cocaína producida en Sudamérica es transportada por vías marítimas. En este sentido, se podrían impulsar una serie de iniciativas de colaboración bi-regional para el Caribe como las siguientes: el desarrollo de una red que facilite el intercambio regional de inteligencia sobre delincuencia y de otras bases de datos pertinentes en la lucha contra el crimen organizado transnacional; prestar asistencia para mejorar sus sistemas de control fronterizo; mejorar la seguridad del transporte, incluida la seguridad de aeropuertos y puertos; desarrollar programas de capacitación que permitan a las instituciones encargadas de la seguridad enfrentar mejor las nuevas amenazas contra la seguridad, y fortalecer la capacidad de los Estados de el Caribe para luchar contra el tráfico ilícito de drogas, armas de fuego y de personas.

1.2.10 Producción y tráfico de drogas. En tres áreas la UE podría incrementar su

cooperación con la OEA a fin de combatir la producción y el tráfico de drogas, que genera enormes condiciones para la inestabilidad regional en el Continente Americano (corrupción, criminalidad, adicciones, entre otros aspectos): crear mercados sólidos para los cultivos alternativos, intensificar la vigilancia sobre los precursores químicos y fortalecer las instancias de diálogo bi-regional sobre tráfico de drogas. En primer lugar, si la UE se ha comprometido a crear condiciones para la sustitución y prevención de cultivos ilícitos, y a generar actividades económicas viables y sostenibles en favor de las comunidades afectadas, sería importante que la UE facilitara los medios para crear un mercado sólido para dichos productos. El Sistema Generalizado de Preferencias de la UE en pro de los países afectados por el tráfico de estupefacientes no ha logrado incentivar a muchos productores a que cambien sus cultivos. Fuera del marco de la OEA, es importante fortalecer el Mecanismo de Coordinación y Cooperación en Materia de Drogas entre la Unión Europea y América Latina/Caribe, ya que este mecanismo es el único foro bi-regional que actúa en la prevención y reducción del consumo, así como en la lucha contra la producción y tráfico de drogas ilícitas.

1.2.11 Situación en Colombia. La participación de la UE en la búsqueda de posibles

soluciones a la situación de conflicto en Colombia ha sido una constante en las últimas décadas. Esta participación ha incluido varias iniciativas dirigidas a ayudar a la población desplazada, a disminuir las violaciones a los derechos humanos, a

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evitar la creciente interacción entre los grupos armados con el crimen organizado y al fortalecimiento de la sociedad civil colombiana. Sin duda, todas estas iniciativas son importantes, pero quizás se requiera una presencia política más activa en el desarrollo de una estrategia de paz efectiva y comprehensiva. Las conclusiones del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de diciembre de 2004 apuntan una dirección en este sentido, pero no se definen plazos ni mecanismos concretos de evaluación de los progresos de las iniciativas de la Unión para Colombia.25

1.2.12 Colaboración en África. La colaboración ONU-OEA-UE no tiene porque limitarse

al continente Americano, y es posible pensar en acciones “fuera de área”. De hecho, las condiciones en África llaman a buscar iniciativas novedosas por parte de la comunidad internacional. El Secretario General de la ONU, Koffi Annan, ha solicitado reiteradamente a la comunidad internacional apoyo para fortalecer “las medidas y actividades de prevención y resolución de conflictos y de consolidación de la paz después de los conflictos, incluido el fortalecimiento de la capacidad de África para el mantenimiento de la paz.” 26 Los retos en esta región del mundo son enormes, pero los recursos y la experiencia de la UE y la OEA podrían desempeñar un papel importante en las siguientes áreas:

a) democratización, asistencia técnica electoral y observación electoral, b) reforma policial y judicial, c) verificación de acuerdos de paz, y desmovilización y regreso de

desplazados, d) niños soldados: asistencia psicológica, rehabilitación y educación

después de los conflictos, e) desminado, f) establecimiento de un sistema de alerta temprana para la Unión Africana, g) fortalecimiento del Mecanismo para la paz en África de la UE, h) promoción y defensa de los derechos humanos, i) capacitación sobre gobernabilidad democrática para mujeres, j) fortalecimiento de las capacidades legislativas, y k) manejo de recursos acuíferos transfronterizos.

1.2.13 Problemas de coordinación intra-europeos pueden complicar la relación con la

OEA. La política europea de seguridad y defensa (PESD) incorpora operaciones civiles y militares de manejo de crisis que son guiadas por el Consejo dentro del denominado ‘segundo pilar’. Sin embargo, estas actividades están institucionalmente divorciadas de la prevención de conflictos, consolidación de la

25 En referencia a Colombia, las Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores del 3 de diciembre de 2004 plantean una serie de puntos muy importantes: apoyo al gobierno en la lucha contra el terrorismo y la producción y tráfico de drogas; que se garantice el respeto a los derechos humanos en el país, en particular de los desplazados internos; respaldo a la labor de Alto Comisionado de Naciones Unidos para derechos humanos en Colombia; promover una estrategia de paz creíble que defina un marco legal adecuado para un proceso de desarme, desmovilización y reintegración de los grupos armados; una participación más formal de la UE mediante el respaldo político una vez que el gobierno colombiano haya establecido un amplio marco legal, y finalmente, el compromiso de apoyo financiero adecuado y concreto a fin de apoyar el resultado de las negociaciones de paz una vez que se halla definido una amplia estrategia sobre la concentración, desarme, desmovilización y reintegración de los grupos armados ilegales a la sociedad. 26 Véase, Aplicación de las recomendaciones contenidas en el informe del Secretario General sobre las causas de los conflictos y la promoción de la paz duradera y el desarrollo sostenible de África. Asamblea General de las Naciones Unidas, A/RES/60/223, 24 de marzo de 2006.

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paz (peace-building) y reconstrucción post conflicto apoyadas por la Comisión Europea. Asimismo, hay una amplia gama de políticas de cooperación y comercio que están a disposición de la UE en el primer pilar. Además de la complejidad que esto presenta en términos de comprensión del funcionamiento de las estructuras, la desconexión institucional entre la Comisión Europea y el Consejo Europeo significa que la complementariedad de la prevención de conflictos con los programas de desarrollo no esta integrada en la panificación estratégica y operacional de las operaciones de manejo de crisis.27

1.2.14 Relación UE-OTAN. Es importante tener en cuenta que dos países miembros de la

OEA, con importantes capacidades militares para la gestión de crisis, también forman parte de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN): Canadá y Estados Unidos. Una posible colaboración UE-OEA en materia de gestión de crisis, que este relacionada con un mayor uso de capacidades militares, tiene que tomar en cuenta los acuerdos Berlín Plus mediante los cuales la OTAN cede sus recursos de planificación y operación a las operaciones de gestión de crisis de la UE.28 Posiblemente los países de la UE y Estados Unidos no querrán poner en peligro su relación en la OTAN, por lo que puede ser que las cuestiones de cooperación militar en materia de prevención de conflictos y gestión de crisis queden fuera del marco de cooperación UE-OEA, y tendrían que pasar primero por la ONU. También países de América Latina podrían ver que un incremento el la cooperación/dialogo militar UE-OEA, con la relación que la UE tiene con la OTAN, “se cuela por la puerta de atrás” una mayor presencia militar de Estados Unidos en la OEA, lo que desanimaría su participación.

2.3. Dos ejemplos concretos de colaboración en temas militares y de seguridad y de atención en casos de desastres 2.3.1. Instituciones de seguridad: cooperación entre la Junta Interamericana de Defensa y el Comité Militar de la UE. Es importante aprovechar las posibilidades que la nueva vinculación de la Junta Interamericana de Defensa29 (JID) de la OEA ofrece en el marco de la prevención de conflictos. Además, una vinculación entre esta organización y el Comité Militar de la UE permitiría fortalecer las capacidades de la JID y le permitiría a esta institución incrementar su legitimidad dentro de la

27 Para una discusión detallada, véase European Peacebuilding Liaison Office (EPLO), A European peacebuilding coordinating cell, EPLO Policy Paper, January 2006, p. 1. 28 Los acuerdos 'Berlín Plus' se refieren a la Reunión Ministerial de la OTAN celebrada en Berlín en 1996, en la que los ministros acordaron que los recursos de la OTAN podrían estar disponibles para operaciones encabezadas por la Unión Europea Occidental (UEO), a fin fortalecer la defensa europea dentro de la OTAN. En la Cumbre de Washington de 1999 esta decisión fue ampliada a las operaciones de gestión de crisis dirigidas por la UE dentro del marco de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). El acuerdo cubre las operaciones en las que el conjunto de la Alianza no decida participar. Este acuerdo incluye cuatro principios: asegurar el acceso de la UE a la planificación operativa de la OTAN; disponibilidad para la UE de las capacidades y recursos comunes de la OTAN; opciones de comando Europeo-OTAN para las operaciones de la UE; y la adaptación del sistema de planeación de defensa de la OTAN para que incorpore la disponibilidad de fuerzas para las operaciones de la UE. 29 La Junta Interamericana de Defensa se creo en 1942 con el objetivo de planear la defensa hemisférica en el contexto de la Segunda Guerra Mundial. Durante la Guerra Fría fue vista como un mecanismo que representaba la hegemonía militar de EEUU en los asuntos de defensa en la región, además de ser fuertemente criticada por su falta de representatividad, mecanismos poco democráticos de representación, falta de supervisión civil y su difusa vinculación con la OEA.

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_________________________________________________________________________________________________________________ OEA y en general, en la comunidad interamericana. Las responsabilidades de ambas entidades permiten prever la posibilidad de intercambios y colaboración, entre otras, en las siguientes áreas:

a) Control político y dirección estratégica de operaciones y situaciones de manejo de crisis; manejo de crisis humanitarias desde sus aspectos militares

b) Experiencia sobre relaciones con otras organizaciones regionales en el ámbito militar. c) Inventarios sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad. d) Intercambio de experiencias y asesoramiento técnico en actividades de auxilio y

asistencia humanitaria en casos de desastre, y en búsqueda recate. e) Mecanismos para elaborar estimaciones financieras y operativas de las misiones de

gestión de crisis, de ayuda humanitaria y sobre ejercicios o simulaciones. Recientemente culminó un largo proceso de revisión sobre la relación jurídica e institucional entre la JID y la OEA que inició en 1993.30 La Asamblea General de la OEA aprobó en marzo de 2006 establecer la Junta Interamericana de Defensa como una “entidad” de la OEA y aprobó el estatuto correspondiente, el cual señala expresamente que la JID se inspira en los principios de supervisión civil y subordinación de las instituciones militares a la autoridad civil y observa el principio de conformación democrática de sus autoridades.31 La JID prestará a la OEA y a sus estados miembros asesoramiento técnico, consultivo y educativo sobre temas relacionados con asuntos militares y de defensa en el Hemisferio.32 Por su parte, el Comité Militar de la UE fue establecido en 200133 con el objetivo de dotar a la Unión de nuevas instituciones político-militares que permitieran a la UE asumir las responsabilidades en prevención de conflictos y manejo de crisis definidas en el Tratado de la UE (las denominadas misiones Petersberg: misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz).34 El Comité es el foro de consulta y cooperación militar entre los estados miembros de la UE en el ámbito de la prevención de conflictos y manejo de crisis, y eleva sus recomendaciones al Comité Político y de Seguridad de la UE.35

Tabla 4 Funciones relevantes en materia de prevención de conflictos

de instancias militares de la OEA y la UE Junta Interamericana de Defensa de OEA36

Comité Militar de la UE37

• Servicios de asesoramiento técnico en los

siguientes aspectos: a) acción contra minas en el Hemisferio; b) manejo, aseguramiento y destrucción de arsenales de armas; c)

• Asesoraría y recomendaciones en el

desarrollo de un concepto de manejo de crisis desde sus aspectos militares

• Asesoraría y recomendaciones sobre los

30 Resolución de la Asamblea General de la OEA AG/RES. 1240 (XXIII-O/93). 31 Resolución de la Asamblea General de la OEA AG/RES.1 (XXXII-E/06), 15 de marzo de 2006. 32 Estatuto de la Junta Interamericana de Defensa, Cap. I, Art. 2.1. Propósito 33 Decisión de Consejo del 22 de enero de 2001 por la cual se establece el Comité Militar de la Unión Europea (2001/79/PESC). 34 Tratado de la UE, Título V. Disposiciones Relativas a la Política Exterior y de Seguridad Común, Art. 17.2 35 Decisión de Consejo del 22 de enero de 2001 por la cual se establece el Comité Militar de la Unión Europea (2001/79/PESC), Art. 3. Funciones. 36 Estatuto de la Junta Interamericana de Defensa. 37 Decisión de Consejo del 22 de enero de 2001 por la cual se establece el Comité Militar de la Unión Europea (2001/79/PESC).

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elaboración de estudios de doctrina y políticas de defensa nacional (“Libros Blancos”); d) desarrollo de medidas de transparencia y fomento de la confianza y la seguridad.

• Mantener inventarios actualizados de medidas de fomento de la confianza y la seguridad en el Hemisferio y en otras regiones.

• Promover la interacción y cooperación con otros organismos regionales y mundiales de naturaleza similar, en relación con cuestiones técnicas referentes a asuntos militares y de defensa.

• Prestar a los miembros de la OEA servicios de asesoramiento técnico consultivo en actividades de auxilio y asistencia humanitaria en casos de desastre, y en búsqueda y recate

aspectos militares relacionados con el control político y la dirección estratégica de operaciones y situaciones de manejo de crisis.

• Asesoraría y recomendaciones sobre crisis potenciales.

• Asesoraría y recomendaciones sobre las dimensiones militares de una situación de crisis y sus implicaciones,

• Asesoraría y recomendaciones sobre las relaciones militares de la UE con países europeos miembros de la OTAN que no lo son de la UE, candidatos a ingresa a la UE, otros estados y otras organizaciones, incluyendo la OTAN,

• Asesoraría y recomendaciones sobre las estimaciones financieras de las operaciones y los ejercicios

2.3.2. Ayuda humanitaria. Cooperación entre instituciones relacionadas con la prevención de conflictos en el área de crisis humanitarias y desastres naturales El intercambio de experiencias, capacitación y una posible actuación conjunta de la OEA y la UE en materia de prevención y actuación en casos de crisis humanitarias es un espacio que se puede explorar. Específicamente, la vinculación entre la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO) y el Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales CIRDN. Las responsabilidades de ambas entidades permiten prever la posibilidad de intercambios y colaboración, entre otras, en las siguientes áreas:

a) Cooperar en la planificación y respuesta ante desastres naturales b) Intercambio de información y apoyo en materia de alerta temprana c) Diseño de mecanismos para incorporar la reducción de la vulnerabilidad a los desastres

naturales en los enfoques de desarrollo d) Proporcionar asistencia de emergencia a victimas de desastres naturales e) Entrenamiento de especialistas en prevención de desastres, y fortalecimiento de las

redes euro-americanas de organizaciones de la sociedad civil. ECHO cuenta ya con un mecanismo de formación de especialistas que podría ser potenciado vía un co-financiamiento de la UE y la OEA. ECHO financia una red de universidad europeas dedicadas a la educación en asistencia humanitaria: NOHA, por sus siglas en inglés. Una de las principales actividades de esta red es el desarrollo de un Programa de Master en Asistencia Humanitaria Internacional que busca generar un mayor nivel de profesionalismo entre los trabajadores humanitarios y dar visibilidad a estas actividades entre quienes elaboran la política pública sobre prevención. El programa Erasmus Mundus proporciona becas europeas para nacionales de terceros países. 38 Podrían diseñarse programas con esquemas similares, no necesariamente a nivel de Master, para asuntos tales como: desarme y acción contra minas, transporte y seguridad portuaria, seguridad cibernética, el problema de las drogas, la fabricación y el tráfico ilícitos de armas, el lavado de dinero, entre otros. 38 Mediante el programa Erasmus Mundus, NOHA ha establecido un acuerdo con ocho universidades no europeas. Cuatro de éstas instituciones son de países miembros de la OEA: Universidade de Brasilia, Brasil; York University, Canadá; Universidad Javeriana, Colombia; Columbia University, Estados Unidos. Para mayor información, se puede consultar la página: www.noha.deusto.es

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Tabla 5 Instituciones de la UE y la OEA relacionadas con la prevención de conflictos

en el área de crisis humanitarias y desastres naturales ECHO

Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea39

CIRDN Comité Interamericano para la Reducción de

Desastres Naturales40

• Proporcionar asistencia de emergencia a las víctimas de desastres naturales o conflictos armadas fuera de la UE

• Desarrollar estudios de factibilidad sobre sus operaciones humanitarias.

• Monitorear proyectos humanitarios y establecer acuerdos de cooperación

• Promover y coordinar medidas de prevención de desastres mediante la capacitación de especialistas y el fortalecimiento.

• Proporcionar asistencia técnica a sus socios • Aumenta la concienciación pública europea, y

en otras partes del mundo, sobre cuestiones humanitarias y de ayuda

• Financiar iniciativas de estudios y creación de redes en el campo de la ayuda humanitaria (NOHA).

• Cooperar en la planificación y respuesta ante desastres naturales,

• Educar, informar y alertar a las comunidades sobre el riesgo de los desastres naturales y adoptar medidas para hacer frente a tales riesgos,

• Formar y preparar especialistas para abordar la preparación y alerta, la respuesta, rehabilitación y reconstrucción en casos de emergencia,

• Intercambiar información, participar en redes de información y promover la creación de actividades cooperativas basadas en la información,

• Incorporar la reducción de la vulnerabilidad a los desastres naturales en los enfoques de desarrollo,

• Ponerse a disposición de las actividades de apoyo internacional y solicitar y fomentar esfuerzos para reunir recursos adicionales, en particular de instituciones internacionales, para las actividades nacionales.

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39 Véase en documento de regulación de las actividades de ECHO: Reglamento (CE) N° 1257/96 Del Consejo de 20 de junio de 1996 sobre la ayuda humanitaria. 40 Véase, Plan interamericano estratégico para políticas sobre reducción de vulnerabilidad, manejo de riesgo y respuesta a desastres, OEA/Ser.G/CP/doc.3737/03 corr. 1, 30 mayo 2003.

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