ESTUDIOS INTER

Brasil y Chile: anotaciones sobre cuarenta afios de relaciones

bilaterales (1966-2006)*

Gelson Fonseca Jr.

En narrativas historicas, cualquier corte temporal tiene algo de arbi­trario. Momentos de corte, aun dra­

maticos, como el fin de guerras, siempre cargan sombras y luces del pasado l

. En el caso de las relaciones entre Brasil y Chile en los cuarenta alios que vamos a examinar, ciertamente el alio 1966 no in­augura una etapa. Pero 1964, Sl. De he­cho, entre 1964 y 2006 podemos distin­guir movimientos de aproximacion y de distanciamiento relativamente bien mar­cados. Tales movimientos ocurren en el marco de una relacion que se caracteri­

zaria por la tendencia, disenada a 10 largo del siglo XIX, a construir una amistad so­lida y estable2• Recordando la expresion del Baron de Rio Branco, la «amistad sin limites» es siempre una posibilidad en las relaciones entre ambos paises. Pero l,cmi­les serian los factores que favorecen su materializacion? l,Cuales los que la difi­cultan? Responder a esas preguntas, de modo esquematico, es 10 que intentaremos hacer respecto de los tiempos recientes de la relacion brasileno-chilena.

En el periodo que vamos a analizar, y a 10 largo de la historia, una primera ob-

EI articulo fue escrito a titulo personal y no refleja necesariamente las posiciones de la Cancilleria. La colaboraci6n de Rodrigo Landa fue esencial para completar informaciones y para sugerir interpreta­dones. Agradezco tambicn los comentarios y sugerencias de Maria Luiza Viotti, Maria Luiza Escorel, Felipe Costi, Gustavo Menezes y Alexandre Brasil. Para ilustrar con un ejemplo: la creaci6n de las Naciones Unidas, al fin de la Segunda Guerra Mundiai, marca un corte y representa claramente una «novedad institucionab}, aunque se construya para evitar que el pasado se repita e intente ({corregin) los defectos del tnodelo anterior de seguridad colectiva, incorporado en la Liga de las Naciones. En terrninos de las generalidades, la amistad se articula a 10 largo del siglo XIX y por razones politicas, ya que los dos paises, a pesar de la diferencia de regimenes, parecen estables comparados con los vecinos, y por razones estructurales, pues, para Chile, Brasil representaba un aliado natural frente a las dificultades y conflictos con sus vecinos.

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servación es que no se registraron con-tenciosos graves. Sin embargo, la armo-nía y la cercanía diplomáticano son auto-máticas. Si examinamos la trama de lahistoria bilateral, uno de los elementos quellama la atención es la modestia de las«señales exteriores» de aproximación(como visitas presidenciales y de canci-lleres, firmas de acuerdos, etc.) en la dé-cada de los años setenta y ochenta y lamarcada intensidad de esas mismas se-ñales en los años noventa y 2000. ¿Porqué? Las razones parecen obvias: esta-rían ligadas a la naturaleza de los regíme-nes políticos, lo que sugiere distinguir, tresmomentos diferentes en el período: 1. De1964 a 1973, en que Brasil vive la primerafase del régimen militar y, en Chile, rige lademocracia con las Presidencias de FreíMontalva y Salvador Allende; 2. Entre1973 y 1990, en el cual ambos países tie-nen regímenes militares y, después de 1985,Brasil inicia el proceso de democratiza-ción, con la elección indirecta del primerPresidente civil, Tancredo Neves (que mue-re antes de asumir y es sustituido por el vi-cepresidente, José Samey, quien cumple sumandato); 3. De 1990 hastahoy, en que losdos países son democracias plenas.

La naturaleza de los regímenes expli-

ca mucho de lo que ocurrió, pero no todo.El objetivo de este análisis es entender ladinámica de los tres momentos, examinan-do básicamente las relaciones diplomáti-cas, pero también otros aspectos de lasrelaciones recíprocas.

Cabe aclarar que aquí no se pretendereconstituir los pormenores de la historiareciente de las relaciones entre Brasil yChile. Simplemente se procurará presen-tar algunos temas en cada uno de los tresperíodos, que sumados, tal vez sirvan paraindicar lo que sería la «lógica» de las rela-ciones bilaterales.

El gobierno de Freí Montalvaconformaría caminos de

transformación social alternativosa la línea revolucionariaencarnada por Cuba.

I. AÑOS DE DESENCUENTRO (1964-1973)3

Si hay un año que marca el inicio dela etapa «moderna» de las relaciones en-tre Brasil y Chile es 1964, año en que naceel desencuentro que caracterizará el pri-mer período señalado4. Ese año, Eduardo

3 Para efectos de la lógica de la exposición, anticiparemos en dos años, a 1964, el período analizado,comenzando poco antes del lanzamiento de la revista Estudios Internacionales.

4 En los años del período de posguerra, de 1946 a 1964, las relaciones son tenues y el único episodioque merece mención en un libro reciente sobre las relaciones internacionales de Chile es la visita delPresidente Gabriel González Videla a Brasil en 1947, comentada con cierta ironía: «La visita no soloreflejó el placerpersonal del Presidente, sino la ¡dea chilena de que Brasil es una especie de 'aliado',por mucho que a Río de Janeiro no le guste saber nada de eso. Pocas veces ha habido un amor tan pococorrespondido, o respondido con frases de circunstancia tan desalentadoras». Cfr. Joaquín Fermandois,Mundo y Fin de Mundo; Chile en ¡a Política Mundial-1900-2004, Santiago, Ediciones UniversidadCatólica de Chile, 2005, p. 250. González Videla había sido Embajador en Brasil y, como veremos, las

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Brasil y Chile; anotaciones sobre cuaren la años de relaciones bilaterales

Freí Montalva asume el Gobierno en Chi-le. La tranquila victoria en las elecciones(alcanza casi 56% de los votos) le da unalegitimidad única y reafirma la tradicióndemocrática chilena. Es un tiempo en quelas demandas sociales se fortalecen enAmérica Latina y los modelos de trans-formación social son el principal tema deldebate político. Desde el punto de vistaideológico, su Gobierno correspondería al«centro iluminado» y conformaría cami-nos de transformación social (reformaagraria, chilenización del cobre, etc.) queserían alternativos a la línea revoluciona-ria que Cuba encamaba en el marco de laGuerra Fría. Freí va más allá de unanticomunismo simplista y a él se atribu-ye la frase: «Sólo hay una cosa más peli-grosa que el comunismo, el anticomu-nismo»5. Su diplomacia es dirigida porGabriel Valdés y marcada, por un lado, porel sentido «integracionista» y, por otro, poruna autonomía frente a los Estados Uni-dos (que ayuda a la elección de Frei y asu Gobierno). La resistencia a apoyar lainvasión de la República Dominicana en1965 y el restablecimiento de relacionesdiplomáticas con la URSS son ejemplosde la posición autónoma. Otro aspecto esel hecho de que Frei y su Canciller tieneninterés en proyectar internacionalmente aChile y practican una diplomacia extre-madamente activa.

En el segundo momento del período,Chile asiste a la victoria de Salvador Allen-de que consagra la propuesta de la transi-ción pacífica (por la vía democrática) alsocialismo. En sus tres años, el GobiernoAllende, interrumpido por un violento gol-pe militar en septiembre de 1973, pusoénfasis, en el plano interno, en la expan-sión de la presencia del Estado y de losmovimientos populares en el manejo de laeconomía y, en el plano extemo, en la bús-queda de vínculos solidarios con el mundosocialista6. Las fricciones con los Esta-dos Unidos se agravaron y el GobiernoNixon fue uno de los financistas del movi-miento que llevó al golpe militar.

La diplomacia brasileña fuetornándose más tercermundista.

Aunque extremadamente simplifica-da, esa descripción del lado chileno de laecuación, revela de inmediato el sentidodel desencuentro inicial de las relacionesbilaterales y las perspectivas de que elmismo se agravase. De hecho, en Brasil,el movimiento militar que derrocó al Go-bierno Goulart se sustentó ideológicamen-te en el anticomunismo y, en un primermomento, durante el Gobierno CastelloBranco (1964-1967), se produjo un nítidoalineamiento con los Estados Unidos. El

respuestas brasileñas a la alianza chilena se van a transformar y ciertamente el «desaliento» nunca mássería su marca.Fermandois, op. cií., p. 295.El Gobierno de Allende tuvo proyección universal en la medida en que intentó establecer un modelonuevo de transformación social. Su evolución fue seguida con esperanza por muchos y con aprehen-sión por los Estados Unidos, exactamente por el temor de que, si «funcionase», podría repercutir enforma más profunda y duradera que la vía cubana en los procesos políticos de América Latina y delmundo en desarrollo en general.

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contraste con la diplomacia de Frei es cla-ro: Brasil apoya la intervención en Repú-blica Dominicana (un general brasileñocomandará las tropas de la FuerzaInteramericana de Paz) y rompe relacio-nes con La Habana. Por otro lado, se pos-tergan las perspectivas de retomo a lademocracia. El movimiento se prolonga yel régimen, con Médici (1969-1974) setorna más duro y represivo, justamente enla víspera de la asunción de Allende. Sinembargo, la diplomacia brasileña empiezaa cambiar y, gradualmente, vuelve aposi-ciones más «tercermundistas», de unmodo aún tímido, con Costa e Silva (1967-1968) y Médici, y más claramente conGeisel. Se ponen de manifiesto las diver-gencias con Estados Unidos y una de lascuales es la resistencia brasileña a firmarel Tratado de No Proliferación Nuclear.A ese tiempo se remonta, por ejemplo, latesis sobre el «congelamiento del podermundial», elaborada por Arauj o Castro,representante brasileño en las NacionesUnidas y después Embajador en Washing-ton, quien básicamente criticaba la tenden-cia de las Grandes Potencias de bloquearel acceso de los países en desarrollo a los

círculos de decisión sobre el orden inter-nacional.

Brasil criticó a las grandes potencias sutendencia a bloquear el acceso de lospaíses en desarrollo a los círculos de

decisión sobre el orden internacional.

A pesar de las diferencias entre losregímenes, las relaciones diplomáticasentre Brasil y Chile no se vieron afecta-das (como lo fueron, por ejemplo, conVenezuela, que rompió relaciones conBrasil en 1964). Se mantienen «norma-les». Para granear en unos pocos ejem-plos: en 1964, la facilidad con que se ha-brían tramitado los pedidos de salvocon-ducto para los asilados brasileños en laembajada de Chile en Rio7; el hecho deque Chile asumió la representación de losintereses brasileños en La Habana cuan-do se rompieron las relaciones diplomáti-cas con Cuba8; la visita oficial del Canci-ller Juracy Magalhaes a Chile9 y la delPresidente Eduardo Frei Montalva a Bra-sil, ambas en 1968'°; y, al año siguiente, la

7 Así se relata el episodio en Iapágina32 de la Memoria de! Ministerio de Relaciones Exteriores (1964):«La solución del problema que crea cada caso de asilo se vio siempre facilitada por el espíritu de buenavoluntad demostrado por el Gobierno del Presidente Gástelo Branco, el que ha otorgado con pronti-tud los respectivos salvoconductos a fin de que los asilados en nuestra representación diplomáticapudieran salir del país».

8 Ello ocurrió durante poco tiempo, entre abril y agosto de 1964, cuando por determinación de laReunión de Consulta de la OEA, Chile también rompió relaciones con La Habana, y Suiza pasó arepresentar los intereses brasileños.

9 Es interesante señalar, como expresión de continuidad, que entre las decisiones adoptadas a la sazónse cuentan la de intensificar un sistema de consultas políticas, por los Cancilleres Afonso Arínos yEnrique Ortúzar en 1961. V. Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores, Santiago, 1966, p. 53.

1 ° Para no contrariar a la propia DC y a los sectores de izquierda que lo apoyaban, Frei «logró sacar unafórmula que había explicado su aproximación con Brasil, diciendo que lo más importante era el

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BrasÜyChüe: anotaciones sobre cuarenta añosderelaciones bilaterales

participación y el apoyo de Brasil al Con-senso de Viña del Mar, plataforma chile-na para la articulación de posiciones co-munes latinoamericanas en relación conlos temas del nuevo orden internacional1'.Durante el Gobierno de Allende las rela-ciones también fueron normales y, porejemplo, no hubo restricciones a créditosbrasileños para el comercio exterior entreambos países. Las diferencias de régimeno de modelo económico modulan cierta-mente las relaciones, faltan estímulos paraque se expandan, pero no son suficiente-mente fuertes para «apagar» la tradiciónde convivencia diplomática12. Natural-mente los dos países tienen modos dife-rentes de inserción regional, pero tanto losmecanismos institucionales de integraciónque «fuerzan» el diálogo como las reglasde interés político y de equilibrio de poder(y la ausencia de contenciosos) contribu-yen a que las relaciones diplomáticas semantengan13.

Cabe también recordar que RaúlRettig, político del Partido Radical, fue

nombrado embajador de Chile en Brasiliay actuará de modo muy «profesional».Femiandois señala a la atención el hechode que Rettig se empeñó en que siempreexistieran las mejores relaciones con Bra-sil, insistiendo en que las relaciones exte-riores de Chile no debían basarse en laideología que orientaba las conductas y lasactitudes de los Gobiernos de otros paí-ses14. De todas formas, la historia de lasrelaciones bilaterales es pobre, ya que enel período no se registran visitas bilatera-les importantes ni acuerdos jurídicos en-tre ambos países.

Las diferencias de modelo no son lobastante fuertes para apagar la

tradición de convivencia diplomática.

No obstante, para comprender el perío-do hay que recordar que la diplomacia noagota el universo de las relaciones entreambos países. El Chile de los años sesentaacogió a muchos brasileños exiliados por el

respeto a los derechos humanos, insinuando que se podía olvidar el carácter autoritario del régimen».El comunicado conjunto subraya la intención de fortalecer el sistema latinoamericano. V. Fermandois,op. c/V.,pág315.Otra diferencia entre las diplomacias, de ambos países, es la manera en que se proyectaninternacionalmente. Por la propia dimensión del país, el juego internacional de Brasil tiende a ser másuniversal. Es sintomático que aun en el Gobierno Médici se ensaye, por ejemplo, una «ofensivadiplomática» en África, ofensiva complicada, ya que se mantenía una posición de apoyo a Portugal,potencia colonial en aquel continente.Otro tema relevante era el de la «amenaza» que podría construir el régimen militar brasileño para elsocialismo chileno, inclusive mediante alianzas regionales con virtuales adversarios del socialismo.Ver, por ejemplo, Mauro Marini, Ruy, «El pueblo y la seguridad nacional», Chile Hoy, N° 60,3 a 9 deagosto de 1973 (http://www. Manni-escritos.unam.mx/069-segurídad_nacíonal__es.htm).El análisis clásico del interés chileno en mantener buenas relaciones con Brasil, que se diseña en el sigloXIX, está en ~RobertN.BuiT,ByReasonorForcé, Los Angeles, University of California Press, 1965.Fermandois, op. cií., pag 365. Cabe recordar que Rettig será uno de los personajes importantes en elproceso del retorno a la democracia chilena cuando, en 1991, redacta el primer gran informe sobre lasviolaciones de los derechos humanos durante el Gobierno de Pinochet.

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régimen militar. La historia de ese exilio aúnno se ha escrito, pero varios testimonios dancuenta, en primer lugar, de la facilidad conque se integraron a la sociedad chilena ypudieron ejercer actividades profesionales,especialmente como docentes y, en segun-do lugar, del fértil campo de creación inte-lectual que encontraron. Quizá por la demo-cracia y por el sentido reformista y la voca-ción integracionista del Gobierno FreíMontalva, quizá por la riqueza del pensa-miento progresista, anclado en institucionesabiertas y con vocación internacional, comoFlacso, Cepal, Upes, Escolatina, etc., el Chi-le de los años sesenta haya sido el escena-rio del momento inaugural del pensamientolatinoamericano «moderno». En sus diver-sas vertientes, la teoría de la dependencia,que busca explicar el «lugar» de AméricaLatina en el sistema internacional, es una delas marcas de esa época15.

En los años sesenta, Chile fue escenariodel inicio del pensamientolatinoamericano moderno.

Es interesante recordar un episodiosimbólico del encuentro entre la «diploma-cia normal» y el mundo de los exiliados.Thiago de Mello, que había vivido en Chi-le y que tenía numerosos amigos en esepaís, empezando por Nemda, se encon-traba en Brasil en 1965 y participó en lacélebre manifestación de los intelectualescontra la intervención en República Do-minicana frente al Hotel Gloria. Fue dete-nido. El Canciller Valdés viajaría aBrasila una reunión de la OEA que se realizaríaen Rio. Antes de partir, el Congreso chile-no, para autorizar el viaje, le entregó latarea de «liberar» a Thiago en 48 horas,lo que, en definitiva, justificaría el viaje ala «recién inaugurada dictadura».Valdéspide audiencia a Gástelo Branco, que laconcede, y convence al Presidente que li-bere a Thiago, lo que ocurre al día siguientede la entrevista16.

En ese mismo período, ya en el Go-bierno Allende, Chile aceptó recibir a lossetenta prisioneros políticos brasileños quefueron canjeados por el Embajador suizo,secuestrado en 1971. El otro lado de lamoneda, también de una historia que aún

Lamentablemente, aún no existe un estudio que muestre lo que fue el exilio brasileño en Chile. Una desus consecuencias fue el descubrimiento, por una generación, de la propia realidad latinoamericana.Otra fue la posibilidad de convivir con colegas chilenos, argentinos y peruanos y de crear intelectual-rnente nuevos hitos. La obra de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Falleto sobre dependencia ydesarrollo es tal vez el ejemplo más conocido. Pero, la labor docente de José Serra, María da ConceÍ9aoTavares, Franciso Weffort, Ruy Mauro Marini, Marco Aurelio García, Pl inio Amida Sampaío, PauloFreiré (cuyas ideas fueron ampliamente adoptadas en Chile) y tantos otros deja señales hasta hoy.Para granear en dos ejemplos: la proximidad de los Presidentes Cardoso y Lagos comenzó cuandoambos fueron profesores en el 1LPES. Las relaciones de Marco Aurelio García con muchos dirigentesdel Partido Socialista también se iniciaron cuando fue profesor de la Universidad de Chile. Vertambién, Elio Gaspar!, A Bitadura Escancarada, Sao Paulo, Editora Scharwcz, 2002, p. 272, sobre elfrente que, se constituyó en 1969, en Chile para divulgar lo que la censura brasileña impedía publicar.Para un análisis del exilio brasileño, v. Denise Rollcmberg, «Exilio: rehaciendo identidades», Revistada Associa$ao Brasileira de Historia Oral, N°2, Rio de Janeiro, jun. 1999, pp 39-73.La historia me la relató el propio Senador Valdés.

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Biasiíy Chile: anulaciones sobrecuarailaaños de relaciones bilaterales

está por escribirse, es la cooperación queel Gobierno brasileño habría prestado algolpe de septiembre de 1973. Lo que hayde cierto es el inmediato apoyo brasileñoal Gobierno militar chileno, siendo Brasilel primer país en reconocerlo, y la repre-sión que alcanzó a los brasileños exiliados,muchos de los cuales fueron obligados abuscar refugio en embajadas, y finalmen-te en otros países17.

La coincidencia de regímenes no llevanecesariamente a estrechar las

relaciones en el plano de la diplomacia.

II. EL ENCUENTRO POLÍTICO Y LA

DISTANCIA DIPLOMÁTICA (1973-1990)

El período comprendido entre 1973 y1990 tiene dos etapas, la primera, en quecoinciden los regímenes militares, y la se-gunda, que empezaría en 1985, cuandoBrasil inicia su proceso de democratiza-ción. Sin embargo, es interesante obser-var que la coincidencia de regímenes nolleva necesariamente al estrechamiento delas relaciones en el plano de la diploma-cia. Es verdad que el General Pinochetasiste a la asunción del mando del Presi-

dente Geisel y que, posteriormente, en1980, el Ministro Saraiva Guerreiro y elPresidente Figueiredo realizan una visitaoficial a Chile. Pero no hay mucho másque eso. Es sintomático que, en un textoreciente de Hernán Felipe Errázuriz querecapitula las «relaciones exteriores du-rante el Gobierno militar», divulgado porla Fundación Pinochet, ni siquiera se men-ciona el tema de la relación bilateral conBrasil18.

¿Por qué? Aunque hayan surgido enel cuadro de la Guerra Fría, los regímenesmilitares de Brasil y de Chile se desarro-llaron de manera muy diferente. La pro-pia naturaleza del golpe, que en Chile tie-ne contornos violentos con el bombardeode La Moneda y prisiones en masa, mar-ca al régimen Pinochet que lleva a que losmilitares asuman de modo total la gestióndel Estado (militares son nombrados mi-nistros, rectores de universidades, emba-jadores, etc.). Por ello, la condena al régi-men es universal e inmediata, con la con-secuencia del aislamiento chileno en elplano diplomático (no en el campo de laeconomía internacional). No es esto lo queocurre en Brasil, que mantiene abierto elCongreso (durante casi todo el tiempo delrégimen militar) y no pierde los vínculosinternacionales19. Pinochet salió pocas

Sobre el tema de la participación brasileña, v. Elio Gaspari, A Ditadwa Derrotada, Sao Paulo, EditoraScharwcz, 2003, pp. 352-355.Errázuriz, Hernán Felipe, «Las relaciones exteriores durante el Gobierno Militara, Fundación Presi-dente Augusto Pinochet, noviembre de 2003 (http://geocities.com/chilenationalist/ReIacionesExteriores.htrnl?200624).Aunque menos notorias, la diplomacia brasileña también tuvo limitaciones durante el Gobierno militar,por la distancia, que se toma hasta Geisel, respecto de las propuestas del mundo en desarrollo. Uno delos síntomas es la dificultad de acceder a cargos en ciertos organismos de las Naciones Unidas, como elConsejo de Seguridad, del cual estuvimos ausentes durante todo el período del Gobierno militar.

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veces al exterior y, dentro de los paísesoccidentales, solo visitó España para losfunerales de Franco (además de habersido obligado a retornar de un viaje inicia-do a las Filipinas de Marcos). Los Presi-dentes brasileños no sufrieron esos desai-res y la política externa fue activa y auninnovadora (sobre todo con Geisel y supolítica africana). Otro punto: cuandoempieza el régimen Pinochet el auge delautoritarismo brasileño ya había pasado y,con Geisel comienza a desmontarse no sindificultades, el aparato represivo. Por lotanto, del lado brasileño, no hubo interésmayor en establecer relaciones próximaso privilegiadas con el régimen Pinochet.Es sintomático que en las anotacionespersonales que recogió Elio Gaspari,Geisel trate su encuentro con el Generalchileno de manera burocrática20.

En 1980, las visitas a Chile del Canci-ller Guerreiro (junio) y del PresidenteFigueiredo (octubre) tuvieron lugar en elmarco de una serie de viajes que hicierona países sudamericanos. Después de so-lucionado el contencioso de Itaipú conArgentina, la diplomacia brasileña estuvomás «libre» para ampliar sus lazos con losvecinos. Por otro lado, comenzó el proce-so de diversificación de la proyección co-mercial brasileña y, en ese sentido, los

países sudamericanos son socios natura-les. En el caso de Chile, como señala Gue-rreiro, «las transacciones comerciales bi-laterales, registradas en el curso de 1979alcanzaron un monto cercano a los ocho-cientos millones de dólares, valor que diezaños antes superaba levemente los cin-cuenta millones. Así, el comercio creció auna tasa superior a 1.400% en ese perío-do21. La visita refleja el «pragmatismo»que venía caracterizando a la diplomaciabrasileña desde Geisel22. Por otro lado,tanto los pronunciamentos del Cancillerbrasileño como del Presidente Figueiredopusieron énfasis en launidad latinoameri-cana y de los países en desarrollo. Se ha-bló de la amistad tradicional, se firmaronalgunos acuerdos (con disposiciones decarácter técnico sobre turismo, dobletributación, previsión, etc), pero no faltóun discreto tono «tercer mundista». Esdecir, se evita, por la palabra, lo que lavisita podría significar, un «apoyo» al ré-gimen chileno23,

Los regímenes militares de Brasil yChile se desarrollaron de manera

muy diferente.

Elio Gasparí, A Dhaditra Derrotada, p. 353.Saraiva Guerreiro, «Discurso al firmar el comunicado conjunto Brasíl-Chile», 28 de junio de Í980,Reseuha de Política Exterior do Brasil, N° 25,1980, p. i 46. La garantía de abastecimiento de cobre eraun tema central de la relación comercial y ya había sido tratado durante la visita de Pinochet. VerRelatório do Ministerio das Relagoes Exteriores-1974, Brasilia, p. 23En su discurso en la firma de acuerdos, Figueiredo dice: «Somos un pueblo realista. Sabemos que soloalcanzaremos una verdadera prosperidad en estrecha vinculación con las demás naciones de la XQ-gión.»Resenha de Política Exterior, N"27, p. 17.Tal vez lo más cercano al apoyo fue el intercambio de condecoraciones entre ambos Presidentes, ritualinevitable en visitas de Estado.

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Brasil y Chile: anulaciones sobre cuarenla años de relaciones bilaterales

Un conflicto entre Argentina y Chilehabría sido desastroso para una

política externa que comenzaba aarticular una vertiente

latinoamericanista.

Aún caben dos observaciones adicio-nales sobre ese período. La primera serelaciona con el intento de la diplomaciabrasileña, junto con Estados Unidos en1978, para que la Santa Sede interviniesepara evitar, la escalada de la disputa entreArgentina y Chile sobre el Canal delBeagle24. La iniciativa de la diplomaciabrasileña era natural, en primer lugar, porla propia tradición de buena vecindad enque ha sido una actitud permanente esti-mular la solución pacífica de las contro-versias. Por otro lado, un conflicto entreArgentina y Chile habría sido desastrosopara una política extema que empezaba aarticular una vertiente latinoamericanistay que intentaba superar el delicado con-tencioso bilateral con Argentina. Una vez

más, el principio de «relaciones normales»independiente del régimen político, ayudóa que las gestiones brasileñas tuviesen eco.

Otro tema es el de las relaciones quese articularon entre los servicios de inteli-gencia en el Cono Sur, la llamada Opera-ción Cóndor, liderada por la DINA chile-na. Por los antecedentes conocidos, laparticipación brasileña habría sido de «ob-servador» en las reuniones que crearon laoperación, evitando integrarse plenamen-te al proceso25.

En conclusión, el «encuentro» en elplano de la política interna no creó sintoníassignificativas en el plano diplomático. Apropósito, aun en el plano interno, lasintonía era limitada en parte por la propianaturaleza del modelo económico que seimplantaba en Chile, pero sobre todo por-que al Gobierno brasileño, especialmentedespués del retorno a la democracia conel Presidente Sarney, no le interesaba te-ner «intimidad política» con un régimenampliamente condenado en foros interna-cionales26. Las relaciones fueron solo co-rrectas. El comercio bilateral, tras aumen-

VerErrázuriz, op. di. Fermandois dice: «La intervención del Vaticano había sido promovida tambiénpor Washington. En parte, movido por el interés de apaciguamiento de la cancillería brasileña, quizásmás escuchada en EE.UU.». Fermandois, op.cit., p. 448.GoJbe/y habría desestimulado la aproximación con la DINA, cfr. Elio Gaspañ,ADiladiiraEncwrciícjda,pp. 35 y 351. Ver también John Diriges, Operación Cóndor, Santiago, Ediciones B, 2004, que indicaque Brasil mantuvo «cierta distancia» de la operación, p. 306, aunque mencione contactos entre losservicios de inteligencia de los dos países.Es curiosa la observación de Hernán Felipe Errázuriz (op. cií., p. 6) último canciller de Pinochet, enun balance de la política extema chilena, al reconocer que el país estaba aislado aun entre los regímenesmilitares de la época: «... los militares en Brasil intentaban la autarquía económica; los argentinospretendían ser potencia mundial yjugaban a ser potencia nuclear, los peruanos seguían la corriente demilitares bolivianos y ecuatorianos en cuanto a declararse nacionalistas, antiimperialistas y estatizadoresde la economía. Era el modelo de Nasser y Tito, que muchos querían copiar en la zona... El gobiernomilitar chileno, en cambio, con sus políticas de apertura, privatización, auto-limitación del poder delEstado y participación civil se apartaba de los códigos imperantes en todos los demás gobiernoscastrenses de la región...».

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Gelson Fonseca Jr.

tar a 860 millones de dólares en 1981, dis-minuyó a 500 millones de dólares en 1985,a raíz de la crisis latinoamericana de ladeuda externa, y volvió a repuntarsignificativamente hacia fines de la déca-da de los años ochenta, cuando alcanzómontos superiores a 1.200 millones dedólares.

El modelo económico adoptado porChile en los años setenta lo llevó a

permanecer relativamente indiferentea las opciones de integración regional.

El modelo económico, de inspiraciónneoliberal, adoptado a partir de mediadosde la década de los años setenta, llevó aChile a privilegiar las relaciones con lospaíses desarrollados y a permanecer re-lativamente indiferente frente a las opcio-nes de la integración regional.

Por ejemplo, la aplicación irrestrictade la ortodoxia definida por el modelo eco-nómico llevó a las autoridades chilenas dela época a desestimar la oferta de un con-junto de empresas brasileñas que partici-paron en la licitación internacional a quehabía llamado la entonces estatal Endesapara el desarrollo de la central hidroeléc-trica Colbún-Machicura. La decisión delas autoridades chilenas de adjudicar porescaso margen a una compañía europeael desarrollo del proyecto, que significabala construcción de las obras civiles y laentrega de los equipos y maquinaria aso-ciados, provocó el comprensible disgustodel gobierno brasileño. A la industria bra-sileña del sector no le faltaba competen-

cia técnica ni experiencia, pues desde ha-cía varios años venía participando activa-mente en el desarrollo de la central hidro-eléctrica Itaipú, considerada hasta hoycomo una de las más grandes generadorasde energía eléctrica del mundo.

Además las autoridades chilenas dela época tuvieron escasa comprensión delos mecanismos brasileños de incentivo alas exportaciones, que posteriormente fue-ron desactivados. En 1981, cuando el sis-tema de tipo de cambio fijo había propi-ciado un fuerte incremento de las impor-taciones chilenas de bienes, a instanciasde la industria local se iniciaron diversasmedidas contra las exportaciones a Chilede Brasil y otros países, que en algunoscasos se introdujeron en la aplicación dederechos compensatorios.

III. ENCUENTRO EN LA DEMOCRACIAY APROXIMACIÓN DIPLOMÁTICA

(1990-2006)

El último período, que empieza en 1990y se extiende hasta nuestros días, estámarcado por el «encuentro democrático».Con el fin del Gobierno de Pinochet, lasdisonancias de regímenes desaparecen ydesaparecen también los obstáculos, en elplano de la política interna, para que lasrelaciones se desarrollen plenamente entodas sus potencialidades. Cabría a la di-plomacia justamente definir lo que seríanesas potencialidades y de qué manera losdos países ganaría al aproximarse. Pero,antes de examinar el tema, cabe haceralgunas observaciones generales.

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BrasílyChüe: anotaciones sobre cuarenta años de relacionesbilaterales

La primera se refiere a las «señalesexteriores» de aproximación. En el perío-do, todos los Presidentes brasileños vinie-ron a Chile y todos los Presidentes chile-nos fueron a Brasil27. Lo mismo vale paralos cancilleres. Son muchos los acuerdosfirmados entre los dos países. El comer-cio creció en forma significativa y en 2005,se elevó a más de cinco mil millones dedólares. Chile se convirtió en inversionis-ta importante en Brasil, con un stock demás de cuatro mil millones de dólares.Empresas brasileñas participaron en obrasimportantes de renovación de la infraes-tructura chilena.

Brasil se ha convertido en compradorde productos emblemáticos de las

exportaciones chilenas.

Debido a su mejor desempeño eco-nómico de los últimos años y a las dimen-siones de su mercado, Brasil se ha con-vertido en un importante comprador de losproductos emblemáticos de la exportaciónchilena, como cobre, molibdeno, salmón,vino, frutas, celulosa y nitratos. Por otro

lado, Brasil, como consecuencia, princi-palmente, del progresivo desarrollo tecno-lógico de su industria, de su oferta expor-table diversificada y competitiva y de suadaptación al perfil importador de Chile,que prioriza la compra de productos conuna buena relación precio/calidad, en losúltimos años viene alcanzando crecientesniveles de participación en las importacio-nes chilenas totales (10,3% en 2003,11,1% en 2004 y 11,6% en 2005).

No se pretende aquí, reconstituir pasoa paso la historia del período. De unamanera más simple, señalaremos a la aten-ción algunos factores y episodios que ex-plican la aproximación y, consecuente-mente, el aprovechamiento de las «poten-cialidades».

En primer lugar, el contexto interna-cional. El período se inicia al año siguien-te de la caída del muro de Berlín. Al iniciode los años noventa la distensión ideológi-ca lleva a que, en los temas globales, elcomponente «defensivo» de las políticasexternas se diluya28. Por otro lado, la dé-cada es marcada por los esfuerzos encrear padrones de legitimación para laglobalización, con las conferencias reali-

Presidente Sarney (asunción del mando del Presidente Aylwin, el 10 de marzo de 1990); PresidenteCollor (visita Punta Arenas y la Base Chilena en la Antartica entre el 19 y el 21 de febrero de 1991);Presidente Itamar (participa en la VII Cumbre Presidencial del Grupo de Rio, del 14 al 17 de octubrede 1993 y en la asunción al mando del Presidente Frei, el 10 de marzo de 1994); Presidente FernandoHenrique Cardoso (hace dos visitas oficiales a Chile, en marzo de 1995 y marzo de 2002, asiste a laasunción al mando del Presidente Lagos el 10 de marzo de 2000, y participa en la Cumbre Iberoame-ricana en noviembre de 1996, en la Cumbre de las Américas en marzo de 1998 y en la Reunión delGrupo de Rio, en agosto de 2001); Presidente Lula (visita oficial en agosto de 2004, además de lavisita que realiza, aún como presidente electo, en diciembre de 2002), Todos los Cancilleres brasileñosvisitaron Chile, como Celso Amorim, quien vino cinco veces (OEA, Comunidad de las Democracias,visita presidencial, y encuentros bilaterales).De cierta manera, solo después de los atentados terroristas de septiembre de 2001, la dimensiónvuelve, pero con marcos bien diferentes respecto de los que definían la lógica de la Guerra Fría.

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zadas en el ámbito de las Naciones Uni-das sobre derechos humanos, desarrollosocial, asentamientos urbanos, medio am-biente y derechos de la mujer, y por el in-tento de definir normas para los nuevosflujos de intercambio económico (RondaUruguay y Ronda de Doha). En el planoregional, hay dos componentes importan-tes, el de la victoria de las democracias29

y el de la expansión y fortalecimiento delos mecanismos de la integración y de laexpansión de las reuniones cumbres. Es-tas crean oportunidades para encuentrosrelativamente frecuentes de las más altasautoridades de los países latinoamerica-nos y establecen espacios para la crea-ción de un lenguaje diplomático común(prácticamente todos los foros, pondránénfasis en la defensa de la democracia,en la integración, en la justicia social, etc.).Otra novedad del período es la aperturade negociaciones para el establecimientode áreas de libre comercio tanto en la re-gión (ALCA) como con otras regiones(como la que se da entre Mercosur y laUnión Europea).

El contexto define una primera di-mensión de la agenda Brasil-Chile. Deuna manera u otra, tuvieron que respon-der a la agenda del sistema multilateral yregional (y también contribuyeron a la ela-boración de la agenda, por ejemplo, cuan-do Brasil propuso la primera reunión dePresidentes sudamericanos y, más ade-lante, la Comunidad Sudamericana deNaciones). Las demás dimensiones se-rían la agenda de la vecindad inmediata

y, finalmente, la agenda bilateral propia-mente tal.

Se trata de marcos amplios a partirde los cuales pueden trazarse lo que se-rían los factores de aproximación y los dediferencia que, finalmente, rigen la lógicade la relación entre ambos países.

En los gobiernos militares, ladiplomacia brasileña no tuvo lasmismas restricciones para actuar

que la chilena.

Los factores de aproximación para larelación entre los dos países, ofrecen unamplio espectro de posibilidades. Ellascomprenden desde el juego de interesesque crea «realistamente» alianzas hastalas afinidades personales entre los gober-nantes. En el caso de Brasil y Chile, comoya apunté, el primer factor obedece a quelos dos países vuelven casi simultánea-mente a las tradiciones democráticas (laselecciones directas para la Presidenciaocurren ambas en 1989), lo que tiene evi-dentes consecuencias para la acción ex-terna de ambos, más pronunciadamentepara la diplomacia chilena. De hecho, sicomparamos la diplomacia del Gobierno mi-litar, altamente defensiva y prácticamenterestringida a movimientos con los vecinosmás inmediatos, con la que se inicia conAylwin, son dos mundos apartes. En 1990se inicia una trayectoria de expansión decontactos y de fijación de una imagen po-

Cuba es el único país que mantiene el régimen socialista, y la actitud de Brasil y Chile respecto de losproblemas de derechos humanos en la isla presentarán divergencias, especialmente en las votacionesen las Naciones Unidas.

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BrasUyChik anotaciones sobrccuarenla años de rekionesbilaterales

sitiva. Las visitas de los Jefes de Estadoschilenos a los Estados Unidos y a Europase suceden, como también en la región.Algunos de los problemas delicados, comoel de las fronteras con Argentina, son re-sueltos diplomáticamente. Chile adquieremayorpresencia en los foros multilaterales(un ejemplo es la iniciativa para lanzar laConferencia sobre Desarrollo Social y} des-pués, la elección de Juan Somavíapara ladirección de la OIT, en 1998).

Ambos países proyectan modos deconvivencia democráticos que sesustentan en valores comunes.

La diplomacia brasileña no experimen-tó con los Gobiernos militares las restric-ciones para actuar que sufrió la chilena.De todas formas, cabe destacar que apartir del Gobierno Sarney y en parte porla solución de los problemas con Argenti-na se fortaleció la presencia en Américadel Sur que culminó con el lanzamiento dela Comunidad Sudamericana de Nacionespor el Gobierno del Presidente Lula. Elhecho de que los dos países alcancen rá-pidamente padrones de estabilidad demo-crática30 tendrá también consecuenciasinternacionales, por ejemplo, cuando seaproximan en la adhesión a la Carta De-mocrática, aprobada en la Asamblea Ge-neral de la OE A realizada en Lima en 2001.

En distintos años Brasil y Chile fueronsede, de las cumbres del Grupo de Rio, eIberoamericana, además de la AsambleaGeneral de la OEA.

Un segundo factor que lleva a adop-tar posiciones conjuntas se relaciona conla visión compartida en una vasta gamade temas multilaterales sociales, políticosy económicos en el ámbito de las Nacio-nes Unidas. Parten, ambos, de una acti-tud de «defensa del multilateralismo», dela importancia de que reglas y normas,adoptadas en los foros multilaterales, sonel mejor camino para establecer un ordenlegítimo y estable en las relaciones inter-nacionales. La trayectoria de las «posi-ciones comunes» se puede observar, porejemplo, en las conferencias mundiales(medio ambiente, derechos humanos, de-sarrollo social, derechos de la mujer,asentamientos urbanos) patrocinadas porlas Naciones Unidas a lo largo de la dé-cada de los años noventa. En los temasmás delicados y controvertidos, como losderechos de la mujer y la salud reproduc-tiva, siempre estuvimos próximos tanto enla sustancia de las posiciones como en laactitud abierta a buscar fórmulas de con-senso. Un ejemplo valioso de la coopera-ción ocurrió durante la conferencia sobreel VIH-sida, en cuya negociación Chiletuvo un papel importante, pues presidía elGrupo de Rio y Brasil defendía la tesis,finalmente victoriosa, de que, el fondo que

El proceso de consolidación de la democracia chilena tiene tiempos relativamente diferentes al brasi-leño, ya que el General Pinochet permaneció al frente del Ejército hasta 1998 y las reformas consti-tucionales que eliminaron algunas de las disposiciones de la «democracia protegida» solo se concreta-ron en el Gobierno de Lagos. Sin embargo, las limitaciones internas no afectan la proyección interna-cional del país. De cierta manera, a partir del Gobierno de Aylwin, las limitaciones institucionales nodebilitaron la esencia del juego de las libertades democráticas.

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se crearía debía prever recursos para eltratamiento de la enfermedad31. Ello seexplica básicamente porque, en el escena-rio internacional, ambos países proyectanmodos democráticos de convivencia quese sustentan en valores comunes. Hubodiferencias, como en el tratamiento chile-no de la cuestión del aborto o en la actitudmás crítica en relación con los derechoshumanos en Cuba, pero nada que lleve aque no puedan aprovechar en los foros in-ternacionales la fuerte sintonía de valores.Pero, en lo que toca temas recientes, comola reforma de las Naciones Unidas, espe-cialmente la ampliación del Consejo deSeguridad y la creación de la Comisión deConstrucción de la Paz y del Consejo deDerechos Humanos, las posiciones chile-nas y brasileñas coincidieron plenamente32.

Vale la pena anotar dos puntos más.El apoyo de Chile a la aspiración brasile-ña de ocupar un asiento permanente en elConsejo de Seguridad, manifestada porprimera vez en 1997, por el entonces Can-ciller Insulza y reiterada en el comunica-do conjunto de la visita del PresidenteLagos a Brasil, en agosto de 2003, fue unelemento importante para consolidar ba-ses de confianza. La manifestación chile-na se da cuando Brasil intensificaba susgestiones para conseguir apoyos en Amé-rica Latina y aún eran pocas las notas

positivas. Por otro lado, no como conse-cuencia directa, pero ciertamente en elmarco del nuevo grado de confianza, enenero de 2004, el Presidente Lula invitó alPresidente Lagos a acompañarlo al lan-zamiento, en Ginebra, de la Iniciativa con-tra el Hambre. Puede decirse que el he-cho de estar juntos -y acompañados delPresidente Chirac y de Kofi Arman- creóuna nueva realidad diplomática para am-bos países en el plano multilateral. La ini-ciativa adquiere visibilidad y la coopera-ción, tanto a nivel técnico como en lo po-lítico, entre los dos países se fortalece33.Nada parecido había ocurrido antes yse abre un espacio de proyección in-ternacional conjunta, señal significa-tiva de aproximación diplomática.

La Iniciativa contra el Hambre abreun espacio de proyeccióninternacional conjunta.

Cabe agregar, siempre en el planomultilateral político, que en algunas cues-tiones complejas de seguridad, Brasil yChile tuvieron posiciones similares, que sereforzaban mutuamente. El período mássignificativo de cooperación ocurrió cuan-do estuvimos juntos en el Consejo de Se-guridad (2004) y el momento emblemáti-

Laposición inicial de algunos países desarrollados es que el fondo se debía limitar a la prevención, ya que,con la excepción de la experiencia brasileña, en los países en desarrollo el tratamiento no era eficiente.Las reformas fueron lanzadas por Kofi Annan en el documento «In a LargerFreedorn». La Comisiónde Construcción de la Paz y el Consejo de Derechos Humanos ya fueron aprobados por laAsambleaGeneral.Más adelante, la iniciativa ganó nuevos auspícíadores, entre los cuales cabe mencionar España,Alemania y Argelia. En la reunión que se realizó durante laAsamblea General de las Naciones Unidasen 2005, para debatirla estuvieron presentes más de 50 Jefes de Estado.

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Brasil y Chile; anotaciones sobrecuarenla años de relaciones bÜalerales

co fue la cooperación conjunta en Haití.Allí, Chile, con el Embajador Juan GabrielValdés, como representante de KofíArman, y Brasil, con los Generales Hele-no y, después, Urano Bacellar y ElitoSiqueira, al frente de la fuerza militar delaMinustah, compartimos el mando de unade las más complejas operaciones de pazauspiciadas por las Naciones Unidas. Losdos países comprendieron, en perfectasintonía, la necesidad de que los países dela región asumiesen el «control» de la bús-queda de una solución a una crisis regio-nal. Defendieron simultáneamente elmultilateralismo y la articulación políticade la región. Antes, en los primeros me-ses de 2003, tuvieron un significativo diá-logo respecto del debate sobre Irak en elConsejo de Seguridad. Chile tenía asien-to, Brasil, no. Fueron fuertes, de parte deEstados Unidos y, también de Gran Bre-taña, las presiones para que Chile aceptasela posición norteamericana y apoyase laintervención en Irak, a pesar de que elgrupo de inspectores que verificaba laexistencia de armas de destrucción enmasa aún estaba realizando su labor. Laposición brasileña, expresada públicamen-te pero también en diálogo directo entrelos presidentes Lula y Lagos, respaldó ple-namente la actitud chilena y dio fuerza ala defensa del multilateralismo que Chileexpresaba con sentido de autonomía.

Las proyecciones internacionales delmodelo de organización interna tiene tam-bién una dimensión económica. En esteplano, los caminos no siempre coinciden

porque responden a estructuras econó-micas con diferentes grados de comple-jidad.

Las diferencias no excluyen sintonías niinhiben flujos de comercio e inversión.

Sin embargo, cabe señalar, desde yaque las diferencias no excluyen sintoníasni inhiben flujos de comercio e inversión.El «modelo chileno», diseñado a partir demediados de los años setenta y consolida-do a lo largo de los años noventa, se ca-racteriza y define por la apertura comer-cial y por la amplia privatización. Debidoal tamaño de la economía chilena, la solu-ción para crecer es, para usar el lenguajede la Cepal, la del «desarrollo hacia afue-ra», con especialización en productos (co-bre, pescado, vino, celulosa) en que con-siguen tener condiciones de competiti-vidad internacional. Impresiona la evolu-ción de las exportaciones de productoscomo vino y salmón34. El hecho es que,hoy, casi 70% del PIB chileno deriva delcomercio exterior de bienes y servicios yel arancel aplicado alcanza niveles pro-medio en torno a 1.5%. Otro aspecto delmodelo es su consolidación mediante tra-tados de libre comercio con países (Esta-dos Unidos) y grupos (Unión Europea)desarrollados. Hoy, el país tiene TLC oacuerdos de complementación económi-ca en el marco de la Aladi con alrededorde 40 países. La diferencia respecto deBrasil es evidente. Pese a las aproxima-

34 Entre 1990 y 2006, las exportaciones de salmón se multiplicaron quince veces y actualmente ascien-den a más de mil setecientos millones de dólares.

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clones en lo que se refiere al manejo de lapolítica fiscal, el modo de inserción exter-na difiere y, en el caso brasileño, corres-ponde a las exigencias de una economíacompleja, con un sector industrial nacio-nal fuerte. La condición de miembro delMercosur es otro factor que condicionalas opciones de política externa. El comer-cio exterior corresponde a cerca de 25%del PIB y los procesos de negociación deTLC (ALCA o Mercosur-Unión Europea)han sido más largos y complicados.

El modo de inserción externa de Brasilcorresponde a las exigencias de una

economía compleja.

Las diferencias de modelo no exclu-yen aproximaciones básicamente por dosrazones. Por una parte, el interés en tor-nar más fluido y más abierto el comerciobilateral y, por el otro, las posiciones se-mejantes en diversos temas de la agendainternacional y la coincidencia fundamen-tal en lo que se refiere al interés en pro-mover normas universales de regulaciónde los flujos económicos en la OMC. Pero,las diferencias también significan límites.

El comercio bilateral tendió a incre-mentar de modo sostenido entre 1990 y2006. Así, es natural que se procurasecrear condiciones para su desarrollo sin

barreras y, en ese espíritu, en 1996 se ne-goció el Acuerdo de Complementación 35,que contemplaba la eliminación de las ba-rreras arancelarias entre Mercosur y Chileen el lapso de diez años35. Se superaronalgunos problemas puntuales por ejemplo,el aumento de las cuotas para la exporta-ción de vehículos brasileños hacia Chile yde vinos chilenos hacia Brasil, negocia-ción que se completó durante la visita aChile del Presidente Fernando Henriqueen 2002.

Sin embargo, hay que anotar que laampliación de la institucionalidad de lasrelaciones tiene «límites», que se manifes-taron dos años antes. De hecho, en agos-to de 2000, durante la visita del Presiden-te Lagos a Brasil, se anunció una nego-ciación para que Chile se integrase plena-mente al Mercosur. No sería un acuerdofácil, dada la diferencia en materia de po-líticas arancelarias. Finalmente la nego-ciación fracasó, ya que, durante el proce-so y en la víspera de un encuentro pro-gramado para definir pautas de negocia-ción, Chile anunció la apertura de enten-dimientos para firmar un acuerdo de librecomercio con los Estados Unidos36. Lainterrupción abrupta de la negociaciónMerco sur-Chile, en la cual Brasil se ha-bía empeñado, deja una marca de frustra-ción y durante algún tiempo paralizó laspropuestas de avance del ACE-35, que se

El texto del acuerdo está disponible en el sitio web de la ALADI.La idea de un TLC con los Estados Unidos no era nueva y había sido esbozada incluso en el GobiernoFreí. No prosperó debido a dificultades del lado norteamericano. No es difícil concebir que la nuevaactitud norteamericana haya obedecido a la perspectiva del ingreso de Chile al Mercosur. En realidad,ahí se anunciaba la estrategia americana de buscar acuerdos bilaterales con los países latinoamerica-nos, estrategia que se consolida en la medida en que se tropieza con dificultades para llevar adelanteel ALCA.

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Brasil y Chile; anotaciones sobre cuarenta años de relaciones bilaterales

reanudan plenamente en 200537. Por otrolado, es importante señalar que a Chile leinteresa ahora ampliar su presencia en elMercosur, especialmente en su foro políti-co y en temas como solución de contro-versias y otros que no se relacionen direc-tamente con reglas económicas comunes.

La diferencia de modelos se manifestóen las posiciones respecto del ALCA.

Otra consecuencia de la diferencia demodelo se manifestó en las posiciones res-pecto del ALCA. Al comienzo, Chile apo-yaba más abiertamente las tesis norte-americanas, ya que sobre todo despuésdel TLC con Estados Unidos, representa-rían, una simple ampliación de lo que yatenía en el plano bilateral hacia el regio-nal. Para Brasil, cuya economía es com-pleja, el ALCA significaba numerosos pro-blemas, sobre todo frente a la actitud nor-teamericana de trasladar a la OMC lostemas que, para nosotros, eran más sen-sibles (como subsidios agrícolas, wü-diim-ping). El hecho es que la negociación so-bre el ALCA quedó paralizada y Chile tam-bién dejó de ser un activo proponente dela asociación.

En el caso de la OMC, especialmenteen la Ronda de Doha, puede afirmarse quepese a actitudes diferentes en relación contemas específicos, en el último tiempo se

produjo una aproximación importante en-tre Chile y Brasil al constituirse el G-20.La sintonía nace de intereses comunes enalgunas áreas fundamentales de la nego-ciación, como es el caso de la agricultura.En los TLC bilaterales firmados por Chilecon países desarrollados, no se tocaroncuestiones estructurales como los subsi-dios agrícolas y Chile no pudo hacer valersus intereses, lo que se explica por lasgrandes diferencias entre las partes y tam-bién por el carácter amplio y global deltema (que involucra, entre otros elemen-tos, intercambio de concesiones entre losEstados Unidos y la Unión Europea). En-tonces, intereses fundamentales de Chiley Brasil coinciden y, por ello, la presenciade Chile en el G-20 pasó a ser uno de losactores fundamentales en las negociacio-nes de la Ronda.

Pasemos ahora al plano regional estoes, a las relaciones intrasudamericanas.En primer lugar, es obvio que la inserciónde los dos países es diferente, incluso porrazones geográficas. Chile tiene tres ve-cinos y relaciones inestables con dos deellos, Bolivia y Perú. Con el tercero, Ar-gentina, como ya indiqué, después de lasolución de los problemas de límites, yaen el período de la Concertación, la co-operación aumentó y, entre las controver-sias más significativas, solo puede desta-carse la crisis del gas en 200438. Las difi-cultades con los vecinos -y, de cierta

Hubo otros problemas que dificultaron la negociación, como dificultades específicas con Argentina,debido al uso de bandas de precios para algunos productos agropecuarios (trigo, azúcar). El pasoimportante que se dio, en 2005, fue la apertura de negociaciones sobre servicios.Por dificultades en el abastecimiento interno, Argentina disminuyó en forma significativa sus expor-taciones de gas natural hacia Chile y, en un primer momento, el tema adquirió un tono de confronta-ción, que posteriormente fue superado.

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manera, la especificidad del modelo eco-nómico chileno, que lo llevó, por ejemplo,a abandonar el Pacto Andino en 1976 ge-neró, en ciertos momentos, un «síndromede aislamiento» y buena parte de la diplo-macia de Lagos estuvo abocada justamen-te a recuperar la confianza y la calidad delas relaciones con los países vecinos. Brasiltiene relaciones con diez vecinos y no tie-ne contenciosos con ninguno de ellos. Porotro lado, ambos países son democraciasestables y en los últimos quince años nohan experimentado crisis institucionalesgraves (lamas difícil, el impeachmentáo[Presidente Collor, se resolvió por canalesinstitucionales y no significó ningún quie-bre o «adaptación» constitucional; de lamisma forma, la detención de Pinochet enLondres se solucionó sin mayores contra-tiempos). Un tercer elemento, tal vez deri-vado de lo anterior, es la propensión a ac-tuar en forma conjunta frente a las crisisen los países vecinos. Hay dos ejemplosemblemáticos: la actuación conjunta, comogarantes, en la solución de la Guerra delCenepa, entre Perú y Ecuador y, más re-cientemente, como miembros del «grupode amigos» que contribuyó a resolver lacrisis política en Venezuela en 2003-2004.En buena medida, ambos países compar-ten los mismos «anhelos» de paz, demo-cracia y desarrollo para el continente.

Sin embargo, hubo diferencias deperspectiva que se superaron gradualmen-te. Cabe mencionarlas. La sintonía en elplano de los valores se puede articular dediversos «modos diplomáticos». En los

primeros años de nuestro período, no hubomayores discrepancias sobre tales modos,y la proyección regional se daba sobre todoa través de mecanismos latinoamericanos,especialmente el Grupo de Rio. A partirde 2000, en la primera reunión de Presi-dentes sudamericanos, Brasil propuso unsegundo camino.

La proyección regional se dio a travésde mecanismos latinoamericanos.

No excluía al primero, pero introducíavariaciones importantes. La «restricciónregional» significaba, iniciaímente, ponermayor énfasis en la aproximación a lostemas de infraestructura (que no cabíanen el plano regional amplio) con la consti-tución del URSA, y, paulatinamente, laapertura de soluciones institucionales que«integraban los mecanismos de integra-ción». Aunque no se perdiese el sentidode la articulación política, el proyecto sud-americano tendría necesariamente aspec-tos más «concretos». La primera reacciónde la diplomacia chilena al proyecto bra-sileño, ya en el año 2000, fue de duda, enbuena medida porque excluía a México,socio tradicional en sus relaciones exter-nas, y también porque Chile no participaen los mecanismos de integración esta-blecidos (OTCA, Tratado de la Cuencadel Plata, Comunidad Andina), que podríantransformarse naturalmente en pilares delnuevo proceso39. Existía también el temorde que el proyecto sudamericano, preci-

39 En vista de la solicitud de Chile y de otros países, México envío un observador, que sería el futuroCanciller, Jorge Castañeda. Chile no participa de los mecanismos regionales de integración, salvo elMercosur, del cual es miembro asociado.

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Brasily Chile: anotaciones sobre cuarenta años de reladonesbilaterales

sámente por la facilidad de articulacióndebido a que reúnen menos socios, máspróximos entre ellos, pudiera debilitar elGrupo de Rio.

Para que Chile llegue a ser paísplataforma habría que promover la

integración de la infraestructura.

En los últimos años, especialmente apartir de 2004} la actitud chilena se ha mo-dificado y aproximándose a la brasileña. ElGobierno de Lagos pasa a ser defensorirrestricto de la Comunidad Sudamericanade Naciones (CASA). En la Cancillería, sepercibe, que la perspectiva de que se esta-blezca un «espacio de diálogo e integra-ción» en América del Sur podría atenderintereses chilenos, particularmente cuandopor diversas circunstancias, se agravaba lacrisis con los vecinos40. El proyecto sud-americano, que se convertirá en la CASA,crea un cuadro favorable a la política deaproximación que el Gobierno Lagos intentacon los vecinos. Así, por mencionar un solo

ejemplo, la promoción de la integración dela infraestructura, con los corredoresbioceánicos, sería un componente decisivopara que Chile pueda llevar adelante suvocación de «país-plataforma»41. Por otrolado, la aproximación con Brasil esredimensionada en la medida en que sepercibe que Chile podría beneficiarse delas ventajas del diálogo amplio que mantie-ne con todos los países sudamericanos. Enla lógica de la política externa brasileña,estamos lejos de los tiempos de concep-ciones geopolíticas en que se competía porposiciones de poder y hegemonía y se«aprovechaba» el cuadro de disputas re-gionales para avances estratégicos42. Laactitud brasileña es la de buscar puntos deencuentro y de disolver controversias y, enesto, ha procurado facilitar la distensión enalgunas de las controversias ocurridas enel período43. La aproximación culmina conel decisivo apoyo brasileño a la candidatu-ra de Insulza a la Secretaría General de laOEA, que, a propósito, también es una se-ñal de que se revertía el «aislamiento» deChile en la región.

La tumultuosa salida de Sánchez de Losada del gobierno boliviano y los conflictos frecuentes duranteel Gobierno de Mesa, las dificultades recurrentes con Bolívia y, más tarde, la crisis del gas conArgentina, llevaron a los críticos del Gobierno de Lagos a señalar que estaba «aislado» en América delSury a reafirmar la necesidad de una aproximación más articulada con los vecinos.Es sintomático que los Gobernadores de los Estados de Mato Grosso y de Mato Grosso do Sul seaninterlocutores permanentes de las autoridades del norte chileno, exactamente por la perspectiva deque, cuando se completen las conexiones viales planeadas, los puertos de Iquíque, Arica y Antofagastapuedan serusados por los exportadores del centro-oeste brasileño. Ver, p.ej., Serafím Carvalho Neto,Mato Grosso en el Ceniro-Oesie Sudamericano, Guiaba, MT, 2005. Es interesante recordar tambiénel libro sobre corredores bioceánicos que publicó la Embajada de Chile en Brasil, bajo la gestión deHeraldo Muñoz, sobre el mismo tema en 1997.Es el modelo que prevalece en el siglo XIX, como está descrito en el clásico de Roben Burr, ByReasonor Forcé (Los Angeles, University of California Press, 1965) y que encuentra su versión moderna enlas concepciones geopolíticas de los gobiernos militares de los años setenta y antes.Para recordarun episodio, es posible atribuir a la intervención brasileña la distensión en las relaciones Chile-Venezuela, después de declaraciones del Presidente Cha vez en defensa de la salida boliviana al mar.

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Volviendo a los temas que aproximana ambos países, y para entrar en las rela-ciones bilaterales propiamente tales, esimportante referirse al factor de las rela-ciones personales. Ya se señaló la impor-tancia que Chile tuvo como lugar de aco-gida para los exiliados brasileños en losaños del régimen militar y el hecho de queun Presidente brasileño FernandoHenrique Cardoso vivió en Santiago en-tre 1964 y 1967, ocasión en que estable-ció relaciones de amistad con RicardoLagos, entonces colega en la FLACSO44.El Presidente Lula, aún como líder parti-dario vino, en más de una ocasión a Chilepara contactos políticos45 y antes de asu-mir, en diciembre de 2002, en un gesto dealto valor simbólico, vino a Santiago ymantuvo un encuentro con el PresidenteLagos46. La facilidad de diálogo entre losPresidentes es un elemento indispensablepara comprender la tendencia de «intimi-dad creciente» entre los dos países. Bue-na parte de los momentos más destaca-dos de aproximación surgieron en conver-saciones directas y, entre ellas, la invita-ción para que el Presidente Lagos acom-pañase al Presidente brasileño en el lan-zamiento de la Iniciativa contra el Ham-bre47. Este es el ejemplo más significativo

de la sintonía de valores de ambos paísesy de la disposición a trabajar juntos en elmarco multilateral.

La materia a partir de la cual se esta-blece la lógica de la relación bilateral esvariada. Los diversos temas examinadoshasta ahora, más orientados hacia cues-tiones multilaterales y regionales, y quepusieron de manifiesto innumerables fac-tores de aproximación, son instrumentosque refuerzan la relación propiamente bi-lateral, en la medida en que propician undiálogo y un entendimiento y, al mismotiempo, suponen grados de confianza con-quistados justamente en el plano bilateral.La historia reciente de las relaciones chi-leno-brasileñas es un ejemplo de ese mo-vimiento en que las acciones, multilateralesy bilaterales se refuerzan mutuamente. Yavimos que las diferencias en temas inter-nacionales son específicas y que, en elplano bilateral, los «contenciosos» sonmenores48.

Los límites pueden aproximar oalejar y abren oportunidades de

cooperación o de conflicto.

Ministros de Femando Henrique Cardoso, como José Serra (Planificación y Salud), Francisco Weffort(Cultura), Paulo Renato (Educación) y su asesor especial, Vilmar Paria, también vivieron en Chile.El Presidente Lula, como invitado especial, asistió a la asunción del mando de Lagos. Ei AsesorEspecial del Presidente Lula, Profesor Marco Aurelio García, también vivió en Chile.Además de Santiago, el Presidente Lula visitó, en la misma ocasión, Buenos Aires.El Presidente Lagos se encontraba de viaje por Europa cuando recibió la invitación para extender suestadía e ir a Ginebra, donde, con Kofi Arman y el Presidente Chirac, se lanzaría la Iniciativa.Dejando de lado la frustración por el episodio del «no ingreso» al Mercosur, los contenciososcorresponden al plano comercial, con reclamos mutuos en materia de barreras no arancelarias. Porejemplo, los chilenos reivindican mayores cuotas para vinos; Brasil reclama las barreras sanitariaspara las carnes de aves y porcinos.

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Brasily Chile: anotaciones sobrccuarenta años de relaciones bilaterales

Hay una circunstancia geográfica, elhecho de que estamos en el mismo conti-nente y de que no tengamos límites geo-gráficos, que condiciona la relación bila-teral. De hecho, los límites pueden aproxi-mar o alejar, abren oportunidades de co-operación o de conflicto (empezando porel proceso de definirlos). En el caso deBrasil y Chile, la distancia nos liberó deconflictos pero tampoco llevó (ni podríallevar) a construir una «gran obra» de in-tegración. Los caminos que unen Brasil yChile pasan por Argentina, Bolivia y Perú(y pueden sufrir las vicisitudes que deri-van de esas relaciones trilaterales)49. Anó-tese, adicionalmente, que en términos nu-méricos, en Chile no hay una gran comu-nidad brasileña, actualmente los cerca detres mil brasileños que la componen estánplenamente integrados.

Hay posibilidades de profundizar laintegración física y también de perfeccio-nar los marcos institucionales que la re-gulan. El hecho de que estamos en el mis-mo continente genera una agenda comúnque, como vimos, ha impulsado formas deaproximación.

De hecho, la agenda bilateral es am-plia y hoy es regulada por una serie deacuerdos que estimulan la cooperación enlos más variados campos, desde la cien-cia y la tecnología hasta el turismo (parala nómina completa, ver el sitio www2.-mre.gov.br/dai/bichile.htm). Los puntos

contenciosos se limitan a temas comer-ciales -como las demandas chilenas deampliación de las cuotas para vinos y losreclamos brasileños por las restriccionessanitarias a las carnes de aves y porcinos—y han sido canalizados por los mecanis-mos institucionales adecuados.

Los puntos contenciosos de la agendabilateral se han canalizado por los

mecanismos institucionales pertinentes.

Sin embargo, uno de los elementos quesustenta la buena relación es algo tal vezdifícil de caracterizar, aunque fácil deconstatar, sobre todo por los brasileños queviven o visitan Chile. Existe una clara«simpatía chilena» por las expresionesbrasileñas, sean culturales, sean de mo-dos de vida. La receptividad a la músicabrasileña es uno de los ejemplos más cla-ros50. El flujo de turistas chilenos haciaBrasil ha aumentado en forma sosteniday, en 2005, llegó a más de ciento veintemil. Y ese mismo años casi ciento cincuen-ta mil brasileños visitaron Chile.

Es evidente que no se ha explotadoplenamente el potencial de la relación bi-lateral. Hay mucho que hacer, por ejem-plo, el plano de la cooperación científica oacadémica. El número de artículos aca-démicos sobre Chile en Brasil y sobre

Un ejemplo reciente fue la dificultad de traer, por carreteras argentinas, buses brasileños importadospor Chile, debido a dificultades de interpretación en el marco del Acuerdo sobre Transporte Interna-cional Terrestre entre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.Un ejemplo curioso fue el concurso sobre música brasileña promovido por la Embajada de Brasil en2005, para cantantes chilenos aficionados. Se presentaron más de ciento veinte candidatos. Tambiénha aumentado el Ínteres por aprender portugués.

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Gelson Fonseca Jr.

Brasil en Chile es reducido, pero, cuandose constata el interés de aproximación, lasposibilidades son claras51.

IV. CONCLUSIÓN

¿Qué nos enseñan estos cuarentaaños de relaciones entre Brasil y Chile?Las principales enseñanzas serían dos.La primera; la aproximación adquieremayor densidad en la medida en que losvalores entran en sintonía. La recupera-ción democrática es esencial para com-prender lo sucedido en los años noventa.Especialmente porque los valores se pro-yectan en el modo de hacer política ex-terna. Sin embargo, los valores en sí noconstituyen todavía el encuentro diplomá-tico. Hay que buscar cómo transformarvalores en diplomacia y creo que la his-toria de los intentos por realizar esa trans-formación es lo que marca los últimosquince años de la relación bilateral. El

hecho de que sean dos democracias, coninstituciones estables, define el modo deproyección en la región e induce al diálo-go, sobre todo frente a la inestabilidadque se produjo con el tiempo en la vecin-dad. La ausencia de límites geográficosno fue un factor limitante de la relación,por mucho que la haya «protegido» enlos momentos en que los factores deaproximación se diluyeron. Así, la segun-da enseñanza es que existe amplia posi-bilidad de «crear» modos de proyeccióndiplomática. La tendencia a la aproxima-ción es nítida desde los años noventa,pero, últimamente, las posibilidades de«creación diplomática» han alcanzadonuevos límites, en Haití y en la Iniciativacontra el Hambre. Cómo aprovechar laspotencialidades es el desafío de quienesvan a trabajar para que se fortalezcan yamplíen los variados lazos que brasile-ños y chilenos supieron construir a lo lar-go de una historia ejemplar de relacionesentre Estados y entre pueblos.

5' En 2005 se realizó en la CEPALun seminario sobre temas económicos, sociales, políticos y culturalesque reunió a intelectuales de ambos países y el interesante diálogo de allí surgido fue objeto de unapublicación del Instituto de Estudios Internacionales, de la Universidad de Chile.

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