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ESTUDIOS AGRARIOS

PROCURADURÍAAGRARIA

ESTUDIOS AGRARIOS Año 3, núm. 7. Abril-junio, 1997

DIRECTORIO Procurador Agrario

Froylán Hernández Lara Subprocurador General Secretario General

Francisco Ramos Bejarano Fabio Tulio Zil l i Viveros Coordinador General de Programas Interinstitucionales Coordinador General d Delegaciones e

Eduardo Alviso Rentería Luis Hernández Palacios Coordinadora de Asesores Director General Jurídico de Representación Agraria y

Maribel Méndez de Lara Celso Bailón Díaz Directora General de Quejas y Denuncias Director General de Co ciliación , Arbitraje y Servicios Periciales n

Ruth Macias Coss Armando Herrera Cuervo Director General de Organización Agraria Director General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural

Federico Seyde Meléndez Director General de Estudios y Publicaciones Director General de Programación, Organización y Presupuesto

Francisco Hernández y Puente Francisco Javier Cañada Melecio Director General de Administración Contralor Interno

Santiago Mota Bolfeta José Ángel Lozano Muñoz

CONSEJO EDITORIAL: Armando Bartra, Andrés Casco Flores, Luciano Concheiro Bórquez, Álvaro Echeverría Zuno, Margarita Flores de la Vega, Patricia Galeana Herrera, Magda Gómez Rivera, Ludka de Gortari, Hubert C. de Grammont, Francisco Hernández y Puente, Julio López Gallardo, Trinidad Martínez Tarragó, José Antonio Mendoza Zazueta, Rafael Minor Molina, Rosa Elena Montes de Oca, Pedro Muro Bowling, Alejandro Pérez Pascual, Enrique Provencio Durazo, Femando Rello Espinosa, Héctor Robles Berlanga, Vania Sales, Sergio Zendejas y Leopoldo Zorrilla Ornelas.

Dirección y Edición Dirección General de Estudios y Publicaciones PORTADA Rodolfo Morales, Entre Sombras CUIDADO DE LA EDICIÓN Media Comunicación, S.A. de C.V. Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación que esta institución edita en forma trimestral. Certificado de Reserva de Derechos al Uso Exclusivo Núm. 003330/95. Certificado de Licitud de Título Núm. 9107. Certificado de Licitud de Contenido Núm. 6427. Distribuida por la Procuraduría Agraria. Editor responsable: Fabio Tulio Zilli Viveros.

Las opiniones vertidas en los articulos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente el criterio editorial de la revista. Ésta se reserva el derecho de modificar los títulos. Los artículos sin firma corresponden al equipo de redacción de la Dirección General de Estudios y Publicaciones de la Procuraduría Agraria, Toda reproducción total o parcial deberá mencionar la fuente. La correspondencia debe dirigirse a:

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DR© 1997. Procuraduría Agraria Motolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F.

ISSN 1405-2466 Esta edición consta de 2500 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de junio de 1997 en Talleres Gráficos de México, Canal del Norte 80, Col. Felipe Pescador, México, D.F.

Índice

Editorial

7

Análisis La planeación de los intermediarios financieros rurales exitosos:

lecciones de Indonesia Rodrigo A. Chaves

Claudio González—Vega 11

El manejo del crédito para la población rural pobre: lecciones del Banco Grameen

Pankaj S. Jain 43

¿Qué hace exitosa a una institución financiera rural? Jacob Yaron

73

El campesino pobre Banco Mundial

105

5

La Ley Agrícola 1996 de Estados Unidos y su desafío a los productores mexicanos

Dónald K. Freebairn 111

Experiencias El financiamiento rural en Tailandia e Indonesia

F. Ramón Braojos García 131

Política Sectorial Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 1997-2000

157

Programa de Incorporación de Suelo Social (PISO) 211

Biblioagrarias 217

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Editorial

ontar con mecanismos de financiamiento para el medio rural constituye en la actualidad una componente central de las estrategias de desarrollo. Abastecer de crédito accesible y sufi-

ciente a la población campesina, es un requisito indispensable para reducir los índices de pobreza e incrementar sus niveles de bienestar.

C Con esta aspiración, diversos gobiernos y corporaciones internacionales han venido diseñando nuevos esquemas de intermediación financiera, que buscan incidir favorablemente en el crecimiento del agro. Algunas de estas iniciativas buscan, a su vez, mitigar los efectos nocivos provocados durante décadas por políticas macroeconómicas que han antepuesto lo urbano a lo rural.

Los resultados observados hasta el momento son mixtos y en muchos casos se han traducido en fracasos, debido al elevado riesgo y a los crecientes costos asociados que terminan por mermar los escasos recursos públicos. Con todo, existen algunas experiencias exitosas en el ámbito internacional que es necesario estudiar con detenimiento, a efecto de identificar aquellos factores estructurales, coyunturales e institucionales, que han contribuido al sano desenvolvimiento del sector rural. Con ese propósito, este número de la revista Estudios Agrarios incluye diversos casos de experiencias sobre el financiamiento al sector; la revisión tanto de las diferencias como de las similitudes entre ellos, permite destacar aspectos críticos que deben tomarse en cuenta en toda exploración de las rutas que llevan al éxito.

7

En la sección de análisis, Rodrigo A. Chaves y Claudio González-Vega analizan ocho sistemas de intermediación financiera rural en Indonesia, en los que se destaca que el buen funcionamiento institucional y la no dependencia de subsidios, entre otras medidas, dan cuenta de los éxitos obtenidos. Por su parte, Pankaj S. Jain aborda el caso de un banco que prácticamente recupera el 100% del crédito rural otorgado. Se trata del Banco Grameen de Bangladesh, institución que apoya con gran éxito a cerca de dos millo-nes de agricultores pobres sin tierra.

Jacob Yaron estudia la problemática que, de manera sistemática, enfrentan las instituciones de financiamiento rural, y analiza las políticas y resultados de cuatro programas ejecutados en diversos países asiáticos realizando algunas propuestas al respecto.

En todo caso, cualquier intento de repetir lo que han hecho las instituciones financieras rurales más exitosas, imitando sus modos de operar, debe hacerse con todo cuidado. Una solución que funciona para un entorno socioeconómico no necesariamente lo hace en otro. Con todo, las experiencias aquí incluidas ilustran el abordaje al complejo problema de ofrecer servicios financieros a la población rural.

Por otra parte, Donald K. Freebairn en su artículo «La ley Agrícola de 1996 de Estados Unidos y su desafío a los productores mexicanos», profundiza en torno a las implicaciones que dicha ley tiene a escala nacional, resaltan-do que el TLC y el marco jurídico agrario de Norteamérica confrontan al modelo de producción mexicano.

Freebairn señala que los productores mexicanos y los diseñadores de la política económica, necesitan tomar en cuenta esta nueva realidad compe-titiva al formular sus planes y proyectos. Para alcanzar el bienestar en el campo mexicano, concluye, se requerirá un monitoreo cuidadoso del am-biente internacional y habilidad para moverse con agilidad de acuerdo al desarrollo de los acontecimientos.

8

Aunque sólo el artículo de Donald K. Freebairn es inédito y el resto de los anteriores artículos ya han sido publicados, Estudios Agrarios deci-dió traducirlos y reproducirlos en este número, en la medida en que abordan temáticas particularmente importantes de la realidad rural de nuestros días. Pretendemos pues en este número, incursionar en el tema del finan-ciamiento al campo, por lo que también se ha incorporado en la sección de Experiencias un primer reporte de la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social, A.C. sobre el financiamiento rural en zonas carentes de servicios bancarios en México.

Finalmente, y tratándose de un número con estas características y propósitos, no quisimos dejar pasar la oportunidad de reproducir las intervenciones de los representantes de las organizaciones campe-sinas y del sector privado rural en el acto «Para el Crecimiento del Campo, un Rumbo Definido», en el que se abordó el Programa Nacional del Financiamiento del Desarrollo (Pronafide) en el Sector Agropecuario y el Desarrollo Rural, y en el que se especificaron las metas de ese sector para los próximos años; asimismo, presentamos una síntesis del Pronafide, como referencia obligada de lo que se espera para el período 1997-2000.

Como lo señalara en esa oportunidad el Presidente de la República «...en el campo hay capacidad para crecer y para hacerlo abriendo oportuni-dades de progreso individual y colectivo; en el campo tenemos potencial productivo y la energía humana para revertir la pobreza y avanzar a una vida digna para todos... nos falta mucho por hacer, pero estamos en el camino correcto para que el destino del campesino ya no sea la pobreza, sino la dignidad; para que el destino de nuestras tierras ya no sea el abandono, sino la productividad, y para que el destino del campo mexicano ya no sea la marginación, sino el bienestar».

9

• ANÁLISIS •

La planeación de los intermediarios Financieros rurales exitosos: Lecciones de Indonesia*

Las lecciones de Indonesia pueden ser importantes para la construcción de instituciones financieras en Europa del Este, la

otra Unión Soviética y el mundo en desarrollo, donde los agentes gubernamentales e internacionales se enfrentan a cuestiones

y retos similares. Rodrigo A. Chaves Claudio González –Vega 1. Introducción

l éxito relativo de varios Intermediarios Financieros Rurales (IFR) en Indonesia ha dado mucho de qué hablar. El funcionamiento de los sistemas de las Unidades Aldeanas

(Desa) del Bank Bakyar Indonesia (Unidades Desa del BRI) y el Badan Kredit Kecamatan (BKK) está bien documentado. Entre otros, Patten y Rosengard (1991) y Yaron (1992) han escrito estudios excelen- tes de ambos sistemas. Su evaluación proporciona evidencia comparativa del desempeño adecuado de estas operaciones. Rodrigo A. Chaves trabaja para el Banco Mundial, en Washington. Claudio González-Vega es investigador en la Universidad del estado de Ohio, Columbia, Estados Unidos. Este artículo fue publicado en World Development, vol. 24, nùm 1, 1996, pp. 65-78. La traducción no es del Banco Mundial sino del Pilar Martínez Negrete y fue cotejada para la revista Estudios Agrarios por Raúl Marcó del Pont Lalli. *(Título original: “The design of successful rural financial intermediaries: evidence of Indonesia”) *La investigación en Indonesia fue financiada por Development Alternatives, Inc., mediante el Proyecto para el Desarrollo de Instituciones Financieras (Financial Institutions Development Projects). Los autores también han recibido apoyo del Acuerdo de Cooperación para el Manejo Financiero de los Recursos (Cooperative Agreement on Financial Resource Management, Firm) entre la Ohio State University y la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID por sus siglas en inglés). Los autores le agradecen especialmente a David Lucock y a Peter Robinson por la orientación cuando visitaron Indonesia y a dos dictaminadores anónimos por sus comentarios. La revisión final fue aceptada el 6 de julio de 1995.

E

11

Ambos han sido lucrativos y atienden a un gran número de prestatarios muy pequeños. Más aún, Yaron informa que el BKK y las Unidades Desa del BRI han alcanzado elevados niveles de sostenibilidad -como lo muestran los índices de dependencia de los subsidios y otros indicadores-comparados con otros IFR, considerados ampliamente exitosos, como el Banco Grameen de Bangladesh y el Banco de Agricultura y Cooperativas Agrícolas (BACA) de Tailandia. Patten y Rosengard descubrieron que las proporciones de pérdidas por préstamos de largo plazo en las Unidades Desa del BRI y el BKK eran de sólo 1.35 y 1.98%, respectivamente.1 Esas tasas de recuperación de préstamos tienen pocas -si acaso alguna- contrapartes en los mercados financieros rurales de los países en desarrollo. Por lo general, los IFR exitosos son más la excepción que la norma. Sin embargo, en Indonesia muchos otros sistemas de IFR han logrado un éxito comparable al del BKK y las unidades BRI. González-Vega y Chaves (1993) documentaron el desempeño de varios sistemas menos conocidos, muchos de los cuales recibieron ayuda técnica del Financial Institutions Development Project (FID) auspiciado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID), sobre todo el Lembaga Perkreditan Desa (LPD) de Bali, él Badán Kredit Kecamatan del centro de Java (BKK-CJ) y elKalimantan Meridional (BKK-SK), y el Kredit Usaha Rakyat Kecil (KURK) del este de Java. Los autores observaron las operaciones del Badán Kredit Desa (BKD) en el centro de Java y el Lumbung Pitih Nagari (LPH) en Sumatra Occidental, que parecía haber alcanzado un grado razonable de éxito (ver cuadro 1).2

1 El índice de dependencia de los subsidios es un indicador de auto sostenibilidad, desarrollado por Yaron, que mide el

aumento en las tasas de interés requerido para compensar la eliminación de los subsidios recibidos por el Intermediario Financiero Rural (ifr). La proporción de pérdidas de largo plazo se da por moras acumuladas más las cancelaciones acumuladas como proporción de la cantidad acumulada vencida, medida en un periodo de tiempo prolongado. Los datos utilizados corresponden a 1972 1987.

2 Para una evaluación adicional del desempeño de estos sistemas véase González-Vega (1992); Goldmark y Lucock (1988); Rhyne (1991); Robinson (1992) y Riedinger (1994); Robinson informó de un éxito similar del Bank Dagang Bali.

• ESTUDIOS AGRARIOS •

12

• ANÁLISIS •

Cuadro 1

Indonesia: Cantidad y ubicación de intermediarios

Financieros rurales seleccionados 1991

Tipo

Número de unidades

Ubicación

Año de creación1

LPD 631 Bali 1985KURK 2 1426 Java Oriental 1987BKK-CJ 2 3525 Java Central 1971BKK-SK 30 Kalimanían del Sur 1991LPN 193 Sumatra Oriental 1932BKPD-LPK 326 Java Occidental 1971Unidad Desa del BRI 3210 Todo el país 1983BKD 4000 Java 1927

Fuente: Recopilado por los autores a partir de los informes del Proyecto para el Desarrollo de Instituciones Financieras y el Bank Rakyat de Indonesia. LPD: Lembaga Perkreditan Desa KURK Kredit Usaba Rakyat Kecil BKK Badán Kredit Kecamatan LPN Lumbung Pitih Nagari BKPD BankKarya Produksi Desa LPK Lembaga Perkreditan Kecamatan Unidad de poblado desa-BRI aldeana Unidad desa del Bank Rakyat Indonesia BKD Badán Kredit Desa 1. Se refiere a cuando se creó la organización o al tipo de sistema que comenzó a participar en un programa de ayuda técnica específica (FID) que definió su planeación actual. 2. Incluye todas las plazas de aldeas: las 222 del KURK y las 510 del BKK. Estos sistemas son conjuntos de grupos de organizaciones (unidades) establecidas con apoyo gubernamental. El dueño de las unidades es formalmente el gobierno provincial correspondiente (BKK-CJ, BKK-SK, KORK), ei banco de la localidad (LPD, BKD) o sus propios clientes (LPN). Tienen no sólo fuertes efectos demostrativos a lo largo de los sistemas, sino que la aproximación de estas organizaciones se ha imitado en algunos bancos privados; como el Bank-Dagang Bali y el Bank Sampoerna International del este de Java. El último desarrolló una red de cerca de 50 unidades, constituidas independientemente, para proporcionar servicios financieros similares a clientes rurales.

13

2. Intermediarios financieros rurales exitosos Hemos adoptado los criterios sugeridos por Yaron (1994) para medir el éxito. El primer criterio utilizado es el número de clientes atendidos y la calidad de los servicios proporcionados. Éste es el objetivo de mayor al-cance. Una gran cantidad de IFR de Indonesia ha alcanzado un éxito considerable desde esta perspectiva. El segundo criterio es la autosostenibilidad. Esto requiere que los IFR sean capaces de generar suficientes ingresos para cubrir el costo de oportunidad de todos los factores de la producción y de los activos (fondos) bajo su control, al tiempo que puedan cumplir todas las obligaciones contractuales que implican sus deudas. Esto es condición suficiente para el mantenimiento del valor real de la cartera de préstamos de la organización. Si la agencia interventora (el gobierno o el donador) tiene limitaciones presupuéstales y por ende le preocupa el costo de oportunidad de sus recursos y si su índice de descuento no es demasiado elevado (de manera que los recursos para los prestatarios actuales no tengan una presencia desproporcionada en relación a los prestatarios futuros en su función objetiva), entonces sí es relevante la habilidad para sostener el efecto de la intervención durante un horizonte suficientemente largo (permanencia creíble) y la sostenibilidad es una condición necesaria, aunque no suficiente, del éxito.3 La falta de tal viabilidad ha sido de hecho la principal falla de los programas de crédito patrocinados y subsidiados por los gobiernos (González-Vega, 1994).

IFR se describen en los siguientes apartados. 3 Algunos observadores insisten en evaluar el éxito por medio del efecto en el prestatario individual (por ejemplo:

ingreso, empleo o bienestar). Aunque es interesante, emprender esta tarea es difícil y caro dada la multiplicidad de fuentes y usos de los fondos y la complejidad del conjunto de actividades de la empresa familiar así como la intercambiabilidad del dinero. Aquí nuestra aproximación es más modesta: si hay beneficios para los clientes, los préstamos se pagarían, las tasas de interés de mercado serian aceptables para los prestatarios y tomarían lugar repetidas transacciones. Esto fomentaría, a su vez, la viabilidad institucional, una condición necesaria para la permanencia. La suposición es que las relaciones de largo plazo "banco cliente" son más valiosas que los beneficios de corto plazo. Los IFR indonesios son comparativamente exitosos porque llegan a un número muy grande de agentes rurales pobres mediante organizaciones viables y permanentes.


Los indicadores más importantes de los logros de estos sistemas de

14

• ANÁLISIS •

La calidad de los servicios La calidad de los servicios financieros se refleja en los costos de transac-ción que contraen los clientes de los IFR. En el caso de Indonesia, tales costos han sido comparativamente bajos como resultado de numerosos factores. Primero, las organizaciones han sido concebidas para proveer crédito y servicios de depósito en donde se encuentran sus clientes. Estos IFR se localizan en pueblos (Desa) o han desarrollado servicios bancarios ambulantes para servir a sus clientes que los habitan. El cuadro 1 muestra que ocho sistemas de IFR operan, en conjunto, en casi trece mil unidades y pueblos. Son particularmente numerosos en las provinciasdensamente pobladas de Java y Bali. Todos los pasos necesarios para completar una transacción financiera se llevan a cabo en el lugar.En la mayoría de los casos, el cliente no tiene que abandonar su propio pueblo. Más aún, que las decisiones se tomen ahí mismo y que los préstamos se otorguen con base en las referencias personales (cuando no se requiere garantía) permiten el desembolso rápido de los préstamos. Gran parte del tiempo los fondos están disponibles cuando se necesitan, sin restricciones para su uso (no van etiquetados).

En segundo lugar, los préstamos se otorgan de manera individual. Los prestatarios no tienen que formar grupos para presentar responsabilidad conjunta y ser objeto de vigilancia y seguimiento por parte de los prestamistas. Los préstamos grupales, cateris paribus, implican costos de transacción más elevados al prestatario individual, pues la formación del grupo y las oportunidades y el riesgo compartido implícitos por riesgo moral requieren una buena dosis de esfuerzos de negociación y seguimiento por parte de los miembros del grupo.4

4 Los grupos pueden permitir a los prestamistas reducir sus riesgos y costos reclutando los esfuerzos de miembros del

grupo en la vigilancia de sus pares a fin de disminuir las conductas oportunistas y aplicando medidas para los pagos (Stiglitz, 1993a; Varian, 1990). El intenso debate sobre las ventajas esperadas y reales de préstamos de grupo para los prestamistas no se discuten en este artículo (véase Krahnen y Schmidt, 1994). Los prestatarios, sin embargo, siempre preferirán préstamos individuales (si están disponibles), ya que los esfuerzos de grupo incrementan sus costos de transacción. Más aún, la tecnología de préstamos grupales debe distinguirse de los méritos de ahorros rotativos y asociaciones de crédito (Besley, Coate y Loury, 1993) y de las cooperativas de crédito, pese a la inclinación de los trabajos teóricos, para tratarlos como equivalentes.

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El uso de información local y los mecanismos de coacción como elementos clave del diseño de estos IFR entrañan que la formación de un grupo como requisito de préstamo sería redundante, en tanto que la primera modalidad exime a los prestatarios de costos de transacción potencialmente más altos. Más aún, a la luz de las exigencias tan in- dividualizadas de crédito y servicios de depósito, la prestación de servicios financieros individuales tal vez redunde en una mejora en el bienestar de los clientes. Carteras de préstamos y movilización de depósitos En comparación con otras naciones en desarrollo, Indonesia tiene un gran número de instituciones, unidades y clientes a quienes llegan los servicios y una cantidad considerable de fondos movilizados. Se han establecido sistemas financieros rurales completos, no sólo proyectos piloto. En el cuadro 2 se presentan indicadores seleccionados del tamaño de esos IFR. Al finalizar 1991, el sistema más grande (la Unidad Desa del BRI) tenía una cartera de préstamos equivalente a 738 millones de dólares. En comparación, los otros sistemas son pequeños, pero aún así grandes frente a programas para prestatarios pobres de otras partes. Más aún, la Unidad Desa del BRI había movilizado la cantidad impresionante de mil 300 millones de dólares de depósitos voluntarios. Aunque menos conside-rable, los ahorros movilizados por otros sistemas eran significativos comparados con sus carteras de préstamos. Estos IFR proporcionan servicios de crédito, en conjunto, a más de cuatro millones de personas. Como interesante contrapartida, más de diez millo-nes de ahorradores usan sus servicios de depósito. Así, una observación crítica es que los servicios de depósito son más importantes que los servi-cios de crédito, en términos del número de clientes (alrededor de dos veces y media) y de las cantidades absolutas. En el agregado, los balances de depósito (equivalentes a mil 400 millones de dólares) eran mayores que los préstamos vigentes (mil millones de dólares). En tanto que este resultado está determinado por los ahorros voluntarios movilizados por el sistema Unidad de Poblado Desa-BRI, refleja una demanda considerable de instrumentos de depósito en las áreas rurales de Indonesia.


16

• ANÁLISIS •

Cuadro 2

Indonesia: Indicadores del tamaño de intermediarios financieros rurales seleccionados

(diciembre de 1991)

Tipo

Prestamos por pagar (billón de rupias 1)

Depósitos pendientes (billón de rupias 1)

Cantidad de deudores (miles)

Número de Depositantes 2

(miles)

LPD 18.8 14.7 94 204

KURK 3 10.3 2.6 171 177 BKK-CJ 43.6 7.7 564 496 BKK-SK 1.3 0.6 14 n.d. LPN 3.7 2.0 19 57 BKPD-LPK 74.0 44.9 218 405 Unidad-BRI 1 476.0 2 542.0 1 900 8500BKD 56.0 2.0 1073 235

Fuente: Recopilado por los autores a partir de los informes del Proyecto para el Desarrollo de Instituciones Financieras y el BankRakyat de Indonesia. 1. El tipo de cambio era de cerca de dos mil rupias por dólar estadounidense. 2. Corresponde a depósitos voluntarios. 3. Corresponde a marzo de 1992. n.d. No disponible. Hay una amplia variación en la cantidad de prestatarios que atiende cada unidad (véase el cuadro 3). El más bajo corresponde al LPN (98 prestata-rios). Esto es consistente con la naturaleza de estos IFR, cuya propiedad es de los clientes, y cuyo funcionamiento descansa en gran medida en la proximidad entre sus miembros. Del otro lado del espectro, las oficinas locales (a nivel kekamatan) del sistema BKK-CJ alcanzaron a mil 105 prestatarios por unidad. El BKK emplea un sistema de establecimientos locales que cubre cierto número de pueblos y, por tanto, a un número mayor de préstatarios, con sólo un BKK por kekamatan (pueblo). El KURK, segundo en número de prestatarios por unidad (770), tam-bién opera plazas por pueblo. Las plazas BKK y KURK son similares,en muchos sentidos, con el BKD. Operan sólo durante ciertos días de la semana y sus servicios se centran en una pequeña área geográfica.

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Cuadro 3

Indonesia Número de deudores y ahorradores por oficina IFR y promedio de la magnitud del préstamo y el

depósito (diciembre de 1991)

Tipo

Promedio

de deudores por oficina 1

Promedio de depositantes por oficina 1

Promedio de

préstamos vigentes (miles

de rupias) 2

Promedio de

depósitos de ahorro (miles de rupias) 2

LPD 148 323 200.0 72.0

KURK 3 770 797 61.0 14.7 BKK-CJ 4 1 105 972 77.0 15.5 LPN 98 295 191.0 35.0 BKPD 668 1 242 340.0 110.0 Unidad Desa del BRI

591 2647

1250

299.0

BKD 268 58 52.0 8.5 Fuente: Recopilado por los autores a partir de los informes del Proyecto para el Desarrollo de Instituciones Financieras y el Bank Rakyat de Indonesia. 1. Resultado de dividir el número total de clientes entre el número correspondiente de unidades en cada sistema. Las comparaciones han de hacerse con precaución. Por ejemplo, las unidades promedio de los sistemas del KURK y el BKK corresponden al número de oficinas en los subdistritos (kecamatan) y no a la de los poblados. Las comparaciones entre estos sistemas y el del BKD requerirían, por ende, el uso de datos basados en los locales de los pueblos. 2. El tipo de cambio era de alrededor de dos mil rupias por dólar estadounidense. 3. Se refiere a las oficinas en los subdistritos (kecamatan). Corresponde a marzo de 1992. 4. Alude a las oficinas de los subdistritos (kecamatan). Clientes muy pequeños Pese a que la clientela diversa y los nichos de mercado atendidos por estos sistemas de IFR se reflejan por diferencias en el tamaño promedio de los préstamos y los depósitos, en su mayoría llegan a los pobres. Por el lado más grande, el promedio de un préstamo de las unidades-BRI equivalía a 625 dólares. Esto era, sin embargo, 24 veces más grande que los préstamos otorgados por el BKD, por un promedio de sólo 26 dólares. La magnitud de los préstamos en las restantes IFR estaba muy por debajo de las Unidades de Poblado Desa-BRl, pues algunas de éstas cubrían más a fondo los pueblos.


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• ANÁLISIS •

El tamaño promedio de los depósitos también variaba de modo considerable. Las Unidades de Poblado Desa-BRí movilizaban los depósitos mayores (150 dólares), en tanto el BKD movilizaba los menores (4.25 dólares). Organizaciones rentables La mayor parte de los sistemas de IFR obtuvo beneficios contables cuando sus unidades se habían consolidado.5 Estos sistemas tuvieron tasas comparativamente altas de rendimiento en acciones (véase.el cuadro 4). Las más altas correspondieron al LPD de Bali (54.2%) y las más bajas al BKK de Java Central (13%). Estos IFR han logrado llegar a numerosos de los habitantes rurales pobres y siguen siendo viables financieramente (rentables). Ésta es la marca de su logro.

Cuadro 4

Indonesia: Rendimiento consolidado del activo neto de sistemas de intermediación

financiera rural seleccionados (diciembre de 1989)

Tipo

Ganancias

Netas (millón de rupias)

Promedio

de activos netos (millón de rupias)

Rendimiento

del activo neto (porcentaje)

LPD KURK BKK-CJ LPN Unidades Desa del BRI

674.0 806.9

1 700.0 79.6

37 000

1243.0 1602.8 13022.0

391.1 97000.0

54.2 50.3 13.0 20.3 38.1

Fuente: Calculado por los autores a partir de información de las declaraciones financieras correspondientes.

5 Aunque las utilidades contables noson la medida mas apropiada de la sostenibilidad ( Yaron, 1994), en ausencia de

mejores indicadores las usamos como un sustituto adecuado.

19

Aunque las comparaciones de las tasas de interés efectivas muestran una gama amplia, todas cobran tasas suficientemente altas, positivas en térmi-nos reales, para cubrir la mayoría, si acaso no todos, de los costos y los riegos (ver cuadro 5). De nueva cuenta, las Unidades de Poblado Desa-BRI están en un extremo del espectro: tienen las tasas efectivas más bajas, en tanto que las más altas corresponden a bkd, KURK y bkk. Esto no fue sorprendente, pues las Unidades-BRI proporcionan préstamos más grandes que los otros sistemas.

Cuadro 5

Indonesia: Términos típicos de intermediarios financieros rurales seleccionados

(diciembre 1991)

Servicios de crédito Servicios de depósito

Tipo

Tasas de interés

efectivas (%) 1

Servicios de

depósito Términos de pago más comunes (semanas)

Ahorros forzosos

requeridos

Garantía requerida

Rango de las tasas

nominales

Ahorro /

préstamos

LPD 53.6 43 Sí No 12-4 0.787 KURK 84.4 12 Sí No 12 0.22 BKK-CJ 84.4 12 Sí No 12-15 0.18 LPN 38.5-54.8 24 Sí No 0-24 0.54 BKPD-LPK 59.3 26 Sí No 12-24 0.60 Unidad Desa DEL BRI

31.5 n.d No Sí 12-22 1.72

BKD 84.4 12 Sí No 15 0.03 Fuente: Calculado por los autores con datos de las declaraciones financieras respectivas.

1. Esta cifra es la tasa interna de rendimiento de los contratos de crédito observados con más frecuencia. Las suposiciones son que los intermediarios «invirtieron en contratos similares todos los flujos de efectivo generados por el contrato, inmediatamente después de recibir el pago (no hay balance de efectivo inactivo), que no hay moras en estos flujos de efectivo y que los rendimientos se hacen compuestos inmediatamente. Estas suposiciones son necesarias para comparar las políticas de fijación de precios, dada la gran diversidad de contratos de préstamo ofrecidos por los diferentes programas. La tasa efectiva, así, representa un límite superior ideal de los rendimientos de los préstamos. La mayoría de los intermediarios no alcanzarían rendimientos ideales.


zaciones refleja sus políticas financieras.

La rentabilidad de estas organi

20

• ANÁLISIS •

En general, las IFR de Indonesia prestan por periodos comparativamente cortos con el fin de vigilar los pagos con mayor frecuencia. El rango de los términos de pago más comunes van de 12 a 43 semanas (ver cuadro 5). Para facilitar el registro de las transacciones, en la mayoría de los casos los pagos se acreditan de la siguiente manera: el primero como intereses, el segundo como un ahorro obligatorio, y los 10 restantes por amortización. Por esta razón, algunas IFR han elegido la alternativa de 12 semanas como su periodo de pago más común. Los ahorros obligatorios (que aumentan las tasas de interés efectivas) son requeridos por todos los sistemas, salvo las Unidades de Poblado Desa-BRI. Hemos consolidado los resultados de estos sistemas para ofrecer una breve explicación de su éxito, pero ha de señalarse que no se trata de un grupo homogéneo de IFR. Al contrario, hay una dispersión significativa dentro y a lo largo de los sistemas. Esta diversidad de organizaciones y por ende de aproximaciones en la provisión de servicios financieros es consistente con el hecho de que aun en los mercados financieros rurales hay diferentes nichos y segmentos de mercado diferentes que atender. El abigarramiento institucional permite hacer comparaciones adicionales entre los determinantes del éxito en los diversos escenarios, ya que los determinantes aquí identificados se presentan en la mayoría de los ocho sistemas. 3. Factores determinantes del éxito El grado generalizado del éxito en las IFR de Indonesia se puede atribuir en gran medida a ciertos elementos que comparten las organizaciones en lo que se refiere a su concepción. Los intermediarios-financieros por lo común suelen enfrentarse a problemas graves de información e incentivos al prestar a los habitantes pobres rurales, dados los costos para reunir información sobre las probabilidades de mora, para vigilar las acciones de los prestatarios después de recibir los préstamos, y para asegurar el pago. Este artículo examina las soluciones a estos problemas desde la perspectiva de la organización y del diseño de los mecanismos pertinentes. En el intento, reúne reflexiones teóricas y experiencias reales. Antes de entrar en la materia, sin embargo, se describe brevemente el entorno hospitalario en que operan estos intermediarios.

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El entorno El dinamismo de la economía y la estabilidad relativa de la macroeconomía y de la situación política de Indonesia constituyen un entorno propicio para la intermediación financiera. El país ha disfrutado de tasas comparativamente altas de crecimiento del producto, acompañadas de un rápido crecimiento de los ingresos rurales y una reducción de la pobreza. Han surgido numerosas oportunidades rentables de inversión, ya que la infraestructura se ha desarrollado, los mercados internos se han integrado más y la liberalización de las políticas comerciales han ampliado las oportunidades para la exportación a los mercados mundiales. Al impregnar a toda la economía, este dinamismo ha provocado una demanda elevada y creciente de servicios financieros. La actividad económica ha sido particularmente intensa en las islas densamente pobladas, como Java y Bali. Allí, la alta densidad de la población así como una infraestructura bien desarrollada ha permitido a los IFR diluir fácilmente sus costos fijos y alcanzar con rapidez una posi-ción sin pérdidas. Otros IFR podrían no prosperar tanto en países en donde los ingresos rurales están estancados y su distribución es profundamente desigual. El rápido crecimiento del producto ha sido acompañado de la liberalización de los mercados financieros, una oferta en expansión de tos servicios financieros y la aparición de una competencia considerable en el sector (Cole y Slade, 1992). La expansión financiera se ha visto adicionalmente facilitada por un desempeño macroeconómico estable (sin una inflación considerable en los años recientes), en tanto que la reforma financiera ha permitido que las tasas lleguen con libertad a niveles positivos en términos reales. La estabilidad política, una fuerte presencia del gobierno en todos los niveles administrativos, y un alto grado de cohesión social y la importancia de las estructuras sociales tradicionales han resultado mecanismos eficaces para aplicar la ley en los contratos financieros. No hay duda de que el entorno macroeconómico estable ha sido un ingre-diente importante del éxito. Dicha estabilidad, aunque importante, no es por sí sola una condición suficiente para un desempeño por arriba del pro-medio de un gran número de tipos de organizaciones que atienden a una clientela marginal. Hay muchos ejemplos de programas de crédito poco exitosos en países con condiciones macroeconómicas estables; Indonesia,


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donde las instancias de fracasos financieros han incluido el programa de crédito del Bimbingan Massal (BIMAS) y algunas de las operaciones cooperativas de las Unidades Desa Koperasi (KUD), no ha sido la excepción. Como un clima general propicio no puede explicar, por sí solo, el éxito de estos IFR, es preciso identificar regularidades, observables en la mayoría de los intermediarios exitosos de Indonesia, que estén ausentes en la mayoría de otros países en desarrollo así como en los IFR de Indonesia que han fracasado. La planeación de los intermediarios financieros rurales El éxito de los IFR en Indonesia ha sido el producto de combinaciones de los factores descritos. Estos ingredientes individuales de éxito representan, a su vez, la instrumentación específica de una preocupación tácita de la viabilidad de las organizaciones y, por lo tanto, su permanencia en el tiempo. Este objetivo se ha traducido en la adopción generalizada de gran parte de los elementos de una planeación adecuada y completa por parte de los IFR. Esta planeación ha proporcionado a los agentes económicos que participan en su operación (gerentes y clientes) tanto los incentivos para conducirse de una manera que propicie el éxito como las oportunidades para hacerlo. Los incentivos y las oportunidades son condiciones necesarias del éxito de las organizaciones y, por lo tanto, de los programas crediticios que llevan a cabo. Las autoridades competentes de Indonesia han reconocido que es más útil, en términos de desarrollo, fomentar que las organizaciones proporcionen servicios financieros a precios de mercado -de manera permanente-, que patrocinar programas de crédito subsidiado con un efecto de corta vida. La cuestión de por qué ha sido éste el caso, exige una respuesta, pero la explicación de por qué las autoridades de Indonesia han tenido incentivos y la habilidad para planear e instrumentar tales programas, mientras las autoridades de otros países no lo han logrado, está más allá del alcance de este artículo. En lugar de abordar este punto, en este trabajo se analiza la planeación de la organización, dando por sentado el objetivo de la sostenibilidad .

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4. El problema de los mercados financieros rurales La falta casi endémica de acceso por parte de los clientes marginales a los servicios formales de financiamiento se explica, al menos en parte, con el siguiente problema. Los agentes -por lo general locales- que tienen acceso barato a la información y a los mecanismos de seguimiento, para asegurar tasas de pago razonables, pueden no tener suficientes recursos (un patrimonio restringido) o pueden ser demasiado adversos al riesgo (dado ingresos covariantes) para proporcionar servicios financieros generalizados en la localidad. Los que tienen recursos y las actitudes necesarias frente al riesgo -agentes de fuera- no tienen acceso a un costo razonable, a la información requerida y a los instrumentos de seguimiento.6 Adicionalmente, en la mayoría de los países en desarrollo las distorsiones de política hacen a la clientela rural aún menos atractiva. Es decir, algunos intermediarios pueden no desear proporcionar servicios financieros a los clientes rurales pequeños porque las trabas de las regulaciones hacen que tales actividades no sean rentables (González-Vega, 1976). Mientras siga presente esta separación entre el acceso requerido a la información y los recursos disponibles -incluidas las actitudes frente al riesgo y las oportunidades de diversificación-, habrá oportunidades limitadas para la oferta de servicios financieros y de seguros en las áreas rurales. Las entidades con recursos suficientes pueden incluir a miembros de la comunidad local —más que a grupos- para que funjan como agentes en la vigilancia y el monitoreo de los prestatarios y para que cobren los pagos, a fin de mitigar los problemas. Esta innovación crearía, sin embargo, nuevos problemas de información y de incentivos entre el IFR y el agente local (Fuentes, 1994). Este artículo presenta ejemplos de los mecanismos aplicados que resolvieron estos problemas entre los IFR de Indonesia.

6 A la luz de las actitudes frente al riesgo, los deseos de invertir dependen de la oportunidad para mover recursos en el

espacio y la habilidad implícita para diversificar. Es claro que los agentes con acceso a la información local perderían tal ventaja cuando trataran con agentes ubicados en otro lado. Por lo tanto, la falta de deseos de prestar a individuos expuestos a riesgos covariantes (por ejemplo, en el mismo pueblo) pueden reflejar esas limitaciones.


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5. Elementos de planeación de los sistemas de IFR exitosos en Indonesia La llave del éxito de los IFR ha sido un conjunto de rasgos de elementos de planeación mutuamente reforzadores. Estos rasgos, que se han adoptado independientemente de las formas específicas de propiedad de los IFR, se describen en los siguientes apartados. El componente informativo Una solución eficaz para el citado problema de los mercados financieros rurales ha sido uno de los ingredientes fundamentales del éxito de los IFR de Indonesia. Estas organizaciones han impulsado la interacción de los dos tipos de agentes: los que tienen la información y los que tienen los recursos, en la entrega de servicios financieros a los habitantes rurales pobres. Tal interacción está en los cimientos de otros ejemplos de éxito. El uso de préstamos de grupo del Banco Grameen en Bangladesh y el Prodem y el Bancosol de Bolivia constituyen intentos específicos para resolver el problema formal de los prestamistas en los mercados de crédito rurales o marginales: es demasiado costoso reunir información sobre la posibilidad de que un deudor caiga en mora de un préstamo, es demasiado costoso vigilar sus acciones una vez que el deudor ha recibido el préstamo, y muy a menudo demasiado costoso, si acaso no imposible, hacer cumplir la ley en los contratos de préstamo. Las obligaciones conjuntas son un intento de vigilar los esfuerzos de los pares de los deudores para reducir estos problemas imponiendo un costo (por ejemplo, negándoles un préstamo posterior) si el deudor deja de pagar (Stiglitz, 1993a). Sin embargo, los préstamos de grupo son una opción, costosa, entre las muchas estrategias posibles para resolver este problema. La experiencia de Indonesia ofrece una alternativa atractiva. Numerosas instancias del gobierno de Indonesia -las que tienen recursos-han intervenido, con buen éxito, al establecer redes de IFR se-mindependientes y operadas de forma local. El gobierno indonesio ha reclutado, para ese fin, los servicios de agentes locales que tienen una ventaja comparativa para recopilar información sobre los prestatarios, vigilando sus acciones y haciendo cumplir los términos en los que se contrató el préstamo. La tecnología de vigilancia empleada hi sido simplemente el conocimiento personal del prestatario o el requerimiento

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de una referencia por parte de las autoridades locales (el lurah del pueblo). La mayoría de los préstamos se proporcionan con base sólo en referencias personales y no requieren garantía. Los costos no financieros más importantes de un banco se presentan (y sus ventajas comparativas se desarrollan) cuando procesan información sobre la posibilidad de que los deudores individuales paguen sus préstamos de acuerdo con lo prometido. Con el fin de lograr esta meta, los bancos tradicionales han desarrollado técnicas complejas de análisis de préstamos. Estas técnicas resultan prohibitivamente caras cuando el banco trabaja con pocos préstamos, ya que los gastos asociados tienden a mantenerse sin cambios frente al tamaño del préstamo. Estas técnicas no se podrían utilizar, gran parte del tiempo, al proporcionar crédito a los deudores pequeños, sencillamente porque ellos se basan en datos que no están disponibles en ese segmento del mercado (por ejemplo, declaraciones financieras auditadas). Los costos de vigilancia son una función creciente de la distancia entre el intermediario financiero y el prestatario. Nos referimos no sólo al ámbito geográfico, sino a cualquier clase de distancia (étnica, cultural, ocupacional). Algunos intermediarios financieros se especializan en proporcionar servicios a sectores particulares de la actividad económica, desarrollando así una ventaja comparativa (bajo costo) al atenderlos. Otros agentes poseen información o acceso a mecanismos especiales para hacer cumplir los contratos dentro de grupos sociales u ocupacionales específicos (Esguerra, 1993). Los préstamos basados en las referencias personales constituyen una técnica comparativamente barata, porque la información local sobre los prestatarios es una inmovilización (costo irrecuperable), en el sentido de que es un activo que no tiene valor fuera del mercado financiero local (en realidad se puede convertir en una barrera de la que pueden echar mano los prestamistas) y se adquiere de manera lenta, el único gasto necesario producto de haber estado en el lugar durante un período suficiente. Los agentes locales pueden también adquirir información adicional a costos menores que los de fuera. Y lo que es aún más importante: tanto el prestar con base en las referencias como la vigilancia local han sido comparativamente eficientes para evitar errores costosos de valoración de las probabilidades de pago de un préstamo. Es claro que estas ventajas se pueden obtener por un prestamista externo si la gerencia se contrata de entre los residentes locales o si tiene acceso a fuentes confiables de


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información local. Sin embargo, los problemas de una nueva entidad requieren resolverse. Problemas de una entidad, incentivos y toma de decisiones local El reclutamiento de agentes informados de la localidad sustituye un pro-blema con otro: el problema de la información/aplicación de la ley se con-vierte en un problema de la entidad. Es decir, el prestatario formal tiene que asegurarse de que los agentes locales tienen, en realidad, acceso a la información necesaria y que su conducta será consistente con los intereses del IFR. Es posible, de hecho probable, que los agentes locales eviten el esfuerzo necesario para cobrar los préstamos o que se coludan con los deudores durante el proceso de vigilancia. Esto puede ocurrir pese a la ventaja comparativa de un agente local, ya que se requiere cierto esfuerzo para recopilar información, vigilar préstamos y hacer cumplir los contratos. Como el prestatario formal no puede observar fácilmente el grado de esfuerzo realmente desplegado, es aquí donde aparece el problema de los incentivos. Una asimetría de información está en el corazón de cualquier problema de las IFR. La observación importante en el caso indonesio es que el problema de información inherente a esta relación de la entidad parezca haber sido menos severo -o más fácil de resolver- que el problema de información asociado a las actividades de prestar a una clientela rural. La solución ha incluido un sistema de incentivos (remuneraciones basadas en el desempeño y salarios con base en la eficiencia como incentivos compatibles) que ha inducido una conducta por parte de los gerentes de las IFR (los agentes locales) consistente con la salud financiera de la unidad. El problema de la información/aplicación de la ley del prestatario formal (cualquier nivel del gobierno) se ha convertido en uno de verificación del desempeño de la gerencia y de las unidades correspondientes. Esto debería ser una tarea más fácil que usar un banco de desarrollo localizado en Yakarta o cualesquiera de las capitales provinciales para desembolsar y recuperar préstamos rurales individuales para familias pobres. En el caso de algunas IFR de Indonesia, el problema inicial de información del prestatario formal se ha reducido a la verificación de las ganancias de las

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unidades individuales, que operan como centros de ganancias y pérdidas. Es comparativamente más barato verificar las ganancias y se ha interpretado como una estadística suficiente de los esfuerzos de la gerencia.7

Los gerentes de estos IFR exitosos han sido inducidos a comportarse de manera consistente con la viabilidad financiera de las organizaciones me-diante un sistema de incentivos dependiente de modelos de compensación basados en el desempeño (participación de los beneficios, comisiones por cobros) e ingresos por eficiencia y convirtiendo las acciones de los administradores en incentivos monetarios. Los gerentes de los IFR se han hecho en buena medida copropietarios de sus unidades. Por ello, los agentes que poseen o tienen acceso a la información, seguimiento y ventajas para que se aplique la ley están expuestos a tener ganancias o pérdidas según el desempeño de sus unidades. De hecho, todos los IFR exitosos de Indonesia han establecido modelos de compensación administrativa dependientes del desempeño. La mayoría de los modelos observados consiste en una remuneración total que resulta de la combinación de un salario fijo más un bono o incentivo monetario que está en función de algunas variables observables, como las utilidades o la recuperación de los pagos en cuotas. Empresas privadas de todo el mundo usan mecanismos similares de compensación. Lo que es una innovación en el caso de Indonesia es la adopción casi universal de tales mecanismos aun cuando el propietario formal o aparente de un IFR particular sea cualquier nivel del sector público. Este fenómeno de servidores públicos que disfrutan de incentivos según el desempeño es por demás inusual, acaso inexistente, en América Latina o Estados Unidos. Aunque las fórmulas particulares, así como las variables empleadas en el cómputo de los incentivos, varían de acuerdo con el tipo de organización, la adopción de estos modelos entraña un intento explícito para reducir los problemas principales de las entidades que aparecen cuando se delegan facultades.

7 Los gerentes pueden tener incentivas para representar erróneamente el desempeño financiero (falsificación de la

declaración). Técnicas de auditoria comparativamente sencillas se pueden emplear para reducir este problema. Por otro lado, la variable de las utilidades se puede oscurecer con la adquisición de riesgos que son covariantes a todos los prestatarios. En el caso de Indonesia esto requeriría un desastre natural o un problema de magnitud similar, debido a la elevada di versificación practicada por los prestatarios y, por ende, la cartera de las unidades de IFR.


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Sueldos conforme a la eficiencia La compensación total recibida por los gerentes y demás personal de los IFR exitoso parece haber sido, en promedio, considerablemente más alta que la remuneración por la cual empleados del mismo nivel hubieran aceptado desempeñar las mismas funciones. González-Vega y Chaves (1993) informan que todos los miembros del personal de las IFR entrevistados declararon que estaban más que satisfechos con su salario actual y la compensación futura (por ejemplo, el plan de pensiones) y que no creían que pudieran obtener un trabajo, equivalente ni querían hacerlo. Esto sugiere contundentemente que se están pagando salarios de eficiencia. Los salarios conforme a la eficiencia denotan el sueldo por realizar ciertas tareas que trabajadores equivalentes estarían dispuestos a desempeñar por una retribución menor. Esas remuneraciones pueden ocurrir cuando es caro supervisar las actividades o la cantidad de esfuerzo realizado por un agente y/o cuando las acciones del agente (o la falta de ellas) puedan imponer un costo severo al capital. Sin embargo, en Indonesia las herramientas de castigo para el desempeño inferior al estándar de un empleado se reducen a la suspensión, descenso de rango o despido. La cárcel, el pago de daños o el desagravio simplemente no son opciones disponibles para gran parte de los casos de malversación administrativa. En éstas condiciones, los patrones deben encontrar mecanismos que propicien el esfuerzo adecuado de sus empleados. Una de las formas de hacerlo es elevar el salario por encima del costo de oportunidad de los trabajadores. Esto aumenta el costo de la pérdida del trabajo y fomenta a los trabajadores a esforzarse y tener una conducta adecuada.8 Este costo es el equivalente a las diferencias entre el valor real descontado presente de los salarios y la posición y los salarios esperados en otras ocupaciones. Con el fin de lograr que para el principal sean atractivos los sueldos conforme a la eficiencia, el gasto mayor debe compensarse con

8 Un método alternativo y más directo sería que los trabajadores colocaran bonos de desempeño ni momento del contrato,

lo que sería confiscado si el empleado es sorprendido en una mala conducta. Esto, sin embargo, no es factible, ya que los empleados, particularmente tempranos en su vida laboral, se enfrentan a limitaciones de recursos y carecen de la liquidez requerida para colocar bonos. liste problema se pudo haber resuelto en las IFR indonesias mediante una combinación de salarios de eficiencia y otras medidas laborales que prometen recompensas futuras y pueden implícitamente realizar las funciones de los bonos, como perfiles de ingresos ascendentes con la edad (aumentos por antigüedad), pensiones y escalafones internos de promoción

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un incremento de la productividad por mayor esfuerzo o reducción de costos de conductas indeseadas (por ejemplo, evasión o fraude). La idea implícita de esta hipótesis es que la administración de las IFR de Indonesia tienden a valorar mucho sus trabajos porque su posición, el per-fil de ingresos y otros aspectos no se pueden reemplazar con facilidad. Estos beneficios son casi una participación de los mismos y son un sustituto por parte de la administración. Los resultados son que la conducta es más prudente y diligente que de otra manera. Éste es un rasgo adicional del citado sistema de incentivos; los agentes no sólo se ven afectados directamente por el desempeño exitoso de la organización -lo que constituye un incentivo para tomar la decisión correcta-, sino además valoran su trabajo más que cualquier otro dentro de segmento relevante del mercado de laboral. En la mayoría de los demás países en desarrollo, el salario de los IFR (banca pública de desarrollo y organizaciones no gubernamentales) es bajo frente a lo que podría ser con funciones y responsabilidades similares en otra empresa. Esto ha ocasionado que los IFR contraten personal que no da un alto valor a sus posiciones y abandonan su puesto en cuanto tienen otra oportunidad, llevándose con ellos la experiencia acumulada en su trabajo. Adicionalmente, cuando un IFR paga salarios comparativamente bajos, eligen a trabajadores de un grupo de solicitantes que responden a ofertas de trabajo que pagan un salario inferior al promedio del mercado para puestos similares. La lección de Indonesia es que puede ser rentable que un IFR pague salarios comparativamente altos, no sólo para atraer personal calificado, sino también para asegurarse de que se comporten de manera deseada. La sustitución entre el control y los sueldos conforme a la eficiencia no es perfecta. Así, los sueldos conforme a la eficiencia no permitirían la total eliminación de los esfuerzos de control interno porque, para que estos ni-veles de compensación funcionen, debe haber una probabilidad creíble de que se detecten conductas erróneas o negligentes. La eficacia de los salaríos de eficiencia radica en que ser despedido representa un castigo. Ningún grado de castigo puede ser lo suficientemente adecuado si la probabilidad de que a uno lo sorprendan es de cero.


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La combinación de los modelos de compensación de la administración basados en las utilidades y los salarios de eficiencia entrañan que los gerentes son, para estos fines, copropietarios de las unidades individuales. Se han convertido en una especie de accionistas residuales de las ganancias generadas por su unidad. En tanto que los pagos basados en el desempeño les da derecho a recibir parte de las ganancias, los salarios de eficiencia los hacen participar de las utilidades, lo que entraña una pérdida cuando la organización cae en bancarrota o se les sorprende actuando de modo incorrecto.9 Es decir, la administración tiene en juego un elemento pecuniario tanto en la parte superior como en la inferior de la distribución de las utilidades de la organización.10

Decisiones descentralizadas El uso de incentivos basados en el desempeño y los salarios de eficiencia no servirían a su propósito si los agentes (gerentes) no poseyeran un poder discrecional sobre las variables significativas del funcionamiento. En el caso de los IFR exitosos de Indonesia hay gran variabilidad en cuanto a las decisiones que pueden tomar los gerentes de manera independiente de los dueños o los reguladores. En todos los casos, sin embargo, los gerentes han tenido la responsabilidad de vigilar a quienes solicitan préstamos y decidir si ha de prestárseles y por qué cantidad. No hay una selectividad de préstamos que pudiera quitar esta autoridad. Casi siempre las instancias gubernamentales respectivas no le han impuesto a las unidades ninguna restricción severa en materia de política financiera.

9 Los sueldos, conforme a la eficiencia, actúan como acciones cuando hay una amenazan creíble de que la unidad no será

afianzada o que el administrador será reemplazado en caso de bancarrota. Además, la probabilidad de ser sorprendido en caso de conducta impropia debe ser positiva.

10 Esta casi propiedad de que gozan los gerentes es, sin embargo, incompleta o atenuada. No pueden vender su parte en la empresa. Por lo tanto, su participación de los flujos en efectivo de la unidad son contingentes al empleo y no son comercialízables. La estructura de los derechos de propiedad puede entrañar ineficiencias que no se presentarían en otras formas de organización. Es muy probable que entre ellos haya problemas de perspectiva y de no transferencia. Ya que los administradores participan de los flujos de efectivo que son contingentes al empleo, la perspectiva de la que partirían en sus decisiones de inversión es su fecha de término del empleo. Si esta fecha se queda corta en la vida productiva de los activos, los gerentes usarán flujos truncados al escoger los proyectos de inversión como, por ejemplo, mejoras en sus sistemas de información administrativa. Sólo se comprenderán los proyectos para los que el valor actual del flujo truncado es mayor que el valor actual de los desembolsos. La no transferencia de los derechos de los administradores, combinada con los salarios de eficiencia, puede dar lugar a que se enfrenten serias limitaciones para diversificar su propia cartera. Esto obedece a que los salarios de eficiencia pueden entrañar que una porción significativa de los recursos de los administradores es el valor actual neto de la diferencia entre sus compensaciones presentes y su costo de oportunidad. Como, esta forma de riqueza es contingente al empleo, no se puede proteger con la diversificación. listo puede significar, a su vez, que los administradores sean muy contrarios al riesgo con el fin, de proteger porciones significativas de la riqueza que se pondría en riesgo en caso de que la unidad sufriera problemas financieros.

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Las variables relevantes, como tasas de interés reales o el uso del préstamo, no las ha dictado ni vigilado el gobierno. En la mayoría de los casos estas dos opciones son equivalentes. La excepción más importante la constituyen las Unidades Desa del BRI, que pertenecen a una estructura bancaria más centralizada y tradicional. Los demás IFR son, para fines prácticos, colecciones de unidades independientes que comparten características institucionales generales. Para estas organizaciones, la aplicación de lineamientos generales en materia de política financiera ha estado lejos de ser uniforme en todas las unidades. Las tasas de interés efectivas, por ejemplo, pueden variar en los sistemas de los IFR porque los requerimientos de saldo compensatorio no son uniformes en todas las unidades. Esta autonomía relativa ha permitido a las unidades adaptarse -hasta cierto límite- a su entorno específico y ha evitado los costos del gobierno de una supervisión de otro modo cara y muy probablemente ineficaz. La única supervisión en realidad ejercida ha respondido a asuntos de control interno, lo que en este contexto ha sido evitar que la administración distraiga fondos para su propio beneficio (corrupción) y verificación de la veracidad de las declaraciones financieras. Una buena combinación de una probabilidad ex ante de descubrir una conducta ilícita con un castigo ex post suficiente ayudaría a impedir la corrupción. En cualquier caso, para determinar si los fondos han sido robados o las declaraciones financieras son incorrectas es considerablemente menos caro que verificar el acatamiento de diversas regulaciones de política y lineamientos sobre el uso de los fondos. Los consejeros extranjeros han desempeñado un papel importante en la planeación e instrumentación de estas herramientas de control interno. Políticas financieras adecuadas Un elemento clave de esta planeación exitosa ha sido la adopción de políticas financieras adecuadas, elegidas con el objetivo de proteger la viabilidad de las Unidades. En particular, las tasas de interés han sido muy positivas y consistentes con el tamaño pequeño y el elevado riesgo de las transacciones crediticias. Como se presenta en el cuadro 4, las tasas de interés efectivas anuales oscilaron entre 31.5 a 84.4 % por año. Estas


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tasas son altas en términos reales, ya que en los ochenta Indonesia tuvo inflación de un dígito. Los límites a las tasas de interés nominales contractuales impuestos por el nivel correspondiente del gobierno han reflejado, en algunos casos, inten-tos para frenar las fuerzas monopólicas de los gerentes de los IFR. Tales límites han funcionado, sin embargo, sólo hasta cierto punto. Algunas uni-dades han incrementado las tasas efectivas exigiendo, y en algunos casos incluso confiscando, ahorros obligatorios que funcionan como estados fi-nancieros compensatorios. Lo básico es que las tasas de interés efectivas han permitido el crecimiento real de los estados financieros de los présta-mos. Subsidios sin dependencia Otro elemento clave de esta planeación general consiste en que los subsi-dios no han creado una dependencia organizacional y se conceden a los mismos IFR, no a sus clientes. Esto ha contribuido a la viabilidad financiera de esas entidades. La mayoría de estos IFR casi públicos, recibieron una dotación de fondos inicial para comenzar sus operaciones. Aunque el costo financiero de esta capitalización inicial y de los ingresos retenidos podría representar un subsidio implícito importante, en Indonesia no creó dependencia de las fuentes externas de fondos para los intermediarios. Los subsidios eran préstamos de una sola vez y/o transferencias directas en la forma de capital inicial, no seguidos de la expectativa de inyección adicional de recursos. No se han otorgado subsidios operativos. La ventaja de esta aproximación ha sido que las organizaciones han podido planear con bases sólidas, más que depender en presupuestos anuales de fuentes externas y hacerse vulnerables a los vaivenes asociados a tales fondos, vinculados ya sea por el estado de ánimo de los políticos o la disponibilidad de recursos financieros en un año en particular. La lección aprendida es que si un subsidio se va a otorgar al intermediario, será mejor dárselo como una transferencia única, de una sola vez.11

11 La magnitud del subsidio puede tener importantes consecuencias, en particular en la movilización de los depósitos. Para

un análisis completo de este aspecto véase González Vega y Chaves (1993). Desde el punto de vista de la administración, el compromiso creíble de no afianzar a la organización es equivalente a una amenaza creíble de que si sufre problemas financieros, los administradores se sustituirán. Es decir, no se les ofrece una segunda oportunidad. Una estrategia equivalente puede ser difícil de aplicar en el caso de los deudores.

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Es importante destacar que la estrategia de subsidios de una sola vez debe ser creíble. Esto significa que quienes deciden en una entidad de inter-mediación financiera rural deben estar convencidos que no habrá rescate ni reposición de pérdidas. Esto requiere de una posición firme por parte del donador. Aunque un subsidio puede no requerirse en cualquier situación de desarrollo del mercado financiero rural o de fortalecimiento de los lFR, cuando es necesario o si se ha de conceder, lo óptimo sería proporcionarlo, sin la menor duda, "sólo una vez en la vida de la organización". Otro rasgo de los subsidios concedidos a los IFR exitosos es que se han dirigido a la organización, no a los deudores. En otros países, al igual que en los casos de IFR no exitosos de Indonesia, los subsidios los han recibido los prestatarios finales, mediante subsidios en las tasas de interés o en las pérdidas de préstamos. En los IFR exitosos, los subsidios se han capitalizado en su mayoría en la forma de ganancias retenidas. Esto ha mejorado su viabilidad, no sólo por el aumento en solvencia, sino por la conducta de la administración y los prestatarios, que conciben la unidad como una institución permanente. El incremento en las acciones pueden entrañar para el administrador pagos basados en las utilidades más altos y préstamos más grandes para los solicitantes. La salud financiera del intermediario se torna importante para ambos grupos de agentes. Otra ventaja de esta capitalización de los subsidios es que hace posible, en el futuro, privatizar la organización. Esto no es posible cuando los subsidios se han abandonado a los prestatarios. Un elemento importante del subsidio implícito ha sido la ayuda técnica bien calificada y gratuita sobre procedimientos y políticas generales que no ha creado dependencia porque no ha entrañado apoyo para salarios de personal local. En otros países, esta última ayuda ha provocado exceso de personal y las organizaciones han encontrado dificultades para reducir los gastos de nómina cuando los donadores las abandonan. Alcance de la intervención y una estructura de costos fijos bajos La planeación de estos IFR ha entrañado que el grado de intervención ha sido adecuado para los problemas inmediatos. En realidad, una de las lec-ciones del éxito de estos IFR es que la intervención gubernamental debe ser proporcional a la magnitud de los problemas que intentan resolver. Las intervenciones gubernamentales exitosas no tienen que ser tareas


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gigantescas con estructuras de altos costos fijos (edificios elegantes, nóminas caras). Los IFR no deben cargar con una estructura costosa que no sea compatible con el tamaño comparativamente pequeño de los mercados en que funcionan. Cuando hay costos que son fijos por naturaleza, se requiere un volumen mínimo asociado de transacciones para sostener a esas organizaciones.12

Las declaraciones de ingreso de estos IFR no se han cargado con estructuras de costos fijos desproporcionados al tamaño del mercado al que sirven. El problema que se les pidió resolver fue el acceso a los servicios financieros en los pueblos. En respuesta, se crearon organizaciones con dimensiones compatibles con dichas localidades. La aproximación tradicional hubiese sido, probablemente, crear un banco de desarrollo con oficinas sede en la capital provincial, con un gran número de redes a nivel de los poblados (Desa).13

Algunos de estos IFR (por ejemplo, el BKK-CJ) se localizan en el nivel subdistrital (kecámatan), pero operan un sistema de plazas de pueblo o servicios ambulantes de banca para llegar a algunos de los pueblos dentro de su área de influencia. Equipos de dos empleados, por lo general, visitan los pueblos una vez por semana- para proveer servicios bancarios básicos. Esto es un ejemplo de cómo los costos fijos de operación de un IFR se diluyen entre numerosos pueblos. Estos servicios bancarios itinerantes reducen los costos para los IFR y los gastos de transacción para los solicitantes. En otros casos, los sistemas se planearon explícitamente para minimizar los costos fijos. Por ejemplo, en los pagos de salarios del BKD, por lo general un gran componente alto de los costos fijos totales se evitaban, ya que la retribución a los administradores es un costo enteramente variable (por ejemplo, una tarifa proporcional a la recuperación de los créditos). 12 Es claro que cuando los costos fijos no existen, los de operación son positivos sólo cuando los servicios se proporcionan

en realidad. Esta es la naturaleza de la operación de la mayoría de los prestatarios que no se dedican totalmente a esa actividad. Los prestatarios de tiempo completo, por otro lado, tienen como su costo fijo los rendimientos alternativos de sus inversiones más el costo de oportunidad de su tiempo. Tienden a ser estructuras de un costo fijo bajo, cuando se le compara con los costos fijos de una organización.

13 El sistema de las Unidades BRI de Pueblo es un sistema exitoso casi centralizado. Aunque cada unidad es un centro de pérdidas y ganancias, no llega al nivel del pueblo y presta a solicitantes más grandes. En algunos casos, emplea servicios ambulantes para llegar a niveles inferiores al subdistrito.

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Más aún, los orígenes y la evolución de estos IFR muestran que el creci-miento gradual es un buen enfoque para la construcción de una institución. Ha habido un proceso de pruebas y errores en donde, estos últimos, no han resultado demasiado caros, ya que las correcciones se han aplicado con relativa facilidad. Cuando las organizaciones y/o las estructuras nacen grandes, los errores son muy costosos, a veces lo suficiente para hacerlas desaparecer, y es difícil aplicar las correcciones. Garantías no tradicionales, cumplimiento de la ley y calificación crediticia Lo destacable de la viabilidad de los IFR ha generado que las organizacio-nes hayan sido capaces de proporcionar servicios financieros -sobre todo créditos- ágiles y eficientes a sus clientes. El rápido desembolso y los ba-jos costos de transacción de los créditos y la posibilidad de exigir formas no tradicionales de garantía, como el valor de la reputación del prestatario (referencia personal), han hecho que los IFR sean organizaciones valoradas por sus clientes. Por otra parte, sus políticas (tasas de interés elevadas) y planeación (copropiedad de los administradores) han inducido a los prestatarios a percibirlas como organizaciones permanentes realmente comprometidas a cobrar los préstamos. Tanto los beneficios de cuidar la relación con el IFR como los costos por fallar son altos. Esto además aumenta el valor de la reputación del prestatario en relación con una unidad particular. El resultado ha sido niveles comparativamente bajos de delincuencia, ya que los prestatarios han comprometido un "rehén" caro como garantía para sus préstamos.14

Los elevados niveles de pago no se pueden explicar completamente, no obstante, por el miedo de perder la relación con un IFR en particular. Puede haber otros costos significativos para los prestatarios que caen en moras y no pagan sus préstamos. A pesar de la importancia de la relación banco-cliente, ésta puede no ser una explicación totalmente aceptable en

14 El valor de la reputación o el valor de la relación con el intermediario puede servir como un rehénen manos del

prestatario. La suspensión de pagos del préstamo tendría la consecuencia de suspender una relación financiera valiosa con un intermediario en particular y o con la pérdida de reputación en todo el mercado. El acceso a los mercados financieros tiene un valor. Habrá suspensión de pagos si el beneficio de repudiar una deuda es suficientemente mayor que este valor de acceso. Es obvio que ambas variables son endógenas en el sentido de que son afectadas, por ejemplo, por los esfuerzos del prestatario para cobrar y por la comunicación entre los prestatarios.


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áreas en donde hay una fuerte competencia y los intermediarios no comparten -al menos directamente- la historia crediticia de sus prestatarios. La competencia intensa puede entrañar altas probabilidades de obtener un préstamo de otro IFR, ya que la ausencia de información cruzada puede disminuir la probabilidad de ser vigilado por el nuevo IFR por haber caído en mora con otro intermediario. Esto sugiere que puede haber, además de esos incentivos, importantes presiones sociales y económicas de las estructuras tradicionales y políticas del lugar para forzar el cumplimiento de los contratos crediticios en las áreas rurales de Indonesia. Al margen de la propiedad formal, los IFR han incorporado estructuras de la jerarquía tradicional de las comunidades en que operan para incrementar la probabilidad del pago. Esto es de particular importancia para la reducción ex post de la irregularidad en el pago del préstamo (coerción pura). La mayoría de las organizaciones prestatarias de Indonesia usan a la autoridad política del pueblo (kepala desa o lurah) para inducir los pagos. En efecto, todos los IFR visitados informaron que nunca habían llevado a la corte a alguno de sus clientes, aun en los casos contados en que se había requerido una garantía formal. Los administradores entrevistados tenían serias dudas respecto a la probabilidad de aplicar medidas legales, a un costo razonable, para hacer cumplir un contrato crediticio mediante el sistema jurídico formal. Este aspecto de la falta de aplicación legal en los contratos crediticios da lugar a varios preguntas importantes. La primera es si la referencia perso-nal proporcionada por los funcionarios del gobierno local es en realidad sólo eso: una referencia, o si representa una manera de crear responsabili-dad, por parte de esos funcionarios, para enlistar su ayuda en la recupera-ción de pagos vencidos. Uno no debería esperar que un lurah o kepala de un pueblo tuviera ventajas. de información significativas sobre el administrador de determinado IFR, que ha vivido y hecho préstamos por un largo periodo en el mismo lugar. El papel de los lurah puede ser importante, por lo tanto, como un instrumento ex post del cumplimiento de los contratos. Ya que el lurah -en la mayoría de los casos- gana una cuota por cada referencia personal, esta función representa un activo personal digno del valor presente descontado de sus cuotas futuras. Cuando el lurah ha proporcionado una valoración errónea ex ante de las probabilidades de pago, tendría un poderoso incentivo para ejercer

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presión a los deudores, con el fin de recuperar la cuenta morosa y mantener su credibilidad. Otra posibilidad interesante es que el lurah pueda actuar como un agente local calificador del crédito. Aunque los IFR no comparten información sobre la solvencia de los solicitantes individuales, tal información la puede acumular el lurah. Éste puede ser el caso porque el lurah participa para que se cumplan los términos de los contratos crediticios para varios IFR. Tiene información sobre los deudores que han caído en mora. Por otro lado, todos los IFR en la región exigen, en las solicitudes de crédito referencias personales por parte de los lurah. Estos dos elementos pueden dar lugar a que los deudores que incumplen los contratos de crédito serán eliminados de la cartera de otros IFR porque no obtendrán la requerida referencia personal solicitada.15 Es claro que el sistema requiere de ambas dimensiones de la participación del lurah: la referencia personal ex ante y la preocupación ex post en caso de incumplimiento. 6. Conclusión

El éxito relativo de Indonesia en el otorgamiento de servicios financieros a los habitantes rurales pobres es en sí misma un logro importante digno de análisis. La experiencia indonesia también es interesante más allá del alcance de las finanzas rurales. Las lecciones aprendidas pueden ser importantes, por ejemplo, para la construcción de instituciones en Europa del Este, la otrora Unión Soviética y el mundo en desarrollo, donde las agencias gubernamentales e internacionales se enfrentan a cuestiones y retos similares. Esta experiencia puede arrojar luz a la reforma de los intermediarios financieros estatales y a las mejoras en el desempeño donde es débil la aplicación formal de medidas legales a los contratos de préstamos. No hay duda de que el objetivo último sería por lo general el desarrollo de un sistema financiero completamente privado que opere dentro de un marco regulatorio y de supervisión adecuado. Esta meta, sin embargo, puede no

15 Es importante notar que el lurah o kepala de las desa no son funcionarios efectos, sino nominados por el gobierno

provincial. Esto entraña que es poco probable que consideraciones políticas (padrinazgo) puedan distorsionar la referencia de carácter proporcionada por tales funcionarios. Desde luego, es posible que la colusión con un prestatario (nepotismo, mordidas) pueda influir en la referencia de carácter. Tales casos parecen, sin embargo, la excepción.


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alcanzarse lo suficientemente pronto mientras se reforman los mercados financieros de las economías antes centralizadas y/o se mejora el acceso de los clientes marginales a los servicios financieros en los países en desarrollo. Una lección importante de la experiencia indonesia es que si el gobierno o las agencias donadoras que están dedicados a proporcionar asistencia, han de ser, o ya lo son, partícipes de la propiedad de intermediarios finan-cieros, hay principios importantes y claros que hay que seguir si se han de llevar al máximo los resultados y minimizar los costos de tal intervención en los mercados financieros. Este artículo no analiza la cuestión implícita y vital de si el gobierno debería intervenir en la operación de los mercados financieros. Análisis más amplios de este punto se encuentran en Chaves y González-Vega (1994), Besley (1994) y Stiglitz (1993b). Aquí nos referimos a los principios generales que llevarían al máximo (o al mínimo) los beneficios netos (o las pérdidas) de tales intervenciones. Los ejemplos presentados, más aún, sugieren que las medidas gubernamentales adecuadas que refuerzan los incentivos de mercado pueden fomentar a los IFR exitosos, adoptar el papel más directamente intervencionista que puede estar implí-cito en los planteamientos de Stiglitz. Una lectura cuidadosa de la expe-riencia de Indonesia sugiere también que los IFR no son por naturaleza débiles y que pueden no necesitar cierta clase de responsabilidad conjunta para hacerlos viables. La planeación de las organizaciones que emprenden asuntos de intermediación financiera importa, e importa mucho. Nos referimos al estilo de las mismas organizaciones, no sólo a la planeación de los programas específicos de crédito. Por lo general, los esfuerzos de la planeación del programa se han confinado a la asignación de cantidades específicas de recursos para un propósito particular y la elección de los beneficiarios. Esto no es suficiente y a menudo es contraproducente. La planeación de una organización que proporcione servicios de intermediación financiera es vital porque esto es lo que -en última instan-cia- determina su desempeño y, por ende, el éxito o el fracaso del progra-ma. La creación de los programas de la institución pueden "llevar el caballo al agua, pero no lo pueden forzar a beber". Es decir, aunque se necesitan políticas financieras y técnicas adecuadas, nunca se aplicarán de manera adecuada si no responden a los intereses de los que administran

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las instituciones intermediarias. Estas técnicas se les puede enseñar, pero

nunca se adoptarán si en esencia contradicen la estructura existente de

incentivos.

El paradigma implícito en este análisis es el reconocimiento de que el funcionamiento real de una organización, incluso de una de economía a gran escala, resulta principalmente de elecciones hechas por individuos. Son los administradores o los intermediarios financieros quienes deciden, por ejemplo, dedicar mucho o poco esfuerzo para recuperar un préstamo, mientras que los deudores tienen que decidir si pagan o no. Todas estas decisiones relevantes a nivel del desarrollo institucional son el resultado de individuos que maximizan sus funciones objetivas bajo presiones. Tales presiones, más allá de las tradicionales, incluyen restricciones institucionales y costos de transacción -que incluyen información. Debería quedar claro, por lo tanto, que al final el funcionamiento de una organización, y la de cualquier programa de desarrollo, depende de la voluntad (incentivos) y la capacidad (obligaciones) de los individuos participantes. Es decir, el éxito -no importa cómo se lo defina- puede darse sólo cuando forma parte de los mejores intereses de alguien y cuando tales intereses pueden ser alcanza-dos dentro del marco dado que dan las limitantes y el ambiente.


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El manejo del crédito para la población rural pobre: lecciones del Banco Grameen*

A través de un análisis minucioso, el autor expone las causas del auge y renombre del Banco Grameen de Bangladesh,

institución financiera rural que apoya a cerca de dos millones de agricultores pobres y sin tierra, que ha logrado una tasa de recuperación del crédito de aproximadamente

98%. Reflexionar sobre la combinación de sus diversas políticas de organización es oportuno para el rescate de esta

valiosa experiencia. Pankaj S. Jain Introducción

ese a que proporcionar crédito a los pobres ha sido por algún tiempo una prioridad en la agenda de los gobiernos y organismos multilaterales de ayuda, la mayoría de las instituciones financieras

rurales de los países en desarrollo no ha tenido éxito (Yaron, 1992a; Bathrick, 1981; Adams, Graham, y Von Pischke, 1984). En este marco, el Banco Grameen de Bangladesh constituye un éxito excepcional. Ha logrado una tasa de recuperación del crédito del orden de 98%, mientras trabaja con cerca de dos millones de agricultores pobres sin tierra de más de 34 mil pueblos, alrededor de 95% mujeres (Grameen Dialogue, 1994).

P

Pankaj S. Jain es Asesor de administración, Instituto de Administración de la India, Vastrapur, Ahmedabad, la India. Este artículo fue publicado en World Development, vol. 24, núm. I, 1996, pp. 79-89. La traducción no es del Banco Mundial sino de Pilar Martínez Negrete y fue cotejada para la revista Estudios Agrarios por Raúl Marcó del Pont Lalli. * (Título original: «Managing credit for the rural poor: lessons from the Grameen Bank»).

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El éxito del Banco ofrece muchas lecciones para los encargados de la política y los administradores del desarrollo en el ámbito del crédito rural para los pobres; su modelo se imita actualmente en muchos países del mundo (Yaron, 1992a; Grameen Dialogue, 1994). El desempeño del Banco Grameen se ha estudiado desde varios puntos de vista. Por ejemplo, se ha afirmado que el Banco da prioridad a la calidad del servicio por encima del subsidio al costo del crédito, acorde con el incipiente consenso sobre la eficacia del crédito rural para los pobres (Yaron, 1992a; Desai y Mellor, 1993; Adams, Graham y Von Pischke, 1984; Von Pischke, 1991). El mecanismo de entrega—que consiste en llevar el crédito a la puerta de los prestatarios pobres- y la gran delantera alcanzada por el Banco -cuya prioridad es cubrir a los pobres sin tierra y a las mujeres- se han identificado, por lo tanto, como factores importantes de su éxito. Se han comentado los efectos del Grameen en el bienestar de los pobres al apoyar nuevas oportunidades económicas viables y sus costos de operación. Otros aspectos que se han destacado son la tasa positiva de interés real cobrada por el Banco, el moderado índice de dependencia de los subsidios y el fomento al ahorro mediante programas de ahorro forzoso (Ghai, 1984; Fuglesang y Chandler,-1988; Hossain, 1988; Tendler, 1989; Yaron, 1992a). El aspecto más extraordinario de la operación del Banco Grameen, sin embargo, ha sido su elevada tasa de recuperación del crédito: en el rango de 98% y más. Esto ha contribuido a que tenga un crédito de bajo costo (el neto de costo de transacciones y deuda no cubierta) y haya atraído fondos baratos del gobierno y del sistema internacional de donadores. Al explicar este aspecto los investigadores han puesto los reflectores en la política de reemplazar la tradicional garantía financiera con una social, haciendo responsable a un grupo de cinco prestatarios del pago del préstamo de cada uno de los otros, como el determinante más importante de su éxito. Este artículo, escrito con base en un estudio detallado, señala que el Banco Grameen -en la práctica- no lleva a cabo su famosa política de hacer que un grupo de cinco se responsabilice conjuntamente del pago de los préstamos. Este documento ofrece otra explicación del éxito del Grameen en el mantenimiento de una tasa excepcionalmente alta de recuperación de los préstamos.


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Además, se abordan dos asuntos críticos que hasta el momento no se han cuestionado o se les ha tratado sólo de manera indirecta en el análisis de los programas de desarrollo. Esos elementos, consideramos, se encuentran en la raíz de la mayoría de los fracasos de los programas de los países en desarrollo. El primer punto es: ¿Qué ha permitido al Banco Grameen obtener el des-empeño sostenido de la multitud de los funcionarios del programa de acuerdo con las normas programáticas estipuladas y esperadas? Si una sección incluso pequeña, aunque significativa, de la tuerza de trabajo del Grameen -que comprende a más de 11 mil empleados- deja de trabajar con la intensidad estipulada o empieza a caer en prácticas de corrupción, el vitoreado éxito del Banco Grameen pronto desaparecería, sin importar qué tan bien elaboradas sean sus políticas. Sostenemos que para definir el desempeño del Banco, o para el caso, de cualquier otra institución de desarrollo, la respuesta de los empleados es tan decisiva como la de los beneficiarios y-por tanto, una explicación del éxito del Grameen debe incluir de manera explícita una explicación de la conducta y el desempeño de los funcionarios del Banco. El segundo punto es: ¿Qué ha permitido al Banco Grameen mantener bajo control (con más de un millón de clientes) la tendencia de ciertos indivi-duos (con influencias) de burlarse de las normas de la organización? El Banco no hubiese podido mantener su tasa ejemplar de pago si ello no fuera así. El fracaso generalizado de los programas de desarrollo y los procesos burocráticos ocasionados porque los funcionarios del programa sencillamente no desempeñan su función y porque se ha permitido que los intereses creados fomenten la corrupción y monopolicen los beneficios, indica claramente que estas dos cuestiones se encuentran en el meollo de las preocupaciones de los programas de desarrollo en todo el mundo. La respuesta implícita a esas dos preguntas, en la mayoría de los estudios del Banco Grameen, es que la combinación de los (des)incentivos -tal como se establecen- señalados en las políticas del programa, ha inducido la autorregulación y el acatamiento de las normas del Banco entre los funcionarios .y los receptores del crédito.

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En un escrutinio más cercano, sin embargo, esta explicación económica neoclásica no se mantiene. Por ejemplo, las condiciones del servicio y las recompensas económicas de los empleados del Banco Grameen no son muy diferentes de las del sistema bancario gubernamental de Bangladesh, que tiene un desempeño por demás pobre.1 De manera similar, en ausencia de la responsabilidad grupal de pagar el préstamo, no se puede considerar que las políticas crediticias ofrecen una buena explicación del pronto pago de los prestatarios. Este artículo2 postula que el éxito del Banco Grameen obedece a la combinación de diversas políticas de organización que se formularon para que el mismo funcionamiento de la organización dictase al gran número de funcionarios y prestatarios una conducta sensible y responsable frente a los créditos. También postula que la innovación esencial del Banco no fue la garantía de grupo para el pago de los préstamos, sino haber impulsado una combinación de políticas crediticias estratégicas y una organización proyectada para inducir una cultura propicia y favorable al crédito entre sus empleados y clientes. En el proceso, sugerimos un paquete alternativo de políticas de organización para los planeadores de política y administradores de los programas de crédito rural. : 2. El estudio El estudio implicó cinco semanas de trabajo de campo dividido en dos etapas, principalmente para conducir las entrevistas con los funcionarios del Banco y cubrir diversos niveles de la organización y casi todas las posiciones significativas (cuadro 1).

1 Aunque no es fácil comparar las estructuras de incentivos de dos organizaciones debido a factores como las condiciones

del servicio y los beneficios indirectos, se acepta ampliamente que las recompensas de lo trabajadores del Banco Grameen no son significativamente más altas que las que disfrutan los empleados de la banca gubernamental o comercial.

2 Revisión final aceptada; 6 de julio de 1995.


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Cuadro 1

Lista indicativa de las personas entrevistadas para el estudio de caso 1. A nivel de la organización del poblado (centro/grupos) * Se visitaron seis centros y se llevaron a cabo discusiones en grupo con sus miembros * dos de los centros escogidos para el estudio funcionaban mal, y se encontraban en proceso

de ser cerrados * discusión detallada con los responsables del centro * discusiones individuales con algunos miembros en sus casas 2. Oficiales de campo (tres sucursales bancarias) * discusión detallada con los supervisores de campo, denominados trabajadores del banco, junto

con visitas de campo con dos de ellos a fin de observar su trabajo * revisión detallada de los registros a nivel de área y del sistema de información * pasamos una noche completa con el equipo de dos sucursales * asistencia a las reuniones semanales de planeación y revisión del equipo de la sucursal 3. Oficinas de área y regionales * un día dedicado a un administrador de área acompañándolo en sus visitas de supervisión * discusiones detalladas con el oficial de apoyo y el equipo contable a nivel de área, así como

revisión de varios registros y formatos de información de la oficina de área * discusiones con el oficial zonal, coordinador de capacitación y con los oficiales contables y SMI 4. Oficina central * discusiones con todos los jefes de departamento (o responsable suplente) * discusión con los altos mandos en torno a capacitación, SMI y planeación, así como algunos

otros que habían trabajado durante un largo tiempo en el Graneen Bank * dos ruedas de discusión con el Director Administrativo y con el Jefe Ejecutivo sustituto

El autor observó a los funcionarios de campo desempeñar su rutina y participó en las reuniones del centro y en el trabajo de las sucursales, incluyendo reuniones de revisión diarias y semanales de todos los funcionarios de las sucursales. Con los funcionarios del Banco que habían

incluyeron los rasgos y prácticas normales y comunes del diseñoorganizacional, las cuales determinaron el desempeño de los diferentes funcionarios y explican las tendencias típicas de desempeño.

Las entrevistas se estructuraron para conocer lo que hacían en un día en particular los diversos funcionarios y lo que constituía su papel típico.

No se intentó tomar una muestra estadísticamente representativa de los entrevistados ni se tomó nota de las diversas situaciones en las que se dieron las diferentes conductas de los funcionarios. En lugar de ello, se

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típicas de toda la organización. Para entender lo que funciona y lo que no funciona en la práctica, aparte de cubrir seis centros que operaban co-rrectamente, el estudio cubrió específicamente dos que tenían un desempeño pobre y que estaban en proceso de cerrar sus puertas. También se estudiaron informes y documentos internos de la organización. Por último, el estudio fue revisado por los administradores de alto rango del Banco Grameen.


estado muchos años en la organización, el autor exploró cómo evolucionaron las prácticas actuales y si las de un lugar determinado eran

3. Programa de actividades, política y estrategia

Los elementos clave de las políticas crediticias del Banco Grameen fueron los siguientes:

a) El Banco concentró sus esfuerzos sólo en los pobres y excluyó de su cobertura a los que contaban con activos familiares valuados por encima del precio de un acre de tierra.

b) Los préstamos se concedían sólo para fines productivos, no para con-sumo.

c) Si bien se fomentó como un instrumento para ayudar a los pobres, el Grameen cargaba tasas de interés comerciales (16% en 1992). Los préstamos y los intereses se cubrían en 52 pagos semanales.

d) Todas las decisiones en torno a los préstamos y el seguimiento de los pagos, al igual que todas las transacciones en que se manejaba dinero, se realizaban localmente en los pueblos y en presencia de los 30 miembros del centro. Por tanto, el Banco demostró públicamente un alto nivel de integridad y sensibilidad frente a sus miembros al mantener todas sus acciones "abiertas" al escrutinio de los lugareños. Los procedimientos locales de desembolsos y pagos se establecieron de tal modo que resultasen convenientes para los prestatarios, con poca pérdida de tiempo y esfuerzo.

e) Al pago regular se le proporcionó un poderoso incentivo consistente en garantizar el otorgamiento de un nuevo préstamo, más grande, al finalizar el ciclo de pago.

f) Todos los miembros tenían la obligación de ahorrar semanalmente una taca (40 tacas=l dólar) por miembro. Además, los miembros tenían que contribuir con 5% de la suma del préstamo como un impuesto grupal, así como con 25% de pago de intereses para el fondo de contingencia del grupo, lo que constituía un seguro de

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obtenían intereses similares a los ofrecidos por los bancos comerciales.

g) Los ahorros eran forzosos, pero no había relación alguna entre la mag-nitud de éstos y el crédito otorgado. No se obtenía ningún tipo de ga-rantía financiera de los miembros, pero se tomaron medidas para desarrollar un grupo local de pares para presionar el pago sostenido del préstamo; el grupo planteaba que los miembros eran responsables conjuntos del pago del préstamo.

h) Las actividades del Banco se proyectaron para contribuir al desarrollo general de los miembros y la sociedad rural. El Banco promovió entre sus miembros unos estatutos de desarrollo social con 16 puntos.

Discusión Aunque estas políticas ejemplifican gran parte del actual consenso en cuanto a la promoción de buenos programas de crédito para los pobres dando prioridad al crédito de alta calidad -aunque no baratos- fomentando los ahorros junto con el crédito y utilizando la estructura social para apoyar el programa, por sí mismas, no explican el éxito del Grameen. Por ejemplo, con excepción de una política de crédito barato y orientar el crédito sólo a los pobres, estos elementos son casi idénticos a los del programa cooperativo de crédito rural de la India, cuya tasa de pagos vencidos supera el 50%. En particular, estas políticas no contienen ningún elemento especial para producir un buen desempeño sostenido de los funcionarios del Banco y de ninguna manera hacen que sea perjudicial para un deudor no pagar un préstamo razonablemente grande. Por tanto, las razones del éxito se deben buscar en otra parte. Nosotros encontramos la explicación del éxito del Banco Grameen en sus políticas de organización. Para presentar nuestra explicación, dividimos sus operaciones en tres niveles jerárquicos: la organización de los lugare-ños, es decir, los centros; la organización de campo, que incluye a las su-cursales y las oficinas de área, y la organización de apoyo, que comprende las oficinas de zona y la sede.

cobertura frente al incumplimiento, muerte, discapacidad y otros accidentes. Todos los fondos del grupo, incluyendo ahorros, impuesto de grupo y fondo de contingencia, se depositaban y

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4. Organización de los lugareños Todos los prestatarios del Banco estaban organizados en grupos de cinco, y seis grupos constituían un "centro". El Banco Grameen había desarrollado un conjunto de mecanismos para el desarrollo y el funcionamiento de los grupos y los centros. Un trabajador del Banco se ocupaba de 10 centros y estaba bajo la supervisión del gerente de sucursales del Banco. Un oficial de área dirigía un puñado de sucursales. Ingreso e iniciación de los miembros Antes de aceptar a nuevos miembros, un trabajador del Banco buscaba re-comendaciones de los grupos ya existentes y de los jefes de los centros. El trabajador también se cercioraba de que todos los miembros propuestos del grupo fueran pobres, según el criterio del Banco, y que pertenecieran a la misma clase socioeconómica, pero no a la misma familia. El trabajador conducía un programa de entrenamiento de siete días para enseñar a los miembros potenciales cómo firmar y todos los estatutos, la disciplina y las normas del Banco. Al finalizar la capacitación, el gerente de sucursales visitaba al grupo para confirmar que la selección de los miembros fuera apropiada y que el entrenamiento había sido adecuado. Posteriormente, un funcionario de área hacia una visita personal de verificación. Si el gerente de sucursales o el funcionario de área estaba insatisfecho con la composición o el entrenamiento del grupo, la primera se cambiaba o se daba un entrenamiento adicional a los miembros potenciales. El proceso continuaba hasta que el trabajador del Banco, el gerente de sucursales y el funcionario de área estaban satisfechos. Ésta era la única actividad a nivel de los miembros del grupo en que el funcionario de área participaba directamente; se formuló para asegurar que la población objetivo de los préstamos del Banco la formaran exclusiva-mente individuos pobres. Cada grupo elegía a un presidente y a un secretario que, juntos, operaban las transacciones del grupo y llevaban un libro de cuentas de los fondos del grupo. La presidencia se rotaba anualmente entre los miembros. El presidente elegía de entre sus miembros a un jefe de centro. El Banco Grameen organizaba talleres especiales de capacitación para los jefes de grupo y de centros, a quienes se les conminaba a compartir el entrenamiento con otros miembros durante las reuniones de grupo. De ocho a diez jefes de centros se reunían cada año en talleres de siete días.


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Los talleres se apoyaban con talleres de uno o tres días en las sucursales, con lo que se cubría a un número mayor de representantes de grupo. Tarea esencial del grupo y orientación para el desarrollo Al formarse un nuevo grupo, dos miembros recibían préstamos. Luego de verificar que los dos primeros miembros utilizaban bien el préstamo, que habían comenzado a realizar sus pagos regulares y que todos los miembros del grupo realizaban ahorros semanales con regularidad durante un periodo mínimo de un mes, dos miembros más recibían un préstamo. El presidente del grupo era el último en obtener el préstamo. Antes de aprobar el préstamo, un trabajador del Banco confirmaba que el prestatario tuviera un ingreso anual regular suficiente para hacer frente de manera sostenida a los ahorros y pagos semanales. Si los préstamos propuestos y otras actividades existentes podían generar ingreso sólo para una parte del año -por ejemplo, la compra de un animal lechero- el préstamo se ampliaba por lo general para otra actividad complementaria -por ejemplo, descascarar arroz- para asegurar el ingreso de todo el año. El primer préstamo a cualquier miembro solía ser una suma relativamente pequeña: de 2 a 3 mil tacas (40 tacas = 1 dólar). En los años siguientes ascendía la cantidad prestada, a medida que los miembros y el Banco ganaban confianza en la capacidad de los miembros para realizar actividades exitosas apoyadas con crédito. El Banco había establecido un límite superior de 10 mil tacas en 1990 para cualquier préstamo, ya que consideraba que la mayoría de los miembros no podría enfrentar los pagos semanales de un préstamo mayor. Las decisiones sobre el uso del fondo del grupo, incluyendo los ahorros y los impuestos, las tomaban los miembros del grupo por sí solos, aunque las revisaba un trabajador del Banco. En ocasiones, los fondos del grupo se usaban para financiar necesidades de consumo personales y otras actividades-económicas. En caso de que fallara una actividad apoyada con un crédito, .los fondos del grupo se podían usar para financiar otra actividad económica. El Banco, como política, no daba un nuevo préstamo hasta que el anterior se había pagado en su totalidad, aún si la actividad apoyada con el crédito había fracasado por razones más allá del control de los deudores. Lo usual era que de 50 a 60% de los fondos del grupo estaban prestados a los miembros, y el restante depositado en el Banco Grameen.

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En tanto que la actividad esencial del Banco era mantener un ciclo anual de desembolso de préstamos y de pago, también tomó la iniciativa en el desarrollo, general de los pobres fomentando que los grupos y los centros emprendieran una gama más amplia de actividades de desarrollo. El Banco impulsó la práctica de que los miembros contribuyeran con una taca por semana a un fondo de bienestar para los niños,.el cual se usaba para construir un salón de clases; pagar el salario de un maestro y comprar textos escolares. La contribución del Banco se limitaba a proporcionar libros de texto al costo y un trabajador del Banco daba ayuda y orientación cuando se requería. En 1990, los diversos centros apoyaban el funcionamiento de cerca de 4 mil escuelas. A veces los centros y los grupos analizaban varias actividades de desarrollo social que podrían emprender por su cuenta. A partir de 1985, el Banco Grameen empezó a conceder también préstamos hipotecarios a sus miembros con tasas preferenciales para remodelar la vivienda. Esto se hizo necesario porque a menudo su estructura se veía dañada a causa de las inundaciones y ciclones recurrentes. El grupo o el centro en ocasiones desempeñaban un papel activo en la compra conjunta y en la organización del transporte de material de construcción; en particular, pilares de concreto proporcio-nados al costo por el Banco. EI funcionamiento de los grupos y los centros Cada semana todos los miembros de un centro celebraban una reunión a la que asistía un trabajador del Banco. El Banco recalcaba la importancia de la asistencia regular a estas reuniones semanales y usaba esto como un criterio para otorgar préstamos. Las actividades del Banco .estaban tan estandarizadas y organizadas, que semanalmente los miembros tenían la experiencia de ver a sus otros 29 compañeros hacer pagos de ahorro y préstamos de acuerdo con las normas del Banco. Incluso el proceso de aprobación de un nuevo préstamo potencialmente irregular se programaba de manera uniforme durante todas las semanas. La aprobación de las propuestas de préstamo sometidas con anterioridad se anunciaban y abso-lutamente todos los casos de incumplimiento o retraso se analizaban entre los miembros. Así, todas las decisiones, acciones y transacciones relacionadas con el préstamo se tomaban en las reuniones del centro bajo el escrutinio público.


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Las reuniones del centro se conducían con solemnidad y sentido de disciplina; los miembros se sentaban en filas y cada fila correspondía a un grupo. Los miembros hablaban sólo cuando los invitaba un trabajador del Banco un jefe de centro. Al participar en las deliberaciones del grupo, un miembro se ponía de pie, saludaba, exponía su asunto, saludaba y sementaba de nuevo. El Banco Grameen había desarrollado su peculiar manera de saludar, la cual se había convertido en un símbolo de la identidad y la disciplina del Banco. La mayoría de los empleados usaban esta forma de saludo al encontrarse con compañeros y miembros. Estas prácticas las instrumentó al principio en calidad de prueba un grupo de jóvenes funcionarios, del Banco que se unieron a la institución poco después de su entrenamiento paramilitar obligatorio durante sus días de estudiantes. Las prácticas fueron muy bien recibidas y se aceptaron como una norma del Banco. (Algunas personas, en particular visitantes, consideraban que. tal ejercicio disciplinado rallaba en la militarización. El punto es discutible, pero mucha gente del Banco sentía que tal vez esa rutina contribuyó al ambiente de "disciplina" que, en su caso, significaba acatamiento y aceptación de las normas estipuladas en los estatutos). Todos los grupos, e incluso los miembros del centro, vivían en el mismo barrio y a menudo compartían la misma profesión. Esto propició una con-siderable interacción informal de los miembros del grupo y de los centros; por ejemplo, la mayoría de las propuestas de préstamo y casos de pagos retrasados se discutían entre los miembros de manera informal, antes de llevar el caso a las reuniones del centro donde las examinaban básicamente los funcionarios del Banco. Ausencia de garantía social Mucho se ha dicho sobre que el Banco Grameen obtenía un colateral social haciendo responsables conjuntos a todos los miembros del grupo del pago del préstamo de cada miembro. Examinamos algunos casos aislados de pagos tardíos de cuotas semanales y estudiamos en detalle las historias de caso de dos centros con no muy buen desempeño en materia de pagos y que eventualmente tuvieron que cerrar sus puertas. Encontramos que a pesar de que la responsabilidad conjunta de todos los miembros del grupo para el pago del préstamo se había discutido y subrayado, el concepto no se practicaba en la realidad. En ningún caso se pedía a los miembros del grupo que hicieran diligencias en favor de los

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morosos e, incluso, no se negaban nuevos préstamos a los miembros regulares cuando otros miembros continuamente dejaban de pagar. Nuestro estudio no se elaboró para cubrir una muestra estadísticamente representativa; pero para confirmar nuestra observación de que no se forzaba a los miembros del grupo a asumir la responsabilidad conjunta de los pagos del crédito y que los miembros morosos eran un patrón representativo, a menudo cuestionamos sobre el tema a los funcionarios de campo y encontramos que el Banco, por lo general, no obligaba a los miembros del grupo a liquidar los pagos por el préstamo y los ahorros de los miembros morosos. Exposición En la práctica, el grupo de cinco miembros no garantizaba el pago del cré-dito de los miembros individuales. Tampoco era normal que los trabajadores del Banco u otros funcionarios trabajaran con los líderes locales; más bien tenían contacto directo con cada miembro en particular. Lo adecuado de los requisitos del préstamo y las propuestas de inversión las evaluaba principalmente el trabajador del Banco, no el grupo o el centro. ¿Entonces, en qué contribuían los grupos y los centros? Planteamos que las políticas crediticias antes señaladas tal vez proporcio-naban un conjunto de (des)incentivos neoclásicos para encausar la conducta orientada hacia el bien propio de los prestatarios por una senda de responsabilidad crediticia. Pero, lo más importante, las prácticas del grupo y los centros se concibieron para desarrollar una cultura en la que tanto los miembros como los funcionarios del Banco siguieran las normas de la institución implícita y rutinariamente. El propósito y la función principal de los grupos y los centros era fomentar esta cultura por medio de la repetición de conductas idénticas de los 30 miembros, semana tras semana, 52 veces al año, lo que hacía un "hábito cultural" en el que cada miembro siguiese las normas del Banco. El tamaño del grupo o centro y los procesos de composición y formación eran decisivos en este sentido; permitían a los miembros identificarse entre ellos y tratar al grupo como una unidad etnocultural. Además de impulsar la cultura de responsabilidad crediticia entre los miembros, los grupos y centros instituyeron un control de las personas por encima de la conducta del personal del Banco. Como todas las


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decisiones relacionadas con el crédito y las transacciones debían conducirse en presencia de los 30 miembros, los funcionarios del Banco estaban obligados a seguir las normas establecidas del Banco. 5. Organización y operaciones de campo Operación de las sucursales Las unidades de operación claves del Banco Grameen eran las sucursales, integradas en general por un grupo de 6 a 7 trabajadores, 2 a 3 trabajadores entrenados, un contador y un gerente de sucursal. Una sucursal atendía un conjunto de 120 y 150 centros con la supervisión y el apoyo de las oficinas de área y de zona, así como de la sede central. Cada trabajador bancario supervisaba 10 centros. Cinco "días a la semana, un trabajador del Banco asistía a dos reuniones de centros en la mañana y recogía pagos del crédito y el ahorro. El trabajador volvía a los mismos centros por la tarde para verificar el uso del dinero prestado y el desempeño de las actividades derivadas del préstamo. Durante su visita, daba seguimiento a cada caso de falta de pago del préstamo o del ahorro que se hubiese observado en la mañana, mediante una visita personal a la casa del miembro moroso. El gerente de la sucursal hacía visitas de supervisión a los diversos centros en la mañana, en las que examinaba el uso físico del dinero de al menos 20% de los préstamos y seguía los casos de pagos irregulares. También revisaba in situ el desempeño de los trabajadores del Banco y se aseguraba de que éste o los jefes de grupo o de centro no discriminaran a ningún miembro. Los préstamos por lo general se desembolsaban durante las dos semanas posteriores a la solicitud. En el momento del desembolso del préstamo, el gerente de la sucursal indagaba personalmente sobre la actividad en que se usaría, y se aseguraba de que el miembro conociera la cantidad exacta que tenía qué pagar por el impuesto del grupo y los pagos semanales; de esa manera se evitaba que el trabajador del Banco o el líder del lugar le hicieran pagar al miembro más de lo que le correspondía. Una vez al mes el gerente de la sucursal verificaba y firmaba cada libro para asegurarse de que el efectivo recibido por el trabajador se había registrado co-rrectamente en el libro de cuentas de los miembros.

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Las propuestas de nuevos préstamos se revisaban cuidadosamente en pre-sencia de todo el personal de la sucursal durante la reunión semanal y se enviaban a la oficina de área respectiva para su aprobación. Era poco co-mún que una propuesta recomendada por un trabajador del Banco, en par-ticular uno experimentado, fuera rechazada. El desempeño de todos los trabajadores y centros se revisaba para que fuera del dominio de todo el personal, y cada sucursal preparaba un informe semanal con información detallada del desempeño del centro en diversas cuentas. El Banco Grameen nunca recurrió a una medida legal o a la policía para recuperar el pago de un préstamo, y a menos que se decidiera cerrar un centro en particular -caso muy raro-, tampoco suspendió préstamos frescos a otros miembros del grupo o centro, aunque uno o un puñado de miembros se hubiesen vuelto irregulares en sus pagos. Para mantener la regularidad en los pagos, el Banco confiaba en el seguimiento persistente de sus trabajadores, la presión-ejemplo de los pares y el propio interés individual de los miembros de contar con ciclos anuales de nuevos préstamos. Operaciones de las oficinas de área Un gerente de área supervisaba un grupo de 10 a 15 sucursales. Lo ayuda-ban un funcionario del programa y otro responsable de supervisar el pro-grama de construcción de viviendas apoyado por el modelo de préstamos hipotecarios. El funcionario del programa trabajaba como segundo de a bordo del gerente de área. Éste y el funcionario del programa, hacían por lo menos una visita cada mes de supervisión detallada y otra más corta a cada sucursal. Como el gerente de área tenía que aprobar el reclutamiento de nuevos miembros entrenados por el trabajador del Banco, podía verificar la manera en que cada trabajador del Banco conducía el entrenamiento del grupo, la relación del trabajador con los miembros del grupo y cómo daba seguimiento a los casos problemáticos in situ. El gerente de área también asistía a muchas reuniones de revisión semanales de las sucursales; así podía enterarse del desempeño del centro y del personal de la sucursal. El gerente de área conocía el número exacto de prestatarios individuales en una sucursal que no estaban al día en sus pagos y conocía a todos los trabajadores del Banco lo suficiente como para calificar su desempeño individual relativo en todas las sucursales.


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Una función importante del gerente de área era mantener una relación adecuada con la autoridad local. Como el trabajo del Banco se llevaba a cabo con un gran número de personas pobres, era de muchísima importancia quedar al margen del sistema político local. Los gerentes de área por lo general trataron de establecer la independencia del Banco frente al gobierno, pero sin ofender la sensibilidad de la élite del lugar. La independencia financiera de facto del Banco, su reconocida reputación y el respaldo total de la sede ayudó a los gerentes de área a negociar una relación de independencia de las operaciones locales. Apertura de nuevas sucursales Antes de abrir una nueva sucursal, el Banco delegaba a un equipo de dos miembros: un gerente de sucursal designado y otro en entrenamiento, para emprender consultas detalladas con los lugareños. Luego de uno o dos meses de contacto de campo, se realizaba una reunión ampliamente publicitada para anunciar el comienzo de la operación. El equipo comenzaba entonces a reunir miembros para el grupo. En la fase inicial, si el gerente de sucursal incorporaba y entrenaba a miembros de un grupo propuesto (la tarea del trabajador del Banco), entonces el segundo funcionario verificaba dicha actividad (actuaba como gerente de sucursal) y viceversa. Después de un año aproximadamente, el gerente de sucursal en entrenamiento era retirado de allí y se le enviaba a otra parte, ya sea a abrir una nueva sucursal o a asumir una gerencia en otra plaza. En el proceso, cada gerente de sucursal podía realizar el papel de trabajador del Banco y también desarrollar una relación directa y con una comprensión de un gran número de los miembros iniciales de grupo en todas las sucursales. Discusión La confiabilidad rutinaria en el funcionamiento del servicio, la honradez demostrable, el desempeño sin errores y la repetida supervisión y verifica-ción por parte de los trabajadores de la jerarquía del Banco, el gerente de sucursal y el gerente de área, aseguraban que todos los funcionarios del Banco realizaran sus tareas apegados a las normas de una institución de crédito eficiente. La plena confianza que el Banco Grameen desarrolló en-tre sus funcionarios de las sucursales en proporcionar los préstamos pro-

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metidos a los destinatarios, demostrable en público con apego a las normas de la institución, se tradujo en una obligación mutua entre los prestatarios para ser recíprocos, respondiendo de manera responsable frente a los créditos. Las operaciones de las oficinas de campo fueron, así, complementarias al funcionamiento de la organización de los lugareños para construir "una cultura" de confianza y reciprocidad de normas. También es significativo que los procesos y los sistemas se idearon para centrarse y cubrir la tarea esencial de responder los requerimientos de crédito de los pobres sin tierra y recibir en cuotas los pagos correspondientes. Las operaciones, tanto de los grupos y centros como de las sucursales, se establecieron de manera que incluso las mujeres analfabetas del grupo pudieran recibir servicios bancarios confiables y eficientes, en tanto el Banco podía recuperar el dinero que prestaba a sus miembros. Parecía que el Banco seguía métodos clásicos de un enfoque científico-burocrático en la administración para lograr que sus funcionarios en la línea del frente actuaran conforme a las normas de la organización. El papel de apoyo instaurado en el Banco, que se describe más adelante, fue decisivo para asegurar que esa aproximación -muy criticada por sus diversas limitaciones- rindiera frutos en una base sostenida.3

3 Pese a que las tradiciones de la administración científica y la burocracia, cuyos pioneros fueron Taylor y Weber,

respectivamente, han reconocido et papel tan poderoso de la rutina y la estandarización, hoy se suele creer que las tareas rutinarias repetitivas requieren un apuntalamiento adicional que genere emociones y satisfacciones entre los empleados, lo cual es necesario para mantener un buen desempeño. Nosotros coincidimos en mucho con esta opinión y, en este contexto, llamamos la atención del lector sobre las características del programa de entrenamiento del Granicen, la existencia de actividades de desarrollo no relacionadas con el crédito y el movimiento de empleados de una posición a otra después de dos o tres años de ocupar un puesto. Sin embargo, no observamos en el Banco muchos factores de enriquecimiento y flexibilidad en el trabajo, considerados como decisivos en la tradición de "relación humana" de la administración. Planteamos que la tradición científica y burocrática de las prácticas de administración pueden, en efecto, bastar para sostener un buen desempeño de los empleados si se complementan con una "elevada imagen propia" de las labores fomentada mediante la articulación ideológica de la tarea, la "apreciación de los principios fundamentales de la tarea", "servicios de apoyo" y un "clima organizativo funcional" y con los mecanismos para que la formulación y la aplicación de la política responda a las experiencias rurales, como era el caso del Banco Grameen.


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6. Organización de apoyo Las oficinas de zona y la sede proporcionaban una guía y un apoyo para la organización en el campo. El papel de las oficinas de zona era particularmente importante ya que la sede, por el constante crecimiento de la magnitud de sus actividades, había transferido muchas de las funciones de operación a esas unidades. Una zona cubría entre 10 y 15 oficinas de área y entre 70 y 115 sucursales.

Funciones de las oficinas de zona • Responsabilidad administrativa localizada

La oficina de zona era responsable de la mayoría de las decisiones ad-ministrativas. Aunque las decisiones en torno a las promociones del personal se anunciaban y tomaban formalmente en las oficinas centra-. les, la evaluación y las recomendaciones del desempeño para las promo-ciones se concluían en las oficinas de zona. La principal responsabilidad de un gerente era seguir la pista a los asuntos del personal. A veces tam-bién asistía a las reuniones del centro para mantener contacto directo con los miembros y obtener su retroalimentación. Desde 1988, el Banco Grameen ha empleado un método innovador para responder a las quejas del personal: ha creado un puesto especial de Nyaya Pal (defensor de la justicia), una especie de ombudsman. El personal para este puesto lo elegía directamente el Director de Administración del Banco de entre los funcionarios de las gerencias de área. Éstos tenían que examinar las quejas contra la conducta o el desempeño del personal antes de que se tomara cualquier acción disciplinaria. El papel de estos funcionarios era asumir una posición comprensiva frente al punto de vista del personal en cuestión, algo que, por lo general, corresponde al representante del sindicato en una empresa típica. Control de operaciones: manejo de fondos, supervisión y Sistema de Manejo de Información (SMl). La oficina de zona vigilaba cuidadosamente el flujo de los fondos a cada sucursal a intervalos semanales. Información detallada de las operaciones recibida de las sucursales se compilaba y procesaba en la oficina de zona.

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La sección del SMl de la oficina de zona preparaba informes mensuales del flujo de fondos, los diferentes tipos de ahorro y la organización de grupos o centros de cada sucursal o área. Se preparaba un informe especial en todos los casos en que el ciclo de pagos del préstamo hubiese rebasado 52 semanas. Los gerentes de zona y de área seguían de cerca esta información, tanto que un .gerente de zona podía recordar que en su zona sólo 21 sucursales tenían miembros en esta categoría; de manera similar, un gerente de área podía recordar fácilmente que en cierta sucursal había 23 individuos en esa posición.

• Vínculos políticos entre las unidades de campo y la sede Debido a la rápida expansión del Banco Grameen, en cualquier momento había mucha gente nueva desempeñándose como trabajadores y gerentes de sucursal. Era muy importante explicarles con claridad el enfoque básico del Banco, su filosofía subyacente y cómo esa filosofía se vinculaba con los procedimientos de operación estipulados. Como tal, en una organización de más de 6 mil funcionarios de campo no era fácil mantener una uniformidad de entendimiento sobre diversas políticas. Una de las tareas principales del gerente de zona era hacer coincidir las expectativas, la comprensión y la conducta real de todos los funcionarios de campo con la filosofía y las políticas del Grameen. Los gerentes de zona realizaban este papel, sobre todo estando abiertos a las discusiones y las consultas con los funcionarios de campo. Las oficinas de zona organizaban dos talleres anuales de dos días para los trabajadores del Banco y otro para los gerentes de sucursal en cada oficina de área. Estos talleres se aprovechaban para clarificar políticas y obtener retroalimentación que pudiera usarse para formular nuevas políticas. El taller anual de dos días para los funcionarios del programa y los gerentes de área se celebraba en la oficina de zona con los mismos propósitos. Además de obtener retroalimentación y sugerencias sobre las nuevas políticas existentes, estos talleres servían para discutir abiertamente asuntos importantes del personal y problemas con los que se enfrentaban los trabajadores de campo.


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Funciones de la oficina central • Manejo de operaciones: planeación, control y SMI

Las sucursales hacían proyecciones anuales de la formación de un nuevo grupo, nuevos desembolsos de préstamos bajo diferentes categorías, pagos, diversas clases de ahorros y fondos grupales, y pérdidas y ganancias de la sucursal. Por lo general, el presupuesto de una sucursal se preparaba partiendo implícitamente del supuesto del crecimiento secular de las operaciones en cierto porcentaje, de acuerdo con las tendencias anteriores; pero mientras se revisaban los planes de la sucursal, también se consideraba la capacidad del personal de la sucursal para formar a nuevos miembros y manejar con éxito el crecimiento del tamaño del préstamo promedio por prestatario. Aparte del presupuesto de la sucursal, se analizaban también las propuestas para abrir nuevas sucursales. Los planes del área se revisaban primero en la oficina de zona y después en la oficina central para revisar la viabilidad financiera y la conformidad con las prioridades generales del Banco. Una vez aprobados, los fondos presupuestados se ponían a disposición de las oficinas de zona para ser transferidos a las sucursales de acuerdo con las necesidades de cada operación. La sede era responsable de proporcionar los recursos (fuerza de trabajo, dinero y recursos materiales) a las oficinas de campo según los re-querimientos planeados y solicitados. Si no lo hacía, sin embargo, participaba directamente en el seguimiento operacional de las actividades de campo. El Banco Grameen había desarrollado un sistema de registro y retroalimentación de información que automáticamente corregía errores. Por ejemplo, una señal sobre el retraso del pago del crédito se trasmitía todos los días desde la sucursal mediante los registros de recaudación de efectivo, y cada semana a los niveles de zona o área mediante un informe semanal. El objetivo esencial de los informes del SMI preparados en las oficinas de zona y en la sede no era producir resultados analizados que pudieran usar los gerentes de alto nivel para buscar explicaciones y/o iniciar acciones correctivas. Más bien, los informes del SMI simplemente compilaban el desempeño comparativo de diversas sucursales y áreas en varias cuentas. Se esperaba que estas comparaciones automáticamente pondrían en marcha la acción correctiva por parte de los funcionarios correspondientes.

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Los registros de informes de operación estaban de tal modo diseñados que, aun al costo de duplicación, no ocurrían errores de omisión o comi-sión, al menos en la información básica de la contabilidad. En palabras de un director de administración:

"Muchas personas me han comentado que tenemos demasiados registros y que deberíamos reducirlos. Yo estoy de acuerdo en que posiblemente tengamos cierta duplicación de informes, pero prefiero errar por el lado de la duplicación que por el de la omisión. Soy de la opinión de que en las operaciones del Banco uno no puede darse el lujo de un solo error de omisión al hacer los cálculos. Por eso es mejor tener entradas duplicadas y pro-cesamientos múltiples."

• Formulación de política Cada seis meses se celebraba una reunión de cinco a seis días entre los gerentes de zona y el personal de más alto rango de la sede para revisar el desempeño de las zonas y divisiones de la sede. Todas las propuestas de política se discutían en esas reuniones y, antes de tomar decisiones de gran alcance, las propuestas se aplicaban en unas cuantas oficinas de área o en sucursales para probar su viabilidad y las reacciones del personal de campo. Sólo después de obtener y analizar la retroalimentación sobre las pruebas de una nueva política se adoptaba plenamente la política en cuestión.

• Mantenimiento de la frontera La sede mantenía vínculos con los sistemas de fuera y se aseguraba de que la gente del Banco se había protegido de la interferencia externa. El Banco había adoptado una política operativa de que cualquier petición de personas del exterior con influencias la atendiera el gerente del lugar según su buen juicio.

• Alza de la moral Quizá las funciones más importantes de la sede eran, por un lado, defender el espíritu y el propósito original del Banco Grameen entre los


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miembros del personal y, por otro, minimizar la enajenación entre los miembros del personal y la organización como un todo, que es típica de una organización grande. La actividad esencial de la sede era, por tanto, mantener una comunicación activa con los trabajadores de campo. El mismo director de administración dedicaba cerca de 100 a 150 días al año a visitar oficinas de campo y conversar con los miembros del personal. Estas visitas no eran para supervisar sino para asegurarse de que todos los miembros del personal comprendieran la perspectiva y las políticas articuladas por la administración superior, y que ésta permaneciera sensible frente a las situaciones y problemas de la gente que trabajaba en el campo. El gerente general (programas especiales y de entrenamiento), segundo en el mando de la organización, describió su papel como el de "animador". La oficina del director de administración recibía mensualmente informes cualitativos de todas los administradores de sucursales y áreas. Revisaba cada uno de estos informes para comprender lo que estaba pasando en el campo y ponderar las sugerencias planteadas en los informes. Sin embargo, cuando su número rebasaba quinientos, los informes de los gerentes de sucursal los procesaba y compilaba un equipo especial antes de dárselos al director de administración, quien continuaba revisando cada reporte de los gerentes de área y de zona.

Manejo de recursos humanos

• Reclutamiento y capacitación

El Banco Grameen reclutaba personal esencialmente como trabajadores o gerentes capacitados de sucursal. Gran parte de los demás puestos se cubrían con promociones internas. Al ser designado, cada funcionario recién egresado del college o la universidad, pasaba por un programa de entrenamiento de seis meses que tenía tres puntos básicos: enfrentarse y familiarizarse con la dureza física del trabajo de las sucursales —mucho del cual requería el esfuerzo agotador de recorrer los pueblos a pie o en bicicleta durante todo el año-, la familiaridad con los procedimientos del Banco y los diversos formatos de registro de información, y el desarrollo del orgullo de trabajar en el Banco Grameen. El entrenamiento incluía un pequeño salón de clases y subrayaba el autoaprendizaje mediante la guía de los decanos y la experiencia práctica. El Banco organizaba su entrenamiento de manera que cada seis meses los participantes estuviesen

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tan empapados en las operaciones de la sucursal que internalizaban las normas y éstas se convertían en parte del sistema personal de valores. Los entrenadores becados opinaban que los entrenados se moldeaban con el patrón de Tablique (práctica musulmana que comprende que durante un mes una persona vive en una mezquita orando y meditando para sumergirse profundamente en las escrituras; la creencia es que una vida piadosa conduce a una mente piadosa). La primera tarea de un trabajador entrenado era escribir dos estudios de caso detallados que se centraran en las transformaciones de la vida de un prestatario pobre como resultado de la actividad de préstamo que lleva a cabo el Banco Grameen. Cada uno llegaba a entender la naturaleza de la pobreza abyecta y cómo el Grameen había tenido resultados efectivos en la reducción de ese flagelo. Adicionalmente, la rutina diaria en la reunión del centro, que entre otras cosas incluía recitar consignas de elogio del Banco, hacía crecer el sentimiento de orgullo del trabajo propuesto. En general, el personal de las sucursales era gente joven, por lo que a los recién ingresados les resultaba sencillo desarrollar un sentimiento de camaradería y hermandad de tipo militar. Por ejemplo, era común que muchos empleados de campo vivieran en la misma casa y operaran una cocina común, alternándose para hacer las labores de la casa. Los trabajadores en entrenamiento siempre se quedaban con los trabajadores veteranos o el gerente de sucursal durante su fase de entrenamiento. Al mismo tiempo, el duro trabajo físico durante la fase de entrenamiento provocaba una tasa elevada de deserción. Aun cuando las oportunidades de empleo en Bangladesh eran escasas, 50 a 60% de los que se entrenaban abandonaban el servicio hacia el final del periodo de capacitación.

• Inducción de un ambiente único de trabajo

El Banco se enfrentaba al difícil reto de tratar de inculcar integridad profesional y a la práctica del trabajo duro en un contingente siempre creciente de personal de campo. El Banco trató de lograrlo desarrollando labores de supervisión cercana entre los trabajadores y gerentes que requería que practicasen el trabajo duro y la integridad de manera ruti-naria todos y cada uno, día tras día. La mayor parte del personal de alto rango, cuando se le preguntaba por qué trabajaba tanto, decía que era un hábito que había desarrollado al trabajar en las sucursales y áreas.


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Ejemplo de estas metas lo proporcionaba el liderazgo de la alta admi-nistración, particularmente el director de administración. En este sentido, se consideraba un factor decisivo que éste se reuniera y hablara con el personal de campo durante sus frecuentes visitas, que se mantuviera a las regiones regularmente en contacto mediante los informes cualitativos mensuales, que les comunicara la filosofía básica del Banco y conservara un estilo de vida sencillo. Gran parte de los funcionarios, en particular los de nivel de oficina o superior, se sentían personalmente responsables ante él, y así lo decían. El apego estricto a la norma de inscribir a habitantes pobres como miembros del Banco y el total aisla-miento de la interferencia externa eran otros elementos del ambiente de trabajo que permitía a los funcionarios del Banco conservar una fe en la integridad del Banco y sus objetivos.

• Incentivos y promociones

El Banco tenía los mismos niveles que la banca comercial en términos de salario y otros beneficios (por ejemplo, licencias) del personal. Los empleados eran promovidos con relativa rapidez (cada tres o cuatro años). El Banco tenía la política de rotación de puestos para que los empleados se prepararan para realizar toda clase de tareas y ampliar el rango de sus capacidades. Todos los funcionarios de alto rango en las oficinas centrales habían empezado su carrera como trabajadores de la gerencia de una sucursal. Esto era cierto incluso en el caso de los funcionarios encargados de funciones especializadas, como las del centro de cómputo, el sistema de manejo de información, contabilidad o entrenamiento. Todos los instructores del centro de entrenamiento, en cualquier momento, habían sido funcionarios de área o de zona y regresarían a puestos administrativos y de gerencia después de trabajar unos años como capacitadores. La política de incentivos al personal estuvo determinada en gran medida por la tasa de crecimiento. Los ascensos y el desarrollo del personal estaban crucialmente vinculados con el rápido crecimiento de la insti-tución. A medida que disminuya esta tendencia, el Banco tendrá que instrumentar mecanismos adicionales para mantener la sinceridad y la honestidad de sus trabajadores.

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La mayoría de los funcionarios opinó que habían crecido como seres humanos al trabajar en el Banco. El entrenamiento inicial -consideraban- los había sensibilizado respecto a la realidad de la vida rural, mientras la supervisión y la guía cercanas de los funcionarios de alto rango y la rotación de puestos les había ayudado a desarrollarse profesionalmente. Discusión Hemos sostenido que ningún conjunto de políticas por sí solo podría ase-gurar el éxito de un programa a menos que se apoye en el desempeño res-ponsable de los funcionarios. En los bancos de desarrollo, por tanto, es determinante no sólo la conducta de los prestatarios, también lo es la polí-tica de estímulos para que los funcionarios se desempeñen correctamente. El Banco Grameen, mediante sus políticas de incentivos para el personal, hizo coincidir los intereses personales con la norma del Banco. Mediante las políticas relacionadas con la administración y el control de las opera-ciones, el Banco se aseguró de que los detalles de las operaciones fuesen según los planes y las normas estipuladas. Sin embargo, como fue el caso en la conducta de "dirección de organización" de los miembros prestata-rios, las políticas relacionadas con el desarrollo de la "cultura organizacional" fue un elemento crucial en la formación de los funcionarios. La rutina de las funciones, la inducción y el entrenamiento, el mantenimiento de las fronteras, el alza de la moral, los vínculos entre las oficinas de campo y la sede, el papel del gerente de zona en la comunicación organizacional y el ejemplo de los líderes, fueron elementos determinantes para impulsar una cultura organizativa adecuada.4

4 Hemos identificado la cultura de organización elaborada e inducida como un factor decisivo del éxito de! Banco. Las

acciones y las políticas de organización que contribuyeron a éslo se señalan, y constituyen los instrumentos administrativos para dar forma al funcionamiento de un programa de crédito rural. La cultura organizativa se reconoce como un rasgo crítico y destacado del funcionamiento de una organización (Lindberg, 1985; Nord, 1985). Por más importante que sea el punto, se mantiene como un término residual engañoso y sin consenso en relación con lo que constituyen de manera completa sus componentes y, por lo tanto, lo que cabría en el desarrollo de un buen modelo para inducir una cultura específica de organización. Nuestra explicación también se detiene para identificar la importancia central de ésto en el caso del Banco Grameen y sugiere la clase de acciones y políticas de organización que fomentaron la cultura sensible y responsable frente al crédito, sin describir un "modelo" para ello.


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7. Observaciones finales Los temas relacionados con el microcrédito para los habitantes rurales pobres y el Banco Grameen se han discutido ampliamente en la literatura sobre el desarrollo. Aunque el alcance de este artículo no incluye una revisión comprensiva de la literatura, viene al caso citar algunos trabajos para dar un marco a nuestro documento. La mayoría de los estudios sobre el crédito rural se han centrado en las políticas económico—financieras de los programas de crédito rural. Por tanto, han llamado la atención de otros aspectos del éxito de los programas de crédito rural, como las políticas de préstamo flexibles, destacando la calidad del servicio y la movilización de los ahorros (Adams y Von Pishke, 1992; Braverman y Guasch, 1986; Rhyne y Otero, 1992; Yaron 1992a; Gurgand, Pederson y Yaron, 1994). La mayor parte de los estudios también se centran en "aspectos institucionales", pero de nueva cuenta lo que destaca son aspectos económicos y financieros de las políticas de créditos micro y macro, como la autosuficiencia financiera de los programas crediticios; la vinculación del mercado de crédito con otros mercados, una economía no inflacionaria y estable y la liberación de los mercados; financieros. La autosuficiencia financiera de los programas de crédito rural se tornaron en la recomendación central y el "índice de dependencia de los subsidios" se convirtió en la pieza central para evaluar la eficacia de las instituciones financieras rurales (Yaron, 1992b). La mayoría de esos estudios también reconocen la importancia de los factores sociales, en particular la presión social o de grupo entre los prestatarios para cumplir con las normas de pago. Mientras las políticas del Banco Grameen se apegan en general a este consenso emergente sobre los programas de crédito rural efectivos, es importante reconocer que muchos elementos recomendados en tales estudios no se cumplen en la institución. Por ejemplo, como Yaron (1992a) lo señala, el Grameen siguió con un elevado índice de de-pendencia de los subsidios incluso en 1992. Nos gustaría destacar que el subsidio del financiamiento rural sigue siendo un asunto abierto al debate. Por ejemplo, estudios recientes del Banco Grameen y otros dos programas crediticios en Bangladesh -emprendidos por el Banco Mundial y el Instituto de Estudios del Desarrollo de Bangladesh- han subrayado que los miembros del Grameen han tenido un buen desempeño en aspectos no económicos, como la planeación familiar y la educación. Esto ilustra que

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el microcrédito rural tiene grandes efectos bajo la forma de externalida-des, lo que plantea reexaminar el criterio de la autosuficiencia financiera. Nuestra posición difiere de esos y otros estudios del Banco Grameen en dos dimensiones. Primero, mientras que nosotros reconocemos la im-portancia de políticas económicas y financieras adecuadas en la forma-ción de la conducta de los participantes del programa, tanto receptores del crédito como empleados, también vemos la importancia de otros factores de la organización en este sentido y, por ende, para determinar el éxito de los programas de crédito. Así, nosotros destacamos la importancia tanto de "las políticas crediticias estratégicas" como de "una cultura organizativa que fomente el crédito". Segundo, aunque muchos estudios anteriores sobre los microcréditos identificaron la importancia de las prácticas de operación y organización (Yaron, 1992a; Gurgand, Pederson y Yaron, 1994), nuestro análisis coloca esto en el centro del análisis y no sólo como un factor adicional que interviene en el éxito de los programas de crédito. Tercero, no hemos aceptado nominalmente que en el Banco se aplique la política de obtener una garantía social mediante el concepto de garantía de grupo. Nuestro estudio muestra que esto no existía, por lo que buscarnos una explicación del éxito del Grameen en otras medidas. Finalmente, sostenemos que el éxito de cualquier programa depende de una combinación adecuada de políticas no sólo para el grupo objetivo del programa, sino para la organización para el desarrollo de los propios funcionarios. Por ello, nuestro estudio intenta comprender el fun-cionamiento del Banco Grameen para explicar cómo ha dado forma a la conducta del grupo objetivo e identificar los factores que fomentan el buen desempeño de los funcionarios del programa. A partir de la exposición y el análisis de las secciones previas, aparecen numerosos asuntos en materia de administración como elementos im-portantes del éxito de un programa crediticio para los habitantes rurales pobres. Estos incluyen:

a) supervisiones y verificaciones repetidas del desempeño de los funcio-

narios de campo; b) hacer que la "administración" sea responsable localmente de los pro-

blemas de los funcionarios de campo;


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• ANÁLISIS •

c) una comunicación clara y una explicación repetida de los principios fundamentales y la justificación de "las políticas de organización" entre los funcionarios de campo;

d) la articulación ideológica y conceptual de la importancia de las tareas

rutinarias de campo; e) el flujo suave de servicios a las oficinas de campo; f) la protección de los funcionarios de campo de la interferencia externa; g) el entrenamiento y la inducción en el ambiente de trabajo único de la

organización para asegurar la coherencia y el dinamismo en un gran número de funcionarios de campo, y

h) al alza de la autoimagen, el orgullo en la tarea y la moral de los funcio-

narios de campo. Nuestro modelo implícito de acción y organización para lograr el éxito del crédito para el desarrollo, por lo tanto, se compone de dos elementos: uno dirigido a moldear el desempeño de los beneficiarios del programa y el otro orientado a propiciar un desempeño sostenido de apoyo al programa por parte de los funcionarios. Adicionalmente, en ambos casos el modelo se compone de dos conjuntos de políticas y acciones, uno que define las políticas programáticas y crediticias estratégicas requeridas para hacer coincidir la dirección del programa con la conducta de los participantes, quienes buscan el interés propio; el otro, desarrollar la "cultura organizativa" tanto entre los participantes del programa como en el interior de la organización, para orientar el desempeño y la conducta de los participantes y los funcionarios en la dirección deseada.

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Bibliografía Adams, D. W. y J. D. Von Pischke, "Micro entreprise credit programs:

Deja vú", en World development, vol. 20, núm. 10, 1992, pp. 1463 1470.

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• ANÁLISIS •

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71

• ANÁLISIS •

¿ Qué hace exitosa a una institución financiera rural?*

El origen de los grandes riesgos, los elevados costos de

transacción y las crecientes pérdidas por la vía de los créditos provocan el agotamiento de los recursos estatales que atienden,

finalmente, a una ínfima parte de la población rural. La revisión de elementos como: políticas, modelos de operación, incentivos y

desempeño de cuatro experiencias asiáticas sugiere que es posible encontrar experiencias exitosas.

Jacob Yaron

os objetivos son de suprema importancia para que las instituciones financieras rurales (IFR) tengan éxito: alcanzar la sustentabilidad financiera e incrementar el número de sus

clientes objetivo: la población rural. Estos criterios se usaron para valorar el desempeño de cuatro IFR que suelen considerarse exitosas: el Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives (BAAC) de Tailandia; Badan Kredit Kecamatan (BKK) y & Bank Rakyat Indonesia UnitDesa (BUD) de Indonesia, y el Banco Grameen (BG) de Bangladesh.

D

Jacob Yaron trabaja en el Departamento de Agricultura y Recursos Naturales del Banco Mundial. Este artículo fue publicado por The World Bank Research Observer, vol. 9, núm. 1, enero 1994, pp. 49-0. La traducción no es del Banco Mundial, sino de Pilar Martínez Negrete y fue cotejada para la revista Estudios Agrarios por Raúl Marcó del Pont Lalli. * (Título original: "What makes rural fínance institutíons successful?") Jacob Yaron agradece a sus colegas Lytin Bennett, Aric Chupak, James Coates, Josef Duster, Beniard Dussert, Laurie Effron, Gershon Peder, Chaini Helnian, Sandra Holt, Millard Lotig, Charles Magnus, Silvia Sagari y John D. von Pischke por sus comentarios y reflexiones. El artículo se enriqueció también con los comentarios de I. K. Kuiper del Ministerio de Cooperación para el desarrollo del gobierno de los Países Bajos, Don Johnston y Richard Hook del Harvard Institute for International Development, Elizabeth Rhyne de la Agencia Internacional para el Desarrollo, de Estados Unidos (USAID), David Lucock de USAID DAI Financial Institutions Development Project, y el profesor Muhammed Yimus, fundador y di-rector gerente del Banco Grameen. El autor manifiesta un agradecimiento especial a Míke Goldberg y Lorrie Milchell por su valiosa contribución y a Gale Langseth por su paciente labor editorial.

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• ANÁLISIS •

El BAAC se fundó en 1966; el BKK comenzó a operar en el centro de Java en 1972; el BUD inició el programa Kupedes en 1983,1 y el BG inició un proyecto piloto en agosto de 1976 y se convirtió en un banco independiente en octubre de 1983, cuando comenzó a otorgar préstamos a grupos de autoayuda. Hacia 1989 (último año para el que se dispuso de información para elaborar este artículo)2 el BAAC atendía las necesidades de crédito y ahorro de más de 2.6 millones de clientes; el BKK ofrecía crédito a 500 mil clientes rurales para actividades no agrí-colas; el BUD prestaba a más de 1.6 millones de clientes, y el BG prestaba servicios a 660 mil clientes rurales, de los cuales cerca de 91% eran mujeres. Estas cuatro no son las únicas instituciones financieras rurales exitosas, pero sin duda son ejemplos destacados. Valoración del desempeño No hay consenso en la definición de una IFR exitosa. Las medidas tradi-cionales del éxito-utilidades presentadas en las declaraciones financieras normales no sirven para valorar el grado de sustentabilidad de una IFR y la penetración de sus servicios. El análisis que se ofrece a continuación propone algunas maneras de valorar el desempeño según los criterios arriba señalados. Mediciones de la sustentabilidad financiera La sustentabilidad financiera se alcanza cuando los rendimientos del capital neto de cualquier subsidio recibido, igualan o exceden el costo de oportunidad de los fondos. La dependencia de los subsidios es lo inverso de la sustentabilidad. Las IFR suelen sostenerse con varios tipos de subsidios implícitos o explícitos, de los que dependen para su funciona-miento. Los subsidios más comunes han sido el diferencial entre las tasas de interés de mercado y los de créditos preferenciales del Estado o el donador; la suposición del Estado en cuanto a las pérdidas de divisas por

1 Las Unidades Desa del BRI del programa KUPEDES se designa en este artículo con la abreviación BUD. El sistema de Unidades Desa del BRI es un centro de utilidades separado del BRI que opera numerosas sucursales tanto rurales como urbanas. Las cifras presentadas se tomaron de documentos internos del Banco Mundial, a menos que se señale lo contrario. La correspondencia del señor Kuiper, del Ministerio de Cooperación para el Desarrollo de los Países Bajos, indica que el sistema BRI tiene sus raíces históricas en el experimento Volkskredietbank, que comenzó en 1969 en Yogyakarta.

2 A menos que se diga lo contrario, las cifras y los datos Financieros mencionados en este artículo sobre el BKK, el BUD, y el BG son de 1989; los del BAAC corresponden al año fiscal que terminó en marzo de 1989.

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• ANÁLISIS •

préstamos denominados en moneda extranjera; los depósitos obligatorios de otras instituciones financieras o públicas a una tasa inferior a la del mercado; los reembolsos directos por parte del Estado o el donador de algunos o todos los costos de operación, y la exención de requerimientos de reservas o inversión obligatoria. El valor de cualquier subsidio otorgado a una institución debería medirse frente al volumen de negocios realizados. Dado lo elevado de los costos iniciales, se requiere una aproximación dinámica para medir los avances en la reducción de la dependencia de fondos preferenciales. Con el propósito de eliminar su dependencia de los subsidios, una IFR debe: 1. Tener tasas de interés positivas suficientemente altas para cubrir los

costos tanto financieros no subsidiados como los administrativos, para mantener el valor del activo neto en términos reales.

2. Lograr una elevada recuperación de los préstamos. 3. Ofrecer tasas de interés suficientemente altas para asegurar que el aho-

rro voluntario se torne cada vez más importante en el financiamiento de la cartera de préstamos.

4. Constreñir los costos administrativos mediante procedimientos eficien-tes para valorar los planes de inversión, vigilar a los prestatarios, pro-cesar los préstamos, cobrar los créditos y movilizar y atender los ahorros para asegurar que las tasas activas no se tornen prohibitivas.

Medida de la penetración Las IFR suelen tener diversos objetivos explícitos en el otorgamiento de crédito y otros servicios financieros para la población rural y, en ocasiones, a segmentos de la población particularmente desfavorecidos. La penetración se valora en este artículo con base en el tipo de la clientela atendida y la variedad de servicios financieros ofrecidos, incluidos: a) el monto y el número de préstamos otorgados b) el monto y el número de cuentas de ahorro c) el tipo de servicios financieros prestados d) la cantidad de ramas y subramas de pueblos e) el porcentaje de la población rural atendida f) el crecimiento anual real del valor de los activos de la IFR durante los años recientes g) la participación de las mujeres en la clientela

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• ANÁLISIS •

La tasa de crecimiento de los activos de una IFR podría, en determinadas condiciones, servir también como una variable sustitutiva (proxy) poco exacta para el acceso de nuevos clientes a los servicios financieros. Antes de examinar el desempeño de cuatro programas relativamente exitosos de Asia, de acuerdo con estos criterios, vale la pena revisar por qué las IFR han sufrido tantos fracasos al buscar cubrir los objetivos citados. ¿Por qué han fracasado las IFR? Generalmente, el desempeño de las Instituciones Financieras Rurales (IFR) auspiciadas por el Estado o algún donador no ha cumplido con las expectativas; muchos de los programas de crédito se han traducido en una carga costosa a los presupuestos públicos. Los programas han llegado sólo a una minoría -con frecuencia la no indicada- de la población rural, con lo que se genera una "transferencia" no intencional en la forma de tasas pasivas de interés negativas á los préstamos, que van a dar a manos de los agricultores ricos y con influencias. Las intervenciones administrativas han retardado el establecimiento de mercados financieros eficientes y frenado el desarrollo de otros sectores de la economía, sobre todo porque quitan fondos prestables a las instituciones e incrementan sus costos de financiamiento. Muchas de las IFR más grandes han sufrido pérdidas enormes ya sea por la indización inadecuada en un entorno inflacionario (como en México y Brasil), o por la pobre recuperación de los préstamos en una economía estable (como en la India). Las instituciones especializadas en crédito agrícola establecidas para pro-porcionar planes de crédito, a menudo subsidiados, han sufrido una mala planeación y una operación ineficiente, o bien se han visto obstaculizadas por entornos económicos, políticos, sociales e institucionales perjudiciales para su eficiencia. Entre sus deficiencias más importantes figuran el des-equilibrio entre el tamaño de la carteras de préstamo y la movilización de los ahorros. Las tasas de interés pasivas deprimidas e inadecuadas se han combinado con los fondos preferenciales del Estado o donadores interna-cionales para desalentar el ahorro. En consecuencia, las IFR han terminado por ser simples ventanillas de desembolsos, en lugar de convertirse en instituciones equilibradas y proveedoras de servicios financieros completos; además, a menudo no se revelan correctamente

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• ANÁLISIS •

-en su totalidad- los costos de los subsidios indirectos implícitos en el acceso a fuentes de financiamiento baratas. Sin la motivación de los imperativos comerciales, estas instituciones han sufrido deficiencias en la evaluación crediticia, la administración y el se-guimiento, por lo que inevitablemente tienen una pobre recuperación de los préstamos. Mientras tanto, los esfuerzos por asegurar la elegibilidad de los prestatarios y evitar la desviación de fondos no sólo se han traducido en un encarecimiento, sino que han impuesto costos de transacción elevados a los prestatarios, que deben esperar periodos prolongados para recibir sus préstamos. Los techos legalmente impuestos a las tasas de interés activas prevalecientes en los países en desarrollo, no han permitido compensar el alto riesgo inevitable de prestar para operaciones agrícolas, dada la exposición de éstas a variables naturales. Para minimizar el riesgo y los costos administrativos, las IFR suelen favorecer a los grandes prestatarios, a expensas de las empresas pequeñas. Políticas de cuatro programas asiáticos ¿Cómo se las han arreglado las pocas IFR exitosas para evadir los bajos en que las muchas encallaron? Las cuatro IFR aquí examinadas difieren entre sí en muchos aspectos, por lo que la extrapolación de sus expe-riencias ha de hacerse con suma precaución. Con todo, un análisis tanto de las diferencias como de las similitudes señala ciertos aspectos críticos que deben tomarse en cuenta en toda exploración de las rutas del éxito. Las IFR analizadas guardan diferencias en cuanto a su clientela, en cuanto a los años de experiencia en proporcionar servicios financieros y, de manera notable, en cuanto a sus objetivos. Sólo el BAAC ha dedicado fondos exclusivamente a los productores agrícolas; los otros tres bancos financian cualquier actividad rural generadora de ingresos y se concentran en operaciones no agrícolas. Entre las cuatro instituciones, el desempeño del BG en materia bancaria destaca por su penetración entre su grupo objetivo concreto: la población rural muy pobre, más aún si se considera que además de sus programas financieros regulares, proporciona servicios no financieros en áreas como la salud, la educación y la nutrición. Cualquier valoración o comparación del BG con las otras tres IFR debe tomar en cuenta que estos servicios extra incrementan sin duda alguna sus costos de operación.

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• ANÁLISIS •

La diferencia en el nivel económico de la clientela atendida por los distin-tos bancos es notoria: el BUD y el BAAC tienen un promedio de préstamos vigentes de cerca de 300 y 500 dólares, respectivamente, en tanto que los del BKK y el BG han sido, en promedio, menores de cien.3 La brecha entre estos pares es clave para comprender algunas diferencias en los mecanis-mos de entrega y los procedimientos seguidos. No puede sobreestimarse el efecto de la magnitud de los préstamos y los depósitos en los costos administrativos por dólar prestado. Influye sensiblemente en el potencial de la institución y en sus avances hacia la sustentabilidad. El desempeño de una IFR en busca de sustentabilidad financiera y de penetración debe evaluarse en el marco de la clientela atendida. Políticas financieras Las políticas financieras de mayor importancia en las actividades de las IFR conciernen a las tasas activas y pasivas de interés reales y nominales, los incentivos financieros para inducir el buen pago y la recaudación, y los requisitos de garantía de los préstamos. Las cuatro instituciones cargan tasas de interés reales positivas en sus préstamos, con tasas nominales que oscilan entre 11 y 130% anual (la cantidad más alta la cobra el BKK sólo en una cantidad muy pequeña de los préstamos de corto plazo). Las tasas reales del BUD y el BKK son mayores de 15% anual y las del BAAC (especializado en la "producción en masa" de préstamos uniformes de largo plazo a grupos de autoayuda) y del BG ascienden a menos de 6%. Estos datos apoyan la noción de que el acceso al crédito, más que el subsidio incluido en las tasas de interés negativas, es el factor determinante para los prestatarios finales. Algunas de las IFR hubieran tenido que incrementar sus tasas o reducir sus préstamos si se hubiese eliminado su acceso a fuentes baratas de fondos. A pesar de que las tasas activas de interés eran positivas y a menudo altas, éstas se mantuvieron significativamente por debajo de las prevalecientes en los mercados informales de dinero. El BAAC y el BG han funcionado dentro de la legalidad imponiendo techos a las tasas de interés activas, pero las otras dos han estado en libertad de ajustarlas.

3 Todas las cifras se dan en su equivalente en dólares estadounidenses, aunque las actividades de préstamo y ahorro se

calcularon en las monedas nacionales. Los tipos de cambio se basan en las Estadísticas Financieras Internacionales del Fondo Monetario Internacional de 1989. Los promedios anuales son la suma de los saldos del primero y último días del año dividida entre dos. Por lo tanto, las variaciones estacionales pueden no reflejarse en los promedios.

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• ANÁLISIS •

Las cuatro instituciones ofrecen servicios de ahorro, actividad en la cual alcanzan diferentes grados de éxito cuando el monto del ahorro se mide frente al valor de su cartera de préstamos. Las cuatro comenzaron como instituciones crediticias cuya función sustantiva consistía más en dar prés-tamos que en satisfacer la demanda de servicios de depósito y ahorro. La movilización de éstos ganó importancia posterior en el crecimiento del BUD, y en el BAAC aquellos se tornaron en los recursos financieros de más rápido crecimiento. Las tasas pasivas han sido positivas en el BUD y el BAAC; el valor promedio de sus depósitos es considerablemente más alto que el de BKK y el BG. Las tasas de éstos para los ahorros obligatorios eran más bajas que las activas, lo que entraña tasas efectivas de interés por préstamo más altas y magnitudes de préstamos efectivos más pequeñas. Las IFR han empleado un conjunto de incentivos para asegurar la disciplina financiera y crear una relación positiva entre acreedores y deudores. Tanto el BKK y el BG, las dos IFR que se dedican a la clientela de bajos ingresos, han requerido ahorros obligatorios. Este requisito ha enriquecido la disciplina financiera entre los prestatarios inexpertos, primerizos y pequeños, al tiempo que ha reducido el riesgo financiero de las IFR. Las dos IFR de Indonesia ofrecen un descuento mensual de los intereses sobre el valor del préstamo original por pagos oportunos: 0.5% el BUD y 1% el BKK. A la luz de los saldos a la baja de los préstamos extendidos por el BUD y dado los pagos mensuales típicos, el descuento asciende a cerca de 12% anual en un préstamo programado para liquidarse en 12 meses, lo que es una rebaja considerable y un buen incentivo para los pagos regulares. El BAAC, en contraste, ha preferido imponer una tasa de castigo de 3% al año por demoras, equivalente a cerca de un cuarto de su tasa de interés nominal por préstamos. Los requerimientos estrictos en materia de aval son a menudo incompati-bles con los préstamos pequeños para los pobres. La forma en que resolvieron las IFR el problema de la seguridad de los préstamos al tiempo que obtenían altas tasas de recuperación de éstos, es vital para comprender su éxito. El BKK y el BG, que se caracterizan por lo pequeño del monto promedio de sus préstamos, extienden crédito sin aval; el BKK usa exclusivamente referencias de carácter, y el BG recurre a mecanismos de responsabilidad conjunta.

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• ANÁLISIS •

El BAAC también confía en la responsabilidad conjunta, en los créditos de corto plazo; presta a un grupo homogéneo y pequeño donde no se corre el riesgo de que se presenten vividores (free riders), problema inherente, por ejemplo, en los préstamos otorgados a grandes cooperativas.4 Una responsabilidad conjunta puede ser eficaz sólo en un grupo homogéneo y pequeño en que la presión de los pares se haga sentir. El BAAC pide aval sólo para préstamos individuales mayores de 2 mil 400 dólares. El BUD requiere un consignatario, que suele ser el cónyuge del solicitante, así como las escrituras de alguna propiedad (tierra, edificios u otros). Una declaración de pago de impuestos sobre la tierra firmada por un fun-cionario gubernamental es suficiente para recibir hasta 540 dólares; los certificados de propiedad son necesarios para préstamos que excedan esa cantidad. En Indonesia es raro y difícil llevar a cabo un juicio hipotecario. Aún cuando el BUD no los puede realizar en todos los casos, la amenaza de que lo pueda hacer tiene un valor disuasivo, sobre todo si se sospecha de una suspensión de pagos. Tres de las cuatro instituciones, por lo tanto, se han apartado de manera significativa de los requerimientos tradicio-nales de las instituciones crediticias y, a pesar de los métodos tan distintos para asegurar sus préstamos, han tenido éxito en la recaudación de éstos. Mecanismos de entrega Los cuatro programas asiáticos han establecido una .variedad de mecanis-mos de entrega para evitar las deficiencias que han impedido el progreso de las IFR tradicionales en materia de sustentabilidad. y penetración. Las IFR-se enfrentan particularmente a dos problemas: a) asegurar procedi-mientos de operación eficientes y relativamente baratos de seguimiento de los prestatarios; procesamiento y monitoreo de los préstamos, y movili-zación y servicio de los ahorros voluntarios, y b) alcanzar una recuperación de los préstamos adecuada con el fin de poder seguir operando sin recurrir constantemente a fondos preferenciales o a rescates del Estado. 4 Free ridcr es un miembro que no carga totalmente con el costo individual de participar en las actividades de grupo,

sabiendo que podrá sacar provecho de todos o casi todos los beneficios de los miembros del grupo.

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• ANÁLISIS •

• Procesamiento de préstamos

Las cuatro IFR procesan con eficiencia los préstamos, aunque cada una aplica un procedimiento a la medida de su clientela. Los patrones flexibles de pagos en las dos instituciones indonesias significa que los pagos pueden ajustarse a una amplia variedad de actividades financieras y sus típicos patrones de flujo de efectivo. El BKK suele cobrar semanalmente, en tanto que el BUD lo hace de manera mensual. Por lo pequeño del monto de los préstamos, los términos flexibles de pago y los mecanismos de entrega a la medida de las necesidades de sus clientes, los servicios del BKK se parecen a los proporcionados por prestamistas. Aunque los préstamos comunes y corrientes son los que predominan, el BKK permite pagos extensos y hasta programas de pago diarios cuando se justifica. El tiempo entre someter una solicitud y el desembolso del préstamo oscila entre una y dos semanas la primera vez en las cuatro IFR; el BKK, sin embargo, requiere sólo un día para un prestatario repetido, llenando una solicitud de una sola página. Los cuatro sistemas difieren sensiblemente de los de instituciones financieras orientadas por la demanda, cuyo intenso papeleo encarece los costos de transacción de sus clientes.

• Mecanismos sociales

Los cuatro programas usan las estructuras sociales existentes o forman grupos sociales y de compañeros para asegurar que los deudores se seleccionen adecuadamente y los pagos se cubran a tiempo, estos son dos puntos clave en que el problema de la información asimétrica coloca a una IFR formal en una posición de marcada desventaja (Llanto 1990; Hoffy Stiglitz, 1990). Las dos IFR indonesias usan el liderazgo auténtico y oficial en los pueblos para ayudar a vigilar a los solicitantes de crédito y asegurarse su pronta recuperación. Los bancos confían en la reputación, autoridad y posición social y oficial del líder del lugar para superar una de las deficiencias principales de las IFR normales: la falta de información adecuada sobre la solidez de prestatarios potenciales. El castigo por un mal desempeño es inmediato: se pierde derecho a cualquier préstamo adicional, así como al acceso al crédito. En contraste, un historial de pagos sólido eleva el estatus del líder, quien

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• ANÁLISIS •

inevitablemente se convierte en el vínculo entre los prestatarios formales y el pueblo, tanto para los de primera vez como para los repetidores, que se convierten en candidatos para préstamos mayores. No se tiene información sobre si los solicitantes pagan algo a los líderes por aprobar sus préstamos. Pero aunque así sea, se calcula que los costos globales para el deudor son significativamente menores que los de los prestamistas. El BG y el BAAC se apoyan considerablemente en grupos de autoayuda para promover y entregar los préstamos, generando así ahorros cuantiosos en sus costos de transacción. Lo pequeño del grupo (cinco miembros en el BG y hasta 30 en el BAAC) elimina o reduce sensiblemente el surgimiento de aprovechados (free-riders). El desempeño individual es vital para determinar el éxito o el fracaso del grupo; se genera así un sentido de afiliación que se traduce en una intermediación financiera eficiente y exitosa, Joseph Stiglitz, (1990) señala: "Los miembros de un grupo de compañeros deben tener incentivos para vigilar las acciones de los otros. En el Banco Granicen esto se logra porque no tienen acceso al crédito hasta que se liquidan las deudas del grupo". La formación del grupo mismo, sin embargo, impone algunos costos al BG.

• Pagos de los préstamos

El BG y el BAAC aplican una estructura de pagos estandarizada y rígida para lograr la disciplina financiera. El BG ha incorporado la disciplina financiera entre sus prestatarios pobres e inexpertos exigiéndoles 50 pagos semanales iguales por el principal, seguidos por dos pagos semanales de intereses. El patrón de frecuencia de pagos es vital para evitar que los deudores acumulen efectivo y puedan estar tentados a gastar en lugar de usarlo para pagar el préstamo. Este patrón rígido de pagos, apuntalado por reuniones de grupo del BG en que la presión social se ejerce para lograr prontos pagos, tal vez también haya ahorrado costos administrativos y evitado pérdidas de préstamo. Como en estas reuniones se abordan asuntos sociales, de salud y de educación, se establece un vínculo común entre los miembros, lo que provoca que una suspensión de pagos voluntaria signifique una pérdida de posición social.

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• ANÁLISIS •

Con préstamos de corto plazo que dan cuenta de 75% de sus desembolsos anuales, la estructura estandarizada del BAAC requiere un pago baloon (bailón loan: préstamo reembolsable en su mayor parte al vencimiento) del principal y el interés 11 meses después de desembolsado el préstamo. El pronto pago es una condición para el seguimiento de un préstamo un mes después. Se espera que los deudores que no pueden pagar oportunamente pidan prestado en otro lado para cubrir la cantidad total vencida; de hecho, a veces prefieren incurrir en los elevados costos financieros de los prestamistas en lugar de perder su elegibilidad para recibir préstamos del BAAC, el único acceso posible al crédito formal. En contraste; el procedimiento normal de pago de un préstamo a tres meses del BKK es flexible y transparente, lo que facilita tanto a los clientes como al personal el cálculo de los depósitos semanales. Cada uno de los 12 pagos semanales realizados durante el periodo de tres meses equivale a 10% del valor original del préstamo; los primeros 10 pagos cubren el principal, el siguiente el ahorro voluntario, y el final los intereses. Este sistema simple ha demostrado ser comprensible incluso para los clientes inexpertos y a menudo analfabetos. El tipo de clientela, la naturaleza de los negocios financiados y la va-riedad de servicios proporcionados determinan el procedimiento de cada IFR para el pago de los préstamos. Las dos que prestan a grupos (el BAAC y el BG) prefieren el modelo de pago estándar y rígido. Ambas se han motivado para ahorrar en costos de transacción, tal vez porque se han enfrentado a techos legales para fijar sus tasas activas, y como su clientela es más homogénea, ese patrón tradicional y rígido ha sido un medio razonablemente bueno para. reducir el costo administrativo por dólar prestado. Las cuatro instituciones premian a los deudores, que pagan de forma oportuna con e) incremento gradual de la cantidad de crédito que pueden recibir; de hecho, el pago oportuno se ha convertido en la única manera segura para ganar el acceso a préstamos repetidos al costo financiero más bajo disponible. Tanto en el BAAC como en el BG, el no pago por parte de cualquiera de los miembros descalifica a todos los participantes de la responsabilidad conjunta del grupo; así, mantener e incrementar la solvencia del grupo es un incentivo determinante de los pagos oportunos. En la mayoría de los casos,

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• ANÁLISIS •

perder esa elegibilidad significa enfrentarse a costos financieros significativamente mayores (de los prestamistas) o abandonar el proyecto de inversión. Las cuatro IFR usan elementos de la banca móvil como una innovación para proporcionar ahorros de bajo costo y servicios de préstamo a clientes muy pobres. Un miembro del personal de campo del BKK, por ejemplo, visita diversos pueblos todos los días de la semana -a menudo el día de plaza- para recoger depósitos de ahorro y pagos semanales. Esta práctica ha reducido considerablemente los costos de transacción tanto para los clientes como para el BKK. También el BAAC ofrece en los pueblos asesoría para invertir, aunque los desembolsos y los pagos se manejan en las sucursales más céntricas.

• Incentivos para el personal

Las cuatro IFR han establecido regímenes que recompensan a los miembros del personal por un buen desempeño en materia de asesoría, extensión y cobro de préstamos, y por la promoción y atención de cuentas de ahorro. El BUD proporciona un bono anual de hasta un mes de salario y premios especiales para el desempeño destacado. El BAAC basa su sistema de promociones en tres factores cuantificables: extensión de préstamo, cobro de deudas y movilización de ahorros. El BG también promueve a su personal según las ganancias de la sucursal, asimismo distribuye 10% de las utilidades entre los empleados. Atar los bonos a un criterio cuantificable de desempeño ha aumentado la responsabilidad y la motivación.

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• ANÁLISIS •

Indicadores de desempeño: sustentabilidad y penetración Las cuatro IFR han obtenido ganancias. Sin embargo, estas cifras son indicadores limitados, ya sea de sustentabilidad (porque algunos de los cuatro recibieron subsidios no registrados en los informes convencionales de contabilidad), o de penetración (porque las utilidades no reflejan la naturaleza de los servicios financieros y no financieros proporcionados a la población objetivo). Si se acepta que la dependencia de los subsidios es inversamente proporcional a la sustentabilidad, se sugiere usar un índice del primero para rastrear los avances de una IFR en la materia y comparar el grado en que las IFR que proporcionan servicios similares a una clientela semejante dependen de los subsidios. En el caso de la penetración, las evaluaciones deben basarse en los objetivos perseguidos por cada IFR en términos de servicios ofrecidos, penetración deseada y clientela atendida. Autosustentabilidad El índice de dependencia de los subsidios mide el incremento porcentual de la tasa activa de interés promedio requerido para eliminar los subsidios, incluido el que se recibe mediante el pago de intereses menores que los del mercado sobre sus recursos prestados (la mayoría de las veces con instrumentos de redescuento con el banco central o créditos blandos de los donadores). En aras de la simplicidad, el índice supone que un incremento en las tasas activas es el único cambio realizado para compensar la pérdida de subsidio;5 sin embargo, no se debe inferir que siempre se requiere, y/o es posible o aun deseable ajustar dichas tasas. El subsidio se mide frente al interés ganado por el promedio anual de la cartera de préstamos vigentes, pues prestar es la principal actividad de una IFR orientada a ofrecer préstamos.

5 En realidad, una IFR podría responder a una pérdida de subsidio de muchas maneras, incluida la eliminación de

actividades generadoras de pérdidas, usando criterios más estrictos en la evaluación de los planes de inversión y procesamiento de préstamos, así como aplicando medidas de cobro más agresivas y eficientes.

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• ANÁLISIS •

Una evaluación representativa de la dependencia de los subsidios debe re-conocer que las IFR difieren en su proporción de deuda con relación al capi tal. Una IFR con una baja proporción de deuda en relación al capital puede dar la impresión de un mejor desempeño que una con una proporción más alta, porque se requiere un pequeño subsidio para determinado volumen y complejidad de operaciones. Esto obedece a que el capital de una IFR se presenta como un rubro sin costo en términos de contabilidad, en tanto que las obligaciones financieras de una IFR con un perfil de acreedor mayor incurre en costos de interés. Para resolver la desviación deuda a capital al medir la dependencia de los subsidios de una IFR, se debe imputar el costo del capital. La tasa de mercado aproximada que pagaría una IFR sobre los recursos financieros en ausencia de fondos preferenciales prestados es difícil de precisar, en particular en los mercados financieros. subdesarrollados. Sin embargo, la precisión no es esencial en este caso, ya que lo que se necesita es información sobre el orden de magnitud y sobre las tendencias. Por ejemplo, las tasas de los bonos del tesoro o certificados de depósitos de seis meses a un año (con un premio adecuado por el riesgo) serviría como una tasa de referencia. El índice de dependencia de los subsidios (IDS) es una prueba sensible que muestra el cambio requerido en el promedio de las tasas pasivas, manteniendo el resto sin cambios, para que una IFR mantenga sus operaciones sin un subsidio; no pretende ilustrar sobre cómo se usa el subsidio, ni si beneficia a los clientes o a una burocracia ineficiente y abotagada. Un IDS de cero significa que una IFR es totalmente sustentable; uno de 100% indica que para eliminar los subsidios se requiere duplicar la tasa pasiva promedio. Un IDS negativo apunta que la IFR no sólo ha logrado la sustentabilidad, sino que sus utilidades anuales, menos su rendimiento de capital imputado como se calcula al aplicar la tasa aproximada de interés de mercado, excede el valor total anual de los subsidios o que la IFR no recibe subsidios, y el rendimiento del capital excede el costo del capital imputado. Un IDS entraña también que la IFR podría haber bajado su tasa pasiva promedio y simultáneamente eliminar todo subsidio recibido en el mismo año. El IDS de las cuatro instituciones se calculó para el año más reciente del que se disponía de declaraciones financieras y para los dos años anteriores para determinar si en realidad avanzaban hacia la sustentabilidad (véase el cuadro 1). Los datos señalan un nivel de dependencia muy distinta para las cuatro IFR. Esta información no se incluye en las declaraciones financieras auditadas que proporcionan gran

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• ANÁLISIS •

parte de los datos empleados para calcular el índice. Por añadidura, todas las IFR presentaron utilidades en su declaración de ingresos de 1986'a 1989, a pesar de una enorme variación en los resultados de las IFR. El IDS del BUD de 3% en 1987 y 8% en 1989 significa que su dependencia era marginal en 1987 y que desapareció en 1989. La velocidad en que el BUD alcanzó un nivel negativo de dependencia de los subsidios se puede vincular a su habilidad para construir la infraestructura de su sistema matriz en el nivel de los pueblos, evitando de esa manera las grandes inversiones que suelen requerirse como costos iniciales.

Cuadro 1

Índice de dependencia de los subsidios (porcentajes)

Indicador BKK BUD BAAC BG 1987 1989 1987 1989 1986 1988 1987 1989 Índice medido Tasa activa efectiva anual Rasa activa efectiva requerida para eliminar todos los subsidios

24

35.8

44.4

20

33.8

40.5

3

41.9

43.0

8

40.1

37.1

28

12.3

15.7

26

11.9

15.0

180

13.3

37.2

130

12.0

27.6

Nota: El índice representa el cambio porcentual que tendría que hacer la IFR para lograr que su tasa activa eliminara los subsidios. Fuente: Estimaciones del autor.

En contraste, las cifras del BG indican un alto nivel de dependencia de los subsidios. El IDS del BG, de 180% en 1987, sugiere que sus tasas de interés pasivas se habían incrementado 180%, de 13.3 a 37.2% anual, o 23.9 puntos porcentuales, para compensar la total eliminación de los subsidios. El BG tuvo avances notables en la reducción de su IDS a 130% en 1989, pero estaba lejos de ser sustentable. El Fondo Interna-cional para el Desarrollo de la Agricultura proporcionó al BG fondos de crédito de bajo costo, muchos de los cuales se tenían en bancos privados en depósitos de plazos muy rendidores. El IDS del BG en 1989 significa que, para eliminar del todo sus subsidios tendría que haber más que, duplicado sus tasas pasivas, de 12 a 27.6%, o cerca de 15.6 puntos porcentuales.

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• ANÁLISIS •

Como se señaló, cuatro factores críticos para eliminar la dependencia de los subsidios son: 1. tasas activas de interés positivas, 2. tasas elevadas de recuperación de préstamos, 3. el fomento de los ahorros voluntarios y 4. la reducción de los costos administrativos. • Tasas de interés

Las cuatro instituciones aplican tasas de interés positivas muy favora-bles respecto a las ofrecidas por los prestamistas informales del mercado de dinero. Cuando son positivas y relativamente altas, las tasas de interés pasivas permiten mejorar la cobertura de los costos de operación y la pérdida de préstamos de la institución. Combinado con la mejoría de la eficiencia, esto puede significar una disminución de la dependencia de los subsidios al reducir el costo administrativo por dólar prestado o por el servicio de las cuentas de ahorro. Aunque se argumenta que la clientela pobre necesita tasas dé interés bajas y subsidiadas, ha sido el acceso al crédito -no su precio- el factor que ha resultado más importante para la clientela que estas instituciones financieras intentan atender.

• Recuperación de préstamos

Alcanzar una tasa elevada de recuperación de préstamos es una condición necesaria para que una IFR se torne sustentable; las pérdidas de préstamos han sido, a menudo el costo mayor soportado por las IFR y la principal causa de insolvencia, falta de liquidez y mayor dependencia de los Tescates del Estado. Las cuatro IFR informan haber tenido tasas altas de recuperación anual, de 80 a 98.6% (ver el cuadro 2).6 Aun los que tuvieron tasas de recuperación bajas -el BKK con 80% y el BAAC con,83% (por préstamos individuales)- no se puede considerar que hayan tenido problemas serios de pérdidas de préstamos. La tasa del BKK se afectó negativamente por las moras acumuladas en el pasado, y el BAAC, cuyo informe de no pagos estaba muy avanzado, eventualmente recuperó la mayor parte de las moras vencidas. Las elevadas tasas de recuperación se atribuyeron en buena medida al éxito de las cuatro IFR en fomentar la disciplina financiera entre sus prestatarios: éste tal

6 La recuperación anual de los préstamos dividida entre la suma de retrasos al principio del año más los' vencimientos

durante el mismo.

88

• ANÁLISIS •

vez sea el logro principal que las distingue de otros programas más tradicionales.

Cuadro 2

Atrasos y proporciones financieras relacionadas (porcentajes)

Proporción de atrasos Definición de atrasos

BKK

Vencimiento Del último reembolso

BUD

Vencimiento Del último reembolso

BAAK Cantidad no pagada

en su vencimiento

BG Un año después

de su vencimiento

Recaudación de prestamos/viejos vencimientos+ pagos que vencen el en año Moras/cartera total de préstamos vigentes Previsión anual para pérdidas de préstamos/promedio anual de la cartera de préstamos

80

20

n.d.

95 (est.)

5.4

2.9

83

18

1.0

98.6

1.4

0.4

n.d. No disponible Fuente: Declaraciones financieras de las IFR

El cuadro 3 proporciona la información necesaria para hacer un análisis temporal de las moras del BAAC y una valoración sobre sus pérdidas de préstamos. Este único y avanzado sistema de información se basa en información presentada anualmente en las declaraciones financieras auditadas del BAAC. Demuestra cómo las moras, medidas en relación con las fechas de vencimiento originales, se convirtieron en pérdidas de préstamos después de muchos años de pagos atrasados. Como el des-empeño pasado de recuperación de moras se toma en cuenta, este método de información permite valorar sólidamente lo adecuado de la estipulación contra la pérdida de préstamos y la fijación del precio del costo atribuible a la pérdida de préstamos al ajustar las tasas de interés activas.

89

• ANÁLISIS •

Cuadro 3

Registros de cobro de préstamos para capital de trabajo de corto plazo vencidos del BAAC (millones de baht)

Vencimiento al finalizar el año Préstamos

que vencen en el año

Cantidad que vence en el año

Primer año

Segundo año

Tercer año

Cuarto año

Quinto año

Sexto año

1981-1982 7444 1765 1141 545 361 258 193

1982-1983 8451 1883 760 346 251 180

1983-1984 10493 2298 1169 637 413

1984-1985 12056 2865 1374 623

1985-1986 12782 2593 925 Fuente: Informes anuales del BAAC, tomado de Siamwalla y otros, 1990.

• Movilización de los ahorros

Para el desarrollo rural es de vital importancia fomentar mejores ins-trumentos de depósito y ahorro. Los de ahorro fomentan que la población rural guarde valores de manera eficiente y por lo tanto se incrementen los ahorros domésticos. Para la mayoría de los clientes de las IFR, el uso de instrumentos de depósito y ahorro es, a menudo, la única manera de obtener los servicios que ofrece una institución financiera formal. El éxito de una IFR para movilizar el ahorro es crucial para convertirse en sustentable (La movilización de los costos es también, desde luego, un factor importante de penetración; véase en el cuadro 8 un análisis de los indicadores de penetración). La proporción financiera del valor de los depósitos de ahorros de una IFR a su cartera de préstamo y los cambios en dicha proporción en el tiempo, indican qué tan exitosa ha sido la IFR para reemplazar con ahorros los fondos preferenciales del Estado o de donadores internacionales (ver el cuadro 4).

90

• ANÁLISIS •

Cuadro 4

Proporción de ahorros y tasas de interés, 1989 (porcentajes)

Tasa BBK BUD BAAC BG Ahorros totales como porcentajes de la cartera de préstamos Ahorro voluntario como porcentaje de la cartera de préstamos Tasa de interés real anual por depósitos

20

5

n.d.

110

100

2.3-8.9

42

42

1.2-4.0

31

0

-1.4a

n.d. No disponible. a. En el BG los ahorros en realidad son. saldos compensatorios que forman parte del paquete para conseguir

préstamos. De hecho, su negatividad debería verse como un costo más alto pagado para obtener préstamos. Fuente: Declaraciones financieras de las IFR y cálculos del autor.

Los instrumentos de ahorro de una IFR tienen la posibilidad potencial de llegar a un número mucho mayor de clientes que sus actividades de préstamo, con el valor promedio vigente de los depósitos y las cuentas de ahorro significativamente menores que el del promedio de los préstamos extendidos. Cuando el intermediario financiero es genuino, no una simple ventanilla de préstamos, usualmente ofrece servicios de ahorro a un número mayor de depositantes que de prestatarios. A menudo, los presta-tarios usan sus ahorros como su contribución equitativa de capital para financiar parte de una inversión, mientras que el resto de los fondos para la misma son prestados, por la institución financiera. De las cuatro lFR, el BUD ha sido sin duda el más exitoso en movilizar el ahorro: 6.7 millones de depositantes frente a sólo 1.8 millones de prestatarios a finales de 1989, una proporción de 3. 7 a uno. El-BKK ha tenido mucho menos éxito en apoyar su cartera de préstamos con ahorros voluntarios: la proporción respectiva es de sólo uno a uno. El desempeño comparativamente pobre del BKK refleja lo poco atractiva que es la opción de ahorros que ofrece, en particular la falta de libretas de ahorros, que daría a los clientes de bajos ingresos acceso inmediato a sus ahorros.

91

• ANÁLISIS •

Los requerimientos de ahorros varían entre las IFR. Para asegurar la movilización del ahorro, es esencial proteger el valor de los ahorros en términos reales y asegurar un fácil acceso. Las economías estables garantizan mejor el; valor de los ahorros., Las técnicas de banca móvil han enriquecido con eficiencia y de manera drástica la accesibilidad y ayudado a reducir los costos de transacción de sus acreedores. El éxito sorprendente del BUD en la movilización de los ahorros durante cinco años -de una proporción de 31 % de su cartera de préstamos en el primer año de operación (1984) a 110% en 1989- es un logro notable; significa indudablemente que las instituciones tradicionales prestadoras de crédito han subestimado las necesidades de ahorro de su clientela y que el Estado o los donadores podrían, y tal vez deberían, limitar su ayuda financiera a las IFR al periodo requerido para que el valor de los ahorros iguale la cartera de préstamos vigente de las mismas. Un programa de financiamiento concebido en una escala móvil podría ayudar a una IFR recién establecida a hacerse de una base de ahorros que sustituyera cada vez más la dependencia de fondos externos o estatales. • Costos administrativos. No cabe duda de que mantener. los costos administrativos en ciertos límites tiene una importancia extraordinaria para la sustentabilidad. Las IFR concebidas para beneficiar a los habitantes rurales pobres, o peque-ños agricultores destacan por sus altos costos administrativos por dólar prestado. De hecho, los inevitables costos de transacción de prestar a la población rural de bajos ingresos a menudo ha disuadido a los interme-diarios financieros concebidos para operar comercialmente. En las cuatro IFR estudiadas, los costos administrativos como porcentaje del promedio anual de los activos totales variaron durante el año revisado de 3% del BAAG a 12.7% del BKK. Como porcentaje del promedio anual de la cartera de préstamos, los costos administrativos fueron de 4.7% en el BAAC a 16.7% en el BG (ver el cuadro 5). Los crecientes costos administrativos del BKK y el BG no deben sorprender, considerando que centran sus acti-vidades en atender a clientes muy pobres. El desempeño aparentemente declinante del BG es atribuible principalmente al rápido crecimiento y al incremento correspondiente en los costos de entrenamiento. La pobre evolución del BKK podría simplemente, reflejar la introducción de

92

• ANÁLISIS •

procedimientos de contabilidad más reveladores, que han cambiado directamente al BKK gastos que. antes se atribuían a "otros". El BUD mejoró su desempeño de manera significativa durante ,el mismo periodo: disminuyó sus costos administrativos de 20.6% del promedio de la cartera de préstamos en 1985 a 15.9% en l989.

Cuadro 5

Gastos administrativos medidos a los activos y la cartera de préstamos

BKK

1987 1989

BUD

1985 1989

BAAC

1986 1988

BG

1985 1989 Costos administrativos y de operación como porcentaje del promedio anual de: los activos totales la cartera de préstamos

11.6

12.9

12.7

14.3

15.6

20.6

10.2

15.9

3.5

4.3

3.0

4.7

7.6

16.5

9.3

16.7

Nota: Los gastos administrativos excluyen las pérdidas de divisas y las provisiones de préstamos dudosos. Fuente: Declaraciones financieras de las 1FR y cálculos del autor.

Los costos administrativos del BAAC en relación con el total anual pro-medio de activos y con el promedio anual de la cartera de préstamos ha sido excepcionalmente baja -un desempeño fabuloso comparado con las otras IFR estudiadas y con el desempeño estándar de las instituciones tradicionales de crédito rural-. El estatus de veterano del BAAC -comenzó sus operaciones en 1966- le dio ventajas con las que no contaron las IFR más recientes. Su extendida cobertura -52% de la población campesina de Tailandia- significó que, a diferencia del BUD y el BG, no tuvo necesidad de emprender grandes esfuerzos promocionales, porque ya era bien conocido por su clientela potencial. La modesta tasa real de crecimiento anual de sus activos de 4% frente a 36% del BUD y 34% del BG en 1987-1989 (ver el cuadro 8) le ha permitido mantener una proporción por demás eficiente de costos administrativos a cartera de préstamos vigentes.

93

• ANÁLISIS •

Con una tasa de crecimiento constantemente alta del total de los activos es muy probable que se requiera abrir sucursales que al principio hubieran tenido un mal desempeño y un alto costo de entrenamiento. El BUD, fundado en 1984, ha dedicado una cantidad importante de sus recursos al entrenamiento y otras operaciones que sólo con el tiempo se esperaba sirvieran para alcanzar una mayor eficiencia y una baja en los costos administrativos en relación con los activos. Los costos de entrenamiento han sido incluso mayores en el BG, con cerca de 29% de sus costos totales de administración y personal, comparado con sólo alrededor de 7.5% en el BUD en 1989; los costos de entrenamiento del BG ascendie-ron a 4.7% de su promedio anual de cartera de préstamos, frente a 1% del BUD. Los costos de entrenamiento del BG, medidos frente al promedio anual de la cartera de préstamos, eran iguales a los costos de adminis-tración y personal del BAAC como proporción del promedio anual de la cartera de crédito (4.7%). Gran parte de la eficiencia del BAAC (medida por la proporción del total de costos administrativos a promedio anual de cartera de préstamos) es atribuible al monto relativamente grande de sus préstamos, las técnicas de prestar en grupo y la movilización de cantidades importantes de recursos financieros correspondientes a los depósitos obligatorios de otros bancos. Esos depósitos generaron enormes ahorros para el BAAC, permitiéndole evitar un sistema costoso de movilización y servicio de los ahorros rurales voluntarios. A diferencia del BAAC, el BUD da prioridad al ahorro voluntario, que es costoso de movilizar y de servir. Los ahorros dieron cuenta del 110% del valor de ,1a cartera de préstamos del BUD, frente a sólo 42% del valor de la cartera de préstamos del BAAC en 1989 (ver el cuadro 4). El BAAC empleó con intensidad la producción en masa de préstamos repetidos de grupo, en tanto que el BUD dio prioridad a los préstamos individuales para una gran variedad de actividades con vencimientos diversificados y pagos flexibles y frecuentes. El BUD ofrece una especie de ventanilla de pagos por servicios como cuotas escolares y recibos telefónicos, lo cual ha generado costos adminis-trativos. Sin embargo, cuando se les fija un precio adecuado, esos servicios pueden generar ingresos mediante las cuotas y fomentar a los clientes potenciales para ahorrar o pedir prestado a una IFR.

94

• ANÁLISIS •

La fase de crecimiento de una IFR y las tasas a las que disminuyen los costos por dólar prestado y por dólar ahorrado a medida que madura una sucursal específica, son elementos determinantes de la proporción de los costos administrativos a los activos promedio anuales, como indican los datos del BG en el cuadro 6. Las cifras de los costos del personal del BUD disminuyeron radicalmente, de 44% del promedio anual de la cartera de préstamos en el primer año de operación (1984) a 17.2% en 1985 y a sólo 9.2% en 1989.

Cuadro 6

Costos unitarios de operación de las sucursales del Banco Grameen, por antigüedad de las sucursales, 1984-1985

Antigüedad

Gastos de

personal

Otros gastos

administrativos

Total anual de los

gastos de personal y

administrativo

Promedio de proporción

de cartera de prestamos vigentes

Gastos de personal y

administrativos como

de la cartera de préstamos vigentes (%)

Hasta 6 meses

Tres años y más

30.8

107.6

9.6

20.8

40.4

128.4

165

2 259

24.5

5.7

Fuente: Hossain, 1988.

El BAAC se ha visto limitado por un techo legal a las tasas de interés en los préstamos agrícolas. Dos factores explican el diferencial notablemente bajo entre las tasas pasivas y activas. Primero: el banco ha logrado bajar significativamente el costo administrativo por dólar prestado con relación a otras IFR; segundo: el banco se beneficia de los depósitos obligatorios de bajo costo de los bancos comerciales tailandeses, lo que le ha permitido aprovechar recursos financieros considerables sin incurrir en altos costos administrativos asociados con atraer y servir pequeños depósitos. Esta observación sobre la ventaja del BAAC se demuestra al revisar la proporción financiera de la cantidad de intereses pagados medidos frente a la cantidad de intereses ganados. Esta proporción está

95

• ANÁLISIS •

influida no sólo por el diferencial entre las tasas de interés activas y pasivas, sino también por la proporción deuda-activos de la IFR, su acceso a fondos preferenciales y el ingreso de intereses no relacionados con la cartera de préstamo. La proporción financiera de interés pagado a interés ganado en 1989 fue de 11 % en el BKK, 37% en el BUD, 30% en el BG. y 56% en el BAAC. La proporción capital-activos del BKK fue de cerca de 45%, excepcional-mente alta, una clara diferencia del patrón específico de las proporciones de capital de las instituciones financieras. La elevada proporción de capital y el acceso del BKK a fondos preferenciales baratos generaron la bajísima cifra de 11%: En el caso del BAAC, la cantidad de intereses pagados representa un porcentaje elevado de ingresos por intereses (56%), lo que demuestra cómo el BAAC se tornó en un intermediario financiero eficiente. En contraste, la baja proporción del BG (30%) se pudo mantener sólo mediante el acceso generoso a fondos preferenciales que lo ayudaron a cubrir sus costos administrativos relativamente altos y se tradujeron en un costo promedio muy bajo de fondos prestados. La comparación de los gastos financieros ilustra la importancia de los subsidios respecto al acceso a fondos preferenciales. Aunque tanto el BUD como el BKK operaron en Indonesia, el primero pagó el equivalente de 9.5% de sus activos promedio anuales en gastos financieros en 1989, mientras que los gastos financieros del BKK fueron de sólo 5.2%. Los gastos financieros del BG fueron muy bajos, de sólo 3% de su promedio anual de activos en 1989. Los costos de los fondos del BAAC cayeron de 9.1% de activos promedio anuales en 1985 a 6,2% en 1989. Otro tipo de estructura de costos tienen el del BKK y el BG, los dos programas que se concentran en clientes de muy bajos ingresos. Los gastos administrativos explican más de 70% de los gastos totales (administrativos más finan-cieros) en 1989, un indicio probable de que los subsidios se recibieron en la forma de un costo financiero muy bajo (BG) o una proporción muy alta de capital (el BKK). Otro rasgo revelador es la volatilidad de la estructura de Costos del BG, cuyos gastos financieros cayeron de 46% en 1985 a 24% en 1989.

96

• ANÁLISIS •

Penetración Los indicadores de desempeño en materia de penetración (ver cuadro 7) deben considerarse en el marco de los objetivos establecidos por cada IFR, en los que definen su clientela objetivo. Desde luego, las diferencias en las metas y las definiciones del trabajo que han de realizar complican la comparación de los logros en ese sentido, y lo tornan en un problema complejo por falta de datos que-incluso estando disponibles-a menudo se refieren a años diferentes. Con todo, la información presentada enseguida sí da ciertos indicios del nivel de penetración logrado por las cuatro IFR.

Cuadro 7

Penetración: indicadores de desempeño

Indicador

BKK

BUD

BAAC

BG

Cobertura

Java Central

Indonesia

Tailandia

Bangladesh

Clientela

Rural pobre

Rural, ingresos bajos-medios

Agricultores,

ingresos bajos-medios

Rural pobre

Rural pobre

Actividades

No agrícolas, generadoras de

ingresos

Rurales, Generadoras de ingresos

Producción agrícola

Rurales, generadoras de ingresos

Número de prestatarios 1 Cantidad de empleados Sucursales de pueblo Unidades de aldea

510000

1875

502

2938

1 600 000

13666 a

2843

835

2 600 000

6900

96

584

66000

6 000 b

729 c

n. a.

n.a. No aplicable 1 BKK (1989), BUD (1989) (préstamos vigentes como una proxy del número total de clientes); BAAC (I988);BG (1990). a Cuando se incluye el personal de supervisión de la zona, el total del BUD es 15 000. b Cifras aproximadas. c Una sucursal suele cubrir de 15 a 20 aldeas (200 grupos, mil prestatarios) Fuente: Declaraciones financieras de las IFR, cálculos del autor y Hossain (1988).

97

• ANÁLISIS •

Tanto el BKK como el BG quieren llegar a la población rural, pero el objetivo del BKK ha sido financiar actividades no agrícolas generadoras de ingreso, en tanto que el BG se dedica a mejorar las condiciones económicas en general proporcionando servicios financieros y no financieros. La diferencia está lejos de la mera semántica. El BG realiza un amplio conjunto de actividades no financieras junto con su función primaria de extender crédito (a grupos de cinco miembros). El medio millón de prestatarios del BKK en 1989 representaron 1.8% de la población rural de Java Central. En 1989 los prestatarios del BG totalizaron 17.2% de los habitantes rurales pobres (definidos como hogares con menos de medio acre de tierra o activos con un valor menor que un acre de tierra) en los cinco distritos de Bangladesh en los que el BG funciona, cerca de 4% del total de la población rural de entonces. El BUD y el BAAC dedican sus esfuerzos a una clientela ubicada en el rango de ingresos bajos-medios, pero mientras el crédito del BUD y sus instrumentos de ahorro pretenden cubrir la población rural como un todo, las operaciones de crédito del BAAC se limitan a productores agrícolas. Sus 2.6 millones de prestatarios en 1988-1989 representaron 52% de la población agrícola objetivo. La relación entre el número de plazas en aldeas y de sucursales en pue-blos se ilustra en el cuadro 7, el cual da una idea de las diversas jerarquías de las unidades bancarias empleadas. Ver original: todas las IFR, el BKK y el BAAC, tenían 85% de sus unidades de servicio en aldeas. Con el BKK y sus instituciones hermanas en otras provincias firmemente ancladas en las aldeas, el BUD ofrecía sus servicios predominantemente en los pueblos, con una proporción de tres plazas aldeanas por cada sucursal de pueblo, financiando actividades no agrícolas de clientes de ingresos bajos a medios. Los varios cientos de pequeñas oficinas del BG tienen una penetración activa en las aldeas: cada sucursal supervisa la actividad de 15-20 aldeas (cerca de 200 grupos, mil clientes).

98

• ANÁLISIS •

Cuadro 8

Penetración: préstamos y ahorros, 1989

Indicador BKK BUD BAAC BG

Volumen de préstamos vigentes (millones) 13 478 1 100 30

Activos promedio anuales:

tasa de crecimiento real durante

los tres años anteriores (%)

15

36 4 34

Monto mínimo de préstamo 5 14 n.d. n.d.

Préstamo promedio vigente 26 290 560 80

Número de ahorradores por empleado 267 458 n.d. 127

Valor de los depósitos de ahorro por empleado 1 400 39 400 58 800 2 800

Número de préstamos por empleado 272 120 203 127

Valor de la cartera de préstamos vigentes por empleado 6 900 29 300 131 800 4 900

Número de cuentas de ahorro (millones) 0.50 6.30 1.68 0.66

Valor promedio de las cuentas de ahorro 6 85 274 24

Volumen de ahorro (millones) 2.6 539 4GO 17

n.d. No disponible Nota: La información sobre la carga de trabajo del personal no debe, desde luego, considerar que todo el personal

participa directamente en la administración de cartera o la movilización de ahorros. Fuente: Informes anuales del BAAC, tomado de Siamwalla y otros (1990).

99

• ANÁLISIS •

En el caso de todas las IFR, los datos indican un nivel significativo de penetración, medido por el volumen de préstamos y ahorros vigentes, el número de cuentas de préstamos y depósitos de ahorro, y las tasas reales de crecimiento anual en 1987-1989 (véase el cuadro 8). Las IFR estable-cidas más recientemente, el BUD y el BG, tenían cada una de ellas una tasa real de crecimiento anual en activos totales mayores de 34% anual, aunque servían a estratos socioeconómicos totalmente distintos. Las IFR más experimentadas, el BKK y el BAAC, tuvieron tasas de crecimiento considerablemente menores. Para mantener bajos los costos administrativos de las IFR y los de transacción de sus clientes conviene establecer un proceso adecuado en términos de costo para revisar las solicitudes de préstamo. Las cuatro IFR desembolsan los fondos en las dos semanas siguientes a la recepción de la solicitud, pero difieren en la magnitud de la responsabilidad conferida al gerente local para aprobar un préstamo. La sucursal del BKK podía aprobar préstamos de hasta 14 dólares (el promedio de los vigentes era de 26) y el gerente de subdistrito era responsable de cantidades mayores. El gerente de la oficina aldeana del BUD podía aprobar hasta 837 dólares (el promedio era de 434 dólares); el gerente de la sucursal revisaba las cantidades mayores. El BG desarrolló un sistema de participación en el proceso de aprobación que incluía a miembros del grupo, trabajadores del banco y el gerente de área. El sistema del BAAC parece más centralizado, ya que el gerente de la sucursal revisa todas las solicitudes. Pero ninguna de las cuatro se puede considerar totalmente centralizada, porque los grupos de autoayuda (el BAAC y el BG) y los líderes locales (el BKK y el BUD) desempeñan un papel considerable en la selección y aprobación de los prestatarios. Otro indicador de la penetración consiste en la carga de trabajo del empleado promedio. El número de ahorradores por empleado varía con amplitud: de 127 del BG a 460 del BUD. Por monto de los depósitos, las diferencias son más pronunciadas: de mil 400 por empleado en el BKK a 58 mil 800 del BAAC. El promedio de la cartera de préstamos vigentes manejada por empleado presenta la mayor variabilidad: de 4 mil 900 del BG a 131 mil 800 del BAAC. Aunque el promedio del monto de préstamos de este último estaba en el mismo rango que el BUD, un empleado del BAAC manejaba un valor de préstamos cuatro veces mayor. Una diferencia evidente surgió entre las dos IFR indonesias: el monto promedio de préstamos vigentes del BUD era de aproximadamente 16 veces mayor que el correspondiente al BKX. Las IFR, en su búsqueda de

100

• ANÁLISIS •

sobrevivir financieramente, pueden inclinarse por incrementar el monto de sus préstamos para ahorrar en costos de transacción. El BUD aumentó sistemática y considerablemente el monto promedio de sus préstamos vigentes en términos reales en 23% en 1988 y en 16% en 1989. Las mujeres constituyen 91% de los clientes del BG y 60% de los del B1CK; en contraste, sólo constituyen 25% de los beneficiarios del BUD (no hay información del BAAC sobre la materia). El BG y el BKK se orientan a los pobres y sus préstamos suelen ser muy pequeños; su promedio de préstamos vigentes es menos de 100 dólares. La correlación entre el monto más pequeño de préstamo y la elevada participación femenina no es una coincidencia. Por lo general, las mujeres habían tenido un acceso limitado a recursos materiales y humanos y sus negocios tienden a figurar entre los más pequeños (Holt y Ribe, 1991). Su movi-lidad restringida, por la necesidad de cumplir otros papeles familiares, y su habilidad relativamente limitada para ofrecer garantías, las han convertido en clientes primordiales del BKK y el BG. No es de sor-prender, así, que los dos programas dedicados a ayudar a los pobres hayan beneficiado fundamentalmente a mujeres. Conclusiones Cualquier intento de repetir los logros de una de las IFR más exitosas imitando sus modos de operación debe hacerse con extremo cuidado. Una solución que funciona para un entorno socioeconómico no necesa-riamente lo hace en otro, donde los valores sociales son distintos. Con todo, la experiencia de las cuatro IFR analizadas sí ilustran sobre una serie de puntos críticos que deben tomarse en cuenta cuando se aborda el complejo problema de ofrecer servicios financieros a la población rural. Una clave del éxito parece ser la introducción de un mecanismo social que reduzca los costos de transacción y al tiempo constituya suficiente presión para vigilar a los deudores y permita recuperar los préstamos. La búsqueda de tal mecanismo debe incluir una revisión cuidadosa del historial de programas similares en el país respectivo, así como la experiencia y la percepción por parte de la población objetivo sobre la obligación moral asociada con el pago. Las barreras culturales podrían hacer inconveniente que una IFR repita los métodos de intermediación social empleados en las instituciones analizadas. Por ejemplo, recurrir a

101

• ANÁLISIS •

un jefe de pueblo como intermediario, medida tan exitosa en el BKK y el BUD, podría ser muy inadecuado en sociedades con sistemas de castas muy enraizados. Otras técnicas y procedimientos (por ejemplo, la banca móvil) requieren de una evaluación del entorno del lugar (densidad de población, infraestructuras física y humana), que puede presentar limi-taciones u oportunidades especiales. Los recursos financieros que proporcionan el Estado o los donadores (no necesariamente a una tasa de interés subsidiada) pueden contribuir consi-derablemente a desarrollar una IFR recién establecida durante la fase inicial de flujo negativo de efectivo. Qué tanto apoyo se requiere y por cuánto tiempo ha de continuar antes de empezar gradualmente a desa-parecer dependerá de condiciones específicas: el entrenamiento inicial del personal, el desarrollo de nuevas sucursales y la velocidad con que los clientes se independicen y puedan prescindir de los servicios especiales de la institución. La movilización de fondos no ha de convertirse en el saldo residual menor (la diferencia entre la cartera de préstamos y los fondos preferenciales), como ocurre con demasiada frecuencia en las instituciones proveedoras de crédito. Más bien al contrario, los préstamos estatales o de donadores deben ayudar sólo de forma temporal a cerrar la brecha entre la movilización de los ahorros de una IFR plenamente motivada y su cartera bancaria de préstamos. El ejemplo extraordinario del BUD demuestra que la movilización de fondos puede ser la fuerza motora de la expansión de una IFR y sugiere que se precisa menos ayuda y menos tiempo de lo que ha sido la regla en el pasado. Obviamente, el servir a nuevos clientes, el abrir nuevas sucur-sales y proporcionar servicios a una porción mayor de la población rural puede y debe -si es necesario- prolongar el periodo e incrementar la ayuda financiera otorgada a la IFR. El ejemplo del BUD indica que su acceso a fondos fue importante para su rápido crecimiento durante la fase inicial de desarrollo. Sin embargo, el índice de dependencia de los subsidios negativo del BUD en 1989 demuestra que un subsidio en la forma de fondos preferenciales con una tasa de interés barata no fue necesario para su crecimiento. La disponibilidad de fondos, no su costo, fue el punto que se tuvo que resolver durante la fase inicial de las operaciones del BUD. El apoyo que presta el Estado o donador a una IFR debe concentrarse en el establecimiento de la institución. La planeación cuidadosa del estableci-miento de una IFR es a menudo la diferencia entre ésta que con el tiempo ha de convertirse en sustentable luego de algunos años de apoyo inicial, y una que va a necesitar subsidios y rescates constantemente. Con fre-

102

• ANÁLISIS •

cuencia, las instituciones de crédito fallan en dar la atención suficiente a la consolidación de la entidad. Dedican muy pocos recursos a garantizar un entrenamiento adecuado, establecer sistemas administrativos de infor-mación eficientes, instaurar modalidades de incentivos, promover la movilización de ahorros y puntos similares, todos los cuales son cruciales para que una institución financiera rural sea independiente, equilibrada y cada vez más sustentable.

103

• ANÁLISIS •

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Stiglitz, Joseph E., "Peer monitoring and credit markets", en The World Bank

Economic Review, vol. 4, septiembre 1990, pp. 351-366.

104

El campesino pobre *

A pesar de la rápida "urbanización de la pobreza" en Latino América y el Caribe (LAC), aún se puede encontrar una gran cantidad

de gente pobre en las zonas rurales, donde la agricultura continúa siendo su principal fuente de ingresos. El autor propone un

acercamiento práctico a la pobreza rural (incluyendo la reforma agraria asistida por el mercado, abastecimiento de infraestructura rural, educación y programas de salud dirigidos a los más pobres, y

mayor compromiso comunitario en la toma de decisiones) para evitar los efectos enfermizos de liberalización no mitigados, por un lado, y

la expropiación radical de la tierra, por el otro. La pobreza rural: continúa siendo sustancial

a pobreza en LAC se percibe a menudo como un fenómeno urbano ya que más de 70% de su población vive en ciudades donde los barrios bajos se encuentran muy extendidos. Aun así,

en seis de sus países más de la mitad de la población vive en zonas rurales; en otros 12 la mayoría de los pobres son rurales y, en la mayor parte de la región, de 10 a 20% de la población -los más pobres- viven principalmente en zonas rurales.

L * (Título original: "The rural poor. Rural poverty: still substantial"). Artículo publicado en Monthly Issues, revista del Banco Mundial. La traducción no es del Banco Mundial, la realizó Hugo Sandoval).

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De los pobladores indígenas en América Latina y el Caribe 80% (general-mente concentrados en zonas rurales) son pobres, y más de la mitad están entre los extremadamente pobres. Indígenas o no, los campesinos pobres son: o trabajadores sin tierras en las zonas granjeras comerciales o peque-ños granjeros en zonas de productividad marginal y de bajo grado de co-mercialización. En varios países, el cultivo de materia prima para el tráfico de drogas es la fuente de ingresos más atractiva para el campesino pobre. Debido a que muchos de los pobres se ganan la vida en zonas de frágil equilibrio ambiental o en las fronteras entre zonas agrícolas con selvas remanentes, la pobreza rural está estrechamente ligada a asuntos del manejo de recursos naturales "verdes". Finalmente, aunque la infraestructura pública y la calidad de la educación son generalmente deficientes en LAC, las zonas rurales son las que sufren la más extrema carencia. El descuido de las zonas rurales A pesar de la alta incidencia de la pobreza rural y sus vinculaciones con otros elementos claves, las zonas rurales han sido descuidadas por los gobiernos de la región. Una razón ha sido su aparente rol menor en las economías de LAC. En muchos países, la participación de la agricultura en el Producto Interno Bruto (PIB) ha declinado desde la última mitad de los años ochenta. Ahora, la agricultura cuenta con menos de 10% del PIB dentro de la región. Otra razón para la relativa falta de atención en las zonas rurales es de naturaleza política. El crecimiento de las poblaciones urbanas en la región estudiada ha contribuido a una transformación política en la cual los partidos políticos y grupos urbanos interesados ganaron influencia sobre los intereses rurales (aunque la oligarquía tradicional agrícola continúa dominando en muchas zonas locales). Sin embargo, la caída del poderío de la economía rural y las fuerzas políticas no deben ser exageradas. La agricultura todavía cuenta con 20% o más del PIB en cinco países (Bolivia, Haití, Honduras, Nicaragua y Paraguay). La agricultura, silvicultura y pesca juntas siguen siendo la mayor fuente de exportaciones y medio de vida para una gran parte de la sociedad de América Latina. La participación regional de la agricultura en


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• ANÁLISIS •

la generación de empleos (48% en 1960), permaneció en aproxi.-madamente 32% después de dos décadas. Aun en Brasil, el sector continúa su contribución de 40% de las exportaciones y 25% de los empleos. En el frente político, las protestas y la violencia en Chiapas (México) y Santiago del Estero (Argentina) pueden ser vistas como un "llamado de atención", recordando a los gobiernos que las zonas rurales explosivas aún perduran en el continente. El campesino pobre sigue siendo una fuerza potencial móvil capaz de proveer una base social importante para futuros "populismos" en la región. La importancia de la agricultura La agricultura no es el único foco de los esfuerzos contra la pobreza en las zonas rurales: empleos fuera de las granjas o bien empleos no agrícolas son una parte importante del mercado laboral rural y representan una posible "salida" para el campesino pobre. (La reducción de la pobreza rural en Asia ha estado asociada estrechamente con un rebrote de la industria rural, los servicios y el comercio.) Sin embargo, la agricultura aún tiene un rol fundamental en la reducción de la pobreza rural. El desarrollo rural no ha ocurrido en cualquier lugar sino relacionado simultáneamente con el incremento de la productividad agrícola. ¿Qué es entonces lo que hay que hacer? ¿Cuál es la agenda para una reforma rural, especialmente agrícola, en LAC? Con el tiempo se esperan contribuciones positivas de los ajustes macroeconómicos y la liberalización del mercado, los cuales han estado desarticulando las estructuras que han discriminado a las zonas rurales. Sin embargo, los costos de la transición pueden ser severos; los agricultores recientemente expuestos a la liberalización del mercado han sido amenazados por tasas de cambio elevadas, combinadas con la tendencia adversa de los precios reales en el mercado internacional de los productos agrícolas. En algunos países (como Colombia), el proceso de ajuste en el plazo inmediato coincidió con una pérdida significativa de los ingresos del campesino pobre (mientras que el urbano pobre ganó). Recientemente, con el incremento de los precios agrícolas internacionales y con la reversión de las presiones en los tipos de cambio, el campo debe hacerse verdaderamente el beneficiario principal del régimen abierto de comercio.

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El fracaso del sector agropecuario para responder a la liberalización es de-bido, en parte, a la aversión para profundizar el proceso de reforma. Las leyes sobre la tierra y el trabajo, las estructuras de los impuestos, de los subsidios de crédito y muchas otras regulaciones han tenido un impacto negativo en el empleo agrícola y en la productividad en muchos de los países de América Latina y el Caribe. Estructuras burocráticas fuerte-mente centralizadas y con demasiado personal de alto nivel, así como agencias públicas débiles, han agobiado la transferencia de recursos a las zonas rurales con altos gastos administrativos y reducido la propiedad local de los programas de desarrollo rural. Todavía hay muchas opor-tunidades para mejorar tanto la intensidad como la eficiencia en la utilización de los recursos en el sector a través de los programas de desregulación, descentralización, privatización, "marketización" y reestructuración institucional. El eterno dilema, sin embargo, es que aún tales estrategias para promover el desarrollo agrícola son más fáciles de realizar en zonas donde el medio ambiente, el estado de la infraestructura y la viabilidad de la empresa agrícola son favorables. Pero no es así en las zonas donde el campesino pobre se encuentra más concentrado. Mejorar las condiciones de los pobres en estas últimas zonas requerirá una mayor focalización en el mejoramiento del acceso de los pobres a la tierra, el agua y el capital, con el objeto de vencer las muchas tendencias que ahora trabajan en su contra. Muchos han argumentado que las pequeñas granjas en tierras sin irrigación, frecuentemente en tierras estériles (las cuales coexisten a través de gran parte de la región con extensas e improductivas haciendas), nunca pueden ser viables comercialmente, sobre todo en competencia con la agricultura Interna-cional. De ser así, la reforma agraria permanece en la agenda a un largo plazo para la eliminación de la pobreza rural o en el tradicional sentido de expropiación y redistribución del Estado a los grandes terratenientes privados con (o sin) compensación a los dueños, o la forma asistida por el mercado, donde el Estado "facilita" transacciones voluntarias entre los hacendados y los sin tierra. Las oportunidades para una reforma agraria, asistida por el mercado, po-drán ser brillantes cada vez que el futuro aparezca menos prometedor para el latifundismo (como por ejemplo, debido a la efectiva bancarrota frente a la competencia internacional). Si la tierra se ofrece a la venta a precios irrisorios, entonces es necesario que el gobierno facilite la compra para el


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• ANÁLISIS •

necesitado (aunque no habría la ilusión de que no se requieran subsidios). Los costos sociales no están limitados a la transferencia de la tierra: el éxito de la reforma agraria en Asia ha demostrado que se deben agregar una infraestructura rural bien desarrollada (especialmente irrigación), un sistema de finanzas rurales y una relativa equidad en los tamaños de las granjas, con el objeto de favorecer el surgimiento de los pequeños propietarios. Ambos se encuentran ausentes en LAC, y el paso de la reforma agraria deberá estar sujeto a la habilidad de conseguir el fin andamiento necesario para un programa balanceado. Una estrategia para la reducción de la pobreza rural Dadas estas consideraciones, el banco y los gobiernos participantes harán bien en focalizar en un acercamiento práctico a la pobreza rural, concentrado en unas pocas intervenciones claves. ¿Cuáles podrán ser éstas? Una es la reforma agraria basada en el mercado, la cual, tal como se describe más arriba, es aplicable donde la distribución de tierras es severamente desigual y es el mayor obstáculo para el éxito del sector agrario de pequeños propietarios. Ciertos países en la región (Colombia) se están dirigiendo hacia esta dirección. En Perú y Nicaragua se están realizando reformas en las instituciones públicas responsables del catastro, la titulación de tierras y el registro. En recientes estudios del Banco Mundial en Bolivia y en Argentina se detallan ventajas del desmantelamiento de las barreras legales e institucionales para el uso de propiedades muebles como colaterales, lo que podría facilitar el desarrollo de un sistema de créditos basado completamente en el mercado, llevando a mayor competencia, menores tasas de interés, más intermediarios financieros viables y mejorar el acceso a créditos para inversión a los granjeros de pocos ingresos. Hay mucho por hacer para mejorar la productividad in situ de los granjeros pobres en las zonas marginales. Se puede duplicar la productividad con la aplicación de tecnologías conocidas para la conservación de la humedad y nutrientes. El desafío es llevar estas tecnologías al granjero pobre, quien frecuentemente es ignorado por la red de extensión agrícola oficial. Una estrategia apropiada es la reestructuración de los servicios agrícolas, dependiendo principalmente del sector privado para distribuir tecnología a granjeros comerciales, mientras que se subdividen los esfuerzos para

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llevar tecnologías apropiadas a los pequeños granjeros en zonas remotas (a menudo por organizaciones no gubernamentales). Aún quedan muchas oportunidades para realizar mejoras en la infraestruc-tura rural, especialmente en áreas agrícolas que han sido ignoradas como resultado de ser consideradas "marginales". Algunas áreas "marginales" tendrían potencial económico si se efectuara una mínima inversión en sistemas de transporte, irrigación, electrificación y comunicación. No obstante, se justifica también como asuntos de equidad social algunos niveles de inversión para promover estabilidad social y disminuir los niveles excesivos de la migración urbana. Si realmente una zona tiene poca perspectiva para la agricultura, entonces la educación rural deberá ser más efectiva (y otros programas sociales) y dirigida al campesino pobre, haciendo la vida más tolerable y equipando mejor a los residentes para la migración. Finalmente, se requieren mayores esfuerzos para alcanzar a las bases con programas efectivos y proyectos que sean de "propiedad" real de sus beneficiarios. Una forma de hacer esto es incrementando la participación de la población local en el diseño y puesta en marcha de los proyectos de reducción de la pobreza. El Banco Mundial en toda LAC ha comenzado a enfatizar proyectos donde la toma de decisiones está descentralizada hacia la comunidad local y responde a las necesidades locales con micro-proyectos participativos. Esa descentralización y acercamientos parti-cipativos parecen dar mayores resultados en el tratamiento de los problemas reales del campesino pobre e, indudablemente, presenta un dilema para las instituciones internacionales -como el Banco Mundial-, cuya capacidad anterior era aplicada más bien al "nivel mayorista". Nuestro desafío ahora está en identificar, relacionar y fortalecer las organizaciones rurales con ventajas comparativas al nivel de "menudeo" en América Latina y el Caribe.


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• ANÁLISIS •

La Ley Agrícola 1996 de Estados Unidos y su desafío a los productos mexicanos

Dentro del marco del Tratado de Libre Comercio, la nueva legislación agrícola del país vecino del norte altera -de manera

significativa- el ambiente dentro del cual operan los agricultores mexicanos. Explorar de manera general la

estructura del sistema productivo agrícola estadounidense implica conocer parte de las causas de la vicisitud de nuestro

modelo de producción-comercialización. Donald K. Freebairn Introducción

a reciente aprobación de la Ley Agrícola de 1996 en Estados Unidos cambia el ambiente dentro del cual se realizarán las actividades agrícolas de ese país. En Estados Unidos los

programas federales agrícolas se iniciaron durante la década de los treinta, en un intento por aliviar la crisis asociada con la Gran Depresión en las áreas rurales (Ley Agrícola de 1933), y se perfeccionaron en el periodo inmediato a la Segunda Guerra Mundial para facilitar los ajustes agrícolas en las reconstrucciones de la posguerra (Ley Agrícola de 1949). Aunque las renovaciones subsecuentes de la legislación agrícola alteraron tanto la base como los detalles de las actas anteriores, el marco general había permanecido igual hasta 1996.

L

Donald K. Freebairn es profesor emérito de economía agrícola y de estudios latinoame-ricanos en la Universidad de Cornell, Ithaca, Nueva York, E.U.A.

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Los precios mínimos para las cosechas principales, la restricción en la producción tanto para estabilizar los mercados como para controlar los gastos presupuéstales, así como las regulaciones dirigidas a la protección ambiental han sido las bases fundamentales de la legislación agrícola desde el principio. Desde entonces, ya través de los años, se han incorporado elementos adicionales, entre ellos el establecimiento de una provisión mínima de alimentos para las familias pobres, programas de apoyo al desarrollo de las comunidades rurales y subsidios a las exportación de productos agrícolas. La Ley de 1996, aunque respeta algunos de estos puntos, se estructuró para cambiar de forma radical el marco legislativo agrícola, particularmente en relación con la producción del campo y los precios agrícolas. Dado que bajo el TLC la agricultura de Estados Unidos y de México están muy interrelacionadas, es esencial que la planeación y la programación para los sectores agrícolas y rurales de México se desarrollen con una am-plia comprensión del ambiente político dentro del cual están trabajando sus principales competidores. El objetivo de este comentario es explorar algunas zonas de la relación entre las dos agriculturas. Nos interesa mostrar de forma general la estructura del sistema de producción agrícola de Estados Unidos, describiendo el medio político de la agricultura norteamericana, subrayando los cambios en la nueva Ley Agrícola. Esto nos permitirá explotar algunas posibles implicaciones de estos cambios en la política agrícola de Estados Unidos en relación con la posición competitiva de la agricultura mexicana. La dimensión estructural de la agricultura norteamericana La producción agrícola representa menos de 2% del producto nacional en Estados Unidos, aunque cuando se considera toda la producción, el proce-samiento y la distribución del sector, se incrementa a casi una sexta parte de la actividad económica total (USDC, 1996). Pero aun 2% representado por el producto a nivel del agricultor, dado el tamaño de la economía de Estados Unidos, es una cantidad muy grande, alrededor de ciento ochenta mil millones de dólares en 1995, lo que es equivalente a más de 40% del Producto Interno Bruto de México. Dado que nos interesa proporcionar un marco general de la estructura agrícola de Estados Unidos, porque esto puede relacionarse con los desarrollos agrícolas en México, unas cuantas comparaciones podrían ser útiles (ver cuadro 1).


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• ANÁLISIS •

Cuadro 1

Dimensiones de la agricultura de Estados Unidos y México, 1993-1995

Concepto Estados Unidos México

Área cosechada (millones/ha) 121.9 14.2

Producción/maíz (millones/ton) 200.1 16.0

Proporción exportada 19% --

Producción/trigo (millones/ton) 66.1 3.9-

Proporción exportada 53% --

Número de granjas (millones) 2.1 3.8

Fuerza laboral agrícola (millones) 3.1 5.7

Tractores agrícolas (millones) 4.6 0.2

Exportación agrícola como porcentaje

del producto total agrícola

22%

9%

Fuente: INEGI, 1995; Nacional Financiera, 1995; USDA, 1994.

Como puede verse, el sector agrícola de Estados Unidos en un sistema de producción muy grande, particularmente cuando se le compara con la agricultura de México. Lo que es aún más importante desde el punto de vista de la interrelación, es que la capacidad agrícola de Estados Unidos excede por mucho a la demanda interna efectiva de sus productos. Las exportaciones son esenciales para el bienestar económico del sector. No fue sino hasta la década de los setenta que los volúmenes de exportaciones agrícolas se volvieron un aparte muy importante de la agricultura de Estados Unidos. De 1970a 1981, las exportaciones agrícolas de ese país se sextuplicaron, de 7 800 millones de dólares a 43 800 millones, y han permanecido en estos niveles desde entonces (USDA, 1983 y 1994), Dentro de estas cifras de exportación, cinco cultivos han predominado: maíz, algodón, arroz, soya y trigo. En 1981, Estados Unidos produjo más de 40% de todo el comercio internacional en granos, incluyendo casi dos terceras partes del comercio mundial en granos forrajeros (FAO, 1984; Lin, Riley y Evans, 1995).

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Los adelantos técnicos han sido esenciales para este dominio en la exportación. La explosión en el desarrollo y la aplicación de los avances bioquímicos en la agricultura no empezaron sino hasta después del final de la Segunda Guerra Mundial. Antes de la guerra, los principales avances tecnológicos fueron mecánicos, y consistieron básicamente en la sustitución de las fuerzas humanas y animales por la fuerza mecánica. Esta sustitución se realizó de manera completa en 1960; los avances desde entonces consisten en máquinas más especializadas, más grandes y más rápidas. No se debe hacer caso omiso de este desarrollo; de hecho, desde 1940 hasta hoy en día, las horas de trabajo por hectárea han disminuido a una cuarta parte en relación con los niveles anteriores, mientras el rendimiento por hectárea se ha duplicado. El resultado es que cada jornada es actualmente ocho veces más productiva de lo que era hace 50 años. La producción agrícola que empleaba directamente 17% de la fuerza laboral en 1940, en la actualidad requiere menos de 2% (Wilcox, Cochrane y Herdt, 1974, y USDA, 1994). Se debe aclarar que durante este mismo periodo se incrementó el empleo en las industrias de insumo agrícola, aunque no en cifras comparables a las de la caída del empleo en el campo. La Segunda Guerra Mundial fue el parte aguas para la introducción de tecnologías bioquímicas. No fue sino hasta entonces que empezó a extenderse el cultivo de maíz híbrido más allá del centro de. la zona maicera, para abarcar casi toda la producción de maíz. Tampoco los fertilizantes comerciales u otros productos agroquímicos se habían empleado mucho antes de esa época. Hasta principios de los cuarenta, la agricultura de Estados Unidos fue muy tradicional. Los principales insumos habían sido la tierra del agricultor, la fuerza laboral familiar, las semillas seleccionadas de la cosecha anterior, el abono natural y el uso sustancial de la fuerza animal, aunque la sustitución de esta última por tractores era ya una tendencia marcada. En lo fundamental, hasta hace 50 años la agricultura de Estados Unidos se llevaba a cabo con un uso muy limitado de insumos adquiridos. Desde luego, esto ha cambiado; hoy en día los costos desembolsados (sin tomar en cuenta el pago de intereses) predominan en la estructura de los costos de producción. La distribución de los tipos de costos de varias cosechas importantes en 1992-1993 se muestran en el siguiente cuadro.


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• ANÁLISIS •

Cuadro 2

Distribución por categoría de costos para diversos cultivos Estados Unidos, 1992-1993

Categoría de costo

Maíz

Medio oeste

Algodón Suroeste

Soya

Medio oeste

Trigo

Noroeste

Tierra 23.3% 8.9% 27.5% . 32.9%

Capital del operador 4.3 4.7 6.0 6.1 Trabajo familiar 8.9 6.7 9.5 5.1(subtotal, instintos propios) (36.5) (20.3) (43.0) (44.1)

Pasticidas y fertilizantes 23.6 15.7 15.6 16.6Semillas compradas 7.7 2.0 6.3 4.1Combustible 4.1 6.3 3.4 7.2Mano de obra contratada 2.2 16.7 2.2 5.8Oíros gastos en efectivo 17.3 29.7 20.6 15.3(subtotal, gastos en efectivo) (54.9) (70.4) (48.1) (49.0)Reemplazo de capital 8.6 9.3 8.9 6.9Total de costos económicos 100.0% 100.0% . 100.0% 100.0%

Fuente: Economic Research Service, 1995.

Este cambio en la estructura de los costos ha tenido amplias implicaciones para la agricultura de Estados Unidos y para la habilidad de los agricul-tores y de las regiones para competir de manera eficiente en una economía agrícola cada vez más globalizada. Efectivamente, el uso de insumes adquiridos sustituye a los insumes tradicionales de tierra y mano de obra familiar por unidad de producto final. En este sentido, el uso creciente de agroquímicos contribuyó a más reducciones en el uso de mano de obra en la agricultura, un proceso ya bien marcado con los incrementos en la mecanización. También acentuó la tendencia ya en marcha de la reducción del número de las cada vez más grandes explotaciones agrícolas. Además, el uso de agroquímicos ha tenido un segundo efecto de más alcance, que ha sido el de reducir la diversificación en la producción agrícola. Grandes extensiones de una sola cosecha plantadas año tras año pueden mantenerse sólo porque los pesticidas controlan las plagas y los fertilizantes químicos proporcionan los nutrientes requeridos. De hecho, aproximadamente 90% de todos los herbicidas y pesticidas se usan en cuatro cosechas: maíz, algodón, soya y trigo.

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Estos cambios técnicos y de desarrollo han influido de manera importante en el crecimiento y expansión de los negocios agrícolas, en la reducción del número de unidades de tamaño comercial, en el grado de especializa-ción agrícola a nivel regional, y en la creciente abundancia del producto agrícola a precios reales decrecientes; pero, por otra parte, aumentan el riesgo de la biodegradación ambiental y de la contaminación por residuos químicos en los productos alimenticios. La magnitud de estos cambios estructurales se puede apreciar mejor con unas cuantas estadísticas descriptivas. El número de explotaciones agrícolas (unidades con más de mil dólares de ventas anuales) disminuyó aproximadamente de seis millones en 1945 a un estimado de 2.1 millones en 1994. Y de este número muy reducido, se estima que aproximadamente 20% produce alrededor de 80% del total del producto agrícola. Durante los últimos 50 años, mientras que el número de unidades agrícolas se ha reducido a casi una tercera parte, el área bajo cultivo de 120 millones de hectáreas ha permanecido relativamente estable; consecuentemente, las hectáreas promedio por explotación se han casi triplicado. De esto se desprende que el crecimiento en la extensión de las granjas se ha logrado mediante la eliminación de los pequeños agricultores, cuyas tierras se han integrado a las unidades más grandes, la mayoría de las cuales siguen siendo básicamente unidades familiares. Una característica adicional que puede observarse en Estados Unidos es que en tres cuartas partes de las familias de agricultores, uno o más miembros de la familia tienen ingresos que provienen de otras fuentes. Este ingreso es sustancial y representa más de 60% del ingreso total familiar de los agricultores. Esta combinación del ingreso adicional externo y el procedente de la explotación del campo refleja una realidad algo inesperada. Los ingresos de las familias rurales agrícolas son, en promedio, tan altos como los de las familias urbanas. Aunque existen diferencias entre regiones, en promedio los cambios en la estructura agrícola han dado a los agricultores de tiempo completo y a los agricul-tores de tiempo parcial con oportunidad de trabajar fuera de las explo-taciones agrícolas y tener así un ingreso familiar bastante mayor al promedio (Smith y Hines, 1988).


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• ANÁLISIS •

El programa de política agrícola en Estados Unidos Reseña histórica del programa agrícola La expansión de la producción y los cambios que esto ha ocasionado en la estructura agrícola de Estados Unidos, han estado muy influidos por la política agrícola nacional. Durante los últimos 60 años, e incluso desde antes, una variedad de programas políticos y reglamentaciones han influido en el crecimiento de la productividad agrícola y en el desarrollo de la estructura actual del sector. La construcción y operación de sistemas de riego subsidiados, el apoyo público para la investigación agropecuaria básica y aplicada, el establecimiento de agencias federales para el crédito agrícola y las iniciativas para la conservación del suelo y agua, todo esto ha desempeñado un papel importante en el desarrollo de un sistema agrícola crecientemente productivo. Otros programas se han unido a los anteriores para influir en las tasas de crecimiento de la productividad, y también han influido en la estructura del sector, así como en los niveles de ingresos y de bienestar de los productores y los trabajadores agrícolas. El programa decisivo -el que ha tenido más impacto- ha sido la legislación a largo plazo, la cual ha establecido precios agrícolas mínimos y la protección al ingreso del agricultor. Otras actividades gubernamentales también han tenido efectos sobre el ingreso, la estructura y la productividad. Entre éstas se encuentran las exenciones especiales a la agricultura, realizadas por la legislación laboral; licencias para el control administrativo del mercado por parte de cooperativas agrícolas; incentivos fiscales para la inversión y exenciones fiscales selectivas; programas nacionales alimenticios, incluyendo bonos para alimentos, subsidios en los desayunos escolares así como la provisión de excedentes de productos básicos a agencias no gubernamentales, quienes proveen comidas a los más necesitados; y por último, subsidios que alientan las exportaciones agrícolas. Este amplio complemento de la intervención gubernamental es probable-mente el conjunto de iniciativas más amplio aplicado en un sector de la economía de Estados Unidos (Cochrane, 1979; Gavaldón y Ceceñas, 1990; Gardner, 1987; McCalla, 1985 y Thompson, 1990). Y los resultados de su aplicación a través de un periodo de más de 50 años son los responsables en gran parte de la situación actual que puede observarse en materia de agricultura, en el crecimiento de la productividad, en la

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estructura de la producción entre clases de productores, en el crecimiento y la especialización de la agricultura regional, en el ingreso y los niveles de bienestar tanto de los agricultores como de los jornaleros agrícolas, en la degradación ambiental y en un amplia serie de consideraciones sobre la calidad de los alimentos y su acceso, sobre todo para la población más pobre. En un sentido importante, una apreciación de este amplio conjunto de programas de políticas agrícolas nos ayuda a entender el tipo de ambiente agrícola que México enfrenta al formular los términos y las condiciones para orientar su economía agrícola nacional, dada su relación con los Estados Unidos bajo el TLC. Mientras numerosos elementos son similares, ningún factor es más importante que el hecho de que el sistema de producción agrícola de Estados Unidos sobrepasa en gran medida las necesidades del consumo interno. El comercio exterior es esencial para mantener saludable a este sistema de producción, y la capacidad productiva de este sistema está muy influida por los programas de políticas públicas. He hablado ya del crecimiento en 600% de las exportaciones agrícolas durante la década de los setenta. Hacer posible este crecimiento fue un objetivo conjunto de los instrumentos públicos mencionados anteriormente, sobre todo del complejo apoyo a los precios, asociado con los mecanismos de control sobre áreas sembradas de los cultivos más importantes. Originalmente, los programas agrícolas se establecieron para estabilizar, apoyar e incrementar los precios agrícolas y los ingresos del agricultor, pero también pueden llegar a cubrir otros objetivos nacionales. Los pro-gramas que regulan las áreas sembradas, fijan precios mínimos, realizan pagos directos a los productores y facilitan y subsidian las exportaciones, pueden combinarse de forma diferente para resolver distintos objetivos. Tres elementos de control gubernamental fueron básicos para los programas de apoyo agrícola: instrumentaciones para hacer efectivo un nivel de precios mínimos de garantía si el mercado no era más elevado; asignación de áreas sembradas máximas de cada cultivo y con requeri-miento de cumplimiento por parte del productor en todos sus cultivos (cross compliance) y, en algunos cultivos cuotas máximas a las que podrían venderse. Entre estas disposiciones, fue muy importante la fijación de un área base en cada explotación de cada cultivo, la cual se podría ajustar hacia arriba o hacia abajo de la asignación de área por sembrar cada año, de acuerdo con las perspectivas del mercado y con restricciones en el uso de áreas residuales para cualquier otro cultivo. Esta


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• ANÁLISIS •

medida ha hecho de la aplicación gubernamental del programa agrícola un factor determinante en la producción agrícola de Estados Unidos. Todos los programas de apoyo de los precios agrícolas y de ingresos más elevados para los productores están basados en el concepto de un área base sembrada con determinado cultivo y con un rendimiento prestable-cido de acuerdo con el predio. Usualmente, esta área base y rendimientos se determinan por la misma experiencia del predio en los cinco años anteriores. Dada la importancia de los pagos directos e indirectos del programa agrícola en los ingresos netos de los agricultores, éstos han tenido que cumplir con los reglamentos establecidos para determinar sus programas de cultivo. Los agricultores sabían muy bien que si reducían su sembradío de su base asignada, no sólo se reducirían sus beneficios durante ese año, sino que también perderían beneficios futuros al reducir su base elegible pues se reduciría, por consiguiente, su promedio de área durante los siguientes cinco años. Esta rigidez institucional en la asignación de recursos del programa agrícola fue determinada en gran medida precisamente por el requerimiento de cumplir con las restricciones en todos los cultivos si el agricultor quería participar en cualquier parte del programa (cross compliance). De esta manera, para recibir beneficios de los subsidios en un cultivo, el agricultor tenía que cumplir con las restricciones en áreas sembradas de este cultivo y de todos los demás cultivos que pudieran sembrarse en sus terrenos. Aunque diseñado -principalmente-para controlar el costo de los programas gubernamentales de apoyo agrícola y para evitar excesos en la cosecha total, el impacto práctico sobre el productor fue el de reducir sus opciones de uso productivo de sus terrenos y reforzar el poder y la autoridad gubernamental sobre el sector agrícola. Además de las reducciones en hectáreas por sembrar, que habrían de reti-rarse anualmente de la producción, basándose en el dictamen del Secretario de Agricultura en relación con el equilibrio necesario entre oferta y demanda, las leyes agrícolas de 1985 y 1990 estipularon que los agricultores podrían voluntariamente inscribir tierras sensibles a la degradación ambiental dentro de un Programa de Conservación de Reservas. Los contratos fueron por 10 años y el gobierno paga una renta anual a los participantes. Para 1995, cerca de diecisiete millones de hectáreas del área base del programa agrícola se habían inscrito en las reservas.

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Aunque en la década de los ochenta, 20% de las áreas de cultivo se han retirado de la producción por los requerimientos de la reducción anual de áreas cultivadas, las condiciones de oferta y demanda mundiales para cultivos básicos durante los últimos años han hecho que disminuyan en gran medida los requerimientos impuestos por el programa agrícola en la reducción anual de área sembrada, y esta reducción ha llegado incluso a niveles de cero para ciertos cultivos en algunos años. En los últimos años, y de acuerdo con la fluctuación anual, tomando en cuenta las áreas en la reserva de conservación y las estipulaciones de reducción de áreas sembradas, se calcula que en 1993-1995 hubo más de veinte millones de hectáreas fuera de la producción (Hosansky, 1995). En relación con los precios, el programa agrícola se fundamentó en dos elementos. Uno fue el precio real de mercado al cual se debían vender los productos. Esto significa que si los precios de mercado eran más bajos que un precio mínimo administrativamente fijado basándose en los precios del mercado de los cinco años anteriores, el agricultor podía depositar sus granos en un almacén, y con base en sus recibos de depósito obtener del gobierno un préstamo valorizado en este precio mínimo. Debía pagar el préstamo con intereses dentro de nueve meses, pero si los precios del mercado eran más bajos que el precio empleado para calcular el monto de su préstamo más los intereses acumulados, el agricultor tenía derecho a traspasar la propiedad de los granos al gobierno y así liquidar la deuda incluyendo los intereses. El segundo elemento que funcionó durante los últimos años fue que, además de este precio mínimo, el agricultor era elegible para un pago de "deficiencia", el cual era un pago de transferencia directo al agricultor, basado en la diferencia entre el precio de mercado, por una parte (u ocasionalmente el precio mínimo usado para los préstamos), y un precio "objetivo" -también administra-tivamente fijado-, pero basado en las relaciones históricas de precios agrícolas y no agrícolas. Esta diferencia entre el precio objetivo y del mercado, multiplicada por el rendimiento por hectárea de predio y por el número de hectáreas autorizadas, fijaba la cantidad del pago de transferencia. Rendimientos históricos altos en el predio significaban un mayor pago de deficiencia. Este instrumento de los programas agrícolas premiaba a los productores que se esforzaban por obtener los máximos rendimientos por hectárea, en vez de los máximos ingresos netos de acuerdo con los incentivos del mercado.


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• ANÁLISIS •

La Ley Agrícola de 1996 La nueva legislación agrícola para Estados Unidos marca una era de cam-bio para sus agricultores y los efectos se extenderán seguramente a sus más cercanos competidores en producción. La nueva Ley Agrícola cambia de manera sustancial la orientación del programa político agrícola de subsidios directos a la producción a un programa de pagos directos a los productores sin relación con sus resultados productivos. Los pagos directos que los agricultores recibieron en 1996 pueden ser más altos en este primer año del nuevo programa que los que hubieran recibido de acuerdo con la ley anterior, pero el monto se reduce año con año y los pagos terminan con el séptimo año. A cambio de esta reducción, el nuevo programa les da flexibilidad a los agricultores para que planten los cultivos que -desde su punto de vista- ofrezcan las mejores oportunidades en el mercado y sin restricciones en áreas sembradas. Este cambio en la política ocurrió precisamente cuando el sector agrícola se enfrentaba a los mejores precios en décadas. De manera importante, la eliminación de grandes reservas de productos básicos y la de precios de garantía a los productores de Estados Unidos significa que los precios de mercado se verán principalmente determinados por los niveles anuales de producción, influidos por las expectativas de los agricultores de todo el mundo, y por las condiciones climatológicas en las áreas de principal abastecimiento, por una parte, y las posibilidades de cambios estructurales en las condiciones de demanda, por la otra. De manera específica, la Ley Agrícola de 1996 alterará, en los próximos siete años, dos de los tres elementos fundamentales del programa de política que se ha usado a largo plazo en Estados Unidos para influir en el nivel de la producción agrícola: el mantenimiento de precios de garantía para los cultivos básicos y el requisito de que los productores limiten las áreas plantadas para ayudar a equilibrar la producción a expectativas razonables de demanda efectiva. Las actividades de conservación de suelos y aguas, que son el tercer elemento que influye directamente en las decisiones de producción, se mantienen en la legislación de 1996, como las regulaciones que mantienen vigentes los programas de alimentación y nutrición, el desarrollo de las comunidades rurales y la promoción de la exportación de productos agrícolas.

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Durante los últimos 10 años el programa agrícola de Estados Unidos per-mitió que los precios agrícolas fueran fijados por el mercado, y que el go-bierno cubriera la diferencia entre el precio de mercado y el precio objetivo de garantía mediante un pago directo a los productores agrícolas. Para mantener el impacto presupuestal de los programas bajo algún control, el Secretario de Agricultura determinó un porcentaje apropiado del área base que los agricultores participantes en el programa tenían que hacer a un lado y que no podían usar ni para la producción de cosechas ni como pastizaje. Una restricción adicional sobre el nivel de la producción, agregado, ha sido la cláusula que fomenta el establecimiento de una reserva de conservación, que ha mantenido muchas de las tierras agrícolas más frágiles fuera de producción. Esta reserva de conservación se mantiene parcialmente en la nueva ley, pero permite a los agricultores reincorporar sus tierras al cultivo si el propietario lo juzga apropiado, a menos de que sean muy frágiles. La nueva ley prevé que durante los próximos siete años los agricultores puedan hacer un contrato a largo plazo con el gobierno para que éste les otorgue un pago anual directo. Con este cambio en la manera de apoyar a la agricultura, se terminan las estipulaciones gubernamentales que por más de sesenta años han garantizado un precio mínimo para los cultivos básicos. A los agricultores se les asegura un pago anual, en vez de un pago compensatorio, cuando los precios de mercado estén bajos. Estos nuevos pagos contractuales estarán escalafonados hacia abajo de sus niveles máximos en los primeros años del programa, y terminarán al final del periodo de transacción, siete años después. Si los precios de mercado son altos en el contexto histórico, los agricultores estarán mucho mejor de lo que hubieran estado bajo los programas tradionales de apoyo de precios agrícolas. En contraste, si los precios de mercado bajan, los productores estarán menos protegidos, y de hecho, al final de los siete años, todos los pagos de subsidio por pro-ducción están programados para finalizar. El segundo componente más celebrado de la nueva legislación agrícola es la eliminación del límite en el número de hectáreas que el agricultor puede sembrar, y la libertad de los productores para cambiar la mezcla de cultivos que producen, de una selección administrativamente restringida por la reglamentación del programa agrícola, a una libre elección de acuerdo con su criterio sobre las oportunidades de mercado (nacional y de exportación). Esta última estipulación dio origen a la identificación popu-


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• ANÁLISIS •

lar de la iniciativa como una propuesta de ley que haría posible la "libertad agrícola". La eliminación del programa de restricciones sobre el uso de tierra para la producción agrícola hizo que muchos esperaran un salto importante en el nivel de la producción agrícola en Estados Unidos para 1996 y los años siguientes. Debido a que los precios agrícolas en el momento de sembrar las cosechas de 1996 alcanzaron los niveles más altos en varias décadas, y a que además había pocos excedentes en las existencias, los agricultores tienen ahora todos los incentivos para expandir su producción y sacar ventaja de la oportunidad de mercados favorables. Desde luego que un clima desfavorable podría disminuir los efectos en la producción, pero el efecto del incentivo de precios altor; es alentar una mayor producción. Y como sabemos, el componente relativamente importante de los costos indirectos en la estructura de costos totales de la producción, agrícola y la organización automatizada de la agricultura influyen fuertemente en las decisiones de los productores para alcanzar un mayor nivel de producción, aun cuando se reconoce que un gran aumento global en la producción tenderá a disminuir los precios. El reto de la agricultura mexicana ante el nuevo programa agrícola de Estados Unidos Durante los últimos sesenta años la agricultura de Estados Unidos ha fun-cionado de acuerdo con una secuencia moderadamente consistente de programas públicos, diseñados para proteger al sector de las fuerzas directas del mercado libre. La mayoría de los programas agrícolas gubernamentales tenían como objetivo incrementar y estabilizar los niveles de ingreso de los agricultores a través de mecanismos duales de precios mínimos garantizados de productos y de controles en los niveles totales de la producción. Mientras que otros instrumentos han formado parte del programa agrícola, estos dos elementos han sido críticos en el programa público relacionado con la producción. La Ley Agrícola de 1996 rompe con el pasado, ya que los precios mínimos de apoyo y el control sobre las hectáreas sembradas se han eliminado. El producto agrícola, bajo los nuevos reglamentos, se deja en libertad para responder a las fuerzas de mercado (con modestas excepciones para las regulaciones del programa de conservación).

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La expectativa es que los agricultores responderán ajustando sus planes de producción a sus expectativas de rentabilidad, y que sólo las condiciones climatológicas condicionarán el rendimiento final. En términos concretos esto ha significado, por ejemplo, que los agricultores planearon plantar alrededor de treinta y tres millones de hectáreas de maíz en 1996, en comparación con los 29 millones de hectáreas plantadas en 1995. Este incremento de aproximadamente 14% del maíz sembrado en 1996 es la respuesta de los agricultores ante los precios más altos del maíz para la primavera de 1996, comparada con la de 1995, y con la liberación de la restricción del programa agrícola, que redujo en 7.5% las áreas de maíz (en relación con las áreas base) durante el cultivo de 1995. Se espera que esta liberación de los agricultores de las restricciones de años anteriores tenga un efecto significativo sobre las áreas de tierras agrícolas sembradas con cultivos básicos. Probablemente, estos mismos incentivos también influyan en las decisiones de los agricultores en relación con los niveles del uso de insumos comprados, en particular en las cantidades de fertilizantes. Existen alrededor de ciento cuarenta millones de hectáreas de tierra agrícola que se puede cultivar dentro de Estados Unidos; de éstas, alrededor de veinte millones de hectáreas se han mantenido fuera de producción a través de los requerimientos de reducción a áreas cultivadas y de las tierras agrícolas dentro de la reserva de conservación. La Ley Agrícola de 1996 libera para el cultivo en 1996, y para los años futuros, tierras que habían quedado fuera de cultivo en años anteriores para evitar un excedente en la producción. Tomando en cuenta estos elementos, las áreas bajo producción de cultivos se pueden expandir en casi 15% si los agricultores creen que existen buenas oportunidades en el mercado; además, la asignación de tierras entre los cultivos se vuelve ahora más flexible también. La demanda mundial de granos es en muchos sentidos el factor clave que determinará qué tan pronto se reincorporarán superficies adicionales a la base de producción de los Estados Unidos. El volumen mundial de comercio de granos ha sido más o menos estable, aproximadamente de 180 a 200 millones de toneladas anuales entre 1980 y 1995, pero existen algunos signos de que actualmente podemos estar entrando en una nueva era, la de una creciente demanda internacional de granos. El aumento en el precio de los granos en el año mercantil 1995-1996 tal vez haya representado sólo un déficit temporal en la disponibilidad de granos


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• ANÁLISIS •

debido a una disminución en las cosechas de 1994 y 1995 o, como algunos creen, puede ser un indicador prematuro de un cambio sustancial ascendente en la demanda de granos (principalmente en el este de Asia). La evidencia aún no es definitiva (Dong, Veeman y Veeman, 1995). Cualquiera que sea el resultado, el gobierno y los productores mexicanos tendrán un interés poderoso para incorporar las realidades cambiantes a sus cálculos de planeación. Si los mercados mundiales de granos, de hecho, se han expandido y hay oportunidad de mover crecientes cantidades de granos en estos mercados al mismo precio o a precios más altos que en el pasado, algunas áreas mexicanas de producción pueden planear incrementar tanto la eficiencia de su producción como las áreas sembradas de los cultivos más prometedores. En este punto, sin embargo, es importante evaluar cuidadosamente la capacidad de las áreas de producción que ofrecen menos ventajas, así como la capacidad de los productores para responder a tal oportunidad de mercado. La incapacidad para responder puede colocar a tales áreas en una desventaja aún mayor de la que tienen actualmente. Bajo la globalización actual de las economías agrícolas, todos los productores están en competencia técnica con los demás; mientras numerosas realidades locales e institucionales impidan la expresión completa de estas fuerzas internacionales, las estructuras integradoras para la agricultura bajo el TLC reducen estas limitaciones a un mínimo en el caso de México. En un documento anterior comparé la posición de la competencia de la producción de maíz del campesino mexicano tradicional con la de un pro-ductor comercial de la zona maicera del centro de Estados Unidos (Freebairn, 1992). Para hacerlo, utilicé tres elementos en la medición de la competitividad del productor: la eficiencia técnica, la ventaja en costos y las circunstancias del ambiente político-económico. El sistema mexicano de producción comparado fue el del campesino tradicional -parcela pequeña, labor familiar, fuerza animal, herramientas simples y el uso mínimo de los insumos comprados. Sin duda, éste es el sistema de producción más débil dentro de la economía agrícola mexicana, pero es importante ya que llega a incorporar casi dos millones de productores campesinos. El sistema de producción de Estados Unidos, en relación con el cual se hizo la comparación, también tiene una orientación familiar, pero ahí terminan las semejanzas. Las explotaciones son más grandes (por lo general, una parte de ellas es propiedad de la familia, pero con extensas tierras rentadas); la producción está por

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completo mecanizada; los insumos comprados: semillas, fertilizantes y pesticidas, predominan en la estructura de costos, y los productores están altamente integrados a los sistemas de mercado y a menudo usan los mercados de futuros para proteger sus inversiones o para asegurar las relaciones favorables de precios. La comparación de la competitividad entre estos dos sistemas de produc-ción demostró la ventaja abrumadora del productor de la zona maicera de Estados Unidos. No sólo la productividad de la tierra era cinco veces ma-yor (ton/ha), sino que la productividad laboral resultó ser nada menos que cien veces mayor. La mayor ventaja en costos que el productor campesino mexicano tiene a su disposición, así como los salarios bajos, dadas las realidades tecnológicas en el sistema de producción competitivo, se vuelven irrelevantes. Las desventajas del productor campesino mexicano, en costos y tecnología, se muestran por sí solas debido al ambiente político-económico que reina; es decir, las condiciones expresas bajo el TLC. Desde luego, es necesario señalar que esta comparación se refiere sólo a un tipo de sistema mexicano de producción de maíz entre muchos otros, sistema que es el más débil de todos. Tomar en cuenta otros factores desembocaría en diferentes niveles de competitividad. La agricultura mexicana se ha enfrentado a las complejidades y la compe-tencia con su socio comercial norteamericano bajo reglas comerciales más abiertas durante los últimos años, pero la transición todavía dispone de algunos años para influir en la reestructuración de la economía agrícola. Se puede llegar a obtener una interacción más favorable con las nuevas disposiciones de la política agraria de Estados Unidos si la demanda mundial de granos llega a experimentar un verdadero y significativo aumento. Sin embargo, si los altos precios que los granos alcanzaron recientemente fueron sólo un reflejo a corto plazo de una escasez de producción temporal, el sistema de producción mexicano se verá seriamente afectado. Los casi veinte millones de hectáreas de tierras agrícolas que han estado fuera de producción en respuesta directa a los requerimientos del programa agrícola de Estados Unidos son mayores al área cultivable total de México. El impacto de la reincorporación de esta área -antes ociosa- al sistema activo de producción, afectará seriamente a las mejores áreas de cultivo de la agricultura mexicana y no sólo al sistema agrícola del campesino marginado. La agricultura de Estados Unidos ha dependido de las exportaciones en más de una tercera parte de su producción de granos, incluso bajo las restricciones del programa de la anterior legislación agrícola. La nueva ley agrícola elimina las


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restricciones en la producción y obliga a los agricultores de esa nación a competir de forma agresiva en los mercados mundiales. Todos los agricultores estadounidenses ven al mercado mexicano como el mejor localizado para un expansión de mercado si ésta llega a ser necesaria. Entre quienes apoyaban más decididamente la aceptación del TLC en Estados Unidos se encontraban grupos organizados con intereses agrícolas: productores, proveedores de insumes y comerciantes de granos. Resumen La nueva legislación agrícola en Estados Unidos altera de manera signifi-cativa el ambiente dentro del cual operan los agricultores del país; por ex-tensión, bajo las condiciones del TLC, esta ley también implica cambios para los productores mexicanos. El cambio fundamental es la reducción de la influencia del gobierno tanto en el establecimiento de precios al productor como en el control sobre las áreas sembradas. El mercado es el instrumento tanto para determinar los precios como para la asignación de recursos agrícolas a los cultivos. De importada fundamental en Estados Unidos y para los productores competidores son los 17 a 20 millones de hectáreas de tierra cultivable que han estado ociosas bajo el programa agrícola anterior y que ahora se liberan, ya sea para entrar en la producción o para que una parte de ella permanezca en la reserva de conservación. La producción máxima que se podría esperar si la mayoría de estas tierras fueran cultivadas sería de 51 toneladas métricas de granos adicionales. Comparada con el monto de la producción mundial total de granos (1 500 millones de toneladas), ésta es relativamente una pequeña proporción de alrededor de 3%. Si la producción y la distribución no tuvieran costos de distribución u otras restricciones, tal incremento en producción se absorbería rápidamente sin causar mucho efecto en el precio; desde luego, ese no es el caso. Sólo cerca de 200 millones de toneladas de granos entran en el comercio internacional de granos. Incrementar este mercado 25% en un corto lapso, tomando en cuenta la capacidad de la agricultura de Estados Unidos para reabsorber sus áreas ociosas, es más problemático.

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Es más probable que la presión recaiga sobre aumentos en producción so-bre crecientes existencias residuales, en la disminución de los precios y en la lucha por extender el mercado dentro de las áreas relativamente protegidas que se delinean en el TLC. Los productores mexicanos y los actores del ambiente político, quienes influyen en el marco económico en el que operan los agricultores y campesinos del país, necesitan tomar en cuenta esta nueva realidad competitiva al formular sus planes y proyectos. Sin duda, la lucha por una participación mayor en el mercado mexicano podría ser agresiva y tener influencias negativas en el campo mexicano. Al mismo tiempo, la presión descendente en el precio de los productos básicos podría tener efectos positivos en los consumidores urbanos, quienes son los principales consumidores finales de los granos. El escenario alterno es el de la rápida expansión de la demanda internacional de granos, en particular en Asia, con el resultado de una presión ascendente en los precios de los granos y una capacidad internacional para absorber la creciente producción proveniente de las áreas de reincorporación a la producción. Esto proporcionaría a los productores mexicanos y a quienes fijan sus programas agrícolas una atractiva oportunidad de formular alternativas. Desafortunadamente, es muy pronto para saber cuál de estas dos fuerzas alternas predominará. Para alcanzar el bienestar en el campo mexicano se requerirá un monitoreo cuidadoso del ambiente internacional y habilidad para moverse con agilidad mientras se observa el desarrollo de los acontecimientos.


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• ANÁLISIS •

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El financiamiento rural en Tailandia e Indonesia* F. Ramón Braojos García Antecedentes

urante 1994, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Banco Mundial realizaron un estudio sobre los mercados financieros rurales en México. De los resultados de dicho estudio se desprendió la

elaboración de un proyecto, aprobado y firmado a finales de 1996, para establecer esquemas piloto de financiamiento rural en zonas carentes de servicios bancarios formales. Este proyecto incluye sólo a la Banca Comercial mexicana, excluyendo al resto de los organismos involucrados en prestar servicios financieros al medio rural (Banca de Desarrollo, Uniones de Crédito, Cajas Populares, Sociedades de Ahorro y Préstamo -SAP-, Cooperativas, etcétera).

D

Dentro del proyecto, se estableció la conveniencia de conocer la experiencia en financiamiento rural y en especial en micro crédito realizada en Tailandia e Indonesia, ya que el proyecto fundamenta sus bases teóricas y metodológicas en dichas experiencias. F. Ramón Braojos García es ingeniero agrónomo del Tecnológico de Monterrey, Unidad Querétaro; tiene una maestría en Desarrollo Rural en el Instituto Nacional Agronómico de Paris-Grignon. Es Asesor Técnico de la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social A.c. (AMUCSS). * Este documento fue elaborado por F. Ramón Braojos García como parte de su labor en AMUCSS.

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El 22 de noviembre de 1996 una delegación mexicana, encabezada por el Director General de Banca de Desarrollo de la SHCP, Lic. Francisco Mere Palafox e integrada por el Ing. Enrique Bolívar de BITAL, los Ing. Guillermo Vázquez Ochoa y Jorge Molina Robles de BanCrecer, la Secretaria General de la CNC, Lic. Beatriz Paredes Rangel y la Lic. Graciela Brasdefer también de la CNC, así como por el Sr. Juan Leyva de ALCANO, el Sr. José Bonilla Presidente de la CNPR y el Lic. Alberto Chaía subdirector en la SHCP, salió rumbo a los países mencionados. Al día siguiente, por decisión del Consejo Directivo y de la Dirección General, un representante de la AMUCSS (Ramón Braojos), se incorporó a dicha misión, corriendo todos los gastos por cuenta de la Asociación.

Comparativo entre México, Tailandia e Indonesia

México

Tailandia

Indonesia

Datos básicos

Superficie (km2) 1'958,201 513,115 1'919,317 Población 92' 60' 198' Densidad de población (bab/km2) 46 115 103 Superficie agrícola 13% 43.3% 11.7% Superficie forestal 22.3% 27.9% 62.6% Superficie pastizales 39% 1.5% 6.5% Parcela promedio (ha)

4.2

Datos económicos

Balanza comercial (USdlls) 6,531 (9,906') (7,500') Exportaciones anuales (USdlls) 96,000' 37,903' 46,500' Tasa de inflación 27.7% 6-7% 7% P1B (USdlls) 337,530' 166,488' 709,000' PIB per cápita (USdlls) 3,669 2,774 940 Ahorro/PiB 20.9% 35% 36% Tasa de crecimiento del PIB 5.1% 8.0% 8.1% PIB agr/Pie nal 5.8% 10.8% 21.7% PEA agr/PEA nal

22%

56%

54%

Datos generales Expectativa de vida (años) 71 66 60 Crecimiento poblacional 1 .9% 1.4% 1.6% Nivel de alfabetización 90% 89% 84% Población urbana 76% 21% 34% Consumo de calorías 3,181 2,432 2,750 Personas/doctor

578

4,388

6,786


132

• EXPERIENCIAS •

La decisión de enviar a un representante, a pesar del alto costo financiero que implicaba, se debió a la importancia del proyecto de Mercados Financieros Rurales en el desarrollo de dichos mercados en el corto y mediano plazos, además de la importancia que los esquemas a analizar pueden tener en los planteamientos de crédito rural de la asociación. El informe es una primera sistematización de las visitas realizadas y de la lectura de los materiales que nos fueron entregados. Aún es necesario revisar otros materiales, transcribir y traducir las cuatro horas de grabación y, con base en ello, sistematizar toda la información para difundirla entre las organizaciones e instituciones interesadas en el tema. Tailandia El sistema financiero tailandés

Tabla 1. Distribución del mercado financiero en Tailandia

Institución No. Sucursales Ahorro Préstamos

Banca Comercial 29 2,991 68.4% 68.5%

Compañías Financieras 91 66 16.5% 21.1%

Compañías de seguros 13 1210 2.71% 0.4%

Coop. agrícolas 3,610 — 0.4% 0.4%

Coop. ahorro 1,160 — 4.1% 2.7%

Casas de empeño 379 — — 0.2%

Compañías de crédito inmobiliario 13 — 0.2% 0.1%

Banco de Ahorro Gubernamental 1 540 5.2% 0.6% BAAC 1 495 1.3% 2.0%

Corporación Tailandesa

de financia mi en (o industrial 1 15 — 1 .2% Banco Gubernamental de Vivienda 1 39 1.4% 2.3%

Corporación de financiamiento 1 1 — 0.01%

a la pequeña industria

Banco Tailandés de Importación- exportación 1 1 — 0.4%

Total 5,301 5,358 100% 100%

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Existe un déficit en el sector financiero (ahorro 35% del PIB, financiamiento 41% del PIB) cubierto con financiamiento externo. Para detener la entrada de «dinero caliente» (capitales golondrinos), debido a las altas tasas de interés pasivas (13%), éstos sólo pueden ser invertidos en el Banco de Tailandia a tasas de 7% anual. Los crecimientos anuales más altos en la captación de ahorro se dan en el Banco para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas (BAAC) y en el Banco de Vivienda (44 y 30%, respectivamente), seguidos de las cooperativas de ahorro y agrícolas, y de las compañías de seguros (26,24 y 22%, respectivamente). Respecto a la colocación de créditos, el crecimiento anual es superior a 20% en todos los casos, excepto en las compañías de crédito inmobiliario (10%), com-pañías de seguros (14%) y las casas de empeño (19%). El Banco de Comercio Exterior tiene la tasa de crecimiento más alta (72%), seguido por el Banco de la Vivienda y la Corporación para la Pequeña Industria (41 % c/u). El crédito rural A partir de 1975, el gobierno impuso a la Banca Comercial la obligación de colocar en el medio rural un porcentaje de su captación de recursos (actualmente 20%). De no poder cumplir con dicho requisito, el banco debe depositar en el Banco de Tailandia la suma no colocada a tasa de interés pasiva. Dichos recursos son transferidos al BAAC para su colocación. A diciembre de 1995, la Banca Comercial estaba colocando 27% de su captación en el sector rural, de las cuales sólo 19% se destinaba a la agricultura. El resto se distribuyó por orden de importancia en: a) nuevos clientes (industria, minería, infraestructura pública, hospitales, vivienda, escuelas), b) negocios agrícolas (agroindustrias y venta de insumes), c) industria regional de pequeña escala, d) exportación de productos de la Unidad de Producción, e) comercialización de productos agropecuarios, f) cooperativas de ahorro y uniones de crédito, g) actividades secundarias de los agricultores, h) industria regional y j) trabajadores migrantes. En total, la agricultura recibió 4.6% del crédito otorgado por la Banca Comercial en 1995, el cual se ha reducido en casi tres puntos en cinco años. La tasa de crecimiento del crédito agrícola pasó de 19% en 1991 a 5.6% en 1995, siendo negativo (-1.2%) en 1994ydesólo 1.5% hasta agosto de 1996. El sector


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manufacturero y el comercio recibieron 22.6 y 20.1 % respectivamente, con tasas de crecimiento de 23 y 24% en el mismo orden. Entre los bancos comerciales, las tasas de interés para la agricultura (activas) varían entre 14-15%, hasta 25% dependiendo del riesgo. En general, la banca no tiene interés en el crédito agrícola (cartera vencida1 de 18%), por lo que sus préstamos al sector se canalizan a grandes compañías dedicadas a la agricultura de contrato, quienes a su vez les prestan a los agricultores que han firmado contratos de producción y venta con ellas. El Banco para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas (BAAC) Del total de créditos rurales, la Banca Comercial otorga 57% del crédito entre 14% de la población rural, en contrapartida, el BAAC (Banrural Tailandés) otorga 43% del monto entre 86% de los acreditados. De los 5.65 millones de familias rurales, 5% no obtienen financiamiento y 23% lo reciben a través de organizaciones de productores (refinanciadas). Los créditos promedio de la banca son de 8 mil USdlls, mientras que los del BAAC son de mil USdlls. Para realizar sus préstamos, crea grupos solidarios con base en actividades productivas (arroz, caña, etcétera). Cada grupo nombra a un jefe y firma un sólo contrato señalando el monto otorgado a cada miembro, el cual no puede ser superior a los 2 mil USdlls. Los miembros del grupo pueden solicitar un crédito adicional para otra actividad hasta por 2 mil usdlls, con la garantía solidaria de dos miembros del grupo. En total, cada miembro puede obtener hasta 4 mil USdlls de crédito solidario. A pesar de que el BAAC ofrece tasas de interés subsidiadas (ver Tabla 1), sólo 5% de los clientes de la banca son clientes del BAAC. Esto se debe al monto máximo de los créditos ofrecidos por el BAAC (10 millones bahts con garantías {26 bahts=un dólar}) y a la exigencia de garantías físicas por parte de la banca. En un estudio, el Banco Mundial (BM)2 señala que el sector informal cubre 20% del crédito agrícola y 30% de los préstamos, indicando que no existe competencia entre el sector formal e informal, pues atienden clientelas diferentes. Lo cual confirma que se trata de un mercado perfectamente segmentado.

1 Se considera cartera vencida aquella que no ha sido cubierta en un plazo máximo de seis meses posteriores a su vencimiento. Las

reservas en dichos casos deben ser de 100%. 2 Thailand, the agricultural and rural credit sector of Thailand, Agriculture operación división, Country department ir, Asia región,

World Bank, febrero 26, 1990, 34pp.

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Parte del éxito del BAAC se debe a la ausencia de garantías físicas entre los productores agropecuarios.3 La mayoría de los productores no son dueños de las tierras o bien carecen de títulos de propiedad. El proceso de deforestación para abrir tierras al cultivo ha sido un proceso importante en los últimos 15 años, las tierras forestales pertenecen en su mayoría al Estado y son concesionadas por un periodo de 10 años (título de uso provisional) durante los cuales no pueden ser vendidas, rentadas, etcétera. Además, el fuerte crecimiento económico (10 años con un crecimiento del PIB superior a 8% anual) desató una ola especulativa sobre la tierra, por lo que muchos productores vendieron sus tierras,.aunque actualmente siguen produciendo en ellas. El BAAC también coloca recursos a través de las cooperativas agro-pecuarias, otorgándoles líneas de cinco años cediéndoles dos puntos de intermediación. Por este conducto apenas colocaron 14% del monto total de créditos otorgados en 1994, porcentaje que ha disminuido año con año, debido a la menor recuperación lograda por dichos organismos (68.4%). Sin embargo, por dicho conducto se apoyó a 1'2 de familias en 1994 con 528 usdlls, es decir, a 27% de las familias acreditadas dicho año. Adémaselas recuperaciones logradas por estos organismos representó 17% del total, mientras que la cartera vencida sólo representó 8% del total del BAAC. Las cooperativas a pesar de haber aumentado su cartera vencida en términos absolutos, redujeron su participación porcentual en 1.1 puntos. El BAAC tiene 30 años de haber sido creado. Durante los primeros 10 años su misión fue desplazar a los agiotistas del medio rural y apoyar a las cooperativas agrícolas. Según ellos, ya lograron lo primero (según el BM, el crédito informal sigue atendiendo a 45% de la población rural). En su segunda década, tuvo como misión apoyar el desarrollo agrícola, el cual fue muy importante entre 1976-1986 (crecimiento del PIB agrícola cercano a 7% anual), pero resulta difícil establecer cuál fue el papel del BAAC en el mismo, tratándose de un periodo de crecimiento acelerado de la superficie de cultivo. En el último decenio, pasó a apoyar las actividades agropecuarias. En el decenio que inicia, su misión es el desarrollo rural, buscando la generación de empleos rurales para reducir la alta presión migratoria existente sobre las ciudades.

3 El BAAC no requiere garantías físicas a los agricultores que solicitan menos de 4 mil USdlls, para el resto, se toman las tierras como

garantía de 2:1, excepto en los programas especiales (desastres naturales), en que se toman 1:1.


136


Tabla 2. Tipos de crédito e intereses aplicados por el BAAC

Directos A cooperativas y asociaciones

Tipo Interés (7) Tipo Interés (8)

Corto y mediano plazos (1) Préstamos a socios (9)

(2) 11% (2) 8%

(3) 12.25% (3) 9.25%

(4) 14.5% (4) 11.5%

Para diferir venias (CP) (5) 11 y 12.25% Adquisición de insumos (10) 9%

Re financian» en lo (LP) (6)

11 y 12.5%

Comercialización (9)

9%

Inversiones agrícolas (LP) (1) Inversiones agrícolas (1) 7% (7)

(2) 10%

(3) 1 1 .25%

(4) 13.5%

Otras actividades relacionadas (1)

(2) 10.5%

(3) 11.25%

(4)

12.5%

(1) Máximo 203,252 Usdlls (6) Máximo 12,195 USdlls (2) hasta 2,440 Usdlls (7) Interés simple (3) >2,440 y / 40,650 Usdlls (8) Interés compuesto (4) >40,650 Usdlls (9) Máximo 406,504 USdlls /Coop. y 40,650 Usdlls/asociación

(5) Máximo 10,163 Usdlls (10) Seis veces el K propio/Coop y 4/asoc.

137

Actualmente, la captación de ahorro representa 56% del capital de trabajo del Banco, lo cual empieza a darle un cierto nivel de autonomía respecto al Banco de Tailandia. El mayor problema para lograr la independencia financiera estriba en la diferencia entre tasas de interés activas y pasivas. Las tasas pasivas son de 5% al ahorro (negativas) y de 9 a 11% en depósitos mayores a 12 meses (depende del monto y del plazo), lo que deja un margen de intermediación mínimo (dependiendo del tipo de ahorro y del crédito). Otras fuentes de financiamiento del BAAC son el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola de la FAO (FIDA), organismos japoneses y otros organismos internacionales (BM, Banco Asiático para el Desarrollo (BAD), USAIE), etcétera). A pesar de la importancia del ahorro dentro de la conformación del capital, este rubro no merece ni una tabla dentro del reporte anual de 1994, mientras que el crédito se describe en 46 tablas de sus anexos. El BAAC es un instrumento financiero del gobierno tailandés para desarrollar su política agropecuaria y rural. En este sentido, resulta importante analizar sus políticas financieras para entender la política de desarrollo rural tailandesa. En primer lugar, existe una tasa de interés más baja para los créditos más pequeños, incrementándose según el monto. Desde el punto de vista admi-nistrativo y financiero, esta es una política errónea, pues el costo por unidad prestada es mayor cuanto menor sea el crédito, además, los riesgos propios de la actividad agropecuaria son mayores entre los pequeños agricultores que entre los grandes, debido a su penetración en el mercado y su nivel técnico. Por otro lado, la mayoría de los créditos agropecuarios están destinados a financiar los costos de producción (55%) (ver Tabla 2). Mientras que dentro de las inversiones a largo plazo, el mejoramiento de la tierra y la irrigación tienen una importancia similar a la de construcciones y equipo (32%), la ganadería sólo representa 22% de los mismos, y otras áreas (pesca, agroindustria, forestería, etcétera) se llevan el restante 14%. Dos líneas interesantes son las de diferir ventas (6% de los créditos totales) y la de refinanciamiento (1 %). La primera es la de menor plazo de todas las líneas, pero permite a los productores esperar mejores precios en el mercado. La segunda es de mayor plazo y permite a los pequeños agricultores volverse propietarios de la tierra que trabajan, o bien, reducir sus costos financieros con la Banca Comercial.


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Definiciones de los tipos de crédito • Corto plaz: cubrir los costos de producción, 12-18 meses. • Corto plazo para diferir ventas: cubrir gastos familiares en espera de

mejores precios, 6 meses. • Mediano plazo: inversiones de uso plurianual, 3-5 años. • Libre disponibilidad: son créditos de corto plazo con un techo financiero de

duración variable. • Largo plazo para refinanciamiento: refinanciar deudas contraídas antes de

trabajar con el BAAC o para readquirir la tierra, 10-12 años. • Largo plazo para inversión: inversión fija o mejoramiento, cambio o diseño

de una nueva empresa agropecuaria, 15-20 años, hasta 5 años de gracia.

Tabla 3. Distribución de la cartera según el tipo de crédito Tipo de credito Participación en el total de la cartera I. Corto plazo

a) producción b) otros propósitos c) diferir ventas

II. Mediano plazo

a) edificios y equipo b) tierra c) ganado d) otras areás

III. Libre disponibilidad a) costos de producción b) edificios y equipo c) en tierra agricola d) ganaderia e) otras áreas

IV. Largo plazo

a) refinanciamiento b) maquinaria y construcciones c) tierra e irrigación d) ganado e) otras categorías

Total

36.6%

21,8%

22.7%

18.9%

100%

84.2% 0.2% 15.6%

42.5% 26.8% 22.0% 8.7%

98.7% 0.1% 0.1% 0.5% 0.6%

5.6% 17.9% 37.5% 21.7% 17.3%

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Indonesia Visión general El Sistema Financiero en Indonesia En su parte formal el Sistema Financiero está dividido en dos grandes grupos: a) el sistema bancario y b) las instituciones financieras no-bancarias. Dentro del sistema bancario aún existe una subdivisión, el sistema monetario (Banco Indonesia y bancos comerciales) y los bancos rurales. La gran diferencia estriba en que mientras los bancos comerciales tienen todas las atribuciones de un banco (captación, colocación, transacciones interbancarias, cajas de seguridad, compra-venta de divisas, realización de garantías, fondos de pensiones, etcétera), los bancos rurales sólo cuentan con la función de captación y colocación de recursos. Por su tipo de propiedad, los bancos pueden ser: a) Estatales, b) Desarrollo regional, c) Nacionales privados, d) Conversión y e) Extranjeros. Los bancos comerciales pueden ser legalmente establecidos como empresas estatales de Res-ponsabilidad Limitada, como Cooperativa o como Compañía de Responsabilidad Limitada. Por su parte, los bancos rurales pueden ser empresas pertenecientes a los gobiernos regionales, cooperativas, compañías de Responsabilidad Limitada u otras formas consideradas en las regulaciones gubernamentales. En diciembre de 1995 existían 240 bancos comerciales con 6 mil 655 oficinas (sin incluir las 3 mil 497 unidades comunitarias del Banco Rakyat BRI), mientras que el número de bancos rurales ascendía a 9 mil 271.4 Estos últimos, conocidos como Intermediarios Financieros Rurales (IFR), se dividen en tres tipos: 1) BCR-ACR (Banco de Crédito Rural-Agencia de Crédito Rural), son instituciones financieras comunitarias que no reciben depósitos, no abren diariamente y por lo mismo no son considerados bancos; 2) BCR-noACR, cuentan con un permiso de operación del Ministerio de Finanzas, captan ahorro a plazos y créditos externos y cuentan con horario comercial, y 3) BCR—IFCR (Banco de Crédito Rural-Institución de Financiamiento de Crédito Rural), instituciones financieras comunitarias estable-cidas por los gobiernos regionales, reciben depósitos, otorgan créditos, pero la mayoría no abre todos los días.

4 No queda claro si los bancos rurales pueden o no tener sucursales, pues mientras un documento señala que no, otro («The Banking

System in Indonesia», Bank Indonesia, marzo de 1996) señala que si, pero sólo dentro de la jurisdicción política del Banco.


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En cuanto al reparto del mercado, los bancos rurales apenas abarcan 0.6% de los negocios totales, que a diciembre de 1995 representaron mil 064 millones USdlls. Si bien no existen los datos para los bancos rurales como tales, la captación de depósitos por parte de los bancos de desarrollo de los gobiernos regionales representa sólo 4% de los depósitos y 7.3% de las cuentas. Sector agropecuario El sector contribuye con 17.2% del PIB y tuvo un crecimiento de 4% en 1995. Respecto a su participación en el PIB, se ha reducido sistemáticamente de 19% en 1992. Por el contrario, la tendencia declinante de su tasa de crecimiento parece invertirse en 1995, después de 0.6% en 1994 y 1.7% en 1993. Sin embargo, es el sector con menor tasa de crecimiento después del de servicios (3.3%), cuyo bajo crecimiento se debe al adelgazamiento del Estado. El crecimiento del sector se debió tanto al incremento en los precios agropecuarios de 19.2% como al de la producción, especialmente de productos de consumo popular (cacahuate, maíz y papas dulces). El crédito agropecuario A pesar de la alta participación de la agricultura en el PIB, ésta sólo recibe 6.52% del financiamiento. Sin embargo, es significativo el hecho de ser el único sector en cuya composición de la cartera los créditos de inversión son superiores a los de capital de trabajo (68.7 y 31.3%, respectivamente). En términos nacionales, la agricultura recibe 2.8% de los créditos de capital de trabajo y 17.5% del financiamiento para inversión, en el rubro de inversión sólo reciben mayor financiamiento los sectores manufacturero y el de servicios. Respecto a las fuentes financieras, mientras que los bancos privados nacionales otorgan 48% de los créditos totales, los bancos estatales 39.4%, los bancos extranjeros y de conversión 10.4% y por último los bancos de desarrollo de los gobiernos locales apenas 2.2% restante, el crédito al sector está totalmente en manos de los bancos estatales (73.6%), mientras que los bancos privados otorgan 22.6%, la banca extranjera 2.4% y el resto, los bancos de desarrollo de gobiernos regionales, 1.4%.

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El microcrédito Antecedentes Los principales Intermediarios Financieros Rurales (IFR) dedicados al micro crédito son bancos estatales (Banco Rakyat de Indonesia), algunos bancos comerciales nacionales (Banco Pembangunan Daerah Bali —BDB—) y los bancos rurales. Sin embargo, es el BRI el que mayor presencia tiene, por ser nacional y contar con más de 3 mil 500 unidades comunitarias. La idea del micro crédito en Indonesia nació a finales de los sesenta, principios de los setenta, con el objetivo de brindar acceso a servicios financieros básicos a la población pobre, liberándola de la vorágine de los agiotistas. Se buscaba mejorar la productividad y el nivel de vida de la población, así como la generación de empleos. No es sino hasta principios de los ochenta que se planteó la necesidad de que los intermediarios financieros (aquellos ligados al Estado), encargados de este servicio, deberían ser auto sostenibles, para lo cual se les dotó de un cierto nivel de independencia administrativa y financiera. Estructura

IFR ligados a bancos de desarrollo de los gobiernos provinciales

Unidad Comunitaria

Supervisor o Jefe de Distrito

Supervisor o Jefe de Subdistrito

Banco de Desarrollo

Oficina de Supervisión Provincial

Sucursal del Banco de Desarrollo

Oficina de Supervisión Subdistrital

Gobernador


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Organización Independientemente de su pertenencia (estatal o privada), los IFR están or-ganizados de manera piramidal (subsistema), donde el vértice es o bien un banco comercial, privado o estatal, o bien el gobierno regional. Sin embargo, las unidades de operación o «puntos de venta» se manejan como unidades independientes en sus resultados económicos, debiendo cada una elaborar su estado de resultados, balances, etcétera. La supervivencia de las unidades (o del gerente) depende de sus resultados particulares y no de los resultados del subsistema. Es decir, no existe corresponsabilidad y/o solidaridad entre las unidades. La pertenencia al sistema permite homologación de procesos administrativos y operacionales, apoyo técnico, supervisión preventiva y correctiva, así como el capital inicial y acceso a fondos adicionales para el financiamiento. Un punto de suma importancia es la seguridad que brinda a los ahorradores la pertenencia a un subsistema, que asegura sus ahorros independientemente del desempeño de la unidad. Una característica de este tipo de IFR es lo ligero de sus estructuras. Por lo general varían de tres a 12 empleados, de los cuales tres o cuatro están en oficinas y el resto se encarga de visitar a los clientes. En el caso de contar con sólo tres empleados, no existe atención fuera de la oficina. La estructura básica es de un gerente, un contador y un cajero (un oficial de crédito adicional en el caso del BRl). El resto del personal de campo funciona como cajero ambulante. En el BRl se establecen parámetros de atención de 400 clientes por oficial de crédito, 200 el contador y 150 el cajero; cuando una Unidad llega a 11 empleados se divide para crear una nueva. Operación El servicio de micro crédito incluye sólo los servicios de ahorro y crédito, para lo cual existen diferentes opciones de acuerdo con las necesidades de la población local (tanto el BRl como el BDB tienen productos de ahorro estandarizados).

143

El gerente tiene como funciones la administración general de la unidad, así como el análisis de las solicitudes de crédito. En el caso del BKK, los gerentes tienen facultades para otorgar créditos hasta cierta suma, cuando las solicitudes son superiores, deben dar su opinión y enviarlas a una instancia superior (jefe distrital), quien a su vez también tiene un poder limitado a cierta suma; la última instancia para los créditos más altos es la regional. El contador se encarga de llevar la contabilidad de la unidad y de la elaboración de los reportes contables, así como de los financieros en coordinación con el gerente. El cajero se encarga de recibir solicitudes de crédito, pagos, depósitos, ministrar los créditos y entregar retiros; en el caso de las unidades del BRl, también del pago de cheques. En las unidades que cuentan con personal de campo, éste (dos personas) se encarga de visitar, en motocicleta, las poblaciones cercanas (un radio máximo de cuatro kilómetros en el caso del BKK) una vez por semana (el día de mercado). En el mercado instalan una mesa con tres sillas y realizan las diferentes transacciones (cobro y administración de créditos, depósitos, retiros, recepción de solicitudes de crédito, etcétera). Tras lo cual proceden a depositar dinero y documentos a la oficina y a entregar sus reportes. Por lo general visitan dos comunidades por día. En el caso del BDB, tienen un servicio personalizado, principalmente con los comerciantes, en el cual dos empleadas(os) recorren con su motocicleta la ciudad visitando a los clientes del banco para recolectar sus depósitos o bien entregarles retiros y administraciones. En el BRI el otorgamiento de créditos va acompañado de un trabajo de capaci-tación y cambio de actitud respecto al financiamiento. Por lo general estas unidades no cuentan con un sistema en línea, por lo que el contador, el gerente o el cajero, se encargan de vaciar la información de las transacciones diarias (especialmente las realizadas por el personal de campo) en la computadora, para elaborar los reportes y enviarlos a las instancias superiores.

• ESTUDIOS AGRARIOS • • ESTUDIOS AGRARIOS •

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Población atendida El microcrédito está dirigido a la población pobre y casi pobre, tanto urbana como rural. Sin embargo, no todas las instituciones financieras atienden al mismo tipo de población. La Banca Comercial con este tipo de servicios se concentra en las áreas urbanas y, en especial, en las grandes ciudades (Jakarta, Surabaya, Semarang, Denpasar, etcétera), por su lado, el BRI opera a nivel nacional tanto en el medio urbano como en el rural, pero su población objetivo es aquella que puede otorgar garantías físicas (tierra, bienes inmuebles, maquinaria, etcétera). Los IFR más pequeños y locales (BKK, LPD) atienden a la población rural que no puede presentar garantías físicas y a la más dispersa (localidades que no cuentan con oficinas de instituciones financieras). Es decir, el mercado de las micro finanzas, se encuentra perfectamente segmentado. En el caso de los IFR visitados, las mujeres manejan la mayoría de las cuentas de ahorros; en el caso del BKK también tienen 60% de los créditos, mientras que en el LPD sólo manejan 48%. Los servicios financieros En general, cada IFR maneja un sólo tipo de crédito, pudiendo variar las tasas de interés (BRI) -más bajas a mayor monto-, así como los plazos y periodos de pago (BKK). Las tasas de interés activas varían de 1.6 a 3% mensual (la más baja es la del BRI para sus créditos más grandes, a partir de 2 mil 273 usdlls). Los IFR normalmente cobran entre 2 y 3% mensual sobre el capital prestado, lo que da una tasa efectiva superior a 65%. Además, tienen un programa de ahorro forzoso de hasta 10% de préstamo, el cual debe ser depositado al momento de la administración, esto eleva la tasa real a cerca de 80% anual. El BRI y la Banca Comercial privada, maneja tasas activas menores, pues requiere de garantías físicas y no requiere de ahorro forzoso. Los montos y plazos otorgados van aumentando según se va creando un historial del cliente. Asimismo, los créditos de primera vez demoran una semana, mientras que los subsiguientes se otorgan el mismo día —excepto en el caso de los IFR que

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requieren de una aprobación de instancias superiores para créditos de mayor monto. Las tasas pasivas son también positivas y se sitúan en 14% para cuentas de ahorro y 18% a plazos, de 7 a 9% de interés real anual (cercano o superior al incremento del PIB). El ahorro se ha podido movilizar gracias a que se ofrece: a) seguridad, b) fácil retiro, c) accesibilidad al IFR, d) premios al ahorro (rifas semestrales) y e) tasa de interés positiva. El BRJ requirió de cinco años para lograr revertir su situación de mayor suma prestada que captada. Asimismo, le llevó dos años para empezar a tener ganancias tras su reestructuración. Resultados y situación legal Los IFR cuentan con una regulación legal más laxa que el resto del sistema financiero: a) no tienen que establecer provisiones de reservas, b) no tiene encajes legales. Por otro lado, se considera cartera vencida aquellos créditos no pagados superiores a 12 meses. En este panorama, la tasa de cartera vencida del sistema es de 3.8%, mientras que la del sector rural es de 6.9%. En el micro crédito, la tasa de cartera vencida se acerca a 2% y los moratorios son de 4%. En todos los casos, las carteras vencidas deben ser cubiertas 100% por el IFR. La mayoría de los IFR colocan sus créditos en el sector comercio (60%) y sólo 17 a 18% en el sector agropecuario.


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Principales características de los Intermediarios Financieros Rurales (IFR)5

Factores de éxito

a) Medio ambiente favorable. Altas tasas de crecimiento del PIB, incrementos rápidos

e importantes del ingreso rural y disminución de la pobreza; relativa baja inflación; alta densidad demográfica y buena infraestructura (caminos, servicios, comunicaciones, etcétera). Estabilidad política (gobierno fuerte, cuasi dictatorial, con presencia a todos los niveles de organización). Sólida cohesión social y estructuras sociales tradicionales. «...Otros IFR podrían no alcanzar tanto éxito en países con ingresos rurales estancados y una distribución muy desigual de la riqueza».

b) La información sobre los agentes económicos locales. Puesto que no se requiere de

garantías físicas en el otorgamiento de créditos, la calidad moral de los acreditados es vital para el buen funcionamiento del IFR. Las únicas personas capaces de contar con dicha información son los locales, por lo que de entre ellos se recluta al personal operativo, en especial al gerente. Asimismo, se cuenta con el apoyo de las autoridades locales, para que otorguen su aval moral.

c) Autosustentabilidad. Se basan en tasas de interés, tanto activas como pasivas, positivas. Las tasas activas consideran los costos de operación y el riesgo que conlleva el préstamo, por lo que resultan bastante altas, dado el nivele inflación del país (entre 36 y 84%, con tasa de inflación de 7% incrementar su cobertura.

d) Sistema de estímulos y vigilancia eficaces y eficientes. Los estímulos a los

operadores (particularmente al gerente) hacen que su pertenencia al organismo sea una oportunidad difícil de sustituir, por lo que la pérdida del empleo sería sumamente grave. Por otro lado, la vigilancia de su desempeño es sencilla pero muy eficaz.

5 Notas del documento «El diseño de intermediarios financieros exitosos: evidencia de Indonesia», González Vega C. y Chaves R.,

Ohio State University, fotocopia, julio de 1995.

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Proyecto de microcrédito en Indonesia Es un proyecto desarrollado por el Banco de Indonesia y el Banco de Desarollo Asiático. Justificación. A pesar del crecimiento sostenido de la economía indonesia en la última década,;40% de la población más pobre sólo recibe 14% de los ingresos, mientras que 20% de la población más rica recibe 50% del ingreso nacional. El micro crédito es una forma de lograr el desarrollo de microempresas rurales, que generen nuevos empleos y permitan una mejor distribución de la riqueza/ Objetivos. a) incrementar los ingresos y el empleo en zonas rurales, y b)reducir la pobreza y promover la participación de las mujeres en las actividades de desarrollo. Grupo objetivo. Los grupos más necesitados en el área del proyecto, espe-cialmente los sin-tierra, desempleados, campesinos de subsistencia y mujeres pobres y necesitadas. Microempresas. En Indonesia las microempresas son la forma más común de crear actividades generadoras de empleo. Cubren actividades agrícolas, manufactureras y de servicios, generalmente son familiares y utilizan tecnologías sencillas y materiales no-procesados de origen local, se caracterizan por una intensa compe-tencia y fácil entrada y salida del mercado. Metas del proyecto.1) Realizar préstamos a los pobres y casi pobres para desarrollar microempresas, a través de subpréstamos con PIF (Pequeñas Institu-ciones Financieras), incluidos los bancos rurales (Bank Perkreditan Rakyat (BPR) y las Instituciones Financieras Rurales No-Bancarias (Lembaga Dana dan Kredit Pedesaan (LDKP). 2)Fortalecer los PIF para que puedan otorgar servicios financieros a pequeña escala, viables para el desarrollo y operación sustentable de


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microempresas, a través del otorgamiento de créditos y capacitación. 3) Fortalecimiento de Organismos no gubernamentales (ONG) a través de créditos de capacitación, que les permita organizar y apoyar a Grupos de Ayuda Mutua (GAM) con programas de capacitación apropiados y otros servicios necesarios para el desarrollo de actividades generadoras de empleo. Servicios de proyecto. 1) Servicios técnicos: capacitación, extensión, consultoría y la dotación de materiales de capacitación para desarrollar las capacidades de los participantes y microempresarios. 2) Servicios financieros: líneas de crédito para que los microempresarios desarrollen sus negocios y líneas de crédito a los PIF y ONG para adquirir equipo de cómputo que les permita mejorar su contabilidad y motocicletas para incrementar su área de atención. Área del proyecto. Incluye las provincias de: Java Occidental, Java Central, Java Oriental, Kalimantan del Sur y NusaTenggara Occidental, con énfasis en las comunidades no atendidas por el Programa de Mejoramiento Comunitario del gobierno. Metodología. 1) El proyecto se basa en los diferentes roles de los PIF y ONG en el medio rural indonesio, es decir, los PIF brindan servicios financieros a los pobres y las ONG desarrollan microempresarios. 2) Los PIF podrán contratar otros intermediarios financieros con base en su viabilidad comercial y establecer los términos y condiciones de los préstamos de acuerdo con las condiciones del mercado. Participantes, 1) Los LDKP que son instituciones financieras que han operado en zonas rurales durante bastante tiempo y cuyos nombres varían según las provincias. Los BPR que están diseñados para servir a los pobres. Las ONG que organizarán grupos de pobres para el desarrollo de microempresas y para recibir créditos de los PIF.

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Blanco u objetivo. La línea de crédito será distribuida entre 300 mil micro-empresarios: a) 70% directamente a individuos y 30% a individuos organizados en GAM, b) 33% a individuos por debajo de la línea de pobreza; 33% a mujeres. Plazos. 1) Del BI a los BPR, así como de los BPD a los LDKP y ONG serán de cinco años. 2) De los LDKP y BPR a los usuarios es de 18 meses máximo. Riesgos crediticios. 1) Las PIF asumirán el riesgo de los préstamos que realicen. 2) Los BPD asumirán el riesgo de los créditos que otorguen a los LDKP y ONG . Tasas de interés. De los PIF a las microempresas serán las tasas justas que prevalezcan en cada área. Montos de los subpréstamos. 1) Los préstamos iniciales para microempresas nuevas serán de un máximo de 110 (usdlls) por individuo. 2) Puede incrementarse a 220 (usdlls) por individuo en caso de pronto pago. 3) En casos especiales, se tendrá un máximo de 880 USdlls para microempresarios exitosos. 4) Se espera que tras dos años de participación, las PIF mantendrán por lo menos una cartera de 25% con créditos inferiores o iguales a 220 USdlls. Fuente de recursos. El proyecto costará aproximadamente 42.5 millones USdlls, que serán provistos 60% por el BDA a través de un crédito blando, 40% con fondos del BI, más una donación noruega para el desarrollo de ONG. Periodo. La primera fase durará de octubre de 1995 a mediados del 2000 y podrá tener una segunda fase. Beneficios. Tras cinco años de desarrollo, el proyecto generará 156 mil empleos de tiempo completo e incrementará el ingreso en un promedio de 260 USdlls por familia al año.


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Política de Crédito Comercial de Pequeña Escala (CCPE) 6

En 1973, Indonesia inicio una serie de programas de asistencia financiera para micro-empresas, a través de bajas tasas de interés y procedimientos simples. La fuente de recursos era el BI. Año con año, dichos créditos de liquidez fueron cre-ciendo al igual que la dependencia de los bancos respecto al financiamiento del BI. Este tipo de créditos creó una serie de problemas. Desde el punto de vista del gobierno, «los créditos de liquidez pueden crear una alta tasa de inflación, ya que son «dinero fresco» producido por el Banco de Indonesia». Además, «puesto que la tasa de interés es muy baja, este tipo de créditos no estimulaba la captación de ahorro por parte de los bancos, desarrollaba un exceso de demanda crediticia, provocaba una actitud negligente entre los bancos respecto a practicas selectivas y prudenciales en el otorgamiento de créditos y permitía actividades fraudulentas en el uso del crédito». Desde el punto de vista de los bancos, se incrementó rápidamente su cartera vencida. Mientras que para los acreditados este tipo de créditos eran «caridad», por lo que muchos no los pagaban y algunos ni siquiera los invertían en actividades productivas, sino que los depositaban a tasas de interés superiores a las que debían pagar. Es por ello que, partir de 1983, se dio una desregulación en cuanto a tasas de interés comerciales. En 1988 se simplificaron los procedimientos y requisitos para la apertura de sucursales y creación de nuevos bancos, y en 1990 se realizó una desregulación del sistema crediticio para simplificarlo y racionalizarlo. El objetivo de los cambios de 1990 fue reducir la dependencia de los bancos respecto a los créditos de liquidez del BI, sin desalentar el financiamiento a las microempresas. Para ello se estableció que los créditos de liquidez sólo se otorgarán a ciertos sectores, como los agricultores para mantener la au-tosuficiencia, a las cooperativas y ciertos tipos de inversiones. El resto de los

6 Capítulo 2 de «Ttie Banking Role in Small Scale Enterprise Developmeiit», Cooperativo and Small scale Credit Department, Bank

Indonesia, 1995, 21 pp.

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créditos que se financiaban con dinero del BI, deberán ser financiados con el capital captado por los bancos, los cuales tendrán que destinar, por lo menos, 20% de su cartera a créditos comerciales de pequeña escala.

A partir de las reformas de 1990, los créditos para microempresas se dividen en dos categorías: 1) los financiados con los recursos de los bancos y 2) los créditos cooperativos proporcionados por el BI. Estos últimos tienen como objetivo promover las cooperativas y el bienestar de sus socios, e incrementar el ingreso de los campesinos y la producción nacional de alimentos. Créditos para los productores. Sólo puede utilizarse para intensificar la producción de arroz y otros cultivos básicos, así como ciertas hortalizas. Su monto depende de las necesidades reales del productor y se distribuye a través de las Unidades Cooperativas Comunitarias. Créditos a las cooperativas. Para financiar el abasto de arroz, granos básicos, clavo, frutas, verduras, jengibre, fertilizantes y productos hortícolas. El monto depende de las necesidades reales del productor. Crédito para los miembros de cooperativas primarias. Para cualquier actividad en todos los sectores económicos, para expandir sus negocios e incrementar sus actividades productivas. Máximo 22 mil usdlls por miembro. Una nueva modificación sobre los CCPE se realizó en 1993, incrementándose el monto máximo a 110 mil usdlls por beneficiario y aquellos créditos de hasta 11 mil USdlls se consideran CCPE independientemente de su uso. Además, aquellos bancos comerciales que no cubran 20% de CCPE requerido pueden adquirir bonos CCPE de otros bancos comerciales que excedan su 20%.


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Resultados y problemas del CCPE 7

Conclusiones

1) La pertenencia a un sistema o subsistema (red, etcétera) resulta si no indispensable, si muy conveniente, ya que permite: a) obtener recursos adicionales a los captados en caso de que la demanda financiera sea superior a la oferta (casos BKK y LPD) y b) colocar dentro del sistema los recursos adicionales captados en caso de que la oferta resulte superior a la demanda (caso BRI).

Otro punto importante es la seguridad que esto brinda a los ahorradores, ya que en caso de quiebra, el sistema asegura el reembolso de su dinero con los intereses correspondientes. Todo ello además del apoyo técnico-administrativo -y en el caso de Indonesia económico- que la red ofrece para iniciar operaciones durante la vida del IFR.

2) El éxito de un IFR no depende sólo de un adecuado manejo administrativo y

financiero, o de condiciones macroeconómicas estables, la existencia de una política de desarrollo rural (agrícola y/o microempresarial), propicia para el establecimiento y consolidación de microempresas, resulta indispensable.

3) El crédito agropecuario es un crédito especializado que requiere de políticas

específicas, tanto en tasas de interés como de un entorno macroeconómico que dé certidumbre a los productores e instituciones que los financian. Aun bajo estas condiciones, la Banca Comercial muestra serias reticencias a otorgar este tipo de créditos. 7 Capítulo 3, op cit.

153

4) Los mercados financieros rurales se encuentran perfectamente segmentados, es decir, cada institución-financiera busca un «nicho» (segmento) del mercado para el cual elabora una serie de productos financieros ad hoc. Esto permite simplificar la operación de los IFR acelerando las operaciones (otorgamiento de créditos y recepción de depósitos) y reduciendo los costos de operación. El crecimiento individual está dado por el tamaño del nicho de mercado. A pesar de que a nivel de las pequeñas comunidades rurales y sus segmentos de población más pobres, los servicios financieros son muy reducidos, éstos parecen ser los requeridos a dicho nivel y no parece viable, a corto plazo, la competencia de instituciones financieras de mayor envergadura y servicios financieros en ese nicho de mercado.

5) Resulta evidente que este tipo de producto financiero (micro crédito especializado)

difícilmente puede desarrollarse al margen de una Banca de Desarrollo, en especial para la población rural de menores ingresos. Todos los subsistemas analizados están ligados de manera directa o indirecta a un Banco Comercial (BDB, BRI) o a un Banco de Desarrollo Provincial (RDB, BDP). Es igualmente importante señalar que la relación entre los IFR y las instituciones que los cobijan no son de competencia, sino de complementariedad. Cuando un cliente de un IFR logra crecer lo suficiente, puede pasar a ser cliente del Banco de Desarrollo o de otra área de la Banca Comercial.

6) El ejemplo del BAAC muestra que la Banca de Desarrollo requiere para su éxito de

por lo menos tres factores: a) corresponder a una política específica del Estado, b) cubrir todas las actividades económicas del medio rural y c) lograr una cierta independencia financiera por medio de la movilización del ahorro.

7) Las tasas de interés pasivas tan altas reflejan un alto riesgo, ya que los costos de

operación son reducidos (2%) y la diferencia entre tasas activas y pasivas es de por lo menos 50 puntos porcentuales.


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Otra razón, no tan clara, puede ser la diferencia entre los plazos de los créditos y de los ahorros (revolvencia). En caso de que los primeros tengan plazos inferiores a los segundos, la alta tasa activa, durante menores periodos, permite cubrir las tasas pasivas durante mayores periodos.

8) El micro crédito no puede ser especializado, ya que su operatividad se basa en la

simplicidad y bajos costos administrativos.

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• POLÍTICA SECTORIAL •

Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (Pronafide) 1997-2000

Con fundamento en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 9, 15, 16, 22 y 23 de la Ley de Planeación; 9 y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y de acuerdo con los lineamientos marcados por el Plan Nacional de Desarrollo, el pasado 3 de junio el Presidente de la República, Ernesto Zedillo Ponce de León, presentó el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (Pronafide), que define los objetivos, estrategias y acciones de la política hacendaría que deberán ser adoptados durante el periodo 1997-2000.

Posteriormente, el 11 de junio, durante el acto denominado «Para el Crecimiento del Campo, un Rumbo Definido», llevado a cabo en la Residencia Oficial de los Pinos, el titular del Ejecutivo Federal se reunió con dirigentes de organizaciones campesinas y del sector privado rural, en la presentación del Pronafide, cuyos objetivos se encaminan a aumentar la rentabilidad de los productos del campo; generar más empleos en este sector; lograr que la producción agropecuaria crezca por arriba de la población; fomentar sus exportaciones, y, sobre todo, combatir la pobreza en el medio rural.

En razón de la importancia de estos dos eventos, Estudios Agrarios/ resumen del Pronafide, precedido por las intervenciones de los dirigentes de las organizaciones participantes, en el estricto orden en que lo hicieron en el acto «Para el Crecimiento del Campo, un Rumbo Definido».

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Palabras del Licenciado Francisco Labastida Ochoa, Secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural

Ciudadano Ernesto Zedillo Ponce de León, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Distinguidos dirigentes de organizaciones sectoriales,

Señoras y señores:

os hemos reunido hoy para informar al Presidente de la República, y por conducto de los medios de comunicación a la sociedad, de

las metas más importantes que el sector agropecuario se propone cumplir en los siguientes años. Son, sin lugar a dudas, grandes metas, metas ambiciosas, porque rompen con la inercia del bajo crecimiento del sector agropecuario.

N

Son metas ambiciosas porque no sólo tratamos de detener el crecimiento de la pobreza, sino de revertiría.

Son metas ambiciosas porque trabajamos para elevar la baja produc-tividad que hoy existe en el campo. Pero son también metas viables de alcanzar por la gran potencialidad que tiene el campo mexicano, porque participativamente nos hemos puesto de acuerdo para diseñar los pro-gramas; porque hay unidad de propósitos y objetivos, y porque el Gobierno de la República, en particular el Presidente Ernesto Zedillo, está dando al sector agropecuario el lugar que le corresponde como pilar del desarrollo nacional.

A quienes corresponde informar sobre las metas son a los responsables de llevar a cabo esta transformación: a los campesinos y a los empresarios del sector agropecuario.

Ellos presentarán a ustedes los objetivos que nos hemos fijado y lo que juntos haremos en el futuro.

Muchas gracias.

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Palabras de la Licenciada Beatriz Paredes Rangel, Secretaria General del Comité Ejecutivo Nacional de la Confederación Nacional Campesina (CNC)

Señor Doctor Ernesto Zedillo, Presidente de la República, Señores Secretarios, Señores legisladores, Amigos representantes de las organizaciones campesinas y de productores,


os reunimos con el Presidente de la República en un momento especialmente importante para la vida nacional. No obstante las

dificultades, superando la adversidad, el país está en marcha. La decisiones estructurales permiten que el Gobierno de la República haya propuesto a la Nación el Programa Nacional de Financiamiento del De-sarrollo, impulsando la generación de empleos, la elevación de salarios y una mejor calidad de vida; objetivos éstos con los que nos identificamos.

N

Deseamos decirle, señor Presidente, que los campesinos cenecistas estamos dispuestos a redoblar el paso y a participar consistentemente en los que a los hombres y mujeres del campo corresponde producir; que así como en 1996 se tuvo la cosecha de granos básicos de 31.2 millones de toneladas, superando en 15 por ciento la del ciclo anterior, tenemos la voluntad, la reciedumbre y la base material, nuestros ejidos y comunidades, para concurrir a la economía mexicana con la producción de alimentos y de productos agroindustriales que se requieren.

Sabemos que la tarea no es sencilla, que a veces la vereda es sinuosa y hay que intensificar la energía y galvanizar la voluntad; pero los campesinos mexicanos no se arredran, este es su país. El futuro de esta patria constituye su futuro. Su presente es el que determina el entorno de la realidad nacional.

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Señor Presidente, Señoras y señores:

La decisión campesina y los instrumentos y apoyos para impulsar una mayor producción y productividad en el campo ha empezado a rendir frutos. Por eso, considerarnos fundada la expectativa de llegar a producir, en granos básicos, para el año 2000,37 millones de toneladas. Para conseguir este gran objetivo debemos, sin embargo, cuidar de varios factores: que no decaiga la inversión pública en el campo, por el contrario, que se incrementen los programas de la Alianza que repercuten significativamente en los pequeños productores y, en los que permiten desplegar niveles relevantes de competitividad por rama de producción; exhortar a la inversión privada a jugársela con el sector agropecuario; compensar, en la transición a una economía de mercado, los precios de nuestros productos, favoreciendo la rentabilidad y equiparando en esta materia apoyos con los de los socios comerciales del país.

Pretendemos los productores del sector, en alianza con las instituciones y en un marco de estabilidad democrática, lograr un crecimiento real del 29%, o sea un incremento anual de más de 5% en el lapso de cinco años. Las razones que cimientan esta expectativa son múltiples: percibimos el compromiso del Gobierno de la República con los hombres y mujeres del campo, que se concreten programas coherentes y con rumbo definido, y con un nivel de interlocución y diálogo constante que consideramos indispensable, pues permite superar errores, aportar ideas y compro-metemos juntos a seguir avanzando.

Tenemos la convicción de que es indispensable coadyuvar para que los logros macroeconómicos se traduzcan en lo esencial: cambiar las condiciones de marginación de un gran número de mexicanos; lograr que nuestro pueblo alcance la vida digna que merece y que todo Estado que goza de legitimidad popular y valoración social está comprometido a apoyar.

El verdadero sentido del crecimiento y la solidez de los grandes indicadores económicos está en su repercusión social, ya que se constituyen en esta etapa de interdependencia económica y rigideces financieras internacionales, como condición necesaria para promover programas de desarrollo viables y posibilitar la tarea humanista de la acción gubernamental; son condición necesaria, pero sólo suficiente si

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existe la voluntad política, si existe la definición institucional de proyectar los logros macroeconómicos en más inversión socialmente productiva, en financiamiento barato, en mayor atención a la salud, en más y mejor educación, en mecanismos para erradicar la pobreza en -como vivimos en el sector agropecuario- la decisión de lograr que el campo mexicano sea espacio de creación, de arraigo a través del empleo de la población campesina, de generación de ingreso suficiente para los productores, de abasto nacional y de competitividad internacional.

En esos propósitos, el Gobierno de la República y Usted, señor Presidente, encontrará el respaldo y la participación comprometida de los productores campesinos.

Muchas gracias.

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Palabras del Ingeniero César González Quiroga, Presidente de la Confederación Nacional Ganadera Doctor Ernesto Zedillo Ponce de León, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:

os ganaderos venimos a reconocer ante Usted el avance que hemos lo grado y a sumarnos al Programa Nacional de Financiamiento del

Desarrollo (Pronafide), que en su planteamiento nos dice dos cosas fundamentales. La primera, que todos juntos hemos salido de lo más grave de la crisis. Y la segunda, que todos unidos sabemos cómo y tenemos con qué emprender una nueva etapa de desarrollo sostenido duradero. L

Los ganaderos de México le reconocemos los importantes avances que hemos logrado desde el inicio de su mandato, contamos con un marco legal adecuado.

Sin embargo, las condiciones no eran propicias para hacer que nuestra actividad fuera rentable. Ahora, señor Presidente, sí lo son y no por obra de la casualidad, fue por sus valientes e históricas decisiones para atender el reclamo de millones de productores del campo.

Primero. Sé ha definido una política que valora con más equidad los productos del campo y nos ha liberado de controles de precios que limitaron la capacidad de iniciativa de los productores mexicanos.

Segundo. Con la Alianza para el Campo disponemos por primera vez de apoyos para incrementar la productividad. Los ganaderos participamos; con el 40% de los apoyos de la Alianza, más de 70 acciones. En su primer año ya logramos establecer, rehabilitar y equipar más de 650 mil hectáreas de praderas, más de 37 mil productores han recibido apoyos para mejorar la calidad de su hato y hemos tenido apoyos para incrementar las campañas sanitarias.

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Tercero. El Finape, instrumentado por su gobierno, es el más amplio y efectivo de los programas que se implementaron en favor de sector alguno; establece incentivos para ampliar el financiamiento. Con esto, miles de productores lograron superar su deuda y reactivar la producción.

Cuarto. Con las bases del Pronafide y la transformación productiva que estamos logrando, la banca comercial habrá de vemos cada día con mejores ojos y comprometerse con el esfuerzo del campo y, entre tanto, contamos con un papel decidido de la banca de desarrollo a la que, esté Usted seguro, corresponderemos con absoluta responsabilidad.

A la fecha, señor Presidente, hemos logrado la rentabilidad en la actividad lechera; en la porcina estamos también exportando; el programa ovino es un éxito; la avicultura sigue creciendo; rentable es ya también la actividad apícola. No podemos negar que aún persisten algunos problemas, por ejemplo, en la ganadería bovina. Hacer también que se establezcan las normas adecuadas para lograr una competencia justa tanto interna como externa en todos los productos pecuarios, y requerimos su apoyo y comprensión para evitar las prácticas desleales de comercio.

Señor Presidente:

Nos comprometemos que para el año 2000 habremos de incrementar en 900 mil toneladas la producción pecuaria; es compromiso de los ganaderos de México con Usted y con México.

Muchas gracias.

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Palabras del M.v.z. Ernesto Larrondo Montes, Presidente de la Asociación Nacional de Ganaderos Lecheros, A.C. Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Señores secretarios, Distinguidos funcionarios,

Damas y caballeros:

a producción lechera representa, sin duda, una de las actividades pecuarias con más arraigo y trascendencia en nuestro país, ya que

por su propia naturaleza requiere el diario quehacer de producir, transformar y comercializar un producto alimenticio de alta calidad en la dieta de los mexicanos; sin embargo, en el pasado estuvo sometida a diferentes avalares, siendo quizás el más importante un férreo control de precios oficiales por más de cuatro décadas, lo que impidió un desarrollo más acorde a las necesidades de consumo de nuestro país. Pese a ello los productores lecheros alcanzamos en el año de 1985 una cifra superior a los 7 mil millones de litros, la cual decayó hasta 5 mil 500 en 1989 para ir poco apoco repuntando y establecer una cifra récord de 7 mil 584 millones de litros en el año de 1996, o sea 20.7 millones diarios, de los cuales el 50% se expende como leche pasteurizada y ultra pasteurizada.

L

Dentro del contexto mundial, México ha avanzado en su producción en los últimos treinta años en un 189%, pasando de 2 mil 600 millones de litros producidos en 1995 a 7 mil 500 millones de litros en 1996, situándose como el país con más avance porcentual a nivel mundial.

En el año de 1996 se establece un parte aguas para los productores lecheros mexicanos, ya que gracias a las medidas adoptadas por el Gobierno Federal, se avizora un futuro más cierto sobre la permanencia y crecimiento de esta actividad; fue así que en marzo se libera el precio de todo tipo de leches en la zona norte del país; en abril se anuncia por parte de la Sagar el Programa de Fomento a la Producción Lechera y Sustitu-ción de Importaciones, en cuya redacción participamos activamente los productores; en septiembre se da a conocer el Finape, programa que apoyó con descuentos de hasta el 40% en los pagos de créditos del sector agropecuario; en el mismo mes la Profeco analizó más de cien marcas de leche nacionales y extranjeras que se expenden en nuestro país, publi-cando los resultados de dichos análisis y sancionando a quien no cumplía

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con la norma de denominación y, finalmente, en el mes de diciembre se materializa una demanda añeja de los productores, al publicarse el día 27 en el Diario Oficial la liberación del precio de la leche pasteurizada que se dará de manera gradual para concluirse en diciembre del presente año.

Actualmente seguimos siendo deficitarios en 30% de nuestro consumo, que en 1996 significó cubrirlo con 150 mil toneladas de leche en polvo cuyo valor fue de 351 millones de dólares. Es por esto que necesitamos crecer nuestra producción a un 10% anual, lo que nos permitiría producir alrededor de 10 mil millones de litros en el año 2000, esto sería más de 27 millones de litros diarios.

Señor Presidente:

El reto no nos asusta, por el contrario, nos obliga a redoblar esfuerzos y acelerar la marcha, sabedores que por cada diez vacas más que tengamos en producción estaremos fundando un empleo directo y tres indirectos, así como produciendo más y mejores alimentos para nuestros conciudadanos, sólo le solicitamos competir con productos lácteos de igual calidad a los que producimos. Confiamos que en breve la Secofi termine de concertar la norma de denominación de leche, en donde se establezca claramente que los lactosueros y sucedáneos no se expendan bajo denominaciones de leche pura, asegurando la calidad a los consumidores y protegiendo la producción lechera nacional.

Señor Presidente:

Los productores lecheros mexicanos sabemos cómo hacerlo y seguramente con la continuación e implementación de programas similares a los de la Alianza para el Campo, Finape, etcétera, que han demostrado plenamente su apoyo al fortalecimiento de las actividades agropecuarias, podremos contribuir al mejor bienestar de las familias mexicanas.

Muchas gracias.

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Palabras del Licenciado Florentino Alonso, Presidente de la Unión Nacional de Avicultore Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

os avicultores de México, que sabemos y estamos seguros de que México ha iniciado poco a poco pero con paso firme el camino de

su recuperación económica, apoyamos de manera decidida el Pronafide, ya que creemos que de forma responsable se está previendo lo que, para todos los que vivimos y creemos en México, se ha convertido en un tema de trascendental importancia en los últimos 25 años que es evitar crisis recurrentes que nos han imposibilitado el tener desarrollo sostenido. L

El campo mexicano no puede ser ajeno a la dinámica del país, el Pronafíde brinda la certidumbre de crecimiento interno sostenido a los productores de básicos del país. Los avicultores tenemos una estrecha relación con el campo mexicano que es de total corresponsabilidad, ya que consumimos más de 5.5 millones de toneladas producidas en los campos mexicanos por campesinos y agricultores.

Nuestra avicultura, la cuarta más importante del mundo, ha venido creciendo por encima de la tasa de población de México, excepto en 1995, año en que además de la crisis, los precios mundiales de las materias primas alcanzaron precios históricos, de aquí la importancia de que se continúe con los apoyos al campo mexicano a través de programas como Alianza, Procampo y los apoyos a la comercialización que tanto han sido de ayuda para los productores.

Los apoyos productivos que está recibiendo el campo, en un esquema am-pliamente participativo, nos han permitido anticipar que en el presente año crecería nuestra actividad a un ritmo de 5%. Sin embargo, el anuncio del Pronafide nos ha hecho reconsiderar estas variables. Este crecimiento se pronostica para 6.5% anual durante los próximos tres años, con la garantía de que no habrá sobresaltos devaluatorios y que se mantendrá una estrategia económica responsable.

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Este compromiso que los avicultores asumimos aquí, enfrente de usted, es para ampliar justamente el acceso a la población a los productos con proteína animal, que la avicultura, por cierto, provee 55% de la oferta disponible. Estamos convencidos de que con los apoyos de su gobierno y el trabajo de todos nosotros, podremos alcanzar estas metas para beneficio de la economía nacional.

Señor Presidente:

Los avicultores mexicanos tenemos confianza en su gobierno y en las políticas macroeconómicas que se han definido y en las que asumimos un compromiso de crecimiento del sector con base en este Programa, que con toda seguridad nos llevará a mejorar el nivel de vida de todos los mexicanos.

Muchas gracias.

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Palabras del diputado Manuel Pérez Bonilla, Secretario General del Comité Ejecutivo Nacional de la Unión Nacional de Productores de Caña de Azúcar Doctor Ernesto Zedillo Ponce de León, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Señores secretarios, Compañeras y compañeros:

os productores de caña de azúcar nos congratulamos de poder decirle a usted que hemos cumplido su recomendación de establecer

un acuerdo entre industriales azucareros y las organizaciones cañeras con la finalidad de determinar, mediante una fórmula, el precio de la caña en las próximas zafras. Para ello, fue necesario reunimos con su equipo de colaboradores y con los industriales, y establecer un acuerdo favorable para ambas partes. L

La producción de caña de azúcar ha sido una actividad de primer orden en la historia de la agricultura nacional; ha sido también una fuente de empleo para una amplia población rural. Los cañeros deseamos que nuestra actividad productiva continúe siendo importante generadora de riqueza y que se convierta en motor de desarrollo rural. Para ello, hemos utilizado mejores tecnologías en el cultivo y cosecha de la caña.

Ahora somos más eficientes y más productivos. Este esfuerzo se ha consolidado con los apoyos que en el marco de la Alianza para el Campo se han aplicado al proceso productivo.

Al hacer una revisión de nuestro sector encontramos que ha tenido importantes cambios tanto cuantitativos como cualitativos. Mientras que en la zafra de 1991-1992 se tuvo una producción de azúcar de 3 millones 300 mil toneladas; en la zafra de 1996-1997, la actual, estamos logrando una producción superior a los 4 millones 400 mil toneladas de azúcar, es decir, un millón 100 mil toneladas más de azúcar adicionales.

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Ya somos superavitarios en azúcar. En 1996 logramos exportar 658 mil toneladas y es posible incrementarlo. Lo hemos logrado con el esfuerzo de productores, obreros e industriales. Pasamos de un promedio de 6.84 toneladas de azúcar por hectárea a 7.52 toneladas, respectivamente, lo que significa que hemos incrementado en 16 kilogramos la recuperación física de la azúcar por toneladas de caña molida.

Actualmente, la industria cuenta con un marco económico favorable, de una política azucarera que impulsa el desarrollo de nuestro sector. Estamos fortaleciendo nuestra unidad tanto los trabajadores, productores y los industriales.

Su política hacia el sector nos permite seguir fortaleciendo nuestra unidad para hacer frente a los edulcorantes, al peor enemigo proveniente del exterior, que podría amenazar nuestra fuente de empleo y nuestra capacidad de generar riqueza.

Hemos avanzado significativamente en los acuerdos derivados de la nueva Ley del Seguro Social, que se han establecido con los funcionarios del Instituto respectivo. Los cañeros siempre hemos demandado la seguridad social integral pero también para nuestros trabajadores. Por eso, aplaudimos la decisión de incorporar a los trabajadores agrícolas al régimen obligatorio de la seguridad social, permitiendo que reciban todos los beneficios de la misma.

A partir de este año quedarán asegurados, como normalmente venían que-dando, 140 mil productores cañeros y aproximadamente 80 mil trabajadores agrícolas tendrán seguro integral todo el año. Esto es en el sector azucarero, esto es en nuestro país y esto constituye un hecho histórico, un hecho que México trabaja para lograr el bienestar de la familia.

Hemos aprendido en los últimos años que para avanzar es fundamental reducir conflictos y solucionar problemas. Quiero aprovechar esta oportunidad para informarle que el diálogo y la negociación han sido los mecanismos que nos han permitido avanzar y establecer acuerdos; que hemos logrado consolidar la Alianza que fortalece el desarrollo del campo y la recuperación económica de nuestro sector, y esto, pensamos, es trabajar para México.

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Señor Presidente:

Quiero manifestarle el apoyo irrestricto y permanente de todos sus amigos, los productores de caña de México.

Muchas gracias.

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Palabras del señor Miguel Castro Sánchez; Presidente del Consejo Nacional Agropecuario Ciudadano Presidente de la República, Doctor Ernesto Zedillo Ponce de León Señores secretarios de Estado, Señores representantes del sector productivo del campo,

Señoras y señores: 1 sector agropecuario requiere, en mayor medida que el resto de los sectores de la economía, de un entorno macroeconómico estable

para desplegar todo su extraordinario potencial productivo. E Por esto, a los productores del campo nos complace el reciente anuncio del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 1997-2000 (Pronafide), que dentro de sus objetivos contempla la no recurrencia de crisis financieras y estables bases económicas sólidas para el futuro.

El Pronafíde establece el compromiso del gobierno de que el crecimiento no dependerá del ahorro externo más allá de un 3% de PIB y que éste debe ser un complemento del ahorro interno.

Ahora nuestro crecimiento se sustentará, como usted lo ha mencionado señor Presidente, del éxito con que promovamos un mayor ahorro interno tanto privado como público.

Por ello, el Pronafíde es el mecanismo fundamental que le da solidez fi-nanciera a su política de gobierno.

Uno de ellos es que el Programa buscará desfasar los subsidios alimen-ticios generalizados, focalizándolos sobre la población objetivo, con lo cual se permitirá que los recursos lleguen a sus destinatarios finales y con ello eliminar distorsiones en algunas cadenas productivas, por ejemplo maíz-tortilla.

Hoy en día, en un mundo más estrecho por los efectos de la globalización, los productores agropecuarios del país hemos asumido el compromiso de

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ser cada vez más eficientes y de darle a nuestros productos la calidad y las condiciones necesarias que los mercados nacionales e internacionales demandan.

Por este motivo, vemos una gran oportunidad en el reciente reconoci-miento como zonas libres de enfermedades alcanzado por algunas regiones del país para exportar carne de cerdo y trigo a los Estados Unidos, que aunados al reciente levantamiento de la restricción que pesaba sobre el aguacate mexicano, permitirán el crecimiento sostenido de nuestra exportaciones.

Además, es válido reconocer la denominación de origen del tequila y el mezcal en el mercado común europeo, que tendrá, indudablemente, un efecto positivo para los productores de agave.

Si bien es cierto que en el marco de la recuperación económica del país, el sector agropecuario no ha presentado los mismos crecimientos espectaculares que el resto de los sectores de la economía, se debe fundamentalmente a que el sector en la época de crisis no decreció, por esta razón sus crecimientos han sido menores, pero éstos son crecientes en la medida que se abren mercados externos y se fortalece el consumo interno.

Instrumentos de política agropecuaria que están en marcha permiten estimar que los crecimientos del sector serán mayores en los próximos años.

El Programa de Rescate de la Cartera Agropecuaria, el Finape, que, a diferencia de programas anteriores de reestructura, atiende la cartera vencida con la participación del gobierno, bancos y productores y atiende a prácticamente la totalidad de los deudores y contempla, asimismo, beneficios de reducción de deuda por encima de otros programas similares aplicables a otros sectores productivos.

Señor Presidente:

Podemos estar seguros de que ahora entramos a una etapa de crecimiento sano y sostenido.

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La sabiduría de la tierra nos ha enseñado a los hombres del campo una sencilla lección: sólo se cosecha lo que se siembra y se cultiva con esmero.

Nuestro compromiso es lograr, al término de su gobierno, una balanza co-mercial agropecuaria superavitaria.

Por esta razón, los empresarios del campo nos unimos a su convocatoria de unir esfuerzos para alcanzar un crecimiento económico, vigoroso y perdurable.

Muchas gracias.

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Palabras del profesor Gabino Zapote Pedraza, productor de café de la Zona Norte Tepehua-Otomí del estado de Hidalgo

Ciudadano Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,


La producción del café es una actividad que ocupa a mucha gente y que debe convertirse, además, en oportunidad para que los productores tengan una mejor condición de vida y se desarrollen las comunidades cafetaleras.

El café es la principal exportación de la agricultura de México. Su producción es un oficio que conocemos miles de productores y sus familias, y es un producto que con altas y bajas siempre tiene valor en el mercado internacional.

Hoy los precios son buenos. Se paga hasta 250 dólares el quintal de café, del buen café que son las variedades que producimos en México: pero hace poco, hace apenas cinco años el quintal de café se pagaba a la quinta parte de lo que vale hoy, y por eso debemos prepararnos, para que con altas o bajas el café sea siempre una buena fuente de sustento para las familias productoras.

Eso hace necesario que nuestras plantaciones sean cada vez productivas, para que podamos tener una utilidad cuando los precios sean bajos o altos.

Al principio de su gobierno, los productores demandamos acciones concretas para rescatar a la café ti cultura, y junto con su gobierno diseñamos un programa de crédito al productor de hasta cinco hectáreas. El sector recibió el crédito que nunca había tenido, y con eso aumentamos la producción en un 30%.

El año pasado, con los apoyos de la Alianza renovamos más de 20 mil hectáreas de cafetos. Se hicieron módulos con mejores variedades y más resistentes a las enfermedades. Se hicieron patios de secado y se ayudó a más de 70 beneficios, y recibimos cuatro mil desulfadoras.

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Todo esto permitió apoyar a 130 mil familias que producimos café en todo el país, esto lo logramos con medidas sencillas y simples, como la aplicación de fertilizantes y la renovación de nuestros cafetales.

También pudimos llevar a nuestros campos nuevas variedades de alto rendimiento, precoces y resistentes a la roya.

Nosotros, los productores de café, entendemos que nuestro esfuerzo lo debemos continuar, produciendo mejor en las plantaciones que ya tenemos, pero renovando también las que ya producen poco o se están agotando, utilizando variedades que en nuestras regiones ya están produciendo 20 quintales en los módulos demostrativos, a diferencia de los cuatro quintales que obtenemos ahora. Para lograr esto, ya contamos con 126 millones de plantas de café en más de mil 900 viveros.

Produciendo más podremos mejorar nuestra vida y la de nuestras familias, muchas de ellas muy pobres, y ahora también se benefician criando aves, cerdos y produciendo miel.

Si Usted nos ayuda, con esos programas de la Alianza, señor Presidente vamos a salir de una vez por todas. Vamos a producir el doble de café y nos lo van a comprar, porque nuestro buen café es de los mejores del mundo. Vamos a producir más y mejor café y otras cosas para nuestro consumo y para vender.

No venimos sólo a pedir, señor Presidente, también le ofrecemos nuestro mayor esfuerzo para que el café mexicano se venda en todo el mundo, y juntos lo vamos a lograr, porque contamos con Usted y Usted cuenta con nosotros.

Muchas gracias.

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Palabras del Presidente Ernesto Zedillo Compañeras y compañeros de las organizaciones campesinas y de producción agropecuarios:

omo siempre, me da muchísimo gusto reunirme con quienes representan a los hombres y a las mujeres del campo mexicano.

C He escuchado con mucha atención lo que ustedes han expresado en esta importante reunión. En particular, es muy estimulante saber que son ustedes mismos, los productores, los que se están marcando metas muy ambiciosas para la producción agropecuaria de nuestro país en el año 2000.

También es muy importante para mí escuchar sus señalamientos y observaciones sobre la manera como deberemos avanzar en el futuro para hacer realidad esas importantes metas.

Les agradezco que hablen, como lo sabe hacer la gente del campo, con dignidad y con visión, con firmeza y con amor a México. Tengan la seguridad de que sus opiniones, sus demandas, siempre serán un elemento fundamental para diseñar las políticas hacia el campo y para llevarlas a cabo.

Es mi convicción que la palabra de todos ustedes debe estar presente en cada programa, en cada acción, porque ustedes son quienes mejor conocen los problemas de nuestro campo y ustedes son quienes mejor saben de su potencial de crecimiento y bienestar.

Por eso, cada señalamiento, cada opinión, cada propuesta que aquí se ha hecho, y las que con frecuencia hacen en las reuniones que afor-tunadamente tenemos muchas veces durante el año, serán examinadas por la Comisión Intersecretarial del Gabinete Agropecuario, por el Gabinete Agropecuario y, por supuesto, por un servidor, el Presidente de la República, para que en la medida de lo posible, de lo racional, de lo conveniente para todos, sean tomadas muy en cuenta.

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En el campo tenemos algunos de nuestros mayores retos y también de nuestros mayores rezagos. No obstante, como ustedes lo han hecho lúcidamente esta mañana, debemos reconocer que, poco a poco, pero firmemente, estamos avanzando. Los avances descritos y las perspectivas que prevemos, demuestran que el campo mexicano sí tiene salida: nuestro campo tiene salida económica y tiene salida social.

En el campo hay capacidad para crecer y para hacerlo abriendo oportunidades de progreso individual y colectivo; en el campo tenemos el potencial productivo y la energía humana para revertir la pobreza y avanzar a una vida digna para todos.

El crecimiento del sector agropecuario será fundamental para el crecimiento total de la economía nacional. A su vez, este crecimiento nos permitirá aumentar el apoyo social al campo, como ustedes con toda razón lo demandan. Nos hemos propuesto metas de producción ambiciosas pero viables; son metas elevadas pero realizables, pues responden a los requerimientos de nuestro desarrollo y a la capacidad de todos ustedes; son metas que responden, sobre todo, al compromiso que mi Gobierno tiene con el campo y a los esfuerzos que podemos sumar y redoblar.

Conseguir una producción de 37 millones de toneladas de granos básicos y oleaginosas en el año 2000 significará adelantarnos una década a las previsiones históricas, formuladas apenas a principios del año pasado. Esa es una meta ambiciosa, como ambiciosas son las otras metas que todos ustedes han expuesto, pero que -reitero- son viables, son realizables y las vamos a alcanzar.

Gracias a la confianza que tenemos en nuestro campo, gracias a la alianza que hemos forjado y gracias al esfuerzo de todos ustedes, probaremos que esas metas son realizables.

Lograremos esas metas sumando apoyos transparentes a los productores: en primer lugar, los apoyos de Procampo, que tan sólo en este año serán de 7 mil 593 millones de pesos y cubrirán 14 millones de hectáreas.

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Seguiremos avanzando con los programas de nuestra Alianza para el Campo, que este año cuenta con 2 mil 417 millones de pesos de recursos federales, incluyendo la parte correspondiente a la Comisión Nacional del Agua.

Seguiremos avanzando con apoyos claros a los productores de granos básicos para la comercialización de sus productores, como maíz trigo y sorgo. A ello, tomando en cuenta el gasto de ASERCA y de Conasupo, destinaremos alrededor de 3 mil 500 millones de pesos a lo largo de este año.

Uno de los principales objetivos de la Alianza es la capitalización de las Unidades de Producción. Para lograr nuestras metas de producción será fundamental seguir extendiendo la infraestructura agrícola y aprovecharla cada día mejor.

Continuaremos las obras de irrigación para ampliar la frontera agrícola y mejoraremos -y esto es fundamental- la tecnología del aprovechamiento del agua para preservar los depósitos subterráneos y, por supuesto, obtener mayores productividades.

Proseguiremos la transferencia de la operación y administración de los distritos de riego a los usuarios, hasta completarla en el año 2000.

Paralelamente, apoyaremos el mejoramiento de la infraestructura hidráulica a nivel parcelario y mantendremos el Programa de Uso Eficiente del Agua y Energía para reducir los costos de producción.

Intensificaremos la construcción de caminos rurales, así como su mantenimiento, con uso intensivo de mano de obra, para contribuir a generar empleos temporales allí donde tanto se necesitan.

Aumentaremos las fuentes de financiamientos para todos los productores. Así, este año están a su disposición cerca de 57 mil millones de pesos, 30% más que el año pasado.

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Mantendremos para el campo, como hasta ahora, las tasas más bajas del mercado financiero. Con el Programa de Apoyo a los Deudores del Campo, se ha beneficiado a 590 mil productores que representan 66% de la cartera susceptible de atención.

Apoyaremos igualmente la capitalización, la modernización y la consolidación de las uniones de crédito, y daremos apoyos para que éstas apliquen esquemas semejantes al Finape que fortalezcan su viabilidad.

Dar seguridad jurídica a todas las formas de tenencia de la tierra reconocidas legalmente es un acto de justicia y es también un requisito indispensable para lograr un crecimiento económico sostenido en el campo. La seguridad jurídica en la tenencia de la tierra fortalece tanto a la propiedad privada como a la propiedad social y permite a los productores aprovechar las diversas formas de asociación con inversionistas.

Quiero reiterar que este año concluiremos el rezago agrario y que, con el trabajo de ejidatarios y comuneros, concluiremos el Procede antes del término de mi Gobierno. De hecho, la mitad de los 27 mil 218 ejidos que existen en el país ya han sido totalmente certificados. Hoy, más de un millón de ejidatarios cuentan con los documentos que amparan sus parcelas.

Un programa agrario que hemos arrastrado hasta ahora es el de la urbanización irregular de los terrenos ejidales. Por eso, en el marco de la nueva legislación agraria estamos poniendo en práctica en todo el país el Programa de Incorporación de Suelo Social al Desarrollo Urbano, conocido como PISO.

Con este Programa seguiremos trabajando para que los terrenos ejidales que reúnan las condiciones de vecindad, de cercanía a zonas urbanas, sean incorporados ordenadamente a ellas. Lo haremos procurando un firme respeto a la vocación agrícola de los terrenos, velando por el beneficio de los propios ejidatarios y sin que sea una carga para el erario público.

Con este Programa seguiremos trabajando para que los terrenos ejidales sean una fuente de ingreso cuando estén en el potencial de convertirse en

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urbanos para los ejidatarios y que no sean explotados por los especuladores, por los intermediarios.

En el campo es indispensable lograr nuestras metas productivas respetando, al mismo tiempo, nuestros recursos naturales. Una demanda creciente de nuestro tiempo y una exigencia de nuestros hijos es que la producción agropecuaria en verdad respete a la naturaleza. Un compromiso urgente que hemos asumida y que sabremos cumplir es frenar el deterioro ambiental en el campo.

Por eso, en los últimos dos años se han construido 13 áreas naturales protegidas, lo que hace un total de 97. Además, están en operación seis programas de desarrollo regional sustentable y ya se están programando 21 más.

En materia forestal hemos puesto en marcha dos programas y avanzamos intensamente en otro ya establecido para el aprovechamiento sustentable de nuestro bosque.

Mantenemos el Programa Nacional de Reforestación, dedicado a la plantación intensiva de árboles adecuados a cada región. Dentro de este Programa, durante 1997 se plantarán 340 millones de árboles en el país.

Hemos iniciado un programa, que estoy seguro que será muy exitoso, que promueve la asociación entre propietarios sociales c inversionistas privados para desarrollar plantaciones forestales.

Adicionalmente, ya se está aplicando un programa para el desarrollo de bosques nativos que beneficiará a 12 millones de mexicanos, principalmente de comunidades indígenas.

Ustedes, amigos campesinos, amigos productores, están demostrando que nuestro campo sí tiene salidas y que los mexicanos sabemos diseñar y aplicar los instrumentos para cumplir nuestras metas productivas y para sentar las bases firmes del crecimiento económico en el sector rural.

Los mexicanos no buscamos el crecimiento por el crecimiento mismo; el crecimiento no es un fin, sino que es un medio; el crecimiento económico es el medio seguro para que las personas y las familias del campo y la

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ciudad tengan las oportunidades que merecen para labrarse una vida digna.

Sólo el crecimiento nos dará los empleos que necesitamos.

Sólo el crecimiento nos dará la inversión para aprovechar cabalmente el potencial del campo.

Sólo el crecimiento nos dará más recursos para más apoyo social a quienes viven en el campo.

Sabemos que no podemos esperar a ese crecimiento para apoyar a quienes más lo necesitan. Por eso, en todo momento nuestra política económica ha tenido un firme, muy firme compromiso social.

Nuestra política económica tiene y seguirá teniendo una clara orientación social. Ese compromiso, esa orientación se reflejan en que en los pasados dos años y medio se ha logrado que cerca de cuatro millones de mexicanos, que no tenían ningún servicio de salud, ahora cuenten con un paquete básico de doce servicios esenciales.

Ese compromiso social se refleja en que la mayor parte de los 19 millones de despensas anuales que se dan a las familias más pobres, se distribuyen en el campo.

Ese compromiso social también se está traduciendo en que hoy están reci-biendo educación 3.8 millones de niños jóvenes que habitan en zonas muy pobres y aisladas en el campo, 2.2 millones más que en 1994.

De igual modo, la telesecundaria está aumentando más que nunca. Este año atenderá a más de 763 mil estudiantes.

Entre 1995 y 1997 los recursos dedicados a combatir la pobreza en los municipios rurales aumentaron en un 55%.

Además, con los programa de empleo temporal para las zonas con mayores índices de pobreza, este año se generarán más de 90 millones de jornales en beneficio de un millón de personas, principalmente en el medio rural.

181


A lo largo de 1997 se otorgarán préstamos a la palabra a 5 80 mil productores de temporal, que trabajan alrededor de 1.4 millones de hectáreas de alta siniestralidad.

En conjunto, los apoyos que con toda justicia y razón otorga el Gobierno de la República al sector rural, tanto productivos como para impulsar el bienestar social, son superiores a los que recibe cualquier otro sector del país.

No hemos aguardado el crecimiento pleno para dirigir apoyos al campo. En todo momento y aún en las circunstancias económicas de mayor prueba, mi Gobierno ha apoyado y seguirá apoyando al campo.

Tenemos una clara responsabilidad con el campo mexicano. Una responsabilidad social que asumimos y cumplimos al lado de ustedes. Es una responsabilidad social que hoy y cada día de mi mandato habremos de cumplir, porque el campo es donde se medirá nuestro progreso y nuestra justicia social.

Compañeras y compañeros:

La política agropecuaria del Estado mexicano ha dejado atrás el paternalismo y el populismo, porque nunca solucionaron los problemas, nada más los evadieron y con ello los hicieron más graves.

Ahora, en cambio, trabajando con ustedes y aplicando apoyos efectivos estamos creando las condiciones para que su propio esfuerzo sea el sustento de su propio progreso.

El desarrollo de México debe comprender el desarrollo del campo y condiciones dignas para quienes viven en él y de él.

Ahora, gracias al esfuerzo de todos los mexicanos, podemos proponernos un crecimiento económico que promedie 5% de aquí al año 2000.

Ahora podemos proponernos que en ese lapso el crecimiento genere un promedio anual de un millón de empleos.

182


Como ustedes muy bien lo expresaron, tenemos los programas y las condiciones para que el campo crezca y ofrezca más oportunidades productivas a sus hombres y a sus mujeres.

Nos falta mucho por hacer, pero estamos en el camino correcto para que el destino del campesino ya no sea la pobreza, sino la dignidad. Para que el destino de nuestras tierras ya no sea el abandono, sino la productividad, y para que el destino del campo mexicano ya no sea la marginación, sino el bienestar.

No hay, no puede haber triunfalismos en relación con el campo. Pero hoy tenemos buenas bases para la confianza.

Con la fortaleza de nuestras instituciones; con la organización y la capacidad de todos ustedes; con nuestra unidad y nuestra perseverancia, el campo mexicano saldrá adelante y saldrá adelante bien. Eses es el compromiso que compartimos, y esa es la tarea que juntos cumpliremos.

Muchas gracias.

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Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (Pronafide) 1997-2000

e acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el objetivo fundamental de la política económica es el de promover

un crecimiento económico vigoroso, sostenido y sustentable, que fortalezca la soberanía nacional y redunde en favor del bienestar de los mexicanos. Este crecimiento es una condición necesaria para que la economía responda a los requerimientos de empleo bien remunerado de la población y contribuya al desarrollo democrático que demandan los mexicanos. D

Con base en lo anterior, el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (Pronafide) 1997-2000 establece los principales lineamientos para fortalecer fuentes permanentes de financiamiento de la inversión y del desarrollo.

Los aspectos más sobresalientes de la política de financiamiento del desarrollo son los siguientes:

a) Un marco macroeconómico estable. b) Un sistema financiero promotor del ahorro y la inversión pro-

ductiva. c) Una política fiscal que fomente el ahorro y la inversión. d) La generación de recursos de largo plazo provenientes de la

seguridad social. e) Utilizar el ahorro externo como complemento del interno.

Cabe aclarar que, por su misma naturaleza, el Programa no pretende ana-lizar en detalle la política social, se diseñó con objeto de presentar las estrategias para generar los recursos que permitan alcanzar las metas de crecimiento económico propuestas en el Plan Nacional de Desarrollo. El crecimiento económico permitirá generar los recursos fiscales necesarios para lograr una mayor asignación del gasto público hacia las necesidades imperantes de la población mexicana. Al promover fuentes de financia-miento sano para el crecimiento, este Programa es un instrumento funda-mental para otorgar viabilidad financiera a la política social del gobierno.

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I. Diagnóstico del financiamiento del desarrollo

Antecedentes

Desde mediados de los años ochenta, la economía mexicana se encuentra inmersa en un proceso de cambio estructural, que ha implicado el tránsito de un sistema económico cerrado y altamente regulado a uno caracteri-zado por una mayor apertura y competencia. En los últimos 20 años, México ha enfrentado crisis recurrentes que han frenado el crecimiento económico y que se ha caracterizado por un bajo nivel de ahorro interno y una elevada dependencia del ahorro externo

Insuficiencia de ahorro público, 1977-1982. En este periodo, el creci-miento del Producto Interno Bruto (PIB) se basó en una ampliación del gasto interno de la economía y una excesiva participación del Estado en diversas áreas productivas, que propició la canalización de recursos a proyectos poco rentables, con altos gastos de operación y administración. El ahorro público no creció lo suficiente para cubrir el total de la inver-sión publica, debiendo recurrir al ahorro privado y, fundamentalmente, al externo. En 1982, el exceso de gasto público, la disminución en los ingresos y el creciente déficit en la cuenta corriente deterioraron las expectativas de los inversionistas y provocaron una drástica caída en los flujos de financiamiento externo y una fuga de capitales, con lo que el país sufrió una de las crisis financieras más agudas de nuestra historia. En ese año, la deuda externa pública representó 46.4% del PIB, mientras que un año antes esta cifra era de 24.4%.

Insuficiencia de ahorro externo, 1983-1987. La economía mexicana en-frentó una situación de flujos negativos de ahorro externo a raíz de la crisis de la deuda de 1982. A partir de 1983 se requirió realizar un esfuerzo significativo de generación de ahorro interno tanto del sector público como privado, destacando el ajuste en finanzas públicas que permitió pasar de un déficit primario de 8% del PIB en 1981 aun superávit de casi 5% en 1984. En 1985, ante la necesidad de generar divisas provenientes de fuentes permanentes y estables, se dio lugar a un proceso de apertura comercial; sin embargo, el mayor ahorro interno que se logró entre 1983 y 1987 sólo fue suficiente para cubrir el pago de las obligaciones derivadas del endeudamiento externo de los años anteriores.

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Grafica 1 Ahorro Total, 1997-1996 (% del PIB)

Fuente: Pronafide Debilitamiento del ahorro privado, 1988-1994. La renegociación de la deuda mexicana en 1989 tuvo dos efectos favorables sobre el comportamiento global del ahorro. En primer lugar, la disminución de la carga del servicio de la deuda y el mayor acceso a los mercados internacionales de capital permitieron revertir la posición negativa del ahorro externo. En segundo lugar, la disminución del pago de intereses se tradujo en un fortalecimiento del ahorro público. A su vez, en este periodo se llevaron a cabo importantes reformas tendentes a modernizar el aparato productivo, profundizar en la apertura de la economía y consolidar el ajuste de las finanzas públicas. Las medidas emprendidas mejoraron las perspectivas de crecimiento del país, lo que propició la entrada de capitales más elevada de la historia de México y restableció niveles crecientes de ahorro externo. A pesar de lo anterior, el crecimiento de la economía mexicana en el periodo 1988-1994 fue relativamente moderado, de sólo 3.5% anual promedio, lo que se de-bió principalmente a que el ahorro interno se redujo continuamente como resultado de menores niveles de ahorro privado lo que, una vez más, pro-pició que la inversión no mostrara el dinamismo necesario para alcanzar mayores niveles de crecimiento. Debido en parte a la sobre valuación de la moneda, esta inversión se dirigió de manera excesiva hacia sectores denominados de bienes no comerciables internacionalmente.

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10

5

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(%)

Ahorro externo Ahorro interno

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El excesivo incremento del consumo privado en detrimento del ahorro, se debió a varios factores: sobrevaluación de la paridad; un incremento en las importaciones de bienes de consumo; mejoría de las perspectivas de los agentes económicos en cuanto a sus ingresos futuros, y la ampliación de la disponibilidad de crédito al sector privado.

La crisis de 1994 y 1995. La crisis observada en 1994 tuvo sus orígenes en diversos y complejos factores, entre los que destacaron la disminución del ahorro interno y el incremento del consumo privado.

Dada la magnitud del desequilibrio que se fue acumulando a lo largo de varios años, el déficit de la cuenta corriente ya no pudo ser financiado mediante recursos externos. En este contexto, durante 1994 se pusieron en marcha diferentes acciones para hacer frente a la reducción del flujo de recursos del exterior: se llevaron a cabo ventas de divisas en el mercado cambiario y se emitió un monto creciente de instrumentos de deuda pública con rendimientos indizados al dólar estadounidense, denominados Tesobonos. Ambas acciones se realizaron al tiempo que aumentaban las tasas de interés internas. Sin embargo, para finales del año, nuevos acontecimientos de índole política, y la incertidumbre de los inversionistas respecto a la capacidad de los sectores público y privado para cumplir con el elevado monto de las obligaciones de corto plazo en moneda extranjera, causaron una fuerte salida de capitales, que propició una rápida reducción de las reservas internacionales. Dicho proceso era insostenible y dio como resultado la fuerte devaluación de la moneda.

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Gráfica 2 Comportamiento del Producto Interno Bruto, 1977-1996

(Crecimiento real anual)

Fuente: Pronafide

La inestabilidad resultante repercutió en 1995 sobre las variables macroeconómicas fundamentales, como son la actividad productiva, la inflación y las tasas de interés. El aumento de éstas generó que un gran número de empresas y familias tuvieran dificultades para hacer frente al servicio de su deuda. Acciones realizadas entre 1995 y 1996 Ante la situación de emergencia, la política económica se dirigió a enfrentar dos retos: por un lado, corregir de manera ordenada los desequilibrios macroeconómicos y, por otro, hacer frente al problema de la deuda de corto plazo, particularmente a los Tesobonos, así como al sobreendeudamiento del sector privado. Desde enero de 1995 se llevaron a cabo una serie de acciones para reducir el déficit de la cuenta corriente y limitar el impacto inflacionario de la devaluación. Se llevó a cabo un ajuste a las finanzas públicas, con objeto de incrementar el ahorro interno y estabilizar el mercado financiero.

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6

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(%)

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Corrección de los desequilibrios macroeconómicos. La política fiscal se orientó a incrementar el superávit primario del sector público, por su parte, la política monetaria se manejó de manera congruente con el objetivo de contener los efectos inflacionarios de la devaluación. Atención a los problemas de sobreendeudamiento. Se resolvió el problema de liquidez derivado del vencimiento de los Tesobonos durante 1995 con el apoyo de instituciones financieras internacionales y las autoridades financieras de países socios. Además, para aliviar la situación de las familias y las empresas entraron en operación las Unidades de Inversión (UDIS), así como el Acuerdo de Apoyo Inmediato a los Deudores de la Banca (ADE). Adicionalmente, en 1996 se instituyeron: el Programa de Beneficios Adicionales a los Deudores de Crédito para la Vivienda; el Acuerdo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y Pesquero (FDMAPE) y el Acuerdo de Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fopyme). Por otro lado, el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) instrumentó programas que garantizaron el pago de las obligaciones de las instituciones bancarias en dólares. Con el Programa de Capitalización Temporal (Procapte), el Fobaproa apoyó a diversas instituciones bancarias con problemas para cumplir con los requerimientos mínimos de capitalización. Política de deuda pública. Durante la presente Administración, la política de deuda pública adoptada por el Ejecutivo Federal se ha orientado a la consecución de tres objetivos fundamentales: cubrir las necesidades de financiamiento por parte del Gobierno Federal; atender el re financiamiento de la deuda histórica acumulada, y mejorar la estructura de vencimiento y el costo de la deuda pública. Los resultados alcanzados en estos dos últimos años en el manejo de la deuda pública han sido, sin duda, alentadores. La mejora en el perfil de vencimientos, el acceso más favorable de México a los mercados internacionales de capital, así como la solidez de las finanzas públicas, amplían el margen de acción de las autoridades financieras para continuar, en el futuro, un manejo activo y prudente de los pasivos, optimizando así el endeudamiento público. Acciones para mitigar los efectos del ajuste sobre la población. Destacan, el aumento a las becas de capacitación para los trabajadores; la extensión de dos a seis meses durante 1995 de la cobertura del Seguro Social de enfermedades y maternidad, que ofreció el Instituto Mexicano

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del Seguro Social para trabajadores temporalmente desempleados; el fortalecimiento de los recursos para los programas de subsidio al consumo de tortilla y leche; la expansión de los programas de desayunos escolares, y se emprendió un programa emergente de apoyo al empleo en las zonas rurales. Consideraciones finales La evidencia histórica demuestra que la economía mexicana requiere fortalecer tanto el ahorro público como el privado, de tal manera que sea el ahorro interno la fuente fundamental de financiamiento de la inversión, mientras que el ahorro externo lo complementará para alcanzar tasas de crecimiento económico compatibles con el aumento de la fuerza laboral. La promoción de las fuentes internas de financiamiento de la inversión debe considerar que se mantengan los principales equilibrios macroeconómicos, los cuales son una condición necesaria para lograr un entorno propicio para el crecimiento y la generación de empleos. Así, el combate a la inflación es un elemento primordial en la política de fomento al ahorro y del financiamiento del desarrollo. II. Crecimiento económico, inversión y ahorro En este capítulo se presenta un cálculo sobre los niveles de inversión y ahorro que México requiere para alcanzar un crecimiento que genere suficientes empleos, tanto para absorber a los nuevos integrantes de la fuerza laboral como para reducir gradualmente el tamaño de la economía informal y el número de desempleados. Este ejercicio se basa en ciertos supuestos que pudieran considerarse como restrictivos. Por ello, sus resultados deben ser interpretados principalmente como indicativos de magnitudes y no como proyecciones puntuales. Para llevar a cabo el análisis, se utilizó la relación que tiene el crecimiento económico con: i) la acumulación de capital; ii) el cambio en el personal ocupado en el sector formal, y iii) la productividad total de los factores de la producción.

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Partiendo de esta información, el ejercicio consistió en: 1) calcular los requerimientos de empleo de la población para 1997-2000; 2) calcular el impacto que tiene el crecimiento económico sobre la demanda de trabajadores de la economía en su conjunto; 3) con base en el punto anterior, estimar el crecimiento necesario en el PIB para que la demanda de trabajadores aumente a tasas congruentes con los requerimientos de empleo, y 4) cuantifícar la inversión y el ahorro necesarios para sostener ese crecimiento. Antecedentes teóricos y empíricos El crecimiento de una economía depende de los incrementos que se observen en la disponibilidad y uso de los factores de producción y del progreso tecnológico. Entre 1971 y 1994, el crecimiento económico de México estuvo apoyado, fundamentalmente, por el incremento del capital, que contribuyó con 61% del primero. Por su parte, el aumento del empleo tuvo una contribución de 23% en el crecimiento nacional, en tanto que el progreso tecnológico registró una participación del 16%. Es importante enfatizar que la productividad del capital en México es elevada precisamente debido a su carencia relativa. En la medida que se incremente la relación del capital-trabajo en la economía se tendería a reducir la productividad del capital e incrementar la de la mano de obra, lo que se reflejaría en un mayor pago relativo al factor trabajo. Se puede inferir que existe un potencial para acelerar el crecimiento de la economía por medio de una mayor inversión en infraestructura y capital físico, dado la alta contribución al crecimiento que el capital ha reflejado en el pasado, lo que debe acompañarse de medidas tendientes a incrementar la productividad del trabajo. Para que un país logre un crecimiento sostenible en su actividad económica, se requiere aumentar la relación de inversión/PiB lo que, a su vez, implica incrementar el ahorro interno para financiar dicho aumento. En México resulta indispensable aumentar los recursos dirigidos a la inversión, la educación y el desarrollo tecnológico, para inducir un crecimiento económico que sea capaz de absorber el aumento de la fuerza laboral.

191


Resultados del ejercicio de contabilidad del crecimiento Los resultados indican que el PIB deberá crecer, en promedio anual, aproximadamente 5% entre 1997 y 2000 para cubrir la demanda de empleo en el periodo. Para lograrlo, el cociente inversión/PiB debe aumentar gradualmente de 20.9, en 1996, a 25.4% en el año 2000.

Resultado del ejercicio de contabilidad de crecimiento

Año

Empleo formal (crecimiento absoluto

anual, miles)

PIB (crecimiento real anual)

Ahorro total o inversión

(%PIB)

Ahorro interno (%PIB)

Déficit cuenta Corriente=Ahorro externo (%PIB)

1996 933.7 5.1 20.9 20.4 0.5

1997 877.2 4.5 22.2 20.6 1.6

1998 974.1 4.8 23.2 21.0 2.2

1999 1105.0 5.2 24.3 21.6 2.6

2000 1249.3 5.6 25.4 22.2 3.2

Fuente: Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 1997-2000.

El ahorro total de la economía deberá crecer alrededor de 4.5 puntos porcentuales respecto al PIB entre 1997 y 2000 para financiar el incre-mento en la inversión necesaria. Determinantes del ahorro La evidencia internacional demuestra que el ahorro depende de muchos factores, entre los que destacan: • Estabilidad macroeconómica, que otorga mayor certidumbre. • Ahorro público, que puede promover o limitar el ahorro privado. • Tasas de interés. Un rendimiento real positivo fomenta mayores nive-

les de ahorro.

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• Razón de dependencia de la Población Económicamente Inactiva a la Población Económicamente Activa. Cuando esta razón aumenta, el ahorro se limita.

• Profundización financiera, evitando que se traduzca en debilitamiento del sector privado.

• Crecimiento económico. A mayor crecimiento existen mayores ingre-sos susceptibles de ahorrarse.

Si bien las perspectivas sobre la evolución de los diferentes determinantes del ahorro son positivas en México, es necesario fortalecer el ahorro interno mediante medidas de política económica. En primer lugar, el ahorro público deberá contribuir al esfuerzo nacional para incrementar el ahorro externo total; la política fiscal deberá empezar el ahorro público mediante el fortalecimiento de la recaudación. Por otro lado, deberán establecerse las condiciones para mantener la estabilidad y generar el crecimiento suficiente que permita a la Población Económicamente Activa (PEA) obtener los ingresos necesarios para ahorrar; también sería importante promover el ahorro con cambios institucionales y regulativos en el mercado financiero. Lo anterior deberá complementarse con medidas que permitan incrementar la productividad del capital físico y del trabajo, por medio de inversión en infraestructura y en capital humano. Límites del ahorro externo Para evaluar la evolución futura del ahorro externo, es necesario establecer un nivel de déficit en cuenta corriente sostenible y congruente con un desempeño económico más dinámico que, además, sea compatible con los principales equilibrios macroeconómicos. Los resultados del cálculo indican que dicho déficit puede llegar a alcanzar 3.2% del PIB hacia el año 2000, lo que implica un nivel de ahorro externo equivalente a esa cifra. Cabe destacar que, considerando los principales cambios estructurales emprendidos en los últimos años, es factible lograr flujos de inversión extranjera directa que representa más del 2% del PIB en los próximos años y, por ende, se podrá financiar dicho déficit en su mayor parte. El resto del financiamiento externo puede provenir de otras fuentes de largo plazo, como son los recursos provenientes de las colocaciones de instrumentos de deuda o acciones en los mercados internacionales de

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capital por parte del sector privado, con la finalidad de ampliar la capacidad de producción. La política de deuda pública sólo buscará complementar estos recursos en la medida de lo necesario. Conclusiones Para lograr un aumento en el empleo congruente con la dinámica de la fuerza laboral y con una reducción gradual del empleo y subempleo, el PIB deberá crecer en promedio 5% anual entre 1997 y 2000. Para ese año, su dinámica deberá alcanzar un crecimiento de 5.6%. Esta trayectoria requiere un aumento en la razón de inversión/PlB de 20.9% en 1996 a cerca de 25.4% en el año 2000. Si bien el ahorro total deberá aumentar en aproximadamente 4.5 puntos del producto, el ahorro externo no deberá superar significativamente 3% del PIB para que sea financiable con recursos de largo plazo, a menos que la inversión extran-jera directa supere sensiblemente estos niveles. Por esto, poco más de 1.5 puntos deberán cubrirse con un mayor ahorro privado. Por su parte, el ahorro público deberá elevarse para promover el ahorro interno. III. Política y estrategias de financiamiento del desarrollo Objetivos de la política de financiamiento del desarrollo Generar los recursos suficientes para alcanzar niveles de inversión superiores al 25% del PIB para el año 2000 en un ambiente de estabilidad macroeconómica que fortalezca las fuentes de financiamiento internas de esta inversión. Para elevar el ahorro interno, utilizar el ahorro externo como complemento y aumentar la eficiencia de la inversión. Objetivos de las estrategias de financiamiento del desarrollo En la experiencia reciente, se observaron crisis recurrentes cuando alguno de los componentes del ahorro total mostró insuficiencias. Para lograr los objetivos citados sin incurrir en este riesgo, se incrementarán simultá-

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neamente todas las fuentes de ahorro de la economía. Con este propósito, se definen cuatro estrategias que se dirigirán a crear las fuentes de ahorro suficientes para financiar la inversión, así como canalizar eficientemente los recursos a través del mercado financiero formal. Estrategia 1. Promover el ahorro del sector privado Busca que el ahorro privado aumente de 16.1% del PIB, en 1996, a 17.7% en el año 2000. Los elementos que fortalecerán el ahorro privado en los próximos años son:

• Puesta en marcha del nuevo sistema de pensiones El sistema de pensiones está basado en un esquema de cuentas de capitalización individual pertenecientes a cada trabajador y manejadas por instituciones financieras denominadas Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES). El nuevo sistema de pensiones creará por primera vez un fondo estable de recursos de largo plazo con gran potencial para ser empleado en el financiamiento de proyectos de larga maduración. Asimismo, apoyará la modernización del sistema financiero mexicano a través de la participación de nuevos inversionistas institucionales que, con visión de largo plazo, fortalecerán la intermediación financiera y promoverán la canalización de recursos a la inversión productiva.

• Acciones para promover el ahorro popular El potencial del ahorro popular y rural se puede ver al reconocer la gran cantidad de organizaciones y mecanismos informales de crédito y ahorro, como las cajas populares, que se han desa-rrollado al margen de las entidades financieras consideradas formales o tradicionales. Por ello, se buscará agrupar a estas organizaciones bajo un marco regulatorio coherente, que les permita funcionar de manera eficiente y cumplir adecuadamente con sus objetivos.

• Política fiscal promotora del ahorro y la inversión del sector

privado La política tributaria se orientará a fortalecer el ahorro familiar y empresarial, así como la inversión, sin poner en riesgo las metas fiscales. Además, el sistema tributario deberá consoli-darse como un sistema neutral, equitativo y competitivo.

195


Estrategia 2. Consolidar el ahorro público

Debe contribuir al ahorro interno, además de promover la estabilidad necesaria para incrementar el privado. La meta específica es que, para el año 2000, el ahorro del sector público sea ligeramente superior al observado en 1996. Los componentes de esta estrategia son los siguientes:

• Política tributaria y de precios y tarifas del sector público La necesidad de financiar tanto el gasto público en desarrollo social como la inversión, hace indispensable fortalecer la recaudación tributaria federal, ya que es la única fuente estable y no inflacionaria de ingresos; por esta razón se plantea: —Adecuar la estructura tributaria: Dado que el impuesto sobre la renta recae únicamente sobre el sector formal mientras que el IVA, como un impuesto al consumo, es de aplicación general, las modificaciones a este último, llevadas a cabo en 1995, contri-buirán a elevar la recaudación proveniente de los participantes del sector informal y mejorarán la equidad del sistema tributario. —Combatir a la elusión fiscal mediante la revisión de la legisla-ción tributaria: Se continuarán eliminando las disposiciones que posibiliten prácticas de evasión y elusión del pago de contribu-ciones, mediante modificaciones a la legislación fiscal. —Incrementar el número de contribuyentes: Se logrará elevando la presencia de la administración tributaria y fortaleciendo la cooperación con las autoridades fiscales de las entidades fede-rativas. —Simplificar el pago de impuestos: Junto con la modernización de la administración tributaria, tendente a mejorar los servicios, se deberán revisar los trámites para hacerlos más simples.

Modernizar la administración tributaria: La puesta en marcha del Sistema de Administración Tributaria (SAT), permitirá ejercer un control más adecuado de las obligaciones de los contribuyentes.

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—Política de precios y tarifas: Estará orientada a reflejar sus costos de oportunidad y a fomentar el saneamiento financiero de las empresas.

• Política de gasto público Para contribuir al financiamiento del desarrollo económico, la política de gasto público se orientará durante 1997-2000 a los siguientes objetivos: —Promover el crecimiento económico mediante inversión en infraestructura: Una condición esencial para lograr un creci-miento económico perdurable, es contar con una infraestructura básica amplia y diversificada. Para ello es necesario: establecer vías de comunicación expeditas entre las poblaciones aisladas y los centros económicos; ampliar la infraestructura de comuni-caciones y transportes mediante la promoción de esquemas de coparticipación entre la inversión pública y la privada; fortalecer el sector energético, y promover la producción agrícola a través de la ampliación de obras de irrigación mayor y menor. —Elevar el bienestar de la población: Para reducir los dese-quilibrios entre los grupos sociales y las regiones geográficas, se realizarán las siguientes acciones: destinar una proporción mayor del gasto programable a los programas de educación, seguridad social y salud; aumentar el nivel de ingresos y de bienestar de los grupos de escasos recursos a través de la atención integral de sus necesidades, y asegurar la asignación de recursos a la modernización del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Para cumplir eficazmente con estos objetivos, el gasto social se concentrará en dos grandes vertientes:

a) Acciones amplias de gasto social: El gasto en salud, educa-

ción y capacitación significa la inversión más productiva que hace el gobierno ya que constituye el principal mecanismo a través del cual lleva a cabo la formación del capital humano, estas erogaciones incrementan en sí la productividad de la economía en su conjunto.

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b) Acciones dirigidas a combatir la pobreza extrema; se consi-deran en tres grandes rubros: el desarrollo de capital humano de las familias pobres; el desarrollo de la infraestructura social de las comunidades marginadas y el de programas productivos, especialmente de generación de empleo, que pongan un piso a las familias pobres hasta que el creci-miento económico genere una demanda de empleo suficien-temente vigorosa para mejorar las condiciones laborales de todos los que participan en el mercado de trabajo. De igual forma, los programas de empleo temporal en el sector rural se continuarán promoviendo, concentrando los esfuerzos en mejorar la infraestructura productiva.

—Aumentar la eficiencia, eficacia y calidad en la aplicación de los recursos públicos: Requiere la transformación de las dependencias y entidades gubernamentales en organizaciones eficientes y eficaces, pero el modernizar la gestión pública también implica cambios graduales en la cultura organizacional, orientados a obtener resultados en un esquema de incentivos, estímulos y sanciones. Para el periodo 1997-2000, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público adoptará las siguientes acciones: a) Nueva Estructura Programática (NEP) e indicadores estraté-

gicos: Para ello, es indispensable contar con un sistema de planeación estratégico que brinde calidad y unidad a los programas gubernamentales, que se traduce en un replan-teamiento integral de la estructura programática y la introducción de indicadores estratégicos para evaluar y monitorear los programas principales y las principales actividades gubernamentales.

b) Auditorias del gasto a los resultados: Con la NEP se

aportarán elementos para que las auditorias del gasto complementen su alcance contable financiero con un enfoque basado en el logro de resultados.

c) Capital Humano del sector público: Al respecto se pretenden

llevar a cabo las siguientes acciones:

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• Se buscarán las reformas para expedir las disposiciones de carácter general que deberán observar las dependencias y entidades de la administración pública sobre recursos humanos, vigilando que esas medidas conlleven a las disponibilidades presupuestarias. • Se participará, en materia de servicios personales, en las acciones de descentralización, desconcentración, transferen-cia y fusión que lleve a cabo la Administración Pública, con el fin de lograr un uso más eficiente de los recursos públicos en cuanto a rendimiento social y económico. • Se establecerán programas permanentes de revisión de las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades, con objeto de evitar su crecimiento. • Como consecuencia del redimensionamiento y reestructu-ración de las dependencias del gobierno federal, se tendrán menos erogaciones en materiales y suministros y en servicios generales.

d) Descentralización de programas y responsabilidades hacia

gobiernos estatales y municipales: Este es un proceso de largo plazo, que requiere llevarse a cabo por etapas, respetando siempre la soberanía de las entidades federativas y de los municipios. Por ello es importante no hacer de la descentralización un fin por sí mismo, sino más bien un instrumento, muy útil, para incrementar la calidad en el ejercicio del gasto.

e) Racionalización de subsidios y transferencias: Para lograr

simultáneamente la meta de mantener el gasto en niveles congruentes con los objetivos fiscales y con los ingresos, e incrementar el gasto en inversión física y en capital humano, será indispensable reasignar los recursos de acuerdo con las prioridades nacionales.

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í) Reservas presupuestarias para la prevención de continúen-cias: Con el objeto de prevenir eventos inesperados, la política del gasto público ha establecido diferentes meca-nismos legales y transparentes con objeto de crear las reservas presupuestarias necesarias para prevenir algunas erogaciones de carácter contingente.

g) Reforma al sistema de seguridad social: El principal objetivo

de la reforma es modificar sustancialmente el actual sistema de fínanciamiento del IMSS, con el fin de asegurar que su operación sea autofinanciable, garantizar un ingreso vitalicio digno para el trabajadora! momento de su retiro; mejorar las prestaciones que reciben los trabajadores y ampliar los servicios médicos.

• Sistema Integral de Administración Financiera Federal

Es indispensable que el nivel de los egresos guarde corres-pondencia con los ingresos tributarios y no tributarios que recibe el sector público tanto en su perspectiva anual como en la propia evaluación de la recaudación y la ejecución del gasto. Con esta finalidad la Secretaría de Hacienda y Crédito Público promoverá la implantación del Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF) que se caracte-rizará por ser un sistema ágil y oportuno de seguimiento y control de los egresos, que simplifique el ejercicio presu-puestario, al minimizar la acumulación de recursos ociosos que generan un alto costo al gobierno federal. Esto permi-tirá, a su vez, liberar recursos que se destinan al servicio de la deuda para aplicarlos en gasto prioritario.

Estrategia 3. Fortalecer y modernizar el sistema financiero Su objetivo es que el sistema financiero cuente con herramientas e instru-mentos para consolidarse como un agente promotor del ahorro interno y un medio idóneo para la asignación de los recursos hacia la inversión. La modernización del mercado financiero y la ampliación de su cobertura se logrará, por un lado, a través de una mayor solidez del sistema, mediante un marco basado en la autorregulación y, por otro, con una regulación prudencial más eficiente que promueva la confianza necesaria para

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aumentar la captación, una mayor penetración en los mercados actuales y la promoción de nuevos mercados y productos que atraigan más recursos al sistema y atiendan de mejor manera las necesidades de financiamiento de la inversión privada.

• Regulación y supervisión —Regulación prudencial y autorregulación: La regulación consiste en un conjunto de normas y controles establecidos con el fin de asegurar que las instituciones financieras sean capaces de cumplir sus compromisos. Todo esto con el propósito de brindar seguridad a los agentes económicos y promover la solidez del sistema financiero. —Banca universal, instituciones especializadas y supervisión consolidada: Se continuará fomentando el concepto de banca universal, esto promoverá una mayor competitividad del sistema financiero y también mejorará la posición competitiva de los usuarios; se seguirá fomentando la integración de paquetes, de tal manera que los usuarios obtengan mejores servicios en términos de calidad, cantidad, costo, tiempo y oportunidad. —Prevención de riesgos de sobreendeudamiento: El análisis de crédito de las instituciones bancarias será más riguroso e impedirá, en lo sucesivo, un alto endeudamiento de sus acre-ditados, a partir de la instrumentación de la nueva metodología de cartera. Paralelamente, se fortalecerá aún más la labor de-sempeñada por los burós de crédito, donde las distintas instituciones puedan obtener información de otros bancos sobre el nivel global de endeudamiento de los acreditados, para evitar que este sea excesivo.

• Promoción de la penetración y el crecimiento del mercado financiero

—Mayor cobertura del sistema financiero: Esto permitirá una mayor canalización de recursos importantes de ahorro hacia el financiamiento de inversiones por medio del sistema formal de intermediación. Con esto se logrará una mayor profundización, incrementando el ahorro financiero y, a su vez, permitiendo extender los servicios del sector a una mayor proporción de la población mexicana.

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—Profundización del mercado de valores: Se avanzará en-el diseño de carteras de bajo riesgo, aunque de menor rendimiento, con el fin de promover la cultura bursátil del pequeño ahorrador. Adicionalmente, para fomentar el financiamiento de la pequeña y mediana empresas vía capital, se llevará a cabo un amplio proceso de difusión de las ventajas en términos de costo y economías a escala que presenta este mercado. Finalmente, se procurará que nuestro mercado de valores se consolide como uno de los centros financieros más importantes de Latinoamérica y que se amplíen las alternativas de inversión y diversificación de riesgos de los inversionistas institucionales. —Fomento al mercado de seguros y fianzas: La profundización de este mercado puede constituir una fuente de recursos adicionales para financiar el desarrollo. Por esto, se promoverán el atractivo financiero y la competitividad en la oferta de estos servicios, de modo que el monto captado se incremente. —Desarrollo de futuros y derivados: Se promoverá el mercado de futuros y derivados y se enfatizará el llevar a cabo un amplio programa de difusión y desarrollo de estos productos. Los futuros y derivados permiten mayores niveles de eficiencia en los programas de inversión de largo plazo de las empresas, ya que fomentan un mejor manejo y control de riesgo asociado a variaciones abruptas en los precios futuros de bienes o instrumentos financieros. —Promoción de nuevos instrumentos: La incorporación de instrumentos que aseguren un rendimiento real atractivo a largo plazo, pero que permitan liquidez en el corto, puede ser factible y atractivo para el público inversionista. —Bursatilización de la cartera de crédito: Mediante este proceso, los intermediarios financieros podrán fondearse en el mercado de valores a través de la colocación de títulos respaldados por hipotecas. Con esto se tendrá la posibilidad de aumentar la oferta crediticia, sin necesidad de incrementar el capital.

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—Ahorro vinculado a la vivienda: Es necesario contar con instrumentos que permitan aislar la captación de ahorros para vivienda de los efectos de la inflación y acotar la incertidumbre respecto a los costos financieros. En este sentido, la permanencia de instrumentos de ahorro y fin andamiento en UDls podrá favorecer la creación de estos recursos.

• Canalización de los recursos a la inversión El marco regulatorio y la supervisión de los intermediarios por

medio de los mecanismos descritos en esta estrategia permitirán que los recursos se dirijan hacia proyectos con una combinación eficiente de riesgo y rentabilidad.

• Banca de desarrollo y fideicomisos de fomento La banca de desarrollo apoyará el esfuerzo nacional de

incrementar el ahorro interno y promover la canalización de recursos hacia actividades de alto impacto en el desarrollo del país. Propiciando mayores volúmenes de inversión en infra-estructura básica que, además de contribuir a la competitividad de la economía, permitirá lograr un desarrollo regional equilibrado con un fuerte impacto en el bienestar social. Se apoyará el impulso al sector rural y la capitalización del campo, con el fin de contribuir a la generación de oportunidades de inversión para los habitantes del campo en sus propias comu-nidades, que se traduzca en un desarrollo regional más equi-librado y en un incremento de bienestar en esas comunidades. Para ello, la banca de desarrollo contribuirá al financiamiento de actividades agropecuarias que permitan a los productores, prin-cipalmente a los de menores ingresos, aprovechar las oportu-nidades que ofrece la nueva política de precios del sector, así como el fomento de otras actividades productivas en el medio rural. —Reorientación operativa: La banca de desarrollo diseñará y ofrecerá instrumentos que amplíen la cobertura de financia-miento a actividades productivas, orientadas a incrementar la capacidad de los potenciales sujetos de crédito para identificar, evaluar y preparar proyectos susceptibles de ser financiados, y que a la vez actúen como catalizadores del cambio estructural, en particular en lo que se refiere al desarrollo de un marco jurídico que ofrezca mayor certidumbre a la inversión.

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—Reforma institucional: La SHCP promoverá una nueva estructura del sistema financiero de fomento y de sus niveles administrativos y operativos, con un redimensionamiento de las instituciones, eliminando duplicidad de funciones y la posibilidad de desaparecer aquellas que ya cumplieron o cumplirán con los propósitos para las que fueron creadas.

Estrategia 4. Aprovechar el ahorro externo como complemento del ahorro interno Tiene como objetivo fortalecer la inversión, al complementar sus fuentes internas de ahorro con un ahorro externo ligeramente superior al 3% del PIB. Un déficit de la cuenta corriente moderado y financiable permitirá un mayor nivel de inversión del que se lograría exclusivamente con fuentes internas de financiamiento. Para lograr lo anterior, la estrategia comprende cinco elementos interrelacionados:

• Fortalecer el sector exportador Se crearán condiciones de rentabilidad elevada y permanente en la exportación directa e indirecta y se creará un Sistema Nacio-nal de Orientación al Exportador, que difundirá información y ofrecerá asesoría sobre comercio exterior.

• Promoción de la inversión extranjera directa Para lograr una mayor participación de este tipo de recursos en el ahorro externo, se ampliarán los límites de participación de la inversión externa, propiciando que los recursos se orienten preferentemente hacia las actividades productivas.

• Otorgar certidumbre económica y financiera Los flujos netos de recursos del exterior representan una fuente de financiamiento fundamental para el país, para evitar que se caractericen por una volatilidad excesiva, se alcanzará una regulación financiera acorde con las exigencias que impone el desarrollo de los mercados, dada la creciente globalización e interrelación de los mismos, y se promoverá una legislación

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financiera congruente con la experiencia internacional en materia de protección a los usuarios e inversionistas minoritarios de los bancos y grupos financieros.

• Mejorar las condiciones crediticias y mantener el acceso a los mercados voluntarios de capital Se dará en la medida en que se vayan logrando los objetivos macroeconómicos y se tenga en el exterior una apreciación más favorable de la economía del país. Con esto también disminuirá la percepción de riesgo en los papeles mexicanos, en los mercados voluntarios de capital exterior, con lo cual se obtendrá mayor acceso a los mismos y mejores condiciones de finan-ciamiento.

• Mantener una política de tipo de cambio flexible El actual régimen de flotación del tipo de cambio resulta idóneo en el marco de una economía integrada a los flujos interna-cionales de comercio e inversión, en el cual es fundamental propiciar la competitividad del sector exportador.

Consideraciones finales Como ya se mencionó, en la historia reciente de México se han observado crisis económicas recurrentes debido a que alguno de los componentes del ahorro era insuficiente. El Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 1997-2000 fortalece, de manera simultánea y complementaria, a los dos componentes del ahorro interno y a las fuentes de ahorro externo de largo plazo. Con esto se reduce significativamente el riesgo de que en el futuro se vuelva a caer en una crisis derivada de la insuficiencia de alguno de los componentes del ahorro interno, o de una excesiva depen-dencia de los recursos volátiles del ahorro externo.

205


IV. Marco macroeconómico y fiscal de la política de financiamiento del desarrollo Entorno internacional Se consideró un escenario conservador, en el cual, a pesar de que en las principales economías se espera una reactivación del crecimiento, nuestro principal socio comercial se caracteriza por una reducción en su crecimiento entre 1998 y el año 2000. En general, se espera una trayectoria ligeramente ascendente en los índices de precios de Estados Unidos, Canadá, Japón y Alemania; en tanto que las tasas internacionales, se prevé, crecerán en los próximos años. Marco macroeconómico La aplicación de la política de financiamiento del desarrollo permitirá mantener un crecimiento económico suficiente para crear las fuentes de trabajo que demande el mercado de la fuerza laboral, al tiempo que la economía se mantendrá en una trayectoria congruente con la reducción del índice de precios y con un moderado déficit de la cuenta corriente financiable con recursos de largo plazo.

Marco macroeconómico 1996-2000

Concepto 1996 1997 1998 1999 2000

P1B (Var. % anual real) 5.1 4.5 4.8 5.2 5.6

Inflación (dic./dic.) 27.7 15.0 12.5 10.0 7.5Cuenta corriente (indd) -1,922 -5,959 -9,146 -11,618 -15,339% del Pin -0.6 -1.6 -2 2 -2.6 -3.2Importaciones (Var. % real) 27.8 15.7 12.6 11. 0 11.8 Exportaciones (Var. % real) 18.7 12.6 10.6 10.0 10.0Ahorro interno (% del Pin) 20.4 20.6 21.0 21.6 22.2

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Se espera que el crecimiento del PIB aumente de 4.5% en 1997 a 5.6% en el año 2000. Esta expansión estará impulsada, de manera primordial, por la inversión y las exportaciones, que se espera crezcan en ese lapso en cerca de 12 y 11%, respectivamente. La expansión del PIB permitirá observar una recuperación gradual del consumo. En particular, se estima que el consumo privado crecerá aproximadamente 4.1% anual promedio en términos reales.

Gráfica 3 Perspectiva del Comportamiento del PIB, 1997-2000

(Variación porcentual real anual) Fuente: Pronafide.

Por su parte, el crecimiento de la inversión estará fundamentada en mayores niveles de ahorro; se espera un aumento del ahorro interno de un 20.4% del PIB en 1996 a un 22.2% en el año 2000. El ahorro externo complementará al interno, de tal forma que el ahorro total alcance un nivel de 25% del PIB en el año 2000. Al interior del ahorro interno, destaca el aumento que registrará el ahorro privado, como resultado de la estrategia diseñada para tal fin y del nuevo sistema de pensiones. La política fiscal propuesta coadyuvará a la conservación de los objetivos establecidos por la política monetaria que el Banco de México diseñe con el fin de lograr un descenso de la inflación. Para el año 2000, la inflación podrá ser de sólo un dígito como reflejo de otras dos políticas.

1996

5

4

3

2

1

6

(%)

0

1997 1998 1999 2000

5.1

4.54.8

5.2 5.6

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Gráfica 4 Perspectivas del Comportamiento de la Inflación, 1997-2000

(Variación porcentual dic/dic)

Fuente: Pronafide. En congruencia con las cifras de ahorro interno, la mayor inversión dentro de la economía se reflejará en un moderado déficit de la cuenta corriente, que en el año 2000 ascenderá a poco más del 3% del PIB. Dicho déficit será totalmente financiable por medio de los recursos que entren a través de la cuenta de capitales de la balanza de pagos, básicamente como inversión extranjera directa y, en menor grado, endeudamiento de largo plazo de los sectores público y privado. Marco fiscal 1998-2000 En los próximos años, el principal reto para la política fiscal será contribuir a la ampliación del ahorro interno y a detonar la inversión productiva. Asimismo, una de las metas fundamentales de la política del financiamiento del desarrollo es lograr un balance económico prácticamente equilibrado para el año 2000. Los costos fiscales asociados con los programas de saneamiento financiero y seguridad social ejercerán una presión sobre las finanzas

19981996 1997 1999 2000

20

15

10

5

0

(%)

25

3027.7

15

12.5

10

7.5

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públicas de un punto porcentual del PIB en 1997, pero para el periodo 1998-2000,será de cerca de 2% del producto. El resultado esperado en finanzas públicas para el año 2000 significa un esfuerzo importante de ahorro. Específicamente, eliminando el efecto de los costos fiscales del nuevo sistema de seguridad social, se espera tener un superávit económico de más de 1 % del PIB, mientras que en 1996 se registró un ligero déficit del 0.1 por ciento del PIB. El esfuerzo para incrementar los ingresos se centrará en un aumento de la recaudación, equivalente a cercar de 1.1 puntos porcentuales del PIB, al aumentar la recaudación tributaria de un 8% del producto en 1998 a un 9.1% en el año 2000. Por el lado de las erogaciones públicas, éstas se orientarán a impulsar la inversión pública y las actividades productivas, a reducir los desequilibrios entre los grupos sociales, los sectores productivos y las regiones geográficas, y elevar la cantidad y calidad de los bienes y servicios públicos. Los resultados favorables esperados en las finanzas públicas permitirán que las acciones en materia de débito público se enfoquen durante los próximos años a refínanciar las obligaciones preexistentes, procurando mejorar el costo y la estructura de la deuda. Se estima que la deuda bruta total del sector público se reducirá como porcentaje del PIB, de 35.6 en 1997 a 31.3 en el año 2000. Consideraciones finales Las estrategias en el Programa Nacional de Financiamiento del desarrollo 1997-2000 permitirán mantener un equilibrio adecuado entre la demanda y la oferta de bienes y servicios. En los próximos años, el crecimiento económico permitirá generar un importante número de empleos y una gradual recuperación de las remuneraciones reales. Este crecimiento se contempla en el contexto de una clara trayectoria descendente de la inflación. Un mayor ahorro interno evitará la necesidad de recurrir a montos elevados de financiamiento externo, de modo que el déficit

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esperado en la cuenta corriente se financie con recursos de largo plazo, lo que reducirá el riesgo de nuevas crisis financieras en el futuro. Conclusiones El Pronafide describe la estrategia en materia de política económica que deberá seguirse para alcanzar un crecimiento de la economía que permita elevar el nivel de bienestar de los mexicanos. El ahorro es el eje en torno al cual gira el Programa. La estrategia de transición hacia un mayor crecimiento deberá orientarse particularmente hacia la inversión en capital humano y en actividades como la comisión de infraestructura. El Programa no ahonda en la necesidad de aumentar la eficiencia del aparato productivo, pero ello constituye un factor fundamental para promover el crecimiento y el empleo. El conjunto de medidas encaminadas a fortalecer las fuentes de financiamiento internas de la inversión y a utilizar el ahorro externo como complemento de éstas, en conjunción con una profundización de la política de cambio estructural, habrán de sentar las bases para un crecimiento sano y sostenido de la actividad económica y del empleo.

210


Programa de Incorporación de Suelo Social (PISO)

omo consecuencia del acelerado crecimiento poblacional de las principales ciudades del país en las décadas recientes, se han ma-nifestado una serie de problemas generados por los asentamientos

humanos que, de manera irregular, se han establecido en áreas que por su naturaleza no son aptas para el crecimiento urbano. La carencia secular de mecanismos legales adecuados para la incorporación ágil del suelo de propiedad social al mercado inmobiliario, explica buena parte del desorden y la ilegalidad que han caracterizado el desarrollo urbano de nuestro país.

C

Este desorden urbano ha alcanzado un punto crítico en el que se requiere tomar decisiones e instrumentar políticas públicas que permitan no sólo corregir el problema ya existente, sino también prevenir, mediante la instrumentación de mecanismos idóneos posibilitados por la legislación vigente, el surgimiento mismo del problema atacando sus causas fundamentales. La dimensión de este problema se ilustra con bastante claridad en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano. En este documento se señala que entre 1995 y el año 2000 el crecimiento urbano de nuestro país demandará, para las cuatro grandes zonas metropolitanas y las 116 localidades medias, un total de 150 mil hectáreas de suelo libre para satisfacer necesidades de vivienda, equipamiento urbano y desarrollo regional, de las cuales 105 mil serán de origen ejidal o comunal.

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El actual marco legal agrario permite que dichas superficies sean desincorporadas del régimen ejidal o comunal sin necesidad de recurrir a la expropiación por causa de utilidad pública. Mediante la aportación de tierras de uso común al patrimonio de sociedades mercantiles y civiles, así como a través de la adopción del dominio pleno sobre tierras parceladas, las propias asambleas de los núcleos agrarios pueden incorporar tierra a proyectos inmobiliarios que resulten congruentes con los planes y programas de desarrollo urbano que definan las autoridades locales. Esto implica la posibilidad de que tanto los ejidos como las comunidades se transformen en interlocutores efectivos del gobierno para diseñar y aplicar estrategias que permitan imprimirle orden y legalidadad futuro crecimiento de los principales centro urbanos del país. En este contexto, fue creado en 1996 el Programa de Incorporación de Suelo Social (PISO), como un instrumento del Gobierno Federal destinado a promover el desarrollo ordenado y sustentable de nuestras ciudades mediante la incorporación de suelo apto de origen ejidal y comunal al desarrollo urbano e inmobiliario, aplicando para tal efecto los procedi-mientos previstos en las legislaciones vigentes tanto en materia agraria como en materia de asentamientos humanos. En virtud de lo anterior, se debe entender el programa PISO como un instrumento de coordinación entre los tres órdenes de gobierno y de concertación con la sociedad civil, orientado a facilitar la incorporación ágil y legal de suelo apto de origen ejidal y comunal al desarrollo urbano. Mediante este programa, los núcleos agrarios estarán en condiciones de poner en oferta legal suelo al servicio de las instituciones públicas, privadas y sociales de la vivienda y desarrollo inmobiliario, de organizaciones sociales y personas físicas y morales en general, que deseen acceder a la tierra para la construcción, promoción, venta y utilización de vivienda, equipamiento urbano y desarrollo regional. Dentro de sus objetivos destaca el contar con disponibilidad legal y sufi-ciente suelo en cada ciudad para satisfacer ordenada y anticipadamente, a costos razonables, las necesidades de vivienda, equipamiento urbano y

212


desarrollo regional, y así estar en condiciones de poder abatir la ocupación anárquica de tierra ejidal y comunal, evitando la necesidad de incorporación de suelo al desarrollo urbano por la vía de la irregularidad. Esta incorporación de suelo social al desarrollo urbano mediante el PISO, cuidará en todo momento el orden urbano, la justicia campesina, el acceso popular a la vivienda, el desarrollo comunitario y la inversión privada. Además, vigilará las mejores condiciones de participación de los núcleos agrarios en las operaciones de incorporación de suelo. En el Programa participan el Gobierno Federal por medio de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) y la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), como instancias normativas, y la Comisión para la Regulari-zación de la Tenencia de la Tierra (Corett), como coordinadora nacional. A nivel de las entidades federativas participan los gobiernos estatales como coordinadores y rectores del PISO en su estado, con el apoyo de las representaciones federales involucradas directamente que son: SRA, Sedesol, Corett, Procuraduría Agraria (PA), Registro Agrario Nacional (KAN), Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (Fifonafe) e Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA), así como de las insti-tuciones federales, estatales y municipales que estén relacionadas con la vivienda, el suelo, el medio ambiente y el desarrollo urbano. Para el Gobierno Federal es un Programa obligatorio. Para los gobiernos locales y municipales su participación es concurrente entre los tres órdenes de gobierno, mediante la firma de convenios que definan sus responsabilidades y obligaciones, así como atribuciones de dirección local y municipal. Para la sociedad su participación es voluntaria, concertada y convenida, y para los núcleos agrarios también lo será de acuerdo al mandato de sus propias asambleas. En materia de financiamiento, el PISO es un Programa de inducción y promoción, no de compra y venta de suelo. Es decir, su propósito central es promover que los núcleos agrarios que tengan suelo apto, si lo desean, lo oferten a quien lo necesite, cuidando que en el proceso se respete la normatividad agraria y urbana aplicable, se desalienten los procesos espe-

213


culativos, procurando que los núcleos de población agrarios participen en tiempo, cantidad y calidad de los productos inmobiliarios y se garanticen superficies y precios accesibles de suelo o vivienda a los consumidores urbanos de escasos recursos. Así, también se debe concebir como un Programa autofinanciable no lucrativo para las instituciones públicas que, por sus funciones, participan en adquisición, expropiación o desarrollos, por lo que deberá contar con sistemas de facilitación y mecanismos de recuperación, aunque se podrá operar, según disponibilidades, proyectos sociales con recuperación parcial o diferida. El PISO podrá, por medio de la Corett y a cuenta de operaciones futuras de realización garantizada, hacer anticipos recuperables a los núcleos que los soliciten, para que los oferentes sociales con debilidad económica no estén desprotegidos ante la intermediación inmobiliaria y la ocupación irregular precaria. Tratándose de proyectos de desarrollo rentables auspiciados por inmo-biliarias puramente ejidales, el Fifonafe podrá financiar, con capital de riesgo, infraestructura y servicios, así como urbanización secundaria. El propósito será apoyar la autogestión ejidal con inversión sencilla recuperable. En su operación sólo participarán los municipios que tengan autorizados e inscritos sus programas y planes de desarrollo urbano y los núcleos de población agrarios que tengan certificados sus derechos. Asimismo, sólo podrán participar como adquirientes de tierras o socios de los campesinos en inmobiliarias, aquellas personas que garanticen solvencia, seriedad, probidad y no tengan antecedentes negativos. En todos los casos de incorporación de suelo, se deberá contar con la aprobación del municipio respectivo y se deberá garantizar la intro-ducción de los servicios urbanos básicos en las tierras de que se trate.

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El PISO está operando ya en algunos estados de la República como: Tamaulipas, Nuevo León, México, Campeche, San Luis Potosí, Querétaro, Durango y Chihuahua, dentro de lo que se ha denominado programa piloto, en el que se están probando los sistemas de coordinación y los esquemas de trabajo, comprobando hipótesis y al mismo tiempo recibiendo retroalimentación basada en la experiencia local. En 1997 se pretende cubrir el resto del país. Los métodos de incorporación de suelo social utilizados por el PISO son la expropiación concertada por áreas de crecimiento de poblados en regularización y para incorporación de suelo libre; la aportación de tierras de uso común a sociedades mercantiles inmobiliarias; y la adopción de dominio pleno sobre tierras parceladas para comercialización autoges-tionaria o institucional. Este Programa representa el primer paso hacia el nuevo milenio con una óptica diferente; además, representa la acción fundamental para la correcta regulación del uso del suelo y al mismo tiempo, el PISO permitirá prever la orientación en el crecimiento de las ciudades hacia zonas aptas para el desarrollo urbano, tomando en cuenta las actividades productivas de la región, la dotación de servicios públicos y la posibilidad de integrar estas áreas de crecimiento a las estructuras de la mancha urbana. Presentación del Programa • Se ha efectuado la promoción en 15 entidades federativas, presentando

los objetivos, características, estrategias, mecánica y acciones del Pro-grama, que es nuevo instrumento para convertir suelo ejidal y comunal en suelo urbano.

• Para los gobiernos estatales y municipales se propone una participación

convenida y si aceptan sumarse, se deberá firmar un Acuerdo de Coordinación.

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• La promoción se ha efectuado en Coahuila, San Luis Potosí, Durango, Tamaulipas, Estado de México, Yucatán, Nuevo León, Querétaro, Chi-huahua, Jalisco, Baja California Sur, Veracruz y Aguascalientes.

Suscripción de Acuerdo de Coordinación • El Ejecutivo Federal -representado por las secretarías de Desarrollo

Social, la Reforma Agraria, así como la Procuraduría Agraria y la Corett- ha suscrito con los gobiernos estatales el Acuerdo del PISO, con el fin de incorporar tierras ejidales y comunales al desarrollo urbano y vivienda.

• Los estados que han suscrito el Acuerdo son: Coahuila, San Luis Potosí,

Durango, Tamaulipas, Estado de México, Nuevo León, Querétaro, Nayarit y, en la segunda quincena de abril, se incorporaron Campeche y Michoacán; al mes de junio, Veracruz, Chihuahua, Jalisco, Oaxaca y Baja California Sur. En julio se espera signar el Acuerdo con los estados de Aguascalientes, Sinaloa y Guanajuato.

Comités Estatales de Incorporación de Suelo El Programa prevé en cada estado la integración de un Comité Estatal en donde el Presidente es el Gobernador del estado; Secretario técnico, el Delegado estatal de la Corett; Vocales ejecutivos, los funcionarios estatales y municipales involucrados, así como los representantes de la Sedesol, SRA, PA, RAN y Fifonafe. Las entidades federativas que cuentan con dicho Comité son: Coahuila, Campeche, San Luis Potosí, Durango, Tamaulipas, Estado de México, Yucatán, Nuevo León y Querétaro.

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La Transformación Agraria: origen evolución retos. Secretaría de la Reforma Agraria (Sector Agrario), volúmenes 1 y 2, México, ,1997, 426 pp. Con un profundo conocimiento del campo mexicano y de su historia, las institu-ciones que conforman el Sector Agrario: Secretaría de la Reforma Agraria, Pro-curaduría Agraria, Registro Agrario Na-cional, Comisión Reguladora de la Tenen-cia de la Tierra, Instituto Nacional de Desarrollo Agrario y Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, se dieron a la tarea de editar el libro La Transfor-mación Agraria: origen evolución retos, que representa una fuente de amplio sustento histórico y documental para el estudio del campo mexicano. Concebida como una obra básica de consulta, La Transformación Agraria es un amplio análisis histórico de los múl-tiples cambios que ha experimentado el campo en México, y cuyas transforma-ciones han representado procesos históricos de tipo político, social, cultural y artístico. La obra aborda en su primer volumen el origen de la cuestión agraria en México, a partir de un vasto recorrido que ini-cia con la descripción del calpulli, base

de la organización social en el México antiguo, pasando por la colonización española hasta el inicio de la Revolución Mexicana, y que se extiende hasta los momentos más destacados de lo que se conoce como la época del reparto agrario. Presenta también los antecedentes de la reforma Constitucional de 1992, así como las motivaciones que llevaron a realizar los cambios que necesitaba el campo mexicano para hacerlo más productivo y adaptarlo a la realidad demográfica, económica y social de nuestros días. En este primer volumen se describen también los ejes conductores de la actual política en esta materia, a saber

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abatimiento del rezago agrario; regu- larización de predios en posesión precaria; certificación de derechos ejidales y titulación de solares; certificación de comunidades; regularización de colonias agropecuarias; y deslinde de terrenos baldíos, entre otros. Adicionalmente, se incorpora información sobre los avances del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (Procede) hasta enero de 1997, que presenta las características actuales de los sujetos agrarios y permite apreciar la gran diversidad y la nueva estructura ejidal en el país. El segundo volumen presenta el trabajo denominado «Testimonios del Procede», constituido por una recopilación de

entrevistas, anécdotas, relatos y experiencias vividas por la gente del campo que participó directamente en los trabajos de aplicación del citado programa. También, incluye un anexo estadístico con los principales indicadores básicos de los núcleos agrarios del país y cuadros en los que se constatan los avances -por entidad- de las distintas dependencias participantes del sector en su trabajo directo en el campo. Sin duda, esta obra contribuye a la mejor comprensión de la problemática del campo mexicano; fomenta la reflexión en torno de la nueva cultura agraria y aporta una visión histórica del agro nacional de frente a las transformaciones legales e


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Las transformaciones de la agricultura o las paradojas del desarrollo regional. Tierra Caliente, Guerrero. Tomás Bustamante Alvarez, Juan Pablos Editor-Procuraduría Agraria, México, 1996, 308 pp.

La agroindustria se proyecta hoy como factor de desarrollo productivo de primer orden para este fin de milenio en nuestro país. Ante un escenario de globalización económica y de su incidencia real, particular y evidente en el campo guerrerense, Las transformaciones de la agricultura o las paradojas del desarrollo regional. Tierra Caliente, Guerrero, es una obra que repasa, previo análisis histórico, los principales aspectos preocupantes que enfrenta el desarrollo rural regional, generados por los procesos productivos inherentes al modelo neoliberal y por la modernización de las formas de producción en el campo.

Este trabajo representa una valiosa aportación al estudio del sector desde una óptica concreta y definitiva: el impacto generado por el modelo económico en boga, que gradualmente ha ido determinando la nueva problemática regional en el estado de Guerrero. Asimismo, da cuenta de las principales transformaciones agrícolas, económicas

y sociales de la región de tierra caliente, como consecuencia de la in-teracción de factores diversos, de tipo histórico-estructurales y coyunturales que, para el periodo de análisis, destacan las fuerzas de cambio desatadas por la Revolución mexicana y, más recientemente, en la integración creciente de México en las relaciones de la economía mundial. El autor, Tomás Bustamante, considera a la región de Tierra Caliente como representativa de esos grandes cambios. En tanto, la integración de esta región

• BIBLIOAGRARIAS •

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dentro de esos procesos -añade- se con- forma como un oasis productivo y moderno en un estado caracterizado por su atraso económico.

La tesis central que plantea Bustamante Álvarez, se refiere a la definición de la región de Tierra Caliente como un eslabón de las transformaciones económicas y agroalimentarias que se han desarrollado bajo la acción del capital financiero internacional. Es una forma de producción que se identifica con la reconstitución de una economía de enclave, con un sistema similar a la de agromaquila y con inversiones volátiles de tipo coyuntural, sin integración a la estructura económica permanente, que no revierten utilidades en la diversificación

productiva y en la economía regional. Todo esto sustentado en el uso y aprovechamiento de recursos naturales, sociales e infraestructurales, garantías de óptimos resultados productivos, de reproducción y acumulación de capital. La actual economía política que se practica en el país ha relegado a la agricultura a una posición de desprotección y debilidad productiva; en suma, ha dejado a los campesinos y demás productores no capitalizados bajo el poder del capital agroindustrial trasnacional.

Con la presente obra, el doctor Tomás Bustamante obtuvo el «Premio Estudios Agrarios 1996», convocado por la Procuraduría Agraria.


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Campesinos, Artículo 27 y Estado Mexicano. Elio Alcalá; Luz Ma. del Carmen Brunt Rivera; Ma. de la Luz Parcero López y Teófilo Reyes Couturier, INAH-Plaza y Valdés, México, 1996, 246 pp.

En el actual contexto mundial, con-formado por procesos de globalización económica y de libre mercado, aunado a una crisis económica nacional, el campo mexicano padece rezago y marginación; los impactos del atraso económico y productivo, así como la falta de tecnología persisten y obstaculizan la transformación productiva de este sector.

Frente a este panorama, el libro Campesinos, Artículo 27 y Estado Mexicano analiza las características y perspectivas que el campesinado mexicano tiene frente a la honda crisis económica por la que atraviesa el país, incluyendo su cercana relación con el Estado y los intentos de éste por ayudar al sector, mismos que han tenido impactos diferenciados según las estructuras productiva y social de cada entidad o región.

Para Alcalá, Brunt, Parcero y Reyes -coautores del libro- la presencia campe-

sina, lejos de anularse, paradójicamente se ha consolidado de manera independiente de la explotación y de las distintas políticas gubernamentales aplicadas en el campo mexicano. Apuntan algunas de las características que definen la actual situación en el ámbito agrario: mantenimiento del sistema de explotación capitalista; legitimación de la parti- cipación estatal como único responsable de la conducción y definición socioeconómica y productiva del campo, al tiempo que regula la crisis del sector; reforma del Artículo 27 constitucional


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y creación de la Ley Agraria, con el fin de canalizar mayores recursos económicos y financieros del sector privado hacia la agricultura, como una cuestión decisiva para la capitalización del agro, entre otras.

De igual forma, los autores puntualizan dos tendencias respecto de la reforma del artículo 27 Constitucional; por una parte, se afirma que servirá para que se realice la venta masiva de tierras ejidales y, en consecuencia, desarticulará al sector social del campo; por la otra, se afirma que, gracias a la reforma, fluirá la inversión privada hacia el campo, por lo cual será capitalizado. Así, la primera tendencia, tiene la finalidad del reparto agrario, el derecho de las sociedades mercantiles para adueñarse de tierras ejidales, la privatización y venta del ejido

El fin perseguido por el Estado fue y es la transferencia de los recursos campesinos a otros sectores de la economía que, de una u otra forma, signifiquen elevar los niveles de productividad y rentabilidad en el campo.

Para finalizar, los autores analizan la interrelación de algunos de los elementos de dichas tendencias para el campo y los campesinos. La articulación del nuevo esquema jurídico con la crisis agrícola, el repliegue del Estado en su trabajo regularizador y de fomento, la viabilidad de una forma básicamente de producción campesina y el fracaso del proyecto integral de desarrollo vinculado a la reforma constitucional, a largo plazo señalan al único beneficiado: el gran capital transnacional que sí está en


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-BIBLIOAGRARIAS-

Mujeres en el medio rural, Cuadernos agrarios, núm. 13, enero-junio, nueva época, año 6, Cuadernos Agrarios A.C., México, .1996.

Nuevamente la revista Cuadernos agrarios, en su número 13, dedica su espacio a la problemática de la mujer rural; lo había hecho en los años setenta con la poca información que se contaba de la materia en aquellos años. Las condiciones de las mujeres en el campo actualmente no son muy distintas a las de ese tiempo, incluso se han agudizado haciéndolas, junto con niños y ancianos, el sector más vulnerable.

La presencia de la mujer en el medio rural -crianza, trabajo agrícola, manutención, reproducción familiar y sociales cada vez mayor, no sólo por el aumento de la emigración de la mano de obra varonil, sino como una opción que está sirviendo de mástil en las economías familiares y que, además, viene funcionando como eje, en muchas ocasiones, de la producción rural.

Caracterizada como un espacio de investigaciones críticas, Cuadernos agrarios presenta una serie de reflexiones y experiencias acerca de la problematica,

acción y movilización de las mujeres del campo en nuestros días. Los trabajos de Isabela Droy, Guadalupe Huacuz, Paloma Bonfil, Emma Zapata y Marta Mercado, Sara Lara, Josefina Aranda, Margara Millán, Inés Castro y Verónica Vázquez, abordan aspectos de importancia como la situación de las mujeres en relación con la tenencia de la tierra; el desarrollo rural; los proyectos productivos y sociales; el trabajo asalariado y parcelario, y la salud, entre otros.

Como una muestra de las posibilidades que ofrece el tema de la mujer,


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Cuadernos agrarios da cuenta de los procesos que protagonizan y las reflexiones que suscitan dentro del panorama mexicano. Es así, que la mujer ya no puede quedar fuera del desarrollo rural,

es parte primordial y promotora del cambio que se viene dando en lo rural y, desde ahí, lucha por mantenerse y reproducirse como bastión de la sociedad rural.


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Mercado de tierras en México. UAM, Xochimilco-FAO, Roma, 1995, 248 pp.

México está inmerso en los procesos de globalización y de profunda transforma- ción social encaminada hacia una nueva democracia. En esa óptica, el país no está exento del amplio proceso de transición que vive América Latina, desde hace una década y que obligó en gran parte a remodelar la mayoría de los esquemas institucionales y a adoptar políticas de extrema austeridad fiscal.

Actualmente, ante la liberalización de los mercados y la prioridad de las privatizaciones, la tierra -recurso históri- camente empobrecido- ha adquirido una nueva connotación en los mercados nacionales, tanto para los grandes productores como para los pequeños propietarios y los campesinos.

La obra que nos ocupa es el primer estudio comparativo referido a cuatro realidades campesinas diversas en el marco nacional: Tlaxcala, Sonora, Veracruz y Puebla. El mercado de tierras se considera un elemento condicionado por las reformas económicas, el acceso al crédito o a la asistencia técnica, y, por

cuestiones políticas, como el desarrollo de las organizaciones campesinas autónomas y la democratización del mundo rural.

A partir de la experiencia histórica, se refuerza la posibilidad de desarrollar un mercado de tierras de largo alcance con una participación campesina dominante, debido a que la tendencia general entre los ejidatarios es conservar su tierra y avanzar en el progreso de sus comunidades. La tierra es una conquista histórica es el elemento dominante de la identidad de la población rural y el patrimonio fa-miliar.

El presente texto retorna una serie de


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propuestas de proyectos de los mismos campesinos, que se expresan como alternativas de participación en los mercados y la política económica. Asimismo, puntualiza demandas como la creación de una institución bancaria que otorgue créditos hipotecarios, medidas para superar el minifundio y la concentración de tierras, fomento al desarrollo autónomo de las organizaciones económicas campesinas, y una recon- versión productiva acorde con las necesidades de mercado.

Los especialistas recomiendan estudiar los mercados regionales de tierra con las formas productivas y paisajes rurales que predominan en una región determinada y, básicamente, con los sujetos particulares que sintetizan estas concepciones y prácticas sociales, para comprender lo que al respecto acontece a nivel nacional.

De lo contrario, se corre el riesgo de inventar estructuras generales que no responden a la realidad sino a esquemas teóricos preconcebidos, que distan mucho de la realidad que se vive en el campo.

La actual legislación agraria, sus consecuencias y repercusiones sobre el campo mexicano, también son temas de este libro y marcan un claro énfasis sobre el perfil de la propiedad de la tierra ejidal y las comunidades campesinas.

Mercado de tierras en México presenta los resultados del estudio llevado a cabo en México entre 1992 y 1994 por Luciano Concheiro, coordinador de la Maestría de Desarrollo Rural de la Universidad Autónoma Metropolitana de Xochimilco, en colaboración con Hermi-nio Baltazar, Odile Hoffmann, Elsa Almeida y Ricardo Pérez Aviles.


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Empobrecimiento rural y medio ambiente en la montaña de Guerrero. Marco Antonio Ramírez Mocarro, Juan Pablos Editor-PA, México, 1996, 96 pp. Como una de las múltiples aristas que conforman el panorama del México de hoy, la situación rural y el impostergable cuidado del impacto ambiental, son factores que desempeñan un papel muy importante para el desarrollo económico y social.

El concepto de pobreza -tema de cualquier mesa de discusión de política económica y social- existe sin que esencialmente afecte al entorno ecológico; sin embargo, los modelos económicos aplicados hoy día, programas y políticas, afectan necesaria y directamente a los recursos naturales.

En Guerrero, y especialmente en la región de la Montaña, se presentan dos factores determinantes: pobreza extrema en una población mayoritariamente rural y un alto grado de deterioro de los recursos naturales.

En el presente ensayo -que se hizo acreedor al Premio Estudios Agrarios 1996, otorgado por la Procuraduría Agra-

ria-, Marco Antonio Ramírez Mocarro analiza la relación que la dinámica demográfica, productiva y ocupacional de la población tiene con los niveles de vida, los patrones de uso y deterioro de recursos naturales, a través de las condiciones, mecanismos y procesos que generan el flagelo de la pobreza y la degradación del medio ambiente.

Este análisis parte de la comprensión de lo que ocurre en los niveles locales, en los cuales se producen las interacciones directas entre la sociedad y la naturaleza. ¿Puede sobrevivir una economía campesina de subsistencia y deficitaria en tiempos de hegemonía del libre mercado? ¿El modelo económico prevé el empobrecimiento social y ecológico


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de las zonas como la montaña de Guerrero?

La dinámica económica, junto con los procesos de polarización y desigualdad en el campo mexicano, relegó a la montaña de Guerrero a un espacio de agricultura campesina pobre y atrasada, de difícil acceso y olvidada por las inversiones productivas y la ayuda financiera.

La integración de los mercados en bloques económicos, que a su vez aglutina los procesos de desarrollo de los

distintos estratos sociales, pareciera que se olvidó de los rezagos y carencias de los pequeños y grandes grupos sociales que no alcanzan los niveles de bienestar que proclaman las políticas económicas.

Una muestra de las repercusiones y de la búsqueda de posibles soluciones podrían desprenderse de trabajos como el presente ensayo de Ramírez Mocarro, texto que invita a la reflexión y a la participación de todos los estudiosos del medio ambiente, particularmente aquéllos que se centran en comprender la compleja relación entre población y ambiente.


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El municipio en la consulta nacional sobre derechos y participación indígena. Cuadernos del Instituto Nacional de Solidaridad, Sedesol, México, 1997, 350 pp.

La consulta nacional sobre derechos y participación indígena, que se llevó a cabo entre noviembre de 1995 y marzo de 1996, representó un amplio espacio de participación social en el que las voces indígenas de todo el país tuvieron oportunidad de expresar su sentir, sus planteamientos y sus puntos de vista sobre el vínculo indisoluble que se establece entre sus demandas y el ámbito geográfico donde habitan: el municipio.

El Instituto Nacional de Solidaridad tuvo a su cargo el análisis, el tratamiento y la consolidación de los resultados de esta consulta, dando prioridad al respeto de la identidad cultural de los pueblos indígenas. Este trabajo de compilación, retrata además los esfuerzos del Instituto por arraigar en todos los estratos sociales del país, empezando por la vida municipal, el ejercicio pleno de los derechos indígenas y la incorporación de los pueblos al desarrollo general del país en condiciones de equidad y justicia social.

El municipio en la consulta nacional sobre derechos y participación indígena, presenta los planteamientos de los distintos grupos indígenas en forma íntegra. Los temas abordados se refieren fundamentalmente a los usos y costumbres en la organización jurídica y política; cultura indígena; participación y representación política; derecho consue-tudinario e impartición de justicia; desarrollo y bienestar social; tierra y patrimonio; migrantes y jornaleros, y mujer indígena. Adicionalmente, se incluye una serie de anexos sobre el marco jurídico que reglamenta la cuestión indígena.


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Es importante destacar que este material retoma ante todo la visión que expresaron los propios representantes de los pueblos indígenas a lo largo de la consulta, sobre lo que son sus derechos en el marco nacional y de cuáles son algunas necesidades insatisfechas que impiden el ejercicio pleno de esos derechos en el municipal.

Esta compilación del Instituto Nacional de Solidaridad, tiene el propósito de contribuir al enriquecimiento de la discusión y reflexión del tema indígena en México, en la perspectiva de aportar elementos informativos de primera mano al actual debate sobre los cambios constitucionales a los derechos de los pueblos indígenas.


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3. Debe adjuntarse un breve curriculum del autor o autores, seña-lando dirección, teléfono y fax para contactos posteriores.

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