Estudios sobre el fortalecimiento de la Justicia 2014 Parte I: Reforma del proceso de elección de...
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ESTUDIOS SOBRE EL FORTALECIMIENTO DE LA JUSTICIA 2014 Parte I: Reforma del proceso de elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia Estudios Legales Septiembre de 2014 • No. 165 ISSN 2311-4479 1. Introducción El estudio sobre el funcionamiento de las instituciones siempre ha sido un tema prioritario en la agenda de FUSADES, el cual se ha abordado en diversos estudios y publicaciones. En materia del Órgano Judicial, en investigaciones realizadas con la Universidad de Salamanca (España), se ha expresado anteriormente que se entiende que la configuración y el rendimiento de las instituciones judiciales es importante por dos razones fundamentales: primero, porque afecta a los actores sociales e incide sobre el desarrollo económico de un país; y, en segundo lugar, porque la justicia (o algunos de sus órganos) contribuye a resolver los conflictos entre Órganos del Estado, a asegurar el funcionamiento de las instituciones democráticas y a consolidar el respeto a los derechos humanos; todos estos aspectos están imbricados en la estabilidad del sistema democrático, en la legitimidad de las políticas públicas y en el respeto de los derechos ciudadanos reconocidos en la Constitución de un país 1 . Este Análisis Legal e Institucional sobre la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia es el primero de una serie de cuatro investigaciones sobre distintos aspectos relacionados con la justicia en el país que el Departamento de Estudios Legales ha decidido realizar. A pesar de la inmensa importancia que tiene el estudio 1 Universidad de Salamanca, Estudio sobre Instituciones Democráticas, Capítulo 5: Poder Judicial, en http://www.FUSADES.org/index.php?option=com_ k2&view=item&layout=item&id=149&Itemid=178&lang=es&limitstart=2 de las reformas necesarias para mejorar el proceso de elección de magistrados de la CSJ para fortalecer la cúpula del Órgano Judicial, a lo largo de los años, se constata que no estamos en presencia de un tema muy estudiado y que las investigaciones nacionales más detalladas que existen sobre el tema son las que FUSADES ha hecho por cuenta propia o las que ha hecho con otras instituciones. En ese orden de ideas, esperamos que este documento sirva para despertar el interés por el tema, avivar el debate legislativo y promover las reformas que se plantean, puesto que además estamos a las puertas de la elección de 5 magistrados que deberán renovarse en 2015. El CNJ ya hizo la convocatoria pública para que los interesados en postularse presenten su hoja de vida y varias asociaciones de abogados ya comenzaron a organizar sus procesos electorales internos. Por otra parte, en años recientes, algunos fallos de la Sala de lo Constitucional sobre distintos temas institucionales han incrementado la atención que se presta a la actividad del máximo tribunal de justicia en el país y especialmente a la Sala de lo Constitucional, incluyendo su mecanismo de elección. En 2012, una crisis institucional generada por la declaratoria de inconstitucionalidad de la elección de dos generaciones de magistrados de la CSJ, incrementó aun más el interés en este procedimiento. En esa oportunidad, el país recibió la visita de la Relatora Especial de las Naciones Unidas para la Independencia de Magistrados y Abogados, quien se pronunció sobre diversos temas relacionados con la administración de Análisis legal e institucional 1
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ESTUDIOS SOBRE EL FORTALECIMIENTO DE LA JUSTICIA 2014Parte I: Reforma del proceso de elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia
EstudiosLegales
Septiembre de 2014 • No. 165ISSN 2311-4479
1. IntroducciónEl estudio sobre el funcionamiento de las instituciones
siempre ha sido un tema prioritario en la agenda de
FUSADES, el cual se ha abordado en diversos estudios
y publicaciones. En materia del Órgano Judicial, en
investigaciones realizadas con la Universidad de
Salamanca (España), se ha expresado anteriormente que
se entiende que la configuración y el rendimiento de las
instituciones judiciales es importante por dos razones
fundamentales: primero, porque afecta a los actores
sociales e incide sobre el desarrollo económico de un
país; y, en segundo lugar, porque la justicia (o algunos
de sus órganos) contribuye a resolver los conflictos entre
Órganos del Estado, a asegurar el funcionamiento de las
instituciones democráticas y a consolidar el respeto a los
derechos humanos; todos estos aspectos están imbricados
en la estabilidad del sistema democrático, en la legitimidad
de las políticas públicas y en el respeto de los derechos
ciudadanos reconocidos en la Constitución de un país1.
Este Análisis Legal e Institucional sobre la elección de los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia es el primero
de una serie de cuatro investigaciones sobre distintos
aspectos relacionados con la justicia en el país que el
Departamento de Estudios Legales ha decidido realizar.
A pesar de la inmensa importancia que tiene el estudio
1 Universidad de Salamanca, Estudio sobre Instituciones Democráticas, Capítulo 5: Poder Judicial, en http://www.FUSADES.org/index.php?option=com_k2&view=item&layout=item&id=149&Itemid=178&lang=es&limitstart=2
de las reformas necesarias para mejorar el proceso de
elección de magistrados de la CSJ para fortalecer la cúpula
del Órgano Judicial, a lo largo de los años, se constata
que no estamos en presencia de un tema muy estudiado
y que las investigaciones nacionales más detalladas que
existen sobre el tema son las que FUSADES ha hecho por
cuenta propia o las que ha hecho con otras instituciones.
En ese orden de ideas, esperamos que este documento
sirva para despertar el interés por el tema, avivar el debate
legislativo y promover las reformas que se plantean, puesto
que además estamos a las puertas de la elección de 5
magistrados que deberán renovarse en 2015. El CNJ ya
hizo la convocatoria pública para que los interesados en
postularse presenten su hoja de vida y varias asociaciones
de abogados ya comenzaron a organizar sus procesos
electorales internos.
Por otra parte, en años recientes, algunos fallos de
la Sala de lo Constitucional sobre distintos temas
institucionales han incrementado la atención que se presta
a la actividad del máximo tribunal de justicia en el país y
especialmente a la Sala de lo Constitucional, incluyendo su
mecanismo de elección. En 2012, una crisis institucional
generada por la declaratoria de inconstitucionalidad de
la elección de dos generaciones de magistrados de la CSJ,
incrementó aun más el interés en este procedimiento.
En esa oportunidad, el país recibió la visita de la Relatora
Especial de las Naciones Unidas para la Independencia
de Magistrados y Abogados, quien se pronunció sobre
diversos temas relacionados con la administración de
Análisislegal e
institucional
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justicia en el país, incluyendo el procedimiento para la
elección de los magistrados de la CSJ.
En este análisis, se pretende examinar la regulación y
práctica del procedimiento actual, así como proponer
la implementación de un proceso de selección de
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia que
promueva la elección de funcionarios independientes,
con los mejores méritos y aptitudes para el cargo, con
especial preocupación por lo que puede ocurrir en la
elección que corresponde a 2018. En ese año, termina
el periodo de 4 de los 5 magistrados electos en 2009 en la
Sala de lo Constitucional, lo cual en la práctica tiene casi los
mismos efectos de una renovación total de esta Sala de la
CSJ, ya que en los procesos constitucionales las decisiones
se toman por 3 y 4 votos. Renovar a 4 de los 5 magistrados
implica cambiar completamente las mayorías necesarias
para resolver. Si antes de junio de 2018, no se encuentra
un mecanismo viable para solucionar esta situación no
deseada por el mecanismo de elección progresivo diseñado
por la reforma constitucional de 1991, cada 9 años, la
elección de la CSJ se convertirá en la elección de la Sala
de lo Constitucional, con los riesgos de reparto de cuotas
partidarias que se señalan en varias partes de este capítulo y
con las eventuales afectaciones a la independencia de la Sala
de lo Constitucional que ello implica.
2. Importancia de la elección de Magistrados de la Corte Suprema de JusticiaLa existencia de instituciones independientes es
indispensable para la existencia de un Estado de derecho
fuerte, cuyo funcionamiento se basa en la separación de
poderes y el sometimiento a la ley. Sin embargo, este ideal
no puede ser alcanzable sin la existencia de funcionarios
independientes. El funcionamiento eficiente de las
instituciones públicas también resulta más factible si
quienes las dirigen no solo cumplen formalmente con los
requisitos establecidos en las leyes -y para el caso de la
Corte Suprema de Justicia, en la Constitución-, sino
que poseen una serie de cualidades particulares que
les permiten desempeñar mejor el cargo. El punto de
partida para una CSJ eficiente, técnica y al servicio de
la ciudadanía es un procedimiento de elección de sus
magistrados que favorezca el mérito, la capacidad
para el cargo y la independencia2.
Para alcanzar este propósito, intervienen muchos
factores, que pueden reunirse en dos grandes grupos:
objetivos y subjetivos. Los objetivos pueden resumirse
en la existencia de un procedimiento de selección y
elección adecuadamente diseñado y en una descripción
normativa suficientemente detallada sobre los requisitos
indispensables para ser Magistrado de la CSJ. Los
subjetivos tienen que ver con la voluntad de todos
los intervinientes en el proceso de selección para
nombrar realmente a las personas con las mejores
aptitudes para el cargo y abandonar la mala práctica de
nombramientos basados en el compadrazgo o afinidad
política-partidaria.
Respecto del modelo vigente en El Salvador, en
algunos documentos y estudios previos de FUSADES,
se ha expresado que el mecanismo actual de selección
es producto de reformas realizadas a la Constitución en
1991, como parte de las modificaciones introducidas
previo a la firma de los Acuerdos de Paz de 1992 y aunque
en su momento fue considerado como un excelente
mecanismo3, luego de 7 procesos de elección de la CSJ
realizados con base en este formato: 1994, 1997, 2000,
2 VOLCANSEK, Mary L., “Appointing judges the European way” en Fordham Urban Law Journal, Vol. 34, issue 1, Berkley electronic press, 2006, pp. 364-365, quien explica que la preocupación por nombrar a las mejores personas en cargos judiciales está presente en muchos países y que se han buscado métodos que garanticen personas íntegras, inteligentes, con conocimientos legales y “temperamento judicial”, siendo su independencia uno de los rasgos más deseables.3 FUSADES y Universidad de Salamanca, Las Instituciones Democráticas en El Salvador I: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento, 4ª edición, San Salvador, 2009, p. 42 y FUSADES, Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas e Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Dr. José Matías Delgado, Estudio del proceso de selección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, 1ª edición, Antiguo Cuscatlán, junio de 2011, p. 2
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2003, 2006, 2009 y 2012, el mismo no ha producido los
resultados esperados, por lo que actualmente es necesario
revisar y mejorar algunos de sus elementos, para eliminar
los vicios o efectos negativos que la aplicación del
procedimiento ha evidenciado4.
3. Requisitos para los procedimientos de elección de magistrados de las Cortes Supremas de JusticiaComo punto de partida, además de nuestras propias
investigaciones, también se han analizado estudios
realizados con otras instituciones y documentos
académicos, así como algunos estudios regionales
especializados en la selección de magistrados de
las altas cortes, que hacen énfasis en los contenidos
mínimos que deben garantizarse para asegurar
mejores procesos de selección.
Para fomentar la existencia de procesos de elección
que brinden los mejores resultados, es necesario
contar con la regulación de una serie de condiciones
que deben constar previamente y preferentemente
en la Constitución y, de forma complementaria, en las
leyes secundarias, que los actores con participación en
los procesos de elección deben respetar. Entre ellos, se
consideran fundamentales los que se describen en los
apartados que siguen.
3.1 El proceso de selección debe estar claramente definido, así como las responsabilidades de cada actor que participa en el mismo
Para que un proceso de selección tenga legitimidad, debe haber confianza en que los actores involucrados
4 FUSADES y Universidad de Salamanca, Las Instituciones Democráticas en El Salvador II: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento, San Salvador, 1ª edición, 2010, pp. 151-152.
cumplen con su rol de una manera adecuada. La
existencia de un plan previamente establecido por el ente
coordinador -en nuestro caso el CNJ-, para el proceso de
selección y la explicación del rol de cada entidad en ese
proceso, son elementos fundamentales. Es imprescindible
que todas sus actuaciones estén revestidas de transparencia
y publicidad en todas las etapas del proceso.
3.2 Entidades de preselección autónomas y transparentes
Las entidades electoras tienen que ser independientes
y no estar sujetas -directamente o indirectamente- a
demandas de determinados sectores de poder en el país.
Cuando las entidades a cargo de la preselección de los
candidatos estén conformadas por representantes de
distintos sectores y gremios nacionales -FEDAES y CNJ-,
deben existir garantías de que sus decisiones estén
basadas únicamente en los méritos de los candidatos.
La autonomía y la transparencia aumentan la posibilidad
que se tomen las mejores decisiones, fundadas en
criterios sustantivos en lugar de consideraciones políticas,
económicas o de cualquier otro tipo de conveniencia5.
A título de ejemplo, el art. 74 del Reglamento de la
Ley del Consejo Nacional de la Judicatura establecía
anteriormente que la votación para determinar qué
abogados se incluyen en la lista final que se envía a la
Asamblea Legislativa debía hacerse de forma “secreta”6,
aunque actualmente esta disposición ha sido derogada
por el art. 14, literal d) de la LAIP, en la que expresamente
se señala que esta información debe ser pública y de forma
oficiosa. No obstante ello, existen algunas normas que
5 Entrevistas realizadas en el marco de este estudio en el mes de mayo de 2014, con el Dr. René Fortín Magaña, Magistrado de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ 1997-2006 y Dr. Mario Enrique Sáenz, abogado en ejercicio.6 Inciso primero del art. 74 del Reglamento de la Ley del CNJ: “Al tener conocimiento de la lista parcial de candidatos propuestos por las asociaciones de abogados, el Pleno del Consejo, basado en la nómina definitiva del Registro Especial de Abogados Elegibles y en la ponderación de los criterios establecidos en el artículo precedente, seleccionará por medio de votación secreta, un número equivalente a la mitad de la lista completa de candidatos a formar de acuerdo a lo establecido por la Ley, dentro de los ocho días siguientes a la fecha de recepción de la lista parcial de candidatos remitida por la Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador” (resaltado nuestro).
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será necesario derogar o modificar para implementar un
proceso de selección en el que se reduzcan tanto como
sea posible, los márgenes de actuación arbitraria y/o
política de los actores. Todo acto de la Administración
Pública debe gozar de la motivación adecuada y
de medios de publicidad que permitan conocer su
contenido, especialmente en materia de elecciones
de segundo grado, en las cuales la legitimidad
democrática popular se deposita en el funcionario
que elije en representación del pueblo. Una actuación
independiente y transparente de las entidades de
selección, sería más acorde con la Constitución y daría
mayor legitimidad al proceso de selección.
3.3 El perfil de magistrado debe ser claro y debe estar previamente establecido
Este perfil debe abordar las características profesionales y
personales que se consideren elementos imprescindibles
para un magistrado de la CSJ. Es importante que
este perfil sea detallado, que esté previamente
establecido y que se dé a conocer al público, para que
cada candidato tenga claridad sobre los requisitos
necesarios para una postulación exitosa. De igual
manera, la existencia de un perfil detallado, previamente
establecido y publicado, es una guía importante para
el trabajo de los órganos seleccionadores y es un
factor significativo para disminuir la posibilidad de
arbitrariedad en las decisiones de esas entidades7.
En El Salvador, algunos elementos constan en la
Constitución, otros en la jurisprudencia constitucional en
materia de elecciones de segundo grado y también existen
otros en las leyes y reglamentos infraconstitucionales,
como por ejemplo, la Ley y el Reglamento del Consejo
Nacional de la Judicatura.
7 Fundación para el Debido Proceso (DPLF), Lineamientos para una selección transparente y meritocrática de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Washington, D. C., noviembre de 2012, pp. 2-3 en http://dplf.org/sites/default/files/lineamientos_seleccion_magistrados.pdf
De forma complementaria, es indispensable que exista
un mecanismo objetivo que permita la valoración de
los aspectos requeridos por el perfil, como por ejemplo,
cierto número de años de ejercicio profesional, resultados
de evaluaciones anteriores, desempeño de cátedras
académicas, solvencias institucionales, especialmente
de las entidades fiscalizadoras de la profesión y contraloras
de la función pública, y que cada requisito se acredite con
documentación también preestablecida y detallada, para
reducir los márgenes de decisión arbitraria o política.
3.4 El órgano elector debe nombrar únicamente con base en una evaluación objetiva del cumplimiento de los requisitos constitucionales y de forma transparente
Los requisitos personales de los magistrados y
los procedimientos concretos para elegir a los
magistrados en la Asamblea Legislativa pueden estar
desarrollados en una norma secundaria, pero en
todo caso, el principal vicio a evitar será una elección
basada únicamente en “pago de favores”, afinidades
personales, criterios de conveniencia o cuoteo
político-partidario. Para lograr una elección basada
en la idoneidad del candidato y evitar una elección
meramente basada en criterios de política-partidaria es
necesario enmarcar las actuaciones de los diputados de
tal forma que no puedan recurrir a esta práctica histórica
en nuestro país, sino que tengan que demostrar que han
electo sobre la base de la idoneidad de los candidatos.
En todas las etapas del proceso deben preverse
mecanismos objetivos de evaluación que sean del
conocimiento del público. En la Ley del CNJ, puede
agregarse desarrollo normativo para establecer, por
ejemplo: a) tablas de evaluación que asignen puntajes
concretos al cumplir cada uno de los requisitos y en
diversos grados, que sean obligatorias tanto para el
Pleno del CNJ, como para las asociaciones de abogados
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que postulen candidatos y en sede legislativa, a través
del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa
(RIAL); b) la posibilidad que la sociedad civil manifieste
su oposición a determinado nombramiento, con
base en motivos objetivos y concretos; c) un sistema
de audiencias públicas obligatorias al momento de
entrevistar y luego de deliberar sobre los candidatos,
por parte de la Comisión Política o subcomisión de la
Asamblea Legislativa, tal como se regula actualmente en
forma opcional, en los artículos 98 y siguientes del RIAL8.
El cuerpo elector debe demostrar a la ciudadanía que ha
electo con rigor y objetividad a los mejores candidatos.
Actualmente, cualquier interpretación de las normas
rectoras del proceso que se haga o cualquier
reforma legal que se implemente, debe tomar en
cuenta los aspectos jurisprudenciales que la Sala
de lo Constitucional ha desarrollado en materia de
elecciones de segundo grado y específicamente en
materia de elección de los Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, tal como se desarrolla en el
apartado siguiente.
4. Jurisprudencia constitucional sobre la elección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de El SalvadorLa jurisprudencia constitucional en materia de
elecciones de segundo grado en los últimos años, ha
sido muy abundante y ha ido dotando de contenido
algunos aspectos establecidos en la Constitución. De
forma específica, existen varias sentencias recientes
8 FUSADES, Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas e Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Dr. José Matías Delgado, Estudio del proceso de selección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, cit., p. 18.
de la Sala de lo Constitucional que han abordado el
tema de la elección de magistrados de la CSJ y cuyo
contenido debe ser respetado en los procesos de
elección próximos, así como en eventuales reformas
infraconstitucionales que se aprueben.
En el año 2012, la Sala de lo Constitucional declaró
inconstitucionales las elecciones de los magistrados de la
CSJ para los periodos 2012-2021 y 2006-2015, por haber
sido realizadas ambas por la misma legislatura que había
electo a los magistrados del periodo anterior9 y luego, en
2013, la Sala declaró inconstitucional el nombramiento
del Presidente del Órgano Judicial, CSJ y Sala de lo
Constitucional por su afiliación político-partidaria10.
En estas sentencias de inconstitucionalidad, la Sala
desarrolló importantes criterios para configurar una
elección basada en el mérito de los candidatos y a través
de una elección bien fundamentada y transparente, tal
como se resume en los criterios jurisprudenciales que
se analizan a continuación. Por parte de FUSADES,
consideramos que en el caso de elecciones de
Magistrados de la CSJ, dado que intervienen
varios actores, los requisitos desarrollados por
la jurisprudencia deben aplicarse en todas las
etapas del proceso: elecciones FEDAES, selección
CNJ y elección en la Asamblea Legislativa, con las
particularidades que correspondan a cada etapa.
En la elección que realiza la FEDAES, estos requisitos
deben asegurarse desde el momento de la postulación
y elecciones internas que las asociaciones de abogados
llevan a cabo. En ese momento, es responsabilidad de
cada asociación proponer únicamente a candidatos que
cumplan los requisitos que la Constitución y la normativa
infraconstitucional establecen, como el mérito y la
9 Sentencias de inconstitucionalidad 19-2012 y 23-2012, ambas del 5 de junio de 2012, disponibles en www.jurisprudencia.gob.sv o en www.observatoriojudicial.org
10 Sentencia de inconstitucionalidad 77-97-2013, del 14 de octubre de 2013, disponible en www.jurisprudencia.gob.sv o en www.observatoriojudicial.org
6
independencia política-partidaria. Sería contrario a esta
jurisprudencia y estéril que las asociaciones de abogados
propusieran -por ejemplo- a militantes o afiliados a
partidos políticos, para el cargo de magistrado de la CSJ,
ya que este vínculo ha sido declarado incompatible con
el cargo por el máximo intérprete de la Constitución
(Inc. 77/97-2013) o a personas con mal desempeño
profesional o mala trayectoria académica, ya que dichos
candidatos carecerían de la competencia notoria, exigida
por la Constitución (art. 176).
En idéntico sentido, estos también deberían ser requisitos
que los votantes consideraran al momento de la elección
que corresponde realizar a los abogados de la República,
para integrar el listado de 15 abogados que se postulan
por parte de la FEDAES, con el objeto que los candidatos
tengan mayores oportunidades de ser electos con base
en méritos personales y que ocupen las magistraturas de
la CSJ las mejores personas para el cargo.
Por su parte, el Pleno del CNJ, al momento de seleccionar
y de votar por los 15 candidatos que le corresponde
proponer, debe asegurarse que se trate de personas
que cumplen con los requisitos constitucionales y
normativos, a partir de los más altos estándares posibles.
De otra forma, será difícil esperar que se elija a personas
de la máxima valía para el cargo de Magistrado de la
CSJ, si desde el inicio del proceso no se garantiza la
inclusión en el listado que el CNJ debe elaborar, de
candidatos que cumplan con los requisitos desarrollados
en la jurisprudencia constitucional. El resultado de la
evaluación y la motivación para cada caso individual
debe constar por escrito.
4.1 Requisitos de los candidatos
4.1.1 Competencia, moralidad y honradez notorias
Con distintas denominaciones y matices, la Sala insiste que los cargos públicos deben otorgarse con base
en criterios de idoneidad, ya que los mismos están
diseñados para el cumplimiento de funciones de interés
general y la satisfacción de las necesidades colectivas.
La jurisprudencia en procesos de inconstitucionalidad
pronunciada en las elecciones de los Magistrados de la
CSJ, FGR y Magistrados de la CCR, reiteran al unísono
que en estas elecciones la Asamblea Legislativa tiene el
deber de verificar que “la elección de funcionarios públicos
se haga con la finalidad de garantizar que las personas
electas sean las idóneas para cumplir con las atribuciones
u obligaciones asignadas según un determinado cargo
público, para realizar el interés general y para hacer
efectivos los derechos fundamentales de la persona
humana” (Incs. 19-2012, 23-2012, 29-2012, todas del 2012
y 49-2011 del 23 de enero de 2013).
Uno de los aspectos más debatidos, han sido ciertas
cualidades que la Constitución impone para la elección
de algunos de los más altos cargos en la Administración
Pública, por considerar que son demasiado difusas
como para poder ser verificadas, como por ejemplo,
para ser Magistrado de la CSJ y para ser Fiscal General de
la República, la Constitución impone el deber de tener
competencia y moralidad notorias (art. 176 Cn. y 177 Cn.,
y 193 Cn.), mientras que para ser Magistrado de la CCR, el
art. 198 Cn. prescribe que los candidatos deberán tener
competencia y honradez notorias.
En la práctica, la difícil concreción de conceptos como
“competencia, moralidad y honradez notorias” ha
servido como excusa para su falta de verificación
al momento de la elección, en la que además han
prevalecido criterios políticos11. No obstante ello, en
11 MONTECINO GIRALT, Manuel y NÚÑEZ RIVERO, Cayetano, “La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador: Concepto y composición” en Teoría y Realidad Constitucional, Universidad Nacional a Distancia, N°. 14, 2º semestre 2004, Madrid, p. 366, señalan que los requisitos de moralidad y competencia notorias han quedado relegados a un segundo plano frente a criterios políticos, aun cuando la doctrina ha sido constante en señalar su importancia y KNAUL, Gabriela, Informe Especial de la Relatora de las Naciones Unidas para la Independencia de Magistrados y Abogados sobre El Salvador, Nueva York, mayo de 2013, p.10, disponible en : http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/139/66/PDF/G1313966.pdf?OpenElement
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las sentencias de inconstitucionalidad 19-2012, 23-2012
y 29-2012, la Sala manifiesta que la “competencia” puede
comprobarse mediante la acreditación de aptitudes
profesionales, técnicas, empíricas o académicas para el
desempeño del cargo y las cualidades de “moralidad
u honradez notorias” pueden comprobarse mediante
la verificación de la probidad, honestidad o rectitud
demostradas por una persona a lo largo de su vida.
En la jurisprudencia citada, la Sala prescribe que
la Asamblea debe verificar la existencia de estos
requisitos, aunque sean de difícil concreción. Su
ausencia, su falta de comprobación o la ignorancia de
elementos objetivos que acrediten su incumplimiento
o contradicción, constituyen un impedimento para
que se elija a determinadas personas, ya que las
mismas no ofrecen suficientes garantías para un
adecuado desempeño en el cargo. La Asamblea
Legislativa no puede hacer caso omiso de estos
requisitos y debe expresar en forma motivada los
elementos que permiten demostrar su existencia o
inexistencia, al momento de elegir a determinadas
personas para la CSJ u otros casos de elecciones de
segundo grado.
La Sala también ha indicado que los requisitos de
competencia, moralidad y honradez notorias podrán
ser llenados de contenido por vía de la jurisprudencia,
tal como este tribunal ha venido haciendo o por medio
de configuración legal, con base en las características
inherentes a la función pública y al rol que la Constitución
asigna a cada institución.
4.1.2 Independencia política partidaria
En la jurisprudencia constitucional relativa a las
elecciones de segundo grado -y al ejercicio de cargos
públicos-, se ha establecido que las condiciones
óptimas de ejercicio imponen el deber de representar
a todo el pueblo y no solo a una parte o sector, tal
como establece el artículo 125 Cn., que prohíbe el
mandato imperativo. La Sala de lo Constitucional
establece que la independencia en el ejercicio del
cargo debe garantizarse desde el procedimiento
de elección, ya que todos los funcionarios públicos
son representantes del pueblo y deben orientar su
mandato al cumplimiento de fines de interés general
y a la tutela de los derechos fundamentales.
En la sentencia de inconstitucionalidad 49-2011, del
23 de enero de 2013, relativa a la elección de la CCR, la
Sala desarrolló importantes consideraciones en materia
de entes contralores, aplicables también a la Corte
Suprema de Justicia. En dicha jurisprudencia consta
que el carácter fiscalizador de los entes contralores hace
incompatible la afiliación partidaria de sus titulares.
La afiliación partidaria crea un vínculo jurídico
obligatorio y un nexo ideológico entre el afiliado y
el partido, que impide actuar con la independencia
exigida en este tipo de entidades. La afiliación
partidaria constituye un obstáculo para el ejercicio
independiente y adecuado de las funciones de
fiscalización, ya que el vínculo jurídico e ideológico
que crea en el afiliado puede producir decisiones
orientadas a beneficiar a un instituto político y no
al interés general.
Es decir que, tanto en la tramitación del proceso en sus
distintas etapas como al momento de la elección por
parte de la Asamblea Legislativa, debe prevalecer la
idoneidad para el cargo, como mecanismo de protección
del interés general de la población de contar con una
Corte Suprema de Justicia integrada por personas con
la capacidad necesaria para resolver los casos de forma
técnica e independiente.
8
Además de las exigencias expresadas anteriormente, en
la inconstitucionalidad 77/97-2013 del 14 de octubre de
2013, la Sala se pronunció específicamente en materia
de incompatibilidad entre el ejercicio de la judicatura y la
afiliación o militancia político partidaria, especialmente
en el máximo tribunal de control constitucional. No
obstante tratarse del caso de la elección del magistrado
presidente del Órgano Judicial, CSJ y Sala de lo
Constitucional, el máximo intérprete de la Constitución
estableció importantes principios que deberán
respetarse en toda elección de magistrados de la CSJ.
Sin que se haya señalado jerarquía alguna, en primer
lugar, la Sala de lo Constitucional estableció que debe
preservarse el principio de independencia judicial de
todo riesgo que podría afectarlo, haciendo referencia
al art. 26 de la Ley de la Carrera Judicial que prohíbe la
afiliación partidaria de los jueces de la República y al
art. 172 Cn., asidero constitucional de la independencia
judicial. Luego se refiere al art. 85 Cn., el cual impone la
existencia de controles independientes que aseguren
el régimen republicano establecido en la Carta Magna,
por lo que debe evitarse elegir a personas que presenten
vínculos de dependencia con partidos políticos, ya que
ello afecta el principio de independencia judicial exigido
y garantizado por la Constitución.
Finalmente, en la jurisprudencia citada se reconoce
la posible pugna entre dos derechos de rango
constitucional, pero se concluye que el derecho a optar a
cargos públicos del art. 72 Cn. cede en casos de afiliados
partidarios que optan a cargos en entidades de control.
El derecho a afiliarse a partidos políticos es una opción
incompatible en casos de elección en entidades de
control, como la CSJ.
En conclusión, la línea jurisprudencial de la Sala
que establece que el concepto de idoneidad para un
cargo en entes contralores lleva implícito el requisito
de independencia política partidaria es clara, ya
que la vinculación con un partido político limita la
independencia y la imparcialidad necesarias para que
un funcionario público adopte una decisión, sobre todo
en cargos en los cuales sus titulares ejercen jurisdicción.
4.2 Requisitos del procedimiento de elección
4.2.1 Motivación del acto
Uno de los aspectos que más atención jurisprudencial y
más resistencia política ha recibido, es la obligación que la
Sala de lo Constitucional establece para que la Asamblea
Legislativa motive cada elección de funcionarios de forma
concreta. La única forma para que todos quedemos
convencidos que la Asamblea Legislativa ha hecho bien su
trabajo es si dicho Órgano explica concretamente en el caso
de cada persona, cuáles son las condiciones que permiten
acreditar su idoneidad para el cargo, así como aquellas que
lo distinguen respecto de los demás candidatos.
La motivación de cada elección debe constar por escrito,
ya sea en el dictamen que presenta la Comisión Política
o en el decreto legislativo en el que se consigna el
acto de elección. Este es un imperativo que rige todas las
actuaciones de las entidades públicas, pero que modifica
la forma histórica de actuar de la Asamblea Legislativa
al momento de elegir a funcionarios de segundo grado,
basada en arreglos político-partidarios y específicamente,
en el reparto de cuotas partidarias12, que tanto daño ha
causado en el pasado a la administración de justicia13.
12 FUSADES, Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas e Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Dr. José Matías Delgado, cit., pp. 10-13.13 Entrevistas realizadas en el marco de este estudio en mayo de 2014. con el Dr. René Fortín Magaña, Magistrado de la Sala de lo Contencioso de la CSJ período 1997-2006, Dr. René Hernández Valiente, Magistrado y primer vocal de la Sala de lo Constitucional periodo 1994-2003 y Dr. Fidel Chávez Mena, excanciller de la República y abogado.
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EstudiosLegales
9
Este requisito impone dos obligaciones a la Asamblea
Legislativa: 1) la de recolectar información sobre los
candidatos; y 2) la de divulgar información sobre las razones
para elegir a determinada persona. La primera implica
que los diputados se documenten debidamente respecto
de las aptitudes y méritos concretos de cada candidato,
previo a su designación. Se trata de un requisito que ya
goza de desarrollo normativo infra constitucional, puesto
que de conformidad con el art. 99 del RIAL, la Comisión
Política tiene la obligación de requerir a cada candidato
que presente los atestados que demuestran sus aptitudes
para un cargo específico, ya que la Sala ha apuntado
que el incumplimiento de este requisito, impide evaluar
objetivamente las calificaciones técnicas y personales
requeridas: “Conocidas por la Asamblea las propuestas, a las
que deberán agregarse los atestados en que se comprueben
los requisitos constitucionales o legales, pasarán a estudio
de la Comisión Política, para que antes de la elección pueda
determinarse, por cualquier medio, si las personas propuestas
para el cargo reúnen los requisitos referidos…”. La segunda,
implica que los diputados de la Comisión Política o ad hoc
que realizan la evaluación, razonen su decisión de forma
expresa y comprensible por todos, lo cual tiene asidero
legal en el art. 52 del RIAL, en el que se establece que “las
comisiones emitirán dictámenes por resolución de la mayoría
de sus miembros, razonando sus acuerdos y propuestas”.
Respecto de este punto, es menester reiterar que la Sala ha
manifestado que la motivación escrita debe constar en el
dictamen de la Comisión Política o en el Decreto Legislativo
que consigna la elección14.
En la práctica, una vez examinados para cada candidato
los atestados y demás documentación que acredita
14 Sentencias Inc. 19-2012, 23-2012, 29-2012 todas del año 2012 y 49-2011, del 23 de enero de 2013, disponibles en www.jurisprudencia.gob.sv o en www.observatoriojudicial.org.sv
el cumplimiento de los requisitos constitucionales,
la Asamblea Legislativa debe detallar los atributos
concretos de una persona, que le permiten reunir
dichas condiciones y por qué se distingue del resto de
candidatos que también cumplen con dichos requisitos15,
para demostrar que no solo ha electo a funcionarios
que cumplen con el perfil, sino que de un listado de
posibilidades, ha electo a las mejores opciones. Si en ese
momento la Asamblea Legislativa detecta que uno de
los integrantes del listado no cumple con los requisitos
exigidos por la Constitución y las leyes, debe descartar
esta candidatura.
Durante la elección de los funcionarios que el ordinal 19
del artículo 131 Cn. establece, la Asamblea Legislativa
tiene el deber de demostrar que en cada caso individual
ha adoptado una decisión racional que cumple con los
requisitos que la Constitución prescribe. La motivación
es la única garantía que permite conocer con certeza
las razones por las cuales se ha elegido a determinada
persona, tanto frente al soberano como frente a los
demás participantes en el proceso de elección, por
lo que debe entenderse que forma parte de los
requisitos del acto para que el mismo se considere
conforme a la Constitución.
Por idénticos motivos, este mismo razonamiento se
aplica a la preselección que realiza el Pleno del CNJ,
luego de la convocatoria y depuración del listado de
abogados elegibles e interesado en postularse para el
cargo de magistrado de la CSJ. La selección del listado
final de 15 candidatos que corresponde elegir al Pleno
del CNJ debe basarse en la competencia y moralidad
notorias de los postulantes, por lo que para cada uno
15 En la Inc. 49-2011, se dio una situación inversa. La Asamblea Legislativa eligió a personas que tenían reparos de varias instituciones, por lo que la Sala manifestó que en ese caso hubiera sido necesario indicar cómo estos reparos no disminuían la idoneidad para el cargo y cómo es que ubicaba a las personas electas en mejor posición que otros candidatos que no tenían objeciones de este tipo en sus expedientes.
10
debe constar la motivación concreta y detallada. De
esa forma, la Asamblea Legislativa, la población en
general y particularmente los participantes del proceso
que no resulten electos, pueden conocer las razones
por las cuales 15 personas concretas se han incluido
en el listado, ya que para los demás participantes en
la convocatoria abierta del CNJ, ese momento cierra o
habilita su participación en la etapa final de la elección.
Es importante que las personas que quedan fuera del
proceso en esta etapa conozcan la motivación del acto, el
cual debe estar basado en razones objetivas y requisitos
comprobables, a efecto de evitar arbitrariedades y poder
impugnar la decisión del CNJ.
4.2.2 Publicidad del procedimiento
La parte final del inciso primero del artículo 99 del
RIAL, establece la obligación que tiene la Asamblea
Legislativa de dar publicidad a todo el proceso de
evaluación y selección de los candidatos a cargos de
elección indirecta. Este es un requisito que se ha venido
incumpliendo históricamente, ya que en estas elecciones
de funcionarios, salvo por la sesión plenaria de elección,
hasta muy recientemente, no han permitido el acceso
del público a los debates de las comisiones. Una mala
práctica que se ha observado frecuentemente en
elecciones pasadas y que genera desconfianza
por llevarse a cabo a puerta cerrada, es que los
candidatos se reúnan en privado con las fracciones
políticas previo a su elección.
En las sentencias de inconstitucionalidad 19-2012,
23-2012, 29-2012 y 49-2011, la Sala desarrolla este
requisito, recordando que ya goza de regulación
infraconstitucional y reitera la importancia de su
observancia. La publicidad parlamentaria es un
principio que debe inspirar todo el actuar legislativo,
tanto para la producción de normas generales y
abstractas como para la elección de funcionarios. La Sala
de lo Constitucional acota que se trata de un principio
de doble dirección, puesto que opera desde la Asamblea
Legislativa hacia el ciudadano, al ofrecerle la posibilidad
de estar informado de forma libre y completa sobre las
agendas, debates, votaciones y decisiones legislativas; así
como desde los ciudadanos hacia el Órgano Legislativo,
que se concreta en la posibilidad que los individuos
o grupos de ciudadanos puedan participar en forma
ordenada en las distintas actuaciones legislativas.
En las sentencias citadas anteriormente, la Sala hace
referencia a su propia jurisprudencia, reiterando que
“la publicidad es el medio a través del cual la discusión
social adquiere una dimensión política y la discusión
parlamentaria toma una proyección social (Inc. 24-
2003 del 21.08.2009)” y agrega que ambas formas
de discusión habilitadas a través de la publicidad
parlamentaria, constituyen un elemento fundamental
de la democracia representativa.
En el orden de ideas apuntado, podemos concluir que
en las elecciones de segundo grado y expresamente
las de la CSJ, desde las discusiones de comisiones,
hasta las plenarias de la Asamblea Legislativa deben
ser públicas, abiertas y accesibles a la población.
El secretismo no tiene fundamento constitucional
y contradice todos los postulados de la democracia
representativa en la que se asienta nuestro régimen
político, según el artículo 85 de nuestra Carta Magna, sin
escrutinio público no hay democracia.
En igual forma que se concluye para el requisito de
motivación, también consideramos que la etapa del
proceso efectuada por el CNJ debe ser transparente y
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dotarse de publicidad. La documentación presentada por
cada candidato, la evaluación realizada y la votación deben
ser públicas y ponerse a disposición de la población y
de los candidatos para su verificación, porque de igual
forma, no puede exigirse a la Asamblea Legislativa el
cumplimiento de ciertos requisitos para la elección de los
magistrados y eximir del cumplimiento de los mismos a
los demás actores que intervienen en las etapas previas.
Lo ideal es que el procedimiento reúna los mismos
estándares de motivación y transparencia desde sus
orígenes y que se cumpla con lo prescrito en la LAIP.
5. Regulación y práctica actualEl procedimiento para la elección de los magistrados de
la CSJ de El Salvador esencialmente único en su género,
puede parecer admirable por ser altamente participativo,
dividido en varias etapas y con competencia de
una pluralidad de actores. Su regulación es tanto
constitucional como infraconstitucional y consta
esencialmente en los siguientes cuerpos normativos:
a) Constitución de la República
b) Ley del Consejo Nacional de la Judicatura
c) Reglamento de la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura
d) Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa
e) Reglamento Especial para el Proceso de Elección de los Candidatos a Magistrados de la Corte Suprema de Justicia Propuestos por la Entidades Representativas de los Abogados que se aprueba para cada elección por la Junta Directiva de la Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador16.
16 Art. 54 de la Ley del CNJ y art. 70 del Reglamento de la Ley del CNJ.
5.1 Breve descripción del procedimiento y su problemática
Según se expuso en el “Estudio del proceso de selección
de magistrados de la Corte Suprema de Justicia”, realizado
conjuntamente entre Fusades, la Universidad José Simeón
Cañas y la Universidad Dr. José Matías Delgado, el cual ha
servido de base para varios de los apartados que siguen,
el proceso de selección de magistrados de la CSJ está
dividido en dos etapas: una primera en la que se hace
una preselección, que sirve para conformar una lista de
30 candidatos que luego es presentada ante la Asamblea
Legislativa y una segunda etapa de selección, que
comprende el procedimiento interno que la Asamblea
Legislativa lleva a cabo para nombrar a cinco magistrados
titulares y cinco suplentes cada tres años, así como para
elegir al Presidente de la CSJ, que es al mismo tiempo
Presidente del Órgano Judicial y Presidente de la Sala de
lo Constitucional de la CSJ.
5.1.1 La preselección se encausa a través de dos procesos separados
Un primer proceso electoral, a través del cual todas las
personas autorizadas para el ejercicio de la profesión
de abogado pueden votar para elegir -por voto directo
y secreto- a 15 candidatos de las listas presentadas por
las distintas asociaciones de abogados, y un segundo
proceso a cargo del CNJ, a través del cual esta institución
selecciona a 15 candidatos de una lista de elegibles
elaborada previamente, para dar cumplimiento a lo
prescrito por el art. 186 Cn.
5.1.1.1 Proceso electoral organizado por la Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
Esta etapa está regulada por la Ley del CNJ y su
reglamento, así como por el Reglamento Especial para
el Proceso de Elección de los Candidatos a Magistrados de
12
la Corte Suprema de Justicia Propuestos por la Entidades
Representativas de los Abogados que se aprueba para
cada elección por la Junta Directiva de la Federación
de Asociaciones de Abogados de El Salvador17, aunque
también existe una referencia a esta etapa del proceso en el
inciso segundo del artículo 186 Cn., tal como se menciona
más adelante.
El proceso comienza con la presentación de listas de 15
elegibles por cada una de las asociaciones de abogados
legalmente reconocidas, estén o no federadas, para
lo cual deben acreditar que tienen como mínimo 100
miembros inscritos. Este es un tema delicado, ya que
en la práctica existen asociaciones sin más actividad
o finalidad que la de crearse para la postulación de
candidatos para la CSJ, lo cual deslegitima en cierta
forma su participación, ya que caben dudas sobre si
son o no entidades representativas de los abogados
de El Salvador, ya que este es un requisito que el inciso
segundo del artículo 186 Cn. establece:
“La elección de los Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia, se hará de una lista de candidatos, que
formará el Consejo Nacional de la Judicatura en
los términos que determinará la ley, la mitad de
la cual provendrá de los aportes de las entidades
representativas de los Abogados de El Salvador
y donde deberán estar representados las más
relevantes corrientes del pensamiento jurídico”.
En este punto, cabe precisar que si bien la Constitución o
sus documentos históricos no mencionan que “entidades
representativas” solo pueden ser las asociaciones
17 La FEDAES está conformada por ocho asociaciones de abogados de El Salvador legalmente reconocidas: la Asociación de Abogados de El Salvador (AAES), la Sociedad de Abogados de Occidente (SAO), el Centro de Estudios Jurídicos (CEJ), el Círculo de Abogados Salvadoreños (CAS), la Asociación de Abogados de Oriente (AAO), la Sociedad de Abogados de Nueva San Salvador (SANSS), la asociación de Abogados de Sonsonate (AAS) y la Asociación de Abogados de Ahuachapán “Dr. José Antonio Guillén Chacón” (ABOGA).
gremiales de los abogados del país, en la práctica y en
la normativa secundaria así ha quedado consignado.
Actualmente, el único vehículo aceptado para poder
postular candidatos para el listado de 15 personas a
cargo de las entidades representativas de los abogados
estipuladas en el citado art. 186 Cn., son estas asociaciones.
Sin embargo, en el desarrollo de esta investigación
surgieron opiniones discrepantes que consideran que,
visto el bajo número de abogados que se encuentran
agremiados en el país, por falta de colegiación obligatoria
o falta de afinidad o identificación con algunas de las
asociaciones existentes18, el término “entidades” ocupado
por la Constitución debería entenderse en forma más
amplia y abrirse un debate sobre la posibilidad de permitir
que otras asociaciones u organizaciones, como las
distintas facultades de derecho de las universidades del
país o asociaciones de abogados no gremialistas, también
puedan participar en este proceso19, para habilitar una
verdadera representatividad de todos los abogados. Por
otra parte, también surgieron propuestas para que la
elección de la FEDAES incluya únicamente a candidatos
que sean abogados, mientras que los jueces que deseen
postularse participen en el proceso que compete al CNJ20.
Sin embargo, ninguna de las dos propuestas genera
consenso y merecen una más amplia discusión y análisis,
sobre todo porque afectan disposiciones constitucionales
que regulan el proceso de elección.
Con las listas elaboradas por las asociaciones, la FEDAES
conforma un listado único. Una vez hecho esto, cada una de
las agrupaciones profesionales o los candidatos de forma
individual llevan a cabo su propia campaña electoral. La
18 Según informes de la FEDAES y de la CSJ, en la elección de magistrados de 2012 votaron aproximadamente 7,000 abogados, de un total de más de 22,000 que a febrero de 2012 estaban autorizados para el ejercicio de la abogacía.19 Entrevista realizada en mayo 2014, en el marco de este estudio, a excoordinador de amparos y exsecretario de la Sala de lo Constitucional, Dr. Manuel Montecino Giralt, quien propone, por ejemplo, que se permitan las postulaciones a las facultades de derecho de las universidades del país.20 Entrevista con Juez 1, realizada en el mes de mayo de 2014, en el marco de esta investigación.
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13
campaña electoral está dirigida a captar las lealtades de
abogados votantes. Normalmente, los actos públicos
de campaña implican la realización de conferencias, la
invitación a actividades sociales, pega de carteles en
lugares públicos y ofrecimiento de regalos. Las votaciones
se celebran en los diferentes centros judiciales del país21.
Cada abogado autorizado para el ejercicio de la abogacía
tiene derecho a votar hasta por quince candidatos.
La lista es abierta, es decir, los votantes pueden elegir
discrecionalmente, del listado común, a 15 abogados.
En la papeleta, los votantes no deben marcar más de esa
cantidad, ni manchar fuera del espacio indicado. En caso
contrario, el voto es nulo. Los 15 candidatos más votados
pasan a conformar la lista de candidatos elegibles que,
junto con la lista de 15 candidatos elaborada por el CNJ, se
envía a la Asamblea Legislativa.
En esta etapa, el resultado puede ser sumamente
aleatorio. Los abogados votantes tienen libertad para elegir
sobre la base de sus preferencias personales, puesto
que no existe una obligación de votar por quien tenga
mejores aptitudes o mejor trayectoria profesional. Este
mecanismo de democracia y de participación del
gremio parece muy bueno, pero lamentablemente
no ha garantizado que resulten electas las 15
personas con mayor capacidad e idoneidad para ser
magistrado de la CSJ, tal como las pasadas 7 elecciones
han demostrado, con honrosas excepciones, por lo
que valdría la pena replantearse su conveniencia. En
muchas oportunidades han resultado electas las personas
con más fondos gastados en sus campañas o quienes han
ofrecido más regalos o promesas populistas22, a pesar
21 Las elecciones se realizan en las oficinas administrativas de la Corte Suprema de Justicia, en San Salvador, así como en los Centros Judiciales de Santa Tecla, Santa Ana, Sonsonate y La Libertad. También se ubican urnas en el resto de cabeceras departamentales.22 En la práctica, estas actividades propagandísticas se han realizado en horarios laborales, a veces con abuso de fondos y recursos públicos, con coacción de los empleados, por mencionar algunas de las muchas conductas condenables que se han evidenciado en los procesos proselitistas.
de comprobarse en algunos casos, fuertes reparos
relacionados con su desempeño profesional o poca
idoneidad para el cargo, ya que el marco regulatorio no
exige que las asociaciones verifiquen un mínimo de
requisitos antes de postular a sus candidatos. Algunas
asociaciones nacionales como el Movimiento por
la Transparencia del Sistema Judicial, critican la falta
de verificación de los requisitos de los candidatos, la
imposibilidad de controlar la doble votación, la ausencia
de planes de educación para los votantes, la falta de
transparencia del proceso y equidad en la participación
de las asociaciones de abogados en el procedimiento
tramitado por la FEDAES23.
Para contribuir a corregir un poco el problema, habría
que proponer algunas reformas legales que permitan
mayor regulación y supervisión de la participación de las
asociaciones de abogados, que reduzcan la propaganda
a su mínima expresión, limitándola a actividades
realmente informativas y fomenten la participación
y elección de mejores candidatos en el proceso de
postulación que lleva a cabo cada asociación y en la
votación que organiza la FEDAES. Puede considerarse la
conformación de un Consejo Electoral para cada elección,
que supervise las actuaciones de las asociaciones de
abogados y de la FEDAES durante cada proceso electoral,
cuya integración y atribuciones estén definidas en la Ley
del CNJ. También debe exigirse a las asociaciones que
demuestren un número mínimo de afiliados, actividad
gremial en el último año, así como imponerles una serie
de obligaciones y requisitos a tomar en cuenta para
realizar una verdadera evaluación de sus candidatos.
23 Movimiento por la Transparencia Judicial, “Observaciones al proceso de elección de los magistrados y magistradas de la Corte Suprema de Justicia por el gremio de abogados”, San Salvador, 2012, en http://www.fespad.org.sv/wp-content/uploads/2013/10/observaciones-eleccion-csj.pdf
14
El Consejo Electoral estaría formado por cinco miembros
propietarios y cinco suplentes, que serían nombrados de
la siguiente manera:
1-Uno por parte de la Corte Suprema de Justicia;
2- Uno por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos;
3- Un miembro electo por parte de la Federación de Abogados de El Salvador;
4-Uno por la Facultad de Derecho de la Universidad de El Salvador;
5- Uno por parte de las facultades de ciencias jurídicas de las universidades privadas acreditadas en el país.
Se propone que los suplentes sean nombrados de la
misma forma y solo puedan sustituir al propietario
nombrado por su mismo sector o institución. Las
decisiones se tomarán por mayoría simple, la cual bastará
para sesionar. El período de funciones del Consejo
Electoral iniciará ciento ochenta días antes de la elección
de los candidatos y concluirá treinta días después de
esta. Los miembros del Consejo Electoral percibirán
dietas por las sesiones en que participen dentro del
período de funcionamiento de dicho Consejo, las cuales
serán fijadas por el Pleno del CNJ y sufragadas con cargo
a su presupuesto24.
Un problema concreto que ha ocurrido a mediados
de 2014 y que debe resolverse antes de iniciar el
proceso de elección de magistrados de 2015, es
que la presidencia de la junta directiva de la FEDAES
que será responsable de organizar esa elección,
está a cargo de una abogada que es diputada de
la Asamblea Legislativa. Esta situación pone en
riesgo el carácter apolítico que debe caracterizar la
24 Ver texto completo de reformas a la Ley del CNJ, presentadas a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales el 5 de diciembre de 2011 por parte de FUSADES, IIDC y la UCA, disponibles en http://www.observatoriojudicial.org.sv/images/1.pdf
elección de candidatos a magistrados por parte de
los abogados, ya que fue precisamente para eliminar
el excesivo control político de la CSJ, que se modificó la
Constitución en 1991 y se reformó el procedimiento de
elección de la CSJ25.
En ese sentido, si bien no existe una prohibición expresa
al respecto, debe considerarse que la organización de la
elección de Magistrados de la CSJ por una junta directiva
presidida por una diputada es incompatible con el carácter
apolítico que debe regir esta etapa del proceso, en la
medida que burla el espíritu de la reforma constitucional.
Tal como han señalado algunas organizaciones académicas
del país: “El espíritu de las reformas hechas a la Constitución
fue precisamente que el proceso de selección de
magistrados a la CSJ se realizara de manera apartada de los
actores políticos. Esta es la razón por la que ni el Presidente
de la República ni los diputados de la Asamblea Legislativa
pueden proponer candidatos”.26
Por otra parte, también se crea un conflicto de interés para
la persona que ocupa el cargo, el cual debería resolverse
con la renuncia de la diputada a la presidencia de la
FEDAES, a partir del momento en que inicie la organización
del proceso.27 Permitir que una diputada de la Asamblea
Legislativa presida el proceso de elección que llevan a
cabo las asociaciones de abogados del país constituye
un fraude al espíritu de la Constitución y especialmente
a las reformas del art. 186, de 1991, llevadas a cabo en
el marco de los Acuerdos de Paz.
25 Asamblea Legislativa, Versión Taquigráfica de la Sesión Plenaria del 29 de abril de 1991, para discutir y aprobar las reformas constitucionales en el marco de los Acuerdos de Paz de 1992.26 Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, columna de opinión del 26 de septiembre de 2014, “El Problema con la FEDAES”, en Diario El Mundo, disponible en http://elmundo.com.sv/problemas-con-fedaes y Centro de Estudios Jurídicos, cloumna de opinión del 4 de agosto de 2014: “La Presidencia de la Fedaes” en La Prensa Gráfica, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2014/08/04/la-presidencia-de-fedaes 27 Ver notas de prensa en http://www.laprensagrafica.com/2014/08/04/la-presidencia-de-fedaes y http://www.laprensagrafica.com/2014/08/22/eleccion-de-claudia-l-ramirez-pdta-fedaes-genera-polemica
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15
5.1.1.2 El proceso de selección a cargo del Consejo
Nacional de la Judicatura
Esta etapa del proceso está regulada brevemente en el
artículo 186 Cn., en la Ley del CNJ y en su reglamento.
El proceso comienza con una convocatoria pública,
en la que se inscriben todos los abogados que reúnen
las condiciones y tienen interés en ser candidatos a
magistrados. Los postulantes deben presentar su hoja de
vida y los documentos acreditativos de cada uno de los
requisitos y de los méritos personales que se alegan. El
CNJ, una vez que lleva a cabo la inscripción, pide informe
al Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos,
al Procurador General de la República, al Tribunal de Ética
Gubernamental y a la Sección de Investigación Judicial de
la CSJ. Cada una de estas autoridades expide un informe
en el que se deja constancia de los antecedentes penales,
las faltas administrativas o irregularidades cometidas
en el desempeño profesional de los inscritos. Con esa
información, la secretaría técnica del CNJ hace una
preselección y elimina de la lista a aquellos que incumplen
alguno de los requisitos constitucionales.
Una vez reunidas las hojas de vida, la documentación
acreditativa y los informes oficiales, el CNJ procede
a elegir a los 15 candidatos para ser presentados a la
Asamblea Legislativa. El proceso que se ha seguido en
las más recientes selecciones de candidatos ha sido el
siguiente: los siete miembros del CNJ realizan una primera
criba, destinada a depurar la lista y a reducirla. Esta
preselección se lleva a cabo a través de un proceso informal
de diálogo. En este proceso de depuración lo que se busca
es la unanimidad negativa -esto es, que todos estén de
acuerdo en la exclusión de un candidato-.
Después de ese primer filtro, se produce una votación que
se ha venido realizando de forma secreta, con base en el
art. 74 del Reglamento de la Ley del CNJ. Cada miembro
vota por los quince candidatos de su preferencia en una
urna, a puertas cerradas. Una vez realizado el sufragio, se
procede al escrutinio de los votos. Los precandidatos que
reciben el voto unánime -siete votos- son seleccionados
como candidatos. Los precandidatos que no reúnan
siete votos pasan a una segunda elección. Se procede
entonces a otra votación, con base en el número de
vacantes que falta rellenar. En esta segunda votación,
aquellos que son aprobados por unanimidad, pasan a
conformar la lista de candidatos definitivos.
Si ninguno de los candidatos recibe la unanimidad,
los miembros del CNJ abren un espacio de diálogo o
negociación y pueden decidir realizar una nueva votación
o bien designar a los que más votos han obtenido -las
candidaturas se van otorgando según el número de votos
recibidos, hasta completar la última vacante-. Si existe
algún empate entre precandidatos, se procede a una
nueva votación, pero solo con el propósito de dirimir la
controversia entre los empatados. Normalmente, todo
este proceso dura entre dos y tres semanas.
Todo lo anterior es un proceso extra legal, ya que no
está previsto en el reglamento del CNJ. Es necesario
regular con mayor detalle la forma de evaluación y
el mecanismo de votación final, así como eliminar el
secretismo y agregar mecanismos de transparencia y
exigencias de motivación del acto. El sistema de votación
secreta ya no tiene asidero legal, por cuanto ha
sido derogado expresamente por el art. 14 de la Ley
de Acceso a la Información Pública (LAIP), que se
refiere específicamente al CNJ. Este artículo establece
en su literal d) que es información cuya publicación
debe hacerse de forma oficiosa por parte del CNJ: “Las
resoluciones por las que proponga ternas de candidatos para
los cargos de magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
así como la lista de candidatos que le presente la Federación
de Asociaciones de Abogados de El Salvador”.
En la elección de la CSJ realizada en 2012 hubo más de
100 aspirantes para la lista del CNJ, de los cuales solo se
eligió a 15, sin justificar mínimamente la decisión. Ni la
16
población, los candidatos que quedaron fuera del listado
o la misma Asamblea Legislativa pudieron conocer por
qué esos 15 abogados reunían mejores o mayores méritos
para el cargo y por qué se dejó fuera a los demás.
5.2 Proceso de elección en la Asamblea Legislativa
El proceso de elección que realiza la Asamblea Legislativa
está regulado en la Constitución y en el RIAL. Una
vez que se tienen las dos listas -FEDAES y CNJ- el CNJ
confecciona una lista común de 30 candidatos por orden
alfabético, en la que no consta el origen del candidato
-es decir, de la lista común no se extrae la información
de si el candidato proviene de la lista de la FEDAES o del
CNJ-, ni el número de votos obtenidos en los respectivos
procesos de preselección28. Esa lista se envía a la
Asamblea Legislativa, donde comienza la segunda etapa
o el proceso definitivo de selección.
La lista de 30 candidatos pasa primero por la Comisión
Política de la Asamblea Legislativa. La comisión
debería convocar a los postulantes a una entrevista
personal, pero en realidad antes de la elección de 2012,
las entrevistas las han venido haciendo en privado los
propios partidos de manera cerrada y en ocasiones
ni siquiera se llevan a cabo porque los candidatos ya
han estado definidos de antemano29. En el sistema
28 Aunque cabe aclarar que el resultado de la votación de los abogados recibe bastante cobertura mediática y en la práctica es conocido el origen y puesto obtenido por los 15 candidatos provenientes de esta votación, como ocurrió en la elección para la CSJ 2012-2021, cuyos resultados hasta aparecieron en medios de comunicación. Ver http://www.elfaro.net/es/201202/noticias/7583/29 En el proceso de selección del año 2000 la Asamblea decidió fijar un procedimiento de selección que constaría de tres pasos: 1º) la Junta Directiva de la Asamblea solicitaría a las diferentes dependencias del Ministerio Público el historial de cada uno de los candidatos. Con ello se trataba de establecer si el interesado tenía denuncias no resueltas o condenatorias en la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, problemas de cuotas de alimentos, etc., en la Procuraduría General de la República, o cuestiones pendientes en la Fiscalía; 2º) una subcomisión ad hoc coordinada por un diputado de un partido pequeño —para evitar sospechas de favoritismo— entrevistaría a cada uno de los 30 candidatos, apegándose a un cuestionario de 5 preguntas, las cuales fueron dadas a conocer públicamente y se hicieron llegar anticipadamente a los interesados; 3º) se organizaría un seminario sobre la justicia, con paneles en los que intervendrían partidos, diputados, organizaciones sociales y representantes de la ciudadanía, en los que disertarían los candidatos sobre puntos relacionados con la sala de la Corte a la cual aspiraban llegar, conforme al temario elaborado por la Asamblea.
tradicionalmente implementado en la Asamblea Legislativa,
antes de la plenaria de elección, se lleva a cabo una
negociación entre los partidos para repartirse las 5
magistraturas –propietarios y suplentes- renovables cada 3
años. Como la Comisión Política normalmente reproduce en
escala pequeña la distribución de fuerzas políticas del Pleno,
su propuesta suele ser aprobada.
En el pasado, en esta etapa se ha dado un proceso de
negociación política, caracterizado por dos rasgos. En
primer lugar, ha sido común que ciertos candidatos hacen
lobby a través de reuniones a puerta cerrada para recabar
el apoyo de alguno de los partidos políticos con influencia
decisiva en la votación. En segundo lugar, los partidos
negocian entre ellos la distribución de cuotas –práctica
conocida como “lottizzazione” o “spartizione”, que significa
cuoteo o reparto, y ampliamente utilizada en el pasado
en la experiencia italiana-30 con miras a alcanzar la mayoría
calificada requerida para la elección. El problema medular
no es que el elemento político esté presente, puesto que
los Órganos Legislativos son en esencia órganos políticos
y este factor se encuentra presente en muchos procesos de
elección de magistrados de altas cortes en el mundo. Sin
embargo, en otras latitudes, la capacidad, la honorabilidad,
la trayectoria profesional, entre otros, han superado la mera
conveniencia política de determinadas candidaturas31. El
problema en El Salvador es que el apoyo o afinidad con los
partidos políticos representados en la Asamblea Legislativa Esos tres pasos serían tomados como parámetros sobre los cuales se basaría la decisión final del plenario. El paso número uno se cumplió. El segundo empezó bien, y se entrevistaron varios candidatos durante una hora. Sin embargo, casi al final de las entrevistas, uno de los tres partidos cuyos votos eran indispensables para lograr la mayoría calificada, se percató de que sus favoritos estaban saliendo muy mal evaluados y anunció que no continuaría con el procedimiento. Los otros dos partidos irremediablemente se plegaron a la decisión. Finalmente, los tres partidos mayoritarios optaron por repartirse cuotas entre ellos bajo la sola condición de no objetar la ajena.30 VOLCANSEK, Mary L., “Constitutional Politics in Italy” en Polis XVI, pp. 151-153, citado por VOLCANSEK, Mary L., en “Appointing judges the European way”, cit., pp. 376 y ss., quien comenta el modelo italiano de elección de la Corte Constitucional, en el cual durante 40 años prevaleció el reparto de cuotas partidarias al momento de designar a los 5 magistrados que compete elegir al Parlamento de ese país.31 Para una abundante recopilación de opiniones sobre el sistema de los EE.UU., puede consultarse, American Bar Association, “Selecting Supreme Court Justices: a dialogue” en Focus on Law Studies”, spring 2005, Volume XX, N.2, número monográfico.
Análisis legal e institucional No. 165 • Septiembre de 2014
EstudiosLegales
17
ha pesado más que cualquier otro factor al momento de
elegir a los magistrados de la CSJ32.
Existe la errónea percepción de parte de los partidos
políticos que ellos tienen derecho a nombrar a “sus”
magistrados o a magistrados que velen por sus intereses
dentro del máximo tribunal de Justicia del país33. Esto
es especialmente tentador en el caso de las Cortes o
Salas de lo Constitucional, donde se efectúa el control
constitucional de los actos y normas del Ejecutivo y del
Legislativo. Por ejemplo, en la historia de la Suprema
Corte de Justicia de los Estados Unidos han existido casos
en los que desde los Órganos Legislativo y Ejecutivo
se ha intentado aumentar o reducir el número de sus
magistrados, con el propósito de intentar mantener el
control político de ese tribunal de justicia34.
El cuoteo político ha sido una de las prácticas más
nefastas para lograr elegir magistrados independientes
en la CSJ de nuestro país. Algunos partidos políticos
en distintas ocasiones, han querido tener algún tipo de
influencia en la cúpula del Órgano Judicial a través del
nombramiento de uno o varios magistrados afines. En la
elección de 2012, se nombró a un militante del FMLN en
la Presidencia del Órgano Judicial, la CSJ y la Sala de lo
Constitucional, nombramiento que luego fue declarado
inconstitucional por las implicaciones negativas que esta
vinculación puede tener en la independencia judicial, tal
32 KNAUL, Gabriela, Informe Especial de la Relatora de las Naciones Unidas para la Independencia de Magistrados y Abogados, sobre El Salvador, cit., p. 11, quien señala que la falta de transparencia y escrutinio público en el proceso de selección sigue perpetuando un sistema basado en el clientelismo y los favores políticos. La presión e injerencia de los partidos políticos y grupos económicos en la selección de los magistrados y otros agentes de las instituciones judiciales genera corrupción y nepotismo y restringe la independencia institucional del Poder Judicial y otras instituciones del sistema de justicia, disponible en: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/139/66/PDF/G1313966.pdf?OpenElement 33 PÁSARA, Luis, “Selección de jueces para las cortes supremas: dificultades y prevenciones” en APORTES, Revista de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF), N. 17, año 5, diciembre de 2012, p. 7 y entrevista realizada en el marco de este estudio, en mayo 2014, con el Dr. Mario Enrique Sáenz, abogado de la República.34 FRIEDMAN, Barry, “Things forgotten in the debate over judicial Independence” en Georgia State University Law Review, 737, 1997-1998, pp. 746-750, donde explica que en 1866, el Congreso redujo el número de magistrados de la CSJ para evitar que el Presidente Andrew Johnson pudiera nombrar nuevos magistrados y en 1936, el Presidente Teodoro Roosevelt intentó aumentar el número de jueces de la CSJ, con el propósito de modificar una serie de decisiones adversas a sus políticas de “new deal”.
como se explicó anteriormente en este mismo capítulo
(Inc. 77/97-2013).
En el proceso de elección del presidente de la CSJ
para concluir el periodo que queda hasta junio 2015,
se observó un mayor nivel de cumplimiento de la
jurisprudencia constitucional, respecto de elecciones
anteriores. La comisión especial encargada de evaluar a los
candidatos, consideró únicamente a los candidatos que
integraban el listado enviado por el CNJ para la elección
de 2012 y de estos, solamente a aquellos sin reparos en
su actuar profesional y/o que no tenían impedimentos.
Esto redujo el listado a solo 7 personas de 25 inicialmente
interesadas. Adicionalmente, la comisión llevó a cabo un
proceso de breves entrevistas, relativamente públicas,
con 6 personas35, por lo que pudieron observarse cambios
positivos que habría que esperar se profundicen y se
implementen en todas las elecciones futuras de la CSJ.
5.3 Consideraciones finales sobre el procedimiento actual
La anterior síntesis y su problemática describen
el proceso regulado y algunas situaciones que la
costumbre ha ido moldeando. En su primera fase, no
obstante la apertura a postulaciones libres de todos
los abogados autorizados y el proceso de votación por
parte del gremio, con algunas honrosas excepciones,
este procedimiento no ha propiciado la elección de los
mejores jueces y abogados para el cargo de magistrado
de la CSJ y, en otros, hasta ha facilitado la elección de
personas con poca o ninguna idoneidad, en parte por el
alto nivel de abstencionismo en el proceso de votación
de los abogados y en parte porque algunos candidatos
han gozado de mucha aceptación o “popularidad”
luego de campañas propagandísticas que ofrecen
35 Diario El Mundo, 4 de junio de 2014, “Entrevistan a candidatos para CSJ” en http://elmundo.com.sv/entrevistan-candidatos-a-la-csj y //www.observatoriolegislativo.org.sv/images/lista25csj.pdf
18
cualquier cantidad de promesas incumplibles y hasta
antiéticas, o porque se trata de personas que finalmente
tienen vínculos con alguno de los partidos políticos
representados en la Asamblea Legislativa.
También debemos agregar que el CNJ no ha sido
transparente en su actuar, porque el mismo reglamento
de su ley legitimaba el secretismo de sus actuaciones.
Este alto nivel de discrecionalidad que la normativa le
otorgaba, al no imponerle un deber de publicidad de
su decisión, ha resultado en la inclusión en el listado de
personas que han distado mucho de reunir los requisitos
esperados para ostentar la más alta magistratura de
un país democrático. Esta forma de actuar resulta en la
vulneración del derecho de los demás postulantes que
no fueron incluidos en el listado final, de conocer las
razones de su exclusión y en el incumplimiento del deber
de motivación que se entiende implícitamente incorporado
como exigencia de validez de toda actuación de la
Administración Pública y actualmente también de la LAIP.
La Asamblea Legislativa es el gran elector, el representante
del pueblo, cuya participación dota de legitimidad popular
a estos funcionarios. Sin embargo, su ámbito decisorio
está limitado por el listado de 30 personas que resulta de
los procesos organizados previamente por la FEDAES y el
CNJ. No es posible exigir a la Asamblea Legislativa que
elija a los mejores postulantes, si los entes postuladores
y electores previos no se encuentran sometidos a esta
misma exigencia. La regulación adecuada de los electores
y de los procedimientos en todas sus etapas es un factor
determinante para lograr una elección basada en méritos,
a través de procedimientos transparentes y justos36.
Esquema 1: Proceso de selección de Magistrados de la CSJ
Análisis legal e institucional No. 165 • Septiembre de 2014
36
36 Coinciden en la importancia de estos factores, exmagistrados de la Corte Suprema de Justicia: René Hernández Valiente, Magistrado de la Sala de lo Constitucional 1994-2003 y René Fortín Magaña, Magistrado de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ 1997-2006, entrevistados en el marco de este estudio, en mayo de 2014.
Fuente: FUSADES, Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas e Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Dr. José Matías Delgado, Estudio del proceso de selección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia
PreselecciónCNJ
EleccionesAbogados
FEDAES
El CNJ entrega el Registro Especial de Abogados a la FEDAES
La FEDAES organiza la elección por parte de los abogados
La FEDAES presenta al CNJ la lista con los 15 abogados con más votos
Selección
Preselección
El CNJ hace una convocatoria públicaa los Abogados a que se inscriban en
el proceso de selección
Los siete miembros del CNJ eligen porvoto secreto a los 15 abogados, debiendoalcanzar cada uno de ellos voto unánime
CNJ publica lista de�nitiva
de 30 candidatos
CNJ envía lista de 30 candidatos a Magistrados
a la Asamblea Legislativa
Lista de candidatos pasa a estudio de la Comisión Política
de la Asamblea Legislativa
Asamblea Legislativa elige a losMagistrados con el voto de 2/3 de los
diputados por votación nominal y pública
Elecciones FEDAES.Abogados eligen a 15 candidatos
EstudiosLegales
19
6. Mejoras transversales propuestasA partir de los estudios especializados sobre el tema
y utilizados como referencia para este documento,
FUSADES trabajó a finales de 2011 en la elaboración de
propuestas concretas de reformas normativas para mejorar
el procedimiento y superar los vacíos o vicios detectados en
la práctica. Dichas reformas incluyen cambios legislativos
y reglamentarios, por lo que en su momento se presentaron
a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales de
la Asamblea Legislativa y al Pleno del CNJ37; pero, no existió
interés por darles iniciativa de ley.
Sin embargo, dado que cada tres años debe renovarse un
tercio de los magistrados de la CSJ y que los problemas
detectados siguen siendo los mismos, la discusión de las
reformas propuestas resulta de mucha actualidad, por lo
que exhortamos a la Asamblea Legislativa y al CNJ para
que las consideren nuevamente antes de la elección de
2015. La verdad es que para mejorar el proceso de
selección y elección de los Magistrados de la CSJ, lo
que más hace falta es voluntad política de la Asamblea
Legislativa y del CNJ.
Además de las reformas propuestas, para cerrar
este capítulo también se han desarrollado algunas
recomendaciones de tipo más general, que promuevan
cambios en la médula del proceso de elección de
magistrados de la CSJ, que son fruto de problemas
detectados durante las elecciones más recientes, así como
de algunos elementos de la jurisprudencia proveída por la
Sala de lo Constitucional de la CSJ que se ha considerado
oportuno resaltar.
37 El 5 de diciembre de 2011, representantes de Fusades, la Universidad Dr. José Matías Delgado y la Universidad José Simeón Cañas, presentaron el estudio y las reformas propuestas a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa y el 14 del mismo mes y año, también se presentaron al Pleno del CNJ.
6.1 Organizar un proceso participativo y en igualdad de condiciones
Un problema que se ha observado recientemente, es
que a pesar de haberse realizado una convocatoria
pública por parte del CNJ y una elección directa
por parte de la FEDAES, los listados de personas
que manifiestan interés o se inscriben en estos
procesos abiertos o los candidatos propuestos por las
asociaciones de abogados, no siempre incluyen un
número suficiente de buenos candidatos. La excesiva
politización que ha caracterizado estas elecciones –así
como otros factores–, ha desmotivado la participación
de personas que si bien son más que idóneas para el
cargo, no creen tener la oportunidad de resultar electas
porque se consideran en desventaja respecto de los
candidatos que sí gozan de apoyo político. Como
punto de partida, es importantísimo revertir esta
percepción, ya que si los mejores abogados no se
postulan, no podrán resultar electos, por lo que es
necesario generar los incentivos para que participen
las personas con mejores cualificaciones.
La jurisprudencia reciente que ha pronunciado la
Sala de lo Constitucional constituye un excelente
punto de partida, ya que fija criterios que disminuyen
considerablemente la posibilidad de elegir exclu-
sivamente con base en criterios políticos y obliga a
considerar y demostrar que se ha electo a las personas
con mejores aptitudes para cada cargo. Los procesos
deben iniciar con convocatorias públicas, con suficiente
anticipación para que acuda el mayor número de personas
y para que cada interesado tenga tiempo para reunir la
documentación de respaldo, tal como prescribe el artículo
20
60 del Reglamento de la Ley del CNJ en el caso de la Corte
Suprema de Justicia38.
Los procesos deben fomentar la mayor participación
posible en igualdad de condiciones. Cada una de
sus etapas debe gozar de la máxima transparencia y
cada decisión que se adopte debe ser adecuadamente
motivada y basarse en la documentación presentada,
regulada para las comisiones y el Pleno de la Asamblea
Legislativa, en el artículo 99 del RIAL.
Tal como se establece en el “Estudio del proceso de
selección de magistrados de la CSJ”, debe eliminarse
de una vez el sistema de reparto de cuotas políticas
que por tantos años ha constituido el “rasgo extralegal
más destacable de todo el proceso de selección en
la Asamblea Legislativa”39, ya que la captura de las
instituciones, por parte del poder político únicamente
ha resultado en su mal funcionamiento. Debe
regularse un procedimiento de elección que reduzca
los márgenes de discrecionalidad y politización y que
genere una verdadera confianza en la población y en
los potenciales candidatos.
6.2 Desarrollar normativamente los
requisitos constitucionales para acreditar idoneidad
En la jurisprudencia sobre elecciones de segundo
grado citada anteriormente, la Sala de lo Constitucional
38 Artículo 60.- Formación y publicación del Registro Especial .-“De conformidad con la Ley, en cada ocasión que deban renovarse Magistrados de la Corte Suprema de Justicia conforme el inciso primero del Artículo 186 de la Constitución, el Pleno del Consejo deberá aprobar la nómina que integre el Registro Especial de Abogados Elegibles para candidatos a Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, con observancia de los requisitos constitucionales debidamente comprobados para optar al cargo; dicha nómina deberá publicarla, por una sola vez, en dos periódicos de circulación nacional, por lo menos ciento ochenta días antes de la fecha de iniciación del período de funciones de los Magistrados a elegir”. 39 FUSADES, Instituto de Investigación Jurídica de la UCA e Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Dr. José Matías Delgado, cit., pp. 10-13.
ha manifestado que la acreditación y valoración
de la idoneidad de los candidatos, posee distintas
particularidades según cada cargo concreto. La naturaleza
de la institución en la que se designa a una persona, así
como sus funciones, condicionan los requisitos. Sería
conveniente que “competencia”, “honradez” y “moralidad”
notorias, por ser conceptos jurídicos indeterminados
cuenten con desarrollo jurisprudencial o legislativo, a
efecto de dotar al proceso de mayor seguridad jurídica
y objetividad (Inc. 49-2011). En cada ley orgánica
institucional o en cada ley reguladora de los procesos
de elección se deberían incluir elementos que permitan
acreditar la competencia técnica o profesional para cada
cargo específico, así como requisitos que permitan acreditar la
moralidad u honradez exigidas.
Para el caso de la CSJ, a título de ejemplo, señalamos que
el artículo 73 del Reglamento de la Ley del CNJ contiene
elementos para determinar la competencia, idoneidad
y moralidad notorias, que exige el artículo 176 Cn. a
los magistrados de la CSJ. Se pide por ejemplo, que el
candidato tenga un mínimo de años de ejercicio de la
profesión y que demuestre conocimiento especializado en
una rama del derecho, a través de cátedras universitarias o la
publicación de artículos académicos. Se pide también que
los interesados cuenten con los informes favorables de las
instituciones rectoras de la profesión o de la función pública,
relacionados con su conducta profesional. Sin embargo,
en la práctica no se constata que tales requisitos formen
parte de los criterios de evaluación de cada candidato. En
ninguna de las pasadas elecciones, ni el CNJ o la Asamblea
Legislativa han expresado cuáles son los criterios que han
permitido elegir en el Máximo Tribunal de la República a
determinadas personas.
Análisis legal e institucional No. 165 • Septiembre de 2014
EstudiosLegales
21
Con el objeto de fortalecer las etapas iniciales del
procedimiento, se recomienda que estos requisitos se
desarrollen en la Ley del CNJ y que sean de obligatorio
cumplimiento para el CNJ así como para las asociaciones
de abogados, al momento de postular candidatos. En el
“Estudio del proceso de elección de los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia”40, se señaló que una vez en la
Asamblea Legislativa, tanto en la etapa que corresponde a
la Comisión Política, a la subcomisión en su caso o en la que
corresponde al Pleno de la Asamblea Legislativa, se deberá
motivar adecuadamente cada decisión, a efecto de exponer
claramente y de forma razonada, las razones concretas por
las cuáles se elige a determinadas personas y se deja fuera
del proceso a las demás.
El establecimiento de requisitos objetivos y su obligatoria
evaluación por parte de los entes electores, reducirá el
ámbito de discrecionalidad y excesiva politización que
existe en estos procesos de elección, con el consecuente
fortalecimiento de la seguridad jurídica, la objetividad y la
transparencia de los mismos. Estas garantías permitirán un
mayor control ciudadano de las elecciones de funcionarios de
segundo grado y podrían servir como incentivo para atraer a
mejores candidatos a la convocatoria.
En la etapa que corresponde realizar a la Asamblea
Legislativa debe existir la posibilidad que la Comisión
Política o la subcomisión que señala el art. 100 del RIAL,
requieran información complementaria a los candidatos,
en caso de no contar con la misma información para todos
los candidatos o de requerir información adicional sobre
aspectos personales o profesionales que puedan aportar
elementos sobre su trayectoria. En igual forma, habría
que requerir en esta etapa una declaración jurada de
40 Ibis in ídem, pp. 15-16.
intereses, en la que conste por ejemplo la participación
accionaria del candidato en una o varias sociedades, sus
clientes y socios laborales presentes y pasados, hasta un
máximo de un número de años. En caso el CNJ no las
haya incorporado en el expediente de cada candidato, a
pesar de estar señaladas en su mayoría en el art. 73 del
Reglamento de la Ley del CNJ y mencionadas en el art.
99 del RIAL, también sería conveniente contar con las
evaluaciones laborales previas, finiquitos, solvencias y
constancia de no tener procedimientos sancionatorios
abiertos o resultado de los fenecidos, sobre todo si se
trata de personas que han ejercido un cargo público41.
6.3 Implementar un sistema de audiencias públicas en la Asamblea Legislativa
El art. 100 del RIAL establece que la Comisión Política
o la subcomisión podrán realizar audiencias, en caso
de considerarlo necesario; sin embargo, en el “Estudio
del proceso de selección de magistrado de la CSJ” se
establece que estas audiencias no solo deben realizarse
de forma obligatoria, sino que además debe regularse su
desarrollo y su publicidad, para garantizar que las mismas
sirvan realmente para formarse una opinión completa
sobre las aptitudes del candidato para el cargo. De forma
complementaria, debería también incluirse un plazo para
que la ciudadanía, organizaciones especializadas, centros
de pensamiento u otras entidades o personas interesadas,
puedan expresar su opinión u oposición a una determinada
candidatura, a efecto de dotar al proceso de las máximas
garantías para que sea nombrado el mejor candidato42.
41 Fundación para el Debido Proceso, Lineamientos para una selección transparente y meritocrática de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Washington, D. C., noviembre de 2012, p. 4 en http://dplf.org/sites/default/files/lineamientos_seleccion_magistrados.pdf42 Ibídem, p. 18
22
En este proceso que debe servir para formarse una opinión
sobre la persona, su trayectoria y sus conocimientos
técnicos, deben incluirse preguntas que permitan
determinar los conocimientos jurídicos de los abogados,
seleccionándolos con base en las vacantes disponibles
en la CSJ cada 3 años, para asegurar la elección de
personas con los conocimientos especializados requeridos
en cada una de las 4 salas de la CSJ, según su materia:
derecho administrativo para la Sala de lo Contencioso
Administrativo, derecho constitucional, penal o derecho
civil, para las otras 3 salas. Si bien la asignación concreta
en una sala de la CSJ es competencia de la Corte Plena,
la elección que realice la Asamblea debería ofrecer
opciones e incluir a profesionales competentes en las
materias cuyo conocimiento se requiere para estas 3 salas.
En la elección de los magistrados de la Sala de lo
Constitucional, que son los únicos que conforme
al art. 174 se eligen específicamente para una sala
determinada, la Asamblea Legislativa debe verificar
que tengan conocimientos en esta rama de las
ciencias jurídicas, como estudios de posgrado con
grado mínimo de maestría en derecho constitucional,
el ejercicio de una cátedra universitaria por varios
años en esta materia, trabajo previo en la Sala u otras
aptitudes a partir de las cuales un conocimiento
en derecho constitucional pueda establecerse. La
comisión legislativa que estudie el nombramiento de
los Magistrados de la CSJ debería incluir a diputados
que también sean abogados o auxiliarse de abogados
de la República, que puedan ayudar en la evaluación
de los aspectos técnicos de las candidaturas.
En los Estados Unidos existe uno de los mecanismos
que han demostrado ser más eficaces para nombrar a
personas con verdadera aptitud para los cargos de mayor
importancia en la estructura orgánica del Estado43, el cual
con sus matices, ofrece elementos útiles para organizar
las audiencias en la Asamblea Legislativa. El artículo 2 de
la Constitución de los EE.UU. establece que los candidatos
a la CSJ de ese país son propuestos por el Presidente de
la República y deben ser confirmados por la mayoría del
Senado. Antes de ser nombrado, el candidato es sometido
a una serie de audiencias públicas, a efecto de conocer su
trayectoria profesional, sus calificaciones académicas, sus
opiniones en temas de interés público, entre otros. Estas
audiencias son divulgadas en su integridad por televisión y
transcritas textualmente para que cualquier persona pueda
consultarlas en la red. Cabe mencionar que este sistema
se implementó con sus variantes, en Argentina, donde
también rindió frutos muy buenos en su momento44.
A diferencia de los 15 minutos en promedio que
se ha tomado la Comisión Política de la Asamblea
Legislativa para entrevistar a los candidatos a la
CSJ en 2012 y luego a los candidatos para la CCR
en 201345, en el caso de los últimos Magistrados 43 En Bolivia, se crea a partir de la Constitución de 2009 un mecanismo único en el mundo, ya que los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y de otros altos tribunales se eligen por voto popular (art. 182 y 188 Cn.). Sobre este mecanismo es necesario precisar que si bien el mismo habilita la participación ciudadana, en la práctica, no necesariamente resulta en la elección de los candidatos con mayor capacidad para el cargo, ya que en muchos casos los electores no tienen la posibilidad de conocer las aptitudes concretas que se requieren para el cargo, las cuales deben ser evaluadas y examinadas por el órgano elector, por lo que si bien en apariencia es más inclusivo y democrático, en materia de entes especializados, respecto de los cuales deben verificarse aptitudes técnicas concretas, así como honradez y moralidad notorias, pueden obtenerse mejores resultados a través de una elección indirecta, siempre y cuando se respeten los parámetros establecidos en la Constitución y la jurisprudencia.44 HERRERO, Álvaro, “Avances en la selección de jueces en Argentina: un ejemplo de colaboración entre el Estado y la sociedad civil” en APORTES, Revista de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF), N.17, año 5, diciembre 2012, pp. 10 y 11.45 http://elmundo.com.sv/candidatos-prometen-una-depuracion-judicial y http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/subcomision-inicia-entrevistas-a-candidatos-para-magistrados-de-la-corte-suprema-de-justicia
Análisis legal e institucional No. 165 • Septiembre de 2014
EstudiosLegales
23
electos a la Suprema Corte de Justicia de los EE.UU.,
las audiencias públicas ante la Comisión Judicial del
Senado duraron en promedio 4 días completos46. Hay
que reconocer que en ese país el periodo para el cargo de
Magistrado de la CSJ es vitalicio, por lo que históricamente
solo se ha examinado un candidato a la vez. Esto permite
evidentemente hacer una evaluación mucho más exhaustiva
de cada persona que en el caso salvadoreño, donde el
número de candidatos es generalmente numeroso, cuestión
que tampoco justifica la superficialidad de las entrevistas
que ahora se realizan.
Con algunos matices, se considera que ese mecanismo de
audiencias públicas en las que se den a conocer aspectos
técnicos que evalúen el desempeño del candidato en otros
cargos públicos, sus anteriores resoluciones judiciales, en
caso de haber ejercido una judicatura, su pertenencia a
grupos políticos o activistas, su participación en actividades
académicas, sus publicaciones, la verificación de una
titulación universitaria o de conocimientos especializados
suficientes para determinado cargo, cierto número de
años de experiencia en cargos judiciales o en materias
relacionadas con el cargo bajo consideración, entre otros,
podría adoptarse en nuestro país para todas las elecciones
de los Magistrados de la CSJ –extensible a las demás
elecciones de funcionarios de segundo grado-, a efecto
de garantizar una elección transparente y basada en las
aptitudes concretas de las personas para el cargo.
Obviamente que ni la Asamblea Legislativa en Pleno, ni la
Comisión Política o aun una subcomisión pueden dedicar
46 Registro de las audiencias de las Magistradas Sonia Sotomayor electa en 2009 y Helena Kagan electa en 2010 en http://www.judiciary.senate.gov/nominations/SupremeCourt/SupremeCourt.cfm
a 10, 20 o más candidatos, el mismo tiempo que se
dedica en los EE.UU. a uno solo. Sin embargo, como
parte de la regulación que es necesario desarrollar en
el RIAL, podría establecerse un sistema de etapas que
permitan ir depurando el listado hasta llegar a la etapa
final, en la cual se entrevistaría de forma pública y más
exhaustiva, únicamente a las 10 personas con mayor
puntuación, entrevistando, con la amplitud descrita en el
párrafo anterior, a las personas que se perfilan con más
posibilidades para ser electas, a efecto de ofrecer al Pleno
de la Asamblea Legislativa elementos objetivos para la
toma de una decisión informada. El tiempo que pueda
dedicarse a esta actividad será bien invertido para conducir
un procedimiento de elección que permita seleccionar a los
mejores magistrados para la CSJ.
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Sta Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366www.fusades.org
CoordinadorLuis Nelson Segovia
DirectorJavier Castro De León
Departamento de Estudios Legales
InvestigadoresLilliam Arrieta de CarsanaRoberto Vidales GreggMarjorie de TriguerosOscar Pineda
Gina Maria UmañaCarmina Castro de VillamarionaCarlos Alberto GuzmánJosé Miguel Arévalo Rengifo
ACTOR PROPUESTA
FEDAES
1. La elaboración del reglamento especial que regula la etapa del proceso de elección del gremio de abogados, así como la conformación de un Consejo Electoral, que supervise las actuaciones de las asociaciones de abogados y de la FEDAES durante cada proceso electoral, deberían estar a cargo del CNJ o en su ley.
2. Debe desarrollarse una regulación más estricta de las asociaciones de abogados con capacidad para postular candidatos, que tome en cuenta un número mínimo de miembros, la verificación de actividad gremial en el transcurso del año anterior a la elección, así como otros requisitos que demuestren que no se han creado como meros “cascarones” para la postulación de candidatos a magistrados. La verificación de estos requisitos para efectos de su participación en este proceso, estaría a cargo del CNJ.
3. Debe regularse la obligación de las asociaciones de abogados postulantes de verificar y evaluar los requisitos de los candidatos con base en una tabla común para todas las asociaciones.
CNJ
4. Deben reducirse los márgenes de discrecionalidad de la que goza el CNJ en la evaluación y selección de los 15 candidatos que le corresponde elegir, para garantizar el derecho de igualdad de los postulantes y generar mayores incentivos que promuevan la participación de mejores aspirantes.
5. Debe crearse una tabla de evaluación que permita conocer con anterioridad cómo serán ponderadas las distintas cualidades, aptitudes y logros de los candidatos, para que sirva de insumo para acreditar la competencia.
6. Los resultados obtenidos durante la evaluación de los 15 candidatos deben ser transparentes y darse a conocer al público en general y a los candidatos mismos, puesto que el artículo del Reglamento de la Ley del CNJ que establece que la votación será secreta, ha sido derogado por el art. 14 de la LAIP.
7. La elección final de cada uno de los 15 candidatos debe estar adecuadamente motivada y razonada por escrito y debe divulgarse al público en general y a los candidatos.
ASAMBLEA LEGISLATIVA
8. La Asamblea Legislativa, a través de la Comisión Política o de la subcomisión, debe implementar un proceso de entrevistas públicas que permitan dar a conocer los conocimientos, líneas de pensamiento y aptitudes específicas y generales de los candidatos.
9. Deben eliminarse las malas prácticas, como las reuniones políticas a puerta cerrada y elegir únicamente sobre la base de la documentación presentada, de las entrevistas y de los méritos de los aspirantes.
10. La motivación de cada una de las elecciones debe constar por escrito y hacerse pública para que toda la ciudadanía pueda conocer las razones y méritos que justifican la elección de cada uno de los nuevos magistrados.
7. Síntesis de principales propuestas para la mejora del proceso de elección de Magistrados de la CSJ
