Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos ... · Desarrollo Social, Covarrubias y...

Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2004

QUINTO INFORME

Versión definitiva

Marzo 28 de 2005

Información con ResultadosInformación con Resultados

Tabla de Contenido

INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................................ I—1 ANTECEDENTES ..................................................................................................................................................... I—3 ESTRATEGIA GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO...................................................................................... I—3 CONGRUENCIA ENTRE EL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES A CARGO DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL, Y LA ESTRATEGIA DE POLÍTICA SOCIAL CONTIGO.............................................................. I—20 COMPARATIVO DE PROGRAMAS SOCIALES DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES .............................................. I—25 EL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES ......................................................................................... I—31 OBJETIVO GENERAL DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES ...................................................... I—31 OBJETIVO Y ALCANCES DE LA EVALUACIÓN .............................................................................................................. I—31 OBJETIVO GENERAL .................................................................................................................................................. I—31

CCAAPPÍÍTTUULLOO II DISEÑO........................................................................................................................................ I—31

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIII OPERACIÓN ................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIIIII COBERTURA Y FOCALIZACIÓN............................. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO. POBLACIÓN OBJETIVO............................................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO. COBERTURA ............................................................................................................. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

1.1.1. Cobertura en el 2003 ................................................................................... ¡Error! Marcador no definido. 1.1.2. Cobertura en el 2004 .................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

FOCALIZACIÓN ......................................................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO. 1.1.3. Estructura de edad en los beneficiarios del Programa ................................ ¡Error! Marcador no definido. 1.1.4. Beneficiarios del Programa, según criterio de marginalidad ...................... ¡Error! Marcador no definido. 1.1.5. Errores de inclusión...................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIVV RESULTADOS ............................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

CCAAPPÍÍTTUULLOO VV PERCEPCIONES DE LOS BENEFICIARIOS............. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

CCAAPPÍÍTTUULLOO VVII CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............ ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

CCAAPPÍÍTTUULLOO VVIIII ANEXOS ........................................................................ ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.


COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100

QUINTO INFORME. FINAL

I—1

Introducción De conformidad con los términos del contrato celebrado con la Secretaría de

Desarrollo Social, Covarrubias y Asociados presenta el quinto y último informe de la

evaluación externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2004. Se trata

de un trabajo que integra el análisis de gabinete y campo, al combinar varias fuentes

de información: por un lado, la información y entrevistas proporcionadas por los

operadores del Programa y el análisis de lo que establecen las Reglas de Operación;

por otro, las percepciones de los beneficiarios, captada a partir de la encuesta en

campo; lo que permite establecer el contexto adecuado del Programa en la política

social de la actual administración federal.

El diseño e instrumentación del Programa, a partir de la firma del Acuerdo Nacional

para el Campo, fue realizado por servidores públicos de la SEDESOL, con la

participación de organizaciones sociales y campesinas. En la primera parte de la

evaluación se analiza el grado de alineación de los componentes del Programa con

las líneas de trabajo y las políticas básicas de la estrategia social CONTIGO.

De igual manera, se compara el Programa de Atención a los Adultos Mayores con

programas sociales instrumentados en el Distrito Federal, Chile, Argentina y

Colombia. También se trabajan las Reglas de Operación, en ocasiones de manera

reiterativa, para un análisis de enfoque múltiple. La comparación de las Reglas de

Operación vigentes en el 2003 y en buena parte del presente año, con las

publicadas el 30 de septiembre de 2004, permite dimensionar el importante avance

conceptual y metodológico que ha tenido el Programa en unos cuantos meses de

operación.

En la segunda parte se presenta la evaluación de los procesos operativos relevantes

del Programa, mediante la compulsa de los lineamientos contenidos en las Reglas de




I—2

Operación, los instrumentos normativos emitidos, entre los que destaca el formato de

Solicitud de Inscripción, y los resultados logrados. Se pone en relieve la eficacia en

la implementación del Programa, pues en pocos meses se recibieron más de 680 mil

solicitudes, se conformó un Padrón de Beneficiarios de 211,703 adultos mayores y a

cada uno de ellos se les entregó el apoyo monetario estipulado en el Programa.

Como tercer aspecto, se revisa la cobertura y focalización del Programa de Atención

a los Adultos Mayores. De conformidad con las Reglas de Operación, la población

objetivo habita en localidades rurales de alta y muy alta marginación. Diversos

cuadros estadísticos refuerzan las líneas de argumentación del análisis.

En un cuarto capítulo se enuncian las características que adoptó el análisis solicitado

como “resultados (beneficios económicos y sociales del Programa)”, a partir de los

diversos acuerdos con la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los

Programas Sociales.

Por su parte, el capítulo quinto, referido a las percepciones de los beneficiarios,

presenta el análisis de resultados de las encuestas a beneficiarios.

Un sexto capítulo presenta una serie de conclusiones y recomendaciones, que están

dirigidas a destacar las fortalezas del Programa y a la revisión de áreas de

oportunidad para su mejora.

Por último, se integra la bibliografía utilizada en la presente evaluación y sus anexos.




I—3

ANTECEDENTES

Estrategia General de la Política Social en México La presente introducción sintetiza los diversos instrumentos de política Entre las prioridades de la actual administración federal, se ha posicionado a la

política social en el primer nivel de atención. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-

2006 establece que la política de desarrollo social y humano tiene como objetivos

rectores: mejorar los niveles de educación y de bienestar de los mexicanos;

acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; impulsar la educación para el

desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva;

fortalecer la cohesión y el capital sociales; lograr un desarrollo social y humano en

armonía con la naturaleza, así como ampliar la capacidad de respuesta

gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones.

Del Plan Nacional de Desarrollo se derivan programas sectoriales y regionales, de

conformidad con la Ley de Planeación. Por ello, los programas de gobierno surgen

de acuerdo con requerimientos específicos de la población que buscan impulsar el

desarrollo social y humano de los mexicanos y facilitar la realización de acciones y

metas orientadas a la evaluación, el seguimiento y la resolución de dichos proyectos.

Dada la magnitud de los retos planteados, se conformó una estrategia general

denominada Contigo. En su página de Internet se explica que Contigo es la

estrategia del Estado mexicano para impulsar el desarrollo integral de las personas y

responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores de la población.




I—4

Contigo tiene la ambición de servir como estrategia paraguas. No es un programa

social más, sino que los conjunta a todos. Coordina los esfuerzos de todas las

Secretarías y entidades del ámbito social. Es una forma de trabajar de manera

coordinada por parte del gobierno federal, estados, municipios, organizaciones de la

sociedad civil, sector privado y comunidades. Se busca articular todas las acciones,

transformar o reforzar los programas ya existentes, eliminar los que no contribuyen a

la estrategia y crear nuevos en las áreas que no habían sido atendidas hasta el

momento. Al evitar duplicidades y propiciar sinergias se maximiza el alcance de los

programas sociales.

La estrategia Contigo tiene dos propósitos centrales:

� Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos.

� Activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como

detonadores del crecimiento económico.

Contigo establece su actuación en cuatro grandes frentes de trabajo:

1. Ampliación de capacidades.

2. Generación de oportunidades de ingreso.

3. Protección social para todos.

4. Formación de patrimonio.

A estos frentes corresponden líneas de acción específicas, cada una de ellas con sus

respectivos programas, presupuestos y metas. Los distintos frentes se describen a

continuación:




I—5

• Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los

mexicanos. Al respecto, es necesario asegurar su acceso a servicios de salud y

educación de calidad y niveles nutricionales adecuados.

• Generar oportunidades de ingresos para que las capacidades se traduzcan

en mayores niveles de bienestar. A través de mejores empleos y del

financiamiento y la asesoría técnica que requiere todo proyecto productivo, los

programas de Contigo motivan a los individuos a salir adelante por su propio

impulso.

• Formar un patrimonio que garantice un nivel mínimo de solvencia a los

adultos y sus familias.

Los hogares pueden aprovechar mejor las oportunidades de ingresos, emprender

nuevas actividades, apoyar el progreso de los hijos y asegurar una vejez digna.

Por eso, Contigo promueve la construcción de un patrimonio a través de sus

programas de vivienda o de ahorro.

• Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación de

capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a los

acontecimientos imprevistos. La protección social permite mantener cierto nivel

de vida frente a eventos inesperados como son las enfermedades graves, los

accidentes, la pérdida de ingresos o la muerte. También hace viables las

inversiones de largo plazo.




I—6

Un diagrama resumen contiene los puntos antes señalados.

FUENTE: Página de Internet de CONTIGO www.contigo.gob.mx Apartado de Explicación de la estrategia.

Contigo propicia la formación de un círculo virtuoso, ya que familias con acceso a

crédito, aseguramiento y protección social estarán en posibilidades de realizar

inversiones de largo plazo, como es la educación de sus hijos. Individuos sanos y

capacitados tendrán acceso a oportunidades de trabajo y por ende a una vida social

plena. A su vez, ello les permitirá formar un patrimonio propio, y nuevamente tener la

protección necesaria para realizar inversiones de largo plazo en las capacidades

(como salud, nutrición y educación) de la siguiente generación.

Principios básicos

Los principios básicos bajo los cuales opera Contigo son:




I—7

� Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política

social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de

vulnerabilidad o con capacidades diferentes.

� Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos.

Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los programas,

incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los impactos.

� Corresponsabilidad para que trabajen de manera coordinada los tres

órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los

resultados de los programas.

� Cohesión social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de

las comunidades, la gobernabilidad y la democracia.

� Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de

objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que

agrupa programas que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos grupos

de población.

Contigo abarca las distintas etapas del ciclo de vida del ser humano y de la familia,

desde la infancia hasta la vejez. En la etapa prenatal del ciclo, las mujeres

embarazadas reciben una serie de atenciones para que sus hijos nazcan seguros. Al

pasar a la infancia y a la niñez, Contigo ofrece mecanismos para ampliar sus

capacidades físicas e intelectuales, además de seguir dando la protección necesaria.

A los adolescentes y a los adultos jóvenes hay que brindarles las oportunidades de

ingresos para que sus capacidades se traduzcan en mayores niveles de bienestar.

En el caso de los adultos, es necesario agregar acciones para el desarrollo del

patrimonio que les den certeza, solvencia, y capacidad de emprender sus propias

iniciativas.




I—8

Por último, y para cerrar el ciclo de vida, se cuenta con una serie de mecanismos de

protección que aseguran a los adultos mayores un nivel de vida digno mediante

pensiones y alternativas de retiro o jubilación. Esto va aunado a acciones para

fortalecer su patrimonio, oportunidades de ingresos, protección de su salud, e

incluso, apoyos para seguir ampliando sus capacidades.


Programas

Contigo reúne una gran cantidad de programas. Entre ellos, destacan los que nacen

de la articulación de los diferentes participantes en Contigo:




I—9

Oportunidades Nace del antiguo programa Progresa, que coordinaba los esfuerzos

para satisfacer las necesidades más básicas de nutrición, salud y educación.

Oportunidades va más allá al incorporar categorías de personas y las zonas urbanas.

También extiende su cobertura de aseguramiento. De esta manera el número de

familias beneficiarias del programa pasará de 3 a 5 millones.

La Red de Alimentación y Nutrición es una iniciativa de coordinación

interinstitucional que involucra varios programas y dependencias de gobierno, a la

sociedad civil y a empresarios en un esfuerzo conjunto para asegurar que la

población en pobreza extrema cuente con acceso a una nutrición adecuada. Atiende

a grupos en etapas críticas del ciclo de vida: niños entre 0 y 2 años, menores de 3 a

12 años, mujeres embarazada y en periodo de lactancia y adultos mayores. La Red

de Alimentación y Nutrición también multiplica los esfuerzos de abasto de Liconsa y

Diconsa con acciones por una mejor nutrición. Se trata de otro nuevo esfuerzo de

Contigo donde trabajan de la mano las Secretarías de Salud y de Desarrollo Social.

Arranque Parejo en la Vida es también un programa intersecretarial que busca

asegurar que todos los niños empiecen su ciclo de vida en condiciones saludables.

Su objetivo es garantizar: Embarazo saludable,� Parto y puerperio seguros�,� Recién

nacido sano, Niños y niñas bien desarrollados�

Con Microrregiones el gobierno emprende su principal esfuerzo de coordinación

interinstitucional para incidir en las causas que originan la pobreza: participan 12

Secretarías de Estado, 31 Gobiernos Estatales, 1,334 presidentes municipales, así

como organizaciones de la sociedad civil, empresas, instituciones académicas y la




I—10

sociedad en general. Su propósito es generar dinámicas de desarrollo en los 1,334

municipios considerados de alta marginación o con población predominantemente

indígena. El programa promueve la construcción y el mejoramiento de las vías de

comunicación, los sistemas de agua y alcantarillado, la telefonía, el equipamiento

escolar y la vivienda. También favorece la creación de unidades para capacitación

laboral o mecanismos de apoyo para la comercialización de productos artesanales.

Contigo reconoce que el desarrollo social depende del crecimiento económico, y que

éste, a su vez, se alimenta del desarrollo humano. En Contigo, la política social y la

política económica van de la mano.

En congruencia con los objetivos, ejes rectores y estrategias establecidos en el

Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, "Superación de la Pobreza: una

tarea Contigo", SEDESOL promueve el desarrollo integral de las comunidades y las

familias, mediante la generación de empleo e ingreso, la inversión en capital humano

y el desarrollo regional.

El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004, establece

que los programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social se

destinarán exclusivamente a la población en pobreza. El propósito es que a través de

acciones se promuevan el desarrollo integral de las personas, comunidades y

familias, la generación de ingresos y de empleos, y el desarrollo local y regional.

En ese sentido, la Secretaría de Desarrollo Social ha diseñado y puesto en marcha,

con la aprobación del Congreso, ocho programas con distintas modalidades de




I—11

atención. Con ello se trata de dar una respuesta a la demanda social reconociendo la

igualdad de oportunidades, el desarrollo de capacidades, la seguridad, el impulso

para la construcción de un patrimonio, y la equidad que son los elementos esenciales

para la construcción de una vía hacia el pleno desarrollo de las personas, las

familias, las comunidades y el país.

Durante el presente ejercicio se impulsa la ejecución de programas sociales con una

visión de mediano plazo, a través de acciones articuladas, orientadas a reducir la

pobreza, generar igualdad de oportunidades, desarrollar las capacidades de las

personas y fortalecer el tejido social.

Programas coordinados por la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano:

• Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)

• Programa Opciones Productivas

• Programa de Empleo Temporal

• Programa de Jornaleros Agrícolas

• Programa de Incentivos Estatales por Demanda

• Programa de Iniciativa Ciudadana 3 x 1

• Programa de Atención a Adultos Mayores en Zonas Rurales




I—12

INSTITUTO NACIONAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES

Por otra parte, el tema de los adultos mayores es una prioridad del Gobierno Federal

y de todos los sectores de la sociedad interesados en el bienestar de los hombres y

mujeres mayores de 60 años en nuestro país.

La Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el 25 de junio de 2002, confirma el interés de esta materia y

es una importante herramienta para hacer valer los derechos de la Gente Grande,

así como para revalorarla, ya que es la memoria y cimiento de lo que hoy es nuestra

nación. Cabe precisar que, a pesar de que el Programa de Atención a los Adultos

Mayores tiene su origen en el Acuerdo Nacional para el Campo, una referencia

obligada para el Programa es esta Ley. Inclusive en las Reglas de Operación 2003

se vierten algunas referencias al INAPAM. Por ejemplo, en el punto 8.3.1 se indica:

“La SEDESOL promoverá la incorporación de beneficiarios al INAPAM, quien

generará la credencialización correspondiente.”

El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, organismo al que se le confía

la rectoría de las políticas públicas para la atención de este grupo social, se fortalece

con esta Ley, la cual se constituye como el eje de las acciones que gobierno y

sociedad realizan a favor de nuestra Gente Grande.

Por su relevancia para otorgar el contexto adecuado al Programa de Atención a los

Adultos Mayores, se reproduce una parte del articulado de la Ley.




I—13

DECRETO

"EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, D E C R E T A:

SE CREA LA LEY DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES LEY DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES.

TÍTULO SEGUNDO

DE LOS PRINCIPIOS Y LOS DERECHOS

CAPÍTULO II DE LOS DERECHOS

Artículo 5o. De manera enunciativa y no limitativa, esta Ley tiene por objeto garantizar a las personas adultas mayores los siguientes derechos:

I. De la integridad, dignidad y preferencia:

a. A una vida con calidad. Es obligación de las Instituciones Públicas, de la comunidad, de la familia y la sociedad, garantizarles el acceso a los programas que tengan por objeto posibilitar el ejercicio de este derecho.

TÍTULO CUARTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES

CAPÍTULO I DE LOS OBJETIVOS

Artículo 10. Son objetivos de la Política Pública Nacional sobre adultos mayores los siguientes:

IX. Impulsar el desarrollo humano integral de las personas adultas mayores observando el principio de equidad de género, por medio de políticas públicas, programas y acciones a fin de garantizar la igualdad de derechos, oportunidades y responsabilidades de hombres y mujeres así como la revalorización del papel de la mujer y del hombre en la vida social, económica, política, cultural y familiar, así como la no discriminación individual y colectiva hacia la mujer;

XIX. Llevar a cabo programas compensatorios orientados a beneficiar a las personas adultas mayores en situación de rezago y poner a su alcance los servicios sociales y asistenciales así como la información sobre los mismos, y

CAPÍTULO III DE LOS PROGRAMAS Y LAS OBLIGACIONES DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS

Artículo 15. En su formulación y ejecución, el Plan Nacional de Desarrollo, particularmente de su Capítulo de Desarrollo Social, deberá ser congruente con los principios, objetivos e instrumentos de los programas de atención a los adultos mayores, integrados en la política nacional respectiva.

Artículo 16. Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social:

I. Fomentar la participación de los sectores social y privado en la promoción, seguimiento y financiamiento de los programas de atención a los adultos mayores;

II. Promover, en coadyuvancia con la Secretaría de Relaciones Exteriores, la suscripción de convenios internacionales en materia de atención a los adultos mayores, y




I—14

III. Establecer convenios de colaboración con instituciones y organismos públicos, sociales y privados para acciones de atención dirigidas a las personas adultas mayores.

TÍTULO QUINTO DEL INSTITUTO NACIONAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES

CAPÍTULO I DE SU NATURALEZA, OBJETO Y ATRIBUCIONES

Artículo 24. Se crea el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines.

Artículo 25. Este organismo público es rector de la política nacional a favor de las personas adultas mayores, teniendo por objeto general coordinar, promover, apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones públicas, estrategias y programas que se deriven de ella, de conformidad con los principios, objetivos y disposiciones contenidas en la presente Ley.

El Instituto procurará el desarrollo humano integral de las personas adultas mayores, entendiéndose por éste, el proceso tendiente a brindar a este sector de la población, empleo u ocupación, retribuciones justas, asistencia y las oportunidades necesarias para alcanzar niveles de bienestar y alta calidad de vida, orientado a reducir las desigualdades extremas y las inequidades de género, que aseguren sus necesidades básicas y desarrollen su capacidad e iniciativas en un entorno social incluyente.

El Programa de Atención a los Adultos Mayores

ANTECEDENTES

En el proceso de consulta de las Mesas del Diálogo para los Acuerdos Nacionales

para el Campo, se consideró que es prioritario que el Estado responda

diferenciadamente a las necesidades de los distintos estratos de hogares en el medio

rural de acuerdo a sus características y capacidades humanas, así como al tipo de

unidades de producción que poseen. Asimismo, que en el medio rural se está dando

un profundo proceso de envejecimiento de la población dedicada a la actividad

agropecuaria, derivada del éxodo de jóvenes hacia las ciudades y al exterior, al no

contar con perspectivas de desarrollo en sus comunidades.




I—15

Acuerdo Nacional para el Campo

En el Apartado V. Acuerdos Básicos, del Acuerdo Nacional para el Campo, firmado el

28 de abril de 2003 y publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la

Federación de ese mismo día, se incluyeron los siguientes puntos:

o Inciso A. ACCIONES INMEDIATAS

Numeral 30: Con el objeto de apoyar a los adultos mayores en condiciones de

mayor vulnerabilidad, se destinarían 500 millones de pesos, bajo las reglas de

operación específicas que se definieran al interior de la Comisión de

Seguimiento del ANC.

o Inciso D. DESARROLLO SOCIAL DEL SECTOR RURAL. 3. Salud

Numeral 162: Aportación del Gobierno Federal y de los gobiernos locales, así

como de los propios beneficiarios que permiten el acceso de personas de la

tercera edad y otros sectores vulnerables de la sociedad rural en los servicios

de seguridad social existente.

o Inciso D. DESARROLLO SOCIAL DEL SECTOR RURAL. 7.Grupos

Prioritarios

Numeral 183: Incorporar a los programas gubernamentales de atención al

campo, acciones complementarias en apoyo de los adultos mayores para que

mejoren su calidad de vida.

o Inciso F. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL. 1. Ordenamiento

administrativo y acciones presupuestarios.

Numeral 243: Asimismo, se procurará la simplificación de trámites en

coordinación con los tres órdenes de gobierno y las organizaciones de

productores, estableciendo reglas claras, objetivas y sencillas.




I—16

El 25 de septiembre de 2003 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las

Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores.

Como lo señalan las Reglas de Operación, el Programa de Atención a los Adultos

Mayores en zonas rurales tiene por objetivo mejorar las condiciones de vida de los

adultos mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria, que viven en

localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación. La Unidad

Administrativa Responsable de operar el Programa es la Dirección General de

Atención a Grupos Prioritarios.

El Programa, al definir su población objetivo, establece que serán sujetos de atención

los adultos mayores de 60 años y más, que vivan en localidades rurales de alta y

muy alta marginación y que se encuentren en el umbral de pobreza alimentaria,

entendida como aquélla en la que los ingresos por persona en los hogares son

insuficientes para cubrir las necesidades básicas de alimentación correspondientes a

la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL. Los apoyos serán otorgados a los adultos

mayores en lo individual, sin importar el número de integrantes en el hogar.

Los requisitos para acceder al Programa señalan que los solicitantes deberán haber

sido dictaminados y, en su caso, validados como población objetivo por la

SEDESOL, en el que se pongan de manifiesto sus condiciones de pobreza

alimentaria y se detecten sus necesidades, debiendo además reunir los siguientes

requisitos:




I—17

o Ser adulto mayor de 60 años o más, presentando documento oficial

que lo certifique; de no contar con documentos, presentar el aval de

la autoridad local sobre su edad.

o Vivir en las localidades rurales de muy alta y alta marginación.

o No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno.

o Aceptar participar en un sondeo en el que se manifieste el uso y

destino de los recursos.

o Comprobante de domicilio, bajo los términos del artículo 15 de la

Ley Federal de Procedimientos Administrativos.

o Restricciones

o Podrán atenderse casos de excepción, tales como la falta de

documentación oficial de identificación, comprobante de domicilio,

previa justificación que será sometida a un dictamen técnico y

normativo que emitirá la Secretaría de Desarrollo Social.

o Sólo se podrá atender a los beneficiarios de otros programas

gubernamentales, siempre y cuando los respectivos objetivos sean

diferentes y complementarios.

o Deberán presentar carta compromiso en la que se manifieste, bajo

protesta de decir verdad, que no reciben apoyos para las mismas

acciones o proyectos.




I—18

Montos de Apoyo

La SEDESOL, a través de la Unidad Administrativa Responsable del Programa,

realizará la contratación de los servicios para efectuar las transferencias

correspondientes a los beneficiarios. El apoyo económico a los participantes

consiste en la entrega de $700.00 (setecientos pesos 00/100 M.N) mensuales.

La participación social en las actividades de vigilancia del Programa estará a cargo

de los beneficiarios, así como de las organizaciones del campo que hayan suscrito

Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la Corrupción con

la SEDESOL, quienes se constituirán en instancias de contraloría social.

La papelería, la documentación oficial, así como la publicidad y promoción que

utilicen las dependencias para este Programa durante el ejercicio fiscal en curso,

deberán considerar la inclusión de manera clara y explícita de la siguiente leyenda:

"Este programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido

político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los

contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines políticos,

electorales, de lucro y de otros distintos a los establecidos. Quien haga uso indebido

de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo

con la ley aplicable y ante la autoridad competente.”

Seguimiento de los programas de desarrollo social

La medición de los avances y resultados, así como el seguimiento permanente y

sistemático de las acciones y programas de desarrollo social y humano, es una de




I—19

las tareas fundamentales e imprescindibles de la política de desarrollo social que

promueve y lleva a cabo el Gobierno de la República.

Los procesos de medición y seguimiento, a través de variables e indicadores del

ejercicio de los recursos y de los avances y resultados en las metas trazadas, son

instrumentos indispensables para conocer el desarrollo de las acciones, identificar

problemáticas y tomar decisiones pertinentes en base a la información para el

desarrollo eficaz y eficiente de los programas.

Se concibe al seguimiento como una tarea continua que debe aplicarse en la

asignación y ejercicio de los recursos, ejecución de las acciones, cumplimiento de la

normatividad establecida y en toda la operación de los programas.

Es a través de la medición y el seguimiento que se detectan posibles sesgos en la

instrumentación de los programas, ejecución de las obras y proyectos y en el

ejercicio de los recursos, para sugerir medidas correctivas a fin de mejorar su

desempeño.

La medición y seguimiento de los programas de desarrollo social se sustenta en un

sistema integral de información que permite conocer los avances y resultados de las

acciones ejecutadas por cada programa, en un conjunto de indicadores de resultados

y de desempeño, en esquemas de mejora continua y en la rendición de cuentas de

forma transparente y oportuna




I—20

Congruencia entre el Programa de Atención a los Adultos Mayores a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, y la Estrategia de Política Social CONTIGO

Los lineamientos de desarrollo social contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo

2001-2006, están encaminados a mejorar la calidad de vida de los mexicanos,

asegurar el pleno ejercicio de su libertad personal en un entorno de convivencia

humana y de respeto a la naturaleza, que multiplique las oportunidades de progreso

material, favorezca el desenvolvimiento intelectual y propicie el enriquecimiento

cultural de cada uno de los ciudadanos del país.1

En este sentido, el desarrollo económico se establece a la par del desarrollo social,

pues la riqueza económica que promueve la política para un crecimiento con calidad,

así como la estabilidad que se propicia de orden y respeto, tienen por objetivo

mejorar las condiciones de la sociedad y de los individuos y, en esta lógica de círculo

virtuoso, se asume que el desarrollo social y humano es básico para alcanzar niveles

superiores de riqueza y bienestar, así como de seguridad y justicia.

CONTIGO es la estrategia que instrumenta los lineamientos del Plan Nacional de

Desarrollo en materia de desarrollo social. De esta forma, CONTIGO coordina todas

las acciones que realizan las Secretarías y dependencias del ámbito social, tanto en

el ámbito federal como a nivel estatal y municipal, y no sólo en el ámbito de la

administración pública sino que trabaja conjuntamente con organizaciones de la

sociedad civil, del sector privado y con las comunidades.

1 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, capítulo 4.




I—21

Dicha coordinación busca reforzar las acciones de política social, al mismo tiempo

que intenta evitar duplicidades, con el objetivo último de maximizar el alcance de los

programas sociales.

CONTIGO tiene dos propósitos centrales que, además de ser complementarios entre

sí, coinciden con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. El primero de ellos es

proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos, y el segundo activar

palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del

crecimiento económico.

Para lograr tales objetivos, CONTIGO sigue cuatro líneas de acción específicas:

a) Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los

mexicanos, asegurando su acceso a servicios de salud, educación de calidad

y niveles nutricionales adecuados.

b) Generar oportunidades de ingresos para que las capacidades se traduzcan en

mayores niveles de bienestar, mediante mejores empleos, financiamiento y la

asesoría técnica para los proyectos productivos.

c) Formar un patrimonio que garantice un nivel mínimo de solvencia a los adultos

y sus familias, por medio de programas de vivienda o de ahorro.

d) Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación de

capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a

los acontecimientos imprevistos. (Ver Anexo 1)




I—22

Además, las acciones de política social que coordina CONTIGO, se sustentan en

cinco principios básicos:

1. Equidad para hacer de México un país más justo. De esta forma los

beneficios de la política social deben ser mayores para los grupos en

desventaja, en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes.

2. Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos, por

lo que impulsa la rendición clara y oportuna de cuentas en cada uno de los

programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los

impactos.

3. Corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno

y la sociedad.

4. Cohesión Social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las

comunidades, la gobernabilidad y la democracia.

5. Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de

objetivos y una mayor eficiencia del gasto social (Ver Anexo 1).

Por su parte, el Programa de Atención a los Adultos Mayores en comunidades

rurales, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, está íntimamente relacionado

con la Estrategia de Política Social CONTIGO, que plasma los objetivos que en

materia de desarrollo social establece el Plan Nacional de Desarrollo de la presente

administración.

Su objetivo es mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en

situación de pobreza alimentaria, que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes

de alta y muy alta marginación.




I—23

Para cumplir con el objetivo, el programa aporta la cantidad de 700 pesos mensuales

a los adultos mayores que cumplen con los requisitos, básicamente para subsanar su

deficiencia alimentaria (Ver Anexo 2).

Para evitar el mal uso de los recursos, el Programa promueve la participación social

en las actividades de vigilancia, pues el control del mismo está a cargo de los

beneficiarios, así como de las organizaciones del campo que hayan suscrito

Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la Corrupción con

la SEDESOL.

Con base en el análisis de los objetivos, lineamientos, componentes y mecanismos

de operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores en comunidades

rurales a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, es posible afirmar que es

consistente con los objetivos, lineamientos y principios básicos de la estrategia de

política social establecida por CONTIGO.

El objetivo del Programa es consistente con el objetivo 1 de la estrategia CONTIGO:

“Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos”. De igual forma,

responde a las líneas de acción propuestas por la estrategia de política social:

Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los mexicanos

(estrategia 1), ya que el Programa apoya a la población objetivo (un grupo social

marginado y con escasas oportunidades de ingreso propio), para que obtenga los

niveles nutricionales adecuados para su vida.




I—24

De igual forma, es congruente con el principio básico de “Equidad para hacer de

México un país más justo”, pues atiende a un grupo social en situación de total

vulnerabilidad debido a su edad, su entorno económico y el escaso desarrollo de

servicios públicos adecuados a sus necesidades.

El diseño del Programa es consistente con la línea de acción 4 establecida por

CONTIGO: “Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación

de capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a los

acontecimientos imprevistos”. En este sentido, el Programa permite a los adultos

mayores de las zonas rurales obtener cierto nivel de vida, donde las carencias

alimentarias se subsanen pese a que su actividad productiva no sea remunerada,

sea inexistente o carezca de impacto en el ingreso familiar.

Por otro lado, el Programa también es congruente con el principio básico número 2:

“Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos”, ya que

cuenta con mecanismos que permiten la rendición de cuentas clara y oportuna, así

como para evaluar el impacto del Programa.

Además, al permitir que los propios beneficiarios y las organizaciones campesinas

sean quienes vigilen, junto con la SEDESOL, el uso de los recursos, da sustento al

principio de Corresponsabilidad impulsado por la estrategia CONTIGO.




I—25

Comparativo de Programas Sociales de Atención a los Adultos Mayores

Con base en las características del Programa de Atención a los Adultos Mayores

en Comunidades Rurales no mayores a 2,500 habitantes, es posible compararlo

con otros cuya población objetivo es similar a la del Programa. En este sentido, tanto

el Programa de Apoyo Alimentario, Atención Médica y Medicamentos Gratuitos

para Adultos Mayores de 70 años, instrumentado por el Gobierno del Distrito

Federal a partir del año 2001; el de la Pensión Asistencial de Vejez y/o Invalidez

(PASIS), perteneciente a la estrategia de Chile Solidario, en su componente de

Prestaciones Monetarias Tradicionales, instrumentado por el gobierno del presidente

Lagos en Chile; el Programa Plan para el Adulto Mayor Más (PAMM), diseñado por

el gobierno de Argentina con el presidente Néstor Kirchner, así como el Programa

de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM), implantado en Colombia, son un

buen referente de comparación del programa instrumentado en nuestro país para las

zonas rurales.

Los cinco programas comparten la entrega de recursos económicos a la población de

adultos mayores; tres de ellos además ofrecen servicios médicos a la población

objetivo (el programa del Distrito Federal, el de Colombia y el de Chile); sin

embargo, el diseño de los programas difiere entre sí.

La comparación de estos programas se centrará en cuatro elementos básicos del

diseño: objetivos del programa, mecanismos de selección de la población objetivo,

montos de los apoyos, e instrumentos de entrega de los recursos económicos. (Ver

Anexo 3). Finalmente, se incorpora una breve evaluación del impacto que dichos

programas han tenido en cuanto a su objetivo.2

2 Dicha evaluación se basa en los documentos oficiales que los gobiernos han generado en torno al desempeño de sus

programas, y que se encuentran en difusión mediante sus páginas electrónicas.




I—26

A. Los objetivos

Los cinco programas comparten el objetivo de dar recursos económicos a los Adultos

Mayores que se encuentran en condición de desventaja económica, que además

viven en zonas de pobreza extrema o de alta y muy alta marginación.

En el caso del Programa de Atención a los Adultos Mayores de zonas rurales de la

SEDESOL, tiene como objeto mejorar las condiciones de vida de los adultos

mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria, que viven en localidades

de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación.

Por su parte, el programa instrumentado por el Gobierno del Distrito Federal tiene

como objetivo original dar apoyo alimentario, atención médica y medicamentos

gratuitos, a adultos mayores de 70 años residentes en el Distrito Federal, que viven

en zonas determinadas como de muy alta, alta y media marginación.

El de Chile Solidario es otorgar una pensión asistencial a las personas mayores de

65 años, que carecen de recursos económicos y que no tienen derecho a una

pensión del régimen provisional y que viven en zonas de pobreza extrema.

Por otro lado, el programa instrumentado por el Gobierno de Argentina tiene como

objetivo proteger de forma vitalicia a los adultos mayores, mediante la asignación de

una pensión asistencial para los mayores de 70 años y que no cuentan con un

régimen de previsión, retiro o prestación no contributiva alguna.

Finalmente, el objetivo del programa colombiano es proteger al adulto mayor que se

encuentra en condiciones de pobreza extrema contra el riesgo económico de la

imposibilidad de generar ingresos para su manutención.




I—27

B. Selección de la Población Objetivo

Un elemento obvio en la selección de la población objetivo de los programas es la

edad mínima de los beneficiarios de los mismos; sin embargo, en este punto difieren

totalmente los programas.

En el caso del Programa de Atención a los Adultos Mayores de las zonas rurales, la

edad para acceder a los beneficios del programa es a partir de los 60 años; en el

programa de Chile la edad es de 65 años; en el caso del gobierno del Distrito Federal

la edad es de 70 años, igual que en el Programa Más de Argentina, mientras que en

el Programa de Colombia la edad fluctúa, pues para acceder al programa los

beneficiarios deben tener como mínimo tres años menos de la edad que rija para

adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema General de

Pensiones; o tener como mínimo 50 años en el caso de los indígenas y los

discapacitados.

Aunque parece evidente, conviene mencionar que de los cinco programas el que

posee mayor cobertura poblacional es el de los Adultos Mayores de las Zonas

Rurales desarrollado por SEDESOL, dejando de lado la edad fluctuante y las

atenuantes de esa condición en el caso del PPSAM en Colombia. Este hecho, que

puede ser considerado como un factor favorable dado que se ayuda a un número

mayor de adultos mayores en zonas marginadas, tiene inconvenientes de carácter

económico.

Si se considera que los recursos son escasos, y que se busca la maximización de los

beneficios a la población objetivo con base en esa restricción presupuestaria, sería

prudente considerar que al tener un umbral de edad menor al de programas con

objetivos similares, pierde oportunidad de atender a grupos de adultos mayores que

quizá se encuentren en situaciones de mayor necesidad, debido a su avanzada

edad, en comparación con los de sesenta años.




I—28

Por ejemplo, en el ejercicio fiscal 2003 el Programa atendió a 70,636 beneficiarios

cuya edad se encontraba entre los 60 y los 65 años; este grupo constituyó el 33.4

por ciento de los beneficiarios totales del Programa durante ese año.

En el 2004, en ese grupo de edad se encontraban 68,427 beneficiarios, lo que

equivale al 28.3 por ciento del total de beneficiarios.

Por otro lado, además de la edad, en el caso del Programa de Atención a los Adultos

Mayores en las zonas rurales, se necesita vivir en las localidades rurales de muy alta

y alta marginación; presentar condiciones de pobreza alimentaria; aceptar participar

en un sondeo en el que se manifieste el uso y destino de los recursos, la entrega de

documentos que certifiquen la edad del beneficiario, la credencial de elector, y otros

que se reiteran en diversas partes de esta evaluación (una lista completa de los

requisitos para ser beneficiario del programa se encuentra en el Anexo 2).

Para acceder a los apoyos, los beneficiarios serán previamente identificados por sus

condiciones de pobreza y marginación por promotores que realizarán un sondeo en

el que se conozcan las necesidades más urgentes de la población objetivo. Dado

que se busca atender a la población con pobreza alimentaria, se utiliza como

referente la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.

Sin embargo, de los requisitos mencionados el que mayor problema posee en su

determinación es precisamente el relacionado con la pobreza alimentaria, pues no se

especifica cómo debe ser determinado por los encargados de incorporar a la

población objetivo en el padrón de beneficiarios del Programa.

Ahora bien, una vez identificados los beneficiarios se integran al padrón de

beneficiarios y la SEDESOL promoverá que se incorporen al INAPAM, que es la

instancia encargada del proceso de credencialización.

En el caso del programa de Adultos Mayores instrumentado por el Gobierno del

Distrito Federal, además de contar con 70 años o más, los beneficiarios deben tener




I—29

residencia permanente en el Distrito Federal mínima de tres años, y vivir en las áreas

clasificadas como de muy alta, alta o media marginación.3 Las zonas de marginación

se determinan usando los criterios definidos en el documento “Medición y Ubicación

Geográfica de la Marginación Socioeconómica en el Distrito Federal”, elaborado por

la Secretaría de Salud local.

Una vez identificados, las inscripciones al padrón de beneficiarios se hacen con la

trabajadora social en los Centros de Salud del Distrito Federal. Además los Adultos

Mayores pueden solicitar su inscripción directa o a través de los promotores

vecinales del gobierno, que a su vez entregan las solicitudes a los Centros de Salud

para la verificación de datos e inclusión en el padrón.

Para acceder a los beneficios del programa, los beneficiarios suscriben un convenio

con el Gobierno del Distrito Federal, en el cual se plasman los derechos y

obligaciones de ambas partes.

En el programa de Chile, además de la edad los beneficiarios del programa no deben

tener alguna otra pensión y deben de carecer de recursos económicos. Se entiende

que una persona carece de recursos cuando ésta no tiene ingresos propios, o si los

tiene, sus montos sumados son inferiores al 50% de la Pensión Mínima, y además,

que el promedio de los ingresos del núcleo familiar con el que vive sean inferiores a

ese porcentaje.

En el caso del programa de Adultos Mayores instrumentado por el Gobierno de

Argentina, además de contar con 70 años o más, los beneficiarios deberán ser

argentinos nativos o naturalizados, residentes en el país. Los naturalizados deberán

3 Este último requisito se establece en el Acuerdo mediante el cual se emite el Programa de Apoyo Alimentario y Atención

Médica y medicamentos gratuitos para Adultos Mayores de 70 años, residentes en el Distrito Federal, el cual se encuentra en la página electrónica del Gobierno del Distrito Federal. Sin embargo, en dicha página no se han incorporado las actualizaciones al acuerdo, que permiten la “universalización” de los beneficios del programa a toda la población mayor de setenta años.




I—30

contar con una residencia continuada por lo menos, de cinco años anteriores al

pedido del beneficio.4

También deberán acreditar identidad, edad, y nacionalidad mediante el Documento

Nacional de Identidad; para acceder al Programa, ni el beneficiario ni su cónyuge

deberán estar amparados por un régimen de previsión, retiro o prestación no

contributiva alguna, y tendrán que demostrar que no tienen parientes que estén

obligados legalmente a proporcionarle alimentos o que teniéndolos, se encuentren

impedidos para hacerlo. Además deberán demostrar que no poseen bienes,

ingresos ni recursos que permitan su subsistencia.

Este trámite para acceder al beneficio es personal y gratuito, y sólo en caso de

imposibilidad física se puede autorizar a un familiar o persona de confianza,

mediante carta poder otorgada por autoridad administrativa, policial o judicial,

acompañada de un certificado médico oficial donde conste dicha imposibilidad

En Colombia, además de la edad, los Adultos Mayores deben estar clasificados en

los niveles 1 o 2 del Sistema de Identificación de Beneficiarios de los Programas

Sociales (SISBEN), es decir, pertenecer al grupo de pobreza extrema (nivel 1) o al de

los pobres que no alcanzan a pertenecer al nivel 1, pero cuyas necesidades básicas

son insatisfechas (nivel 2).

Otro requisito es haber residido durante los últimos diez años en el territorio nacional

de Colombia, así como no poseer algún tipo de pensión por vejez o discapacidad.

Cabe mencionar que el programa colombiano señala que a los adultos mayores de

escasos recursos que se encuentren en protección de centros de bienestar o

aquellos que viven en la calle y de la caridad pública, no se les aplica la encuesta

SISBEN (que se realiza en los domicilios), pero son identificados mediante un listado

4 El beneficio también puede ser recibido por los extranjeros que acrediten una residencia mínima continuada en el país de 40

años.




I—31

censal elaborado por el ente territorial, por lo que también son candidatos a recibir

los beneficios del Programa.

Para acceder a los beneficios, el adulto mayor debe personalmente inscribirse con el

representante del programa en su ente territorial, lo cual no es garantía de que sea

aceptado en el programa pues las instancias ejecutoras del mismo deben primero

analizar si cumple con los requisitos señalados y si ya está clasificado por el

SISBEN.

C. Montos de los apoyos

De acuerdo con las Reglas de Operación 2003, el Programa de Atención a de los

Adultos Mayores en la Zonas Rurales otorgaría 700 pesos mensuales a cada

beneficiario. No obstante, los beneficiarios recibieron dichos recursos únicamente en

los meses de octubre, noviembre y diciembre de ese año, por lo que en total

obtuvieron un monto de 2,100 pesos durante 2003. Con las Reglas de Operación de

2004, que se aplicarán durante el año 2005, se entregará un subsidio anual no mayor

de 2,100 pesos a cada beneficiario, lo cual implica un cambio sustancial en el diseño

y en el alcance del programa.

Con las Reglas de Operación 2003, que establecían en teoría la entrega mensual de

700 pesos, cada beneficiario recibió un total de 23 pesos diarios en los {ultimos tres




I—32

meses del año para subsanar su deficiencia alimentaria; con las de 2004 los

beneficiarios recibirán 5.8 pesos diarios para el mismo fin.5

Es preciso mencionar que ante la ausencia de un mecanismo que vincule el monto

de los recursos que reciben los beneficiarios del programa a variables como la

inflación, el dinero que recibirán será cada vez menor en cuanto a su poder de

compra, lo que repercute negativamente para el cumplimiento de su objetivo de

coadyuvar a cubrir las necesidades básicas de los Adultos Mayores de las Zonas

Rurales.

En el caso del programa de pensiones dirigido por el Gobierno del Distrito Federal, el

monto otorgado a los beneficiarios es de 600 pesos mensuales; sin embargo, con

base en el acuerdo que firma el beneficiario junto con el gobierno del Distrito Federal,

esa cantidad varía de acuerdo con el salario mínimo general vigente para la zona

geográfica donde se ubica el Distrito Federal, pues de acuerdo con el convenio, el

beneficio económico no podrá ser menor al 50 por ciento de dicho salario. De esta

forma, actualmente los beneficiarios del programa reciben 668 pesos mensuales, es

decir, 22 pesos diarios, cantidad similar a establecida por las Reglas de Operaci{on

de 2003 para el Programa de Adultos Mayores en Zonas Rurales.

Así, el programa de pensiones de Adultos Mayores del Gobierno del Distrito Federal

permite adquirir el 50.7 por ciento de la canasta básica que cubre el salario mínimo

general promedio durante el 2004.

5 Cabe mencionar que en la práctica la disminución nominal del monto total del beneficio obtenidos por los beneficiarios con

base en las reglas de operación de 2003 y el que recibirán con las reglas de operación de 2004 es inexistente, debido a que en el primer año citado sólo recibieron el beneficio del programa durante tres meses, lo que es equivalente a lo que recibirán con las reglas de operación de 2004. Sin embargo, las reglas de operación de 2003 establecían un beneficio mensual de 700 pesos, por lo que al final los beneficiarios sí recibieron esa cantidad en los últimos tres meses del año, mientras que con las reglas de operación de 2004 recibirán 2,100 pesos pero por los doce meses del año. En ese sentido, sí es posible argumentar la disminución nominal del monto total entre las reglas de operación de un año y otro. Ver Diario Oficial de la Federación, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a cargo de




I—33

En el caso de Chile se entrega al beneficiario de la pensión la cantidad mensual de

36,388 pesos chilenos, lo que equivale a 689 pesos mexicanos, usando el tipo de

cambio a la venta. De esta forma, el beneficiario recibe 22.7 pesos mexicanos

diarios, por lo que alcanza a cubrir el 52.3 por ciento de la canasta establecida para

la elaboración del salario mínimo general promedio de 2004.

El Plan MAS de Argentina otorga a los beneficiarios un monto mensual de 150 pesos

argentinos (monto para 2003), equivalentes a 566 pesos mexicanos. De esta forma,

los beneficiarios reciben el equivalente a 18.9 pesos mexicanos diarios, por lo que

cubrirían el 43.6 por ciento de la canasta mínima en el país.

Finalmente, los montos otorgados en Colombia son variables; se le otorga un

subsidio económico en efectivo que depende de si el beneficiario tiene alguna fuente

de ingresos o si vive en una región (ente territorial) donde el poder de compra del

dinero es mayor. Con base en esos factores el beneficiario puede recibir un subsidio

mínimo de 35,000 pesos colombianos o un subsidio máximo de 75,000 pesos

colombianos; por otro lado, el beneficiario también recibe un subsidio

complementario fijo, fundamentalmente en servicios sociales, equivalente a 31,000

pesos de Colombia.

De esta forma, los beneficiarios pueden recibir como beneficio 66,000 pesos

colombianos, equivalentes a 316.2 pesos mexicanos, o 106,000 pesos colombianos,

que equivalen a 507.8 pesos de México. No obstante, cabe recordar que los 31,000

pesos fijos que reciben son en especie mediante servicios sociales (actividades de

recreación, educación, cultura, turismo, deporte, incluso financiamiento de gastos

funerarios del propio beneficiario, etcétera) y sólo reciben en efectivo la parte del

subsidio mínimo o máximo, de acuerdo a su situación específica.

la Secretaría de Desarrollo Social para el Ejercicio Fiscal 2003, 25 de septiembre de 2003, p. 35.




I—34

Quienes reciben un subsidio monetario de 35,000 pesos mensuales, obtienen el

equivalente de 167.7 pesos mexicanos, es decir 5.6 pesos mexicanos al día.

Quienes reciben 75,000 pesos colombianos (395.4 pesos de México), tienen 13.2

pesos diarios para cubrir la canasta del salario mínimo en el país.

Sin embargo, considerando los servicios sociales que reciben los beneficiarios del

programa colombiano, reciben al día el equivalente de 10.5 y de 16.9 pesos

mexicanos, si reciben el subsidio mínimo o máximo, respectivamente.

D. Mecanismos de asignación de recursos

Con base en las Reglas de Operación 2004, los recursos que otorga el Programa de

Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales es de un máximo de 2,100 pesos

anuales. La transferencia de recursos se realiza en efectivo, los beneficiarios

personalmente deben asistir a las oficinas más cercanas a su domicilio de la

empresa encargada de la transferencia.

Por su parte, el programa del gobierno del Distrito Federal asigna una tarjeta de

débito a los beneficiarios, donde se deposita mensualmente el monto del apoyo

económico. En este caso, el dinero puede ser utilizado para cualquier fin, pues si

bien la tarjeta sólo se puede utilizar en las tiendas departamentales asignadas, no

existe la limitación de usarla sólo para comprar alimentos.

En el caso del programa chileno la pensión se otorga por 24 meses, mismos en los

que la familia del beneficiario recibe los otros componentes del programa Chile

Solidario para subsanar sus deficiencias económicas, de salud, de vinculación con la

redes sociales, etcétera. Si al finalizar ese periodo las condiciones de carencia

continúan, entonces se sigue manteniendo la pensión, pero el objetivo es que al final

de los dos años ya no sea necesario.




I—35

Las pensiones se otorgan por la Intendencia Regional correspondiente y son

pagadas por el Instituto Nacional de Pensiones, en cualquiera de sus plazas de pago

(la más cercana al domicilio del beneficiario). El monto de la pensión se da en

efectivo, por lo que puede ser gastado en cualquier fin.

Por otro lado, el programa del gobierno de Argentina realiza el abono del apoyo

mensual a los beneficiarios a través de las instituciones financieras autorizadas por el

Banco Central de la República Argentina para tal fin. Con base en la información

disponible se puede indicar que el dinero puede ser utilizado para la compra de

cualquier artículo, pues no existe un mecanismo que obligue al beneficiario a adquirir

sólo artículos de primera necesidad con los cuales subsanar su pobreza alimentaria.

En Colombia, para recibir el componente en efectivo del subsidio los beneficiarios

deben asistir a las oficinas postales donde les son remitidos los giros postales con la

parte del subsidio que les corresponde. Si en sus lugares de origen no existen

dichas oficinas, entonces la entidad territorial, mediante un convenio que debe

realizar con el Consorcio Prosperar Hoy (administrador fiduciario de los recursos del

Fondo del que se derivan los subsidios para los Adultos Mayores), será la encargada

de dar dichos giros postales.

La entrega de los giros también la puede realizar el banco o la entidad autorizada

para prestar el servicio de giros postales más cercana a los beneficiarios. Esta

alternativa debe de solicitarla la autoridad territorial al Ministerio de la Protección

Social -Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones, un mes antes de la

programación del siguiente giro y certificando que la entidad territorial se

compromete a garantizar el desplazamiento y la seguridad de los beneficiarios.

Como puede observarse, los cinco programas carecen de un mecanismo que

controle el uso de los recursos por parte de los beneficiarios, pues pueden ser

usados de manera libre por cada beneficiario, lo que no garantiza su uso para los

fines del cumplimiento de los objetivos de los programas.




I—36

e) Evaluación de los programas de referencia

Con base en el informe de actividades 2003 de la Secretaría de Salud del Distrito

Federal, a diciembre de ese año el Programa atendía a 335,498 adultos mayores

(61.7 por ciento son mujeres y el resto hombres).

Como se observa en la tabla siguiente, la distribución de la población atendida por el

Programa de acuerdo con el grado de marginación no responde al objetivo original

del mismo, de atender a los adultos mayores que viven en zonas de muy alta, alta y

media marginación, pues un grupo muy favorecido por el Programa es el de Muy

Baja Marginación, quien recibe un mayor número de pensiones que el sector más

necesitado de la población.

Número de pensionados y porcentaje según marginalidad, 2001-2003

Marginación Pensionados (Acumulado 2001-2003) Porcentaje

Muy Alta 56,789 16.9 Alta 69,802 20.8 Media 96,389 28.7 Baja 48,044 14.3 Muy Baja 64,474 19.2 Total 335,498 100.0 Fuente: Secretaría de Salud del Gobierno del Distrito Federal, Informe de Trabajo 2003, p. 27.

En el caso de Chile Solidario, la entidad nacional encargada de realizar la evaluación

del desempeño e impacto del programa es el Ministerio de Planificación y

Cooperación (MIDEPLAN). De acuerdo con la Encuesta de Caracterización

Socioeconómica Nacional (CASEN), que es utilizada para identificar a los

beneficiarios del Programa, el 7 por ciento del número de familias a las que se




I—37

enfoca Chile Solidario son familias unipersonales de individuos mayores de 65 años,

de ahí que el programa de Pensión Asistencial tenga como meta otorgar sus

beneficios a estas familias.

Hasta el 21 de mayo de 2004, fecha en que el MIDEPLAN generó su reporte más

reciente sobre el desempeño del Programa, 11,080 adultos mayores, es decir, el

70.7 por ciento de la población de Adultos Mayores objetivo de la PASIS, ya era

atendido por el Programa.

La distribución de la pensión según deciles de ingreso muestra, para 2003, que los

deciles más necesitados de la población son los que en mayor medida han sido

beneficiados, como se muestra en el cuadro siguiente:

Distribución de los subsidios monetarios entre los hogares por decil de ingreso autónomo per cápita del hogar según tipo de subsidio, 2003

(Porcentaje) Decil de ingreso autónomo Subsidios

Monetarios I II III IV V VI VII VIII IX X Total

Pensiones Asistenciales (PASIS)

39,4 16,3 13,5 10,0 7,2 5,4 4,0 2,5 1,2 0,5 100,0

Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 2003, Ministerio de Hacienda y Superintendencia de Seguridad Social.

La evaluación del impacto del Programa en cuanto a su incidencia en la disminución

de las necesidades alimenticias de la población de adultos mayores, por parte del

Banco Mundial, está en proceso de elaboración, ya que en diciembre de 2003 dicho

organismo internacional firmó con el gobierno de Chile un convenio para llevar a

cabo la evaluación.

Desafortunadamente para los casos de Argentina y Colombia no hubo acceso a

fuentes públicas oficiales o de organismos internacionales que permitieran una




I—38

evaluación básica del funcionamiento de sus programas de atención para los Adultos

Mayores.

Sin embargo, la Central de Trabajadores Argentinos (CAT) realizó en junio de 2004

una evaluación sobre el PAMM, que si bien no analiza el impacto del programa sobre

la población objetivo, sí indica algunos problemas que pueden ejemplificar el

funcionamiento del programa en el país.

En primer término señala que a pesar de que el monto presupuestado para el PAMM,

así como también las metas físicas previstas, tuvieron un fuerte aumento entre 2003

y 2004 (mientras que en la Ley de Presupuesto 2003 se estableció un monto

equivalente a la meta física de 38,253 pensiones del PAMM, en 2004 se

presupuestaron recursos para beneficiar a 237,253 Adultos Mayores), no se ha

cumplido la meta de beneficiar a la cantidad de adultos determinada en el

presupuesto, debido a los excesivos requisitos que deben cumplir los posibles

beneficiarios, los cuales incluso presentan costos importantes pese a que uno de los

principios del programa es la gratuidad de los procedimientos de admisión.

Por ejemplo, el trámite se inicia personalmente en el Centro de Atención

Personalizada (CAP) correspondiente al domicilio del solicitante,6 y aunque los CAPS

están distribuidos a lo largo del país, en muchas provincias existe un solo CAP, en

otras tan sólo dos, y solamente la provincia de Buenos Aires posee más de tres en

su territorio. Ello implica que, en muchos casos, el posible beneficiario deba

trasladarse a muchos kilómetros de su hogar para iniciar el trámite, afrontando los

costos y dificultades que ello requiere.

Además, en la práctica se exige a los solicitantes la presentación de un informe de

catastro, cuyo valor ronda los 15 pesos argentinos (56.7 pesos mexicanos).

6 Excepcionalmente el trámite puede ser iniciado en el marco de un operativo organizado por el Ministerio de Desarrollo Social. En estos casos un conjunto de funcionarios de este organismo se trasladan al campo a fin de detectar potenciales beneficiarios y recolectar la documentación necesaria. Estos operativos se realizan en forma esporádica, y permiten que las personas no deban trasladarse al CAP para iniciar los trámites.




I—39

Finalmente, en el caso del PPSAM en Colombia sólo fue posible acceder a una

evaluación realizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en

2003, sobre el SISBEN, que sirve para identificar a la población de Adultos Mayores

en los niveles 1 y 2 de pobreza.

En dicha evaluación se señala que el SISBEN tiene algunos problemas al momento

de “catalogar” a la población potencialmente beneficiaria de los programas sociales,

pues en sus registros se han encontrado personas que no pertenecen al grupo de

pobreza extrema (nivel 1) o al de los pobres que no alcanzan a pertenecer al nivel 1,

pero cuyas necesidades básicas son insatisfechas (nivel 2), y que sin embargo

obtienen su clasificación en dichos niveles y acceden a los beneficios de los

programas destinados para la población más vulnerable.

Otro problema del SISBEN es que algunas personas son registradas más de una

vez, por lo que acceden a los beneficios de los programas sociales cuando menos

dos veces, lo que limita la posibilidad de ayudar a más personas que también

necesitan los apoyos de dichos programas

Se puede considerar entonces que ambas situaciones se presentan en el PPSAM,

hay gente beneficiada que no se encuentra en los niveles de pobreza requeridos (lo

que excluye a quienes realmente necesitan beneficiarse del Programa), y hay

algunos otros que reciben más de un subsidio, por lo que se diluye el cumplimiento

del objetivo del PPSAM.

f) Consideraciones globales sobre la comparación de programas

A diferencia de los programas utilizados en la comparación, el de SEDESOL es el

que establece la menor edad para acceder a los beneficios. En este sentido el

Programa de Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales ofrece recursos a




I—40

gente relativamente más joven, que en teoría podría tener menos necesidad de

recursos, pues quizá aún pueden acceder a alguna actividad remunerada.

Por otro lado, los recursos asignados a los beneficiarios por los cuatro programas

analizados son considerados una pensión, de hecho están catalogados como

pensiones no contributivas, mientras que el de SEDESOL es sólo un apoyo, de ahí

que el monto otorgado a cada beneficiario sea tan pequeño en comparación con el

que brindan los programas ya mencionados, a excepción del colombiano.

Una ventaja que comparten tres de los programas comparados respecto al de

SEDESOL es la prestación servicios extra a la asignación monetaria que recibe cada

beneficiario. En el caso de Chile, Colombia y el Distrito Federal se brinda atención

médica a los beneficiarios, incluso el programa del gobierno del Distrito Federal da

los medicamentos de forma gratuita a los adultos mayores. El programa diseñado

por el gobierno colombiano además otorga otra serie de servicios sociales que

incrementan la calidad de vida de los adultos mayores, como son capacitación y

actividades culturales.

En todos los programas se establece que el trámite es de carácter personal. Sin

embargo, una ventaja clave en este punto es la que ofrece el Plan MAS para el

Adulto Mayor en Argentina, pues permite que un representante del beneficiario, con

base en una carta poder, realice el trámite de inscripción, y posteriormente pueda

también realizar el cobro del monto asignado al beneficiario, siempre que se haya

comprobado médicamente la imposibilidad del beneficiario para realizar estas

actividades de forma personal.

Un área que es preciso fortalecer en el caso del programa de Adultos Mayores de la

SEDESOL está relacionada con la ausencia de un mecanismo que vincule el monto

del beneficio a la inflación, con el objetivo de mantener su poder de compra a lo largo




I—41

del tiempo, de lo contrario será muy complicado alcanzar el objetivo de ayudar a

cubrir las necesidades básicas de los Adultos Mayores de las Zonas Rurales.

Finalmente, una desventaja que comparten cuatro de los programas, incluido el de

SEDESOL, es que no existe un mecanismo que incentive al beneficiario a usar el

dinero que recibe sólo para cuestiones que mejoren su nivel de pobreza, por

ejemplo, utilizar los recursos para la compra de alimentos. Cabe señalar que las

Reglas de Operación 2004 han incorporado el componente de capacitación

nutricional, que será aplicado a partir del 2005 y contribuirá a subsanar esta

deficiencia.

En este caso, aunque el programa de Chile Solidario tampoco tiene un mecanismo

explícito para que los recursos asignados se destinen únicamente a la mejoría de las

condiciones de pobreza de los beneficiarios, sí tiene una temporalidad. De esta

forma, si el adulto mayor no ha mejorado su situación tras el periodo especificado en

el programa es un indicador del mal uso de los recursos del programa por parte del

beneficiario, por lo que en la siguiente asignación de los recursos se hace un

seguimiento más puntual del uso del beneficio.

El Programa de Atención a los Adultos Mayores El Programa de Atención a los Adultos Mayores inicia sus operaciones en el año

2003, y es una herramienta de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que

tiene la finalidad de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los

adultos mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria que viven en

localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación, siendo de esta

manera consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa

Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea




I—42

CONTIGO, contribuyendo así a la integralidad y complementariedad de las acciones

de política social que viene implementando el Gobierno Federal.

La superación de la pobreza es una tarea en la que participan los diferentes órdenes

de gobierno y la sociedad misma. En particular, es fundamental desarrollar

mecanismos que promuevan mayor efectividad de las acciones de superación de la

pobreza de los tres órdenes de gobierno, en la consecución de los objetivos de la

política de desarrollo social. Asimismo, es necesario promover una coordinación más

estrecha de los esfuerzos que garantice la participación corresponsable de las

instancias federales, estatales y, en su caso, municipales, para el desarrollo de una

política social de estado.7

Uno de los principales objetivos de la política social es disminuir los rezagos

históricos que se observan en mayor o menor grado en todas las entidades

federativas, y dentro de éstas, entre municipios y localidades. En ese sentido, las

acciones federales para el desarrollo social y humano buscan dirigir los recursos

hacia donde se observen condiciones de marginación, pobreza y exclusión más

agudas.

Al considerar que en unos años más nuestro país experimentará un cambio

demográfico sin precedentes, debido al aumento de la esperanza de vida, el grupo

de 65 años pasará de 3.8 millones de adultos mayores que existían en 1995, a 10

millones en el año 2020, es decir que se espera un crecimiento promedio de 6%

anual de adultos mayores En su conjunto este cambio demográfico tendrá enormes

7 ACUERDO por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del programa de Incentivos Estatales para el ejercicio

2003.- SEDESOL, Diario Oficial de la Federación, viernes 25 de abril del 2003




I—43

repercusiones que trastocan todos los ámbitos de la vida del país, por lo que el

crecimiento poblacional del grupo de edad avanzada demandará una visión

totalmente nueva del desarrollo integral en México.

En el medio rural más de la mitad de los ejidatarios son adultos mayores de ambos

sexos, lo que aunado a otro comportamiento poblacional como es el fenómeno de la

migración en municipios expulsores de mano de obra juvenil, da como resultado la

concentración de población de edad avanzada e infantil, convirtiendo a los adultos

mayores en factores de producción muy importantes en esos municipios dado que

conocen muy bien la fortaleza y debilidades de su entorno, por lo que estos

conocimientos deben ser aprovechados en los programas de desarrollo en aras de

fomentar su participación. Se sugiere, por tanto, que la SEDESOL realice un estudio

que permita definir si el apoyo económico que establece el PAAM, en donde no se

establecen reglas acerca de la aplicación del recurso monetario, puede diferenciarse

para un subconjunto de adultos mayores, ya sea entre los 60 y los 65 años, o bien

entre los 60 y los 70 años de edad, que todavía participa de manera activa en el

proceso productivo, de los cuales se excluirían las personas con algún tipo de

discapacidad o de enfermedad, de los que están por arriba de este subconjunto.

Por otra parte, debido a que buena parte de la población adulta estará compuesta

por mujeres (85 hombres por cada 100 mujeres) debido a su longevidad se

encontrarán ante un panorama difícil, sobre todo en el medio rural por el creciente

proceso de feminización de la pobreza que incide con mayor agudeza en las

indígenas y campesinas, lo que implica una mayor responsabilidad del Estado en la

atención de la población de edad avanzada en el medio rural.




I—44

Los Adultos Mayores constituyen un grupo prioritario para Ia SEDESOL. El censo de

población de 2000 indica que en el medio rural, conformado por localidades con

menos de 2,500 habitantes, habitan un total de 1,948,474 adultos mayores de 60

años, de los cuales 1,193,318 se estima se encuentran en pobreza alimentaria.

De este grupo de población merecen particular atención quienes además de lo

exiguo de sus ingresos, habitan en localidades de alta y muy alta marginación que

pertenecen a las microrregiones definidas por la SEDESOL.

En este sentido y en cumplimiento al numeral 30 del Acuerdo Nacional para el

Campo, firmado el 28 de abril de 2003 entre el Gobierno Federal y las

organizaciones campesinas, sociales y de productores, la SEDESOL inició la

implantación y operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores con el

propósito de brindar atención a este sector de la población.

Por otra parte, es claro que la eficacia de las acciones para el desarrollo social no

depende sólo del monto de los recursos que a ellas destine el Gobierno Federal, sino

también del desempeño de las autoridades y organismos ejecutores en la aplicación

o implementación de las políticas sociales, y del esfuerzo corresponsable por parte

de las autoridades correspondientes para contribuir a la superación de la pobreza, a

través de la aportación de recursos; el desarrollo de nuevos y mejores instrumentos

de política social; la focalización de las acciones a la población en condiciones de

pobreza y marginación; la evaluación constante de las acciones; y la transparencia y

rendición de cuentas acerca del gasto y asignación de recursos y apoyos. En este

sentido, al tomar en cuenta el desempeño respecto de los elementos anteriores, con

el Programa de Atención a los Adultos Mayores se complementan las demás




I—45

acciones para el desarrollo social que parten de una distribución de apoyos

focalizada según indicadores de pobreza y marginación, contribuyendo con ello a

elevar la efectividad de la política social. 8

Objetivo General del Programa de Atención a los Adultos Mayores

Las Reglas de Operación 2003 establecen en el apartado 3. Objetivo, lo siguiente:

“Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en situación de

pobreza alimentaria que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y

muy alta marginación.” 9

El objetivo del Programa está redactado de manera excesivamente amplia, pues la

frase “Mejorar las condiciones de vida...” abarca un espectro total en cuanto a

vivienda, salud, alimentación y otros parámetros de mayor complejidad, como la

ubicación social y cultural de los adultos mayores al interior de las familias y las

comunidades. Frente a esa gama de factores, el mecanismo es dotar de un recurso

en efectivo complementario a los adultos mayores.

Por su parte, el Objetivo General contenido en el apartado 3.1 General, de las Reglas

de Operación 2004, indica: “Apoyar a los Adultos Mayores en condiciones de

pobreza alimentaria que no son atendidos por algún programa federal y que viven en

8 Idem.

9 D. O. F.- DECRETO por el que se expiden las Reglas de Operación del Programa de Adultos Mayores a cargo de la

Secretaría de Desarrollo Social para el Ejercicio 2003.- 25 de septiembre del 2003.




I—46

localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación,

haciendo una transferencia a su ingreso mediante apoyo económico.

Simultáneamente se apoyarán acciones de capacitación nutricional, de acuerdo a la

disponibilidad presupuestaria y a lo que al respecto establezcan las presentes Reglas

de Operación.”

El objetivo general del Programa queda mejor estructurado, a partir de los siguientes

elementos:

o Se establece la acción como apoyar, lo que delinea el alcance del Programa

frente a la frase relativa a mejorar las condiciones de vida.

o Se precisa que son adultos mayores que no son atendidos por algún

programa federal. El objetivo de las Reglas 2003 no tiene este señalamiento,

sino que lo puntualiza hasta el apartado de requisitos, en donde excluye a los

participantes en programas de cualquier instancia de gobierno.

o El mismo objetivo aclara que se trata de un apoyo económico, en tanto que las

Reglas de Operación 2003 no indicaban cómo era el apoyo a los adultos

mayores.

o Un elemento adicional, de alto valor para brindar una ruta de trabajo

contundente y específica al Programa, son las acciones de capacitación

nutricional, que no estaban consideradas en la versión 2003.

o Existe un señalamiento importante que dice :”...de acuerdo a la disponibilidad

presupuestaria...”. Por su ubicación en la redacción del objetivo, se entiende

que esta restricción presupuestal solamente se refiere a las acciones de

capacitación nutricional. Sin embargo, el apartado 4.4.2.2 Apoyo de




I—47

Capacitación Nutricional, señala que se destinará hasta un 5% del monto

del programa para estas acciones. Así, la frase debería tener alcance tanto

para los apoyos económicos como para las acciones nutricionales.

Los objetivos específicos del Programa en la versión de las Reglas de Operación

2004, implican un notable avance en la definición conceptual. Se trata de tres

objetivos:

“3.2.1 Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los Adultos

Mayores en condiciones de pobreza alimentaria.” De esta manera, contribuir al

mejoramiento resulta más esclarecedor que “Mejorar las condiciones de vida...”

“3.2.2 Fomentar la formación del tejido social mediante el apoyo corresponsable

entre los Adultos Mayores”. De los tres objetivos, éste resulta el que requiere

mayores precisiones acerca de cómo será conseguido en campo; de manera

explícita, las Reglas de Operación establecen que la participación de los adultos

mayores solamente se dará al interior de los comités de beneficiarios

responsables de la contraloría social.

“3.2.3 Fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional de los Adultos

Mayores.” Resulta importante para el Programa la inclusión de estas acciones,

aunque en el trabajo cotidiano será importante evitar la duplicidad con los

programas que el DIF y DICONSA tienen implementados sobre la cultura

nutricional en estas localidades, o en todo caso que se garantice su correcta

complementariedad.




I—48

Objetivo y alcances de la evaluación

El inicio reciente del Programa, a finales del 2003, plantea retos para el proceso de

evaluación externa, pero sin duda alguna, brinda también una oportunidad amplia

para conocer desde diferentes puntos de vista las acciones, los avances y el impacto

de dichas acciones.

La metodología de evaluación propone tres enfoques o líneas de trabajo: avances

programáticos y financieros; análisis de las Reglas de Operación y su seguimiento en

el desarrollo del Programa e impacto económico y social.

Por lo anterior se consideran tres fuentes fundamentales de información: información

de carácter normativo institucional, información de carácter operativa en los terrenos

financiero y presupuestal e información recuperada en campo; y propone una

estrategia para el desarrollo de la evaluación en tres momentos; un informe de los

avances del Programa en el 2004, el desarrollo de un trabajo de campo que permita

verificar el nivel de cumplimiento de las Reglas de Operación, la caracterización

sociodemográfica de los beneficiarios, el impacto social y económico del Programa y

por último su integración al cierre del ejercicio financiero 2004.




I—49

Objetivo General

Analizar el diseño, operación, cobertura y focalización, resultados (beneficios

económicos y sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa de

Atención a los Adultos Mayores, identificando las fortalezas y debilidades en

cada área, y proponiendo alternativas para mejorar su desempeño.




I—50

CCaappííttuulloo II Diseño

A partir de la firma del Acuerdo Nacional para el Campo, el 28 de abril de 2003, se

estableció el compromiso de conformar un programa social especialmente dirigido a

los adultos mayores que habitan en las zonas rurales. La responsabilidad de

elaborar las reglas de operación recayó en la Comisión de Seguimiento del Acuerdo.

Por su parte, los representantes de la SEDESOL pugnaron porque las reglas de

operación del nuevo programa tuvieran concordancia con el marco general que ha

establecido el Gobierno Federal: la estrategia Contigo. En ella se busca articular de

manera coherente el conjunto de programas sociales y la participación de los actores

sociales, privados y públicos, en este último caso de los tres niveles de gobierno.

Como se advierte en el siguiente esquema gráfico, los adultos mayores son sujetos

prioritarios de la estrategia Contigo.





I—51

Asimismo, los principios básicos que articulan la estrategia Contigo son los

siguientes.

• Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política

social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de

vulnerabilidad o con capacidades diferentes.

• Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos.

Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los

programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los

impactos.

• Corresponsabilidad para que trabajen de manera coordinada los tres

órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los

resultados de los programas.

• Cohesión social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las

comunidades, la gobernabilidad y la democracia.

• Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de

objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que

agrupa programas que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos

grupos de población.

REGLAS DE OPERACIÓN 2003

Es conveniente revisar en qué medida cada uno de esos principios de Contigo ha

quedado reflejado en el diseño del Programa de Atención a los Adultos Mayores, a

partir del contenido de las Reglas de Operación 2003.




I—52

EQUIDAD. En los Antecedentes de las Reglas de Operación 2003 se refleja la

situación de los Adultos Mayores en el sector rural. Se trata de 1,193,318 personas

que tienen más de 60 años, que habitan en localidades con menos de 2,500

habitantes y padecen de pobreza alimentaria. El Programa dirige su actuación sobre

las personas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación. La dinámica

población de nuestro país apunta al crecimiento de los adultos mayores. Por tanto,

se trata de un sector de la población con creciente vulnerabilidad, al que sin duda el

Gobierno Federal y las organizaciones firmantes del Acuerdo Nacional para el

Campo deben darle prioridad de atención. En este sentido, el principio de equidad

queda adecuadamente interpretado en las Reglas de Operación 2003.

TRANSPARENCIA. Con la finalidad de evitar un uso discrecional o clientelar de los

recursos, el Programa maneja la constitución de Consejos de Beneficiarios con la

participación de organizaciones sociales firmantes del Acuerdo Nacional para el

Campo e incluso con otras organizaciones que no se integraron a dicho Acuerdo,

debiéndose publicar listas de beneficiarios en la página de Internet de la SEDESOL,

comisarías ejidales y bienes comunales y en las Delegaciones Estatales de la

SEDESOL. En el diseño del Programa se otorga preeminencia a la participación de

los Adultos Mayores en lo individual. Sin embargo, como se revisa más adelante,

durante el 2003 la activa participación de las organizaciones podría haber aplicado

temporalmente un sesgo en la selección de los beneficiarios, que debe ser corregido.

CORRESPONSABILIDAD. Las Reglas de Operación 2003 presentan en la

Mecánica de Operación diversos esquemas de participación de organizaciones

sociales y campesinas, de tal manera que se convierten en corresponsables en la

buena marcha del Programa. Así, las organizaciones están contempladas en tareas

de promoción y difusión, de transparencia, en control y vigilancia. Esto se deriva de




I—53

la misma participación de las organizaciones en el diseño del programa, derivado del

Acuerdo Nacional para el Campo.

COHESIÓN SOCIAL. En numerosas comunidades rurales, y especialmente en las

indígenas, los Adultos Mayores constituyen un núcleo de dirección. Por ello, el

Programa contribuye a fortalecer el capital social al tener como objetivo mejorar las

condiciones de vida de estas personas. Con este Programa se trata de reconocer el

compromiso que las generaciones jóvenes y adultas tienen con los adultos mayores,

no como un asunto que debe asumir cada familia en lo individual, sino como un

compromiso de la comunidad, un compromiso social.

INTEGRALIDAD. Las restricciones explícitas de las Reglas de Operación señalan

que se podrán atender a beneficiarios de otros programas sociales siempre y cuando

los objetivos sean diferentes y complementarios. De esta manera, el diseño del

Programa busca la coherencia e integralidad con el cuerpo de programas sociales.

Como se advierte en los párrafos anteriores, el diseño del Programa de Atención a

los Adultos Mayores incorpora los principios derivados de la estrategia Contigo que

impulsa el Gobierno Federal.

Bajo un marco coherente, las Reglas de Operación 2003 contienen una definición

clara de objetivo, población objetivo, tipo y monto de los apoyos a otorgar, criterios

de elegibilidad y los requisitos que deben cumplir los beneficiarios. Adicionalmente,

se señalan los mecanismos de control y supervisión, de contraloría social y los

indicadores que permiten dar seguimiento al Programa. Aunque en otros apartados




I—54

de la evaluación se analizan con detalle, es conveniente retomar de las Reglas los

principales elementos que dan cuenta de su consistencia conceptual y operativa.

OBJETIVO. Las Reglas de Operación establecen como objetivo del Programa el

siguiente: “Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en

situación de pobreza alimentaria que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes

de alta y muy alta marginación.”

Cabe mencionar respecto al Objetivo del Programa que la situación de pobreza

alimentaria, la cual queda conceptualmente bien definida, no tiene elementos que

permitan su fácil aplicación por parte de los operadores. Por tanto, el mejoramiento

de las condiciones de vida implica un marco demasiado genérico que podría

advertirse como un elemento que dificulta el cumplimiento del principio de

integralidad con otros programas. Al respecto, se informó por parte de SEDESOL

que la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios, incluyó en

la Cédula de la Encuesta que se aplicará en 2005 preguntas que aportan un puntaje

para determinar la pobreza alimentaria, con la base en la Norma para la Medición de

la Pobreza.

POBLACIÓN OBJETIVO. En el apartado 5.2 las Reglas de Operación indican que:

“Serán sujetos de atención del Programa de Atención a los Adultos Mayores de 60

años y más, que vivan en localidades rurales de alta y muy alta marginalidad y que

se encuentren en el umbral de pobreza alimentaria, entendida ésta como aquella en

la que los ingresos por persona en los hogares son insuficientes para cubrir las

necesidades básicas de alimentación correspondientes a los establecidos en la

canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.” El Programa no se adentra en la dinámica al




I—55

interior de las familias rurales, pues en materia de alimentación no es posible

diferenciar el trato hacia los adultos mayores, los infantes y el resto de la familia, lo

cual obedece más a patrones culturales que al mecanismo específico de conseguir

un ingreso determinado. Así, el hecho de que se brinde un apoyo a los adultos

mayores que habitan con todo el núcleo familiar que padece pobreza alimentaria, no

implica directamente que sólo los adultos mayores serán receptores de los mayores

ingresos y los bienes que con los mismos se adquieran.

Tampoco el Programa establece las condiciones especiales de los casos en donde

habitan dos adultos mayores o más en una misma vivienda o núcleo familiar. Como

están planteadas las Reglas de Operación 2003, podrían ser otorgados dos o más

apoyos a una misma familia.

TIPO Y MONTO DE LOS APOYOS. El Programa de Atención a los Adultos Mayores

considera una modalidad de atención como apoyo económico, que consiste, de

acuerdo a las Reglas de Operación 2003, en el otorgamiento de 700 pesos

mensuales.

CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD Y REQUISITOS. Con todo detalle son listados los

requisitos para que un solicitante pueda ser incorporado al Padrón de Beneficiarios

del Programa. Las Reglas de Operación 2003 señalan los siguientes requisitos:

�� Ser adulto mayor de 60 años

�� Vivir en localidades rurales de alta y muy alta marginación

�� No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno

�� Presentar condiciones de pobreza alimentaria




I—56

�� Aceptar participar en un sondeo en el que se manifieste el uso de los recursos

�� Comprobante de domicilio

REGLAS DE OPERACIÓN 2004

Las Reglas de Operación 2004, publicadas en el Diario Oficial de la Federación del

30 de septiembre del presente año, constituyen un notable avance en la definición

del Programa de Atención a los Adultos Mayores. A continuación se presentan los

cambios más relevantes y su efecto en el apego a los principios de la estrategia

Contigo. En el Anexo 4, se detalla la comparación entre las Reglas de Operación

del 2003 y del 2004.

a) OBJETIVO. Frente al objetivo general enunciado en las Reglas de Operación

2003, se tiene un notable avance en las correspondientes al 2004 al

establecer un objetivo general y tres objetivos específicos. El avance más

considerable se tiene en la incorporación de la cultura nutricional de los

Adultos Mayores. Con ello se fortalece el principio de Corresponsabilidad,

pues se abre un espacio de participación más amplio. De esta manera, en el

punto 4.7 de las Reglas de Operación 2004, se señala: “Las organizaciones

campesinas y de la sociedad civil sin fines de lucro, de acuerdo con lo

establecido en el artículo 57 del Presupuesto de Egresos de la Federación

vigente en el año en curso y previa validación de sus proyectos, podrán

participar como instancias ejecutoras en la vertiente de capacitación

nutricional distribuyendo las publicaciones y folletos o impartiendo los talleres

que la SEDESOL elabore para ese fin.” También se favorece el principio de

Integralidad, pues la mayor precisión en los objetivos del Programa permite

que las líneas de complementariedad con otros programas sociales se definan

más claramente.




I—57

b) POBLACIÓN OBJETIVO. En la población objetivo determinada en las Reglas

de Operación 2003 no se hace alusión al problema de duplicidad con otros

programas sociales. Es hasta los requisitos de elegibilidad en donde se

apunta: “No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno”. En

contrario, las Reglas de Operación 2004 precisan desde el punto 4.2

Población objetivo, lo siguiente: “Se consideran como sujetos de atención a

los Adultos Mayores en condiciones de pobreza alimentaria, que residen en

localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta

marginación, que no reciban apoyo del Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa o

del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa.” Así, se elimina la

restricción sobre “apoyos similares”, que es excesivamente amplia y genera

confusión, y se anotan los tres programas, todos operados por el Gobierno

Federal, sobre los cuales es relativamente fácil llevar a cabo la confronta de

padrones de beneficiarios para que sea realmente aplicable la exclusión. Se

hace notar, sin embargo, que la exclusión de otros programas sociales pudiera

ser un elemento a revisar en futuras ediciones de las Reglas de Operación, ya

que se pueden imaginar escenarios en donde se genera complementariedad

entre los programas. Por ejemplo, que los adultos mayores que reciben apoyo

económico puedan continuar como beneficiarios en los programas que

abaratan la adquisición de alimentos, ya que esta situación permitirá un

complemento positivo entre ambos programas sociales.

c) POBREZA ALIMENTARIA. En la versión 2003 de las Reglas de Operación, el

requisito de elegibilidad sobre la pobreza alimentaria queda, de hecho,

indeterminado. Así, en el formato de Solicitud de Inscripción existe un campo

que cuestiona si el solicitante se encuentra o no en el supuesto de pobreza




I—58

alimentaria, aunque no es llenado por el mismo solicitante, ni se especifica

con cuáles parámetros será llenado por el analista. De hecho, este requisito

no fue aplicado como filtro para la elaboración del Padrón de Beneficiarios

2003. En contraste, las Reglas de Operación 2004 lo precisan en el apartado

4.3.2.6, con el siguiente fraseo del requisito: “Presentar condiciones de

pobreza alimentaria de acuerdo a los criterios definidos por la Sedesol, y con

base en los resultados del levantamiento de información que se llevará a cabo

en las localidades donde tenga cobertura el programa.” Los principios básicos

de Contigo que son reforzados al establecer esta precisión metodológica, se

refieren a la Equidad, puesto que el universo de trabajo del Programa de

Atención a los Adultos Mayores se concentra solamente en aquellos que

efectivamente padecen pobreza alimentaria, determinada ésta mediante una

encuesta y no a través de métodos poco precisos.

d) PRIORIDAD DE BENEFICIARIOS. Frente a la enorme cantidad de

solicitantes de incorporación al Programa, cuya demanda superó las

capacidades presupuestales, las Reglas de Operación 2004 agregaron un

aspecto que estuvo ausente en las Reglas del año anterior. El apartado

4.3.3.1.3 señala: “Para la entrega de apoyos se aplicarán los siguientes

criterios de priorización:

• Adultos mayores con alguna discapacidad, la cual deberá acreditar en

el momento del levantamiento de información, presentando el

certificado médico que la justifique; el adulto mayor contará con 15 días

naturales a partir de la encuesta, para remitirlo por conducto de la

Delegación Estatal.

• De mayor a menor edad.” Con este esquema de prioridades se otorga

Transparencia a la designación de beneficiarios, pues las reglas de los




I—59

programas sociales deben ser muy claras para designar a quiénes se

les van a otorgar los beneficios, y prístinas al señalar a qué personas

no se les va a considerar beneficiarios.

e) SELECCIÓN DE LOCALIDADES. Otro valioso aporte metodológico de las

Reglas de Operación 2004, se refiere al procedimiento para incorporar al

Programa aquellas localidades que, no estando consideradas en los listados

del INEGI y de CONAPO, se encuentren en las condiciones establecidas por

las mismas Reglas, a saber, que cuenten con menos de 2,500 habitantes y

que tengan condición de alta o muy alta marginalidad. Debido a que el listado

de localidades se fundamenta en los censos decenales, durante un

levantamiento y otro surgen y desaparecen localidades. Con esta

metodología se favorece el principio de Equidad, al incluir como potenciales

beneficiarios a adultos mayores que habitan en localidades de reciente

surgimiento; el principio de Cohesión social, puesto que los apoyos del

Programa fortalecerán el tejido social de este tipo de comunidades, así como

el de Corresponsabilidad, ya que en el Comité Estatal de Incorporación de

Localidades participarán representantes de las organizaciones del campo o de

la sociedad civil y del gobierno municipal.

f) MONTO DEL APOYO. Las Reglas de Operación 2003 establecen el apoyo

económico en 700 pesos mensuales, en tanto que las Reglas de Operación

2004 señalan en el punto 4.4.2.1 “Apoyo alimentario: cada adulto mayor

beneficiario recibirá un subsidio de 2,100 pesos anuales.” Adicionalmente, las

Reglas del 2003 no precisan si los apoyos serán entregados en una sola

ocasión o mediante remesas mensuales, en tanto que las Reglas de

Operación 2004 precisan que la entrega será en un mínimo de tres




I—60

exhibiciones. El cambio en el monto del apoyo es un asunto relevante, que

tiene que ver con la disponibilidad presupuestal del Programa y no tanto con la

medición de las necesidades de complemento alimentario de los adultos

mayores beneficiarios. De cualquier manera, se favorece la Transparencia

con la precisión contenida en la versión 2004 de las Reglas de Operación.

Con los elementos arriba vertidos, se sustenta claramente que las Reglas de

Operación 2004 permiten tanto una mayor compatibilidad del Programa de Atención

a los Adultos Mayores con los principios rectores de la política social, especialmente

de la estrategia Contigo, como la coherencia interna de sus propios elementos

definitorios, como población objetivo, tipo de apoyos, pobreza alimentaria y encuesta

a los potenciales participantes.

Por último, en este apartado conviene apuntar que las modificaciones a las Reglas

de Operación 2004 con relación a las implementadas en el ejercicio anterior, se

derivan de la experiencia acumulada por los operadores a partir de las dificultades de

implementación que detectaron en el último trimestre del 2003, así como de la

oportunidad que tuvieron de revisar los aspectos metodológicos de detalle con otras

áreas de la SEDESOL y sus entidades coordinadas. Al igual que en el caso de las

Reglas de Operación 2003, se contó con la participación activa de las

organizaciones. Por tanto, no se derivan de recomendaciones generadas por

evaluaciones anteriores del Programa, pues ésta es la primera evaluación externa

que se le aplica dada su reciente implementación. Cabe hacer notar que las Reglas

de Operación 2004, publicadas en el Diario Oficial de la Federación hasta el 30 de

septiembre de ese mismo año, no pudieron ser aplicadas debido a lo avanzado del

ejercicio, por lo que en realidad surtirán plenos efectos en el ejercicio fiscal 2005.

Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos ... · Desarrollo Social, Covarrubias y...

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