Evaluación de Gobernabilidad y Corrupción... - Mx, 2002

Módulo 2 – Octubre 9, 2002Evaluando la gobernabilidad y corrupción en

los gobiernos municipales: Metodología y diagnóstico externo.

Módulo 2 – Octubre 9, 2002Evaluando la gobernabilidad y corrupción en

los gobiernos municipales: Metodología y diagnóstico externo.

Programa deGobierno Abierto y

Participativo

Sinopsis de los Módulos 2 y 3Objetivos de los Módulos 2 y 3

Definición del proceso deevaluación

Diagnóstico externo (Módulo 2)Diagnóstico interno (Módulo 3)

Ilustraciones empíricas y ejemplos

Objetivos de los Módulos 2 y 3

1. ¿Por qué es importante medir la corrupción y evaluar la gobernabilidad?

2. ¿Cómo podemos idear evaluaciones de corrupción y gobernabilidad?

Herramientas empíricas/ diagnósticosProceso de implementaciónMuestra y trabajo de campoAnálisis de datos

Cont.3. ¿Qué es un “diagnóstico”?4. ¿A quién debería entrevistarse para un

análisis de diagnóstico?5. ¿Cómo se hace un diagnóstico?6. ¿Cómo podemos utilizar la información

recolectada?7. ¿Qué tipo de análisis se puede hacer

con los datos de un diagnóstico interno?

1. Evaluando la corrupción:algunas preguntas clave

¿Por qué es importante medir lacorrupción?

¿Cuál es la información clave para elanálisis de la política económica?

¿Cuál es el papel del diagnóstico?

Nexo entre gobernabilidadNexo entre gobernabilidad yypobrezapobreza

Reducción de la inversióny elcrecimiento

Políticas económicas/institucionales desacertadas debido a intereses creadosAsignación deficiente degastos/inversiones públicasBaja capitalización de recursos humanosCaptura de leyes y distorsión de políticas por parte de “élites” empresarialesAusencia del imperio de la ley y de los derechos de propiedad Obstaculización del desarrollo del sectorprivado por gobernabilidad deficiente

Baja capitalización de recursos humanosReducción de la calidad en educación ysalud

Falta de salud yeducación

Cont…

GobernabilidadGobernabilidad yy pobrezapobreza, cont., cont.

Menor participación delos pobres en elcrecimiento

Captura del estado por parte de “élites”a través de la injerencia en políticas gubernamentales y en la asignación derecursosRegresividad del “impuesto” delsoborno para pequeñas empresas ypobresRegresividad en la inversión y el gasto públicoDistribución desigual del ingreso

El soborno impone un impuesto regresivo y afecta la calidad y el accesoa los servicios básicos de salud,educación y justicia Captura política del acceso a servicios particulares por parte de “élites”

Acceso coartadoa los servicios públicos

El papel de una evaluación…

Voluntad y liderazgo político para reformas

institucionalesde gobernabilidad

Estrategia y Plan de Acción

Evaluación de gobernabilidad:- Identificación de obstáculos serios- Vulnerabilidad de cada institución- Identificación de prioridades

Datos empíricos /Herramientas de

diagnósticoDesarrollo de capacidad y

desarrollo de coalición

Entonces, los diagnósticos degobernabilidad son …Una herramienta y un antecedente para que los funcionarios y los grupos de trabajo identifiquen:

Virtudes y defectos de las institucionesCosto e impacto de la gobernabilidad deficienteFactores clave que afectan la calidad de lagobernabiliadÁreas prioritarias de reforma

Respuestas a nuestras preguntas

¿Por qué es importante medir lacorrupción?

¿Cuál es la información clave para eldesarrollo de políticas?

¿Cuál es el papel de la evaluación?

La corrupción está relacionada con la pobreza

El mapa de virtudes y defectos de lasinstituciones

Proporciona información para el debate de políticas y el desarrollo de capacidad

2. ¿Cómo podemos idear evaluaciones de gobernabilidad, en especial a nivel local?

Cuatro dimensiones por considerar:

ConceptualEmpíricaDesarrollo de proceso / capacidadAnalítica y de política

Dimensión conceptual

Definición clara de gobernabilidad y sus manifestacionesTraducción de la definición encomponentes observables y mediblesComprensión de las relaciones entre gobernabilidad y

Resultados de desempeñoResultados de desarrollo

Dimensión empírica

Enfoque en instituciones, no en individuosDatos objetivos y provenientes de laexperienciaMás de un tipo de encuestadosAdaptación de las herramientas empíricas a larealidad del paísDefinición clara de los detalles de la muestray del trabajo de campo

Dimensión de desarrollo deproceso/capacidad

Para aumentar el impacto:Enfoque propiciador de la consulta y laparticipación para tratar el propósito, lautilidad y las características de la evaluaciónParticipación de ONG locales e instituciones académicas para adaptar/corregir las herramientasDiseminación pública de los resultadosDiseño en conjunto de las recomendaciones depolíticas

Dimensión analítica y de política

Identificación de las relaciones clave entre manifestaciones de gobernabilidad y:

Calidad de los serviciosCrecimientoCaracterísticas específicas del sector público

Los resultados deberían ser utilizados como unantecedente para el desarrollo de políticas

Evaluación degobernabilidad

Muestra

Análisis

Herramientasde

diagnóstico

Proceso deimplementación

En resumen, un marco de trabajo

=> Los datos empíricos son clavepara evaluar la gobernabilidad ymedir la corrupción

Pero, ¿cómo sepueden recoger los datos empíricos?

=>Instrumentos de diagnóstico

¿Qué es una herramienta de diagnóstico?¿Qué herramienta de diagnóstico se debería utilizar?¿A quién debería estar dirigida?¿Cómo se implementa?¿Cómo se utilizan los datos recolectados?

¿Qué es un diagnóstico ?

Es un proceso objetivo mediante el cual se observan y recogen datos sujetos a análisis. Por ejemplo :

Diagnóstico de mercado.Diagnóstico de pobreza.Diagnóstico del medio ambiente.Diagnóstico de voluntad de pago.

Diagnósticos externos e internos

Evaluación de la

corrupción

Ciudadanos Ciudadanos (usuarios)(usuarios)

Funcionarios Funcionarios (prov(proveeeeddores)ores)

Externo Interno

¿Qué es un diagnóstico externo en el contexto del programa GAP?Es un proceso objetivo mediante el cual se recogen datos para evaluar, desde el punto de vista de los ciudadanos, las empresas y los grupos cívicos, factores como:

La transparencia gubernamental,La participación ciudadana,El nivel de corrupciónLa calidad de los servicios publicos…

¿Qué es un diagnóstico interno en el contexto del programa GAP?Es un proceso objetivo mediante el cual se recogen datos para evaluar, desde el punto de vista de los funcionarios municipales, factores como:

La transparencia gubernamental,La participación ciudadana,El nivel de corrupciónLa calidad de los servicios.

¿Por qué se requiere un diagnóstico externo?Para obtener información objetiva, desde la perspectiva del usuario del sistema, sobre la calidad de los serviciosPara entender los incentivos que confrontan los usuarios de servicios municipales.Para evaluar las necesidades de los usuarios

¿Qué información proporciona un diagnóstico externo?

1. Tipos de prácticas de corrupción.2. Deficiencias de gobernabilidad.3. Desempeño institucional.4. Calidad de los servicios.

� Tipos de prácticas de corrupción

Sobornos en la prestación de servicios.Sobornos en la compra de cargos municipales.Sobornos en las compras y contrataciones. Nepotismo y clientelismo.Manejo presupuestario ilícito.

� Deficiencias de gobernabilidad

Abuso de la discrecionalidad del funcionario municipal.Falta de transparencia en la gestiónmunicipal.Calidad de los procedimientos administrativos burocráticos

� Deficiencias de gobernabilidad, cont.

Falta de participación del usuario en el control de calidad del servicio municipal.Ausencia o insuficiencia de mecanismos de rendición de cuentas.

� El desempeño institucional

Acceso al servicio público municipal.Calidad del servicio.Cantidad del servicio.Costo de la provisión del servicio

Y, en forma indirectaIncidencia en la reducción de la pobreza.

Dos tipos de diagnóstico externo

Rápidométodo simplificado que puede ser utilizado por municipios pequeños, que no poseen una estructura organizacional compleja ni servicios diversificados

Detallado

El diagnóstico detallado.

Representa el conjunto de instrumentos de diagnóstico externo e interno a la municipalidad, desarrollados con rigurosidad técnica para obtener la descripción más exhaustiva y objetiva que sea posible.

Ventajas del diagnóstico detallado.Proporciona evidencia objetiva y empírica con alto grado de confiabilidad.Ofrece información confiable para la formulación de las medidas de reforma que guiarán la intervención. Contribuye a despersonalizar y despolitizar el abordaje de la corrupción como problema en la institución pública.

Tipos de encuesta:

Opinión.Percepción.Experiencias.Recolección de datos.

¿Qué herramienta de diagnóstico seutiliza? Dimensiones clave por comparar

Marco conceptualEnfoque

ObjetivoSubjetivo

Medición de la precisiónRelación costo/beneficio

Dimensiones clave, cont.

Comparabilidad de los datosCon otros paísesA través del tiempoCon otras herramientas empíricas

Tipo de entrevistadoCalidad de la información en:

La dimensión institucional específicaEl tema específico

Dimensiones clave, cont.

Habilidad para identificar desafíos generalesHabilidad para identificar prioridades dereformaEfectividad de acciones judicialesUsuario final de los datos

Diferentes agenciasDiferentes interesados

Ejemplos de tipos de preguntas en una encuesta

¿Cuán difundidas se encuentran las siguientes prácticas en su país?

c) Sobornos para alterar decisiones regulatorias y legales (ej. “comprar un fallo”)

b. Sobornos para obtener permisos o servicios públicos de los gobiernos locales

a. Sobornos para obtener servicios públicos de la administración central.

7654321

Muy difundida

Medianamente difundida

No existe

Ciclo de ejecución de una encuesta.

Ciclo ejecución de una encuesta.

Procesamiento de la información

recolectada


recolectada

Definición del objetivo


Ejecución de la encuesta


Diseño muestralDiseño

muestral

Diseño del instrumento

(cuestionario)


(cuestionario)

Análisis de los resultados de la

encuesta


encuesta

Difusión delresultado


¿Qué queremos saber y para qué?



recolectada


recolectada






muestral


(cuestionario)


(cuestionario)


encuesta


encuesta


Difusión delresultado ¿Quién provee

la información?



recolectada


recolectada






muestral


(cuestionario)


(cuestionario)


encuesta


encuesta



¿Cómo se capta la información?



recolectada


recolectada






muestral


(cuestionario)


(cuestionario)


encuesta


encuesta



El encuestador debe tener credibilidad



recolectada


recolectada






muestral


(cuestionario)


(cuestionario)


encuesta


encuesta



Usando metodología

objetiva



recolectada


recolectada






muestral


(cuestionario)


(cuestionario)


encuesta


encuesta



Se requieren independencia y reglas claras



recolectada


recolectada






muestral


(cuestionario)


(cuestionario)


encuesta


encuesta



Se requiere acceso universal y capacitación de la

prensa

¿Cómo se redacta una encuesta?

Preguntas sencillas y clarasUso de lenguaje simpleUso de preguntas interrelacionadas para permitir un análisis más profundo

¿Por dónde empezar? Consideraciones clave:

Desarrollar términos de referencia.Definir propiedad de instrumentos analíticos.Definir estrategia de muestreo.Definir mecanismo de análisis simplificado.Definir costos recurrentes para futuras encuestas.Definir objetivos con grupos focales.

¿Con quién se puede trabajar?

Centros de aprendizaje,universidades, centros de investigación,institutos del consumidor.

¿Qué es una muestra?Es la representación de una población que se usa para estudiar un fenómeno o analizar un problema

Una muestra debe ser representativa

¿De qué amplitud debe ser la muestra para ser representativa?

¿Cómo se define el tamaño de una muestra?Por población.Por las instituciones involucradas en la provisión de servicios (ejemplo, justicia).Por tipos de involucrados (usuarios de servicios, sector privado, grupos de interés).

¿Qué es el nivel de confianza en una encuesta?El nivel de confianza se relaciona con el margen de error del muestreo.¿Cuál es el margen de error permitido en los resultados de una encuesta?¿Por qué creer en las encuestas?¿En qué solemos creer? ¿ En chismes o en datos?

¿Cómo hacer el análisis de una encuesta?

Análisis institucional.Lectura e interpretación de los datos dentro del contexto.Cruce de los datos con otras encuestas, incluyendo encuestas internas.

Tipologías de análisis

Datos de:Preguntas individualesConjuntos de preguntasConjuntos de encuestas

Enfoque en:•Frecuencia simple•Correlación simple•Relación causal

Por:- Características demográficas- Características económicas- Características institucionales

Dimensiones clave para analizarAlcance de la gobernabilidad deficienteTipo de deficiencia de gobernabilidadCalidad de los serviciosRelación con la provisión de serviciosRelación con los determinantes institucionales

CorrupciCorrupcióónn enen las licitacioneslas licitaciones(según empresas)

0

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30

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60

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80

Colombia Honduras Paraguay Perú Ecuador

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Carga regulatoria excesiva(según informado por gerentes de empresas, 2001)

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Honduras Colombia Perú Ecuador Paraguay

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Notas: (1) Para Ecuador y Paraguay el porcentaje promedio se calculó presumiendo 26 días laborales por mes; (2) Para Honduras, Colombia, Perú se calculó el porcentaje promedio midiendo las respuestas categóricas a las preguntas sobre el porcentaje de tiempo utilizado en negociar conburócratas.

Mecanismos alternativos de resolución dedisputas

(según informados por usuarios, 1999-2001)

05

101520253035404550

Abogados Altosfuncionarios

Terceros ONG PolicíasAmenazas,uso de la

fuerza

Negociacióndirecta

Otros

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Perú Honduras Colombia

La corrupción restringe el acceso a los servicios médicos: Usuarios pobres desalentados por sobornos(según informado por usuarios de servicios públicos, 2001)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Bajo Medio Alto

Ingreso

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Rumania Perú

Nota: El cuadro muestra el porcentaje de usuarios desalentados que no utilizaron servicios médicos debido al alto costo del soborno.

SobornosSobornos y y PobrezaPobreza(según los usuarios que buscaban un servicio público específico)

0

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120

Bajo ingreso Mediano ingreso Alto ingreso

Promedio de sobornos pagados (en pesos)Soborno promedio pagado por % de ingreso

El acceso a los servicios públicos ylos pobres(según informado por usuarios*, 1999-2001)

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Honduras Colombia Perú Paraguay Ecuador

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*Nota: Los datos mostrados se calculan como porcentaje promedio de usuarios que no solicitaron un servicio(de una lista de servicios específicos en cada país) porque no podían afrontar el gasto del soborno (comparadocon otros que no lo solicitaron por otras razones).

Para concluir, el diagnóstico externo sirve para:Priorizar.Conocer los incentivos y mecanismos que facilitan la corrupción.Despersonalizar y despartidizar el debate sobre la corrupción.Estimar su costo para la sociedad.Divulgar y sensibilizar a la sociedad sobre los efectos de la corrupción en el municipio.

Uso del diagnóstico externo

Identificar las áreas más vulnerables del gobierno municipal a la corrupción.Establecer las prioridades para formular una estrategia de lucha contra la corrupción y de gestión municipal abierta y participativa.Punto de partida para evaluar las reformas.

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