Capítulo 1

Evolución de la legislacióny tributación petroleras venezolanas

Este capítulo tiene por objeto historiar parcialmente la evolucióndel marco jurídico aplicable al petróleo en Venezuela y algunos de susaspectos fiscales relevantes. Sobre este último aspecto se ha hecho realénfasis en la etapa correspondiente a la leyde hidrocarburos vigente, encontraste con la inmediatamente anterior.

Para el tratamiento de los instrumentos jurídicos reseñados seasumieron los siguientes criterios:

l. Ordenación cronológica de la legislación;

2. Reseña general de los antecedentes fundamentales en materia delegislación petrolera durante el siglo XIX;

3. Exposición desagregada y explicativa de la legislación petroleradurante el siglo XXy XXI;

4. Énfasis en los instrumentos jurídicos que de manera directa regu­laron la explotación petrolera (en tal sentido se ha omitido el desa­rrollo amplio de otros instrumentos jurídicos de regulación indirec­ta como las Leyes de Impuesto sobre la Renta (USLR). Sin embar­go, dada su importancia significativa en los cambios de la legisla­ción petrolera nacional se incluyó una reseña a la reformas de laLeyde ISLR de los años 1946y de 1948-conodda como Fifty-Fifty.

La pertinencia de esta investigación parcial está dada, primero porlas exigencias de la investigación más amplia dentro del cual se inscribe;y en segundo término, pero no menos relevante. por la importancia delrecurso petrolero para la nación en todos sus ámbitos; especialmenteen los referidos a los ingresos del Estado y el desenvolvimiento ydesern­peño de la economía nacional.

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50 111 Josi Rafael Zanoni Vargas

La historia del paísdurante el sigloXX-y lo escasamente transcu­rrido del nuevosigloy mílenío-, haestadoabsolutamente condicionadapor la explotaciónpetrolera. los conflictos entreparticulares y el Estadopor su control y la relevancia que este recurso ha adquirido paulatina­menteen el plano mundial.

Una primera relación causa-efecto que se puede establecer -sinquesea necesariamente axiomática-o esque el incrementode la impor­tancia del petróleo durante el sigloXXpresionó haciaun largoprocesode evolucióndel marco legislativo para los hidrocarburos enVenezuela.desdela importancia secundaria del petróleo en el sigloXIX. lo cual sereflejaba ensu tratamiento genéricoenunalegislación genérica para mi­mas; hasta la legislación especializada que comenzóa regir la materiapetrolera. desdeprincipios del sigloXX. A ello debesumarse. lamadura­ción de la conciencia econórníco-polltíca venezolana acerca de la mag­nitud que los beneficioseconómicosy políticos que la explotación delpetróleo era capaz de deparar. si se le controlaban estatalmente. Deaqul, entonces. otro ángulodel tema-el cualno esobjeto deestaínves­tigación-: el control del recursopetrolero por parte del Estadovenezo­lano. su relacióncon la sociedad y lasconsecuencias de una economíarentista y del capitalismo de Estado.

Conrespectoa esto el presente trabajo. cuentacon 4 capítulos. Elprimero de ellos trata el tema del origeny evolución del principio de lapropiedad estatal sobre los hidrocarburos en Venezuela. asícomo lossistemas doctrinal-jurídicosquehan imperado. Elsegundo capítulo estáreferido a la renta petrolero desdela perspectiva teórica.

El tercer capítulo toma en cuenta el desarrollo-del objeto centralde la investigación esdecirel marco jurídicode los hidrocarburosenVe­nezuela. tomando en consideración los antecedentes constitucionales.las etapasgenerales de la evolución de la legislación siguiendo el estu­dio de ManuelEgaña (1970) Yla historiografía del la legislación duranteel sigloXX. El cuarto capítulo se refierea un análisis comparativoentrelasleyes dehidrocarburosde los años 1943 Y200l. Esta revisión serea­liza desdeel punto de vista jurfdico y fiscal.

Finalmente. seadelanta un conjunto de conclusiones preliminaresenbenéfico de la discusiónsobreel temay unosapéndices quepodrfansercomplementarios a los fines de una mayorcomprensión.

El cuodrilátero petrolero. Bases de lo política petrolero vener%no \\\ 51

l. La propiedad estatal sobre los hidrocarburos

Las figuras o sistemas Jurídicos

Desde suscomienzos. la explotación petroleraenVenezuela sehallevadoa cabo a dentro de un marco jurídico en el cual el Estadoeselpropietario de lasminas-cualquíera sea sunaturaleza- independiente­menteque los terrenos en el cual sehallensean propiedadde personasnatural o jurídica. Salvo durante el período comprendido entre 22 deabril de 1864. con la promulgación de la Constitución Federal. y la san­cionada el 27 de abril de 1881. Duranteese lapso la propiedady admi­nistración de las minasrecayósobre las provinciaso estados. Decual­quier manera. la figura jurídica que ha regido la propiedad de las minasenVenezuela se ha calificadocomo regalista y fue sostenidoen el tiem­po por la legislación minera venezolana como parte del legado jurídicode la Coronaespañola.

En realidad existen varios tipos de regímenes de propiedad sobrelas minas. El primero de ellos es de accesión. Se conoce como tal aaquelque le "atribuyela propiedaddel petróleo y de lasminas al dueñodel suelo donde seencuentren. Considera que no son bienesindepen­dientesdel terreno.al contrario forman partedelmismo.y pertenecen alpropietario por accesíón'",

El otro sistema esel res nullius o "cosa de nadie". Estamodalidadde la propiedad sobre las minasseñala que el propietario de una minaserá aquelque la descubra o aquelque llegare a ocupar alguna que en­contrara abandonada. Es decir. en principio. "considera las minascomo cosas sin dueño, susceptibles de ser apropiadas por quien lasdescubra'<.

Enel casodel sistema regalista -el cual.como seseñaló. ha sido elquehadefendidoel régimen venezolano depropiedadsobrelasrninas-,puedeserdefinido aqueldonde "el Estadoejerceunapropiedadsírnbó-

I Balestríní, César: Economía y Polídca Petrolera. Tomo l. 1994, p. 61.2 Ihld.

52 lIt José Rafael lanoni Vargas

líca, una especie de tutoría de las minas, las cuales no explota directa­mente, obligándose legalmente a otorgarlas en concesión a las perso­nas que cumplan con las formalidades del denuncio minero"3. Dentrode este régimen, ElEstado está obligado a otorgar las concesión minerapara su explotación a quien cumpla con los requerimientos que la leyestablezca.

Finalmente. existe el sistema domínlal, el cual puede definirsecomo aquel "mediante el cual la propiedad de las minas e hidrocarburospertenece al Estado. pero éste puede explotarlos directamente u otor­gar concesiones facultatívarnente'".

De acuerdo a todo lo antes expuesto. pudiera establecerse quehasta la promulgación de la Constitución Nacional de 1881 el sistemajuridico que imperó en Venezuela fue el regalista y, a partir de ella co­menzó a regir el dominial. Esto en tanto, no solamente es recuperadopor el Ejecutivo Federal la propiedad y administración de ias minas, sinotambién que se hace facultativo el otorgamiento o no de contratos deexplotación.

No obstante. resulta necesario resaltar que durante ese periodohubo un caso de excepción por el cual. en medio de un marco juridicoregalista, el Estado hacia ejercicio de orden dominial. El caso en referen­cia es el de los territorios aurfferos de la Provincia de Guayana, los cua­les, según el Código de Minas de 1854, primero del país en materia legis­lativa minera. quedaban a discreción del Estado para efectos de algunasolicitud de concesión (articulo 1°. Ley1). La explotación de esas minasauríferas, estarían sometidas a reglamentación especial. la cual no fuesancionada hasta 1966.

Antecedentes históricos

Aun cuando el antecedente histórico más destacado de la legisla­ción minera y petrolera venezolana suele ser las Ordenanzas de Aran-

3 Ih/d.

4 Ih/d.• p. 67.

IEl cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 53

juez o de Nueva España de 1723, decretadas por el rey Carlos III deEspaña, existen hitos más lejanos que corroboran la histórica propiedaddel Estado monárquico español sobre ias minas. El conjunto de orde­nanzas que corroboran esta afirmación, son:

l. Fuero Viejode Castilla del año 1128.

2. Ordenamiento de Alcalá.

3. Ordenanzas de Bibriesca.

4. Ordenanzas de Valladolid, de Felipe 11 (1527-1598).

5. Ordenanzas de San Lorenzo, del mismo monarca.Dado el desconocimiento que la corona española tenía de la

existencia del, pese a que unos tres mil años a.C los egipcios lo em­pleaban para iluminación, entre otros usos, eran considerados comominerales los de origen metálico: oro, plata, hierro, mercurio y laspiedras preciosas.

Elsistema "regalista" empleado por la corona española daba al reyla posibilidad de explotar las minas por sí mismo o darla en concesíón aterceros. En tanto que la explotación de las minas por terceros menos­cababa el patrimonio del monarca porque los recursos objeto de explo­tación no eran de naturaleza renovable, éste debía percibir del conce­sionario una compensación. La misma podía ser Un porcentaje de losproductos obtenidos de la explotación, "elquinto real", la regalía";el ro­yalty como se le conoce en inglés.

Sin embargo, sería precisamente las Ordenanzas de nueva Españao Aranjuez (22 de mayo de 1723), las que servirían de referencia para elestablecimiento de Jos primeros parámetros jurídicosque en materia deminas hiciera Venezuela en los albores de su condición de república,después de lograda la independencia política de España.

Las mencionadas Ordenanzas, fueron decretadas para controlar laexplotación minera en los ricos territorios del Virreinato de la NuevaEspaña (hoy México). sepensaba especialmente en los productivos ya­Cimientos de plata de Tasco. Las Ordenanzas, fueron redactadas por elRealTribunalde Mineríade Nueva España y fueron popularmente cono­cidas como de Aranjuez debido a que la corte residía para entonces enesa región.

54 1/1 losé Rafael Zlmon; Vargo.s

El proyecto fue presentado al monarca para su aprobación(22-05-1723) recibiendo su aprobación inmediata. EI5 de agosto de esemismo año. fue extendido el alcance de las mismas al Virreinato del Rfo

de la Plata y el 27 de abril de 1784 a la Capitanfa General de Venezuela.También resultaron objeto de las Ordenanzas de Minerfa de NuevaEspaña o Aranjuez. el Virreinato del Perú. el 7 de diciembre de 1785 y laprovincia de Chile (intendencias de Santiago y de Concepción). Cabedestacar que las mismas no fueron aplicadas al Virreinato de la NuevaGranada. Sin embargo. para entonces si estaban incluidas en la legisla­

. ción la condición mineral de los hidrocarburos y su naturaleza económi-ca. Los manaderos superficiales de asfalto y petróleo de la costa del gol­fo de México pusieron la existencia de este recurso en evidencia. Al res­pecto las ordenanzas señalaban: "son propiedad del monarca. losminerales perfectos, los medios minerales, y cualesquiera otrof6slles Incluyendo bitúmenes o Jugos de la tlerra'".

Posteriormente. a pesar del nuevo estatus adquirido por Vene­zuela y la mayor parte de las colonias españolas en América una vezmaterializada la independencia. el tratamiento estatal sobre las minasse conservó. como lo estimaban las leyes de la corona desde 1723. ElJo de Febrero de 1825 Simón Bolívar, encargado del Poder Ejecutivode la República de Colombia (Venezuela-Colombia). emite el primerdecreto de la República relacionado con la protección y fomento de laactividad minera.

El segundo hito trascendental en el mismo sentido. tendrfa lugarcon un nuevo decreto en 1828 cuando la República de Colombia searroga competencias de la corona española en materia de patronatoeclesiástico. propiedad de los baldfos y la propiedad sobre las minas.Luego. el 24 de octubre de 1929 Simón Bolívar publica un nuevo decreto

en el cual ratifica la propiedad del Estado sobre las minas en los térmi­

nos en los cuales los contemplaba la corona española; el mismo reza:'Conforme a las leyes. las minas de cualquiera clase corresponden a laRepública cuyo gobierno las concede en propiedad y posesión a los cíu-

5 El resaltadoen negrillas está hecho por el autor.

El cuadrilátm petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\\ 55

dadanos que las piden bajo condiciones expresadas en las leyes u orde­nanzas de las minas, y con las demás que contiene este decreto".

La disolución de la República de Colombia a la muerte de SimónBolívar (17-12-1830), quien había ejercido la presidencia de manera dic­tatorial en sus últimos años de vida, no representó a su vez la ruptura delorden legislativo en materia de minas en Venezuela. El Congreso Consti­tuyente de Valencia había decretado en 1830 la separación de Venezue­la de Colombia. En 1832, ante una solicitud de concesión para explota­ción de minas de carbón (Curarnlchate, Falcón) solicitado al Congresode la República por Andrés Monagas, éste al decreto de 1929 realizadopor Bolívar para dar amparo jurídico al otorgamiento.

El primer código de Minas en Venezuela tuvo lugar en 1854, san­cionado durante la administración de losé Gregorio Monagas (1795­1858). El mismo derogó las Ordenanzas de Nueva España o de Aranjueze introdujo como novedad significativa de entregar la administración delas minas a las provincias. No obstante, el 5 de enero de 1885 rectificasobre este particular y el Gobierno Nacional regresa al Decreto del U­bertador de 1929 en Quito.

El triunfo de la Federación (20/021\ 859-24/041\ 863) ya había traí­do consigo la ratificación del control de las minas por parte de las pro­vincias a través de la nueva constitución de 1864. Promulgada por elGeneral y Presidente de la República JuanCrisóstomo Falcón en SantaAna de Coro, la misma señaló que: "los estados son propietarios desus recursos naturales, placeres de perlas, salinas y minas .;.", Es porello que las primeras concesiones petroleras. otorgadas bajo la Cons­titución Federal. contaron con la aprobación de los gobiernos provin­ciales y no con la del Estado Central. Aun cuando el Estado no habíarenunciado a su condición de propietario de las minas en stríctus sen­sus, había dispersado la misma al delegar la administración de éstas en

los gobiernos regionales.

Entre los años 1865 y 1868 los ejecutivos o las asambleas legisla­tivas de provincias como Zulla, Nueva Andalucía (Cumaná). Trujillo oTáchira otorgaron concesiones petroleras a particulares. Vale decir,que para entonces y hasta 1920. cuando se promulgó la "Ley de Hidro­carburos y demás Minerales Combustibles", Venezuela no contarla

56 11/ losi Rafael Zanoni Vargas

con un código específico para los hidrocarburos, por lo tanto el orde­namiento jurídico que regía para el petróleo era el mismo que regulabaal resto de las minas. independientemente de su naturaleza. El marcolegislativo que regía al petróleo en sus primeros tiempos era de ordenreglamentario y derivado de las leyes de minas vigentes para el mo­mento.

Con el ascenso al.poder de Antonio Guzmán Blanco (1829-1889)por segunda vez (1880-1881) se sostiene la ambigüedad que represen­taba. desde 1854. la supuesta propiedad de las provincias sobre las mi­nas. Sin embargo. La nueva Constitución de 1881, conocida como la"suiza", traerá consigo cambios sustanciales, especialmente en materiade minas. La posible anarquía que pudiera darse en el país por la pro­mulgación de c15,digos mineros por cada provincia es presumida porGuzmán Blanco. En realidad ya la provincia de Nueva Andalucía (Cuma­ná) lo había hecho. En virtud de ellos, la nueva Constitución señala que:"En cuanto a minas los estados delegan en el ejecutivo Federal la facul­tad de administrarlas y contratarlas"; no obstante, en ella se señala que"el producto de las minas será considerado como renta propia del Esta­do donde estén ubicadas..:

La asignación a las provincias de los recursos económicos genera­dos por las minas explotadas en sus territorios será alterada por el go­bierno de Cipriano Castro (1858-1924), mediante la constitución de1901. En ella se mantiene la presunta propiedad de las provincias sobresus recursos mineros. sostiene la administración y cesión de contratos

por éstos por parte del Estado central y. como novedad importante. eli­mina el derecho mencionado que cada provincia disfrute de los recur­sos económicos derivados de la explotación e minas en sus territorios.A cambio, el producto de las minas a nivel nacional pasaría al Estado yéste a su vez lo redistribuiría quincenalmente entre todos los estados dela unión a razón de su población. Esta modalidad administrativa sería loque daría origen al actual situado constitucional.

El ,uodrildtero petrolero. Bases de /0 pollti," petrolero venezolano \\\ 57

2. La renta petrolera. Marco teórico

Concepto de renta

Nocl6n hlst6r1ca

Históricamente la noción de Renta proviene del arrendamiento dela tierra para actividades agrícolas. De acuerdo a Adam Smith (1776), laRenta es. simplemente. 'el precio que se paga por el uso de la tierra".

En Smith, el término Renta es válido para definir tanto lo que pagael arrendatario por el uso de la tierra. como lo que percibe el propietariopor concepto del arrendamiento de ésta y su explotación. Al respectoseñala el autor: "todo lo que resta del producto, o lo que viene a ser lo

mismo. de su precio por encima de esa porción -y cualquiera otra quepueda ser el remanente- procura reservárselo el propietario como rentade su tíerra'>. Desde otra óptica. la remuneración del arrendatario por laexplotación de la tierra será conocida como beneficios.

Según David Ricardo (1933) Renta será "esa parte del producto dela tierra que se paga al propietario por uso de los poderes originales e in­destructibles del suelo".

Para Karl Marx, el tema de la Renta tenía una mayor complejidad.Para él existía un tipo de Renta derivada de la explotación de tierras depropiedad pública y otra derivada de la explotación de tierras de propie­dad privada.

En este último caso se originaban. de acuerdo al autor, dos tiposde Renta. 'Absoluta" y"Diferencial". LaAbsoluta es aquella resultantedel ejercicio monopólico de la propiedad territorial, incluso en el casode las tierras más precarias por parte de los privados.

La Diferencial es aquella de la cual se apropia el propietario en elcaso de ganancias extraordinarias de la tierra, "que resultan de las dífe-

6 Srruth, Adam: Estudio sobre la Naturaleza de la Riqueza de las Na­ciones, p. 140.

58 III ¡osi Rafael :l.anoni Vargas

rencías de productividad natural en relación con otras tierras"? (Mom­mer, 1988, p. 10).

Para Marx la privatización de la tierra la convierte en parte del ca­

pital O "Capital Natural". En este sentido, el Capital Natural vendrfa aser aquella parte del capital que no ha sido producido por el hombre(tierras, minas, otros recursos naturales) pero que es susceptible deser utilizado, explotado económicamente en conjugación con otrosfactores (como el capital financiero, el trabajo, la tecnología. el cono­cimiento, etc.).

Noción contemporánea

la renta será la remuneración percibida por los propietario de losmedios de producción no producidos (minas, tierras), como consecuen­cia del arrendamiento y explotación de ese medio de producción.

Una concepción contemporánea de "tierra" implica tanto la super­ficie como los recursos que se encuentran en el subsuelo" (Toro, 1993).

La renta petrolera

ParaNoreng, la renta petrolera es "el valor del petróleo extrafdo me­nos los costos factoriales de extracción con rendimientos normales'é,

Una definición más elaborada de renta asociada al petróleo y a lasreservas la aporta Kenneth W. Darn:

La renta por recursos provenientes del petróleo. es decir el pagopor encimadel costo normal de los factores,varia fuertementese­gún los yacimientose incluso lasreglones productoras depetróleo.La regla general, si bien simplificada,determinaque la renta econó­micaesesencialmente una función del tamaño del yacimiento. Porende algunosyacimientos petrolfferos, en particular los másgran­des, son altamente valiosos a causa de su potencial para generarrenta económica.Otros yacimientos, principalmente los menores.

7 Mommer, Bemard: La Cuestión Petrolera. 1988, p. lO.

8 Noreng, Oystein: El poder del petróleo. La política y el mercado decrudo. 2003.

Elcuadrilátero petrolero. Bases de lapolltica petra/era venezolana \\\ 59

son muchomenosvaliosos debidoa su potenciallimitado para ge­nerarrenta económica. Dehecho, lamayoría de losyacimientos depetróleo tienen costos que alcanzan los ingresos futuros previstos.El amplio rango de la renta económica futura prevista le confiere ala industria petrolera tanto un alto riesgo excepcional como un po ...tencial de gananciaigualmente excepcional"•.

Otra perspectiva del concepto de renta económica extensible alpetróleo, establece que, en principio, será calificado como renta econó­mica el pago excesivo (la remuneración excesiva) recibida y que excedelos costos de los factores así como las tasas normales de retomo de lainversión 10. Desde esta óptica, Adelman!' señala que las ganancias ex­cesivas están dadas en la industria del petróleo por la competencia im­perfecta (oligopolios).

En síntesis -para los efectos de este trabajo- se elige que la RentaPetrolera sea la remuneración (pago) obtenida por el propietario de latierra y de los recursos petroleros contenidos en el subsuelo, en tantomedio de producción no producido, por constituir la explotación eco­nómica del recurso. La cuantía de la renta económica asociada al petró­leo dependerá de distintos factores como el tamaño de las reservas, lacalidad de las mismas (peso específico o gravedad), la tecnología dispo­nible para recuperar la mayor cantidad posible de reservas del yacimien­to, estado de la demanda, entorno legal. político y económico, etc.).

La explotación económica de la tierra es permitida por el propieta­rio a través de figuras jurídico-económicas (concesiones, licencias, per­misos, convenios/contratos de explotación, etc.).

características

La renta petrolera presenta un conjunto de características entrelas cuales se encuentran:

9 1976, p.4; citado por Noreng, 2002, p.21 O.10 Hírshleíter, 1988; citado por Noreng, 2002, p. 208.

i 1 1972; citado por Noreng, p. 208.

60 1/1 losi Rafael Zanoni Vargas

1. Vana con relación a su cuantía. según el acuerdo al cual arribenpropietario y arrendatario. Esteacuerdo se llevaa cabo dentro deun conjunto de circunstancias quelo condicionany otorganmayoromenor poder y capacidad de negociación a los actores.

2. Por lo general el propietario del petróleo busca maximizar su co­bro. mientras que el concesionario busca minimizar su pago (elreto de los acuerdos petrolerosestáen conciliar partescon intere­ses diametralmente opuestos.

3. Puede sercobrada y pagada en especias. en metálico o a través deambas modalidades. según acuerden las partes.

4. La Renta petroleraescaptada por el propietarlo a través debonos.regalías y tributos o impuestosla la renta.a lasganancias extraor­dinarias).

5. De acuerdo a la evoluciónde los yacimientos petroleros-pre-des­cubrimiento. pre-madurez, madurez y post madurez-o la renta au­menta al principio. luego se estabiliza posteriormente disminuyenuevamente.

Sistemas fiscales petroleros

Sistema fiscal o Impositivo

Conjunto de impuestosque impone el Estado. en susdistintos ni­veles, para cubrir (financiar) el gastopúblico. Losimpuestosson aplica­dos tanto particulares como a empresas.

Al igual que en lasdemás actividades económicas. la captación delarenta por parte del propietario del petróleo sematerializa a través detributos ordenados dentro de un sistema fiscal o impositivo.

Un sistema fiscal petrolero esel conjunto de tributos e impuestoscoherentes, no colidantes con el resto de la tributación nacional. crea­dos por elEstadopara captar renta de las actividades económicas rela­cionadas con la explotación del petróleo y susactividades comercialese industriales conexas.

De acuerdo a Mommer.los sistemas fiscales petrolerossepuedenclasificar en Uberales y Propietarios.

Elcuadrildtero petrolero. Bases de la polltita petrolera venezolana \\\ 61

La regalía

Una de las formas másantiguas. expresas y sencillas de captaciónde Renta Petrolera es la Regalía por concepto de producción.

La Regalía esdefinidacomo un "tributo debido al Estadopor el de­recho de explotación. a manera de compensación por el agotamientode los depósitos de hídrocarburos'P. Todavía en el presente existeundebateno resueltoacerca de si la Regaifa esun o no un tipo de impues­to. La opinión generalizada esque la Regalía no esun impuesto. En Ve­nezuela existía unaconfusión al respectodurante las primeras décadasdel siglo XX. Para entonces. según el autor, Regalía e impuestos era lomismo. o ensudefecto la Regaifa era sumida como untipo de impuesto.Sobre el particular señala: "Los impuestos y la renta del suelo fueronconfundidos completamente" 13.

La ley de hidrocarburos venezolana vigente establece una separa­ción entreRegalía (artículo44) e impuestos (artfculo48). Elartículorefe­rido a la Regaifa señala: "De los volúmenes de hidrocarburos extraídosdecualquieryacimiento. el Estadotienederechoa unaparticipación detreinta por ciento (30%1" (Cuadro 2).

3. Marco jurídico de los hidrocarburos en Venezuela

Regulación constitucional

Parte del marcoregulador de la actividadminera enVenezuela -ln­cluyendo, por supuesto. los hidrocarburos-- ha tenido expresión consti­tucional.Esta condición sefueacentuando en lamedidaqueelpetróleosefue convirtiendoen el principal recurso naturalen términos de suex­plotación económica.

Ental sentido.resulta conveniente reseñar lasdistintasconstitucio­nes yaquellorelevante quesobreel tema petrolerocontemplan, asaber:

12 Martínez,Anibal: Diccionario deTérminos Petroleros, 1997. 148-149.

13 Mornrner, Op. dt.,p. 70.

62 11/ losé Rafatl Zanoni Vargas

CUADRO 2Ingresos al Tesoro Nacional por Impuestos

a hidrocarburos 1996-2003 (miles de millones de bolívares)

Año Uguidado Recaudado

1.136.428.515.375.02

1.547.216.983.000.38

1.245.857.425.110,00

1.469.553.104.789.00

2.898.371.974.601.00

3.601.315.241.824.00

5.701.764.318.110,00

9.844.697.561.765.40

27.445.205.124.574.80

1996 1.251.128.207.651.29

1997 1.574.957.534.599.10

1998 1.186.488.1) 0.838.00

1999 1.684.307.973.380.00

2000 3.481.381.310.305.00

2001 2.822.748.543.675.00

2002 6.910.995.969.619,00

2003 10.095.340.822.622.00

TOTAL 29.0."-07,-,-.~34",8"".4,"-72",.6",8,-,9"".4",-0 __-"-,-,===-=~,,,,,-_

Fuente: Datos. Ministerio de Energfa y Minas. 2004.Elaboración: Milko LuIs GonzálezSilva. 2004.

a. Constitución de 1830

EstaConstitución no consagróexplícita ni tácitamente el derechode propiedad de los hidrocarburos. Fuehasta 1895. que según el decre­to del poder ejecutivo de fecha4 de enero. el presidente.Gral.José Gre­gorio Monagas. estableceen el artículo 1°,el objeto especialde la mine­ríaa las sustanciasinorgánicas. metálicas y no-metálicas. donde se en­cuentran Jos hidrocarburos, así mismo establece en el artículo 2°: "Lapropiedad de las sustanciasdesignadas en el artículo anterior. corres­ponden al estado y ninguno podrá beneficiarlassin concesión del poderejecutivo en la forma que sedispone en las leyesdel código deminas"I'.

b. Constitución del 13 de Abril de 1864

Loshidrocarburospasan a serpropiedad de los estadosintegrantesde la federación motivado al cambio de organización política al pasar lanacióna serunaRepública Federal. asíen su artículoN" 10 estableceque

14 Decreto Reglamentario delCódigo deMinas del 15 de marzo de 1854.

El ,uadrilátero petrolero. Bases de la polltka petrolera venezolana \\\ 63

los estados que forman la nación son independientes y por tanto cadauno de ellos tiene la libre administración de sus productos naturales15.

c. Constitución del 27 de Mayo de 1874

No experimenta cambios con relación a la anterior constitución;consagra los mismos principios (yaexistían los decretos del 13 de marzoy 15 de noviembre de 1873 del General Guzmán Blanco que expresan lapropiedad estatal de los hidrocarburos).

d. Constitución del 27 de Abril de 1881

Conserva los mismos principios que la anterior constitución, conla diferencia que establece que la administración de las minas corres­ponden al gobierno federalts.

e. Constituciones de 1893, 1901 Y1904

Al igual que la constitución anterior, establece que cada estadopuede disponer de sus productos naturales, transfiriendo al gobierno laadministración de los mismos; la propiedad estatal de los hidrocarburos .está expresada de manera tácita.

f. Constitución del 24 de lunio de 1925

Esta constitución eleva a la categoría de Precepto, Constitucionalal principio de la propiedad estatal de los hidrocarburos al congregarque cada estado conserva la propiedad sobre las minas de hidrocarbu­ros que se encuentran en su jurisdicción y que la administración la ejer­cerá el ejecutivo federal! 7.

g. Constituciones de 1928, 1931 Y1936

Consagra el mismo principio de propiedad estatal de los hidrocar­buros como precepto constitucional.

15 Artículo N" 12. atribución 16.16 Artículo 13, base 15'.

17 Ret. Art. J5.

64 /// José Rilfael Zanoni Vargas

h. Constltucl6n de 1947

Establece en su artículo 121 numeral cuarto (4to) que es de lacompetencia de los estados administrar sus bienes propios. con excep­ción de los señalados en el numeral 12 del articulo 138, dentro de lascuales están las minas e hidrocarburos, "cuya competencia es del PoderNacional".

l. Constltucl6n de 1953

Bajoesta constitución el territorio nacional aumenta su extensión.al pasar a formar parte de la Plataforma Continental. las islas que se for­men o aparezcan en el mar que las cubre y cuyo suelo y subsuelo y pro­ductos naturales se declaran propiedad de la nación; el anterior precep­to constitucional se consagra a través de la leysobre MarTerritorial,Pla­taforma Continental, Protección de la Pesca y Espacio aéreo del 27 dejuliode 1956.la cual en su artículo N° 4 establece la propiedad ysobera­nía del paíssobre los recursos de hidrocarburos en el suelo y subsuelo.Por último esta constitución consagra la figura de la reserva (artículo 53)en el ejercicio de la explotación de los hidrocarburos.

l. Constitucl6n de 1961

Esta constitución establece la soberanfa y autoridad sobre el marterritorial. la zona marítima contigua, la plataforma continental y el es­pacio aéreo así como el dominio y explotación de los bienes y recursosen ellos contenidos; los hidrocarburos existentes en el lecho marino sonparte de los recursos y por tanto se fundamenta aquíla propiedad esta­tal de los mismos.

La defensa y conservación de los recursos de hidrocarburos estaconsagrado en el articulo 106. la cual esa dirigido al beneficio colectivodel venezolano, lo que representa la forma de distribuir los beneficiosde un recurso que es propiedad de la nación y como competencia delPoder Nacional el artículo 136. numeral lOmo establece el régimen, ad­ministración. conservación. fomento y aprovechamiento de las minas ehidrocarburos.

Elcuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 65I

k. Constitución de la República Bolivariana de Venezuelade diciembre de 1999

Esta constitución establece que los yacimientos de hidrocarburoscualquiera sea su naturaleza existentes en el territorio nacional, bajo ellecho del mar territorial, en la zona economía exclusiva yen la platafor­ma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio pú­blico y, por tanto inalienables e lmprescriptíblests, Este precepto cons­titucional terminó por establecer claramente la propiedad estatal de loshidrocarburos en Venezuela ya que la anterior constitución al igual queestá ponía solo énfasis en el aspecto del lecho marino. plataforma con­tinental, zona exclusiva, más no establecía el encabezamiento de esteartículo.

Contempla también la competencia del Poder Público Nacionalsobre el régimen y administración de los hidrocarburos.

Con respecto a la propiedad estatal. esta Constitución blinda lapropiedad sobre los hidrocarburos a través del artículo 302 con la figurade la Reserva de la actividad petrolera y en concordancia con el artículo303, establece que el estado conservará el 100 por ciento de las accio­nes de Petróleo de Venezuela, 5.A. por razones de soberanía económi­ca, política y de estrategia nacional, exceptuando así a las filiales delente petrolero, las cuales no poseen ningún dominio sobre los yaci­mientos de Hidrocarburo (petróleo y gas).

En lo que respecta a la legislación sobre hidrocarburos específica­mente la ley de 1943 con sus modificaciones en los años 1955 y 1967, laLey de Bienes afecta a la ley de gas, la ley del mercado interno, la ley deNacionalización Petrolera y la puesta en práctica del artículo 50de la an­terior ley para aperturar la industria de los Hidrocarburos no tienen nin­guna inherencia en lo que respecta a propiedad estatal de los recursosde hidrocarburos.

Es importante resaltar que la legislación mencionada anteriormen­te combina el espectro de hacer negocios con la industria a los capitales

18 Artículo 12.

66 lIt Josi RD.flUl 'umoni Vargas

nacionales y extranjeros sin afectar la propiedad de los recursos, portanto estarepresenta un pilar del cuadrilátero petrolero. definido comouna política que seenmarca dentro del interés nacionalvenezolano,

Etapas de la legislación petrolera venezolana

A lo largode suhistoriaVenezuela ha tenido distintos regfmenes enlo concerniente a lasminas y al petróleo. Engeneral. algunos de esos or­denamientos guardan similitud con otros y podría hablarse de continui­dadentre ellospor la vía de elementos comunes. Pero en otros casos, sehanestablecido pautas que rompen definitivamente con el conceptodelordenamiento anterior. conllevando a que la historia legislativa minera ypetrolera venezolana pueda serconsiderada a través de etapas,

En un interesante estudio, publicado en J970, el Doctor ManuelEgaña. define ocho etapaspara la compresión de la evoluciónde la le­gislación mineray petrolera enVenezuela y señala en cada unade ellassuscaracterfsticas fundamentales, a saber:

Primera

Deldecreto del LibertadorSimónBolívar hastala promulgación dela Constitución Federal de 1864.

o Recae sobre el Estado la propiedad sobre las minas:

o ElEstado estáobligadoa otorgaren concesión lasminas. siempre ycuandoel solicitante. quien lo hacea través de la figura delDenun­cio,cumpla con lasexigencias ycondiciones estipuladas por la ley;

o Las minasno podrán serexplotadas por particularessin la debidaautorización del Estadoa través de la concesión;

Segunda

De la Constitución Federal del 22 de abril de J964 a la del 27 deabril de 1881.

o La propiedad y administraciónde las minas pasa del EjecutivoFe­deral al gobierno de las provinciaso estados de la República;

• No se promulga durante este período ninguna ley o código nacio­nal de minas. Las provinciasdictaban suspropias leyes;

El cuadrildtero petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\\ 67

• Los cambios jurídicos que operan en esta etapa. tales como latransferencia de la propiedad y administración de las minas delEstado Federal a las provincias. trae consigo acontecimientos designificativa importancia en la historia petrolera de Venezuela. Unode los hechos más destacados es la promulgación. por parte la le­gislatura de la provincia de Nueva Andalucía (hoy día Cumanál. deun ordenamiento jurídico local para la regulación de la explotaciónminera. La mencionada reglamentación. fue sancionada el8 de fe­brero de 1866. La sanción del ordenamiento jurídico local de Nue­va Andalucía. creó la base para el posterior otorgamiento de unaconcesión para la explotación del petróleo existente en la provin­cia al ciudadano Manual Olavarría. De este cuerpo legislativo seexalta su carácter progresista al otorgar al ejecutivo regional la fa­cultad de otorgar o no la concesión solicitada. a diferencia de loque regía para el Estado Central cuando tenía bajo su dominio lapropiedad de las minas. En ese caso. la figura bajo la cual se com­portaba el gobierno provincial era la dominial;

• También otros estados adelantaron acciones apegadas a la condi­ción jurídicaque las amparaba y otorgaron concesiones. Por ejem­plo. el19 de diciembre de 1866. la Asamblea Constituyente de Tru­iilloautorizó una concesión. sobre las minas de petróleo situadasen el antiguo Cantón de Escuque, al Sr. Pascual' Casanova por ellapso de veinte años;

• El 3 de septiembre de 1878, le fue entregada a don Manuel PulidoPulido una concesión para explotación petrolera sobre una parce­la de 100hectáreas. situada en el distrito Rubio del Estado Táchira.Sería ésta una de las concesiones más significativas de la historiapetrolera del país. dado que posteriormente dio origen a la compa­ñía Petrolia del Táchira, primera empresa petrolera en el país y ade­más creada por venezolanos;

• No obstante. previendo un posible caos nacional por la existenciade numerosas leyes de minas regionales. el 15 de noviembre de1883 el Presidente Antonio Guzmán Blanco dictó un Decreto Orgá­nico del ramo de minas con el cual restituye el control de las minasal Estado Central. Eldecreto en su artículo 10 señala: "Conforme al

68 /11 José Rafael lanoni Vargas

número 14 de Artículo 13 de la Constitución Federal todas las mi­nasquehaya en el territorio de la República, yaesténenel sueloyaenel subsuelo, sonpropiedaddedel Estadoen queseencuentren,y su administración corre a cargodel EjecutivoFederal (...)";

• A su vez, el Decretopermitía a quienes poseían concesiones otor­gadas a travésde cuerpos legislativos mineros regionales dejar sucasopara revisión por parte de la nueva instancia-Ejecutivo Fede­ral-, para que este diera legalidad a la concesión y considerara laprolongaciónde la misma.

Tercera

Dela Constitución Nacionalde 1881 hastael Códigode Minasde1904.

• La administración de las minas, como se indicó, toma al EstadoCentral;

• Involuciona partedel ordenamiento jurídicomineroal colocarnue­vamente al petróleoal régimen ordinariode concesiones. La legisla­ción de Nueva Andalucfa le había dado un tratamiento especial;

• Sin embargo. el Ejecutivo Federal asume la discrecionalidad encuanto al otorgamiento de concesiones sobre las minas. cuales­quierasean susnaturalezas. asumiendo el sistema dominial.

Cuarta

Comienza con el Código deMinasdel 23 de enerode J904Yculmi­na, en materiade hidrocarburos. con la Leyde Hidrocarburosy demásMinerales Combustibles del 19de junio de 1920.

• Finalmente seexcluyó a los hidrocarburosde regímenes de conce­sión obligatoriay suotorgamiento o negación resultapostestativodel EstadoCentral;

• Esta condición estápresente enel CódigodeMinasde 16de agos­to de 1909. elde 1910 y sehaceampliaenla ConstituciónNacionaldel 19de noviembrede 1914,Ia cual en su artículo 58 expresa:

Lacámara deDiputados y ladelSenado, funcionando como Cuer­pos Colegisladores, tiene las siguientes atribuciones:

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 69

aprobar o negar:a. Lostítulos y concesiones de minas y la enajenación de tierrasbaldías y de cualesquiera bienes inmuebles de la Nación.b.Losdemás contratosde interésnacional autorizadosporesta cons­titucióny las leyes. que celebre o prorrogue el Ejecutivo Federal (...);

• ElEstado quedó facultado. de acuerdo a la Ley de Minas de 1905. adictar los reglamentos necesarios para la debida regulación de to­das las actividades inherentes a las minas;

• En el mismo espíritu. la ley de Minas de 1915 establece. en su ar­tículo 30: "las minas de carbón (hulla, antracita y lignito) las de naf­ta, petróleo, asfalto y brea. que no pertenezcan a personas o com­pañías particulares. son inalienables y el Ejecutivo Federal las ad­ministrará directamente o por medio de convenios de explotacióny de arrendamiento, quedando autorizado para dictar los Regla­mentos necesarios";

• En este período se promulga la norma particular para la regulaciónexpresa de los hidrocarburos: Decreto Reglamentario del Carbón.Petróleo y Sustancias Similares de 9 de octubre de 1918.

Quinta

Comprende la breve vigencia de la Ley de Hidrocarburos y demásMinerales Combustibles del 10 de junio de 1920.

• Se aparta de la modalidad regalista del contrato o concesión facul­tativos y se pone en aplicación un régimen de permisos de explora­ción y contratos de explotación obligatorios;

• El derecho de explorar hidrocarburos sólo se adquiere mediantepermiso del Ejecutivo Federal y el de explotarlos a través de uncontrato con el mismo Ejecutivo. pero debía contar con la aproba­ción del Congreso;

• Se limita. a través del artículo 38. la discrecionalidad del Congresopara autorizar los contratos de explotación;

• El permiso de exploración sobre zonas no reservadas no podía ne­gársele a quien llenara los requisitos de ley (salvo las excepcionesque en su artículo 20 contemplaba);

70 11/ José Ro.fael lanon; Vargas

• Distingue las zonas de exploración de las reservas y define éstas;

• Las zonas de exploración solamente podían ser objeto de explota­ción por el mismo contratista explorador; las áreas reservadas po­drían ser otorgadas en concesión sin el requisito previo de la ex­ploración;

• Laexploración no podía autorizarse sobre un lote mayor de 10.000hectáreas. salvo cuando el concesionario fuera propietario de unárea más extensa;

• No se otorgaban más de seis permisos a una sola persona;• Elsolicitante de un permiso de exploración que no fuera propieta­

rio. debía pagar Bs. 0.75 por cada hectárea del lote;

• El permiso de exploración otorgaba al concesionario el derecho aexplorar el lote por un lapso de 2 años; al término de ese tiempodebía seleccionar la mitad de las tierras para explotación;

• Los contratos de explotación. basados en 200 hectáreas y hastapor 30 años. obligaban al concesionario a cancelar: 1) 2000 bolíva­res por parcela por una sola vez; 2)1400 bolívares por año (comocanon superficial de explotación; 3) 15% del mineral extraído en di­nero o especias (según definiera el Ejecutivo Federal],

• Las parcelas asumidas para explotación, debían ser explotadasdentro de los tres años siguientes a la publicación. en Gaceta Ofi­cial. de la ley aprobatoria del contrato;

• Elderecho de explotación sobre la mina implicaba la propiedad delamina;

• La nación no garantizaba la existencia del mineral;

• El contratista o concesionario al término del contrato, estaba enobligación de dejar en beneficio de la Nación toda la estructura,maquinarias y demás insumos adheridos al suelo.

Sexta

Comprende el tiempo de vigencia de la Leyde Hidrocarburos y de­más Minerales Combustibles del 2 de julio de 1921.

Se restituye la totalidad de la discrecionalidad del Congreso para elotorgamiento de las concesiones de explotación. El nuevo artículo 38

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 71

señalaría: "Firmado que seael instrumento contentivo del contrato o delos contratos conforme al artfculo anterior, se someterá a la aprobacióndel Congreso Nacional. pasándose a una de sus cámaras con el expe­diente, que será devuelto por dicho cuerpo al Ministerio de Fomento encaso de aprobación'.

Séptima

Desde la Ley de Hidrocarburos y demás minerales combustiblesdel 9 de junio de 1922 -pasando por las leyes de 1925. 1928, 1935 Y1936, 1938-, hasta la ley del 13 de marzo de 1943.

• sereafirma la propiedad del Estado sobre las minas, sin importarla jurisdicción en la cual se hallen;

• se reafirma el principio. de la administración de las minas por partede la Nación;

• Las operaciones de exploración, explotación, manufactura o refi­nación, se declara de utilidad pública:

• El derecho a explorar y explotar hidrocarburos se obtiene por me­dio de concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal:

• Las concesiones pueden tener por objeto: 1) la exploraclón de lo­tes determinados (con posibilidad de explotación por escogenciadel concesionario del lote a trabajar); 2) la explotación de tierrasespecificadas en contrato; 3) la manufactura o refinación de lassustancias extraídas; 4) establecimiento de víasde transporte paralas minas;

• Es facultativo del Ejecutivo Federal el otorgamiento de las conce­siones a que se refiere la ley;

• El otorgamiento de una concesión de hidrocarburos no requierede la aprobación previa del Congreso;

• La ley de 1943 trae consigo la particularidad de darle al Ejecutivo lapotestad de exigir condiciones especiales para la Nación en lascontrataciones (aumento de impuestos según modificaciones le­

gislativas, porcentaje o totalidad de los productos obtenidos de laexplotación, etc.),

72 lit losé Rafael Zanoni Vargas

Octava

Determinado por la promulgación de la Constitución Nacional del23 de enero de 1961 y por la reforma parcial de la ley de hidrocarburosde 1943.

• La Constitución señala en su artículo 124:

Sin la aprobación del Congreso no podrá celebrarse ningún con­trato de interés nacional, salvo los que fueren necesarios para elnormal desarrollo de la administración pública o los que permitala ley. No podrá en ningún caso procederse al otorgamiento denuevas concesiones de hidrocarburos ni de otros recursos natura­les que determine la ley, sin que las Cámaras en sesión conjunta.debidamente Informadas por el Ejecutivo Nacional de todas lascircunstancias pertinentes, loautoricen dentro de las condicionesque rigen y sin que ello dispense del cumplimiento de las formalí­dades legales.

• Se reforma el artículo 30de la ley de hidrocarburos; se establecentres formas exclusivas de ejercer el derecho de explorar y explotar.manufacturar, refinar y transportar los hidrocarburos: 1) directa­mente por parte del Ejecutivo Nacional; 2) por medio de institutosautónomos y empresas propiedad exclusiva del Estado (prevé la fi­gura de los contratos de servicio y la de las empresas mixtas; 3) pormedio de concesiones a terceros;

• Se abre una la posibilidad de participación directa del Estado en laexploración, explotación, manufactura y refinación de los hidro­carburos; a través de una participación limitada en los contratosde servicio o a través de la compañías mixtas, en forma total.

Evolucl6n de la leglslacl6n petrolera venezolana

La evolución de la legislación petrolera venezolana puede ser tarn­bién dividida en dos grandes momentos históricos: la legislación previaal año 1943 y la que se desarrolló a partir de este año.

En cuanto a la legislación previa al año 1943 encontramos:

El cuadrilátero petrolero. Bases dela politlea petrolera venezolana \\\ 73

a. Reglamentos sobre el carbón, petróleo y sustanciassimilares de 1918 y 1920

Elprimero de ellos es del 9 de octubre de 1918y el segundo del 17de marzo de 1920. Rigieron entre 1918 y 1920 las actividades de explo­ración y explotación petrolera en el preámbulo a la primera Ley de hi­drocarburos de 1920.

Los contratos de Exploración, a diferencia de los de explotación,requerían de licitación previa a los fines de la fijación de sus condicionescontractuales. Las condiciones atendían a los siguientes parámetros:

I . Extensión territorial otorgada para explorar no mayor a l 5.000hectáreas;

2. Plazo de dos años;

3. Pago obligatorio de impuesto superficial de cinco a diez céntimospor bolívar por cada hectárea;

4. Aprobación del Ministerio de Fomento de las propuestas presen­tadas;

5. Aprobación por el Congreso Nacional;

En lo que a los contratos de explotación se refiere, comportabanlas siguientes condiciones:

l. No requerían de aprobación del Congreso Nacional por considerar­se consecuencia de los contratos de exploración (artículos 15y 16);

2. La extensión de los yacimientos de hidrocarburos no debía ser ma­yor a la mitad de la zona de exploración (7500 hectáreas);

3. Parte, el 50%, de la zona dada inicialmente en concesión explora­toria -hasta 15.000 hect.- pasaba ala Reserva Nacional;

4. Se mantenía el impuesto superficial de 5 a 10 centavos de bolívarpor hectárea;

5. Se cobraba un impuesto de explotación que oscilaba entre el8 y el15%, según el valor mercantil del mineral. distancia del lugar deconsumo, puerto de embarque;

6. Contratos por 30 años;

7. Cláusula, según el contrato elaborado por el Ministeriode Fomen­to, que exonera al Estado de cualquier pago a los explotadores una

74 1/1 José Rafael Zanoni Varg/lS

vez terminado el respectivo contrato y dejabaen posesión del Go­bierno Nacional toda la infraestructura que se hubiera construidoen la mina para la realizaciónde lasactividadesprevistas.Estepar­ticular. es considerado como antecedente importante de los queen el futuro sería la figura de la Reversión;

Por otra parte, ambos reglamentos permitían la libre importaciónde bienes. maquinarías, edificios, etc. por parte de los concesionariospara el cumplimiento de las actividades de exploración. explotación yrefinación (artículos 35 Y 36).

Finalmente. no comprendíanespecificacionesde orden técnico entemas como el transporte o refinación. además de la explotación, en suarticulado.

b. Ley de Hidrocarburos de 1920

Primera ley que especialmentesancionada para la regulaciónde laactividad de los hidrocarburos en Venezuela (19 de junio de 1920), Porvezprimera la materia petrolera serigepor supropio ordenamiento jurf­dico y no a través de las leyes genéricas sobre minas.

Establece un sistema mixto para contratar la exploración y la ex­plotación de los hidrocarburos. Hasta 1904. los derechos de explora­ción y explotación seobtenían por concesionesotorgadas por el Ejecu­tivo Federal de acuerdo a los denuncios que formularan particulares. laconcesión exploratoria. en consecuencia era forzosa. más no así la deexplotación. Estaúltima a partir de 1905. con el Reglamento de la Ley deMinas de eseaño, se regirá por el sistema de Contratos Especiales, loscuales se celebraban con el gobierno Federal. Esta modalidad se sos­tendrá en la ley de 1920: permiso forzoso para la exploración y el Con­trato Especial Facultativo para la explotación.

Reitera el derecho preferente de Jos propietarios del suelo. sola­mente que con sustanciales modificaciones. Desmejora los beneficioseconómicos queel Códigode Minasde 1885, la Ley de Minasde 1887, elCódigo de Minas de 1891 y el Código de Minas de 1910otorgaban a lospropietarios del suelo.Al igualque en los ordenamientos jurídicosante­riores. el propietario del suelo tenía la primera opción para explorar supropio terreno y obtener la concesión de explotación. La única lírníta-

Elcuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 75

:.Gión que tenía era el tiempo debido a que debía el propietario hacer la'~olicitud dentro del primer año de vigencia de la ley. Después de ese.tiempo el propietario quedaba en igual condición que cualquier otro as­pírante a la exploración y explotación de las minas.

Permite el desarrollo de la figura de las Reservas Nacionales. ConSU comienzo en el Reglamento sobre el Carbón, Petróleo y Sustanciassimilares de 1918, la idea de las Reservas Nacionales era la de garantizarque el Estado contara siempre con yacimientos petrolíferos ricos inde­pendientemente de cuantas concesiones otorgara. Eran consideradasReservas Nacionales las parcelas no seleccionadas por los contratistasde exploración, las tierras de concesiones renunciadas, caducas o anu­ladas, las que sean declaradas como tal por disposición del Ejecutivomediante decreto.

Adoptó la modalidad de Tablero de Ajedrez para delimitar las par­celas dadas en concesión, en su artículo 31. Es decir, que las parcelaseran demarcadas a manera de cuadrilátero o tablero de ajedrez en elcual los terrenos que correspondían al Estado para las Reservas Nacio­nales, quedaban entre las escogidas por el concesionario. Esto garanti­zaba que los yacimientos que quedaban para la República no fueran losmás precarios.

Impulsa el aumento de los impuestos. Elevó el impuesto superfi­cial entre 5 y 10 céntimos por bolívar, contemplado en la Ley de Minasde 1918, artículo 5 -extensíble a los Reglamentos sobre el Carbón. Pe­tróleo y otras sustancias similares- a 75 céntimos de bolívar por cadauna de las hectáreas que midiera el lote. Esto en caso de que la explota­ción recayera sobre todos los minerales a que contemplaba la ley; en elcaso de explotación exclusiva de hidrocarburos el impuesto estipuladoera de 50 céntimos por bolívar.

Para los contratos de explotación, el canon superficial impuesto erade 1.000,00 bolívares por hectárea una vez por año. si la explotación erade hidrocarburos (art. 32). Esto a diferencia de la Ley de Minas de 1918que estipulaba, según su artículo 6°. un canon superficial era de 2 a 5 bolí­vares anuales por hectárea, según la riqueza de la zona y su situación. Enlo correspondiente al impuesto de explotación, se estableció en 15%, nopudiendo estar por debajo del 10%en circunstancias especiales.

76 111 Josi Rafael 'lAkoni Vargas

En el caso i:Ie los productos refinados consumidos en el país. semantuvoun impuestoequivalente al 50% de lo quesehubierapagado alfisco si esosproductos hubieran sido importados.

se reducela extensión territorial de lasparcelas otorgadas paraex­ploración y explotación. Elmáximode territorio otorgado en concesiónpara exploración. de acuerdo a estaley.erade 10.000 hectáreas. por lotanto el de explotación, el era la mitad del dado en exploración era de5.000 hectáreas. Reglamentos sobreel Carbón. Petróleo y Sustancias si­milares deJ918 Y 1920 contemplabanque los lotes de tierra no debíansermayores-a 15.000 hectáreas. asícomo los de explotación no mayo­res a 7.500.

Mantiene la exoneración de derechos de importación a favor delos concesionarios. para bienes requeridos para el desarrollode susac­tividades.

c;: Ley de Hidrocarburos de 1921

'Se promulga. a poco tiempo de la de 1920. en detrimento de nor­mas que salvaguardaban el patrimonio natural público representado enlos hidrocarburos.y especialmente. en el petróleo. se suponenpresio­nesde las compañías petroleras extranjeras y permisividad del régimendíctatoríal de luan VicenteGórnez,

se altera el sistema del Tablero deAjedrez enperjuicio del sistemade Reservas Nacionales. segúnestaleyde 1921 los contratistaspueden"agrupar las parcelas que escogieron hasta formar, con cadagrupo, uncuandoo rectángulo de mil hectáreas {artículo31 };Yque la falta de ex­plotación de cadaparcela no motiva la caducidad de la concesión si elcontratista estuviese pagando el canonsuperficial (artículos 50y 51 l. Enla leyde 1920 sepautaba quelos contratistas debían escoger susparce­las de explotación. según el lote explorado. de manera alterna a razónde 200 hectáreas. De manera que entre ellas quedaban. con la mismaextensión. los territorios destinados a la Reserva Nacional. Dado queahora el contratista podía juntar susparcelas de 200hectáreas de formacontinua,hastaformarel lote del 1000 hectáreas. aumentaba la posibili­dad de que las tierras dejadas para la Reserva Nacional fuesen de cali­dad precaria.

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera yenezola"a \\\ 77

Elimina la obligación de determinar las parcelas en las solicitudesde Permisos de Exploración. Adiferencia de las leyes de Minasde 1918y1920 que determinaban en 10.000 hectáreas el área prevista para otor­gar en concesión exploratoria, la ley de 1921 deja abierta la posibilidadde que el contratista no delimite al llenar las formas el espacio a explo­rar. Esto aun cuando finalmente, debía escoger 10.000 hectáreas. Estoderivaba en una irregularidad. Aun cuando el máximo a explorar otorga­do al contratante era de 10.000 hectáreas, éste terminaba explorandopreviamente grandes extensiones de terreno.

Crea la figura de los contratos de segunda serie. Dado el incremen­to de laextensión del territorio explorable, la leyde 1921, permitía la po­sibilidad de que el solicitante celebrara contratos de explotación dentrode la zona general que ya había explorado. Más allá del marco de las10.000 hectáreas de exploración que finalmente debía escoger. Elcon­tratista debía hacer su solicitud a partir del vencimiento del lapso explo­ratorio correspondiente a los contratos que le precedían. Esta modali­dad fue conservada por las leyes de hidrocarburos y demás MineralesCombustibles de 1922, 1925, 1928, 1935 Y1936.

Elimina la caducidad de los contratos por falta de explotación,siempre que el contratista estuviese pagando el canon superficial. Estoa diferencia de la ley de 1920 (artículo 50l, la cual sancionaba con la ca­ducidad la ausencia de explotación. Se relega la importancia de fomen­tar la explotación, y los beneficios derivados de ella, por la permisividada las compañías de mantener tierras ociosas a cambio del impuesto su­perficial.

Aumenta el número de hectáreas que podría contratar directa­mente una sola persona, por concesiones de hidrocarburos. De 40.000a 120.000.

Cambia el otorgamiento de nuevas concesiones sobre las minasrenunciadas, caducadas o anuladas. Abre la posibilidad de darlas nue­vamente en exploración, aun cuando la Ley de 1920 las contemplabasolamente para otorgarlas en concesión de explotación, porque ya seSuponían exploradas.

78 /// José Ro.fael Za"o";Vargas

d. Ley de Hidrocarburos de 1922

Es el primer texto legal especializado sobre la materia petrolera enVenezuela, que contempla la regulación de la industria petrolera de ma­nera integral. Crea una nueva categorización de las concesiones.

Amplía el espectro del tratamiento que el Estado da a los hidrocar­buros al introducir alusiones a los procesos de manufactura, refinacióny transporte, además de las mencionadas en las leyes de 1920y 1921 enexploración y explotación.

Aparece la palabra "concesiones", la cual va sustituir a la expresión"Contratos Especiales" que en las leyes de 1920 y 1921 se aplicabanpara el otorgamiento de contratos de exploración y explotación, y de­más fases de la industria. Elconjunto legislativoanterior a la ley de 1922trataba de "Permisos de Exploración" y "Contratos de Explotación",ahora para ambas actividades, como se indicó, se hablaría de "conce­siones".

En esta nueva ley, las concesiones para exploración y explotaciónno podían exceder de 10.000 hectáreas. Asimismo no podían abarcaráreas acuáticas como mar, ríos navegables o lagos.

El tiempo para exploración y selección del área de explotación erade 3 años. Anteriormente era de 2.

La extensión asignada para la explotación, continuaba siendo del50% del total del área explorada (o sea 5.000 hectáreas).

Laconcesión de explotación se otorgaba por un lapso de 40 años.Elbeneficiario podría construir vías de comunicación y transporte, ins­talaciones, edificios, instalar maquinarias y realizar cualesquiera otrostrabajos que le fueran necesarios para la ejecución de sus actividades.

Introduce la figura de las concesiones de "inmediata explotación".Las tierras dadas contempladas bajo esta modalidad eran aquellas pro­venientes de anteriores contratos de exploración o explotación, zonascubiertas por las aguas del mar, lagos o ríos navegables y tierras prove­nientes de las reservas nacionales.

Introduce las concesiones de manufactura y refinación. Estas eranconsideradas en dos categorías: accesorias o principales. Dependía si elconcesionario tendría esta actividad como principal o complementaria

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 79

a otras que realizara dentro de la industria, como por ejemplo la explo­tación. La concesión era otorgada por 40 años y daba derecho, al igualque las de exploración y explotación. a la construcción de infraestructu­ra necesaria.

Crea la figurade las concesiones de transporte. Entregadas a razónde 40 años, al igual que las de manufactura y refinación. las concesionesde transporte también eran clasificadas en 'principales" o "accesorias".Las tarifas aplicadas en el servicio debían ser aprobadas por el Ministe­rio de fomento. dado que se consideraba que esto era un negocio cuyanaturaleza era de "utilidad pública".

Introduce como innovación la conceptualización de los ríos nave­gables, aplicando la clasificación contenida en la obra Resumen de laGeografía de Venezuela. de Agustín Codazzi,

Declara a las actividades de exploración, explotación, manufacturay refinación y transporte como de 'utilidad pública".

Abandona el sistema de Tablero de Ajedrez para la conformaciónadecuada de las Reservas Nacionales. Mientras la ley de 1921 desnatu­ralizó el sistema al permitir al concesionario agrupar las parcelas a razónde un lote no mayor de 1.000 hectáreas consecutivas, la de 1922, lo eli­minó por completo. Para esta ley, el concesionario podía agrupar lasparcelas según propia conveniencia. I

Unificaen 40 años el tiempo estipulado para las concesiones inde­pendientemente de su naturaleza ordinaria o especial.

Para algunos autores, la nueva ley de 1922 aumenta exagerada­mente el número de bienes que las corporaciones petroleras podían in­troducir al país con exoneración impositiva. Mientras las leyes de 1920 y1921 permitían la importación exonerada impositivamente de bienescomo maquinarias, edificios. tubos, depósitos, embarcaciones, envasesdesarmados y demás útiles dedicados a las actividades de exploración yexplotación. la ley de 1922 abre el espectro de las importaciones a trac­tores, automóviles de exploración, objetos enumerados en la Leyde Mi­nas (ferrocarriles, tranvías, cables, muelles. embarcaderos. etc.).

En reiteradas oportunidades Gumersindo Torres destacó que eranmayores las pérdidas de la República por exoneración fiscal a las írnpor-

SO III José RJ1fael Zanoni Vargas

tacíones de las compañías que lo que el país obtenía por los impuestosde explotación petrolera.

e. Ley de Hidrocarburos de 1925

Sancionada el18 de julio de 1925. la cuarta ley de hidrocarburosen cinco años. éste es de contenido similar a la de 1922.

La nueva ley fue producto de la necesidad de adaptar la ley de hi­drocarburos a las normas de la nueva Constitución Nacional de ese mis­mo año. La nueva Carta Magna. de acuerdo a su artículo 78. eliminacomo requisito para la aprobación de las concesiones mineras. inclu­yendo hidrocarburos, la autorización del Congreso. A tales efectos laConstitución señalaba: "No están sujetos a la aprobación del Congresolas concesiones mineras ni los títulos de tierras baldías que se otorguenconforme a las leyes'.

La ley de hidrocarburos de 1925. simplifica el proceso de otorga­miento de concesiones al eliminar la necesidad de leyes aprobatorias delas concesiones otorgadas por parte del Congreso. El nuevo texto legalen su artículo 7° señala: "El título de la concesión lo firmará el Ministrode Fomento. se extenderá en papel sellado de primera clase. inutilizán­dose estampillas por valor de cuarenta bolívares. y sólo tendrá validez apartir de su publicación en la Gaceta Oficial.

f. Ley de Hidrocarburos de 1928

Da continuidad a la clasificación que de las concesiones hacen lasleyes de 1922 y 1925 (exploración, explotación. manufactura y refina­ción. transporte).

Amplía la manera de otorgamiento de concesiones sobre conce­siones anteriores renunciadas. caducadas o anuladas. de acuerdo a losparámetros que fija el artículo 9°,

El mencionado artículo contemplaba que cuando se trataren detierras que formaban parte de las Reservas Nacionales. se debía obser­var lo señalado en los artículo 20 y 21 de aquella ley de hidrocarburos.

Estipulaba. que solamente podrían ser objeto de explotación.aquellas concesiones que ya hubieses sido objeto de exploración y ex­plotación previa.

El cuadril6tero petrolero. Bases de la poUtica petrolera venezolana \\\ 81

A diferencia de los marcos legislativos anteriores, elimina la posibí­Iidad de las concesiones de exploración sobre tierras que ya habfan sidoobjeto de esa actividad.

Exonera del pago de derechos de boya, en la barra del Lago de Ma­racaíbo. a los buques destinados al transporte de petróleo refinado enVenezuela.

Faculta al Ejecutivo Nacional para exonerar, total o parcialmente. alos concesionarios del transporte (pagaban impuesto entre el 2 y V, porciento de sus ingresos brutos).

Se facultaba al Ejecutivo para autorizar la importación de petróleo

crudo con propósitos de refinación en el pafs.

g. Ley de Hidrocarburos de 1935

Promulgada el 17 de junio de 1935, representa la sexta ley de hi­drocarburos de Venezuela y duró poco más de un año. El 5 de agosto de)936. se promulgaba una nueva ley de minas en el pafs.

Introduce ventajas para la nación en materia de impuestos con re­

lación a os solicitantes de concesiones de exploración y explotación.según su artfculo 44. El mismo establecfa: "Queda facultado el EjecutivoFederal para estipular con el que solicite cualquiera de las concesionesde explotación a que se refiere esta ley. ventajas especiales para la Na­ción en materia de impuestos. aumentando convencionalmente con elconcesionario los pagos que debiera hacer conforme a los artfculos 34,35. y 36".

La mayor parte de los autores coinciden en que ciertamente. fueeste el mayor aporte de la ley a los intereses de la Nación. A través de es­tas 'Ventajas Especiales". fue posible un incremento, por ejemplo. delimpuesto superficial de exploración en las concesiones otorgadas enlos años de 1935.1936.1944, 195.1956y 1957.

h. Ley de Hidrocarburos de 1938

Esta ley introdujo, pese a los cuestionamientos válidos que pue­den hacérsele, cambios sustanciales en el ordenamiento legislativo pe­trolero venezolano al reivindicar ciertos aspectos considerados negati­vos en leyes precedentes. Que comportara aspectos tales como la crea-

82 lIt José Rafael zanoni Vargas

ción de empresas autónomas estatales para la explotación petrolera eintentara "armonizar" el régimen de otorgamiento de las concesionescon relación a los principios generales de la ley, son prueba de ello.

El primero de los casos no solamente pone de manifiesto un asun­to de carácter jurídico sino también en el plano de la polftica petroleravenezolana. Representa un cambio de actitud. Hasta entonces el Esta­do no se había planteado seriamente ser partícipe directo -aunque estorealmente sucedería bastante tiempo después- de la explotación de losrecursos petroleros de la nación. Pero llegar a considerar formalmenteen el ámbito jurídico traía consigo un primer paso al respecto y a su vezla legalidad de tales aspiraciones. Sobre este particular ya existía un an­tecedente importante en la Ley de Minas de 1918 (artículo 3°). en la cualse disponía que ei Ejecutivo Federal ejercería la administración de los hi­drocarburos de manera directa o indirectamente a través de arrenda­mientos. Esto pronunciamiento aunque ponía de manifiesto la posibili­dad de un Estado empresario. era a su ve vez una tímida manifestaciónde voluntad que se diluía en la verdadera actitud del Estado gomecista.como era la delegar en su totalidad la actividad petrolera en terceros-cornpañías transnacionales-, en tanto obtuviera su parte del negociopor medio del libertino otorgamiento de concesiones.

En lo que respecta a la armonización del régimen de otorgamientode concesiones de exploración en conformidad con disposiciones ge­nerales de la ley, lo que resultó fue una vuelta a la coherencia entre am­bas aspectos. Leyes de hidrocarburos como las de 1922. 1925, 1928,1935 Y 1936 permitfan el otorgamiento de concesiones de explotaciónsin el previo requisito de la actividad exploratoria con lo cual se lesiona­ban los intereses nacionales porque:

• El concesionario evadía los impuestos de exploración;

• Colocaba en su petición de concesión. las parcelas -de 500 hectá­reas consecutivas- a las cuales aspiraba lesionando el principio deReservas Nacionales, ya explicado;

• Podía realizar exploraciones clandestinas;

• Violentaba el principio de que nadie podía realizar actividades ex­ploratorias en el territorio nacional sin la autorización del Estado;

Elcuadrilátero petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\\ 83

Por otra parte, la ley de 1938 hace ajuste en cuanto a la exonera­ción de los "derechos de importación". Desde 1922, con la ley de hidro­carburos de ese año, los concesionarios disfrutaban de una exonera­ción impositiva en la importación de todos los insumas que requeríanpara la realización de sus actividades en el país -exploracíón, explota­ción, refinación, manufactura, transporte.

Hasta entonces esto se había convertido en un derecho adquiridopor los concesionarios petroleros y había dejado de tener su naturalezainicial: una gracia del Estado para con ellos. La ley de 1938 en su artículo50, da carácter discrecional a esta norma y da al Estado la administra­ción de la misma, según el caso. Ya la ley de hidrocarburos de 1936 ha­bía dado un paso en ese sentido, al establecer en su artículo 49 una limi­tación de las exoneraciones sobre importaciones a aquellos insumasrealmente necesarios para la actividad económica de las empresas pe­trolera y que no se fabricaran en Venezuela.

Asimismo la ley de 1938, innova incluyendo la facultad del Estadocomo regulador de la actividad de explotación. Sobre el particular la leyestablece que "En todo caso, el ejercicio del derecho exclusivo de ex­tracción de Jos minerales de que trata esta ley y estará sujeto a la regla­mentación que dicte el Ejecutivo Federal para proteger el mejor fomen­to de la industria, y los intereses de la Nación dentro de las prescripcio­nes de la técnica industrial"19.

En tal sentido, la ley buscaba la reglamentación de la actividad deexplotación para evitar el deterioro de los yacimientos. A su vez, opera­ba también, como en el caso de la creación de empresas e institutos au­tónomos estatales para la explotación petrolera, un cambio de actituddel Estado venezolano y su política. Se daba por sentado el comienzode un proceso de concientización de la dirigencia política sobre la im­portancia de los hidrocarburos para la Nación venezolana y la necesidadimperiosa de protegerlos optimizando su utilización. Entre Jos aspectosque regularía el Estado con carácter potestativo estaba la distancia en-

19 Artículo 22.

84 111 José Rafael Zanoni Vargas

tre pozos. la distancia entre pozos y los linderos de la concesión y lospermisos previos para el comienzo de los trabajos de explotación.

Finalmente. entre los aspectos más resaltantes de la ley, se en­cuentra el asunto impositivo. En efecto la ley contempla:I. Elevación del impuesto de exploración de O, IObolívares por hec­

tárea;

2. . Se sucede una modificaciónde la fecha a partir de la cual se calculael pago del impuesto superficial. Hasta antes de la ley de 1938, elimpuesto superficial comenzaba a pagarse a partir de la aproba­ción de los planos. Con la nueva ley la cancelación del impuestocomenzaría a regira partir del momento mismo de presentación delos planos;

3. Incrementa el impuesto inicial de explotación de 2 a 8 bolívarespor hectárea dada en concesión petrolera o carbonffera. Esteimpuesto nació con la ley de hidrocarburos de 1922. En aquella.como se mantuvo en las leyes de 1925. 1928. 1935y 1936 existíauna diferencia entre las concesiones petroleras y las de carbón.Las primeras pagaban un impuesto de 2 bolfvares mientras quelas segundas lo harfan a razón de I bolfvar por hectárea conce­dida. Laley e 1938. como se señaló. iguala en 8 bolívares amboscasos;

4. Eleva el impuesto de explotación en su Ifmite inferior. A diferen­cia de del impuesto contemplado en la ley de 1936 el cual era del10al 15 por ciento del valor mercantil del mineral. el legislador de1938 lo eleva en su Ifmite inferior al 12 y \1, por ciento (artículo36). Asimismo. lleva el impuesto en su límite superior de 15 porciento al 16 por ciento. De este nuevo porcentaje \1, por cientoera destinado. como no lo habfa contemplado ninguna ley ante­rior. a la municipalidad donde se llevaba a cabo la explotación yel otro \1, por ciento al propietario de tierra, en caso que ésta fue­ra privada.

l. Ley de Hidrocarburos de 1943

Pese a los importantes cuestionamientos que pesan sobre estaley, para muchos representa el cuerpo legal mejor estructurado que en

El cuadrilálero petrolero. B<lses de lapolítica petrolera venezolana \\\ 85

materia de hidrocarburos ha tenido Venezuela. Aun tomando en cuentaque en algunos aspectos. q;:>mo el asunto de la renovación de las conce­siones por 40 años más y lacondonación de deudas pendientes por par­te de las corporaciones -política del "borrón y cuenta nueva-, se conti­núa pensando que la ley de hidrocarburos fue un paso adelante en ma­teria jurídica;aunque económica y políticamente el país hubiese conti­nuado siendo expoliado.

Uno de las críticas más importantes que se le hacen a la ley y alproceso que le acompañó. es que aun cuando tuvo entre sus bondadesla unificación de la legislación petrolera que regía a los concesionarios.les prorrogó las concesiones por 40 años más. Algosimilar. en términosde acción fraudulenta contra la República. fue lo ocurrido con la ley de1938. En efecto aquella ley aumentó el impuesto de explotación o "ro­yalty" del 10al 15% sobre el valor comercial del mineral. pero los conce­sionarios continuaron pagando el impuesto a razón de 2 bolívares portonelada métrica hasta 1942. porque eso era lo que estipulaba sus con­tratos de explotación otorgados en el marco de leyes anteriores. Para1943. la diversidad legislativa era impresionante. Aun cuando ya se ha­bían promulgado en el país siete leyes de hidrocarburos -1920. 1921.1922.1925.1928.1935. 193ó-en solo 23 años. sobre cada concesiónregía diversidad de normas derivadas de cada ley vigente para el mo­mento del otorgamiento. En tal sentido el contexto que rodeaba a lapromulgación de la ley de 1943.era el de una diversidad legislativaque asu vez se traducía en un enorme desorden administrativo con repercu­siones económicas para Venezuela.

Por otra parte la promulgación de la ley de 1943, se lleva adelanteen medio de un contexto nacional e internacional. que sirvióde cataliza­dor para acelerar el advenimiento de la misma. En el ámbito local. el sur­gimiento y fortalecimiento de grupos políticos y la capitalización que és­tos hicieron del descontento nacional por la asimetría en las relacionesEstado-compañías petroleras extranjeras coadyuvo a la revisión de estainteracción a través de la ley. Asimismo. el reciente ascenso de lsafasMedina Angarita a la presidencia de la República. el presunto cambiopolítico que ello representaba y su promesa electoral de impulsar unaaclamada reforma en el marco jurídico petrolero dieron también "piso"para la materialización de la ley. Es necesario destacar que a Medina

86 lIt los! Rafael Z<lnoni Vargas

Angarita no lo movían precisamente nobles intereses al impulsar la re­forma. También su interés de supervivencia política se ponía sobre lamesa. Para Medina. promover la transformación del marco jurídico pe­trolero. era dejar a su vez sin discurso político a la oposición. especial­mente a Acción Democrática (AD).

En el plano internacional. también se encontraron factores de estí­mulo. La Segunda Guerra Mundial. la nacionalización del petróleo enMéxico en 1938 y la ola revisionista y nacionalista que circulaba por elcontinente en cuanto a las relaciones gobiernos latinoamericanos-im­perialismo estadounidense, fueron parte de ese conjunto de aspectosque presionaban de afuera hacia adentro de Venezuela para la revisióndel ordenamiento jurídico petrolero vigente.

No obstante a la cristalización de la esperada reforma jurídica pe­trolera a través de la nueva Ley de Hidrocarburos de 1943. la mismatuvo entre sus cuestionamientos más significativos. como se indicó. lafigura de la Conversión. La Conversión consistía "en la posibilidad legalque se daba a las personas que poseían contratos o concesiones deexploración y explotación o de explotación solamente. otorgados con­forme a leyes anteriores. de acogerse a la nueva ley y obtener así nuevostítulos libres de los defectos o vicios de cualquier naturaleza que losafectaran"20.

La figura de la Conversión. ciertamente. fue una forma poco éti­ca, permisiva y entreguísta, por parte del gobierno de Isafas MedinaAngarita, de resolver el problema de la diversidad legislativa que enmateria petrolera imperaba en el país. al unificar los preceptos queregían la totalidad de las concesiones existentes en Venezuela. A partirde la condenable figura ya no cabrían reclamos entre las compañías yel gobierno. y viceversa. por las obligaciones que entre las parte hubie­sen existido producto de legislaciones anteriores. Asf como tambiénquedaba remitida. es decir extinguida por remisión. cualquier deuda delas concesionarias petroleras con el Estado venezolano. Paracolmo. las

20 Vallenilla. Luis: Auge, Cafda y Porvenir del Petróleo en Venezuela,1973.

El cuadrilátero petrolero. Bases de /a po/ftica petra/era venezolana ~\\ 87

concesiones. cercanas su mayoría a la fecha de caducidad. fueron reno­vadas por 40 años más.

El debate sobre el tema en la Cámara de Diputados fue sumamenteefervescente. pese a que finalmente la ley fue aprobada como la presen­tó el Gobierno Nacional. Diputados, como Juan Pablo Pérez Alfonso.salvaron su voto negándole así su apoyo a la promulgación de la tancuestionada ley. En términos generales. podríamos resumir los puntosfundamentales sobre los cuales giró el debate en el Congreso Nacionalde la manera siguiente:

• El sistema previsto para la escogencia de las parcelas de explota­ción;

• Las normas referentes a la Rehabilitación de las concesiones;

• La sanatoria absoluta de todo vicio anterior de las concesionesque se acogiesen a la nueva.ley:

• La renuncia expresa de todo reclamo o acción que el Estado pu­diera tener contra los concesionarios;

• El monto del impuesto de explotación o royalty;

• Que bajo el imperio de la nueva ley no sería mayor la participacióndel Estado que la de la industria;

• La renovación de concesiones por un nuevo plazo de 40 años.

Por el lado de sus aspectos más resaltantes en tanto y cuanto leydefinida como parte de una transformación jurídicaen el plano petrole­ro en Venezuela. encontramos:

l. Se distancia de la regulación de la actividad carbonífera;

2. Extiende el carácter de utilidad pública. presente en la legislaciónpetrolera venezolana desde 1922. al almacenamiento de las sus­tancias explotadas;

3. En el espíritu de ampliar el espectro de acción de la figura de lasVentajas Especiales. las cuales se habían restringido desde la Leyde Hidrocarburos de 1935a los asuntos impositivos. la ley de 1943contempla la obligación de parte de los concesionarios de refinar.por medio propios o por terceros. parte o la totalidad de los pro­ductos explotados en el país;

88 111 José Rafotl l.anoni Vargas

4. Suprime el principio. presente en el artfculo N° 2 de la ley de 1938.que se refería a la potestad del Estado de crear empresas e institu­tos autónomos para la explotación directa del petróleo. aun cuan­do mantiene la facultad del Estado para ejercer directamente la lasdiversas fases de la industria petrolera;

5. Determina quienes son las personas inhabilitadas para adquirirconcesiones. Esto evita la necesidad anterior de remitirse a la Leyde Minas para ubicar a los incapacitados para tal;

6. Elimina los derechos. creados por la ley de 1938 (1/2 por ciento)que sobre parte de los impuestos tenían los particulares propieta­rios de tierras explotadas y los de los municipios donde se hallaranéstas;

7. Elimina la facultad que al Ejecutivo Federal concedía la Ley de1938 (artículo 13) de explorar y explotar en determinados sitiosdonde no les era permitido hacerlo a los concesionarios;

8. La ley de 1943.abandona el sistema de "Ieblero de Ajedrez' en laescogencia de las parcelas de explotación. el cual había sido resta­blecido por la ley de 1938;

9. En materia impositiva elimina las rebajas de impuestos que la leyde 1938 (art. N° 43) concedía a los concesiones situadas a más de250 kilómetros del mar o dellago de Maracaibo o cuando entre lasconcesiones y las mencionadas costas se hallara la Cordillera delos Andes;

10. Ueva el impuesto exploratorio de 4 bolívares por hectárea, que ha­cia el concesionario según pago único de acuerdo a la ley de1938.a 6 bolívares en el período de 3 años. es decir que el conce­sionario pagaría 2 bolívares anuales;

11. Incrementa el impuesto de explotación o "royalty' de 15 por cien­to del valor comercial de la sustancia explotada a 16 !h por ciento.de acuerdo a su artículo 41;

12. Mantiene la naturaleza discrecional por parte del Estado de lasexoneraciones por importación a las compañías petroleras extran­jeras;

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 89

13. Establece las bases de la política del "/ifty-fifty", mediante la cual elEstado asumía que los beneficios producto de la explotación pe­trolera en el país debía ser compartido en panes iguales por elEstado y las compañías. Aun cuando esto no se llegó a materializarcomo consecuencia de la ley, se sentó el precedente que permitió,a través de medidas complementarias tales como el Decreto del3lde diciembre de 1945 y las reformas a la ley de impuesto sobre larenta de 1946 y 1948, adelantar este proceso más adelante;

14. No abordó de manera conveniente el tema de los bienes afectos areversión. Este vacío obligó a que en 1970, se llevara a cabo la pro­mulgación de una ley específica sobre el asunto.

Finalmente, podría decirse que la ley de hidrocarburos de 1943 hasido una de naturaleza polémica. Aun cuando podrían en cienos aspec­tos atribuírsele progresos en materia jurídica todavía está profunda­mente signada por los vicios políticos de la época. Elhecho legislativo yel político siguieron sin encontrar convergencia en la ley. La política pe­trolera nacional continuaba siendo de carácter doble. Mientras en elplano jurídico pretendía reivindicar la totalidad de los derechos del paíssobre sus recursos, utilizaba el mismo mecanismo para darle continui­dad a la actitud permisiva y entreguista que se había ,constituido en laverdadera política petrolera. Se halló la vía jurídicade resolver la negativadiversidad legislativaque pesaba sobre las concesiones, pero también seusó esa misma senda para exonerar de deudas con el estado a los conce­sionarios. para hacer. como se indicó. "borrón y cuenta nueva".

j. Reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta en 1946

Aun cuando fue la Leyde Impuesto sobre ta Renta el cuerpo legalque sufriera modificaciones. éstas serían adelantadas para incidir expre­samente sobre los ingresos petroleros de la nación, por la vía fiscal. Deesta modalidad de intentar aumentar la partícípacíón del Estado en elnegocio petrolero, existía un antecedente cercano e importante en elDecreto N° II 2 de diciembre de 1945, emitido por la Junta Revoluciona­ria de Gobierno. El mismo consistía en el cobro de un impuesto adicio­nal aplicable a las rentas mayores de 800.000 bolívares. inclusive paraaquellas provenientes de las actividades petroleras. Para el momento deaplicación del gravamen adicional. el país contaba con unos 20 milcon-

90 lIt José Rafael Zanoni Vargas

tribuyentes -entre personas naturales y jurídicas. De este número, sola­mente 75 se vieron afectadas por el Decreto -pues sus utilidades eransuperiores a 2 millones de bolfvares- y el 98% de éstas eran compañíaspetroleras extranjeras. La finalidad de la medida era, además de aumen­tar la participación fiscal el Estado, pechar los excedentes de ganancias

de las corporaciones petroleras transnacionales. No obstante, este im­

puesto adicional era de naturaleza transitoria. Sólo vigente durante elejercicio fiscal de ese año.

Espor ello, que ante la transitoriedad del Decreto 112, se impulsóla reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1946. Esta modifica­ción de la ley, decretada por la Asamblea Nacional Constituyente del 28de diciembre de 1946, cambió los artfculos 18, 20 y 28 de la ley original.El último de ellos, referido a los Impuestos Complementarios, es el ati­nente a la cuestión de la imposición petrolera.

k. Reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta en 1948(flft!l-flft!I)

El mismo espíritu que signó el Decreto 112de 1945 o la reforma dela Ley de Impuestos Sobre la Renta de 1945, impulsó los cambios a estamisma ley el 12de noviembre de 1948; éste era el de incrementar la par­ticipación fiscal del Estado en el negocio petrolero. Solamente que enesta oportunidad trató de implementarse, en los términos conceptualesde un "Impuesto Adicional" que se adicionaba a los "complementarios"ya existentes, un mecanismo que resultará más efectivo para gravar lasganancias excedentarias de las compañfas petroleras transnacionales.

Podríamos resumir los antecedentes de esta enmienda a la ley, asaber:

• leyes de hidrocarburos de 1943;

• Impuesto sobre la Renta de 1942;

• El ya mencionado Decreto 112 de 1945;

• y la igualmente nombrada reforma de la ley de ISLR de 1946;

En su intervención ese año en el Congreso Nacional el Ministro de

Hacienda, Manuel Pérez Guerrero, señaló:

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 91

La aplicación de la reforma del 46 a las ganancias (de las compa­ñías) de ese año llegó a demostrar lo impráctico de la enmiendaefectuada en la escala de impuestos que debla haber mantenidocónsona con el fin perseguidode obtener para la nación una parti­cipacióndel 50 por ciento de las ganancias. Loscambios sufridospor el precio del petróleo, por el costo de los materialesque la in­dustria requiere. por los salarios y remuneraciones de los trabaja­dores. impiden que una tarifa permanente basada en el conjunto deestos factores. produzcael resultado perseguido.

No obstante, aun cuando el Impuesto adicional de 50% sobre lasganancias de las compañías -previo pago de tributos aplicados expre­samente a la industria-, buscaba el incremento de la participación delpaís en las ganancias que arrojaba la explotación petrolera, ésta se veíaafectada por las variadas deducciones que recaían igualmente sobre lascompañías. Lapolítica del "Fifty-Fifty' -50 y 50 en castellano-, llevada anorma jurldica, parecía no rendir la totalidad de los frutos esperados.

Pese a esto, las empresas extranjeras sostuvieron durante años-desde 1948 hasta 1957, aproximadamente-- numerosas querellas encontra del Estado venezolano en la Corte Suprema de Justicia. Todos losfallos de la Corte al respecto, fueron a favor del Gobierno Nacional decada momento.

No queda duda de que en el derrocamiento del Presidente RómuloGallegos el 24 de noviembre de 1948, tuvo alguna participación, desdeel punto de vista de su estímulo, el cuerpo de compañías transnacíona­les petroleras que operaban en Venezuela para ese momento. Gallegosde manera expresa lo denuncia en su último discurso antes de abando­nar el país una vez derrocado.

Aun cuando el Impuesto Adicional de 1948, o "Fifty-Fifty', materia­lizado a través de la modificación de la ley de ISR. no era un tributo ex­preso para pechar la industria petrolera, sí teníaincidencia directa sobreésta.

92 111 José Ro.fael Zanoni Vargas

1. Ley de Reforma Pardal de la Ley de Hidrocarburos (1955)

La reforma parcial de la ley de hidrocarburos del año 1943 se llevóa acabo con la intención de perfeccionar la ley desde el punto de vistade la precisión en cuanto a su aplicación. Lo correspondiente a los prin­cipios que guiaron la formulación de la leyyque recogió ésta en su espí­ritu quedó inalterado.

En la exposición de motivos de la ley puede leerse:

Bien conocido es el hecho de que la Ley de Hidrocarburosde 1943fue elaborada con miras a legar a una especie de texto perdurablepor muchos años. Puede decirse que en general la leyprevé,explici­ta o implícltamente, todas las hipótesis de posible ocurrenciaen lasrelaciones del Estado con la industria petrolera del pafs, Pero,como en toda obra humana, en ésta se han notado algunas imper­fecciones que atañen más bien a laaplicaciónque a los principiosypor esta razón, se presenta este proyecto de Ley de Reforma Parcialcon el fin de hacer más cierto el significado de algunasde lasdispo­siciones de la leyactual. Dado el funcionamiento satisfactorio deésta, el Ejecutivo Nacionalconsidera que no debe tocarse el conte­nido de ninguna de sus disposiciones pnncípales!'.

Los tres aspectos en los cuales fue reformada la Ley de Hidrocar­buros de 1943 fueron:

) . Acerca del límite de profundidad para las perforaciones y cateas;

2. Sobre la obligación de informar sobre todas las actividades relati­vas a la exploración y explotación de hidrocarburos por parte delas compañías petroleras al Ejecutivo Nacional; y

3. En lo relativo al secreto sumarial de los datos suministrado al Esta­do por parte de los concesionarios petroleros.

Con relación a la profundidad de las perforaciones exploratorias, elartículo 2° de la ley original no precisaba el alcance (hablaba de "expío-

21 Gaceta de la República de Venezuela, W 24.816, 26/05/1955; citado porVallenilIa, 1973, p. 217.

El ,uadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 93

raciones superficiales'). Con la reforma se fijóen 100metros las perfora­ciones con los fines antes señalados.

Por otra parte, La reforma hizo obligatorio el suministro de infor­mación por parte de los concesionarios cualesquiera fueran sus áreasgeográficas de acción; bien otorgadas en concesión expresa o bienaquellas consideradas "libre'. donde por alguna circunstancia se ha­yan visto motivadas a actuar. El artículo 60 de la anterior ley restringía

\

la obligatoriedad de la entrega de información a las áreas que las em-presas tenían asignadas en concesión. (el artículo 80 contemplaba lassanciones del incumplimiento del artículo 60. El artículo 80 fue tam­bién reformado).

Finalmente, el secreto sumarial indefinido a la información entre­gada por las concesionarias -cuando estas lo solicitaban- fue levantadoy restringido a no más de 3 años.

m. Ley de Reforma Parcial de la Ley de Hidrocarburos (1967)

La segunda reforma parcial de la ley de hidrocarburos de 1943, rea­lizadaen el año t967 se restringió solamente a la reforma del artículo 3°.No obstante, existe un consenso generalizado que la reforma de este ar­tículo introdujo una variante significativaen cuanto a la tradición legisla­tiva venezolana para el petróleo y creo un factor sustantivo para lo quesería la política petrolera nacional.

Hasta entonces. aun cuando la legislación atribuía tradicionalmen­te al Estado la propiedad sobre las minas y su derecho a administrarlasno definía de que manera éste podría ejercer en algún momento las acti­vidades relacionadas con su explotación de manera expresa. El primerartículo de la Leyde Reforma sobre este particular expresa:

Se reforma el artículo 3°de la Leyen los términos siguientes: Elde­recho de explorar con carácter extractivo y el de explotar. manufacturaro refinar y transportar por vías especiales las sustancias a que se refiereel artículo 1°podrá ejercerse:

• Primero. Directa y exclusivamente por el Ejecutivo Nacional.• Segundo. Por Institutos Autónomos y empresas de propiedad ex­

clusiva del Estado en las que éste detente por Leyel control de las

94 lIt José R4/ael ZOnoni Vargas

decisiones. a quienes los derechos sean transferidos. Tales dere­chos no podrán ser enajenados. gravados ni ejecutados"n.

Sin embargo. la reforma también considera las asociaciones delEstado con particulares (empresas rnlxtas), como una manera de ejecu­tar su derecho a intervenir directamente en el negocio petrolero nacio­nal. En tal sentido. no anulándose el régimen de concesiones a particu­lares vigente y abriendo la posibilidad de asociación del Estado con pri­vados se mantiene la disposición a la participación privada en la indus­tria petrolera.

Lamayor singularidad de la reforma desde el punto de vista de susimplicaciones. es que aporta el insumo clave para que a partir de esemomento elEstado genere paulatinamente los instrumentos que le per­mitan la participación directa en la industria a través de Institutos Autó­nomos y Empresas con lo cual añade un factor de peso considerable enla formulación de la política petrolera estatal desde ese momento.

Esta reforma. que recogía a la vez una convicción nacionalista de laelite polftica predominante -la cual ya tenfa un antecedente significati­vo en la creación de la Corporación venezolana del Petróleo (CVP) en elaño 1960 (Decreto del Ejecutivo Nacional N" 260. del 19 de abril de1960. Gaceta Oficial de la República de Venezuela N" 26.23422/0411960)- sentaría las bases conceptuales de apoyo al llamado pro­ceso de nacionalización de la industria petrolera y a la creación de unaempresa petrolera estatal (Petróleos de Venezuela sociedad Anónima.PDVSA) en 1976.

n) Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en Concesionesde Hidrocarburos

LaLey sobre BienesAfectos a Reversión en las Concesiones de Hi­drocarburos. la cual entró en vigencia el seis (6) de agosto del año 1971.tenía como objeto que todo aquello relacionado con las concesionesotorgada por el Estado a las compañfas petrolera transnacionales pasa-

22 Gaceta de la República de Venezuela. N° 1.149 Extraordinario,15/09/1967.

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 95

ran a propiedad de la Nación venezolana una vez vencida la vigencia dela concesión.

Elartículo primero (1 "J de la señalada ley expresa el objeto señalado:

Las Tierras, obras permanentes. incluyendo las instalaciones, acce ...soríos y equipos que formen parte integral de ellas; y los otros bie­nes adquiridos con destino o afectos a los trabajos de exploración,explotación. manufactura. refinación o transporte en las concesio­nes de hidrocarburos o al cumplimiento de las obligaciones que deellas se derivan. es materia de utilidad pública. y. a los efectos de lareversión se regirá por la presente ley".

El propósito implícito en la leyes el de garantizar. en caso de quefuera posible en términos económicos, las operaciones en las concesio­nes revertidas. y poder mantener así en el tiempo el aporte fiscal derivadode su explotación. Esta continuidad de la explotación de la concesión ylas operaciones inherentes a la misma podría ser asumida directamentepor el Estado. o en su defecto ser nuevamente otorgada a un particular.

Por los bienes pasados a propiedad de la Nación bajo la figura de laconcesión. ésta no cancelaría ninguna indemnización o cualesquieraotra modalidad de pago al concesionario, así como tampoco eran obje­to de algún tipo de gravamen al interior de la misma estructura estatal.Al respecto es suficientemente claro el artículo N" 2. a saber:

Los bienes a los que se refiere el artículoanterior IN" 11. salvo los in­dicados en el único aparte del artículo 8. pasan al patrimonio nacio­nal. libre de gravámenesy cargas y sin indemnizaciónalguna. al ex­tinguirsepor cualquiercausa las concesiones respectivasyen conse­cuencia deben ser conservados y mantenidos por los concesiona­rios en comprobadas condiciones de buen funcionamiento l... )24.

23 Ley sobre BienesAfectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarbu­ros. Gaceta Oficial, República de Venezuela, N° 29.577. Caracas, 6 deagosto de 1971.

24 ¡bId.

96 111 José Rafael Zanoni Vargas

Laley parte del supuesto que el tiempo de vigencia de la concesión

ha sido suficiente para que el concesionario recuperara la totalidad de

las inversiones realizadas en todos los planos para garantizarse la explo­tación de la concesión petrolera y la continuidad de las operaciones. as!como la consecución de sus utilidades.

Con el ánimo de garantizar el buen estado de los bienes afectos areversión y la continuidad de las operaciones más allá del compromiso yla acción del concesionario, la ley contemplaba un mecanismo coactivoque garantizara su propósito: el Fondo de Garantía.

El objetivo del Fondo era el de garantizar que la Nación recibiera demanera adecuada los bienes revertidos a partir del fin de la vigencia dela concesión aun cuando el bien hubiera sufrido desgaste o deprecia­

ción significativa durante su uso por parte del concesionario. Sobre elparticular. el articulo N° 6 obliga a que:

Los concesionarios de hidrocarburos l ... ) formarán un Fondo deGarantía hasta alcanzarel diezpor ciento (10%) del costo aceptadopor la administración del impuesto sobre la Renta a los fines de ladepreciaciónde los activos sujetosa reversión. Encuanto a la parteno depreciadade los activos. el Fondo se formará mediante apor­tes equivalentesal diez por ciento (10%) de las cuotas anuales dedepreciación (... )25.

En virtud de los intereses de la Nación. los dineros del Fondo servi­rían para que cada bien recibido por la república podría ser repuesto sisu estado fuera de desgasta en aras de dar continuidad a la operacionesen cualquier ámbito.

La ley en revisión tiene un alto espíritu controlador. el cual se ex­

presa en artículos como los 5, 7. 8 Y 16. As! por ejemplo. el articulo N"5manifiesta:

El Ministerio de Minas e Hidrocarburos inspeccionaráy controlarálas actividades de los concesionarios concernientes a los bienes

25 ¡bíd.

El cuadrilátero petrolero. Bases de lapolftica petrolera venezolana \\\ 97

queesta ley se refiere yestará facultado para solicitar toda lainfor­mación queestime necesaria sobreeluso.destino yestadode talesbienes. asícomo prohibir todaactividad. trabajo oactoquecontra­venga lasdisposiciones de esta ley26.

Además de su naturaleza controladora. el artículo revelaun espíri­tu preventivo. en tanto permite la acción contralora permanente porparte del Estado sobre el conjunto de activos que eventualmente podríapasar a formar parte de los activos de la Nación. El artículo, favorece laintervención del Estado. a través de órgano en materia energético -Mi­nisterio de Minase Hidrocarburos- en aquellos asuntos que considerade importancia vital para la Nación.

Unasegunda cita textual que podría reforzarla afirmación anteriorpodría ser el artfculo N" 16:

Los registradores. Notarios. Jueces y cualquier otra autoridad. seabstendrán de dar entrada. protocolizar. reconocer. autenticar uotorgar. documentos en los cuales se pretenda efectuar actos deenajenación o gravamen o Imponer carga sobrelosbienes a queserefiere esta ley. o de alguna manera menoscabar losderechos quela misma otorga a lanación27•

El citado artículo refuerza la naturaleza controladora de la ley. Deigual manera genera mecanismos formales de contención que evitan lasposibilidades de fraudes que lesionen los intereses de la Nación. Dejaen evidenciaque no solamente a través del Ministerio de Minase Hidro­carburos pueden establecerse controles efectivos. sino también a tra­vés de otras instancias públicas las cuales aparentemente no tendríanrelaciónalguna con la actividad petrolera nacional.

Porúltimopuede señalarse. la leyde BienesAfectos a Reversión enlas Concesiones de Hidrocarburos. representaría el preámbulo del pro­ceso de estatización de la Industria petrolera nacional el cual finalmente

26 Ibld.

27 lbld.

98 lIt Josl Rafael Zanoni Vargas

se materializaría en el año de 197 durante el gobierno del ex PresidenteCarlos Andrés Pérez.

o) Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Internode los Productos Derivados de Hidrocarburos (1973)

Otro de los instrumentos legales relevantes del marco jurídico pe­trolero previo a la ley de hidrocarburos vigente, fue la Ley que Reserva alEstado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivadosde Hidrocarburos (1973). El objeto de la ley queda está plasmado en suartículo N" 1 el cual expresa:

se reserva al Estado como servicio de interés público y por razonesde conveniencia nacional la explotación del mercado intemo de lossiguientes productos derivados de hidrocarburos: combustibles, ga­ses de petróleo licuado (GLP), aceites, lubricantes, grasas, solventes,ligas para sistemas de frenos, fluidos para sistemas hidráulicos, pe­trolatos, parafinasy asfaltos. Elserviciode interés público reservadoal Estado por la presente ley comprende las actividades de importa­ción, de transportación, suministro, almacenamiento, distribución yexpendios de los mencionados productos en elTerritorio Nacíonal".

Este artículo evidencia el espíritu monopolizador del Estado vene­zolano con relación a todo aquello que tiene que ver con la actividad pe­trolera nacional. El espíritu monopolizador, presente en la reglamenta­ción de las actividades primarias o aguas arriba (exploración, explota­ción), fue trasladado a las actividades aguas abajo (procesamiento, refi­nación, manufactura, transporte, distribución, comercialización), en lascuales tradicionalmente se habían desempeñado las compañías petro­leras privadas, especialmente las transnacionales. Esta ley reseñada esexpresión de ello. No obstante. el Estado se faculta mediante la ley paradelegar en terceros -naturales o jurídicos- la explotación del mercadointerno. Esto lo pone en evidencia el artículo N" 3, el cual reza:

28 Leyque Reservaal Estado la Explotación del Mercado Interno de los Pro­ductos Derivados de Hidrocarburos, Gaceta Oficial, República de Vene­zuela, N° 1.591 Extraordinario, Caracas. 22 de junio de 1973.

Elcuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 99

Elservicio de Interés público reservado al Estado por el Artfculo 1,lo ejercerá el Ejecutivo Nacional por intermedio de la corporaciónVenezolana del Petróleo. Las actividades de almacenamiento,transporte, distribución y expendio de los productos derivados delos hidrocarburos en el mercado interno las ejercerá la CorporaciónVenezolana del Petróleo directamente o mediante convenios quecelebre con personas naturales o jurfdicas29•

La tradición de la propiedad estatal de los hidrocarburos y la dls­crecíonalldad del Estado de otorgar en concesión su explotación sehace extensible, en los mismos términos, a los negocios derivados delprocesamiento de éstos.

Aun cuando la ley permitía que particulares explotaran también elmercado interno de hidrocarburos establecía férreos controles a sus ac­tividades. A tales efectos el artfculo 7 resulta pertinente de citar:

Las personas naturales o [urídicasque deseen ejercer las activida­des de almacenamiento, transporte, distribución y expendio de losproductos derivados de los hidrocarburos señalados en el artfculo7, en el mercado interno, deberán obtener previamente del Minis­terio de Minase Hidrocarburosel respectivo permiso ycelebrar conla Corporación Venezolana del Petróleo los convenios a los que serefiereel Artfculo 3 de esta Ley30.

La anterior condición contralora se reforzaba a través de lo pres­crito en el artfculo N° B, a saber:

La construcción, modificación. ampliación. destrucción o desman­telamiento de establecimientos. instalaciones o equipos destina­dos a la explotación del mercado interno de los productos deriva­dos de los hidrocarburos señalados en el artfculo l. deberán serpreviamente aprobados por el Ministerio de Minas e Hidrocarbu-

29 Ibíd.

30 Ibíd.

100 lIt José Rafael Zanoni Vargas

ros, mediante el permiso correspondiente. También se requierenlos permisos municipales y otros que sean procedentes".

la posición contralora del Estado se expresa -tanto en el pasadocomo en el presente- en casi la totalidad del ordenamiento jurídico ati­nente a los hidrocarburos, lo cual es prueba de la significativa importan­cia de la actividad petrolera en todas sus fases para el Estado y la Na­ción venezolanos.

p. Ley de Naclonalizaci6n

la Leyde Nacionalización. cuyo verdadero nombre es Ley Orgánicaque Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, en­tró en vigencia el6 de agosto del año 1975. la vía escogida para hacerlofue la extinción de las concesiones petroleras -en sus distintas fases delnegocio- que estaban otorgadas a la fecha de su entrada en vigor.

A tales efectos en su artículo N" I expresa:

se reserva al Estado, por razones de conveniencia nacional. todo lorelativoala exploración del territorio nacional en busca de petró­leo. asfalto ydemás hidrocarburos; a laexplotación de yacimientosde los mismos. a la manufactura o refinación, transporte por víasespeciales y almacenamientos: al comercio interiory exteriorde lassustancias explotadas y refinadas. y a las obras que su manelo re­quiera l... ) Como consecuencia de lo dispuesto en este artículo,quedarán extinguidas las concesiones otorgadas por el EjecutivoNacionaly la extinción se hará efectiva el día 31 de diciembre delmil novecientos setenta y cinc031•

31 ¡bId.

32 Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hi­drocarburos. Gaceta oficial. República de Venezuela. N° 1.7ó9Extraordi­nario, Caracas, 29 de agosto de 1975.

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 101

Una evaluación inicial del mencionado instrumento jurídico lleva­ría implica. además del reconocimientode su objeto principal-ya íden­tíñcado-, el de su condición de instrumento regulatorio del proceso detransición de la industria petrolera venezolanade su condiciónde priva­da a estatal.

Esta leypasó a regular la transferencia de bienes y de personas delascompañías petrolerastransnacionales al Estadovenezolano, asícomolasmodalidades yprocedimientos de indemnización delEstado a laspro­pietarias de las empresas petroleras privadas (artículos del 12al 18).

Sobre este particularel artfculo N" 17 indica:

El ejecutivo Nacional. dentro deloscuarenta y cinco días continuosy subsiguientes-a lafecha de promulgación de esta ley y porórganodel Ministro de Minas e Hidrocarburos. hará a losconcesionariosformal oferta de una indemnización por todos los derechos quetengan sobre los bienes afectos a las concesiones de las cualessean titulares, indemnización calculada conforme a lo establecidoen elartículo 15 de esta ley t., .)".

Otroaspecto que debedestacarse es que laleycrea lascondiciones~n tanto sustento y justificación jurídica-para lacreaciónempresas pe­troleras operadoras de naturaleza estatal. Ello permitirla la creación dePetróleos de Venezuela SociedadAnónima (PDVSA) en el año de 1976.

Lo antes expuesto queda evidenciadoen el parágrafo primero (1°)del articulo N° ó en el cual establece que el Ejecutivo Nacional: "1 ... )creará. con las formas jurídicas que considere conveniente. las empre­sas que juzgue necesario para el desarrollo regular y eficiente de talesactividades, pudiendo atribuirle el ejerciciode una o más de éstas, mo­dificar su objeto. fusionarlas o asociarlas. extinguirlas y liquidarlas yaportar su capital a otra u otras de esas mismas empresas"34.

También, la leycrea, a través de sus artículos 2°, 3°y 4° referidos alcomercio exteriorde los hidrocarburos. las bases jurídicas iniciales que

33 Ibfd.

34 Ibfd.

102 111 Josi Rafael zanoniVargas

permitirían el proceso de intemacionalización de PDVSA a partir del añode 1986. Este proceso consistió en la adquisición total o parcial, por par­te de PDVSA, de empresas en el extranjero para la refinación de crudospesados que teóricamente provendría de Venezuela. Elobjeto de ello erael de garantizarle mercados a los crudos pesados venezolanos refinándo­los en los propios centros de consumo. La primera de las adquisicionesde PDVSA. fue el cincuenta por ciento (50%) de la refineria alemana RuhOel en sociedad con la empresa Veba Oel, en el año de 1986.

Todo lo antes señalado encuentra correspondencia con elartículoN° 4 de la ley:

En las negociaciones para vender hidrocarburos en el mercado ex­terior, El Ejecutivo Nacional o los entes estatales podrán utilizar,reservándose los derechos de comercialización, diversos medios yformas. orientados preferentemente a establecer transacciones re­gularescon los Estados o entes estatales de los pafses consumido­res, para la captación y conservación de mercados directos de loshidrocarburos venezclancs».

Finalmente, la Ley de Nacionalización servirfa para, además deley reguladora y de transición en cuanto a propiedad de la industria pe­trolera -de privada a estatal-, dar asidero jurfdico a los procesos deapertura petrolera que el Estado venezolano. a través de PDVSA. realí­zarfa en los años de 1994 yde 1997. De manera amplia el artículo 5° ex­presa:

El Estado ejercerá las actividades señaladas en el artículo )0 ( ... ) di­rectamente por el Ejecutivo Nacional o por medio de entes de supropiedad, pudiendo celebrar convenios operativos necesariospara la mejor realización de sus funciones (... ) En casos especialesy cuando así convenga al interés público, el Ejecutivo Nacional o

35 16íd.

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 103

los referidos entes podrán (... ) celebrar convenios de asociacióncon entes privados (... )36.

El mencionado artículo dejó. desde el año mismo de la estatiza­ción de la industria. una puerta abierta para la retomo de las empresaspetroleras transnacionales, pese al sentimiento nacionalista generaliza­do que imperaba en Venezuela y en el resto de los países que desde elaño de 1960 constituían la Organización de Países Exportadores de Pe­tróleo (OPEPj de la cual. como se sabe. Venezuela es miembro fundador.

q. Ley de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina

Promulgada por el Congreso Nacional el 2 de septiembre del año1998. la Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina yotros Combustibles Derivadosde los Hidrocarburos para uso de VehículosAutomotores. tiene como objeto, en virtud de su artículo 1°. Lo siguiente:

" Permitir la participación de compañías privadas -nacionales o ex­tranjeras- en el negocio de la gasolina y otros combustibles deriva­dos de los hidrocarburos para uso en vehículos automotores; locual implica una desestatización de ese segmento del negocioenergético en el país.

" Regular y delimitar la participación de los capitales privados enesta área de negocios (la cual implica, de acuerdo a las considera­ciones de la ley-artículo 3°-las actividades de transporte, almace­namiento. distribución y expendio de gasolinas y otros combusti­bles derivados del petróleol'".

Pese a que en su artículo 1° la ley estima que el mercado interno decombustibles "queda abierto a la libre competencia", el Estado conti-

36 Ibíd.

37 Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina y OtrosCombustibles Derivados de los Hidrocarburos para uso en Vehfculos Au­tomotores, Gaceta Oficial. República de Venezuela, N° 36.537. Caracas.I1 de septiembre de 1998.

104 111 losi Ro.fael Zonon; Vargas

nuaña fijando, por decreto, los precios de la gasolina, lo cual reduce lasposibilidades de competencia.

Adicionalmente, a través de los artículos 7 y 8, el Estado asume un

agudo rol contralor en el desempeño de los particulares en el mercadointerno de combustibles.

En síntesis puede decirse que ciertamente la ley permite la partici­pación privada en el mercado interno de combustibles, pero en ningúnmomento deja al arbitrio de las fuerzas del mercado (oferta/demanda),

el curso del mismo, reduciendo las posibilidades de competencia en tér­

minos tradicionales.

r. Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos 120011,

La nueva Ley de Hidrocarburos, producto de un decreto presiden­cial con rango y fuerza de ley fue publicada en Gaceta Oficial de la Repú­blica N° 37.323 de fecha 13 de noviembre y entró en vigencia, según dis­posición final única, el 10 de enero del año 2002.

La ley, al igual que su predecesora -ley de Hidrocarburos del año

1943-, tiene como objeto 'unificar, ordenar y actualizar el régimen legal de

los hidrocarburos", de acuerdo a lo señalado en su exposición de motivos.

Da continuidad al principio de la propiedad estatal de los hidrocar­buros. el cual es parte de la tradición jurídica venezolana en materia deminas. incluso desde antes de la independencia y comienzo de la vidarepublicana del país. Respecto a ello testifica el artículo N" 3:

Los yacimientos de hidrocarburos existentesen el territorio nacio­nal, cualquieraque seasu naturaleza, incluidos aquellos que seen­cuentran bajo el lecho del mar territorial, en la plataforma conti­nental, en la zonaeconómicaexclusiva y dentro de las fronterasna­cionales, pertenecena la república y son bienes del dominio públi­co. por lo tanto Inalienablese tmprescríptíblesw

38 Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, Gaceta Oficial,República Bolivariana deVenezuela, N"37.323, 13 de noviembrede 200l.

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 105

En materia impositiva el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica deHidrocarburos (DFLOH) se distancia de su predecesora en varios aspec­tos como son: al distingue expresamente entre regalía e impuestos; b)casi duplica con respecto a la ley anterior, en la cual era de dieciséis dostercios por ciento (16 2/3%). En su artículo N" 44 expresa: "De los volú­menes de hidrocarburos extraídos de cualquier yacimiento, el Estadotiene derecho a una participación de treinta por ciento (30%)'39.,

No obstante, contempla circunstancias excepcionales que permi­ten una disminución del monto de la regalía, especialmente en el casode aquellos yacimientos maduros o de crudos extra pesados en la Fajadel Orínoco, cuya rentabilidad requiere de una regalía menor, la cual enningún caso, pese a las posibilidades de reducción, podrá ser menor aveinte por ciento (20%). En el último de los casos, es decir en cuanto alos proyectos en la Faja Petrolífera del Orinoco, existe una excepciónadicional:en caso de la inviabilidad económica de un proyecto de mez­clas de bitúmenes a latasa del treinta o veinte por ciento, existe la posi­bilidad de reducirla a límite inferior de dieciséis dos tercios por ciento(16 2/3%). De la misma manera queda facultado el Estado, por órganodel Ministerio de Energía y Minas; a aumentar la regalía hasta su límitesuperior del treinta por ciento cuando "se demuestre que la rentabilidadde los proyectos puede mantenerse con dicha restítucíórr'w.

Con respecto a los impuestos, el artículo 48 discrimina tres (3): a)impuesto superficial; b) Impuesto de consumo Propio; y cl Impuesto deConsumo General.

El Impuesto Superficial está referido, como su nombre lo indica, aaquella porción que se mantiene ociosa de la superficie o extensión te­rritorial otorgada a un concesionario, para actividades de exploración oexplotación de hidrocarburos. El impuesto a pagar será equivalente acien (100) unidades tributarias por cada km2 o fracción del mismo, porcada año transcurrido. El impuesto es progresivo y se incrementará

39 lb/d.40 lb/d.

106 lIt losé Rafael Zanoni Vargas

anualmente en un dos por ciento (2%) durante los primeros cinco (5)años y en un cinco por ciento (5%) en los años subsiguientes.

Acerca del impuesto de Consumo Propio. puede decirse que la leylo fija en un 10% del "valor de cada metro cúbico (m3) de los productosderivados de los hidrocarburos producidos y consumidos como com­bustible en operaciones propias. calculado sobre el precio al que vendaal consumidor final"41.

Finalmente, el Impuesto de Consumo General aplica en porcentajede treinta al cincuenta por ciento (30% y 50%) para cada litro de produc­to derivado de los hidrocarburos vendido en el mercado interno. El pre­cio tomado en cuenta es aquel pagado por el consumidor final. El im­puesto es pagado por el consumidor "seré retenido por la fuente de su­ministro para ser enterado mensualmente al fisco"42.

s. Reforma de la Ley de Hidrocarburos de 200 l

En el año 2006 fue reformado el Decreto N° 1.510 con Fuerza deLey Orgánica de Hidrocarburos. mediante una Ley de Reforma Parcial enla cual fueron modificados los artfculos 2. 33. 44. 48,57, así como la dis­posición Final Única.

Entre los cambios más relevantes introducidos en la Ley de Hi­drocarburos por la reforma destaca la distinción de un régimen jurídicopara la explotación del gas natural asociado al petróleo y otro para elgas natural no asociado. En tal sentido el nuevo artfculo 2 de la ley se­ñala que "Las actividades relativas a los hidrocarburos gaseosos se ri­gen por la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos. salvo la extrac­ción de hidrocarburos gaseosos asociados al petróleo que se regiránpor la presente ley"43.

41 Ibld.42 ¡bid.

43 Leyde Reforma Parcial del Decreto N° 1.5\ Ocon Fuerza de LeyOrgánicade Hidrocarburos. Gaceta Oficial de laRepública Bolivariana deVenezue­la. N° 38.443. Caracas, 24 de mayo de 2006.

El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 107

La modificación del artículo 44, conlleva a la unificación del por­centaje estipulado para la regalía en 30%. No obstante, el artículo man­tiene la flexibilidad de la ley en admitir la posibilidad de un porcentajemenor de regaifa, siempre y cuando quede suficientemente demostradala no rentabilidad de algún yacimiento a una tasa de regalía del 30%, yesa disminución no podrá ser, en ningún caso, menor al 20%.

En cuanto al artículo 48, su reforma introduce una nueva estructu­ra impositiva, adicional a la regalía, añadiendo dos nuevos tipos de im­puesto "Impuesto de Registro de Exportación" de uno por mil (0,1%) so­bre el valor de todos los hidrocarburos exportados desde cualquierpuerto del territorio nacional; y el Impuesto de Extracción. Este últimoes de un tercio (1/3)del valor de todos los hidrocarburos líquidos extraí­dos de cualquier yacimiento, calculado sobre la base establecida en elartículo 47 de la ley, para el cálculo de la regaifa en dinero. Estos im­puestos vienen a sumarse a los ya existentes Impuesto Superficial,Impuesto de Consumo Propio, Impuesto de Consumo General.

La otra modificación significativa reside en la reforma del artículo33 el cual contempla, en su nueva versión, la necesidad de la aproba­ción por parte de la Asamblea Nacional para la constitución de empre­sas mixtas.

t. Ley de Impuesto sobre la Renta (200 1)

La nueva Ley de Impuesto sobre la Renta (USLR) -publicada en laGaceta Oficial N" 5.566 (Extraordinario) del 28 de diciembre del año2001- trajo consigo un cambio en el nivel impositivo para quienes reali­zan actividades económicas en el sector de los hidrocarburos. El literal"b' del artículo N° 53 (en correspondencia con el artículo 11) estableceuna 'tasa proporcional de cincuenta por ciento (50%) para los enriqueci­mientos en negocios de hidrocarburos. Elarticulo N" 1I de la leyexpresa:

Loscontribuyentesdistintos de las personas naturalesyde sus asi­milados, que se dediquen a la explotación de hidrocarburos y deactividades conexas, tales como la refinación y el transporte, o lacomprao adquisición de hidrocarburos yderivadospara laexporta­ción,estarán sujetos al impuesto previstoen el literal b del artículo

lOS //1 IDsé Rafael ZanDni Vargas

53 de esta ley por todos los enriquecimientos obtenidos, aunqueprovengan de actividadesdistintas a lasde tales Industria".

El mismo artículo (N° IIJ, también contempla la exoneración de latasa impositiva antes señalada (50%) para aquellas empresas que se'constituyan bajo Convenios de Asociación celebrados (...) mediantecontratos de interés nacional previstos en la Constitución para la ejecu­ción de proyectos integrados verticalmente en materia de explotación,refinación. Industrialización, emulslflcacíón, transporte y comercializa­ción de petróleos crudos. extrapesados. bitúmenes naturales" (Ibfd.. p.11-12); lo cual también es extensible a las empresas dedicadas a las ac­tividades aguas arriba yaguas abajo con relación al gas natural.

La anterior USlAR. contemplaba un tasa de sesenta y siete coma

cinco por ciento (67.5%), en los casos antes señalados.

4. Análisis comparativo entre Leyes de Hidrocarburosde 1943 Y 2001

Revisión juñdlca

Hasta el año de 2002. el principal instrumento legal del marco jurí­dico venezolano para los hidrocarburos era la Ley de Hidrocarburos delaño 1943. la cual tuvo un par de reformas parciales en los años 1956 y1967. A partir del primero (1°)de enero del año 2002 entró en vigencia elDecreto con Fuerza de Ley de Hidrocarburos, el cual pasa a ser la nuevaprincipal referencia jurídica en materia hidrocarburffera. Previamente

\

hubo la promulgación de la Ley de Hidrocarburos Gaseosos (1999). des-tinada a la regulación de actividades en el sector gas.

En tal sentido. la primera diferencia que puede ser identificada en­tre el marco jurídico para los hidrocarburos previo al período 1999-2002y el actual es que la ley considerada de hidrocarburos regía tanto para el

44 Leyde ImpuestoSobrela Renta, GacetaOficial N"5.5566 ExtraordinarioCaracas, 28 de diciembrede 200l.

El cuodrilátero petrolero. Bases de lo po/ltieo petrolero venez%no \\\ 109

sector petrolero como para el sector gasífero, mientras que en la actua­lidad se ha hecho una clara distinción entre los negocios de gas y crudo.así como en sus naturalezas. Por consiguiente. la determinación de lógi­cas distintas en el funcionamiento de ambos negocios ha llevado a lacreación de marcos regulatorios distintos.

La ley de hidrocarburos del año 1943 señala en su artículo primero:

Todo lo relativo a laexplotacióndel Territorio Nacional en busca depetróleo, asfalto. gas natural y demás hidrocarburos; a la explota­ción de yacimientos del os mismos, cualquiera que sea su origen ocolocación;a lamanufacturao refinación. transporte por víasespe­ciales y almacenamientode las sustancias explotadas ya las obrasque su manejo requiera (... )45. .

Loseñalado pone en evidencia un mayor carácter abarcante de la leycon respecto a la vigente. dado que regula la totalidad de las actividades re­lacionadas no solamente con petróleo sino también para el gas natural.

Por otro lado. el artículo primero (1°) de la actual ley señala: "Todolo relativo a la exploración. explotación. refinación, industrialización.transporte. almacenamiento. comercialización. conservación de los hi­drocarburos. así como lo referente a los productos refinados y a lasobras que la realización de éstas actividades requiera se rige por el pre­sente Decreto ley"46.

No obstante a que alude inicialmente a los hidrocarburos. lo cualincluye al gas natural. el artículo segundo (2°) de la ley expresa que: "Lasactividades relativas a los hidrocarburos gaseosos se rigen por la leyOrgánica de Hidrocarburos Gaseosos'V.

La segunda gran diferencia sustantiva entre ambos marcos jurídi­cos es que mientras en el anterior el principal instrumento jurídico erna-

45 Ley de Hidrocarburos. Gaceta Oficial. N° 31 Extraordinaria. Estados Uni­dos de Venezuela, Caracas, 13 de marzo de 1943.

46 Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, 200 l. Op. cit.47 IOíd.

11O 111 José Rafael Zanoni Vargas

nó del trabajo legislativo del Congreso Nacional. el principal instrumen­to jurídico del marco regulatorio actual emanó de la capacidad legislati­va del Ejecutivo Nacional.

Una tercera diferencia sustantiva entre ambos marcos jurídicosestá en la estructura tributaria de ambas leyes.

E! primer aspecto a resaltar reside en que el alcance tributario de laley de 1943 se basaba en una base tributaria más desagregadaque la leyactual. En ese orden de ideas la ley de 1943 contemplaba un total deocho (8) tipos de tributos. Estos son: regalía, impuesto anual por hec­tárea o fracción, impuesto inicial de explotación por hectárea o frac­ción; impuesto anual por cada hectárea o fracción, impuesto sobre elexcedente en el precio de venta de hidrocarburos, por manufactura orefinación de hidrocarburos, por transporte de hidrocarburos y por co­pias de Planos.

De manera distintiva la actual ley se circunscribe a solamente trestipos de impuestos, a saber:

l. Impuesto superficial;

2. Impuesto de consumo;

3. Impuesto de Consumo General48.

Lo más relevante de las diferencias entre la estructura tributaria deambas leyes está en la naturaleza que se le atribuye a la Regalía. La leydel año 1943 considera la RegaIfa un impuesto en el mismo espíritu delos demás contemplados por ésta.

Sobre este particular la mencionada ley manifiesta en su artículo41, ordinal primero: "El impuesto de explotación (Regaifa!. que será igualal 16 2/3 por ciento del petróleo extraído, medido en el campo de pro­ducción, en las instalaciones en que se efectúe la fiscalización"49.

48 Lareformaal Decretocon Fuerza de Leyde Hidrocarburosdel año 2006,como se vio en la sección, incorpora dos nuevostipos de impuestos.

49 Ley de Hidrocarburos, 1943. Op. dI.

El cuadrilátero petrolero. Bases de la politlea petrolera venezolana \\\ 111

Por su parte la ley vigente separa taxativamente a la Regalíadel res­to de los impuestos y. sin definirla como impuesto. le atribuye un carác­ter impositivo inapelable. Leypone de manifiesto en su artículo 44: "Delos volúmenes de hidrocarburos extraídos de cualquier yacimiento. elEstado tiene derecho a una participación de treinta (30) por cientocomo regalía"~o.

De cualquier manera. la Regalíaa la luz de la nueva ley de hidrocar­buros podría considerarse como un tributo. el cual puede reconocersecomo de explotación.

Otra interpretación acerca de la naturaleza de la Regalía es la deconsiderarla como pago por parte del explotador al propietario de lamina.Una tercera postura asume la regalía como el derecho mínimo delpropietario a participar en los beneficios de la explotación de la minacuando no es explotada por el mismo.

Pese a las diferencias significativas señaladas entre ambos marcosjurídicos.y en particular entre los principales instrumentos jurídicos re­presentativos de ambos. existen. entre otras. un par de similitudes en eltratamiento de la arquitectura impositiva. En ambas leyes de hidrocar­buros la regalía puede ser recibida por el Estado en metálico y en espe­cias. Sobre este particular la ley de hidrocarburos pasada contempla enel mismo artículo 41: "Este impuesto se pagará total o parcialmente, enespecie (sic) o en efectivo. a la elección del Ejecutivo Nacional".

En la ley vigente se puede leer en su artículo 45: "La regalía podráser exigida por el ejecutivo nacional en especie (sic) o en dinero. total oparcialmente. Mientras no la exigiere de otra manera, se entenderá queOpta por recibirla totalmente en dinero'?'.

La otra similitud sustantiva entre ambas leyes en materia de es­tructura impositiva. es la flexibilidadque presentan para modificar el tri­buto Regalíacuando un conjunto de consideraciones económicas así lo

50 Decretocon Fuerza de Ley de Hidrocarburos. 2001.Op. cit.51 Ibfd.

112 III José RaflU¡ 2anoniVargas

permitan. Al respecto la ley del año 1943 indica en el parágrafo único delartfculo 41:

Con el fin de prolongar la explotación económica de determinadasconcesiones queda facultado el Ejecutivo Nacional para rebajar elimpuesto de explotación a que se refiere este ordinal en aquelloscasos en que se demuestre a su satisfacción que el costo crecientede producción, incluido en éste el monto de los impuestos. hayallegado al limite que no permita su explotación comercial. Puedetambién el Ejecutivo Nacional elevar de nuevo el impuesto de ex­plotación ya rebajado hasta restablecerlo en su monto original.cuando a su juiciose hayan modificado las causas que motivaron larebaJa".

De lo anterior se desprende, primero, una facultad discrecional delEjecutivo Nacional para administrar los recursos petroleros de la Naciónen correspondencia con los intereses nacionales. En segundo lugar, laf1exibilización de la Regalía o Impuesto de Explotación conlleva a la po­sibilidad de prolongar la explotación de yacimiento maduros --en decli­nación- en beneficio del mantenimiento, aunque menor, de la partici­pación fiscal del Estado.

A la luz de las mismas consideraciones anteriores, puede destacar­se lo contemplado en el plano de la flexibilidad del impuesto de explota­ción, por la ley vigente en su artículo 44:

El Ejecutivo Nacional. en caso de que se demuestre a su satisfac­ción que un yacimiento maduro o de petróleo extrapesado de laFajadel Orinoco, no es económicamente explotable con la regaifadel treinta por ciento (30%) establecida en este Decreto Ley, podrárebajarla hasta un límitede veinte por ciento (20%) a fin de lograr laeconomicldad de la explotación y queda facultado igualmente pararestituirla, total o parcialmente, hasta alcanzar de nuevo el treinta

52 Leyde Hidrocarburos, 1943,Op. dI.

El cu.drilátero petrolero. Bases de l. polltj", petrolera ve.ezol••• \\\ 113

por ciento (30%) cuando sedemuestreque laeconomiddad del ya­cimiento pueda mantenerse con dicha restituciónS3•

Pesea la similitud señalada entre ambos instrumentos jurfdicos enel ámbito del manejo de la Regaifa, la nueva ley de hidrocarburos poneun Ifmite a la discrecionalidad del Ejecutivo Nacional en casos donde seconsidere pertinente, en atención a la ley, disminuir el porcentaje de laregalíaal concesionario. Mientras la ley vigente fija un límite máximo derebaja, la anterior ley no contemplaba ninguno.

La figura de la Regaifa como tributo de explotación también hasido aplicada al régimen para hidrocarburos gaseosos (gas natural). Taldisposición está contemplada en el Decreto con Rango y Fuerza de LeyOrgánica de Hidrocarburos Gaseosos. El señalado instrumento estipulauna regalía fija (por lo tanto no variable) de veinte por ciento (20%), la

cual. al igual que lo señalado por el Decreto con Rango de Ley de Hidro­carburos, podrá ser cancelado en metálico o especias. De manera taxa­tiva la ley de hidrocarburos gaseosos señala en su artfculo 34: 'De losvolúmenes de hidrocarburos gaseosos extrafdos de cualquier yacimien­to y no reinyectados, el Estado tiene derecho a una participación deveinte por ciento (20%) como regalfa"54.

El nuevo marco jurídico para los hidrocarburos es menos desagre­

gado que el anterior, dado que al sector los rigen en la actualidad las dos

leyesseñaladas, a saber: el Decreto con Fuerza de Ley de Hidrocarburos(2002)y el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarbu­ros Gaseosos (1999). Como puede apreciarse, una de las característicasresaltantes de nuevo marco jurfdico es sus principales instrumentos jurí­dicos son producto de la iniciativa legislativa del Ejecutivo Nacional.

Otra de sus características resaltantes es la continuidad inalterabledel principio histórico de la propiedad estatal de las minas incluyendo

53 Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, Op. cit.

54 Decretocon Rango y Fuerza de LeyOrgánica de HidrocarburosGaseosos,GacetaOficial, N° 39.793, República Bolivariana de Venezuela, Caracas,23 de septiembre de 1999.

114 111 José RD.tael Zanoni Vargas

las de hidrocarburos. Sobre este particular indica el artículo primero (1")de la ley de hidrocarburos:

Los yacimientos de hidrocarburos existentesen el territorio nacio­nal, cualquieraque seasu naturaleza, incluidos aquellos que seen­cuentren bajo el lecho del mar territorial. en la plataforma conti­nental. en la zonaeconómicaexclusiva ydentro de las fronteras na­cionales, pertenecena la república y son bienes del dominio públi­co. por lo tanto inalienables e imprescriptibles".

La nueva ley de hidrocarburos hace todo el esfuerzoposible por definir.

de manera taxativa y establecer la propiedad estatal sobre los hidrocarburosen todo sitio hasta donde alcance el Imperio del Estado venezolano.

Lapropiedad de las naciones sobre sus recursos naturales y la eu­tonomía para su explotación y aprovechamiento encuentra validaciónen una postura generalizada ya recogida por el Derecho InternacionalPúblico (Legislación Petrolera Internacional. 1978).

La Resolución 523 (VI) de la Organización de las Naciones Unidasde fecha 12de enero del año 1952 manifiesta: .(...) los países insuficien­

temente desarrollados tienen derecho de disponer libremente de sus re­

cursos nacionales, y que deben utilizar esos recursos de manera que lescoloque en mejores condiciones para impulsar la realización de sus pla­

nes de desarrollo económico en conformidad con sus intereses nacio­nales (...)".

La cita realizada pone de manifiesto la tendencia, recogida ya eninstrumentos de Derecho Internacional Público. a darle un carácter pú­blico, pero nacional. a los recursos naturales, dentro de lo cual caben

los recursos presentes en el subsuelo de cada país contenidos en minas.

Revisi6n fiscal o trIbutaria. Ingresos al Tesoro Nacionalpor regalía

Esta revisión pondrá en evidencia los cambios operados en cuantoal incremento de los ingresos al Tesoro Nacional motivado por los modí-

55 Leyde Hidrocarburos, 1943. Op. ,;1.

El,uadril.tero pltrolero. Bases de la po1ftica petrolera venezolana \\\ 115

CUADRO 3

Ingresos al Tesoro Nacional por Impuesto a Hidrocarburos 1996-2003[mílee de millones de bolívares)

t· Año Uguidado Recaudado

1.136.428.515.375,02

1.547.216.983.000,38

1.245.857.425.110,00

1.469.553.104.789,00

2.898.371.974.601,00

3.601.315.241.824,00

5.701.764.318.110,00

9.844.697.561.765,40

27.445.205.124.574,80

1996 1.251.128.207.651,29

1997 1.574.957.534.599,10

1998 1.186.488.110.838,00

1999 1.684.307.973.380,00

2000 3.481.381.310.305,00

2001 2.822.748.543.675,00

2002 6.910.995.969.619,00

2003 10.095.340.822.622,00

ro!AL 29.007.34ª.472.689",,c.:.40"-_---="-'-.:.~==.='__'_"=__Fuente, Ministerio de Energla y Minas (2004).Elaboración, Milko LuisGonzález (2004).

ficaciones en la legislación. Este análisis será sustentado con las cifrasaportadas por la Dirección de Administración del Ministerio de Energía yMinas. Paraevidenciar los cambios se ha escogido una serie estadísticade ocho (8)años. Esta serie permite ilustrar la tendencia en los años pre­vios a la ley. También, permite ver como en los años 2000, 2001 hubo unascenso de los ingresos públicos, motivado, como también se explicó, alos cambios operados en el mercado petrolero internacional a propósi­to de las acciones de la OPEP.

En el Cuadro 3 se muestra la evolución de los ingresos anuales porconcepto de regalía petrolera (liquidada y recaudada) en apoyo a todolo anteriormente expuesto.

Entre los años 1996 y 2001, previos a la entrada en vigor de la nue­va ley de hidrocarburos, el total de ingreso al Tesoro Nacional por con­cepto de tributación petrolera fue de once billones ochocientos noven­ta yocho millardos setecientos cuarenta y tres millones doscientos cua­renta y cuatro mil seiscientos noventa y nueve con cuarenta céntimos(Bs, 11.898.743.244.699,40). El promedio anual de ingresos al Tesoro

116 III fosé Rafa.' Zo"O"; Vargas

durante esos años fue de un billón novecientos ochenta y tres millardosciento veinte y tres millones ochocientos setenta y cuatro mil cientodiez y seis con cinco céntimos bolívares (Bs. 1.983.123.874.116,5).

Con el aumento internacional de los precios del petróleo hubo unincremento no estructural en los años 2000 y 200 l. el total de los in­gresos al Tesoro durante esos dos años fue de seis billones cuatrocientos noventa ynueve mlllardos seiscientos ochenta y siete millonesdoscientos diez y seis mil cuatrocientos veinte y cinco bolívares(Bs. 6.499.687.216.425,00) y el promedio para ambos años fue de tresbillones doscientos cuarenta y nueve millardos ochocientos cuarenta ytres millones seiscientos ocho mil doscientos trece con cinco céntimosbolívares (Bs. 3.249.843.608.213,5).

Ello pone en evidencia la importancia del precio del crudo y impac­to en la generación de Ingresos para el estado venezolano. Mientras du­rante los cuatro (4)años anteriores al año 2000 el promedio de ingresosfue de un billón trescientos cuarenta y nueve millardos setecientos se­senta y cuatro millones siete mil sesenta y ocho con seis céntimos(Bs. 1.349.764.007.068.6), en apenas dos (2) años de aumento de los

precios el promedio fue de tres billones doscientos cuarenta y nuevemlllardos ochocientos cuarenta y tres millones seiscientos ocho mildoscientos doce con cinco céntimos (Bs. 3.249.843.608.212,5); o seauna diferencia entre los dos períodos señalados de un billón novecien­tos millardos setenta y nueve millones seiscientos un mil ciento cuaren­ta y tres con nueve céntimos (Bs. 1.900.079.601.143.9) en el promedioanual.

Nueva legislación y cambios en el Ingreso al Tesoro Nacional

No obstante. es más significativo todavía las diferencias presentesen el ingreso al Tesoro Nacional a partir de la entrada en vigencia, a par­tir del primero (1 D) de enero del año 2002, de la nueva legislación para elsector hidrocarburos.

A continuación se analiza la situación planteada a través de las ci­fras. Mientras durante los años 1996-200 I el total del ingreso al TesoroNacional por el concepto tributario que se estudia en este trabajo fue deonce billones ochocientos noventa y ocho millardos setecientos cua-

Elcuadrilátero pe/rolero. Bases de la poll/ica petrolera venezolana \\\ 117

renta y tres millones doscientos cuarenta y cuatro mil seiscientos no­venta y nueve con cuarenta (Bs. 11.898.743.244.699,40) Yel promediodeesos añosfuedeun billón novecientos ochentay trescíento veinteytresmillones ochocientossetentay cuatromil ciento diezy seis con cin­co céntimos (Bs. 1.983.123.874. I 16,5); el total recaudado a partir de laentrada en vigencia de la nueva legislación (años 2002 y 2003) fue dequince billones quinientos cuarenta y seis millardos cuatrocientos se­senta y un millonesochocientossetenta y nueve mil ochocientos seten­ta y cinco con cuarenta céntimos (Bs. 15.546.461.879.875,40) Yel pro­medio de esosdos años fuede siete billonessetecientossetentay tresmillardos doscientos treinta millones novecientos treinta y nueve milnovecientos treinta y sietecon sietecéntimos (Bs. 7.773.230.939.937,7),esdecir que la diferencia positiva de ingresos entre un período de seisaños y uno (1) de apenas dos (2) fuede tresbillonesseiscientos cuaren­tay sietemillardossetecientosdiezy ocho millardosseiscientos treintay cincomil ciento setenta y seis (Bs. 3.647.718.635.176) unacifra mayorquela recaudada en cualquieraño del período 1996-200 l.

Todoello pone en evidencia. que el sostenimientoalto de los pre­cios internacionales del crudo -aunado a los cambios en la legislaciónenmateria de tributación, lo cual llevó aun incrementode casiel dobledel tributo conocido como regalía-, favoreció sustancialmente de ma­nera positiva el flujo de ingresos al Tesoro Nacional durante los años2002 y 2003.

Cabe destacar quetodavía elMEMno cuenta con cifras preliminarespara el año 2004, perodado el mantenimiento de la legislación que favo­reció los cambios cuantitativos y cuantitativos ya señalados. y al mante­nimiento de precios altos. se puede pensar que la recaudación del año2004 será igualmente alta como en los dos (2) años precedentes.

Para efectos del presente trabajo. existe la convicción que, comoseindicó, el cambióen la legislación petroleraha favorecido la baseírn­Positiva del Estadovenezolano en los últimos años y que los cambioslegislativos pueden ser considerados como estructurales generandouna tendencia ascendente permanente de la tributación petrolera. Elloinevitablemente produceun impacto en los niveles de ingresodelTeso­ro Nacional y por endedel estado.