Factores potenciadores y a potenciar en la Estrategia...
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UNIVERSIDAD DE MANIZALES MAESTRÍA EN DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE Factores potenciadores y a potenciar en la Estrategia Escuela Saludable (EES) en Colombia, 2013. Por Diego Andrés Aguirre Cardona [email protected] Luz Nelly Zapata Villarreal [email protected] ASESORA: Socióloga Myriam Salazar Henao Medellín, junio de 2014
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UNIVERSIDAD DE MANIZALES
MAESTRÍA EN DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE
Factores potenciadores y a potenciar en la Estrategia Escuela
Saludable (EES) en Colombia, 2013.
Por
Diego Andrés Aguirre Cardona [email protected]
Luz Nelly Zapata Villarreal [email protected]
ASESORA: Socióloga Myriam Salazar Henao
Medellín, junio de 2014
2
CONTENIDO
Pag.
Agradecimientos 7
Resumen 8
Abstract 10
1. Introducción 11
2. Planteamiento del problema 14
2.1 Antecedentes de las estrategias de la línea de ambientes favorables a la vida y la 14
salud y de la EES
2.2 Delimitación espacial del problema 20
2.3 Delimitación temporal del estudio 21
2.4 Formulación del problema 21
2.5 Pregunta de investigación 29
2.6 Justificación del estudio 29
3 Marco de referencia 32
3.1. Marco jurídico y normativo en que se fundamenta la EES 32
3.1.1 Marco internacional. 32
3.1.2 Marco nacional. 32
3.2 Marco conceptual 35
3.2.1 Salud: de la ausencia de enfermedad al completo bienestar y al desarrollo humano. 36
3.2.2. Promoción de la Salud 37
3.2.3. Líneas de la Promoción de la Salud. 40
3.2.4 La Escuela Saludable como una Estrategia de Promoción del Salud. 42
3.2.5 Sobre gestión y modelos 49
3.2.5.1 ¿Cómo se relacionan, administración, gerencia y gestión? 50
3.2.5.2 ¿Qué es un modelo de gestión? ¿Dónde aplicar un modelo de gestión? 52
3.2.6 Gerencia social, más allá de la nueva administración pública. 53
3.2.6.1 Áreas de acción de la gerencia social 54
3.2.6.2 La gerencia social activa en la EES 55
3.2.6.3 La gestión en la promoción de la salud y en la escuela saludable 56
3
3.2.6.4 La gestión asociada a la EES mirada como práctica de la gerencia social 58
3.2.7 El enfoque de desarrollo humano integral 62
3.2.7.1 La EES como oportunidad de construcción del desarrollo humano integral. 63
3.2.7.2 Pero, ¿qué es el desarrollo humano? 64
4. Objetivos 76
4.1 Objetivo general 76
4.2 Objetivos específicos 76
5. Metodología 77
5.1 Enfoque metodológico y tipo de estudio 77
5.2 Fuentes de información 77
5.3 Objeto y categorías de análisis propuestas 78
5.3.1 Qué es la EES 79
5.3.2 Estrategia 79
5.3.3 Salud 79
5.3.4 Escuela 79
5.3.5 Escuela Saludable 80
5.3.6 Estrategia Escuela Saludable 81
5.4 Métodos e instrumentos 81
5.4.1 Procedimiento 81
5.4.2. Instrumentos 85
6. Presentación y análisis de resultados 89
6.1 Alcances estratégicos y operativos en los lineamientos nacionales 89
6.2 Referentes teóricos y operativos alrededor de los cuales se agrupan las experiencias. 95
6.3Planteamientos teóricos, estratégicos y operativos que podrían mejorar la EES 99
7. Discusión 116
8. Conclusiones 125
8.1 Sobre cartas y declaraciones internacionales 125
8.2 Sobre los lineamientos nacionales 125
8.3 Sobre los factores potenciadores 127
8.4 Sobre los factores a potenciar 128
Referencias 130
4
LISTA DE CUADROS
Pag.
Cuadro 1. Síntesis del análisis matricial: alcances de los referentes teóricos y 98
operativos más frecuentes en las experiencias
5
LISTA DE FIGURAS
Pag.
Figura 1 Esquema del objeto de análisis 80
Figura 2 Matriz de valoración de la EES 88
Figura 3 Cuadro cartesiano adaptado para la representación gráfica del estado de la 88
EES en Colombia
Figura 4. Estado de avance de la EES en Colombia, según experiencias analizadas 99
Figura 5 Mentefacto: la EES según la PS 117
Figura 6 Mentefacto: la EES según perspectiva de gestión del Desarrollo Humano 118
Figura 7 Esquema de la tarea institucional frente a la EES 121
Figura 8 Aportes de la EES a la gestión institucional 123
Figura 9 Escenario de coherencia entre el objetivo y el efecto: factores potenciadores 124
6
LISTA DE ANEXOS
Pag.
Anexo A: Instrumentos: Referentes, Matriz, Análisis Documentos 139
Anexo A.1. Encuesta dirigida a referentes nacionales 139
Anexo A.2. Respuestas emitidas por referentes nacionales 140
Anexo A.3. Matriz 146
Anexo A.4. Análisis documentos: Cartas internacionales 151
Anexo A.5. Análisis documentos: Lineamientos y Experiencias EES 152
7
Agradecimientos
Los autores agradecen a todas las personas que contribuyeron a la materialización de este trabajo,
mediante sus invaluables aportes:
Doctora Myriam Salazar
Doctora Claudia Jurado
Doctora Luz Helena Hernández
Doctor Humberto Ramírez Gómez
Doctora Blanca Patricia Mantilla
Doctora Margarita Pérez
Comunicador David Tavera
Profesores de la Maestría en Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente
De manera especial a nuestras familias, por su amor y apoyo incondicional y a los amigos que
comparten nuestro sueño sobre un desarrollo humano posible.
8
Resumen
Problema. La Estrategia Escuela Saludable pareciera constituir un poderoso instrumento para
construir desde la escuela, salud, bienestar y desarrollo en el escenario territorial, pero se
interponen obstáculos de tipo epistemológico, estratégico-operativo e ideológico no
suficientemente reflexionados y discutidos que ponen en riesgo la efectividad atribuida a las
estrategias de promoción de la salud, su sostenibilidad y legitimidad. Objetivo. Analizar los
factores potenciadores y a potenciar en la Estrategia de Escuela Saludable (EES) en Colombia, en
el período 1999 - 2013 frente a la Promoción de la Salud, el Desarrollo Humano y la Gerencia
Social. Metodología. Se realizó una investigación cualitativa de carácter evaluativo, utilizando
algunas técnicas empírico-cuantitativas en el procesamiento de la información recogida. Se
plantea esta evaluación, como un contraste entre los referentes teóricos, estratégicos y operativos
de la Estrategia Escuela Saludable, consignados en lineamientos internacionales y nacionales
para constatar luego su presencia en experiencias diversas. Este proceso permite tanto la
identificación de los factores potenciadores y a potenciar, como el señalamiento crítico de
algunas situaciones de concepción y formulación. No obstante su carácter evaluativo, este
estudio no se ocupa de valorar los productos, logrados por la EES, sino de hacer explícito el
papel de los referentes teóricos, estratégicos y operativos de la Promoción de la Salud, el
Desarrollo Humano y la Gerencia Social, en el despliegue y desenlace de aquella. Resultados.
Comprender la estrategia como diferente en su naturaleza a un programa o a un proyecto y actuar
de conformidad a esa comprensión, permitiría evidenciar avances que ya se visualizan en varias
experiencias y en las reflexiones y declaraciones realizadas en algunas cartas y lineamientos y
que constituyen los principales aspectos a fortalecer por el poder potenciador que ellos mismos
tienen: 1. Economía de la concepción y el concepto: la aclaración de polisemias, la precisión en
función de la pertinencia y eficacia son el primer paso para alcanzar coherencia entre los
objetivos y los efectos. 2. Fortalecimiento y legitimación de la institucionalidad; creación de
valor público y capital social como condiciones de toda intervención orientada a generar
desarrollo y bienestar. 3. La sostenibilidad debe ser un objetivo crítico, pues se está haciendo
referencia a procesos, tanto intra-generacionales como inter-generacionales. 4. Poseer y conjugar
una teoría de la realidad que se pretende transformar y a la que se sujeta el efecto que ocurre en la
realidad, sobre el territorio, y en seres humanos, personas y ciudadanos. 5. Poseer y conjugar un
9
modelo de gestión a la que se sujeta el objetivo o la finalidad que se plantea en programas y
proyectos. Palabras claves. Estrategia Escuela Saludable, Promoción de la Salud, Desarrollo
Humano, Gerencia Social, factores potenciadores y a potenciar.
10
Abstract
Problem: Healthy School Strategy –HSS- seems be a powerful tool to build health, welfare and
development in the territory, but not thoroughly reflected and discussed, epistemological,
strategic-operational and ideological obstacles, that threat the effectiveness attributed to the
strategies of health promotion, its sustainability and legitimacy. Objective: To analyze the
enhancing and potencial booster factors of the Healthy Schools Strategy in Colombia, in the
period 1999 to 2013, from of the Health Promotion, Human Development and Social
Management Methodology: a qualitative evaluative research was performed, using empirical-
quantitative processing techniques of information collected. This evaluation is proposed, as a
contrast between the theoretical, strategic and operational references of the Healthy Schools
Strategy, enshrined in international and national guidelines and then verify their presence in
various experiences. This process permits both the identification of enhancers and boosting
factors, like to signal some critical situations of design and formulation. However, this evaluative
study does not address the value of HSS´s products, but to do explicit the theoretical, strategic
and operational rol of the Promotion of Health, Human Development and Social Management in
development and outcome of HSS. Results: understand the strategy as different in nature to a
program or a project and acting on that understanding, would demonstrate progress being
displayed in some experiences and reflections and statements made in letters and guidelines and
which constitute the main aspects to strengthen due to the booster power that they have: 1
Economics of design and concept: clarification of polysemy, accuracy as a function of the
relevance and effectiveness are the first step to achieve consistency between the objectives and
effects. 2 Strengthening of the institutional and legitimacy; creating public value and social
capital as conditions of any intervention aimed at generating development and welfare. 3
Sustainability should be a critical goal, as it is referring to processes, both intra-generational and
inter-generational. 4 To own and combine a theory of reality to be transformed and that the effect
occurs in reality, on the territory, and in humans, people and citizens. 5. To own and combine a
management model that is coherent with the objective or purpose that arises in programs and
projects. Keywords: Strategy Healthy Schools, Health Promotion, Human Development, Social
Management, enhancing and potencial booster factors.
11
1. Introducción
En el Departamento de Antioquia en el período comprendido entre 2002 y 2004, la Dirección
Seccional de Salud de Antioquia suscribe un contrato con la Universidad de Antioquia - Facultad
Nacional de Salud Pública – para desarrollar las Estrategias Municipio y Escuela Saludable, en
cien localidades. En el enfoque de las Estrategias en Antioquia, quedó plasmado el
convencimiento de un grupo interdisciplinario de que la misma debía ser ante todo una estrategia
para el desarrollo local con enfoque humano integral, sostenible, equitativo y diverso,
considerando que la salud a la vez que es requisito para el desarrollo, es resultado de este. Ello
implicó un gran esfuerzo en la reflexión, comprensión y construcción teórica de los conceptos y
de su aplicación.
Posteriormente el reto se centró en dar respuesta a una pregunta que surgió de la lógica de este
proceso: ¿qué es lo estratégico de la estrategia? Ello conduciría al “cómo lo estamos haciendo”,
al “cómo se hace”. La propuesta metodológica inicialmente había partido de adoptar, con alguna
adaptación, lo que recomendaba la literatura. El proceso exigió mucho más. Sin embargo, el
proyecto se interrumpió y la producción del equipo de trabajo, en este sentido, quedó truncada
antes de dar comienzo a un proceso de consolidación de la implantación que permitiera una
sistematización orientada a reflexionar la experiencia en cada uno de sus componentes. En
particular los que determinan la manera en que se realiza, es decir el “cómo” desarrollar los
postulados, principios, propuestas operativas, entre otros, de una manera coherente que condujera
al logro de objetivos y aspiraciones ideológicas y filosóficas, con los cuales ya había muchas
comunidades entusiasmadas.
Los autores de este trabajo tuvieron la oportunidad de participar en esta experiencia y de ella
quedó una profunda incertidumbre y curiosidad relacionadas con los planteamientos anteriores y
un deseo de contribuir a mejorar sustancialmente la propuesta que se desarrolla en el País con
enfoques y connotaciones diferentes. Por esta causa, se dio inicio a un proceso que en principio
se enfocó como una sistematización de experiencias que posibilitara entender “cómo se hace”, en
12
particular la Estrategia Escuela Saludable1 -EES-. A medida que la idea maduró fue claro que la
sistematización de las prácticas debía postergarse para una fase posterior, pues dado el interés de
mejora de la EES que inspira el trabajo, era necesario realizar una evaluación previa de las
directrices internacionales, nacionales y departamentales. Estudiar los resultados de otros
procesos de documentación, evaluación y sistematización. Ubicar en el territorio los casos
denominados exitosos, indagar quiénes están actualmente liderando las estrategias de Promoción
de la Salud en el País, entre otras tareas que por sí mismas implicaban una compleja
investigación, sólo abordable por fases.
En las etapas de preparación del estudio original, se encontró que, teniendo en cuenta los
intereses de los responsables del mismo, no era pertinente analizar de inmediato cómo realizan el
proceso “n” instituciones educativas, pues aunque cada experiencia termina siendo muy
particular, en la mayoría de los casos tratan de seguir las pautas definidas por la instancia
gubernamental, dado que la Estrategia tiene una connotación institucional muy fuerte –“es una
herramienta de gerencia social del gobierno nacional, departamental y municipal…”
(Gobernación del Huila, 1999) que se reproduce en los diferentes niveles territoriales de acuerdo
con las instrucciones que introduce el Ministerio de Salud. A su vez el País invoca los postulados
inscritos en diferentes cartas internacionales, responde al acompañamiento y sugerencias de las
autoridades mundiales de la salud e incluye los contenidos que supuestamente darán respuesta a
compromisos internacionales suscritos en diferentes cumbres y convenciones mundiales. Dichas
directrices se hallan relativamente estandarizadas y es fácil identificar los componentes
estructurales de la propuesta, dado que las categorías y variables se encuentran explícitas en su
gran mayoría. Lo pertinente era entonces, estructurarlas en un sistema que sirviera como
prototipo para los análisis, perfectible hasta el final, cuando se concluyera en una síntesis
propositiva. Ello implicó el siguiente orden lógico: primero, interpretar a profundidad las
intenciones inscritas en la propuesta original consignada en cartas y declaraciones
internacionales; segundo, verificar si quienes la han adoptado, trátese de autoridades nacionales,
departamentales o locales, son o no coherentes con ella y con los propios planteamientos
1 La Estrategia Escuela Saludable –EES- se identifica como una de las estrategias de la Promoción de la Salud, que materializa la segunda línea
o de entornos favorables a la vida y la salud definidos en la Carta de Ottawa.
13
derivados de su interpretación; tercero, realizar una discusión problematizadora al mismo tiempo
que sugerente de cambios o mejoras.
Por supuesto, tanto la sistematización de la información2 como la crítica y el “deber ser” que
proponen los responsables de este trabajo, están sesgados por el enfoque de desarrollo humano
integral, sustentable y equitativo que le atribuyen a los fines de la Promoción de la Salud y la
naturaleza política que le imputan a esta. Asimismo, por el valor que, por su perfil y trayectoria,
le otorgan a los procesos de gestión social y comunitaria para generar cambios socioculturales y
políticos cuando se encuentran teórica y filosóficamente bien sustentados y son coherentes con
los postulados y marcos axiológicos que se enuncian como referentes irrenunciables en las
propuestas que el Estado plantea para avanzar en el desarrollo, el bienestar, la prosperidad, entre
otras aspiraciones, de la población.
El contenido del informe surgido del trabajo realizado se estructuró en los siguientes
capítulos:
Planteamiento del problema
Marco de referencia
Objetivos
Metodología
Resultados
Discusión
Conclusiones
Adicionalmente, un anexo de evidencias conformado por los documentos sometidos a estudio,
constituido por las cartas internacionales, lineamientos y cartas nacionales y homólogos
departamentales y municipales que formalizan la adopción y ejecución de la EES, dándole un
matiz de obligatoriedad a su realización. A estos se suman documentos que registran las
experiencias estudiadas.
2 Sistematización aquí significa ordenar la información y configurar con ella un sistema. No se trata de la reflexión de la práctica de la
sistematización de experiencias.
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2. Planteamiento del problema
2.1 Antecedentes de las estrategias de la línea de ambientes favorables a la vida y la salud y
de la EES
Aunque la preocupación por la salud de una comunidad puede ser rastreada en la historia
miles de años atrás, el movimiento de Ciudades Saludables se gesta en los años 70, con varios
importantes acontecimientos de referencia, que no obstante, se presentan en escenarios diferentes.
Uno es la Declaración sobre el Medio Ambiente Humano de la Cumbre de Estocolmo de 1972
(ONU, 1972). El segundo, es el informe de Lalonde (Lalonde, 1974) en Canadá en 1974, que
sienta los precedentes de una concepción más integral de la salud, en la que se incluyen el
ambiente y los estilos de vida. El tercero sería la declaración de Alma Ata en 1978 (OMS, 1978),
que promueve la adopción de medidas de Atención Primaria en Salud para proteger la salud de
los ciudadanos de todo el mundo. Posteriormente en los ochenta, como consecuencia y avance de
las anteriores, surge el programa de “Salud para Todos en el año 2000” en 1981 (OMS, 1981); la
primera conferencia internacional sobre Promoción de la Salud, PS, que da origen a la Carta de
Ottawa en 1986 (OMS/OPS, 1986) y finalmente la experiencia de Toronto como ciudad
saludable en 1984. A Latinoamérica el movimiento ingresaría con fuerza en la misma década de
los ochenta y a Colombia a finales de los noventa, coincidiendo con el incipiente proceso de
descentralización de los países de Latinoamérica. En principio, su denominación fue específica:
Estrategia Municipios Saludables por la Paz, considerando que para aquella época, la violencia y
el conflicto eran causas directas de altas tasas de morbi-mortalidad en el territorio nacional.
Por su parte, el tema sobre Escuela y Salud tampoco es reciente. A finales del siglo XIX surge
en los establecimientos educativos el interés por las condiciones higiénicas personales y del
medio educativo y por el desarrollo del servicio de salud escolar. Desde la década de los
cincuenta se han ejecutado programas de salud de los escolares en toda América Latina.
Inicialmente fueron llevados adelante con un enfoque vertical, tanto en contenidos como en
metodologías. El sector salud ofrecía servicios preventivos y curativos a aquellos, sin mayor
énfasis en la formación del escolar y sin la participación de los docentes ni de la comunidad
15
(INCAP, 2002). En 1959 la UNESCO3, la OMS
4 y la UNICEF
5 establecen la meta escuela y
salud. En los 80 con el surgimiento de la visión ecologista de la salud, la salud en la escuela se
enfoca hacia aspectos tales como el desarrollo desde la infancia, de comportamientos y estilos de
vida saludables y el desarrollo de entornos saludables y de ambientes generadores de salud
(Facultad Nacional de Salud Pública. Universidad de Antioquia, 2002).
En general, alrededor del tema han surgido numerosas experiencias bajo los nombres de
herramienta, estrategia, programa y metodología, cuyos objetivos van desde mejorar la salud de
la escuela hasta fomentar el desarrollo humano en las personas que la habitan; algunas de estas
experiencias son: Escuela Promotoras de Salud, Escuelas Saludables y Escuelas Amigas de los
Niños y las Niñas. Las escuelas promotoras se originaron a principios de la década de 1990,
después de múltiples consultas entre países que condujeron a su lanzamiento oficial en 1995. La
Iniciativa tiene como finalidad proporcionar a las generaciones futuras conocimientos,
habilidades y destrezas necesarios para promover y cuidar de su propia salud, la de su familia y
de su comunidad, y crear y mantener ambientes de estudio y trabajo y comunidades saludables
(CERQUEIRA).
En lo que concierne con Colombia y la escuela saludable, “Desde la década de 1980 en las
diversas ciudades del País se empezaron a desarrollar experiencias piloto en salud escolar. Estas
experiencias tuvieron énfasis en diversas áreas: salud bucal, salud visual, salud auditiva, nutrición
y desparasitación. Estas acciones asistenciales, entre otras se consideran los inicios de la
Estrategia Escuela Saludable, sin embargo, la esta se incorporó en los planes de desarrollo a partir
de 1998” (Departamento de Antioquia. Dirección Seccional de Salud de Antioquia. , 2008). En
coherencia con este enfoque el sector de la salud fue quien asumió el liderazgo de las iniciativas,
con una precaria participación de otras importantes áreas y actores del desarrollo cuya función
concierne con el objeto actual de la Escuela Saludable (Universidad de Antioquia, 1999).
En la década de los noventa la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS) empezó a
promover la iniciativa de Escuelas Saludables en la región centroamericana. Con una visión
3 United NationsEducational Scientific and Cultural Organization 4 Organización Mundial de la Salud 5 United Nations Children's Fund
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integral y amplia, plantea fomentar la coordinación de esfuerzos de los diferentes sectores, tanto
públicos como privados, de las organizaciones locales y de la ciudadanía para el autocuidado de
la salud de la comunidad en general y de los niños y los jóvenes en particular (INCAP, 2006).
Después de varios eventos nacionales, en la década de los noventa, que propendieron por
impulsar la EES en Colombia, es lanzada oficialmente el 7 de abril de 1999 -en el último
trimestre de ese año inicia el proceso de adopción en los departamentos colombianos-. Así, para
esa fecha, en el País ya se contaba con los lineamientos generales para orientar el despliegue de la
Estrategia Escuelas Saludables emitidos por los Ministerios de Salud y de Educación y el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF, quienes la presentaron como una herramienta
integradora de las políticas de Promoción de la Salud. Como resultado, en los primeros diez años
del milenio, se haría en casi todo el territorio nacional, un trabajo intenso de implementación y
desarrollo de la EES. La extraordinaria acogida se atribuiría a la integralidad del planteamiento
que hace sobre la salud y el bienestar de los y las escolares y la condición de participación de la
comunidad educativa que incluye como supuesto de éxito (OMS/OPS). De la misma forma,
varios departamentos y numerosos municipios aplicarían los lineamientos de la Estrategia
Municipio Saludable, Vivienda Saludable entre otras iniciativas semejantes, que tienen directa
relación con la segunda línea6 de la Promoción de la Salud, según reza la Carta de Ottawa.
En julio del siguiente año, se conformó la Red Nacional de Escuelas Saludables, con el apoyo
de los Ministerios de Salud y Educación, la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS),
el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización de Naciones Unidas
para la Educación y la Cultura (UNESCO), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) y la participación de delegados de diferentes departamentos. Su propósito básico era
“fomentar el intercambio de conocimientos y experiencias entre las diferentes instituciones,
organizaciones y regiones sobre la implementación de diversas actividades de Promoción y
Educación para la Salud en el ámbito escolar”. (Universidad de Antioquia, 1999)
6La segunda línea de la PS se denomina de forma común, “de ambientes favorables a la vida y la salud” y está enfocada hacia el mejoramiento
de la calidad de vida, el bienestar y desarrollo de las comunidades a partir de la creación, preservación y/o mejoramiento de las condiciones
propias de los escenarios en que una comunidad, un conjunto de personas o un individuo despliega su vida cotidiana: la vivienda, la escuela, el trabajo, el municipio. Su propósito es hacer de estos, entornos seguros y propicios para la vida, la salud y la funcionalidad social de quienes los
habitan desde una perspectiva integral que incluye el contexto natural, físico y psicosocial.
17
La EES, fue definida como el “espacio vital que le brinda al escolar la posibilidad de
desarrollar sus potenciales físicos, sociales y mentales mediante la creación de condiciones
adecuadas para la recreación, la convivencia, la seguridad y la generación de ambientes
saludables con la participación de la comunidad educativa, a fin de favorecer la adopción de
estilos de vida saludables y conductas protectoras del medio ambiente, para el desarrollo del
potencial humano, que permita gestar individuos que contribuyan al País” (MINISTERIO DE
SALUD, MINISTERIO DE EDUCACION, ICBF, OPS, UNICEF., 1998). Con dicha definición
se adhirió el concepto a los postulados de la Promoción de la Salud propuestos en la Carta de
Ottawa de 1986. En coherencia, los componentes de la EES propuestos por las entidades
mencionadas fueron:
La Educación en Salud
El Medio Ambiente Escolar y el Entorno Saludable
El Acceso a Servicios de Salud y Nutrición
Respectivamente, se definieron unas líneas de acción de la EES:
Educación en Salud
Ambientes y Entornos Saludables
Reorientación de los Servicios de Salud y Nutrición
Investigación
En la estrategia hay tres aspectos fundamentales que se mencionan con frecuencia:
Educación: estrategia que puede vivenciar la cultura de la salud como un elemento
transversal en los proyectos pedagógicos que propicien la construcción de hábitos saludables.
Coordinación intersectorial e interinstitucional: para materializar la consecución e
intercambio de experiencias, saberes, recursos humanos, técnicos y físicos para el desarrollo del
proyecto, permitiendo precisar los compromisos y obligaciones de los diferentes sectores frente a
la comunidad escolar.
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Investigación aplicada: como posibilidad de generar conocimiento a partir de las
experiencias cotidianas y validar éstas a través de metodologías apropiadas.
Dentro de esta propuesta, el Proyecto Educativo Institucional, cobra una especial importancia
pues se plantea su construcción con la inclusión de los marcos teóricos y pretensiones de la EES,
traducidos en “un proceso permanente de desarrollo humano e institucional que busca ambientes
propios para crecer y ser, aprender y transformar, integrando intenciones y acciones dentro de
una organización viva y dinámica que busca primordialmente mejorar la calidad de vida de todos
y cada uno de los miembros de la comunidad educativa” (MINISTERIO DE SALUD,
MINISTERIO DE EDUCACION, ICBF, OPS, UNICEF., 1998). En esa perspectiva, la
elaboración y ejecución de un Proyecto Educativo Institucional basado en los postulados, líneas
de acción y estrategias aludidas, perfila a la escuela como una comunidad que promueve la vida y
la salud.
En este contexto y de forma paralela surgieron otras iniciativas entre las que vale la pena
destacar, “la escuela amiga de los niños y las niñas” que tuvo gran acogida en algunos
municipios y fue impulsada por el UNICEF en algunos departamentos de Colombia en el año de
1998, luego de un diagnóstico producido, en nuestro País y otros de América Latina, acerca de
los motivos de la deserción escolar, la repetición, la mortalidad académica y la exclusión
educativa. Busca promover la calidad de la educación trasformando las escuelas tradicionales en
escuelas amigas de los niños y las niñas, a partir de la garantía y vigencia de sus derechos - por lo
cual este es uno de sus principales énfasis de trabajo-; asimismo reducir la deserción y repetición
en las escuelas públicas por medio de la construcción de ambientes escolares agradables y
amistosos; promover la garantía de servicios de salud, nutrición e higiénico-sanitarios; promover
y estimular el uso de pedagogías activas y participativas; estimular los cambios necesarios en la
infraestructura física -sanitaria, lúdica y recreativa-, la dotación, el mobiliario, entre otros
aspectos de la escuela, para garantizar el aprendizaje (Universidad de Antioquia, 1999).
En los últimos años, la Organización Panamericana de la Salud, OPS-OMS en su directriz
asesora a los países de Latinoamérica, enfatiza en la línea general de Entornos Saludables y en
Colombia se establece al amparo de un naciente Comité Intersectorial de Entornos Saludables
19
liderado por la misma OPS-OMS, los Ministerios de la Protección Social, de Medio Ambiente y
Desarrollo Territorial, de Educación Nacional, de Minas y Energía, de Agricultura y Desarrollo
Rural, de Comercio, Industria y Turismo, de Transporte, Colciencias, el IDEAM, el ICA y el
Departamento Nacional de Planeación, ente otros participantes. Su primer gran esfuerzo de
trabajo conjunto queda consignado en el documento CONPES 3550 de diciembre de 2008
(Departamento Nacional de Planeación., 2008), que contiene “Los lineamientos para la
formulación de la política integral de salud ambiental con énfasis en los componentes de calidad
del aire, calidad del agua y seguridad química”. En junio 11 de 2009, en el III Encuentro
Nacional de Entornos Saludables se reflexionó en el proceso, los retos futuros y las directrices
para la agenda de tareas y compromisos conjuntos de los próximos años. Una cosa quedó clara:
no se trata de la misma estrategia municipios o escuelas saludables. La estrategia de entornos del
2008, tiene un alcance limitado que es sustentado por el marco teórico de la Salud Ambiental en
que se ancla. Esta, la Salud Ambiental, es un componente de intervención operativa dentro de
una escuela u otro escenario que propende por ser saludable o promotor de la salud, pero no
alcanza a abarcar todos los aspectos que las estrategias originales proponen. Quedan otros
muchos asuntos por trabajar para lograr integralmente el propósito de las mismas. Actualmente,
los eventos promovidos por el Ministerio de Salud versan fundamentalmente sobre Salud
Ambiental y el tema de entornos saludables en los términos expuestos. Las estrategias de
municipio y escuela saludable han perdido protagonismo institucional en el nivel nacional,
aunque se continúe trabajando en ellas a nivel local y departamental.
A ese respecto, y como ya se mencionó en la introducción, en el año 2002 en Antioquia, se
inició un proceso masivo de implementación de ambas estrategias -100 de los 125 municipios del
Departamento-, liderado por la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, para dar sustento a
una reciente proclama, definida en el decreto 2150 de 2001 (Gobernación de Antioquia. , 2001).
Los autores de este estudio hicieron parte del equipo de trabajo durante dos años, tiempo
suficiente para analizar varios de los aspectos trascendentes que conciernen con ella. En la
interacción con las comunidades y la misma institucionalidad, se fueron haciendo construcciones
que apuntaban hacia un enfoque de desarrollo humano, considerando que era precisamente el
subdesarrollo humano y la inequidad el problema central que el Departamento, durante varias
administraciones, estuvo enfrentando programáticamente. Con esta perspectiva, las estrategias se
20
tornaron metodológicamente muy exigentes y cuando la segunda fase de trabajo fue interrumpida
por motivos ajenos a las voluntades de los involucrados, quedó en punta el cuestionamiento y la
reflexión sobre el “cómo se hace”. Esta pregunta era siempre el tema de reflexión durante los
encuentros diversos realizados en el País, pues al parecer, mientras más se trabaja en el proceso,
se toma más conciencia de lo limitado de las herramientas y mecanismos de que se dispone para
construir desarrollo humano en el territorio o cualesquiera escenarios de vida y convivencia que
hacen parte de él.
Es esta experiencia la que fundamenta el conjunto de prejuicios de entrada al presente estudio,
y la razón por la cual este es visto como la oportunidad de sistematizar desde una perspectiva
hermenéutica, con aportes en la síntesis, el componente estratégico - operativo de la Estrategia
Escuela Saludable, es decir el “cómo se hace”, identificando aquellos elementos presentes que la
potencian, así como los que deben potencializarse con el fin de hacerla más efectiva.
2.2 Delimitación espacial del problema
En Colombia, la EES se ha desarrollado en numerosas localidades e instituciones educativas a
todo lo largo y ancho del País. Se destacan por el despliegue masivo, los departamentos de
Antioquia, Cundinamarca, Huila y Santander. Sin embargo, debido a que la propuesta se
encuentra consignada en lineamientos nacionales que si bien no tienen fuerza legal, amarran
programáticamente su realización obrando de forma simultánea como normas para estandarizar
los contenidos conceptuales y operativos, se asume como si fuera un programa o similar nacional,
que a su vez se inscribe en uno internacional con iguales características.
Sin embargo y no obstante la existencia de directrices nacionales, en diferentes encuentros de
socialización parece prevalecer una curiosidad permanente por conocer detalles de la gestión de
la EES y ser una preocupación común mejorar la comprensión sobre la propuesta y sobre el cómo
desarrollar una experiencia que cumpla con los requisitos que plantean los enunciados
conceptuales y los postulados de la Promoción de la Salud, para que se convierta en exitosa en
los contextos específicos, en los términos que propone la autoridad sanitaria y que no siempre
21
tienen los alcances suficientes para generar resultados e impacto en el bienestar, la calidad de
vida y el desarrollo humano, que se proponen como significado y sentido de la salud.
Por los motivos anteriores, el estudio debe enfocarse en la EES como iniciativa de País, no
como el programa de un departamento, municipio o institución educativa en particular. Ello no
significa que no sea valioso analizar situaciones particulares. De hecho este trabajo contempla y
asume el análisis de la experiencia a nivel departamental y local con el fin de tener el espectro
integral de su contenido y de la coherencia de su aplicación con los fundamentos que la inspiran.
2.3 Delimitación temporal del estudio
Aunque la historia registra numerosas experiencias de intervención en la escuela con fines
sanitarios, que son anteriores al año 2000, es alrededor de esta fecha en que el País en pleno, con
la asesoría de la OPS-OMS, inicia de forma masiva la adopción y ejecución de la EES.
Se escoge 1999, fecha de elaboración de los primeros lineamientos, como punto de partida y
se extiende hasta el año 2013, con el fin de incluir las más recientes publicaciones y documentos
en los que se dé cuenta de la evolución de la propuesta.
2.4 Formulación del problema
La Promoción de la Salud emerge como una cuarta función sanitaria enfocada, distinto a la
atención, la recuperación y la prevención, en la salud misma, proponiendo por tanto una lógica
diferente a las actuaciones que orientan sus postulados y referentes teórico - prácticos. Su
aplicación se propone mediante el despliegue de cinco líneas7, que generalmente dentro de un
territorio o escenario social terminan todas haciendo presencia y siendo, necesariamente,
sinérgicas. La Estrategia Escuelas Saludables pertenece a la segunda, comúnmente denominada
“ambientes favorables a la vida y la salud”, pero si bien sobre Promoción de la Salud se ha
escrito bastante y no son pocas las publicaciones que existen, es difícil hallar literatura científica
7 Son estas: políticas públicas saludables, ambientes favorables a la vida y la salud, estilos de vida saludables, reforzamiento de la acción
comunitaria y reorientación de los servicios de salud. Lo complementan la participación, la comunicación y la inter-sectorialidad como
condiciones irrenunciables
22
y desarrollo teórico sobre el sistema de conocimiento que soporta las aplicaciones prácticas de
sus líneas -en este caso la EES- las cuales, por el contrario, sí han sido exhaustivamente
documentadas, sistematizadas y divulgadas en incontables publicaciones y eventos
departamentales, nacionales e internacionales por parte de aquellos que han vivido o estado cerca
de la experiencia, en un intento de proveer mayores elementos a su comprensión y mejoramiento.
En resumen, existe mucha documentación de las experiencias, pero poco marco teórico sobre la
EES misma derivado de investigación rigurosa.
Como resultado de tal difusión parece existir un convencimiento generalizado de que las
estrategias de los ambientes saludables –escuela, municipio, vivienda o trabajo, entre otras-,
realmente son efectivas y producen impactos importantes en la salud, la calidad de vida, el
bienestar de las poblaciones y sobre todo, impulsan el desarrollo humano integral.
Fundamentándose en la evidencia consignada en múltiples publicaciones8 y auspiciada por
organismos internacionales de salud y educación, la institucionalidad colombiana, desarrolló a
finales de los noventa los lineamientos (Ministerio de Salud, República de Colombia, 1999) para
su implantación y despliegue en el territorio nacional. Sin embargo después de 13 años y de un
arduo trabajo que ha implicado que varios departamentos diseñen y ejecuten sus propias
orientaciones, con frecuencia con el apoyo de universidades y similares locales, en los municipios
colombianos sigue siendo difícil la implementación y sostenibilidad de la EES con todo el detalle
ideológico, filosófico, técnico y administrativo enunciado en los diferentes documentos que
sirven de soporte e instructivo, no obstante la insistencia y el esfuerzo de las instituciones
sanitarias. En diversas experiencias, en general, lo que sobrevive es la intervención del personal
sanitario con acciones orientadas a instruir en la línea del auto-cuidado, la higiene y el
saneamiento básico, y las acciones del ICBF enfocadas en los asuntos que le son propios. Es
importante destacar que al principio una cantidad considerable de proyectos avanzaron en temas
y acciones múltiples que incluyen la adecuación de infraestructura, la capacitación y vinculación
de los profesores al proceso, la articulación programática –del PEI, PEM y Planes de Desarrollo
Local-, entre otras interesantes iniciativas, de las cuales es posible que pervivan muchas.
8 El movimiento de Ciudades Saludables en Europa se encuentra documentado y goza de una gran difusión.
23
Por otra parte, el impacto esperado, en términos de desarrollo humano de una propuesta
teóricamente muy atractiva desde dicha óptica –o desde la misma salud,- es muy dudoso9 pues en
los municipios donde aquella se ha desarrollado aún persisten incoherencias con los resultados,
desaciertos y dependencia de actores externos10
. Esto es lamentable, sobre todo si se considera
que más de una década es un lapso adecuado para ver cambios derivados de intervenciones que,
como la EES, se han propuesto profundas transformaciones sociales, institucionales y humanas,
aunque lograrlo implique más de una generación.
Al respecto, en el escenario nacional hay que reconocer la gran diversidad y riqueza en
propuestas, acciones y aprendizajes, pero el hecho de que las experiencias posiblemente no hayan
rendido los frutos que se esperaban en el corto y mediano plazos, podría ser una de las causas por
las cuales el interés inicial de las instituciones de rectoría nacional ha variado: la actual Estrategia
de Entornos Saludables, inscrita en el Conpes 3550 de 2008, fundamentalmente es una estrategia
aplicativa de la salud ambiental, como ya se expresó antes. En lo que respecta a la EES, a la
fecha existe gran cantidad de instructivos, manuales y similares, en los que se han soportado las
múltiples implementaciones en el País, pero son insuficientes para orientar un proceso sistémico,
sostenido y progresivo y al mismo tiempo generar los impactos que se buscan y que son, por
demás, ambiciosos en grado sumo. Se debe adicionar a esta tarea el nuevo reto que implica la
puesta en marcha de la Política de Salud Ambiental -PISA- y las metas del Conpes 3550. Por
supuesto, en el marco teórico de esta rama de la Salud Pública, el ambiente psicosocial y otros
componentes de la propuesta original que se impulsaba en el País, no son pertinentes de la misma
manera pues ahora se busca el equilibrio del entorno físico y natural y no el despliegue de las
potencialidades y desarrollo de capacidades humanas que permite un proceso formativo integral
provocado por la EES. No obstante, es posible y además conveniente que ambas se
complementen y que se puedan crear sinergias efectivas, pero en la lógica institucional es más
factible que se generen confusiones y priorizaciones orientadas a atender los nuevos lineamientos
de las instancias de rectoría nacional. Este último enfoque de la Estrategia no es objeto de este
9 Así lo señalan múltiples informes epidemiológicos en el País, provenientes de diversos observatorios. 10 Los autores de este estudio han participado en proyectos de Municipio y Escuela Saludable y con frecuencia asistieron a eventos de
socialización de experiencias denominadas exitosas lo que les permite hacer un juicio en cuanto al real aporte y avance del proceso de desarrollo
social y humano en los territorios y a las razones para que haya o no éxito en este sentido. No obstante, reconocen que lo planteamientos aquí presentados deben permanecer como hipótesis mientras que no se emprenda un proceso de evaluación y sistematización que permita valorar y
conocer en su justa medida y con evidencia científica los resultados y el impacto de la EES cuando se aplicó de manera sostenida, sistemática y
ajustada a las orientaciones de los lineamientos y aspiraciones teóricas o de los involucrados.
24
trabajo, aunque sirve para ilustrar el análisis y la discusión en la perspectiva de la crisis de
sostenibilidad de los procesos que desatan las diversas intervenciones del Estado con proyectos
ambiciosos que con alguna frecuencia se abandonan porque no evidencian resultados ni impacto
efectivos en las personas y / o en el orden social, debido a razones que la mayoría de las veces no
son bien esclarecidas.
Siguiendo con el tema de la EES, es importante aclarar que es evidente que en muchas
experiencias los procesos propios de la gestión que sugiere la Promoción de la Salud11,
(PAHO,
1998), no se han puesto en práctica (Restrepo, Jairo. Ruiz, Andrea. , 2013)12
, con lo cual se ha
perdido la oportunidad de sacar el máximo provecho a las propuestas, en función de su objetivo
de búsqueda del desarrollo humano integral sustentable o demostrar que no funcionan, para ese
propósito, en contextos de territorio e históricos como el nuestro. Tal es el caso del Municipio de
Medellín, que en los últimos años –inició en 2005-, se ha enfocado en actividades de
acompañamiento del sector sanitario a los escolares con un enfoque de Atención Primaria en
Salud -APS-13
y de prevención del riesgo. En cumplimiento de la Ley 1438 de 2011 (Congreso
de Colombia., 2011) y atendiendo a las problemáticas locales –violencias, embarazo precoz,
consumo de sustancias psicoactivas, entre otras-, “en el año 2011, la estrategia de Escuelas y
Colegios Saludables, se fusiona con otros programas de salud que intervienen en el entorno
11 Para los autores del estudio, la PS tiene una intencionalidad política inminente “sine qua non”. Si bien es necesario que la población esté instruida en temas sanitarios y que practique el auto-cuidado, el real cambio de la cultura sanitaria se logra transformando las representaciones
sociales de todos los involucrados. Ello incluye a los tomadores de decisiones y planificadores. Es por este motivo que la PS insiste en el reforzamiento de la acción comunitaria, las políticas públicas, la inter-sectorialidad y la participación. Es importante revisar experiencias que
plantean esto de forma contundente: “El Proyecto Ciudad Saludable se desarrolló partiendo del reconocimiento de que la mayor parte de los
temas que afectan a la salud pública transcienden el sistema de atención médica. Para el desarrollo de este modelo, el proyecto dispuso de un marco independiente del departamento de salud, considerando que otros factores como el medio ambiente, la pobreza y la vivienda, entre otros,
son determinantes para la salud de las personas. El Proyecto Ciudad Saludable establece tres estrategias básicas: integración de medio
ambiente, economía y justicia social en todos los aspectos y fases del proyecto, incluyendo la participación y la dirección política; colaboración entre distintos departamentos y sectores; participación del gobierno local, como interlocutor clave en la resolución de los problemas referentes a
la salud. Incluidos en estas estrategias se encuentran los temas de democratización, acceso al proceso de gobierno y la importancia de fomentar
el reconocimiento de lo que se entiende por Ciudad Saludable. Estas cuestiones son elementos esenciales para el éxito del modelo de Ciudad
Saludable: la democratización, o capacitación de los ciudadanos, es un aspecto clave para llevar a cabo las estrategias descritas, mientras que la
divulgación de este nuevo modelo de ciudad es tanto un medio como un fin en sí mismo del proyecto”.
12 De nuevo, se basa esta afirmación en juicios emanados de la cercanía de los investigadores con la experiencia. Al respecto vale la pena
aclarar que haciendo alusión a la ciudad, para Organización Mundial de la Salud (OMS), una Ciudad Saludable es la que “está continuamente
desarrollando las políticas públicas y la creación de los entornos físicos y sociales que permiten a su gente apoyarse mutuamente en la realización de todas las funciones de la vida y alcanzar su potencial completo”. Se trata de una filosofía que pretende mejorar el bienestar
integral de las personas que viven y trabajan en las ciudades, sobre 4 criterios fundamentales: a) El compromiso político explícito, b) El
establecimiento de nuevas estructuras organizativas para la gestión del cambio, c) El compromiso con el desarrollo de una visión compartida de la ciudad, y d) La inversión en redes y la cooperación formal e informal. Cuando esta intencionalidad se lleva a la Escuela, es obvio que las
acciones de corte higienista resultan insuficientes para el logro de propósitos como los que consignan los diferentes lineamientos.
13 La APS constituye una aspiración de numerosos ciudadanos e instituciones que abogan por el cambio en el modelo sanitario colombiano, sin
embargo y no obstante sus innegables bondades y su capacidad y necesidad de sinergia con la Promoción de la Salud, no responde a los mismos
objetivos y mecanismos de trabajo.
25
escolar: las Unidades Integrales de Renovación Social –UNIRES- propenden por la salud mental
de los niños, niñas y adolescentes de las instituciones educativas públicas de la Ciudad, lo cual se
encuentra regulado por el Acuerdo 7 de 2003, del Concejo de Medellín” (Municipio de Medellin,
2013). Esto derivó en otros énfasis14
de trabajo y en una potencial distorsión de la propuesta
fundamentada en la Promoción de la Salud y orientada al impulso del desarrollo humano
mediante la acción pedagógica directa, en contraposición a una “Contribución al mejoramiento de
la situación de salud de niños y niñas de la ciudad, a través de un proceso diagnóstico, remisión y
seguimiento al tratamiento, abordando aspectos prioritarios en materia de salud pública, como
salud visual, auditiva, nutricional y bucal.” (Ochoa, 2006)
Volviendo al ámbito nacional, es conveniente establecer que aunque para la primera fase del
proceso se contó con directrices consignadas en manuales y cartillas, asesorías y asistencia
técnica de expertos y hasta estímulos a las experiencias exitosas15
, al parecer estas perdieron
vigencia pues no evolucionaron al ritmo de las dinámicas en las localidades, tanto en términos del
fundamento discursivo como del aspecto metodológico e instrumental de la gestión que está
implícita en las instrucciones. El cambio de gobierno nacional hace tres períodos, por ejemplo,
frustró el intento de editar un material en el que se recogiera e innovara no sólo en las
orientaciones para la gestión de las estrategias –especialmente la de Municipio Saludable-, sino
también la evolución y re-fundación teórica derivada de las experiencias que se venían
desarrollando en el País. No obstante lo anterior, en la última década probablemente no exista
ningún departamento colombiano en donde no se adelante en la mayoría de las instituciones
educativas, la Estrategia Escuela Saludable16
u otra iniciativa de salud del escolar con
denominación similar, pero son menos numerosas las que se encuentran debidamente
documentadas y estructuradas a fin de permitir su estudio, evaluación sistemática, control y
replicación. Estos asuntos, se materializan como principales síntomas del problema que aquí se
expone y que tiene sus orígenes en distintos ámbitos.
14 Que son plausibles y necesarios, pero que distan de convertirse en los motores que requiere la sociedad para convertir la salud en un principio de la agenda política y en una aspiración colectiva generalizada que demanda como condición la emergencia del proceso formativo, del sujeto
ético y político. 15 De cuyas socializaciones quedan varias publicaciones como evidencia, la mayoría auspiciadas por la OPS-OMS 16 Debido a que las directrices nacionales establecen claramente los mecanismos de inserción, primero en el PAB y luego en el Plan de Salud
Pública. Estos instrumentos de obligatoria aplicación son la vía para la financiación de una gran variedad de acciones que la institucionalidad
realiza en la escuela.
26
Por una parte, los postulados de la propuesta –inicialmente fundamentados en la Promoción de
la Salud- con frecuencia se encuentran ausentes debido a que siempre se ha entendido que la
salud pública y las iniciativas de distinta índole que le dan desarrollo, son responsabilidad
exclusiva del sector salud, aunque los marcos discursivos suelan apuntar hacia la necesidad de
introducir prácticas intersectoriales e interinstitucionales. Esta es, tal vez una de las causas de
que la inter-sectorialidad constituya un ejercicio muy débil, máxime si se tiene en cuenta que la
sectorialidad generalmente está referida a los ámbitos institucionales o carteras de gobierno,
cuando en una concepción más amplia de sector, el institucional es uno de los posibles
existentes17
en una sociedad. Debido a esto, en el mejor de los casos, lo que se logra es una
colaboración interinstitucional. De otro lado, la construcción participativa, la articulación y
sinergia social e institucional, y otros temas que la soportan teórica y filosóficamente, también
presentan debilidades. En gran parte debido a que en general, la EES se encuentra fuertemente
institucionalizada18
y a que como se mencionó en el párrafo anterior, otros conglomerados de la
sociedad no son asumidos como sectores pares que aportan al proceso, desde otra óptica o con
otras contribuciones, pero con igual validez y posiblemente con mayor capacidad de generación
de legitimidad y sostenibilidad. El hecho de que la iniciativa se encuentre institucionalizada
también ofrece otra desventaja relacionada con la forma en que se concibe la planeación
territorial en Colombia y especialmente la ejecución del presupuesto. En el País es prácticamente
imposible hacer traslados entre sectores que tienen asignadas legalmente las partidas
presupuestales: salud no puede invertir en tránsito, por ejemplo. De hecho en lo que se refiere a
educación y salud de la población, la Ley 715 de 2001 (Congreso de Colombia. , 2001) tiene bien
definidas las participaciones y los objetos de causación del gasto o mejor de “la inversión social”.
Otro elemento que sobresale en el problema es la conceptualización de la salud y la forma en
que se opera programáticamente. Desde hace varios años se insiste en que no es ausencia de
enfermedad. La misma OPS-OMS dice que “La salud es un estado de completo bienestar físico,
mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades” (OMS., 2006) y es
17 Pueden y sería muy conveniente considerar como sectores el productivo o económico, académico, tecnológico y científico, de organizaciones no gubernamentales, la sociedad civil y por supuesto el comunitario. Una perspectiva de sector así concebida, enriquece la efectividad de la
acción intersectorial, aunque se tratara de acciones de menor jerarquía que otras. 18 El concepto aludido tiene carga política. Se entiende que los proyectos del Estado orientados a satisfacer necesidades de la sociedad deben en principio estar institucionalizados, pero también deben ser democratizados en virtud de su objeto. La escuela, como proyecto de la sociedad es
una institución que demanda atención y garantías por parte del Estado, pero ello no la hace, o no debería hacerla, escenario de dominio de las
administraciones de este.
27
esta la definición que se repite en los diferentes lineamientos y documentos alusivos a la EES.
Sin embargo en la práctica, las acciones para construir dicho bienestar no son coherentes con la
complejidad de la tarea que se propone. El bienestar de una comunidad depende de un gran
número de variables sobre la cuales el sector no tiene capacidad de maniobra asignada por la
Constitución o la ley, por mencionar dos poderosos instrumentos que la restringen. Desde la
óptica técnica y científica, por otra parte, las destrezas sectoriales de mayor solvencia se ubican
con frecuencia en la atención y en la prevención de la enfermedad, sobre todo si se considera que
la Promoción de la Salud, en su máxima expresión, implica un esfuerzo colegiado, participativo e
inminentemente político, para el que otros actores deben estar también dispuestos y preparados.
En términos generales, derivaciones teóricas que avanzan hacia la superación del tema de la salud
concebida como ausencia de enfermedad y entendida como funcionalidad social, bienestar e
incluso desarrollo humano integral y por tanto, que hacen de la Estrategia una propuesta
articuladora y dinámica para el desarrollo del territorio, se encuentran en estados incipientes pero
sobre todo carentes de fundamentación discursiva o replicando una polisemia de conceptos como
desarrollo, salud, bienestar y calidad de vida que registran una altísima exigencia interpretativa o
re-construcción, antes de dar despliegue operativo a procesos orientados hacia su consecución.
Por este motivo los enfoques metodológicos y las metodologías empleadas para su
materialización, tienen una gran probabilidad de desacierto, lo cual les resta eficacia y eficiencia,
y a la larga, las despoja de la capacidad de producir el impacto formulado.
Por otra parte, la gestión, entendida como pensamiento – acción, direccionado para el alcance
de un resultado previsto, sigue siendo uno de los principales obstáculos en la organización social,
sobre todo por las implicaciones políticas que el empoderamiento y un verdadero ejercicio
democrático presupone en un contexto de subdesarrollo donde la no participación ha sido una
constante reforzada por la cultura de la dominación. En Colombia, el marco constitucional y
legal de la participación política y ciudadana tiene un amplio contenido, pero en la práctica el
valor público (Moore, 1999) (Moreno, 2009) sigue siendo un bien escaso, en la medida en que el
modelo de Estado no logra satisfacer las “demandas” ciudadanas de orden económico,
tecnológico, ambiental, sociocultural y político de la población, que necesariamente se ligan a su
bienestar y calidad de vida. En el escenario nacional, por otro lado, perviven situaciones que
inciden en la pérdida de la confianza y la legitimidad de las acciones gubernamentales. Es dentro
28
de este contexto, fuertemente influido por el paradigma económico mundial, que se proponen
construcciones de un concepto sublimado de salud que argumenta en favor de derechos,
libertades y capacidades humanas y sociales, sustentabilidad ambiental, satisfacción de
necesidades, en los términos más explícitos y repetidos y que claramente se oponen a las lógicas
del mercado que prevalecen en todo el planeta.
Esto último genera un entusiasmo generalizado por las estrategias de promoción de la salud,
pero con frecuencia las restricciones del contexto conducen a un activismo centrado en los
aspectos programáticos y el cumplimiento de indicadores de “gestión” y “producto”, carente de
intencionalidad dirigida, planificación social y ejecución colegiada sostenida en el tiempo, del
cual finalmente se sabe muy poco en lo que concierne con el impacto en el territorio y en la salud
pública, la calidad de vida y el desarrollo, así como de la eficiencia en el proceso, en lo que a
talento humano, capitales alternativos y otros recursos involucrados, se refiere. Asimismo, se
soslaya la importancia del aprendizaje de los actores involucrados, algunos por varios años, que
con frecuencia deben ceder su capacidad a la voluntad política de un gobierno de turno que se
comprometa o no, con la continuidad del proceso, no obstante el convencimiento de la
comunidad sobre la importancia del “proyecto”. En efecto, el tiempo dedicado a su desarrollo
aunado al conocimiento que se tiene de experiencias exitosas dentro y fuera del País hace que la
EES, desde la perspectiva de numerosas comunidades y actores, siga considerándose válida para
los propósitos que la inspiran, pero por otra parte, subsisten fuertes interrogantes relacionados
con el enfoque y el método para alcanzar los objetivos de salud, bienestar, desarrollo y calidad de
vida.
Frente a este panorama emerge la necesidad, planteada en diferentes eventos de socialización
de experiencias, de realizar un análisis que permita develar, comprender, interpretar e incluso
reconstruir el cuerpo de conocimiento que estructura la EES a fin de hacer de aquella, una
experiencia que realmente promueva el despliegue de potencialidades humanas y del territorio, -y
otro sinnúmero de atributos y logros potenciales que se le asignan-, para que, como dice la
segunda línea de la Promoción de la Salud, este –el ambiente- sea favorable a la vida en un
sentido más integral.
29
2.5 Pregunta de investigación
¿Cuáles serían los factores potenciadores y a potenciar frente a la Promoción de la Salud, el
Desarrollo Humano y la Gerencia Social en la Estrategia Escuela Saludable (EES) en Colombia,
desarrollada en el período 1999 - 2013?
2.6 Justificación del estudio
La EES, como se expresó en capítulos anteriores, es el resultado de un esfuerzo internacional,
nacional y local por construir bienestar o desarrollo humano en el territorio, así sea que estos se
expresen con otros términos, conceptos y discursos, la mayoría de las veces, de corte más
sanitario. Pareciera existir un convencimiento de la bondad de la Estrategia para lograrlo, así
como ocurre con otros programas maestros que se vienen desarrollando desde hace varios años
en diferentes municipios del País. No obstante, se evidencia la existencia de “vacíos de
información y conocimiento”19
y contradicciones entre los enunciados y la propuesta operativa,
que no han permitido que apuestas de tal envergadura produzcan ni remotamente los resultados e
impactos que se les asignan a las aspiraciones durante su concepción y formulación. Aunque las
causas a no dudarlo, son múltiples y de distinto nivel de complejidad, es muy posible que algunas
de ellas, una vez pensadas y siendo de la gobernabilidad de los involucrados en este tipo de
programas o proyectos, puedan aportar a la reorientación de las acciones clave de éxito, de una
estrategia que en Colombia sigue estando vigente y manteniendo un estatus de política pública en
el imaginario social. Asimismo, en términos generales, es fundamental que la acción
programática en los entes territoriales se torne cada vez más inteligente para superar la inequidad
y el subdesarrollo humano, no obstante, a veces no se cuente con los elementos que permiten el
alineamiento entre la gestión y el discurso que la soporta, y a veces se carezca de una “teoría de
la realidad”20
sólida que permita la re-construcción operativa de contenidos y sentidos existentes
en contexto. Podría decirse que este es el caso de la EES. En esa perspectiva este estudio,
19 Es posible que ello se deba a los modelos generalizados de gestión pública que se han centrado más en el logro de un Estado eficientista y no
tanto efectivo, en términos del impacto social y ambiental, para lo cual, además de las competencias administrativas se requieren capacidades políticas, tecno-científicas y sociales, imbricadas con principios a partir de cuya lógica sea posible una actuación coherente con los propósitos
que un estado social de derecho proclama. 20 Esta expresión pertenece a los investigadores. A su modo de entender, es muy difícil, por decir que imposible, que se pueda planificar, ejecutar y consolidar un modelo de desarrollo alternativo como el que pretenden las estrategias, si se carece de una fundamentación bien estructurada y
socialmente compartida que permita comprender, explicar, replicar, controlar y escalar el fenómeno que se trata de intervenir, y al mismo tiempo
evitar la confusión o solapamiento creado por otros discursos en apariencia, convergentes.
30
pretende ser un aporte a la reflexión a profundidad que debiera haber seguido a la acción de más
de 10 años de gestión de la EES en el territorio nacional, y aunque existen inevitables beneficios
personales, se busca también plantear ideas que, siendo del interés de muchos involucrados,
puedan contribuir a revitalizar y fundamentar la discusión sobre el “cómo se hace” o quizá,
“cómo debiera hacerse para que fuera más coherente con los postulados que le dieron origen y
con otras fundamentaciones teóricas que ha ido incorporando durante su progreso” y que
tímidamente van quedando plasmadas en documentos cuyos contenidos a veces no son lo
suficientemente explícitos y/o congruentes.
Por otra parte, la sistematización y análisis de algunas experiencias documentadas o
decantadas en lineamientos e informes, permite recoger parte del sentido y de la forma en que la
EES se ha desarrollado o se está desarrollando en el País, sacando a la luz, de paso,
conocimientos valiosos que por múltiples motivos han pasado desapercibidos: la acción de
reflexión agrega valor, a partir del proceso de interpretación, análisis y síntesis de aspectos que
con frecuencia han quedado encubiertos. Este ejercicio, permitirá hacer una lectura crítica de
contenidos a los cuales se ha rendido una alta credibilidad y visibilizar elementos clave, de
carácter endógeno y exógeno del proceso, que determinan el nivel de éxito tanto como el
paradigma teórico en el que se enruta la experiencia.
La propuesta que necesariamente emerge de la reflexión orientada por las perspectivas de la
PS, la Gerencia Social y el Desarrollo Humano, tiene la finalidad de constituirse en una síntesis
en la cual los investigadores hacen convergir el conocimiento de forma sistémica y aportan
nuevos elementos que permitan un constructo idealizado de la experiencia en función de su
contenido, orientación filosófica e instrucción para su realización, en el cual la participación, la
transectorialidad, el diálogo de saberes, entre otros, se tornan claves para alcanzar la metas que la
EES propone. En tanto su similitud con un modelo, la construcción final cuenta con
características que le son inherentes a las estructuras complejas que resultan de la abstracción de
un fenómeno o de una realidad para posibilitar su comprensión, explicación y replicación en
31
diversos contextos de territorio, mediante adaptaciones autogestionadas en función de los rasgos
propios del medio ambiente y la capacidad creativa de una comunidad en particular21
.
21 Un mismo modelo de desarrollo humano integral sostenible y sustentable ecológicamente, de seguro tendrá diferentes trayectorias y ritmos, de
acuerdo con las características del contexto geográfico-natural y sociocultural. Lo que debiera prevalecer en el fondo, es el logro de objetivos
centrados en el ser humano y la sustentabilidad ambiental.
32
3. Marco de referencia
3.1. Marco jurídico y normativo en que se fundamenta la EES
3.1.1 Marco internacional.
Los lineamientos internacionales que sustentan la Estrategia Escuela Saludable se establecen
en la Conferencia Internacional de Promoción de la Salud de Ottawa, Canadá en 1986 (Carta de
Ottawa), con las orientaciones para alcanzar objetivos de promoción de la salud en los decenios
siguientes (OMS/OPS, 1986). A partir de allí se refuerzan las nociones sobre la Estrategia en la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño realizado por la ONU en 1989. Aquella
plantea la transformación de niñas y niños en sujetos de una amplia gama de derechos y
libertades, reconoce su dignidad como personas y en consecuencia el cumplimiento de sus
derechos se hace obligatorio y jurídicamente exigible (Unicef, 2011).
En 1990 se realiza la Cumbre Mundial a favor de la Infancia (OEA, 2004), en la que los jefes
de estado asistentes suscribieron la declaración mundial para la supervivencia, protección y
desarrollo de los niños del mundo. Se plantearon obligaciones en los campos de salud, nutrición,
protección, educación, agua potable y saneamiento básico. Posteriormente, en 1995 surgen
formalmente las Escuelas Promotoras de la Salud (hoy Escuelas Saludables) impulsadas por la
Organización Panamericana de la Salud, en respuesta a la situación, prioridades y perspectivas en
salud escolar de los Estados Miembros de la Región de las Américas como un compromiso de la
Organización con la promoción de la salud y la educación para la salud con enfoque integral en el
ámbito escolar (OPS, 2000)
3.1.2. Marco nacional.
En Colombia se asume la normatividad internacional a partir de la Constitución Nacional de
1991. Sin embargo, el marco legal que sustenta la Estrategia Escuela Saludable es bastante
amplio, pues desde 1973 se han venido implementando herramientas jurídicas que amplían la
autonomía local en términos de recursos, capacidad de decisión, elección de mandatarios y
33
participación de los ciudadanos en la propuesta, toma de decisiones y vigilancia de la gestión
pública. La descentralización en este sentido ha sido un aporte importante y será una de las bases
para impulsar la gestión ambiental, de la salud y en general del desarrollo, a nivel municipal
(DSSA - UdeA, 2001).
Por otra parte, a partir de la implementación de la Ley 100 de 1993, la población escolar en
Colombia fue claramente identificada como el núcleo al cual deben dirigirse las acciones de
promoción de la salud y prevención de la enfermedad, a través del Plan de Atención Básica
(PAB) y el Plan Obligatorio de Salud (POS) (García, 2006). En el siguiente listado aparecen las
normas de carácter sanitario o educativo que obran como parte del marco legal que soporta la
gestión de escuelas saludables.
Plan Nacional de Acción a favor de la Infancia – PAFI-, Presidencia de la República,
Departamento Nacional de Planeación -DNP- con la cooperación de UNICEF, 1992: se adoptan
las políticas nacionales e internacionales que respaldan a los sectores sociales frente al
compromiso de promocionar la educación en salud en infancia y adolescencia.
Ley General de Educación, Ley 115 /94. Reglamenta la estructuración del Proyecto
Educativo Institucional –PEI-, como de obligatorio cumplimiento y en el que se articulan
intereses de los diferentes actores de la comunidad educativa. “La formación para la promoción
y preservación de la salud y la higiene, la prevención integral de problemas socialmente
relevantes, la educación física, la recreación, el deporte y la utilización del tiempo libre”
constituyen una oportunidad para desarrollar la salud de los escolares y abre el espacio para la
coordinación con el sector salud. Responsable, el sector educativo.
Decreto 1860 /94. Reglamentario del PEI; este se constituye en espacio para la reflexión
y concertación acerca de los problemas que afectan a la comunidad educativa.
Resolución 4210 /96. En ella se establecen las reglas generales para la organización y el
funcionamiento del Servicio Social Estudiantil Obligatorio.
34
Resolución 2343 /96. Por la cual se adopta un diseño de lineamientos generales de los
procesos curriculares del servicio público educativo y se establecen los indicadores de logros
curriculares para la educación formal.
Ley 715 de 2001. Derogó la Ley 60 de 1993 y estableció el Sistema General de
Participaciones y determinó las competencias para el sector salud y educación.
Ley 1098/2006, mediante la cual se reforma el código de infancia y adolescencia. Este
código tiene por finalidad garantizar a los niños, a las niñas y a los adolescentes su pleno y
armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la comunidad, en un ambiente
de felicidad, amor y comprensión. Prevalecerá el reconocimiento a la igualdad y la dignidad
humana, sin discriminación alguna.
Ley 1122 del 9 de Enero de 2007-. por la cual se hacen algunas modificaciones en el
sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Esta ley tiene
como objeto realizar ajustes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, priorizando el
mejoramiento en la prestación de los servicios a los usuarios. Con este fin se hacen reformas en
los aspectos de dirección, universalización, financiación, equilibrio entre los actores del sistema,
racionalización, y mejoramiento en la prestación de servicios de salud, fortalecimiento en los
programas de salud pública y de las funciones de inspección, vigilancia y control y la
organización y funcionamiento de redes para la prestación de servicios de salud.
Decreto 3039 de 2007-. “Por la cual se adopta el Plan Nacional de Salud Pública-2007-
2010”. El Plan Nacional de Salud Pública incluye: las prioridades, objetivos, metas y estrategias
en salud, en coherencia con los indicadores de situación de salud, las políticas de salud
nacionales, los tratados y convenios internacionales suscritos por el País y las políticas sociales
transversales de otros sectores; define las responsabilidades en salud pública a cargo de la
Nación, de las entidades territoriales, y de todos los actores del Sistema General de Seguridad
Social en Salud - SGSSS, que se complementarán con las acciones de los actores de otros
sectores definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los Planes de Desarrollo Territorial.
35
Resolución 425 del 11 de febrero de 2008-. “Por la cual se define la metodología para la
elaboración, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de Salud Territorial, y las
acciones que integran el Plan de Salud Pública de intervenciones colectivas a cargo de las
entidades territoriales”.
Decreto 2152 del 15 de noviembre de 2001. En el artículo primero, se proclama como
política pública en el departamento de Antioquia la incorporación de las estrategias de Municipio
Saludable y Escuela Saludable, para orientar el trabajo intersectorial y comunitario hacia el
desarrollo humano integral de los antioqueños y las antioqueñas.
CONPES 3550 de 2008: denominado de entornos saludables, contiene los lineamientos
para la formulación de la Política Integral de Salud ambiental, con énfasis en los componentes de
calidad de aire, calidad de agua y seguridad química.
3.2. Marco conceptual
Construir un concepto de la EES, es fundamental para el desarrollo de este estudio en tanto de
ello depende la manera a través de la cual se observa la experiencia en Colombia y se plantean
propuestas para su mejoramiento, pero implica construir y seguir una ruta de reflexión, sólo al
final de la cual tiene lógica lo que dicen los autores de este trabajo, que es o debiera ser la EES y
en orden de ideas, qué elementos debieran ser incorporados para afinar su gestión y el pronóstico
de su impacto.
El primer paso demanda una desagregación de los elementos semánticos que la constituyen
para tratar de superar los significados convencionales para en un segundo momento, develar los
sentidos implícitos, a la luz de los contextos discursivos que derivan de los mismos postulados de
la Promoción de la Salud que la dan origen a la propuesta, así como de las exigentes aspiraciones
que plantean quienes proponen su implementación como medio para construir la salud, entendida
como completo bienestar y/o desarrollo humano, desde el entorno escolar e involucrando a toda
la comunidad educativa. La tercera fase, implica realizar una síntesis, en la cual se incluye la
visión de los autores de este documento.
36
Atendiendo a este planteamiento se da inicio a la conceptualización con la formulación de las
definiciones otorgadas o discusiones planteadas por diferentes autores, muchos de ellos,
institucionales, a temas como la salud, la promoción de la salud y las escuelas saludables o
promotoras de salud. A partir de estos tres elementos, será posible asumir las formulaciones
discursivas relacionadas con las otras dos categorías centrales de este trabajo: el desarrollo
humano integral al que ya muchos autores han llegado por la vía de la promoción de la salud, y la
gerencia social, como expresión de la gestión compleja e inminentemente estratégica, que la
Estrategia Escuela Saludable (EES), a juicio de los autores, propone y que ya algunas
experiencias explicitan en los lineamientos bajo los cuales direccionan sus “programas” o
“proyectos”.
Para cumplir con la finalidad de dar claridad a los temas que son propios de este estudio, se ha
estructurado un marco conceptual muy diverso que incluye el abordaje de algunas temáticas que
son necesarias para comprender aquellas que juegan un papel más definitivo en el trabajo y que
por obvias razones deben ser comprendidas imbricadas tanto como aisladas, las unas de las otras.
3.2.1 Salud: de la ausencia de enfermedad al completo bienestar y al desarrollo humano.
Para la implementación de la Estrategia Escuela Saludable es necesario que la salud y la
enfermedad abran un espacio a la comprensión de la primera, sin tener que recurrir a la segunda
para explicarla. Por ello es imperante la búsqueda del conocimiento teórico de la salud,
estableciendo por lo menos un sendero que enmarque posibles intervenciones conscientes hacia
su alcance, pero, inclusive partiendo del análisis expuesto para definir la salud, es necesario
identificar otros elementos que hacen parte del contexto en el que se mueve el individuo y su
posibilidad de aproximarse a obtenerla. Es decir, “tanto el individuo como la colectividad están
sujetos a diversos factores” presentes en los entornos en que estos se encuentran y desarrollan su
existencia. “El fenómeno en el que intervienen estos factores de manera muy significativa genera
esa relación dinámica que hemos planteado para el hombre que busca satisfacer sus necesidades y
alcanzar el bienestar y la salud” (Abril, 2001).
37
Según la OPS/OMS “la salud es un fenómeno que se materializa y expresa en el hombre, ya
que él o ella es quien la percibe, pero que tiene que ver con todas las condiciones que la vida le
impone, con influencias históricas, dentro de un proceso de transformación recíproca en el cual el
ser humano se ha perfeccionado alterando la naturaleza, no siempre con éxito” (OPS/OMS).
También tiene que ver con todas las circunstancias del colectivo “producto de las actividades y
relaciones que los hombres han establecido entre sí para constituirse en pueblos y naciones”
(OPS/OMS), y que tipifican y delimitan la dinámica de esas mismas relaciones y el grado de
alcance del bienestar y la salud de cada uno de sus miembros, según sea el orden que haya
llegado a establecerse. Según Abril (2001), “estas condiciones sociales, económicas, políticas,
culturales y de la prestación institucional de servicios, además de los cambios del hombre/mujer
en los diferentes procesos históricos de la humanidad y de su formación social, definen y
modifican la oportunidad de satisfacer sus necesidades” además de alcanzar cierto nivel de salud,
ya sea favoreciéndola o limitándola. La OMS/OPS define y clasifica estas condiciones, basados
en el concepto de salud-enfermedad, en factores determinantes (ecológicos y biológicos) y
factores condicionantes (como los sociales, culturales, políticos, económicos y de servicios)
(Abril, 2001).
En relación con el desarrollo humano, cuya idea se despliega con más amplitud párrafos más
abajo, es obvia su relación con las ideas de salud y de bienestar. Sobre la primera se ha dicho de
manera exhaustiva que es tanto “condición para” como “resultado de” y por tanto una de sus
metas. El bienestar por su parte, ha sido responsable de múltiples justificaciones del desarrollo
desde distintos ángulos, incluida la óptica de crecimiento económico, dada la fuerte relación del
término con la satisfacción de necesidades humanas y sociales, asunto que también constituye
preocupación de la mayor parte de sus acepciones y discursos.
3.2.2. Promoción de la Salud
La atención, la recuperación y /o rehabilitación del enfermo y la prevención de la enfermedad
son tres conceptos centrados en el enfermo y la enfermedad mientras que la promoción de la
salud evoluciona hacia una visión más compleja y paradigmática de la salud como bienestar,
término que denota a su vez una mayor integralidad y exigencia en función de las condiciones
38
que son inherentes a su presencia. Ya no se trata sólo de una condición psicosomática, sino que
se involucran otras dimensiones como la satisfacción de necesidades complejas para vivir y
sentirse bien. En el concepto de bienestar, “se deben incorporar, al menos tres aspectos, uno
objetivo (capacidad de realizar una función), otro subjetivo (en términos de bienestar) y otro
ecológico (comprendido como adaptación biológica, mental y social del propio individuo al
medio que lo rodea)” (Talavera, 2000).
En esta perspectiva de la salud, la promoción de la salud, PS, es definida por la Organización
Mundial de la Salud (OMS) como “el proceso que permite a las personas incrementar el control
sobre su salud (OPS/OMS)”. Este concepto se pone en práctica usando enfoques participativos
que incluyen a los individuos, las organizaciones, las comunidades y las instituciones, quienes
colaboran para crear condiciones que garanticen la salud y el bienestar para todos. En otras
palabras, la PS fomenta cambios en el entorno que ayudan a promover y proteger la salud. “Estos
cambios incluyen modificaciones en las comunidades y los sistemas, por ejemplo, programas que
garanticen el acceso a los servicios de salud o políticas que establezcan parques públicos para la
actividad física de las personas y su convivencia” (OPS/OMS). Por otra parte podría decirse que
la Promoción de la Salud implica una manera particular de colaborar y que se basa en la
población: la promoción de la salud considera la salud de toda la población, es decir, “de todas
las personas que comparten el lugar, como un municipio o una región, o la experiencia de ser
jóvenes o pobres o estar expuestos a un determinado riesgo” (OPS/OMS).
La OPS/OMS (2000) define cuatro aspectos importantes que debe cumplir la PS. Uno, que
sea participativa: la Promoción de la Salud implica la colaboración de todos los interesados
directos de la comunidad en la selección, la planificación, la ejecución, la evaluación y el
mantenimiento de las intervenciones, las políticas y las condiciones que fomentan la salud; dos,
debe tener carácter intersectorial: aplicado a los procesos de planeación, ejecución y evaluación.
Hacer participar a todos los sectores o partes de la comunidad es la clave; tres, es sensible al
contexto: la Promoción de la Salud tiene en cuenta todos los aspectos pertinentes del lugar y el
tiempo, incluyendo la historia, la información demográfica, la experiencia anterior, la geografía,
la cultura, la política, la economía, la estructura social y otros factores importantes; y, cuatro:
opera en múltiples niveles: la promoción de la salud opera en muchos niveles diferentes —del
39
individuo y las relaciones, de la organización, de la comunidad y del sistema más amplio— para
alcanzar las metas de salud de la población (OPS/OMS, 2000).
En congruencia con lo dicho en párrafos anteriores, la doctora Helena Restrepo (2004)
estipula que la Promoción de la Salud está determinada sobre cuatro certezas: los factores socio-
ambientales y de desarrollo local, los factores biológicos, las variaciones dentro de las categorías
socioeconómicas y las desigualdades sociales. En sus apreciaciones sobre Promoción de la Salud
concluye que en esta existen “determinantes ambientales, físicos, sociales, económicos,
culturales, políticos, reconocidos universalmente pero persisten controversias sobre la influencia
de cada grupo” (Restrepo, 2004). Afirma que “una corriente sostiene que lo más importante es el
lugar que se ocupe en una escala social, es decir que entre más alto sea el lugar en la escala
social, hay mejor salud. Otra corriente dice que lo más importante es el nivel de ingreso
económico de tal forma que a menor ingreso peor salud”. Otra afirmación tiene que ver con “la
existencia de cadenas de factores biológicos y ambientales interactuando para determinar la
vulnerabilidad de las personas, las familias y las comunidades, pero no se ha encontrado aún
cuales serían los intermediarios o mediaciones en estas cadena a través de las cuales ejercen su
influencia las desigualdades sociales” (Restrepo, 2004). Por otro lado, existen variaciones
“dentro de una misma categoría socioeconómica, incluso dentro de grupos de marginados o
excluidos, pero, ¿qué es lo que determina dichas variaciones? Para algunos, son los factores
llamados protectores y para otros es la resiliencia de algunas personas que determina su
resistencia” (Restrepo, 2004).
Finalmente, Restrepo acepta que “hoy que ha habido un incremento de las desigualdades
sociales y económicas en conglomerados de países tanto del primer mundo como del tercero.
Esto se debe en gran parte a las dificultades financieras que han hecho que el estado en los
últimos diez años invierta muy poco en lo social con consecuencias en el nivel de salud y
bienestar de las poblaciones” (Restrepo, 2004).
40
3.2.3. Líneas de la Promoción de la Salud.
Según la Carta de Ottawa en la reunión de 1986, la PS se despliega en cinco líneas
(OMS/OPS, 1986):
La elaboración de una política pública sana: “Para promover la salud se debe ir más allá
del mero cuidado de la misma” (OMS/OPS, 1986). La salud ha de formar parte del orden del día
de los responsables de la elaboración de los programas políticos, en todos los sectores y a todos
los niveles, con objeto de hacerles tomar conciencia de las consecuencias que sus decisiones
pueden tener para la salud y llevarles así a asumir la responsabilidad que tienen en este aspecto.
La política de PS ha de combinar enfoques diversos y complementarios, entre los que figuren la
legislación, las medidas fiscales, el sistema tributario y los cambios organizativos. Es la acción
coordinada la que nos lleva a practicar una política sanitaria, de rentas y social que permita una
mayor equidad. La acción conjunta contribuye a asegurar la existencia de bienes y servicios
sanos y seguros, unos mejores servicios públicos y un medio ambiente más grato y limpio. La
política de PS requiere que se identifiquen y eliminen los obstáculos que impidan la adopción de
medidas políticas que favorezcan la salud en aquellos sectores no directamente implicados en la
misma. El objetivo debe ser conseguir que la opción más saludable sea también la más fácil de
hacer para los responsables de la elaboración de los programas” (OMS/OPS, 1999).
La creación de ambientes favorables: “Nuestras sociedades son complejas y están
relacionadas entre sí de forma que no se puede separar la salud de otros objetivos. Los lazos que,
de forma inextricable, unen al individuo y su medio constituyen la base de un acercamiento
socio-ecológico a la salud. El principio que ha de guiar al mundo, las naciones, las regiones y las
comunidades ha de ser la necesidad de fomentar el apoyo recíproco, de protegernos los unos a los
otros, así como nuestras comunidades y nuestro medio natural. Se debe poner de relieve que la
conservación de los recursos naturales en todo el mundo es una responsabilidad mundial. El
cambio de las formas de vida, de trabajo y de ocio afecta de forma muy significativa a la salud.
El trabajo y el ocio deben ser una fuente de salud para la población. El modo en que la sociedad
organiza el trabajo debe de contribuir a la creación de una sociedad saludable. La PS genera
condiciones de trabajo y de vida, gratificantes, agradables, seguras y estimulantes. Es esencial
41
que se realice una evaluación sistemática del impacto que los cambios del medio ambiente
producen en la salud, particularmente en los sectores de la tecnología, el trabajo, la energía, la
producción y el urbanismo. Dicha evaluación debe ir acompañada de medidas que garanticen el
carácter positivo de los efectos de esos cambios en la salud pública. La protección tanto de los
ambientes naturales como de los artificiales, y la conservación de los recursos naturales, debe
formar parte de las prioridades de todas las estrategias de PS” (OMS/OPS, 1999).
El reforzamiento de la acción comunitaria: “La Promoción de la Salud radica en la
participación efectiva y concreta de la comunidad en la fijación de prioridades, la toma de
decisiones y la elaboración y puesta en marcha de estrategias de planificación para alcanzar un
mejor nivel de salud. La fuerza motriz de este proceso proviene del poder real de las
comunidades, de la posesión y del control que tengan sobre sus propios empeños y destinos. El
desarrollo de una comunidad se basa en los recursos humanos y materiales con que cuenta para
estimular la independencia y el apoyo social, así como para desarrollar sistemas flexibles que
refuercen la participación pública y el control de las cuestiones sanitarias. Esto requiere un total
y constante acceso a la información y a la instrucción sanitaria, así como a la ayuda financiera”
(OMS/OPS, 1999).
El desarrollo de las aptitudes personales: “La Promoción de la Salud favorece el
desarrollo personal y social en tanto que proporcione información, educación sanitaria y
perfeccione las aptitudes indispensables para la vida. De este modo se incrementan las opciones
disponibles para que la población ejerza un mayor control sobre su propia salud y sobre el medio
ambiente y para que opte por todo lo que propicie la salud. Es esencial proporcionar los medios
para que, a lo largo de su vida, la población se prepare para las diferentes etapas de la misma y
afronte las enfermedades y lesiones crónicas. Esto se ha de hacer posible a través de las escuelas,
los hogares, los lugares de trabajo y el ámbito comunitario, en el sentido de que exista una
participación activa por parte de las organizaciones profesionales, comerciales y benéficas,
orientada tanto hacia el exterior como hacia el interior de las instituciones mismas” (OMS/OPS,
1999).
42
La reorientación de los servicios sanitarios: “La responsabilidad de la PS por parte de los
servicios sanitarios la comparten los individuos, los grupos comunitarios, los profesionales de la
salud, las instituciones y servicios sanitarios y los gobiernos. Todos deben trabajar
conjuntamente por la consecución de un sistema de protección de la salud. El sector sanitario
debe jugar un papel cada vez mayor en la PS de forma tal que trascienda la mera responsabilidad
de proporcionar servicios clínicos y médicos. Dichos servicios deben tomar una nueva
orientación que sea sensible y respete las necesidades culturales de los individuos. Asimismo
deberán favorecer la necesidad por parte de las comunidades de una vida más sana y crear vías de
comunicación entre el sector sanitario y los sectores sociales, políticos y económicos. La
reorientación de los servicios sanitarios exige igualmente que se preste mayor atención a la
investigación sanitaria así como a los cambios en la educación y la formación profesional. Esto
necesariamente ha de producir un cambio de actitud y de organización de los servicios sanitarios
de forma que giren en torno a las necesidades del individuo como un todo” (OMS/OPS, 1999).
3.2.4 La Escuela Saludable como una Estrategia de Promoción del Salud.
Antes de reflexionar en el tema propuesto es indispensable tener una comprensión del
significado de estrategia. Es válido advertir que como otros conceptos este ha tenido origen en
contextos muy distintos a los escenarios de salud y desarrollo como se verá a continuación.
La Estrategia: (Del griego strategos) se entiende como el “arte del general” y hace referencia a
las habilidades psicológicas y al carácter con que éste asume su papel. Para James Brian Quinn
(1997), una estrategia es el patrón o plan que integra las principales metas u objetivos y políticas
de una organización y a la vez establece la secuencia coherente de las acciones a realizar (Henry
Mintzberg, 1997). Los objetivos definen aquellos resultados que la organización espera obtener
en tiempos determinados, pero no el cómo lograrlos. Los objetivos más importantes, aquellos
que afectan la dirección general y la viabilidad de la entidad, se llaman objetivos estratégicos
(UNAL, 2010).
Por otra parte, las políticas hacen referencia a reglas, líneas de conducta que responden a los
valores y principios que la organización ha definido o acepta respetar o promover. Establecen los
43
límites en los que tendrá lugar la acción. También aquí, las políticas principales, las que guían la
dirección general y la posición de la entidad y que también determinan su viabilidad se
denominan políticas estratégicas. La secuencia coherente de pasos y acciones necesarios para
conseguir los objetivos propuestos, dentro de los límites que imponen las políticas, es
especificada por los programas y proyectos. Deben también prever que se asignen
adecuadamente los recursos necesarios y que se monitoree el proceso permanentemente. Se
denomina programas estratégicos a los principales programas que determinan el empuje y la
viabilidad de la entidad (UNAL, 2010).
Las estrategias son entonces aquellas decisiones que establecen la orientación general de una
organización y su viabilidad en el contexto de las situaciones tanto predecibles como de
incertidumbre.
Como se ve en las definiciones anteriores, lo estratégico siempre está referido a lo viable, a lo
posible. No todas las grandes decisiones que tienen que ver con los objetivos son estratégicas.
En estricto sentido una estrategia genuina hace referencia a la respuesta proactiva o reactiva de
una entidad ante acciones potenciales o respuestas de un contrincante inteligente. También a las
acciones proactivas o reactivas frente a un entorno cambiante e incierto. Las estrategias son
entonces decisiones a priori, como guías para la acción, o decisiones in situ y como respuesta a
una capacidad decisoria flexible, eficaz y oportuna. Las primeras corresponden a formulación
deliberada y las segundas a formación emergente (UNAL, 2010). La esencia de la estrategia es
construir una posición sostenible en la que la organización con sus recursos y falencias logre sus
objetivos a pesar de lo imprevisible del comportamiento de las fuerzas externas.
Es evidente que toma una enorme importancia el adecuado conocimiento de lo interno como
fuente de recursos y limitaciones y del entorno como contexto determinante a favor o en contra.
Construir esa posición sostenible es un proceso único y específico para cada caso, por tanto no
hay un método único que pueda prescribir los pasos a seguir. Además del conocimiento racional,
son importantes el conocimiento intuitivo, el sensorial y un muy desarrollado sentido común. La
bondad de una estrategia solo será definida en función de los resultados, es decir de su eficacia
(UNAL, 2010).
44
Mintzberg (1997) asigna cinco acepciones al concepto de estrategia: “estrategia como plan de
acción, como maniobra engañosa, como patrón de conducta, como perspectiva (visión de sí
mismo) y como posición” (Mintzberg, 1997). En estas cinco definiciones conduce la idea de
estrategia más allá de sus alcances como acción deliberada y la va llevando hasta la idea de
acción emergente. Como plan de acción se refiere a las elecciones que se harán en cada situación
posible, en tanto que como maniobra se entiende determinada manera de actuar frente a una
amenaza que induzca al contrincante a tomar decisiones que favorezcan al primero. La estrategia
como patrón hace referencia a una consistencia en el comportamiento, o a un modelo de conducta
y que generalmente se decide seguir cuando hay un resultado exitoso y diferencial. La estrategia
como posición es el lugar relativo que se ocupa dentro de un entorno: puede ser lograda y
merecida o simplemente reconocida dadas unas circunstancias específicas. La estrategia como
perspectiva, es el modo particular de ver el mundo; la ideología o personalidad de la
organización; la perspectiva compartida por los miembros de la organización; la identidad con
que se desea ser visto. Cada una de estas definiciones aporta y enriquece el concepto y permite
también pensar en muchas y muy diversas estrategias que ayuden a lograr el objetivo bajo
distintas circunstancias y problemas (Mintzberg, 1997).
De lo anterior se desprende que lo establecido en la Carta de Ottawa, tiene un carácter
estratégico inminente, tanto en los componentes que llaman a la acción como en la concepción de
los fundamentos teóricos: “consiste en proporcionar a los pueblos los medios necesarios para
mejorar su salud y ejercer un mayor control sobre la misma. Para alcanzar un estado adecuado de
bienestar físico, mental y social un individuo o grupo debe ser capaz de identificar y realizar sus
aspiraciones, de satisfacer sus necesidades y de cambiar o adaptarse al medio ambiente. La salud
se percibe pues, no como el objetivo, sino como la fuente de riqueza de la vida cotidiana. Se trata
por tanto de un concepto positivo que acentúa los recursos sociales y personales así como las
aptitudes físicas. Por consiguiente, dado que el concepto de salud como bienestar trasciende la
idea de formas de vida sanas, la PS no concierne exclusivamente al sector sanitario” (OMS/OPS,
1986). La salud implica el completo bienestar físico, mental y social de un ser vivo. Esto quiere
decir que un individuo puede no estar enfermo y, sin embargo, no gozar de buena salud. Lo
45
saludable es todo aquello que contribuye a aumentar el bienestar y a conservarlo.
(DSSA/Universidad de Antioquia, 2001), y ello req uiere de estrategia.
En la escuela, en su entorno, en su comunidad, la salud se interpreta como un objeto de la PS,
en la medida en que esta, junto con la educación para la salud tienen como propósito mejorar el
acceso a la información y a los servicios relacionados con la salud, con el fin de que la gente
obtenga un mayor control sobre la misma y su propio bienestar. Los conocimientos a los que se
hace referencia aquí no se limitan a la difusión o dominio sobre datos sencillos sobre salud, sino
también a la divulgación de información que ha sido debidamente sistematizada y procesada por
la comunidad misma. La educación en salud es un concepto dinámico y evolutivo que involucra
a la gente en el contexto de sus vidas diarias y en escenarios como la escuela, y que promueve
que se alcance el máximo nivel de bienestar físico, mental y social para todos (UNESCO, 1999).
Un elemento fundamental de las políticas de educación en salud es la acción comunitaria. Las
iniciativas locales se apoyan a través del suministro de conocimientos, información y
capacitación relevantes. Al reconocer la función de los factores ambientales y sociales para
alcanzar y conservar la salud, las iniciativas comunitarias consisten en abogar por ellas o en
emprender acciones políticas, con el fin de crear un medio ambiente propicio para la salud
(UNESCO, 1999). Tales iniciativas fijan su atención no sólo en modelos de enfermedad o
servicios curativos, sino en los aspectos sociales e institucionales de la vida cotidiana. Aunque
la acción comunitaria implica que las comunidades deben asumir la responsabilidad de su propia
salud, esto no quiere decir que se está dejando de exigir la atención del nivel político y del sector
sanitario profesional. La intercesión y la presión a favor del mejoramiento de la salud y de las
políticas para la salud eficaces son uno de los objetivos principales de la PS (UNESCO, 1999).
En esa perspectiva, Elsa Muñoz Esparsa (2001) recoge bien los preceptos de la EES,
definiéndola como “una estrategia que abre espacios vitales generadores de autonomía,
participación, crítica y creatividad que le brindan al escolar la posibilidad de desarrollar sus
potencialidades físicas, sociales e intelectuales, mediante la creación de condiciones adecuadas
para la recreación, convivencia, seguridad y construcción de conocimiento con la participación de
la comunidad educativa (estudiantes, padres, docentes y sector productivo), a fin de favorecer la
46
adopción de estilos de vida saludables y conductas protectoras del medio ambiente” (Esparsa,
2001). Agrega que de esta manera la escuela puede “Responder en forma efectiva a la
problemática de salud de los escolares y contribuir con el pleno desarrollo de sus potencialidades
físicas, psíquicas, cognitivas, sociales y espirituales mediante acciones de promoción y
prevención, pedagógicas, ambientales y del entorno, dirigidas a la comunidad educativa”
(Esparsa, 2001). Asimismo, “La PS en la escuela forma parte de una visión integral del ser
humano que considera a las personas, y en especial a los niños y a los adolescentes, dentro de su
entorno familiar, comunitario y social. Por lo tanto, una de las principales funciones de la
Escuela Saludable es la de "transmitir los conocimientos y destrezas que promuevan el cuidado
de la propia salud y ayuden a prevenir comportamientos de riesgo" (Esparsa, 2001).
En cuanto al papel de Proyecto Educativo Institucional –PEI– enuncia un rol fundamental
dentro de la estructuración y articulación de los tres ejes de la propuesta: el educativo, ambientes
saludables y acciones en salud. El primero permite “articular todos aquellos aspectos que cruzan
la vida de la escuela y se propone a partir de una concepción de educación para la salud que
involucre conocimientos acumulados acerca de la salud, estilos de vida saludables a nivel
individual y colectivo y construcción de habilidades para la convivencia pacífica, basados en un
proceso pedagógico y soportados en una propuesta didáctica específica” (Esparsa, 2001).
El
ambiente saludable, comprende tanto el estado físico, natural y estructural de la escuela, como
todo aquel conjunto de elementos constitutivos de las relaciones entre los individuos que facilitan
o entorpecen un escenario propicio para el libre desarrollo de la personalidad, las relaciones
armónicas y el respeto y el respeto por la naturaleza (Esparsa, 2001). Por último, en relación con
las acciones en salud, dice que “aborda desde el enfoque de la PS y la Prevención de la
Enfermedad, los elementos más importantes para el crecimiento y desarrollo de los estudiantes en
el espacio familiar y escolar”.
En cuanto a las condiciones que sirven de plataforma al despliegue de la EES: define tres: la
investigación aplicada: “como posibilidad de generar conocimiento a partir de las experiencias
cotidianas y validar éstas a través de metodologías apropiadas” (Esparsa, 2001), la educación, por
su íntima conexión con las posibilidades de cambio de la cultura de la salud y de los hábitos y
prácticas que propenden por la salud, y finalmente, la coordinación intersectorial e
47
interinstitucional que permite la sinergia de esfuerzos, recursos y acciones centrados en el
escolar22
.
Desde la óptica de las institucionales nacionales, la PS en la escuela forma parte de una visión
integral del ser humano que considera a las personas, y en especial a los niños y a los
adolescentes, dentro de su entorno familiar, comunitario y social. Por lo tanto, una de las
principales funciones de la Escuela Saludable es la de "transmitir los conocimientos y destrezas
que promuevan el cuidado de la propia salud y ayuden a prevenir comportamientos de riesgo"
(MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE EDUCACION, ICBF, OPS, UNICEF., 1998).
"Sus actividades están orientadas a formar jóvenes con espíritu crítico, capaces de reflexionar
sobre los valores, la situación social y los modos de vida que favorecen la salud y el desarrollo
humano" (MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE EDUCACION, ICBF, OPS, UNICEF,
1998).
Este tipo de enfoque reafirma la necesidad de realizar un trabajo conjunto de todos los
integrantes de la comunidad educativa, en la búsqueda de un objetivo común que es el de mejorar
la salud y elevar la calidad de vida de nuestra población. La PS es el proceso mediante el cual los
individuos y las comunidades están en condiciones de ejercer un mayor control sobre los
determinantes de la salud y, de ese modo, mejorar su estado de salud (OPS/OMS). En este
sentido, el “proyecto” de Escuela Saludable se constituye en una estrategia que permite la
apropiación de los elementos esenciales de la PS y prevención de la enfermedad en un ámbito
claramente definido como lo es el espacio escolar, donde ocurre el encuentro de los sectores
salud y educación y donde el Proyecto Educativo Institucional (PEI) juega un papel fundamental
como marco de desarrollo, en un contexto amplio donde la educación en salud se convierte en eje
transversal del currículo.
22 Durante la implementación del proyecto es necesario contar mecanismos de seguimiento y evaluación permanente que permitan ver los
avances y dificultades a corto, mediano y largo plazo, así como para hacer los ajustes necesarios durante el proceso y su respectiva documentación. El seguimiento tiene por objeto observar cómo se está ejecutando la estrategia, y así realizar con oportunidad, las acciones
correctivas y los ajustes necesarios por parte del equipo operativo del mismo, para asegurar el logro de los objetivos propuestos.
48
El “proyecto” de escuelas saludables plantea tres ejes de desarrollo fundamentales: el
educativo, con el cual se pretende articular todos aquellos aspectos que cruzan la vida de la
escuela y se propone a partir de una concepción de educación para la salud23
que involucre
conocimientos acumulados acerca de la salud, estilos de vida saludables a nivel individual y
colectivo y construcción de habilidades para la convivencia pacífica, basados en un proceso
pedagógico y soportados en una propuesta didáctica específica (OPS/OMS, 2000). Dentro de
este contexto, el PEI es entendido como un proceso permanente de desarrollo humano e
institucional que busca crear ambientes propicios para crecer y ser, aprender y transformar,
integrando intenciones y acciones dentro de la organización viva y dinámica que busca
primordialmente mejorar la calidad de vida de todos y cada uno de los miembros de la
comunidad educativa (MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE EDUCACION, ICBF,
OPS, UNICEF, 1998).
El ambiente saludable, como otro de sus ejes, no sólo comprende el estado físico y estructural
de la escuela, sino que incorpora elementos constitutivos de las relaciones entre los individuos
que facilitan o entorpecen un escenario propicio para el libre desarrollo de la personalidad, las
relaciones armónicas y el respeto por la naturaleza (OPS/OMS, 2000).
Acciones en salud, el último de estos ejes, no por ello el menos importante, aborda desde el
enfoque de la PS y la prevención de la enfermedad, los elementos más importantes para el
crecimiento y desarrollo de los estudiantes en el espacio familiar y escolar. Igualmente, este eje
plantea un enfoque hacia la construcción de formas de acercamiento colectivas dentro de un
contexto social24
y curricular (OPS/OMS, 2000).
El desarrollo de estos tres ejes se lleva a cabo acorde con la dinámica propia de cada
institución educativa y su PEI (OPS/OMS, 2000).
23 El papel de la Educación para la Salud se concentra en ayudar al individuo a comprenderse y estimarse mejor a sí y estimarse mejor a sí
mismo, saber qué es lo que le hace funcionar, tener respeto por sí mismo. Por lo tanto, la educación para la salud ayuda a las personas a sentirse bien respecto de otras personas y tener un sentido de responsabilidad
hacia sus vecinos y seres humanos. 24 El Observatorio profundiza en el análisis y señalamiento de situaciones relacionadas con los niños y jóvenes colombianos y sus derechos, así, como las responsabilidades que competen a la sociedad y al Estado, tal como se deriva de los compromisos que Colombia ha adquirido
internacionalmente tales como la Convención Internacional de los Derechos del Niño y la Cumbre Mundial por la Infancia que se expresan a
través los programas nacionales de acción a favor de la infancia
49
¿Cuál es entonces el propósito de la Escuela Saludable, según las diferentes versiones?: en
términos generales se podría decir que es responder en forma efectiva a la problemática de salud
de los escolares y contribuir con el pleno desarrollo de sus potencialidades físicas, psíquicas,
cognitivas, sociales y espirituales mediante acciones, de PS y prevención de la enfermedad,
pedagógicas, ambientales y del entorno, dirigidas a la comunidad educativa.
Aunque no hay aún una definición, se visualizan allí los elementos clave de la Escuela
Saludable, mismos que de una y otra forma y con diversos énfasis, se repiten en las diversas
propuestas de EES como se verá a lo largo de este estudio. Para los autores, por su parte, la
Escuela Saludable es un escenario socio educativo por excelencia e intencionalmente promovido
para centrar su tarea en la formación integral de los individuos de una sociedad, contribuyendo de
esta manera al avance de la cultura y al desarrollo humano y social del territorio, al mismo
tiempo que cumple otras importantes funciones relacionadas con la provisión a la población que
sirve, de satisfactores a necesidades fundamentales como las que plantea el profesor Max Neef:
protección, subsistencia, ocio, libertad, creación identidad, entre otras que potencian capacidades
y la emergencia del sujeto humano, social y político. Para ello la Escuela Saludable deriva del
haberse constituido en un “proyecto clave” de la sociedad y el estado y el foco de la acción
intersectorial, empleando mecanismos que como la EES permitan convertirla en un escenario
desde el cual se catapulta de forma sistemática y sustentable, hacia el futuro, el desarrollo que se
sueña.
3.2.5 Sobre gestión y modelos
Antes de adentrarnos en el tema de la gerencia social y de la aproximación que a la PS y a la
EES, pudiera tener, se exploran primero dos asuntos: uno en el que se involucran términos y
conceptos afines entre sí, como son gestión, administración y gerencia. El segundo, es una
exposición sobre lo qué es un modelo y en particular aplicado a la gestión.
50
3.2.5.1 ¿Cómo se relacionan, administración, gerencia y gestión?
La palabra gestión, proviene del latín gesio y hace referencia a la “acción y al efecto de
gestionar” y también como “acción y efecto de administrar”. La noción implica explícitamente
las dos funciones primordiales de la gerencia de las organizaciones25
: dirigir y controlar. Dirigir,
en el contexto de la palabra, es definir el rumbo de la organización teniendo en cuenta
procedimientos concretos y controlar es asegurar que tal rumbo se esté alcanzado, a través del
monitoreo, la evaluación y el seguimiento, teniendo en cuenta que los procedimientos26
se
valoran en términos de eficacia, efectividad y eficiencia (Ramirez, 2010).
Otra definición del concepto de gestión de manera más sistémica argumenta: “en síntesis, la
gestión es la interface entre planeación-acción, acción-control y control-planeación” (Henry
Mintzberg, 1997). En este sentido se referencia la integralidad de la planeación y la gestión con
un marco de control, de manera tal que las estrategias e iniciativas de una organización
determinada, sin desconocer que muchas de ellas poseen metodologías e instrumentos propios,
busquen simplificar y racionalizar su labor en la generación y presentación de planes, reportes e
informes, bajo el marco sistémico en el que se entretejen. La acción se especifica entre la
planeación y el control refiriéndose a dejar el rol de la pasividad para pasar a hacer algo o bien a
la consecuencia de esa actividad, teniendo controles en ello.
Desde la perspectiva administrativa, la gestión se rige por las reglas de la disciplina. De este
ámbito deriva una diferenciación de la gestión: estratégica, táctica y operativa que a menudo se
agrupa en administrativa y operativa o misional. El nivel estratégico de la gestión es también
conocido como directivo o gerencial y a él se ligan las funciones denominadas estratégicas: la
planeación, la toma de decisiones, la organización, el control de la gestión y la conducción,
principalmente. En las últimas décadas, aquella –la gerencia- ha venido reclamando para sí un
escenario propio de reflexión teórica y en la práctica, un campo y mecanismos de actuación
distintos a los del administrador tradicional, a quien parece reservarse el nivel táctico dentro de la
organización.
25 Las organizaciones son estructuras sociales diseñadas para lograr metas o leyes por medio de los organismos humanos. En la Escuela Saludable están compuestas por subsistemas interrelacionados que cumplen funciones especializadas 26 En Administración un procedimiento es un conjunto de acciones u operaciones que tienen que realizarse de la misma forma, para obtener
siempre el mismo resultado bajo las mismas circunstancias
51
En este marco, el fenómeno de globalización del modelo neoliberal, ha introducido en el
estado la lógica de una administración y/o gerencia pública con un enfoque de mercado y
privatización inminentes, que niega de paso la naturaleza política del gobierno. Si bien esta
tendencia hace parte de la llamada modernización de los estados y tiene bondades innegables
para su organización, la adopción sin adaptación pone en grave riesgo la gestión pública al
introducir las lógicas de la empresa privada para las que fue inicialmente concebida. Son
numerosos los ejemplos de los problemas que produce esta contradicción de principios en las
prácticas de pseudo-gestión pública: la salud como mercancía, servicios de agua y saneamiento
privatizados, entre otros muchos.
La gestión, desde un punto de vista social, se define como “un instrumento que integra las
acciones y recursos sectoriales y locales (salud, educación, bienestar social, cultura, entre otros)
desde un enfoque de derechos para enfrentar las determinantes del deterioro de la calidad de
vida”, involucrando y apoyando la “formulación y ejecución de acciones integrales mediante la
promoción de espacios de discusión transectoriales” (Universidad Nacional de Colombia, 2006).
Planteada desde la perspectiva gerencial verdaderamente pública, invoca la democracia y la
participación para los asuntos considerados estratégicos y mencionados líneas atrás. No es
gratuito entonces, aunque no pase de ser una pose, que en Colombia, a partir de la Constitución
del 91, todos los ejercicios de planeación tengan que ser participativos o que el control de la
gestión tenga su principal protagonista en el ciudadano o que la elección de servidores públicos
sea una potestad de aquel.
En síntesis la gestión se puede enmarcar en la acción y efecto de administrar integrando los
talentos y recursos necesarios por medio de procedimientos concretos, monitoreados, evaluados y
en constante seguimiento para asegurar que el rumbo a alcanzar se base en objetivos concretos y
planificados. Se puede también concebir la gestión en un marco de hacer: la acción concreta de
lo planificado requiriendo su integralidad con la gestión buscando la simplificación de sus
actividades, el aprovechamiento del talento humano y la racionalización de los recursos, teniendo
así un mejor control de lo planificado. Como dice en sus clases uno de los investigadores, la
52
gestión es el arte y ciencia de alcanzar resultados. Ello implica que tiene una intención, una
inteligencia y un estilo.
3.2.5.2 ¿Qué es un modelo de gestión? ¿Dónde aplicar un modelo de gestión?
Los modelos son la representación de un objeto, sistema o idea, de forma diferente al de la
entidad misma. El propósito de los modelos es ayudarnos a explicar, entender o mejorar un
sistema. Un modelo de un objeto puede ser una réplica exacta de éste o una abstracción de las
propiedades dominantes del objeto. El uso de modelos no es algo nuevo. “El hombre siempre ha
tratado de representar y expresar ideas y objetos para tratar de entender y manipular su medio.
Un requerimiento básico para cualquier modelo, es que debe describir al sistema con suficiente
detalle para hacer predicciones válidas sobre el comportamiento del sistema. Más generalmente,
las características del modelo deben corresponder a algunas características del sistema modelado”
(Correa de Urrea, Alvarez Atehortúa, & Correa Valderrama).
Un modelo se utiliza como ayuda para el pensamiento al organizar y clasificar conceptos
confusos e inconsistentes. “Al realizar un análisis de sistemas, se crea un modelo del sistema que
muestre las entidades, las interrelaciones, etc. La adecuada construcción de un modelo ayuda a
organizar, evaluar y examinar la validez de pensamientos” (Sanchez, 2011). Al explicar ideas o
conceptos complejos, los lenguajes verbales a menudo presentan ambigüedades e imprecisiones.
“Un modelo es la representación concisa de una situación; por eso representa un medio
de comunicación más eficiente y efectivo” (Ramírez, 2010).
Se puede resaltar el modelo científico, que es el resultado del proceso de generar una
representación abstracta, conceptual, grafica o visual de una porción de la realidad para analizar,
describir, explicar, simular y predecir fenómenos o procesos. En ese sentido el definir una
modelación de la estrategia, favorecería la explicación, el entendimiento y el mejoramiento de la
misma. “La importancia del modelo de gestión radica en la representación de las interrelaciones,
la estructura y las funciones de la estrategia; establecería el límite de su acción y permitiría
simular escenarios mediante pruebas experimentales variando sus componentes con aceptables
resultados a un bajo costo y con facilidad en su manejo” (Ramírez, 2010).
53
En materia de gestión, se puede denominar un modelo de gestión como un “prototipo” para la
ayuda en la toma de decisiones dentro de una organización, un plan, una estrategia, en forma
secuencial, ordenada y racional en la cual deben ser planteadas y replanteadas, resueltas y
evaluadas sus decisiones. Tobar (1997) menciona que los modelos de gestión son formas
sistémicas y racionales para la toma de decisiones propias de la organización.
Un modelo puede ser aplicado en diversos escenarios que, no obstante, deben tener en común,
el constituir un entorno organizacional, esto es, encontrarse estructurado bajo unas reglas
mínimas que le den identidad como tal. A este respecto, debe enfatizarse en que la organización
en general, es una estructura usualmente colectiva que se establece y ordena para alcanzar un fin
que se convierte en su tarea o misión. Así pues, la gestión emerge en organizaciones sencillas
como un proyecto o tan complejas como una Estado. En coherencia, la gestión toma el color del
asunto que es su objeto: la renta, la política, lo social, etc. Si se está hablando de una estrategia,
de acuerdo con planteamientos anteriores es obvio que la gestión adquiere un carácter estratégico
inminente. Comprender esto es fundamental para su correcta aplicación, pero especialmente para
el aprovechamiento de las fortalezas que parece han demostrado tener las estrategias de PS.
3.2.6 Gerencia social, más allá de la nueva administración pública.
La exigencia poblacional de hacer efectiva la solución a las necesidades y el despliegue de
capacidades, para alcanzar el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida, ha vuelto las
miradas hacia la creación y despliegue de nuevos conceptos gerenciales y estratégicos que,
superando los preceptos de la “nueva administración pública”, se basen en criterios de equidad,
eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad, para reorientar la toma de decisiones, las acciones a
seguir y el seguimiento y evaluación de los resultados alcanzados (Contreras, Díaz Castillo, &
Hernández Rodriguez, 2012).
En esa óptica, la gerencia social es un campo de acción (o práctica) y de conocimientos,
estratégicamente enfocado en la promoción del desarrollo social. Su tarea consiste “en garantizar
la creación de valor público por medio de la gestión, contribuyendo a la reducción de la pobreza
54
y la desigualdad, así como al fortalecimiento de los estados democráticos y de la ciudadanía”
(Mokate & Saavedra, 2006). Esta definición de gerencia social va enmarcada en los criterios de
la genuina gestión pública, bajo el “enfoque y exigencia ciudadana por una mejor gerencia de las
intervenciones que proponen mejorar las condiciones de vida de nuestra sociedad y facilitar la
transición hacia un futuro mejor” (Mokate & Saavedra, 2006), y va ligada al desarrollo de
“gerentes” de la misma comunidad, los objetos de la comunidad y los mismos intereses.
La gerencia social construye así el valor de lo público, pues “más que un conjunto de
conocimientos y prácticas de la administración pública, es un enfoque sobre la manera de formar
y gestionar las políticas públicas”. Como noción abarca la iniciativa política para extender las
funciones del Estado, al posibilitar y enriquecer “la participación de los diferentes actores que
componen una sociedad, con sus tensiones, complejidades y turbulencias para garantizar de esa
manera el despliegue del potencial de la ciudadanía” (Contreras, Díaz Castillo, & Hernández
Rodriguez, 2012).
3.2.6.1 Áreas de acción de la gerencia social
En el mundo, el accionar dentro de un marco de Gerencia Social, ha sido muy opacado debido
al desinterés que tienen las administraciones públicas (y la esfera de lo privado también) por la
apertura del ejercicio de lo público y la emergencia de los actores-agentes sociales. No obstante,
el tema ha evolucionado lo suficiente para que existan planteamientos a partir de los cuales es
posible la construcción de unidades de pensamiento y reflexión que prosperen en aplicaciones
prácticas. Al respecto, se plantea una serie de premisas significativas para discurrir en el campo
teórico de la gerencia social:
Gestión programática: tiene relación con el cumplir y procurar que se realicen las
gestiones públicas con la perspectiva de la misión mediante cuya materialización se “crea valor
público a través de un conjunto de políticas, programas y proyectos pertinentes”. Este sentido de
la gerencia enfatiza la principal categoría de su propósito en un marco de intervenciones que
como lo enuncia Mokate y Saavedra (2006) “debe seguir la lógica aportada por la cadena de
valor que vincula los medios con los fines de la generación de valor público” y “deben ser
55
formados o construidos e implementados de forma participativa con los múltiples involucrados”
(Mokate & Saavedra, 2006)
Gestión política: la gerencia social se enmarca en asuntos de política, planificación,
estrategias y programas con el fin de lograr que los actores involucrados se movilicen hacia el
logro del objetivo organizacional o de la proyección social. Este ejercicio a su vez, “Busca
generar compromisos, responsabilidad, legitimidad y recursos, con el fin de crear un ámbito
propicio para las acciones de la organización” (Mokate & Saavedra, 2006)
Gestión organizacional: el compromiso es pilar clave dentro en la función de la gerencia
social. Este compromiso no es sólo por el objeto hacia el que están trazadas las actividades de los
programas de desarrollo, sino por lo que significa efectivamente el deber con el valor de lo
público, que como lo comenta Mokate y Saavedra (2006), debe contar “con la capacidad
organizacional de llevar adelante una gestión efectiva, eficiente, equitativa, ética y sostenible, se
relaciona con el diseño e implementación de procesos, sistemas y estructuras para desarrollar
relaciones, rutinas y capacidades organizacionales que facilitarán la implementación, el logro de
los resultados e impactos deseados” (Mokate & Saavedra, 2006).
3.2.6.2 La gerencia social activa en la EES
Atendiendo el propósito de la EES, en aplicación a cualesquiera de los planteamientos
expresados anteriormente en relación con la Escuela Saludable, surge la necesidad y urgencia de
circunscribir los aspectos orientados a garantizar la creación de valor público y definir acciones
programáticas, políticas y organizacionales suscritas con actores-agentes sociales que convengan
al propósito de la Estrategia de convertir la escuela en saludable en los términos propuestos en
párrafos anteriores. Por ello, el ejercicio no descarta que la administración pública se involucre
con acciones que sistemáticamente contribuyan a alinear los recursos y potencialidades para el
logro de las metas y objetivos de expansión y crecimiento de la EES, y sí exige de la
participación activa, operante y decisiva por parte de la comunidad en general y focalizada en el
territorio dentro del área de influencia de cada institución educativa.
56
Es importante resaltar que los aportes de la Gerencia Social a la EES no son fácilmente
asumibles en un marco operativo, dentro del contexto político-institucional actual. Llevarla a la
práctica implica definir y desarrollar atributos operativos y metodológicos que le posibiliten
influenciarla para potenciar su capacidad de producción de impacto. La EES se ha desplegado
dentro de un marco de lineamientos, objetivos gubernamentales y estilo de gestión, que reclaman
fortalecimiento desde la perspectiva de una también renovada, en términos de máximo alcance,
PS. Por otra parte, la estructura técnico-jurídica y de evaluación, hasta hoy incipiente, también
debe dotarse de consistencia y características que propendan por la sostenibilidad, las cuales
deben profundizarse y fundamentarse debidamente.
3.2.6.3 La gestión en la promoción de la salud y en la escuela saludable
La promoción de la salud per se, sugiere la acción dirigida, la acción con intención. Si se
observa con cuidado, la PS plantea un espectro amplio de la gestión sanitaria, que envuelve tanto
perspectivas estratégicas como tácticas y operativas para lograr que “las comunidades y los
individuos estén en condiciones de ejercer un mayor control sobre los determinantes de la salud
manteniendo o mejorando, de ese modo, su estado de salud”27
, asimismo, garantizar condiciones
de bienestar de los individuos y las poblaciones. (Castañeda, 2006): la formulación de políticas,
la abogacía y la educación sanitaria tienen un sesgo clave político y sociocultural. Mientras que la
información y la difusión, el trabajo intersectorial e interinstitucional, pueden ser más bien
tácticos. En relación con la gestión misional, las estrategias de PS parecieran sugerir que son de
propiedad de quien originalmente las desarrolla o debiera desarrollarlas. La EES saludable por
ejemplo no pretende que se sustituya la función de la Escuela, por el contrario, impele el
desarrollo de su potencial para que pueda ser efectiva en su tarea y de esta manera contribuir a
lograr la salud y el bienestar de los niños y de la comunidad educativa. Por otra parte, el llamado
a la participación y al empoderamiento, la convocatoria amplia de actores y sectores, está
perfilando una intención de democratizar la gestión, especialmente aquella considerada
estratégica y ello se traduce en que sugiere poner el poder en quien debe tenerlo y para los
propósitos específicos, según las atribuciones de cada actor y agente.
27 Entiéndase salud como estado de Bienestar en el conjunto de factores que participan en la calidad de la vida de la persona y que hacen que su
existencia posea todos aquellos elementos que dan lugar a la tranquilidad y satisfacción humana
57
En una definición establecida por la Organización Panamericana de la Salud (OMS/OPS,
1999), la Escuela Saludable es la herramienta integradora de las políticas actuales sobre
promoción de la salud en el ámbito escolar, entendida ésta como la capacidad de coordinar y
ejecutar políticas de salud, educación, bienestar y medio ambiente, entre otras. Mediante ella, se
convoca a todos los sectores y a la sociedad civil con el propósito común de promover el
desarrollo humano y social de la comunidad educativa, buscando además complementar y
potencializar las responsabilidades de los diferentes actores de la sociedad civil comprometidos
en los ámbitos municipal, distrital, departamental y nacional.
En dicha definición se sugieren además los lineamientos, las responsabilidades y el ámbito de
gestión básico en tres grandes áreas: educación en salud, ambientes y entornos saludables y
reorientación de los servicios de salud y nutrición que conllevan a la promoción de la convivencia
pacífica y por ende a la paz, teniendo en cuenta que la gestión debe abarcarse desde un plano en
el “quehacer, para recrear y hacer cobrar sentido desde la dimensión política que orienta su
acción”. Interactuando en ella tres planos: la teoría, la práctica y la política. (Correa de Urrea,
Alvarez Atehortúa, & Correa Valderrama)
Estos tres postulados: la teoría, la práctica y la política, en los que se enmarca la estrategia de
escuela saludable desde el punto de vista de la gestión intentan determinar las acciones prácticas
que conduzcan a las comunidades hacia el establecimiento de metas claras en gestión y bajo una
estandarización definida, patrones claros de implementación y esquemas exitosos de aplicabilidad
en el territorio, puedan medir y evaluar el “como”28
de la ejecución y a su vez evaluar el impacto
que han tenido en el bienestar y la calidad de vida. Así, la estrategia requiere de modelos de
gestión, aplicables a la comunidad, de fácil entendimiento y monitoreo que faciliten su
implementación.
28 El “Como”, responde al modo, la condición, el proceder o la manera en que se lleva a cabo la gestión
58
3.2.6.4 La gestión asociada a la EES mirada como práctica de la gerencia social
En el contexto global, la promovida modernización del estado introduce una noción de
empresa a la cual viene adherida una nueva propuesta de administración formal29
de sus
instituciones, que ha desplazado el discurso y práctica de la administración pública tradicional,
caracterizada por su inminente énfasis político y no dirigido hacia la adopción de los
instrumentos técnicos de la disciplina. Así, la administración ha dejado de ser un asunto propio
de las organizaciones y sectores productivos de bienes y servicios para el beneficio privado y el
crecimiento, para convertirse en una condición irrenunciable del manejo institucional, que
impulsa la expansión de un nuevo paradigma que avasalla también, progresivamente, escenarios
sociales organizados, introduciendo en la mayoría de los casos las lógicas en las que se ha
fundamentado el propio desarrollo epistemológico de la administración concebida como campo
de la economía e instrumento al servicio del mercado y de la generación de renta.
Es importante plantear el asunto de esta manera, para dejar evidencia de que el abordaje de los
conceptos que hacen parte de este numeral, no se hacen al margen de la discusión ideológica que
sobre la adopción sin adaptación de la Administración y posteriormente de la Gerencia, ha
realizado el Estado y la sociedad y cómo sus prácticas han contribuido al posicionamiento de
otras lógicas que desnaturalizan la institucionalidad, al despojarla de su carácter público y
político para hacer más fácil el establecimiento y sostenibilidad del modelo económico
hegemónico. Pero por otra parte, para proponer, que no obstante por obvias razones la
Administración no haya recibido las principales contribuciones epistemológicas y tecnológicas
del ámbito público, como disciplina que trata del manejo de las organizaciones para el logro de
sus fines, tiene una validez, que aquellos que comprenden las implicaciones de su uso sin
reflexión del contexto, tienen la obligación de re-construir a la luz de los intereses del
mejoramiento y pervivencia de lo público, lo social y lo humano, en las organizaciones e
instituciones cuya tarea los tiene como objeto o parte constitutiva de los postulados en que
fundamenta su existencia en la sociedad. Es precisamente, dentro de esta concepción que se
realizan a continuación, los planteamientos conceptuales sobre gerencia social y las discusiones
que la relacionan con la EES.
29 Esta formalidad hace alusión al uso en las instituciones del Estado, de la base teórica de la disciplina administrativa, de recurso humano
formado en competencias específicas y de las herramientas que le son propias.
59
La Estrategia Escuela Saludable se constituye en una forma de trabajo inteligente, y
organizado, que busca desde un escenario privilegiado como lo es la escuela, el desarrollo
humano donde participan todos y todas y se comprometen para hacer de la escuela un lugar
agradable para crecer, estar sanos, aprender, vivir y convivir en paz y armonía. “En
consecuencia, el modelo integral de Escuela Saludable se fundamenta en el desarrollo articulado
y sinérgico de los cinco componentes o líneas de la PS” (Organización para el Desarrollo Social y
la Educación para Todos, 2007). La Estrategia Escuela Saludable como modelo, definiría los
elementos más notables y relevantes para su implementación los cuales pueden ser asumidos,
luego de una clara percepción, por parte de las comunidades educativas, consolidando así la
educación desde el punto de vista de la integralidad, avanzando hacia el perfeccionamiento de las
condiciones de vida de las personas y entendiendo el concepto de PS como un fortalecimiento
desde el punto de vista del monitoreo y la vigilancia no sólo de los factores relacionados con la
salud sino de los escenarios que conlleven al bienestar (DSSA/UDEA, 2002). De hecho la
Estrategia Escuela Saludable evidencia la necesidad de definir un modelo de gestión bajo la
mirada de la gerencia publica o social, no sólo por lo que conllevaría en términos de formulación
e implementación en las comunidades que así la demanden, sino también, y en un grado de
elevada importancia, por la preocupación que se tiene por el tema de la salud en los contextos
institucionales educativos contribuyentes con el bienestar y el desarrollo de sus naciones
(DSSA/UDEA, 2002).
El desarrollo de un país, por su parte, depende del trabajo humano, infraestructuras, equipos
productivos, medios financieros, etc.; los potenciales de la población, especialmente su nivel
educativo y la capacitación para el trabajo, y el conjunto de valores, tradiciones, instituciones,
capacidades de asociación, confianza y prácticas sociales que existen en la sociedad, entre otros
(Teodoro Pérez. Maria Eugenia Martínez, 2005). En las últimas cuatro décadas, la humanidad ha
venido experimentando un gran salto en sus formas de producir bienes y servicios y de
relacionarse, ocupando el conocimiento y las habilidades para trabajar colaborativamente. Es
decir, cada vez es más claro que el principal potencial para la generación de riqueza en las
sociedades es su gente, lo que en la práctica significa que a mayor nivel de desarrollo social de un
país, más capacidades tendrá para la producción de riqueza. De allí la necesidad e importancia
60
estratégica de la inversión social en salud, educación, nutrición y cultura, entre otros para tener
poblaciones más sanas, más educadas y con una cultura centrada en valores democráticos. Es por
ello que los gastos del Estado y de la empresa privada en el campo social no son realmente un
“gasto”, sino una inversión a mediano y largo plazo, de alta rentabilidad (Universidad Nacional
de Colombia, 2006). La Gerencia Social entra, así, a jugar un papel preponderante en la
adecuada orientación, administración y gestión de la inversión social, al propiciar el
perfeccionamiento de las instituciones, la elevación de los niveles educativos y el incremento del
conocimiento en la población, al aumentar los potenciales de acción mediante mejores estándares
de salud, en fin, al promover un desarrollo que fortalezca las interacciones, las redes sociales y la
capacidad de generar sinergias. Pero no es este su único papel. Como se estableció en apartes
anteriores, la gerencia es una función estratégica en la que se materializa la voluntad de quien
ostenta el poder político, mismo que en un contexto de democracia está reservado a los
ciudadanos. Por otra parte, el ejercicio del poder implica hacer parte del gobierno y del
establecimiento de un statu quo, como acto de organización, en el que funciones como la
planeación, la toma de decisiones, la conducción y el control de la gestión constituyan una
atribución compartida en el marco de las respectivas responsabilidades, deberes y derechos de
todos aquellos que conforman el Estado y la sociedad.
La gerencia social en el propósito de construir escuela saludable tendría como función
primordial buscar la excelencia en la gestión social de modo que el despliegue de la Estrategia
pueda, además de ser sostenible, mantener una visión holística de las complejidades internas y
del contexto, entendiendo a la comunidad educativa y a los diferentes dominios de la realidad en
términos de conectividad, interdependencia y retroacción, y asumiendo los problemas y las
potencialidades como procesos dinámicos que a su vez son resultantes de otros procesos
cambiantes (Teodoro Pérez. Maria Eugenia Martínez, 2005). Al asumir la gerencia social surgen
tres campos que para la modelación de la EES son imprescindibles, y que a su vez tienen una
naturaleza propositiva, sugiriendo buenas prácticas en los procesos de planeación, construcción,
implementación y evaluación de las políticas y programas de escuela saludable.
Desarrollo social: del campo del desarrollo social para la escuela saludable, la gerencia
social adquiere una forma de ver el mundo, penetrada por una comprensión de los grandes
61
desafíos históricos, culturales, sociales y económicos del desarrollo; una conciencia valorativa del
contenido del desarrollo; una sensibilidad frente a los entornos mundial, nacional y local que
influye sobre las iniciativas para promover el desarrollo y un bagaje analítico que apoya la
formación de propuestas concretas hacerlo con equidad y en democracia. Es en este sentido que
el campo de gerencia social necesariamente, también tiene que tener un referente espacial y
temporal (Universidad Nacional de Colombia, 2006). La escuela saludable tiene que responder a
lo que se entiende por “desarrollo”, obligando a la comunidad educativa y sus líderes a repensarlo
y orientar hacia la idea construida los logros sociales, que serán priorizados, con base en los
desafíos particulares de cada cultura y la visión con respecto al tipo de sociedad que se busca
promover (Ministerio de la Protección Social, 2008).
Política pública: la noción toma sentido cuando produce conocimiento sobre el proceso de
formulación de políticas públicas e inserte dicho conocimiento en el proceso de estructuración de
la escuela saludable. Parte de lo descriptivo y lo analítico en una exploración de las causas,
consecuencias y desempeño de las políticas y programas públicos para conducir a una reflexión
propositiva sobre potenciales soluciones para problemas públicos. El campo de la política
pública le ofrece a la gerencia social en la escuela saludable una comprensión y argumentos sobre
los procesos de desarrollo de las políticas; las características de diversas alternativas de
intervenciones a favor de desarrollo de la Estrategia, y las bondades y limitaciones de cada una; y
los procesos de movilización de apoyo, generación de consensos y construcción de alianzas como
medios facilitadores de las políticas (Ministerio de la Protección Social, 2008).
Gerencia pública: finalmente, tomando aportes del campo de la gerencia pública, la
gerencia social en la escuela saludable debe concentrarse en la gestión como profesión y en el
funcionario público como el practicante de esa profesión, considerando a los líderes y gerentes
públicos de la estrategia actores fundamentales en el buen desempeño de funciones ejecutivas
para las organizaciones públicas. La gerencia pública es un campo altamente interdisciplinario
que propone prácticas para coordinar y fortalecer la producción de ciertos tipos de
comportamiento, relaciones y decisiones y para resolver distintos tipos de problemas, con el fin
de coordinar eficaz y eficientemente un sistema de intervención pública, concentrándose en los
conocimientos, procesos, técnicas, herramientas y destrezas gerenciales, que pueden ser
62
utilizadas para convertir ideas y políticas en acciones y resultados (Ministerio de la Protección
Social, 2008).
3.2.7 El enfoque de desarrollo humano integral
El desarrollo humano es mucho más que el crecimiento o caída de los ingresos de una nación.
Busca garantizar el ambiente necesario para que las personas y los grupos humanos puedan
desarrollar sus potencialidades y así llevar una vida creativa y productiva conforme con sus
necesidades e intereses. Esta forma de ver el desarrollo se centra en ampliar las opciones que
tienen las personas para llevar la vida que valoran, es decir, en aumentar el conjunto de cosas que
las personas pueden ser y hacer en sus vidas. Así el desarrollo es mucho más que el crecimiento
económico, este es solo un medio – uno de los más importantes – para expandir las opciones de
la gente (PNUD, 2013).
Pero para ampliar opciones también es fundamental construir capacidades humanas. Entre las
más básicas para el desarrollo humano están: llevar una vida larga y saludable, tener acceso a los
recursos que permitan a las personas vivir dignamente y tener la posibilidad de participar en las
decisiones que afectan a su comunidad. Sin estas capacidades muchas de las opciones
simplemente no existen y muchas oportunidades son inaccesibles. Por esta razón, la gente es el
centro del desarrollo, pues son las mismas personas las que pueden construir las condiciones para
que el desarrollo humano de todos y todas sea posible: “El desarrollo de la gente, por la gente y
para la gente” (Universidad Nacional de Colombia, 2006). En consecuencia, el desarrollo
humano comparte una visión común con los derechos humanos. “La meta es la libertad humana.
Las personas deben ser libres de realizar sus opciones y participar en las decisiones que afectan
sus vidas. El desarrollo humano y los derechos humanos se refuerzan mutuamente, ayudando
afianzar el bienestar y la dignidad de todas las personas, construyendo el respeto por sí mismos y
el respeto por los demás” (PNUD, 2013).
63
3.2.7.1 La EES como oportunidad de construcción del desarrollo humano integral.
La Estrategia de Escuela Saludable (EES), es una opción que se presenta a los municipios y
comunidades para orientar sus acciones hacia un desarrollo humano integral, sostenible, diverso y
equitativo en el entorno escolar.
El desarrollo debe ser humano, porque se centra en el ser individual y colectivo, como persona
y como comunidad, en el avance en su proceso de humanización, con la individuación y
socialización, en la construcción de un sujeto social. Es integral en la medida que incorpora las
esferas: ontológica, política, sociocultural, ambiental, tecnológica y económica; es sostenible,
cuando esta generación se beneficia sin afectar desfavorablemente a las próximas generaciones,
sino por el contrario beneficiándolas, en los aspectos natural, tecnológico, sociocultural, político
y muy especialmente en lo ontológico; es por esto que se hace un gran énfasis en el trabajo con la
niñez y juventud. Es diverso porque incluye las diferentes edades, sexos, razas, culturas,
religiones, grupos políticos, etcétera y es equitativo, en la medida que lucha por la justicia social,
en los casos concretos (DSSA/UDEA, 2002).
La EES es una opción de gestión para el desarrollo local que convoca a la participación
comunitaria para la construcción de una propuesta de desarrollo humano, bajo un modelo que al
circunscribirse en la política territorial, requiere la integración de la municipalidad y de los
procesos sociales y culturales para fomentar el bienestar físico, mental, social y espiritual de los
sujetos, las familias y las comunidades, teniendo como eje transversal la conciencia social, la
comunicación, la participación, la creatividad, la intersectorialidad y la trascendencia
(RAMIREZ GÓMEZ, 2004).
Al incluirse la Escuela como centro de formación y participación comunitaria, incorpora los
cinco pilares de la EES, incluidos en el Proyecto Educativo Institucional, PEI, y en el Manual de
Convivencia, en un ambiente educativo saludable. Igualmente reúne las diferentes directrices
para el fomento de los aprendizajes del ser: aprender a ser, en la perspectiva de aprender a ser
persona, desarrollando una identidad personal, basada en el conocimiento de sí mismo -virtudes,
nuestros defectos, habilidades, capacidades-. Aprender a hacer las cosas, es decir, tener iniciativa
64
para tomar decisiones, tener creatividad, saber resolver los propios problemas, ser perseverantes y
tener una atención continuada, sin rendirse ante algo que resulte imposible o muy costoso,
Aprender a conocer, sin que baste tener a alguien que enseñe, sino también dando impulso a la
predisposición por el auto-aprendizaje. Finalmente, aprender a vivir juntos en sociedad, siendo
imprescindible conocer las normas sociales, las cuales deben respetarse. Para ello, es necesario
saber expresarse, comunicarse, respetar, cooperar y ser solidarios con el objeto de formar una
nueva población ciudadana por la paz, la democracia y el desarrollo humano (UNESCO).
3.2.7.2 Pero, ¿qué es el desarrollo humano?
El Diccionario de la Real Academia Española dice que el desarrollo es la evolución progresiva
de una economía hacia mejores niveles de vida. En su acción como verbo, desarrollar (De des-
y arrollar), aduce que desde el punto de vista humano se refiere a progresar, crecer económica,
social, cultural o políticamente.
En contexto, el desarrollo es una producción ideológica, que puede darse de diferentes
maneras de acuerdo con la época y la cultura; por lo tanto no es un valor universal que pueda ser
aplicado a todos los hombres. La palabra desarrollo, posee una fuerza semántica de
connotaciones altamente dinámicas y movilizadoras que está relacionada con riqueza libertad,
felicidad y autonomía.
En otras acepciones y conceptos se puede concretar que “Son numerosas las definiciones que
se encuentran sobre el desarrollo y no pocas las que ligan el concepto a otros términos a fin de
darle mayor concreción mediante una calificación que lo especializa en su significado y
aplicación (p.e. desarrollo económico, desarrollo social, desarrollo sostenible, entre otros), pero
desafortunadamente no en su finalidad principal: permitir a las personas y a la sociedad, alcanzar
su grado máximo de humanidad” (Zapata 2012).
“Es posible que por lo anterior, exista una tendencia igualmente dividida de adjetivizar el
término y de no adjetivizarlo, en este caso, bajo el supuesto de que es entendido, debido a su
objeto y naturaleza compleja, necesariamente integral, con temporalidad histórica y prospectivo,
65
constituyéndose así, en una resultante sistémica, multidimensional, dinámica e interactiva que a
su vez cuali-cuantifica el estado de evolución de su objeto (sociedad o individuo), con relación a
un referente previamente establecido (no siempre de manera consciente e intencional por los
interesados). Tal vez uno de sus más importantes atributos es que puede ser modelado, diseñado,
modificado, (re)construido y controlado, como las evidencias lo señalan” (Zapata, 2012).
En la actualidad existe un enorme volumen de publicaciones sobre el desarrollo y aunque
posiblemente la existencia del término en el diccionario sea remota, como concepto y discurso es
reciente. En otros momentos del suceder humano, fue más común, por ejemplo, la idea de
progreso que la de desarrollo. Aquel por su parte, no siempre fue concebido en los términos
actuales como se verá a continuación.
De acuerdo con Robert Nisbet (1981) en su “Historia de la idea del progreso” este se
encuentra ligado a la historia de occidente, en la cual asuntos como el respeto por la razón, el
conocimiento y la ciencia hace inevitable asumirlos como criterios del mismo. Los cambios
suscitados durante el siglo XX marcarían posteriormente una diferencia: rebeldía contra la
ciencia, cultivo del irracionalismo, desarrollo del subjetivismo, preocupación de los individuos
por sus placeres. Sin embargo según el autor, durante 3000 años la idea de progreso fue más
importante que las de igualdad, justicia, libertad y comunidad. El progreso tampoco estuvo
relacionado siempre con el factor económico o el poder: fueron símbolos del progreso, procesos
de perfeccionamiento del saber y conocimientos técnicos, artísticos o científicos. También el
progreso se entendió como atributo de una situación moral y estuvo relacionado con la
espiritualidad, la felicidad y la tranquilidad (por supuesto, hay quienes alegan la incompatibilidad
de las anteriores). Por otra parte, de acuerdo con el mismo autor, hay que aceptar que progreso
no siempre significa avance. Un ejemplo de ello tiene relación con el crecimiento a costa de la
explotación humana. El racismo y la esclavitud, aún no erradicados, son una evidencia que
ilustra esta afirmación.
En el período comprendido en 1750-1900, ocurren fenómenos que incidirán en cambios de la
idea del progreso. Uno de ellos es la ruptura con las creencias de corte religioso que unen el
destino del hombre a la voluntad del ser divino. Así, aquel se convierte en un proceso histórico,
66
movido por causas naturales. Algunas acepciones y autores de este período, se listan a
continuación:
Progreso como libertad (sXVIII) Turgot, Edward Gibbon, Adam Smith –libertad
económica individual/libertad natural-. Simultáneamente:
El progreso como poder… cambia el concepto de libertad (Rosseau, Hegel, Comté –
positivismo-, Marx)
Libertad igual a consciencia, y esta a su vez, ligada a la consciencia de clase.
Siglo XIX “es el momento optimista de su triunfo, con los avances técnicos de
la revolución industrial y el imperialismo europeo extendiendo su idea de civilización a todos los
rincones del mundo”.
En materia de desarrollo, tampoco este fue siempre “desarrollo humano” o simplemente
“desarrollo”, ni tuvo la fuerte connotación discursiva y paradigmática que lo hace hoy objeto de
discusión y estudio. El desarrollo como crecimiento económico: surge en la década de los 40,
fundamentado en la economía del desarrollo –rama de la economía, segunda guerra mundial-, la
cual se ha ocupado del enriquecimiento material y del incremento del volumen de producción de
bienes y servicios. Su enfoque parte del supuesto de que al aumentar el producto agregado, se
incrementa el desarrollo. Por tanto cobra sentido creer que un crecimiento del producto interno
bruto reduciría la pobreza e incrementaría el bienestar general, siguiendo la siguiente lógica:
“…producción genera rentas, y mayores rentas generan, a su vez, mayor utilidad o bienestar
económico” (Keith, 1996). En esta perspectiva el crecimiento se convertiría no sólo en el medio
para alcanzar el desarrollo sino en el fin del desarrollo mismo (Keith, 1996). Algunas variaciones
del discurso se mencionan brevemente:
Crecimiento económico y tecnología. Schumpeter: rol central de la tecnología en las
economías. Taylor: organización científica del trabajo
Crecimiento económico y política: poder y riqueza o política de bienestar
Crecimiento económico, política y tecnología: rol de la guerra, Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones y globalización del modelo económico, naciones versus mercados;
ciudadanos versus consumidores/mano de obra –maquilas-
67
Según Celso Furtado, la idea de desarrollo económico, es un mito, en tanto desvía “la atención
de tarea básica de satisfacer necesidades fundamentales de la colectividad a tarea de objetivos
abstractos -inversiones, exportaciones y crecimiento-.
El modelo de desarrollo Keynesiano, es el modelo del intervencionismo de Estado. Surge
después de una crisis del capitalismo en el ámbito mundial se basa en los postulados teórico
fundamentales de Keynes. En este modelo el estado debe asumir un papel protagónico para
producir la reactivación de la economía y garantizar el orden colectivo. Se da una relación de
doble vía entre salud y desarrollo. El buen estado de salud del individuo y la colectividad es
considerado un factor de desarrollo por su impacto positivo en los niveles de productividad y de
crecimiento económico. Se adopta el criterio según el cual la salud no es un asunto
exclusivamente biológico, ni individual, sino multicausal y colectivo, en el cual intervienen
variables económicas, políticas, sociales, medioambientales y culturales.
El desarrollo como concepto social: “Un proceso de mejoramiento de la calidad de vida de
una sociedad. Se considerará que una comunidad tiene una alta calidad de vida cuando sus
habitantes, dentro de un marco de paz, libertad, justicia, democracia, tolerancia, equidad,
igualdad y solidaridad, tienen amplias y recurrentes posibilidades de satisfacción de sus
necesidades y también de poder desplegar sus potencialidades y saberes con vistas a conseguir
una mejora futura en sus vidas, en cuanto a realización personal y en lo que a la realización de la
sociedad en su conjunto respecta” (ABC, 2007).
Sobre el tema del desarrollo con enfoque social es destacado el interés de la Naciones Unidas.
Varios de los eventos mundiales versan sobre asuntos que claramente son objeto del desarrollo
social:
Conferencia Mundial sobre la Educación para Todos (Jomtien, Tailandia; 1990)
Cumbre Mundial en favor de la Infancia, (Nueva York; 1990)
Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(Río de Janeiro, Brasil; 1992)
Conferencia Mundial de derechos Humanos (Viena; 1993)
Conferencia Mundial sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo; 1994)
68
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social (Copenhague; 1995)
Cuarta conferencia Mundial sobre la Mujer: acción para la Igualdad, el Desarrollo y la
Paz (Pekín, 1995)
Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat
II) (Estambul, 1996)
Cumbre Mundial sobre la alimentación (Roma, 1996)
El desarrollo sostenible: a partir de la década de los setenta emerge otra perceptiva, que más
que de desarrollo es de crecimiento al involucrar al tema económico las reflexiones realizadas por
el Club de Roma: se abandonan las tesis de un sistema abierto en relación con la explotación de
los factores del ambiente convertido en recursos naturales. El gran interrogante es, considerando
el planeta como un sistema cerrado, “¿Qué pasará si todos los países siguen el modelo de los
industrializados –universalización de las formas de vida de los pueblos ricos-?” (Furtado, 1975).
La respuesta es evidente: ningún país industrializado ni las actuales y poderosas transnacionales
están esperando que los países que tradicionalmente han sido pobres dejen de serlo. Según
Furtado (1975), “el fenómeno de dependencia inicia bajo la forma de imposición de pautas de
consumo”. Hoy no sólo se necesitan proveedores de materias primas y consumidores de bienes y
servicios provistos por las grandes empresas. También se requiere mano de obra para maquilar.
De manera particular, el movimiento generado por la meta de desarrollo sostenible, ha sido
responsable de importantes avances en materia de prevención, mitigación, recuperación, control y
corrección del daño ambiental, pero los grandes focos de contaminación planetaria siguen
estando vigentes al tenor de la producción de riqueza y a costa de la pobreza, enfermedad y
muerte de millares de seres humanos.
Como desarrollo humano (Keith, 2007): a finales de los años ochenta se presenta un
cuestionamiento a la premisa utilitarista de la economía del desarrollo. Personas como Amartya
Sen, realizan otros planteamientos: el proceso de desarrollo como un proceso de ampliación de
las “capacidades” de las personas y no como un aumento de la utilidad y del bienestar y
satisfacción económicos. En la visión de Sen, premio Nobel de economía, “el bienestar no se
identifica solamente con la utilidad, concepción de bienestar utilitarista; ni con la satisfacción de
69
preferencias, concepción bienestarista, sino con la agencia y la libertad para conseguir objetivos,
metas y fines personales. El bienestar en esta teoría, se refiere no sólo a la cantidad de bienes o
de ingresos a los que pueden acceder directamente una persona, sino también a sus logros, a sus
oportunidades y a sus ventajas en comparación con otras personas, entendiendo como una ventaja
la libertad para alcanzar el bienestar." Se cuestiona el supuesto: el medio para alcanzar el
desarrollo es la acumulación de capital físico. La direccionalidad del crecimiento supone un
análisis crítico del modelo de desarrollo imperante e implica transformaciones sociales. Este
hecho genera enfoques alternativos de desarrollo tales como el desarrollo humano, el desarrollo
sostenible y el endógeno con equidad que se centran en el hombre y su relación con el medio
ambiente.
T.W. Schultz: el desarrollo humano prioriza la acumulación de capital humano
UNICEF: no sólo posible sino deseable diseñar programas de ajuste que protejan a los
pobres del grave deterioro de las rentas y preserven de los recortes del gasto público la salud
básica, la alimentación, la protección de la infancia y los servicios educativos –ajuste con rostro
humano-
Comité de Naciones para la planificación del desarrollo: informe de 1988, sobre los
costos humanos del ajuste estructural30
Desde 1990 el PNUD: informe sobre desarrollo humano
Indicadores: PIB versus Índice de desarrollo humano inventado por Meghnad Desai (hoy
Lord Desai), Amartya Sen y otros.
IDH: busca medir el nivel de capacidades humanas - la esperanza de vida al nacer, la tasa
de alfabetización adulta, la tasa de matriculación combinada en educación primaria, secundaria y
terciaria, y la renta real medida en términos de paridad de poder adquisitivo-
30 Es un término que se utiliza generalmente para describir los cambios de políticas implementados por el Fondo Monetario Internacional(FMI) y el Banco Mundial (las instituciones Bretton Woods) en países en desarrollo y que se constituyen en condiciones para obtener nuevos préstamos
del FMI o del Banco Mundial, o para obtener tasas de interés más bajas sobre los empréstitos ya existentes. Dentro de las políticas están:
Recorte de gasto social, también conocido como austeridad; enfoque del rendimiento económico en la exportación directa y en la extracción de recursos, devaluación de monedas; liberalización del comercio o levantamiento de restricciones a la importación y a la exportación; incremento
de la estabilidad de las inversiones, presupuestos balanceados y ausencia de gasto excesivo; remoción de controles de
precios y subsidios estatales, privatización o desinversión de todas o parte de las empresas propiedad del Estado, mejora de los derechos de los inversionistas extranjeros de cara a leyes nacionales, mejora de la gobernanza y lucha contra la corrupción política. Disponible en http://free-
news.org/NOM_tercermundo_03.htm.
70
El grupo CEPAUR (Max Neef, 1993) en su desarrollo a escala humana plantean una
propuesta alternativa que se fundamenta en las siguientes premisas:
Se desarrollan las personas no las cosas
Existen necesidades fundamentales que pueden ser axiológicas y existenciales: la
formulación teórica se acompaña de un componente instrumental, la matriz de necesidades
Se plantea la necesidad como carencia y potencialidad
Se identifica el satisfactor como diferente a la necesidad
Se enfatiza en diversidad de satisfactores
Se dice que los satisfactores cambian, las necesidades fundamentales no
No hay sólo una pobreza; donde la necesidad no está resuelta hay una pobreza, luego hay
que hablar de pobrezas
Como se observa el concepto de desarrollo ha pasado por diferentes etapas históricas, durante
las cuales ha cobrado sentidos que no son los que alude este trabajo. En muchas circunstancias y
contextos existe equivalencia entre crecimiento y desarrollo, industrialización y desarrollo.
Alrededor de aquellas significaciones, se ha tejido también un discurso o preámbulo de
paradigma que pone en riesgo el significado y sentido que muchos defienden al invocar los
derechos humanos, la libertad, la equidad y la justicia social y ambiental, por mencionar algunos
términos argumentativos del desarrollo humano.
También existen propuestas menos convencionales: Sergio Bossier: y….¿si el desarrollo fuera
una emergencia sistémica? Al respecto el autor afirma: “El desarrollo,… es un proceso
multidimensional que en forma paulatina acumula – en un sistema territorial- las condiciones que
mediante mecanismos sinápticos y sinérgicos, harán que en la dinámica de una emergencia
evolutiva en un momento dado emerja un nuevo estado del sistema al cual con propiedad se
puede denominar como “desarrollo”. Esto supone continuidad en el tiempo, preferencia temporal
por el futuro (algo parecido a la decisión entre consumo y ahorro), y claro entendimiento
subjetivo del desarrollo; a ello, se contrapone la búsqueda de inmediatez de resultados,
generalmente con fines electorales, comprensibles en sistemas democráticos, pero no por ello
justificables ni aceptables…” (ECLAC, 2007).
71
Como sistema, el desarrollo se estructura a partir de componentes (dimensiones o esferas)
también complejos, que interactúan entre sí y cuya naturaleza es inherente al objetivo del que
hacen parte (finalidad del sistema). Está sujeto a fuerzas o principios que propenden por su
estabilidad y equilibrio e igualmente es vulnerable a tensiones que pueden causar su desorden
(entropía) y extinción. Con relación a estas últimas ideas, es importante aclarar que no
necesariamente estabilidad y equilibrio (términos positivos) son benéficos desde la perspectiva
del objetivo del sistema y por contraposición desorden y extinción negativos. Por ejemplo, los
modelos de pseudo-desarrollo –fundamentados en la industrialización, el consumo, la
acumulación y concentración de capital- que han regido centrándose en factores económicos e
intereses particulares de personas, naciones o mercados, no han sido "buenos" para la especie y
sociedad humana en su conjunto, no obstante las relativas estabilidad y perdurabilidad que han
tenido durante siglos: si bien los modelos de producción han cambiado parte de su fisonomía, en
esencia el resultado final es prácticamente el mismo: enriquecimiento de algunos a costa de la
inequidad, miseria y muerte de muchos (Zapata, 2012).
La propuesta de un modelo de desarrollo humano y con perspectiva integral, sostenible y
equitativo, respetuoso con la vida –sustentabilidad ambiental-, implica conocimiento profundo
del objeto de aplicación (en este caso el espacio-población, municipio o escuela) tanto en su
estructura y componentes como en las funciones-roles de éstos y de los procesos y dinámicas
comprometidos, además de los contextos mediatos e inmediatos con los cuales se generan
interacciones que actúan como palancas de apoyo y/o como tensores de desestabilización. Un
punto de inicio es considerar el espacio-población desde tres perspectivas: natural, sociocultural e
institucional.
Desde la mirada natural, el territorio es un ecosistema (no necesariamente coincidente en sus
límites con la delimitación político-administrativa establecida para un municipio, por ejemplo),
del cual hacen parte también comunidades humanas que se asientan en su geografía e interactúan
con otras especies presentes en ella, mediante procesos principalmente productivos y de
subsistencia para el hombre, que debido a la lógica depredadora que ha permanecido, han
agotado o desestabilizado profundamente microsistemas locales como también vastas estructuras
72
regionales. Es importante hacer notar, que no obstante pareciera que al hombre se le ha
dificultado vivir en equilibrio con su entorno, es con relación a él y a las interacciones que
establece con el mismo, que desarrolla planos importantes de su identidad como sujeto individual
y colectivo. Pero no sólo de su identidad: también de su cognición y creatividad, de sus
relaciones familiares y sociales, entre otras (Zapata, 2012).
En segunda instancia como sistema sociocultural, el territorio constituye un espacio población
histórico en el cual procesos individuales y colectivos se recrean a distintos ritmos en un proyecto
de sociedad regida por principios y valores, muchos de ellos propios de cada cultura, pero a veces
no debidamente evidenciados y legitimados. Como institución, el municipio por ejemplo –clave
para el tema de escuela-, es una entidad descentralizada en los ámbitos político, administrativo y
fiscal; como lo define la Constitución, "célula fundamental del Estado", y por tanto, la expresión
de éste más cercana que tienen las poblaciones. En el contexto de la modernidad de los estados,
compete al municipio ser efectivo, eficiente y eficaz en el cumplimiento de su función
primordial: proveer las condiciones que requieren las comunidades para su desarrollo y bienestar
(Zapata, 2012).
Pensado el territorio desde estas tres ópticas, los componentes de un desarrollo territorial
deben estar orientadas a que como ecosistema, sociedad y estado-institución, aquel cumpla con su
función esencial: proveer las condiciones necesarias y suficientes para que las personas que
hacen parte de él, alcancen individualmente y en conjunto, un alto grado de humanidad y de
bienestar” (Zapata, 2012).
En coherencia con los planteamientos anteriores en la Universidad de Antioquia – Grupo Base
de Municipio y Escuela Saludable, se propuso entender el desarrollo como un fenómeno
complejo y multidimensional así: seis esferas del desarrollo (al final podrían ser más): ontológica
o del ser, social y cultural, ambiental, política, tecnológica y económica. Dentro de estas son
estructurantes la ontológica y la ambiental (o ecológica). Veamos con algún detenimiento cada
una de ellas (Zapata, 2012).
73
Dimensión económica: partir de su etimología –oikos-, el cuidado de la casa permite
comprender que el hombre es un animal económico por naturaleza en función del manejo,
apropiación y explotación del medio, la transacción, el mercado, la producción y la provisión de
bienes y servicios, pero se han incorporado nuevas prácticas que reclaman principios distintos: el
capital –acumulación y concentración-, la globalización del modelo y su implicación en la
política y soberanía de los países, nuevos agentes, nuevas lógicas: las transnacionales
Dimensión tecnológica: abarca temas como conocimiento y creatividad agregados;
producción y aplicación del conocimiento. Tiene un papel fundamental en la economía. Objeto
de la mayor brecha entre naciones.
Dimensión política: engloba los postulados y prácticas alusivos al ejercicio del poder, la
instauración del orden social, el reconocimiento del otro y lo otro, y la posibilidad del
establecimiento de un proyecto de paridad humana, fundamentado en su dignidad del ser.
Dimensión socio-cultural: aludirla es considerar la “singularidad colectiva”, como sujeto
de necesidades por satisfacer y potencialidades por desplegar. No son atributos sólo del ser,
también del cuerpo social.
Dimensión ambiental o ¿ecológica?: recoge todos los aspectos relacionados con los
sustratos de la vida, el ambiente y su ser humano.
Dimensión ontológica o del ser: se considera básico para el modelo, partir del ser humano
y de la premisa de que "el desarrollo se refiere a las personas y no a las cosas"(Max Neef, 1993).
Un modelo con perspectiva humana debe considerar como principio aquello que le es
inherente al ser humano: sus sueños, necesidades y potencialidades. Es obvio, entonces que las
preguntas iniciales (que se responden con las categorías de análisis), necesariamente deben
orientarse al principio, a los sujetos mismos, como especie del ecosistema, personas miembro de
una sociedad y/o ciudadanos de un estado, y extenderse luego al espacio-población en una idea
de desarrollo local. En la propuesta de Max Neef y otros, se exponen las necesidades
74
(existenciales: ser tener, hacer, estar y trascender y axiológicas; subsistencia, protección,
entendimiento, afecto, participación, ocio, creación, identidad y libertad), entendidas en su doble
sentido de carencia y potencialidad, como punto de partida. Sin embargo, es preciso definir con
cuáles esferas del ser, tendrían aquellas correspondencia, o si por sí mismas, ellas constituyen una
categoría interdependiente, a fin de contar con los elementos que permitan trazar el mapa que
orientaría el trabajo en una comunidad.
Es importante destacar que también dentro de perspectiva humana se encuentran enfoques
diferentes. Por ejemplo Robert V. Kail (1998) hace varios planteamientos en relación con el
tema:
Desarrollo en función del tiempo
Desarrollo en función de cambios biopsicológicos
La persona y su experiencia
Naturaleza versus Crianza
Continuidad versus discontinuidad
Progresión fluida versus serie de cambios abruptos
Desarrollo universal versus Desarrollo contextual
Factores modelo biopsicosocial: biológicos, psicológicos, socioculturales, ciclo vital.
Teoría psicodinámica: desarrollo determinado por la forma en que las personas resuelven
conflictos a diferentes edades (de S. Freud a teoría del CVH de Erik Erikson)
Teoría del aprendizaje: influencia de este sobre la conducta
Teoría del desarrollo congnitivo: estudia procesos de pensamiento y construcción de
conocimiento. Clave: cómo piensan las personas y cómo cambian con el tiempo (Piaget y otros)
Enfoque ecológico y sistémico: el Desarrollo Humano es inseparable del contexto
ambiental. Interconexión, sistemas múltiples –micro, familia; meso, escuela-amigos; exo,
trabajo-redes sociales; macro: historia, cultura, etnia, son asuntos propios de este enfoque.
Otra proposición que se considera de gran valor, para ser aplicada en un contexto educativo es
la de diferentes dimensiones del CINDE: plantea una multidimensionalidad humana: físico-
75
madurativa, lúdico estética, comunicativo–lingüística, erótico-afectivo, social, ético-política,
laboriosidad (¿económica?), ecológica31
.
En síntesis, el concepto de desarrollo ha variado mucho en los últimos 60 años, evolucionando
de término a concepto e incluso a discurso paradigmático que requiere ser leído en contexto, para
establecer su real sentido en un momento y marco proposicional dados. Como elemento fundante
de la PS y de sus estrategias no es extraño que inicialmente, y aún hoy, su significado y sentido
se encuentren atados a la perspectiva biomédica y sanitaria, pero a medida que las
preocupaciones por la salud humana van cobrando una dimensión planetaria y de especie, a la
que se sujetan fuertes cuestionamientos pero también intereses por el desenlace que la discusión
puede llegar a tener en términos de decisiones globales, el desarrollo se torna en una complejidad
sistémica imposible de abordar mediante recursos semánticos reducidos a unas cuantas páginas.
No obstante, es imperativo establecer que el desarrollo humano del cual se habla aquí es tan
complejo como se deba, pues si bien desde los postulados teóricos de la pedagogía, la formación
integral posiblemente tiene claro su abordaje para que la escuela pueda gestionarlo en la persona,
no puede renunciar a integrar los constructos que los problemas estructurales globalizados -como
la sostenibilidad ambiental, la inequidad e injusticia social y ambiental global, la emergencia de
las prácticas esclavistas, la enfermedad y la muerte evitables por millares, debidas a la guerra, el
hambre y la pobreza, entre otros grandes retos de la humanidad-, han impuesto a ese discurso en
construcción, del cual algunos se valen para imponer el control y otros argumentan para superar
la miseria en que se encuentra sumergida una parte muy importante de la población humana. En
todo caso vale la pena expresar aquí que el modelo que aún países como el nuestro, necesitan
pero no proponen debe ser aquel que permita satisfacer las necesidades fundamentales, tener
acceso y poder participar en los logros y avances que la inteligencia humana ha creado para su
beneficio y al mismo tiempo expandir las capacidades para alcanzar el mayor grado de
humanidad y humanismo posibles con independencia de las características que hacen a cada ser
humano único en su singularidad.
31 Propuesta por los investigadores
76
4. Objetivos
4.1 Objetivo general
Analizar los factores potenciadores y a potenciar en la Estrategia Escuela Saludable (EES) en
Colombia, ejecutada en el período 1999 - 2013 frente a la Promoción de la Salud, el Desarrollo
Humano y la Gerencia Social.
4.2 Objetivos específicos
Analizar los alcances estratégico – operativos en los contenidos de lineamientos
nacionales de la EES.
Analizar los referentes teóricos y operativos alrededor de los cuales se agrupan diferentes
experiencias de EES en el territorio nacional.
Plantear lineamientos teóricos, estratégicos y operativos a partir del conocimiento
generado.
77
5. Metodología
5.1 Enfoque metodológico y tipo de estudio
Se planteó una investigación de enfoque cualitativo hermenéutico, fundamentada
metodológicamente en una reflexión de carácter evaluativo32
, utilizando algunos elementos
empíricos-cuantitativos en el procesamiento de la información recogida. Se plantea esta
evaluación, como un contraste de los referentes teóricos, estratégicos y operativos de la Estrategia
Escuela Saludable, consignados en lineamientos internacionales y nacionales para constatar luego
su presencia en experiencias diversas. Este proceso permite tanto la identificación de los factores
potenciadores y a potenciar, como el señalamiento crítico de algunas situaciones de concepción y
formulación. Esta evaluación es focalizada, diferenciada, comprensible y se construye en la
confrontación de similitudes, diferencias y contradicciones; crea e integra conocimientos y
experiencias, toma en cuenta la pluralidad de perspectivas de los actores y agentes de la EES,
develando consensos y disensos.
No obstante su carácter evaluativo, este estudio no se ocupa de evaluar los productos, logrados
por la EES, sino de hacer explícito el papel de los referentes teóricos, estratégicos y operativos en
la relación Promoción de la Salud - Desarrollo Humano - Gerencia Social, en el desarrollo y
desenlace de aquella.
5.2 Fuentes de información
Se incluyeron dos tipos de fuente primaria: documentales e informantes. Los primeros
estuvieron constituidos por las cartas y declaraciones internacionales en materia de promoción de
la salud, lineamientos nacionales de la EES, lineamientos departamentales de la EES y
32 La intencionalidad metodológica inicial de realizar una sistematización de la EES se mantuvo a pasar de los virajes del proyecto. De ahí la
razón de la expresión “reflexión de la experiencia”, no obstante la inclusión de categorías previas.
78
experiencias documentadas o sistematizadas. Los segundos fueron personas elegidas por su
conocimiento sobre el tema, el cual les ha dado la reputación de referentes nacionales33
.
Cartas y declaraciones internacionales sobre Promoción de la Salud: fueron utilizadas
para la elaboración del marco conceptual. De este a su vez, emana el parámetro de referencia
para analizar los enfoques que en diversos documentos se asigna a la EES. Se cuentan en la lista,
el informe de Lalonde, la declaración de Estocolmo de 1972, que completan un listado que
comprende siete documentos. Por otra parte, es la base del modelo propuesto por los
investigadores, que alimenta la construcción del último objetivo y de la discusión.
Lineamientos nacionales: son dos versiones que se analizaron para dar cumplimiento al
objetivo número uno de este estudio.
Documentos diversos que consignan instrucciones, sistematizaciones, evaluaciones y
descripciones de la EES puesta en práctica en diversos lugares del País: el estudio de estos
permitió, el logro del segundo objetivo (“Analizar los referentes teóricos y operativos alrededor
de los cuales se agrupan diferentes experiencias de EES en el territorio nacional”). Las
experiencias suman quince.
5.3 Objeto y categorías de análisis propuestas
Se concluyó que, comprender cómo mejorar los componentes estratégicos y operativos la
EES, implicaba develar el sentido de los conceptos que la constituyen – es decir, los conceptos
que subyacen a estrategia, escuela, saludable, escuela saludable- tanto como la coherencia que
existe entre su definición, en virtud de ella, la aspiración que se le asigna como finalidad y la
forma en que se concibe su implantación y despliegue y que queda materializada en instrucciones
de diversa índole. En la figura 1 se plantea un esquema del objeto así visto. Acto seguido se
proponen los enunciados o preguntas a partir de los cuales se orienta la indagación por los
conceptos o discursos que prevalecen detrás del término.
33Sólo respondieron a la solicitud dos personas: la doctora María Patricia Mantilla Uribe Directora del Instituto PROINAPSA. Centro
Colaborador de OMS-OPS en Promoción de la Salud y Salud Sexual y Reproductiva – Facultad de Salud, Universidad Industrial de Santander y
el doctor Humberto Ramírez Gómez de la Facultad de Medicina de la Universidad de Antioquia.
79
5.3.1 Qué es la EES
Responder a esta pregunta implicaría comprender por separado la manera en que se concibe
cada uno de los términos que constituyen la expresión completa. De igual forma se considera
significativo evaluar cómo se entiende y propone el concepto “escuela saludable”. Para ello se
plantearon una serie de interrogantes que se estructuraron como orientaciones de las múltiples
lecturas, evaluaciones e interpretaciones realizadas en diferentes momentos de la investigación.
5.3.2 Estrategia
Cómo se concibe y formula programáticamente la Estrategia: como un programa, proyecto,
metodología o estrategia propiamente dicha. Por otra parte, fue fundamental constatar el grado
de coherencia entre esta concepción con el alcance que se le atribuye y con la forma de plantear
su gestión y sostenibilidad.
5.3.3 Salud
Interesa conocer la base teórica subyacente o explícita en que se fundamenta el concepto una
vez ha sido traducido en acciones de la ejecución de la EES: implica verificar si el carácter que
ha mantenido bien sea como ausencia de enfermedad, funcionalidad social, completo bienestar,
desarrollo humano integral, calidad de vida o un concepto mixto que integra varias de las
anteriores.
5.3.4 Escuela
Asimismo, es fundamental establecer la concepción sobre la escuela -y de paso sobre el
maestro- que se encuentra explícita o implícita en las experiencias: interesa conocer que
respuestas se plantean a los siguientes cuestionamientos: ¿qué es la escuela?; ¿quiénes la
conforman?; ¿para qué asiste una persona?; ¿de qué proyecto –social y/o institucional- hace parte
la escuela?; ¿a quién pertenece este proyecto?; ¿qué se espera lograr con él?; ¿de qué mecanismos
e instrumentos se vale la escuela para su gestión?; ¿por qué es importante la escuela para la
80
EES?; ¿cómo se articula a la EES el concepto y constructo de sistema social educativo y de
sistema educativo?; ¿es acaso un escenario social o un dominio institucional o ambas?; ¿cómo se
plantea la sinergia productiva entre estos dos sistemas?; ¿quién es un maestro?, ¿es el maestro un
actor, un agente o un involucrado circunstancial?.
Figura 1 Esquema del objeto de análisis
5.3.5 Escuela Saludable
Interesa descifrar qué definición o concepción de la Escuela Saludable –ES- está presente en
los diferentes contenidos y si es posible plantear que ¿la escuela saludable es lo mismo que la
escuela promotora de la salud? ¿Cuándo y bajo qué condiciones está saludable la escuela? ¿De
quién es responsabilidad el mantener saludable la escuela? ¿De qué mecanismos e instrumentos
valerse para alcanzar y mantener la salud de la escuela?34
34 Al respecto es importante aclarar que Escuela Saludable, es concebida por los investigadores como un sistema en homeóstasis, lo cual implica funcionalidad plena, es decir, la escuela saludable es la que tiene las capacidades para cumplir de forma cabal sus funciones: a) Formación
integral: entendida en función del despliegue de potencialidades humanas de orden ontológico y ecológico, el reforzamiento de los autos y el
impulso a la emergencia del sujeto social y político. b) Socialización: inserción en la cultura y en la norma social. Fortalecimiento del ser social (cultural, económico, político). c) Protección: física y psicosocial (riesgos diversos como violencias, desastres, ocupacional, sanitario,
nutricional), seguridad y confort pedagógico y didáctico, de los derechos humanos y constitucionales. d) Favorecer satisfacción de necesidades
fundamentales (Manfred Max Neef: ocio, participación, creación, entendimiento, afecto, identidad, libertad, ¿subsistencia?).
81
5.3.6 Estrategia Escuela Saludable
Finalmente deben integrarse las partes en el concepto completo EES y a partir de allí
interpretar en los textos los planteamientos que estos hacen en relación con asuntos como ¿cuál es
el problema que pretende resolver?: implica conocer la perspectiva que se tiene del problema
(problema o necesidad u oportunidad o potencialidad) para verificar la concordancia con la
finalidad planteada y con la forma de plantear la ruta metodológica y de trabajo. Es importante
verificar si la responsabilidad por la resolución del problema se le asigna a la Estrategia o a la
Escuela Saludable o a ambas. ¿Cuál es la ruta metodológica de la EES?: una primera actividad
fue la verificación de que la propuesta metodológica i, resolviera sistémicamente el reto de la
gestión inherente a su desarrollo. Ello implicó develar y evaluar los componentes estratégico y
operativo, y establecer los quiénes clave de dichas gestiones, así como los recursos, mecanismos
instrumentos y principios en que se soportan. En segunda instancia, establecer si las acciones
propuestas eran concordantes con los resultados esperados del proceso. En cuanto a la acción
sanitaria, fue prioritaria la constatación del tipo y enfoque. Primero, mayor prevalencia entre la
promoción de la salud, protección de la salud y la vida, prevención de la enfermedad, asistencia y
recuperación del enfermo. En segundo lugar, el enfoque de la acción sanitaria: Promoción de la
Salud, Atención Primaria en Salud –APS-, Atención Primaria Ambiental -APA-, poblacional
(perspectiva étnica, de género, entre otros), ciclo vital humano, gestión del riesgo, educativo en
salud (autocuidado, autodeterminación), informativo, entre otros. Una clave para develar la
coherencia, residió en rastrear si la evaluación que de la EES se ha realizado o se propone por
algún actor con autoridad, atendía a una directriz o intención normalizada que alguna manera
hiciera alusión a la existencia de un modelo evaluativo.
5.4 Métodos e instrumentos
5.4.1 Procedimiento
El diseño conjuga las diversas etapas del proceso en tres momentos que se describen a
continuación.
82
Momento 1: Planteamiento general del proceso
El problema: a partir de la propia vivencia de los investigadores, se concretaron como
elementos problémicos centrales los enfoques y contenidos de Promoción de la Salud y
Desarrollo Humano que hacen parte de los postulados que la mayoría aducen como fundamento
de la EES, y la Gerencia Social que al parecer muy pocas experiencias tienen en cuenta en el
componente estratégico-operativo, aunque algunas –las más exitosas desde la óptica de los
investigadores- evidentemente la hayan incorporado a la práctica, sin nombrarla. Es conveniente
aclarar, que aunque se reconoce que existen otros aspectos de gran relevancia, se dejaron para
que fuera la misma lectura e interpretación la que posibilitara su emergencia. El énfasis dado a
las categorías propuestas se justificó porque a juicio de los investigadores, a estos tres
componentes están vinculados de forma irrenunciable y directa, los resultados e impacto que
promete la EES.
Formulación preliminar del texto de lectura, comprensión, interpretación y síntesis35
para
estimar el alcance del ejercicio y la factibilidad del mismo. De esta derivó una delimitación de
texto, que queda circunscrito a los documentos descritos en este capítulo y a los contenidos
provistos por algunos informantes clave. Son inminentes la posibilidad y necesidad de extender
este trabajo hacia otras fuentes de información (otros textos constituidos por las experiencias
mismas), que por razones económicas y de tiempo, además de las explicadas en el capítulo
introductorio, no fueron asumidas como parte del alcance de este trabajo, aunque constituyeron
su punto de partida y objetivo inicial. Posteriormente se identificaron dos situaciones: uno, que
este estudio era necesario como ejercicio marco, pues la reflexión de experiencias in situ, con los
actores de la comunidad educativa por ejemplo, no satisface gran parte de la preocupación que
inspiró el estudio y que tiene relación con el manejo descuidado o no –en términos estratégicos
tanto como ideológicos- que la institucionalidad le da a postulados y discursos de importancia
que fundamentan teórica y operativamente las intervenciones sociales que realiza en el territorio
local y los resultados e impactos que logra, y dos, que este ejercicio provee conocimiento para
mejorar la precisión del diseño de futuros estudios en los que se pueda soportar una línea
35 Entendida como el aporte de los investigadores a la discusión sobre el “cómo se hace la EES” o como debiera hacerse. En estas dos, se
conjugan los factores potenciadores a potenciar.
83
investigativa que, además se enriquezca desde la perspectiva del método con enfoques de corte
crítico.
Ajuste de objetivos en función de los textos previstos pero principalmente de los actos
cognitivos que determinan o condicionan comprenderlos en diferentes niveles de profundidad
para producir a partir de ahí, los aportes (nuevas estructuras de sentido) que los investigadores
plantean como propuestas a la EES en Colombia.
Planteamiento del procedimiento fundamentado en la reflexión evaluativa de la
experiencia (Jara, 2012) que propone la sistematización.
Momento 2: construcción sistémica de la estructura del texto objeto de estudio.
Esta fase incluyó, primero, la elaboración de un marco conceptual de la Promoción de la
Salud, el Desarrollo Humano y la Gerencia Social, bajo una perspectiva igualmente hermenéutica
en tanto, la posibilidad de hacer explícitos los prejuicios sobre sus significados y sentidos y
contribuir con su reconstrucción (Gadamer, 1993) a partir de la propia experiencia de los
investigadores y justificada por la “polisemia práctica”36
de estos tres elementos que a menudo
constituyen la materialización de múltiples y a veces contradictorios discursos. De acuerdo con
el contexto ideológico, cada uno de ellos, se expresa como un diferente concepto y puede llegar a
constituirse en un polo de divergencia en términos discursivos y derivar en experiencias sociales
con resultados e impactos disociados de los objetivos y aspiraciones de las intervenciones que los
invocaron como fundamento. Planteados como categorías propuestas del estudio pero sobre todo
como asideros o referentes a los cuales acudir para superar el malentendido promovido por la
polisemia discursiva, implicaron una orientación conceptual específica que los distinguiera de
otros posibles y tal vez, más usuales sentidos. Es obvio que al tomar la decisión de que su
abordaje fuera parte del marco conceptual del documento se renunció, de manera deliberada, a
proponer esta reconstrucción conceptual como un objetivo del proyecto, pero no al compromiso
de incluirlo como un alcance del mismo.
36 Alude a los diferentes significados y sentidos que en las experiencias, los involucrados les atribuyen a los términos establecidos como
categorías propuestas.
84
El segundo paso fue la delimitación y organización del texto objeto de estudio,
propiamente dicho. El carácter formal que le da a la EES su institucionalización, hace que gran
parte de lo que se sabe de ella y se encuentra disponible, se halle consignado como conocimiento
explícito37
, (DIS, 2001) en documentos cuya publicación ha sido promovida por las mismas
instituciones del Estado38
y agencias internacionales que las apoyan y aunque es obvio que
también las cientos, tal vez miles de personas que han participado de una forma u otra en la
experiencia deben ser portadoras de conocimientos igualmente valiosos, para los propósitos de
los investigadores el campo de la información se limitó sólo a los documentos que son de origen
institucional y a los aportes de los referentes citados atrás.
El tercero se centró en la elaboración de las preguntas que permitieran la exploración del
texto y la construcción del proceso hermenéutico: de la identificación a la síntesis. Dichas
preguntas, constituyen la base de los contenidos de los instrumentos utilizados para la lectura de
los diversos documentos fuente y recolección de la información proveniente de personas.
Momento 3: Construcción de la propuesta metodológica bajo un enfoque de reflexión
evaluativa de la EES. El despliegue operativo de la propuesta metodológica incluyó a su vez las
siguientes etapas.
Selección y clasificación de textos: dada la diversidad de temas se propuso realizar una
primera consulta en las diferentes bibliotecas de la Ciudad y electrónicas. La mayor parte de la
información obtenida fue electrónica. La información física de que disponían los investigadores
fue mayor que la hallada en bibliotecas. Es importante anotar que se realizó una consulta de
bases de datos que fue infructuosa. Esta se usó para indagar por temas de Promoción de la Salud,
pero en especial en la EES. Aunque sobre la primera existe literatura científica, no tanto sobre la
segunda que como ya se dijo, proviene más de la que recoge procesos de divulgación y
socialización de experiencias.
37Entendido como el conocimiento que se encuentra registrado o documentado. En contraposición el conocimiento que posee una persona del proceso, y que no ha sido documentado y que se denomina implícito. 38 Los ministerios –de salud y educación-, las direcciones departamentales de salud, los entes territoriales departamentales y locales y aún, las
mismas instituciones educativas, apoyadas por aquellos.
85
Captura de información: con base en los resultados de la etapa inicial se definieron los
textos prioritarios de cada temática. Asimismo se seleccionó la bibliografía cuyo contenido sería
objeto de análisis -por tema: cartas, lineamientos y experiencias y documentos de consulta
general-, y se procedió a una lectura profunda mediando guía de lectura, según se describe en el
aparte de instrumentos. Por otro lado, se hizo un requerimiento a expertos y referentes de índole
local, departamental y nacional. A ellos se envió por correo electrónico una encuesta de cuatro
preguntas que se consigna en los anexos. En la ciudad de Medellín se realizó una entrevista a un
experto39
que participa en el proceso actual.
Análisis y construcción de síntesis comprensiva: el análisis se hizo en varios momentos.
El primero tuvo como objeto las cartas de eventos internacionales, haciendo énfasis en los
planteamientos de PS. El segundo, fue el estudio de los lineamientos nacionales y de algunos
departamentales. El tercero, se centró en las experiencias propiamente dichas. El cuarto incluyó
las respuestas de los expertos y los resultados del estudio de otros textos de referencia para el
mismo. En coherencia con un hecho que ya se mencionó, se realizó un análisis orientado a la
construcción de los conceptos que constituyeron categorías propuestas: promoción de la salud,
desarrollo humano y gerencia social, junto con algunas reflexiones sobre la EES.
Finalmente, para propósitos de contraste se planteó una ruta sistemática de pensamiento
orientado a la evaluación, que plantea como imprescindible la existencia de elementos tales como
un objeto de evaluación, un parámetro de referencia, criterios para ponderar las diferencias
halladas y mecanismos para el desarrollo del ejercicio evaluativo40
.
5.4.2. Instrumentos
Como ya se mencionó se utilizaron guías de lectura para la revisión de los diferentes textos,
así como una encuesta de 4 preguntas dirigida a expertos y referentes de la EES en el territorio
nacional. También se realizó una entrevista guiada, a un experto en Medellín quien explicó la
39 Comunicador David Tavera. Miembro del equipo técnico de la EES en Medellín. Participante del Proyecto de Municipios y Escuelas
Saludables en el Departamento de Antioquia, período 2002-2004 40 Toda evaluación debe constar de los elementos descritos, que no son los únicos. Adicionalmente, un modelo evaluativo debe incorporar el uso de los resultados de la evaluación, el perfil de los evaluadores, a los usuarios de los resultados de la evaluación y los mecanismos para gestionar
los resultados de la evaluación y realizar gestión del conocimiento y mejoramiento del proceso. Estos componentes se encuentran pre-
establecidos dentro del estudio y por ello no se listan en el presente aparte.
86
experiencia de esta Ciudad a profundidad y suministró material clave para el análisis. Véanse en
los anexos las guías de lectura.
Por otra parte, se construyó una matriz evaluativa que permitió consignar los lineamientos
nacionales y las experiencias, desagregándolos en varios niveles a partir de los componentes
establecidos para el objeto de análisis (estrategia, escuela, saludable y escuela saludable) y
asignarles valores numéricos que ayudaran a ilustrar el comportamiento cualitativo y soportar el
resultado final. Los componentes se desagregaron así:
Estrategia: enfoque, finalidad, medio, horizonte temporal de logro, actores-agentes,
principios, estructura, instrumentos, recursos, acciones, procesos, producto, resultado y efecto.
Escuela: enfoque, actores-agentes, estructura, instrumentos, recursos, acciones, resultados
Saludable: sujeto, escuela
Escuela saludable: componentes: infraestructura y dotación, información sanitaria,
educación-capacitación sanitaria, salud ambiental, control enfermedades prevenibles, seguridad
alimentaria, PEI-PEM, garantía de derechos, ambiental psicosocial y otro.
Cada una de las desagregaciones anteriores, se subdividió a su vez en elementos más simples,
que en general constituían opciones de aquellos de los que derivaron –por ejemplo enfoque se
subdividió en estrategia, metodología, plan, programa, proyecto y otro-. A los últimos se asignó
un valor, siendo el máximo del rango, la coincidencia o mayor aproximación con el concepto
considerado óptimo desde la perspectiva del marco conceptual y de las categorías propuestas
(promoción de la salud, desarrollo humano y gerencia social). La mínima calificación se otorgó
al elemento que se aleja del concepto definido como óptimo –en el ejemplo anterior se asignó el
máximo puntaje a estrategia (5) y el mínimo a otro (0), mientras que plan, programa y proyecto,
se calificaron con números intermedios del rango de 0 a 5)-.
En la matriz, al final, el análisis de columnas, permite, elemento a elemento, analizar la
coincidencia entre las diferentes experiencias. La agregación se interpreta como el alineamiento
de la EES en el territorio nacional entre experiencias y la alineación de las experiencias
analizadas con los lineamientos nacionales. Asimismo, visibiliza los elementos teóricos,
87
operativos, estratégicos, alrededor de los cuales se agrupan las experiencias y aquellos que no son
tan comunes.
El análisis horizontal, pretende sustentar la argumentación de la coherencia interna de cada
experiencia y de los lineamientos nacionales mismos, de forma independiente del enfoque que
cada una de ellas tenga. Véase la matriz en los anexos.
Las agregaciones totales, horizontales y verticales, fueron llevadas a un plano cartesiano
adaptado, con centro en el (50%, 50%), en el que las abscisas describen la coherencia interna y
las ordenadas la alineación. El plano se dividió en cuatro cuadrantes: incipiente; débilmente
alineada, pero coherente; fuertemente alineada pero incoherente, e integralmente madura. Ver en
las figuras 2 y 3, los esquemas de la matriz y del cuadro cartesiano adaptado para la
representación gráfica del estado de avance de la EES.
Es importante anotar que el resultado obtenido está acorde con el conocimiento general e
intuitivo que los investigadores tienen de la experiencia nacional. Sin embargo, debe advertirse
que es posible que al elevar el número de experiencias analizadas, se ajusten los resultados
finales. Por otra parte, es conveniente señalar que la asignación de puntaje fue arbitraria, pero
justificada en la lógica de otorgar mayor valor a aquellos elementos que mejor se ajustaran a los
parámetros propuestos como más acertados dentro de las condiciones y estructura de análisis del
estudio.
88
Figura 2 Matriz de valoración de la EES
Figura 3 Cuadro cartesiano adaptado para la representación gráfica del estado de la EES en Colombia
89
6. Presentación y análisis de resultados
6.1 Alcances estratégicos y operativos en los lineamientos nacionales
Desde Alma Ata hasta nuestros días, la Promoción de la Salud –PS-, ha tenido una evolución
notable como concepto y práctica, no obstante co-existan hoy comprensiones y aplicaciones más
o menos coherentes con los enunciados propuestos en las diferentes cartas, a un grado tal que a
veces es difícil distinguirlas de las acciones de prevención de la enfermedad y de homólogas de
comunicación y/o educación para la salud.
En la Declaración de Alma Ata de 1978, dedicada a la Atención Primaria en Salud –APS-, se
da a la PS una relevancia no superior a la de servicio, que junto con los respectivos de
prevención, de atención y recuperación servirán a los propósitos de alcanzar la salud para todos.
A medida que transcurren los años es visible cómo las preocupaciones de las naciones por la
salud de los pueblos del planeta -y en especial de los países pobres-, se enlazan de manera
definitiva a las discusiones internacionales sobre los efectos nefastos del modelo económico
global y a la reclamación por los derechos humanos, la equidad, la justicia social y ambiental, la
superación de la pobreza, la sustentabilidad ambiental y, a la postre el desarrollo humano, como
la más eximia y compleja posibilidad – y al mismo tiempo evidencia-, de conquistar y mantener
una salud cuyo significado se pone a la altura del completo bienestar psicofísico y social.
En la Carta de Ottawa de 1986 y en las que la seguirán, se evidencia, desde la perspectiva de
sus protagonistas, que el problema que subyace el deterioro general de las condiciones de salud
de las comunidades en diversos países, se ha agudizado y que sobre el mismo existe a nivel
general un mayor conocimiento basado en la evidencia y por tanto una más elevada urgencia de
solución justificable. Asimismo, se insiste en un concepto de salud cuyo sentido se expande
hasta alcanzar sinonimia con el del desarrollo humano y se plantea una PS revestida de atributos
diversos, cuya naturaleza es la acción orientada al empoderamiento de los pueblos para mejorar y
mantener la salud. En coherencia con la situación del contexto mundial en materia de desarrollo,
Ottawa sienta las bases sobre aquellos aspectos en que se fundamenta la PS –las cinco líneas y las
condiciones descritas en el marco conceptual-, y que en virtud de su alcance y complejidad, en la
90
práctica van cobrando un carácter estratégico socio-político y trans-disciplinario inminente que
despoja al actor y sector biomédico y sanitario del privilegio de su uso exclusivo.
Es importante resaltar, en el sentido anterior, dos hechos que emergen con fuerza de las cartas
y declaraciones: el problema sanitario puesto en un formato de discurso para el desarrollo, que
supera la visión biomédica del enfoque humano y el concepto de la salud que cobra dimensiones
supra-disciplinares y exo - sectoriales en el marco complejo de su redefinición como completo
bienestar. En esta perspectiva pareciera que el foco de la PS, paulatinamente, se va centrando en
los llamados determinantes41
explícitamente aludidos en varias de las cartas, adquiriendo así un
nuevo estatus como función sanitaria42
, pero también una complejidad creciente que, al parecer,
ha impedido asirla como un cuerpo teórico, estratégico y operativo que permita ser traducido de
forma más comprensible en lineamientos e instrucciones para su utilización, que no parezcan
reservados exclusivamente para el sector salud y para la implementación de acciones que le son
inherentes a este. Tal vez esta sea parte de la explicación del por qué, a pesar de los inspiradores
marcos conceptuales y disertaciones que preceden las instrucciones para la acción, en
lineamientos nacionales y departamentales de estrategias de PS en general y de escuelas
saludables en particular, esta se disocia luego de aquellos en dos sentidos: primero, no se
corresponden los planteamientos con los resultados prácticos y con los métodos que se proponen
para alcanzarlos y segundo, la inter-sectorialidad e inter-institucionalidad terminan siendo muy
limitadas favoreciendo que en la mayoría de los casos el personal sanitario sea el actor-agente y
que prevalezcan de esta manera las acciones inherentes a su experticia y competencias
normativas o que sean las únicas que se ejecuten para materializar la EES.
A este último respecto, imposible no abrir un paréntesis para comentar que, sin desconocer el
esfuerzo realizado en los eventos planetarios que originan las cartas y declaraciones que fueron
objeto de revisión, queda un profundo sinsabor sobre la desarticulación de actores –con intereses
similares-, que a este nivel también se evidencia. En el mismo lapso temporal, en otras partes del
mundo, discusiones afines han sido llevadas a cabo en materia ambiental, de derechos humanos,
educación y del mismo desarrollo humano, esgrimiendo casi idénticos argumentos y llegando a
41 No coinciden de forma estricta a los propuestos por el modelo de Lalonde y Lafamboise en 1947, ni al elaborado por la Comisión de Determinantes Sociales de la OMS. Sin embargo, las cartas nombran algunos de sus componentes. 42 Yakarta: “Las estrategias de promoción de la salud pueden crear y modificar los modos de vida y las condiciones sociales, económicas y
ambientales determinantes de la salud. La promoción de la salud es un enfoque práctico para alcanzar mayor equidad en salud”.
91
conclusiones congruentes. No es raro pues, que en los países y en sus territorios, también ocurra
situación parecida: cada sector quiere ser protagonista de su “asunto”, desconociendo la
naturaleza compleja del objeto que sirvió de inspiración a la deliberación y a las propuestas de
acción.
Continuando con la reflexión sobre la trasformación de la PS que se sugiere en los contenidos
de cartas y declaraciones, debe particularizarse también en la eficacia que se le atribuye a las
estrategias43
en que se materializa su ejercicio y en la conveniencia de que se pongan en práctica
de manera simultánea sus líneas y las condiciones que obran como postulados irrenunciables y
que tienen el potencial y la inteligencia para orientar y construir en el territorio, en sus diferentes
escenarios, propuestas que coadyuvan al logro del desarrollo con un enfoque humano,
independiente de las posibles trayectorias que determinan la cultura y las circunstancias históricas
y ambientales que le son propias a cada pueblo.
En síntesis, a través de los años, parece haberse fortalecido el convencimiento de que la PS es
un instrumento poderoso para construir salud, bienestar y desarrollo con enfoque humano y cada
vez, las cartas y declaraciones son más osadas en los retos que plantean a sus estrategias44
,
considerando que a diferencia de la prevención y la asistencia sanitaria, aquella no se ocupa de la
enfermedad ni de los factores de riesgo de la manera tradicional45
.
Por otra parte, el concepto de desarrollo humano discutido, también es profundamente
complejo y la complejidad va in crescendo a medida que la discusión se hace más actual: se
agregan dimensiones que responden a otras categorías colectivas que abarcan más que a una
comunidad, a pueblos y naciones en un mundo globalizado y signado por una lógica
economicista impuesta por un proyecto hostil con el ser humano, la vida planetaria y todo aquello
que como acervo de la especie debe considerarse valioso y por tanto objeto de conservación y
43 Según Yakarta, fundamentándose en estudios de caso, de los cuales es posible que se haga referencia a la experiencia de Toronto como ciudad saludable. 44 Por ejemplo, “Es indispensable que la promoción de la salud evolucione para adaptarse a los cambios en los factores determinantes de la
salud” dice en la carta de Yacarta, mientras que en la declaración de Bogotá se lee “El desarrollo integral y recíproco de los seres humanos y las sociedades es la esencia de la estrategia de promoción de la salud en el continente. En consecuencia, esta asume las tradiciones culturales y
los procesos sociales que han forjado nuestras nacionalidades posibilitando, además, enfrentar creativa y solidariamente la adversidad, los
obstáculos estructurales y las crisis recurrentes” 45 Bogotá:“Por consiguiente, el desafío de la promoción de la salud en América Latina consiste en transformar las relaciones excluyentes
conciliando los intereses económicos y los propósitos sociales de bienestar para todos, así como en trabajar por la solidaridad y la equidad
social, condiciones indispensables para la salud y el desarrollo”.
92
protección. Los planteamientos hechos al respecto, se constituyen en una advertencia calculada
acerca de las repercusiones que sobre los seres humanos y la vida misma en general, tiene el
modelo de crecimiento, señalando los fenómenos, las causas y los efectos que este engendra. Así
pues, las preocupaciones que se expresan, pero puestas en un escenario local, superan en mucho
los alcances a los que puede dar respuesta un sector porque de forma evidente no sólo tienen
relación con la salud. De igual manera se expresan -desde la óptica temporal-, en función del
interés inter-generacional tanto como intra-generacional46
, lo que plantea retos adicionales en
relación con el impacto de las intervenciones y con la manera en que se asumen estas dentro de
políticas, planes, programas y proyectos cuando el ejercicio planificador que les dio origen carece
de la necesaria visión estratégico-prospectiva, de una teoría de la realidad fundamentada en una
ética del desarrollo favorable a la vida y a la dignidad humana47
y está inserto dentro de un
contexto de restricciones legalmente constituidas y políticamente incorrectas.
Lo anterior sirve de preámbulo para abordar un tercer asunto: la gestión en una perspectiva de
gerencia social. No obstante ninguna carta o declaración hace mención directa del término, los
razonamientos sobre las tareas que se requieren para enfrentar los grandes retos, se agrupan
alrededor de elementos que van constituyendo, aunque sin una estructura definida y explícita, un
patrón complejo en tanto la diversidad de componentes e interacciones establecidas como
requisitos: principios y enfoques, actores, condiciones de interacción, acciones y procesos e
instrumentos, sugerida la PS como la principal herramienta para el logro de las aspiraciones48
.
Dentro de los principios y enfoques, es importante establecer que responden a categorías
diferentes dentro del conjunto que configuran. En primera instancia hay una sostenida insistencia
por la equidad y la justicia social, que claramente hacen parte de la perspectiva de un desarrollo
humano orientado a su vez hacia el despliegue de potencialidades y capacidades, mientras que
señalan y cualifican aspectos irrenunciables, como la inter-sectorialidad, la inter-institucionalidad
y la participación, que de manera evidente están relacionadas con la acción misma. Por otra
46 Sundsvall: “A nivel internacional, las enormes disparidades en el ingreso por habitante llevan a desigualdades desde el punto de vista, no
solamente del acceso a los servicios de salud, sino también de los medios con que cuentan las sociedades para mejorar su situación y garantizar
a las generaciones futuras una cierta calidad de vida” 47 Sundsvall: “Es urgente dotarse de una ética nueva y llegar a un acuerdo mundial basado en la coexistencia pacífica para permitir una
distribución y una utilización más justa de los recursos limitados del planeta” 48 Bangok: “Lograr que la promoción de la salud sea un objetivo fundamental de las comunidades y la sociedad civil”, “Lograr que la promoción de la salud sea un requisito de las buenas prácticas empresariales”, “Lograr que la promoción de la salud sea un componente
primordial de la agenda de desarrollo mundial”, “Esta Carta de Bangkok insta a todas las partes interesadas a unirse en una alianza mundial de
promoción de la salud, que impulse compromisos y medidas a nivel mundial y local”.
93
parte, invocan la colaboración entre instancias de orden gubernamental y territorial, y
organizaciones, insistiendo grandemente en el tema de redes49
. Asimismo, se mantiene
constante la instrucción de dotar a los pueblos y comunidades, y aún al individuo, de
herramientas para conseguir y mantener su salud50
, aludiendo la necesidad de generar lo que
pudiera equipararse al valor público de la gerencia social, y la ciudadanía, como factores de éxito
y sostenibilidad de los procesos51
: al respecto en Ottawa se afirma que “La promoción de la salud
radica en la participación efectiva y concreta de la comunidad en la fijación de prioridades, la
toma de decisiones y la elaboración y puesta en marcha de estrategias de planificación para
alcanzar un mejor nivel de salud. La fuerza motriz de este proceso proviene del poder real de las
comunidades, de la posesión y del control que tengan sobre sus propios empeños y destinos. El
desarrollo de la comunidad se basa en los recursos humanos y materiales con que cuenta la
comunidad misma para estimular la independencia y el apoyo social, así como para desarrollar
sistemas flexibles que refuercen la participación pública y el control de los asuntos relacionados
con la salud. Esto requiere un total y constante acceso a la información y a la instrucción
sanitaria, así como a la ayuda financiera”.
En relación con las acciones se mantiene también el reconocimiento por las propuestas de
Ottawa en 1986 en el marco de las denominadas cinco líneas, a las cuales se adicionan el abogar
por la salud, invertir en la PS, crear capacidad, entre otras, que como la educación y la
comunicación para la salud, trascienden el carácter técnico - instrumental para convertirse en
procesos clave para la trasformación cultural y la movilización social. Es importante destacar
también la emergencia de la investigación y de otras prácticas afines a la gestión del
conocimiento. Asimismo, la introducción de conceptos y reclamación de compromisos en torno
a la planeación, la organización y el control de la gestión en varios sentidos. Incluso se plantea la
necesidad de usar indicadores apropiados a los objetivos y metas de la PS52
.
49 Bangok: “asociarse y establecer alianzas con organizaciones públicas, privadas, no gubernamentales e internacionales y con la sociedad civil
para impulsar medidas sostenibles” 50 Sundsvall:”Reforzar la acción de defensa de la causa a nivel de la comunidad, principalmente por conducto de grupos organizados por
mujeres. Dar a las comunidades y a las personas los medios para administrar su propia salud y su entorno mediante la educación y diferentes
medidas para facultarlas”. 51 Bangok: “La participación activa de la sociedad civil es crucial en este proceso” 52 México: “La movilización de recursos financieros y operacionales a fin de crear capacidad humana e institucional para la elaboración, la
aplicación, la vigilancia y la evaluación de planes de acción de ámbito nacional”.
94
Los lineamientos nacionales por su parte, recogen en gran medida el discurso de la PS,
referenciando fundamentalmente la Carta de Ottawa. Por la naturaleza del documento, es obvio
que no pueden consignar en su totalidad las reflexiones sobre el problema global del desarrollo,
ni las disertaciones, exhortaciones y demandas que al respecto realizan las diferentes cartas y
declaraciones. Sin embargo debe resaltarse un avance, en términos de la intención de orientación
operativa. Por otra parte, comentar que para marzo de 1999, existían ya varias versiones del
portafolio de la EES –más enfocado hacia el abordaje del componente de educación en salud- o
de los lineamientos generales de la EES. Se ignora si ello respondió a un acto deliberado y al
ánimo de contar con versiones más o menos amigables que sirvieran a la difusión de la EES en
distintos escenarios, o fue el resultado de una gran descoordinación interna. Sin embargo,
cualquiera haya sido la razón y a pesar de los juicios que más adelante se exponen, además, como
resultado del análisis en la matriz, hay que reconocer el trabajo bien intencionado que queda
evidenciado en los textos analizados.
En particular se destacan varios asuntos en los lineamientos nacionales: un primer elemento
relevante es el propósito que se atribuye a la EES de construir escuelas saludables. Aquí ella es
un medio para alcanzar los objetivos de salud y desarrollo del escolar, aspectos sobre los cuales
no se realiza mayor disertación, aunque vale la pena hacer notar que el perfil del escolar está
centrado en la caracterización epidemiológica y la identificación de otros problemas afines con la
salud-enfermedad. El tema de las potencialidades o capacidades se encuentra ausente.
Un acierto, es su argumentación sobre la necesidad de que la EES y la de municipio se
articulen y la agregación de dos elementos a las cinco líneas propuestas por Ottawa: el desarrollo
de una participación social genuina y el rescate de los valores. Estos se encuentran registrados en
la Carta, pero no se plantean allí, como líneas propiamente dichas. Asimismo se expone el
impacto esperado como de naturaleza social, y evidenciado en la reorientación de los servicios de
educación y salud, en el marco de la estructura programática municipal de ambos sectores. Lo
que se desea destacar aquí es la inclusión del sector educativo como objeto de re-orientación,
aunque se carece de información suficiente para juzgar el alcance concebido.
95
En los lineamientos se evidencia también el deseo de esclarecer la manera de poner en marcha
la Estrategia y progresa en la identificación de acciones diversas dentro de etapas lógicas, pero
carece del rigor para mantener una coherencia interna en el señalamiento y tratamiento de los
conceptos tanto como en el abordaje de contenidos sensibles y claves, como podrían ser las
metas, forjadas más en función del proceso de expansión del programa –interés institucional- que
de la adopción e internalización del mismo –interés social-. En ese mismo sentido los resultados
y efectos inherentes a la aplicación misma de la EES, se obvian, sacrificando la ruta que anuncian
y esbozan los objetivos planteados dentro del documento.
En conclusión, los lineamientos nacionales no tienen la potencia para orientar el
establecimiento de un proceso exitoso, en el que cuenten las instrucciones como factor clave,
sobre todo si se considera que se trata de las directrices de las instancias de rectoría. Dicho de
otra manera, los contenidos en los lineamientos nacionales plantean interesantes asuntos de orden
conceptual y reflexivo, tanto en los propósitos como en los métodos, pero no llegan a concretar
con la precisión necesaria y suficiente para evitar la ambigüedad y que las directrices queden
sujetas a la libre y desacertada interpretación de los actores nacionales y por tanto vulnerables a
distintas circunstancias. No se quiere significar con esto que no se esté de acuerdo con la
independencia y autonomía de cada territorio local para re-crear e incluso proponer innovaciones
a una Estrategia que, además, tiene un relativo carácter voluntario. Preocupa, por ejemplo que en
asuntos tan críticos como el impacto centrado en el desarrollo humano de los niños, no tenga
suficiente discusión y exhaustiva explicación el componente metodológico, en sus aspectos tanto
estratégicos como operativos.
6.2 Referentes teóricos y operativos alrededor de los cuales se agrupan las experiencias.
En el cuadro 1 se consigna el listado de alcances que, en cada elemento de desagregación de
componentes, emergieron del análisis con la matriz, por constituir el valor más frecuente del
elemento analizado.
En general se logra establecer que la concepción teórica es ambiciosa en la mayoría de las
experiencias. Se insiste en el desarrollo humano y el bienestar del escolar como finalidad última.
Esto se contrapone a una concepción de la Estrategia como programa de mediano plazo, lo cual
96
hace vulnerable el proceso frente a los cambios de gobierno y otras situaciones de coyuntura
política, administrativa y social. Asimismo, el concepto de lo saludable referido al sujeto, es
limitado por acciones ubicadas dentro de dominios exclusivamente sanitarios.
Se evidencia también una perspectiva reducida sectorial, dentro de la cual la función de agente
sigue recayendo en el sector salud53
. Ello explica la verticalidad de la estructura de soporte al
proceso y la fragilidad del mismo en razón de la dependencia de la acción gubernamental, pero
también de los esfuerzos de un único sector.
No obstante se invoca la PS, las acciones que prevalecen se organizan alrededor de los
componentes tradicionales de asistencia y prevención, seguidos en su orden por intervenciones en
la infraestructura y servicios sanitarios, actividades de información e instrucción54
sanitaria, y
tareas orientadas a satisfacer demandas de seguridad alimentaria. En este marco el proyecto de
formación integral, se hace invisible, al mismo tiempo que se omite una intención de
fortalecimiento de la escuela y del proyecto de educación dentro del territorio, dada la insistencia
en mejorar el PEI de manera aislada del resto de planes del contexto programático local.
La Escuela tiende a ser un dominio de la institución, que la utiliza como medio altamente
eficiente para focalizar acciones. No se la ve como uno de los más importantes proyectos
sociales, ni al profesor como el potencial agente por excelencia. Por otra parte, el PEI, al parecer,
no logra ser el objeto de trasformación para la trasformación. Las experiencias que afirman
haberlo hecho, exponen algunos productos, que para el observador son muy sugestivos si se los
somete a comparación con otros. Por otra parte, en la mayoría de los casos no se evidencian
resultados en materia de formación integral. Si bien se alude alguna intención en ese sentido, son
pocas las experiencias que declaren tener logros que puedan ser imputables a un mejoramiento
sustancial del proyecto de formación integral.
53“Otra limitante la poca capacidad técnica del sector salud para entender que su rol en promoción de la salud y específicamente en el ámbito escolar a través de la estrategia Escuelas Saludables, es otro, desafortunadamente los conocimientos, las habilidades y las competencias de los
profesionales del sector salud han estado enmarcados en los servicios de salud y en un esquema biologicista y centrado en la enfermedad lo cual
impide que podamos apostarle al desarrollo humano y sostenible y no meramente a la prevención de las enfermedades, especialmente las físicas”: Blanca Patricia Mantilla Uribe 54 No se utiliza el término como sinónimo de educación. Se considera que la educación tiene un sentido y significado más amplio y profundo. A
diferencia de la instrucción la educación pretende transformar las maneras, los comportamientos, los sentimientos y la ética del ser humano. Tiene efectos transformadores individuales y colectivos. En tanto moviliza las representaciones sociales actúa sobre la cultura. La instrucción,
hace parte de ella pero no la agota. Pregunta convenientes en un proceso de PS es ¿Cómo se asume operativamente la educación en salud a la
luz de la formación integral? ¿Cómo conviene más? ¿Cómo instrucción o como educación?
97
Una primera conclusión es que las experiencias analizadas de la EES, en su mayoría, están
orientadas a realizar las acciones que desarrollan los componentes que recomiendan los
lineamientos nacionales y departamentales, dentro de un enfoque de la PS que podríamos acusar
como débil, si se lo mira desde la perspectiva de los atributos de gerencia social que la dotarían
de un mayor alcance e inteligencia, poniéndola a la altura de las aspiraciones de la visión
internacional. No obstante, algunas asumen ejecutorias diferentes u excluyen parte del conjunto
consignado en las directrices. Es evidente la omisión del efecto, en función del desarrollo
humano y la ausencia de gestión estratégica vinculante de sectores y orientada al
empoderamiento de los actores educativos55
.
El análisis global de todas las experiencias analizadas, por su parte, señala que en relación con
la coherencia interna, las experiencias agregadas sólo alcanzan un puntaje equivalente al 47 % del
máximo posible. Asimismo, analizando y comparando, elemento a elemento, las experiencias
entre sí, y agregando el resultado, se tiene que el alineamiento expresado en porcentaje del
máximo puntaje posible, llega al 43 %.
El llevar estos valores al plano, como se muestra en la figura 4, el punto queda ubicado en el
primer cuadrante, el cual corresponde a experiencias cuya coherencia interior comparada con los
elementos propuestos, es baja. De igual forma, cuando los elementos comparados entre
experiencias, son diferentes unos de otros.
En conclusión, la EES en Colombia, con base en las experiencias analizadas, se encuentra en
un estado incipiente de madurez referida, no al tiempo de consolidación y a su expansión dentro
del territorio, sino a la generalización de la integralidad de su alcance y al grado de alineación
nacional en torno a la PS, la gerencia social y el desarrollo humano, concebidos en los términos
expuestos en este estudio.
55 “El enfoque se debe hacer desde las personas que componen la comunidad, educativa con énfasis en los y las estudiantes”: Humberto Ramírez
Gómez
98
Cuadro 1.
Síntesis del análisis matricial: alcances de los referentes teóricos y operativos más frecuentes en
las experiencias.
Componente Estratégico Componente Operativo
Elemento Alcance Elemento Alcance
Estrategia
Enfoque Programa
Escuela
Enfoque Domino Institucional
Finalidad Desarrollo humano
integral y bienestar del
escolar
Actores agentes Profesor
Medio Escuela saludable Forma Horizontal
Horizonte
temporal de
logro
Mediano plazo Flexibilidad No
Involucrados Instituciones públicas,
especialmente del sector
salud
Capacidad de
integrar,
cohesionar,
articular
Si
Agentes –
Actores
Varios liderado por el
sector sanitario
Fluidez de la
información
Si
Principios Valores Instrumentos
pedagógicos y
didácticos
No
Forma Vertical Instrumentos
comunitarios
Si
Inteligencia Flexibilidad baja Gobernanza No
Capacidad de integrar,
cohesionar y articular
media
Capital
intelectual
No
Fluidez de la
información media
Acciones
estratégicas
Conducción
Instrumentos Políticos Acciones
misionales
No
Recursos Activos Fortalecimiento
institucional
Si
Acciones
estratégicas
Planeación Proyecto de
formación
integral
No
Acciones
misionales
Intervenciones
complementarias
Acciones
tácticas
Fortalecimiento
institucional
Procesos Estratégicos
Producto Acciones de salud y
bienestar del escolar
Resultado como
escuela
saludable
Si
Efecto, como
desarrollo
humano y
bienestar del
escolar
No
Saludable
Sujetos Salud y seguridad
Escuela
saludable
Componentes
Información sanitaria
Escuela Condiciones de vida Instrucción sanitaria
Salud ambiental
Control de enfermedades
prevenibles
99
Figura 4. Estado de avance de la EES en Colombia, según experiencias analizadas
6.3Planteamientos teóricos, estratégicos y operativos que podrían mejorar la EES
Antes de enunciar una lista de posibles elementos de diversa índole que debiera, según lo visto
en los apartes anteriores, incorporar la EES para su mejoramiento, es fundamental resaltar la
importancia de su organización en una estructura sistémica y sinérgica e introducir el concepto de
la modelación como ejercicio necesario de cualquier propuesta que como la Estrategia busca el
alcance de aspiraciones tan complejas como el desarrollo humano en escenarios y contextos no
menos complejos como pueden ser el territorio y sus ecosistemas sociales. Concebir un modelo
para la EES implica necesariamente, primero: separar conceptualmente sus términos
constitutivos, pues cada uno de ellos posee significados y sentidos que proveen a cada
experiencia características que la singularizan en el marco de un contexto sociocultural, político,
ambiental, y tecnológico de un territorio o escenario histórico específico. En segundo lugar, su
implementación hace imprescindible integrar los conceptos en uno solo, dotándolo de la sinergia
100
necesaria para que se comporte como un sistema de gestión integral de alta inteligencia que
permita a la organización social –llámese escuela o municipio – alcanzar los fines que inspiró su
construcción conceptual.
Dentro de los macro-elementos del modelo deben considerarse: la Estrategia concebida como
la forma más adecuada desde la perspectiva del estratega –el que piensa, el que gerencia, el que
dirige- para que el proceso sea exitoso y logre cumplir su tarea o misión a cabalidad. Es por este
motivo que la Estrategia estaría más relacionada con el impacto o efecto y la eficacia que con la
eficiencia, sin que necesariamente la excluya. La Estrategia demanda inteligencia de la acción y
se constituye como un elemento transversal y orquestador del conjunto de acciones que realizan
los diferentes actores y agentes56
.
Es un libreto al que deben apegarse todos los involucrados no obstante pueda, de acuerdo con
las circunstancias, ser transformado, abortado, o mejorado sobre la marcha de los
acontecimientos, previstos en análisis válidos. En el caso de la EES, la Estrategia recoge
postulados de la PS que materializan atributos que le son inherentes y que persisten en los
diferentes lineamientos e instructivos, desde la óptica de los investigadores, con una intención
política evidente y notable: inter-sectorialidad, inter-institucionalidad y participación,
fundamentalmente son rasgos distintivos imprescindibles para integrar la gestión institucional
con las gestiones social y comunitaria dentro de una nueva lógica de cooperación y sinergia que
repliega la perspectiva vertical con la cual tradicionalmente se planea, ejecuta y evalúa la
intervención estatal, paradójicamente para el desarrollo de comunidades en su territorio, a las
cuales se niega el despliegue de sus capacidades co-gestionarias y autogestionarias, de auto-
dependencia y el ejercicio técnico-político de la democracia. En este orden de ideas, la
Estrategia se convierte en un poderoso instrumento para la acción, que promueve al mismo
tiempo la emancipación y el empoderamiento social y político, utilizando como “pretexto” la
construcción del bienestar, el desarrollo humano y la salud.
56 “Recordar que esta es una estrategia no un programa o un proyecto, por lo tanto es un cómo hacemos para lograr esos resultados o efectos los cuales no son meramente sobre la disminución de las enfermedades o los eventos mórbidos sino justamente ampliar las capacidades y brindar
oportunidades para la población en edad escolar, lo que implica actuar para fortalecer conocimientos, habilidades y competencias para el
autocuidado de la salud, el cuidado de la salud familiar y de la comunidad en la cual se está inmerso”: Blanca Patricia Mantilla Uribe
101
Para llegar a este punto, no obstante, es necesario dotar de nuevo alcance el concepto de sector
y/o sectorialidad57
. Con frecuencia este hace alusión a las áreas que definen los objetos de
carteras institucionales o de entes territoriales: salud, educación, deporte, cultura, entre otros.
Concebir los ámbitos comunitario y social –incluido el privado y productivo-, como sectores,
amplía y profundiza el sentido de la inter-sectorialidad derivando en una experiencia práctica de
mayor riqueza.
Algo similar ocurre con los elementos disciplinarios que subyacen la presencia de las
disciplinas y campos de la ciencia que están involucrados en la EES. Con frecuencia quedan
circunscritos a la afinidad con la salud –en el sentido tradicional de sector- y excluyen otras que
en un enfoque de bienestar y de desarrollo humano no sólo son convenientes sino necesarias: la
economía, la administración, el derecho, la ingeniería, entre otras muchas.
La anterior situación determina también la complejidad de la inter-institucionalidad, en la
medida que instituciones naturalmente orientadas por otras disciplinas y objetos de conocimiento
se sientan o no convocadas, a causa del énfasis dado al discurso sanitario y a la propuesta que
sugieren, la EES y la misma PS.
En cuanto a la participación, el énfasis está puesto en las comunidades. En el caso específico
colombiano existe un amparo constitucional y legal a la participación y reconocimiento a su
condición para la democracia. No obstante, la participación es una práctica que ha ganado
espacio históricamente a un ritmo muy lento debido a particularidades de la situación de contexto
social y político que han pervivido en el País, con manifestaciones diversas de ejercicios
autoritarios de poder y de violencias. En numerosos casos la participación se asume como
presencia física en una perspectiva técnica que opaca su naturaleza política –deseable, ideal- y
social.
57 “Otra gran limitante identificada es la planificación sectorial, el País sigue planificando desde lo sectorial y esto impide que se pueda hacer una gestión intersectorial, sin embargo en la implementación de mejores condiciones de salud y calidad de vida es fundamental y necesaria el
trabajo y la gestión intersectorial, hace falta trabajar más en los ¿Cómo?, ¿cómo hacemos para hacer realidad la gestión intersectorial en lo
local? En esto desde la promoción de la salud se ha venido trabajando en la evidencia empírica que existe al respecto. En Colombia aunque la Estrategia de Escuelas Saludables tiene más de 15 años en su implementación y ha tenido experiencias importantes de implementación en lo
local, la mayoría de la interlocución intersectorial todavía está en el nivel de Información, es decir de informar al otro sector lo que se va a hacer
en la institución educativa”: Blanca Patricia Mantilla Uribe
102
Teniendo como marco de referencia los anteriores planteamientos es oportuno cuestionarse
entonces por los fines de la Estrategia en la EES y demás estrategias de PS. Aunque a no
dudarlo la discusión de los otros dos conceptos -escuela y saludable-, aporta claridad y enriquece
la calidad de las acciones en una praxis dada, se considera que en general el propósito de la
Estrategia es que una comunidad logre hacer de la escuela, comprendida como proyecto social,
una escuela saludable es decir funcional –que funcione y lo haga bien-. Para ello la Estrategia
debe cumplir funciones de carácter directivo:
Direccionar el proceso filosófica, ideológica, administrativa y operativamente
Dinamizar los actores y capitales que sean necesarios para implantar, desarrollar y brindar
sostenibilidad el proceso.
Integrar y articular sectores, organizaciones, instituciones, y en general esfuerzos y
recursos que aquellos invierten de manera aislada
Por su parte, la Escuela es el escenario cuya naturaleza debiera orientar una definición más
social que institucionalizada. Desde la última óptica, la Escuela es una institución que brinda
servicios de educación formal en las condiciones establecidas por la ley y el Estado Colombiano.
Desde la perspectiva social, debería ser asumida como un escenario del sistema social educativo,
del cual también hace parte la familia, en el que, el niño no sólo recibe instrucción sino que
continúa y amplía su proceso de socialización, inserción en la cultura y formación integral. En la
Escuela el niño aprende el mundo de las ciencias mediante actos de instrucción que a la larga
serán responsables por un hombre o mujer, en mayor o menor grado, eruditos. De manera similar
educa sus sentimientos, sus maneras, su carácter, su ética… y finalmente desarrolla las
habilidades y destrezas que le permitirían vivir, convivir, servir y transformarse a sí mismo y al
mundo que lo rodea, incluida la cultura en la cual se halla inserto.
Es por estas circunstancias que la Escuela no puede estar ajena o por fuera del contexto y de
las dinámicas del territorio en que tiene lugar su tarea, ni ser ignorada por los actores sociales e
institucionales responsables e involucrados en el proceso de construcción de bienestar, salud y
desarrollo social, humano y del territorio, y, en este marco es que debe darse solución al
cuestionamiento por el significado sociocultural, institucional y pedagógico de educar para la
103
salud. A este respecto se considera que, si bien es importante el componente instruccional,
educar para la salud es educar para la vida y sobre todo educar para tomar decisiones acertadas en
lo que concierne al bienestar, el buen vivir y el desarrollo social y humano. Esto no se logra al
margen del sujeto social y sobre todo político, que emerge de un proceso formativo cabal e
integral, inscrito en la intencionalidad colectiva de convertir la salud en una prioridad del orden
social y por tanto de la acción del Estado. Por supuesto, es fundamental reconocer la importancia
de impulsar procesos formativos que como en las experiencias revisadas, aboguen por el auto-
cuidado y el mejoramiento de los estilos de vida. Sólo que en esta perspectiva de la educación
para la salud se acusa un énfasis en la responsabilidad individual por la propia salud, que si bien
es totalmente necesaria, no es suficiente, menos en una óptica de salud entendida como
“completo bienestar”. Los estilos de vida de los sujetos aunque sean coherentes con el auto
cuidado, requieren condiciones adicionales y complementarias a la consciencia y decisión de las
personas en su entorno privado. Dichas condiciones están profundamente relacionadas con el
contexto sociocultural pero también con el económico y político de los territorios. La inequidad,
la injusticia social y ambiental, las pobrezas, las violencias entre otras, generan una postración de
las comunidades que las padecen contrariando el espíritu del bienestar y el desarrollo al que se
aspira.
De ahí la importancia de que la educación para la salud priorice como objetos, aquellos que
conducen al establecimiento de un ética personal pero también territorial diferente a la que
promueve y mantiene la desigualdad social. Asimismo, la estructuración de una dimensión
curricular de carácter político que se oriente a formar para superar la pervivencia de la
dependencia, la sumisión incondicional frente a las negación de los derechos y en general la
ausencia de opciones para el despertar y uso de las capacidades para ejercer poder favorable a los
intereses de la salud entendida como riqueza y espiración social a corto plazo y sostenible a largo
plazo.
Con base en lo anterior, se resaltan a continuación varios aspectos puntuales que se considera
deben ser tenidos en cuenta para el mejoramiento de la EES en Colombia. El que se razona,
debiera ser el primer elemento porque como se verá más adelante resulta obvio, se dejará en
último lugar porque también recoge la síntesis de los doce que lo preceden.
104
La EES es la estrategia por excelencia del Municipio Saludable: un asunto fundamental es
que en la escuela se forman el hombre y mujer que harán posible el desarrollo humano en el
territorio –entendido este como un espacio-población-tiempo-. Es inverosímil que una estrategia
de escuela saludable alcance un efecto en un contexto cuyos factores no están siendo intervenidos
de manera favorable a sus propósitos. Una de las grandes lecciones aprendidas en Antioquia y
promovidas por la Universidad de Antioquia es que no debe existir EES sin EMS y viceversa.
La articulación sistémica de los entornos en que suceden la vida y la salud y que son
objeto de las estrategias de la PS: se desprende del punto anterior, la necesidad de que exista una
comprensión holística de la interconexión e interdependencia que existe entre los diferentes
escenarios en que transcurre la vida de un ser humano. Durante su ciclo vital, este habita,
estudia, trabaja, se recrea, se traslada y consume, y en todos estos actos se relaciona con otros
seres humanos y con los ambientes de los que hace parte de forma transitoria o permanente, y con
los que es más o menos interdependiente. Es imperativo desarrollar estrategias orientadas a hacer
de estos ambientes, entornos que favorezcan la vida, la salud y el desarrollo humano. Una visión
fuertemente institucionalizada de la escuela puede hacer perder de vista el hecho de que aquella
no son sólo muros. Es un sistema social con fines educativos que se constituye en un continuum
con la familia, los escenarios laborales, el espacio público y en general con todos aquellos donde
el sujeto se forma como tal, cumple su ciclo de socialización y realiza su proyecto de vida.
Desarrollo simultáneo de las líneas y condiciones de la PS: ya se estableció la
conveniencia en otras latitudes y algunas Cartas lo mencionan. Es necesario para alcanzar una
alta efectividad de las estrategias de PS, que sus cinco líneas se trabajen de forma paralela y
sistémica y se integren la participación, la comunicación y la educación en salud, entre otros
atributos de trabajo, con la ejecución de las mismas. Lograr establecer un concierto de acciones
implica forjarse un objetivo único y articular la gestión pública en una perspectiva de gerencia
social que permita apuntar desde todos los frentes hacia la consecución de una misma meta. La
clave aquí es armonizar, y esa es precisamente una de las virtudes, reclamaciones y al mismo
tiempo propuesta, de las estrategias de PS. Comprender este asunto permitiría avanzar en la
construcción de sinergia tanto institucional como sectorial y superar numerosas trabas
105
ideológicas, culturales y normativas, que impiden al trabajo articulado y el alineamiento a partir
de una visión compartida.
Alineación y coherencia entre el efecto58
y la acción: no tiene sentido hacer
planteamientos de encuadre de una propuesta fundamentada en el desarrollo humano o el
completo bienestar si las acciones finalmente se dirigen primordialmente a satisfacer las
necesidades de atención y prevención de la enfermedad. No es formación integral ni educación
para la salud, sólo capacitar en ciertos aspectos del autocuidado. El “dotar a los pueblos de
herramientas”, tiene implícita una tarea de orden político pues sin la emergencia del sujeto de
derecho, que como tal se reconoce a sí mismo, lo único que se logra a larga es posicionar la idea
de que la salud es sólo responsabilidad del ciudadano y no de la sociedad y del estado en su
conjunto. Por otra parte, desde la perspectiva programática enmarcada en la EES, las acciones,
programas y proyectos, así como la evaluación y sistematización de los mismos deben orientarse
hacia la generación de los productos, resultados y efectos –en ese orden- que se establezcan como
alcance a diferentes plazos. Este es un principio de la planeación. Las estrategias y acciones
sirven para alcanzar el objetivo y la evaluación debe comparar los resultados con aquel, para
saber cuánto se avanzó y las razones por las cuales hubo desvíos o fue exitoso el proceso. En
síntesis, es necesario reflexionar en la necesidad de ser coherente en al menos tres frentes: el
axiológico, el programático y el operativo para volver práctico el concepto de desarrollo humano
o de bienestar o de cualquiera otra meta que se fije la EES en un territorio en particular.
Generación e instalación de capacidad como resultado o producto intermedio: uno de los
retos más grandes que enfrenta la institucionalidad tiene relación con el establecimiento de
procesos sostenibles. No obstante se posee alguna claridad teórica sobre la ruta a seguir para
lograrlo, existen obstáculos de carácter estructural y coyuntural que se interponen con el
propósito y entre los cuales vale la pena mencionar: la ausencia de cultura política orientada hacia
la construcción de la democracia como principio constitucional; la carencia de instrumentos y de 58 “Lo primero es que nos pongamos de acuerdo en que significa Efectividad de la Estrategia Escuelas Saludables. Nosotros entendemos la
efectividad como: “Probabilidad de que individuos de una población definida obtengan un beneficio de la aplicación de una tecnología en salud
a un problema determinado en condiciones normales de uso - no controladas”-. Oficina de Evaluación de Tecnología OTA, USA. Esta definición
es aplicable a la Promoción de la Salud en el ámbito escolar, pues esto se realiza en la vida real, en condiciones normales, no estandarizadas o
como lo diría la Dra. Ligia de Salazar: “Cuando nos referimos a efectividad estamos evaluando si una intervención sirve para lo que fue creada,
cuando funciona en condiciones reales”. Salazar, L. (2009)”: Blanca Patricia Mantilla Uribe
106
capacidad de uso de los mismos para desarrollar los mecanismos que sean pertinentes; la
pervivencia de paradigmas de dependencia estructurada entre países que introducen en el
territorio y en la manera de gobernar, lógicas a conveniencia del modelo; el vacío de
experiencias exitosas a gran escala59
; la misma inconstancia de propósitos al interior de la
institucionalidad derivada de los cambios de administración y de enfoques y propósitos; la falta
de músculo del Estado para ejecutar los programas que suelen quedar en manos de consultorías
independientes itinerantes o de entidades y personas, que no tienen la capacidad real para
mantener un proceso de largo alcance con el enfoque que se requiere. Estas, entre otras, han
impedido que de manera efectiva e integral se lleve a cabo un ejercicio sistemático de creación e
instalación de capitales y capacidades dentro de las comunidades y grupos organizados de la
sociedad. En el marco de la EES por ejemplo, es fundamental enfocar esfuerzos para revitalizar la
escuela como sistema social formativo vital para el florecimiento, sostenibilidad y mejoramiento
del humanismo, la cultura, la ciencia y la tecnología dentro del territorio. Vista así, se explica el
acierto de las experiencias que están haciendo notables esfuerzos por empoderar al profesor, re-
significar la labor del maestro y fortalecer la comunidad educativa en general. Pero hace falta
más: la escuela saludable es ante todo una escuela con funcionalidad social, es decir, con
capacidad para cumplir a cabalidad su misión formadora –dentro de la cual se inscribe la
educación en salud-, y para ello necesita contar con las capacidades que son inherentes a este
propósito. La falta de capital intelectual60
, gobernanza y recursos y activos, impiden una
adecuada gestión educativa y el debilitamiento de la calidad del acto pedagógico, principal
responsable de la formación integral. Los problemas que enfrenta la escuela en el territorio
colombiano son parte sustantiva de la crisis de desarrollo, de allí que no sea en balde todo
esfuerzo que se invierta en conservar, proteger y mejorar la escuela en el más amplio e integral de
los sentidos.
Participación del sector académico - científico y de la universidad como socio estratégico:
al papel de las universidades en el desarrollo de las estrategias de promoción de la salud ha sido
clave en el territorio nacional, y en especial donde mayor difusión han tenido estas. Sin embargo,
es de resaltar que, curiosamente, no son facultades o similares de educación las que impulsan el
59 La descentralización del municipio colombiano ha sido una de las más significativas. Sin embargo, a casi 30 años de haber dado inicio el movimiento, sigue persistiendo la tendencia centralista a nivel nacional y departamental, justificada normativamente en la falta de méritos de los
entes locales, para obtener la certificación, no obstante el precepto constitucional. 60 Entendido como aquel conformado por capital estructural, relacional y humano.
107
trabajo de la EES. Queda destinada esta misión a los centros y dependencias de salud o salud
pública. Obviando esta circunstancia, la presencia de la universidad es clave en todo proceso de
desarrollo social emprendido por cualquier agente. La universidad tiene las capacidades para
proveer con solvencia acompañamiento a las soluciones que demandan los retos de gestión del
conocimiento que a su vez plantea la búsqueda del desarrollo humano, la salud y el bienestar
social. La gestión municipal por ejemplo puede, elevar su nivel de inteligencia introduciendo
prácticas de investigación, documentación y sistematización, diseño y construcción de sistemas
de información e innovación social, que están siendo desaprovechadas y desvirtuadas cuando se
la utiliza – a la universidad- como un simple operador del ente territorial, negándole de paso la
posibilidad de participar en el debate, diseño y formulación de las aspiraciones que intentan
materializar los diferentes programas y proyectos que se ejecutan. Por otra parte, la
perdurabilidad de la universidad en un territorio –en ese sentido la escuela y el maestro también
son una institución- y el potencial de relacionamiento que esta posee la hacen clave para la
sostenibilidad y la articulación de actores endógenos y externos, ser depositaria y guardián de la
memoria cultural y tecno-científica y para la interlocución y traducción o re-edición
sociocultural, entre otras funciones que puede ejecutar como actor – agente.
Alianza con el sector productivo para generar desarrollo humano y bienestar: la mayoría
de las experiencias señalan la importancia de establecer relaciones con la empresa privada, sin
embargo, al parecer, las intenciones, el potencial y los obstáculos que pueden subyacer a este
vínculo no han sido suficientemente explorados y explotados en la mayoría de los casos. El
sector económico cumple un importante papel en el desarrollo social y humano de un territorio
cuando impulsa el crecimiento, favorece el empleo y eleva el ingreso y la riqueza, pero este rol
debe cumplirse en equilibrio con las metas y compromisos humanos, sociales y ambientales a las
que todos se deben. Las estrategias de PS, señalan en su marco de reflexión internacional y
nacional, al modelo económico como la causa raíz de las desigualdades y pobrezas que impiden
la salud, el bienestar y el desarrollo humano en el planeta, pero en el territorio nacional y local
muy poco se hace para puntualizar la importancia del actor productivo, caracterizar con precisión
el problema inherente a su presencia y comprometerlo con su objeto social, para que sea práctica
la consigna sobre responsabilidad social y ambiental empresarial. Quien explota la naturaleza y
al ser humano tiene una deuda que cubrir con las actuales y futuras generaciones pero usualmente
108
los actores que están involucrados con la tarea de producir desarrollo, salud y bienestar de dichas
generaciones, poco se vinculan a la tarea de otros sectores que propenden por crear una realidad
favorable a la sustentabilidad ecológica, aunque a ella esté vinculado el destino de la salud
ambiental, por ejemplo. Es imperativo convocar al sector económico como sujeto de deber y
objeto de exigencia y educación. No basta con solicitar y recibir algunas ayudas económicas
para completar cuotas alimentarias o kits escolares o una cancha o una biblioteca. Se deben
realizar otros ejercicios de orden más estructural y sistémico que integren realmente al sector de
la producción al desarrollo integral del territorio. Por supuesto, ello implica una acción
intersectorial fuerte, coherente y alineada en el propósito, políticas públicas saludables de alcance
territorial, la mediación de agentes con poder de interlocución y argumentación y la asunción del
buen gobierno, entre otras acciones que no pueden renunciar a la existencia de una gerencia
social fortalecida.
Planificación a largo plazo aunque implica estrategia y capacidad instalada: si bien existen
enfermedades y malestares que pueden cesar rápidamente, una vez se aísle a quien las padece del
factor que las produce, plantear bienestar social y desarrollo humano es plantear metas a largo
plazo61
. Es esta, tal vez la principal razón por la cual la EES no puede ser un programa o un
proyecto y mucho menos comportarse como uno de ellos. Puesta al servicio del logro del
desarrollo humano, implica la proposición de tácticas que sean capaces de superar el tiempo y las
coyunturas sociales y político-administrativas y de ahí, algunas de las reflexiones sugerentes que
aquí se hacen. Por otra parte, entendido el alcance de las estrategias de PS, es obvio que los
métodos tradicionales de construcción de planes en los entornos locales e institucionales
colombianos pueden resultar muy poco efectivos. Al respecto, aunque la administración brinda
herramientas, no se han explorado lo suficiente algunas que pueden ser poderosas como la
prospectiva de escenarios, en parte, se reconoce, por la débil capacidad instalada en los
territorios. Son situaciones como estas las que justifican la presencia y participación de actores y
agentes como la misma institucionalidad, la universidad o el sector productivo, en las estrategias
de PS.
61 “Incorporar una buena planeación con base en los cuatro aprendizajes que sugiere la UNESCO: aprender a ser, conocer, hacer y convivir; lo
mismo que las metas de desarrollo humano integral y diverso del Grupo de Puericultura de la U. de A.: Autoestima, Autonomía, Creatividad, Solidaridad, Felicidad y Salud para tejer Resiliencia. Establecer una relación más estrecha Familia-Escuela. En el componente ambiental
trabajar no solo el ambiente físico, también el psicológico y social. Incorporar en el currículo “Educación para la Salud” y ojalá que en
secundaria, las horas de servicio social obligatorio, fueran de un trabajo comunitario sobre promoción de la salud”: Humberto Ramírez Gómez
109
Creación y adopción de un modelo evaluativo pertinente con el efecto62
: ya se ha hecho
mención aquí del producto, el resultado y el efecto –también nombrado como el impacto-. No
tener claridad en la diferencia ha sido causa de evaluaciones ineficaces, de pérdida de recursos y
de mala toma de decisiones. Las acciones que se realizan al tenor de la intervención de las
comunidades durante la ejecución de programas y proyectos, suelen enfocar su interés y logro
evaluativo en los productos o en elementos del proceso operativo mismo: “número de sesiones
realizadas”, “número de asistentes que reciben la capacitación”, “número de niños que reciben la
atención”, etc. Asimismo, los indicadores que se utilizan no van más allá de lo que finalmente se
mide. Desafortunadamente es con relación a metas de esta naturaleza que se establece el éxito de
un programa o de un proyecto. Dentro del marco de la EES, urge establecer cuál es realmente el
efecto que se propone, calcular el horizonte temporal de medición y diseñar un modelo evaluativo
coherente. Esta acción, combinada con el ejercicio de planificación a largo plazo, tal vez
constituya la mejor didáctica para comprender y abordar la complejidad, pero también el
verdadero potencial de las estrategias de PS y en general de toda proposición cuya aspiración sea
el desarrollo humano en contexto de territorio, cultura y globalidad. Es posible también que esta
sea la ruta para reducir la proliferación de programas que se entrecruzan, el caos sectorial y el
desperdicio de recursos en municipios que cuentan con esa posibilidad.
Elevación del nivel de inteligencia para la caracterización del niño-joven en contexto
histórico- prospectivo, evolutivo, territorial- global y de (sobre) –estímulo: el efecto está puesto
en el desarrollo humano que se concreta en la persona del niño o del joven sobre quien recae la
acción última de la Estrategia. De acuerdo con lo planteado en el numeral anterior, la evaluación
bien concebida debe poner en un orden lógico el objeto de evaluación con el parámetro de
referencia, con la variable y el indicador, con el método y los instrumentos. Si el niño es el
principal objetivo de la aspiración de la salud, el bienestar y el desarrollo humano debe superarse
la caracterización epidemiológica como única perspectiva y herramienta. La implementación de
la EES, en la perspectiva de una PS que vuelve su mirada estratégico-operativa hacia los
62“Creo que una de las mayores dificultades es lo que entendemos por efectividad y la forma como evaluamos la efectividad de las intervenciones
en promoción de la salud en el ámbito escolar, que ameritan otros métodos otras formas de evaluación que no son exclusivamente los enfoques
del enfoque positivista tan utilizado en el área de la salud. Tenemos que pensar qué es lo que realmente queremos evaluar de efectividad de esta
importante estrategia”: Blanca Patricia Mantilla Uribe
110
determinantes estructurales, está invitando a revisar a profundidad la manera en que se concibe al
sujeto en su complejidad: integral, interdependiente e interrelacionado.
Implementación de sistemas de información y de gestión del conocimiento: la
construcción de los procesos de salud, bienestar y desarrollo en el territorio constituyen una
experiencia humana y social e institucional de altísima inteligencia y de concurrencia de actores,
esfuerzos, conocimientos y recursos. Es tal vez el capítulo más importante de la historia de una
comunidad o de un pueblo. De alguna manera la institucionalidad ha recogido y preservado la
memoria del devenir de los mismos, pero gran parte se ha perdido por la ausencia de mecanismos
y de iniciativas orientadas a su conservación, protección y custodia. De otro lado, la información
y conocimiento que se producen no sólo son parte del patrimonio de una sociedad o de una
comunidad o de una institución. Son piezas valiosas, clave del desarrollo tecnológico, científico
y cultural, sobre las que se tiene la obligación - moral y racional-, de buen uso. Las estrategias de
PS han introducido de manera temprana la práctica de la sistematización social de las
experiencias, pero no se ha avanzado hacia una más integral gestión del conocimiento. Se
desconoce el precio de los aprendizajes para la creación de valor público e innovación social, y se
pierde la oportunidad de ser poseedor de la información y el conocimiento que se ha logrado
producir por carecer de sistemas de información63
, bases de datos y centros documentales que
estén al alcance de los actores para diferentes propósitos de gestión.
Adopción de la modelación como método maestro de la planificación y de la gestión para
aprovechar sus beneficios: un modelo siempre es una creación humana y una abstracción de la
mente para representar un fenómeno o un aspecto de la realidad. Los modelos sirven en primera
instancia para explicar aquellos, comprenderlos o describirlos, pero también son usados para el
control, simulación, análisis, predicción escalamiento y replicación de su objeto. Como producto
de la creación humana, los modelos son convencionales y por tanto están sujetos a los
paradigmas discursivos, epistemológicos y científicos, culturales éticos y políticos, etc,
predominantes en una colectividad y en un momento histórico específico. Otro asunto que se
63 El concepto no hace referencia a sistemas informáticos, aunque sería muy conveniente, dado los avances de las tecnologías de la Información, contar con sistemas automatizados. Un sistema de información puede ser manual, pero requiere una estructura organizada de los procesos,
sitios adecuados para almacenar y proteger la información, mecanismos definidos para su explotación y de ciertas capacidades instaladas,
especialmente personas interesadas
111
debe resaltar es que el modelo también es un sistema y por tanto, de acuerdo con su naturaleza
está sujeto a las propiedades y atributos que caracterizan a aquel.
La gestión por su parte, “se expresa y materializa en la acción dirigida, es decir, en aquellas
acciones que tienen intencionalidad de logro. En sistemas organizacionales como los entes
corporativos, la gestión formal se fundamenta en la aplicación de principios, conceptos y
prácticas legitimadas por la administración. En sistemas organizacionales de tipo institucional,
territorial y comunitario se deben considerar además los aspectos socioculturales, ambientales,
económicos, tecnológicos y políticos” (Zapata, 2012). La gestión puede tener varias funciones
según se trate del nivel operativo, táctico o estratégico de las organizaciones. En el sentido
estratégico la gestión se puede definir como el arte y ciencia de alcanzar resultados. A un nivel
más táctico, una función primordial de la gestión es producir organización, en el sentido de poner
en marcha dispositivos que permitan resolver los conflictos que aparecen día a día en el seno de
la organización y lograr una convivencia relativamente ordenada entre elementos que se
encuentran en tensión permanente. (Rueda & Zapata, 2010). En la gestión de propuestas tan
complejas como las estrategias de PS, la introducción de modelos y de pensamiento sistémico y
estratégico, resultaría de gran utilidad en función de la inteligencia, coherencia y sinergia que
debe lograrse entre un sinnúmero de variables. Al respecto es bueno resaltar que el marco
operativo que propone Ottawa de la PS, constituye en sí mismo un modelo para la acción
orientada al logro de la salud entendida como completo bienestar y no es raro que algunos
lineamientos y grupos de trabajo en el País –por ejemplo los del Huila-, ya hablen de la gerencia
social como el instrumento apropiado para la gestión de la EES y que quienes desarrollan este
estudio, en función de su experiencia, la estén proponiendo también como el modelo adecuado.
Lo estratégico de la Estrategia: como se vio en las diferentes experiencias, la EES es
asumida de maneras diversas. Incluso dentro de un mismo documento que la describe pueden
hallarse diferentes acepciones, de las cuales, usualmente la más simple, es la que termina siendo
el objeto de la gestión que la subyace y convirtiéndose en la causa principal de que los resultados
no sean congruentes con los postulados teóricos y los objetivos de alta aspiración. A este
respecto un primer asunto que se considera vital es tener claridad sobre la diferencia entre una
estrategia y un planteamiento programático –plan, programa y proyecto-. A las estrategias de PS
112
se les ha dado una gran valoración y reconocimiento, pero es necesario resaltar la utilidad de su
naturaleza. La Estrategia, está vinculada de forma irrenunciable a la inteligencia de la acción
creada y puesta en escena para orientar un proceso, para hacer que la gestión sea óptima y logre
los resultados, según sea el enfoque operativo que finalmente se otorgue al concepto de salud –
ausencia de enfermedad, bienestar, funcionalidad social o desarrollo humano-. Para ello se vale
de una serie de tácticas, que pueden incluir la ejecución de ciertos proyectos o programas, el uso
de métodos específicos, la utilización de recursos e instrumentos valorados como clave, entre
otros que, en el marco de la PS y la gerencia social son claros. Invocar, por ejemplo, la
participación no es caprichoso ni ornamental. Tampoco se trata, sólo de cumplir la norma
colombiana. A la participación están ligados asuntos tan sensibles y determinantes como la
legitimidad, la sostenibilidad y la efectividad de una determinada propuesta.
Por otro lado, lo segundo que se sugiere tener presente es que la “estrategia” es diferente de la
“escuela saludable”. Mientras que la primera es la manera, el método, los quiénes, los recursos,
etc. con los cuáles se catapulta la propuesta y que como integral, incluye componentes tanto de
tipo teórico-conceptual y filosófico (desarrollo humano y formación integral) como de
naturaleza táctica, el segundo hace referencia al entorno en una perspectiva de espacio-población
proyectado en una visión, en una meta, en un ideal revestido de atributos, que una comunidad
desea estén presentes, de acuerdo con su idea particular de salud, bienestar y desarrollo, pero
también de acuerdo con sus reales posibilidades de creer, pensar, sentir, hacer, soñar y crear (ser
y ejercer el ser).
En las líneas siguientes se presenta un listado de asuntos que se considera hacen parte de lo
estratégico de la Estrategia y que emanan no sólo de lecciones producidas por el análisis de los
casos a los que se ha tenido acercamiento y de las proposiciones hechas en numerosos textos que
aluden el tema de Escuela Saludable, sino del propio aprendizaje de los investigadores en terreno.
Cada uno de aquellos puede requerir un análisis profundo y hasta ser objeto de una disertación
teórica establecida de forma rigurosa. Aquí sólo se hará una breve descripción.
Los principios: constituyen las bases en las cuales se fundamenta la propuesta y el
desarrollo de la misma. Es la substancia básica que orienta y justifica su lógica y que por tanto
113
“sostiene los modelos que a su interior se plantean. Se proponen tres categorías, cuales son,
filosóficos, tácticos y valores. A la primera clase, al menos, pertenecen la equidad y justicia
social así como el desarrollo humano y la formación integral. Son principios que establecen un
marco ético e ideológico concreto de la EES, que orienta la naturaleza del logro. En la segunda
podrían ubicarse, la participación, la inter-sectorialidad, la inter-institucionalidad, la
comunicación, la complejidad y la trans-disciplinariedad. Son principios enunciados para
fundamentar la acción en función de la complejidad del problema. En la tercera, caben principios
valor que son propios de una comunidad o grupo humano que se identifica con ellos. Son parte
de la particularidad cultural y se proponen porque inspiran y dan identidad a procesos inherentes
a un contexto de realidad social. Es posible que un principio cumpla más de una función de las
tres mencionadas.
La planificación, como un acto anticipatorio de las trayectorias de los procesos que
conducen al logro de los resultados buscados. En ella se engloban a su vez varios elementos (de
tipo sistémico), que en la lógica del proceso configuran etapas, con secuencialidad pero también
simultaneidad.
La voluntad política de actores, expresada a través de acciones legales y legítimas, que
debe ser cada vez más asertiva, "voluntaria" y menos "simbólica". Manifiesta en el compromiso
reiterado para acompañar y liderar procesos, cumplir acuerdos y pactos, para crear la plataforma
que las estrategias requieren. Es importante entender que la voluntad política como la concibe la
Estrategia es la de todos los actores sociales –no sólo alude a la voluntad de quienes representan
el estamento político –administrativo-. En un contexto democrático y en una perspectiva de
gerencia social, la voluntad política deviene de la comunidad y del sujeto político, en tanto sea
efectivo su empoderamiento.
Acercamiento a la realidad: es más que una "problematización superficial" del desarrollo
humano. Es un ejercicio de visualización y percepción renovada de la realidad por parte de
quienes asumen el reto de ser impulsores, estos son, los grupos de facilitadores y sus
interlocutores municipales. Efectivamente, algunos facilitadores llegan con una propuesta,
sostenida en la lógica teórica y académica y en su propia experiencia (muchas veces restringida y
114
sesgada) a enfrentar una realidad compleja y singular, la cual deben experimentar, si desean hacer
una correcta apropiación (comprenderla) de la misma y una mejor aplicación de la Estrategia, de
acuerdo con las maneras particulares en que cada cultura vive, expresa y entiende la salud, el
bienestar y el desarrollo. Por otra parte el "acercamiento a la realidad le permite al interlocutor
municipal realizar un ejercicio de abstracción en el cual puede "mirar" su situación desde afuera y
apreciar otro aspecto de la realidad que cotidianamente ¿vive?, a través de una lupa, tal vez no
más objetiva, pero en todo caso diferente. Quizá para muchos actores sociales, no sea más que el
encuentro con la oportunidad que estaban buscando. En conclusión, se diría, que el acercamiento
permite poner en disposición a ambos, facilitador e interlocutores municipales, una visión distinta
de la realidad por transformar o planear, para asumir de manera acertada el rol de agentes en el
proceso de impulso a la Estrategia.
Teoría de la realidad: si la planificación es un acto anticipatorio, entonces debe contar con
los mecanismos que le permitan prever escenarios de realidad y posibles trayectorias que
desembocan a ellos. No es posible, sino se cuenta con una teoría explicativa del fenómeno que se
anticipa, en este caso la salud, el bienestar o el desarrollo humano de una cohorte de niños y
jóvenes. La teoría de la realidad sirve para que el acto planificador pueda incorporar la
inteligencia necesaria para ser efectivo de manera óptima. ¿De cuál desarrollo humano64
se hace
proyección en la escuela? ¿Cuál desarrollo humano le facilita lograr la estrategia a la escuela
saludable? La teoría de la realidad es un modelo en los términos y usos propuestos en el numeral
anterior.
El diagnóstico: se habla con frecuencia del sobre-diagnóstico, pero las diversas
experiencias señalan formas tradicionales de caracterizar la salud, el bienestar y el desarrollo. No
es lógico que si el efecto que se busca es el desarrollo humano, sea antecedido de una descripción
epidemiológica. Realizar un diagnóstico de desarrollo humano implica por otra parte, identificar,
hacer pruebas, evaluar y, finalmente, establecer un dictamen sobre el estado desarrollo de un ser
humano en contexto. Ello requiere nuevas formas de pensar y de hacer. Tal vez un ejemplo
64 “Hay que ponerse de acuerdo en lo que significa el desarrollo humano sostenible, nosotros desde Proinapsa-UIS hemos encontrado que este es
el punto en el cual confluyen los esfuerzos de los diferentes sectores lograr generar mayores capacidades y oportunidades para vivir una vida larga y saludable. Pero esto no es claro para los sectores y se continúa viendo únicamente las prioridades sectoriales”: Blanca Patricia Mantilla
Uribe
115
bastante ilustrativo sea la propuesta del desarrollo a escala humana de Manfred Max Neef y el
grupo CEPAUR, la cual además incluyó una matriz de necesidades que permitiría ser usada como
instrumento diagnóstico, de manera que no se perdiera la coherencia entre la teoría y la
aplicación de la misma. Aquí también se aplica la necesidad de la modelación y del pensamiento
complejo.
Lineamientos estratégicos: constituyen el resultado táctico del componente anterior, que
proyectan la acción concreta, en diferentes plazos, hacia el logro efectivo de la meta de contar
con una escuela saludable. La carta de Ottawa presentó los cinco que caracterizan a la PS, sin
embargo es posible que puedan surgir otros, de acuerdo con circunstancias específicas del
contexto. Su planteamiento inicial en contenido, forma y alcance dependerá de circunstancias
locales pero en general, habrá algunos elementos necesariamente comunes.
El plan: mientras más completos los ejercicios anteriores, mayor oportunidad para
estructurar un plan integral que responda en distintos plazos a las metas estratégicas y operativas
de carácter colectivo e individual, social e institucional y cuyo contenido, legalmente pueda
articularse a los planes educativos -PEI y PEM. Aquel no es sólo una sumatoria tradicional de
programas, proyectos y acciones aislados. Debe responder integral y sistemáticamente a las
demandas de un proyecto de sociedad concertado entre los actores de una localidad
contextualizada en las realidades del departamento, el país y el planeta entero; por tanto, la
gestión y la generación, utilización de herramientas y recursos para la misma, debe ser una
prioridad táctica de su contenido. Esto significa que asuntos como la creación y/o movilización
de capitales alternativos; el acuerdo y diseño de metas tecnológicas (del conocimiento) que
permeen la vida del sistema socioeducativo en sus distintos niveles y sectores; el fortalecimiento
de los procesos y relaciones políticas; la innovación en materia de gestión pública y
reconstrucción de tejido social; entre otros muchos, serán parte del PEI-PEM. No puede obviarse
la necesaria articulación entre estos planes y otros de mayor jerarquía, sin los cuales la Estrategia
pierde poder programático y político: el plan de desarrollo, el de ordenamiento del territorio entre
otros, parciales y sectoriales.
116
7. Discusión
La Promoción de la Salud en función de los retos que deben superarse para alcanzar la
equidad sanitaria, el bienestar y el desarrollo, ha evolucionado en el debate internacional, de
servicio sanitario a acción estratégica de carácter político inminente, sin que se soslayen otras
posibilidades intermedias, menos efectivas para contribuir a la construcción de las aspiraciones
planteadas, pero más familiares para las disciplinas biomédicas y sanitarias, en general más
posicionadas, aún en el imaginario de las comunidades, más probadas y por tanto con mayor
facilidad de implementación.
En este rango intermedio se ubican los lineamientos nacionales y muchas directrices
departamentales y locales, pero no obstante el planteamiento del párrafo anterior, aún existen
vacíos y desequilibrios en el abordaje de los elementos que le son propios a una EES concebida
de una manera más o menos convencional. En la mayoría de los casos, las acciones más
comunes son las de prevención y asistencia, capacitación sanitaria y mejoramiento del entorno
físico. Véase en la figura 5, una adaptación de mentefacto65
que trata a la EES como concepto
desde la perspectiva de la PS. Téngase presente que la información a la derecha es la exclusión o
la confusión, es decir, definiciones erróneas del concepto o con las que se confunde el mismo, o
incluso que son afines a él, pero no lo caracterizan completamente. A la izquierda está la
definición o descripción del concepto y debajo las categorías o componentes del mismo.
Frente al propósito del desarrollo humano la EES enfrenta, junto con otras estrategias de PS –
especialmente la de municipio saludable – y otros programas que desarrollan los entes del estado,
la comunidad organizada y organizaciones no gubernamentales, desafíos aún mayores o por lo
menos visibilizados por la incorporación al debate sanitario, de las preocupaciones estructurales
y de alcance planetario que configuran el núcleo del problema del desarrollo tratado en las
diferentes cumbres.
65 “Un mentefacto es un diagrama jerárquico cognitivo que organiza y preserva el conocimiento, en él se plasman las ideas fundamentales y se
desechan las secundarias”. Disponible en http://www.escolme.edu.co/almacenamiento/oei/tecnicos/herramientas/mentefacto.pdf
117
Figura 5 Mentefacto: la EES según la PS
El primer obstáculo, es la polisemia de los conceptos de salud y desarrollo humano
principalmente. Al complejizar su alcance, se complica también su gestión. Los modelos para
explicarlos tienen un mayor número de variables y de interacciones, y por lo tanto las acciones
convencionales para dar solución al problema no bastan, así como tampoco los aportes de
disciplinas aisladas o muy cercanas pero de objeto similar, ni de sectores únicos o trabajando en
solitario. A ello se suma que en las instituciones y en los territorios la práctica de la modelación
es poco frecuente. Un ejemplo doloroso es la queja generalizada por los estragos del modelo de
crecimiento, que no obstante su trascendencia y profunda argumentación, carece de propuestas
alternativas debidamente estructuradas e impulsadas por movimientos serios multi-estamentarios,
salvo tal vez, algunas honrosas excepciones a nivel comunitario socializadas en eventos o de
mayor prestigio como “El desarrollo a escala humana” del grupo CEPAUR, que muchos admiran
e invocan, pero que pocos aplican programáticamente.
Aquí, es cuando resulta más válido que nunca elevar la PS a un nivel de gestión del desarrollo
-o integrarla a este con sus propias propuestas de acción-, que en este estudio se propone con un
enfoque de gerencia social, en consideración a las fortalezas que un adecuado ejercicio de la
118
misma puede aportar al proceso. Véase en la figura 6, una adaptación de mentefacto66
que trata a
la EES como concepto desde la perspectiva de una gestión para el desarrollo humano.
Figura 6 Mentefacto: la EES según perspectiva de gestión del Desarrollo Humano
Como se ve en la figura 6, se propone la EES como una forma altamente inteligente de
gestión, que tiene como objeto principal, convertir a la escuela en un entorno saludable, es decir,
llevarla a un estado óptimo de funcionalidad social para que pueda cumplir su tarea de formación
integral de una manera efectiva. En el contexto actual, esta intención tiene numerosos obstáculos
pero es el camino más seguro para la sostenibilidad de un proceso de contribución a la
construcción de desarrollo humano, en tanto la relación de este con la formación integral.
Obsérvense también varios asuntos deliberadamente expuestos:
66 “Un mentefacto es un diagrama jerárquico cognitivo que organiza y preserva el conocimiento, en él se plasman las ideas fundamentales y se
desechan las secundarias”. Disponible en http://www.escolme.edu.co/almacenamiento/oei/tecnicos/herramientas/mentefacto.pdf
119
No se hace énfasis en la educación para la salud. La formación integral va mucho más
allá, la abarca. No obstante, deben hacerse los esfuerzos correspondientes para que sus
contenidos y su didáctica queden incluidos en los currículos.
La escuela no se propone como un dominio institucional, sino que se sugiere como parte
del sistema social.
La tarea de la escuela se plantea como clave frente a un paradigma por resolver a favor del
desarrollo humano, pero se condiciona a una gestión compleja, sistémicamente estructurada, que
no se puede realizar sola. Deben participar las entidades del estado, la comunidad organizada, las
personas, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales.
Dicha gestión requiere el concurso de sectores, actores y agentes, y de una orquestación
precisa y disciplinada. En el gráfico de la sub-ordinada se señala la necesaria coherencia que
debe caracterizarla. En la lógica horizontal se alinean la intención con el objetivo, el objetivo con
un modelo de gestión pensado para su logro, la gerencia social como esencia del modelo de
gestión en tanto los requisitos inherentes: participación, democracia, inter-sectorialidad, inter-
institucionalidad, creación de capacidades, entre otros. Asimismo, el interés público, con el
efecto que se busca; el efecto con una teoría de la realidad que sea capaz de justificarlo y aquella
con un discurso fundamentado en el desarrollo humano. En la vertical, deben ser coherentes la
intención con el interés público; el objetivo que se plantee con el impacto que se desea; la teoría
de la realidad con el modelo de gestión; un modelo de gestión sustentado en la gerencia social
con un modelo explicativo del desarrollo humano que se quiere.
El desarrollo humano que se expone aquí, es un desarrollo integral que sólo es posible si
se crean condiciones en diferentes realidades del territorio y distintos niveles del mismo –local,
regional, nacional, global-. No se hace referencia exclusiva a la perspectiva físico-madurativa y
cognitiva del sujeto. Involucra estas y otras esferas del ser con dimensiones en el territorio:
económicas, socioculturales, políticas, ambientales y tecno-científicas. En estás se afianza el
actual paradigma y por esta razón es que, como determinantes y condicionantes de la salud, el
bienestar y el desarrollo humano, deben ser intervenidas.
De lo anterior se ratifica un convencimiento que ha sido planteado en otras partes de este
documento. No se le puede dejar la tarea sólo a la escuela ni a la EES; es necesario generar
sinergia con otras estrategias de PS o similares, de ejecución simultánea. Por ello, no debe existir
la EES sin la Estrategia Municipio Saludable y sin la Estrategia Vivienda Saludable en la cual el
120
concepto de “vivienda” se expanda al entorno psicosocial, educativo y afectivo de la familia.
Esta, la escuela y el municipio son un continuum del espacio-población en que el sujeto social y
político emerge y evoluciona en la persona y el ciudadano, en actos sucesivos de socialización y
educación. Es vital que estos escenarios y sus contextos se intervengan de forma congruente y
simultánea.
Otro gran desafío tiene relación con la participación de la misma institucionalidad. La acción
del Estado se encuentra fuertemente regulada y en frecuentes ocasiones la norma jurídica impide
la integración de esfuerzos. Las experiencias que han avanzado en un trabajo interinstitucional
efectivo han tenido que desarrollar tácticas que les permitan superar barreras normativas sin
quebrantar la norma misma. Esto por supuesto requiere de creatividad y de estar dispuesto a ello,
pues es más cómodo remitirse al cumplimiento de lo que se estipula para la propia cartera. Al
respecto, aunque faltaría información para sustentarlo, parece ser un factor decisivo la
permanencia del talento humano en un puesto de trabajo: la inestabilidad laboral y las formas de
contratación temporales impiden consolidar aprendizajes diversos, entre ellos, el derivado de
trabajar articulados. Otro factor que dificulta, es el protagonismo que a veces debe mantener un
sector para poder justificar su propia gestión.
En la cultura institucional aún no parece ser mejor mostrar resultados del trabajo en equipo
que del trabajo individual y se carece de modelos vigorosos de gestión que permitan la
articulación y la integración de una visión de la realidad y de una misión, que suelen encontrarse
escindidas por diversos motivos. Véase en la figura 7 un esquema de la concepción de la tarea
institucional a la luz de una meta común de desarrollo humano, bienestar y salud.
121
Figura 7 Esquema de la tarea institucional frente a la EES
Para finalizar en las figuras 8 y 9, respectivamente se plantean otros asuntos que se consideran
relevantes en relación con las pretensiones de este trabajo. La EES es una acción, entre otras que
hacen parte de un universo de acciones que la institucionalidad propone para, en complimiento de
la constitución y la ley, garantizar las condiciones de desarrollo a la población en el territorio. La
EES puede dar luces en ese sentido pero debe forzarse que ese universo de programas y
proyectos de desarrollo humano y social se articulen a los lineamientos de la EES y no al revés:
la EES se convierte en un proyecto más que implica la ampliación de un marco operacional
tradicional en el que dichas acciones con frecuencia carecen de los atributos que una gestión
adecuadamente concebida, diseñada y ejecutada, acompasada con una teoría explicativa de la
realidad por transformar, podrían proveer para el logro de las aspiraciones humanas y sociales en
el territorio.
122
Como resultado a menudo terminan siendo responsables por la escisión del sujeto que
convierten en un multi-objeto de intervenciones desarticuladas, cuando no en el usuario o cliente
de un servicio cuya forma de prestación ignora su calidad de persona y de ciudadano. Por otra
parte, aunque se acusa a la ausencia de una cultura de la evaluación, la falta de información para
superar la ignorancia sobre los impactos y la certeza de que muchos programas y proyectos no se
conciben y ejecutan sobre la lógica de producir el efecto, que con relativa insistencia es aludido,
pero finalmente sustituido por los productos y servicios inmediatos o por resultados de corto
plazo.
Comprender la estrategia como diferente en su naturaleza a un programa o a un proyecto y
actuar de conformidad a esa comprensión, permitiría avances significativos que ya se visualizan
en algunas experiencias y en las reflexiones y declaraciones realizadas en algunas cartas y
lineamientos que constituyen los principales aspectos a potenciar por el poder potenciador que
ellos mismos podrían tener y que se traducen así:
Economía de la concepción y el concepto: la aclaración de polisemias, la precisión de los
conceptos en función de la pertinencia y eficacia buscadas son el primer paso para alcanzar la
coherencia entre los objetivos y los efectos esperados
123
Figura 8 Aportes de la EES a la gestión institucional
Fortalecimiento y legitimación gradual y progresiva de la institucionalidad; creación de
valor público y capital social: deben ser siempre condiciones de toda intervención orientada a
generar desarrollo y bienestar, por dos motivos. El primero y más obvio es la sostenibilidad del
proceso. El segundo, es que el acto mismo de crear capital social y valor público y de fortalecer
la legitimidad y la gestión de la institucionalidad, son en sí acciones clave para el desarrollo.
La sostenibilidad debe ser un objetivo crítico, no sólo en los términos convencionales,
sino especialmente porque se está hablando de procesos cuyos resultados y efectos son a mediano
y largo plazos. Se está haciendo referencia a procesos, que más que intra-generacionales,
pretenden ser inter-generacionales.
Poseer y conjugar una teoría de la realidad que se pretende transformar y a la que se sujeta
el efecto que ocurre en la realidad, sobre el territorio, y en seres humanos, personas y ciudadanos.
Poseer y conjugar un modelo de gestión a la que se sujeta el objetivo o la finalidad que se
plantea en programas y proyectos.
124
Estas dos últimas deben fusionarse para crear un espacio de confluencia cuyos límites los
establece por una parte, un horizonte entre la acción efectiva y el activismo sin norte, y por otra,
una frontera entre la retórica y la posibilidad de construir la utopía. Como se deduce de la
gráfica, se plantea la necesidad de formular en conjunción dos modelos: uno para el paradigma de
desarrollo humano. Otro para su gestión.
Figura 9 Escenario de coherencia entre el objetivo y el efecto: factores potenciadores
125
8. Conclusiones
8.1 Sobre cartas y declaraciones internacionales
A través de los años, parece haberse fortalecido el convencimiento de que la PS es un
instrumento poderoso para construir salud, bienestar y desarrollo con enfoque humano y cada
vez, las cartas y declaraciones son más osadas en los retos que plantean a sus estrategias,
considerando que a diferencia de la prevención y la asistencia sanitaria, aquella no se ocupa de la
enfermedad ni de los factores de riesgo de la manera tradicional. La PS ha pasado de
considerarse un servicio sanitario a plantearse como acción para la transformación de los
determinantes para la salud en el marco de una disertación que ha puesto al problema del
desarrollo humano como evento central de las preocupaciones mundiales y del trabajo por
realizar.
8.2 Sobre los lineamientos nacionales
Los lineamientos nacionales no tienen la potencia para orientar el establecimiento de un
proceso exitoso, en el que cuenten las instrucciones como factor clave, sobre todo si se considera
que se trata de las directrices de las instancias de rectoría. Dicho de otra manera, los contenidos
en los lineamientos nacionales plantean interesantes asuntos de orden conceptual y reflexivo,
tanto en los propósitos como en los métodos, pero no llegan a concretar con la precisión necesaria
y suficiente para evitar la ambigüedad y que las directrices queden sujetas a la libre y múltiple
interpretación de los actores nacionales y por tanto vulnerables a distintas circunstancias. No se
quiere significar con esto, que no se esté de acuerdo con la independencia y autonomía de cada
territorio local para re-crear e incluso proponer innovaciones a una Estrategia que, además, tiene
un relativo carácter voluntario. Preocupa, por ejemplo que en asuntos tan críticos como el
impacto centrado en el desarrollo humano de los niños, no tenga suficiente discusión y
exhaustiva explicación, el componente metodológico en sus aspectos tanto estratégicos como
operativos.
126
Los diferentes documentos analizados, coinciden en rechazar la ausencia de enfermedad como
salud. En general todos tienden a homologar la salud con el completo bienestar, el buen vivir,
etc. y todos abordan el desarrollo humano como preámbulo, pero en el intento de volverlo
operativo se cierran alrededor del concepto de salud, concebida esta también con restricciones
severas frente a su acepción de completo bienestar. A pesar de que las disertaciones sobre
desarrollo humano, con frecuencia incluyen una perspectiva integral, al acercarlo a la salud
pareciera prevalecer un enfoque evolucionista del modelo biomédico. En términos globales, la
construcción práctica del concepto tiene profundas complicaciones, máxime si se tratan de
abarcar desde la mirada de un sector o algunos más, los referentes teóricos, instrumentales y
procedimentales. Construir un modelo teórico de desarrollo orientado hacia el ser humano,
garante de la satisfacción de sus necesidades y del despliegue de sus potencialidades y
capacidades para ser trabajado desde la Escuela con los instrumentos que son inherentes a esta,
no se logra sin la concurrencia de esfuerzos múltiples y cambios drásticos de los principios y
valores sobre los cuales se erigen sistemas económicos, político institucionales, tecno-científicos
y socioculturales de un pueblo.
Tal vez esta sea parte de la explicación del por qué, a pesar de los inspiradores marcos
conceptuales y disertaciones que preceden las instrucciones para la acción, en lineamientos
nacionales y departamentales de estrategias de PS en general y de escuelas saludables en
particular, esta se disocia luego de aquellos en dos sentidos: primero, no se corresponden los
planteamientos con los resultados prácticos y con los métodos que se proponen para alcanzarlos y
segundo, la inter-sectorialidad e inter-institucionalidad terminan siendo muy limitadas
favoreciendo que en la mayoría de los casos el personal sanitario sea el actor-agente y que
prevalezcan de esta manera las acciones inherentes a su experticia y competencias normativas o
que sean las únicas que se ejecuten para materializar la EES.
Si bien los planteamientos de Ottawa pueden asumirse por su estructura en un modelo para la
PS, la EES tanto en lineamientos como en experiencias, carece de características que permitan
interpretar y trabajar la propuesta como un modelo estrictamente hablando. Los textos hacen
argumentación sobre el desarrollo humano más o menos profundas y más o menos bien
documentadas pero no es explicito el sistema de conocimiento particular –sea propio o adoptado-
127
a partir del cual se está proponiendo crear, implantar, sostener y mejorar una estrategia operativa
coherente con el efecto enunciado como resultado de las aspiraciones diversas contenidas en la
disertación introductoria.
8.3 Sobre los factores potenciadores
Iniciativas creativas muy fundamentadas en desarrollo humano, que diferentes
experiencias han implementado según su comprensión, necesidades y recursos. Esto le da una
riqueza inesperada a la experiencia en Colombia
Al parecer, la articulación de comités y/o grupos gestores municipales con la EES ha sido
pobre. Estas iniciativas han sido fortalecidas en aspectos de desarrollo económico y social pero
han sido muy permeadas por los grupos políticos que desorientan su objeto.
La voluntad política de algunos actores y agentes clave de mantener la EES en el tiempo
ha rendido sus frutos.
La consigna y/o disciplina del sector salud para mantener vivo el proceso.
A pesar de las enormes restricciones que impuso la Ley 100, el sistema ha conservado
programas de acción colectiva y presupuesto para el mismo y esto ha permitido contar con
recursos financieros para el desarrollo de acciones de PS en la escuela, entre ellas la EES o
alguna versión similar.
Los grupos gestores o comités de la EES;
El papel agente de los actores que en los escenarios internacionales da origen a las
diferentes cartas y la tarea de organismos asesores a los países.
Las iniciativas emergentes derivadas de la creatividad de los actores
La participación de las universidades en el proceso aporta instrumentos de orden
pedagógico y didáctico en salud, además de otro potencial poco explorado en materia de gestión
del conocimiento y la innovación
La participación de las experiencias en redes de intercambio de información. La
existencia de la red de escuelas saludables.
128
8.4 Sobre los factores a potenciar
La modelación teórica (para trascender el concepto) y la modelación operativa y
estratégica.
La orientación definitiva del PEI hacia un proyecto de formación integral fundamentado
en el desarrollo humano y su definitiva articulación programática a los planes maestros del
desarrollo del territorio
Participación del sector educativo en la planificación del territorio y en la construcción de
los planes de largo plazo.
Las propuestas creativas requieren apoyo, sistematización y gestión del conocimiento y la
innovación
Poner el Desarrollo Humano como objeto, no sólo de la escuela sino de todas las
instancias de un mismo territorio
Fortalecer la gestión del conocimiento, administrativo, social, científico y tecnológico de
la EES
Implantar y fortalecer los sistemas de información con integración del sector comunitario
Trascender y mejorar la inter-sectorialidad, la inter-institucionalidad, la
transdisciplinariedad y la participación
Impulsar con la participación de las universidades la creación de un currículo nacional
sobre educación y comunicación para la salud
Articular a la EES otros lineamientos y propuestas nacionales como por ejemplo la
Estrategia de Entornos Saludables, cuidando de mantener un orden jerárquico sistémico adecuado
Iniciar un proceso de transformación de la “retórica” existente en verdaderos marcos
conceptuales y teóricos susceptibles de ser llevados a una práctica, igualmente diseñada con la
técnica que corresponde.
La EES al igual que su homóloga, la EMS no constituye per sé un objeto de estudio
científico y por tanto de desarrollo teórico que permita el enriquecimiento de su aplicación. Es
fundamentalmente una praxis fuertemente institucionalizada y sectorialmente definida, a pesar de
los postulados de inter que aluden los diversos lineamientos que orientan su ejecución y aunque
no obstante, lo acrediten las documentaciones y sistematizaciones de la mayoría de las
experiencias denominadas exitosas estudiadas como factores de éxito.
129
Las experiencias de EES estudiadas no presentan evidencia de que los ejecutantes
comprendan a profundidad el concepto de Estrategia y de que en coherencia realicen una
aplicación intencional, sistemática y sostenible que debiera desembocar en procesos de gerencia
social o de corte similar, dando a la EES un carácter sociopolítico inminente afín con los
propósitos y pretensiones últimas de la PS.
En coherencia, no se entiende la EES como un proceso pero sí como proyecto. Debido a
esto se proponen y presentan indicadores de gestión y producto, y no de resultado y menos de
efecto en función del impacto, amén del cambio de indicadores epidemiológicos. La gestión por
procesos en la Estrategia es débil o casi nula.
Los componentes adoptados por la EES en las diferentes experiencias no reflejan
productos encaminados hacia la formación integral dado que predominan criterios de asistencia
en salud y prevención de la enfermedad en un marco asistencialista. La mayoría de las EES de
las experiencias dirigen su concepción de lo saludable hacia el mejoramiento de las condiciones
de vida del escolar sin que se fundamenten acciones para mejorar la formación integral dentro de
la funcionalidad y misión de la escuela.
Las experiencias de la EES analizadas, en su mayoría, están orientadas a realizar las
acciones que desarrollan los componentes que recomiendan los lineamientos nacionales y
departamentales, dentro de un enfoque de la PS débil, si se lo mira desde la perspectiva de los
atributos de gerencia social. No obstante algunas, asumen ejecutar acciones diferentes o excluir
parte del conjunto consignado en las directrices. Es evidente la omisión del efecto, en función
del desarrollo humano y la ausencia de gestión estratégica vinculante de sectores y orientada al
empoderamiento de los actores educativos.
En conclusión, la EES en Colombia, con base en las experiencias analizadas, se encuentra
en un estado incipiente de madurez referida, no al tiempo de consolidación y a su expansión
dentro del territorio, sino a la generalización de la integralidad de su alcance y al grado de
alineación nacional en torno a la PS, la gerencia social y el desarrollo humano, concebidos en los
términos expuestos en este estudio.
130
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138
Anexos
139
Anexo A: Instrumentos: Referentes, Matriz, Análisis Documentos
Anexo A.1. Encuesta dirigida a referentes nacionales
Apreciado(a) referente: en el marco de la Maestría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente-
Universidad de Manizales, estamos desarrollando una primera etapa de una investigación de
carácter evaluativo sobre la Estrategia Escuela Saludable –EES- en Colombia. Aunque la
metodología se centra en el análisis documental de lineamientos y documentos que consignan
otros estudios, documentación de la experiencia o sistematización de la misma, se considera
fundamental contar con el concepto de personas que han participado o han estado involucradas en
la concepción, impulso, asesoría, estudio o desarrollo de aquella.
Sabedores del conocimiento que sobre las estrategias de promoción de la salud tiene Ud., nos
gustaría que nos planteara su opinión sobre los siguientes cuatro asuntos:
1 Desde su punto de vista, ¿en qué aspectos de orden administrativo, operativo y de enfoque
(concepción y postulados teóricos y axiológicos) debieran fortalecerse los
Lineamientos Nacionales de la EES para que se constituyan en una política pública fuerte para
orientar el logro de las aspiraciones que ellos promueven?
2. ¿Cuáles cree Ud. que son los limitantes críticos en Colombia para el despliegue de la EES en
perspectiva de un efecto centrado en el desarrollo humano, la calidad de vida y la salud en su
sentido de completo bienestar?
3. ¿Cuáles aspectos de la implantación y despliegue de la EES en Colombia, comprobados o no,
destacaría Ud. como claves para el éxito de la experiencia? Por favor, tenga en cuenta que el
éxito incluye los resultados y efectos de los objetivos y no sólo la implantación, el proceso o
productos parciales de la EES.
4. ¿Qué elementos (administrativo, operativo, de enfoque) cree Ud. se deben potenciar para
mejorar la efectividad de la EES en Colombia?
Le agradecemos sinceramente su colaboración y le solicitamos permiso para citarlo en el estudio.
Si Ud desea, su nombre puede ser omitido y reemplazado por un código: p.e. “referente nacional
i”. Por favor háganos saber su decisión al respecto.
Diego Andrés Aguirre Cardona y Luz Nelly Zapata Villarreal
140
Anexo A.2. Respuestas emitidas por referentes nacionales
Blanca Patricia Mantilla Uribe
Instituto Proinapsa – Facultad de Salud
Universidad Industrial de Santander.
Apreciado(a) referente: en el marco de la Maestría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente-
Universidad de Manizales, estamos desarrollando una primera etapa de una investigación de
carácter evaluativo sobre la Estrategia Escuela Saludable –EES- en Colombia. Aunque la
metodología se centra en el análisis documental de lineamientos y documentos que consignan
otros estudios, documentación de la experiencia o sistematización de la misma, se considera
fundamental contar con el concepto de personas que han participado o han estado involucradas en
la concepción, impulso, asesoría, estudio o desarrollo de aquella.
Sabedores del conocimiento que sobre las estrategias de promoción de la salud tiene Ud., nos
gustaría que nos planteara su opinión sobre los siguientes cuatro asuntos:
1 Desde su punto de vista, ¿en qué aspectos de orden administrativo, operativo y de enfoque
(concepción y postulados teóricos y axiológicos) debieran fortalecerse los
Lineamientos Nacionales de la EES para que se constituyan en una política pública fuerte para
orientar el logro de las aspiraciones que ellos promueven?
Este fue el primer país de América Latina que tuvo un lineamiento de política nacional en
Escuelas Saludables, los cuales se promulgaron en 1998 “Escuelas Saludables, La alegría de vivir
en paz” los cuales tenían una fuerte influencia del sector salud, OPS y Ministerio de Salud pero
se plantearon a partir de unos acuerdos muy claros con el Ministerio de Educación y el ICBF. La
etapa del desarrollo de estos lineamientos estuvo marcada por llevar servicios de salud a la
escuela con énfasis en el trabajo de profesionales del sector salud con niñas, niños, adolescentes y
jóvenes. Aunque se hizo un esfuerzo por incluir de una manera más explícita contenidos de salud
dentro del Proyecto Educativo Institucional, los esfuerzos más grandes se quedaron en el enfoque
de llevar servicios de salud, desconociendo el rol del sector preponderante del sector educación
en el desarrollo de esta estrategia.
En el 2006 se formularon unos segundos lineamientos nacionales de 2006 “Lineamientos
nacionales para la aplicación y el desarrollo de las estrategias de entornos saludables: Escuela
Saludable y Vivienda Saludable”, en estos se planteó la fusión de estas dos estrategias en una
Estrategia, la de Entornos Saludables, con las dificultades conceptuales y operativas que esto
tiene, pues aunque son dos ámbitos de la vida cotidiana su intervención con el enfoque de
promoción de la salud es diametralmente diferente.
Estos lineamientos desde lo conceptual se plantearon con el enfoque amplio de promoción de la
salud aplicado al entorno ó al ámbito escolar, es decir teniendo en cuenta las 5 áreas
operacionales de la promoción de la salud: Formulación Políticas escolares saludables; Desarrollo
de estilos y habilidades psicosociales favorables a la salud; Creación ambientes saludables;
Fortalecimiento de la participación intersectorial y de la comunidad escolar; y Reorientación de
los servicios de salud en el ámbito escolar. Sin embargo en la práctica, o por lo menos para el
caso de Escuelas, el trabajo se ha centrado en el entorno físico básicamente abordando el
141
mejoramiento de las condiciones ambientales y sanitarias así como se continúa con la idea de
Escuelas Saludables como llevar servicios de salud a la escuela con énfasis en el trabajo de
profesionales del sector salud con niñas, niños, adolescentes y jóvenes.
Lo primero se corrobora con el documento: “Entornos saludables y Desarrollo territorial: Impulso
al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio con Equidad”, publicado en 2009 en el cual se
plantean unos lineamientos para la implementación de la estrategia de Entornos Saludables
basados en el CONPES 3550 de 2008 que estableció la Política de Salud Ambiental con énfasis
en los componentes de calidad del aire, calidad del agua y seguridad química. En estos
documentos se plantea una fuerte alianza entre los sectores de ambiente y salud, aunque están
presenten otros Ministerios e instituciones.
Esto ha contribuido a pensar que la estrategia de Escuelas Saludable es lo que hace especialmente
lsa dependencias de Salud Ambiental en los territorios, desconociendo el rol especialmente del
sector educación, que entre otras es el dueño de casa, lo cual desdibuja la propuesta de Escuelas
Promotoras de la Salud que se planteo desde el nivel internacional en 1996, donde la necesidad
de la articulación es predominantemente del sector educación en alianza con el sector salud en el
abordaje de las cinco áreas estratégicas de la promoción de la salud.
Los lineamientos hay que fortalecerlos a mi manera de ver más en la implementación, en como
pueden hacer los territorios para que tengan Escuelas donde se promueva la salud y la vida,
donde hayan: Políticas escolares que favorezcan la salud incluidas el proyecto educativo
institucional de la institución educativa (IE), donde el desarrollo de conocimientos, habilidades y
competencias para el disfrute de una vida saludable esté presente y transversalice el currículo
escolar; en las cuales el ambiente favorable a la salud incluya por supuesto el ambiente físico: el
agua, el aire, las condiciones de saneamiento básico de la institución educativa, tan deterioradas
en algunos casos, pero también que incluya el ambiente de las relaciones de convivencia
armónica que se establecen en la escuela y en el aula entre docentes, estudiantes y familias. Así
mismo que se propicie e involucre la participación de las instituciones del contexto de la
institución educativa, el trabajo y la gestión intersectorial así como la de la comunidad escolar.
Por último y no menos importante el papel clave de los servicios de salud y bienestar y el acceso
a los mismos por parte de niñas, niños y adolescentes en edad escolar.
Lo que nosotros hemos encontrado en los territorios es una falta de claridad y unificación de
criterios desde el nivel nacional especialmente entre los dos sectores base para la implementación
de Escuelas que promuevan la salud y el desarrollo humano sostenible: Educación y Salud.
2. ¿Cuáles cree Ud. que son los limitantes críticos en Colombia para el despliegue de la EES en
perspectiva de un efecto centrado en el desarrollo humano, la calidad de vida y la salud en su
sentido de completo bienestar?
Las mayores limitantes creo que son la falta de claridades conceptuales y metodológicas
desde lo intrasectorial de salud y su gestión intersectorial con otros sectores pero
especialmente con Educación.
Hay que ponerse de acuerdo en lo que significa el desarrollo humano sostenible, nosotros
desde Proinapsa-UIS hemos encontrado que este es el punto en el cual confluyen los
esfuerzos de los diferentes sectores lograr generar mayores capacidades y oportunidades para
vivir una vida larga y saludable. Pero esto no es claro para los sectores y se continúa viendo
únicamente las prioridades sectoriales.
142
Otra limitante la poca capacidad técnica del sector salud para entender que su rol en
promoción de la salud y específicamente en el ámbito escolar a través de la estrategia
Escuelas Saludables, es otro, desafortunadamente los conocimientos, las habilidades y las
competencias de los profesionales del sector salud han estado enmarcados en los servicios de
salud y en un esquema biologicista y centrado en la enfermedad lo cual impide que podamos
apostarle al desarrollo humano y sostenible y no meramente a la prevención de las
enfermedades, especialmente las físicas.
En la promoción de la salud en el ámbito escolar el rol protagónico no es del sector salud, es
del sector educación, pero salud tiene otros roles de abogacía, de coordinación, de ser socios,
de realizar procesos de capacitación con directivos y docentes, de dar respuesta desde los
servicios de salud y bienestar, lo cual incluye otros como alimentación, actividad física,
consejería, entre otros.
Otra gran limitante identificada es la planificación sectorial, el país sigue planificando desde
lo sectorial y esto impide que se pueda hacer una gestión intersectorial, sin embargo en la
implementación de mejores condiciones de salud y calidad de vida es fundamental y
necesaria el trabajo y la gestión intersectorial, hace falta trabajar más en los ¿Cómo?, ¿cómo
hacemos para hacer realidad la gestión intersectorial en lo local? En esto desde la promoción
de la salud se ha venido trabajando en la evidencia empírica que existe al respecto. En
Colombia aunque la estrategia de Escuelas Saludables tiene más de 15 años en su
implementación y ha tenido experiencias importantes de implementación en lo local, la
mayoría de la interlocución intersectorial todavía está en el nivel de Información, es decir de
informar al otro sector lo que se va a hacer en la institución educativa.
3. ¿Cuáles aspectos de la implantación y despliegue de la EES en Colombia, comprobados o no,
destacaría Ud. como claves para el éxito de la experiencia? Por favor, tenga en cuenta que el
éxito incluye los resultados y efectos de los objetivos y no sólo la implantación, el proceso o
productos parciales de la EES.
Un aspecto clave son unos lineamientos unificados en lo nacional, pero verdaderamente
unificados entre Salud y Educación, pero sobretodo en la implementación de la
estrategia desde lo departamental y municipal y por supuesto en la institución educativa.
Nosotros en este momento estamos trabajando con los Ministerios en la implementación
articulada de las estrategias Escuelas Saludables y Promoción de Estilos de Vida Saludables
como si fueran dos cosas diferentes, lo que pasa es que el sector educación desde 2010 ha
venido proponiendo esta última estrategia, que realmente es un proyecto pedagógico
transversal.
Otro aspecto es hacer unos acuerdos intrasectoriales desde Salud con relación a lo que
llamamos Escuelas Saludables y las múltiples iniciativas que desde las diferentes
dependencias del Ministerio de Salud llegan a las instituciones educativas, esto es muy
importante cada una de las dependencias de salud quiere llegar a realizar actividades en las
instituciones educativas, y casi que cada una plantea estructurar una mesa temática que de
respuesta a su prioridad o área de intervención, esto no puede continuar en esta forma porque
las instituciones educativas tienen unos fines y propósitos para la formación integral de niñas,
niños y adolescentes y no estar vaivén de lo que otros sectores quieran hacer en ellas.
143
Acordar claramente cuales son los resultados y efectos que se pretenden en la implementación
de la estrategia de Escuelas Saludables, esto en una clara articulación con el sector educación.
Recordar que esta es una estrategia no un programa o un proyecto, por lo tanto es un cómo
hacemos para lograr esos resultados o efectos los cuales no son meramente sobre la
disminución de las enfermedades o los eventos mórbidos sino justamente ampliar las
capacidades y brindar oportunidades para la población en edad escolar, lo que implica actuar
para fortalecer conocimientos, habilidades y competencias para el autocuidado de la salud, el
cuidado de la salud familiar y de la comunidad en la cual se está inmerso.
Entender que la salud está determinada por factores sociales, económicos, políticos y
ambientales lo cual implica el abordaje más integral y no únicamente unos de ellos.
4. ¿Qué elementos (administrativo, operativo, de enfoque) cree Ud. se deben potenciar para
mejorar la efectividad de la EES en Colombia?
Lo primero es que nos pongamos de acuerdo en que significa Efectividad de la Estrategia
Escuelas Saludables. Nosotros entendemos la efectividad como: “Probabilidad de que
individuos de una población definida obtengan un beneficio de la aplicación de una
tecnología en salud a un problema determinado en condiciones normales de uso - no
controladas”-. Oficina de Evaluación de Tecnología OTA, USA. Esta definición es
aplicable a la Promoción de la Salud en el ámbito escolar, pues esto se realiza en la vida real,
en condiciones normales, no estandarizadas o como lo diría la Dra. Ligia de Salazar: “Cuando
nos referimos a efectividad estamos evaluando si una intervención sirve para lo que fue
creada, cuando funciona en condiciones reales”. Salazar, L. (2009)
Creo que una de las mayores dificultades es lo que entendemos por efectividad y la forma
como evaluamos la efectividad de las intervenciones en promoción de la salud en el ámbito
escolar, que ameritan otros métodos otras formas de evaluación que no son exclusivamente
los enfoques del enfoque positivista tan utilizado en el área de la salud. Tenemos que pensar
que es lo que realmente queremos evaluar de efectividad de esta importante estrategia.
Nosotros desde el Instituto Proinapsa y en articulación con la OPS/OMS hemos venido
planteando unos criterios de buenas prácticas de promoción de la salud en el ámbito escolar a
partir de la evidencia de efectividad publicada por diferentes autores en diferentes partes del
mundo.
Le agradecemos sinceramente su colaboración y le solicitamos permiso para citarlo en el estudio.
Si Ud desea, su nombre puede ser omitido y reemplazado por un código: p.e. “referente nacional
i”. Por favor háganos saber su decisión al respecto.
Diego Andrés Aguirre Cardona y Luz Nelly Zapata Villarreal
144
Humberto Ramírez Gómez
Facultad de Medicina
Universidad de Antioquia.
Apreciado(a) referente: en el marco de la Maestría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente-
Universidad de Manizales, estamos desarrollando una primera etapa de una investigación de
carácter evaluativo sobre la Estrategia Escuela Saludable –EES- en Colombia. Aunque la
metodología se centra en el análisis documental de lineamientos y documentos que consignan
otros estudios, documentación de la experiencia o sistematización de la misma, se considera
fundamental contar con el concepto de personas que han participado o han estado involucradas en
la concepción, impulso, asesoría, estudio o desarrollo de aquella.
Sabedores del conocimiento que sobre las estrategias de promoción de la salud tiene Ud., nos
gustaría que nos planteara su opinión sobre los siguientes cuatro asuntos:
1 Desde su punto de vista, ¿en qué aspectos de orden administrativo, operativo y de enfoque
(concepción y postulados teóricos y axiológicos) debieran fortalecerse los
Lineamientos Nacionales de la EES para que se constituyan en una política pública fuerte para
orientar el logro de las aspiraciones que ellos promueven?
Del orden administrativo y operativo considero se debe hacer desde la Institución Educativa, el
equipo de salud será de apoyo. El enfoque se debe hacer desde las personas que componen la
comunidad, educativa con énfasis en los y las estudiantes. Incorporar una buena planeación con
base en los cuatro aprendizajes que sugiere la UNESCO: aprender a ser, conocer, hacer y
convivir; lo mismo que las metas de desarrollo humano integral y diverso del Grupo de
Puericultura de la U. de A.: Autoestima, Autonomía, Creatividad, Solidaridad, Felicidad y Salud
para tejer Resiliencia. Establecer una relación más estrecha Familia-Escuela. En el componente
ambiental trabajar no solo el ambiente físico, también el psicológico y social. Incorporar en el
currículo “Educación para la Salud” y ojalá que en secundaria, las horas de servicio social
obligatorio, fueran de un trabajo comunitario sobre promoción de la salud. 2. ¿Cuáles cree Ud. que son los limitantes críticos en Colombia para el despliegue de la EES en
perspectiva de un efecto centrado en el desarrollo humano, la calidad de vida y la salud en su
sentido de completo bienestar?
Creo que falta la voluntad política a nivel nacional, departamental y municipal. Además de una
motivación de los docentes y padres de familia por estos temas. Es necesaria una buena
sensibilización e incorporan estos temas bien trabajados en el plan de estudios.
3. ¿Cuáles aspectos de la implantación y despliegue de la EES en Colombia, comprobados o no,
destacaría Ud. como claves para el éxito de la experiencia? Por favor, tenga en cuenta que el
éxito incluye los resultados y efectos de los objetivos y no sólo la implantación, el proceso o
productos parciales de la EES.
Una muy buena sensibilización previa y una excelente propuesta innovadora, práctica y de fácil
aplicación. Brindar un seguimiento, apoyo y asesoría permanente.
145
4. ¿Qué elementos (administrativo, operativo, de enfoque) cree Ud. se deben potenciar para
mejorar la efectividad de la EES en Colombia?
Veo esta pregunta muy similar a la primera.
Le agradecemos sinceramente su colaboración y le solicitamos permiso para citarlo en el estudio.
Si Ud desea, su nombre puede ser omitido y reemplazado por un código: p.e. “referente nacional
i”. Por favor háganos saber su decisión al respecto.
Diego Andrés Aguirre Cardona y Luz Nelly Zapata Villarreal
146
Anexo A.3. Matriz
UNIVERSIDAD DE MANIZALES
MAESTRÍA EN DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN: Factores potenciadores y a potenciar en la Estrategia Escuela Saludable (EES) en Colombia, 2013
EVALUACIÓN DE LA ESTRATEGIA
Calculos:
BAJA -
1
MEDIA -
2
ALTA -
3
BAJA -
1
MEDIA
- 2
ALTA -
3
BAJA -
1
MEDIA
- 2ALTA - 3
Totales X X max X min X total
Intervalo
entre Xmax y
Xmin
Numero de
la Xtotal en
el intervalo
1 Los Santos 1 0 5 2 x x 3 1 1 2 2 2 1 1 1 1 1 2 2 3 1 3 1 1 1 38 1410 210 632,5 1200 422,5
2 Versalles 2 5 5 2 x x 3 1 1 1 2 2 2 1 1 1 1 1 1 2 2 1 1 3 1 2 1 45 % %
3 Alban 1 5 5 2 x x x x 3 1 1 1 2 2 1 1 1 1 1 1 2 2 3 1 3 1 2 1 44 100% 35%
4 Palestina 2 5 5 2 x x x x x 5 1 1 1 0 1 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 2 3 2 3 1 1 2 1 2 1 56
5 Fusagasuga 2 5 5 2 x x x x 3 1 1 0 1 2 2 1 1 1 1 1 1 2 1 2 3 2 3 1 1 2 1 2 1 51
6 Betulia 5 5 5 3 x x x 3 1 1 1 2 1 3 1 1 1 1 1 1 1 0,5 2 2 3 1 4 1 1 1 1 53,5
7 Risaralda 2 0 0 2 x x 2 1 0 1 1 2 1 1 1 1 1 1 2 2 3 1 1 1 1 28
8 Bogotá 2 5 5 2 x x x x 3 1 1 0 1 2 2 1 1 1 1 1 1 2 1 2 3 2 3 1 1 2 1 2 1 51
9 Medellín 5 0 0 2 x x 2 1 0 1 2 1 1 1 1 1 3 1 0,5 0,5 2 1 1 1 1 2 1 32
10 Sincelejo 2 5 0 2 x x x 3 1 1 0 1 2 2 1 1 1 1 1 1 2 1 2 3 2 3 1 1 2 1 2 1 46
11 Huila 2 5 5 2 x x x x x 5 1 1 1 0 1 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 2 3 2 3 1 1 2 1 2 1 56
12 Santander 5 0 0 2 x x x 2 1 0 1 2 1 1 1 1 1 3 1 0,5 1 0,5 2 1 1 1 1 2 1 33
13 Villavicencio 5 0 0 2 x x x x 2 1 0 1 2 1 1 1 1 1 3 1 0,5 1 0,5 2 1 1 1 1 2 1 33
14 Manaure 1 0 5 2 x x 3 1 1 2 2 2 1 1 1 1 1 2 2 3 1 3 1 1 1 38
15 Cartagena 2 0 0 2 x x 2 1 0 1 1 2 1 1 1 1 1 1 2 2 3 1 1 1 1 28
Frecuencias Y 3 2 6 4 7 8 6 9 14 1 15 9 7 3 13 5 8 2 12 7 5 10 5 11 4 3 12 3 11 1 13 14 6 8 10 12 4 15 5 3 10 4 5 12 3 5 15 11 11 11 5 4 1 5 3 13 10 5 15
LINEAMIENTOS
16 Linea nacional 5 5 5 2 x x x x 2 1 1 3 2 2 1 1 1 1 1 1 1 3 1 0,5 1 2 0,5 3 2 3 1 1 5 1 2 1 62
Totales Y 39 40 45 31 44 24 5 19 27 28 67 34 42,5 45 55 31 16 25 15
Y Maximas 75 75 75 45 75 45 15 45 45 45 120 45 75 75 75 90 60 30 30
Y minimas 0 0 0 15 15 15 0 15 15 15 0 0 0 0 0 15 0 15 15
Cálculos
Denominación Valor % frecuencia
Y max 1140
Y min 135
Y total 632,5
Intervalo entre
Ymax y Ymin 1005 100%
Numero de la Ytotal
en el intervalo 497,5 50%
Item
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ESTRUCTURA
FLEXIBILIDAD
CAPACIDAD DE
INTEGRAR,
COHESIONAR
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FLUIDEZ: CIRCULACIÓN
DE LA INFORMACIÓN Y
CONOCIMIENTO
INTELIGENCIA
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PRINCIPIOS ENFOQUE
FINALIDAD -
Desarrollo
Humano
Integral y
Bienestar del
escolar
MEDIO -
Escuela
Saludable o
Escuelas
Promotoras de
la Salud
HORIZONTE
TEMPORAL DE
LOGRO
PROCESOSRECURSOSACTORES - AGENTES
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RESULTADO
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PRODUCTO
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EFECTO
Desarrollo
Humano
Integral y
Bienestar del
escolar
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147
UNIVERSIDAD DE MANIZALES
MAESTRÍA EN DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN: Factores potenciadores y a potenciar en la Estrategia Escuela Saludable (EES) en Colombia, 2013
EVALUACIÓN DE
LA ESCUELA
SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 SI - 1 NO - 0 Totales X
X max X min X total
Intervalo
entre Xmax y
Xmin
Numero de la
Xtotal en el
intervalo
1 Los Santos 4 1 1 0 1 1 1 1 0 0 0 1 0 11 585 15 246 570 231
2 Versalles 4 1 1 1 0 0 1 0 0 1 0 1 0 30 % %
3 Alban 4 1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 0 1 0 12 100% 41%
4 Palestina 1 4 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 1 1 1 36
5 Fusagasuga 1 4 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 1 1 1 16
6 Betulia 1 4 1 1 1 1 1 0 0 1 0 0 1 0 1 0 13
7 Risaralda 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 4
8 Bogotá 1 4 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 1 1 1 16
9 Medellín 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1
10 Sincelejo 1 4 1 1 1 1 1 0 0 1 0 0 1 0 1 0 13
11 Huila 1 4 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 1 1 1 36
12 Santander 4 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 6
13 Villavicencio 4 1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 1 0 12
14 Manaure 1 4 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 1 1 1 36
15 Cartagena 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 4
Totales Y 77 12 5 9 8 6 11 6 2 7 5 13 5
Frecuencias Y 9 11 10 10 3 12 5 9 9 6 8 7 6 9 11 4 6 9 2 13 7 8 5 10 13 2 5 10
LINEAMIENTOS
16 Linea nacional 4 1 1 1 1 1 0 1 1 0 0 1 0 1 0 33
Y max 300 105 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15
Y min 0 15 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Cálculos
Denominación Valor %
Y max 585
Y min 15
Y total 246
Intervalo entre
Ymax y Ymin 570 100%
Numero de la
Ytotal en el
intervalo 231 41%
Item
20
20
EXPERIENCIA
ENFOQUE
0
0
0
ACTORES - AGENTES ESTRUCTURA
FORMA INTELIGENCIA
0
DOMINIO Y PROYECTO
SOCIAL - 20
DOMINIO
INSTITUCIONAL - 0D
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VERTICAL - 0 HORIZONTAL - 1
FLEXIBILIDAD
CAPACIDAD DE
INTEGRAR,
COHESIONAR
ARTICULAR
RESULTADOSRECURSOSINSTRUMENTOS ACCIONES
PR
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AC
IÓN
INT
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MISIONALESTRATÉGICO
PEDAGÓGICOS Y
DIDÁCTICOSGOBERNANZA
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INTELECTUAL
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COMUNITARIOS
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20
FLUIDEZ:
CIRCULACIÓN DE LA
INFORMACIÓN Y
CONOCIMIENTO
80
20
4 11
0
0
20
0
0
0
148
149
150
151
Anexo A.4. Análisis documentos: Cartas internacionales
Guía de lectura de las cartas
Promoción de la Salud ¿Qué es?; ¿Cómo se operativiza?; ¿Cuál es su finalidad? Escenarios propuestos para su despliegue. Declaraciones El tema; Considerandos: el problema El objetivo: la proposición El modo sugerido: la acción El escenario:
152
Anexo A.5. Análisis documentos: Lineamientos y Experiencias EES
Guías de lectura Estrategia:
1. ¿Cuál es el enfoque da la concepción programática de la estrategia?
a. Estrategia: __
b. Metodología: __
c. Programa: __
d. Plan: __
e. Otro: __
2. ¿Cuál es la finalidad de la estrategia?
a. La escuela saludable: __
b. El desarrollo humano integral y el bienestar del escolar: __
c. Otro: __
3. ¿Cómo se plantea el horizonte temporal de logro de la estrategia?
a. Corto plazo: __
b. Mediano plazo: __
c. Largo plazo: __
4. ¿En quién predomina el carácter de agente?
a. Varios liderado por el sector educativo: __
b. Sector educativo: __
c. Varios liderado por sector sanitario: __
d. Sector sanitario: __
e. Otro: __
5. Los principios que fundamentan la estrategia son de carácter:
a. Valores: __
b. Estratégicos: __
c. Filosóficos: __
6. La organización que subyace la estrategia tiende a ser:
a. Horizontal: __
b. Vertical: __
7. La inteligencia de la estructura deriva del nivel de:
153
a. Flexibilidad: alta: __ media: __ baja: __
b. Capacidad de integrar, cohesionar, articular: alta: __ media: __ baja: __
c. Fluidez de la información: alta: __ media: __ baja: __
8. ¿Cuáles son los instrumentos que soportan el despliegue de la estrategia?
a. Normativos: __
b. Políticos: __
c. Metodológicos: __
d. Administrativos: __
e. Científicos: __
f. Comunitarios: __
g. Comunicativos: __
h. Económicos: __
9. ¿Qué recursos son utilizados para apoyar el desarrollo de la estrategia?
a. Activos Financieros: __
Infraestructura: __ Obras: __ Dotación: __
b. Gobernanza Participación: __
Cohesión y organización social y comunitaria: __ Democracia: __
c. Capital intelectual Estructural: __
Humano: __ Relacional: __
10. ¿Qué acciones de orden estratégico, operativo y táctico prevalecen en la estrategia?
a. Estratégicas Planeación: __
Organización: __ Toma de Decisiones: __ Conducción: __ Control de la gestión: __
b. Misionales Acto pedagógico: __
Intervenciones complementarias: __ c. Tácticas Fortalecimiento institucional: __
Consultoría: __ Capacitación: __
11. Los procesos de gestión relevantes dentro de la estrategia son de carácter:
a. Estratégico: __
b. Misional – táctico: __
154
c. Estratégico – misional: __
d. Misional: __
e. Estratégico – táctico: __
f. Táctico: __
12. ¿Están centrados los resultados planteados por la estrategia en la escuela saludable?
a. Si: __
b. No: __
13. ¿Están centrados los efectos planteados por la estrategia en el Desarrollo Humano Integral y
Bienestar del Escolar?
a. Si: __
b. No: __
