Formulacion de PP en Países de La OCDE. Ideas Para América Latina

Ideas para Amrica Latinaen la OCDE:de PolticasLa Formulacin

Informe No. 59207-LAC

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Octubre de 2010Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica

Amrica Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

en la OCDE:Ideas para Amrica Latina

Formulacinde Polticas

Vicepresidenta: Pamela CoxDirector de Sector: Marcelo GiugaleGerente de Sector: Vernica ZavalaGerentes del Estudio: Fernando Rojas Mariano Lafuente

La

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINAiv

Contenido

Lista de Siglas vii

Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos viii

Resumen ejecutivo 1

La bsqueda de un proceso de formulacin de polticas ms slido a nivel tcnico en Amrica Latina 1La prctica de la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas para Amrica Latina 4

1. Introduccin: Un marco para describir el proceso de las polticas pblicas8

2. El proceso de las polticas pblicas en la OCDE: caractersticas y desafos 14

Desafos comunes 14Elementos comunes en el proceso de las polticas pblicas 15Diferencias entre sistemas de la OCDE 22Sistemas y agencias dedicadas a la evaluacin de polticas en pases de la OCDE 25

3. Algunas consideraciones para institucionalizar el proceso de las polticas pblicas en Amrica Latina 27

Ideas extradas de la experiencia de la OCDE aplicables en el contexto de Amrica Latina 28Ideas para una mejor formulacin de polticas en Amrica Latina 31

Anexo 1: Sistemas y agencias de evaluacin que abarcan todo el gobierno: caractersticas comunes y diferencias en los pases de la OCDE 35

Anexo 2: El Reino Unido 39

Gestin Pblica39Principales rutinas del proceso de las polticas pblicas 40Cambios bajo el gobierno de coalicin de 2010 43Rutinas subsidiarias del proceso de las polticas pblicas 44Comentarios Finales 45

Anexo 3: Nueva Zelanda 47

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA v

El modelo formal de gestin pblica 47Cambios recientes 51Comentarios Finales 52

Anexo 4: Canad 53

Rutinas polticas en el centro del gobierno 53Rutinas de administracin de presupuestos y gastos en el centro del gobierno 53Rutinas tcnicas (administrativas) en el centro del gobierno 54Comentarios finales 57

Anexo 5: Estados Unidos 59

Rutinas de polticas en el centro del gobierno 59Evaluacin de polticas (y programas) en el Ejecutivo 61Evaluacin de polticas en el Congreso 63Comentarios finales 64

Anexo 6: Francia 65

Poltica y gestin pblica 65El proceso de las polticas pblicas en la Oficina del Primer Ministro 65El Consejo Econmico, Social y de Medio Ambiente 67El presupuesto y el proceso de las polticas pblicas 68El proceso de las polticas pblicas en los ministerios 68El caso particular de la evaluacin de proyectos 69Evaluacin parlamentaria de polticas71El Tribunal de Cuentas 71Organizaciones alternativas de asesora de polticas 72Comentarios finales 72

Anexo 7: Espaa 75

El marco de la formulacin de polticas 75Evaluacin de polticas y programas en Espaa 76Reformas recientes para mejorar la evaluacin de polticas pblicas:

la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL)78Comentarios finales 79

Bibliografa 80

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Cuadros

Cuadro 1. Conocimiento tcnico de polticas: Los problemas 12Cuadro 2. El equilibrio tcnico-poltico en las comisiones reales 18Cuadro 3. Revisiones de gastos en pases de la OCDE 19Cuadro 4. Participacin de actores sociales: El modelo escandinavo20Cuadro 5. Reforma del sistema previsional en Chile: Consenso poltico basado en informacin tcnica compartida 21Cuadro 6. Aceptacin pblica de grandes proyectos: La CNDP francesa 22Cuadro 7. Coordinacin de la formulacin de polticas en Chile: La Direccin de Presupuestos y el Segundo Piso 29Cuadro 8. El desafo de coordinar la elaboracin de polticas en Mxico 29

Figuras

Figura 1. El ciclo de las polticas pblicas 9

Tablas

Tabla 1. El ciclo de las polticas pblicas9Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesora y conocimiento tcnico de polticas para el gobierno 11Tabla 3. El Ciclo de las polticas pblicas y los principales instrumentos tpicos de poltica 16Tabla 4. Clasificacin de sistemas y agencias de evaluacin en pases seleccionados de la OCDE 24Tabla 5. Marco de evaluacin de polticas de la OCDE 25Tabla 6. Fortalezas y debilidades tcnicas de los actores de gobierno en el proceso de las polticas pblicas 30

Anexos

Cuadros

Cuadro 2-1. Metodologa para una buena formulacin de polticas 41Cuadro 2-2. Actividades actuales de la Unidad de Estrategias (Reino Unido) 42Cuadro 3-1. Dos ejemplos de desarrollo de polticas en Nueva Zelanda Transformacin econmica y competencias 48Cuadro 6-1. La Inspeccin General de Asuntos Sociales (Francia) 69Cuadro 6-2. Quiebre del monopolio del conocimiento especializado en Francia 69Cuadro 7-1. Evaluaciones llevadas a cabo por la Agencia de Calidad y Evaluacin de Espaa en 2007 79

Tablas

Tabla 1-1. Reino Unido: Rutinas formalizadas de evaluacin 35Tabla 1-2. Nueva Zelanda: Rutinas formalizadas de evaluacin 36Tabla 1-3. Canad: Rutinas formalizadas de evaluacin 36Tabla 1-4. Estados Unidos: Rutinas formalizadas de evaluacin 37 Tabla 1-5. Francia: Rutinas formalizadas de evaluacin 38Tabla 1-6. Espaa: Rutinas formalizadas de evaluacin 38Tabla 2-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de polticas pblicas en el Reino Unido 40Tabla 3-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Nueva Zelanda 48Tabla 4-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Canad 54Tabla 5-1. El Ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Estados Unidos 60Tabla 6-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Francia 66Tabla 7-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Espaa 77

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA vii

Lista de Siglas

AEVAL Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas y Calidad de Servicios (Espaa)

CBO Congressional Budget Office (US) Oficina de Presupuestos del Congreso (Estados Unidos)

DPMC Department of Prime Minister and Cabinet (New Zealand) Departamento del Primer Ministro y el Gabinete (Nueva Zelanda)

EOP Executive Office of the President (US) Oficina Ejecutiva del Presidente (Estados Unidos)

UE Unin Europea

GAO Government Accountability Office (US) Contralora General de Estados Unidos

IEPSQD Direccin General de Inspeccin, Evaluacin y Calidad de los Servicios Pblicos (Espaa)

IGAE Intervencin General de la Administracin del Estado (Espaa)

IGAS Inspection Gnrale des Affaires Sociales (Francia) Inspeccin General de Asuntos Sociales

MAF Management Accountability Framework (Canada) Marco de Responsabilidad de la Gestin (Canad)

NAO National Audit Office (UK) Oficina Nacional de Auditora (RU)

ONG Organizacin no gubernamental

OAG Office of the Auditor-General (New Zealand) Oficina del Auditor General (Nueva Zelanda)

OCDE Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo

OMB Office of Management and Budget (US) Oficina de Gestin y Presupuesto (Estados Unidos)

PART Program Assessment Rating Tool (US) Herramienta de Evaluacin de Programas (Estados Unidos)

PCO Privy Council Office (Canada) Oficina del Consejo Privado (Canad)

PMDU Prime Ministers Delivery Unit (UK) Unidad de Cumplimiento del Primer Ministro (UK)

PMO Prime Ministers Office (Canada) Oficina del Primer Ministro (Canad)

PMSU Prime Ministers Strategy Unit (UK) Unidad de Estrategias Futuras del Primer Ministro (RU)

PSA Public Service Agreement (UK) Acuerdo de Servicio Pblico (RU)

RGPP Rvision Gnrale des Politiques Publiques (Francia) Revisin General de Polticas Pblicas

SNCF Socit Nationale des Chemins de Fer Franais Empresa Nacional Ferroviaria de Francia

SOI Statement of Intent (New Zealand) Declaracin de Intencin (Nueva Zelanda)

SPEAR Social Policy Evaluation and Research Committee (New Zealand) Comisin de Evaluacin e Investigacin de Polticas Sociales (Nueva Zelanda)

TBS Treasury Board Secretariat (Canada) Secretara del Tesoro (Canad)

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Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos

El equipo de investigacin fue liderado conjuntamente por Fernando Rojas, ex Especialista Lder en Gestin Pblica (LCSPS y co-gerente del equipo de estudio hasta su retiro del Banco Mundial en abril de 2010) y por Mariano Lafuente, Analista en Gestin Pblica (LCSPS y co-gerente del equipo de estudio).

Geoffrey Shepherd (Consultor, LCSPS) colabor en la elaboracin de este informe, con la participacin de Mariano Lafuente, Fernando Rojas y Daniela Felcman (Consultora, LCSPS). El documento se basa parcialmente en un informe anterior preparado por un equipo ms amplio que tambin incluy a Nicols Bertello, Remy Prudhomme, Juan Manuel Quesada, Gisela Scaglia y Fanny Weiner.

Karl Salgo (Director de Poltica Estratgica, Oficina del Consejo Privado, Canad) coment ampliamente el Anexo de Canad, David Shand (consultor) revis el Anexo de Nueva Zelanda, el Profesor Kenneth Apfel (Escuela de Polticas Pblicas, Universidad de Maryland) y el Profesor Phil Joyce (Escuela de Polticas Pblicas, George Washington University) brindaron informacin para el Anexo de Estados Unidos y Jos Manuel Rodrguez (Especialista Senior en Gestin Pblica, LCSPS) realiz aportes para el anexo de Espaa.

Osvaldo Feinstein (Asesor, AEVAL), Harry Hatry (Director, Programa de Administracin Pblica, Urban Institute), Pierre Kopp (Profesor de Economa de la Universidad Pantheon-Sorbonne, Paris I), Keith Mackay (Consultor, LCSPS), Nick Manning (Asesor, PRMPS), Kathryn Newcomer (Directora de la Escuela Trachtenberg de Polticas Pblicas y Administracin Pblica de la George Washington University) y Yasuhiko Matsuda (Especialista Senior en Gestin Pblica, EASPR) aportaron importantes recomendaciones durante la elaboracin del informe. Los comentaristas externos Francisco Gaetani (Secretario Ejecutivo, Ministerio de Planificacin, Brasil), Ignacio Irarrzaval (Director, Centro de Polticas Pblicas, Universidad Catlica de Chile) y Verena Fritz (Especialista en Gestin Pblica, PRMPS), formularon comentarios muy valiosos.

Los participantes en un Seminario sobre Fortalecimiento de la capacidad de formulacin de polticas en Amrica Latina- La experiencia de la OCDE (1 y 2 de Junio, 2010, Banco Mundial, Washington, D.C.), que incluy profesionales y formuladores de polticas de pases de Amrica Latina y de la OCDE comentaron un borrador anterior. Jonathan Cavanagh, Chris Humphrey, Fanny Weiner y Daniela Felcman editaron el informe. Laura Rosenzwaig lo tradujo al espaol. El equipo cont con la asistencia de Patricia Mndez, Sharon Spriggs y Claudia Nin.

El equipo agradece especialmente a Marcelo Giugale (Director del Sector, LCSPR) y a Denis Robitaille (Gerente, LCSDE) por el respaldo en las etapas de planificacin e implementacin de este estudio. El equipo tambin agradece a las autoridades del Ministerio de Economa y Hacienda de Espaa por financiar conjuntamente esta actividad a travs del Fondo Fiduciario Espaol para Amrica Latina y el Caribe.

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA 1

1. Diferentes estudios muestran que la confianza en las instituciones pblicas en Amrica Latina tiende a ser, en promedio, la ms baja del mundo.1 Si bien en algunos pases de Amrica Latina la introduccin de la gestin por resultados parece ser el elemento prevaleciente para reconstruir esta confianza pblica, mejorar la calidad de las polticas pblicas es un paso clave que contribuye al mismo objetivo. El presente estudio resume la prctica de formulacin de polticas en los pases seleccionados de la OCDE y presenta ideas para mejorar la calidad de las polticas pblicas en Amrica Latina.

2. La mayora de los gobiernos de Amrica Latina desean mejorar su proceso de formulacin de polticas, pero generalmente enfrentan, al menos, cinco desafos importantes: (i) capacidad tcnica insuficiente en el centro del gobierno para formular polticas o evaluarlas exante o ex-post por centro de gobierno nos referimos a la autoridad poltica en la cumbre del poder ejecutivo, usualmente ubicado en la oficina del primer ministro o presidente, pero es importante destacar que las secretaras centrales (por ejemplo, oficinas de gabinete) y ministerios (por ejemplo, Hacienda) brindan soporte admi-nistrativo vital al centro; (ii) poca coordinacin entre polticas sectoriales, lo que conlleva a polticas inconsistentes e incoherentes; (iii) bajos niveles de impugnabilidad durante la formulacin de polti-cas, ya sea dentro del ejecutivo, desde el legislativo o desde fuera del sector pblico; (iv) desconexin entre la formulacin y la implementacin de las polticas; y (v) si bien la poltica influye fuertemente en la formulacin de polticas pblicas en todos los pases, se observa una mayor distancia entre las pro-

1 Ver por ejemplo Blind (2006) y Arizti et al. (2010)

puestas de diferentes partidos polticos en pases de Amrica Latina en comparacin con la OCDE.

3. Si bien algunos de estos desafos se ven amplia-mente afectados por la realidad poltica de los pases de Amrica Latina, como por ejemplo sus fuertes sistemas presidenciales, o son percibidos como moldeados por aspectos culturales que llevara mucho tiempo cambiar, claramente existe espacio para mejorar la prctica de formulacin de polticas pblicas. En este contexto, el anlisis de la expe-riencia de algunos pases de la OCDE, conocidos por haber alcanzado resultados relativamente me-jores a partir de sus polticas pblicas, representara un buen punto de partida no slo para obtener ideas sobre qu camino elegir sino tambin sobre qu opciones evitar. Estas ideas pueden ayudar a los gobiernos de Amrica Latina en el proceso de mejora de la formulacin de polticas pblicas.

La bsqueda de un proceso de formulacin de polticas ms slido a nivel tcnico en Amrica Latina

4. Los pases en desarrollo tienden a ser dbiles en la promocin de procesos de polticas con base tcnica slida. Amrica Latina parece estar en un punto de inflexin en el equilibrio entre un proceso de formulacin de polticas muy poltico y uno ms tcnico. Los ciudadanos exigen cada vez ms prioridades de gobierno claras y pertinentes, metas precisas, productos y resultados que reflejen una optimizacin de los recursos (value for money)2,

2 Value for Money: trmino en ingls que hace referencia a la obtencin del mximo beneficio con los recursos disponibles. En el campo de los servicios pblicos, value for money se refiere a lograr el equilibrio adecuado entre economa, eficiencia y efectividad.

Resumen ejecutivo

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LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA2

monitoreo confiable, divulgacin de informacin de desempeo, financiamiento adecuado para ase-gurar la implementacin de polticas y evaluaciones objetivas. Los gobiernos y congresos estn cada vez ms conscientes de la necesidad de sustituir las an-teriores estrategias polticas clientelistas y basadas en insumos por resultados renovados, enfocados en el ciudadano.

5. En respuesta a estas demandas, los gobiernos de Amrica Latina se encuentran con la presin de informar a la poblacin acerca de las opciones de polticas, debatir sistemticamente las alter-nativas de polticas a nivel tcnico y justificar sus prioridades sobre la base de un anlisis de costo/beneficio slido desde el punto de vista tcnico. Universidades sofisticadas, brillantes think-tanks en el sector privado y ONGs bien conformadas estn cada vez mejor equipadas para mantener a los gobiernos responsables por sus actos. Estos actores locales, junto con una comunidad internacional ms comprometida, han llegado a expandir el in-ters internacional tradicional en la sustentabilidad financiera, en sentido amplio. Hoy ese inters se encuentra al frente en el anlisis de la optimizacin de recursos y la interpretacin de las percepciones del cliente-ciudadano.

6. Como parte de su movimiento hacia la gestin por resultados (performance management), los gobiernos de Amrica Latina recurren cada vez ms a un ciclo de las polticas pblicas ms racional y a la mejora de la capacidad tcnica a tal efecto aunque el proceso contina siendo mayormente dbil. Por lo general, los gobiernos no se han destacado por el diseo, anlisis y coordinacin de propuestas de polticas. Si bien las polticas son impulsadas, a menudo, por la agenda del presidente entrante o por un plan de desarrollo nacional, la formula-cin de polticas concretas puede no seguir o no basarse en un proceso tcnico. Las propuestas de polticas pueden estar tan alejadas de lo que otros partidos fuertes aceptaran, o no ser tcnicamente convincentes, que puede resultar difcil obtener respaldo pblico o del Congreso. Las instituciones de planificacin pueden contar con capacidades analticas, pero no cuentan actualmente con una fuerte influencia en las oficinas presidenciales o en la poltica presupuestaria. Los gabinetes juegan un rol de subordinacin y las oficinas presidenciales tienden a ser ms polticas que analticas. Pocas instituciones pblicas cuentan con conocimiento tcnico en el diseo de polticas.

7. Hasta la llegada del presupuesto por resultados (performance budgeting), los procesos presupues-tarios solan ser generalmente inerciales, en lugar

de adaptarse para incluir prioridades de polticas. Donde se ha desarrollado la capacidad de moni-toreo y evaluacin (M&E) de programas, general-mente se ha circunscripto a proyectos y programas especficos; por lo tanto, no se ha alimentado de manera muy efectiva el proceso de creacin de nuevas polticas o correccin de las antiguas. Los parlamentos son por lo general tcnicamente d-biles, pero tambin estn comenzando a ser ms transparentes y a ofrecer ms respuestas a las de-mandas de los electores en trminos de productos y resultados. Las iniciativas de la sociedad civil para monitorear y evaluar los programas de polticas ms importantes de los gobiernos, tanto institucio-nalizadas como espontneas, estn aumentando en cantidad, aunque pueden no ser suficientes an para ejercer una influencia importante en la formulacin de polticas y monitorear, de manera adecuada, la implementacin de las mismas.

8. Las debilidades tcnicas a nivel de polticas tienen un impacto negativo en la calidad de los sistemas de gestin por resultados que los gobiernos de Amrica Latina estn adoptando ampliamente. Segn la prctica en Amrica Latina, estos siste-mas han permanecido, en gran medida, a nivel de programas y proyectos. Sin embargo, los indicado-res de resultados de programas y proyectos se basan predominantemente en la informacin de procesos y productos y estn, en todo caso, vinculados slo superficialmente con metas superiores del gobier-no o las nuevas prioridades de la administracin entrante. La evaluacin de programas est general-mente circunscrita a las metas del programa; como tal, tiene poca o ninguna influencia en relacin con el propsito de las polticas.

9. Aunque la mejora es notoria, las oficinas presi-denciales a menudo no hacen un buen trabajo al especificar tcnicamente los indicadores centrales de desempeo del gobierno ni al indicar la forma en que se espera que las agencias ejecutoras contri-buyan a estas metas. Como resultado, las funciones de monitoreo y evaluacin de polticas ubicadas en la cima de los sistemas de gestin por resultados que abarcan todo el gobierno no son todava lo suficientemente crebles. Tampoco contribuyen de manera consistente en la prctica a la lucha contra la inercia presupuestaria o a asegurar la consistencia general de los programas de gobierno. En teora, los ministerios y las agencias independientes alinean sus acciones con las metas generales de gobierno o programas estandarizados de fortalecimiento de capacidades, pero en la prctica cumplen sus pro-pios objetivos de desempeo y adaptan las medidas de desarrollo organizativo a sus propias necesidades percibidas. Esta discrepancia se ve exacerbada en el

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caso de programas intergubernamentales de accin conjunta a niveles subnacionales. En definitiva, todo el sistema de gestin por resultados se debilita debido a los mltiples conjuntos de objetivos de desempeo y a una serie de incentivos diferentes que no son consistentes entre s ni con las priorida-des del gobierno.

10. El desafo actual es fortalecer el control de la cali-dad de las polticas pblicas a travs de un mejor delineamiento de la forma en que los ministerios y agencias deben contribuir con las metas de de-sarrollo prioritarias del pas (y una especificacin complementaria de indicadores de resultados esperados). Es necesaria una mayor integracin de todo el ciclo de las polticas pblicas para ajustar las prioridades presupuestarias y crear regularmente un espacio fiscal para el programa central del gobierno. Tambin es necesario ajustar la relacin entre los ministerios, que son responsables polticos de los aportes del sector a las metas centrales de cada administracin, y las agencias ejecutoras, que son tcnicamente responsables de ejecutar las polticas gubernamentales. Una mayor aclaracin de las responsabilidades individuales cobra importancia cuando es necesario coordinar acciones entre los niveles centrales y subnacionales de gobierno.

11. En vista de estos desafos, la administracin del gobierno central (generalmente presidencia, plani-ficacin, hacienda), a menudo reacciona en forma exagerada, imponiendo directamente sus propias metas e interfiriendo con una micro gestin que viola la especializacin de las agencias y obsta-culiza la autonoma y creatividad de las agencias ejecutoras. Los intentos por ampliar en demasa el alcance de las decisiones de polticas hacia una implementacin detallada acaban confundiendo los mandatos y roles de las unidades de gobierno, desdibujando an ms la responsabilidad. Por lo tanto, la proteccin de los lmites esenciales entre las unidades gubernamentales se ha convertido en un desafo paralelo a nivel de polticas en Amrica Latina.

12. El presente estudio ha sido preparado en base a esta coyuntura de problemas y desafos de los gobiernos de Amrica Latina. La expectativa de este estudio es que las ideas derivadas del impulso de los pases de la OCDE hacia una mayor consistencia y efec-tividad en las acciones de gobierno puedan aclarar los pros y contras de un enfoque determinado para mejorar la calidad de la formulacin de polticas y su conexin con la implementacin. Es ms proba-ble que se pueda reducir el riesgo de malas polticas y la falta de cohesin en el gobierno cuando los gobiernos comparan su propia visin con la de

otros gobiernos que han tenido una ms amplia y seria experiencia con la gestin por resultados.

13. Claramente, se trata de un rea donde no existen recetas uniformes. El alcance y la calidad del pro-ceso de las polticas pblicas dependen, en gran medida, del puente idiosincrtico de cada pas entre la poltica y la administracin o el equilibrio nacional particular entre el clculo poltico y la eva-luacin tcnica. El proceso de controlar la calidad de las polticas pblicas variar segn los arreglos institucionales de cada pas. Por consiguiente, este informe no puede recomendar enfticamente la adopcin de tal o cual institucin, proceso o instru-mento. No obstante, el control de la calidad de la formulacin de polticas parece exigir cierto empo-deramiento tcnico y poltico a nivel central y entre los actores clave del gobierno y fuera del mismo, sin los cuales ningn pas parece alcanzar la efectividad y cohesin en la formulacin de polticas. Son esas caractersticas bsicas aunque no suficientes que este informe identifica, de manera selectiva, en pases de la OCDE. El Captulo 1 brinda el marco para la identificacin de caractersticas clave y el Captulo 2 resume los hallazgos de seis pases de la OCDE seleccionados para este estudio.

14. Habiendo identificado esos rasgos comunes clave entre los pases de la OCDE y las razones tras los mismos, el informe contina con una rpida comparacin de las caractersticas bsicas comunes de control de calidad de la poltica pblica con los problemas y desafos para los pases de Amrica Latina resumidos anteriormente. Esto lleva a al-gunas recomendaciones generales dirigidas direc-tamente a la Amrica Latina actual. Esta es la tarea del Captulo 3.

15. Evidentemente, la referencia a Amrica Latina como un todo oculta una enorme variedad de arre-glos institucionales, capacidad tcnica y desarrollos en las reas de polticas y gestin por resultados. Las recomendaciones del informe probablemente se adapten mejor a aquellos pases de Amrica Latina con una mayor capacidad tcnica y avance en el desarrollo de un sistema de gestin por re-sultados en toda la administracin. Sin embargo, como la lista de desafos de Amrica Latina y las recomendaciones del estudio estn formuladas en sentido tan amplio, podran adaptarse, en mayor o menor grado, a la mayora de los pases de la regin.

16. No obstante lo anterior, el informe no trata sobre Amrica Latina. Trata sobre ideas que pueden identificarse en el ciclo de formulacin, implemen-tacin y evaluacin de polticas en seis pases de la OCDE. No pretende presentar el proceso de

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las polticas pblicas en un nico pas de Amrica Latina. Ese ejercicio queda para ms adelante, como parte una futura agenda de investigacin. Si y cuando eso suceda, el marco analtico propuesto en el Captulo 1 puede resultar valioso para estudiar los casos de pases y extraer lecciones de la experiencia de Amrica Latina. La siguiente seccin resume los principales resultados del anlisis de los pases de la OCDE seleccionados y la aplicacin de dichos resultados como ideas para mejorar la formulacin de polticas pblicas en Amrica Latina.

La prctica de la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas para Amrica Latina3

17. Las polticas son diseos para la accin pblica. Estos diseos deben luego ser implementados, eva-luados y, de ser necesario, corregidos. Un proceso o ciclo- de polticas pblicas tan ideal, de planificar-hacer-verificar-actuar est, por supuesto, sujeto a fuertes influencias polticas, algunas buenas, otras malas. Los aspectos polticos necesitan mantener un equilibrio con el proceso y el conocimiento tcnico. Existe una brecha en la bibliografa de la gestin pblica respecto de la extraccin de leccio-nes sobre buenas prcticas en la formulacin de po-lticas.4 Este documento intenta comenzar a cerrar esa brecha brindando una descripcin resumida de cmo es el proceso de las polticas pblicas en seis pases de la OCDE hasta qu punto est organi-zado, es tcnicamente racional, est focalizado en el desempeo y basado en expertos. Pero no es fcil generalizar: el proceso de las polticas pblicas no es altamente rutinario; los patrones varan de pas en pas porque los regmenes polticos y arreglos institucionales difieren; y las prcticas de formula-cin de polticas cambian continuamente. Uno de los principales motivos para el cambio ha sido el creciente tamao y complejidad del gobierno. Esto dificulta cada vez ms para el centro del gobierno lograr que las agencias cumplan con sus metas de polticas. Y los intentos por mejorar el desempeo algunas veces han empeorado, sin proponrselo, la cohesin de las polticas.

18. Independientemente de las diferencias entre los pases de la OCDE, existen caractersticas comunes al proceso de las polticas pblicas con una larga trayectoria. En primer lugar, una fuerte autoridad

3 Los pases de la OCDE generalmente se refiere a esos pases que han ac-cedido a la membresa antes de los aos 80. Seis pases de la OCDE fueron estudiados para este informe: Canad, Francia, Nueva Zelandia, Espaa, Reino Unido y ESTADOS UNIDOS Dos pases de Amrica Latina, Mxico y Chile, son miembros del club de la OCDE. En este informe, estos dos pases se agrupan como pases de Amrica Latina.

4 Pero ver un estudio del BID sobre la Poltica de las Polticas (Stein et al., 2005).

poltica coordinadora en el centro del gobierno es responsable de: formular polticas consistentes en-tre todos los sectores (y garantizar que las agencias pblicas cooperen para este fin); y asegurar que las agencias implementen las polticas tal como se planific. Esta autoridad es un gabinete (en el caso de muchos regmenes parlamentarios), la oficina del primer ministro o una oficina presidencial. En segundo lugar, se cuenta con una secretara tcnica fuerte (pero no necesariamente grande) que brinda asesora tcnica y soporte a la autoridad poltica central. En tercer lugar, un sistema organizativo complejo ha surgido para tratar con un sector p-blico grande y complejo: las estructuras jerrquicas tradicionales ahora se complementan o son par-cialmente reemplazadas por instancias delegadas (agencias semi-autnomas y autnomas, gobiernos locales) y acuerdos especiales para coordinar polti-cas e implementacin (comisiones interagenciales, sistemas de informacin y auditora, etc.). En cuarto lugar, fuertes cuadros de gerencia pblica la mayora de ellos funcionarios de carrera proporcionan un puente crucial entre la poltica y el conocimiento tcnico y entre la formulacin e implementacin de polticas. En quinto lugar, las agencias mismas generalmente tienen una fuerte capacidad de diseo y evaluacin de polticas, aun-que esto puede variar entre agencias.

19. Adems, asistimos al surgimiento de dos ten-dencias comunes importantes en la gestin de polticas. En primer lugar, una creciente cultura de resultados est ayudando a aclarar el vnculo entre poltica e implementacin. Al respecto, una serie de instrumentos estn fortaleciendo los vnculos entre la formulacin de polticas y el presupuesto. Estos incluyen revisiones de gastos, contratos por resul-tados y sistemas de M&E. En segundo lugar, junto con el crecimiento del gobierno, fuentes alterna-tivas y opuestas de debate y asesora en polticas pblicas (comisiones asesoras, think tanks, grupos de inters, etc.) han cobrado importancia. Si bien este movimiento es ms importante en algunos pases que en otros (por ejemplo, en ESTADOS UNIDOS ms que en Francia), denota un cambio a largo plazo y mucho ms universal de un mo-delo de monopolio de asesora en formulacin de polticas hacia un modelo de mercado de asesora.

20. Pero existen tambin marcadas diferencias entre los pases de la OCDE. En particular, en regmenes parlamentarios el poder poltico es, en la prctica, monopolizado por el ejecutivo. Como resultado, los gabinetes y sus secretaras dominan la coordinacin de polticas. En Estados Unidos el poder de for-mulacin de polticas es compartido en la prctica por el Congreso y el poder ejecutivo; el gabinete y

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las agencias gubernamentales, si bien estn dentro del poder ejecutivo, tambin son influenciadas por el Congreso. Por tal motivo, el presidente ha desa-rrollado una gran y poderosa secretara, la Oficina Ejecutiva del Presidente (Executive Office of the President), para supervisar las polticas. Para reflejar este poder, el Congreso tambin ha desarrollado sus propios organismos fuertes de procesos de polticas pblicas (en comparacin, los organismos de procesos de polticas pblicas en las legislaturas de otros pases de la OCDE son dbiles). Tambin existen diferencias entre los regmenes parlamenta-rios de Westminster: el Reino Unido desarroll una capacidad de diseo y evaluacin de polticas en el centro, mientras que Canad y Nueva Zelanda tienden ms a usar el centro para implementar procesos que alienten a las agencias a seguir buenas prcticas de gestin de polticas.

21. Dos observaciones concluyentes acerca de la ex-periencia de la OCDE son pertinentes para otros pases que necesitan mejorar la gestin de polticas. En primer lugar, el proceso de las polticas pblicas en pases de la OCDE no constituye, ni puede ser, un proceso ajustado como el sistema presupues-tario. Esto refleja la naturaleza heterognea de las polticas y la naturaleza poltica de la formulacin de polticas (y el corte algo abrupto entre la esfera de los polticos y la esfera de los administradores). Un indicio de esto es que las iniciativas de gestin de polticas pueden, a menudo, tener una vida ef-mera y sin xito. En segundo lugar, el proceso de las polticas pblicas es complejo. No slo depende de la arquitectura general del gobierno, lneas de mando, estructura de agencias e incentivos o acuer-dos de funcin pblica. Existen, adems, mltiples instancias y rutinas relacionadas con las polticas, instancias de investigacin y planificacin, sistemas de M&E, revisiones de gastos, etc. Puede parecer redundante, pero de hecho refleja la funcin de cuestionamiento, inherente al modelo de mercado de asesora.

22. Cualquiera de los seis casos de pases presentados en los anexos describirn los instrumentos y proce-sos de polticas pblicas que pueden resultar tiles para los gobiernos de Amrica Latina que deseen mejorar su ciclo de polticas pblicas. Practicantes y analistas pueden, por lo tanto, revisar los anexos del informe para generar ideas o extraer sus pro-pias conclusiones de casos individuales y anlisis comparativos. A pesar de los casos individuales, este informe se concentra en ideas comunes de-rivadas de la experiencia de la OCDE. Es en las lecciones comunes y no en las variaciones pas por pas donde podemos encontrar mayor solidez. Tal como se desprende de los prrafos anteriores, esas

ideas comunes pertenecen al mbito de los actores centrales de las polticas, sus responsabilidades y capacidades.

23. Al resumir las lecciones comunes de la experiencia de la OCDE se debe tener precaucin. Sin lugar a dudas, estas lecciones deben adaptarse al marco institucional particular de cada pas antes de ser trasladadas y adoptadas en Amrica Latina. Ade-ms, los formuladores de polticas deben ser cons-cientes de los tiempos y riesgos polticos implcitos. Las recomendaciones enumeradas a continuacin no pueden ser completadas en el corto plazo y requerirn liderazgo y voluntad poltica, al igual que una buena dosis de conocimiento tcnico y continuidad en la reforma. Sin embargo, es crucial aprovechar las lecciones de los pases de la OCDE en estas reas para poder reconstruir la confianza en el estado latinoamericano. Mejorar la credi-bilidad del sector pblico requiere desarrollar los puentes institucionales e instrumentales adecuados entre los anuncios polticos, las prioridades del gobierno, el financiamiento flexible, la capacidad de ejecucin, la prestacin de servicios de calidad y la satisfaccin del ciudadano. En este punto del impulso en la regin hacia una relacin orientada a los resultados entre la administracin pblica y el cliente-ciudadano (elector y contribuyente), estos puentes resultan fundamentales para fortalecer la transparencia, la responsabilidad y el desempeo. Las siguientes seis ideas resumen la aplicacin de estos elementos comunes de la experiencia de los pases de la OCDE a los desafos que a menudo enfrentan los pases de Amrica Latina en la ac-tualidad.

24. (i) La autoridad poltica y el conocimiento tcnico en el centro del gobierno. Los ejemplos de pases de la OCDE indican que una buena formulacin de polticas comienza con la combinacin de autori-dad poltica efectiva y conocimiento tcnico en el centro del gobierno. La autoridad poltica oficina del primer ministro, del gabinete o presidencial es responsable de todo el programa de gobierno, supervisa la concepcin de las ideas de polticas, decide qu polticas deben llevarse adelante, coordina entre sectores y supervisa la implemen-tacin de las polticas segn lo planeado. En una economa compleja y moderna, el poder poltico no podra posiblemente llevar a cabo esas funciones sin el respaldo de una secretara tcnica fuerte. Esta secretara es experta en la administracin de los procesos operativos que promueven o evalan ideas polticas, garantizan su coordinacin y consistencia y se ocupan de su implementacin.

25. El paso ms importante para mejorar el proceso de

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formulacin de polticas en los pases de la regin sera fortalecer el centro del gobierno, en trminos, en primer lugar, de capacidad poltica para admi-nistrar polticas y, en segundo lugar, de una secre-tara tcnica para respaldar esta funcin. En primer lugar, la oficina del presidente es habitualmente fuerte en asuntos polticos, incluyendo el manejo de relaciones con otros poderes y niveles de gobier-no y la coordinacin del respaldo poltico. Y est cada vez ms comprometida en exigir resultados de los ministerios y agencias ejecutoras. Pero, por lo general, esta oficina posee poco conocimiento tcnico de polticas. Obviamente, no corresponde a este informe proponer soluciones polticas por ejemplo, sera simplista y poco realista exigir ga-binetes fuertes en regmenes presidenciales. Por otro lado, los presidentes pueden (y ya lo hacen en algunos pases) convocar organismos polticos efectivos para coordinacin de sectores, semejantes a los comits de gabinete, para asuntos econmicos, sociales, de seguridad, etc.

26. En segundo lugar, las secretaras tcnicas en la oficina presidencial son, generalmente, dbiles o inexistentes. Para hacerse cargo de las polticas, el presidente necesitara dicha secretara. Casi todas las oficinas del gabinete y presidenciales de la OCDE cubiertas en este informe brindan infor-macin til para el diseo de una secretara tcnica. Tal vez la Oficina Ejecutiva del Presidente de Estados Unidos ofrezca el ejemplo ms pertinente para los regmenes presidenciales, si bien es de esperar que los pases de la regin comiencen a una escala mucho menor. La Oficina del Gabinete del Reino Unido o la Oficina del Primer Ministro de Francia tambin son ejemplos interesantes porque son proactivas a la hora de observar los problemas de las polticas y proponer soluciones.

27. (ii) Un sistema organizativo que coordina la formu-lacin de polticas. La formulacin de polticas en la OCDE est anclada en estructuras organizativas, mecanismos de coordinacin y mecanismos de control. Las estructuras organizativas determinan quin realiza qu tareas y las jerarquas y lmites organizativos establecen conjuntos de incentivos particulares. Los mecanismos de coordinacin, ta-les como gabinetes o formatos de comit ad-hoc (o ministerios lderes en el caso de Nueva Zelanda y superministerios en Australia) estn diseados para contrarrestar los efectos de las agencias pbli-cas que siguen sus propias agendas y, focalizarlas en cambio en las metas que bajan desde centro del gobierno a un rea de polticas particular. Los mecanismos de control son los medios utilizados por el jefe del centro para hacer cumplir sus priori-dades a travs del agente en el ministerio sectorial.

Existe un problema evidente de vulnerabilidad de polticas en los pases de Amrica Latina, que pone en riesgo la cohesin y efectividad en la transicin incierta desde las prioridades de gobierno a los resultados esperados. Esto convierte a este amplio tema en un punto central de la agenda para mejorar la formulacin de polticas en la regin, que impli-ca problemas tales como: establecer una secretara tcnica en el centro del gobierno (y sus implicancias para el papel de los ministerios de hacienda que, hasta ahora, se han expandido); comenzar, donde no exista, un proceso de mayor contestabilidad dentro del ejecutivo mediante el establecimiento de procedimientos estndar adecuados para evaluar polticas, en lo poltico y lo tcnico, en reuniones de gabinete; crear un superministerio o agencia lder para coordinar la formulacin de polticas en un rea en particular; trabajar con comisiones interministeriales; y otras tcnicas para reunir las diferentes partes de la administracin.

28. (iii) Una gerencia pblica que brinde asesora experta sobre polticas y coordine la brecha entre formulacin e implementacin de polticas. Los miembros de la gerencia pblica son designados de acuerdo tanto con criterios polticos como hbridos (polticos y tcnicos) en los pases de la OCDE, dependiendo del pas. Su papel en cerrar la brecha entre el mun-do de la poltica y de la formulacin de polticas, y el mundo de la implementacin, es crucial. Desem-pean este papel tanto en el centro (ms especfi-camente, en las secretaras del centro del gobierno) como en la cima de los ministerios. Con contadas excepciones, particularmente Brasil y Chile, estos cuadros profesionales brillan ms por su ausencia que por su presencia en Amrica Latina. Se trata de una reforma amplia, que en muchos sentidos excede el alcance de este documento, porque es una de las claves para una mejor gestin pblica en general. Pero tambin cobra particular importancia para una mejor formulacin de polticas, princi-palmente porque los funcionarios de la gerencia pblica actan como vnculo entre la formulacin y la implementacin de polticas, y muchos de ellos son de hecho expertos en polticas.

29. (iv) Fuerte capacidad de los ministerios sectoriales. Los ministerios sectoriales en la OCDE tienden a contar con una fuerte capacidad analtica en unidades o departamentos especializados. Adems de sus propias unidades financieras, de recursos humanos y gestin de activos, tambin comunes entre los ministerios sectoriales en Amrica Lati-na, los ministerios de la OCDE tambin cuentan algunas veces con sistemas de informacin de gestin a nivel sectorial para proveer informacin al proceso de formulacin de polticas. Muchos

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ministerios de Amrica Latina cuentan con una capacidad dbil para administrar sus propias acti-vidades de formulacin de polticas y/o coordinar las polticas de las agencias que supervisan. En una primera etapa, y para mejorar esta capacidad, los ministerios podran (con ayuda del centro) con-centrarse en mejorar el nivel (cantidad y calidad) de informacin disponible para el ministro a fin de proveer informacin para la formulacin de pol-ticas. Esto permitira a los ministerios armonizar mejor las amplias prioridades presidenciales bajo su responsabilidad con los programas especficos que ellos y sus agencias adscritas estn diseando y, ms adelante, implementando. Para este fin, fortalecer las oficinas de planificacin ministeriales les dara a los ministerios una mayor capacidad para reunir y analizar informacin y utilizarla en la planificacin estratgica. En una etapa posterior se podran considerar iniciativas organizativas ms ambiciosas (tales como unidades de investigacin ministeriales).

30. (v) Fuerte capacidad de la legislatura. El Congreso de Estados Unidos (el ejemplo ms cercano a los sistemas presidenciales de Amrica Latina) desem-pea un papel clave en la formulacin de polticas y cuenta con una fuerte oficina de presupuestos y comisiones tcnicas para hacerlo. La capacidad tcnica de los parlamentos de Amrica Latina para desarrollar ideas de polticas y formular y evaluar propuestas de polticas provenientes del ejecutivo no es muy slida. A pesar de no contar con el poder tcnico y poltico del Congreso de Estados Unidos, s cuentan con un mandato para formular polticas

y son polticamente ms fuertes que el poder legis-lativo de la mayora de los sistemas parlamentarios. Por lo tanto, proporcionar a los congresos una base tcnica ms slida para crear polticas o evaluar propuestas podra reforzar la contestabilidad y mejorar la formulacin de polticas en Amrica Latina. La Oficina de Presupuestos del Congreso (Congressional Budget Office) y las Comisiones del Congreso de Estados Unidos ofrecen posibles modelos en este sentido. Muchos congresos de Amrica Latina ya forman parte de un movimiento mundial que busca resultados y esto los llevar a exigir una mayor capacidad propia de formulacin y evaluacin de polticas.

31. (vi) Existencia de canales alternativos activos de asesora sobre polticas. Por ltimo, el desarrollo de canales alternativos de asesora sobre polticas, cuando la capacidad est disponible, representa claramente otra opcin para fortalecer la formula-cin de polticas en Amrica Latina. Siguiendo la revisin de los pases de la OCDE, hay una serie de posibles formatos institucionales alternativos que podran reforzar el anlisis tcnico, abriendo el proceso de formulacin de polticas al conoci-miento tcnico acadmico y, en un sentido ms amplio, al sector no gubernamental. Tales iniciati-vas tambin pueden alentar la participacin de las partes interesadas (stakeholders), no como expertos o evaluadores, sino como parte del debate, en la consideracin de diferentes alternativas de polti-cas. Este proceso puede traer a la luz alternativas polticas viables y puede minimizar la resistencia de las partes interesadas.

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32. Esta seccin ofrece un marco simple pero imper-fecto para pensar sobre el proceso de las polticas pblicas. Tiene la intencin de proporcionar al lector un foco analtico en relacin a la informacin de los ejemplos de pases de la OCDE que ser presentado en el Captulo 2.5

33. En resumen, el marco propone:

concebir las polticas como ideas y planes de accin, es decir, algo que ocurre antes de la implementacin y es (al menos, conceptual-mente) diferente de la implementacin;

considerar a las polticas como insertadas dentro de un proceso de poltica pblica un ciclo de actividades desde la planificacin y el diseo pasando por la decisin, hasta la implementacin y evaluacin;

sostener que existen tres impulsores del proce-so de las polticas pblicas: arreglos institucio-nales, competencia (contestabilidad) entre ideas y conocimiento tcnico de polticas; y

brindar algunas sugerencias tentativas acer-ca de cmo podran ser los buenos resultados del proceso de las polticas pblicas.

34. Qu son las polticas? Una poltica es un plan para alcanzar un objetivo de inters pblico. Este infor-

5 Este marco ha sido influido por Althaus, Bridgman y Davis (2007), que utilizan un marco de tres frentes para debatir el proceso de las polticas pblicas en Australia: acuerdos polticos cmo la distribucin del poder afecta el lugar de la formulacin de polticas; responsabilidades funcionales en el gobierno, en particular entre polticos y funcionarios pblicos; y el ciclo de las polticas pblicas.

me usa el trmino con cierta flexibilidad: poltica puede referirse tanto a una idea (intenciones expre-sadas en sentido amplio y, algunas veces, mtodos para alcanzarlas) como a un programa (objetivos y mtodos ms precisos de un diseo de poltica ms elaborado). Las polticas se identifican y deciden mayormente en la esfera poltica.

35. Las polticas pueden cubrir reas ms grandes o ms pequeas, por ej., poltica educativa versus poltica deportiva. Las polticas ms acotadas pue-den estar incluidas en polticas ms amplias, por ej., compra militar dentro de la poltica de defensa. Si bien en general resulta difcil y (al menos, para los propsitos actuales) no muy rentable hacer distin-ciones entre diferentes tipos de polticas, el foco de inters de este informe ser el proceso de las polti-cas pblicas que incluye tpicamente polticas ms amplias que apuntan a metas gubernamentales de mayor nivel, requieren un mayor gasto pblico y generan un mayor inters poltico. Existe una dife-rencia importante entre las polticas que logran sus fines a travs de los servicios pblicos (tpicamente, educacin, salud, polticas de seguridad, etc.) y que, por lo tanto, requieren recursos burocrticos sustanciales en dinero y personas, y aquellas que logran sus fines a travs de la regulacin (sobre todo, macroeconmicas, fiscales y comerciales) o el sistema tributario y que requieren menos recursos.6 Este informe cubre ambas.

36. El proceso de las polticas pblicas. Se trata de un conjunto de rutinas mediante las cuales se identifi-

6 Algunas polticas combinan estos diferentes modos: por ejemplo, una poltica de reduccin de CO2 podra incluir un programa de inversiones ferroviarias y tambin un impuesto al carbono y la reforma de los cdigos de edificacin.

1. Introduccin: Un marco para describir el proceso de las polticas pblicas

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can, deciden, implementan y evalan las polticas. Para una presentacin clara (y para establecer algn orden conceptual en un mundo desorgani-zado) este informe comienza planteando un tipo ideal especfico de proceso de las polticas pblicas (ver Tabla 1). Por supuesto, la realidad es un poco ms complicada: este tipo ideal no se observar en ninguno de los pases de la OCDE, pero es una aspiracin, de una forma u otra, en estos pases. En una primera fase de la formulacin ideal de polti-cas, las polticas se identifican (dentro y fuera del gobierno) y el gobierno entonces acuerda, a travs de rutinas intergubernamentales, qu polticas disear, adoptar e implementar. En una segunda fase, de administracin de programas, el sector p-blico ejecuta estas polticas a travs de programas, y luego evala si los programas cumplieron sus objetivos. La evaluacin traduce el proceso lineal en un ciclo ya que informa el diseo de nuevas polticas o corrige la implementacin de polticas

(Figura 1). En este informe, usamos proceso de las polticas pblicas y ciclo de las polticas pblicas indistintamente. Es claro que la especializacin y la diferenciacin de roles son crticos para proteger la transparencia y la rendicin de cuentas, particu-larmente durante la segunda fase del ciclo de las polticas pblicas.

37. El proceso de las polticas pblicas es un concepto amplio, no estricto en contenido, secuencia o tiem-pos. Esto se contrapone con un ciclo presupuestario altamente definido, en el cual la idea de un proceso de las polticas pblicas es en s mismo y se basa par-cialmente en un subconjunto especfico del proceso de las polticas pblicas. Tambin es un concepto idealizado. En el mundo real, tal como describen los politlogos, la formulacin de polticas guber-namental no es, o no es solamente, un conjunto lineal de rutinas tcnicas, sino un proceso conside-rablemente ms desordenado sujeto a numerosas

Figura 1. El ciclo de las polticas pblicas

Fuente: Autores

Tabla 1. El ciclo de las polticas pblicas

Fase Etapa *

1. Formulacin de polticas

Identificacin de polticas:

Identificacin de problemas

Anlisis de polticas

Instrumentos de polticas

Tambin incluye el trabajo en alternativas de polticas, dentro y fuera del gobierno (ver Tabla 2).

Decisiones sobre polticas:

Consulta y coordinacin

Evaluacin y Diseo

Decisin

Formulacin de programas

Se trata del rea principal donde se evalan las opciones de poltica y se planifican nuevas polticas, el principal foco de este informe.

2. Administracin de programas

Implementacin de programas:

Ejecucin

Monitoreo

Los resultados de las polticas tambin pueden monitorearse aqu.

Evaluacin de programas:

Evaluacin

Correccin de programas o polticas

Los resultados de las polticas tambin pueden evaluarse aqu.

* Basado en la Figura 13.1 de Althaus, Bridgman y Davis (2007).

Implementacin de programas

Evaluacin de programas

Evaluacin y Diseo

de polticas

Decisin sobre polticas

Formulacin de programas

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influencias exgenas.7 En primer lugar, este proceso cuenta con informacin proveniente de todas las direcciones, incluyendo grupos de inters privados. En segundo lugar, la naturaleza y complejidad de los temas difieren ampliamente y las metodologas para identificar y disear polticas son amplias, y oscilan entre un anlisis tcnico, la imitacin de polticas adoptadas en otro lugar y premisas basadas en la ideologa. En tercer lugar, es difcil definir la lnea divisoria precisa entre polticas e implementacin. En cuarto lugar, muchos gobiernos han adoptado poco en el sentido de rutinas formales de ciclos de polticas, salvo la diferenciacin tradicional de roles entre el ejecutivo, la legislatura y la auditora externa o unidades de control, o el requerimiento de revisin y aprobacin presidencial de aquellas polticas que deben ser presentadas ante la legisla-tura. Los programas y la evaluacin de programas no siempre contribuyen con las decisiones sobre polticas. Por lo tanto, la nocin de un ciclo racional de polticas pblicas es mucho ms discutida. No obstante, el ciclo de las polticas pblicas existe, independientemente de lo desordenado que sea, y los pases con un buen gobierno aspiran a hacerlo lo ms eficiente posible segn sus circunstancias particulares. Este objetivo de larga data usualmente se intensifica a medida que los gobiernos avanzan hacia una gestin basada en resultados.

38. Las dos grandes fases de este proceso idealizado de poltica pblica son la formulacin de las polticas y la administracin de programas. Esta distincin entre polticas y programas es fundamental. Un pro-grama es un conjunto detallado de metas y arreglos para implementar una poltica. Los programas se implementan mayormente en la esfera administra-tiva del gobierno. Sin lugar a dudas, las polticas se funden en programas, pero la distincin importante para los propsitos de este trabajo es que la formu-lacin de polticas es ex-ante y la implementacin de programas es ex-post.8 De igual modo, usamos los trminos anlisis de polticas (ver a continua-

7 Existe cuantiosa bibliografa de ciencias polticas sobre formulacin de polticas.Consultar, por ejemplo, Allison y Zelikow (1999); y Fischer, Miller y Sidney (2007). El aspecto principal de esta bibliografa es comprender quin influye en la formulacin de polticas y cmo. Existen numerosas pruebas de que la formulacin de polticas no est dominada por el conocimiento tcnico neutral. Las opiniones en la bibliografa sobre cmo realmente funciona la formulacin de polticas enfatizan las redes de polticas (comunidades que analizan y defienden polticas), los procesos polticos y el discurso poltico. Las diferentes perspectivas de cmo la formulacin de polticas podra fun-cionar mejor resaltan el pluralismo (mayor consulta, compartir informacin, participacin, consenso, amplia revisin de pares de los ciudadanos) o la defensa competitiva (concursos polticos), degradando as (no eliminando) el conocimiento tcnico.

8 Otra formulacin, no la que se ha adoptado en este informe, es ver los pro-gramas como unidades ms pequeas (y los proyectos como unidades incluso menores) insertadas en unidades ms grandes que son las polticas (y, del mismo modo, proyectos insertados en programas), por ejemplo: una poltica de salud pblica, un programa nacional de inmunizacin infantil, un proyecto de inmunizacin de distritos escolares.

cin) para referirnos a una actividad analtica ex-ante dentro de la fase de formulacin de polticas y evaluacin para referirnos a una actividad ex-post en la fase de administracin de programas.

39. El anlisis de polticas es el anlisis sistemtico (o evaluacin o escrutinio) de polticas alternativas para brindar informacin a los funcionarios p-blicos (principalmente polticos, pero tambin a la gerencia pblica) con el fin de ayudarlos a crear mejores polticas y opciones de programas. Las polticas pblicas requieren un escrutinio pblico por tres motivos. En primer lugar, dada la frecuente influencia de intereses privados en el gobierno, las propuestas de polticas no son siempre de inters p-blico y deben estar sujetas a evaluacin. El anlisis de polticas puede ayudar a desafiar los intereses pri-vados. En segundo lugar, el sector pblico aument sustancialmente en tamao y complejidad. Por lo tanto, las polticas requieren un anlisis en base a esta complejidad. En tercer lugar, siempre existen alter-nativas y los polticos y el pblico deben informarse acerca de cules alternativas han sido consideradas. En la mayora de los casos, el anlisis de polticas se realiza en la primera parte del proceso de las polticas pblicas, tanto cuando las polticas estn siendo identificadas y diseadas como cuando es el momento de tomar decisiones sobre las mismas. Las polticas tambin pueden ser evaluadas cuando se extraen lecciones (a travs de las actividades de M&E) durante o despus de la implementacin de las mismas. Estas evaluaciones pueden entonces afectar a las polticas futuras.

40. Impulsores del proceso de las polticas pblicas: ins-tituciones. Para expresarlo en trminos sencillos, el proceso de las polticas pblicas es una expresin de una evidente progresin lineal: la decisin si-gue a la idea y al diseo, la implementacin sigue a la decisin; el aprendizaje de lecciones (algunas veces) sigue a la implementacin. En un nivel ms complejo, el proceso de las polticas pblicas es una construccin institucional que involucra organi-zaciones y procedimientos de toma de decisiones formales (gabinete, presupuesto, etc.), una divisin formal de trabajo (por ejemplo, los polticos lide-ran la identificacin de polticas, los funcionarios pblicos su implementacin) y un conjunto de instituciones que ayudan a determinar el compor-tamiento de los actores en el proceso. Se observar que existen similitudes y diferencias institucionales entre los pases de la OCDE. Estas diferencias son el resultado de distintos arreglos polticos y trayec-torias de evolucin histrica.

41. Impulsores del proceso de las polticas pblicas: contestabilidad. La contestabilidad es una carac-

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terstica institucional adicional del proceso de las polticas pblicas. Se genera una competencia entre ideas cuando fuentes alternativas de asesoramien-to de polticas e ideas, ya sea dentro o fuera del gobierno, han conseguido, o pueden conseguir, la atencin del gobierno en el proceso de las polticas pblicas. El proceso de las polticas pblicas puede continuar fuera del gobierno (por ejemplo, a travs del trabajo de think-tanks independientes) o en una zona gris entre el gobierno y el mundo no gubernamental, en comisiones, consejos de asesora o institutos de investigacin pblica, por nombrar algunos (ver Tabla 2). En los pases de la OCDE, los canales de formulacin de polticas se han mul-tiplicado, agudizando as la competencia de ideas.

42. Impulsores del proceso de las polticas pblicas: conocimiento tcnico. Este estudio se concentra principalmente en instituciones y, en segundo lugar, en la contestabilidad. Se pudo recoger rela-tivamente poca informacin sobre conocimiento tcnico. El conocimiento tcnico es fundamental pero, segn la informacin con la que se cuenta, no parecen existir diferencias entre los pases. Se trata de un rea importante donde existe una nece-sidad urgente de trabajar ms. El cuadro 1 sugiere que el conocimiento tcnico sobre polticas puede considerarse en trminos de resultados, mtodos, aportes y contexto institucional.

43. Resultados del proceso de las polticas pblicas. Para poder juzgar los resultados de arreglos institucio-nales especficos, atributos de contestabilidad y la disponibilidad y organizacin del conocimiento

tcnico sobre polticas, es necesario poder percibir cmo sera una buena formulacin de polticas. Los siguientes criterios podran sentar la base para un anlisis.9 Las buenas polticas son aquellas:

i. consensuadas entre las partes interesadas clave;

ii. slidas desde el punto de vista econmico, es decir, que responden a una necesidad pblica de forma eficiente en relacin a los costos;

iii. polticamente implementables, es decir, que pueden manejar los posibles puntos de veto en el congreso o parlamento;

iv. tcnicamente implementables, es decir, sin capacidad demasiado ambiciosa en de-partamentos sectoriales, etc. El diseo de polticas debe consultarse con las agencias ejecutoras e incluir pautas amplias sobre cmo estas agencias deberan contribuir con los indicadores de desempeo de nivel superior o de otro modo alinear sus propias acciones con las prioridades del gobierno;

v. con capacidad de respuesta tcnica, es decir, cuando se implementen respondern a la inquietud poltica/tcnica que llev a su preparacin;

9 Basados libremente en el estudio del BID (Stein et al., 2005).

Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesora y conocimiento tcnico de polticas para el gobierno

Gobierno Intermediario Sociedad Civil

Asesora de polticas central a la misin

Organizaciones centrales de revisin y asesora de polticas dentro del ejecutivo

Agencias de respaldo legislativo

Personal de comisiones legislativas

Agencias de auditora gubernamental independientes

Comisiones gubernamentales especiales temporarias

Organismos de asesora independiente permanentes

Think-tanks de investigacin contratadas y ministeriales

Think-tanks acadmico

Think-tanks de defensora

Bancos centrales

Tesoro y Ministerios de EconomaThink-tanks de partidos polticos y oficinas de investigacin NGOs orientadas a investigacin

Asesora de polticas perifrica a la misin Agencias de estadsticas gubernamentales

Firmas consultoras para el gobierno

Agencias internacionales de prstamo

Organizaciones supranacionales

Think-tanks corporativas

Grupos de inters

Centros de investigacin universitarios

ONG orientadas a la accin y al servicio

Asociaciones profesionales

Empleados personales de legisladores

Fuente: Weaver and Stares (2001), pgina 9.

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Cuadro 1. Conocimiento tcnico de polticas: Los problemas

Cmo son los atributos de un buen anlisis y asesora de polticas? Tienen el buen anlisis y asesora de polticas atributos especficos? A modo de ejemplo, a comienzos de la dcada de 1990, el gobierno australiano le dio importancia a los siguientes atributos de anlisis: precisin, amplitud, opor-tunidad, capacidad de respuesta, claridad, practicidad, idoneidad, imparcialidad, efectividad en relacin a costos y consulta. El gobierno tambin previ procesos que: presentaran una gama completa e integral de opciones realistas; brindaran opciones para respaldar las prioridades de polticas claramente expresadas por el Gobierno; indicaran los pros y contras de cada opcin; garantizaran que los ministros reciban una perspectiva de la totalidad del gobierno; y lograran un equilibrio adecuado entre concisin y detalles integrales.

El enfoque de los economistas sera contemplar otros atributos. Existe un problema de bien pblico por resolver? Es la regulacin o la produccin pblica la respuesta ms adecuada? La solucin propuesta es efectiva en relacin a los costos? En todo caso, los problemas de polticas no son homogneos: pueden ser grandes o pequeos, casos de emergencia o no; respondern a diferentes problemas de inters pblico. Sin lugar a dudas, un estndar de anlisis de polticas nico no ser suficiente.

Qu mtodos de anlisis de polticas funcionan mejor? En el nivel ms general existe una serie de pasos deseables en el anlisis de polticas, desde la identificacin del problema hasta la presentacin de pros y contras de cada alternativa. sta es una posible lista de estos pasos: identificacin del problema a tratar; identificacin de formas alternativas de tratar el problema; estimacin del entorno futuro dentro del cual ser utilizada la poltica o programa; estimacin de los costos financieros futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los costos de inversin como operativos); estimacin de los resultados futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los efectos planeados como los posibles efectos no planeados) y los correspondientes indicadores de monitoreo; estimacin de la viabilidad de formas alternativas para la implementacin de cada alternativa (tales como potenciales barreras polticas o tecnolgicas); presentacin de ventajas y desventajas entre las alternativas para funcionarios pblicos.

Tambin existen diferentes herramientas e instrumentos. Algunos ejemplos de herramientas que pueden ser tiles son: extrapolacin de datos histricos recientes, incluyendo anlisis estadstico de tendencias temporales; modelado de simulaciones; establecimiento de conjuntos estndar de elementos de costos financieros; uso de encuestas para brindar informacin acerca del comportamiento probable del ciudadano; uso del juicio de expertos; uso de pruebas piloto de al menos elementos de las polticas o programas que estn siendo considerados. Algunos ejemplos de instrumentos son: anlisis de costo-beneficio, anlisis de efectividad en relacin a los costos, y el Marco Lgico. Existen diferentes formas de manejar la incertidumbre y el riesgo. Como los problemas de polticas no son homogneos, la sofisticacin (y cantidad de datos) del anlisis variar segn el ciclo temporal para resolver el problema y la magnitud del problema.

Cules son los recursos requeridos? El anlisis de polticas requiere recursos que deben pagarse. Estos recursos incluyen habilidades (por ejemplo, evaluacin, estadsticas, preparacin y disciplinas sociales, econmicas, administrativas, de ingeniera, legales y de comunicacin). Adems, la calidad (precisin y oportunidad) y disponibilidad de la informacin alimentan directamente la precisin y amplitud de la asesora de polticas; por lo tanto, la calidad del monitoreo de programas y, en sentido ms amplio, los servicios estadsticos son fundamentales.

Cules son las condiciones institucionales (dentro del proceso de las polticas pblicas) que mejor respaldan un anlisis efectivo de polticas? Esto podra depender de varios factores:

-Cmo se identifican los problemas de polticas? Por ejemplo, los problemas podran ingresar por el plan nacional de desa-rrollo del pas, el gabinete o el proceso presupuestario o podran simplemente ser el producto de la emergencia de una crisis.

-Qu limitaciones podran imponer los atributos especficos del proceso de las polticas pblicas sobre la demanda de anlisis de polticas? Dependera, por ejemplo, de la calidad de los tomadores de decisin de polticas o incentivos polticos (incentivos para el clientelismo, por ejemplo) y de los requerimientos de transparencia y rendicin de cuentas.

-Cules son los formatos organizativos adecuados para el anlisis de polticas? Existen numerosas posibilidades: unidades o departamentos especializados dentro de los ministerios, estudios ad-hoc, financiamiento de investigacin externa, centros de recursos centrales para ayudar a los ministerios, revisiones a nivel del gabinete o presidencial.

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vi. sustentables, es decir, que no impliquen costos exponenciales y ajustables a la luz de la experiencia; y

vii. estables, es decir, que no puedan ser aban-donadas fcilmente.

44. Dentro del alcance de este informe, se supone (aunque, sin intencin de demostrar) que los pro-cesos de polticas de los pases de la OCDE que se han evaluado tienden, por lo general, a tener resultados razonables. Esto claramente no ocurre en todos los aspectos particulares, pero se presume en este informe que estos pases de la OCDE, in-dependientemente de que sus procesos de poltica pblica y algunos de los resultados sean imper-fectos, han producido, en general, resultados en trminos de crecimiento, equidad, sustentabilidad y capacidad de respuesta a los ciudadanos que otros pases desearan emular.

45. Temas fuera del alcance de este informe. Existen al-gunos aspectos importantes del proceso de formu-lacin de polticas pblicas que fueron excluidos de este informe. En primer lugar, el anlisis de cmo se sancionan las polticas, es decir el ciclo legislativo, es obviamente pertinente pero es un tema especia-lizado subordinado al foco principal de este trabajo. El informe hace referencia al poder legislativo, pero lo hace cuando analiza los actores que pueden par-ticipar en el desarrollo o formulacin de polticas en contraposicin a su aprobacin. En segundo lugar, el informe hace referencia al rol del poder judicial, por ejemplo, cmo las amplias leyes de polticas son interpretadas por los tribunales, lo que puede tam-bin tener efectos significativos en la cohesin de las polticas y acciones del gobierno. Esto ltimo se ilustra, por ejemplo, mediante el creciente rol de los tribunales, sobre todo los tribunales constituciona-les o la mxima autoridad judicial en la definicin de los derechos sociales que estn protegidos por algunas constituciones de Amrica Latina. En ter-cer lugar, el informe hace referencia pero no analiza exhaustivamente los aspectos relacionados con la influencia de la estructura poltica de los pases de la OCDE o de Amrica Latina en la formulacin de polticas. A modo de ejemplo, cuando se proponen ideas para mejorar la formulacin de polticas, el informe considera el hecho de que la mayora de los

pases de Amrica Latina tienen fuertes sistemas Presidenciales y que estos difieren notablemente de los sistemas Parlamentarios; pero no se concentra en las diferencias en el proceso de formulacin de polticas cuando un pas tiene un gobierno de coalicin frente a otro con una mayora partidaria en un sistema Parlamentario. En cuarto lugar, y a pesar del cada vez ms importante contexto de descentralizacin, este informe se limita al proceso de formulacin de polticas en gobiernos centrales. Por ltimo, el informe no explora las variaciones polticas e institucionales entre los pases de Am-rica Latina. Claramente, existe una asimetra visible cuando se trata de desarrollo institucional, capaci-dades tcnicas o acuerdos polticos en los pases de Amrica Latina. Sin embargo, este informe no trata sobre la formulacin de polticas en Amrica Latina. Ms bien, se concentra en extraer ideas, especialmente ideas comunes, de los pases de la OCDE que resulten pertinentes para los desafos enfrentados por los gobiernos de Amrica Latina comprometidos con el fortalecimiento de la calidad de las polticas pblicas.

46. Este captulo introductorio analiz las definiciones y conceptos relacionados con el proceso de las po-lticas pblicas y describi el alcance del informe. El Captulo 2 examina caractersticas y desafos comunes de los procesos de las polticas pblicas en seis pases de la OCDE, incluyendo pases federales, tales como Canad y Estados Unidos, y pases unitarios. El Reino Unido, Nueva Zelanda y Canad tienen formas de gobierno que siguen el modelo de Westminster y estuvieron entre los primeros reformadores dentro de la escuela de la Nueva Gerencia Pblica (New Public Mana-gement). Estados Unidos es de particular inters debido a la forma en que el sistema presidencial de gobierno afecta las opciones en el proceso de las polticas pblicas. Francia y Espaa son pases con sistemas basados en el Derecho Continental donde la formulacin de polticas est ms limitada por el imperativo legal. Las experiencias de estos seis pases se analizan en ms detalle en los Anexos 2 a 7. El Captulo 3 toma el contexto de la OCDE como base para ofrecer una serie de posibles alter-nativas que los pases de Amrica Latina podran considerar como medio para fortalecer su ciclo de las polticas pblicas.

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47. Este captulo resume el proceso de las polticas p-blicas en seis pases de la OCDE (Canad, Espaa, Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda y Reino Unido) que podra ofrecer sugerencias de polticas tiles para mejorar el proceso formal de polticas en otros pases. Dado que el proceso de las polticas pblicas carece, en s mismo, de una buena defini-cin y que el estudio comparativo del proceso de las polticas pblicas es escaso, la informacin sobre experiencias especficas de pases de la OCDE es, inevitablemente, parcial e incompleta. Sin embargo, el patrn de los procesos de polticas pblicas (y en particular la evaluacin de polticas) descrito en este captulo (y, en ms detalle, en los Anexos 2 a 7) ofrece una gama de experiencias y tcnicas que pueden re-sultar esclarecedoras y relevantes para otro gobierno.

Desafos comunes

48. El proceso de las polticas pblicas en los pases de la OCDE enfrenta desafos comunes. Un siglo atrs, en muchos pases de la OCDE, la formulacin de polticas era un sistema cerrado concentrado en el centro poltico (gabinete o presidente) y la gerencia pblica. Luego se sum a expertos a travs de su incorporacin a la funcin pblica y, ms adelante, los expertos y organizaciones externas, cobraron mayor importancia. Este engrosamiento de la funcin de asesora de polticas fue impulsado por la creciente complejidad y volumen de las tareas en el gobierno (y el correspondiente crecimiento de una tecnocracia y rutinas de investigacin for-mal). La creciente complejidad, el crecimiento del tamao del gobierno, las consiguientes presiones fiscales (hacer ms con menos), la globalizacin y la integracin, sumados a una creciente demanda

pblica por un gobierno ms abierto y responsable de los resultados, entre otros factores, se combinan para que el proceso de las polticas pblicas sea ms difcil. Al mismo tiempo, y tal vez como resultado de estos acontecimientos, las tensiones entre los polticos y los tecncratas se han agudizado. La democracia tambin est forzando al proceso de las polticas pblicas a volverse mucho ms complejo y pluralista.

49. Por supuesto, los distintos pases tambin han enfrentado diferentes desafos. En particular, el proceso de las polticas pblicas en aquellos pases que siguen el modelo de Westminster parece ha-berse deteriorado ms que en otros. En los pases con el sistema Westminster, la concentracin de poder poltico en manos del ejecutivo y el marco legal ms flexible permitieron reformas de gestin pblica ms audaces. De hecho, en el Reino Unido y Nueva Zelanda en particular, las reformas que separan la formulacin de polticas de su imple-mentacin (especialmente, a travs de la creacin de agencias ejecutoras) tuvieron la consecuencia no planeada de socavar la coherencia de las polticas en todo el gobierno. As, en nombre de la eficiencia, las reformas organizativas daaron la coherencia de las polticas y erosionaron las habilidades y el prestigio de la funcin pblica. Los esfuerzos en Estados Unidos desde mediados del siglo pasado para desarrollar un cuerpo de conocimiento tcni-co neutral en el centro del ejecutivo se han visto parcialmente frustrados por la sentida necesidad de los presidentes modernos de mantener el control poltico a travs de los nombramientos polticos.

50. Para la dcada de 1990, los pases que haban lide-rado la revolucin gerencial estaban sintiendo una

2. El proceso de las polticas pblicas en la OCDE: caractersticas y desafos

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crisis en la capacidad de generar polticas. Las preocupaciones acerca de la disminucin de la ca-pacidad de generar polticas han sido expresadas por ministros, miembros de la gerencia pblica y acadmicos. Primeros ministros, desde John Howard de Australia, Helen Clark de Nueva Ze-landa a Tony Blair de Gran Bretaa, han expresa-do pblicamente que se han sentido desilusionados y, algunas veces, decepcionados, por los consejos de sus asesores en la administracin pblica. La Junta Australiana de Trigo (AWB, Australian Wheat Board), la inteligencia armamentista en Irak y las controversias sobre los nios lanzados por la borda son casos recientes en cuestin. En Queensland, el Premier Peter Beattie ha dado muestras de sus quejas por la calidad de asesora ofrecida por los departamentos y agencias del servicio pblico. Los miembros de la gerencia pblica tambin han expresado su preocupacin por la cada en las habilidades y competencias de asesora... (Tiernan, 2007, traduccin de los autores).

51. Nadie ha medido la capacidad de formulacin de polticas, pero existe la percepcin de una dismi-nucin sistemtica de la misma. Existe una serie de motivos (ver Peters, 1996; Tiernan, 2007).

Los asuntos pblicos son cada vez ms difciles de manejar en diversos frentes. La creciente complejidad no solo exige altos niveles de capacidad, sino tambin requiere una formulacin de polticas integradora a travs de lmites sectoriales. La globalizacin (y para los pases europeos la dimensin de la integracin) aumenta la complejidad. El pblico se muestra cada vez ms pluralista y exigente. La administracin concentrada en insumos ha sido reemplazada por la rendicin de cuentas basada en productos y resultados.

Se habla de una erosin general de las habi-lidades y el prestigio del servicio pblico y, junto con ello, de la capacidad de formular polticas. Esto es el resultado no slo de l-mites fiscales, sino tambin de polticos que en algunos pases actan para poner freno al poder de la gerencia pblica. Estos proble-mas han sido notables en el Reino Unido y Australia en las ltimas dcadas.

A esto se suman las reformas estructurales, incluyendo una marcada separacin entre la planificacin y ejecucin de polticas: los gobiernos han mejorado la implementacin, pero a menudo a expensas de la coherencia

estratgica. Esto ocurri con las primeras reformas de la Nueva gerencia pblica del Reino Unido y Nueva Zelanda.

52. Los desafos planteados al proceso de las polticas pblicas y la forma en que algunos gobiernos estn respondiendo hace posible hablar en trminos de un cambio parcial de un paradigma de proceso de las polticas pblicas a otro. El antiguo modelo de monopolio de asesora, un cuasi-sistema cerrado y en cierta medida centralizado, dominado por el gabinete (o la presidencia) y los tecncratas est ce-diendo gradualmente ante el modelo de mercado de asesora. Con este nuevo modelo, las respon-sabilidades polticas estn ms descentralizadas en las agencias sectoriales; existen mltiples posibles rutinas administrativas superpuestas dentro del gobierno, las organizaciones externas de asesora sobre polticas (incluyendo investigacin contrata-da y think-tanks) juegan un rol cada vez mayor; y la consulta a los ciudadanos cobra mayor importancia. Las mltiples rutinas internas y las organizaciones externas de asesora sobre polticas crean contesta-bilidad en ideas de polticas y permiten el cuestio-namiento del pensamiento convencional (Weaver and Stares, 2001). Al respecto, la consulta a clientes o usuarios se incluye cada vez ms en el proceso (ver OCDE, 2003, acerca de la participacin de los ciudadanos en lnea). El modelo de mercado de asesora se ha desarrollado ms rpidamente en algunos pases de la OCDE (tales como Estados Unidos y el Reino Unido) que en otros (por ejem-plo, Francia).

Elementos comunes en el proceso de las polticas pblicas

53. El proceso de las polticas pblicas es poltico y heterogneo. Las ideas de polticas provienen de varias direcciones y pueden ser debatidas y proba-das de diversas formas. Por lo tanto, es muy difcil identificar un sistema de formulacin de polticas, es decir, un conjunto de rutinas formalizadas. Ade-ms, las rutinas existentes varan de pas en pas. Simultneamente, existe lo que podra llamarse un cuasi-sistema con rutinas polticas y econmicas tpicas en el centro del gobierno y, en menor me-dida, rutinas tpicas y mayormente tcnicas en las agencias sectoriales, todo dentro del ciclo comn de las polticas, que incluye identificacin, planifi-cacin y diseo de polticas, decisin sobre polti-cas, formulacin e implementacin de programas y evaluacin de programas.

54. La forma en que se dividen las responsabilidades funcionales en el proceso de las polticas pblicas

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entre el centro del gobierno y las agencias secto-riales resulta crucial para caracterizar enfoques na-cionales hacia la formulacin de polticas. La Tabla 3 hace una distincin entre tres tipos de rutinas en el centro del gobierno (polticas, tcnico-adminis-trativas y presupuestarias) y rutinas en las agencias sectoriales (mayormente tcnico-administrativas). En la medida en que la informacin disponible lo permita, la presentacin de la experiencia de la OCDE por pas en la evaluacin de polticas seguir, en lneas generales, la caracterizacin del proceso de las polticas pblicas incluido en la Tabla 3 (ver Anexos 2-7).

55. No todas las rutinas son realizadas por todos los gobiernos. Pero la mayora de los gobiernos, tanto del tipo parlamentario como presidencial, cuenta con acuerdos constitucionales que se suscriben a un conjunto bastante similar de estructuras de autoridad poltica y estructuras administrativas que impulsan, respectivamente, las etapas de formulacin de polticas y administracin de programas del ciclo de las polticas pblicas. Estos son los elementos centrales comunes del proceso de las polticas pblicas en los pases de la OCDE:

La formulacin de polticas en el centro est dominada por consideraciones polticas. La autoridad principal de gobierno (columna 2.1 de la Tabla 3) toma, evala y sondea ideas; luego decide el diseo principal de la poltica: objetivos e instrumentos. Esta autoridad principal podra ser una per-sona (presidente o primer ministro) o un conjunto (gabinete). En los sistemas presi-denciales, la legislatura tambin desempea un papel. Dada la primaca de lo poltico, el proceso puede ser ad-hoc, especialmente para decisiones ms importantes y aquellas que implican problemas ms recientes.

No obstante, el soporte tcnico desempea un rol importante en las decisiones polticas en el centro (columna 2.2). Con el tiempo, las secretaras tcnicas del centro del gobierno (generalmente las secretaras de gabinete en muchos pases parlamentarios, la oficina del primer ministro en Francia o el personal de la Casa Blanca en Estados Unidos) han co-brado cada vez mayor importancia. Ocurre igual con el soporte tcnico especializado en la forma de organismos de investigacin o

Tabla 3. El Ciclo de las polticas pblicas y los principales instrumentos tpicos de poltica

El ciclo de las polticas pblicas

El conjunto de instrumentos que evalan y coordinan las polticas y la implementacin dentro del gobierno

2.1 Polticos: en el centro del gobierno

2.2 Tcnicos: en el centro del gobierno

2.3 Presupuestarios: en el centro del

gobierno

2.4 Tcnicos: en los ministerios

Formulacin de polticas

Identificacin de polticas:

- Identificacin de problemas

- Anlisis de polticas

- Diseo, objetivos e instrumentos de polticas

Propuestas del ejecutivo (presidente, primer ministro o gabinete)

Propuestas de la legislatura

Secretaras del centro del gobierno

Agencia especializada de investigacin/ polticas

Estudios ad-hoc

Financiamiento de investigacin externa

Soporte tcnico a ministerios (informacin, metodologa)

Agencia especializada de investigacin/ polticas

Estudios ad-hoc

Financiamiento de investigacin externa

Decisiones de polticas:

- Consulta y coordinacin

- Evaluacin

- Decisin

- Formulacin de programas

Deliberacin en gabinete

Deliberacin parlamentaria

Consulta pblica, encuestas

Ciclo de decisiones presupuestarias

Valoracin de programas/ proyectos

Revisiones de gastos

Administracin de programas

Implementacin de programas:

- Ejecucin

- Monitoreo

Sistemas de informacin de gestin poltica (alerta temprana)

Monitoreo del desempeo

Revisiones de optimizacin de recursos

Sistemas de administracin de informacin a nivel ministerial

Evaluacin de programas:

- Evaluacin

- Acciones correctivas

Auditora y evaluacin del desempeo

Sistemas de evaluacin de desempeo

Sistema de evaluacin o estudios ad-hoc

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asesora en temas especficos, o comisiones y estudios ad-hoc. (Francia cuenta con varios de estos organismos en el centro, ver Anexo 6)

El ciclo presupuestario anual (ahora plu-rianual en muchos pases de la OCDE) tambin es parte del ciclo de las polticas pblicas en el centro del gobierno (columna 2.3). El ciclo presupuestario es una com-binacin de toma de decisiones polticas y rutinas tcnicas para financiar estos pro-gramas que requieren dinero pblico. En los pases de la OCDE, y en muchos otros, el ciclo presupuestario se est extendiendo de la fase de formulacin de polticas a la implementacin de programas y su desem-peo (a travs de presupuestos basados en informacin sobre resultados, revisiones de gastos, monitoreo y, a menudo, evaluacin).

Los ministerios (y otras agencias guberna-mentales), en la periferia, son formuladores de polticas cuasi-independientes muy im-portantes y, por supuesto, asumen la princi-pal responsabilidad de la implementacin de programas (columna 2.4). Los ministerios estn conectados con la formulacin de po-lticas en el centro en gran medida a travs del gabinete o los procesos presupuestarios. Si bien cuentan con conduccin e instruc-ciones polticas, los ministerios general-mente desempean un rol poltico-tcnico combinado en la formulacin de polticas, y un rol ms tcnico en la implementacin. Al igual que el centro, con el tiempo los minis-terios tambin han respaldado sus rutinas de ciclo de polticas a travs de funciones de investigacin especializada, sistemas de administracin de informacin y sistemas de evaluacin.

56. Al comparar la Tabla 3 con matrices similares pre-paradas para cada uno de los pases en los Anexos 2 a 7, se observan amplias similitudes. De los pases observados, todos, excepto Estados Unidos, tienen sistemas parlamentarios (aunque en la prctica al-gunos de ellos, como Francia, tienen elementos del sistema presidencialista). As, no resulta sorpren-dente que Estados Unidos se vea bastante diferente del resto.

57. Un elemento comn entre los elementos de este cuasi-sistema de los pases de la OCDE es un notable quiebre entre las fases de formulacin de polticas e implementacin de programas. En la fase de formulacin de polticas, lo poltico y el

anlisis tcnico se combinan, las organizaciones externas al gobierno (partidos polticos, thinktanks, etc.) pueden ser importantes y existe una falta de rutinizacin. La fase de implementacin est ms dominada por consideraciones tcnicas y la implantacin de rutinas puede, dependiendo del pas, estar bastante avanzada.10 Particularmente, los resultados de evaluaciones ex-post no tienden a ser tomados en consideracin en la formulacin de polticas, tal como deberan segn el modelo lineal, sino que se utilizan para mejorar la imple-mentacin y, con menor frecuencia,

Formulacion de PP en Países de La OCDE. Ideas Para América Latina

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