Fortalecimiento de la Legislación sobre Seguridad Vial

8/20/2019 Fortalecimiento de la Legislación sobre Seguridad Vial

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FORTALECIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN SOBRESEGURIDAD VIAL: Manual de prácticas y recursos para los países


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FORTALECIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN SOBRESEGURIDAD VIAL: Manual de prácticas y recursos para los países


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Catalogación por la Biblioteca de la OMS:

Fortalecimiento de la legislación sobre seguridad vial: manual de prácticas y recursos para los

países.

1.Accidentes de Tránsito – legislación y jurisprudencia. 2.Heridas y traumatismos – prevención y

control. 3.Seguridad. 4.Promoción de la Salud. 4.Manuales. I.Organización Mundial de la Salud.

ISBN 978 92 4 350510 7 (Clasicación NLM: WA 275)

© Organización Mundial de la Salud, 2014Se reservan todos los derechos. Las publicaciones de la Organización Mundial de la Salud están

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los datos que contiene no implican, por parte de la Organización Mundial de la Salud, juicio

alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni

respecto del trazado de sus fronteras o límites. Las líneas discontinuas en los mapas representan

de manera aproximada fronteras respecto de las cuales puede que no haya pleno acuerdo.

La mención de determinadas sociedades mercantiles o de nombres comerciales de ciertosproductos no implica que la Organización Mundial de la Salud los apruebe o recomiende

con preferencia a otros análogos. Salvo error u omisión, las denominaciones de productos

patentados llevan letra inicial mayúscula.

La Organización Mundial de la Salud ha adoptado todas las precauciones razonables para

vericar la información que gura en la presente publicación, no obstante lo cual el material

publicado se distribuye sin garantía de ningún tipo, ni explícita ni implícita. El lector es responsable

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Diseño gráco: Art’n Visual Design.

Maquetación: L’IV Com Sàrl, Villars-sous-Yens, Suiza.


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ÍNDICE

NOTA DE AGRADECIMIENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .vi

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1

CAPÍTULO 1

Marco legal para las leyes y los reglamentos de seguridad vial . . . . . . . . . . .3

1.1 Leyes y reglamentos relevantes para la seguridad vial . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1.2 Factores que inuyen en la adopción de medidas legislativas

sobre seguridad vial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.2.1 Tendencias recientes en relación con los traumatismos

y las defunciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

1.2.2 Normas y valores sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

1.2.3 Recursos nancieros, humanos y de otro tipo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

1.3 Inuencia de distintos sectores sobre las leyes y los reglamentos

de seguridad vial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.4 Importancia de elegir el momento oportuno para promover cambios . . . . 101.5 Recursos para promover cambios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1.6 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

CAPÍTULO 2

Evaluación y mejora de las leyes y los reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17

2.1 Cómo efectuar una evaluación institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2.2 Cómo examinar las leyes y los reglamentos nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2.3 Cómo evaluar las lagunas de las leyes y los reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . 232.4 Cómo mejorar la exhaustividad de las leyes y los reglamentos . . . . . . . . . . 27

2.4.1 Comprobar que las leyes y los reglamentos se basan

en datos objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

2.4.2 Comprobar que las leyes y los reglamentos incluyen disposiciones

adecuadas para velar por su aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29

2.4.3 Comprobar que las leyes y los reglamentos prevén sanciones

adecuadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

2.5 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35


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ANEXO LEGAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83

A.1 Velocidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

A.2 Conducción bajo los efectos del alcohol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

A.3 Casco de motociclista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

A.4 Cinturón de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

A.5 Atención posterior a un accidente de tránsito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

A.5.a Deber de prestar asistencia en los accidentes de tránsito . . . . . . . . . . 94

A.5.b Leyes del “buen samaritano” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

A.5.c Servicios de ambulancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

A.5.d Formación de primeros auxilios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

A.5.e Deber de prestar servicios de estabilización de urgencia . . . . . . . . . .98A.5.f Indemnización de las víctimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103


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NOTA DE AGRADECIMIENTO

La redacción y la producción del presente manual se han llevado a cabo bajo la coordinaciónde Evelyn Murphy, así como con la supervisión y las aportaciones técnicas de Etienne Krug,Margaret Peden y Meleckidzedeck Khayesi. Agradecemos también las aportaciones de los

colegas del Departamento de Prevención de la Violencia y los Traumatismos y Discapacidad dela Organización Mundial de la Salud (OMS): Elena Altieri, Allison Harvey, David Meddings, ThomasShakespeare, Laura Sminkey y Tami Toroyan. Pascale Lanvers-Casasola merece un agradecimientoespecial por su apoyo administrativo.

Agradecemos las contribuciones de nuestros colegas de las ocinas de la OMS en los países:Jonathan Passmore (Viet Nam), Victor Pavarino (Brasil), Eugenia Maria Rodriguez (Ocina Regionalde la OMS para las Américas) y Francesco Zambon (la Federación de Rusia).

La OMS agradece las aportaciones técnicas a este manual de Matts-Åke Belin, Gayle Di Pietro,

Moira Donahue, Anthony Greene, Gopalakrishna Gururaj, Christopher Jones, Olive Kobusingye,Luiz Otávio Maciel, Hiwote Mikonnen, Teresa Senserick, David Sleet, Kent Stevens, Sanjivi Sundar,Joël Valmain y Kiragu Wachira.

El presente manual también se ha beneciado de las contribuciones de Elizabeth Heseltine,editora; de Ana Jiménez y Núria Comellas Pastallé, diseñadoras grácas de Art’n Visual Design;y de Ann Morgan, correctora.

Por último, la OMS expresa su agradecimiento por las contribuciones nancieras de BloombergPhilanthropies, que hicieron posible la elaboración y la publicación de este manual.


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INTRODUCCIÓN

El Día Mundial de la Salud 2004, dedicado a la seguridad vial, la Organización Mundialde la Salud (OMS) y el Banco Mundial publicaron el Informe mundial sobre prevenciónde los traumatismos causados por el tránsito (1), que describe la carga que suponen los

traumatismos causados por el tránsito a nivel mundial. El objetivo del informe era alentar a losgobiernos y a otras partes interesadas a abordar el problema de los accidentes de tránsito y susconsecuencias. El Informe Mundial también planteaba un enfoque integral para la reducciónde los traumatismos y las defunciones causados por los accidentes de tránsito e instaba alos gobiernos a adoptar medidas concretas para evitarlos, minimizar los traumatismos y susconsecuencias y evaluar el efecto de dichas medidas, que deberían incluir el establecimientoy la vigilancia del cumplimiento de:

■ límites de velocidad adecuados a la función de la vía;

■ leyes que impongan a todos los ocupantes del vehículo el uso del cinturón de seguridad ode sistemas de retención infantil;

■ leyes que impongan el uso del casco a los ciclistas y a los usuarios de vehículos motorizadosde dos ruedas;

■ límites de alcoholemia para los conductores, así como pruebas aleatorias con el alcoholímetroen puntos de control (1).

El primer Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial de la OMS (2), publicado en 2009y basado en datos procedentes de 178 países, documenta los esfuerzos recientes realizados porlos países para mejorar sus niveles de seguridad vial. También ofrece modelos de referencia para

que los países puedan comparar sus medidas de seguridad vial y recomienda un abanico demedidas que pueden adoptarse, tanto a nivel normativo como no normativo. La introducciónde una legislación integral —con sanciones estrictas y adecuadas, respaldadas por un esfuerzosistemático y sostenido de aplicación y educación pública— ha demostrado ser un catalizadorimportante para propiciar un cambio de hábitos, normas y percepciones públicas en relacióncon la seguridad vial (2, 3). El informe de 2009 reveló que la legislación sobre los factores deriesgo conocidos en relación con los traumatismos causados por el tránsito es incompleta en lamayoría de países (85%) y que las leyes existentes no se aplican adecuadamente, en especial enpaíses de ingresos medios y bajos. El segundo Informe sobre la situación mundial de la seguridadvial (4), publicado en marzo de 2013, no muestra ningún progreso en el número de países quecuentan con una legislación integral de seguridad vial.

En mayo de 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la resolución 64/255 (5),que proclama un “Decenio de Acción para la Seguridad Vial 2011–2020” y pide a los EstadosMiembros que adopten “medidas conjuntas multisectoriales para que la proporción de paísesque tienen una legislación completa sobre los principales factores de riesgo de los accidentes detránsito... aumente... a más del 50% cuando nalice el Decenio...”. En abril de 2012 la AsambleaGeneral aprobó la resolución 66/260 (6), que “Alienta a los Estados Miembros que todavía no lohayan hecho a que aprueben y apliquen leyes y reglamentos nacionales sobre los principalesfactores de riesgo para la seguridad vial, y a que mejoren su aplicación por medio de campañaspublicitarias de interés público y actividades de cumplimiento de la ley sistemáticas y sostenidas.”

El presente manual, Fortalecimiento de la legislación de seguridad vial, pone a disposiciónde decisores y profesionales una serie de métodos y recursos que pueden serles útiles para lapromulgación de nuevas leyes o reglamentos o para modicar los existentes, en el marco de

una estrategia integral de seguridad vial. En particular, recomienda la adopción de un plan


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progresivo de evaluación y mejoramiento de la legislación sobre cinco factores especícos deriesgo en relación con los traumatismos causados por el tránsito, así como sobre la atenciónposterior a un accidente. Así, puede servir para:

■ comprender el marco legislativo y los procedimientos relevantes en un país;

■ examinar las leyes y los reglamentos vigentes a nivel nacional e identicar obstáculos parala implementación y la aplicación de medidas ecaces de seguridad vial;

■ identicar los recursos disponibles para mejorar la legislación, como por ejemplo acuerdosinternacionales, orientaciones basadas en datos objetivos y recomendaciones sobre medidasecaces;

■ elaborar planes para fortalecer las leyes y los reglamentos nacionales sobre los cincoprincipales factores de riesgo y sobre la atención posterior a los accidentes de tránsito, así

como para la promoción de las mejoras.

Al margen de las cuestiones aquí tratadas sobre los principales factores de riesgo en relacióncon los traumatismos causados por el tránsito y sobre la atención posterior a los accidentes,existen otras cuestiones importantes que es preciso abordar para desarrollar un sistema legaly reglamentario de seguridad vial exhaustivo a nivel nacional; sin embargo, quedan fueradel alcance de este manual. Algunas de estas cuestiones son los estándares de fabricacióny los controles de calidad de cascos y vehículos, los seguros a terceros, los derechos y lasindemnizaciones que corresponden a las víctimas, los sistemas de permiso de conducir gradual,los estándares de diseño y las auditorías de las infraestructuras viales, así como las horas deconducción de los conductores profesionales.

Referencias

1. Peden M et al., eds. World report on road trafc injury prevention. Ginebra, OrganizaciónMundial de la Salud, 2004.

2. Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial: es hora de actuar. Ginebra,Organización Mundial de la Salud, 2009.

3. Zaal D. Trafc law enforcement: a review of the literature. Melbourne, Monash UniversityAccident Research Centre, 1994 (Report No. 53).

4. Global status report on road safety 2013: supporting a decade of action. Ginebra,Organización Mundial de la Salud, 2013.

5. Resolución A/RES/64/255. Mejoramiento de la seguridad vial en el mundo. Sexagésimocuarto período de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, Nueva York, 10 demayo de 2010 (http://www.who.int/violence_injury_prevention/publications/road_trafc/UN_GA_resolution-54-255-es.pdf), consultado el 6 de junio 2013).

6. Resolución A/RES/66/260. Mejoramiento de la seguridad vial en el mundo. Sexagésimosexto período de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, Nueva York,23 de mayo de 2012 (http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=%20A/RES/66/260&referer=http://www.un.org/en/ga/66/resolutions.shtml&Lang=S), consultado el6 de junio de 2013).


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Capítulo 1 Marco legal para las leyes y los reglamentos de seguridad vial

1.1 Leyes y reglamentos relevantes para la seguridad vial . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1.2 Factores que inuyen en la adopción de medidas legislativas

sobre seguridad vial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.2.1 Tendencias recientes en relación con los traumatismos

y las defunciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

1.2.2 Normas y valores sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

1.2.3 Recursos nancieros, humanos y de otro tipo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

1.3 Inuencia de distintos sectores sobre las leyes y los reglamentos

de seguridad vial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.4 Importancia de elegir el momento oportuno para promover cambios . . . . 10

1.5 Recursos para promover cambios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1.6 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14


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C a p í t u l o 1

M a r c o l e g a l p a r a l a s l e y e s y l o s r e g l a m e n t

o s d e s e g u r i d a d v i a l

Las leyes y los reglamentos integrales deseguridad vial a nivel nacional contribuyen deforma ecaz a la reducción de los traumatismosy las defunciones en el conjunto de los usuariosde las vías de tránsito. La introducción dedichas leyes se ve inuida, sin embargo, pordiversos factores, entre los que cabe destacarla voluntad política, los recursos disponibles ylas dicultades para cambiar los hábitos de losusuarios de las vías de tránsito. Es importantecomprender no sólo las diferentes formas quepueden adoptar las leyes y los reglamentosde seguridad vial, sino también el contextoen el que pueden introducirse los cambioslegislativos.

1.1 Leyes y reglamentos relevantespara la seguridad vial

La terminología usada en este manual paradistinguir entre instrumentos reguladores hasido adaptada de diversas fuentes. Así:

■ Una le y es un mandato o normapromulgado por un parlamento o cuerpolegislativo nacional, ya sea a nivel estatal

o federal. Es vinculante y su incumplimientoconlleva consecuencias positivas onegativas. En algunos países también seusa el término decreto-ley.

■ Un proyecto o propuesta de ley es unainiciativa legislativa presentada y publicadade acuerdo con los procedimientos propiosde cada país ante un parlamento u otroórgano legislativo equivalente, ya sea anivel estatal o federal; en la medida enque no ha sido aprobado aún, el proyectoo propuesta de ley no es todavía una ley.

■ Un reglamento o decreto es una relaciónde criterios o directrices emitida por algunade las ramas ejecutivas del gobierno, comopor ejemplo un ministerio, con el n deconcretar o clarificar una ley. Posee lamisma fuerza y ecacia que la ley.

■ Una ordenanza o ley local es una leypromulgada por un municipio u otro tipode gobierno local. Puede estar muy inuidapor la legislación nacional, a pesar de

ser de alcance inferior. Las ordenanzas

municipales pueden constituir un sistemaarmonizado, cuando recogen el contenidode leyes nacionales, o bien un conjuntofragmentado cuando los municipios ydemás entes locales tienen asignadosamplios poderes y no se ajustan a lasleyes nacionales . El presente manual secentra en las leyes nacionales o federales,aunque también se dan algunos ejemplosde ámbito local.

■ Un estándar es una instrucción técnicaque establece una serie de requisitosmínimos de seguridad aplicables a nivelnacional, como por ejemplo las normas

de utilización del casco y de los sistemasde retención infantil. Un estándar tambiénpuede denir cómo debe implementarseuna ley o reglamento a nivel local; porejemplo, las autoridades locales puedenestablecer límites de velocidad en zonasresidenciales, tramos en obras o cercade las escuelas, normalmente dentro delos límites establecidos por la legislaciónnacional.

El tipo de legislación de seguridad vial

existente depende en cada caso de si elpaís está organizado según un modelofederal o nacional. Los estados puedengozar de distintos grados de exibilidad en lapromulgación de leyes distintas de las leyesnacionales o federales. En países de estructurafederal como Australia, la India y los EstadosUnidos, por ejemplo, los estados puedenpromulgar sus propias leyes, lo cual puededar lugar a la existencia de distintas normasde seguridad vial en un mismo país. Por otrolado, en algunos países los gobiernos localesy municipales pueden promulgar también suspropias leyes.

Las leyes relevantes para la seguridad vialvarían de un país a otro, a veces en funcióndel tipo de comportamiento o acción quepretenden regular. Por ejemplo:

■ Las leyes sobre el transporte o los vehículosde motor regulan cuestiones como lospermisos de conducir, la matriculaciónde vehículos, la señalización vial, elcomportamiento vial, los estándares de

fabricación y las horas de conducción de


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Marco legal para las leyes y los reglamentos de seguridad vialCapítulo 1

los conductores profesionales. Tales normasno se limitan a la seguridad en las vías detránsito sino que pueden regular tambiénlas infraestructuras de transporte.

■ Las leyes penales tipifican como delitociertos comportamientos, como laconducción temeraria o bajo los efectosdel alcohol o las drogas.

■ Las leyes sobre seguros regulan laresponsabilidad de los conductoresy la indemnización de las víctimas de

los accidentes de tránsito, como lasreparaciones por daños o por gastosmédicos.

■ Las normas constitucionales regulan enalgunas jurisdicciones el derecho de laspersonas a la atención de salud, incluidoel tratamiento de urgencia.

■ Las leyes sobre salud pública puedenregular cuestiones tales como lasintervenciones posteriores a un accidente

Recuadro 1.1 Marco legal y tipos de leyes relevantes para la seguridad vial en la India

LA MOTOR VEHICLES ACT [] DE 1988 es la ley nacionalsobre seguridad vial y regula cuestiones tales comoel permiso de conducir y el comportamiento vial(3). Los Central Motor Vehicles Rules [ReglamentoCentral de los Vehículos de Motor] de 1989 contienenel desarrollo reglamentario de la ley (4). La leyconere autoridad a los gobiernos estatales parapromulgar sus propios reglamentos en aplicación

de algunas de sus disposiciones, lo que da comoresultado diferencias de implementación entreestados. Recientemente se presentó un proyectode ley para enmendar la Motor Vehicle Act conobjeto de aumentar el importe de las multas (5).

El Código Penal de la India tipica como delito laconducción temeraria y peligrosa de acuerdo conlas leyes de seguridad vial. Así, una conducción“imprudente y negligente” que ponga enpeligro la vida o la seguridad personal de otroso que resulte en lesiones podrá ser perseguida

como homicidio, asesinato o comportamientonegligente con resultado de muerte. Por otro lado,de acuerdo con la legislación india de seguridadvial las personas que conduzcan a una velocidado de una manera que suponga un peligro paralos demás, o que lo hagan con unos niveles dealcoholemia superiores a los permitidos, podránser condenadas a una pena de privación delibertad de entre 6 meses (en el caso de la primerainfracción) y 3 años (en el caso de la segundainfracción), o bien a una pena de multa, o demulta y privación de libertad (6, 7).

La Motor Vehicles Act también exige que losconductores lleven un seguro de responsabilidadcivil que cubra las lesiones, la muerte o los daños ala propiedad causados por el uso de un vehículo (7).La regulación del seguro para terceros correspondea la Insurance Regulatory and DevelopmentAuthority [Autoridad Reguladora y de Desarrollode Seguros], que también resuelve reclamaciones

y supervisa las primas aplicadas (8).

Los accidentes de tránsito han dado lugar tambiéna pleitos de responsabilidad extracontractual. Antesde la promulgación de la Motor Vehicles Act en1988 —a su vez una revisión de una ley de 1939—la responsabilidad en los accidentes de tránsitose resolvía judicialmente en base a la culpa enel marco de la legislación sobre responsabilidadextracontractual. La Ley de 1988, las enmiendasposteriores de 1994 y la jurisprudencia judicialhan desarrollado desde entonces una denición

más estricta de la responsabilidad (9). Antes de1988, la responsabilidad en los accidentes convehículos implicados se basaba principalmente enla culpa. A partir de la Ley de 1988, el propietariopasaba a ser responsable cuando el accidentede tránsito tenía como resultado una mutilaciónpermanente o la muerte, y se regulaba el importede la indemnización. La enmienda de 1994 imponeuna responsabilidad más estricta al causante dela lesión, y la compañía de seguros está obligadaa pagar un cierto importe a la víctima o a susherederos, con independencia de a quién seasigne la culpa.


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de tránsito, desde el acceso a los hospitalesy la atención recibida en los mismos hastala protección de los primeros en actuar.

■ Las leyes sobre responsabi l idadextracontractual , en el marco dela legislación civil, determinan laresponsabilidad de cada parte al asignarla culpa en función del comportamientoal volante. En conjunción con la

jurisprudencia previa, dicha legislaciónresuelve u orienta acerca de la asignaciónde culpa y de la responsabilidad deindemnizar a las víctimas. Este tipo deleyes pueden disuadir de actuaciones

o comportamientos potencialmentedañinos para otras personas y promoveractuaciones responsables (1) . Entre losrequisitos generales para la asignaciónde responsabilidad de acuerdo conla legis lación de responsabil idadextracontractual cabe incluir:

• Incumplimiento de un “deber legal”:La acción o la inacción causante deldaño debe ser algo que no se esperaríade una persona razonable, como por

ejemplo cruzar con el semáforo en rojo.

• Causalidad: Será preciso demostrar laexistencia de una relación causal entrela acción (u omisión) y el daño, porejemplo entre el hecho de no detenerseante un semáforo en rojo (omisión) y elatropellamiento de un peatón.

• Daño: Para que puedan emprenderseacciones judiciales o reclamarseresponsabilidades es preciso que elacto (u omisión) tenga como resultadoun daño. A menudo se hace referenciaa este elemento como los “daños yperjuicios” sufridos por la víctima, comoen el caso de la indemnización porla pérdida de ingresos derivada dela ausencia permanente o temporaldel trabajo o por la pérdida deasistencia en el caso de una personadependiente (2).

El recuadro 1.1 resume el marco legal y losdistintos tipos de leyes relevantes para la

seguridad vial en la India.

1.2 Factores que inuyen en laadopción de medidas legislativassobre seguridad vial

A pesar de la existencia de leyes nacionalesy precedentes históricos sobre seguridadvial, resulta difícil señalar cuáles son losmotivos o los detonantes de la adopciónde medidas legislativas a nivel nacional. Amenudo el detonante son las estadísticas detránsito, pero no es el único; otros factoresson la voluntad política y la existencia derespaldos de alto nivel (especialmente enel caso de la reforma legal), la presión dela opinión pública, alguna tragedia familiar

relacionada con el tránsito en la familia de unlegislador, así como cambios en las normas ylos valores sociales. El compromiso mundial ylas recomendaciones sobre prácticas óptimaspor parte de instituciones internacionales decarácter técnico y político como las NacionesUnidas también pueden ser un estímulo parala reforma de las leyes de seguridad vial. Lalegislación es una parte importante de unaestrategia integral de seguridad vial paraayudar a los países a reducir el número detraumatismos y defunciones y cumplir con los

objetivos generales de seguridad vial.

Las regulaciones internacionales sirven comopunto de referencia y pueden aportar unmarco legal para que los países y las regionesdesarrollen una práctica basada en datosobjetivos. Por ejemplo, las Convencionesde Naciones Unidas sobre la circulaciónpor carretera de 1949 y 1968 (10) y laConvención sobre la señalización vial de 1968(11) recomiendan una serie de prácticasóptimas para los países, en especial en laregión europea. La Consolidated Resolutionon Road Traffic [Resolución Consolidadasobre circulación por carretera] (12),que complementa la Convención sobrecirculación por carretera de 1968, y el AcuerdoEuropeo de 1971 (13) ofrecen directrices parala mejora de la seguridad vial y un marco parauna mayor armonización voluntaria de lasregulaciones a nivel internacional.

1.2.1 Tendencias recientes en relación conlos traumatismos y las defunciones

El elevado precio en términos de vidashumanas que supone cualquier aumento en


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las defunciones y los traumatismos tiende allamar la atención sobre la seguridad vial. Lapublicación de las cifras anuales estimadasde traumatismos y defunciones causadospor el tránsito, y en particular la previsión dela OMS de que a falta de nuevas medidaslos traumatismos causados por el tránsitopasarían del noveno al quinto lugar dentrode la clasicación de causas de muerte entre2004 y 2020 (14), ha contribuido a centrar laatención mundial en la necesidad de reducirlos traumatismos y las defunciones.

Es preciso que los países mantengan un sistemaeciente e integral de gestión de la información

sobre traumatismos y defunciones causadospor el tránsito, pues dichas estadísticas inuyende forma significativa sobre las leyes y laspolíticas. Los responsables políticos necesitandatos desglosados, por ejemplo, por tipos deusuarios viales, por comportamientos de riesgoy por regiones geográcas, con el n de queresulten relevantes para las cuestiones localesy legislativas consideradas en cada caso.

1.2.2 Normas y valores sociales

Una norma social es “un concepto tomadode la psicología social que remite a reglasimplícitas o a normas inferidas por los individuosa partir de los comportamientos que observano de las expectativas que asumen en suentorno social y que les sirve como guía decomportamiento; pueden ser descriptivas (esdecir, expresar cómo se comportan la mayoríade las personas) o admonitorias (expresarcómo piensan otros que debería comportarseuno)” (15). Las leyes y los reglamentos puedencambiar el significado social atribuido aciertos comportamientos, y también puedencambiar los comportamientos de las personas.Así, un signicado social puede cambiarsemediante la categorización y la regulaciónde los comportamientos en función de lo quees aceptable y lo que no. Un comportamientopuede cambiarse mediante la imposición deciertas acciones, como el uso del cinturónde seguridad, o mediante la prohibición deciertas acciones, como conducir bajo losefectos del alcohol.

La aprobación de dichas leyes o reglamentos

depende de la motivación de los legisladores y

de los organismos reguladores para actuar. Lamisma importancia debe atribuirse al respaldode la opinión pública, en especial cuandola legislación impuesta recorte —en ciertamedida— la libertad personal, las creencias ylas normas sociales. En consecuencia, el gradode disposición y capacidad de los legisladoresde un país para regular actividades personalescomo la conducción puede depender delos valores personales y del peso relativoque atribuyan los ciudadanos, los propioslegisladores y el gobierno a las libertadespersonales respecto al bien común (16, 17).También pueden influir sobre las leyes deseguridad vial las percepciones colectivas

e individuales sobre los deberes y lasresponsabilidades de las personas en relacióncon la comunidad en conjunto, y el gradoen que estén dispuestas a renunciar a ciertoselementos de libertad personal para protegerla sociedad (18).

1.2.3 Recursos nancieros, humanos y de

otro tipo

Los recursos nancieros y humanos ocupanun lugar importante en la legislación.

Aunque ésta constituye a menudo la basede las asignaciones presupuestarias, cabe laposibilidad de que dichas asignaciones nose ajusten a los mandatos legales y de quela implementación se vuelva de este modovirtualmente imposible.

En algunos países la promulgación de nuevasleyes requiere una evaluación previa desu impacto económico. En Australia, porejemplo, debe realizarse una “declaraciónde impacto regulatorio” antes de aprobarcualquier propuesta de regulación que puedaafectar al sector privado con o sin ánimo delucro, a menos que dicho impacto sea menory no suponga un cambio sustancial en lasituación existente. La declaración de impactoregulatorio se basa en un estudio detalladodel caso, la consideración de propuestasalternativas y un análisis de costes y benecios.

Algunos de los elementos que deben tomarseen consideración son:

■ el problema o las cuestiones que dieron

lugar a la legislación propuesta;


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■ su(s) objetivo(s);

■ opciones normativas y no normativasviables para alcanzar el/los objetivo(s);

■ evaluación del impacto de cada opción(costes, benecios y, en su caso, niveles deriesgo) para los consumidores, los negocios,el gobierno y la comunidad;

■ un dictamen consultivo;

■ una opción recomendada;

■ una estrategia para implementar yexaminar la opción recomendada (19).

Recuadro 1.2 Vidas salvadas ybenecios económicos derivados

del uso del cinturón de seguridaden Canadá

LOS CINTURONES DE SEGURIDADson una de las intervenciones máseficaces para la seguridad vial:llevar cinturón reduce en un 40–65%el riesgo de eyección del vehículo yde traumatismos graves o mortales,y su uso resulta muy rentable para lasociedad. En Canadá, los cinturonesde seguridad salvaron las vidas de unos8.600 conductores y pasajeros de losasientos delanteros entre 1990 y 1997.El ahorro económico atribuible al usode cinturones durante este periodo seha estimado en alrededor de 12.900millones de dólares canadienses,tomando en consideración factorescomo la productividad perdida depersonas que de otro modo habríansufrido traumatismos en accidentes detránsito. Cuando el análisis se amplióal año 2000, se estimó que se habían

salvado 11.690 vidas de ocupantesde los vehículos, y que los benecioseconómicos ascendían a 17.500millones de dólares canadienses (21).

Si tomamos como ejemplo los cascos de losmotociclistas, cualquier ley o reglamentonuevo debería tomar en consideración elcoste de diseñar y probar los cascos y el rangode precios resultante, el cual inuirá a su vezsobre el cumplimiento y en último sobre laefectividad de la intervención. Si la genteno puede permitirse comprar los cascos yno existe un programa para distribuirlos, nocumplirán con la nueva norma. En Egiptono ha sido posible introducir políticas ni leyesque impongan sistemas obligatorios deretención infantil por razones de coste (20).Otras intervenciones requieren una inversióngubernamental, como por ejemplo formación

policial, medidas ejecutivas y mejora deinfraestructuras. A menudo los gobiernos optanpor no adoptar ciertas medidas legislativas porrazones exclusivamente de coste, sin tomar enconsideración los costes que se podrían evitara las familias tras un accidente.

Es importante evaluar el coste de laimplementación de una intervención enrelación con el coste de su no implementación.Dicha evaluación puede incluir unacomparación de los costes médicos derivados

de los traumatismos y los costes económicosde pérdida de productividad con los costes deimplementación de la ley, como por ejemploel aumento de la capacidad policial paragarantizar su cumplimiento o la adquisicióne instalación de instrumentos como cámarasde control de velocidad. El recuadro 1.2da algunas estimaciones sobre el númerode vidas salvadas y los costes económicosasociados con la introducción de una leysobre el cinturón de seguridad en Canadá.

1.3 Inuencia de distintos sectoressobre las leyes y los reglamentosde seguridad vial

Cualesquiera que sean las razones queimpulsan un cambio legislativo, su desarrollodebería contar con la participación demúltiples sectores. Las leyes no son tareaúnicamente de los parlamentarios o loslegisladores: la aprobación de una leyrequiere también la colaboración de losorganismos públicos, las organizaciones no

gubernamentales, la sociedad civil, los medios


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Recuadro 1.3 Factores que inuyeron sobre las políticas hacia los conductores noveles enAustralia

DIVERSOS FACTORES inuyeron sobre las políticashacia los conductores noveles introducidas encuatro estados australianos entre 2007 y 2009,tal como se pudo comprobar a través de variasentrevistas realizadas a personas que participaronen el debate. Entre los factores que promovierondichas políticas cabe señalar:

■ un corpus creciente de datos procedentes deotras jurisdicciones que mostraban su ecacia;

■ la difusión de datos de investigación, el cabildeo,la presión de partes interesadas inuyentes y lasinformaciones aparecidas en los medios acercade las numerosas defunciones en accidentescon conductores noveles implicados;

■ las investigaciones realizadas a nivel tantonacional como internacional sobre el efecto delas restricciones a la conducción nocturna y concompañeros, que atrajeron el respaldo haciaestas políticas de grupos no gubernamentalesinuyentes, como los clubes de automovilismo

y los promotores profesionales de la seguridadvial.

Entre los factores que frenaron la introducción dedichas políticas cabe señalar:

■ la oposición de algunos políticos y altosfuncionarios que percibían dichas políticascomo impopulares dentro de la comunidad einviables políticamente;

■ la preocupación de que tales restriccionespudieran resultar perjudiciales para losprogramas de conductor designado, en los que

un conductor se mantiene sobrio para llevar aotros que consumen alcohol;

■ cuestiones de movilidad y equidad social.

La conclusión del estudio fue que la políticaaustraliana de permiso de conducir gradual soloresulta viable cuando existe un apoyo políticosuciente, en respuesta a una demanda socialefectiva de acción y en un contexto de aceptaciónpública de políticas parecidas en Estados vecinos(27). En este contexto los investigadores pueden

ganar el apoyo de la comunidad para unaspolíticas impopulares pero basadas en datosobjetivos durante el proceso de reforma.

1.5 Recursos para promover cambios

Hay muchas directrices y recomendacionesque ofrecen información útil para diseñar lasleyes y los reglamentos nacionales de seguridadvial. Diversos instrumentos legales, acuerdosy guías normativas internacionales ofrecenmodelos de legislación y reglamentaciónintegral para mejorar la seguridad vial ypromover la adopción de medidas. Losinformes regionales y globales también reejanla evolución de las prácticas y de los datosdisponibles sobre las formas más ecaces dereducir los traumatismos y las defunciones. Lospaíses pueden usar dicha información paraevaluar su propia legislación de seguridad vialy buscar modos de fortalecerla mediante la

comparación de sus propias leyes con otras.

Dichos documentos pueden aportar tambiénel impulso político y social necesario parala adopción de medidas legislativas sobreseguridad vial.

El Grupo de Trabajo sobre Seguridad Vialde la Comisión Económica de las NacionesUnidas para Europa (UNECE) publicó en 2010la Consolidated Resolution on Road Trafc (12),donde se describen una serie de medidas yprácticas que los estados pueden implementarvoluntariamente, así como recomendacionesespecícas sobre límites seguros de velocidaden función del tipo de vía, conducción bajolos efectos del alcohol (incluido el caso de losconductores noveles) o de otras sustancias (noalcohólicas) que afectan a la capacidad de

conducir, uso del cinturón de seguridad y de


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sistemas de retención infantil, uso de teléfonosmóviles y otros factores de riesgo.

El Informe mundial de la OMS sobreprevención de los traumatismos causados porel tránsito (26) recomienda que los gobiernospromulguen y velen por la aplicación de leyesque exijan el uso del cinturón de seguridady de sistemas de retención infantil, así comodel casco entre ciclistas y motociclistas, y queimpidan la conducción bajo los efectos delalcohol.

Otra publicación de la OMS, Youth and roadsafety (28), ofrece información sobre los

traumatismos causados por el tránsito entre los jóvenes. También incluye estrategias basadasen datos objetivos para reducir algunos delos factores de riesgo de traumatismos ydefunciones relacionados con el tránsito entrelos jóvenes, como una reducción del límite dealcoholemia para los conductores noveles y eluso de sistemas de retención infantil.

El Informe sobre la situación mundial de laseguridad vial de 2013 (29) recomienda a losgobiernos la aprobación de leyes integrales

orientadas a la protección de todos losusuarios de las vías públicas, mediante elestablecimiento de límites de velocidadadecuados al tipo y función de cada vía, laestipulación de límites de alcoholemia quecontribuyan a poner coto a la conducciónbajo los efectos del alcohol, y la imposición deluso de medidas de protección adecuadas.También recomienda la revisión y enmiendade la legislación existente para ajustarla a lasbuenas prácticas basadas en datos objetivossobre ecacia. El informe aporta datos sobrela ecacia de los límites de velocidad y dealcoholemia, el uso del cinturón de seguridad,del casco y de sistemas adecuados deretención infantil.

La OMS y algunos miembros del Grupo decolaboración de las Naciones Unidas parala seguridad vial (el Banco Mundial, la FIAFoundation for the Automobile and Societyy la Alianza Mundial para la SeguridadVial), un mecanismo consultivo informalcuyos miembros están comprometidoscon la seguridad vial y en particular con la

implementación de las recomendacionesdel Informe mundial sobre prevención de los

traumatismos causados por el tránsito (26), hanpublicado una serie de manuales dirigidos adecisores y profesionales que aportan consejosprácticos para la reducción de la incidenciade los accidentes de tránsito:

■ Cascos: Manual de seguridad vial paradecisores y profesionales (30);

■ Beber y conducir: Manual de seguridad vialpara decisores y profesionales (31);

■ Control de la velocidad: Un manual deseguridad vial para los responsables detomar decisiones y profesionales (32);

■ Cinturones de seguridad y sistemas deretención infantil: un manual de seguridadvial para decisores y profesionales (33).

Estos manuales describen los pasos relevantesque deben darse en cada país para promoverel cambio de políticas y ofrecen consejosprácticos sobre la implementación demedidas ecaces para controlar estos factoresde riesgo. Exponen las medidas técnicas ylas estructuras institucionales necesarias para

llevar a cabo intervenciones contra los riesgosasociados con la conducción a velocidadexcesiva, bajo los efectos del alcohol o biensin usar el cinturón de seguridad, el casco o lossistemas de retención infantil.

Otros recursos y orientaciones en relacióncon otras áreas de la política y la legislaciónde seguridad vial incluyen las distraccionesal volante o la conducción bajo el efecto dedrogas. Uso de celular al volante: un problemacreciente de distracción del conductor (34) ofrece datos que demuestran que el uso delteléfono móvil al volante distrae al conductory también describe algunas medidaslegislativas que se están adoptando frentea este problema. A pesar de revelar algunasincoherencias en la legislación y de no aportarrecomendaciones o directrices especícas,expone algunos de los argumentos, lasprácticas y las medidas legislativas que seestán adoptando en los países que tratan dedar respuesta a esta cuestión.

Aun cuando se sabe que hay otras sustancias

distintas del alcohol que reducen la capacidadpara conducir, no existe ninguna lista


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1.6 Referencias

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Capítulo 2

Evaluación y mejora de las leyes ylos reglamentos


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2.1 Cómo efectuar una evaluación institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2.2 Cómo examinar las leyes y los reglamentos nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2.3 Cómo evaluar las lagunas de las leyes y los reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . 232.4 Cómo mejorar la exhaustividad de las leyes y los reglamentos . . . . . . . . . . 27

2.4.1 Comprobar que las leyes y los reglamentos se basan

en datos objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

2.4.2 Comprobar que las leyes y los reglamentos incluyen disposiciones

adecuadas para velar por su aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29

2.4.3 Comprobar que las leyes y los reglamentos prevén sanciones

adecuadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

2.5 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Capítulo 2 Evaluación y mejora de las leyes y los reglamentos


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n y m e j o r a d e l a s l e y e s y l o s r e g l a m e n t o s

Una evaluación de las leyes y los reglamentospermite:

■ elaborar un cuadro general de las leyes ylos reglamentos vigentes para identicarposibles lagunas;

■ evitar la introducción de cambios en lasleyes y los reglamentos sin una comprensiónclara de las necesidades del país;

■ obtener el apoyo de las partes interesadaspara cualquier cambio necesario en lasleyes y los reglamentos.

Los pasos indicados en la tabla 2.1 tienenpor objeto evaluar y mejorar las leyes ylos reglamentos de cada país en relacióncon los cinco principales factores de riesgo(velocidad, uso del cinturón de seguridad,conducción bajo los efectos del alcohol yuso de cascos y sistemas de retención paraniños) así como con la atención posterior a unaccidente de tránsito.

Tabla 2.1 Evaluación de las leyes y los reglamentos

Paso 1 Efectuar una evaluación institucional

Identicar los entes nacionales, estatales o provinciales responsables de la seguridad vial ysus funciones y responsabilidades en relación con la introducción y la implementación deleyes y reglamentos.

Paso 2 Examinar las leyes y los reglamentos nacionales

Examinar todas las leyes y los reglamentos nacionales existentes sobre seguridad vial ycualquier enmienda a los mismos en fase de preparación.

Paso 3 Evaluar las lagunas de las leyes y los reglamentos

■ ¿Contiene la legislación disposiciones incoherentes o en conicto entre sí?

■ ¿Prevén las leyes o los reglamentos demasiadas exclusiones y excepciones?

■ ¿Cubren las leyes o los reglamentos todos los factores de riesgo?

■ Quelles difcultés les problèmes repérés posent-ils pour l’application ?

■ ¿Qué obstáculos suponen los problemas identicados para su aplicación?

■ ¿Es viable la implementación o la aplicación de las disposiciones de la ley?

■ ¿Cumple la ley con el objetivo para el que fue promulgada, en base al análisis de losdatos o de otra información?

Paso 4 Evaluar la exhaustividad de las leyes y los reglamentos■ Evaluar la exhaustividad en relación con los cinco principales factores de riesgo:

– ¿Se basan en datos objetivos?

– ¿Incluyen disposiciones relativas a su aplicación?

– ¿Prevén sanciones adecuadas?

■ Evaluar la exhaustividad de las leyes y los reglamentos en relación con la atenciónposterior a un accidente de tránsito, teniendo en cuenta que forma parte de unsistema más amplio de atención traumatológica a nivel nacional:

– Realizar una evaluación rápida del marco institucional de la atención traumatológica.

– Comprobar que las leyes y los reglamentos abordan todas las cuestionesgeneralmente incluidas en un sistema maduro de atención traumatológica.


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Evaluación y mejora de las leyes y los reglamentosCapítulo 2

2.1 Cómo efectuar una evaluacióninstitucional

Una parte de la evaluación institucionalconsiste en identificar los ministerios oinstituciones gubernamentales directamenteresponsables de la seguridad vial (o deactividades que afectan a la seguridad vial),y determinar sus funciones y responsabilidadesen relación con las leyes y los reglamentos.

Por lo general, las leyes nacionales denen lasgrandes líneas de la seguridad vial y deleganpor un lado la responsabilidad de elaborarreglamentaciones más detalladas en un

ministerio o cuerpo regulador que cuentecon la competencia técnica adecuada, ypor otro la responsabilidad de aplicarlas aotro cuerpo gubernamental, como la policía,y en último término al aparato judicial, comolos tribunales penales. Diversos sectores delgobierno local pueden tener potestad paraestablecer leyes locales y decidir acerca dela implementación de las leyes nacionalesa nivel local. Entre los sectores que incidenhabitualmente en la gestión de la seguridadvial cabe mencionar:

■ transportes y licencias (vías públicas yvehículos de motor);

■ salud;

■ policía;

■ justicia;

■ educación (formación y permisos); ■ sector empresarial y comercial privado;

■ entidades encargados de establecerestándares industriales (por ejemplo

estándares relativos a los vehículos, a loscascos de motociclista, a los sistemas deretención infantil).

Las agencias nacionales con poder parareglamentar diversos aspectos de la seguridadvial o de asignar recursos deberían tomarparte en el proceso (recuadro 2.1). La inclusiónde los entes encargados de otorgar licencias,por ejemplo en relación con el alcohol, puedecontribuir a cambiar la legislación a nivel tantonacional como local.

Recuadro 2.1 Colaboración intersectorial: el comité nacional de seguridad vial de Viet Nam

EL COMITÉ NACIONAL DE SEGURIDAD DE VIETNAM, creado en 1997, es un cuerpo asesor delPrimer Ministro en cuestiones relacionadas conla seguridad en el transporte. Dicho comité, enel que participan miembros de varios ministerios,tomó parte en la preparación y la implementación

de la legislación sobre el casco de motociclista en2007. El comité se encargó de la coordinación dela introducción de dicha legislación, mientras quelos distintos ministerios desempeñaron las siguientesfunciones:

El Ministerio de Transporte coordinó la preparaciónde la legislación e instruyó a los demás miembros delcomité y a los 63 comités provinciales de seguridadvial sobre la implementación de la ley.

El Ministerio de Seguridad Pública dio formacióna toda la policía del país para garantizar elcumplimiento de la ley.El Ministerio de Salud organizó un sistema devigilancia hospitalaria de los traumatismos causadospor el tránsito, incluidos los traumatismos craneales.

El Ministerio de Educación y Formación introdujocursos en las escuelas sobre los benecios del usodel casco.

El Ministerio de Comunicación e Información llevóa cabo una campaña de mercadotecnia sociala través de los canales ociales y de los mediosde comunicación, incluidos programas diarios deseguridad vial en la televisión nacional.

Fuente: referencia (1).


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Además de examinar las funciones y lasresponsabilidades de los ministerios y otrasinstituciones gubernamentales, la evaluaciónpodría abordar el grado de efectividady coordinación de estos cuerpos en elcumplimiento de sus tareas, así como si sucomposición o estructura son las adecuadas.También sería preciso examinar el marcolegal y administrativo de las institucionespara determinar si les permite cumpliradecuadamente con sus responsabilidades.Así, una evaluación institucional exhaustivaincluye no sólo la identicación de los entesnacionales implicados en la legislación y lareglamentación de la seguridad vial, sino

también la determinación de lo que hacen ycómo lo hacen, de sus virtudes, sus defectosy sus necesidades.

2.2 Cómo examinar las leyes y losreglamentos nacionales

El primer paso hacia la identificación delagunas y áreas que deberían fortalecersedentro de la legislación o la reglamentaciónes la realización de una compilación y examen

exhaustivo de las leyes y los reglamentosnacionales (más cualquier enmienda en fasede preparación) sobre seguridad vial. En elcurso de un examen de alto nivel de este tipocabe plantear las siguientes preguntas:

■ ¿Cuál es la denominación formal y lacita completa de la ley o reglamentobajo consideración? Algunas leyes soncomúnmente conocidas por nombrescomo “Ley de Tráco” o por el nombre delmiembro del parlamento que la promovió.

■ ¿Se trata de una ley o reglamento deescala nacional o infranacional (p. ej.estatal o provincial)?

■ ¿Cuál es la fecha de promulgación (oenmienda), y cuál la de entrada en vigor?Este dato puede resultar útil si una ley oreglamento reciente todavía no ha entradoen vigor o para evaluar si lo ha hecho deforma gradual, por ejemplo mediante unaaplicación progresiva de sus disposiciones.

■ ¿Qué aspectos de la seguridad vial seabordan en la ley o el reglamento bajoconsideración?

■ ¿Existen leyes o reglamentos que regulenla atención traumatológica prehospitalaria(p. ej. el sistema de urgencias médicaso un número de acceso único paralas emergencias), la certificación o laconcesión de licencias, la formaciónteórica y práctica de los dispensadoresde atención posterior a un accidentede tránsito, los estándares aplicables ala atención hospitalaria (p. ej., requisitosrelativos a las instalaciones de atención

terciaria) o los criterios de garantía decalidad (p. ej. requisitos de presentaciónde informes)?

■ ¿Designa la ley algún organismoespecializado (p. ej. los ministerios detransporte, de salud o de interior, unconsejo nacional, un ente responsable dela jación de estándares) para su desarrolloreglamentario? Si es así, determinarsi hubo tal desarrollo reglamentario ycuándo entró en vigor, así como si existen

entes nacionales o infranacionales concompetencia para establecer estándaresdistintos (p. ej. una ley impone un límitede velocidad de 80–100 km/h, pero losgobiernos locales pueden establecer loslímites concretos dentro de este margen.)

■ ¿Quién es el responsable de la aplicación?

■ ¿Existen planes o informes nacionales(o infranacionales) que recomienden laintroducción de cambios legislativos oreglamentarios?

En ocasiones, el gobierno o el parlamentocrean un cuerpo especial para que seencargue de la revisión de las leyes. En laIndia, por ejemplo, el gobierno creó el SundarExpert Committee para que llevara a cabouna revisión integral de la Motor Vehicles Actde 1988. El informe que éste remitió al Ministryof Road Transport [Ministerio de Transportepor Carretera] en 2011 incluía una serie derecomendaciones junto con una justicación


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de los cambios propuestos (2). El trabajo deorganismos gubernamentales parecidospuede ser una buena fuente de informaciónsobre las leyes y los reglamentos de seguridadvial.

Si se trata del primer examen de este tipoque se lleva a cabo, será preciso consultarun gran volumen de documentos sobre granvariedad de temas. Entre las estrategias quepueden emplearse para organizar esta tareacabe señalar:

■ Crear un senci l lo documento deseguimiento que incluya, por ejemplo, la

designación principal de la ley, su objeto,la cita completa de su título, si se trata deuna ley nacional o infranacional, su fechade promulgación y de entrada en vigor,y la entidad gubernamental responsablede su implementación. Antes de iniciar elexamen deberían acordarse las categoríasde leyes incluidas en el mismo, para hacerposible una comparación entre los distintossectores gubernamentales implicados en laseguridad vial.

■

Organizar una pequeña sesión prospectivao bien consultar con diversas personaso instituciones para que contribuyan aidenticar leyes o reglamentos relacionadoscon la seguridad vial, en particular aquellosque versen sobre:

• alguno de los factores de riesgo:velocidad, conducción bajo losefectos del alcohol, uso del casco demotociclista, del cinturón de seguridady de los sistemas de retención infantil;

• los estándares relativos a los cascos;

• la atención posterior a un accidente detránsito;

• los estándares de fabricación devehículos.

■ Algunas de las cuestiones relacionadascon la seguridad vial que cabría esperarcubiertas por las leyes o reglamentos son:

• el comportamiento seguro en relacióncon la velocidad, la conducción bajo

los efectos del alcohol y el uso delcinturón de seguridad, de los sistemasde retención para niños y del casco demotociclista.

• el vehículo y el conductor, incluido elpermiso de conducir, la matriculacióny los estándares de fabricación de losvehículos;

• la atención posterior a un accidentede tránsito, incluida la formacióny la acreditación de los primeros enactuar, los estándares aplicables a lasinstalaciones, la protección legal de

las personas que prestan una atenciónrazonable a las personas heridas,enfermas, en peligro o incapacitadaspor cualquier otra causa (leyes del“buen samaritano”), los estándaresrelativos a las ambulancias y a laatención de urgencia;

• la recogida y gestión de datos,como por ejemplo los requisitos depresentación de informes de accidentesde tránsito y de intercambio de datos

entre instituciones relevantes;

• las infraestructuras, como por ejemplolas auditorías de transporte o laseñalización vial;

• los derechos de las víctimas y el derechoa la condencialidad de los pacientes.

La lista incluye áreas que no se abordanespecícamente en el presente manual peroque cabe señalar de cara a acciones futurasen el marco de la evaluación.

■ Implicar a personas de sectoresrelacionados, como la salud, el transporte,interior y justicia.

■ Establecer prioridades dentro de laevaluación, como por ejemplo empezarpor la legislación nacional sobre factores deriesgo bien documentados de traumatismoso defunciones y luego abordar los plazos ylas prioridades nacionales.

■ Realizar una evaluación rápida de las leyesde otros países de la región, o bien de las


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leyes y los reglamentos infranacionales,con el fin de armonizar las leyes y losreglamentos a nivel regional o nacional,en base a las siguientes preguntas:

• ¿Existe alguna ley o reglamento queaborde este factor de riesgo?

• ¿Establece alguna obligación o límite,como por ejemplo un estándar dealcoholemia, el uso del casco paratodos los motociclistas, o del cinturón deseguridad para todos los ocupantes?

• ¿Incluye alguna disposición relativa

a su aplicación (por ejemplo, si es deaplicación primaria), y coincide con losmétodos aplicados a nivel infranacionalo regional?

• ¿Incluye sanciones, y coinciden conlos tipos de sanciones aplicadas a nivelinfranacional o regional?

• ¿Qué obstáculos se oponen a suimplementación?

• ¿Cuáles han sido los resultados (sobre

todo si es una ley relativamente nueva)?

La información contenida en el Informe sobrela situación mundial de la seguridad vial (3) puede ayudar a responder estas preguntas.Una comparación entre la situación de lalegislación en los informes de 2009 y de 2013indica qué países han aprobado nuevas leyeso actualizado las existentes (3, 4).

2.3 Cómo evaluar las lagunas de lasleyes y los reglamentos

La evaluación de las lagunas existentes en lalegislación garantiza la correcta focalizaciónde los cambios que puedan proponerse. Lasrespuestas a las siguientes preguntas puedencontribuir a identicar lagunas en la legislaciónactual:

■ ¿Contiene la legislación disposicionesincoherentes o en conicto?

■ ¿Prevé demasiadas exclusiones y

excepciones?

■ ¿Cubre todos los factores de riesgo?

■ ¿Comprometen su apl icación losproblemas identicados?

■ ¿Es viable la implementa ción y lavigilancia del cumplimiento efectivo desus disposiciones?

■ ¿Contribuye la legislación a alcanzar elobjetivo para el que fue promulgada?

Las respuestas a estas preguntas requeriránun examen de la información disponible.Lamentablemente, en muchos países de

ingresos bajos y medios resulta a vecesdifícil obtener la información necesaria paraadoptar decisiones. Sin embargo, es degran importancia que el gobierno cuentecon datos de calidad para poder evaluarlos problemas, las políticas y los contextosinstitucionales relacionados con la seguridadvial (5). La publicación de la OMS Sistemade datos: manual de seguridad vial paradecisores y profesionales (6) plantea unenfoque sistemático de la recogida, el análisisy la interpretación de datos para la toma

de decisiones, con el n de conseguir unagestión ecaz de la seguridad vial. La faltade un sistema de datos able y exhaustivodificulta la comprensión de la verdaderanaturaleza de los problemas, lo que inuyeenormemente sobre las soluciones propuestaspara resolverlos.

Disponer de datos exhaustivos y fiables estambién una necesidad de cara a evaluarel impacto de los cambios. La mayoría depaíses disponen de leyes sobre factores deriesgo como la velocidad, el uso del cinturónde seguridad, el uso del casco, la conducciónbajo los efectos del alcohol y los sistemasde retención infantil, pero pocos cuentancon sistemas de seguimiento de su ecacia anivel nacional, lo que diculta el control y laevaluación de los cambios (3).

Tal como ilustra el recuadro 2.2, una evaluaciónde la ley sobre uso del cinturón de seguridaden Turquía sacó a la luz exclusiones quetenían como resultado unos bajos niveles decumplimiento. Por otro lado, el recuadro 2.3

muestra cómo el análisis de los datos sobre


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uso del casco en Camboya llevó a una mejoragradual de la ley que regula su uso.

Es posible que algunas de las lagunas seanya conocidas y se hayan llevado a cabointentos (tal vez infructuosos) de corregirlas.Por ejemplo, la necesidad de una ley sobresistemas de retención infantil fue identicadahace ya algunos años en Egipto, pero elobstáculo para su implementación era elcoste (7). La disponibilidad de sistemas deretención infantil en el mercado era tambiénun factor limitador. Conocer el estado dela cuestión en relación con un problema ouna laguna previamente identicada puede

ayudar a establecer prioridades y planicaracciones futuras. Por ejemplo:

■ Si se ha elaborado ya el borrador de unanueva ley, reglamento o enmienda, esposible que buena parte del trabajo deestudio del problema se haya realizadoya; en tal caso se puede centrar toda laatención en buscar la oportunidad paradar el siguiente paso.

■ Si un grupo de trabajo u otro órgano ha

recibido el encargo de llevar a cabo unaevaluación y emitir recomendaciones enrelación con alguna ley o reglamento, laatención podría centrarse en determinarqué se ha hecho hasta ahora y cuálesdeben ser los pasos siguientes, comopor ejemplo asegurarse de que losdecisores toman en consideración lasrecomendaciones y adoptan medidasefectivas.

■ Si se ha denido una política pero ésta no haentrado todavía en la fase de plasmaciónlegislativa o reglamentaria, la atenciónpodría centrarse en buscar la ayuda deorganizaciones no gubernamentales parapromover el cambio.

En el caso de algunas leyes y reglamentos,es posible que se necesiten conocimientosespecializados para definir el problema;algunos ejemplos son las especicaciones delos cascos de motociclista, las inspeccionesde vehículos, las pruebas de alcoholemia,ciertas obligaciones en relación con el

control de velocidad, estándares relativos a

las ambulancias, los requisitos de formacióny acreditación de los primeros en actuar.El aprovechamiento de los conocimientostécnicos de organismos del sector públicoo privado garantiza una adecuadainterpretación de los requisitos y su consistenciacon los mejores estándares y datos objetivosconocidos.

Una vez identicados los estándares técnicos,es preciso evaluar las leyes o los reglamentospara determinar si evitan el incumplimiento delestándar o si se requieren nuevas disposicionespara evitarlo. En el caso de los cascos demotociclista, podrían requerirse nuevas

disposiciones que incluyeran:

■ la obligación de incluir instrucciones parael uso y cuidado adecuados del casco,así como requerimientos relativos aletiquetado de los productos (por ejemploleyes y reglamentos de empaquetado);

■ la prohibición de vender cascos nohomologados, así como sanciones paralas infracciones y disposiciones relativas ala aplicación de las mismas (por ejemplo

inspecciones y embargos);

■ la prohibición de las importacionesilegales y la imposición de sanciones porla importación de cascos que no cumplancon los estándares reconocidos en elpaís (por ejemplo leyes y reglamentos deimportaciones y aduanas);

■ la prohibición de manipular cascos oetiquetas de productos (desespecicación)y la imposición de sanciones (por ejemploleyes penales y de protección delconsumidor, sistemas de presentación deinformes).

Los países que adopten por primera vezestándares en relación con los cascos puedentener dicultades para desplegar al mismotiempo todas las leyes, reglamentos y sistemasde seguimiento y aplicación. Sin embargo,todas las medidas legales deberían estarincluidas en un plan a largo plazo para eldesarrollo de leyes y reglamentos integralesen relación con el uso del casco.


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Recuadro 2.2 Los datos ayudan a promover la introducción de cambios a nivel local

Paso 1. Identicar el problema

El uso del cinturón de seguridad pasó a serobligatorio en Turquía en 1986, de conformidadcon el Artículo 78 de la Ley de Circulación porCarretera. La ley entró en vigor en enero de 1992para los conductores y los pasajeros de los asientosdelanteros, y en noviembre de 1995 para todos lospasajeros de los asientos traseros. A pesar de estasdisposiciones legales, los niveles de uso del cinturónde seguridad siguieron siendo bajos.

Paso 2. Determinar la naturaleza del problema

Se identicaron varias causas para esta situación,entre ellas la existencia de lagunas en la legislación,su inaplicación y la escasa percepción pública delos benecios del uso del cinturón. En particular:

Seguían existiendo amplias excepciones quesuponían un obstáculo para la ecacia de la leysobre el uso obligatorio del cinturón de seguridad.Las excepciones incluían los vehículos militares,los vehículos de emergencia y algunas clases de

vehículos comerciales y minibuses.

A pesar de que los niveles de uso del cinturónseguían siendo bajos, se imponían pocas multaspor no llevar el cinturón de seguridad, sobretodo después de 2009. Entre 2009 y 2010 lasmultas relacionadas con el uso del cinturón deseguridad descendieron un 24%, lo que aumentóla preocupación acerca de la vigilancia de sucumplimiento.

Los estudios sobre conocimientos, actitudes y

hábitos sugerían que la ciudadanía no entendíalos benecios del uso del cinturón de seguridad.Otras razones para la falta de cumplimiento eranla incomodidad, la percepción de que no erannecesarios y la inconveniencia para las mujeresembarazadas.

Paso 3. Comprender las consecuencias del

problema

Un estudio elaborado en 2009 por la Presidenciade Formación e Investigación sobre Tránsitoreveló niveles bajos de uso del cinturón; en las

vías urbanas de Afyon, por ejemplo, los nivelesregistrados apenas alcanzaban el 17%.

Resultado de la evaluación

El análisis llevó a dos grandes conclusiones: lanecesidad de introducir tanto cambios legislativospara corregir las grandes lagunas existentescomo soluciones de tipo no legislativo, entreellas medidas de educación pública sobre losbenecios del uso del cinturón de seguridad (através de mercadotecnia social) y de un refuerzode la vigilancia del cumplimiento (mediante laformación de la policía). El programa de alineaciónde las leyes y reglamentos de Turquía con los dela Unión Europea (2007–2013) incluye la enmiendade los reglamentos del tráco por carretera enrelación con el uso del cinturón de seguridad. Enespera de la introducción de cambios legislativosa nivel nacional, el gobernador de Afyon emitióuna circular en marzo de 2012 por la que requeríaa todos los trabajadores públicos que cumplierane hicieran cumplir la norma del uso del cinturónde seguridad. Tras la emisión de la circular los

niveles de uso del cinturón de seguridad en Afyonsubieron del 17% al 50%. A la vista del éxito enAfyon, se emitió otra circular parecida en Ankaraen agosto de 2012.

Fuente: referencia (8).

Afyonka rahisar Governor – I rfan Balkan lioglu

© Afyon provincia lsecur ity di rectorate, 2012


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Recuadro 2.3 La ley sobre el uso del casco de motociclista en Camboya

Las elevadas tasas de traumatismos ydefunciones entre los motociclistas llevan ainvestigaciones de las niveles de uso del casco

En 2004 se creó una base de datos a escalanacional para que el Gobierno de Camboyay otras partes interesadas pudieran contarcon información precisa y exhaustiva sobre losaccidentes de tránsito y sus víctimas. El sistema deinformación recoge datos de los establecimientosde salud y de la policía de tráfico en los 24municipios y provincias del país, para luegoanalizarla y difundirla de cara a la planicacióne implementación de políticas adecuadas y laevaluación de las respuestas al programa. Los datosaportados por este sistema se complementan conla recopilación primaria de datos (por ejemploa través de estudios observacionales sobre losfactores de riesgo). Juntos, todos estos datos sirvenpara guiar las políticas y las medidas adoptadaspara reducir los traumatismos causados por eltránsito en Camboya.

Los datos aportados por el sistema mostraban queel número de defunciones entre los motociclistasaumentaron un 61% entre 2005 y 2010, tras grandes

incrementos en los niveles de motorización. En2008, las motocicletas suponían el 75% de todoslos vehículos de motor en Camboya, y alrededordel 70% de las 1600 defunciones relacionadas conel tránsito eran de motociclistas (casi la mitad delas cuales por traumatismos craneales).

El descenso en el uso del caso, en especialdurante la noche, hacía necesaria laintroducción de cambios en la legislación o enlos hábitos

Un análisis más detallado de los datos obtenidosa partir del sistema de información reveló quecasi la mitad de las defunciones se producíanentre las 16:00 y las 22:00, sobre todo en la capital,Phnom Penh, donde el número de defunciones demotociclistas se multiplicó por cuatro entre 2006 y2008 y alcanzaba un porcentaje más alto que en elresto de país. Los datos observacionales indicabanque la tasa de uso del casco era baja: alrededorde un 47% de los conductores de motocicletallevaban casco durante el día, pero sólo el 36% lollevaban durante la noche.

En 2007 el Rey sancionó una ley que pretendíadar respuesta a este problema al establecer

la obligatoriedad del uso del casco para losmotociclistas.

La ley comenzó a aplicarse en enero de 2009,primariamente por la noche y en Phnom Penh, conel apoyo de la policía de tráco que estableciópuntos de control. Estos controles servíansimultáneamente para atajar el problema dela conducción bajo los efectos del alcohol. Almismo tiempo, se puso en marcha una campañade recogida de datos observacionales para elseguimiento y evaluación de los niveles de usodel casco.

Los resultados preliminares indican un aumentode los niveles de uso del casco tras laintroducción de la nueva ley

Los datos recogidos en tres provincias indicanque esta medida legislativa y los esfuerzosrealizados para hacerla cumplir han contribuidoa incrementar los niveles de uso del casco y areduc

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