FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN EL EXTERIOR, … · 2014-12-20 · Agradecimientos Al...

FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN

EL EXTERIOR, ESPECIALMENTE EN LAS EMBAJADAS

Autor: Ramón Ignacio NAVARRO FRANCH

FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN

EL EXTERIOR, ESPECIALMENTE EN LAS EMBAJADAS

“Policías en las embajadas españolas. Prueba de un concepto

internacional ampliado de seguridad”

Agradecimientos

Al profesor Dr. D. Jordi Sellarés Serra por su implicación y comprometida dirección de este trabajo.

A los Agregados del Interior D. Rafael Gassó (Países Bajos) y D. Alberto López (México y Unidad de Cooperación Policial Internacional) por las dudas resueltas.

A Francisco Jesús Navarro Francia y José Cabrera Domínguez, quienes me han permitido realizar este Master y acercarme a este mundo para mi apasionante.

A mi familia, por todo.

MEI 2007-2008 Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas Ramón Ignacio Navarro Franch

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FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN EL EXTERIOR,

ESPECIALMENTE EN LAS EMBAJADAS

Policías en las embajadas españolas. Prueba de un concepto internacional ampliado de

seguridad

ÍNDICE GENERAL…………………………………………………………………..Pág. 1

A) INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………... 6

B) HIPÓTESIS DE TRABAJO……………………………………………………………9

C) CONTENIDO DE LA INVESTIGACIÓN…………………………………………..10

Capítulo 1: LA DIPLOMACIA…………………………………………………..............10

1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DIPLOMACIA………………………………….11

1.1.1 La diplomacia en la Antigüedad……………………………………………...11

1.1.2 La diplomacia permanente…………………………………………………...13

1.1.3 Francia impone su modelo…………………………………………………….14

1.1.4 Nuevas formas de diplomacia. La diplomacia democrática………………...16

1.2 LAS FUENTES DE DERECHO DIPLOMÁTICO……………………………………17

1.3 LA DIPLOMACIA Y SU SITUACIÓN EN LA POLÍTICA DEL ESTADO…………18

1.3.1. Diplomacia y relaciones internacionales………………………….…………..18

1.3.2. Diplomacia y política exterior………………………………………….……..19

1.4 LA ACCIÓN EXTERIOR DEL ESTADO……………………………………….........20

1.4.1 Concepto……………………………………………………..………………….20

1.4.2 Órganos encargados del ejercicio de la Acción Exterior………….…………22

1.5 ADMINISTRACIÓN EXTERIOR Y SERVICIO EXTERIOR.

ESPECIFICIDAD DEL DERECHO ESPAÑOL………………….....................................22

1.5.1 Normativa aplicable en España……………………………………………….22

1.5.2 Órganos centrales en el Derecho español……………………………………..25

1.5.3 Órganos periféricos en el Derecho español……………….…………………..27

1.6 LA MISIÓN DIPLOMÁTICA…………………………………………………………27


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1.6.1 Forma original de ejercicio de la diplomacia…………………………………27

1.6.2 Establecimiento de la misión diplomática…………………………………….28

1.6.3 Tipos de misiones diplomáticas………………………………………………..30

1.6.4 Funciones de las misiones diplomáticas……………………………………….32

1.6.5 Principios que deben inspirar a la misión diplomática…………………….. 35

1.6.6 Personal de las misiones diplomáticas………………………………………. 38

A) El Jefe de la Misión…………………………………………….………….. 39

B) Demás miembros del personal diplomático…………………….…………. 41

C) Los miembros del personal administrativo y técnico…………….……….. 42

D) Personal de servicio………………………………………………..……….43

1.6.7 La terminación de las funciones diplomáticas…………………………….... 43

1.6.8 Privilegios e inmunidades diplomáticos…………………………………….. 45

1.7 OTROS ÓRGANOS PERIFÉRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN EXTERIOR……46

1.7.1 Misiones especiales…………………………………………………………… 47

1.7.2 La diplomacia multilateral…………………………………………………... 48

1.7.3 Las instituciones y organismos públicos de la Administración General del

Estado en el Exterior………………………………………………………………... 51

Capítulo 2: LA MISIÓN DIPLOMÁTICA ESPAÑOLA………………………………52

2.1 ESTRUCTURA DE LAS EMBAJADAS……………………………………………. 53

2.1.1 Normativa aplicable…………………………………………………………… 53

2.1.2 Estructura orgánica……………………………………………………………. 54

2.1.3 Cuerpo diplomático formado por generalistas vs. especialistas….................. 55

2.1.4 Principio de unidad de acción…………………………………………………..56

2.2 ORGANIZACIÓN DE LA MISIÓN DIPLOMÁTICA………………………………..58

2.2.1 Jefatura de la Misión Diplomática…………………………………………….58

2.2.2 Áreas de actuación de la Misión Diplomática……………………....................59

a) Cancillería Diplomática……………………………………………………….60

b) Oficinas Sectoriales……………………………………………………………60

2.2.3 Clasificación de las oficinas sectoriales………………………………………61

2.2.4 Derecho español……………………………………………………………….69

1. Regulación…………………………………………………………………......69

2. Clasificación de las Oficinas Sectoriales en el derecho español……………...70

A) Profesor PAZ AGÜERAS…………………………………………..70


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B) Actualidad…………………………………………………………...71

2.3 CONSEJERÍAS DE INTERIOR……………………………………………………….80

2.3.1 Regulación……………………………………………………………………….80

2.3.2 Definición………………………………………………………………………..81

2.3.3 Dependencia……………………………………………………………………..81

2.3.4 Funciones………………………………………………………………………..82

2.3.5 Estructura………………………………………………………………………..83

2.3.6 Instrucción 10/2006……………………………………………………………...86

2.3.7 Real Decreto 909/2008…………………………………………………………..87

2.3.8 Personal………………………………………………………………………….89

Capítulo 3: LA SEGURIDAD INTERNACIONAL…………………………………… 91

3. 1 INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………… 92

3. 2 LA SOCIEDAD INTERNACIONAL EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN….. 92

3. 3 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

……………………………………………………………………………………………. 95

3.3.1 La Carta de las Naciones Unidas…………………………………………….. 95

3.3.2 Evolución del concepto de “seguridad internacional”……………………… 96

3. 4 LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO Y LA SEGURIDAD…………………. 99

3. 5 EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL:

INTERNACIONALIZACIÓN VS. TRANSNACIONALIZACIÓN…………………… 100

3. 6 LAS AMENAZAS A LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA EN LA ERA DE LA

GLOBALIZACIÓN……………………………………………………………………… 104

3.6.1 La percepción de la amenaza………………………………………………… 104

3.6.2 La amenaza tras la ruptura de los bloques…………………………………. 105

3.6.3 Concepción actual de la amenaza multidimensional……………………….. 107

3.7 CONCEPCIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL

…………………………………………………………………………………………….109

3.7.1 Concepción actual de la “seguridad”…………………………………………109

3.7.2 ¿Seguridad interior vs. Seguridad internacional?.......................................... 112

3.8 SEGURIDAD VS. DEFENSA………………………………………………………. 113

3.8.1 Introducción……………………………………………………………………113

3.8.2 Marco normativo………………………………………………………………114

3.8.3 Legislación estatal española…………………………………………………...117


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Capítulo 4: LA COOPERACIÓN POLICIAL………………………………………..119

4.1 LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN SEGURIDAD COMO

FAVORECEDORA DE LA PAZ INTERNACIONAL…………………………………..120

4.2 LA COOPERACIÓN POLICIAL. MODELOS DE COOPERACIÓN POLICIAL

INTERNACIONAL……………………………………………………………………….122

4.2.1 Cooperación policial internacional: Marco normativo europeo……………123

4.2.2 Cooperación policial operativa dentro de la Unión Europea……………….126

A) Cooperación directa…………………………………………………………128

a) Equipos conjuntos……………………………………………………..128

b) Funcionarios de enlace………………………………………………...130

c) Formación……………………………………………………………...133

B) Cooperación transfronteriza…………………………………………………133

a) Comisarías conjuntas o comunes/CCPA´s……………………………..134

b) Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza………………….136

C) EUROPOL y otros ejemplos de cooperación………………………………..138

a) EUROPOL…………………………………………….………………..138

b) EUROJUST…………………………………………………………….139

c) CEPOL…………………………………………………………………140

D) Gestión de crisis……………………………………………………………..140

a) Misiones humanitarias y de rescate…………………………………....142

b) Misiones de mantenimiento de la paz…………………………………143

c) Misiones de gestión de crisis…………………………………………..143

4.2.3 Cooperación policial en el interior de los Estados: Caso español…………..144

4.3 LAS CONSEJERÍAS DE INTERIOR DE LAS MISIONES DIPLOMÁTICAS COMO

ELEMENTO DE COOPERACIÓN ……………………………………………………..147

D) CONCLUSIONES……………………………………………………………………156

E) ÍNDICE ANALÍTICO………………………………………………………………. 160


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F) BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………..162

1. OBRAS GENERALES…………………………………………………………………162

2. DISCURSOS PÚBLICOS……………………………………………………………...164

3. ARTÍCULOS DE REVISTAS O CONTRIBUCIONES A LIBROS

COLECTIVOS……………………………………………………………………………164

4. PÁGINAS WEB…………………………………………………………………..........166

G) DOCUMENTACIÓN………………………………………………………………..168

1. LEGISLACIÓN ESPAÑOLA………………………………………………………….168

a) Leyes……………………………………………………………………………….168

b) Reales Decretos……………………………………………………………………168

c) Instrucciones y órdenes…………………………………………………………...170

2. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL…………………………………………….........171

a) Tratados…………………………………………………………………………...171

b) Unión Europea……………………………………………………………………171

c) Organización de las Naciones Unidas……………………………………………172

A) Carta de las Naciones Unidas, San Francisco, 26 de junio de 1945………..172

B) Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas…………….172

C) Resoluciones del Consejo de Seguridad…………………………………….173

D) Informes y opiniones jurídicas de la Secretaría General de la Organización de

las Naciones Unidas…………………………………………………………….173

E) Tribunal Internacional de Justicia………………………………………..…174

d) Organización del Tratado del Atlántico Norte………………………...………..174

e) Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa……...………….174

f) Organización de Estados Americanos………………………………..…………..174

H) ANEXOS……………………………………………………………………………...175

Anexo 1: Cuadro-ejemplo de distribución de oficinas sectoriales en Misiones Diplomáticas

españolas…………………………………………………………………………………. 175

Anexo 2: Cuadro- Total oficinas sectoriales españolas en las Misiones Diplomáticas

españolas…………………………………………………………………………………..176


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FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN EL EXTERIOR,

ESPECIALMENTE EN LAS EMBAJADAS

Policías en las embajadas españolas. Prueba de un concepto internacional

ampliado de seguridad

A) INTRODUCCIÓN

Cada día que la barbarie de la banda terrorista ETA nos despierta con un nuevo atentado

con víctimas, el telediario de las 15:00, sea la cadena televisiva que sea, empieza de

manera similar: - Buenas tardes, si pueden llamarse así…

Durante decenios, España y el resto de países de nuestro entorno, se han defendido

solos de los grupos terroristas denominados autóctonos (ETA, GRAPO, IRA…) y de la

proliferación de la droga en nuestras sociedades.

Desde el fin de la 2ª Guerra Mundial, los Estados democráticos se habían ido dando

cuenta de la necesidad de cooperar a nivel internacional para proporcionar la paz y la

seguridad internacional. Si bien, la reticencia a la cesión de competencias que afectan a

la seguridad interior de los Estados, dificultó este camino y mantuvo a los Estados

prácticamente aislados en la defensa de sus ciudadanos.

La revolución tecnológica, que trajo aparejada la mejora de las comunicaciones y de los

transportes, unida a la desaparición de la Unión Soviética, revolucionó la “estable”

situación de confrontación entre bloques y liberó hacia la conquista de un nuevo

mercado, a curtidas redes mafiosas que traspasaban fronteras cada vez con más

facilidad.

Si alguna idea positiva podemos sacar de los trágicos atentados del 11 de septiembre de

2001 en Nueva York, al hilo de los mencionados telediarios de las 15:00 horas, fue el

despertar de las sociedades democráticas a una clara realidad que será la primera

hipótesis de la que es objeto este trabajo: la globalización internacional ha traído

aparejada una merma en la seguridad interior de los Estados.


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Asimismo, el concepto de seguridad tradicional vinculado a la defensa militar, se vio

sobrepasado, al asentarse en nuestras sociedades un concepto multidimensional de la

misma que incluye diversos actores económicos, políticos, sociales y medioambientales,

además de la indispensable en defensa.

Ante estas nuevas amenazas surgidas en la sociedad internacional, los Estados

comenzaron a dar forma a esa petición teórica de cooperación internacional, que en el

ámbito de la seguridad se plasmó en modalidades de cooperación policial, diversas y

compatibles. En esta línea, el trabajo demostrará, como segunda hipótesis, como estas

nuevas amenazas y el concepto ampliado y multidimensional de seguridad han tenido

en los Estados una respuesta en forma de cooperación policial internacional.

De esta manera, ante el convencimiento de la necesidad de conocer los riesgos desde el

origen, para elaborar las correctas políticas de respuesta, y enmarcado en una clara

vocación de desarrollo del servicio exterior, se ha impulsado el despliegue operativo de

funcionarios del Ministerio del Interior en aquellos territorios de donde pueden proceder

mayores riesgos para España.

Como forma de aportar seguridad y protección tanto a la colonia española residente

como al resto del Estado, se han potenciado las Consejerías de Interior en las Misiones

Diplomáticas y Representaciones Permanentes en el extranjero como primera e

imprescindible defensa de la seguridad interior de España (tercera hipótesis de trabajo).

La presente memoria, realizada desde el interés personal tanto de formación académica

como por mi orientación profesional, se ha estructurado en cuatro capítulos.

En el primero de ellos, titulado “la diplomacia”, se refleja como en un periodo de

coexistencia entre los Estados, la diplomacia surgió para gestionar los intereses de un

Estado en otro y acabó derivando en la constitución de las embajadas permanentes. A lo

largo del tiempo y tras diferentes etapas, variadas y complejas, la costumbre

internacional hizo que los diplomáticos fueran ampliando sus funciones a medida que la

interrelación entre los Estados ha sido más intensa y las necesidades de cooperación

crecientes.


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En el segundo capítulo, “la Misión Diplomática española”, se refleja la estructura actual

de una embajada en nuestro país, fruto de esta evolución histórica, con funciones

diversas y especializadas que han supuesto la creación de diversas oficinas sectoriales,

entre ellas las Consejerías de Interior.

El fenómeno resultante de la ruptura del bipolarismo de la Guerra Fría y la

globalización internacional es tratado en el tercer capítulo desde la óptica del cambio

que a la concepción de seguridad ha supuesto este mundo cada vez más

interrelacionado. La nueva concepción multidimensional de la seguridad, más allá de la

tradicional de defensa, hará necesario una prevención y respuesta policial eficiente para

evitar las nuevas amenazas.

Como colofón al presente trabajo, el cuarto capítulo refleja las respuestas que por parte

de los Estados se han dado, en el ámbito de la cooperación policial, para hacer frente a

estos peligros multidimensionales, lo que ha supuesto la creación de las Consejerías de

Interior, las cuales (desde una posición de transparencia y legalidad, claramente alejada

del secretismo de otras épocas) nacen con clara vocación de continuidad en el tiempo,

como imprescindible elemento de cooperación y con un claro horizonte de progresiva

potenciación, tanto en España, como en los Estados de nuestro entorno.

Para todo ello, y desde una perspectiva interdisciplinar en la que destacan los elementos

de Derecho, Historia y Relaciones Internacionales, en este trabajo se han empleado

diferentes fuentes de conocimiento: primarias de todo orden y difusión; secundarias

(libros, monografías, artículos…); entrevistas (no tan profusas como hubiera sido

deseable ante la comprensible sensibilidad de ciertos aspectos del trabajo) y por la

propia experiencia personal del investigador (varios intercambios como Inspector del

Cuerpo Nacional de Policía facilitados por el conocimiento de idiomas pero, sin

embargo, lejos de ser un experto en la práctica). Aunque este trabajo se ha circunscrito

al caso español, valga como muestra de un fenómeno internacional cuyo estudio podría

realizarse en un futuro a un análisis comparado mucho más ambicioso.


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B) HIPÓTESIS DE TRABAJO:

1. La globalización internacional ha traído consigo una merma en la

seguridad interior de los Estados.

2. El nuevo concepto multidimensional de la seguridad ha conducido hacia

una cooperación internacional en el ámbito policial, con clara vocación

de estabilidad y continuidad, como respuesta compartida a las amenazas

globales.

3. Las Consejerías del Interior en el extranjero son elemento

imprescindible para la defensa de la seguridad interior en España.


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C) CONTENIDO DE LA INVESTIGACIÓN

Capítulo 1: LA DIPLOMACIA

1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DIPLOMACIA

1.1.1 La diplomacia en la Antigüedad

1.1.2 La diplomacia permanente

1.1.3 Francia impone su modelo

1.1.4 Nuevas formas de diplomacia. La diplomacia democrática

1.2 LAS FUENTES DE DERECHO DIPLOMÁTICO

1.3 LA DIPLOMACIA Y SU SITUACIÓN EN LA POLÍTICA DEL ESTADO

1.3.1. Diplomacia y relaciones internacionales

1.3.2. Diplomacia y política exterior

1.4 LA ACCIÓN EXTERIOR DEL ESTADO

1.4.1 Concepto

1.4.2 Órganos encargados del ejercicio de la Acción Exterior

1.5 ADMINISTRACIÓN EXTERIOR Y SERVICIO EXTERIOR. ESPECIFICIDAD DEL

DERECHO ESPAÑOL

1.5.1 Normativa aplicable en España

1.5.2 Órganos centrales en el Derecho español

1.5.3 Órganos periféricos en el Derecho español

1.6 LA MISIÓN DIPLOMÁTICA

1.6.1 Forma original de ejercicio de la diplomacia

1.6.2 Establecimiento de la misión diplomática

1.6.3 Tipos de misiones diplomáticas

1.6.4 Funciones de las misiones diplomáticas

1.6.5 Principios que deben inspirar a la misión diplomática

1.6.6 Personal de las misiones diplomáticas

A) El Jefe de la Misión

B) Demás miembros del personal diplomático

C) Los miembros del personal administrativo y técnico

D) Personal de servicio

1.6.7 La terminación de las funciones diplomáticas

1.6.8 Privilegios e inmunidades diplomáticos


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1.7 OTROS ÓRGANOS PERIFÉRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN EXTERIOR

1.7.1 Misiones especiales

1.7.2 La diplomacia multilateral

1.7.3 Las instituciones y organismos públicos de la Administración General del

Estado en el Exterior

1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DIPLOMACIA

La diplomacia, entendida como “la manera de conducir los asuntos exteriores de un sujeto

de Derecho Internacional utilizando medios pacíficos y principalmente la negociación”1 es

una costumbre codificada recientemente si tenemos en cuenta el contexto histórico global

en el que ha evolucionado.

Sin embargo, la necesidad esencial de ordenar las relaciones motivó que ya desde el origen

de la existencia de los pueblos, éstos tuvieran que entrar en contacto unos con otros, lo que

ha llevado a algunos autores a manifestar que la diplomacia nació cuando por primera vez

un jefe de tribu, con la finalidad de la resolución de un conflicto entre dos comunidades,

envió a un emisario con el fin de zanjar el asunto, o cuando dos jefes de tribus se reunieron

para discutir pacíficamente problemas comunes.2

1.1.1. La diplomacia en la Antigüedad

Estos grupos sociales, estas tribus primitivas, carecían de una autoridad superior que las

jerarquizase y que fuera capaz de imponerles su autoridad, por lo que CAHIER adopta esta

idea y asume la existencia de la diplomacia desde el momento en que se entablaban

negociaciones pacíficas entre estas tribus, ya que podrían considerarse en cierto sentido

como sujetos del Derecho de Gentes de la época3.

1 CAHIER, Ph.: Derecho Diplomático Contemporáneo, Ediciones Rialp, Madrid, 1965, p. 20 2 NUMELIN, R.: Les origines de la diplomatie, París, 1945, p. 163 CAHIER, Ph.: ídem, p. 21


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En la misma línea se ha admitido que la diplomacia “es tan antigua como los pueblos

mismos”4, siendo codificada esta idea en 1961 en el Preámbulo del Convenio de Viena

sobre Relaciones Diplomáticas, en su párrafo primero: “Teniendo presente que desde

antiguos tiempos los pueblos de todas las naciones han reconocido el estatuto de los

funcionarios diplomáticos”.

Desde entonces, su objetivo fundamental seguirá siendo el mismo: la obtención de las

mejores condiciones posibles para el país que representa el agente diplomático, por medio

de un método que, aún habiendo evolucionado, es substancialmente idéntico: la

negociación.5

Sin embargo, hasta el Renacimiento la diplomacia se manifiesta de forma ocasional, ad hoc,

careciendo de la continuidad y solemnidad adquirida con el paso de los siglos.

Ya en la Antigüedad, los enviados de un territorio a otro “se entiende que son

representantes de sus pueblos en cuyo nombre actúan y por ello deben ser tratados con

particular deferencia”6, desarrollándose numerosos escritos sobre la práctica de la

negociaciones diplomáticas (Código de Manú en la India, tratado entre Ramsés II y el rey

hitita Hattusili III en 1278 a.C…). Incluso puede entenderse como tal la negociación de

Moisés con el Faraón sobre la salida de los judíos de Egipto.7

En esta época son los griegos quienes, gracias principalmente a su tejido colonial con el

mundo heleno y con sus vecinos inmediatos, proporcionan a las relaciones una cierta

estabilidad de forma, sin llegar todavía a considerarse misiones permanentes, a través de las

uniones anfictiónicas y Ligas que implicaban reuniones plurilaterales para tratar cuestiones

de interés común, incluso en periodos regulares de tiempo.

El camino marcado por Grecia será continuado inicialmente por Roma y posteriormente por

los pueblos bárbaros que propiciaron la caída del Imperio Romano de Occidente.

4 REDSLOB, R.: Historie des grands principes du droit des gens depuis l´antiquité jusqu´à la veille de la grande guerre, Arthur Rousseau, París, 1933, p. 78 5 GARCIA ARIAS, L.: Las antiguas y nuevas formas de diplomacia, Talleres de Octavio y Félez, Zaragoza, 1962, p. 9 6 VILARIÑO PINTOS, E.: Curso de Derecho Diplomático y Consular, Ed. Tecnos, Madrid, 1987, p. 60 7 Sagrada Biblia, Libro del Éxodo, capítulos 7 al 12, Nacar-Colunga, Madrid, 1977.


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Progresivamente, las entidades políticas europeas van utilizando las misiones diplomáticas,

siempre con carácter temporal, siendo de entre ellas Bizancio y el Papado quienes tendrán

el mayor desarrollo institucional.

1.1.2. La diplomacia permanente

A mediados del siglo XV, la península itálica se encontraba dominada por cinco Estados

importantes: Venecia, Milán, Florencia, Nápoles y el Papado de Roma, encontrándose las

cinco en un relativo equilibrio de fuerzas en un ambiente de luchas, atentados e intrigas, sin

poder ninguna de las cinco avasallar a las restantes.

De esta manera, Venecia, la potencia marítima y comercial comprendió la utilidad que

suponía para su comercio estar al corriente de lo que sucedía en las demás ciudades o

Estados y estableció desde comienzos del siglo misiones diplomáticas permanentes en

Constantinopla y Roma, son los denominados oratores venecianos quienes a través de una

correspondencia regular proporcionaron a la República “toda suerte de informaciones

económicas y políticas”.8

Aun cuando documentalmente parece atribuible a Francesco SFORZA, duque de Milán, la

designación en 1450 del primer embajador permanente de la historia moderna, al acreditar a

NICODEMUS DEI PONTREMOLI ante el señor de Florencia, COSME DE MÉDICIS9; es

a Venecia a quien gran parte de la doctrina considera la antecesora del origen de las

misiones diplomáticas permanentes fundamentándose en que “es la única ciudad donde las

funciones diplomáticas fueron minuciosamente reglamentadas y donde comenzaron a

aparecer verdaderos diplomáticos en el sentido moderno de la palabra”.10

8 BUZZATI, G.C.: Diritto diplomatico veneziano del secolo XIII, Turín, 1898 9 PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, Madrid, 2007, p. 481 10 CAHIER, Ph: ídem, p. 25; en la misma línea: VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 67, “es a Venecia a quien se debe la configuración y la más completa organización de la nueva forma de diplomacia, sobre cuyo modelo se producirá su desarrollo en etapas posteriores, de ahí que Venecia sea considerada como “escuela y prueba deembajadores”, y la diplomacia permanente –y aún la diplomacia moderna en general- como creación veneciana”.También en la misma línea GANSHOF, F.L.: “Le Moyen Age”, en Histoire des relations internationals,RENOUVIN (dirección), Hachette, París, 1953, pp. 276 y ss.


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La moda italiana, en palabras de Luis XI de Francia11, se generalizó entre las ciudades

italianas hasta expandirse fuera de la península itálica, siendo Fernando II de Aragón, el

primer soberano no italiano en acreditar un embajador permanente (Alfonso de Silva en

1464 en París). Todo ello gracias a la vinculación existente entre la Corona de Aragón y los

reinos de Sicilia y Nápoles.12

Esta diplomacia permanente no puede confundirse con aquellas misiones temporales que en

la época anterior se prolongaban en el tiempo, ya que aquí se envían con la finalidad de

mantener relaciones continuas y abarcar, en principio, toda clase de asuntos existentes.

Si bien, sí que es evidente que esta nueva diplomacia no surge ex novo, sino que “se va

perfilando sobre una situación fáctica que se revela útil y, además, no carece de

precedentes”.13

WECKMAN dirá que “la nueva diplomacia era una consecuencia natural de los nuevos

aspectos de la política, la cual, a su vez estuvo determinada por la nueva concepción del

Estado”14. Así, la diplomacia permanente surge en estrecha relación con el establecimiento

y consolidación del Estado moderno. Tras finalizar la Edad Media, la nueva sociedad

internacional establece las relaciones entre los Estados-nación surgidos de una forma

horizontal, mantenidas bajo el prisma superiorem non recognoscentes.

De esta forma la diplomacia permanente puede considerarse como un elemento más de la

cultura renacentista o, cuando menos, una consecuencia inevitable de la misma.15

1.1.3 Francia impone su modelo

Progresivamente esta nueva diplomacia se desarrolla bajo la influencia de la potencia

dominante en el continente, Francia, iniciándose a partir de la paz de Vervins de 1598 (que

11 VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, cita, p. 67 12 KAMEN, H.: Imperio: La forja de España como potencia mundial, Aguilar, Madrid, 2003, pp. 57 y ss., sobre los inicios de la diplomacia española 13 VILARIÑO PINTOS, E: ídem, p. 65 14 WECKMANN, L. Les origines des missions diplomatiques permanentes, RGDIP, París, 1952 15 VILARIÑO PINTOS, E : ídem, p. 66


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pone fin a las guerras de religión del Renacimiento) y, sobre todo, desde los Tratados de

Westfalia de 1648, la etapa denominada de diplomacia tradicional o diplomacia clásica.

Desde este momento el agente diplomático se considera como observador permanente del

propio Estado en la vida interna e internacional del Estado ante el que está acreditado,

función que será utilizada para posibilitar la solución pacífica de controversias.

CAHIER considera que en este momento el agente diplomático es el representante de su

soberano, y no del Estado. Todo ello deducido de la concepción del Estado en este tiempo,

en el que éste se confunde con la persona del soberano, siendo un ejemplo de esta situación

la frase atribuida a Luis XIV de Francia al decir “El Estado soy yo”.

El agente en este momento toma parte en la vida activa del interior del Estado en el que

desarrolla su misión, pudiendo tomar parte por una u otra facción de las que se disputen el

poder, por lo que es considerado como un centro de espionaje y de intriga.

Destaca la ley que en 1653, en época de Cromwell, prohibía a los miembros del Parlamento

inglés hablar con diplomáticos extranjeros bajo pena de verse privados de su escaño.16

Paralelamente va emergiendo un derecho diplomático que encontrará su cristalización en el

Reglamento sobre los agentes diplomáticos aprobado en el Congreso de Viena de 1815.

Desde este momento los diplomáticos, considerados ya como funcionarios, como una parte

de la Administración del Estado, pueden considerarse como representantes de un Estado y

no de un soberano.

A lo largo del siglo XIX el papel desempeñado por los Jefes de las Misiones Diplomáticas

contribuirá a la solución pacífica de las controversias internacionales al favorecer con su

función el mutuo conocimiento de los Estados. Todo esto como complemento a la

progresiva sustitución de esta función de espionaje y subversión ejercida por los

embajadores en la etapa anterior por la de mero observador de la situación existente en el

país en el que se desarrolla la representación.

16 NICOLSON, H.: La diplomacia, México, 1948


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Estas condiciones suponen el desarrollo de una verdadera “Edad de Oro” para los

diplomáticos en la que gozarán de una gran independencia debido a la lentitud de las

comunicaciones y el ejercicio de la diplomacia en un reducido círculo, lo que se ha

denominado la diplomacia secreta. Diplomacia a la que sólo tienen acceso los diplomáticos,

entendido como personas de un mismo estrato social que comparten un espíritu de cuerpo

de élite a pesar de pertenecer a nacionalidades diferentes.

1.1.4 Nuevas formas de diplomacia. La diplomacia democrática

No será hasta el fin de la Primera Guerra Mundial cuando se entre en una nueva etapa para

la diplomacia, en la que se precipitan los acontecimientos que modificarán el orden

establecido.

El progreso científico y el desarrollo de los medios de comunicación y de transporte, unido

al desarrollo organizativo internacional harán que la opinión pública se convierta en “el

poder más tremendo que quizás haya sido jamás puesto en acción en la historia del género

humano”.17

La declaración de los Catorce Puntos de WILSON18, de enero de 1918, en el punto 1

constituirá el inicio de la decadencia de la diplomacia secreta al abogar por una diplomacia

franca y pública, considerando que a los pueblos no se les podía tratar como simples

objetos.

Esta obligación de establecimiento de una diplomacia abierta ha sido ampliamente matizada

por la doctrina refiriéndose a la necesidad de un control público de la actividad el Estado,

teniendo en cuenta la opinión pública nacional o internacional19, lo que sería un control de

resultado, pero no sobre la negociación en sí, ya que según PANIKKAR “La negociación es

esencialmente un método secreto: nada es más desastroso para ello que una publicidad mal

17 PEARSON, L.B.: Diplomacy in the nuclear age, Cambridge, 1959, p. 18 18 WILSON, W.: Discurso ante el Congreso de los EE.UU. de 8 de enero de 1918, los “Catorce Puntos de Wilson”:“Punto 1. Pactos de paz conocidos por todos, preparados abiertamente, de manera que en adelante no haya alianzas particulares de ninguna especie entre las naciones, sino una diplomacia que proceda siempre con franqueza y de manera pública”.19 MILZA, P.: « Opinion publique et politique étrangère », en Opinion publique et politique extérieure, I, 1870-1915, Roma, 1981, pp. 676-687


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considerada y prácticamente toda la publicidad está mal concebida cuando las

negociaciones están teniendo lugar”20

Hoy día la diplomacia se manifiesta de forma simultánea mediante una diversidad de

formas debido a la adaptación a la realidad social surgida con la proliferación de

organizaciones internacionales y la creciente interdependencia de los Estados, lo que no ha

restado protagonismo al papel de la diplomacia permanente.

1.2 LAS FUENTES DE DERECHO DIPLOMÁTICO

Las normas de derecho diplomático pertenecerán, por tanto, a dos órdenes jurídicos

diferentes: el Derecho internacional y el Derecho interno de los Estados.21

En el primer caso, las reglas de Derecho internacional irán dirigidas a los sujetos de

Derecho Internacional como forma de obligarles a adoptar normas de conducta para con sus

propios órganos encargados de las relaciones exteriores y con respecto a órganos similares

de otros sujetos de derecho.

El derecho interno, en cambio irá dirigido a los órganos de las relaciones exteriores de los

Estados o de las Organizaciones internacionales, considerados como órganos del orden

jurídico interno de estos sujetos de Derecho internacional.

Ambos órdenes estarán íntimamente ligados por el hecho de la primacía del Derecho

internacional sobre el derecho interno.22

El derecho diplomático, evolucionando en paralelo al concepto de diplomacia, se ha visto

enriquecido por diversas fuentes que lo han ido perfilando, siendo éstas la costumbre, los

20 PANNIKAR, K.M.: The principles and practice of diplomacy, Asia Publishing House, Bombay, 1956, p. 94 21 MARESCA, A.: La missione diplomatica, Guiffrè Editore, Milán, 1959, p. 27: “Uno studio sistematico della disciplina giuridica della Missione diplomatica deve soffermarsi, innanzi tuto, sul sistema dell fonti delle regolatrici dell´instituzione. A questo reguardo, si deve constatare che le norme relative ad una Missione diplomatica appartengono a due categorie: norme di diritto internazionale e norme di diritto interno”. 22 CAHIER, ídem : 47 y ss.


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tratados internacionales (bilaterales y multilaterales), las leyes internas de los Estados, la

Jurisprudencia y la doctrina.

1.3 LA DIPLOMACIA Y SU SITUACIÓN EN LA POLÍTICA DEL ESTADO

La diplomacia podría, por tanto, definirse como “la manera de conducir los asuntos

exteriores de un sujeto de Derecho internacional utilizando medios pacíficos y

principalmente la negociación”23

Deduciéndose de esta definición la existencia de dos elementos en el término diplomacia:

su situación el plano de las relaciones internacionales y la idea de la negociación.

Por su parte, VILARIÑO PINTOS define la diplomacia como “la actividad ejecutora de la

política exterior de un sujeto de derecho internacional, llevada a cabo por órganos y

personas debidamente representativos del mismo, ante otro u otros sujetos de derecho

internacional, para, por medio de la negociación, alcanzar, mantener o fortalecer

transaccionalmente la paz; ha de tener como finalidad última hacer posible, con tales

medios, la construcción o existencia de una comunidad internacional justa que, a través de

la cooperación, permita el pleno desarrollo de los pueblos”.24

1.3.1. Diplomacia y relaciones internacionales

La diplomacia se enmarca en el plano de las relaciones internacionales, entendidas éstas

como “aquellas relaciones entre individuos y colectividades humanas que en su génesis y su

eficacia no se agotan en el seno de una comunidad diferenciada y considerada como un

todo, que fundamentalmente (pero no exclusivamente) es la comunidad política o Estado,

sino que trascienden sus límites”.25

23 CAHIER, ídem, p. 19 24 VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 90 25 TRUYOL, A.: La teoría de las relaciones internacionales como sociología: introducción al estudio de las relaciones internacionales, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1973, p. 28


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En consecuencia, las relaciones internacionales pueden dividirse en dos grandes formas de

relaciones, las interestatales, es decir, las establecidas a través de los órganos de los sujetos

de derecho internacional; y las transnacionales, que son las desarrolladas entre sí por

individuos o grupos.

Dentro de las relaciones internacionales interestatales existen dos grandes grupos de

manifestaciones, las bélicas, las cuales tras haber tenido gran importancia en las relaciones

entre Estados han sido proscritas jurídicamente como instrumento de actuación; y las

pacíficas, calificadas como tal incluso aquellas actuaciones que en una situación previa a la

iniciación de hostilidades buscarán solucionar pacíficamente la controversia.

Es en este lugar donde las relaciones diplomáticas se individualizan de las demás relaciones

interestatales al configurarse como relaciones oficiales y formales de los Estados u otros

sujetos de Derecho internacional, a través de unos órganos específicos propios que actúan

en nombre del Estado y le es imputada su actuación.26

Para su establecimiento, las relaciones diplomáticas necesitarán de un acuerdo formal

recíproco.

En este aspecto, si bien no pude considerarse una obligación el mantener relaciones entre

Estados, sin embargo, hoy día es indudable la obligación que tienen los Estados de cooperar

entre sí (Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas que contiene

los “Principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la

cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas). Siendo

una pieza clave de esta cooperación, aunque no estrictamente exigida desde el punto de

vista jurídico por aquel principio, las relaciones diplomáticas.27

1.3.2. Diplomacia y política exterior

La política exterior son los objetivos fijados por un sujeto de derecho internacional (en

adelante Estado) a alcanzar, hacia el exterior, en sus relaciones con otros sujetos en función

26 VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, pp. 18 y ss. 27 PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, Madrid, 2007


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de sus intereses generales. Acción normalmente desarrollada por los órganos centrales de

las relaciones exteriores.

Por el contrario, la diplomacia es una de las formas que el Estado tiene de ejecutar esa

política exterior previamente determinada: aquella que se lleva a cabo a través del método

pacífico de la negociación.

Para explicar la diferencia entre una y otra la doctrina ha utilizado con frecuencia el símil de

considerar la política exterior como la estrategia en el orden militar y a la diplomacia como

la táctica, la cual depende de la estrategia a la que sirve.28

El término de “política exterior” fue definido por LÓPEZ NIETO como “la política

tendente a mantener las relaciones del Estado con los demás países miembros de la

Comunidad Internacional o con los órganos propios de ésta. A tal contenido debe añadirse

otros dos: uno que se refiere a la asistencia y protección que el Estado mantiene con sus

súbditos que se encuentran en el extranjero, es decir, la protección de los intereses

españoles y otro, que se manifiesta por la actividad que el Estado desarrolla fuera de sus

fronteras, de orden benéfico, cultural, etc.”.29

1.4 LA ACCIÓN EXTERIOR DEL ESTADO

1.4.1 Concepto

Esta acción ejercida por los Estados en su necesidad de cooperar con el resto de sujetos de

Derecho internacional, actuación imprescindible en la sociedad contemporánea, es lo que se

denomina la “acción exterior del Estado”.

Para REMIRO BROTÓNS, esta acción exterior ha de realizarse bajo una doble perspectiva,

la internacional y la interna. Los intereses comunes existentes en la sociedad internacional

han de condicionar la acción exterior de un Estado, como miembro que es de esta sociedad

28 LUNA, A.: Prólogo a la obra de Ferreira de Mello (VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 81) 29 LÓPEZ NIETO, F.: La Administración pública en España, Ariel, Madrid, 1989, pp. 224-225


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internacional. Es decir, se trata de una “acción regida por el internacionalismo de principios

y propósitos” 30.

Ad intra la acción exterior del Estado es regida por los distintos órganos del Estado que

conforman su estructura territorial, quedando sometidos a los principios de unidad de

acción, democracia y control.

La conquista de la democratización de la acción exterior del Estado tuvo una gran

resistencia en los pensadores del siglo XIX. Así John LOCKE31 estimaba que “el poder

federativo debía ser ejercido por el poder ejecutivo, siendo sobre él menor el control del

poder legislativo”; Jean Jacques ROUSSEAU32 advertía que “el ejercicio de la acción

exterior no conviene al pueblo”; TOCQUEVILLE33 afirmaba que “la política exterior no

reclama el empleo de casi ninguna de las cualidades que son propias de la democracia y

exige, por el contrario, el desarrollo de casi todas las que le faltan”.

Sin embargo estos postulados son superados a lo largo del siglo XX afirmando el profesor

REMIRO que “La democratización implica hacer efectivo el principio de la soberanía

popular en el ámbito de la política exterior del Estado hasta el límite en que la naturaleza lo

permita”.34

De esta manera, y tal y como se reflejó en el punto 1.1.4, la evolución del poder de la

opinión pública en las sociedades democráticas ha traído consigo una mayor transparencia

de la diplomacia y de la acción del Estado en política exterior.

30 REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, McGraw Hill, Madrid, 1997, pp. 747 y ss.31 LOCKE, J.: 2nd Treatise, pp. 145 y ss. Vid. COX, R.H.: Locke on war and peace, Oxford, 1960, pp. 125-127 32 ROUSSEAU, J.J.: Lettres écrites de la Montagne, 7eme lettre, en Ouvres complètes, III, París, 1964, pp. 826-827 33 TOCQUEVILLE, A.: De la démocratie en Amérique, Union générale d´éditions, París, 1968, pp. 136-137 34 REMIRO BROTÓNS, A.: La acción exterior del Estado, Ed. Tecnos, Madrid, 1984, p. 13 y ss.


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1.4.2 Órganos encargados del ejercicio de la Acción Exterior

Si bien la actuación de todos los órganos del Estado puede tener relevancia para el ejercicio

del Derecho internacional, los órganos que llevan el peso de las relaciones internacionales

son aquellos que son capaces de manifestar en el plano internacional la voluntad de un

Estado.

En ejercicio del principio de autoorganización los Estados son libres de estructurar sus

órganos para mejor cumplimiento de estos fines. Sin embargo, la práctica ha dado lugar a

una cierta normalización en el plano comparado que ha llevado incluso a la formación de

normas internacionales sobre la competencia de ciertos órganos para realizar ciertos actos y

sobre sus funciones, estructura, privilegios e inmunidades y protección reconocido por el

Derecho internacional.

Así puede establecerse una clasificación entre órganos centrales, como el Jefe de Estado, el

Jefe de Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores, y órganos periféricos, que ejercen sus

funciones fuera del territorio del Estado, bien sean de carácter permanente y contenido

general (Misiones Diplomáticas y Representaciones ante Organizaciones Internacionales), o

bien se trate del desempeño durante un tiempo determinado de mandatos concretos

(diplomacia ad hoc como, por ejemplo, las Misiones Especiales).

1.5 ADMINISTRACIÓN EXTERIOR Y SERVICIO EXTERIOR. ESPECIFICIDAD DEL

DERECHO ESPAÑOL

1.5.1 Normativa aplicable en España

La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado

(LOFAGE), supuso tras su aprobación en 1997, la primera vez que se acuñaba en España la

expresión Administración General del Estado en el Exterior.

Los primeros pasos del legislador español provienen de la elaboración del Libro Blanco del

Servicio Exterior del Estado, cuyas conclusiones fueron aprobadas por acuerdo del Consejo


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de Ministros de 24 de abril de 1987. Sus estudios sirvieron como base para la elaboración

del Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la Administración Exterior

del Estado, el cual influiría en la fórmula organizativa adoptada años más tarde en la

LOFAGE.35

De esta forma se reconoce la consideración de la Administración Exterior del Estado como

de una de las llamadas “Administraciones Especiales”, al igual que la Militar, Justicia o

Hacienda.

Derivada de esta normativa se puede definir a la Administración Exterior del Estado como

el conjunto de órganos de la Administración del Estado a los que corresponde la ejecución

de la política exterior.

La doctrina ha consagrado la expresión “servicio exterior” para referirse a este conjunto

unitario de órganos, tanto centrales como periféricos, a los que compete la ejecución y

definición de la política exterior, cuya dirección última corresponde al Gobierno.

Este concepto abarcaría, por tanto, tanto al Ministerio de Asuntos Exteriores como a cada

uno de los departamentos ministeriales con proyección exterior, de la misma forma que la

Ley Orgánica 6/1980 de 1 de julio acuña el concepto de “Defensa Nacional” para acotar un

ámbito propio de la administración militar que abarca tanto la propiamente castrense como

los órganos civiles que la complementan.

Al carecer de una Ley de Servicio Exterior, la normativa aplicable es el R.D. 632/1987 de 8

de mayo que en su artículo 1 recoge que “La Administración del Estado en el Exterior, a la

que corresponde la ejecución de la política del Gobierno, está constituida por los Órganos,

Servicios e Instituciones de la Administración del Estado que desempeñan sus funciones en

el extranjero o ante una organización internacional, cuya sede se encuentre en territorio

español”.

35 PAZ AGÜERAS, J.M.: La Administración General del Estado en el Exterior, Ministerio de Asuntos Exteriores (AA.EE.), 1999, pp. 9 y ss.


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Este sector de la Administración Pública tendrá, para el profesor PAZ AGÜERAS, una

serie de características que le individualizan con respecto a resto, estas son:

! Sometimiento a un doble ordenamiento jurídico.

Los órganos que ejerzan funciones en el extranjero “deberán respetar las leyes y

reglamentos del Estado receptor” (art. 41.1 de la Convención de Viena sobre

Relaciones Diplomáticas)

! Pluralidad de fuentes jurídicas en el ejercicio de sus funciones.

Abarcando los órganos competencias de carácter general, al proyectar hacia el

exterior la totalidad de los objetivos perseguidos por la Administración interna.

! Ejercicio de las “Potestades implícitas”.36

Según Juan Miguel DE CUÉTARA estas “tienen su origen en el Derecho

Internacional y constituyen una excepción al principio nihil servandum quod non

escriptum, según el cual toda potestad administrativa ha de ser expresa ya que ante

el silencio de la ley la Administración carece de poderes propios”37

El profesor REMIRO BROTÓNS ahonda en esta idea al señalar que “desde un

punto de vista constitucional puede afirmarse que al Gobierno le está permitido en la

conducción de la Política Exterior todo lo que no le ha sido expresamente

prohibido”38

! Menor grado de control.

! Estatuto personal propio de los funcionarios a su servicio.

! Limitaciones impuestas por el respeto a la soberanía del Estado de acogida

o Para apertura, creación o modificación de sus órganos

o En cuanto a la libre designación y traslados de personal

o De sus facultades de ejecución

o De auxilio administrativo

No juega aquí el principio de coordinación con las administraciones públicas

del país acogida consagrado en el art. 103 C.E. como sí lo hace en el interior

y proporciona cooperación entre órganos administrativos pertenecientes a

distintas administraciones del Estado

36 TIJ, dictamen de 11 de abril de 1949, Réparation des dommages subis aux services des Nations Unies, Comte Bernadotte, Recueil, 1949, pp. 178-179, desarrolla la idea de las “potestades implícitas” de las organizaciones internacionales.37 DE LA CUÉTARA, J.M.: Las potestades administrativas, Tecnos, Madrid, 1986, p. 79 38 REMIRO BROTÓNS, A.: “El poder exterior del Estado”, en Revista de Documentación Administrativa, n. 205/1985, pp. 53-91


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1.5.2 Órganos centrales en el Derecho español

El artículo 56. 1 de la Constitución Española concede al Rey la más alta representación en

las relaciones internacionales.

Al ser España una monarquía parlamentaria, esta representación conlleva que el Rey

formalice y solemnice decisiones en las que no ha participado. Siendo necesaria una

relación directa entre la Corona y el Gobierno (de ahí que siempre un Ministro acompañe al

Rey para “ratificar” lo que hace el Monarca con el visto bueno del Gobierno).

La Constitución Española otorga en su artículo 97 al Gobierno “la dirección de la política

interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado…”.

Siendo en este aspecto el eje de toda actuación a desarrollar por el Gobierno el “principio

de unidad de acción” que marcará la actuación bajo la cual tendrán que dirigirse el resto de

órganos.

Por su parte, el Ministro de Asuntos Exteriores, tiene asignadas las funciones de

“promover, proyectar, dirigir y ejecutar la política exterior del Estado; concertar sus

relaciones con otros Estados y Entidades internacionales; defender y fomentar los intereses

españoles en el exterior y llevar a cabo una adecuada y eficaz política de protección de los

ciudadanos españoles en el extranjero”.39

El resto de departamentos ministeriales, en mayor o menor medida, tienen intereses y

objetivos sectoriales que se proyectan hacia el exterior.

Por ello en la actuación de todos los órganos del Estado que proyectan sus actividades fuera

del territorio nacional rige el principio de unidad de acción, con la finalidad de mantener

39 Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto, por el que se determina la Estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores


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una línea de consecución de los objetivos perseguidos en política exterior por el Gobierno,

que es al que constitucionalmente le corresponde su dirección.40

La exposición de motivos del Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo define el principio de

unidad de acción (el cual ya había sido recogido en el Libro Blanco de Servicio Exterior),

recogiendo el artículo 1 que es a “la Administración del Estado en el Exterior, a la que

corresponde la ejecución de la política del Gobierno”.

El profesor de Derecho Internacional REMIRO BROTÓNS propone la solución de

“concebir un sistema comunicante de doble llave que, reconociendo la responsabilidad de

los distintos Departamentos Ministeriales en la elaboración, gestión y ejecución de

programas de actuaciones sectoriales, incluidos los de naturaleza convencional y de

participación en las Organizaciones Internacionales, permita al Ministerio de Asuntos

Exteriores cribarlos en función de los objetivos globales de la política española,

coordinarlos y encauzarlos hacia el exterior, donde las representaciones diplomáticas

españolas han de ser los centros preeminentes de irradiación y apoyo logístico”.41

Entre los administrativistas, el profesor Aurelio GUAITA opina que al Ministerio de

Asuntos Exteriores le corresponde “coordinar en el interior del país las distintas tareas que

afectan en una u otra forma a las relaciones internacionales” aunque por otra parte “la

preparación de estos trabajos corresponde a los distintos Departamentos “técnicos”…pues

hoy es imposible que el Ministerio de Asuntos Exteriores pueda ocuparse técnicamente de

cuantos servicios tienen una proyección exterior, lo que por otra parte hace aconsejable que

los Departamentos técnicos cuenten con personal idóneo para hacer la síntesis del trabajo

técnico y del internacional”.42

40 PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 22-2341 REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, Mc Graw-Hill, Madrid, 1997, p. 750 42 GUAITA, A.: Derecho Administrativo Especial, Tomo I, Librería General, Zaragoza, 1962


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1.5.3 Órganos periféricos en el Derecho español

Estos órganos periféricos resultan imprescindibles como sistema de apoyo a la acción

exterior del Estado al corresponderles en gran medida la función de ejecutar la política

exterior del Gobierno.

Tanto aquellos que desempeñan su función con carácter permanente y competencias

generales como aquellos que lo realizan ad hoc, todos aquellos actúan fuera de las fronteras

del Estado y facilitan las relaciones con los otros Estados y con las Organizaciones

Internacionales.

Por el desempeño de su función en el exterior, estos órganos se verán sujetos a tres

ordenamientos jurídicos distintos, el del Estado al que pertenecen, el internacional y el del

Estado en el que actúan.43

La LOFAGE en 1997 establecerá en su artículo 36 que la Administración del Estado en el

Exterior está integrada por las:

a) Misiones Diplomáticas Permanentes o Especiales

b) Representaciones o Misiones Permanentes

c) Delegaciones

d) Oficinas Consulares

e) Instituciones y Organismos Públicos de la Administración General del Estado

cuya actuación se desarrolle en el exterior

1.6 LA MISIÓN DIPLOMÁTICA

1.6.1 Forma original de ejercicio de la diplomacia

El Tribunal de La Haya en 1980 al tratar el asunto del personal diplomático y consular de

los Estados Unidos en Teherán, respecto al régimen de las relaciones diplomáticas dirá que

se trata de “un edificio jurídico pacientemente construido por la Humanidad en el curso de

43 REMIRO BROTÓNS, A.: Derecho Internacional, Mc Graw-Hill, Madrid, 1997, pp. 758 y ss.


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los siglos, cuya salvaguarda es esencial para la seguridad y el bienestar de una comunidad

internacional compleja como la actual”.44

Esta evolución histórica, tratada en el primer apartado, ha ampliado las formas actuales de

ejercer la diplomacia siendo, sin embargo, la misión diplomática la forma más característica

y aún hoy, más efectiva de desarrollo de las relaciones internacionales entre los sujetos de

Derecho Internacional.

1.6.2 Establecimiento de la misión diplomática

El establecimiento de la misión diplomática entre los Estados interesados está regido por el

principio general del mutuo acuerdo entre el Estado acreditante y el Estado receptor.45

Pero para que este acuerdo sea efectivo deben cumplirse dos requisitos inexcusables, que la

entidad que envía la misión diplomática y aquella que la recibe posean personalidad jurídica

internacional; y que además, esos dos Estados o esos dos gobiernos de esos dos Estados se

hayan reconocido.46 Por tanto, tener relaciones diplomáticas supone automáticamente el

reconocimiento del Estado con el que se establecen estas relaciones.

Así, al igual que un Estado no tiene obligación jurídica de reconocer a otro Estado (ejemplo

actual la declaración unilateral de independencia de Kosovo el 17 de febrero de 2008,

habiendo sido reconocido por Estados como Estados Unidos, Reino Unido o Francia, pero a

la que se han opuesto frontalmente países como Rusia, China, Serbia o España), tampoco

existe entre los Estados el deber de mantener relaciones diplomáticas.

Sí es requisito previo para establecer relaciones entre Estados que ambos se hayan

reconocido, pero el reconocerse no implica automáticamente el establecimiento de

relaciones diplomáticas.

44 Sentencia CIJ, Recueil, 1980, p. 3. (I.C.J.Reports 1979, p. 19, Diplomatic and Consular staff in Teheran, Judgement ICJ Reports 1980, pp. 30-43) 45 Siendo un ejemplo el Tratado de buena vecindad, amistad y cooperación entre el Reino de España, la República Francesa y el Principado de Andorra de 1º de junio de 1993 (BOE de 30 de junio de 1993) 46 CAHIER, Ph.: ídem, p. 85


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Por ejemplo, el Principado de Andorra puede reconocer a Georgia como Estado

independiente pero no tener entre sí ninguna relación diplomática; o la situación tras la

declaración de independencia de las Repúblicas Bálticas en 1991, a las que España

reconoció, pero no abrió inicialmente embajadas ejerciendo respectivamente la

representación en Letonia la de Estocolmo (Suecia), en Estonia la de Helsinki (Finlandia) y

en Lituania la de Copenhague (Dinamarca).

La obligación de los Estados de cooperar entre si, enunciada en la Resolución 2625 (XXV)

de la Asamblea General de las Naciones Unidas no llega imponer la existencia de misiones

diplomáticas permanentes entre los Estados.

En esta materia, como dice el profesor PASTOR RIDRUEJO “ha preponderado la

concepción de la sociedad internacional como una sociedad de Estados soberanos

yuxtapuestos en que la cooperación tiene una base voluntaria”.47

Así el llamado derecho de legación, dependerá, no de obligaciones internacionales

recíprocas, sino del mutuo acuerdo entre las partes. Principio ya enunciado en la

Convención de La Habana de 1928, posteriormente consagrado en el artículo 2 de la

Convención de Viena de 1961 al decir que “el establecimiento de relaciones diplomáticas

entre los Estados y el envío de misiones permanentes se efectuará por consentimiento

mutuo”.

De este principio de consentimiento mutuo dependerá, una vez aceptado el establecimiento

de la misión:

! El rango de ésta, el cual dependerá del que posea el jefe de la misión, siendo las

categorías reconocidas por el artículo 14 de la Convención de Viena:

o a) Embajadores o nuncios acreditados ante los jefes de Estado, y otros jefes

de misión de rango equivalente

o b) Enviados, ministros e internuncios acreditados ante los jefes de Estado

o c) Encargados de negocios acreditados ante los ministros de Relaciones

Exteriores

47 PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 483


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! La posibilidad de establecer oficinas de la misión en localidades del Estado receptor

distintas de aquellas en las que radique la misión (art. 12)

! La múltiple acreditación del jefe de la misión ante varios Estados (arts. 5 y 6)

! El número de miembros de la misión (art. 11.1)

En España, el Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la

Administración Exterior del Estado, establece en su artículo 11 que “la creación,

modificación y supresión de una misión diplomática se realiza mediante Real Decreto a

iniciativa del Ministro de Asuntos Exteriores y a propuesta del Ministro para las

Administraciones Públicas”. Siempre y cuando se haya obtenido previamente el

consentimiento por parte del Gobierno del otro Estado tras haberse acordado por parte del

Gobierno español el establecimiento de relaciones diplomáticas con otros países, en lo que

es una competencia exclusiva del Gobierno.

1.6.3 Tipos de misiones diplomáticas

CAHIER realiza una clasificación de las misiones diplomáticas en dos grupos, las de tipo

clásico y las de nuevo tipo.48

Entre aquellas de tipo clásico, las subdivide en:

! La embajada

Aquella dirigida por un embajador. Es misión de primera categoría según la

clasificación de los diplomáticos recogida en el Reglamento de Viena de 1815.49

! La nunciatura

La creada por la Santa Sede y dirigida por un nuncio. También es de primera categoría.

48 CAHIER, Ph.: ídem, pp. 98 a 101 49 Reglamento de Viena de 19 de marzo de 1815


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! La legación

Misión diplomática de segunda categoría dirigida por un ministro o ministro residente

! La internunciatura

Corresponde en rango a la legación y está dirigida por un internuncio que representa a la

Santa Sede en los países que no hay nunciatura.

Tras la Segunda Guerra mundial el surgimiento de nuevos Estados llevó consigo la

multiplicación de las embajadas, bien por creación directa, bien por la elevación a tal rango

de anteriores legaciones, lo que ha supuesto en la actualidad la práctica desaparición de las

legaciones.

Todo ello, según el mismo autor, debido a la extensión del concepto de igualdad entre los

Estados y lo que denomina una probablemente exagerada susceptibilidad de los Estados

que hace que por motivos de prestigio sea necesario verse representado por tal país con el

mismo rango de embajada del que disfrutan sus vecinos.50

Entre las de nuevo tipo, refleja la siguiente subdivisión:

! Los altos comisariados

Son aquellas misiones diplomáticas entre Estados que se encuentran ligados por

intereses muy estrechos, principalmente entre antiguas metrópolis y sus ex colonias,

como pude ser el caso de ciertos Estados de la Commonwealth con el Reino Unido o de

Francia con Estados que forman parte de su comunidad (en este caso son denominados

“Altos Representantes”).

Su consideración es semejante a los diplomáticos de tipo clásico.

! Las delegaciones permanentes

Son las misiones diplomáticas de un Estado acreditadas ante una organización

internacional.

! Las misiones de una organización internacional cerca de los Estados

50 CAHIER, Ph.: ídem, p. 99


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En este caso, son las misiones de una organización internacional acreditadas ante

Estados miembros de esa organización internacional a la que pertenecen, o ante Estados

no miembros.

Entre los diferentes tipos de misiones, éstas son las de más reciente creación.

Estas misiones de nuevo tipo, difieren entre ellas en razón del sujeto al que representan, en

vez de lo que ocurría en las de tipo clásico donde diferían en el grado de la misión.

1.6.4 Funciones de las misiones diplomáticas

La misión diplomática, cómo órgano periférico de las relaciones exteriores de un Estado

ante otro realizará una serie de actividades que variarán según la fluidez de las relaciones

que ambos mantengan.

El artículo 3 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas51, en su párrafo 1,

enumera las “funciones principales”, lo que no supone un numerus clausus, siendo las

siguientes:

a) Representar al Estado acreditante ante el Estado receptor

El carácter representativo de la misión conlleva la consecuencia de que el establecimiento

de relaciones diplomáticas implique el reconocimiento de Estados y que el mantenimiento

de estas suponga el reconocimiento de gobiernos.

Esto es, siguiendo a MARESCA, al comportar la afirmación de existencia del Estado

acreditante como miembro de la comunidad internacional, el hecho de participar en los

acontecimientos externos e internos del Estado receptor.52

51 Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, 18 de abril de 1961 52 MARESCA, A.: La Missione Diplomatica, Guiffrè Editore, Milán, 1959, p. 150: “La stessa funzione di “rappresentanza” consiste, altresì, nelláffermare – sempre informandosi alláccennato spirito di amicizia internazionale, e rispettando i menzionati limiti posti dalla sovranità esterna dello Stato ospite – lésistenza del proprio Stato come membro della Comunità internazionale: la esposizione Della bandiera nelle festività nazionali dello stresso Stato di appartenenza della Missione, i ricevimenti offerti in occasione della festa nazionale dello Stato stresso, constituscono esempi, che si potrebbero multiplicare, di siffata forma di rapresentanza”.


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b) Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus

nacionales, dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional

Se trata de proteger los intereses que el Estado acreditante pueda tener en el Estado

receptor, igual que sus nacionales, personas físicas o jurídicas.

Esta protección, a favor de los nacionales por un acto ilícito, se puede manifestar: en primer

lugar en el plano diplomático propiamente dicho y, en segundo lugar, planteando el asunto

en el plano internacional.

El Tribunal de La Haya precisa que en los casos de ejercicio de protección diplomática de

particulares, la responsabilidad internacional sigue siendo una relación de Estado a

Estado.53

Para el profesor PASTOR RIDRUEJO esta precisión entraña dos consecuencias para el

Derecho Internacional: el carácter discrecional de la protección diplomática, es decir, el

Estado no tiene obligación de ejercerla y su ejercicio depende de consideraciones de

oportunidad política; y la disponibilidad por el Estado de la reparación obtenida.54

c) Negociar con el Estado receptor

La negociación es una de las funciones más antiguas de la diplomacia, y si bien en la

actualidad la complicación de las cuestiones internacionales ha motivado la participación

cada vez mayor de funcionarios pertenecientes a Cuerpos especiales de la Administración

de los Estados acreditante y receptor, a la hora de firmar tratados; la misión diplomática

prepara las negociaciones y sus funcionarios participan en la Delegación gubernamental

negociadora.55

53 Sentencia C.I.J., Recueil, 1955, Caso Nottebohm, p. 24 54 PASTOR RIDUEJO, J.A.: ídem, p. 245-246 55 CAHIER, Ph.: ídem, p. 188


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d) Enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y la evolución de los

acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ello al Gobierno del Estado

acreditante

Es una de las funciones de mayor importancia, y su actividad debe consistir en: estudiar los

aspectos de la vida interna del Estado receptor; su política internacional; el desarrollo de las

cuestiones existentes entre ambos Estados y, ocasionalmente, puede ser fuente de

información para el Estado receptor, facilitándole los datos que este le solicite.56

Todas estas actividades han de realizarse por medios lícitos, rechazando medios tales como

el espionaje y la corrupción, práctica frecuente en siglos pasados.57

e) Fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas, culturales

y científicas entre el Estado acreditante y el Estado receptor

Las misiones diplomáticas han de contribuir al desarrollo de las relaciones económicas,

culturales y científicas entre ambos Estados, así como promover una atmósfera amistosa

entre ambos y contribuir a la colaboración internacional.

Salvo la primera de estas funciones recogidas en el artículo 3, que es propiamente política

(representar al Estado acreditante ante el Estado receptor), el resto de funciones son

compartidas con los Consulados que ostentan funciones idénticas.58

El párrafo 2, del mismo artículo 3 del Convenio de Viena, especifica al respecto que:

“Ninguna disposición del presente Convenio se interpretará de modo que impida el

ejercicio de funciones consulares por la misión diplomática”.

56 CAHIER, Ph: ídem, p. 190 57 PRADIER-FODÉRÉ, P.: Cours de droit diplomatique, vol. I, París, 1899, pp. 489 y ss., cita un gran número de ejemplos de pequeña y gran corrupción, en particular una oferta de tres millones de libras hecha por Luis XIV al duque de Malborough, para que se mostrase favorable a ciertas tesis francesas a lo largo de las negociaciones de paz. Oferta que, por otra parte, fue rechazada. (Aparece en CAHIER, Ph,: ídem, p. 191). 58 Convenio de Viena sobre Relaciones Consulares, 24 de abril de 1963, artículo 5: Funciones consulares


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No consta, pues, específicamente, una función policial entre las encomendadas a las

misiones diplomáticas. Sin embargo, podría entenderse que tener policías en las embajadas

es una forma de proteger los “intereses” del Estado acreditante – en un amplio concepto de

“intereses”-, de fomentar las relaciones amistosas (aunque sea en ámbitos diferentes de los

recogidos) o de enterarse por medios lícitos de lo que ocurre en el Estado receptor que

pueda ser de su interés.

1.6.5 Principios que deben inspirar a la misión diplomática

En cuanto al Estado acreditante, el artículo 41.1 del Convenio de Viena marca dos límites

importantes al ejercicio de la misión diplomática, que son la no intervención en los asuntos

internos del Estado receptor y la sumisión de la misión diplomática y de los agentes

diplomáticos a la ley local.

! No intervención en los asuntos internos del Estado receptor

Esta no intervención de los agentes diplomáticos había sido firmemente defendido por la

doctrina59 y en la práctica60 previamente a su codificación en el Convenio de Viena.

El principio de soberanía de los Estados, unido al principio de igualdad jurídica de estos,

derivan en este principio de no intervención. Puesto que los Estados iguales y soberanos en

su territorio, ningún Estado posee el derecho de ocuparse de lo que ocurre en el territorio de

otro.

Sin embargo, la aplicación en la práctica del principio de no intervención puede dar lugar a

dificultades al determinar cuándo una determinada actuación interfiere en los asuntos

internos del Estado receptor.

Para el profesor PASTOR RIDRUEJO pueden existir cuestiones que no sean de

“jurisdicción interna” en el sentido del artículo 2.7 de la Carta de las Naciones Unidas pero

59 CALVO, C.: Le droit International théorique et pratique, vol. VI, París, 1888, p. 232 : “La primera obligación de un representante diplomático es no inmiscuirse en forma alguna en los asuntos internos del país donde está acreditado” 60 Convenio de La Habana de 1928, artículo 12: “Los funcionarios diplomáticos no podrán inmiscuirse en la política interior o exterior del Estado en que ejercen sus funciones”.


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que sí sean “asuntos internos” en el sentido del Convenio. Por lo que este principio,

recogido en el artículo 41.1 es de contenido más amplio.61

Así, el ejemplo de la protección de un nacional al que el Estado receptor le niega el derecho

a la justicia, supone el ejercicio de una función a la que está obligada la misión diplomática,

que se entromete en el Estado receptor al criticar su organización judicial.

Por el contrario, tal y como ha señalado CAHIER, “un jefe de misión no podría tomar

partido en una campaña electoral que se desarrolle en el Estado receptor, ni subvencionar

un partido político o inmiscuirse en querellas que dividan al Estado ni, naturalmente,

fomentar la inestabilidad o participar en maquinaciones encaminadas a derribar al gobierno

del Estado receptor”.62

Esta posible violación de las reglas por parte de los agentes diplomáticos pude originar la

posibilidad de que el agente en cuestión sea declarado persona non grata y expulsado el

país.

El artículo 41.2 del Convenio de Viena, con el fin de evitar al máximo posible la

intervención en los asuntos internos del Estado receptor dispone que: “Todos los asuntos

oficiales de que la misión esté encargada por el Estado acreditante han de ser tratados con el

Ministro de Relaciones Exteriores de ese Estado, o por el conducto de él, o con el

Ministerio que se haya convenido”.

Así sería necesario, por ejemplo, el consentimiento expreso del Estado receptor para que

una misión diplomática procediera a distribuir alimentos en una situación de catástrofe en el

Estado receptor, no pudiendo hacerlo por propia iniciativa sin haber solicitado autorización.

61 PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 487 62 CAHIER, Ph.: ídem, p. 199


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! Sumisión de la misión diplomática y de los agentes diplomáticos a la ley local

Los agentes diplomáticos, a pesar de gozar de inmunidad de jurisdicción dentro de su

estatuto de privilegios e inmunidades, se hallan obligados a respetar la legislación del

Estado receptor.

Esta idea ha sido defendida tanto por la doctrina

“Los diplomáticos están obligados a respetar los Reglamentos de Policía que tienen

por objeto la seguridad y orden público”.63

Como por la práctica

Convenio de La Habana de 1928, artículo 4: “Deberán (los agentes diplomáticos)

ejercer sus atribuciones sin entrar en conflicto con las leyes del país donde estuvieren

acreditados”

La violación por parte de un agente diplomático de las leyes locales puede justificar por

parte del Estado receptor la petición al Estado acreditante de que retire dicho agente

considerado como persona non grata. Retirándose los privilegios e inmunidades

posteriormente si el Estado acreditante no lo retirase en el plazo de tiempo ofrecido por el

Estado receptor, pudiendo a partir de dicho momento ser detenido y juzgado.

A cambio, el Convenio de Viena impone al Estado receptor una serie de obligaciones con el

fin de que se establezcan las condiciones para la existencia de una íntima colaboración entre

el Estado acreditante y el Estado receptor.

De esta manera:

! Art. 21.1: El Estado receptor deberá facilitar la adquisición en su territorio de

conformidad con sus propias leyes, por el Estado acreditante, de los locales

necesarios para la misión o ayudar a éste a obtener alojamiento de otra manera (lo

63 PRADIER-FODÉRÉ, P.: Cours de droit diplomatique, vol. II, París, 1899, p. 112


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que no quiere decir que se le regale o pague la residencia a los agentes

diplomáticos).

! Art. 25: El Estado receptor dará toda clase de facilidades para el desempeño de las

funciones de la misión.

! Art. 26: Sin perjuicio de sus leyes y reglamentos referentes a zonas de acceso

prohibido o reglamentado por razones de seguridad nacional, el Estado receptor

garantizará a todos los miembros de la misión la libertad de circulación y de tránsito

por su territorio.

Las autoridades del Estado receptor tendrán, por tanto, que autorizar a los funcionarios

acreditados en las misiones diplomáticas para que el desarrollo de las actividades en el

marco de sus funciones (por ejemplo, la de los Consejeros y Agregados de Interior) no se

consideren injerencias en asuntos internos.

1.6.6 Personal de las misiones diplomáticas

El Convenio de Viena de 1961, en su artículo 1 recoge las distintas categorías de personas

que forman parte de la misión diplomática, recapitulando las distinciones que la doctrina y

la práctica habían establecido con anterioridad.64

Anteriormente, la distinción más clásica era la establecida entre el personal oficial y el

personal no oficial, mencionándose a veces al personal no administrativo.

Entre la doctrina, sin embargo, no había uniformidad al establecer qué personas entraban en

cada categoría, lo que es de gran importancia atendiendo a que el régimen de privilegios e

inmunidades recogido en el estatuto del diplomático varía según la categoría a la que

pertenezca.65

64 MARESCA, A.: ídem, pp. 125 y ss; CALVO, C.: ídem, Vol III, p. 202; en Annuaire de l´Institut de droit International, 1929, vol. II, pp. 217-219 65 CAHIER, Ph.: ídem, pp. 110 y ss.


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Del artículo 1 del Convenio se desprende que forman parte de la misión diplomática las

siguientes categorías de personas: el jefe de la misión, los miembros del personal

diplomático, los miembros del personal administrativo y técnico y los miembros del

personal de servicio de la misión.

A) El jefe de la misión

Evolución de la figura:

Ya en 1815, el Congreso de Viena trató de determinar las diferentes clases de jefes de

misión con la finalidad de evitar los conflictos existentes entre Estados que habían existido

a lo largo del siglo XVIII a la hora de dilucidar quién debía ser considerado como más

importante y consecuentemente qué jefe de misión había de gozar preferencia sobre los

demás.

Los textos que fijaron la clasificación fueron el Reglamento de Viena de 19 de marzo de

1815 y el Protocolo de Aix-la-Chapelle de 21 de noviembre de 1818.66

La Convención de Viena de 1961 fijará en su artículo 14 una clasificación atendiendo a la

evolución histórica:

“Los jefes de la misión se dividen en tres clases:

a) Embajadores o nuncios acreditados ante los jefes de Estado y otros jefes de

misión de rango equivalente

b) Enviados, ministros o internuncios acreditados ante los jefes de Estado

c) Encargados de negocios acreditados ante los ministros de relaciones exteriores”

El artículo 19, añadirá una cuarta categoría al recoger el encargado de negocios ad interim

para el caso de que quede vacante el puesto de jefe de misión o por si no puede desempeñar

sus funciones.

66 Textos recogidos en CALVO, C.: Le droit international théorique et pratique, vol. III, París, 1888.


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La doctrina ha criticado el mantenimiento de subdivisiones en el articulado por atentar

contra el principio de igualdad jurídica.

Ya en 1958, en la fase previa de elaboración del Proyecto del articulado de la Comisión, el

delegado suizo manifestaba la idea que posteriormente defendería en la Conferencia de

Viena: “Es lamentable que, con motivo de esta codificación, no se haya tenido en cuenta el

movimiento general tendente a suprimir la distinción entre las dos primeras clases de

agentes diplomáticos acreditados cerca de los jefes de Estado, tendencia que, al eliminar

una discriminación que ya no justifican funciones idénticas, concuerda con el principio

general de igualdad de los Estados. Una reglamentación en este sentido habría acelerado

este movimiento y contribuido a soslayar los inconvenientes inherentes a todo periodo de

transición de un sistema a otro…”.67

CAHIER por su parte, tras afirmar que la distinción de los jefes de la misión en diferentes

clases “es completamente anacrónica e inútil, aboga por ir más allá y tras suprimir la

distinción adoptar el sistema instaurado por la Unión Soviética en 1918, aunque

abandonado después, en el que sólo se reflejaba una única categoría de diplomáticos,

bautizados con el nombre de “representantes plenipotenciarios”.68

El artículo 14. 2 de la misma Convención, consagra la práctica existente al disponer: “salvo

por lo que respecta a la precedencia y a la etiqueta, no se hará ninguna distinción entre los

jefes de la misión por razón de su clase”, lo que refleja el carácter artificial de la subdivisión

del artículo 1 en cuanto a los jefes de la misión.

Características:

Es la persona que dirige la misión diplomática y por consiguiente el superior jerárquico de

los restantes funcionarios.

67 Annuaire de la Commission du Droit International, 1958, vol. II, pp. 140-14168 HRABAR, V.E.: « La condition juridique des agentes diplomatiques selon la législation soviétique et les traités conclus par l´URSS. », en Revue du droit international, de sciences diplomatiques et politiques,1928, pp. 346-368


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Se trata de un nombramiento discrecional del Estado acreditante sometido a la obtención

previa del placet o asentimiento del Estado receptor. Tal y como recoge el artículo 4 del

Convenio de Viena, en caso de negar el placet no tendrá que expresar los motivos.

Los jefes de misión suelen ser elegidos entre el personal diplomático, conociéndose entre la

doctrina como embajadores políticos a los jefes de Misión que no proceden de la carrera

diplomática.

El cuerpo diplomático de un Estado estará constituido por el conjunto de jefes de Misiones

diplomáticas y los agentes diplomáticos del mismo.69

B) Demás miembros del personal diplomático

Formarán, por tanto, parte del personal diplomático todas aquellas personas que hayan sido

acreditadas como tales ante el Estado receptor, independientemente de su condición de

funcionarios de carrera del Estado acreditante.

Así en una Misión diplomática convivirán los puestos puramente diplomáticos, ocupados

por funcionarios de la carrera diplomática (con las categorías de ministro, ministro

consejero, consejero y secretario), junto con los puestos de agregados, compuestos

normalmente por funcionarios de los distintos ministerios con proyección exterior, como lo

son el agregado comercial, el de defensa, el cultural y el del Ministerio de Interior.

Ambos serán recogidos en la “lista diplomática” tal y como se publica periódicamente por

los diferentes Estados, que forman parte del Cuerpo diplomático y que gozan todos en la

misma medida del estatuto privilegiado dispuesto en el derecho diplomático.70 Sirva el

ejemplo de los distintos servicios de la embajada de Francia en Madrid la cual dispone de

diversos agentes diplomáticos adscritos sectorialmente a diversas oficinas sectoriales, entre

ellas la de “Seguridad Interior”, “Defensa”, “Aduanas”, “Prensa y Comunicación”…71

69 REMIRO BROTÓNS, A.: ídem, p. 764 70 CAHIER, Ph.: ídem, p. 122 71Embajada de Francia en España, página Web: http://www.ambafrance-es.org/rubrique.php3?id_rubrique=74


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Los miembros del personal diplomático, tanto los adscritos a la carrera diplomática como

los agregados pertenecientes a otros Ministerios, podrán ser nombrados libremente sin

necesidad de placet, bastando que el Estado acreditante notifique el nombramiento al

Estado receptor (art. 7 y 10.1 a).

Sin embargo, el Estado tendrá siempre la última palabra al poder fijar el número máximo de

miembros componentes de la Misión y, tal y como dispone el art. 9.1 podrá declarar

persona non grata a cualquier miembro del personal diplomático nombrado por el Estado

receptor antes de su llegada, sin necesidad de explicar los motivos. En tal caso el Estado

acreditante debe retirar a la persona en cuestión o poner término a sus funciones en la

misión.

Salvo consentimiento del Estado receptor los miembros del personal diplomático habrán de

ostentar la nacionalidad del Estado acreditante. En caso de autorización por parte del

receptor, podrán ser nacionales del Estado receptor (consentimiento expreso exigido) o de

un tercer Estado (reservándose el Estado receptor el derecho de que le sean sometido a su

consentimiento el nombramiento).

Los agentes diplomáticos no podrán realizar en el Estado receptor ninguna actividad

profesional o comercial en provecho propio.

C) Los miembros del personal administrativo y técnico

Se trata de agentes ejecutivos que se caracterizan por no pertenecer al cuerpo diplomático y,

por tanto, no gozar del estatuto diplomático sin de un estatuto especial.

El canciller se encuentra al frente de dicho personal y desarrolla una función amplia dentro

de la Misión que va desde la puramente administrativa hasta encargado de la logística de la

sede diplomática.

Puede ser contratado por parte del Estado acreditante entre nacionales del Estado receptor o

de un tercer Estado sin necesidad de placet, dentro de los límites de personal que en su caso

hubiera impuesto el Estado receptor.


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Al igual que a los miembros del cuerpo diplomático, el Estado receptor puede declarar no

aceptable a cualquier miembro de dicho personal antes de su llegada (art. 9.1).

D) Personal de servicio

Lo componen los empleados en el servicio doméstico de la Misión y de la residencia del

jefe de la misma, tales como ordenanzas, conductores, jardineros y cocineros.

La nacionalidad puede ser la del Estado receptor o la de un tercer Estado.

1.6.7 La terminación de las funciones diplomáticas

La misión diplomática puede terminar sus funciones diplomáticas por hechos políticos de

distinta naturaleza que la Convención de Viena no reguló.

Tal y como refleja el profesor CAHIER “mientras que las causas de terminación de la

actividad de los agentes diplomáticos carece de efecto sobre la misión, por el contrario, las

causas de extinción de la misión ponen fin evidentemente a las funciones de los

diplomáticos”.72

Estas causas diversas pueden ser las siguientes:

! Ruptura de relaciones diplomáticas

Acto inamistoso que ninguna regla prohíbe.

Por ejemplo la ruptura de relaciones diplomáticas entre España y Guatemala tras

el asalto a la embajada española en aquel país el 31 de enero de 1980.73

! La guerra interrumpe ipso facto las relaciones diplomáticas, ya que éstas son

incompatibles con las hostilidades que se desarrollan entre los Estados

72 CAHIER, Ph.: ídem, p. 244 y ss. 73 ABELLÁN HONRUBIA, V (directora): Prácticas de Derecho Internacional Público, J.M.Bosch Editor, Barcelona, 2005, pp. 354 y ss.


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Existe, sin embargo, la excepción surrealista de la guerra Irán-Iraq (1980-1988)

en la que ambos Estados mantuvieron abiertas sus embajadas en el otro país, a

pesar de estar en guerra.

! Desaparición de la personalidad jurídica del Estado acreditante o del Estado

receptor

Como en los casos de Checoslovaquia (separada en dos nuevos Estados el 1º de

enero de 1993: República Checa y Eslovaquia) o de la República Federal

Socialista de Yugoslavia (transformada en 1992 en la nueva República Federal

de Yugoslavia, pero integrada sólo por Serbia y Montenegro, tras la

independencia de Eslovenia, Croacia, Macedonia y Bosnia-Herzegovina).

! No reconocimiento del gobierno del Estado receptor por el Estado acreditante o

viceversa

! Supresión de la misión diplomática normalmente por economía presupuestaria.

En este caso las relaciones pueden mantenerse al ser desempeñadas las

relaciones diplomáticas por la misión acreditada en otro Estado mediante el

régimen de acreditación múltiple.

La Convención de Viena sí que recoge algunas obligaciones al Estado receptor y de

enunciar derechos del Estado acreditante en algunos supuestos.

Así en su artículo 44 refleja la obligación del Estado receptor, en caso de conflicto armado

entre ambos Estados, de facilitar la salida del territorio de las personas que gozan de

privilegios e inmunidades y no sean nacionales del Estado receptor, así como los miembros

de su familia independientemente de su nacionalidad.

En caso de ruptura de relaciones diplomáticas el artículo 45 señala la obligación del Estado

receptor de respetar los locales, archivos y bienes de la Misión; y la posibilidad del Estado

acreditante de confiar a un tercer Estado la custodia de estos y la defensa de sus nacionales.


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1.6.8 Privilegios e inmunidades diplomáticos

La obligación del Estado receptor de facilitar la salida del personal diplomático en caso de

guerra deriva de la existencia de privilegios e inmunidades reconocidos en paralelo a la

evolución de la Misión diplomática para el mejor desempeño de sus funciones.

Se distinguen tanto los privilegios en inmunidades concedidos a la misión diplomática,

entendida como órgano institucional de las relaciones diplomáticas, y los que se otorgan a

las personas físicas que componen la misión.74

El Tribunal de La Haya, en el asunto del personal diplomático y consular de los Estados

Unidos de Teherán afirmará que “el principio de la inviolabilidad de las personas de los

agentes diplomáticos y de los locales de las misiones diplomáticas constituye uno de los

fundamentos mismos de este régimen establecido de larga data”75, sancionando a Irán por

no haber adoptado las medidas necesarias para evitar lo que era la previsible invasión de las

misiones diplomática y consular de Estados Unidos.

Así entre los privilegios e inmunidades de la misión diplomática nos encontramos con la

inviolabilidad de la sede, archivos, documentos y correspondencia; libertad de

comunicación; derecho a utilizar la bandera y el escudo del Estado acreditante, exenciones

fiscales y aduaneras; y la inmunidad de jurisdicción y ejecución.

En lo que respecta a las personas que integran la misión los privilegios de los que disfrutan

dependerán de la categoría que ostentan dentro de la misión, siendo el personal diplomático

quien disfruta de mayores privilegios: inviolabilidad personal, inviolabilidad de residencia,

documentación y correspondencia; inmunidad de jurisdicción; inmunidad fiscal; inmunidad

aduanera y exención de leyes sobre seguridad social.

74 PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 490 y ss. 75 Sentencia C.I.J., Recueil, 1980, p. 40


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1.7 OTROS ÓRGANOS PERIFÉRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN EXTERIOR

Durante siglos la Misión diplomática, permanente y bilateral que acabamos de estudiar,

ocupó un lugar casi de monopolio en la conducción de las relaciones internacionales.

Tal y como refleja el profesor REMIRO BROTÓNS “Nuevas circunstancias han traído

nuevas formas de diplomacia, quebrando el cuasi exclusivismo disfrutado antaño por la

Misión diplomática y su autonomía de acción”.76

Varias son estas circunstancias:

a) El desarrollo de los medios de comunicación ha permitido a los órganos

centrales controlar el ejercicio de la acción exterior, su participación directa en

la misma (por ejemplo Conferencias en la cumbre) y la aparición de una

diplomacia ambulante.

b) La atención prestada por la opinión pública y por los mass media a la política

exterior

c) La multiplicación de los objetivos de acción exterior que ha supuesto la

imposibilidad de asunción exclusiva por parte de la diplomacia tradicional

d) La aparición del fenómeno de las Organizaciones internacionales que han

contribuido a la creación de misiones permanentes de los Estados ante las

mismas y de misiones de las propias Organizaciones ante Estados y otras

Organizaciones internacionales; asimismo, ha dado lugar a la creación de la

Diplomacia Parlamentaria, de carácter multilateral, que se manifiesta en el seno

de sus órganos canalizando la toma de decisiones.

De esta manera dentro de las denominadas nuevas formas de diplomacia evolucionado

desde la exclusiva concepción de la Misión diplomática permanente y bilateral nos

encontramos con la diplomacia ad hoc, considerada como toda aquella acción exterior del

Estado que revista caracteres de representatividad, temporalidad y especificad de objetivos,

siendo este el caso de las Misiones especiales; y por otro lado la denominada diplomacia

multilateral.

76 REMIRO BROTÓNS, A.: ídem, p. 766 y ss.


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1.7.1 Misiones especiales

La Asamblea General de Naciones Unidas aprobó el 8 de diciembre de 1969, por su

Resolución 259 (XXIV), la Convención sobre misiones especiales, si bien entró en vigor el

21 de junio de 1985.

Las características de estas misiones son la temporalidad, la representatividad estatal, el

carácter específico de sus funciones y dependencia de consentimiento del Estado receptor

(art. 2 de la Convención).

En España, la LOFAGE recoge que las Misiones Diplomáticas Especiales tienen por objeto

ejercer la representación temporal del Reino de España ante un Estado, contando con su

consentimiento, para la realización de un cometido determinado.77

Las funciones a desarrollar serán concretas y específicas, y para ello, tras acuerdo entre

Estado acreditante y receptor, el nombramiento de las personas a participar lo realizará el

Estado enviante. En concreto en España su creación compete al Gobierno a iniciativa del

Ministerio de Asuntos Exteriores y a propuesta del Ministro encargado de la

Administración Pública (art. 11 del R.D. 632/1987).

La práctica diplomática utiliza estas Misiones para garantizar la representación en actos de

especial relevancia, como la toma de posesión de un Jefe de Estado extranjero o para

promover un evento de relevancia pública como, por ejemplo, el Fórum Universal de las

Culturas de Barcelona 2004.78

De esta manera los componentes de la Misión especial podrán ser personal diplomático,

personal administrativo y técnico y personal de servicio.

77 PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 47 78 Real Decreto 1177/2003, de 12 de septiembre, por el que se designa Embajador en Misión Especial para el Fórum Universal de las Culturas Barcelona 2004, a don Eugenio Bregolat y Obiols


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El Jefe de la Misión Diplomática Especial suele ser un alto cargo del Estado como el

Presidente del Congreso o del Senado o un miembro del Gobierno; y ostentará mientras

dure la misión el cargo de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de España.

1.7.2 La diplomacia multilateral

Junto a la evolución de la diplomacia clásica surgió la necesidad, en ocasiones, del

concurso de varios Estados para restablecer la paz y reajustar la situación territorial

(Congreso de Westfalia en 1648, de Utrecht en 1713, de Viena en 1815…).

Tras la consolidación progresiva de este fenómeno se fueron creando a lo largo del siglo

XIX las primeras organizaciones internacionales (comisiones fluviales, uniones

administrativas), así como se fue consolidando este tipo de diplomacia en los grandes

congresos y conferencias del momento (Conferencia de Berlín de 1878, Conferencias de

Paz de La Haya de 1899 y 1907…).

El que fuera Secretario de Estado de los Estados Unidos, Dean RUSK, acuñó el término

diplomacia parlamentaria para designar a la técnica surgida de esta diplomacia

multilateral.79

De estas consideraciones se desprende que la diplomacia multilateral encuentra dos grandes

manifestaciones: la que tiene lugar a través de las conferencias internacionales y la que se

desarrolla mediante organizaciones internacionales.80

79 RUSK, D.: « Parliamentary Diplomacy: Debate vs. Negotiation », en World Affairs Interpreter, vol. 26, núm: 2, 1955, pp. 121 y ss. En su exposición asigna a la diplomacia parlamentaria “cuatro rasgos: 1) existencia de una organización permanente con amplios intereses, objetivos y responsabilidades internacionales y con temas fijados en un orden del día para ser tratados en un tiempo determinado; 2) un debate público desarrollado al alcance de los mass media, que lo difunden ampliamente en la opinión pública mundial; 3) reglas de procedimiento que rigen el desarrollo de los debates y que son susceptibles de manipulaciones tácticas para apoyar o para oponerse a un punto de vista; 4) conclusiones formales, normalmente expresadas en resoluciones, que son aprobadas por mayoría de votos, simple o calificada”.80 PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 506; CAHIER, Ph.: ídem, p. 497 y ss.


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Las conferencias internacionales

Las conferencias son reuniones de representantes de diferentes Estados, que va más allá de

una simple reunión de políticos o técnicos de diferentes países que intercambian ideas o

informaciones.

En la conferencia estos participantes se esfuerzan por resolver problemas de interés común,

allanar divergencias y establecer a través de libres discusiones y por vía de negociación,

normas jurídicas, sistemas de procedimiento, intervenciones, servicios comunes, etc.

CAHIER expone una definición de las conferencias internacionales entendidas como “toda

reunión de representantes de diferentes Estados u organismos internacionales que discuten

un problema y tratan, a través de la negociación, de encontrar solución a un punto

controvertido”.81

El derecho de legación de las organizaciones internacionales

A diferencia de lo que sucede con el Estado, no cabe afirmar que toda Organización

internacional es titular del derecho de legación, por lo que habrá que estar a lo que

determine su tratado constitutivo.

Se explica así que la Convención de Viena sobre la Representación de Estados en sus

relaciones con las Organizaciones internacionales de carácter universal (1975) supedite el

establecimiento de Misiones permanentes de Estados ante tales Organizaciones a que las

reglas internas de éstas lo permitan (art. 5).82

Por tanto, la manifestación del derecho de legación de una organización internacional se

desarrolla, al igual que el Estado, bajo su doble dimensión: pasiva, con el establecimiento

por sus Estados miembros y por terceros Estados de Misiones permanentes ante ella; y

activa, con el envío por parte de la Organización de Misiones ante los Estados o ante otras

Organizaciones.

81 CAHIER, Ph.: ídem, p. 500 y 501 82 REMIRO BROTÓNS, A.: ídem, p. 769 y ss.


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En su vertiente pasiva, la Misión permanente de un Estado ante una organización

internacional presenta numerosos elementos en común con la Misión diplomática.

Una de las principales diferencias es la relación triangular que se deriva al carecer la

Organización de un territorio propio entre el Estado que envía personal, la Organización

internacional y el Estado donde radica la sede de la organización.

El nombramiento de los miembros lo hará el Estado que envía, bastando respecto al Jefe de

la Misión con que dicho Estado transmita las correspondientes credenciales a la

Organización (arts. 9 y 10 de la Convención de 1975).

Los miembros de esta representación ante una organización interestatal estarán

estructurados como en el caso de la Misión permanente contando con personal diplomático,

personal administrativo y técnico, y personal de servicio.

El Estado de sede no podrá en principio decidir unilateralmente sobre el número de

miembros de la Misión, siendo necesario contar tanto con el Estado que envía como con la

Organización internacional y con el Estado anfitrión para la resolución de las controversias

al respecto.

La posibilidad de que el Estado anfitrión declare a alguna persona non grata será si como

tal se ha recogido en el acuerdo de sede. Si no fuera así, el Estado anfitrión no podrá

impedir la presencia de personas concretas, incluso si son consideradas como terroristas.83

En cuanto a su vertiente activa, en el ejercicio de sus competencias las Organizaciones

interestatales se han visto en la necesidad de enviar representantes y observadores ante

Estados y ante otras Organizaciones.

Sus miembros ostentarán el cargo de agentes de la Organización que envía, ejemplo

“coordinadores residentes” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

83 Dictamen del TIJ, de 1988, sobre el cierre de la Oficina de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) en la ONU.


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(PNUD), o misiones de la Unión Europea. Sin embargo, no tienen la consideración de

verdaderas Misiones diplomáticas.

1.7.3 Las instituciones y organismos públicos de la Administración General del Estado

en el Exterior

Son unidades orgánicas sin carácter representativo, por lo que no están amparadas por el

Derecho Diplomático, recogidas en la LOFAGE como aquellas “establecidas con

autorización del Consejo de Ministros, previo informe favorable del Ministerio de Asuntos

Exteriores, para el desempeño sin carácter representativo, de las actividades que tengan

encomendadas en el exterior”.

Pertenecen a la Administración General del Estado en el Exterior, siendo ejemplos, de estos

organismos el Instituto Cervantes, las Oficinas de Turismo, los centros de formación y

culturales de la Agencia Española de Cooperación Internacional o los servicios de Correos

en el Principado de Andorra. Y no pertenecen a esta categoría las Oficinas de las

Comunidades Autónomas en Bruselas, pertenecientes a otras Administraciones Públicas en

el Exterior.84

84 PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 49


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Capítulo 2: LA MISIÓN DIPLOMÁTICA ESPAÑOLA

2.1 ESTRUCTURA DE LAS EMBAJADAS

2.1.1 Normativa aplicable

2.1.2 Estructura orgánica

2.1.3 Cuerpo diplomático formado por generalistas vs. especialistas

2.1.4 Principio de unidad de acción

2.2 ORGANIZACIÓN DE LA MISIÓN DIPLOMÁTICA

2.2.1 Jefatura de la Misión Diplomática

2.2.2 Áreas de actuación de la Misión Diplomática

a) Cancillería Diplomática

b) Oficinas Sectoriales

2.2.3 Clasificación de las oficinas sectoriales

2.2.4 Derecho español

1. Regulación

2. Clasificación de las Oficinas Sectoriales en el derecho español

A) Profesor PAZ AGÜERAS

B) Actualidad

2.3 CONSEJERÍAS DE INTERIOR

2.3.1 Regulación

2.3.2 Definición

2.3.3 Dependencia

2.3.4 Funciones

2.3.5 Estructura

2.3.6 Instrucción 10/2006

2.3.7 Real Decreto 909/2008

2.3.8 Personal


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2.1 ESTRUCTURA DE LAS EMBAJADAS:

2.1.1 Normativa aplicable:

Como se ha comentado en el capítulo anterior, España carece de una Ley de Servicio

Exterior que abarcase la organización tanto del Ministerio de Asuntos Exteriores como de

los organismos públicos de los departamentos ministeriales a los que se le atribuye alguna

función relacionada con la acción exterior del Estado, de la misma forma que sí que existe

la Ley Orgánica 6/1980 de 1 de julio y que acuña el concepto de “Defensa Nacional” para

acotar tanto a la organización propiamente castrense como a los órganos civiles que la

complementan.85

Los primeros pasos del legislador español provienen del Libro Blanco del Servicio Exterior

del Estado, aprobado el 24 de abril de 1987, cuyos estudios fueron la base del Real Decreto

632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la Administración Exterior del Estado.

Años después, en 1997, se aprobó la Ley de Organización y Funcionamiento de la

Administración General del Estado (LOFAGE), en la que por primera vez se acuñó en

España la expresión Administración General del Estado en el Exterior.

Es con la LOFAGE cuando se produce el encuadramiento de las Misiones diplomáticas

dentro de la Administración General del Estado, ya que antes eran simplemente órganos

periféricos especiales puesto que ni pertenecían a la Administración Central propiamente

dicha ni a lo que entonces se entendía por Administración Periférica.86

La LOFAGE distingue dos clases de Misiones diplomáticas dependiendo de la orientación

bilateral o multilateral que tenga.

85 PAZ AGÜERAS, J.M.: La Administración General del Estado en el Exterior, Ministerio AA.EE., 1999, p. 14 86 PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 29


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A las primeras las denomina Misiones Diplomáticas Permanentes que son las que

representan España ante otros Estados.

A las segundas las denomina Representaciones o Misiones Permanentes y son las que

representan a España ante una organización internacional.

Las Representaciones o Misiones Permanentes se denominan “Misiones Permanentes de

Observación” cuando, según la definición del Convenio de Viena de 1975 sobre la

representación de los Estados en sus relaciones con las Organizaciones Internacionales de

carácter universal, tengan “carácter representativo del Estado y hayan sido enviadas ante

una Organización Internacional por un Estado no miembro de la Organización”. Siendo un

ejemplo de esta figura la embajada española ante la Organización de Estados Americanos

que tiene su sede en Washington.

Al margen de esta clasificación legal hay que añadir que se aplica el término “Misión

Diplomática en régimen de acreditación múltiple” a aquellas Embajadas acreditadas ante

uno o varios Estados distintos del de residencia, que es el que acoge a la Misión

Diplomática.

La estructura de las Misiones Diplomáticas y de las Representaciones Permanentes es

básicamente la misma si bien existen diferencias atendiendo al Real Decreto de creación.

2.1.2 Estructura orgánica de las Misiones Diplomáticas

Las Misiones Diplomáticas son unidades orgánicas de estructura compleja, ejerciendo el

embajador funciones de dirección y coordinación de las distintas unidades administrativas

que la componen.

Entre estas se encuentran las Oficinas sectoriales que dependen funcionalmente de diversos

departamentos ministeriales, lo que no les otorga en Derecho Internacional un estatuto

diferenciado a la Embajada o Representación permanente a la que pertenecen.


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De esta manera la estructura orgánica básica de las Misiones Diplomáticas y

Representaciones Permanentes españolas sería la compuesta por:

! Jefatura de la Misión

! Cancillería Diplomática

! Consejerías y Agregadurías Sectoriales

! Cancillería Administrativa

Las dos primeras figuran en todas y cada una de las Misiones Diplomáticas españolas por lo

que conforman el núcleo duro irrenunciable, al poder darse el caso de no existencia de

Oficinas Sectoriales en una embajada.

La cuarta categoría la creó el R.D. 632/1987 en su artículo 15 al recoger “los servicios y

personal de carácter administrativo en una cancillería administrativa”. Se trata de una

unidad auxiliar de la Jefatura de la Misión y de la Cancillería Diplomática ya que los

servicios administrativos de la Embajada no están unificados y cada una de las Oficinas

sectoriales dispone de los suyos propios.87

2.1.3 Cuerpo diplomático formado por generalistas vs. especialistas

Como ya se explicó en el primero capítulo, dentro del cuerpo diplomático conviven los

funcionarios denominados “de carrera”, junto con los puestos de agregados, compuestos

normalmente por funcionarios de los distintos ministerios con proyección exterior

acreditados en las embajadas.

La aparición de estos funcionarios especializados en sectores concretos ha superado el

concepto tradicional de la diplomacia con las consiguientes reticencias de ciertos sectores.

87 R.D. 632/1987, Art. 15. 1: “Los Servicios de las Misiones Diplomáticas Permanentes se estructuran en Oficinas Diplomáticas, que son: Cancillerías Diplomáticas y Consejerías y Agregadurías Sectoriales.” Art. 15.4 “Los servicios y personal de carácter administrativo se articulan en la Cancillería administrativa”.


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Así por ejemplo, es gráfica la crítica recogida por Beladíez: “A los diplomáticos que

pretenden especializarse convendría recordarles la pregunta de cierto rey a su heredero: ¿No

te da vergüenza tocar tan bien la lira?” 88

O también la manifestada por Ochoa (director adjunto de la Escuela Diplomática en 1985):

“Creo podría aventurarse la idea de que si la diplomacia ha subsistido hasta ahora es

precisamente porque fue un campo de generalistas, donde primaba más el conocimiento

general del mundo que el de sus sectores”89

La doctrina progresivamente ha ido aceptando esta dualidad, al menos en España, de

composición del cuerpo diplomático que ha derivado en una mayor participación en el

exterior de estos agentes diplomáticos miembros de las oficinas sectoriales de los

Departamentos ministeriales acreditados en las embajadas.90

Así, en una Misión Diplomática coexistirán como miembros del personal diplomático, junto

a los puestos puramente diplomáticos (ministro, ministro consejero, consejero y secretario),

que en el caso de España ocupan funcionarios de la carrera diplomática; los puestos de

consejeros y agregados, que suelen ocupar funcionarios procedentes de distintos

Ministerios o personal contratado.

2.1.4 Principio de unidad de acción

Principio definido por el profesor PAZ AGÜERAS como “el ordenamiento de las

actuaciones de los órganos del Estado que proyectan sus actividades fuera del territorio

nacional a la consecución de los objetivos perseguidos en política exterior por el Gobierno

al que constitucionalmente corresponde su dirección”. 91

88 BELADÍEZ, E.: Diplomacia y Diplomáticos, Prensa Española, Madrid, 1975, p. 47 89 OCHOA, M.A.: “Selección y perfeccionamiento del servicio exterior”, en Revista Documentación Administrativa, nº 205, p. 168. Ponencia en las Jornadas de Estudio de sobre el Servicio Exterior del Estado organizadas por el Ministerio de Asuntos Exteriores en julio de 1985 (director adjunto de la Escuela Diplomática en ese momento). 90 DE LA DEHESA, G.: (Secretario General de Comercio en 1985), “Selección y perfeccionamiento del servicio exterior”, en Revista Documentación Administrativa, nº 205, pp. 185 y 258: “Es cada vez más difícil, por no decir imposible, que la administración en el exterior esté formada por funcionarios generalistas, por muy buena que sea su formación en derecho internacional, muy amplia su cultura y muy profundo su conocimiento de idiomas”. 91 PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 23


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Una de las funciones principales de las Misiones Diplomáticas y Representaciones

Permanentes consistirá, por tanto, en la coordinación de las respectivas Consejerías

sectoriales con el fin de salvaguardar el ya mencionado principio de unidad de acción.

La evolución de la tecnología en el campo de las comunicaciones, así como los procesos de

integración regional, ha fomentado la proyección exterior de las oficinas sectoriales. Sin

embargo, las actuaciones de estas oficinas con el Estado receptor poseen una innegable

dimensión política que ha de estar armonizada con los objetivos de política exterior

establecidos por el Estado acreditante.

Con independencia de que contactos de una oficinal sectorial determinada pudieran mejorar

las relaciones en esa materia con el Estado receptor, esta actuación pudiera entrar en

conflicto con una política global del Estado orientada de otra manera o a otro nivel en sus

relaciones con ese Estado; es decir, esta actuación podría afectar a la imagen exterior del

Estado titular de la Oficina sectorial y tener consecuencias como la pérdida de prestigio en

las relaciones internacionales y el consiguiente perjuicio para otros objetivos nacionales.92

Además de las consecuencias políticas de las actuaciones independientes de las oficinas

sectoriales, en Derecho internacional destaca la llamada “doctrina del estoppel”, equivalente

a la institución civilista de “los actos propios”, centrada en las expectativas legítimas

creadas en terceros ante los actos propios desarrollados por una persona legitimada.

El profesor REMIRO BROTÓNS destaca que en esta doctrina “lo que interesa descubrir no

es la voluntad de obligarse de un sujeto sino las conclusiones que de sus actos y

comportamientos han podido sacar legítimamente los demás atendiendo a sus elementos

objetivos, así como evidenciar el perjuicio padecido por quienes actuaron bona fide en

consecuencia”.93

92 Ejemplo de esta actuación sería el caso de que la Consejería de Cultura de la Embajada española en Teherán desarrollase una exposición de artistas iraníes dentro de la embajada española en un momento en el que la Unión Europea le hubiera impuesto sanciones a este país. Por un lado, la actuación de la Oficina sectorial habría fomentando el intercambio cultural entre ambos países, pero esa actuación habría entrado en conflicto con unos objetivos de política nacional que no sólo perjudicarían a la actuación global de España, sino que supondrían un desprestigio con respecto a los restantes miembros de la Unión Europea.93 REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, McGraw Hill, Madrid, 1997, p. 179


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En este caso sería discutible hasta qué grado de obligación internacional podrían tener los

actos desarrollados por un Jefe de Misión, pareciendo claro que los actos de un Consejero

de Oficina no podrían confrontarse a la política exterior del Estado. Sin embargo esta

doctrina refleja el grado de controversia internacional que unas actuaciones inadecuadas por

parte de personal acreditado podrían generar en las relaciones internacionales.94

El derecho español, mediante el Real Decreto 632/1987, sobre organización de la

Administración del Estado en el exterior, en su artículo 8 dispondrá con claridad que

“Corresponde al los Jefes de la Misión Diplomática (…) la coordinación de todos los

órganos de la Administración del Estado en el exterior, al objeto de garantizar, de acuerdo

con el principio de unidad de acción, que sus actuaciones en el exterior sean acordes con las

directrices de política exterior definidas por el Gobierno”.

2.2 ORGANIZACIÓN DE LA MISIÓN DIPLOMÁTICA

2.2.1 Jefatura de la Misión Diplomática

En España, con la finalidad de fortalecer este principio de unidad de acción, Real Decreto

632/1987 articuló las facultades otorgadas al Jefe de la Misión Diplomática y de la

Representación Permanente para ejercer una tutela efectiva de las diferentes Oficinas

sectoriales situadas en el ámbito de su demarcación. Siendo estas las siguientes:

1. Reconocimiento de que los Jefes de Misión representan al conjunto de la

Administración

2. Atribución de las facultades de dirección y coordinación de todos los órganos de

la Administración en el Exterior

3. Establecimiento de un sistema de control de los órganos subordinados como los

son las potestades sancionadoras

94 Las declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores de Noruega en el caso de la “Delimitación de la Plataforma continental del mar de Norte” dejaron campo libre a las reivindicaciones danesas cortando posibles reclamaciones futuras noruegas con base en esta “doctrina del estoppel”.También el “Asunto del Estatuto Jurídico de Groenlandia Oriental”, sentencia del TPJI de 5 de abril de 1933, GONZÁLEZ CAMPOS, J. y otros, “Materiales de Prácticas de Derecho Internacional Público”,Editorial Tecnos, 3ª edición, 2002, p. 48.


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4. Reconocimiento de que los Embajadores ejercen la Jefatura superior de todo el

personal de la Misión

5. Sometimiento de los Jefes de las Oficinas Consulares a las instrucciones del Jefe

de la Misión, con excepción del ejercicio de sus funciones como notario o registrador civil

o en sus actividades relacionadas con la jurisdicción voluntaria

6. Aplicación del principio de unidad de acción a las instituciones y organismos del

Estado en el Exterior

7. Establecimiento de un procedimiento de comunicaciones que permite un mayor

control de las Consejerías y Agregadurías sectoriales por parte del Jefe de la Misión

Este último punto se hacía necesario por el numeroso flujo de mensajes que los avances

en las comunicaciones habían proporcionado entre los órganos de la Administración Central

y sus oficinas sectoriales, tanto mediante informaciones como mediante instrucciones,

saltándose lo que anteriormente había sido el medio tradicional de comunicación entre las

Embajadas y los distintos Departamentos Ministeriales, la valija diplomática, a la que

solamente tenía acceso directo el Jefe de la Misión.

2.2.2 Áreas de actuación de la Misión Diplomática

Cada Misión Diplomática permanente se configura sobre la base de una ordenación por

áreas de actuación y de una diversidad de categorías de los miembros que llevan a cabo la

actividad de la misma.

La estructura de la misión diplomática variará, tanto en función de la importancia del

Estado acreditante, como en función de la importancia del Estado receptor. Así como por la

limitación resultante de las posibilidades presupuestarias.

La organización de cada Misión dependerá de diversos factores, tales como los lazos

históricos entre los Estados acreditante y receptor; los intereses existentes; el tamaño y

poder político y económico de estos Estado; quedando en la discrecionalidad del Estado

acreditante la organización de sus Misiones Diplomáticas ante cada específica relación.


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a) Cancillería Diplomática

R.D. 632/1987, art. 15.2. La Cancillería Diplomática desarrolla predominantemente

funciones de naturaleza política y de representación en el Estado receptor.

Es una unidad administrativa de apoyo al Jefe de la Misión que estará integrada por

funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática cuyo número y categoría dependerá de

la Embajada bilateral o multilateral de que se trate.

La jefatura de “la cancillería”, así llamada al coordinar la actividad general de la misión,

corresponderá normalmente al agente diplomático de mayor categoría después del jefe de la

misión, normalmente el ministro consejero o el primer secretario.

Se trata del órgano principal de la misión. Es donde se reciben, preparan y envían los

documentos que entran dentro de la competencia del jefe de la misión; allí se coordina el

trabajo de las demás secciones de la misión, se custodian sus archivos, las claves, la caja y

los diferentes registros.95, 96

Además contará con el personal técnico y administrativo necesario, al frente del cual se

encontrará el más alto cargo administrativo de la misión diplomática, denominado canciller.

b) Las oficinas sectoriales

Las Oficinas sectoriales, que se constituyen en España como Consejerías o Agregadurías de

las Embajadas, se clasifican según el departamento ministerial al que funcionalmente

dependen.

Así, como ya se ha referenciado, dependiendo de los intereses concretos que el Estado

tenga con respecto al otro Estado establecerá más o menos oficinas sectoriales, no siendo,

por tanto, uniforme la distribución territorial de estas en cada una de las Embajadas.

95 CAHIER, Ph: Derecho Diplomático Contemporáneo, Rialp, Madrid, 1965, p. 102 96 MARESCA, A.: La Missione diplomatica, Guiffrè Editore, Milán, 1959, p. 80: “La Sezione od Ufficio centrale e principale della Missione è la Cancelleria diplomatica; l´ufficio al quale ogni altro ufficio della Rappresentanza stessa fa capo, e dal quale riceve coordinamento ed impulso…”


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2.2.3 Clasificación de las Oficinas Sectoriales

En la discrecionalidad de cada Estado quedará la organización de sus misiones diplomáticas

tal y como crea oportuno, siendo las oficinas más habituales en el derecho comparado las

siguientes:97

1. Oficina económica y comercial

2. Oficina cultural

3. Oficina de prensa

4. Oficina militar

5. Cancillería consular

6. Oficina laboral o para las migraciones

7. Otras: oficina de agricultura, oficina de turismo, oficina de interior

Dentro del margen de maniobra que el Estado tiene en la configuración de sus misiones, de

igual forma que un jefe de misión puede ser acreditado ante diferentes misiones, un agente

diplomático puede formar parte de varias misiones a la vez.

Por ejemplo, un consejero o agregado de interior acreditado en la embajada de la República

de El Salvador, desempeña también su labor ante Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa

Rica y Panamá, y en cada una de estas Embajadas está acreditado como consejero o

agregado encargado de la materia. Lo mismo sucede, entre otros ejemplos, en la Consejería

de Interior en Cuba, que tendrá acreditación ante la República Dominicana, Haití y Jamaica,

quedando todo ello reflejado en el Real Decreto 909/2008 de creación de las Consejerías de

Interior.98

97 CAHIER, Ph.: ídem, pp. 102 y ss. VILARIÑO PINTOS, E.: Curso de Derecho Diplomático y Consular, Tecnos, Madrid, 2007, p. 179 y ss. 98 R.D. 908/2008, de 30 de mayo, (BOE núm. 143, de 13 de junio de 2008), por el que se crean las Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas Permanentes de España en Alemania, Andorra, Argelia, (…), artículo 1.1:

i) Consejería de Interior de la Misión Diplomática Permanente de España en la República de Cuba, con sede en La Habana y acreditación ante la República Dominicana, Haití y Jamaica l) Consejería de Interior de la Misión Diplomática Permanente de España en la República de El Salvador, con sede en San Salvador y acreditación ante Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá


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1. OFICINA ECONÓMICA Y COMERCIAL

El desarrollo comercial entre los países motivo su creación y su dirección por parte de

personal técnico.

Siguiendo al profesor CAHIER, esta oficina desarrolla una triple función: de información,

de asistencia y de asesoramiento.99

El agregado comercial deberá conocer el sistema económico del Estado receptor y su

estructura, pero también desde el ángulo de las relaciones comerciales del Estado receptor

con los terceros Estados, ya que el examen de dicho comercio condiciona los intercambios

que el Estado acreditante pueda tener con el Estado receptor.

Tendrá también una función de asistencia al apoyar a la Misión en la preparación y

negociación de tratados de comercio.

Finalmente, se encargará de fomentar el desarrollo económico entre ambos Estados desde la

óptica de aconsejar a los industriales del Estado acreditante acerca de las posibilidades de

comercio con el Estado receptor, y sobre la elección de las mejores empresas y, por otra

parte, al asesorar a los industriales del Estado receptor sobre las mismas posibilidades de

comercio con el Estado acreditante.

Puede comportar la organización de misiones comerciales directas e inversas, generalmente

a instancia de las Cámaras de Comercio, ya sean las 88 oficiales en España o las españolas

en los países en que actúa la embajada, como por ejemplo la Cámara Oficial de Comercio

de España en Gran Bretaña.100

En esta labor suelen colaborar las diferentes oficinas de promoción de las exportaciones de

las Comunidades Autónomas, como es el caso en Cataluña de la agencia ACC1Ó.101

99 CAHIER, Ph.: ídem, p. 104 100 Spanish Chamber of Commerce in Great Britain, www.spanishchamber.co.uk101 ACC1Ó, agencia del Departament d´Innovació, Universitats i Empresa de la Generalitat de Catalunya, con la finalidad de mejora de las prestaciones de servicios y apoyo estratégico a la empresa


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La Oficina económica y comercial tiene, en algunos casos, desdoblada una “Oficina

financiera” cuya misión es estudiar la situación financiera local.

La labor de las oficinas comerciales en España es controlada por el Instituto Español de

Comercio Exterior (ICEX), organismo público del Ministerio de Industria, Comercio y

Turismo que tiene como finalidad fomentar la exportación de las empresas españolas y

facilitar su implantación internacional.102

Esta figura de coordinación y fomento existe en los países de nuestro entorno, como por

ejemplo, la labor desarrollada también en el Reino Unido por el U.K. Trade and

Investment.103

2. OFICINA CULTURAL

La creación de dicha Oficina data de los años que precedieron a la Segunda Guerra Mundial

y a la post guerra. La explicación a este surgimiento se produce por varias causas: la

aparición de un gran número de nuevos Estados, el acceso a la cultura de nuevos estratos

sociales a los que antes les era inaccesible y por la toma de conciencia de los Estados sobre

la influencia ejercida en el resto mediante la divulgación de la cultura nacional.

Así, la oficina cultural, con su agregado o consejero al frente, se ocupará de acercar y dar a

conocer la propia cultura del Estado acreditante en el Estado receptor, a través de la

organización en este Estado de manifestaciones de las diferentes áreas culturales,

establecimiento de instituciones y cursos de lengua, creación de centros de enseñanza,

promoción del intercambio de estudiantes, becas (tanto de intercambio como para atraer

catalana. ACC1Ó aglutina el Centre d´Innovació i Desenvolupament Empresarial (CÍDEM) y el Consorci de Promoció Comercial de Catalunya (COPCA), página oficial http://www.acc10.cat/acc10/cat/La red de promoción comercial catalana dispone de numerosas oficinas de apoyo a la empresa en el exterior, entre otras Montreal , Buenos Aires, Miami, El Cairo, París, Londres, Berlín, Tokio, Sidney, Dubai… http://www.copca.cat/infoglueDeliverLive/ViewPage.action?siteNodeId=97&languageId=4&contentId=1143102 Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), www.icex.es103 United Kingdom Trade and Investment, www.uktradeinvest.gov.uk/


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estudiantes) como por ejemplo las becas Fulbright que ofrecen los Estados Unidos104 o las

del British Council del Reino Unido105…; así como de la preparación de convenios

culturales para facilitar el desarrollo de las relaciones entre ambos Estados.

3. OFICINA DE PRENSA

La importancia de los medios de comunicación como medios de transmisión y de formación

de la opinión pública propició la creación de estas oficinas tras la Primera Guerra Mundial.

La actividad de la oficina, dirigida por el consejero o agregado de prensa, se desenvuelve en

dos direcciones, hacia el interior o hacia el Estado acreditante; y hacia el exterior o hacia el

Estado receptor.

En cuanto a la actividad interior, el agregado de prensa es una fuente de información para la

misión diplomática y, por consiguiente, para el Estado acreditante. Así la oficina preparará

un boletín informativo en el que se recogerán las noticias y opiniones aparecidas en los

medios de comunicación social o en otras publicaciones o actos en el Estado receptor sobre

temas que tengan especial interés para la actividad de la misión.

De cara al exterior, la oficina de prensa es una fuente de información para la prensa local

acerca de la situación del Estado acreditante, para ello podrá editar otro boletín, usualmente

de distribución restringida, para dar información pertinente del Estado acreditante a los

medios de comunicación social y a aquellos ámbitos sectoriales del Estado receptor

correspondientes a la materia sobre la que tal información se refiera.

En algunos países existen agencias oficiales de prensa, aunque por lo general no destacan

por su credibilidad, casos de Corea del Norte, Irán, Cuba.

104 Becas Fulbright, enmarcadas en el Programa Fulbright de intercambio educativo entre Estados Unidos y otros países, página oficial en España www.fulbright.es105 Becas del British Council, para la promoción de las oportunidades educativas y las relaciones culturales, página oficial www.britishcouncil.org


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4. OFICINA MILITAR

La costumbre de agregar a la misión diplomática agregados militares se desarrolló a lo

largo del siglo XIX. Iniciada por Austria, Prusia y Rusia fue rápidamente imitada por los

demás Estados.106

La representación militar puede configurarse de forma varia en las Misiones diplomáticas,

bien de modo unitario como oficina de defensa, para el conjunto de los ejércitos del Estado

acreditante, bien de manera plural, existiendo entonces según la práctica de los Estados, una

oficina para cada uno de los ejércitos (militar propiamente dicha, naval y aérea) o una

militar (usualmente tierra y aire) y otra naval.107

Derivada de esta posible configuración al frente de la oficina militar se encontrará el

consejero o agregado de defensa en caso de ser conjunta, o los agregados específicos

correspondientes.

La delicada función a desempeñar por parte de los agregados militares dentro de las

misiones diplomáticas ha impuesto, con respecto al resto de los jefes de oficinas sectoriales,

un control más estricto en su nombramiento.

El artículo 7 del Convenio de Viena declara: “En el caso de los agregados militares, navales

o aéreos, el Estado receptor podrá exigir que se les sometan de antemano sus nombres para

su aprobación”.

Si bien este artículo no declara la aprobación como condición indispensable (como sí que

sucede en el nombramiento de los jefes de misión) sí que la práctica constante ha derivado

en que el Estado acreditante comunique al Estado receptor el nombre de la persona que

tiene la intención de nombrar agregado militar, naval o aéreo, y que espere su aceptación

antes de efectuar la designación. En los Estados receptores, por ello, se dispone de las listas

de agregados militares acreditados en su país.

106 BEAUVAIS, A.P.: Les attachés militaires, attachés navals, attachés de l´air, Pédone, París, 1937 107 VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 180


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En España, es tradicional la realización anual de una recepción pública a estos agregados

miltares acreditados en España por parte de Su Majestad el Rey, lo que da muestras del

conocimiento total que se dispone de las identidades de estas personas.108

Las funciones principales que el agregado militar desempeñará en la misión diplomática

serán las siguientes:

! Observación:

Es el conocimiento e información de la situación militar del Estado receptor:

instituciones militares, características de los ejércitos, capacidad de actuación y de reacción,

de armamento, etc.

La práctica internacional ha supuesto, en numerosas ocasiones, la derivación de dichos

agregados a funciones de espionaje, enmarcándose en esta oficina sectorial el mayor

número de controversias sucedidas entre Estados acreditante y receptor y de expulsión de

diplomáticos.

Por ejemplo el 28 de abril de 2008, Rusia ordenó la expulsión de dos agregados

militares de la embajada de Estados Unidos en Moscú, sin llegar a ser declarados persona

non grata. A lo que accedió Estados Unidos quien el 22 de abril había expulsado a un

funcionario militar ruso de los Estados Unidos y a otro en noviembre de 2007.

Sin embargo, el 3 de febrero de 2006, el presidente de la República Bolivariana de

Venezuela, Sr. Chávez, anunció la expulsión del agregado militar estadounidense en

Caracas tras acusarlo de espionaje y declararlo persona non grata.

Teniendo en cuenta que entre las finalidades de las misiones diplomáticas se encuentran

la mejoría de las relaciones internacionales, el desarrollo de la colaboración entre Estados y

el establecimiento de un cierto clima de legalidad en esas relaciones, tal y como refleja el

108 Noticia publicada en la Web de la Casa Real sobre la recepción de S.M. El Rey Juan Carlos I a los agregados de Defensa, Militares, Navales y Aéreos extranjeros acreditados ante España el pasado 21 de mayo de 2008 http://www.casareal.es/noticias/news/20080521_recepcion_agregados_defensa_militares_navales_aereos_extrajerosenespana-ides-idWeb.html


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profesor CAHIER, la función de dichas oficinas debe limitarse a la información legal y no

convertirse en centros de espionaje.109

A tal fin el agregado dispondrá de publicaciones oficiales, especializadas o no, junto a

su función de observación y las conversaciones privadas que pueda mantener.

! Colaboración:

Con las autoridades militares del Estado receptor para un mejor conocimiento mutuo de

los respectivos Ejércitos.

Esta colaboración variará considerablemente dependiendo de las relaciones existentes

entre los dos Estados, pudiendo desembocar incluso en una estrecha colaboración conjunta

como en el caso de la Unión Europea (UE) y de la Organización del Tratado del Atlántico

Norte (OTAN), o evitando suspicacias como ocurre en la observación de maniobras

militares o armamento realizadas en el seno de la Organización para la Seguridad y la

Cooperación en Europa (OSCE).

Destaca la organización y participación en maniobras conjuntas o promoviendo

contratos de material militar; así como el papel a desempeñar por el agregado militar a la

hora de conseguir la adecuada compenetración y articulación entre los Ejércitos de ambos

Estados en el caso de desarrollar misiones conjuntas de mantenimiento de la paz.

! Representación en ocasiones en ceremonias del Estado receptor

! Ejercer el papel de consejero del jefe de la misión

El papel de un técnico a la hora de tomar conciencia de la fuerza real de un Estado es

necesario al poder significar una importante baza durante el desarrollo de las negociaciones

entre ambos Estados.



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5. CANCILLERÍA CONSULAR

La Cancillería Consular, también llamada Sección Consular, es una oficina agregada a la

misión diplomática para el caso que no exista Consulado en la sede de la misión.

Esta oficina, sin ser una oficina consular en los términos del Convenio de Viena de 1963

sobre Relaciones Consulares, tiene la misma capacidad para realizar todas las funciones

consulares.

El jefe de la oficina gozará de estatus diplomático y no del consular, a pesar de que sus

funciones se limiten a la esfera consular.

El artículo 3 del Convenio de Viena de 1961, en su párrafo 2, recoge esta posibilidad al

recoger las funciones principales de una misión diplomática al disponer que “Ninguna

disposición de la presente Convención se interpretará de modo que impida el ejercicio de

funciones consulares por la misión”.

6. OFICINA LABORAL O PARA LAS MIGRACIONES

Existe en las misiones diplomáticas de aquellos Estados donde la política de inmigración o

emigración es de gran importancia.

El creciente interés en las cuestiones laborales y su vinculación con la migración de

personas han llevado a algunas Comunidades Autónomas españolas, como es el caso de

Cataluña a crear oficinas en este campo a pesar de no tener competencias.110

110 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Le concede la posibilidad de creación de oficinas en el exterior para la promoción del turismo (art. 171.b)) y para la promoción de los intereses de Cataluña (art. 194) El Gobierno convergente de la Generalitat de Catalunya abrió una Oficina de Inmigración en Casablanca (Marruecos) el 24 de marzo de 2003 sin el placet del Gobierno que sucedía en nivel de competencias a la abierta unos meses antes en Varsovia (http://www.elmundo.es/papel/2003/01/15/catalunya/1312106.html). La posterior administración del tripartito, en 2004, las cerró.


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Tendrá como funciones: estudiar las condiciones del mercado de trabajo, preparar tratados

relativos a las migraciones, inspeccionar el trato recibido por los trabajadores nacionales,

etc.

Asimismo informará a los trabajadores locales sobre la posibilidad de emigrar al Estado

acreditante.111

7. OTRAS: Encargadas de las materias propias de su departamento

! Oficina de agricultura

! Oficina de turismo

! Oficina de interior

2.2.4 Derecho español

1. Regulación.

El Libro Blanco del Servicio Exterior de 1986 recogió la doble dependencia de las Oficinas

Sectoriales, por una parte dependencia orgánica del Jefe de la Misión y por otra,

dependencia funcional de los ministerios sectoriales.

El Real Decreto 632/1987 recoge esta idea en su artículo 15.2: “Se consideran Consejerías y

Agregadurías Sectoriales las Oficinas que, sin estar integradas en la Cancillería

Diplomática, desarrollan fundamentalmente tareas especializadas de carácter técnico”.

Las Agregadurías y Consejerías Sectoriales mantendrán su actual dependencia funcional de

los Ministerios con competencia sectorial a los que corresponde su organización interna y

dotación presupuestaria, así como su inspección técnica y control, sin perjuicio de lo

establecido en el artículo 8 y de las competencias que corresponden al Ministro de las

Administraciones Públicas en materia organizativa.



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Asimismo, recoge esta doble dependencia el artículo 10 al fijar el sistema de

comunicaciones:

1. Las comunicaciones entre las Misiones Diplomáticas (…) y los órganos de la

Administración Central se canalizarán a través del Ministerio de Asuntos Exteriores. No

obstante, por razones de celeridad y eficacia en la gestión, las Consejerías y Agregadurías

sectoriales podrán comunicarse directamente con los Departamentos Ministeriales de los

que dependan funcionalmente, o con los componentes en la materia de que se trate, y éstos

con aquéllas, debiendo en tales casos trasladares simultáneamente la comunicación de que

se trate al Jefe de la Misión Diplomática, (…)

Posteriormente la LOFAGE vino a confirmar la integración orgánica de las Oficinas

sectoriales en las embajadas y representaciones permanentes; y otorgó al Embajador en su

artículo 6.4 “las funciones de dirección de la Administración General del Estado en el

Exterior y de coordinación de todos los órganos y unidades administrativas que la

integren”.

2. Clasificación de las Oficinas sectoriales en el Derecho español

A) La práctica española ha propiciado la creación de las siguientes oficinas sectoriales

recogidas en 1999 por el profesor PAZ AGÜERAS en las siguientes:112

! Ministerio de la Presidencia

Consejerías de Información

! Ministerio de Asuntos Exteriores

Consejerías y Agregadurías Culturales

Oficinas Técnicas de Cooperación

! Ministerio de Defensa

Consejerías y Agregadurías de Defensa

Agregadurías de Adquisiciones y Cooperación

! Ministerio de Economía y Hacienda

112 PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 36 y ss.


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Consejerías y Agregadurías Económicas y Comerciales

Consejerías de Hacienda

Consejerías de Turismo

! Ministerio de Educación y Cultura

Consejerías de Educación y Ciencia

! Ministerio de Agricultura

Consejerías de Agricultura, Pesca y Alimentación

! Ministerio de Industria

Consejerías de Industria

! Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

Consejerías Laborales y de Asuntos Sociales

En 2006 el legislador publicó el Real Decreto 1.300/2006, de 10 de noviembre (BOE nº

280, de 23 de noviembre de 2006), sobre Organización y Funciones de las Consejerías de

Interior en las Misiones Diplomáticas de España, que consolidaba formalmente una práctica

ya existente.

B) Oficinas sectoriales en las misiones diplomáticas en la actualidad

La práctica legislativa ha derivado a la siguiente clasificación actual al cambiar la

denominación del algún Ministerio:

! Ministerio de la Presidencia

Consejerías de Información

Dependen del Ministerio de la Presidencia a través de

la Secretaría de Estado de Comunicación.

Son instrumentos de apoyo a la acción del Estado

centrados en el terreno informativo y de creación de

imagen; siendo sus misiones fundamentales “comunicar con rapidez y concisión las


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informaciones y comentarios relativos al Gobierno y a España o a sus intereses que

aparezcan en los medios de comunicación del país sede” y “comunicar a los medios del país

de destino y a los corresponsales españoles allí acreditados, las informaciones relativas al

Estado, al Gobierno o a cuanto afecte a España”.113

! Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

Consejerías y Agregadurías Culturales

Su coordinación responde a la Dirección General de Relaciones Culturales y Científicas.

Tendrán como función “ejercer las competencias del Ministerio de Asuntos Exteriores en lo

concerniente a la política cultural y científica española mediante la elaboración, propuesta y

aplicación de la misma en los siguientes ámbitos: 1º. Relaciones culturales institucionales

de España con el exterior, 2º. Acción cultural con el exterior y 3º. Relaciones científicas y

de medio ambiente internacionales”.

La proliferación de órganos con competencias culturales en el exterior hará necesario su

coordinación con el “Instituto Cervantes” y con los Centros Culturales y Centros de

Formación dependientes de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el

Desarrollo (AECID).

Oficinas Técnicas de Cooperación

Las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) gestionan, controlan y hacen el seguimiento

de los proyectos y programas de cooperación para el desarrollo que competen a la AECID.

Tienen como funciones: gestionar actividades de la cooperación española, controlar

proyectos bilaterales, detectar proyectos de coinversión, apoyar a instituciones españolas en

el desarrollo de proyectos de cooperación y gestionar los recursos económicos a petición de

113 Mapa procedente de la página Web del Ministerio de Presidencia www.lamoncloa.es


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la institución que los promueva. Así, por ejemplo, la Oficina Técnica Comercial en

Guatemala se encarga de controlar que efectivamente se destina a la exploración

arqueológica en Tikal la ayuda española destinada al efecto.

Destaca la OTC de Jerusalén, la cual por Orden AEX/3132/2003, de 10 de Octubre, ve

ampliada su competencia territorial “a todos los Territorios Palestinos y en el Reino

Hachemita de Jordania”.

Caso excepcional dentro de nuestra legislación al no depender de una Misión Diplomática

permanente sino del Consulado General de España en Jerusalén, existente desde tiempos

del Imperio Otomano, que no exige exequatur para nombrar al Cónsul General, fórmula

utilizada por los países que, como España, no reconocen la anexión territorial por parte de

Israel de los Territorios Ocupados.114

! Ministerio de Defensa

Consejerías y Agregadurías de Defensa

El Real Decreto 959/2005, de 29 de julio por el que se regulan las Agregadurías de Defensa

(derogación del Real Decreto 916/2002, de 6 de septiembre, que regulaba las Consejerías de

Defensa115) establece su condición de órgano técnico de las Misiones Diplomáticas de

España que se articulan como oficinas sectoriales (art. 1).

114 Página Web del Jerusalem Center for Public Affairs:http://www.jcpa.org/JCPA/Templates/ShowPage.asp?DBID=1&LNGID=1&TMID=111&FID=382&PID=0&IID=1825 : Apartado An Unclear status: “The exequatur means that the government allows this person to fulfill his consular functions. The consuls stationed in Jerusalem do not apply for an exequaturbecause their countries don't want to recognize Israeli sovereignty over West or East Jerusalem” 115 En cuanto a la distinción entre “Consejeros” y “Agregados” de Defensa, el R.D. 959/2005, (BOE, núm.: 211, de 3 de septiembre de 2005), extiende el término de Agregado con carácter general en el ámbito de las Misiones Diplomáticas de España, en vez del de Consejero, al considerar en su exposición de motivos que “arraiga en la más honda tradición de los usos diplomáticos y militares en el ámbito internacional”. Sin embargo, mantiene el uso de la denominación de Consejero de Defensa en las Representaciones Permanentes ante las organizaciones internacionales de las que España forma parte.


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El artículo 4 regula las funciones de los Agregados de Defensa, consistiendo estas en:

a) Asesorar e informar al Jefe de la Misión

b) Proporcionar información a los órganos superiores del Ministerio de Defensa

sobre las actividades o campos de su interés

c) Relacionarse con autoridades de defensa del Estado receptor

d) Prestar apoyo a actividades del Ministerio de Defensa en el Estado receptor

e) Apoyar a las delegaciones militares españolas enviadas al país de acreditación

La Dirección General de Política de Defensa coordinará los planes periódicos a los que se

acogerán las actividades de los Agregados de Defensa.

En caso de que sea necesario podrán nombrarse Agregados específicos bajo las

denominaciones Agregado Militar, Agregado Naval, Agregado Aéreo y Agregado

Financiero y de Armamento.

En las Representaciones Permanentes de España ante las Organizaciones Internacionales

podrán existir los puestos de Consejeros de Defensa, quienes tendrán las mismas

dependencias y funciones previstas para los Agregados de Defensa.

Este Real Decreto ha sido desarrollado en Orden DEF/783/2007, de 22 de marzo, sobre

organización y funcionamiento de las Agregadurías de Defensa.

Agregadurías de Adquisiciones y Cooperación

El derogado R.D. 757/1990, por el que se regulaban las Agregadurías de Defensa, recogía

este Agregado dependiente de la Secretaría de Estado para la Defensa.

La Orden Ministerial 783/2007, de 22 de marzo, sobre organización y funcionamiento de

las Agregadurías de Defensa, desarrollo del Real Decreto 959/2005 denomina a los

Agregados dependientes del Secretario de Estado para la Defensa como Agregado

Financiero y de Armamento (art. 3º. 1. b)).116

116 Orden Ministerial DEF/783/2007, de 22 de marzo, sobre organización y funcionamiento de las Agregadurías de Defensa.


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Este Agregado tendrá como función principal estar al corriente de las novedades técnicas en

armamento, comunicaciones y logística para poder ofrecer a las autoridades de Defensa la

opción por la mejor infraestructura militar posible.

! Ministerio de Economía y Hacienda

Consejerías de Finanzas

Tal y como refleja el Real Decreto 240/2000, de 18 de febrero, de organización, funciones y

provisión de puestos de trabajo de las Consejerías de Finanzas, el proceso de globalización

económica mundial exige “el conocimiento directo y permanente (…) de la realidad

económica, normativa y práctica administrativa de los países con los que se mantienen

lazos económicos particularmente importantes”.117

Con esta finalidad justifica la necesidad de existencia de órganos o personal cualificado en

el exterior en materia económica, dependiendo las Consejerías de Finanzas de la Secretaría

General Técnica para desarrollar las funciones encomendadas en materia tributaria,

aduanera, presupuestaria y de contabilidad pública.

Estas Consejerías de Finanzas existen tanto en Misiones Diplomáticas permanentes, así es,

por ejemplo, en la Embajada en Washington; como en Representaciones Permanentes ante

organizaciones internacionales, como es el caso ante la Unión Europea.

Artículo TERCERO, 1º b) Las Áreas Específicas estarán asignadas a los Agregados Específicos que, en el caso de constituirse, recibirán la denominación de Agregado Militar, si atiende al ámbito de las competencias del Jefe de Estado Mayor del Ejército de Tierra; Agregado Naval, si atiende al ámbito de las competencias del Jefe de Estado Mayor de la Armada; Agregado Aéreo, si atiende al ámbito de las competencias del Jefe de Estado Mayor del Ejército del Aire; y, Agregado Financiero y de Armamento, si atiende al ámbito de las competencias del Secretario de Estado de Defensa. En las Agregadurías donde exista un Agregado Adjunto de Defensa, éste sería también el Agregado específico del Ejército a que pertenezca. 117 Real Decreto 240/2000, de 18 de febrero, de organización, funciones y provisión de puestos de trabajo de las Consejerías de Finanzas en las Misiones Diplomáticas de España. Exposición de Motivos, párrafo 2º


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! Ministerio de Industria, Turismo y Comercio

Consejerías y Agregadurías de Economía y Comercio

Se encuentran reguladas en el Real Decreto 2827/1998, de 23 de diciembre, de funciones y

provisión de puestos de trabajo de las Consejerías y Agregadurías de Economía y Comercio

en las Misiones Diplomáticas de España.

Sus funciones se orientarán a la consecución de tres objetivos fundamentales: desarrollo de

la política económica y comercial, promoción comercial en el marco de la política de apoyo

a la internacionalización de la empresa y labor de información y asistencia a los operadores

económicos españoles.

Para el desarrollo de sus actividades las Oficinas están encuadradas en el Ministerio de

Industria, Turismo y Comercio, a través de la Secretaría de Estado de Comercio.

En dicha estructura administrativa, corresponde a la Dirección General de Comercio e

Inversiones la gestión económico-financiera y técnica de las Oficinas Económicas y

Comerciales en el Exterior, mientras por su parte el Instituto Español de Comercio Exterior

(ICEX), a quien corresponde el fomento del comercio y la exportación dentro de la política

económica del Gobierno, realiza sus actividades en el exterior a través de las mismas.

La Red de Oficinas Económicas y Comerciales de España en el Exterior consta actualmente

de 95 oficinas, desplegadas en 77 países.

Consejerías de Turismo

Las Consejerías de Turismo se encuentran actualmente reguladas por el Real Decreto

810/2006, de 30 de junio, de organización, funciones y provisión de puestos de trabajo de

las Consejerías de Turismo en las Misiones Diplomáticas de España.

Como órganos técnicos especializados de las Misiones Diplomáticas su objetivo esencial

será el desarrollo del turismo entre los Estados acreditante y receptor (art. 1.1)


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Dependerán de la Secretaría General de Turismo y del Instituto de Turismo de España “sin

perjuicio de las facultades de dirección y coordinación de los Jefes de las Misiones

Diplomáticas” (art. 1.2).

! Ministerio de Educación, Política Social y Deporte

Consejerías de Educación

Su regulación se recoge en el Real Decreto 1138/2002, de 31 de octubre, por el que se

regula la Administración del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en el exterior.118

Dependen directamente de la Subsecretaría del Ministerio y tienen como misiones asesorar

al Jefe de la Misión, promover y gestionar la acción educativa en el exterior (la cual se

encuentra regulada en el Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio, por el que se regula la

acción educativa de España en el exterior).

Con la reestructuración del Gobierno al inicio de la segunda legislatura del mandato del Sr.

Rodríguez Zapatero, mediante Real Decreto 432/2008, de 12 de abril, el Gobierno procedió

a la reestructuración del Ministerio de Educación y Ciencia en dos nuevos Ministerios, el de

Educación, Política Social y Deporte, y el de Ciencia e Innovación, manteniendo las

Consejerías de Educación la dependencia de la Subdirección General de Cooperación

Internacional, adscrita al Ministerio de Educación, Política Social y Deporte.119

118 Real Decreto 1138/2002, de 31 de octubre, publicado en BOE, núm.: 262, de 1º de noviembre de 2002 119 Oficinas de Educación, fuente página Web del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte, www.mepsyd.esConsejerías. El Ministerio de Educación, Política Social y Deporte está presente en 17 países a través de las Consejerías de Educación en Alemania, Andorra, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, Bulgaria, China, Estados Unidos, Francia, Italia, Marruecos, Méjico, Polonia, Portugal, Reino Unido y Suiza. Además existen dos consejerías encargadas de las relaciones con organizaciones internacionales: La Consejería de Educación en la Delegación Permanente de España ante la OCDE, la UNESCO y el Consejo de Europa y la Consejería de Educación y en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea. Agregadurías: Las Agregadurías de Educación son oficinas de representación del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte de España que dependen orgánicamente de las Consejerías y están presentes en ciudades o países donde no existe una Consejería de Educación: Canadá, Colombia, Eslovaquia, Estados Unidos (Los Ángeles, Miami, Nueva York), Hungría, la República Checa, Río de Janeiro, Rumanía y Rusia. Asesorías: El Ministerio de Educación, Política Social y Deporte también destina Asesores Técnicos Docentes a ciudades donde no hay Consejería ni Agregaduría para dirigir Centros de Recursos o estar al frente de


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! Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

Consejerías de Trabajo y de Asuntos Sociales

El Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, por el que se regula la Administración del

Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales en el exterior120, modifica el nombre de las

antiguas Consejerías Laborales y de Asuntos Sociales en la denominación actual.

Desarrollarán funciones de carácter institucional, informativo y asistencial en el marco de

las competencias de su Ministerio.

Las Consejerías de Trabajo y Asuntos Sociales, como por ejemplo la desplegada en la

embajada de México, han ido extendiendo su campo de actuación e incrementando sus

funciones, compartiendo la atención prioritaria a los emigrantes españoles con la relación

con los organismos e instituciones competentes en el Estado de destino, así como con

empresarios, sindicatos y entes de participación.121

! Ministerio de Medio Ambiente, y de Medio Rural y Marino

Consejerías de Medio Ambiente

El ejecutivo, mediante el Real Decreto 1525/2007, de 16 de noviembre adaptándose al

nuevo sentir de los problemas derivados del cambio climático, creó las Consejerías de

oficinas de educación: Australia (Adelaida, Melbourne y Sydney), Austria (Viena), Brasil (Belém, Belo Horizonte, Cuiabá, Curitiba, Porto Alegre, Río de Janeiro, Salvador de Bahía y Sao Paulo), Canadá (Edmonton), Costa Rica (San José), Dinamarca (Copenhague), Estados Unidos (Albuquerque, Atlanta, Austin, Baton Rouge, Bloomington, Boston, Boston, Chicago, Chicago, Columbia, Hartford, Houston, Indianápolis, Lincoln, Nashville, Olimpia, Provo, Sacramento, Salt Lake City, San Francisco, Seattle, Storrs y Tallahasee), Francia (Montpellier), Grecia (Atenas), Países Bajos (Ámsterdam), Irlanda (Dublín), Marruecos (Agadir, Casablanca, Fez, Tánger y Tetuán), Nueva Zelanda (Auckland), Portugal (Oporto), Reino Unido (Edimburgo y Manchester), Suecia (Estocolmo). Direcciones de Programa En Guinea Ecuatorial y Turquía el Ministerio de Educación, Política Social y Deporte está presente a través de una Dirección de Programa.120 Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, publicado en BOE, núm. 176, de 24 de julio de 2003. 121 Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, por el que se regula la Administración del Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales en el exterior. Exposición de motivos, párrafo 4º.


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Medio Ambiente en las Representaciones Permanentes de España ante Naciones Unidas

(NN.UU., sede en Nueva York), ante el Programa de Naciones Unidas para el Medio

Ambiente (PNUMA, sede en Nairobi) y ante la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico (OCDE, sede en París). La cual se une al trabajo realizado por la

Consejería de Medio Ambiente en la Representación Permanente de España ante la Unión

Europea.

Las Consejerías de Medio Ambiente dependerán de la Subsecretaría de Medio Ambiente, a

quien le corresponderá definir sus programas de actuación y organización.

Consejerías de Agricultura, Pesca y Alimentación

El Real Decreto 1.396/2003, de 17 de noviembre regula las Consejerías de Agricultura,

Pesca y Alimentación de las Misiones Diplomáticas de España.

Sus funciones serán las de apoyo en el exterior de las funciones correspondientes a las

competencias encomendadas al Ministerio en el que se encuentran adscritas y colaborar en

la consecución de los logros generales de la misión diplomática.

Básicamente, en el apoyo a la pesca por parte de los buques españoles y su protección en

caso de apresamientos (por ejemplo como el sufrido el 9 de junio de 2007 por parte del

bacaladero español “Bahía de Guipúzcoa” por parte de una patrullera noruega tras una

inspección).122

La reestructuración de abril de 2008 derivó en la absorción de las competencias del anterior

Ministerio de Medio Ambiente en el actual.

! Ministerio del Interior: Consejerías de Interior

Desarrolladas en el punto 2.3

122 Noticia confirmada por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el 12 de junio de 2007: http://www.eleconomista.es/empresas-finanzas/noticias/227791/06/07/MAPA-confirma-apresamiento-buque-en-Noruega-y-confia-en-solucion-amistosa.html


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2.3 CONSEJERÍAS DE INTERIOR

2.3.1 Regulación

La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad123, en su

artículo 12.1, apartado A) f), atribuye al Cuerpo Nacional de Policía la función de

“colaborar y prestar auxilio a las Policías de otros países, conforme a lo establecido en los

Tratados o Acuerdos Internacionales sobre las Leyes, bajo la superior dirección del

Ministro del Interior”.

El Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura

básica del Ministerio del Interior124, creado con la finalidad de acrecentar la coordinación

operativa entre el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, instauró el mando único

para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado al englobar ambos cuerpos en la

Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil.

El artículo 3 del Real Decreto, atribuye al Cuerpo Nacional de Policía “la colaboración y

prestación de auxilio a las policías de otros países, en cumplimiento de las funciones que le

atribuye la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de

conformidad con los criterios que al respecto establezca la Secretaría de Estado de

Seguridad”. (párrafo A) 1. f)).

Asimismo supuso la creación de una nueva Dirección General de Relaciones

Internacionales y Extranjería, dependiente de la Secretaría de Estado del Ministerio del

Interior, integrada por dos Subdirecciones Generales:

! De Cooperación Internacional, dedicada a definir las acciones y programas de

actuación de los órganos técnicos del Ministerio del Interior existentes en las Misiones

Diplomáticas, su organización interna y dotación presupuestaria (arts. 5.1.a) y 5.2.a))

123 Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (BOE, núm.: 63, de 14 de marzo de 1986). 124 R.D. 991/2008, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura básica del Ministerio del Interior (BOE, núm.: 218, de 12 de septiembre de 2008).


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! De Relaciones Internacionales, Inmigración y Extranjería, para coordinar las

líneas de actuación del Departamento en el seno del Consejo de la Unión Europea, efectuar

el seguimiento de las decisiones comunitarias que afecten al Ministerio del Interior y, en

especial, respecto a las actividades de carácter internacional en las materias de inmigración

y extranjería.

Con la finalidad de cubrir la laguna existente en cuanto a la regulación de la estructura y

funciones de las Consejerías de Interior, que ya venían operando en diversos países, así

como con la finalidad de potenciar el despliegue territorial en determinados países donde la

cooperación en materia de interior es prioritaria, se publicó el Real Decreto 1300/2006, de

10 de noviembre, sobre Organización y funciones de las Consejerías de Interior en las

Misiones Diplomáticas de España125.

2.3.2 Definición

En ellas se define a estas Consejerías como los órganos técnicos de las Misiones

Diplomáticas Permanentes del Reino de España en el marco de las competencias del

Ministerio del Interior, todo ello bajo la dirección y coordinación del Jefe de la Misión (art.

1).

En las Representaciones Permanentes de España ante las Organizaciones Internacionales,

cuyos objetivos o ámbito de actuación estén directamente relacionados con las

competencias del Ministerio del Interior, podrán existir con las mismas condiciones.

2.3.3 Dependencia

El artículo 2 refuerza la dependencia de estas Consejerías de la Subdirección General de

Cooperación Policial Internacional, quien definirá las acciones y programas, su

organización interna y dotación presupuestaria, así como su inspección técnica y control.

125 R.D. 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre Organización y funciones de las Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de España (BOE, núm.: 280, de 23 de noviembre de 2006).


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Todo ello sin perjuicio de las relaciones de coordinación e información con la Dirección

General de la Policía y de la Guardia Civil, ni de la facultad de coordinación y dirección del

Jefe de la Misión.

Al igual que sucede con las Misiones Diplomáticas, su creación o supresión se realizan

mediante Real Decreto, siendo en este caso a iniciativa conjunta de los Ministros de Interior

y de Asuntos Exteriores y de Cooperación, y a propuesta del Ministro de Administraciones

Públicas.

La acreditación de los Consejeros y Agregados, como miembros del cuerpo diplomáticos, la

realizará el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación a propuesta del Ministro del

Interior. (art. 3)

2.3.4 Funciones

Las funciones de las Consejerías de Interior se enmarcarán en las propias correspondientes

al Ministerio del Interior y, sin perjuicio de las encomendadas a otros órganos de las

Misiones Diplomáticas126, serán las siguientes: (art. 4)

a) Asesoramiento y asistencia técnica al Jefe de la Misión y colaborar en el fomento

de las relaciones en el Estado receptor

b) Apoyo a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de otros países

c) Relacionarse con las autoridades de seguridad e interior del Estado receptor y

promover la cooperación bilateral en las materias: seguridad ciudadana, ejercicio

de los derechos fundamentales, protección civil, policía de circulación y seguridad

vial, instituciones penitenciarias y desarrollo de procesos electorales

d) Proporcionar información a los órganos superiores del Ministerio del Interior y al

Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA) en lo referente a las

materias: lucha contra el terrorismo, tráfico de drogas y crimen organizado, que

puedan afectar a la seguridad de España

e) Colaborar en la representación de España en materia de seguridad e interior

126 Pudiera darse el caso que, a la hora de cumplir con sus respectivas funciones de proporcionar información a sus respectivos departamentos, coincidiesen en su labor Agregados de Interior (R.D. 1300/2006, art. 4, d)) y Agregados de Defensa (R.D. 959/2005, art. 4, b))


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f) Apoyo a las actividades de los órganos superiores y directivos del Ministerio del

Interior en el Estado receptor

g) Apoyo a los funcionarios del Ministerio desplazados al país de destino

h) Colaborar con el Jefe de la Misión, en cuanto a la representación ante Estados y

Organizaciones Internacionales, en las materias propias del Ministerio del Interior

i) Servir de enlace según normativa OIPC-INTERPOL, EUROPOL y demás órganos

de cooperación policial internacional, prestando la asistencia precisa para la

ejecución de comisiones rogatorias internacionales, órdenes de detención,

procedimientos de extradición, etc.

2.3.5 Estructura

Al frente de cada Consejería habrá un Consejero que ostentará la Jefatura de la misma,

quien será nombrado por el procedimiento de libre designación por parte del Ministro del

Interior, previa convocatoria pública entre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

del Estado.127

Tendrá a su cargo la gestión económica y coordinación de los servicios administrativos de

la Consejería.

Al Consejero le asistirán en su función los Agregados de Interior, quienes si el servicio lo

exige podrán ser destinados en ciudades distintas a la sede de la respectiva Embajada.128

En el caso de existir Agregados de Interior en Misiones donde no exista Consejero de

Interior, la dependencia directa será del Jefe de la Misión y realizará las funciones

127 Nombramiento. R.D. 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre Organización y Funciones de las Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de España, artículo 6.2: “(…).El nombramiento se producirá, por el procedimiento de libre designación, previa convocatoria pública entre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el Estado. Art. 6.3: Excepcionalmente y mediante resolución motivada, los Consejeros de Interior en las Representaciones Permanentes de España ante las Organizaciones Internacionales Multilaterales podrán ser nombrados entre funcionarios procedentes de otros Cuerpos Superiores de la Administración General del Estado”. En este último caso, por tanto, altos cargos no adscritos al Ministerio del Interior podrían desempeñar esta función de Consejero. 128 Sería, por ejemplo, el caso de un agregado de interior destinado en Tolouse, que podría hacer uso de las instalaciones que el Consulado de España tiene en esta ciudad.


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asignadas por el Consejero a cuya demarcación corresponda dicho Estado, en un sistema

similar al de la acreditación múltiple.

Con la finalidad de facilitar la cooperación y el intercambio de información ante

Instituciones internacionales, cuerpos policiales extranjeros o foros internacionales de

carácter policial podrán nombrarse Oficiales de Enlace pertenecientes a las Fuerzas y

Cuerpos de Seguridad del Estado.

Dichos Oficiales de Enlace estarán integrados, como Agregados, en la Consejería

correspondiente y sujetos a las funciones de coordinación que le corresponden al Consejero.

Los requisitos exigidos en el Real Decreto para estos funcionarios es encontrarse en la

situación de servicio activo, antigüedad mínima de cinco años, conocimiento suficiente del

idioma o idiomas necesarios y la pertenencia a la Escala Superior de Oficiales o de

Oficiales129 de la Guardia Civil130, o a las Escalas Superior o Ejecutiva del Cuerpo Nacional

de Policía131. En la convocatoria podrán exigirse requisitos adicionales en función de la

naturaleza y situación del puesto de trabajo.

El artículo 8º regula la permanencia en el exterior y las convocatorias y fija el tiempo de

permanencia en el extranjero en un mínimo de dos y un máximo de cinco años.

De forma excepcional, podrá acortarla o prorrogarla el Secretario de Estado de Seguridad,

oída la Comisión de Destinos en el Exterior, por causas debidamente justificadas, bien sean

de carácter personal o por motivos de servicio.

129 El Real Decreto 1894/2008, de 14 de noviembre, (BOE, núm.: 276, de 15 de noviembre de 2008) en su artículo único modifica el Real Decreto 1300/2006, de 10 de noviembre, e incluye a la Escala de Oficiales de la Guardia Civil, junto a las ya recogidas Escala Superior de Oficiales del mismo cuerpo y Escala Superior y Escala Ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía, como habilitados para ejercer la función de Consejero en la Consejerías de Interior. 130 La Escala Superior de Oficiales de la Guardia Civil comprende los empleos de Teniente a General. La Escala de Oficiales de la Guardia Civil, de Alférez a Teniente Coronel. http://www.guardiacivil.es/quesomos/organizacion/personal/formacion/ingreso/carrera.jsp#ofic_sup131 Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, (BOE, núm.: 291, de 5 de diciembre de 1987), art. 5: Uno. El Cuerpo Nacional de Policía está formado por cuatro Escalas: Superior, Ejecutiva, de Subinspección y Básica: a) La Escala Superior comprende dos categorías, la de Comisario Principal y la de Comisario, b) La Escala Ejecutiva comprende dos categorías, la de Inspector-Jefe y la de Inspector….


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El primer cuatrimestre de cada año se producirá la convocatoria ordinaria de provisión de

vacantes en las Consejerías de Interior que hayan de cubrirse durante ese año, pudiendo

realizarse las convocatorias extraordinarias que sean necesarias.

Estas convocatorias serán públicas incluyendo los puestos a proveer, las características de

los destinos, la sede, la localidad y país del puesto de trabajo, las fechas previstas para la

toma de posesión, así como los requisitos específicos que se requieran para el desempeño

de cada uno de los puestos.

La Comisión de Destinos en el Exterior132, funciona como órgano colegiado consultivo

del Ministerio del Interior responsable del asesoramiento y del análisis, de la valoración y

de las propuestas de resolución de las convocatorias para la provisión de puestos en las

Consejerías de Interior.

Esta Comisión tiene como principal función la de elevar al Ministro del Interior una

propuesta no vinculante sobre: la resolución de las respectivas convocatorias de puestos de

trabajo en las Consejerías de Interior, la clasificación de puestos de trabajo en el exterior

(que, en su caso, se elevará a los órganos competentes para su aprobación) y la concesión

de prórrogas y ceses de los funcionarios destinados en el exterior.

El titular de la Secretaría de Estado de Seguridad convocará cuando sea preciso el

denominado Grupo de Trabajo de Consejeros de Interior133 con la finalidad de debatir y

coordinar aspectos generales que afecten al funcionamiento, organización y régimen de

actuación a seguir por las Consejerías de Interior.

Podrán existir en las Consejerías asesores técnicos y personal administrativo de apoyo, bajo

la dependencia directa del Consejero o, en su caso, del Agregado de Interior. Estos asesores

132 R.D. 1300/2006, artículo 9º regula la Comisión de Destinos en el Exterior, la cual estará formada por: a) Presidente: el titular de la Secretaría de Estado de Seguridad; b) Vocales: los titulares de los siguientes órganos directivos: Subsecretaría de Interior, Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, Director General de Relaciones Internacionales y Extranjería y Director del Gabinete del Ministro o aquellas personas en quienes deleguen con nivel no inferior a Subdirector General; c) Secretario: el titular de la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional. 133 R.D. 1300/2006, art. 10º En el Grupo de Trabajo de Consejeros de Interior participarán representantes de la Secretaría de Estado de Seguridad, de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, de la Subsecretaría, de la Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería, del Gabinete del Ministro, del Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista y los Consejeros de Interior que se estime oportuno en razón de la materia o del territorio.


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técnicos podrán ser destinados a ciudades distintas de la sede de la respectiva Embajada,

previa comunicación al Estado receptor.134

El presente Real Decreto será de aplicación también para los Consejeros de Interior de las

Representaciones Permanentes de España, sin perjuicio de las peculiaridades que puedan

derivarse de la normativa específica de la respectiva Representación y de las características

de las representaciones internacionales de que se trate.135

2.3.6 Instrucción 10/2006

La Secretaría de Estado de Seguridad ha procedido al desarrollo del Real Decreto

mediante Instrucción nº 10/2006, de 30 de noviembre, sobre normas de funcionamiento de

las Consejerías y Agregadurías de Interior. Desarrollo normativo autorizado expresamente

en la Disposición Final primera del Real Decreto 1300/2006.136

Dicha Instrucción tiene por objeto regular las relaciones de dependencia funcional de las

Consejerías de Interior respecto de la Subdirección General de Cooperación Internacional

de la Secretaría de Estado, y la coordinación con las respectivas Unidades competentes en

materia internacional del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil.

La Instrucción reafirma la función de la Subdirección General de Cooperación Internacional

como la competente para:

! La planificación del despliegue de las Consejerías y Agregadurías de Interior, y

para elevar al Secretario de Estado las propuestas de creación, modificación o supresión de

las mismas, así como su dotación de personal (Norma 2ª)

134 En este caso se presupone, al igual que en el caso de los agregados destinados en ciudades distintas a la sede de la Embajada, que utilizarán las instalaciones del Consulado local correspondiente y mantendrán una estrecha actividad con el Cónsul. 135 R.D. 1300/2006, art. 12º 136 R.D. 1300/2006, D.F. 1ª. Desarrollo del Real Decreto. 1. Se autoriza a los Ministros de Interior y de Asuntos Exteriores y de Cooperación para mediante orden, en el ámbito de sus competencias, desarrollar lo previsto en este Real Decreto. 2. Se autoriza al Secretario de Estado de Seguridad para dictar instrucciones, generales o particulares, de funcionamiento de las Consejerías de Interior.


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! Para presentarle a la Comisión de Destinos en el Exterior la relación de candidatos

idóneos para cubrir cada vacante tras convocatoria pública para la provisión de vacantes a

través de los respectivos Cuerpos de Seguridad del Estado (Norma 3ª)

! Como centralizadora de las solicitudes de información que se dirijan a las

Consejerías procedentes de otros Órganos del Ministerio del Interior137 y como órgano con

competencia para requerir directamente a las Consejerías de Interior cuanta información

estime oportuna y encomendar las gestiones necesarias (Norma 4ª)

Asimismo podrá requerir a los funcionarios acreditados la realización de asistencias a

eventos dentro del país de acreditación o desplazamientos para asistir a reuniones de

coordinación, seminarios o acciones formativas.

En su actividad se verá apoyada por las unidades de coordinación internacional tanto del

Cuerpo Nacional de Policía como de la Guardia Civil.

Para facilitar la operatividad, la Instrucción permite a las Unidades Centrales de los dos

Cuerpos de Seguridad del Estado dirigirse directamente a las Consejerías o Agregadurías de

Interior para solicitar su intervención, sin perjuicio del informe que de su actuación deberán

estos remitir a la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional.

2.3.7 Real Decreto 909/2008

El Real Decreto 909/2008, de 30 de mayo, creó las Consejerías de Interior en las Misiones

Diplomáticas Permanentes de España en Alemania, Andorra, Argelia, Argentina, Brasil,

Chile, China, Colombia, Cuba, Ecuador, Estados Unidos de América, El Salvador, Francia,

India, Israel, Italia, Marruecos, México, Pakistán, Portugal, Reino Unido, Rusia, Senegal,

Turquía y Venezuela.

137 Instrucción núm. 10/2006 de la Secretaría de Estado de Seguridad, de 30 de noviembre, sobre normas de funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías de Interior, norma 4ª : “A su vez, las Consejerías comunicarán de propia iniciativa cualquier circunstancia, información o noticia, que relacionada con su actividad, deba ser de conocimiento inmediato del Secretario de Estado de Seguridad, a través del Centro Permanente de Información y Comunicación (CEPIC)”


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Tal y como figura en el Preámbulo del Real Decreto, España ya poseía Agregados en

aquellos países donde la criminalidad tiene repercusión en nuestro país o donde la

importancia de la colonia extranjera residente en España o española en el país de destino lo

hacían aconsejable.

Con la finalidad de adaptarse a la nueva criminalidad internacional y a la coordinación entre

las Fuerzas de Seguridad del Estado y sus servicios operativos con los servicios policiales

de otros países, se reestructuró el despliegue en el exterior en materia de seguridad, lo que

promovió, como ya se ha visto, la publicación del Real Decreto 1300/2006, de 10 de

noviembre de Organización y funciones de las Consejerías de Interior en las Misiones

Diplomáticas de España.

El presente Real Decreto 909/2008 tiene como objetivo fundamental la potenciación del

despliegue en las áreas geográficas específicas:

! Donde la esfera del terrorismo internacional de carácter islamista tiene raigambre

! En zonas que son origen o tránsito de la inmigración ilegal que afecta a España

! Donde la actividad de organizaciones criminales en materia de tráfico de

estupefacientes y otros delitos graves lo hacen necesario

Asimismo la medida trata de mejorar la coordinación entre los servicios policiales de

España y de los países de asentamiento de la Consejería.

En este camino, la dependencia de las Consejerías de Interior de la Secretaría de Estado de

Seguridad, servirá para su coordinación con otros departamentos del Ministerio del Interior,

tales como el Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA) y el Centro de

Inteligencia contra el Crimen Organizado (CICO).138

En el artículo 1.1 del Real Decreto 909/2008 se establecen, además de la creación de las

respectivas Consejerías, la zona en la que se encuentran acreditadas para el desempeño de

sus funciones encontrándose la mayoría con el ámbito geográfico coincidente con el de la

Misión Diplomática (la acreditada ante la República Francesa, con despliegue sólo en este

138 Creados respectivamente por Orden del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 2004 (CNCA) y por Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre (CICO) se tratarán más profundamente en el capítulo 4.2.1 al hablar de la cooperación policial en el interior del Estado


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país), con otras acreditadas ante varias Misiones Diplomáticas españolas (la Consejería de

Interior acreditada ante Argentina, con sede en Buenos Aires, realizará también sus

funciones como acreditada ante Paraguay y Uruguay, donde existen Misiones), como el

caso del Consejero de Interior acreditado en Italia, que lo estará también ante Malta (donde

existe Misión Diplomática permanente), como ante San Marino (donde no hay Misión

Diplomática, ejerciendo su representación el residente en Roma).

El artículo 1.2 resume, nuevamente, la dependencia de las Consejerías de Interior, las cuales

lo hacen funcional, administrativa y presupuestariamente del Ministerio del Interior, a

través de la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional, integrada en la

Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería de la Secretaría de Estado de

Seguridad, sin perjuicio de las facultades de dirección y coordinación de los Jefes de las

Misiones Diplomáticas.139

2.3.8 Personal

Los Consejeros, Agregados y Oficiales de Enlace de las Consejerías de Interior, formarán

parte del cuerpo diplomático acreditado en la Misión, por lo que gozarán de sus privilegios

e inmunidades.

A diferencia de los Jefes de Misión no es necesario placet del Estado receptor, si bien, éste

en cualquier momento puede considerar a un miembro de la Misión como persona non

grata.

Su nombramiento lo realiza el Ministro del Interior, previa consulta al Ministerio de

Asuntos Exteriores y de Cooperación, tras lo cual será este Ministerio quien proceda a

acreditarlos ante el Estado receptor u organización de que se trate (mediante una carta de

gabinete que acredita su condición de agente diplomático).

139 Facultades de dirección y coordinación de los Jefes de las Misiones Diplomáticas atribuidas en el artículo 37 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y los artículos 8 y 9 del Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organización de la Administración del Estado en el Exterior


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La existencia de un status diplomático, titular de privilegios e inmunidades, tiene su razón

de ser en el interés recíproco de los sujetos de derecho internacional directamente afectados,

pero también en el de la sociedad internacional en su conjunto.140

Ya en el preámbulo del Convenio de Viena de 1961 se reconoce que las inmunidades y

privilegios se conceden “no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el

desempeño eficaz de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los

Estados”. Se trata del principio ne impediatur legatio, de suma importancia para la

interpretación de la Convención.141

Todo ello refrendado en diversas resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas

al manifestar que “el respeto de los principios y de las normas del derecho internacional que

rigen las relaciones diplomáticas y consulares, constituye un requisito básico para la marcha

normal de las relaciones entre los Estados y para la realización de los propósitos y

principios de la Carta de las Naciones Unidas”, considerando la trasgresión de la

inviolabilidad de las misiones y de los representantes diplomáticos y consulares como “una

grave amenaza (…) para el mantenimiento de relaciones internacionales normales y

pacíficas, que son necesarias para la cooperación entre Estados”.142

Los Consejeros, Agregados y Oficiales de Enlace, al tener la consideración de agentes

diplomáticos, serán beneficiarios de este status diplomático, tanto en el ejercicio de sus

funciones actuando en el nombre del Estado, como respecto a su actuación como personas

particulares en el Estado receptor: inviolabilidad, inmunidad de jurisdicción, inmunidad

fiscal, inmunidad aduanera, exención de prestaciones personales y cargas militares, libertad

de tránsito, etc.143

140 VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 239 141 PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 2007, p. 491 142 RES/A 35/168 de 15 de diciembre de 1980; 42/154 de 07 de diciembre de 1987; 55/149 de 12 de diciembre de 2000143 VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 293


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CAPÍTULO 3: LA SEGURIDAD INTERNACIONAL

3. 1 INTRODUCCIÓN

3. 2 LA SOCIEDAD INTERNACIONAL EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN


3.3.1 La Carta de las Naciones Unidas

3.3.2 Evolución del concepto de “seguridad internacional”

3. 4 LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO Y LA SEGURIDAD


INTERNACIONALIZACIÓN VS. TRANSNACIONALIZACIÓN

3. 6 LAS AMENAZAS A LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA EN LA ERA DE LA

GLOBALIZACIÓN

3.6.1 La percepción de la amenaza

3.6.2 La amenaza tras la ruptura de los bloques

3.6.3 Concepción actual de la amenaza multidimensional


3.7.1 Concepción actual de la “seguridad”

3.7.2 ¿Seguridad interior vs. Seguridad internacional?

3.8 SEGURIDAD VS. DEFENSA

3.8.1 Introducción

3.8.2 Marco normativo

3.8.3 Legislación estatal española


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3.1 INTRODUCCIÓN

La práctica totalidad de la actividad del Estado, tanto en su ordenamiento como en sus

instituciones, se encuentra condicionada por el creciente fenómeno de la mundialización de

todos los factores de la vida de la relación humana.

Así lo ve el catedrático de Derecho Internacional de la Universidad de Málaga, Alejandro

RODRÍGUEZ CARRIÓN al considerar que “las fronteras de lo interno y de lo

internacional están cada vez más difuminadas, y cada día resulta más difícil encontrar

ámbitos en los que la soberanía estatal pueda legislar autárquicamente con independencia

de influencias exteriores”144

En campos como la “defensa” (tras la Segunda Guerra Mundial se reconoce el principio de

prohibición del uso de la fuerza, si bien sigue siendo necesaria la “legítima defensa” a

través de las Fuerzas Armadas) y la “seguridad” (que busca más prevenir y evitar

suspicacias entre países) esta realidad es especialmente relevante, no siendo posible para los

Estados ignorar la faceta internacional de su “seguridad” y su “defensa”.

3. 2 LA SOCIEDAD INTERNACIONAL EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN

La acción exterior del Estado encuentra su campo de actuación en el sistema político

internacional, siendo a la vez escenario de la acción exterior y el destinatario de dicha

acción. Es decir, es a la vez medio y fin.145

Esta sociedad actual en la que vivimos, conocida como la era de la globalización, y donde

esta acción exterior del Estado desempeña su función, tiene su origen en la pérdida del

referente político-militar del bipolarismo surgido tras la crisis del sistema soviético, y se

desarrolla en lo que ROSENAU ha definido como una situación de turbulencia, en el

144 RODRÍGUEZ CARRIÓN, A.J.: Lecciones de Derecho Internacional Público. Ed. Tecnos, Madrid, 2006, contraportada 145 VILANOVA, P.: El Estado y el sistema Internacional. Una aproximación al estudio de la política exterior, EUB, 1995, p. 37


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sentido metafórico de la palabra, entendido como una situación de incertidumbre y de gran

conmoción. 146

Así la “agenda internacional”, definida como “un grupo de cuestiones (cluster of issues) en

torno al cual se organiza la actividad política” 147 es cada día más interdependiente en todas

sus manifestaciones.

Los flujos de inversión derivados de las deslocalizaciones de la globalización económica

pueden encontrarse relacionados con redes criminales (que utilizan la explotación de

personas para la producción y con enfrentamientos entre grupos de delincuencia organizada

por el control de la producción de un bien) y con ONG´s de buena voluntad (compuestas

por nacionales del país detentador del capital que tratan de realizar una actividad

humanitaria en el territorio donde se encuentra la producción del bien).

Tal y como ha descrito el historiador Geir LUNDESTAD “en los últimos años, el mundo ha

cambiado de forma espectacular y podría parecer que hemos entrado claramente en un

nuevo periodo que, a falta de un término mejor, llamamos el mundo de la posguerra fría.

Sin embargo (…) nos deja planteada la cuestión de saber cuánto es lo que en realidad ha

cambiado”.148

Los analistas de diversas disciplinas: politólogos, internacionalistas del derecho, analistas

financieros… han tratado las relaciones internacionales de forma diversa encontrándose

como idea común que nos encontramos en un mundo actual crecientemente

interdependiente, multipolar y complejo en constante evolución.

En palabras de la que fuera Primer Ministro de Noruega y posteriormente Directora General

de la Organización Mundial de la Salud, Dra. Gro Harlem BRUNDTLAND “A medida que

nos acercamos al próximo siglo, paz, democracia, medio ambiente y desarrollo deben ser

146 ROSENAU, J.: Thinking Theory Thoroughly, Westview Press., Boulder, 1999, p. 50 147 WHITE, B. y otros: Issues in World Politics, Palgraves, Nueva York, 2001, p. 2 148 LUNDESTAD, G.: Beyond the Cold War: New Dimensions in International Relations, Scandinavian U.P., Oslo, 1993, p. 245


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los temas centrales de nuestra agenda. No son temas aislados. Están íntimamente

vinculados”.149

Por su parte, Zaki LAÏDI define como nuevo orden mundial “el momento en que las

consecuencias geopolíticas y culturales de la posguerra fría se encadenan con la aceleración

de los procesos de globalización económica, social y cultural”, como concepto al que han

tenido que hacer frente las Relaciones Internacionales durante las dos últimas décadas. 150

Siguiendo esta idea la profesora Esther BARBÉ 151 analiza el fenómeno de la complejidad

internacional y, si bien la clasifica en tres agendas diferenciadas siendo estas la agenda

militar, la agenda económica y la agenda global, establece una única agenda internacional

como resultado de todas ellas, cada vez más interdependiente y conexa en todas sus

manifestaciones.

En el tratamiento que realiza a la agenda militar de la sociedad internacional post-1989

identifica como idea la sustitución que se ha producido del estrecho concepto de seguridad

nacional, basado en la defensa del propio territorio con instrumentos militares, por un

concepto de seguridad global.

Concepto que llevará aparejado el interés por los temas que conforman la llamada agenda

global o nueva agenda de política mundial, conformando un “cajón de sastre” en el que

tienen cabida múltiples temas tales como:

! El respeto de los derechos humanos, concebidos como derechos de la humanidad

! Las amenazas medioambientales

! La delincuencia transnacional, que genera grandes negocios como el tráfico de

armas o de estupefacientes y, tras ellos y en pleno desarrollo, la explotación

sexual de niños, ampliamente extendida en América Latina y en el sudeste asiático

! Las hambrunas

! Las enfermedades, como la malaria, la tuberculosis o el VIH/SIDA

! Los desplazamientos de población

149 Report of the World Commission on Environment and Development: “Our common future”, (conocido como “Informe Brundtland”), transmitted to the General Assembly as an Annex to document A/42/427. 150 LAÏDI, Z. y otros: Le Temps Mondial, Editions Complexe, Bruselas, 1997, p. 313 151 BARBE, E.: Relaciones internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 2007, pp. 306 y ss.


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Por los temas de esta agenda, Ulrich BECK ha caracterizado a la sociedad internacional de

nuestros días como sociedad de riesgo mundial. 152


3.3.1 La Carta de las Naciones Unidas

Con la derrota de las potencias del Eje en la Segunda Guerra Mundial a la vista, los países

vencedores, con la esperanza de que hechos similares no volvieran a producirse, firmaron

en San Francisco, el 26 de junio de 1945, la Carta de las Naciones Unidas, donde se

marcaban como propósito fundamental el mantenimiento de la paz y seguridad

internacionales para lo que marcaban como imprescindible la cooperación internacional. 153

Artículo 1: Los Propósitos de las Naciones Unidas son:

1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas

colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de

agresión u otros quebrantamientos de la paz; (….)

2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al

principio de igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, (…)

3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas

internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y

estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin

hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión; y

4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones para alcanzar estos

propósitos comunes.

En su artículo 2, los Estados establecieron unos principios fundamentales, con la finalidad

del cumplimiento de los propósitos emanados en el artículo 1, siendo estos los siguientes

1. Principio de igualdad soberana de todos sus miembros

2. Principio de buena fe

3. Principio de arreglo pacífico de controversias

4. Principio de abstención de la amenaza o del uso de la fuerza

152 BECK, U.: ¿Qué es la globalización?, Paidós, Barcelona, 1998, p. 65 153 CARTA DE NACIONES UNIDAS, San Francisco, 26 de junio de 1945, artículos 1 y 2


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5. Principio de apoyo mutuo a cualquier acción ejercida de conformidad a la Carta,

así como de abstenerse de apoyar al Estado contra el que se ejerza la acción preventiva o

coercitiva

6. Principio por el que los Estados miembros se comprometen al cumplimiento de la

carta, incluso por parte de los no miembros

7. Principio de no intervención en los asuntos de jurisdicción interna de un Estado.

La “seguridad internacional” encontraba por fin en la Carta de las Naciones Unidas una

defensa firme, si bien, el enfrentamiento entre bloques subsiguiente al fin de la Segunda

Guerra Mundial ralentizó la formación de un consenso al respecto.

3.3.2 Evolución del concepto de “seguridad internacional”

Paralelamente al desarrollo el bipolarismo y atendiendo a los distintos momentos históricos

que lo caracterizaron y que trajeron consigo diversas interpretaciones en la percepción de la

amenaza, los Estados fueron dando forma a la subjetiva concepción de “seguridad

internacional” que había sido recogida en 1945 en la Carta de las Naciones Unidas.

El enfrentamiento abierto desarrollado en la época de la guerra fría en su sentido estricto

(1947-1962), marcó la denominada “época de la disuasión” donde ambos bloques trataron

militarmente de imponerse al rival y donde se vivieron los momentos más tensos y de

posible conflicto mundial (crisis de los misiles en Cuba 1962).

A finales de los años 60, la percepción de la amenaza entre los contendientes se modifica de

forma progresiva y comienzan a producirse encuentros Este-Oeste que suponen un punto de

inflexión en el enfrentamiento y el abandono de la fase de “disuasión” y la entrada en la

“fase de distensión”.

De esta manera y fruto de esta lenta labor, la Asamblea General de las Naciones adoptó el

16 de diciembre de 1970, en pleno enfrentamiento entre bloques, la Resolución 2734

(XXV) sobre el fortalecimiento de la Seguridad Internacional, resolución que ha sido

ratificada en diversas ocasiones y sigue siendo válida actualmente, ya que para la mayoría

de la doctrina refleja el derecho internacional consuetudinario y, en gran medida, contiene

normas de ius cogens.


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En dicha Resolución, coincidiendo con el 25º Aniversario de la fundación de las Naciones

Unidas, y como figura en el preámbulo, se reafirma “la validez universal e incondicional de

los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas”.154

Con esta base se establecen unas reglas de conducta para asegurar la paz y la seguridad, y se

tratan asimismo, temas concretos como el desarme y la conexión internacional que tiene la

vulneración de los derechos humanos:

“Recomienda que todos los Estados contribuyan a los esfuerzos para asegurar la paz y

la seguridad de todas las naciones y establecer, de conformidad con la Carta, un sistema

eficaz de seguridad colectiva universal sin alianzas militares”155

“Afirma su creencia de que existe una estrecha relación entre el fortalecimiento de la

seguridad internacional, el desarme y el desarrollo económico de los países…”156

“Considera que la promoción de la cooperación internacional, incluida la cooperación

regional, subregional y bilateral entre los Estados (…) puede contribuir al fortalecimiento

de la seguridad internacional” 157

Cinco años después tras diversos encuentros bilaterales se firma en Finlandia en 1975 el

Acta de Helsinki, donde se establece que la noción de “seguridad” combina varios

elementos y establece como pilares:158

! La existencia de unas reglas de conducta

! Medidas de confianza mutua militar.

Se informa de maniobras militares al otro bloque y se evitan suspicacias relativas al

movimiento de tropas. Colaborando de esta manera la transparencia a disminuir la

percepción del peligro

154 A/RES/2734 (XXV) de 16 de diciembre de 1970, Declaración sobre el fortalecimiento de la seguridad internacional 155 A/RES/2734 (XXV), párrafo 11 156 A/RES/2734 (XXV), párrafo 19 157 A/RES/2734 (XXV), párrafo 25 158 Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y la Cooperación en Europa, Helsinki (Finlandia), 1º de agosto de 1975


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! Se establece la conexión entre diferentes dimensiones, no sólo la militar. Así se

desarrollan programas de cooperación en materia económica, científica, técnica y

medioambiental.

En el ámbito de la dimensión humana, los Estados de los dos bloques realizan compromisos

sobre derechos humanos y libertades fundamentales, y una cierta cooperación en ámbito

humanitario.

Los valores más importantes surgidos fueron, por tanto:

! Las reglas de conducta

! La transparencia que ayuda a disminuir la percepción de peligro

! La conexión entre diferentes dimensiones, no sólo la militar

Hasta la caída del muro del Berlín esta fue la noción de “seguridad” imperante en el mundo.

Posteriormente la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE),

transformada posteriormente en la Organización para la Seguridad y Cooperación en

Europa (OSCE)159, liberada de las tensiones reinantes de la separación entre bloques

redefinió sus objetivos en la Carta de París de 1990 160, y sobre los principios del Acta Final

de Helsinki, estableció la entidad de seguridad regional más extensa del mundo (va desde

Vancouver, Canadá, hasta Vladivostok, Federación Rusa y está actualmente compuesta por

56 países) para afrontar los nuevos retos.

La OSCE está encargada de asentar la “seguridad” (en sentido amplio) sobre la base de la

democracia y el respeto a los derechos humanos.

“Para la OSCE, la seguridad engloba fronteras seguras, ausencia de amenazas militares, un

desarrollo ecológicamente sostenible, así como estabilidad política y económica, y la

protección de los derechos humanos. Este enfoque integral de la seguridad se muestra en los

esfuerzos de la OSCE contra la trata de personas, donde trabaja para fortalecer el Estado de

159 Cumbre de la CSCE en Budapest, diciembre de 1994 160 Cumbre de la CSCE en París, 21 de noviembre de 1990, Carta de París para una Nueva Europa


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derecho, protegiendo a las víctimas y a los testigos, y creando oportunidades económicas

para grupos vulnerables”.161

3. 4 LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO Y LA SEGURIDAD

Por política exterior de un Estado, ya tratada en el capítulo 1.3.2 al diferenciarla de la

diplomacia, se entiende el conjunto de acciones ejercidas hacia el exterior de sus fronteras

por parte de un Estado, en relación con otros sujetos de derecho internacional, y

desarrolladas en función de los intereses generales de este Estado.

Por tanto la política exterior desarrollada por los Estados será la que determine el concepto

contemporáneo que abarca el concepto de seguridad internacional.

La creciente dimensión internacional de muchas de las actividades desempeñadas por el

Estado, al margen de las actividades propias de lo que sería el Ministerio de Asuntos

Exteriores, trajo consigo ciertas interferencias y roces entre departamentos, al relacionarse

directamente estos otros Ministerios con sus homólogos de otros Estados.

Esto supuso la crisis del enfoque tradicional de la política exterior del Estado que estaba

sometido, según MERLE, a cuatro grandes reglas: la primacía del ejecutivo y los privilegios

del soberano; la regla del monopolio; la profesionalización de la carrera; y la regla del

secreto.162

Las transformaciones internas del Estado y la propia evolución del sistema internacional

han llevado en la actualidad a los Estados ha tener que hacer frente a un entorno mucho más

complejo que el que tenían hace un siglo y medio.

Sin embargo, la pervivencia de una especialización del aparato del Estado dedicado a la

política exterior encuentra su justificación en dos principios163:

161 Página oficial de la OSCE: www.osce.org ¿Cuál es la razón de ser de la OSCE? - Seguridad162 MERLE, M.: Sociologie des Relations Internationales, Daloz, París, 1982 163 VILANOVA, P.: ídem, pp. 15 y ss.


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! La necesidad de garantizar la cohesión política de la política exterior, para afrontar

tanto la diversidad de puntos de vista internos como de las amenazas implícitas o explícitas

del entorno internacional.

Se trata del principio de unidad de acción tratado y defendido en el punto 2.1.4 del presente

trabajo como elemento indispensable para el eficiente desarrollo de la política exterior.

! La seguridad, ya que los gobiernos de los Estados suelen percibir la política

exterior como la respuesta idónea ante las amenazas originarias del plano internacional.


INTERNACIONALIZACION VS. TRANSNACIONALIZACIÓN

La actividad del Estado hacia el exterior está sometida a los fenómenos de

internacionalización y transnacionalización.

Las políticas públicas se encuentran condicionadas por ellos en su totalidad: política

cultural, sanitaria, política exterior propiamente dicha, económica…véase la turbulencia

derivada de la crisis económica que se está sufriendo el presente momento en el mundo

occidental, tras su origen en los Estados Unidos y su transmisión al resto.164

Ambos conceptos de las relaciones internacionales, se diferencian al englobar lo

internacional las relaciones entre actores con estatus jurídico reconocido en la esfera

internacional y actores que pueden enfrentárseles con igual derecho; y remitir lo

transnacional a “una serie de fenómenos que se manifiestan en la escena internacional “a

través de” las fronteras de los Estados, “a través de” las normas del derecho internacional, y

“a pesar de” las convenciones diplomáticas y sus variadas disposiciones”. 165

Así, siguiendo al profesor Pere VILANOVA, quien cita a CHARPENTIER, FALK y

COLARD, el sistema internacional no puede ser descrito como un sistema ordenado o

estructurado, debido a las diferencias entre la vida política internacional y las partes o

subconjuntos que la forman; sino más bien como la resultante de tendencia contradictorias,

164 Otoño 2008 165 VILANOVA, P.: ídem, p. 37 y ss.


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agrupadas en dos polos: las tendencias al desorden y las tendencias a la estructuración y al

orden.

Entre la parte ordenada del sistema internacional entrarían los Estados y las

organizaciones internacionales, quienes coexisten con otros actores tales como las

organizaciones no gubernamentales, internacionales políticas o sindicales y empresas

multinacionales, que serían la parte desordenada o no regulada.

Estos actores se ubican bajo la denominada sociedad civil internacional concepto recogido

ya en la Memoria del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la labor de la

Organización de 1998 en donde recoge que “las Naciones Unidas son a la vez testigos del

nacimiento de una sociedad civil mundial y partícipes de él”. 166

En dicho documento alerta, así mismo, del riesgo de derivar hacia una “sociedad incivil” a

consecuencia de la transnacionalización de esta “sociedad civil”. 167 “La mundialización de las comunicaciones electrónicas ha contribuido a crear un

embrión de sociedad civil mundial cuya manifestación más evidente es el número cada vez

mayor de organizaciones no gubernamentales que se ocupan de cuestiones relacionadas con

el medio ambiente, el desarrollo y la Paz. Desgraciadamente, las mismas fuerzas que hacen

posible la emergencia de una sociedad civil mundial facilitan también la

transnacionalización de los elementos “inciviles””.

El profesor REMIRO BROTÓNS matiza que “aunque no se construyese el concepto de

sociedad civil internacional para englobar todas las relaciones transnacionales que no pasan

por el cauce tradicional del Estado, habría desde luego que integrarlas en la tradicional y

más amplia de la sociedad internacional.168

Este concepto hace referencia a la transnacionalización de la vida social, a la interacción de

individuos, pueblos y entidades diversas, que resulta de los contactos realizados más allá de

las fronteras de los Estados y al margen de los cauces tradicionales de las relaciones

internacionales. Es decir, la sociedad internacional no está sólo compuesta por sujetos de

166 A/53/1, de 27 de agosto de 1998, Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización, párrafo 11 167 A/53/1, de 27 de agosto de 1998, párrafo 163 168 REMIRO BROTÓNS, A. y otros: Derecho Internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p. 270


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derecho internacional, sino que hay otros entes, no sujetos -por no tener derechos y

obligaciones internacionales- pero que actúan en la sociedad internacional y, en algún caso,

tienen algún derecho o alguna obligación internacional. Son los actores internacionales.

La participación de las organizaciones de la sociedad civil en la vida internacional en un

sentido político ha sido potenciado desde la Secretaría de las Naciones Unidas (Informe Un

concepto más amplio de la libertad… de marzo de 2005)169 y su progresión ha traído

consigo una evidente repercusión el ámbito del Derecho Internacional al suponer un desafío

al modelo estatocéntrico del apartado “internacional” y por las complejidades crecientes del

entramado societario internacional.

Más allá de la actividad de las ONG´s y de las corporaciones transnacionales, el apartado

transnacional, propiamente dicho, se compone de un bloque abierto, heterogéneo y

sumamente complejo en el que se mueven desde los medios de comunicación de masas, las

estandarizaciones culturales, las ideologías y las religiones, hasta los fundamentalismos y el

terrorismo.

Esta complejidad del sistema internacional pone de manifiesto la limitación de movimientos

de los que dispone el Estado para garantizar la seguridad de sus ciudadanos al moverse en

el plano ordenado del sistema frente a otros actores que actúan de acuerdo a otras lógicas y

otros códigos de comportamiento.

Por tanto, el Estado habrá de optimizar y no descuidar las bazas con las que cuenta para

controlar y prevenir las derivaciones violentas que el sistema pudiera producir resultantes

de este comportamiento desordenado del sistema internacional, por ejemplo los terrorismos

fundamentalistas, caso extremo de actor transnacional.

Caso paradigmático de dicha confrontación entre actores lo refleja el secuestro de rehenes

norteamericanos en Irán entre 1979 y 1980 por parte de la derivación de varios actores al

margen del sistema ordenado, fundamentalismo religioso y/o terrorismo, al cual el Estado

afectado (Estados Unidos) encontraba difícil solución.

169 ANNAN, K.: In larger freedom: towards development, security and human rights for all, Report of the Secretary-General, 21 de marzo de 2005


103/177

Tras la caída del régimen del Sha de Persia como consecuencia de la revolución islámica, el

régimen fundamentalista orquestó el asalto a la embajada de Estados Unidos y secuestro de

decenas de diplomáticos de este país.

El conflicto, con una dimensión internacional (conflicto entre estados: Irán y Estados

Unidos) y transnacional (desafío del actor transnacional fundamentalismo y/o terrorismo

controlado por el Estado), duró más de un año al carecer Estados Unidos de una capacidad

de responder en planos similares a la acción del actor transnacional (siendo inviable para un

Estado democrático la adopción de una respuesta equivalente ante diplomáticos iraníes en

suelo norteamericano).

Siendo la única salida democrática posible el inicio de diálogo con los detentadores del

poder, inductores del secuestro, con el consiguiente éxito por parte de los agresores al

implicar esta negociación un cierto reconocimiento de su estatus.

Al final, en la sentencia del TIJ de 1980 170 que resolvió el caso, Irán fue responsable en un

primer momento por omisión (al no haber protegido la embajada y consulado de los

Estados Unidos cuando se produjeron las manifestaciones) y luego por atribución al Estado

del ilícito internacional continuado.

A consecuencia de ello, y de forma paralela, se creó por el Acuerdo de Argel de 1981 el

Tribunal Arbitral Irán-Estados Unidos171, por el que los individuos y empresas (actores de

derecho internacional, no sujetos) pudieron demandar internacionalmente a los Estados

parte y cobrar las indemnizaciones correspondientes.

Esta misma mecánica se ha generalizado en muchos países, como es el caso de los grupos

chíies en el Líbano (Hezbolá), convertidos en actores internacionales como terroristas y

como protoagentes estatales.

170 Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia, de 24 de mayo de 1980, en el caso del Personal Diplomático y Consular de los Estados Unidos en Teherán 171 Acuerdo de Argel de 1981 de creación del Tribunal Mixto de Reclamaciones entre Estados Unidos e Irán para resolver los conflictos derivados de la toma del personal diplomático y consular en Teherán


104/177

3.6 LAS AMENAZAS A LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA EN LA ERA DE LA

GLOBALIZACIÓN

3.6.1 La percepción de la amenaza

El Estado democrático tendrá dentro de sus misiones la correcta identificación de las

amenazas que afectan tanto al cumplimiento de los mandatos derivados de la adscripción

estatal a la Carta de las Naciones Unidas como aquellas que afectan al libre ejercicio de las

libertades fundamentales por parte de sus ciudadanos, tanto en el interior como en el

exterior de su Estado.

Pero para ello, el Estado democrático no se encontrará sólo ante el problema derivado de la

existencia de este “salto” entre el funcionamiento del denominado orden lógico del sistema

internacional y su confrontación con la parte desordenada del sistema.

Para poder obtener una correcta percepción de la amenaza, de la que derivará la adopción

de las medidas preventivas o reactivas necesarias, el decisor (Estado) tendrá que estar

informado de la forma menos distorsionada posible en relación a la naturaleza del objeto de

la decisión.

Así lo cree AYACHE al decir que: “La percepción de las amenazas, que por lo demás

puede ser errónea por causas voluntarias o inducidas (véase como los servicios de

inteligencia han solido “hinchar” la amenaza soviética de forma deliberada durante

décadas), juega en la decisión de respuesta mucho más que las descripciones objetivas

ajustadas de dichas amenazas (a partir de diagnósticos llevados a cabo por terceras

personas, no involucrados en el proceso)172

Sirva el ejemplo de la comparativa entre asistir a un concierto en el Palacio de la Música de

Barcelona, con la posibilidad de disfrutar de la belleza y acústica del recinto, observar los

movimientos del cantante, la labor del equipo de figurantes, la observación de qué público

172 AYACHE, G.: « La décision en politique étrangère: qui décide quoi et comment », enCosmopolitiques-Forum International de politique, número 1, París, 1986


105/177

asiste al acto…o de escuchar el concierto retransmitido por televisión desde el salón de

casa.

Los Estados deberán, pues, identificar indicios o elementos de la realidad amenazadora

desde el máximo número de perspectivas y con ellos deducir el peligro global que se le

cierne.

Bien está claro que ni el legislador, ni funcionarios estatales a su servicio, podrán estar en

todos y cada uno de los escenarios donde se desarrolla la política mundial. Por lo tanto

tendrá que articular los medios necesarios para, adaptándose a las limitaciones

presupuestarias que le son propias, encontrar fuentes de información de primera mano de

las amenazas que repercutirán en su seguridad.

3.6.2 La amenaza tras la ruptura de los bloques

Evaluada la complejidad ante la que se enfrenta el Estado al competir con actores diversos y

analizada la importancia de la percepción de la amenaza de forma correcta para evaluar la

correspondiente política de respuesta, falta estudiar en qué momento histórico se encuentra

la sociedad actual.

En 1947 da inicio el periodo conocido por los historiadores como “era fría” consecuencia

del enfrentamiento de los dos bloques antagónicos resultantes del fin de la Segunda Guerra

Mundial.

Durante cuatro décadas el mundo asistirá al juego de poder entre las dos superpotencias,

Estados Unidos y la Unión Soviética, teniendo como escenario la práctica totalidad del

territorio mundial: Europa, Corea, Cuba, Vietnam, Afganistán…

Este periodo conocido como de “bipolarismo”, tuvo oscilaciones en el riesgo de un gran

conflicto mundial, pero la amenaza derivada de este enfrentamiento era básicamente una

amenaza “militar” que, en cierta manera, orientó al mundo a un controlado equilibrio de

poderes.


106/177

La crisis de la URSS durante los años 80, trajo de forma imprevista en 1989 la desaparición

no sólo de una de las Superpotencias que habían controlado el mundo, sino la crisis

profunda de un modelo de sociedad y un sistema teórico.

Sin embargo, la desaparición de la “gran amenaza” del mundo occidental trajo consigo la

“amenaza de la desaparición de la amenaza”.

En palabras del catedrático de Derecho Internacional de la Universidad de Zaragoza

Maximiliano BERNAD Y ÁLVAREZ DE EULATE: “Tras los últimos acontecimientos, la

bipolaridad ha desaparecido, esta vez de verdad, en la sociedad de los Estados. Y muchas

cosas dependían de una u otra forma de aquella situación, la vieja situación, para bien o

para mal. Ahora, a ciertos efectos, se percibe lo que gráficamente se ha descrito como la

amenaza de la desaparición de la amenaza. Serias consecuencias pueden en efecto

sobrevenir a la nueva situación”.173

Así, la desaparición de la tradicional amenaza: enfrentamiento entre dos sistemas globales

(ideológico, económico, social, cultural…) compuestos por dos bloques en los que el

aparato militar de cada uno eran el instrumento último de la amenaza (OTAN y Pacto de

Varsovia), fue sustituida por incertidumbres, potencialmente portadoras de nuevas

amenazas.

Un vasto territorio en el que las redes mafiosas habían afianzado su poder ante la incipiente

desaparición del control estatal durante los últimos decenios encontraron en la caída total

del sistema, un camino allanado para el despegue para la conquista de “nuevos territorios”.

Obteniendo de esta manera tanto el establecimiento de redes criminales en otros países

como la creación de Estados mafiosos en partes del antiguo territorio soviético, como es el

caso de Transnistria.

La revolución de las comunicaciones y los transportes trajo consigo el fenómeno de las

migraciones masivas y de las preocupaciones por problemas de ámbito global como el

calentamiento global.

173 BERNAD Y ÁLVAREZ DE EULATE, M.: El derecho internacional en la nueva situación, Real Instituto de Estudios Europeos, Zaragoza, 1993, pp. 42 y ss.


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Por estas causas, la caída de la Unión Soviética, no supuso para la sociedad internacional un

sentimiento de mayor seguridad. La percepción de una amenaza controlada en los años

finales del enfrentamiento entre bloques fue sustituida por nuevas amenazas que

modificaron la concepción original de la “seguridad” y que orientarán las políticas estatales

a nuevas políticas de respuesta ante estas modernas amenazas.

3.6.3 Concepción actual de la amenaza multidimensional

Como consecuencia de los factores apuntados, la diversidad de amenazas surgidas a raíz de

las incertidumbres subsiguientes tras la desaparición del bloque soviético han sido

recogidas, por un grupo de expertos, en el Informe del Grupo de Alto Nivel convocado por

el Secretario General de las Naciones Unidas sobre las amenazas, los desafíos y el cambio,

titulado: “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”174 .

Realizado tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y

Washington y del 11 de marzo de 2004 en Madrid, enuncia en su párrafo 16 que “los

Estados, al igual que las instituciones de seguridad colectiva, no se habían adaptado a los

cambios en la naturaleza de las amenazas”.

Posteriormente enuncia el gran cambio que ha supuesto la revolución tecnológica que “ha

cambiado radicalmente el mundo de las comunicaciones, el procesamiento de la

información, la salud y el transporte, ha borrado fronteras, modificado las corrientes

migratorias y permitido que la información se comparta en todo el mundo con una rapidez

inconcebible hace dos decenios”.175

Así enumera como amenazas que modificarán el concepto tradicional de seguridad las

siguientes:

! El aumento de la pobreza en algunas partes, que acompaña la desigualdad general

de la población, y la desigualdad de ingresos en el interior muchos países pobres.

174 A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, Informe del Grupo de alto nivel, convocado por el Secretario General de las Naciones Unidas sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos175 A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, “Un mundo más seguro…”, párrafo 16


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! El aumento de la violencia de pandillas en las ciudades

(sirva de ejemplo el fenómeno de las maras en Centroamérica y en Los Ángeles).

! La disminución de la esperanza de vida en África.

! La inseguridad alimentaria.

! Nuevas enfermedades infecciosas y rebrote de otras: VIH/SIDA y su escaso aporte

de recursos para el tratamiento por parte de los países desarrollados; la tuberculosis; la gripe

aviar (SARS).

! La degradación del medio ambiente.

! La escasa organización entre instituciones y Estados para afrontar de forma

integrada el desarrollo.

! En cuanto a las armas nucleares, muestra su preocupación de cara a dos aspectos,

la preocupación de desarrollo de programas secretos, y el posible colapso del régimen del

Tratado de No Proliferación.

! También muestra el problema de la proliferación de las armas radiológicas,

bacteriológicas y químicas.

! El terrorismo, considera que florece en situaciones de desesperanza, humillación y

pobreza.

Asimismo, en su párrafo 164 enuncia dos factores nuevos a este fenómeno que ya

existía pero que exigen actualmente mayor urgencia para el control de esta amenaza: la red

Al-Qaida y la amenaza de los terrorismos de causar bajas masivas.

! La delincuencia organizada transnacional176

En concreto en este punto lo afirma de esta manera: “La delincuencia organizada

transnacional es una amenaza para el Estado y la sociedad. Atenta contra la seguridad del

ser humano y la obligación fundamental del Estado de mantener el imperio de la ley. La

lucha contra la delincuencia no sólo reduce esa amenaza directa contra la seguridad del

Estado y el ser humano sino que constituye un paso necesario en la tarea de prevenir y

resolver los conflictos internos, combatir la proliferación de armamentos y prevenir el

terrorismo” 177

176 A/RES/55/25, de 15 de noviembre de 2000, Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional 177 A/RES/59/565, de 2 de diciembre de 2004, “Un mundo más seguro…”, párrafo 165


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Por su parte, los Estados elaboraron el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, en

cuyo párrafo 71 reconocen la transnacionalidad de las amenazas en la actual era de la

globalización y aboga por que se adopten medidas en diversos planos para hacerles frente.

Literalmente: “Reconocemos que vivimos en el mundo de la interdependencia y de la

globalización y que muchas de las amenazas actuales no distinguen fronteras nacionales,

están interrelacionadas y deben abordarse en los planos mundial, regional y nacional, de

conformidad con la Carta y el derecho internacional” 178

En su párrafo 72 reafirma la intención de caminar hacia un consenso en materia de

seguridad sobre la idea anterior: interrelación de las amenazas y cooperación.

“Reafirmamos nuestro compromiso de tratar de alcanzar un consenso en materia de

seguridad basado en el reconocimiento de que muchas de las amenazas están

interrelacionadas, el desarrollo, la paz, la seguridad y los derechos humanos se refuerzan

mutuamente, la mejor manera en que se puede proteger un Estado no es nunca actuando

completamente aislado, y todos los Estados necesitan un sistema de seguridad colectiva

eficaz y eficiente, de acuerdo con los principios y propósitos de la Carta” 179.


3.7.1 Concepción actual de la “seguridad”

Actualmente, como vemos, la seguridad se entiende en términos parecidos a la surgida tras

la estrategia de la distensión, si bien se han incorporado las nuevas amenazas derivadas de

las incertidumbres surgidas tras la caída del muro y la revolución tecnológica.

Es una noción eminentemente subjetiva, un concepto abierto e indeterminado que depende

de la percepción del sujeto de referencia sobre las amenazas y los riesgos.

178 A/RES/60/1, Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, Nueva York, 16 de septiembre de 2005, apartado “Paz y seguridad colectiva”, párrafo 71, p. 22 179 A/RES/60/1, párrafo 72, p. 22


110/177

Hoy, en el ámbito internacional y fruto de la lenta labor realizada en la Asamblea General

de las Naciones Unidas, existe consenso sobre la noción multidimensional de la seguridad,

en la que existen las siguientes dimensiones:

! Dimensión militar.

! Dimensión política.

Pasa por la estabilidad de los Estados, de los sistemas de Gobierno

! Dimensión económica.

Consiste en la capacidad de los sujetos de acceder a los mercados de forma razonable

! Dimensión social.

Percepción de la vulnerabilidad de la identidad cultural de los diferentes colectivos

humanos

! Dimensión medioambiental.

Capacidad para mantener la biosfera

Tras la caída del muro en 1989, la OTAN hacía ya una reinterpretación de su enfoque y en

el Concepto Estratégico firmado en abril de 1999 en la sede de la Alianza 180afirma en su

punto 25 estar comprometida con un enfoque amplio de la seguridad “que reconoce la

importancia de los actores políticos, económicos, sociales y medioambientales, además de

la dimensión indispensable de defensa”.

Esta noción multidimensional fue asimismo recogida en la Estrategia Europea de Seguridad

de la Unión Europea181 de 2003: “Una Europa segura en un mundo mejor”, donde

menciona específicamente que ninguna de las nuevas amenazas que afectan a la sociedad es

exclusivamente militar y que su control no puede ser realizado sólo con medios militares.

“Contrariamente a la situación de amenaza abrumadora y evidente de la época de la guerra

fría, ninguna de las nuevas amenazas es meramente militar, ni puede atajarse únicamente

con medios militares. Cada una de ellas requiere de una combinación de instrumentos:

! La proliferación de armamento puede contenerse con el control de exportaciones y

combatirse con presiones políticas, económicas y de todo tipo, haciendo frente, al mismo

tiempo, a las causas subyacentes

180 The Alliance's Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999 181 Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003: Una Europa segura en un mundo mejor


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! La lucha contra el terrorismo puede requerir una combinación de medios de los

servicios de información, policiales, judiciales, militares y otros

! En los Estados en descomposición pueden ser necesarios instrumentos militares

para reinstaurar el orden y medios humanitarios para hacer frente a crisis inmediatas

! Los conflictos regionales requieren soluciones políticas, pero pueden ser

necesarios medios militares e intervenciones policiales eficaces en la fase posterior del

conflicto

! La reconstrucción requiere instrumentos económicos y la gestión civil de las crisis

contribuye a restablecer el gobierno civil

La Unión Europea está especialmente preparada para responder a estas situaciones

multidimensionales.” 182

Dicha Estrategia Europea recoge el contexto de seguridad surgido tras la guerra fría el cual

ha derivado en una progresiva apertura de fronteras que ha traído aparejada una progresiva

vinculación entre los aspectos internos y externos de la seguridad.

“El contexto de seguridad a que ha dado lugar el fin de la guerra fría se caracteriza por una

apertura cada vez mayor de las fronteras que vincula indisolublemente los aspectos internos

y externos de la seguridad” 183.

La permeabilización del sistema ha aportado numerosos beneficios para los ciudadanos,

pero asimismo ha traído consigo mayores amenazas que en el pasado. Para defender su

seguridad y promover sus valores, la Unión Europea ha elaborado tres objetivos

estratégicos:184

! Hacer frente a las amenazas

- “En esta época de globalización las amenazas lejanas pueden ser tan inquietantes como las

cercanas”: Menciona los riesgos de actividades nucleares y la operatividad mundial de

terroristas y delincuentes

- “La primera línea de defensa estará siempre en el extranjero. Las nuevas amenazas son

dinámicas”: Recoge que el concepto tradicional de autodefensa hasta el final de la guerra

fría se basaba en el peligro de invasión. Las nuevas amenazas han hecho tratar de

182 Estrategia Europea de Seguridad de 2003, página 7 183 Estrategia Europea de Seguridad de 2003, página 1184 Estrategia Europea de Seguridad de 2003, pp. 6 y ss.


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desmantelar, antes de que actúen y se extiendan, las redes terroristas y la delincuencia

organizada. “Nunca es demasiado pronto para prevenir los conflictos y las amenazas”.

! Crear seguridad en los países vecinos

A Europa le interesan países limítrofes bien gobernados, para evitar delincuencia

organizada, sociedades disfuncionales y explosiones demográficas

! Un orden internacional basado en un multilateralismo eficaz

“En un mundo de amenazas, mercados y medios de comunicación globales, nuestra

seguridad y nuestra prosperidad dependen cada vez más de la existencia de un sistema

multilateral eficaz” 185

A nivel mundial, en el Informe del Grupo de Expertos (Grupo de Alto Nivel) de 2004,

convocado por el Secretario General de las NN.UU. sobre las amenazas, los desafíos y el

cambio, recoge los cambios radicales que la sociedad internacional ha sufrido en pocos

años y que han supuesto la aparición de las amenazas que han derivado en la final

concepción multidimensional de la seguridad.

“…No hemos comprendido aún la totalidad de los efectos de esos cambios, que anuncian,

sin embargo, un clima diferente en materia de seguridad, con oportunidades sin precedentes

en materia de cooperación y con posibilidades nunca vistas de destrucción” 186.

3.7.2 ¿Seguridad interior vs. Seguridad internacional?

En resumen, el concepto de seguridad, producto de un lento consenso internacional, se ha

visto ampliado por la percepción de las nuevas amenazas introducidas en el ámbito

internacional tras el fin de la guerra fría y la revolución tecnológica, las cuales han afectado

de tal manera a la concepción del mundo que no permiten distinguir fronteras a la hora de

iniciar la defensa de los derechos de los ciudadanos.

Así el Estado, sujeto principal y casi único hasta hace poco tiempo del derecho

internacional y hegemónico garantista de la seguridad interior de su Estado, se ha visto

obligado a no quedarse aislado en la defensa y protección de los derechos de sus

185 Estrategia Europea de Seguridad de 2003, p. 9 186 A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, párrafo 16, final


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ciudadanos, necesitando de la cooperación internacional con otros Estados y de la

potenciación fuera de sus fronteras de los servicios que históricamente sólo encontraban en

el interior del Estado la razón de su existir.

Bajo estas premisas encuentran la justificación de su potenciación las Consejerías de

Interior de las embajadas, de la mano de sus Consejeros y Agregados de Interior, así como

por los “oficiales de enlace” en sus adscripciones respectivas en policías de otros países o

instituciones, como eficaz respuesta del Estado ante la nueva situación internacional.

La permeabilidad de las sociedades, característica histórica de sociedades vinculadas con el

progreso, se ha visto acelerada en los últimos años por el mencionado avance de las

comunicaciones y el transporte, la revolución tecnológica y la creciente interdependencia

económica y monetaria.

La cara amable y beneficiosa que ha supuesto en las sociedades este progreso ha traído

como contrapartida una disminución del nivel de seguridad interior dentro de los Estados.

“La razón es muy simple: cuanto más permeable es una sociedad mayor es la probabilidad

de que delincuentes o grupos de delincuentes organizados procedentes de otras sociedades,

atraídos por la posibilidad de iniciar nuevas actividades criminales o extender otras ya

existentes, se infiltren en esa sociedad”. 187

3.8 SEGURIDAD CONTRA DEFENSA

3.8.1 Introducción

Hasta aquí hemos expuesto todo aquello que entraría en un concepto de seguridad

actualizado tras la caída del muro de Berlín, que se amplía para incluir la criminalidad

transfronteriza, las migraciones y el terrorismo internacional de actores no estatales que no

buscan crear sujetos de derecho internacional sino “dinamitar” la sociedad en su conjunto.

187 SIMANCAS CARRIÓN, M.G.: “La criminalidad organizada en la Unión Europea: Amenazas y respuestas”, en Ciencia Policial, 2007, núm. 80, p. 134


114/177

Sólo falta distinguirlo de un concepto relacionado pero de menor magnitud, incluido en el

de seguridad: la defensa.

Ambos conceptos, tratados frecuentemente como sinónimos en acuerdos y tratados, si bien

están claramente relacionados, tienen perspectivas distintas.

La noción de seguridad actual es, como se ha visto, una concepción multidimensional que

incluye las dimensiones militar, política, económica, social y medioambiental.

Por su parte la noción de “defensa” es una concepción igualmente subjetiva que en los

ordenamientos internos de los Estados ha recibido dos acepciones:

! Desde una perspectiva organizativa se ha entendido como el conjunto de las

fuerzas armadas de un Estado

! Desde una perspectiva funcional como la acción armada desarrollada en respuesta

a una agresión procedente del exterior del Estado

3.8.2 Marco normativo

Observando una perspectiva internacional del tratamiento del concepto, la regulación de la

fuerza armada sólo se entendía desde una perspectiva funcional (Carta de Naciones Unidas,

Tratado OTAN, Tratado de la Unión Europea Occidental…).

Tras el fin de la división Este-Oeste, con la consiguiente desaparición de la amenaza

soviética y de su brazo militar, el Pacto de Varsovia, la OTAN tenía que replantearse su

futuro.

En 1991 la OTAN en el afán por encontrar su sitio en el nuevo escenario define en el

artículo 20 sus misiones como:188

1. Suministrar el fundamento para la estabilidad

2. Servir de Foro Transatlántico para las consultas de los Aliados

3. Disuadir y, en su caso, defenderse contra cualquier amenaza de agresión

188 The Alliance’s New Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in London in July 1990


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4. Preservar el equilibrio estratégico en Europa

En los puntos 31 a 33 la OTAN trata las misiones de gestión de crisis si bien la misión de

Alianza va más orientada a la diplomacia.

En abril de 1999, se aprueba el nuevo Concepto Estratégico de la Alianza189, motivado por

las “modificaciones profundas de la situación política y de seguridad” que se habían

producido en el paisaje estratégico euroatlántico desde 1991 (punto 2).

En esta reinterpretación, los Estados miembros insisten en los objetivos del Preámbulo del

Tratado. Sin embargo, establecen una visión de la “seguridad” más allá del concepto de

“defensa” en la que considera que la Alianza puede verse afectada por problemas más allá

de la región Euro-Atlántica. Es decir, la OTAN actúa desde entonces en regiones alejadas

de Europa y Norteamérica, como es el caso de Afganistán.

Con el objetivo fundamental de salvaguardar la libertad y seguridad de todos sus miembros,

pero con esta visión amplia, establece como tareas fundamentales:

1. Seguridad

2. Consulta

3. Disuasión y defensa

4. Gestión de crisis

5. Asociación, consistente en promover amplias relaciones con otros países (sin

expresarlo se refiere a la orientación hacia el Este de Europa)

Estableciendo, por tanto, una separación entre el concepto de “seguridad” y el de “defensa”,

que estaría incluido en la visión amplia del primero.

Los riesgos y las amenazas surgidas tras la quiebra del sistema comunista y la revolución

tecnológica llevaron a que organizaciones internacionales tradicionalmente vinculadas a la

defensa se comprometieran a realizar operaciones de gestión de crisis al margen de la

tradicional concepción de defensa (OTAN, Unión Africana).

189 The Alliance's Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999


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Sin embargo, la Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD) evolucionada de la

Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) surgida en el Consejo Europeo de Colonia

de 1999190, no llevaba incorporada la concepción funcional de defensa y los contenidos de

esta IESD son únicamente la realización de acciones de gestiones de crisis desde una

concepción meramente organizativa.

Ambas ideas están vinculadas a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) del

Tratado de Maastrich191 de 1992. Con ese Tratado de la Unión Europea se pusieron en el

marco comunitario – pero sin cesión de competencias – aspectos en los que los Estados

miembros simplemente cooperan y se coordinan. Es lo que ocurre en los temas de justicia,

interior, seguridad común o exteriores, con las que se dice crear dos nuevos “pilares”

comunitarios. Sin embargo, no es así, al ser únicamente foros en los que los Estados

miembros pueden, si quieren, ponerse de acuerdo en acciones comunes.

Por tanto, el término “defensa” en la actualidad se encuentra sometido a tensiones diversas

debido a los distintos enfoques que los Estados encuentran en puntos conflictivos como:

! La legítima defensa colectiva.

Abogada por los Estados Unidos como justificación al ataque contra Afganistán e Irak tras

los atentados de las Torres Gemelas en 2001 (estaría vinculada al artículo 51 de la Carta de

las Naciones Unidas, pues es la excepción a la prohibición del uso de la fuerza junto con las

decisiones del Consejo de Seguridad).

! Como se entiende un ataque armado y cuándo se puede invocar.

Hasta qué punto las acciones cometidas por un grupo terrorista pueden considerarse un

ataque armado, tradicionalmente considerado como el realizado por una fuerza armada al

servicio de un Estado (ejército regular o paramilitar)

! La Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos que incluye bajo el

concepto de “seguridad nacional” la lucha contra el terrorismo.

El ejemplo de esta ampliación semántica está en el hecho que tras los ataques del 11 de

septiembre de 2001, por primera vez en la Historia, los Estados Unidos solicitaron de la

190 Consejo Europeo celebrado en Colonia (Alemania) entre el 3 y 4 de junio de 1999: Adoptó la primera estrategia común de la Unión Europea, referente a Rusia, así como declaraciones sobre Kosovo y sobre el refuerzo de política común sobre seguridad y defensa. Se designó al Sr. Solana Madariaga Alto Representante para la PESC y Secretario General del Consejo. 191 Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastrich (Holanda) el 7 de febrero de 1992


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OTAN la aplicación del artículo 6 de su Tratado constitutivo que garantiza la defensa

mutua.

3.8.3 Legislación estatal española

En España, la Ley Orgánica de la Defensa Nacional192 de 2005 establece como finalidad de

la política de defensa la protección de la sociedad española, de su Constitución y sus

valores democráticos; asimismo establece como objetivo la preservación de la paz y de la

seguridad internacional.

En el preámbulo de dicha Ley Orgánica se recoge la “seguridad” como un derecho básico y

una necesidad de las personas y las sociedades y, en el reto para lograr que sea efectiva,

especifica la “defensa” como uno de los medios necesarios para alcanzarla, junto con la

defensa de los derechos humanos, la lucha por la erradicación de la pobreza y la

cooperación al desarrollo, que también contribuyen a este fin.

En nuestro país, por tanto, se entienden como funciones propias de “defensa” aquellas de

naturaleza militar tradicionalmente desempeñadas por las Fuerzas Armadas (integradas en

el Ministerio de Defensa) con los objetivos de asegurar su propia seguridad y contribuir a la

paz y mejorar el orden internacional.

Por tanto, más allá de la concepción militar de la “defensa” quedan un conjunto

multidimensional de amenazas que necesitan de una respuesta eficaz y especializada por

parte del Estado para asegurar el resto de aspectos de la “seguridad” que afectan a los

ciudadanos.

Por ello, la “Defensa” es parte de la “Seguridad” y con ello no basta la actuación de las tres

armas de Tierra, Mar y Aire para garantizar la seguridad de España. El Ministerio del

Interior – valga la paradoja de ser de “Interior” (antes de Gobernación) y tener que

preocuparse de las amenazas “exteriores” – debe también actuar fuera de nuestras fronteras

para prevenir los peligros exteriores. En ese concepto ampliado y multidimensional de

seguridad.

192 Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional


118/177

En todo este amplio campo de actuación desempeñarán su labor las Consejerías de Interior

del Ministerio de Interior en las embajadas, las cuales enmarcadas en la cooperación

internacional en materia de seguridad colaborarán en la eficiente consecución de la paz y

seguridad internacionales.


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Capítulo 4: LA COOPERACIÓN POLICIAL


FAVORECEDORA DE LA PAZ INTERNACIONAL

4.2 LA COOPERACIÓN POLICIAL. MODELOS DE COOPERACIÓN POLICIAL

INTERNACIONAL

4.2.1 Cooperación policial internacional: Marco normativo europeo

4.2.2 Cooperación policial operativa dentro de la Unión Europea

A) Cooperación directa

a) Equipos conjuntos

b) Funcionarios de enlace

c) Formación

B) Cooperación transfronteriza

a) Comisarías conjuntas o comunes/C.C.P.As

b) Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza

C) EUROPOL y otros ejemplos de cooperación

a) EUROPOL

b) EUROJUST

c) CEPOL

D) Gestión de crisis

a) Misiones humanitarias y de rescate

b) Misiones de mantenimiento de la paz

c) Misiones de gestión de crisis

4.2.3 Cooperación policial en el interior de los Estados: Caso español

4.3 LAS CONSEJERÍAS DE INTERIOR DE LAS MISIONES DIPLOMÁTICAS COMO

ELEMENTO DE COOPERACIÓN


120/177


FAVORECEDORA DE LA PAZ INTERNACIONAL

La cooperación internacional en materia de seguridad es un campo ampliamente tratado por

convenios internacionales y de suma actualidad. Cuando en torno a una política

determinada convergen los intereses de un grupo de actores del sistema político

internacional y esta posición se consolida, como es el caso a desarrollar, puede considerarse

como un régimen internacional.193

La idea básica es la de una actividad conjunta y coordinada entre dos Estados

(subsidiariamente, organizaciones internacionales) orientados para la consecución, hoy día,

de la actual concepción multidimensional de la seguridad. Por ello, en paralelo a la

evolución del concepto de seguridad de los últimos decenios, los compromisos de

cooperación internacional en materia de seguridad han ido adaptándose a los nuevos

tiempos.

Con base en la Carta de las Naciones Unidas, que ya abogaba por la cooperación

internacional como propósito para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales

(artículo 1), los Estados han ratificado en numerosas acuerdos esta cooperación como

elemento necesario para conseguir este fin: la Resolución 2734 (XXV) de la Asamblea

General de Naciones Unidas, Acta Final de Helsinki de 1975, la Carta de Seguridad

Europea (Cumbre de la OSCE, Estambul, noviembre 1999), como se ha visto en el capítulo

anterior.

En el marco regional diversos han sido los acuerdos internacionales que analizan el

problema de la seguridad internacional en sus respectivas zonas de influencia. Por ejemplo,

en Europa se firmó la “Estrategia Europea de Seguridad” el 12 de diciembre de 2003, bajo

el título “Una Europa segura en un mundo mejor”. Esta Estrategia asume para Europa dos

retos fundamentales relativos a la seguridad:

193 VILANOVA, P.: El Estado y el sistema Internacional. Una aproximación al estudio de la política exterior, EUB, 1995, p. 56


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1. La cooperación de los países del entorno inmediato

“Europa es una actor de envergadura mundial (…) que tiene que estar dispuesta a asumir su

responsabilidad en el mantenimiento de la seguridad mundial y la construcción de un

mundo mejor”194

2. Un multilateralismo eficaz como instrumento único para hacer frente a las

amenazas. Es la acción colectiva en el marco de organizaciones internacionales

preferentemente universales.

“En un mundo de amenazas, mercados y medios de comunicación globales, nuestra

prosperidad y nuestra seguridad dependen cada vez más de la existencia de un

multilateralismo eficaz. Nuestro objetivo es el desarrollo de una sociedad internacional más

fuerte, con instituciones internacionales que funcionen adecuadamente, y un orden

internacional basado en el Derecho”.195

Políticas similares se han adoptado también en:

! América: Declaración sobre Seguridad de las Américas, 28 de octubre de 2003:

! “Nuestra nueva concepción de seguridad en el Hemisferio es de alcance

multidimensional”196

! “Nuestra cooperación para afrontar las amenazas tradicionales y las nuevas

amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad también se fundamenta en valores

compartidos y enfoques comunes reconocidos en el ámbito hemisférico”197

! Estados Unidos: En The U.S. National Security Strategy de 2006 reconoce la

necesidad de cooperar para hacer frente a las amenazas globales.

“The challenges America faces are great, yet we have enormous power and influence to

address those challenges. The times require an ambitious national security strategy, yet one

recognizing the limits to what even a nation as powerful as the United States can achieve by

itself. Our national security strategy is idealistic about to goals, but realistic about means.

194 ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD, Consejo Europeo de Bruselas de 12 de diciembre de 2003, Una Europa segura en un mundo mejor, Introducción, página 1195 ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD, 2003: página 10 196 OEA/Ser.K/XXXVIII DECLARACIÓN SOBRE SEGURIDAD EN LAS AMÉRICAS, Conferencia Especial sobre Seguridad de la Organización de Estados Americanos (OEA), Ciudad de México, 27-28 de octubre de 2003, artículo 2º 197 DECLARACIÓN SOBRE SEGURIDAD EN LAS AMÉRICAS, 2003, artículo 4º


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There was a time when two oceans seemed to provide protection from problems in other

lands, leaving America to lead by example alone. That time has long since passed. America

cannot know peace, security, and prosperity by retreating from the world. America must

lead by deed as well as by example. This is how we plan to lead, and is the legacy we will

leave to those who fellow”.198

La cooperación internacional es actualmente una condición para la seguridad y el

desarrollo. No sólo queda, por tanto, en el campo de la voluntad de los Estados el colaborar

sino que es una exigencia para los mismos. Todo ello con el objetivo final del

mantenimiento de la paz y seguridad internacional recogido en la Carta de las Naciones

Unidas.

4.2 LA COOPERACIÓN POLICIAL

Con esta finalidad de cooperación emanada de los distintos tratados, y debido a esta

concepción multidimensional de la seguridad, la cooperación policial ha devenido

complemento indispensable para la consecución de la paz y seguridad internacional.

Distintos son los modelos de cooperación que a lo largo del tiempo han ido dando

cumplimiento al artículo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas desarrollando la

cooperación internacional en el ámbito policial.

Así destacan las cooperación bilaterales entre Estados199, las organizaciones internacionales

policiales de ámbito regional (EUROPOL, FRONTEX200, AQUAPOL201) o universal

198 The U.S. National Security Strategy, Seal of the President of the United States, March 2006, capítulo XI, “Conclusion”, p. 54 199 Numerosos son los Convenios de cooperación en materia de lucha contra la delincuencia firmados recientemente por España: Convenio con la República de Cabo Verde (ad referendum, Praia, 26 de junio de 2006); Convenio con Rumanía (30 de marzo de 2006); Acuerdo con el Estado de Israel (ad referendum, Jerusalén, 19 de abril de 2007); Aplicación provisional del Convenio con Chipre (Nicosia, 30 de abril de 2007). Así como los Acuerdos firmados por España en materia de inmigración y que tienen como una de las finalidades regular la inmigración y evitar el tráfico de personas y la explotación de trabajadores: Aplicación Provisional de Convenio con la República de Mali (Madrid, 23 de enero de 2007); Aplicación Provisional del Convenio con la República de Níger (Niamey, 10 de mayo de 2008).200FRONTEX: “Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea-European Agency for the Management of operational cooperation at the external borders of the Member Satates of the European Union”, creada por


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(INTERPOL), o la novedosa cooperación policial en las embajadas que debido a la

evolución del concepto de seguridad se ha hecho hueco en el tradicional derecho

diplomático para salvaguardar los derechos de los ciudadanos y facilitar la seguridad estatal

ante los nuevos riesgos transnacionales y colaborar con las obligaciones de la cooperación

internacional.

La exigencia de cooperación ha venido determinada por la necesidad de intensificar la

coordinación entre los diversos modelos de seguridad nacionales para tratar de conseguir el

mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. De forma indirecta, esto ha hecho

necesaria la mejora de coordinación en el interior de los Estados.

4.2.1 Cooperación policial internacional: Marco normativo europeo

La revolución tecnológica que supuso la mejora de las comunicaciones y de los transportes

y que trajo consigo numerosas consecuencias positivas para los ciudadanos ha traído

consigo, tal y como se ha explicado en el capítulo anterior, redes transnacionales de

delincuencia que han encontrado en las nuevas amenazas posibilidades ilimitadas de

negocio.

Además, la consecución de un espacio único sin controles fronterizos en el interior de la

Unión Europea ha comportado la aparición de un espacio criminal, igualmente único, libre

de fronteras interiores. Por tanto, en esta nueva situación son necesarias políticas

coordinadas para su control.

La multiplicación de las amenazas ha hecho necesario la adopción de diversos métodos

policiales de cooperación que pueden funcionar de forma complementaria. Métodos que

tratan de dar una solución global a los ataques a la seguridad.

Reglamento (C.E.) núm. 2007/2004 del Consejo (26-10-2004, D.O. L 349/25-11-2004). Con sede en Varsovia (Polonia) se encarga de fortalecer la seguridad fronteriza garantizando la coordinación de las acciones de los Estados miembros en la ejecución de las medidas comunitarias relativas a la gestión de las fronteras exteriores. www.frontex.europa.eu201 AQUAPOL es una organización policial de cooperación entre fuerzas policiales marítimas y portuarias europeas. www.aquapol-police.com


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En nuestro espacio inmediato, en Europa, paralelo a la construcción de las Comunidades

Europeas se fue creando una lenta pero progresiva cooperación intergubernamental entre

los Estados. Es decir, junto a la integración supranacional en materias económicas, los

Estados miembros cooperan cada vez más entre sí en otros campos en los que no ceden el

ejercicio de sus competencias. Es el caso de los asuntos de exteriores, seguridad, justicia y,

también, interior (en el sentido de cuestiones policiales).

En el marco global, esta necesidad de coordinación policial no era nueva. En 1923 el

aumento de delitos propició la creación de la Comisión Internacional de Policía Criminal

transformada tras la 2ª Guerra Mundial en la actual Organización Internacional de Policía

Criminal (INTERPOL)202 como órgano de colaboración policial. En su seno se

desarrollaron diversas estructuras con las que se pudiera canalizar una cooperación regional

entre sus miembros y que condujo en 1966 a la creación en Roma de la Conferencia

Regional Europea de INTERPOL.

Sin embargo, INTERPOL dejó de ser una estructura adecuada para desarrollar una

cooperación policial entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas al no poder

siempre dar respuesta a sus problemas específicos.203 Esto llevará a los Estados Europeos a

la búsqueda de soluciones al margen de la organización universal.204

Así en 1975, comenzó con el denominado sistema TREVI un intercambio informal de

experiencias y expertos en los ámbitos de asilo, inmigración y cooperación policial y

judicial. Funcionó como una estructura de trabajo de carácter intergubernamental que fue

ampliando sus cometidos de forma paulatina, si bien sus resultados fueron escasos.205

202 INTERPOL, en la actualidad, es la organización policial con mayor número de países miembros, 187, tiene la sede en Lyon (Francia) y su objetivo fundamental es facilitar la cooperación policial más allá de las fronteras y proporcionar asistencia y ayuda a las organizaciones, autoridades o servicios cuya misión sea la de combatir la delincuencia. Página Web oficial www.interpol.intOtros documentos sobre INTERPOL: RAYON RAMOS, M.: “Organización internacional de Policía Criminal”, en Ciencia Policial, 1998, número 42, pp. 111 y ss.; DÍAZ-PINTADO MORALEDA, P.: “Situación actual de la cooperación policial europea”, en Ciencia Policial, 1998, número 43, p. 10203 CARRERA HERNÁNDEZ, F.J.: La cooperación policial en la Unión Europea: Acervo Schengen y EUROPOL, COLEX, Madrid, 2003, p.8 204 INTERPOL como estructura de cooperación policial continúa plenamente vigente desempeñando una útil labor de cooperación policial internacional. La idiosincrasia propia europea de búsqueda de soluciones comunes a problemas compartidos han aconsejado el desarrollo de un modelo de cooperación mayor y más adecuado a los problemas comunes de los Estados miembros. 205 CARRERA HERNÁNDEZ, F.J.: ídem, pp. 10 y 11.


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En el marco comunitario, en paralelo, se produjeron cambios. La entrada en vigor en 1986

del Acta Única Europea206 que disponía la creación de un mercado interior basado en la

libre circulación de personas trajo consigo la abolición de fronteras interiores. Con el

Acuerdo de Schengen la cooperación intergubernamental fue necesaria para ofrecer

medidas compensatorias que garantizasen la seguridad en los Estados miembros.

Con la entrada en vigor el 1 de noviembre de 1993 del Tratado de la Unión Europea207, dos

nuevos Pilares se incorporaron a la construcción europea, la Política Exterior y de

Seguridad Común (PESC) y la Cooperación en los Asuntos de Justicia e Interior (JAI), si

bien estos pilares permanecieron en el marco de la cooperación intergubernamental como

consecuencia de las reticencias de los Estados a ceder competencias en estos ámbitos.

El Tratado de Ámsterdam de 1997208 introdujo importantes modificaciones, puso en pie un

espacio de libertad, de seguridad y justicia como objetivo de la Unión Europea al servicio

de la libre circulación de personas y quedaron comunitarizadas las materias de asilo,

inmigración y control de fronteras.209

Asimismo se incorporó al Tratado el Acuerdo Schengen210 firmado el 14 de junio de 1985

para la supresión gradual de las fronteras comunes.211

206 BOE núm. 288, de 2 de diciembre de 1986, entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/1986, de 26 de noviembre, por la que se autoriza la ratificación por España del Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986. 207 BOE núm. 11, de 13 de enero de 1994. Instrumento de ratificación de 29 de diciembre de 1992 del Tratado de 7 de febrero de 1992 de la Unión Europea, firmado en Maastrich.208 BOE núm. 301, de 17 de diciembre de 1998, Ley Orgánica 9/1998, de 16 de diciembre, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, firmado en Ámsterdam el día 2 de octubre de 1997. 209 Apdo 2º T.U.E.: “…mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia”. 210 BOE núm. 181 de 30 de junio de 1991 y BOE núm. 62 de 13 de marzo de 1997. Aplicado provisionalmente desde su firma, entró en vigor el 2 de marzo de 1986. 211 Inicialmente firmado por cinco Estados fue progresivamente ampliándose. Forman parte de él 28 Estados, siendo actualmente requisito necesario de los Estados que pretendan incorporarse a la Unión Europea abrazar el acervo comunitario en el que se encuentra incluido. Reino Unido e Irlanda, miembros de la Unión Europea con anterioridad a esta obligación participan únicamente de forma parcial. Por otra parte forman parte del Acuerdo: Noruega, Islandia y Suiza, países que no son miembros de la Unión Europea.


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Lo acompañó el Sistema de Información Schengen (SIS), base de datos físicamente ubicada

en Estrasburgo que, en tiempo real, ofrece información a los cuerpos policiales de los

Estados miembros sobre personas buscadas y desaparecidas, extranjeros no admisibles,

personas bajo protección, vehículos robados, armas de fuego sustraídas…

Se incorporó asimismo el sistema SIRENE - Supplementary Information Request at the

National Entry como unidad complementaria de intercambio de información con conexión

permanente entre cada uno de los Estados parte del Acuerdo Schengen.

A nivel político se potenciaron los Planes de Acción. Es decir, grandes proyectos,

recomendaciones o medidas con las que enfrentar los principales desafíos.

Posteriormente el camino hacia la cooperación policial integral prosiguió su avance a

medida que los Estados comunitarios iban aceptando la cesión progresiva de las

competencias en otros campos. Hasta entonces las competencias estatales eran guardadas de

forma celosa.

Actualmente, tras esta evolución existen los siguientes modelos de cooperación policial en

el marco de la Unión Europea: equipos conjuntos de actuación, acciones formativas,

funcionarios de enlace, los Centros de Cooperación Policial y Aduanero, derechos de

vigilancia y persecución transfronteriza, EUROPOL, misiones de gestión de crisis de la

Unión Europea.

4.2.2 Cooperación policial operativa dentro de la Unión Europea

La necesidad de dar respuesta a las numerosas amenazas que afectan a la seguridad en esta

cada vez más unida Europa, justifica la existencia de funcionarios policiales desplazados

fuera de su territorio quienes, en colaboración con las autoridades locales, persiguen a una

criminalidad que no tiene problemas para pasar de un Estado a otro de la Unión.

En el artículo 29 del T.U.E. se prevén dos modalidades de cooperación policial entre los

Estados miembros:


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! La cooperación directa

! La cooperación a través de la Oficina Europea de Policía (EUROPOL)

Asimismo, la progresiva modificación del concepto de seguridad, unida a la voluntad de la

Unión Europea de convertirse en referente de seguridad en el espectro mundial ha traído

consigo la incorporación de las fuerzas policiales a las misiones de gestión de crisis

desarrolladas por ésta, bajo el exclusivo desarrollo de funciones civiles. Así pues, dentro de

la Unión Europea, las policías de los Estados miembros (dado que no existe actualmente

una agencia policial europea al estilo del Federal Bureau of Investigation (FBI) 212, que

pudiera asumir directamente competencias operativas) cooperarán según las siguientes

opciones:


A. a) Equipos conjuntos

A. b) Funcionarios de enlace

A. c) Formación


B. a) Comisarías conjuntas o comunes/C.C.P.As

B. b) Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza


C. a) EUROPOL

C. b) EUROJUST

C. c) CEPOL


D. a) Misiones humanitarias y de rescate

D. b) Misiones de mantenimiento de la paz

D. c) Misiones de gestión de crisis

212 A principios del siglo XX en Estados Unidos la necesidad de encontrar una respuesta efectiva a la delincuencia y aprovechando la apertura de mentalidad de los norteamericanos gracias al desarrollo de las comunicaciones (Era progresista) lograría vencer las reticencias iniciales derivadas de ser un Estado Federal y propiciaría la creación del Federal Bureau of Investigation (F.B.I.), el cual se convertiría en la primera agencia de seguridad de competencia estatal.


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El artículo 30 del T.U.E. hace referencia, de forma no exclusiva, a cuatro ámbitos

susceptibles de cooperación policial: a) la cooperación operativa para la prevención,

localización e investigación de hechos delictivos; b) el intercambio de información; c)

cooperación e iniciativas conjuntas en la formación de funcionarios policiales y d) la

evaluación común de técnicas especiales de investigación relacionadas con la detección de

formas graves de delincuencia internacional.

Ya el artículo 39 del Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen, integrado por el

Tratado de Ámsterdam en el Acervo Comunitario213, dispone la asistencia entre los

servicios policiales.214

A. a) Equipos conjuntos

Dentro de esta denominación figuran una amplia variedad de actuaciones que pueden

derivar desde la simple solicitud de información por parte de las autoridades policiales de

un país a otro hasta el traslado de funcionarios policiales al territorio de otro Estado. Allí

tendrán la mera función de observadores y colaborarán con las autoridades policiales

locales bien en la investigación de un delito, bien en la prevención de la seguridad

ciudadana.

Así, por ejemplo, en el caso de la celebración de un evento de alto riesgo, como es el caso

del reciente partido de fútbol entre el Olympique de Marsella y el Atlético de Madrid,

celebrado en el estadio madrileño del Vicente Calderón el 1º de octubre de 2008, el cual ha

213 Gracias a un protocolo agregado al Tratado de Ámsterdam de 1997, las decisiones adoptadas desde 1985 por los miembros del espacio Schengen, así como las estructuras de trabajo creadas se incorporaron al Acervo de la Unión Europea el 1º de mayo de 1999. Página: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l33020.htm , Diario Oficial de la Unión Europea L 176 de 10 de julio de 1999, rectificación: Diario Oficial L 9 de 13 de enero de 2000. 214 Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen, art. 39: “Las partes contratantes se comprometen a que sus servicios de policía, respetando la legislación nacional y dentro de los límites de sus competencias, se presten asistencia para prevenir e investigar hechos delictivos, siempre que el Derecho nacional no reserve la solicitud a las autoridades judiciales y que la solicitud misma o su ejecución no supongan la aplicación de medidas coactivas por parte de la Parte contratante requerida”.


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tenido gran eco mediático a raíz de los incidentes ocurridos215, se dio una doble

colaboración policial: inicialmente las autoridades policiales francesas suministraron

información sobre el desplazamiento de ultras radicales del equipo francés y, durante el

desplazamiento de los seguidores del Marsella y la celebración del partido, hubo policías

franceses, acreditados como observadores, acompañando a los ultras franceses con la

finalidad de ejercer de controladores y tratar de prevenir incidentes de orden público.

De esta manera se cumplían diversas acciones comunes y recomendaciones dictadas en el

seno de la Unión Europea relativas a medidas de prevención y lucha contra la violencia y

los desórdenes públicos en caso de competiciones deportivas.216

Se trata de una cooperación directa de naturaleza intergubernamental que no requiere la

creación de una estructura centralizada encargada de canalizar la cooperación. Es decir, no

hay funcionarios comunitarios encargados, sólo policías nacionales.

La creación de estos equipos conjuntos de investigación es con un fin determinado y por un

periodo limitado, e implica la presencia de autoridades policiales de distintos Estados

miembros en el territorio de cualquiera de los participantes en el equipo conjunto, si bien la

dirección recaerá en una autoridad nacional del Estado territorial y conforme a la

legislación de dicho Estado.217

Sin embargo, un ejemplo claro de la creciente cooperación policial es la adaptación de estas

novedosas estructuras a la internacionalización de la delincuencia. El atentado contra dos

guardias civiles sucedido en Capbretón, en territorio francés, por parte de miembros de la

banda terrorista ETA, ha supuesto que los equipos conjuntos de investigación que ya

existían entre Francia y España, se establezcan con una finalidad de permanencia en el

215 Noticias sobre los incidentes del partido: http://es.uefa.com/uefa/keytopics/kind=512/newsid=761352.html , http://www.lavanguardia.es/lv24h/20081014/53559431711.html216 Acción Común 97/339/JAI, de 26 de mayo de 1997, sobre cooperación en el ámbito de la seguridad y el orden público; Resolución del Consejo, de 6 de diciembre de 2001, relativa a un manual de recomendaciones para la cooperación policial internacional y de medidas de prevención y lucha contra la violencia y los desórdenes con los partidos de fútbol de dimensión internacional en los que se vea afectado al menos un Estado miembro; Decisión del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la seguridad en los partidos de fútbol de dimensión internacional.217 Decisión marco del Consejo sobre equipos conjuntos de investigación, DO L 162 de 20 de junio de 2002, p. 1


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tiempo. De esta manera, en la Cumbre Hispano-Francesa celebrada el 10 de enero de 2008

en París (Francia), las autoridades de ambos países, Sr. Rodríguez Zapatero y Sr. Sarkozy,

acordaron la creación de un plan contra la droga en el campo policial, judicial y militar, así

como la creación de unidades conjuntas de investigación, análisis e intervención criminal y

financiera con carácter permanente.218

A. b) Funcionarios de enlace

Profundizando en esta cooperación directa entre los Estados miembros de la Unión Europea

y con el objeto de incrementar la eficacia de la cooperación policial se diseño la figura del

funcionario de enlace.

Esta figura implica la presencia, con carácter permanente, de un funcionario policial del

Estado de origen en el territorio de otro Estado miembro quien se encuentra representado

ante Cuerpos policiales extranjeros, organizaciones o foros internacionales de carácter

policial. De esta manera, cuando un Estado solicite la colaboración de otro Estado para el

desarrollo de una operación policial, lo hará a través de su funcionario de enlace, ya situado

en el territorio del Estado del que se solicita la colaboración.

Esta figura agiliza las solicitudes de información, ya que el funcionario conoce el idioma y

a las autoridades a las que debe solicitar la cooperación en el Estado de acogida, incluso los

procedimientos de dicho Estado.

Los Estados han tejido una extensa red de funcionarios de enlace teniendo en cuenta las

necesidades de cada Estado en la lucha delictiva, lo que se ha visto reforzado tanto por el

Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen como en diversas acciones comunes que han

fomentado esta figura.

El artículo 47 del Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen concede a los Estados la

facultad de “suscribir acuerdos bilaterales que permitan el destino provisional, por un

periodo de tiempo determinado o indeterminado, de funcionarios de enlace de una Parte

218 Noticia de prensa aparecida en el diario digital de EL PAIS el 11 de enero de 2008: http://www.elpais.com/articulo/espana/Policias/Espana/Francia/formaran/grupos/estables/perseguir/ETA/elpepunac/20080111elpepinac_5/Tes


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contratante en servicios de policía de la otra Parte contratante”. Asimismo establece que la

finalidad de estos funcionarios de enlace será la de “fomentar y acelerar la cooperación

policial” y tendrán como misión la de asesoramiento y ayuda careciendo de competencia

para ejecutar de forma autónoma medidas de policía.

Esta facultad se detalla aún más en la Acción común 97/339/JAI de 26 de mayo de 1997

sobre cooperación en el ámbito de la seguridad y el orden público, cuyo artículo 2 prevé el

envío de funcionarios de enlace temporalmente cuando se produzca la participación de

“grupos de cierta importancia en manifestaciones celebradas en otros Estados miembros”.

Su función es consultiva y asistencial exclusivamente.

Para armonizar los caracteres y principios básicos aplicables al establecimiento de estos

funcionarios de enlace el Consejo creó un marco de referencia relativo al desarrollo de

iniciativas concertadas sobre funcionarios de enlace para la prevención y la lucha de todas

las formas de delincuencia internacional.219

Tras entrada en vigor en 1999 del Convenio EUROPOL los funcionarios de enlace han

seguido desempeñando sus cometidos si bien han tenido que reexaminar sus funciones

teniendo en cuenta las competencias de EUROPOL.

El 27 de febrero de 2003 el Consejo, con el objetivo de mejorar la seguridad interior en los

países miembros de la Unión, dictó la Decisión 2003/170/JAI, relativa a la utilización

común de los oficiales de enlace destinados por las autoridades respectivas de los Estados

miembros. Lo que ya venía recogido como posibilidad en el artículo 47.4 del Convenio de

Aplicación del Acuerdo Schengen.220

En la práctica española, los directores generales de la Policía española y de la Policía

Nacional francesa firmaron el 08 de febrero de 2005 una “declaración común”

compartiendo oficiales de enlace en terceros países.

219 Acción común 96/002/JAI, de 14 de octubre de 1996, adoptada por el Consejo sobre la base del art. K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se define un marco de orientación común para las iniciativas de los Estados miembros sobre los funcionarios de enlace 220 Artículo 47.4 del Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen: “Las partes contratantes podrán acordar, en un marco bilateral o multilateral, que los funcionarios de enlace de una Parte contratante destinados provisionalmente en terceros Estados representen también los intereses de una o varias de las otras Partes contratantes”.


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Por ella y con la finalidad de fortalecer la cooperación bilateral en la lucha contra el

terrorismo, tráficos ilegales a gran escala, delincuencia organizada y redes de inmigración

ilegal, establecen un sistema de cooperación entre ambos que consiste básicamente en

compartir contactos y representar al otro país en caso de que uno de los dos Estados no

cuente con representación.

En la decisión se enumeran ciertos países y materias de aplicación experimental del acuerdo

como son Colombia y Venezuela para la lucha contra el tráfico de estupefacientes o

Rumanía en la lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia organizada.

El 21 de septiembre de 2005, el Director General de la Policía firmó con el Presidente de la

Oficina Federal de Investigación Criminal de Alemania una declaración común

compartiendo oficiales de enlace alemanes y españoles en términos similares a la anterior.

La utilización mutua de los oficiales de enlace implica que en el caso de que sólo un país

cuente con representación, el oficial de enlace de ese país desempeñará la función de oficial

de enlace para el otro.

Por tanto, no sorprende que la labor creciente de los oficiales de enlace, obligue a que el

Real Decreto 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre Organización y funciones de las

Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de España, en su artículo 7.5 regule la

situación de los oficiales de enlace.

Esta función tendrá que ser desempeñada por funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de

Seguridad del Estado quienes serán acreditados ante servicios de Cuerpos policiales

extranjeros, organizaciones y foros internacionales de carácter policial para facilitar la

cooperación e intercambio de información entre esas instituciones internacionales y los

Cuerpos policiales españoles “sin perjuicio de las relaciones existentes entre esos

organismos extranjeros y otros Servicios o Administraciones Nacionales, sobre la base de

acuerdos o tratados existentes”.221

221 Real Decreto 1300/2006, artículo 7.5, párrafo 1º


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La dependencia de estos oficiales de enlace será doble, funcionalmente dependerán del

Cuerpo al que pertenezcan a efectos de mantener las relaciones adecuadas con su

corresponsal extranjero y, orgánicamente, estarán integrados como agregados en la

Consejería de Interior de la Misión Diplomática a la que corresponda su adscripción, por lo

que se encontrarán sujetos a las superiores funciones de coordinación que correspondan al

Consejero.

A. c) Formación

En esta cooperación directa se incluye también la formación de funcionarios policiales

europeos en otros Estados miembros como las Academias del Cuerpo Nacional de Policía

de Ávila en España o la de Bramshill en el Reino Unido, que colaboran en la formación de

policías extranjeros regularmente.

Se trata de intercambios periódicos de funcionarios con la doble función de formación de

especialistas y, también, de crear contactos entre los funcionarios para trabajar de forma

coordinada en el futuro.


El menoscabo a la seguridad que traía aparejada la desaparición de las fronteras

interiores derivada de la entrada en vigor de la libre circulación de personas y mercancías

trató de ser compensada por parte de los Estados admitiendo la posibilidad de regular la

cooperación policial en regiones fronterizas mediante acuerdos ministeriales.

Recogida en el Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen la cooperación

transfronteriza, se trata de una forma de cooperación bilateral entre Estados miembros, con

la especificidad que su aplicación se realiza entre Estados limítrofes, especialmente con

objeto de coordinar la vigilancia en los territorios próximos a las fronteras comunes.

Esta cooperación podrá derivar en la presencia de funcionarios policiales de servicio en

el territorio de otro Estado miembro sin tener la condición de funcionarios de enlace por la


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especificidad del caso, ni tampoco por tener la condición de “observador” acompañando a

la policía del Estado en el que actúa.

El Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen recoge dentro de su Título III (Policía

y Seguridad), el capítulo I (Cooperación policial) donde específicamente se regula a partir

del artículo 39 el régimen jurídico de esta forma de cooperación policial, que ha dado lugar

a diversas figuras.

B. a) Comisarías conjuntas o comunes/ Centros de Cooperación Policial y

Aduanero (C.C.P.As.)

La entrada en vigor del Convenio de aplicación de Schengen, que tuvo lugar el 1º de

marzo de 1994, vino a confirmar una práctica que los Estados limítrofes aplicaban con

anterioridad. Así España había firmado diversos convenios de cooperación transfronteriza

con Francia y Portugal durante este periodo.222

El Convenio de aplicación de Schengen refuerza esta práctica y en artículo 39.4 dispone

“En las regiones fronterizas podrá regularse la cooperación mediante acuerdos entre los

Ministros competentes de las Partes contratantes”.

Todo esto motivó la celebración de dos acuerdos de España con Francia y Portugal por

los que se acordaba la creación de comisarías conjuntas o comunes definidas como

“oficinas destinadas a desarrollar, en la zona fronteriza, la cooperación… en materia de

policía”.

De esta manera se crearon en la frontera hispano-francesa, por acuerdo de 3 de junio de

1996 cuatro comisarías conjuntas desplegadas físicamente tanto en territorio español

(Canfranc-Somport-Urdos) como francés (Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-

Les, Biriatou-Irún) y en la frontera hispano-lusa por acuerdo de 13 de agosto de 1998 otras

222 Acuerdos bilaterales de España: Con Francia, dos convenios: Convenio de 7 de julio de 1965 relativo a las oficinas de controles nacionales yuxtapuestos y a los controles en carretera; Acuerdo de 8 de enero de 1988 relativo a la readmisión de personas en frontera. Con Portugal, cuatro convenios: Convenio de 7 de mayo de 1981 relativo a la yuxtaposición de controles y al tráfico fronterizo; Protocolo sobre cooperación policial de 12 de diciembre de 1992; Convenio de 15 de febrero de 1993 relativo a la readmisión de personas en situación irregular; Acuerdo sobre controles móviles de 17 de enero de 1994.


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cuatro comisarías conjuntas: Tuy-Valença do Minho, Caya-Elvas, Vila Real de Santo

Antônio/Ayamonte y Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro.

La comisaría conjunta se crea como una unidad operativa compuesta por personal

policial de ambos países, en el que se encuentran representados funcionarios de los diversos

cuerpos de policía, con carácter integral, con competencia en la zona con dos misiones

básicas:

! Recogida y difusión de la información, por lo que se crea una sala de control

común que permita los contactos entre los servicios de policía de ambas partes

! De enlace operativo, suministrando asistencia mutua en el marco de asuntos que

tengan prolongación en el Estado vecino en los casos de vigilancia y persecución

transfronteriza y asegurando la coordinación permanente de las patrullas de vigilancia

transfronteriza.

Los delitos en los que la comisaría conjunta ejercerá de núcleo de cooperación entre

ambos Estados son variados, centrándose principalmente en la inmigración irregular y el

tráfico de estupefacientes.

Posteriormente las “Comisarías Conjuntas” serán renombradas como Centros de

Cooperación Policial y Aduanero (CCPA´s) dentro de una finalidad de incremento de la

cooperación transfronteriza en la lucha contra la inmigración irregular y la delincuencia

trasnacional entre los servicios policiales y aduaneros.223

Destaca la inclusión desde septiembre de 2007 de la Policía Autonómica de Cataluña,

Mossos d´Esquadra, como servicio competente por la Parte española para la ejecución y

aplicación del convenio, en el ámbito de sus competencias.224

223 Acuerdo hispano-luso, hecho ad referendum en Évora el 19 de noviembre de 2005 (BOE num. 67, de 18 de marzo de 2008) y Convenio de Cooperación Transfronteriza en materia Policial y Aduanera entre el Reino de España y la República Francesa de 28 de agosto de 2003, artículo 4: “Los centros de cooperación policial y aduanera se instalarán en las Comisarías Comunes mencionadas en el artículo 1 del Acuerdo entre el Reino de España y la República Francesa en la Zona Fronteriza Común, de 3 de junio de 1996”. 224 Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de 27 de septiembre de 2007.


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B. b) Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza

Con la finalidad de que la acción policial no se viese dificultada por la nueva situación

derivada tras la libre circulación de personas y mercancías que permitía a los criminales

trasladarse sin controles de un Estado a otro, el Convenio de Aplicación del Acuerdo

Schengen (CAS) reguló en sus artículos 40 al 42 dos figuras que permiten la vigilancia o la

persecución de un delincuente realizado por las autoridades policiales del Estado donde se

inicia la vigilancia o persecución y que traspasan las fronteras propias entrando en el

territorio de otro Estado.

Así la vigilancia u observación transfronteriza, recogida en el artículo 40 CAS implica

la presencia de autoridades policiales de un Estado en el territorio de otro Estado miembro

para continuar la vigilancia, iniciada en el Estado de origen, de un hecho delictivo que

pueda dar lugar a extradición.

Para su realización es necesaria una solicitud previa de asistencia judicial. Sin embargo,

en casos particularmente urgentes los agentes estarán autorizados a iniciar la vigilancia

transfronteriza sin autorización del Estado territorial cuando se trate de determinados delitos

especialmente graves (art. 40.7 CAS) y con las siguientes condiciones: comunicación

inmediata del cruce de la frontera y transmisión sin demora de la solicitud de asistencia

judicial, debiendo cesar la vigilancia si el Estado territorial lo solicita o si tras cinco horas

de cruzar la frontera no se hubiere recibido autorización (art. 40.2).

Por otra parte una segunda figura, la persecución transfronteriza, se recoge en el

artículo 41 e implica la autorización del cruce de fronteras por las autoridades policiales de

un Estado miembro con objeto de continuar la persecución de un delincuente evadido o

hallado en flagrante delito en el Estado de origen.

Es una figura de cooperación policial en sentido estricto que no requiere solicitud de

asistencia judicial por parte del Estado afectado.


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Por otro lado, si bien la vigilancia transfronteriza no exige restricciones territoriales, el

derecho de persecución transfronteriza, conocido como persecución en caliente225, puede

realizarse de dos formas, debiendo optar cada Estado miembro por una de ellas: sin límites

de espacio ni de tiempo o en una zona o durante un periodo de tiempo que empezará a

contar desde el cruce de la frontera (art. 41.3).

España ha pactado con sus países limítrofes esta segunda modalidad226, habiendo

acordado con Francia que los agentes perseguidores sólo podrán penetrar hasta una

distancia de 10 kilómetros de la frontera; y con Portugal un derecho bilateral de persecución

transfronteriza que va hasta 50 kilómetros de la frontera común o durante un periodo de

tiempo no superior a dos horas.

La entrada en el país vecino deberá estar autorizada por las autoridades competentes,

pudiendo realizarse sin ésta en casos de urgencia cuando no haya sido posible advertir el

cruce de la frontera o cuando, aún habiéndose comunicado previamente, las autoridades

competentes no hayan podido personarse en el lugar con tiempo suficiente para reanudar la

persecución.

Los funcionarios desplazados no tendrán derecho a llevar a cabo la detención ni a

interrogar a los delincuentes siendo esta competencia exclusiva de las autoridades del país

donde se finalice la persecución, siendo por tanto necesario que a más tardar cuando se

cruce la frontera los agentes que realicen la persecución recurran a las autoridades

competentes del país en el que se realiza la persecución.

Ambas figuras, la vigilancia transfronteriza y la persecución en caliente podrán ser

realizadas por las autoridades policiales precisadas por cada Estado miembro, estando

limitado en España a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil,

en el ejercicio de sus funciones de policía judicial, así como a los funcionarios de la

Administración de Aduanas tras habilitación recíproca con Francia y Portugal y en relación

a las materias propias de su competencia.

225 Sería parecido al derecho de persecución en caliente del Derecho del Mar 226 Acuerdos de persecución en caliente de España con Francia: declaración realizada tras la firma del Acta de Adhesión de España; con Portugal, Acuerdo de la Albufeira de 30 de noviembre de 1998, BOE de 18 de febrero de 2000


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C. a) EUROPOL

La Oficina Europea de Policía (EUROPOL), con sede en La Haya (Holanda) fue creada por

los Estados miembros de la Unión Europea en acto del Consejo de fecha 26 de julio de

1995227 en cumplimiento de lo acordado en el Tratado de la Unión Europea firmado en

Maastrich el 7 de febrero de 1992.

Su puesta en marca se vio precedida por la creación el 3 de enero de 1994 de una

estructura provisional materializada en la Unidad de Drogas de EUROPOL (UDE) formada

por funcionarios de enlace enviados por los Estados miembros limitados al análisis e

intercambio de información y datos.

EUROPOL se creó dentro de la estructura comunitaria como parte del Tercer Pilar

(Justicia e Interior) que trata de potenciar la mayor cooperación entre las fuerzas policiales

y aduaneras y otras autoridades competentes.

La entrada en vigor de EUROPOL fue retrasada hasta el 1º de julio de 1999, una vez

establecido el proceso de construcción del Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y

Justicia, afianzado tras el Tratado de Ámsterdam (1997). Nació como un centro de apoyo a

las policías nacionales, a las que no sustituye, y tiene una clara vocación de crecer

progresivamente en competencias y funciones de cara a la coordinación policial y hacia un

posible futuro como fuerza policial operativa como viene recogido en el artículo 30 del

Tratado.

La Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de Tampere (Finlandia) de 1999 fortaleció

de forma definitiva la función de EUROPOL como elemento clave de lucha contra el

crimen organizado internacional.

227 Convenio por el que se crea una Oficina Europea de Policía, BOE núm. 232 de 28 de septiembre de 1998 y DO C 316 de 27 de noviembre de 1995. Asimismo existe un Protocolo relativo a los privilegios e inmunidades de EUROPOL, los miembros de sus órganos, sus directores adjuntos y sus agentes, Bruselas, 28 de noviembre de 2002 (BOE, núm. 40, de 15 de febrero de 2007).


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El objetivo principal de esta estructura europea es servir de instrumento de cooperación

policial en el seno de la Unión con vistas a la prevención y lucha contra el terrorismo, el

tráfico ilícito de estupefacientes y otras formas graves de delincuencia internacional.

EUROPOL se compone de funcionarios de enlace destacados por las respectivas

Unidades Nacionales, y que pueden proceder de distintos cuerpos policiales, quienes se

encargan de la transmisión de información entre las unidades nacionales creadas en cada

Estado y la unidad central de EUROPOL con sede en La Haya (Holanda).

Estos funcionarios de enlace en EUROPOL son un ejemplo de los oficiales de enlace

antes citados que desempeñan su función en organismos policiales extranjeros. En el caso

de España, se encuentran orgánicamente dependientes de la Consejería de Interior de la

embajada de Bruselas (Bélgica), con la condición de agregados, junto a los agregados

destinados en la misma que desempeñarán sus funciones propias y diferenciadas.

En el seno de la Unión Europea en concreto hay otros ejemplos de cooperación policial

como:

C. b) EUROJUST

En el camino de creación de un “espacio de libertad, seguridad y justicia”

auspiciado por el Tratado de Ámsterdam y reforzado en la Cumbre del Consejo Europeo en

Tampere (Finlandia) en octubre de 1999, mediante Decisión 2002/187/JAI del Consejo de

28 de febrero se creó la unidad EUROJUST como forma de luchar contra la delincuencia.

Así este órgano principalmente de cooperación judicial se configura como integrado

en la estructura de la Unión Europea, dotado de personalidad jurídica propia y compuesto

por “magistrados, fiscales o agentes de policía de competencia equivalente con la misión de

facilitar la adecuada coordinación de las fiscalías nacionales y en apoyar las investigaciones

penales en los casos de delincuencia organizada, en particular basándose en el análisis de

EUROPOL, así como en cooperar estrechamente con la red judicial europea, con objeto, en

particular, de simplificar la ejecución de comisiones rogatorias”.228

228 Ley 16/2006, de 26 de mayo, por la que se regula el Estatuto de Miembro Nacional de EUROJUST y las relaciones de este órgano con la Unión Europea


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C. c) Escuela de Policía Europea (CEPOL)

Tras el tantas veces mencionado Consejo de Tampere de 1999 una decisión del

Consejo229 le dio forma con objeto de desarrollar un “enfoque europeo” de los principales

problemas que se plantean desde el punto de vista de lucha contra la delincuencia.

Actualmente sus temas principales son cuestiones operativas como: la lucha antiterrorista,

la inmigración irregular, la lucha contra el crimen organizado, cuestiones deontológicas y

de gestión civil de crisis.230

El artículo 1.2 de la Decisión del Consejo por la que se crea CEPOL establece que esta

está constituida por una red que agrupa a los centros nacionales de formación de los

funcionarios de policía de rango superior de los Estados miembros. Los directores de esos

centros nacionales integran el Consejo de Gobierno de la Escuela. En España hay dos

representantes en el Consejo de Gobierno, un representando al Cuerpo Nacional de Policía

y otro a la Guardia Civil.


La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) ha avanzado enormemente

desde que se lanzó durante el Consejo Europeo de Colonia de 1999.

Desde entonces los esfuerzos de la Unión Europea han ido dirigidos a dotarse

progresivamente de los recursos necesarios para desempeñar un papel de liderazgo en el

ámbito mundial y de esta manera contribuir, desde el exterior, a la mejor protección de sus

nacionales en el interior de la Unión.

El concepto multidimensional de seguridad ha ampliado el concepto de las

tradicionales misiones de paz, básicamente militares desempeñadas por las Naciones

229 Decisión 2000/820/JAI del Consejo de la Unión Europea, de 22 de diciembre de 2000 (Diario Oficial de las Comunidades Europeas 1336/1 de 30 de diciembre de 2000 230 DIAZ DE MERA Y GARCÍA DE CONSUEGRA, A.: “Hacia una policía europea”, en CienciaPolicial, número 71, 2004, p. 35.


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Unidas, a nuevas misiones de gestión global de crisis y prevención de conflictos. En la

propia ONU el concepto ya sufrió una mutación hacia 1990-1991, al convertirse en

operaciones multifuncionales. Ya no sólo observaban un alto el fuego o se interponían entre

contendientes, sino que se encargaban de misiones como repatriar, desminar, organizar

elecciones, legislar, crear cárceles y administrar el territorio. Son las llamadas “operaciones

de Segunda generación” como las de Camboya, Timor Este o Kosovo, en el campo de las

Naciones Unidas.

La Resolución 1244 del Consejo de Seguridad, de fecha 10 de junio de 1999, por la

que se creó la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo

(UNMIK) articuló una actuación global sobre cuatro pilares: la Administración Pública

(encargada a la ONU), el Pilar de la Reconstrucción (encargado a la Unión Europea), el

Pilar Institucional (a la OSCE) y el Pilar Humanitario (al ACNUR). Mientras tanto, en

paralelo la cuestión militar estaba en manos de la OTAN y de Rusia a través de la KFOR.

Dentro de la ampliación de tareas de estas operaciones, la Organización para la

Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) aprobó en la Reunión de Estambul de 18 de

noviembre de 1999, la “Carta de Seguridad Europea” en el que reconocía la necesidad de

ampliar sus capacidades para la advertencia y prevención de conflictos, la gestión de crisis

y la rehabilitación del postconflicto, al tiempo que expresa el compromiso de crear unos

“equipos multidisciplinares de expertos civiles de despliegue rápido” en el que se incluirían

servicios de policía.

La creciente interdependencia de las amenazas ha ido derivando a la ampliación

progresiva del concepto de misiones de paz aceptándose la participación de componentes

civiles, principalmente policiales, como colaboradores con el contingente militar para el

desempeño de ciertas tareas de naturaleza civil.

En este contexto y desde la cumbre de Colonia, la Unión Europea fue diseñando las

bases de creación de un sistema propio de prevención de conflictos y gestión de crisis (hasta

ahora básicamente controlado por las Naciones Unidas) que abarcara las misiones que el


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Tratado de la Unión Europea define como Misiones Petersberg231, creándose el 22 de mayo

de 2000 el Comité para aspectos civiles de gestión de crisis (CIVCOM).232

Desde entonces las tradicionales misiones de mantenimiento de la paz han derivado en

un amplio abanico de misiones que amplían la intervención militar a una gestión del

conflicto pudiendo clasificarse tres tipos de misiones:233

a) Misiones humanitarias y de rescate

b) Misiones de mantenimiento de la paz

c) Misiones de gestión de crisis

En ellas las capacidades civiles han adquirido progresivamente mayor importancia

como complemento a las militares dependiendo su número en función de la evolución de la

crisis.234

D. a) Misiones humanitarias y de rescate

Son misiones de intervención de corta duración para hacer frente a catástrofes

humanitarias de cualquier tipo.

En España, el Real Decreto 1123/2000 de 16 de junio (posteriormente modificado

por el R.D. 285/2006)235 reguló la creación e implantación de las Unidades de Apoyo ante

Desastres (UADs) dependientes del Ministerio del Interior.

231 Las denominadas misiones Petersberg tienen su origen en el consejo de Ministros de la Unión Europea Occidental (UEO) celebrado en la localidad de Petersberg, cercana a Bonn (Alemania), en junio de 1992. Con arreglo a dicha declaración los Estados miembros de la UEO, los países miembros deciden poner a disposición de la UEO, pero también de la OTAN y de la Unión Europea, unidades militares procedentes de todo el abanico de sus fuerzas convencionales. 232 DE MIGUEL BARTOLOME, A.: “Policías en misiones de paz”, en Ciencia Policial, número 55, 2000, pp. 73 y ss. 233 Tratado de Ámsterdam, artículo 17: “Las cuestiones a las que se refiere el presente artículo incluirán misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz”.234 BAEZA LÓPEZ, J.C.: “La Policía en la gestión de crisis”, en Ciencia Policial, número 55, 2000, pp. 81 y ss. 235 R.D. 1123/2000 de 16 de junio de 2000 por el que se regula la creación e implantación de la Unidad de Apoyo ante desastres (BOE de 30 de junio de 2000), modificado por el R.D. 285/2006, de 10 de marzo, para ajustarlo a los requerimientos del Mecanismo de Cooperación de Protección Civil de la U.E.


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En este tipo de misión colaborarán funcionarios policiales especialistas de los

servicios de Guías Caninos, TEDAX-NRBQ236, subsuelo o Policía Científica son los más

adecuados para el desempeño de estas misiones.

D. b) Misiones de mantenimiento de la paz

Son misiones clásicas que van desde vigilar el alto el fuego y de los acuerdos

firmados con el consentimiento de las partes, a cada vez mayor amplitud de tareas.

En el aspecto policial es necesario el control de la policía local para evitar una

dejación de funciones al ser, con frecuencia, parte implicada en el conflicto interno.

Las actividades se desarrollarán encaminadas a la democratización y el respeto de

los derechos humanos.

D. c) Misiones de gestión de crisis

Son misiones de carácter complejo al ser quizá necesario el uso de la fuerza.

La primera fase corresponderá a los mandos militares entrando progresivamente las

capacidades civiles y policiales a hacerse cargo del conflicto.

Europa ha creado una “Fuerza de Gendarmería Europea” 237constituida por las

fuerzas de policía de naturaleza militar estableciendo de facto una fase intermedia entre la

labor de pacificación de los militares y la llegada de las fuerzas policiales civiles.

El Cuartel General de la Fuerza se encuentra en Vicenza (Italia), si bien no tiene

fuerzas asignadas en permanencia. Está dotada de una capacidad de reacción rápida

aproximada de 800 personas en un periodo de 30 días.

236 TEDAX-NRBQ, apócope de Técnicos Especialistas en Desactivación de Artefactos Explosivos y en riesgos Nucleares, Radiológicos, Biológicos y Químicos237 La creación de la Fuerza de Gendarmería Europea (EUROGENDFOR) surge ante la propuesta francesa realizada a los demás países que cuentan con fuerzas policiales de naturaleza militar, en la cumbre informal de Ministros de Defensa celebrada en Roma en octubre de 2003. La componen Francia, España, Italia, Portugal y los Países Bajos. Desde marzo de 2007 Polonia tiene la consideración de “miembro asociado”. http://www.mde.es/contenido.jsp?id_nodo=4427&&&keyword=&auditoria=F


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En España la unificación de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil

ha facilitado el acceso a dicha fuerza de las Unidades de Intervención Policial del CNP.

Posteriormente las fuerzas civiles con una capacidad de implicación con la

población local distinta a las fuerzas militares, en un entorno ya pacificado en cuanto a

conflicto abierto, se implantarán en el territorio para colaborar en su reconducción a los

valores democráticos.

El camino hacia la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) surgida a raíz

de la firma del Tratado de reforma de la Unión Europea aprobado en Lisboa el 13 de

diciembre de 2007, supondrá (si acaba finalmente entrando en vigor) la ampliación del

desarrollo por parte de la Unión Europea de misiones de gestión de crisis cada vez más

complejas que supondrán un aporte cada vez mayor de contingente civiles (policías)

suficientemente preparados por parte de los Estados miembros para el desempeño de sus

funciones en el exterior.238

4.2.3 Cooperación policial en el interior de los Estados: Caso español

La transnacionalidad de la delincuencia ha traído aparejada la difuminación de la frontera

entre la política exterior y la política interior de los Estados en lo referente a la seguridad.

El Ministerio del Interior ya no sólo se preocupa de lo que ocurre en el interior de Estado,

sino que ha de buscar en el exterior el origen de las amenazas.

Con la finalidad de la consecución de este objetivo de coordinación internacional para dar

respuesta a las nuevas amenazas, en el interior de los Estados se ha avanzado hacia modelos

de cooperación policial que coordinen la actividad de las diversas estructuras policiales con

dos objetivos:

238 Ejemplo del creciente camino a la participación en este tipo de misiones es la participación en la Misión de Observadores de la Unión Europea en Georgia (EUMM Georgia) desde septiembre de 2008 http://www.europapress.es/nacional/noticia-parten-georgia-diez-guardias-civiles-desarmados-actuar-observadores-mision-union-europea-20080925124741.html


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! Mejorar la seguridad en el interior y evitar duplicidades

! Establecer conductos únicos de respuesta ante el progresivo avance hacia la

coordinación policial internacional

En España, desde la reinstauración de la democracia había habido dos intentos políticos

claros de favorecer la coordinación de las estructuras de los dos cuerpos de seguridad del

Estado (el Cuerpo Nacional de Policía y Guardia Civil), ambos sin obtener un resultado

satisfactorio: en 1983, con el Gabinete de Información y Operaciones Especiales; y en

1985, a través del Mando Unificado para la Lucha Antiterrorista (M.U.L.A.).

Los atentados islamistas del 11 de marzo de 2004 en Madrid, ocurridos menos de dos años

y medio después del 11 de septiembre de 2001 en las Torres Gemelas y el Pentágono,

aceleraron la creación de una nueva estructura en España con la finalidad de mejorar la

coordinación y la cooperación entre ambos cuerpos para combatir el terrorismo, el Comité

Ejecutivo para el Mando Unificado de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,

CEMU (Orden del Ministerio del Interior 1251/2004 de 7 de mayo).

Esta estructura política, presidida por el Secretario de Estado de Seguridad, garantiza la

coordinación orgánica y operativa entre ambos cuerpos en el desarrollo de sus funciones

sobre cooperación policial internacional, seguridad ciudadana, información e investigación,

policía judicial, infraestructuras y material.239

Dependiente de aquel, el Consejo de Ministros aprobó el mismo mes la creación del Centro

Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA), en Orden de 28 de mayo de 2004,

constituyéndose como la primera unidad de acción coordinada de las Fuerzas y Cuerpos de

Seguridad del Estado con el Centro Nacional de Inteligencia (CNI), para dar respuesta al

tratamiento integrado de la información estratégica relativa al terrorismo, tanto en su

proyección nacional como internacional.

239 Orden Int/1251/2004, aptdo. 3º: Funciones: 1. El Comité Ejecutivo, bajo la inmediata dirección y supervisión del Ministro del Interior, es responsable de elaborar, ejecutar y supervisar los programas, procedimientos y servicios de actuación integrada del Cuerpo Nacional de Policía y del Cuerpo de la Guardia Civil. 2. El Comité Ejecutivo garantiza la coordinación orgánica y operativa del Cuerpo Nacional de Policía y del Cuerpo de la Guardia Civil en el desarrollo de sus funciones sobre cooperación policial internacional, seguridad ciudadana, información e investigación, policía judicial, infraestructuras y material.


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El CNCA está inspirado en el Centro Conjunto de Análisis del Terrorismo (Joint Terrorism

Analysis, JATC240) británico. El JATC es la primera unidad de coordinación antiterrorista

que se creó en Europa (junio de 2003), como respuesta a los problemas de coordinación que

afectaban a los Servicios de Inteligencia británicos para hacer frente a las nuevas amenazas

del terrorismo global.241

La composición del CNCA es profesional, no política (como sí lo es el CEMU), con

dependencia directa del Ministerio del Interior y funcional del Comité Ejecutivo para el

Mando Unificado. La dirección (compuesta por un director y un vicedirector) será

desempeñada de forma alterna por un miembro del Cuerpo Nacional de Policía y otro de la

Guardia Civil.242

Las funciones específicas del CNCA son las de “Integrar, complementar y coordinar toda la

información procedente de las FCSE (Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado) y CNI

(Centro Nacional de Inteligencia), y cualesquiera otros órganos o instancias que se

consideren convenientes, estructuras europeas, internacionales, así como de los Centros

extranjeros asociados”.243

El Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura básica

del Ministerio del Interior, dio un paso más en la necesaria coordinación policial en el

interior mediante la creación de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil,

que refundía, mediante su supresión, la Dirección General de la Policía y la Dirección

General de la Guardia Civil.

El Preámbulo de dicho Real Decreto explica la finalidad de la nueva estructura para

“responder a la cada vez mayor relevancia de la actividad internacional del Departamento,

240 Página Web oficial del JATC http://www.mi5.gov.uk/output/Page63.html241 GAJERO GRANDE, C.: “El CEMU y el CNCA: Estudio y perspectiva comparada”, en CienciaPolicial, num. 82, mayo-junio 2007, pp. 25-49 242 Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 2004 de creación del Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA). 243 Apartado III del Acuerdo del Consejo de ministros del 28 de Mayo de 2004: “Integrar, complementar y coordinar toda la información procedente de las FCSE y CNI, y cualesquiera otros órganos o instancias que se consideren convenientes, estructuras europeas (por ejemplo, EUROPOL), internacionales (por ejemplo, INTERPOL), así como de los Centros extranjeros asociados (por ejemplo, Joint Terrorism Analysis Centre, JATC, británico o National Counterterrorism Center, NCTC, de los Estados Unidos).


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así como afrontar la necesidad de adecuar los medios disponibles a las nuevas formas de

delincuencia”.

La nueva Dirección General, que no implica alteraciones orgánicas ni funcionales en ambos

Cuerpos, conforma el mando único de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.244

Asimismo, y siguiendo el modelo del CNCA, el legislador creó en dicha restructuración el

Centro de Inteligencia contra el Crimen Organizado, CICO. A este nuevo centro le

corresponde la misión de elaboración de inteligencia estratégica en la lucha contra todo tipo

de delincuencia organizada y en caso de coincidencia de varias investigaciones, el

establecimiento de criterios de coordinación operativa entre los servicios actuantes.

El Real Decreto de 991/2006, introdujo un tercer cambio fundamental para la adaptación al

nuevo contexto de cooperación policial internacional al crear dentro del Ministerio del

Interior la Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería para ajustar la

estructura del Departamento a las crecientes demandas en este ámbito “habida cuenta la

importancia que las relaciones internacionales tienen para hacer frente al fenómeno de la

inmigración y en general a todos los problemas de extranjería”.245

De esta manera el legislador español adoptaba en el interior la tendencia internacional

existente de coordinación y cooperación policial internacional.

4.3 LAS CONSEJERÍAS DE INTERIOR EN LAS MISIONES DIPLOMÁTICAS COMO

ELEMENTO DE COOPERACIÓN

Tras toda esta explicación, se entiende que como parte integrante de la acción

exterior del Estado al desempeñar su función en las Misiones Diplomáticas y

Representaciones Permanentes ante Organizaciones Internacionales, haya funcionarios

policiales (consejeros y agregados) destinados en las Consejerías de Interior.

244 Por modificaciones legislativas posteriores el legislador ha transcrito el Real Decreto 991/2006, adaptado a las nuevas modificaciones en Real Decreto 1571/2007, de 30 de noviembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior; el cual ha sido a su vez modificado en el Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior.245 Real Decreto 991/2006, Exposición de motivos, párrafo 10º.


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Con dependencia del Jefe de la Misión Diplomática, garante último de la unidad de

acción del Estado, son el primer (o último) instrumento de cooperación policial

internacional bajo la coordinación de la Secretaría de Estado de Seguridad y a través de los

programas de actuación de los órganos técnicos del Ministerio de Interior elaborados por la

Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería creada en 2006 y

coordinados por la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional.

Asimismo habrán de mantener una relación de coordinación e información con la

Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil.246

El aumento de las amenazas a la seguridad, desde la visión multidimensional de ésta,

tratada ya en el capítulo anterior, aconseja el conocimiento de los riesgos desde su origen

para una mejor elaboración de las políticas de respuesta. Como parte integrante de la

cooperación policial internacional, han de desempeñar una función principal las Consejerías

de Interior, trabajando sobre el territorio desde donde puede venir la amenaza.

Las funciones de los consejeros (como responsables de la Consejería) y de los

agregados serán diversas (tratadas en el capítulo 2º del presente trabajo), pudiendo

resumirse como “todas aquellas orientadas a garantizar la seguridad y la protección de los

derechos de los ciudadanos de nuestro país, bien sea mediante la proporción de información

al Ministerio del Interior y al Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista o mediante la

colaboración con autoridades de otros países para la realización de operaciones conjuntas”.

Para ello, la dependencia de nuestros consejeros y agregados del Ministerio del Interior

(en clara separación funcional de los agregados del Ministerio de Defensa) facilitará la

relación con las autoridades correspondientes del Estado receptor y deberá servir para

establecer los contactos suficientes para agilizar la solicitudes de colaboración que surjan a

nivel recíproco entre ambos Estados (acreditante y acreditado).247

246 Instrucción 10/2006 de la Secretaría de Estado de Seguridad, de 30 de noviembre, sobre normas de funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías de Interior. 247 La naturaleza civil de los Consejeros y Agregados, además de ser necesaria su cooperación con instituciones paralelas de ámbito policial, ha de facilitar el acercamiento a estructuras sociales civiles que, en ocasiones, serían reticentes ante la misma actividad si fuera desarrollada por agregados militares.


149/177

Para el ejercicio de las funciones que les son propias colaborarán de forma estrecha con

organismos policiales desplegados en el territorio de acreditación de su Consejería, con

funcionarios españoles del Ministerio del Interior desplazados a este país, con las

autoridades del país de destino y con el Jefe de la Misión o Representación Permanente, al

que asesorarán en las materias propias del Ministerio del Interior con la finalidad de

fomentar las relaciones con el Estado receptor.

Beneficiándose del despliegue diplomático, las funciones que realizan los funcionarios

del Ministerio de Interior en estas Consejerías exceden la tradicional colaboración policial

desarrollada por otros organismos de cooperación al implicar no sólo la solución de

problemas concretos sino que, yendo un paso más allá, se engloban en una cooperación

bilateral con las autoridades del país receptor, en un juego paradiplomático que sirve,

siempre dentro de la legalidad, para agilizar formalismos y buscar soluciones eficaces a

problemas globales.

El día a día de la actividad de los respectivos consejeros y agregados irá principalmente

orientado al intercambio de información en el ámbito operativo entre ambos países. Todo

ello teniendo en cuenta que las prioridades que afectan a la seguridad tienen su origen de

forma diversa en los distintos territorios donde las Consejerías de Interior están

desplegadas, por lo que en cada una de ellas se orientará la actividad de los funcionarios de

forma prioritaria a aquellos aspectos que inciden principalmente en el interior de España.

Por ejemplo la actuación de la Consejería de Interior en Bogotá (Colombia) tendrá

como prioridad la lucha contra el tráfico de drogas, mientras que la Consejería de Interior

en Dakar (Senegal) previsiblemente orientará su actividad de forma principal en la lucha

contra la inmigración ilegal, y la de Islamabad (Pakistán) en la lucha contra el terrorismo

islamista.

El despliegue de los agregados, con conocimiento del idioma y de los procedimientos

propios del país, permitirá agilizar el intercambio de información; así como permitirá el

desarrollo de investigaciones en paralelo entre ambos países, siendo el agregado el enlace

entre los cuerpos policiales intervinientes.


150/177

La diversidad de sistemas jurídicos en cada uno de los Estados de despliegue de las

Consejerías, convertirá la función de los funcionarios del Interior en imprescindible para

evitar demoras en procedimientos abiertos entre ambos Estados. Por ejemplo, en Holanda

rige el “principio de oportunidad” para perseguir delitos, con lo que no existe obligación de

perseguir un tráfico de drogas que únicamente pase por este país, si no es ni origen ni fin.

La labor de los agregados será fundamental para tratar de aunar esfuerzos e intereses

comunes entre ambos Estados aun cuando no exista una obligación específica.

La política exterior española está en el camino de potenciación de la acción exterior del

Estado, como se desprende del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1º de septiembre de

2006248 por el que se aprueban medidas para la potenciación de la acción exterior del

Estado (que habrán de desembocar en un futuro próximo en la elaboración de la Ley para la

Acción y el Servicio Exterior del Estado) y la reciente regulación de las Consejerías de

Interior (Real Decreto 1300/2006, de 10 de noviembre) y el Real Decreto 909/2008, de 30

de mayo, de creación de 25 nuevas Consejerías de Interior en Misiones Diplomáticas

Permanentes.

En ellas tendrán que desarrollar sus funciones los consejeros y agregados del Ministerio

del Interior, explotando su naturaleza civil249 para dar la respuesta más eficiente a los

problemas derivados de la concepción multidimensional de la seguridad. Ya que, cada vez

con más frecuencia, la percepción de un riesgo proveniente del exterior aumenta en el

interior del Estado.

Podría pensarse que entre los consejeros y agregados de las Consejerías de Interior y los

funcionarios de enlace en organismos internacionales de carácter policial (INTERPOL,

EUROPOL, FRONTEX, AQUAPOL) que se encuentran adscritos a la Consejería del

Estado donde se ubica el organismo internacional con la categoría de agregados, podría

haber algún tipo de solapamiento de funciones.

248 Orden AEC/2783/2006, de 7 de septiembre, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros, por el que se aprueban medidas para la potenciación de la acción exterior del Estado (BOE, núm.: 218, de 12 de septiembre de 2006). 249 Naturaleza civil en el sentido de miembros del Ministerio del Interior, aún cuando estén formado por funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (cuerpo de naturaleza civil) y/o del Cuerpo de la Guardia Civil (cuerpo de naturaleza militar); con capacidad de acceder a fuentes de información y contactos distintos de los que podrán acceder los funcionarios del Ministerio de Defensa, quienes mantendrán contactos con sus homólogos militares.


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Sin embargo, esto no ocurre ya que estos organismos internacionales tienen

competencias tasadas, relativas a determinados delitos y no una competencia general. Es

decir, estos oficiales de enlace sólo se dedican al desarrollo de sus competencias concretas

y no a la cooperación policial general, como sí hacen los consejeros y agregados en las

Embajadas.

El desempeño del trabajo de los oficiales de enlace es en el ámbito multilateral del

organismo y la relación de estos funcionarios con policías de otros Estados sólo se da a

través de la Oficina Española integrada en ese organismo (dependiente de la Unidad de

Cooperación Policial Internacional de la Dirección General de la Policía y de la Guardia

Civil), que es la que se relaciona respectivamente con los funcionarios policiales adscritos a

la Oficina del Estado con el que interesa cooperar en ese organismo. Y sólo sobre unas

determinadas competencias. Esta forma limitada de cooperación restringe, por su

naturaleza, la capacidad de establecer canales de comunicación de estos funcionarios al

margen de la Oficina respectiva, por ejemplo con servicios de inteligencia de otros Estados.

Por otra parte, las Consejerías y Agregadurías de Interior, integradas sectorialmente en

la Embajada de España, tienen una dependencia directa de la Secretaría de Estado de

Seguridad250. Las competencias en este caso, por oposición a los funcionarios de enlace,

son de ámbito general, participando en temas diversos tales como: comisiones rogatorias,

enlace directo entre unidades de ambos países, recopilación de información, informes de

delincuencia, organización de reuniones operativas… Asimismo, disponen de acreditación

ante los servicios de inteligencia extranjeros251. Como ejemplo de sus actividades diarias

destacan las operaciones conjuntas entre ambos Estados, que implican reuniones operativas

previas, seguimiento de la operación y recopilación posterior de la información de interés

para ambos Estados (sería el caso de una información conocida en España de que un

ciudadano español va a recoger droga en un país determinado para distribuirla por el sur de

Europa, a partir de la cual y a través de la función de los Agregados respectivos se

250 Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio, por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Interior, artículo 2: “Corresponde al Secretario de Estado de Seguridad la dirección, coordinación y supervisión de los órganos directivos independientes de la Secretaría de Estado, bajo la inmediata autoridad del Ministro del Interior, para el ejercicio de las siguientes funciones: apartado 1, d): La dirección y la coordinación de la cooperación policial internacional”.251 Sin negar la posible coincidencia de intereses con agregados militares competentes en el aseguramiento de la defensa nacional, la ampliamente explicada dimensión multidimensional de la seguridad hará coincidir en numerosas ocasiones la labor de los servicios policiales (dependientes del Ministerio del Interior) con otros servicios encuadrados en el ámbito de la inteligencia.


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establecería una operación conjunta para su detención en el otro Estado). De igual forma, en

el caso antes mencionado del partido de fútbol entre el Atlético de Madrid y el Olympique

de Marsella, además de los observadores ya mencionados que acompañan a la hinchada

visitante, también participarían los Agregados como eje de la cooperación policial relativa a

las informaciones aportadas entre ambos Estados, tanto previamente, como tras el partido.

De todas formas no existe una prohibición para hacer coincidir en una misma persona

ambas categorías, por ejemplo, la de Agregado de Interior en la Embajada Española en

Varsovia y de Oficial de enlace ante el FRONTEX, aprovechando que este organismo se

encuentra ubicado en esta ciudad. Sin embargo, el volumen de trabajo de ambos puestos no

hace aconsejable esta coincidencia.

Los funcionarios del Ministerio del Interior tendrán asimismo una misión

complementaria: La de dar protección y seguridad a los edificios y al jefe de la Misión

Diplomática. Para ello se desplazarán temporalmente funcionarios expertos en análisis de

riesgos252 para realizar un estudio de la ubicación de la misión diplomática y domicilio de

miembros de la Misión y conforme a este estudio, y en colaboración con el Consejero o

Agregado respectivo, se tratará de dar respuesta mediante la adscripción de personal de

seguridad de la embajada, compuesto por personal contratado en el país de destino bajo la

supervisión de funcionarios del Ministerio del Interior destinados de forma permanente en

la embajada con esta finalidad, distinta de las funciones para diplomáticas asignadas a los

consejeros y agregados de la Consejería de Interior.253 A diferencia de en las Consejerías de

Interior, donde pueden coincidir tanto miembros del Cuerpo Nacional de Policía como de la

Guardia Civil, la seguridad de cada una de las Misiones Diplomáticas corresponderá, por

motivos de eficacia, a uno de los dos cuerpos de seguridad, según reparto geográfico

decidido por la Secretaría de Estado de Seguridad.254,

252 Sección de Planificación del la Comisaría General de Seguridad Ciudadana (CGSC) del Cuerpo Nacional de Policía: creada en 1980 como órgano técnico de la CGSC, adscrito a la Secretaría General, con la finalidad de elaborar proyectos e informes de seguridad en edificios e instalaciones relevantes, dispositivos policiales de seguridad de gran envergadura, planes de emergencia y evacuación e informes de seguridad. 253 Esta función de seguridad será desempeñada, en el caso de que corresponda la seguridad al Cuerpo Nacional de Policía, por miembros de la Escala Básica del Cuerpo Nacional de Policía (categorías de policía y oficial de policía) y de la Escala de Subinspección (categoría de subinspector) como coordinador. 254 Ejemplos de Misiones Diplomáticas donde la seguridad corresponde al Cuerpo Nacional de Policía: Italia, Alemania, México, Venezuela…, ejemplos donde la seguridad corresponde al Cuerpo de la Guardia Civil: Francia, Reino Unido…


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Motivos de extrema seguridad pueden llegar, incluso, al desalojo de una embajada,

como sucedió en la legación diplomática española en Bagdad el 5 de noviembre de 2003255,

donde se redujo al máximo la representación en este país permaneciendo únicamente

personal de seguridad. En estos casos excepcionales, el personal de seguridad se puede ver

reforzado por funcionarios especialistas enviados, de forma temporal, a dicha Misión

Diplomática.256

La coordinación directa de los miembros de los consejeros y agregados con el

Ministerio del Interior, especialmente con el CNCA y con el CICO, supone una nueva etapa

en la optimización del trabajo desarrollado en el exterior por los funcionarios del Ministerio

del Interior y su aplicación eficiente a las nuevas necesidades derivadas de la sociedad

internacional y su “consiguiente estrechamiento de fronteras” que ha traído al interior del

territorio español diversos problemas de delincuencia transnacional.

En una clara apuesta por la potenciación de la acción exterior de los funcionarios del

Ministerio del Interior el legislador publicó el Real Decreto 909/2008, de 30 de mayo, de

creación de 25 Consejerías de Interior257 con el objetivo fundamental de potenciar en áreas

geográficas determinadas la lucha contra tres fenómenos de delincuencia transnacional que

afectan a la seguridad interior (terrorismo internacional de carácter islamista, inmigración

ilegal y la actividad de las organizaciones criminales en materia de tráfico de

estupefacientes y otros delitos graves) ratificando la necesaria función de las Consejerías de

Interior del Ministerio del Interior y haciéndolas parte clave de la incipiente

reestructuración del servicio exterior español.

255 Artículo de prensa publicado en LA VANGUARDIA http://hemeroteca.lavanguardia.es/preview/2003/11/05/pagina-3/34048272/pdf.html?search=bagdad256 Son numerosas las ocasiones en que funcionarios miembros de grupos especiales de operaciones del Cuerpo Nacional de Policía (GEO o GOES) son desplazados para reforzar la seguridad en Misiones Diplomáticas en momentos de riesgo, como por ejemplo el 24 de marzo de 2007, cuando seis miembros del GEO fueron desplazados a la embajada española en Kinshasa (Congo) http://www.libertaddigital.com/mundo/espana-envia-a-seis-geo-a-proteger-la-embajada-en-kinshasa-1276301910/257 Real Decreto 909/2008, de 30 de mayo, por el que se crean las Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas Permanentes de España en Alemania, Andorra, Argelia, Argentina, Brasil, Chile, China, Colombia, Cuba, Ecuador, Estados Unidos de América, El Salvador, Francia, India, Israel, Italia, Marruecos, México, Pakistán, Portugal, Reino Unido, Rusia, Senegal, Turquía y Venezuela; como se vio ya al inicio del punto 2.3.7.


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El plan de futuro para el desarrollo progresivo de estas Consejerías de Interior es

que estén formadas de tal manera: Consejeros: Comisarios del CNP/Coroneles de la G.C.;

Agregados: Escala Ejecutiva del CNP/Comandantes de la G.C.; Oficiales de Enlace: Escala

Ejecutiva del CNP/Capitanes de la G.C.

En cada Consejería existirá, al menos un Agregado de Interior, pudiendo existir, o

no, la categoría de Consejero. Entre ambos cuerpos habrá un reparto de puestos, es decir, si

el Consejero es miembro del Cuerpo Nacional de Policía el Agregado lo será de la Guardia

Civil. Esto es así puesto que la Consejería lo es del Ministerio del Interior en el que ambos

cuerpos están integrados a través la Dirección General de Policía y de la Guardia Civil, y la

función que estos Consejeros y Agregados desempeñan es para todo el Ministerio del

Interior independientemente del Cuerpo que solicita la colaboración con el exterior.258

Esta clara apuesta por las Consejerías de Interior, embarcada en paralelo con la

progresiva e imparable globalización, continuará en los próximos años en una aún más

progresiva potenciación tanto en medios materiales como humanos, en el claro objetivo

fijado a nivel internacional de una progresiva cooperación policial.

El fenómeno de implantación de las Consejerías de Interior no es exclusivo

español259,260. Otros países de nuestro entorno han asumido con normalidad y transparencia

esta denominación alejado de los antiguos secretismos asociados a la diplomacia.261 El

desarrollo en paralelo del fenómeno en otros países ha sido definitivo para que los Estados

258 El día a día del agregado de interior (o consejero) lo realiza como miembro del Ministerio del Interior, por lo que da servicio por igual a las peticiones de colaboración que recibe desde España, provengan de la Guardia Civil o del Cuerpo Nacional de Policía. 259 Por parte de la República Francesa se recoge el término “Agregado de Seguridad Interior” en su página web que especifica la existencia de 72 delegaciones distribuidas por el mundo, existiendo en la de España un agregado de seguridad interior y ocho oficiales de enlace, http://www.ambafrance-es.org/article.php3?id_article=206260 Lista del cuerpo diplomático acreditado ante España, revisada el 3 de diciembre de 2008, adoptan esta denominación de personal acreditado para Asuntos de Interior: Reino Unido (cinco diplomáticos) y Rusia (un diplomático). Con la denominación de Asuntos de Seguridad figuran: Estados Unidos de América (tres diplomáticos), Estados Unidos Mexicanos (un diplomático), Perú (un diplomático) y Rusia (un segundo diplomático con esta denominación). Con la denominación de agregados de Policía acreditan personal diplomático los países siguientes: Perú, Lituania, Ecuador y Canadá. http://www.maec.es/es/Embajadas%20y%20Consulados/Documents/ALISTA_dic08.pdf261 Ejemplo del secretismo de la diplomacia y del espionaje, tantas veces tratado en novelas, es la obra de FORSYTH, F.: Chacal, Plaza y Janés, Barcelona, 1972, p. 99: “Era posible que el correo destinado a Poitiers fuese vigilado a aquellas alturas por la Policía de Seguridad italiana, pero R-3 (el policía francés)tenía instrucciones de no pedir cooperación a los italianos”. La novela, ambientada en 1963, refleja la existencia de una cooperación policial, exclusivamente a título personal, entre los policías de distintos Estados.


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confíen en la operatividad de esta estructura y no observen en ellas un ataque a su

soberanía.

Nacidas de la necesidad de los Estados de hacer frente a las nuevas amenazas

surgidas por los cambios de la globalización, este desarrollo en paralelo ha supuesto la

definitiva consolidación de las Consejerías de Interior, como elemento idóneo de

cooperación policial internacional entre los Estados.


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D) CONCLUSIONES

La globalización internacional es un hecho tan innegable en el mundo que vivimos como

imparable en nuestro futuro próximo. Teniendo como paraguas esta realidad y con el

objetivo final de demostrar el efecto que la globalización ha tenido en las Consejerías de

Interior, primero afianzando una práctica enmarcada en la tradición diplomática y,

posteriormente, potenciándolas y convirtiéndolas en elemento indispensable para el

ejercicio de la política exterior, he llegado a las siguientes conclusiones:

1. La globalización internacional ha traído consigo una merma en la seguridad

interior de los Estados

La revolución tecnológica, con el espectacular desarrollo de las comunicaciones y de los

transportes, además de haber convertido nuestra sociedad actual en una aldea global, ha

traído consigo numerosos efectos beneficiosos para la sociedad.

Por otro lado, la gran amenaza del siglo XX consistente en un enfrentamiento entre las dos

superpotencias, Estados Unidos y la Unión Soviética, se terminó tras la desaparición de ésta

última.

Esos dos hechos que podrían haber traído bienestar y seguridad mundial, sin embargo, han

supuesto, la ruptura de la estable sociedad de bloques y han traído consigo la ampliación

del campo de actuación de potentes redes mafiosas hacia nuevos territorios entre los que se

incluyen España y el sur de Europa.

Asimismo las mejoras tecnológicas han facilitado tanto la labor de esta delincuencia

organizada, como otros riesgos para la seguridad tales como la expansión de ideas

fundamentalistas y de fenómenos migratorios de masas de proporciones suficientes como

para desestabilizar zonas concretas y como para que resulten atractivas al negocio de las

redes delincuenciales.

Estudiado el excepcional cambio que la globalización ha aportado a nuestra sociedad, tras

centrarnos en las consecuencias negativas que han venido acompañando a otros numerosos


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efectos beneficiosos (pero que no son objeto de este estudio), se ha confirmado que dichos

cambios ha supuesto en los últimos veinte años una merma en la seguridad interior de los

Estados.

Por ello, la multiplicación de las amenazas hace necesario el conocimiento en origen de

esos riesgos, para la elaboración de las correctas políticas de respuesta. Siendo necesario la

articulación de los mecanismos para conocer estas amenazas antes de que afecten en el

interior del Estado.

2. El nuevo concepto multidimensional de la seguridad ha conducido hacia una

cooperación internacional en el ámbito policial, con clara vocación de estabilidad y

continuidad, como respuesta compartida a las amenazas globales.

La cooperación internacional emanada de la Carta de las Naciones Unidas, encontró en el

ámbito policial la resistencia de los Estados al tratar una competencia exclusiva de ámbito

estatal.

Progresivamente se fue dando forma a un concepto de “seguridad” que excedía el ámbito

tradicional de la “defensa”, mientras en Europa comenzaban a crearse tímidas estructuras de

cooperación policial.

La caída de la Unión Soviética supuso el empuje definitivo para la ampliación del concepto

de “seguridad”, mientras estructuras policiales de ámbito nacional comenzaban a cooperar a

nivel internacional con la finalidad de tratar de controlar las nuevas amenazas surgidas y el

aprovechamiento que los distintos fenómenos delincuenciales hacían con el uso de las

nuevas tecnologías (comunicaciones, transportes, capacidad mortífera de ciertos

armamentos…).

En nuestro entorno inmediato, la construcción de la Unión Europea ha supuesto la creación

de diversos modelos de cooperación policial tales como los funcionarios de enlace, equipos

conjuntos de investigación, EUROPOL o CEPOL, con la finalidad última de proporcionar

mayor seguridad a sus ciudadanos en el interior de los Estados ante las nuevas amenazas

que han supuesto la ampliación del concepto de “Seguridad”.


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La cooperación policial internacional es un fenómeno imparable y progresivo siendo cada

día mayor la voluntad de cooperación policial y los mecanismos para realizarla. En la

Unión Europea, esta evolución nos va a hacer asistir a medio plazo al objetivo ideal de la

existencia de una capacidad operativa policial en cualquier territorio de la Unión, para tener

una capacidad equivalente de actuación a la de los grupos delincuenciales internacionales.

3. Las Consejerías de Interior son elemento imprescindible para la seguridad interior

de España

La Historia de la diplomacia, desde su origen hasta el siglo XX, ha ido evolucionado hasta

la expansión de sus oficinas sectoriales el pasado siglo, demostrando de esta manera que a

pesar de la creciente globalización, los medios de comunicación no han podido suplir el

trabajo desarrollado sobre el terreno.

De esta manera, al consolidarse una necesidad permanente de cooperación especializada en

el ámbito policial, estas nuevas estructuras de cooperación se han encajado en las

tradicionales representaciones de un Estado en otro, las Embajadas, así como en diversos

organismos internacionales con competencias en la materia.

Enmarcadas en una clara vocación de potenciación del servicio exterior español, las

Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas acaban de recibir su respaldo histórico

y definitivo en 2008 con la promulgación del Real Decreto 909/2008 de creación de 25

Consejerías.

El eficiente trabajo previamente desarrollado por funcionarios del Ministerio del Interior en

alguna de estas Embajadas ha convencido al legislador de la necesidad de estas estructuras

para iniciar desde el exterior la defensa del ciudadano en el interior.

La dirección estatal de los objetivos prioritarios en cada una de las Consejerías, así como la

centralización de la información generada en ellas, favorece la consecución de los más

amplios objetivos de la política exterior española y la seguridad interior.

Asimismo la transparencia en sus actividades, por oposición al pasado secretismo de los

espías desplegados en las Embajadas, contribuye a la cooperación entre los Estados y ha


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derivado en un modelo no exclusivo español, sino expansivo y de progresiva implantación

entre los países de nuestro entorno que se han dado cuenta de la utilidad práctica que esta

estructura puede tener en el cumplimiento de la seguridad global, sin que se considere por

los Estados que este despliegue en paralelo puede afectar a su soberanía, sino contribuir a

su seguridad.

Los objetivos prioritarios de estas Consejerías, hoy día centradas en la delincuencia

internacional, la inmigración ilegal y el terrorismo islamista, serán progresivamente

reconducidos ante las nuevas amenazas futuras.

Las actuales Consejerías desplegadas sobre el terreno son la punta de lanza ante un

progresivo despliegue, que si la economía lo permite, continuará en el futuro inmediato con

nuevos medios materiales y humanos.

El camino está marcado. El legislador ha apostado con claridad por esta eficiente e

indispensable estructura que enlaza la tradicional historia de la diplomacia con la creciente

cooperación policial internacional para la protección de la seguridad interior del Estado ante

la creciente globalización internacional.

Las Consejerías de Interior se sitúan como eje bisagra entre el despliegue diplomático y la

creciente cooperación internacional en el ámbito policial habiéndose ya convertido en una

indispensable estructura para que los clientes del Estado, los ciudadanos, destinatarios

finales del servicio del Estado, no vean menoscabada su seguridad ante los cambios de la

globalización.


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E) ÍNDICE ANALÍTICO

! Acción exterior: pp. 20, 21, 27, 46, 53, 92, 147, 150, 153

! Agenda global: p. 94

! Agenda internacional: pp. 93, 94

! Agregados de Interior: pp. 38, 61, 83, 85, 113, 152, 154

! Amenaza de la desaparición de la amenaza: p. 106

! Amenaza multidimensional: p. 107

! AQUAPOL: pp. 122, 150

! Bipolarismo: pp. 8, 92, 96, 105

! Centro de Inteligencia Contra el Crimen Organizado (CICO): pp. 88, 147, 153

! Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA): pp. 82, 88, 145 a 147, 153

! CEPOL: pp. 140, 157

! Comisión de Destinos en el Exterior: pp. 84 a 86

! Comité Ejecutivo del Mando Unificado (CEMU): pp. 145, 146

! Consejerías de Interior: pp. 61, 72, 80, 88, 133, 139, 149, 152

! Consejeros de Interior: pp. 83, 85, 86, 88

! Cooperación policial internacional: pp. 7, 81, 83, 87, 123, 145, 147, 148

! Cooperación transfronteriza: pp. 133 a 135

! Cuerpo diplomático: pp. 41 a 43, 55, 56, 82, 89

! Cuerpo Nacional de Policía: pp. 8, 80, 84, 86, 87, 133, 137, 140, 145, 146, 152, 154

! Defensa nacional: pp. 23, 53, 117

! Derecho de legación: pp. 29, 49

! Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería: pp. 80, 89, 147, 148

! Diplomacia ad hoc: p. 22

! Diplomacia multilateral: pp. 46, 48

! Diplomacia permanente: pp. 13, 14, 17

! Equipos conjuntos: pp. 126, 128, 129, 157

! EUROJUST: p. 139

! EUROPOL: pp. 122, 138, 146, 150

! Exequatur: p. 73


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! FRONTEX: pp. 122, 150, 152

! Gestión de crisis: pp. 115, 126, 127, 140 a 144

! Globalización: pp. 6, 8, 9, 75, 92 a 94, 104, 109, 111, 154 a 159

! Grupo de Trabajo de Consejeros de Interior: p. 85

! Guardia Civil: pp. 84, 86, 87, 137, 140, 144 a 146, 148, 152, 154

! INTERPOL: pp. 83, 123, 124 150

! Ley de Servicio Exterior: pp. 23, 53

! Misiones especiales: pp. 22, 46, 47

! Nuevo orden mundial: p. 94

! Negociación: pp. 11, 12, 16, 18, 20

! Oficiales de enlace: pp. 84, 89, 90, 113, 131 a 133, 139, 151, 154

! Oficinas sectoriales: pp. 8, 41, 54 a 61, 65, 69 a 73, 158

! Persecución transfronteriza: pp. 135 a 137

! Placet: pp. 41, 42, 89

! Política exterior: pp. 33, 49

! Potestades implícitas: p. 24

! Principio de unidad de acción: pp. 25, 26, 56 al 59, 100

! Sección de Planificación: p. 152

! Secretaría de Estado de Seguridad: pp. 89, 148, 151

! Seguridad internacional: pp. 6, 95 a 97, 99, 109, 112, 117, 118, 120, 122, 123

! SIRENE: p. 126

! SIS: p. 126

! Sistema comunicante de doble llave: p. 26

! Sociedad civil internacional: p. 101

! Sociedad de riesgo mundial: p. 105

! Subdirección General de Cooperación Internacional: pp. 77, 81, 86 a 89, 148

! Vigilancia transfronteriza: pp. 135 a 137


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NUÑEZ HERNÁNDEZ, J. : Normativa y actualidad del Servicio exterior del Estado,

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PANNIKAR, K.M.: The principles and practice of diplomacy, Asia Publishing House,

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PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones

Internacionales, Tecnos, Madrid, 2007

PAZ AGÜERAS, J.M.: La Administración General del Estado en el Exterior, Ministerio de

Asuntos Exteriores (AA.EE.), 1999

PEARSON, L.B.: Diplomacy in the nuclear age, Cambridge, 1959

PÉREZ DE CUELLAR, J.: Manual de derecho diplomático, Fondo de Cultura Económica,

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PRADIER-FODÉRÉ, P.: Cours de droit diplomatique, vol. I y II, París, 1899

REDSLOB, R.: Historie des grands principes du droit des gens depuis l´antiquité jusqu´à

la veille de la grande guerre, Arthur Rousseau, París, 1933

REMIRO BROTÓNS, A.: La acción exterior del Estado, Ed. Tecnos, Madrid, 1984

REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, McGraw Hill, Madrid, 1997

REMIRO BROTÓNS, A. y otros: Derecho Internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007

RODRÍGUEZ CARRIÓN, A.J.: Lecciones de Derecho Internacional Público, Tecnos,

Madrid, 2006

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París, 1964


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estudio de las relaciones internacionales, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1973

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política exterior, EUB, 1995

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1987 y 2007

WECKMANN, L. Les origines des missions diplomatiques permanentes, RGDIP, París,

1952

WHITE, B. y otros: Issues in World Politics, Palgraves, Nueva York, 2001

2. DISCURSOS PÚBLICOS

WILSON, W.: Discurso ante el Congreso de los EE.UU., de 8 de enero de 1918, los “Catorce Puntos de Wilson”:

3. ARTÍCULOS DE REVISTAS O CONTRIBUCIONES A LIBROS COLECTIVOS

AYACHE, G.: « La décision en politique étrangère: qui décide quoi et comment », en

Cosmopolitiques-Forum International de politique, núm. : 1, París, 1986

BAEZA LÓPEZ, J.C.: “La Policía en la gestión de crisis”, en Ciencia Policial, número 55,

2000, pp. 81 y ss.

COSIDO GUTIÉRREZ, I.: “La proyección exterior de la Guardia Civil”, en Cuadernos de

la Guardia Civil, núm. 20, 1999, pp. 31-40

DEHESA, G.: “Selección y perfeccionamiento del servicio exterior”, en Revista

Documentación Administrativa, núm.: 205, pp. 185 y 258

DÍAZ ALCANTUD, F.: “El componente policial en las misiones de paz”, en Cuadernos de

la Guardia Civil, núm. 23, 2001, pp. 109-120

DIAZ DE MERA Y GARCÍA DE CONSUEGRA, A.: “Hacia una policía europea”, en

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DÍAZ-PINTADO MORALEDA, P.: “Situación actual de la cooperación policial europea”,

en Ciencia Policial, 1998, núm.: 43, p. 10


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GAJERO GRANDE, C.: “El CEMU y el CNCA: Estudio y perspectiva comparada”, en

Ciencia Policial, num. 82, 2007, pp. 25-49

GARCÍA SACRISTÁN, V.M.: “Procedimientos de actuación de Fuerzas Policiales de

naturaleza militar en misiones de apoyo a la paz”, en Cuadernos de la Guardia Civil, 2007,

pp. 53-62

GANSHOF, F.L.: “Le Moyen Age”, en Histoire des relations internationals, RENOUVIN

(dirección), Hachette, París, 1953, pp. 276 y ss.

GARCÍA MIRAVETE, A.: “Asistencia judicial en materia penal. El papel de EUROPOL

como agencia de la Unión Europea”, en Ciencia Policial, núm. 82, 2007, pp. 51-64.

HRABAR, V.E. : « La condition juridique des agentes diplomatiques selon la législation

soviétique et les traités conclus par l´URSS », en Revue du droit international, de sciences

diplomatiques et politiques, 1928, pp. 346-368

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1960, pp. 125-127

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del Real Instituto Elcano (ARI), núm. 148, 2008

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55, 2000, pp. 73 y ss.

MILZA, P.: « Opinion publique et politique étrangère », en Opinion publique et politique

extérieure, I, 1870-1915, Roma, 1981, pp. 676-687

MOLINER GONZÁLEZ, J. A.: “De la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) a

la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD): la Cooperación Estructurada

Permanente”, en Análisis del Real Instituto Elcano (ARI), núm. 55, 2008

OCHOA, M.A.: “Selección y perfeccionamiento del servicio exterior”, en Revista

Documentación Administrativa, núm.: 205, p. 168

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Policial, 1998, número 42, pp. 111 y ss.

REMIRO BROTÓNS, A.: “El poder exterior del Estado”, en Revista de Documentación

Administrativa, n. 205/1985, pp. 53-91

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Práctica, núm.: 132, 2003, pp. 4-14

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4. PÁGINAS WEB

ACC1Ó, agencia del Departament d´Innovació, Universitats i Empresa de la Generalitat de

Catalunya, www.acc10.cat/acc10/cat/

AQUAPOL, www.aquapol-police.com

British Council, becas, www.britishcouncil.org

Boletín Oficial del Estado, www.boe.es

Casa Real, www.casareal.es

Consorci de Promoció Comercial de Catalunya (COPCA), www.copca.cat

Corte Internacional de Justicia, http://www.icj-cij.org/homepage/sp/summary.php

Cuerpo Nacional de Policía, www.policia.es

Embajada de Francia en España, www.ambafrance-es.org

Europa, “El portal de la Unión Europea”, www.europa.eu

EUROPOL, www.europol.europa.eu

Fulbright, becas, www.fulbright.es

Guardia Civil, www.guardiacivil.es

Federal Bureau of Investigation, www.fbi.gov

FRONTEX, www.frontex.europa.eu

Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), www.icex.es

INTERPOL, www.interpol.int

Jerusalem Center for Public Affairs, www.jcpa.org/JCPA

Joint Terrorism Analysis, JATC, www.mi5.gov.uk

Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, www.maec.es

Ministerio de Educación, Política Social y Deporte, www.mepsyd.es

Ministerio de Defensa, www.mde.es

Ministerio del Interior, www.mir.es

Ministerio de la Presidencia, www.lamoncloa.es

National Counterterrorism Center, NCTC, www.nctc.gov

Organización de las Naciones Unidas, www.onu.org

Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, www.osce.org

Organización del Tratado del Atlántico Norte, www.nato.int


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Real Instituto Elcano, www.realinstitutoelcano.org

Spanish Chamber of Commerce in Great Britain, www.spanishchamber.co.uk

United Kingdom Trade and Investment, www.uktradeinvest.gov.uk/

Universitat de Barcelona, www.ub.edu


168/177

G) DOCUMENTACIÓN

1. LEGISLACIÓN ESPAÑOLA

a) Leyes

! Constitución Española de 1978

! Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de

la Defensa Nacional y la Organización Militar

! Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

! Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional

! Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de

Cataluña

! Ley Orgánica 7/2007, de 2 de julio, de Modificación de las Leyes Orgánicas

13/1985, de 9 de diciembre, del Código Penal Militar, y 8/1998, de 2 de

diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, y del Real

decreto-ley 8/2004, de 5 de noviembre, sobre indemnizaciones a los

participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad

! Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la

Administración General del Estado (LOFAGE)

! Ley 11/2003, de 21 de mayo, reguladora de los equipos conjuntos de

investigación penal en el ámbito de la Unión Europea

! Ley 6/2006, de 26 de mayo, por la que se regula el Estatuto de Miembro

Nacional de Eurojust y las relaciones de este órgano con la Unión Europea

b) Reales Decretos:

! Real Decreto1485/1985, de 28 de agosto, por el que se determina la Estructura

orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores

! Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la Administración

Exterior

! Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, sobre normas generales relativas a

Escalas, Categorías, personal facultativo y técnico, uniformes, distintivos y

armamento del Cuerpo Nacional de Policía


169/177

! Real Decreto 2827/1998, de 23 de diciembre, de funciones y provisión de

puestos de trabajo de las Consejerías y Agregadurías de Economía y Comercio

en las Misiones Diplomáticas de España.

! Real Decreto 240/2000, de 18 de febrero, de organización, funciones y provisión

de puestos de trabajo de las Consejerías de Finanzas

! Real Decreto 1123/2000 de 16 de junio de 2000 por el que se regula la creación

e implantación de la Unidad de Apoyo ante desastres, modificado por el R.D.

285/2006, de 10 de marzo, para ajustarlo a los requerimientos del Mecanismo de

Cooperación de Protección Civil de la U.E.

! Real Decreto 1138/2002, de 31 de octubre, por el que se regula la

Administración del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en el exterior

! Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, por el que se regula la Administración

del Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales en el exterior

! Real Decreto 1.396/2003, de 17 de noviembre regula las Consejerías de

Agricultura, Pesca y Alimentación de las Misiones Diplomáticas de España

! Real Decreto 1177/2003, de 12 de septiembre, por el que se designa Embajador

en Misión Especial para el Fórum Universal de las Culturas Barcelona 2004, a

don Eugenio Bregolat y Obiols

! Real Decreto 8/2004, de 5 de noviembre, sobre indemnizaciones a los

participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad

! Real Decreto 2394/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Protocolo

para la recuperación, traslado e inhumación de los restos mortales de los

miembros de las Fuerzas Armadas, Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía,

fallecidos en operaciones fuera del territorio nacional

! Real Decreto 959/2005, de 29 de julio, por el que se regulan las Agregadurías de

Defensa

! Real Decreto 810/2006, de 30 de junio, de organización, funciones y provisión

de puestos de trabajo de las Consejerías de Turismo en las Misiones

Diplomáticas de España.

! Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura

básica del Ministerio del Interior


170/177

! Real Decreto 1.300/2006, de 10 de noviembre (BOE núm. 280, de 23 de

noviembre de 2006), sobre Organización y Funciones de las Consejerías de

Interior en las Misiones Diplomáticas de España

! Real Decreto 732/2007, de 8 de junio, por el que se establecen las normas

especiales sobre ayudas en el ámbito de la cooperación policial internacional

! Real Decreto 1525/2007, de 16 de noviembre, creó las Consejerías de Medio

Ambiente en (…)

! Decreto 432/2008, de 12 de abril, el Gobierno procedió a la reestructuración del

Ministerio de Educación y Ciencia en dos nuevos Ministerios

! Real Decreto 908/2008, de 30 de mayo, (BOE núm. 143, de 13 de junio de

2008), por el que se crean las Consejerías de Interior en las Misiones

Diplomáticas Permanentes de España en (…)

! Real Decreto 1894/2008, de 14 de noviembre (BOE núm. 276, de 15 de

noviembre de 2008), de modificación del R.D. 1.300/2006, sobre Organización

y Funciones de las Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de

España

c) Instrucciones y órdenes

! Libro Blanco de la Administración Exterior del Estado, aprobado el 24 de abril

de 1987 por la Comisión Interministerial constituida el 7 de octubre de 1983

! Orden AEX/3132/2003, de 10 de Octubre, por el que se amplia la competencia

territorial de las Oficinas Técnicas de Cooperación de la Agencia Española de

Cooperación Internacional, en diversas misiones diplomáticas permanentes de

España

! Orden INT/1251/2004, de 7 de mayo, de creación del Mando Unificado de las

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (CEMU)

! Orden del Consejo de Ministros, de 24 de mayo de 2004, de creación del Centro

Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA)

! Instrucción núm. 10/2006, de 30 de noviembre, de la Secretaría de Estado de

Seguridad, sobre normas de funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías

de Interior


171/177

! Orden AEC/2783/2006, de 7 de septiembre, por el que se dispone la publicación

del Acuerdo del Consejo de Ministros, por el que se aprueban medidas para la

potenciación de la acción exterior del Estado

! Orden DEF/783/2007, de 22 de marzo, sobre organización y funcionamiento de

las Agregadurías de Defensa

! Instrucción núm. 8/2007, de la Secretaría de Estado de Seguridad, relativa a la

concesión de ayudas en el ámbito de la cooperación policial internacional

2. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL

a) Tratados

! Reglamento de Viena de 19 de marzo de 1815

! Protocolo de Aix-la-Chapelle (o Protocolo de Aquisgrán) de 21 de noviembre de

1818

! Convenio de La Habana sobre derecho de asilo, 20 de febrero de 1928

! Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, 18 de abril de 1961

! Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, 24 de abril de 1963

! Convención de Nueva York sobre las Misiones Especiales, 16 de diciembre de

1969

! Convenio de Viena sobre la representación de los Estados en sus relaciones con

las Organizaciones Internacionales de carácter universal, 14 de marzo de 1975

b) Unión Europea

! Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, 14 de junio de 1985

! Acción común 96/002/JAI, de 14 de octubre de 1996, adoptada por el Consejo

sobre la base del art. K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se define

un marco de orientación común para las iniciativas de los Estados miembros

sobre los funcionarios de enlace

! Acción Común 97/339/JAI, de 26 de mayo de 1997, sobre cooperación en el

ámbito de la seguridad y el orden público


172/177

! Decisión 2000/820/JAI del Consejo de la Unión Europea, de 22 de diciembre de

2000, sobre la creación de la Escuela de Policía Europea (CEPOL)

! Resolución del Consejo, de 6 de diciembre de 2001, relativa a un manual de

recomendaciones para la cooperación policial internacional con los partidos de

fútbol de dimensión internacional

! Decisión del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la seguridad en los

partidos de fútbol de dimensión internacional

! Decisión marco del Consejo, de 20 de junio de 2002, sobre equipos conjuntos de

investigación

! Decisión del Consejo 2003/170/JAI, relativa a la utilización común de los

oficiales de enlace

! Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003, Una

Europa segura en un mundo mejor

c) Organización de las Naciones Unidas

A) Carta de las Naciones Unidas, San Francisco, 26 de junio de 1945

B) Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas

! Resolución 259 (XXIV) de la Asamblea General, Convención sobre

misiones especiales, de 8 de diciembre de 1969

! Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General, de 24 de octubre de

1970, declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las

relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad a la

Carta de las Naciones Unidas

! Resolución 2734 (XXV) de la Asamblea General, de 16 de diciembre de

1970, sobre el fortalecimiento de la Seguridad Internacional

! A/RES/35/168, de 15 de diciembre de 1980, consideración de medidas

eficaces para aumentar la protección y seguridad de las misiones y los

representantes diplomáticos y consulares


eficaces para aumentar la protección y la seguridad de las misiones y los



173/177

! A/RES/53/97, de 8 de diciembre de 1998, relativa a medidas eficaces

para aumentar la protección y seguridad de las misiones y los representantes

diplomáticos y consulares

! A/RES/53/58, de 18 de febrero de 1999, examen amplio de toda la

cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos sus aspectos

! A/RES/55/2, de 8 de septiembre de 2000, Declaración del Milenio

! A/RES/55/25, de 15 de noviembre de 2000, Convención de las Naciones

Unidas contra la delincuencia organizada transnacional


eficaces para aumentar la protección y la seguridad de las misiones y los


! A/RES/60/1, de 16 de septiembre de 2005, Documento Final sobre la

Cumbre Mundial 2005

C) Resoluciones del Consejo de Seguridad

! S/RES/1244 (1999), de 10 de junio de 1999, de creación de la Misión de

Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo

D) Informes y opiniones jurídicas de la Secretaría General de la Organización de

las Naciones Unidas

! Report of the World Commission on Environment and Development:

“Our common future”, (conocido como “Informe Brundtland”), transmitted to

the General Assembly as an Annex to document A/42/427.

! Memoria del Secretario General de las Naciones Unidas, sobre la labor

de la Organización, documento A/53/1, de 27 de agosto de 1998

! Informe del Secretario General de la Naciones Unidas, Aplicación de las

recomendaciones del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la

Paz y del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas,

documento A/55/97, de 1º de junio de 2001

! Informe del Grupo de alto nivel, convocado por el Secretario General de

la Naciones Unidas, sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: Un mundo

más seguro: la responsabilidad que compartimos, documento A/59/565, de 2 de

diciembre de 2004


174/177

! Informe del Secretario General de las Naciones Unidas, Un concepto más

amplio de libertad: Desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos,

Decisiones propuestas a los Jefes de Estado y de Gobierno en septiembre de

2005

E) Tribunal Internacional de Justicia

! Sentencia del Tribunal Permanente de Justicia Internacional (TPJI) de 5

de abril de 1933, sobre el Estatuto Jurídico de Groenlandia Oriental (lo englobo

en este apartado como antecesor del TIJ)

! Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia, de 11 de abril de 1949,

Réparation des dommages subis aux services des Nations Unies, Comte

Bernadotte

! Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia, de 1955, Caso

Nottebohm

! Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia, de 24 de mayo de 1980,

en el caso del Personal Diplomático y Consular de los Estados Unidos en

Teherán

! Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia, de 1988, sobre el cierre

de la Oficina de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) en la

ONU

d) Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)

! Concepto estratégico, Washington, 23 y 24 de abril de 1999

e) Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE)

! Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y la Cooperación en Europa,

Helsinki (Finlandia), 1º de agosto de 1975

! Carta sobre la Seguridad Europea, Estambul, noviembre de 1999,

SUM.DOC/1/99

f) Organización de los Estados Americanos (OEA)

! Declaración sobre Seguridad en las Américas, Ciudad de México, 28 de octubre

de 2003, documento: OEA/Ser.K/XXXVIII/CES/dec.1/03 rev.1


175/177

H) ANEXOS: ANEXO 1: EJEMPLO DE DISTRIBUCIÓN DE OFICINAS SECTORIALES EN MISIONES DIPLOMÁTICAS ESPAÑOLAS

Cuadro de elaboración propia El presente cuadro no pretende ser exhaustivo, sino solamente dar una impresión global de la importancia y representación de las Oficinas Sectoriales en las 120 Misiones Diplomáticas y 12 Representaciones Permanentes ante Organismos Internacionales de España.266

262 Oficinas Culturales o Centros Culturales 263 OTC-AECID: Oficinas Técnicas de la Cooperación española de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo 264 Existe Agregaduría de Defensa, Agregaduría Militar, Agregaduría Naval, Agregaduría Aérea y Agregaduría de Adquisiciones y Cooperación 265 Existen además las siguientes: Oficina económica del Presidente del Gobierno, Consejero de Asuntos Jurídicos, Coordinador de Asuntos Parlamentarios, Consejero de Hacienda, Consejeros de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Consejero de Justicia, Embajador Representante en el Comité Político y de Seguridad, Representante en el Comité Militar de la U.E., Consejero de Transportes, Consejero de Fomento, Consejero de Investigación, Consejero de Industria, Consejero de Comercio, Consejero de Administraciones Públicas, Consejero de Asuntos Autonómicos, Consejero de Sanidad y Consumo, Consejero de Medio Ambiente, Consejero de Asuntos Económicos y Administrativos (Fuente: www.es-ue.org266 Relación de Embajadores de España en el extranjero: http://www.maec.es/es/Embajadas%20y%20Consulados/Documents/Embajadoresextranjero_4nov08.pdf

Oficinas Sectoriales/Embajadas

Argentina Chile Egipto EE.UU. Francia

Información X X X X X Culturales262 X X - X X

OTC-AECID263 X X X - - Defensa X X X X264 X Finanzas - - - X -

Economía y Comercio X X X X X Turismo X - - X X

Educación y Ciencia X - - X X Agricultura, Pesca - - - X X Trabajo y AA.SS. X X - X X

Interior X X - X X

Oficinas Sectoriales/Embajadas

Japón Marruecos Serbia U.E. Bruselas265

Uruguay

Información X X - X - Culturales1 - X - X X

OTC-AECID - X - X X Defensa - X - X - Finanzas - - - X -

Economía y Comercio X X - X X Turismo X - - - -

Educación y Ciencia - X - X - Agricultura, Pesca - X - X - Trabajo y AA.SS. - X - X X

Interior - X - X -


176/177

ANEXO 2: TOTAL DE OFICINAS SECTORIALES EN LAS MISIONES DIPLOMÁTICAS ESPAÑOLAS267

267 El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación publica con regularidad el nombre de los embajadores acreditados en las Misiones Diplomáticas españolas y en las Representaciones Permanentes ante Organizaciones Internacionales, siendo en el listado de embajadores de noviembre de 2008, respectivamente: 119 los acreditados ante embajadas y 12 los acreditados ante organizaciones internacionales diversas: http://www.maec.es/es/EYC/Documents/Embajadoresextranjero_4nov08.pdf268 España ha creado recientemente nuevas Consejerías de Defensa en Australia (Real Decreto 1180/2008, de 11 de julio, BOE, núm: 181 de 28 de julio de 2008) y en la República Islámica de Mauritania (Real Decreto 1202/2002, de 14 de septiembre, BOE, núm.: 233, de 28 de septiembre de 2007).

Oficinas sectoriales

MisionesDiplomáticas

RepresentacionesPermanentes

Fuente de consulta

Información 18 2 www.lamoncloa.esCentros

Culturales 17 -

www.aecid.es/09cultural/02ccult/9.2.3.asp

OTC 41 - www.aecid.esDefensa 34268 4 www.mde.es/./contenido.jsp?id_nodo=4453&&&keyword=&auditoria=F

Finanzas 2 4 www.meh.esTurismo 31 - www.tourspain.es

Educación 17 2 Agricultura,

Pesca y Alimentación

- 2 www.mapa.es/ministerio/pags/notexterior/pdf/consejerias26_10_08.pdf

Trabajo y AA.SS.

48 2 www.mtas.es

MedioAmbiente y Medio Rural

y Marino

14 6 www.mapa.es/ministerio/pags/notexterior/pdf/consejerias26_10_08.pdf

Interior 25 1 R.D. 909/2008, de 30 de mayo


177/177

Memoria final del Master en Estudios Internacionales de la Universitat de

Barcelona, Curso 2007-2008.

Dirigida por el profesor Dr. D. Jordi SELLARÉS SERRA.

Barcelona, diciembre de 2008.

FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN EL EXTERIOR, … · 2014-12-20 · Agradecimientos Al...

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