FUNDAMENTOS

CONSIDERACIONES GENERALES

El presente proyecto de ley tiene como propósito regular la organización ycompetencia de las Comunas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo127 y reglamentar el Título sexto de la Constitución de la Ciudad de BuenosAires.

Se trata de una ley básica, que no sólo requiere de un muy amplio acuerdopolítico -como surge de la exigencia de una mayoría calificada de dos tercios deltotal de los miembros de la Legislatura-, sino que debe estar sustentada en unimportante consenso social: será la participación ciudadana la que dará vida ysentido a lo que de otra forma sería un mero ejercicio de ingenieríaorganizacional sin mayor trascendencia.

La descentralización es un proceso y no un producto. De ahí que la sanción deesta ley sea un punto de partida institucional para ese proceso, antes que unameta en sí misma.

Por su naturaleza de ley básica o constitucional, este cuerpo normativo debelimitarse a delinear los grandes cauces por los que discurrirá la actividad de lasComunas. Se ha preferido no entrar en aspectos de detalle ni incurrir en unexagerado reglamentarismo, toda vez que la propia dinámica de ladescentralización irá perfilando gradualmente el contenido concreto de las tareasque asumirán. En tal sentido, conviene que la ley establezca de un modo generallas atribuciones comunales y enfoque, principalmente, los mecanismosdinámicos a través de los cuales sus competencias específicas irán ejerciéndosey ampliándose.

Se han tenido especialmente en cuenta los proyectos presentados hasta la fechapor los legisladores de diversas orientaciones, de los que se desprende unvalioso fondo común de ideas que es la base sustancial de esta iniciativa y queprefigura el acuerdo político que la Constitución prevé.

Fue también de singular valor el conocimiento de las experiencias que se handesarrollado, en esta materia, en numerosas ciudades del mundo, como Roma,Estocolmo, Bruselas, Londres, Nueva York, Tokio, Hamburgo, Bolonia, París yBarcelona.

Finalmente, el proyecto se nutrió del inestimable aporte de una comisiónconsultiva, integrada por académicos del más alto nivel en las diversasdisciplinas que son imprescindibles para el análisis de esta cuestión, como laurbanística, las ciencias políticas, la administración, la sociología y el derechopúblico. Los dictámenes producidos en su seno, son un antecedente inmediato

de este proyecto, cuya redacción se encomendó a uno de sus integrantes, el Dr.Jorge A. Sáenz, Profesor titular de Derecho Administrativo de la Facultad deDerecho de la Universidad de Buenos Aires y ex Decano de esa Casa deestudios. A su vez, el proyecto fue sometido al juicio crítico de expertosnacionales y extranjeros y a una amplia discusión con los vecinos de la Ciudad,en reuniones organizadas por los Centros de Gestión y Participación,organizaciones no gubernamentales y Universidades, mereciendo una aceptacióngeneral.

Es especialmente gratificante comprobar que un proyecto redactado hacecuatro años coincida en sus aspectos sustanciales con las recomendacionesformuladas por el Consejo de Planeamiento Estratégico sobre esta materia.

Ello no es casual. Revela que cuando se trabaja con la mira puesta en elinterés general y se prescinde de consideraciones subalternas, es muy fácilalcanzar grandes acuerdos. La experiencia del Consejo, en este año fecundo deestudio, diálogo y búsqueda de consensos, lo demuestra acabadamente.

El Consejo, en sus distintas instancias participativas, acordó los criteriosgenerales mínimos que debería contemplar la futura Ley de Comunas, los quefueron puestos a consideración de la Asamblea General del Consejo el pasado22 de mayo y formaron parte del "Documento de Avance" aprobado.Posteriormente, varios integrantes del Comité Ejecutivo plantearon laperentoriedad de contribuir con dichos lineamientos estratégicos generales yconsideraron la iniciativa legislativa como la herramienta óptima para incentivarsu inclusión en la agenda pública. Como resultante de ello, en las distintasreuniones de la Comisión Institucional surgió la recomendación de ejercer dichafacultad sobre la temática de Comunas.

Más allá de la indudable conveniencia que la descentralización presentacomo sistema -si se la conduce con seriedad- en orden a aumentar la calidad devida de los porteños, hay algo que no es opinable: la Constitución está paracumplirse. Lamentablemente, han transcurrido más de dos años desde la fechamáxima prevista en la ley fundamental de la Ciudad para que este proceso sepusiera en marcha. Lo que los disensos partidarios han vedado, quizás lopermitan los acuerdos de la sociedad civil, que no pretende suplantar el principiofundamental de la representación política sino complementarlo y profundizarlocon los aportes de las entidades no gubernamentales.

Prima en esta presentación el espíritu de construcción de consensos y laimportancia de facilitar el demorado tratamiento legislativo del tema que nosocupa, dejando de lado diferencias parciales con aspectos particulares delproyecto. Más que formular un texto definitivo, lo que se pretende es estimularel debate sobre la efectiva descentralización de la ciudad, tal como fue previstapor la Constitución local

CONSIDERACIONES PARTICULARES

Se ha precisado, en el artículo primero, la naturaleza jurídica de las Comunas,haciendo manifiestas las notas que están implícitas en el Título Sexto de laConstitución. Desde el punto de vista de su ubicación dentro de la organizaciónadministrativa del estado local, son órganos de una índole similar a la de losentes autárquicos, pero el proyecto quiere destacar que, dado el carácter electivode sus autoridades, las que no se hallan subordinadas a ningún poder, lasComunas poseen un rasgo peculiar de autonomía política e institucional,limitada, desde luego, al ámbito de competencias que la Constitución y la ley lesasignan. La mención, en el artículo segundo, de las finalidades de las Comunas,servirá fundamentalmente como criterio hermenéutico al momento de aplicar einterpretar las disposiciones proyectadas. Toda laguna, oscuridad, ambigüedad ocontradicción deberán ser resueltas a la luz de tales propósitos.

El artículo tercero remite la delimitación territorial al anexo 1.Si bien se trata deun tópico opinable, toda vez que el número y el trazado geográfico varían enfunción de los criterios -todos ellos legítimos- que se privilegie, ha pesado enesta elección la circunstancia de que las competencias de las Comunas parten,aunque claro está no se limitan a ellas, de las que tienen hoy en día asignadas losCentros de Gestión y Participación, y que esta delimitación ya ha adquiridocierta carta de ciudadanía en la vida de los porteños. Esta es la razón por la cuálexiste coincidencia entre la propuesta incluída en el proyecto y la actualdelimitación de los Centros.

El Capítulo II regula las competencias de las Comunas. Este ha sido uno de losobstáculos más difíciles de superar en todos los proyectos de ley presentados. Elconjunto de atribuciones que tendrán las Comunas es lo que definirá suimportancia en la vida de la Ciudad. Por tal motivo, su correcta asignación esfundamental. Por un lado, debe evitarse el riesgo de “feudalización” de laCiudad; por otro, la existencia de Comunas sin función. Es imprescindible unequilibrio que, además, no puede definirse en abstracto sino que requiere laverificación permanente de la práctica concreta. Por estas razones, en elproyecto elevado se proponen diversas categorías de atribuciones para lasComunas. Se optó por tomar la clasificación de la Constitución y establecer unconjunto de pautas generales y mecanismos concretos que resuelvan los dilemasallí planteados. Desde el piso de atribuciones para el momento inicial de sufuncionamiento, constituido por el cúmulo de actividades desconcentradas queposeen los Centros de Gestión y Participación, hasta el conjunto de actividadesen las que la Comuna interviene, participa o toma a su exclusivo cargo. Se leotorga sí, en la economía de este proyecto, una extraordinaria importancia a losconvenios de gestión entre las Comunas y el gobierno central para perfeccionarel proceso de transferencia de competencias. No habrá descentralización efectivasin la coordinación permanente entre esos ámbitos. La realización de convenios

específicos permitirá que se diseñe una normativa completa y eficazmenteadaptada a cada circunstancia. Se indica además la posibilidad de que la propiaComuna ejerza su derecho de iniciativa para presentar proyectos de decreto.

El Capítulo III prevé la existencia de una Comisión Mixta integrada porrepresentantes de la Legislatura y el Poder Ejecutivo, que actúe como unainstancia previa de análisis y acuerdo de las medidas que favorezcan yconsoliden el proceso de descentralización.

A su vez, para promover la coordinación antes mencionada, el Capítulo IVdispone la creación de un Consejo de Coordinación Comunal.

El Capítulo V se refiere a la constitución y funcionamiento de las JuntasComunales, siguiendo las pautas constitucionales. Se han desechado iniciativasdestinadas a otorgarle al Presidente un rol preponderante, más allá del queaquellas le asignan, por entender que ello no se compadece con el caráctercolegiado que la Constitución ha fijado para este órgano de gobierno.

Una previsión innovadora en esta materia es la que contempla el artículo 21, queestablece la dedicación no exclusiva de los vocales de la Junta Comunal, de laque se sigue, como lógico corolario, que las funciones de éstos sean honorarias.La naturaleza de la función comunal debería permitir que el desempeñoocasional de un cargo de ese nivel por parte de un ciudadano, no le imponga ladesatención absoluta de sus actividades habituales. Un efecto deseado de ladescentralización debería ser el de abrir la política a la sociedad. La instalaciónde las Comunas será una excelente oportunidad para que los vecinos másrespetables de cada barrio se acerquen a la función y a las responsabilidadespúblicas.

El Capítulo VI versa sobre una figura, la del Gerente General, que tendrá a sucargo la coordinación operativa de las decisiones de la Junta, la jefatura de losservicios administrativos y la responsabilidad de la ejecución presupuestaria. Sudesignación por concurso tiende a asegurar el esencial requisito de la idoneidad.

El Capítulo VII crea como órgano permanente de asesoramiento al Consejo de laComunidad, integrado por representantes de organizaciones intermedias. Seprevé que este Consejo estimule y facilite la participación ciudadana y quepueda actuar en red, incluyendo los subcentros que podrá tener cada Comuna.

En el Capítulo VIII se sientan de manera general los principios en materia deestructura orgánica y personal. Se prevé que la estructura de personal deberáprovenir de transferencias de la planta permanente del Gobierno

El Capítulo IX trata sobre los recursos y el presupuesto, estableciendo las etapasque es menester cumplir en la elaboración del anteproyecto de presupuesto

comunal. Es ésta una aplicación concreta y efectiva del concepto, de arraigoconstitucional, de presupuesto participativo.

En el Capítulo X se dispone lo atinente al control financiero, administrativo yjudicial. Dada la naturaleza jurídica, ya comentada, de las Comunas,corresponde que contra los actos de la Junta Comunal se pueda interponer elrecurso de alzada, pero por la especial importancia de esos actos se estableceque su resolución queda a cargo del Jefe de Gobierno.

El Capítulo XI indica, remitiendo su regulación a las leyes respectivas, cuálesson las diversas formas de participación popular.

Finalmente, el Capítulo XII prevé, de acuerdo al art. 82 de la Constitución, laposibilidad de intervención a las Comunas.

OBSERVACIONES

El Comité Ejecutivo decidió dejar de lado las diferencias menores que elproyecto pueda suscitar, a los efectos de que su presentación en la Legislaturaporteña actúe como un acicate para la sanción de la ley que la Constituciónexige. Pero, a los efectos, de que ese cuerpo disponga de la totalidad deelementos de juicio que le permitan elaborar una norma satisfactoria para lasociedad, se señalan algunas observaciones particulares formuladas por una delas entidades que lo componen, el Centro Argentino de Ingenieros.

Esta prestigiosa organización se inclina por un número de comunas no superior adiez; entiende que debería precisarse en el artículo 7° cuáles son lascompetencias desconcentradas que a la fecha ejercen los Centros de Gestión yParticipación; plantea la duda acerca de si las comunas podrían regular lamecánica de las tareas de limpieza y conservación indicadas en el inciso b) delcitado artículo mientras no se sancione el marco regulatorio general que esanorma prevé; propone que en la Comisión Mixta mencionada en el artículo 8° seincorporen tres representantes de la Universidad de Buenos Aires; se pregunta sies jurídica y fácticamente viable que las comunas nombren, promuevan yremuevan al personal permanente y temporario; y, por último, si los inmueblesque adquiera pertencerán a las comunas o al Gobierno de la Ciudad.

Por su parte, la Cámara Argentina de la Construcción destacó la necesidad deque la ley otorgue una especial importancia a las centralidades barriales, másallá de los límites formales de las comunas; sugirió que se estudie la posibilidadde que se jerarquicen las funciones administrativas del Presidente de la JuntaComunal, sin mengua del carácter colegiado de dicho órgano; y recomendó quela ley o el decreto reglamentario sienten ciertas bases homogéneas en cuanto aldiseño y funcionamiento de la organización administrativa comunal durante unperíodo inicial.

La Asociación Amigos del Lago de Palermo sostuvo que la participación delistas o entidades vecinales, como tales, en las elecciones comunales, deberíaestar claramente explicitada en la ley (artículos 13º y 26º).

En tanto, el Sindicato Unico de Trabajadores de Edificios de Renta y Horizontal(SUTERH) manifiesta las siguientes observaciones:

Respecto al Artículo 1°: Se cuestiona la necesidad de definir la naturalezajurídica, que se desprendería del art. 127 de la CCBA. Se sugiere mantener eltérmino “unidades”, empleado por la Constitución, en lugar de “entes”, quesegún esta organización sólo se aplica a los entes autárquicos, creados apropuesta del Poder Ejecutivo.

Respecto al Artículo 2°, inc. a): Se recomienda suprimir la palabra“desconcentración”, ya que ésta se hizo con la creación de los Centros deGestión y Participación.

En relación al Artículo 6°: Se entiende que el criterio es correcto, pero deberíafigurar como cláusula transitoria y modificando la redacción en este sentido:“...deberán respetarse en las próximas limitaciones jurisdiccionales de policía,distritos escolares, circunscripciones electorales, etc., los límites determinadosen la presente ley.”

En cuanto al Artículo 7°: Se observa que las atribuciones de la Junta estándeterminadas en el art. 128, CCBA. Según el SUTERH, se podrían establecer lasatribuciones de la Junta (sus miembros y cuerpo).

En referencia al Artículo 8°: Se cuestiona la conveniencia de la comisión creadaen este artículo. Se propone, en su reemplazo, crear un órgano de coordinación ytransición, en el que participe el P.E., la Legislatura y los presidentes de lascomunas, con competencia para pronunciarse no sólo sobre temaspresupuestarios.

En cuanto al Artículo 14º: Se duda sobre el alcance del carácter de juez de laLegislatura respecto de los derechos y títulos de los miembros de las JuntasComunales.

En relación al Artículo 17º, inc. b): Se observa una diferencia con relación a losrequisitos para ser elegido diputado, respecto de los extranjeros.

En referencia a los Artículos 21º al 25º: Se estima que todos los miembros de laJunta Comunal deben percibir retribución y tener dedicación exclusiva.

En cuanto a los Artículos 28º al 34º: En consonancia con la observación anterior,se propone que no haya cargos como secretario ejecutivo y gerente, y que cadavocal esté a cargo de un área.

Y finalmente en relación al Artículo 41º: Se plantea la necesidad de que sedetermine la afectación mínima presupuestaria en términos porcentuales, y si vaa existir una afectación paulatina o no. Asimismo, se debería realizar unadistribución secundaria del presupuesto, a fin de evitar que surjan comunasricas y pobres, teniendo en cuenta indicadores sociales como NBI y línea depobreza, entre otros.

Por lo expuesto, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.

Saludamos a usted muy atentamente.