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SÓLO PARA PARTICIPANTES

ORIGINAL: ESPAÑOL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL

Reunión de Expertos: “El impacto de la reforma de pensiones en Bolivia sobre la equidad de género”

La Paz, Bolivia, 22 y 23 de enero de 2003

Género y sistemas de pensiones en Bolivia

(Versión preliminar sin editar, no citar ni reproducir)

Proyecto CEPAL/Gobierno de los Países Bajos “Impacto de género de la

reforma de pensiones en América Latina” ___________________________________ Este documento ha sido preparado por Alberto Bonadona Cossío, Consultor de la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL. Una versión editada de este estudio será publicada próximamente en la Serie Mujer y Desarrollo. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.


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Índice

Resumen........................................................................................... 5 I. Introducción .......................................................................... 7 II. Antecedentes ........................................................................ 9

A. El Sistema de Reparto de Beneficio Definido (SRBD) .... 9 B. La transición del Sistema de Reparto de Beneficio

Definido (SRBD) al Sistema de Capitalización Individual de Contribución Definida (SCICD) ............... 11

C. El Sistema de Capitalización Individual ......................... 12 D. Ausencia de enfoque de género ...................................... 16

III. Información y bienestar en los sistemas de pensiones............................................................................. 19

IV. Método utilizado: criterios de diagnóstico ................. 21 V. El Sistema de Reparto y Beneficio Definido

(SRBD) en Bolivia .............................................................. 23 VI. El Sistema de Capitalización Individual y

Contribución Definida (SCICD) en Bolivia .................. 33 VII. Conclusiones .................................................................... 43 Bibliografía..................................................................................... 45


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Índice de cuadros

Cuadro 1 Total recaudaciones globales desde la fecha de inicio .......................................... 14 Cuadro 2 Estimación del promedio de pensiones de vejez canceladas por el Sistema de

Reparto y Beneficio Definido (SRBD) en julio, 2001........................................... 24 Cuadro 3 Fondos complementarios y seguros universitarios por sexo, según instituciones. 31 Cuadro 4 Detalle de afiliados con derecho a compensación de cotizaciones mediante

procedimiento automático por edad calculada al 05/08/2002 ............................... 38 Cuadro 5 Población total, Población Económicamente Activa (PEA), según sexo,

de 5 a 19 años de edad, 2000 ................................................................................. 41 Cuadro 6 Indicadores demográficos por área, censos 1976 y 1992 ...................................... 42

Índice de recuadros

Recuadro 1 Jubilaciones anticipadas denominada “con reducción de edad” ........................... 26 Recuadro 2 Flujos de información dirigidos a los afiliados ..................................................... 27

Índice de gráficos

Gráfico 1 Comparación entre los promedios de salarios de hombres y mujeres por edades y salarios en bolivianos.............................................................................. 40

Gráfico 2 Comparación de promedios de los salarios de hombres y mujeres por edades ..... 40


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Resumen

Después de explicar algunas características de la sociedad boliviana y los antecedentes de los sistemas de pensiones, se utilizan cinco criterios para comparar el funcionamiento de los sistemas de pensiones en la sociedad boliviana, conocidos como Sistema de Reparto de Beneficio Definido (SRBD) y Sistema de Capitalización Individual de Contribución Definida (SCICD). Se pone especial énfasis en sus respectivos tratamientos del componente de género.

Se introduce un sexto criterio relacionado con iniquidades del mercado laboral, los efectos que tiene la mayor discontinuidad laboral femenina y se analiza la creciente informalidad que afecta progresivamente a las mujeres bolivianas.

Se estudian los subsidios cruzados entre los géneros que creó el SRBD y sus efectos positivos en los montos de las rentas de las mujeres debido a la compensación que se da por las diferencias en las condiciones de trabajo y la mayor expectativa de vida de las mujeres al jubilarse. En este sentido el viejo sistema muestra ser más benevolente que el SCICD.

El SCICD, por el contrario, acentúa la discriminación de género por la forma de cálculo de la pensión que incorpora un salario base de 5 años e incluye la tasa actuarial de descuento por años de expectativa de vida al momento de jubilarse. Así se disminuye la pensión que recibirán las mujeres en el nuevo sistema.

Las subcotizaciones y sobrecotizaciones fueron un rasgo distintivo del viejo sistema, como también lo fue la presentación de documentos alterados o falsos, con el propósito de aumentar el monto de la pensión o anticipar el beneficio.


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Las subcotizaciones y sobrecotizaciones fueron un rasgo distintivo del viejo sistema, como también lo fue la presentación de documentos alterados o falsos, con el propósito de aumentar el monto de la pensión o anticipar el beneficio. Las condiciones del nuevo sistema no permite este manipuleo principalmente por ser un sistema de ahorro-inversión y no de pago de impuesto como es el de SRBD. No obstante, un salario base calculado con los salarios de los últimos cinco años para obtener una tasa de reemplazo del 70% para habilitarse para percibir una pensión, introduce también riesgo moral en el SCICD.

Las asimetrías de información, propias del viejo sistema, aunque de manera diferente, se encuentran también en el actual, debido al poco interés que las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) tienen para informar a los afiliados de sus derechos y beneficios. Primero, por el período de exclusividad con territorios divididos de los que disfrutaron las AFP y la correspondiente creación de mercados cautivos. Segundo, porque las bajas tasas que cobran por sus servicios afecta la calidad de los mismos.

Se plantea que la labor de la Superintendencia es crucial en el desarrollo futuro del SCICD para superar las deficiencias de calidad en general y el tratamiento que se le debe otorgar a la equidad de genero.

Se sugieren subsidios por género y por lugar de residencia; rural vis-a-vis urbana, para introducir alguna forma de compensación a favor de las mujeres, tanto por las condiciones de trabajo, remunerado y no remunerado, como por su longevidad y por las características de su incorporación temporalmente interrumpida en la actividad laboral. Se considera, asimismo, una posible solución basada en la solidaridad de los asegurados para compensar por la diferencia de menor pensión recibida por las mujeres en el SCICD.


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I. Introducción

“... Si bien los diferenciales en la paga o el salario constituyen una parte importante de la desigualdad entre los sexos en la mayor parte de las sociedades, hay muchas otras esferas de beneficios diferenciados, por ejemplo, en la división del trabajo dentro del hogar, en el grado de cuidados o de educación recibidas, en las libertades de que se permite gozar a los distintos miembros de una sociedad.” (Amartya Sen, 1995).

Entendemos por seguridad social al conjunto de medidas que adopta la sociedad a través de diversas formas, ya sean institucionales, tradicionales o modernas, estatales o privadas y que respondan a distintos estados de necesidad de la población. Dichos estados pueden ser ocasionados por invalidez proveniente de riesgos o accidentes comunes, derivados de la actividad laboral, enfermedad, desempleo, vejez o muerte. En este entendido, la seguridad social responde a las demandas de trabajadores que se ven impedidos de suministrarse el sustento y requieren la ayuda de las instituciones formales o informales que la comunidad ha creado y organizado con ese propósito (Bedregal, 1984).1

1 Como muchos autores contemporáneos, imbuidos de su formación en leyes, Bedregal presenta una definición de Seguridad Social

más estrecha en cuanto a su visión de las instituciones sociales que únicamente acepta aquellas constituidas bajo formas jurídicas “modernas”, aunque a la vez introduce concepciones morales, igualitarias y democráticas que pocas sociedades contemporáneas pueden alcanzar. Las líneas generales del ámbito de acción que introduce en su definición, coinciden con la concepción del Art. 158 de la Constitución Política del Estado de Bolivia. Bedregal define: “La seguridad social es un conjunto de garantías legales tendientes a asegurar al ser humano igualdad de oportunidades: un elemental, permanente y creciente bienestar del grupo familiar, que suprima el temor a las contingencias que puedan afectar al equilibrio de su economía familiar, resguardando la salud física y moral del individuo, garantizándole condiciones habitacionales compatibles con la dignidad humana, haciéndolo accesible a la educación, cultura y recreo, asegurándole un descanso pagado cuando por invalidez o ancianidad no pueda procurarse un salario, liberándolo en fin, de todo temor a las contingencias que puedan afectar su pleno desarrollo humano como miembro de la sociedad en que vive”. Otra definición referida al tema pero de claro contenido jurídico la presenta Bocángel (1993): “.....el Derecho de la Seguridad Social es una parte del Derecho Social que busca el bienestar individual y social de las personas, mediante la aplicación de instrumentos económico-sociales idóneos, debidamente sistematizados en la normativa jurídica”.


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La moderna historia de la seguridad social en Bolivia se inicia a fines del Siglo XIX. Sin embargo, no es hasta 1956 que se promulga un código comprensivo que para ese tiempo, constituyó una norma moderna en cuanto a la incorporación de principios, conceptos, beneficios y técnicas actuariales. Dicha norma instituyó una distinción premeditada entre hombres y mujeres que normaba la jubilación a los 50 años para éstas frente a los 55 años para los hombres. Tal diferencia, aparentemente beneficiaba a la mujer al permitirle una jubilación anticipada. No obstante, no tomaba en cuenta su número de años de participación laboral, ni sus salarios, en promedio menores que los del hombre, que son los factores que en un sistema de reparto como el establecido por el Código de Seguridad Social provocan diferencias de género. En este caso, la mayor esperanza de vida de la mujer no actúa en perjuicio de ésta pues el cálculo de los beneficios no se hace sobre la base de la expectativa de vida de los afiliados.

Por otra parte, en Bolivia se puede hablar de sistemas de cuidado y protección social tradicional heredada de las culturas ancestrales que habitaron el actual territorio boliviano. En la sociedad boliviana prevalecen formas tradicionales de producción y difundidas expresiones de solidaridad social donde el miembro desempleado, inválido o anciano es reabsorbido en la familia. Aún persiste un considerable porcentaje de familias extendidas, donde los ancianos que no pueden realizar algún tipo de trabajo reciben su sustento de los miembros que sí pueden trabajar y generan un ingreso que es compartido familiarmente. El cuidado de los miembros de la familia en edad avanzada está mayoritariamente a cargo de las mujeres de distintas edades. Esta organización se ha visto dramáticamente modificada en los últimos 30 años y, para la gran mayoría afectada, no ha sido reemplazada por otro sistema equivalente, que nazca de políticas sociales definidas y constituya una forma de seguridad social. Un estudio de Irma Arriagada (2001) presenta que en las principales urbes de Bolivia un 15.7% de las familias respondían a la clasificación de extendidas en 1994 y mínimamente se habrían reducido a un 15.4% en 1999. En el contexto latinoamericano estos datos colocan a la sociedad urbana boliviana en un rango medio de familias extendidas entre los extremos de 12% en Argentina y 32% en Venezuela. Dadas las características de la urbanización boliviana y las arraigadas costumbres de comunidades indígenas es posible dudar del rango destacado para Bolivia. Es altamente probable que las encuestas de hogares no incluyan los profundos vínculos que se mantienen entre la familia que permanece en el campo y la que migra a la ciudad, manteniendo la protección familiar tradicional referida líneas arriba. Esta migración incluso puede tomar un carácter temporal que estas encuestas no indagan.

Se parte del juicio que la moderna seguridad social, en su régimen de pensiones, trátese del anterior SRBD o el actual SCICD, son sistemas socialmente excluyentes. Con diferencias de grado, no han sido diseñados para los más pobres, ni han hecho claras y necesarias distinciones entre las condiciones de trabajo de los géneros, no por una supuesta neutralidad sino como resultado de enraizadas concepciones sociales que juzgan la exclusión de grupos sociales, ya sea por su condición social o su sexo, como expresiones inevitables y determinadas por la naturaleza.2 Tomando estos aspectos como telón de fondo, se estudian las diferencias con que ambos sistemas tratan a la mujer y los efectos que se desprenden de ese tratamiento.

2 Por las mismas razones han mostrado indiferencia a una realidad cambiante de la distribución geográfica de la población boliviana,

donde las instituciones rurales se desintegran y las urbes no ostentan las condiciones, ni productivas, ni sociales, para incorporar a las crecientes masas que en ellas se asientan.


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II. Antecedentes

En Bolivia la seguridad social considera dos regímenes en su organización: (i) el denominado de “corto plazo”, que incluye salud (maternidad, invalidez menor a las 52 semanas), y (ii) el de “largo plazo”, que incluye el régimen de pensiones, (invalidez que afecta por un tiempo mayor a las 52 semanas, sea por riesgos comunes o profesionales) y el de sobrevivencia.

Esta investigación analiza el régimen de largo plazo del antiguo y el nuevo sistema de pensiones y otorga especial atención al componente de género en ambos sistemas.

A. El Sistema de Reparto de Beneficio Definido (SRBD)

Los principios doctrinarios y operativos sobre los que se fundó el SRBD son:

1. Universalidad; en cuanto al ámbito de aplicación de la ley, la cual no debe excluir a ningún ciudadano.

2. Solidaridad; que permite el otorgamiento de prestaciones a todos los comprendidos en el sistema de acuerdo a sus aportes definidos por sus posibilidades y necesidades.

3. Unidad de gestión; que considera al sistema un todo indivisible permitiéndole generar economías de escala y el aprovechamiento de la ley de los grandes números.

4. Economía; en el sentido de utilizar los recursos indispensables sin “incurrir en excesos ni recortes” (Bocángel, 1993).


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5. Oportunidad; los servicios deben otorgarse en el momento y circunstancias que se precisan.

6. Eficacia; relacionada con la calidad de los servicios prestados por la seguridad social.

En los hechos, estos principios no pasaron de ser meros enunciados. Los beneficios ofrecidos no podían otorgarse en la forma prescrita en las leyes, principalmente porque desde un inicio no se contaron con los recursos para ello. Más allá de las buenas intenciones de defensa de los ciudadanos bolivianos, como un concepto abstracto, reflejadas en los principios de la Seguridad social, que recalcan lo prescrito en la Constitución Política del Estado de la República de Bolivia,3 la ausencia de sólidos mecanismos financieros y de supervisión, son las causas finales del fracaso del SRBD en Bolivia.4

Asimismo, la falta de reglamentos que eviten la discrecionalidad, el fraude, el engaño y el desfalco de dineros ajenos, así como la debilidad de los medios efectivos de coerción y sanción para corregir o penalizar estas faltas, contribuyeron a una relativamente temprana quiebra del mismo. En particular, el aparato administrativo y financiero que lo sustentaba se vio afectado por prácticas que debilitaban las finanzas del SRBD. Algunas de ellas fueron: desvíos de fondos del régimen de largo plazo al de corto plazo, disminuciones de las tasas de cotización sin los debidos estudios actuariales, subcotización durante la vida activa para luego sobrecotizar durante los dos últimos años exigidos para el cálculo del salario base. También sucesivas gestiones ineficientes, tanto en el sistema básico como en el complementario, pusieron al régimen de pensiones al borde de la bancarrota. En definitiva, se amenazó a la seguridad de los actuales y futuros jubilados. En el artículo anteriormente citado, Bocángel se refiere a que los trabajadores debido a la mala administración del sistema básico no pueden vivir en la “incertidumbre de tener una renta de vejez miserable”. Luego hace referencia a la desconfianza que mostraban los docentes del Magisterio Fiscal de aumentar sus contribuciones al seguro complementario porque temían que sus aportes “corran la misma suerte de los superávit del seguro básico de invalidez, vejez y muerte, o sea ser absorbidos por el seguro de enfermedad-maternidad, para cubrir sus cuantiosos déficit”.

Aunque la discusión de la reforma al Sistema de Pensiones ha permitido aumentar la conciencia de lo que ocurrió con el viejo sistema, especialmente entre la población asegurada, ha logrado también un conocimiento, aunque todavía superficial, del nuevo. Muchos de los asegurados que aportaban al SRBD y ahora lo hacen al SCICD, desconocen, total o parcialmente los beneficios de los que eran y son acreedores o de qué forma los ha perjudicado o puede lesionar sus derechos. Por la forma en que se introdujo el nuevo sistema (licitación pública internacional) en la que ganaron las dos empresas dispuestas a cobrar las más bajas comisiones por administración de los portafolios de inversión, no se desarrolló una fuerza de ventas equivalente a la de los sistemas chileno o argentino, que ofrece permanente información a los potenciales afiliados dispuestos a cambiarse de AFP. Más aún, en Bolivia durante los primeros cinco años de funcionamiento del SCICD, que concluyeron el 1 de mayo de 2002, considerados de exclusividad para las dos únicas AFP autorizadas para funcionar como tales, el traspaso de una AFP a la otra no

3 La Constitución Política de Estado, en su Art. 158, establece que es obligación del Estado defender el capital humano protegiendo la

salud de la población, asegurando sus medios de subsistencia y rehabilitando a las personas inutilizadas. También indica que debe propender al mejoramiento de las condiciones de vida del grupo familiar. Asimismo, enumera los principios que deben regir a la Seguridad Social. Añade que debe cubrir enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, paro forzoso, asignaciones familiares y vivienda de interés social.

4 Así, en julio de 1974, Alfredo Bocángel, que se desempeñaba como Presidente del Instituto Boliviano de Seguridad Social (IBSS), institución encargada de la supervisión de las entidades de seguridad social, escribía en la publicación periódica de esa institución: “.....si se logran las modificaciones exigidas por diferentes sectores laborales en las bases del Código de Seguridad Social, tales como nueva tasa de aportes laboral y patronal, nuevos sistemas financieros, incremento de salario tope, nuevo sistema de cálculo y valor de rentas mínimas, el seguro básico podrá otorgar rentas honorables y muchos sectores laborales no tendrían necesidad de exigir la implantación del seguro complementario para evitar mayores contribuciones.” (Bocángel, 1993).


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estaba permitido. En consecuencia, actualmente existe todavía un gran desconocimiento en la sociedad boliviana de lo que es el régimen de largo plazo de la seguridad social.5

B. La transición del Sistema de Reparto de Beneficio Definido (SRBD) al Sistema de Capitalización Individual de Contribución Definida (SCICD)

Si bien en Bolivia se eliminaron las instituciones del SRBD, al crearse el SCICD, no es posible realizar el paso de un sistema a otro sin un proceso de transición. En consecuencia, al menos se tiene que crear: (i) el marco institucional que atienda el pago de jubilaciones que deja el SRBD; (ii) un medio que represente los aportes que los afiliados traspasados hicieron al sistema anterior, y (iii) el proceso que permitirá financiar los recursos que demande el pago de esos aportes.

En cuanto al marco institucional, se creó la Dirección Nacional de Pensiones (DNP)encargada del cálculo de las pensiones de las personas que cumplieron las condiciones exigidas en el SRBD.6 Los cambios en la normativa con relación al anticipo de la jubilación en 5 años para hombres y mujeres, con el descuento del 8% por año de anticipo, ampliaron el universo de jubilados en ese sistema.

Para reconocer los pagos realizados al SRBD de los afiliados que se vieron obligados a traspasarse al nuevo sistema, se instituyó la Compensación de Cotizaciones. Un pago que no concede intereses y, en promedio, se aproxima a un pago de dos terceras partes de los aportes realizados al viejo sistema. Responde a la siguiente fórmula: el 70% del salario de octubre de 1995 (o el del último mes de aporte previo a esta fecha) multiplicado por el número de años aportados al SRBD, dividido entre 25. La lógica de esta fórmula es, por un lado, simplificar el cálculo de la compensación y, por otro, modificar de manera gruesa el tiempo necesario para obtener el 70% de tasa de reemplazo, de 15 a 25 años.

La transición develó la deuda que el viejo sistema ocultaba en las insuficientes reservas actuariales que mantenía. Esa deuda se estimó en cerca de $US 2 000 millones a precios de 1996 y que ascenderá hasta su punto máximo el 2015 cuando significaría el 1.6% del Producto Interno Bruto (PIB). El mecanismo financiero implantado para financiar esta deuda obliga a las AFP a invertir el Fondo de Capitalización Individual (FCI) en Bonos del Tesoro hasta un monto de $US 180 millones por año.

Esta situación, no obstante la reforma, aproxima al nuevo sistema boliviano el viejo sistema de reparto que se eliminó, debido a que:

1. Genera la típica bolsa común en manos del Estado propia del SRBD, conformada por los aportes de los activos, para pagar a los pasivos.

2. Si bien el Estado paga una tasa de interés del ocho por ciento por la deuda contraída y la respalda con la emisión de Bonos del Tesoro, esteriliza la capacidad de estos recursos para impulsar la actividad bursátil, elimina la diversificación de la cartera administrada por las AFP y, por lo tanto, concentra la inversión en un solo título y un único emisor, aumentando el riesgo de la misma.

5 Durante el “periodo de exclusividad” sólo los cambios de lugar de municipio de residencia, de una región de exclusividad a la otra,

permitían cambiarse de AFP. La exclusividad concluyó el 1 de mayo de 2002 y la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVS) convocó a una nueva licitación con similares características a las que tuvo en este periodo y definió una apertura del mercado para abrir el sistema a la participación de una AFP adicional. “En cumplimiento del mandato legal que ordenaba abrir el mercado de pensiones, la SPVS invitó a firmas nacionales e internacionales, e incluso a consorcios, a competir en un proceso de licitación del que debía surgir una administradora de fondos de pensiones adicional. Sin embargo, la misma tuvo que ser declarada desierta ante la inexistencia de postulantes”. Curiosa situación informada por la revista ABC, Economía y Finanzas, de octubre de 2002, sobre la base de entrevista que realizó al ex-Superintendente de Pensiones, Pablo Gottret.

6 También se creó la Unidad de Reordenamiento que tomó a su cargo el registro y liquidación de los activos fijos y financieros que poseían los entes ejecutores del SRBD.


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3. El viejo sistema no desarrolló un sofisticado mecanismo de inversión equivalente al diseñado en la Ley Nº 1732 de Pensiones y el Decreto Supremo Nº 24469 que la reglamenta. No obstante, la innovadora inclusión en el sistema reformado es meramente enunciativa al no aplicarse efectivamente. Se elimina así, en los hechos, uno de los esperados valores agregados del SCICD y, de esta manera se aproxima al SRDB.

C. El Sistema de Capitalización Individual

1. Marco jurídico El nuevo sistema de pensiones, denominado Seguro Social Obligatorio (SSO), ha sido

establecido por la Ley de Pensiones Nº 1732 del 29 de noviembre de 1996. El objetivo es asegurar la continuidad de los medios de subsistencia de los ciudadanos en el largo plazo, en cumplimiento del Art. 158 de la Constitución Política del Estado. Asimismo dispone el destino y administración de los recursos que benefician a los ciudadanos bolivianos de conformidad con la Ley de Capitalización de 21 de marzo de 1994. Esto es, establece el Fondo de Capitalización Colectiva (FCC) y su beneficio el “Bonosol”,7 destinado a los ciudadanos bolivianos mayores de 21 años al 31 de diciembre de 1995. Este beneficio consiste en el pago de una pensión asistencial que no exige aportes a este grupo poblacional y se hace efectivo cuando el individuo alcanza los 65 años.

El Bonosol fue modificado por la Ley de Propiedad y Crédito Popular (PCP); Nº 1864 de 15 de junio de 1998. Se redujo de $US 248 a $US 60, denominándolo “Bolivida” e hizo beneficiarios del mismo a los mayores de 50 años al 31 de diciembre de 1995, sobre la base del 30% de las acciones de las principales empresas privatizadas. Para los comprendidos entre 21 y 50 de años de edad al 31 de diciembre de 1995 creó la Acción Popular, que es un título valor que tiene su respaldo en una cartera subyacente creada por el 70% de los títulos de las empresas capitalizadas o privatizadas. Esta ley enuncia que está orientada a facilitar el acceso a la propiedad y al microcrédito, ampliando los servicios financieros a sectores postergados que pueden utilizar la Acción Popular como colateral. Se estima un valor nominal de $US 500 a esta acción.8 El recientemente posicionado Presidente de Bolivia, 6 de agosto de 2002, incluyó en su programa de gobierno la restitución del Bonosol y ha impulsado la aprobación de una Ley que abroga la Ley PCP y restituye el Bonosol. Esta Ley fue promulgada el 4 de noviembre de 2002.

2. Particularidades del Sistema de Capitalización Individual de Contribución Definida (SCICD) boliviano

La reforma boliviana del sistema de pensiones, instauró la capitalización individual de los aportes individuales dentro de los lineamientos instaurados por la reforma chilena. Vale decir administración privada de fondos en fideicomiso a entidades denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Sin embargo, el desarrollo del nuevo sistema responde al estudio de las debilidades y fortalezas que los diseñadores encontraron en el estudio previo que realizaron de las experiencias de Perú, Colombia, Chile (Guérard y Kelly, 1997), Argentina y otras experiencias como la de Australia. Si bien, en muchos aspectos, el diseño boliviano repite el diseño chileno,

7 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), califica al Bonosol como un efímero programa para establecer una red de protección

social para ancianos que ha atravesado por una serie de dificultades como el del insuficiente financiamiento y una demanda más extensa de la esperada debido, principalmente, a la limitada capacidad de documentar a los ancianos beneficiarios. Encuentra características progresivas y regresivas en el beneficio porque representa a la vez una proporción mayor del ingreso de los pobres pero son éstos los que tienen una menor esperanza de vida al nacer (60 años). El Bonosol significa cerca del “42% del salario mínimo anual, el 42% de la línea de pobreza rural, y el 91% de la línea de la pobreza extrema en las zonas rurales”. (BID, 2000).

8 La Ley de Pensiones ha sido reglamentada por medio del Decreto Supremo Nº 24469. Por su parte la Ley de Propiedad y Crédito Popular ha sido reglamentada mediante el Decreto Supremo Nº 23813.


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presenta algunas innovaciones y modificaciones únicas (von Gersdorff, 1977) como la creación del FCC que vinculó el nuevo sistema de pensiones con el proceso de capitalización de las empresas públicas, para permitir el pago del Bonosol y, posteriormente, su modificación al Bolivida y la Acción Popular.

Asimismo, entre las diferencias, se encuentran la modalidad de licitación para determinar las AFP que se hicieron cargo de esta industria tomando como base de adjudicación la comisión más baja por administración de portafolio. Esta condición ha dado como resultado el sistema de pensiones administrado privadamente, más barato del continente así como la reducción de la fuerza de ventas a un mínimo imprescindible (Queisser, 1999). De la misma manera el marco regulador, con una estructura centralizada nacionalmente bajo el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), “para la regulación de los diferentes sectores financieros parece ser único” comparado con Colombia, Chile, Argentina, Canadá, países de Europa Oriental y Central. El sistema centralizado que, por su efectividad reguladora, más se le aproxima es el de Singapore (Slade, 1997).

Otra diferencia en el modelo boliviano es la inclusión de la modalidad de pago de pensiones denominada Mensualidad Vitalicia Variable (MVV) y la exclusión de pagos programados, que abren la posibilidad de que el jubilado se quede sin fondos para continuar recibiendo una pensión. La MVV consiste en la alternativa que tiene el aportante a punto de jubilarse de escoger una anualidad a pagarse por la AFP9 o un Seguro Vitalicio que paga un monto fijo por contrato con una entidad aseguradora. Ambas de carácter vitalicio para eliminar el riesgo de los pagos programados. Las MVV permiten incorporar al jubilado en un grupo que le evita el riesgo de quedarse sin fondos para una pensión al calcular anualmente el pago mensual que recibirá incluyendo las ganancias de la inversión iguales a las del FCI y descontando los pagos que han cesado de otras cuentas debidas a muertes en el grupo. Su condición de variable está en función a estos dos elementos que se utilizan para su cálculo anual. (Guérard y Kelly, 1997, Bonadona, 1999).

También en el esquema boliviano se buscó la más rápida eliminación del SRBD. La Ley de Pensiones obligó a que los afiliados menores de la edad límite, 50 para mujeres y 55 para hombres, se traspasen al nuevo sistema La excepción se aplicaba únicamente a aquellos con “rentas en curso de adquisición”, cuya jubilación se encontraba en trámite y a aquellos que habiendo superado la edad límite, continúan trabajando y podían escoger entre ingresar al SCICD o aportar en una AFP hasta el momento de jubilarse y traspasar su capital acumulado al Tesoro para engrosar los fondos del sistema de reparto.10 Posteriormente, mediante Resolución Ministerial (RM) Nº 1361, se rescató el concepto del viejo Código de Seguridad Social referido a la anticipación de la jubilación para las personas que tenían 5 años menos que la edad mínima requerida y cumplían los requisitos de al menos 15 años de aporte o 180 cotizaciones mensuales. La RM fijó también la fecha límite de aplicación de estos requisitos hasta el 1 de mayo de 1997. La norma establece un descuento del 8% por cada año de anticipación y el plazo de inicio de presentación de trámites ha sido varias veces prolongado, siendo la última fecha el 31 de diciembre de 2001. También se modificó el requisito de una densidad de cotizaciones de 24 meses por una de 12 meses.11

9 Todos los países en América Latina que cuentan con un SCICD, excepto Bolivia, incluyen la modalidad de pago programado sobre

la base del saldo en la Cuenta Individual. 10 Decreto Supremo Nº 24586 de 29 de abril de 1997. 11 Aunque la medida perjudica a la gran mayoría de los que se acogieron a ella, especialmente a las mujeres, el inapropiado nombre

que se le dio a esta modalidad de “jubilación con reducción de edad” pudo haber generado un especial atractivo por la esperanza que su denominación se haga realidad. Un análisis de los efectos de esta medida es la parte central del presente trabajo. Resolución emitida el 4 de diciembre de 1997, determinó al 1 de mayo de 1997 como referencia de corte para considerar edad y aportes, por ser la misma establecida como fecha de inicio del nuevo sistema.


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3. Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) Las AFP son instituciones privadas dedicadas a la administración de los fondos de

pensiones. Las AFP son sociedades anónimas, por lo tanto, tienen socios que aportan un capital para constituir la empresa administradora como tal. El capital de la sociedad se encuentra claramente diferenciado de los fondos que administra.

Los fondos administrados no se confunden con el capital de la sociedad anónima, como ocurre en los bancos donde uno deposita su dinero en cuentas de ahorro, y éste se confunde con el capital del banquero. La AFP, por el contrario, recibe dinero ajeno, lo administra y lo invierte. El total del dinero invertido más la rentabilidad obtenida ingresan a acrecentar el capital que va a financiar las pensiones de los afiliados. En Bolivia, la licitación pública internacional fijó el máximo número de AFP en dos y prestan servicios al público desde el 5 de mayo de 1997. Éstas son: Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA) Previsión AFP S.A., y AFP Futuro de Bolivia. Como sociedades anónimas, registraron en sus estados financieros de 1998, patrimonios de Bs. 33 312 168 y Bs. 32 560 754, respectivamente.

Para la prestación de los servicios de las AFP, se estableció una división territorial del país vigente hasta el 1 de mayo de 2002: El norte para el consorcio empresarial Argentaria/Investment Corporation (INVESCO)/Fondo de Ayuda para el Desarrollo (FADES). El sur para la empresa del Banco Bilbao Vizcaya Argentaria. Además, se conforma una zona compartida por ambas: las ciudades del eje central conformada por La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.12

Las AFP en Bolivia, como parte de sus operaciones en el campo de pensiones, administran dos fondos. Está, por un lado, el Fondo de Capitalización Individual (FCI), formado por todos los recursos aportados por los afiliados y sus empleadores. A la apertura de las AFP, este fondo partió de cero en la fecha de inicio, 1 de mayo de 1997. Para fines de 1998 había acumulado 1 863 millones de Bolivianos y hasta diciembre de 2001 el total acumulado llegó a 5 945 millones de Bolivianos (cuadro 1), suma que significa el 26% del PIB.

Cuadro 1

TOTAL RECAUDACIONES GLOBALES DESDE LA FECHA DE INICIO (En bolivianos)

1997 1998 1999 2000 2001 Total

605 042 098 1 257 590 712 1 323 343 499 1 311 011 441 1 448 385 338 5 945 374 089

Fuente: Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVS), Memoria, 2001.

Por otro lado, se tiene el Fondo de Capitalización Colectiva (FCC), constituido por algo menos del cincuenta por ciento de las acciones de cinco de las seis más importantes empresas públicas incluidas en el proceso de capitalización que, al concluirse, dieron paso a la formación de diez empresas privadas. El valor total de estas acciones a junio de 2001 alcanza a $US 1 537 millones (SPVS, 2001). De esta manera, cada AFP cuenta con un FCC algo mayor a los $US 768 millones. Incluidos recursos de alta liquidez, el FCC de ambas AFP alcanza la suma total de $US 1 581 millones, que significa casi el 20% del PIB.

12 Hasta el momento en que se escribe este trabajo, después de la declaratoria de desierta de la licitación internacional, la

Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros (SPVS), no ha tomado nuevas acciones para definir cómo se abrirá el mercado de AFP. Tampoco se ha definido cómo se pueden dar los traspasos entre ambas AFP al haberse terminado el tiempo de vigencia de la división territorial. Aunque estos traspasos podrían darse sin una reglamentación adicional, ninguna de las dos AFP ha tomado acción alguna, lo cual podría hacer suponer un acuerdo implícito o explícito, no público, entre ambas.


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4. El Fondo de Capitalización Individual (FCI) Las AFP reciben de los empleadores, que operan como agentes de retención, los aportes

laborales y patronales. La tasa de cotización para la jubilación por vejez está fijada en 10% y 1.71% del total ganado (monto no afectado por ningún descuento) como prima para el seguro de riesgo común (Min. Prev. Soc., 1996, capítulo III). Ambas son pagadas por el afiliado. Adicionalmente, el empleador paga una prima de 1.71% del total ganado destinada al seguro por riesgo profesional.13 La Ley de Pensiones regló la comisión por administración de las AFP en 0.5% a pagarse por el afiliado. Adicionalmente, éste paga a la AFP, aunque indirectamente, una comisión de 0.23% por administración de portafolio. Ésta se descuenta anualmente de los saldos totales de los fondos administrados y fue el menor porcentaje propuesto en la licitación pública para esta comisión, la condición fundamental para la adjudicación de la administración de los fondos de pensiones.

Los recursos captados por las AFP deberían ser invertidos en su totalidad en bolsas autorizadas, por medio de agentes de bolsa. Sin embargo, dada la coyuntura fiscal generada por la transición del viejo al nuevo sistema, las AFP deben invertir hasta $US 90 millones cada una en Bonos del Tesoro y prácticamente constituyen el total de las cuentas individuales destinadas al pago de pensiones por vejez.14 El Estado no tiene todavía definido por cuantos años más se tendrán que realizar estas operaciones que, en los hechos, hacen que este nuevo sistema equivalga a un sistema de reparto.15

Pasada la coyuntura mencionada, recién las AFP realizarán una política de inversiones regida dentro los límites establecidos en el Reglamento de la Ley de Pensiones. Éstos se establecen tomando en cuenta al emisor, al tipo de título, sean acciones, bonos a corto plazo, bonos a largo plazo, bonos convertibles en acciones, depósitos a plazo fijo, etc. Se establecen criterios considerando una serie de condicionantes que se expresan en límites máximos de inversión (Min. Prev. Soc., 1996, capítulo VII).

5. El Fondo de Capitalización Colectiva (FCC) El otro fondo administrado por las AFP es el FCC. Como ya se indicó, al finalizar el proceso de

capitalización quedó conformado por menos del cincuenta por ciento de las acciones de las diez empresas originadas en virtud del proceso y la desintegración de cinco monopolios estatales.16

Al presente, las acciones que se incluyen en el FCC no tienen valoración de mercado. Para ello, las empresas además de registrar sus respectivas acciones en la Bolsa Boliviana de Valores, deben iniciar transacciones con una masa crítica de valores que, mínimamente la ley considera debe ser al menos del 5% de cada acción que conforma la cartera del FCC. Recién, a partir de ese momento se marcarán precios y las acciones llegarán a valorarse al interior del mercado de valores.

13 Los porcentajes para los seguros de riesgo común y riesgo profesional fueron inicialmente fijados en 2.5% del total ganado cada

uno. Después de cuatro años de aplicación la SPVS, disminuyó este porcentaje porque las reservas de estos seguros superaron las previsiones actuariales de los fondos formados con estos recursos. Ambos seguros operan dentro de la lógica de reparto.

14 Se excluyen de este requisito los fondos comunes formados para cubrir los riesgos comunes y profesionales, cuyos montos se invierten de acuerdo a los límites establecidos en el Reglamento de la Ley de Pensiones.

15 En Bolivia se decidió este tipo de financiamiento del déficit heredado del viejo sistema de reparto frente a otras opciones que se presentan para financiarlo, como son el uso de impuestos o los pagos obtenidos por la privatización de las empresas públicas (Arrau y Schmidt-Hebbel, 1994). Claramente esta última opción fue eliminada en Bolivia con la modalidad de capitalización y al crearse el FCC con su beneficio el Bonosol.

16 Las empresas privadas resultantes del proceso de capitalización son Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), Ferroviaria Oriental, Ferroviaria Occidental, Petrolera Andina, Petrolera Chaco, Transredes, Lloyd Aéreo Boliviano y las tres generadoras eléctricas: Corani, Valle Hermoso y Guaracachi.


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Mientras tanto, la base de la valoración de las acciones es la resultante de las licitaciones que conformaron el proceso de capitalización de las empresas públicas. El valor del 50% pagado por los socios estratégicos por las diez empresas capitalizadas, alcanzó a $US 1 670 471 530.

La administración del FCC consiste en vender las acciones que lo conforman tratando de obtener el mejor retorno posible, comprar títulos con rendimientos mayores. Se debe buscar el aumento de la rentabilidad de los recursos que son de los ciudadanos bolivianos mayores de 21 años al 31 de diciembre de 1995 y disminuir los riesgos por medio de la diversificación del portafolio.

6. El diseño de la industria de AFP en Bolivia La reforma del sistema de pensiones exigió un análisis previo que puso en consideración

varios aspectos, entre los que destacan:

a) El poco atractivo mercado de pensiones. El viejo sistema tenía 306 698 activos y 114 616 mil pasivos a finales de 1994. Un mercado pequeño comparado con países vecinos. Para cualquier estimación, la inclusión de 900 mil asalariados como mercado potencial hubiese sido demasiado optimista, debido a que cerca de un tercio de éstos obtienen ingresos demasiado bajos como para incluirlos en el seguro de jubilación tal y como está definido actualmente. Por ello, de manera más realista, se consideró que el mercado en los primeros años del nuevo sistema, puede esperar ampliar la cobertura hasta unas 700 mil personas. Cifra a la que efectivamente se aproxima en 2002. Desde el 1 de mayo de 1997 hasta junio de 2001, los afiliados alcanzaron la cifra de 655 231, aunque los que efectivamente cotizaron alcanzaron a 614 600 individuos; un 6% menos entre las mismas fechas.

b) Un mercado de valores de reciente creación susceptible a sobrecalentarse fácilmente incluso si se logra que todas las sociedades anónimas existentes se registren y transen acciones en la Bolsa Boliviana de Valores.

c) Pocos inversionistas nacionales potencialmente dispuestos a colocar sus recursos en la industria de AFP, a la vez que otorguen la confianza necesaria y la solvencia exigida. Los que tenían más probabilidades de invertir en AFP eran 12 bancos que, en conjunto, no superaban un capital total de algo más de 300 millones de dólares.

d) La percepción de desconfianza del ciudadano respecto al SRBD.

D. Ausencia de enfoque de género

Se puede afirmar que tanto el SRBD como el SCICD fueron concebidos y diseñados con muy poca o ninguna previsión de las diferencias de género. Los proyectistas de la normativa fueron, en alto grado, inconscientes de los efectos que se causan en los beneficios por: (i) las diferencias salariales y condiciones de trabajo que las mujeres tienen para una misma experiencia y educación, así como por la segmentación de género del mercado laboral, (ii) la mayor discontinuidad laboral femenina como población económicamente activa, (iii) la doble jornada laboral que las mujeres practican y, en el caso específico del SCICD, (iv) la mayor longevidad de las mujeres que se combina con tablas de mortalidad diferenciada por sexo para el cálculo de pensiones.

Por otra parte, las instituciones del SRBD,17 no proporcionaban información de ninguna clase para prevenir las consecuencias en la calidad de vida de las mujeres a partir del momento de

17 Fondo de Pensiones Básicas (FOPEBA), Fondos Complementarios, primero el del Instituto Boliviano de Seguridad Social (IBSS) y

luego el del Instituto Nacional de Seguros de Pensiones (INASEP).


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su jubilación. Tampoco lo hacen actualmente ni las AFP ni la Intendencia de Pensiones del nuevo sistema. En este sentido, no existe divulgación de información acerca de temas tales como las implicancias que tiene la anticipación de la jubilación o el resultado de las considerables diferencias en la esperanza de vida entre hombres y mujeres. En Bolivia los efectos en los beneficios que las situaciones mencionadas causan no se han tratado públicamente por parte de autoridades, o en ningún estudio anterior al presente.

La legislación boliviana refleja la concepción jurídica que se ha plasmado en la sociedad latinoamericana de los siglos pasados. Los aforismos latinos, tan apreciados entre los juristas de la región, son claras manifestaciones de las concepciones que guían y han guiado las legislaciones del continente. En este sentido, uno de tantos aforismos referidos a la mujer, escogido como pudo haberse escogido cualquier otro, dice: Dum femina plorat, decipere lo borat que quiere decir “Mientras la mujer llora, trata de engañarte”.

La cita precedente retrata la prejuiciosa concepción y, el carácter universal de la forma en que las leyes han considerado tradicionalmente a la mujer. Esta concepción no sólo no considera que las mujeres se encuentran en diferentes y peores condiciones que los hombres, si no que además, rechaza cualquier queja o reclamo al respecto. No obstante, el condicionamiento del pensamiento y las conductas sociales superan los estrechos límites del ámbito jurídico y se infiltran en sistemas, políticas y estructuras que se diseñan para responder a las necesidades de los miembros de la sociedad sin tomar conciencia de las injustas diferencias que perpetúan. Las mujeres deben conocer cómo las condiciones laborales en que actúan cotidianamente condicionan su futuro bienestar. Deben exigir mejor información sobre el sistema de pensiones para conocer más acerca de sus consecuencias. Deben entender y hacer entender a la sociedad que existen modalidades diferenciadas en el cálculo de beneficios que las sancionan injustamente y que el engaño está dirigido a ellas y no viceversa.


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III. Información y bienestar en los sistemas de pensiones

El presente estudio considera que el análisis de los sistemas de pensiones se facilita desde una perspectiva de la función de “agente” o “principal” que asumen sus centrales componentes: (a) Estado; (b) entes ejecutores o administradores, y (c) empleadores y afiliados; así como del examen de los flujos de información que se desarrollan entre ellos. El componente género es introducido precisamente con relación al manejo de la información que se ofrece a las afiliadas. Las formas genuinas, sesgadas, prejuiciadas, o inexactas de la información que fluye entre los componentes tienen directas consecuencias sobre su bienestar y los intereses que defienden. En este enfoque se hace necesario considerar a los referidos componentes actuando como entidades colectivas, a la vez que observar los comportamientos de los elementos que integran esas distintas colectividades.18

En esta dirección, se observa que el Estado asume, por un lado, las características de “principal” en cuanto se arroga la representación de los afiliados en su conjunto, establece las reglas (leyes y normas reglamentarias) que guían a los sistemas y se impone la obligación de hacerlas cumplir. En este sentido, asume los valores, juicios y prejuicios de la sociedad. De esta manera, en ciertas circunstancias, las leyes exigen conductas que, en apariencia, pueden dirigirse a beneficiar un grupo, cuando en realidad perjudican su bienestar.

18 Para este tipo de análisis es útil introducir conceptos desarrollados en las llamadas economía de la información y economía del

bienestar. La combinación de ambas facilita una aproximación a la economía política de los sistemas de pensiones, sean éstos públicos o privados, de beneficio definido o contribución definida, de reparto o de capitalización individual.


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Claras manifestaciones de estas exigencias jurídicas se presentan en los códigos laboral y de seguridad social que, por ejemplo, definen edades diferentes de jubilación para hombres y mujeres, excluyen a niñas, niños y adolescentes menores de 18 años de la legislación laboral y, por tanto, de los regímenes de la seguridad social en cuanto trabajadores. Por otra parte, el otorgamiento de tres meses de permiso pagado antes o después del parto se traduce en un uso discriminatorio de la norma en contra del empleo de mujeres en edad de procreación, aduciendo que significa mayores costos laborales, lo cual no es exacto y sólo es una expresión más del difundido prejuicio de los empleadores. De la misma manera, esta forma de discriminación manifiesta el mito prevaleciente con relación a que la protección de la maternidad necesariamente conlleva mayores costos (OIT, 2000).19

Por otro lado, el Estado también puede desenvolverse como “agente” cuando se instala en condición de administrador, en cuya función intentará enmarcarse dentro lo que el propio Estado, como “principal”, en su calidad de poder legislativo, ha promulgado como ley.

Al mismo tiempo el Estado, como “principal”, asume el rol de superintendencia. Se encarga, por lo tanto, de que cada componente del sistema cumpla su función. No obstante, al interior del Estado los papeles de “principal” y “agente” ingresan en conflicto e incluso se corre el riesgo de que puedan coludirse para cultivar una variedad de intereses personales y de grupo. En ese sentido, la dualidad de roles que desempeña el Estado puede generar las posibilidades para germinar alianzas, favorecer o rechazar prebendas y privilegios, así como facilitar o impedir el desarrollo de condiciones propicias para alcanzar la equidad y la eficiencia, haciendo que estos objetivos, se contrapongan o favoreciendo uno e imposibilitando otro.

Los entes administradores de los sistemas de pensiones pueden ser públicos o privados, pero siempre actúan como agentes. Son los encargados de operar el sistema de acuerdo a las premisas que el Estado ha definido jurídicamente. En algunos casos, se adecuan a las leyes buscando su justo cumplimiento o, en otros, tratan de develar los intersticios que la ley oculta para desarrollar alianzas espurias con los organismos estatales y partidos políticos, o cabildear para cambiar las reglas que afectan sus intereses, utilidades o expansión corporativa. Los individuos que los conforman pueden proceder con total transparencia, o responder a consignas partidarias que prohíjan lealtades distintas a los objetivos definidos por la norma para las instituciones administradoras de pensiones, mantener abierta o encubiertamente conflictos de interés entre los vínculos empresariales a que efectivamente sirven y el mandato que el sistema les confiere.

Los afiliados y empleadores claramente operan como principales, puesto que son los aportantes y beneficiarios del sistema. Si el diseño del sistema, reflejado en la norma que lo rige, abre una ventana de oportunidad para extraer ventajas; por lo general, el individuo la utilizará incluso a costa, y a sabiendas o no, del perjuicio colectivo que puede generar.

De cualquier forma en que se observen a los componentes descritos de un sistema de pensiones, éstos disponen de recursos destinados a maximizar sus respectivas funciones de utilidad. Lo pueden hacer desempeñándose como las normas lo exigen y, por lo tanto, fieles a los objetivos jurídicamente definidos. Sin embargo, en muchos casos, la búsqueda de la maximización de la utilidad puede chocar con la maximización del beneficio social. Es decir, en el momento que uno de los agentes o los principales, privilegia intereses particulares intentando maximizarlos, permitidos o no por el marco jurídico, se engendran dilemas de equidad ya intergeneracionales, ya de género, o de inclusión social. Iniquidades que exigen la definición de políticas sociales que tiendan a la reversión de las situaciones así generadas.

19 Al respecto, un estudio realizado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el año 2000 en Argentina, Brasil, Chile y

México sobre los costos laborales de la protección a la maternidad y a la infancia demuestra que, en las condiciones actuales, éstos no encarecen la mano de obra femenina y que ésta tiene un menor costo que la masculina. Este trabajo se encuentra en fase de edición. Una síntesis de sus resultados puede ser consultada en OIT.


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IV. Método utilizado: criterios de diagnóstico

Seis son los criterios que se utilizan para realizar el diagnóstico de los sistemas de pensiones en Bolivia desde la perspectiva de género. El sexto se lo desarrolla al final de consideraciones separadas para cada sistema.

a) El primer criterio analiza las cotizaciones realizadas por los afiliados. Se aplica el cálculo actuarial que incorporan los sistemas para fijar la renta o pensión,20 que obtienen ambos sexos. Esto permite cuantificar el beneficio que reciben y determinar si existen subsidios cruzados entre géneros. En este sentido, se observa si los sistemas ejercen alguna clase de transferencias de bienestar y si incluyen mecanismos que favorecen la equidad o la debilitan.

b) En segundo lugar, tomando en cuenta el sexo de los afiliados, observamos si en los sistemas existen condiciones que den paso al riesgo moral21 y que por lo tanto, permitan transferencias de recursos colectivos de los entes gestores del sistema hacia individuos en particular. Estos “beneficios” se pueden lograr con actos que no han sido previstos por las normas o aprovechando las debilidades

20 El beneficio de jubilación por vejez recibe distintos nombres en el sistema de reparto y en el de capitalización individual, de acuerdo

a ley de pensiones de Bolivia. En el primero se denomina renta y en el segundo pensión. En el presente estudio ambos términos se usan sin hacer esta distinción.

21 Para este punto, entenderemos el riesgo moral como una acción oculta por parte de uno o varios afiliados que, aprovechando situaciones no definidas en las normas, o quebrantando éstas por la debilidad institucional prevaleciente en la sociedad, obtiene un beneficio adicional ilícito pero no necesariamente ilegal. El costo de tal acción recae en los recursos administrados por un ente gestor, o en el Estado vía impuestos.


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institucionales de los entes gubernamentales e, incluso, como resultado de la corrupción. Estas transferencias son provocadas, en consecuencia, por el riesgo moral que el marco institucional y jurídico del sistema consiente, lo hace vulnerable y tolerante frente a la disminución de las reservas comunes dentro de los distintos tipos de seguro que se ofrecen en los sistemas de pensiones.

c) En tercer lugar, se analiza la existencia de selección adversa por parte de los entes gestores, que permiten flujos de información distorsionados o la falta de otorgamiento de la necesaria información acerca de los derechos de los afiliados y cómo ésta discrimina entre los sexos. De esta manera afectan negativamente los beneficios a los que son acreedores los afiliados. Si bien, la selección adversa supone la manipulación de los flujos de información que se generan en los entes administradores y, por lo tanto, proporciona recursos a favor de estos operadores y/o los empleadores, detrás de estas acciones se encuentran, en mayor número, a mujeres que hombres poco informadas de sus decisiones de jubilación temprana, por ejemplo, o abierto engaño de empleadores que no cotizan aprovechando su condición de agente de retención.

d) Otro elemento a considerarse en el diagnóstico es la fortaleza de la supervisión y fiscalización de los sistemas haciendo las respectivas diferencias entre los géneros. Para evitar el engaño que los criterios hasta ahora mencionados permiten identificar, la supervisión y la fiscalización tendrían que ser sólidas institucional y jurídicamente, así como rigurosas en la aplicación y sanción de las leyes. A la vez tienen que ser independientes del poder político y de las influencias que las empresas o instituciones empleadoras ejercen para mantener marcos jurídicos que atentan contra los afiliados en su conjunto o contra las mujeres en particular.

e) El quinto aspecto a incluirse se refiere a la existencia de un mecanismo de mercado o mecanismos equivalentes en el sistema de pensiones, que deriven en condiciones de competencia y por lo tanto, permitan aproximarse a equilibrios equitativos en la distribución del bienestar social. La presencia de equilibrios equitativos puede incidir por ejemplo en remuneraciones iguales por el mismo tipo de trabajo, así como su ausencia puede conllevar beneficios ocultos por manejos poco claros de reservas, etc. Los mercados pueden facilitar el uso eficiente de recursos cuando más se acercan al concepto de libre competencia, especialmente los financieros en cuanto a la inversión de reservas actuariales. Asimismo proporcionan elementos de comparación de la realidad con situaciones idealmente definidas por ese mecanismo. También generan información comparable desde el punto de vista de precios (comisiones pagadas a los administradores), calidad de los beneficios, atención al afiliado, etc.

f) Complementariamente a los criterios utilizados se añade un sexto que refleja las condiciones laborales generales y como éstas redundan en los resultados de los beneficios de ambos sistemas.


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V. El Sistema de Reparto y Beneficio Definido (SRBD) en Bolivia

a) El primer criterio incluye un análisis de subsidios cruzados con relación a las cotizaciones efectuadas en función de las pensiones que perciben los afiliados y la forma en que el beneficio definido permite esas transferencias y así tiene consecuencias sobre la equidad entre los géneros. Aplicando cálculo actuarial, con los datos que se disponen, se analizan situaciones para el SRBD.

Tanto hombres como mujeres, obtienen rentas definidas por la densidad de cotizaciones y el salario base, calculado como el promedio del último año de trabajo.22 Una densidad de al menos 180 cotizaciones (o el equivalente a 15 años de aportes continuos o discontinuos) permite obtener una tasa de reemplazo del 70%, compuesto por un 40% del salario base como renta básica y 30% del salario base como renta complementaria. Se añade el 1% en la básica por cada año adicional o 12 cotizaciones efectuadas por encima del período mínimo de 15 años hasta un máximo de 50%. En el caso de la renta complementaria la adición es de 2% por año, igualmente hasta alcanzar el 50%. La suma de ambas pensiones, por lo tanto, no puede superar un máximo de 100% del salario base.23 Claramente para

22 Hasta 1998 se tomaban en cuenta los salarios de los dos últimos años. Esto fue modificado cuando se aplicó la mencionada medida

denominada “jubilación con reducción de edad”. 23 En caso de no alcanzar a la densidad de cotizaciones reunida en 15 años de aporte, se hace un pago global. Se sigue el

procedimiento señalado para el cálculo de la renta y se multiplica el valor de la misma por el doble de años aportados. Esta suma se paga por una sola vez.


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alcanzar este porcentaje se requieren 25 años de aportes. Si la persona trabajó más allá de este período no se traduce en un incremento de su renta. Toda cotización adicional, por lo tanto, pasa a conformar el aporte al fondo común que apoya la solidaridad del sistema. En caso de que el salario base supere los Bs. 4 000 se toma el 30% del excedente para aplicarle los mismos criterios y añadirlo a la renta obtenida con el cálculo por debajo de este techo.

Para estimar la renta de vejez por sexo, se toman en cuenta los datos del cuadro 2. Se parte de los promedios de años cotizados: las mujeres lo hacen por un período de 15 años 6 meses (186 cotizaciones) y los hombres por 17 años 6 meses (210 cotizaciones).24 El ingreso promedio de las mujeres afiliadas al SRBD es de Bs. 1 543.67 y el de los hombres Bs. 1 619.17, una diferencia a favor de los hombres del 5%. Esta diferencia se traduce en una sustancial disparidad de lo percibido mensualmente como pensión por una mujer jubilada (Bs. 1 324) que equivale a un 88% de lo recibido mensualmente por un hombre jubilado (Bs. 1 506).25

Cuadro 2

ESTIMACIÓN DEL PROMEDIO DE PENSIONES DE VEJEZ CANCELADAS POR EL SISTEMA DE REPARTO Y BENEFICIO DEFINIDO (SRBD) EN JULIO, 2001

(En bolivianos)

Promedio años

cotizados

Ingreso promedio

Moda de edad de

jubilación

Expectativa de vida al jubilarsea

Renta mensual

Renta total recibida periodo

de jubilaciónb

Mujeres 15 ½ 1 543.67 54 28.3 1 324.47 487 272.51 Hombres 17 ½ 1 619.17 60 19.8 1 505.83 387 600.64

Fuente: Dirección Nacional de Pensiones (DNP), Unidad de Sistemas, 2001. a Resolución de la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVS), Nº 723, del 30 de agosto, 2002. b Para este cálculo se consideran 13 pagos anuales.

Sin embargo, si se toma la moda de la edad de retiro femenino, que es de 54 años con una expectativa de vida en ese momento de 22 años; en promedio una mujer recibirá Bs. 378 798 como monto total por pago de rentas durante ese período. Por otra parte, la moda de edad de jubilación de los hombres es de 60 años. En ese momento, su expectativa de vida es de 19.8 años. Con la jubilación que percibe el hombre promedio llega a totalizar la suma de Bs. 387 601 desde que se jubila hasta su muerte. Monto menor en un 26% de lo que, en promedio, reciben las mujeres en el período total de su vida jubilada.

Esto refleja un subsidio cruzado que sale en mayor proporción de la bolsa común que caracteriza a los SRBD en directo beneficio de las mujeres que se jubilan en el sector formal de la economía. Es una clara y convincente muestra de la solidaridad de este sistema que lo hace socialmente superior con relación al SCICD.26

b) El SRBD presenta condiciones que prohíjan el riesgo moral al permitir transferencias de recursos colectivos de los entes gestores del sistema hacia individuos en particular. Estos “beneficios” se pueden lograr con actos ocultos que aprovechan las debilidades institucionales de

24 Información otorgada por la Unidad de Sistemas de la Dirección de Pensiones. Estas son cifras estimadas sobre la información que

esta unidad dispone y se encuentra sujeta a revisión. 25 Esta información difiere de la utilizada más adelante con datos para los afiliados que se encuentran en la transición del viejo al

nuevo sistema. La homogeneización de la información en el viejo sistema, en muchos casos proviniendo de la misma fuente, siempre fue un problema incluso en cifras publicadas como oficiales que en distintos documentos no llegan a coincidir.

26 Se debe hacer énfasis, no obstante, que no se encuentra en el ámbito boliviano, en la literatura académica o de cualquier otro tipo, una defensa de la solidaridad del SRBD expresada desde este punto de vista.


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los entes gubernamentales o resultado de la corrupción. Estas transferencias son provocadas, en consecuencia, por el riesgo moral que el marco institucional y jurídico del sistema y del Registro Civil tolera, y lo hace vulnerable y condescendiente frente a la disminución de las reservas comunes del SRBD.

Se observa que el SRBD de manera sistemática, por vacíos reglamentarios de la ley, no tomó en consideración situaciones que irían a favorecer el disimulo de engaños abiertos o encubiertos a ese sistema.

Así la ineficiencia en el Registro Civil de Bolivia y la presencia numerosa de subregistros, ha permitido que los afiliados al SRBD modifiquen sus edades con el objeto de anticipar la jubilación dentro de la nueva normativa que se establece a partir de la transición del viejo al nuevo sistema. La naturaleza de este problema presenta serias dificultades para determinar su magnitud. Sin embargo, se lo puede apreciar con algunas informaciones que se disponen. La Dirección Nacional del Registro Civil durante el año 1999 detectó 28 casos que intentaron obtener certificados de nacimiento adulterados mediante esas oficinas que procesaban requerimientos de reproducciones de los registrados en otros departamentos que no fuesen en el Departamento de La Paz. De este total 4 fueron solicitudes hechas por mujeres. Se puede conjeturar que el número de documentación adulterada detectada y la que logró superar o evitar controles en todo el país pudo perfectamente haber llegado a superar los 2000 casos, de los cuales un 60% llegó efectivamente obtener un certificado fraudulento.27 La proporción de hombres a mujeres en las oficinas departamentales, sin embargo, es superada ampliamente por los hombres donde por cada mujer intentando o logrando obtener una certificación falsa, 8 fueron hombres.

Al observar la información que se dispone sobre las 13 063 personas que han tramitado jubilaciones anticipadas (denominada “con reducción de edad”) claramente resaltan los hombres (véase recuadro 1). El total de hombres que han anticipado su jubilación hasta agosto de 2001 son 9 198 frente a 3 865 mujeres (DNP, 2001). Esta información no nos muestra directamente el riesgo moral, pero dada la información del párrafo anterior, se estima que cerca del 10% de estas anticipaciones de jubilación se realizaron con documentos fraudulentos, siendo los hombres los que más aprovechan las falencias institucionales.

Por otra parte, de acuerdo a la Memoria 2001-2002 de la DNP, son numerosas las alteraciones detectadas en los certificados de nacimiento de los afiliados al SRBD para acceder a una pensión. La revisión realizada por esta institución desde enero 2001 hasta julio de 2002, condujo a la suspensión del pago de rentas a 574 afiliados que calificaron entre 1997 y 2001. Se descubrió que por la edad que éstos tenían a la fecha de corte entre el viejo y nuevo sistema (mayo 1997) no les correspondía una pensión. En consecuencia el Tesoro de la Nación logró evitar la erogación de Bs. 16.2 millones para el presente año y deberá recuperar aproximadamente Bs. 39 millones por las pensiones canceladas a esas personas.

De la misma manera se detectó que es necesario recalcular 546 rentas que fueron calificadas en el mismo período pero con documentos alterados. La verdadera edad de los afiliados a la fecha de corte (mayo 1997) no los calificaba para recibir una pensión. Por lo tanto, el Tesoro evitará pagar esta gestión Bs. 2.8 millones.

27 El autor trabajó en cercana relación con la Dirección Nacional del Registro Civil y visitó las oficinas de registro de todo el país

durante 1999.


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Recuadro 1

JUBILACIONES ANTICIPADAS DENOMINADA “CON REDUCCIÓN DE EDAD”

Fuente: Elaborado por el autor, 2002.

Otras irregularidades prescritas en la ley fueron encontradas y son mencionadas en la Memoria referida. Ésta señala que a pesar de que las viudas contrajeron matrimonio continuaban percibiendo una renta,28 lo propio acontecía con hijos que alcanzaron la mayoría de edad.

28 El nuevo sistema permite que las personas que enviudan, sin interesar el sexo, contraigan nuevas nupcias y mantener el derecho a la

pensión del cónyuge fallecido porque se considera que el sistema de capitalización individual se basa en el ahorro individual y no en una bolsa común solidaria. Asimismo, el equipo que diseño la Ley consideró que el ahorro de cualquiera de los cónyuges es un ahorro en el que participan ambos cónyuges. Lo propio ocurre en el código boliviano de familia que establece todos los bienes

Entre las razones que impulsaron a hombres y mujeres a anticipar la jubilación se pueden mencionar:

En primer lugar, a la Ley de Pensiones que permite a los jubilados reingresar a la actividad laboral sin renunciar a la renta, algo que el Código de Seguridad Social, que regía el viejo sistema, no consentía. No obstante, en medio del proceso de jubilación anticipada dentro del SRBD, incluso cuando ya muchos individuos se habían jubilado, se emitió el Decreto Supremo que eliminó retroactivamente esta posibilidad para los empleados públicos. Para éstos se volvió a aplicar lo prescrito por el mencionado código en caso de que vuelvan a trabajar en el sector público. De todas maneras, las anticipaciones totales significan el 14% del total de jubilados en el SRBD al 31 de agosto de 2001.

En el grupo que anticipó su jubilación, mientras los hombres obtienen en promedio Bs. 1 702 como renta mensual, las mujeres cobran Bs. 1 300. Lo curioso es que el total de jubilados hombres obtiene en promedio Bs. 1 506 y las mujeres Bs. 1 324, cifras que exteriorizan una substancial diferencia de la renta percibida por los hombres respecto a las recibidas por las mujeres. O sea, los hombres que anticiparon su jubilación lo hicieron con una clara ventaja (Bs. 1 702 frente a Bs. 1 506). Las mujeres, no sólo que no perciben una ventaja equivalente, aunque con una diferencia poco significativa, sino que además su renta anticipada es menor (Bs. 1 300 frente a Bs. 1 324). Esto se puede deber a las consabidas diferencias salariales promedio a favor de los hombres, así como a su mayor densidad de cotizaciones que contribuyen más a los sistemas de pensiones porque permanecen más tiempo en la población económicamente activa que las mujeres, aunque éstas puedan retrasar más años en promedio que los hombres para acogerse a la jubilación.

Que sean más hombres que mujeres los que anticiparon su jubilación no sólo se explican porque en promedio están obteniendo mejores rentas, sino también porque aparentemente les es más fácil obtener otro puesto de trabajo que a las mujeres. Entre éstas, se puede asumir, se encuentra un porcentaje que desea abandonar la Población Económicamente Activa (PEA) para dedicarse al cuidado de la familia. Es más probable, sin embargo, que un alto porcentaje de mujeres que han optado por anticipar su jubilación ha asumido un riesgo calculado de mejorar sus ingresos con la seguridad de obtener otro trabajo. Un Diagnóstico de la Seguridad Social que data de 1980, realizado por el Ministerio de Previsión Social y Salud Pública, apunta: “Estudios efectuados por la Caja Nacional de Seguridad Social, que tiene a su cargo la protección del 82% de los trabajadores asegurados del país, establecen que durante los años 1975 y 1976 se retiraron de la actividad laboral para acogerse a las rentas de vejez a un promedio de 63 años los varones y 60 años las mujeres..... revela que, en la práctica, aplazan el goce de este beneficio en promedio de 8 años los varones y 10 años las mujeres..... La experiencia obtenida a través de los últimos veinte años nos hace ver que la mayor parte de los trabajadores desea alcanzar la jubilación lo antes posible, para luego buscar otro trabajo..... y así, aumentar sus ingresos por otros cinco o diez años.....”.

En segundo lugar, también impulsó la anticipación de la jubilación en el viejo sistema, la desconfianza que, en algunos sectores de la población, se tiene acerca del nuevo, debido principalmente a la relativamente poca información que se ha difundido acerca del mismo. En tercer lugar, nuevamente se encuentra la desconfianza aunque de distinta naturaleza que la anterior. Los bolivianos han desarrollado una excepcional susceptibilidad con relación a las políticas estatales que, por lo general, son modificadas por las nuevas administraciones gubernamentales o, en medio de ellas, por cambio de autoridades que consideran lo ejecutado con anterioridad equivocado o dirigido a favorecer intereses distintos al de la nueva autoridad.

Otra causa para que el número de jubilaciones anticipadas llegue a significar el 14% del total de jubilados a agosto de 2001, es la permisividad que demuestran las instituciones bolivianas para detectar o frenar el engaño, especialmente la fragilidad institucional del Registro Civil Boliviano.


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Asimismo, se detectó la suplantación de personas fallecidas, rentistas que recibían dos o más de pensiones, y rentistas que a la vez que percibían rentas, trabajaban en el Sector Público. En conjunto se detectaron 2 604 casos que contribuirán a recuperar Bs. 7.5 millones y evitar una erogación de Bs. 15.6 millones anuales. Otros casos que continúan en investigación harán que estas cifras aumenten considerablemente.

Desde una perspectiva de género se conformó un curioso fenómeno que en un no muy lejano pasado auspiciaba un mayor número de casamientos de jubilados con mujeres más jóvenes que ellos, generándose una transferencia de recursos a favor de éstas últimas que sobrevivían a sus ancianos esposos. El fenómeno se presentaba en un número ampliamente menor en el caso inverso. En los 15 a 20 últimos años el fenómeno se ha revertido. Así, de acuerdo a las cifras de la DNP para 2000, existían 30 121 viudas entre 15 y 99 años de edad, frente a 6 498 viudos dentro el mismo rango (DNP, 2001).29 Sin embargo, entre las edades de 15 a 31 años existían 5 069 mujeres y 6 206 hombres. Notables casos de riesgo moral con contenido de género y generación.

c) Los entes gestores del SRBD sistemáticamente permitieron que los flujos de información dirigidos a los afiliados se distorsionaran o se otorgara escasa o ninguna información acerca de los derechos y procedimientos que se deberían seguir para proteger los beneficios de los afiliados, traduciéndose esta actitud en un problema de selección adversa (véase recuadro 2). Por otra parte, como en los hechos se demostró, los diseños de los sistemas de pensiones en Bolivia no han exhibido, ni exhiben, ningún grado de conciencia con relación al componente género. Su tratamiento, en consecuencia, sólo refleja el grado de evolución que la sociedad alcanzó en este campo al momento de redactar las respectivas normas.

Recuadro 2

FLUJOS DE INFORMACIÓN DIRIGIDOS A LOS AFILIADOS

Fuente: Elaborado por el autor, 2002.

adquiridos en matrimonio como bienes gananciales, por lo tanto, susceptibles de dividirse en partes iguales al romperse el vínculo matrimonial o conformar la masa hereditaria. Este tema no fue analizado en detalle por los legisladores de la Ley Nº 1732.

29 El fenómeno fue apuntado al autor por la abogada Susy Saavedra, quien asesoró a las instituciones del viejo sistema y al de la transición.

Al momento de establecerse la Secretaría de Pensiones (marzo, 1994) en instalaciones de loque fueran oficinas del IBSS, el autor en calidad de consultor de esa repartición, tuvo la oportunidad deencontrar más de tres mil ejemplares de un folleto preparado específicamente para brindar este tipo deinformación acerca de estos procedimientos. El folleto contenía ejemplos claros de los pasos quecorrespondían seguir en cada una de las situaciones que podía enfrentar aquel que quería jubilarse,situaciones tales como: cambio de sector a lo largo de la vida activa, densidad de cotizaciones en losdos tipos de fondos, formas de cálculo, etc.

Existían también otros folletos acerca de otros beneficios que otorgaba la seguridad socialantes de la Reforma pero en número que no pasaban de 200. Al preguntar a un alto funcionario delIBSS acerca del porqué no se distribuyeron los folletos sobre pensiones en igual forma que los otrosfolletos, la respuesta fue: “porque los trabajadores que están con rentas en curso de pago o los queestán por jubilarse, se enteran de procedimientos que no necesitan saber en detalle. Cuando sabenmucho, enseguida vienen a reclamar de todo y de nada”.

La información que generaban los fondos complementarios y el Fondo de Pensiones Básicasse caracterizó por ser defectuosa y distorsionada. No otorgaban de manera sistematiza explicacionessobre el funcionamiento del sistema ni en qué condiciones financieras operaban los mismos.

De las auditorias de los estados financieros de varias gestiones, de más de 20 fondoscomplementarios de que el autor revisó durante 1994 y 1995, en 15 casos se presentaron seriasobservaciones a la administración y registros contables. En ninguno de estos fueron corregidasdurante los siguientes años hasta que los fondos fueron cerrados con la Ley de Pensiones. Se pudoadvertir, sin embargo, que las mismas observaciones de auditoria se ratificaban año tras año.


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La existencia de selección adversa por parte de los administradores del SRBD afectó negativamente los beneficios de los afiliados a los que son acreedores. Sin embargo, consciente o inconscientemente, los legisladores, autoridades, técnicos e incluso los propios trabajadores objeto de las normas, no percibían los perjuicios que se hacían caer sobre las mujeres y que los hombres no sobrellevaban. Especialmente en cuanto a la poca o deficiente información para la toma de

decisiones respecto a la disposición legal referida a que la mujer puede jubilarse cinco años más temprano que los hombres. Un aparente beneficio, que posiblemente nunca fue cuestionado y, por el contrario, se lo consideró como una concesión social al sexo femenino. No obstante, se traduce en el reforzamiento de prejuicios ampliamente difundidos: “la mujer pertenece a la casa y al cuidado de la familia, si trabaja sólo debe ser por un tiempo, es más débil para soportar las presiones o condiciones de trabajo que el hombre.....”. Todo esto redunda en un tratamiento discriminado que se añade a sus menores salarios percibidos. Por lo tanto, al confluir estos motivos, sus rentas en el SRBD son y serán manifiestamente menores que la de los hombres.

Por otra parte, los afiliados también ejercieron, y aún ejercen en lo que queda del sistema anterior, la selección adversa respecto a la información que ellos proporcionan a la (DNP).30 En este sentido lo tradicional en el cálculo de las cotizaciones originadas en el sector privado (banca, seguros, rangos ejecutivos de la industria y el comercio) era que sean realizadas con datos salariales que muestran ingresos por debajo de los que efectivamente se percibían como remuneración. La doble planilla de salarios es una práctica aún muy difundida en estos sectores de las empresas bolivianas. Esto permitía una subcotización durante trece años y una sobre cotización durante los dos últimos años.31

Por todo lo anterior, había una creciente necesidad de encubrimiento, lo que significaba seleccionar adversamente toda la información que se manejaba en ese sistema. Dadas las características de este diseño habían normas muy débiles, contradictorias y además abundantes, lo que era prácticamente inevitable. Era la forma asumida para que la información no fluya como debiera. En el sistema antiguo el número de normas, entre leyes, decretos y distintas reglamentaciones, superaba las quinientas, muchas de ellas contradictorias, que se solapaban entre sí y se aplicaban a conveniencia de la autoridad o grupo que se quería o podía beneficiarse.

Aunque debe considerarse como riesgo moral, la exigencia de incluir únicamente dos años para el cálculo del salario base, también sirvió para otorgar ascensos a determinados niveles justo dos años antes de la edad de jubilación. Se puede afirmar que estas prácticas en los hechos favorecieron más a los hombres que a las mujeres en números absolutos y relativos, no sólo porque la proporción de los jubilados varones es de dos por cada mujer, sino también porque los rangos ejecutivos se encuentran más en manos masculinas. Sin embargo, no se disponen de cifras precisas en estas áreas para realizar un análisis más profundo.

d) La supervisión y fiscalización realizadas en el sistema de reparto fueron extremadamente débiles. El Estado realizó estas funciones a través del Instituto Boliviano de Seguridad Social (IBSS) y a partir del 15 de enero de 1994, esta institución se dividió en dos: una para salud y otra para pensiones. Esta última se denominó Instituto Nacional de Seguros de Pensiones (INASEP). A partir de la formación del nuevo sistema se eliminó la entidad supervisora del SRBD y no se colocó ninguna otra en su lugar que se encargue de las operaciones residuales de este sistema. Las de calificación de rentas que superan los 6 000 trámites en proceso en todo el

30 La Dirección Nacional de Pensiones (DNP), es el organismo estatal encargado del SRBD residual. Al 30 de septiembre de 2001 su

director estimó que nacionalmente se tenían aproximadamente 6 000 trámites de jubilación en ese sistema, de los cuales un tercio corresponden a mujeres.

31 Antes de las modificaciones introducidas por las reglamentaciones que se mencionaron anteriormente, se exigían 2 años para el cálculo del salario base.


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país, que son las más importantes que realizará la DNP, al menos durarán 3 años adicionales a partir del 31 de diciembre de 2001, incluyendo las apelaciones, juicios, recursos y amparos que alcanzarán a los 2 ó 3 miles de casos. Posteriormente la actividad del viejo sistema se reducirá al pago de las rentas, para lo que sólo se necesitará una ventanilla de pago en el Ministerio de Hacienda.

La endeble fiscalización realizada por los entes gestores del SRBD encuentra su mejor ejemplo en la administración del Fondo Complementario del Seguro Social de la Administración Pública (FOCSSAP). El IBSS nunca pudo romper sus profundas alianzas con los administradores de los organismos ejecutores. Así, estuvo profundamente vinculado con el FOCSSAP. No obstante los diferentes cambios de gobierno que transformaron a la planta ejecutiva del IBSS, curiosamente, no lograron modificar la del fondo de los empleados públicos. Este fondo tuvo un mismo gerente por un tiempo superior a los 15 años.

Es de conocimiento público que este funcionario estafó una suma superior a la que provocó su encarcelamiento que fue de $US 10 millones. Se estima que su fortuna acumulada, no necesariamente legal, fuera de la causa de su condena, es dos veces esa suma. Conociendo como operan estos contextos en Bolivia, se puede asegurar con una alta probabilidad que no será objeto de confiscación para compensar al Estado por haber asumido todas las obligaciones del SRBD residual. La fortuna del referido gerente tiene origen en las desviaciones de recursos del FOCSSAP con la que, entre otras inversiones, fundó un periódico cuya planilla de sueldos se pagaban con cargo directo al FOCSSAP.

Éste es un caso que se investigó y se castigó. Sin embargo, han quedado muchos otros sin ninguna investigación ni castigo. El IBSS primero y luego el INASEP, que se suponía debían supervisar y fiscalizar a los fondos, no cumplieron estas importantes labores. En ambos casos existieron pedidos de miembros de los directorios a que se tomen acciones correctivas, las que siempre encontraron respuestas elusivas o medidas dilatorias. No obstante, el Directorio del INASEP presenta en sus actas constantes reclamos y pedidos de los directores a que esta fiscalización se realice en forma estricta y se corrijan las observaciones realizadas por las auditorias a los estados financieros de los fondos complementarios.32 Las respuestas a estos reclamos fueron permanentemente dilatadas, concluyendo con la destitución de los directores y el cierre del INASEP sin conformar otra institución supervisora que la reemplace.

Las pérdidas de recursos de los fondos complementarios debidas a la complicidad de funcionarios de alto y mediano rango en los entes fiscalizadores podrían ser cuantificadas sí existiese la voluntad política para hacerlo. Es posible, sin embargo, que permanezca en el misterio. Muchos son los ciudadanos, sin importar el género en este caso, que han sido burlados por un sistema fiscalizador corrupto que generó redes difíciles de penetrar y destruir. Aún después de liquidado el SRBD permanecerá en la impunidad. Serán los ciudadanos que aportan impuestos, mujeres y hombres, los que últimamente asuman el costo.

e) El SRBD no se encontraba dentro de una estructura de mercado que derive en condiciones de competencia. El diseño organizacional estaba dirigido a una afiliación sectorial y obligatoria: toda persona que trabajaba debería ingresar al sistema obligatoriamente y tenía que hacerlo, además, de acuerdo al sector que pertenecía. En realidad no había estructura de mercado y las condiciones que prevalecían no pueden considerarse ni siquiera como las de un mercado cautivo. Era una estructura más bien corporativa, basada en los sectores económicos donde los trabajadores eran obligados a pertenecer al fondo complementario respectivo al sector. No existía,

32 Esto se ha constatado en las Actas de Reuniones del Directorio del INASEP que se llevaron a cabo entre octubre de 1996 y mayo de

1997. Estos pedidos, específicamente, en lo que se refiere al FOCSSAP, no tuvieron respuesta principalmente porque el Secretario de Pensiones, Alfonso Peña, recibió dineros de Dante Escobar, gerente del FOCSSAP. Paralelamente al proceso contra Escobar se hizo un juicio por $USº60 000 recibidos por Peña y concluyó en el encarcelamiento de éste.


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por lo tanto, ningún tipo de competencia entre los fondos complementarios sectoriales, ni posibilidad de elegir. Además, de hecho, todos los trabajadores estaban afiliados al Fondo Básico.

Consecuentemente, esta ausencia no permitía aproximarse a equilibrios equitativos en la distribución del bienestar social al momento de comparar qué fondos estaban funcionando mejores que otros y, de esta manera, dar al asegurado la posibilidad de cambiarse de fondo complementario. La falta de competencia también fue aprovechada para reforzar la insuficiencia de información que hubiese permitido conocer mejor el funcionamiento del sistema de reparto y posiblemente, sensibilizar a los afiliados sobre determinadas discriminaciones basadas en remuneraciones desiguales por el mismo tipo de trabajo Además, la competencia hubiera permitido introducir distintas formas de aporte y prestaciones para distintos trabajadores, trátese de afiliados del mismo o diferente género, como también de diferentes sectores.

En el cuadro 3 se presenta el número de afiliados por sexo en cada uno de los Fondos Complementarios, la masa salarial y salario promedio en cada institución. Se destacan dos fondos con una mayoría de mujeres, el Fondo del Magisterio con un 58% y el de Trabajadores de la Caja Nacional de Salud con un 66%. En el total de trabajadores activos las mujeres representan el 25% únicamente.

Asimismo, una estructura competitiva de mercado proporciona elementos de correlación al originar información comparable en conexión con las comisiones pagadas a los distintos administradores institucionales,33 calidad de los beneficios, atención a los afiliados, etc.

Por otra parte, un mecanismo de mercado para el manejo financiero de las reservas actuariales de un sistema de pensiones facilita el uso eficiente y transparente de esos recursos. Cuando las inversiones de las reservas se realizan en un mercado de valores las posibilidades de fraudes u otros tipos de engaños al sistema, son disminuidas radicalmente. Las inversiones realizadas en bolsas son públicas, registradas por los que compran, venden y custodian los títulos valores en el momento que se realizan las transacciones, asimismo se publican sus resultados los que pueden ser cotejados posteriormente y servir de prueba judicial. De esta forma se evitan los beneficios ocultos provenientes de manejos poco claros de las reservas y sus formas de administración y registro, que caracterizaron al SRBD.

En general, la inversión de los Fondos Complementarios, mostrada en libros, fue poco rentable. Algunas inversiones financieras que estos fondos realizaron, como en Depósitos a Plazo Fijo (DPF), efectivamente rindieron intereses. El problema radicó en que esos réditos no siempre se registraron en el momento que se cobraron. No existía un sistema de control continuo de las inversiones. Una cosa es tener un sistema de inversiones que ocasional y discrecionalmente registra las utilidades y otra que se las registre el día en que se las hace efectivas. Lo importante en la administración financiera de las reservas actuariales es observar la evolución cotidiana de las inversiones realizadas. La ausencia de tal mecanismo permite una manipulación de esos recursos.

El conjunto de las inversiones de los Fondos Complementarios, aparte de ser poco rentable, fue altamente ilíquido (principalmente la realizada en bienes inmuebles) y totalmente inseguro La inseguridad de las inversiones obedeció a la forma en que el sistema fue administrado. La excepción pudo haberse dado por la parte invertida en DPF. Aunque en realidad no se encuentran como forma de inversión en el Código de 1956, fueron incorporados durante la época hiperinflacionaria de comienzos de la década de los años ochenta, permitiéndose, adicionalmente, que se expresen en dólares. Posteriormente esta modalidad fue anulada en el proceso denominado de “desdolarización”. Una forma de expropiación por parte del Estado de los recursos que se

33 Por lo general, los portavoces del SRBD, al referirse a la retribución de las AFP, resaltan el carácter gratuito del SRBD. Aspecto que

no fue más que una formalidad. En los hechos, los funcionarios jerárquicos y algunos de mando medio, que administraban ese sistema, percibían “retribuciones” ilícitas en variadas formas; desde el soborno para agilizar trámites, hasta la extorsión para mantener el secreto de información adulterada.


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mantenían en dólares en los bancos comerciales de Bolivia que sucedió en 1983, para cubrir sus excesivos gastos. Equivale a la llamada “pesificación” de la Argentina actual. Se estima que los Fondos Complementarios poseían cerca de la mitad de los recursos captados por los bancos “con mantenimiento de valor en dólares”. Ese monto equivalía aproximadamente a $US 500 millones y se redujo a una décima parte de su valor después de la “desdolarización”.

Cuadro 3

FONDOS COMPLEMENTARIOS Y SEGUROS UNIVERSITARIOS POR SEXO, SEGÚN INSTITUCIONES

(Bolivianos al 31 de diciembre de 1995)

Trabajadores Activos Masa Salarial Cotizable Salario Promedio Instituciones

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total

Administración Públicaa 25 839 25 839 27 858 281 27 858 281 1 078 1 078 Aduanas 504 180 684 1 416 814 621 000 2 037 814 2 811 3 450 2 979 Aeronáutica Nacional 2 813 2 813 3 572 164 3 572 164 1 270 1 270 Comercioa 34 578 34 578 28 895 088 28 895 088 836 836 Comunicaciones 1 996 1 507 3 503 3 638 724 1 858 768 5 497 492 1 823 1 233 1 569 Construcción 5 180 248 5 428 4 364 077 226 091 4 590 168 842 912 846 Cordecruz 703 155 858 2 179 277 487 607 2 666 884 3 100 3 146 3 108 De caminos 6 842 6 842 10 252 714 10 252 714 1 499 1 496 Corporación de Desarrollo 5 995 5 995 10 757 439 10 757 439 1 794 1 794 Fabrila 26 063 26 063 20 231 792 20 231 792 776 776 Ferroviaria Red Oriental 1 314 132 1 446 1 858 855 147 634 2 006 489 1 415 1 118 1 388 Ferroviaria y Ramas Anexas 5 332 708 6 040 12 450 075 1 626 795 14 076 870 2 335 2 298 2 331 Fuerza Aérea Boliviana 2 398 207 2 605 2 774 969 143 859 2 918 828 1 157 695 1 120 Magisterio Fiscal 41 065 57 707 98 772 23 038 053 32 177 255 55 215 308 561 558 559 Médico y Ramas Anexasa 5 384 5 384 12 556 777 12 556 777 2 332 2 332 Metalúrgico 1 439 57 1 496 2 083 743 52 504 2 136 247 1 448 921 1 430 Minero 4 926 4 926 10 435 350 10 435 350 2 118 2 118 Municipalidad Cochabamba 2 421 2 421 3 408 231 3 408 231 1 408 1 408 Municipalidad La Paz 4 656 1 813 6 469 6 570 910 2 370 143 8 941 053 1 411 1 382 Policía Nacionalb 19 777 1 021 20 798 12 563 974 515 605 13 079 579 635 505 629 Profesionales de la minería 442 15 457 2 080 992 60 162 2 141 154 4 708 4 011 4 685 Trabajadores afiliados a Caja Petrolera de Salud (CPS) 17 382 6 139 23 521 38 167 853 10 324 602 48 492 455 2 196 1 682 2 062

Trabajadores Caja Nacional de Salud (CNS)a

1 560 3 072 4 632 1 630 413 3 565 783 5 196 196 1 045 1 161 1 122

Trabajadores Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB)

4 850

701

5 551

15 420 853

1 392 121

16 812 974

3 180

1 986

3 029

Banca estatal 567 305 872 3 013 434 3 013 434 3 456 3 456 Banca privada 4 965 2 703 7 668 13 284 714 5 508 204 18 792 918 2 676 2 038 2 451 Municipalidad Santa Cruza 1 314 545 1 859 1 665 563 680 300 2 345 863 1 268 1 248 1 262 Poder judicial 1 711 841 2 552 4 709 718 1 660 852 6 370 570 2 753 1 975 2 496

Subtotal 232 321 77 751 310 072 280 880 847 63 419 285 344 300 132 1 209 816 1 110

Fondos de los seguros sociales universitarios:

La Paz 3 040 1 049 4 089 6 809 998 2 120 099 8 930 097 2 240 2 021 2 184 Cochabamba 2 034 713 2 747 4 880 528 1 388 339 6 268 867 2 399 1 947 2 282 Sucre 674 302 976 1 735 063 672 248 2 407 311 2 574 2 226 2 467 Oruro 954 182 1 136 1 549 034 234 579 1 783 613 1 624 1 286 1 570 Tarija 570 229 799 941 949 363 029 1 304 978 1 653 1 585 1 633 Santa Cruz 1 243 441 1 684 3 039 689 853 832 3 893 521 2 445 1 936 2 312 Potosí 550 166 716 1 064 257 234 514 1 298 771 1 935 1 413 1 814 Benia 358 358 717 962 717 962 2 005 2 005

Subtotal 9 423 3 082 12 505 20 738 480 5 866 640 26 605 120 2 201 1 904 2 128

Total general 241 744 80 833 322 577 301 619 327 69 285 925 370 905 252 1 248 857 1 150

Fuente: Instituto Nacional de Seguros de Pensiones (INASEP), Boletín Informativo, 1996. Nota: Se asume que las instituciones que no presentaron información desagregada por sexo, son todos hombres. a Datos corresponden a la gestión 1994. b La masa salarial es estimada.


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VI. El Sistema de Capitalización Individual y Contribución Definida (SCICD) en Bolivia

a) Como ya se señaló para el SRBD, el primer criterio desarrolla un análisis con relación a las cotizaciones realizadas por los afiliados y se aplica el cálculo actuarial que incorporan los sistemas para fijar la renta o pensión que obtienen ambos sexos. Esto permite cuantificar el beneficio que reciben y determinar si existen subsidios cruzados entre géneros. En este sentido, se observa si los sistemas ejercen alguna clase de transferencias de bienestar y si incluyen mecanismos que favorecen la equidad.

En general las fórmulas de beneficio actuarial o de cuentas individuales (Valdés-Prieto, 2002) se basan en: (i) la tasa de cotización total aplicada al ingreso cotizable y acreditada al fondo individual; (ii) el número de periodos entre la afiliación del individuo y el cálculo de tasas de interés nominal acreditada a la cuenta individual, y (iii) factores de conversión actuarial.

El Marco Regulatorio del Sistema de Pensiones de Capitalización Individual boliviano establece dos modalidades para el pago de las pensiones, explicadas anteriormente. La primera es un Seguro Vitalicio (SV) y la segunda son las Mensualidades Vitalicias Variables (MVV). Los seguros vitalicios son administrados por una entidad aseguradora y las MVV serán administradas por las AFP.


34

En ambas modalidades34 se calculará el monto de la pensión tomando en cuenta: (i) el capital acumulado en la cuenta individual del afiliado, y (ii) el factor de descuento actuarial, calculado para el afiliado y sus derechohabientes dependiendo de sus respectivas expectativas de vida al momento que el titular se jubile. Para el SV adicionalmente se requiere incorporar una tasa de interés de descuento para actualizar los flujos futuros de la aseguradora que permitirán cubrir el seguro y sus costos administrativos. Esta tasa no incorpora un ajuste por inflación porque todos los valores monetarios que se incluyen en la fórmula se encuentran indexados al dólar. La pensión, en consecuencia, también se expresa en dólares.35 En el caso de las MVV se define36 que el patrimonio de esta cuenta se encuentra conformado por Unidades Vitalicias (UV). El número de UV asignadas a cada individuo depende de los factores comunes ya citados y además, del precio de la UV al momento de suscribir el contrato.

Como se ha visto, estos parámetros no son considerados en las fórmulas para el pago de pensiones por años de servicio, utilizado en el SRBD y son los que instituyen las más relevantes diferencias entre ambos sistemas y el tratamiento de los sexos. Las tablas utilizadas para la aplicación de las fórmulas para el cálculo de pensiones de jubilación en el denominado SSO, son distintas para los hombres y para las mujeres. La diferencia se establece tomando en cuenta la mayor expectativa de vida de las mujeres. Explícitamente se definen en la Resolución Nº 723 de la SPVS37 y se presentan “casos explicativos” para su aplicación. La norma exige que el capital necesario o monto total acumulado en la cuenta individual de las mujeres sea dividido entre un número mayor años. Expone la Resolución aproximaciones básicas de expectativa de vida para diferentes edades. Por ejemplo, menciona que para una mujer de 15 años se debe considerar una expectativa de vida de 64 años y para un hombre de la misma edad de 59 años. Para los casos de personas de 50 años establece que la expectativa de vida es de 32.5 años para la mujer y de 27.7 para el hombre. A los 60 años estas expectativas se habrán modificado a 24.1 años para el sexo femenino y 19.8 para el masculino.

b) Para el segundo criterio se toma en cuenta el género de los afiliados con relación a la existencia de riesgo moral o acciones ocultas que logren un beneficio del SCICD, pero, que en definitiva concurren a un trato discriminatorio de las mujeres.

Las posibilidades de riesgo moral se han restringido notablemente en el nuevo sistema de pensiones. Sin embargo, las mismas asimetrías que se presentan en el primer punto, donde las mujeres no son prevenidas en forma alguna de las consecuencias que tendrán sus decisiones de abandonar temporalmente su fuente de trabajo, se mantienen en el SCICD que abre la posibilidad de realizar acciones ocultas para anticipar la jubilación.

Si bien las posibilidades de hacerlo están abiertas a ambos sexos, las mujeres se verán compelidas a acudir a este recurso con mayor frecuencia que los hombres por las mismas razones que se analizaron en el primer criterio: el cuidado de los hijos y la familia, ya que debido a las construcciones de género sigue constituyendo una responsabilidad exclusivamente femenina.

El SCICD boliviano no establece una edad mínima de jubilación sino el único requisito de contar en la cuenta individual un capital acumulado suficiente para financiar una pensión de 70%

34 A la fecha no se ha jubilado nadie en el nuevo sistema en ninguna de las modalidades independientemente de la Compensación de

Cotizaciones (CC). De acuerdo a funcionarios de la Dirección de Pensiones, al momento de escribir este trabajo, octubre, 2002, existen 6 personas jubiladas. Cuatro utilizando exclusivamente la CC y dos de manera mixta; CC mas pensión proveniente de la cuenta individual.

35 La indexación de las cuentas individuales así como de las pensiones reflejan, por un lado, la creencia de que el dólar es una manera de preservar el poder adquisitivo de estos valores sin efectos inflacionarios. Vale decir se asume inflación cero para la economía de Estados Unidos de América. Por otra parte, refleja el alto grado de dolarización de la economía boliviana.

36 Decreto Supremo N° 25293 del 30 de enero de 1999 37 Resolución promulgada el 30 de agosto de 2002.


35

del salario base calculado como promedio del total ganado38 en los últimos 5 años previos a la jubilación del afiliado, esté empleado o no. Esta tasa de reemplazo debe pagarse de por vida, en cualquiera de las dos modalidades establecidas para el pago de pensiones.39 En consecuencia, cualquier afiliado puede rebajar el salario base si el total ganado declarado se reduce. Situación que conlleva riesgos morales; tales como: (i) que el trabajador solicite al empleador una reducción del total ganado en planillas y un pago encubierto que complete su verdadero ingreso, y (ii) inducir a aceptar una reducción de remuneración de tal manera que el empleador consienta un acuerdo que permitirá al trabajador anticipar la jubilación.

c) La existencia de selección adversa, como tercer criterio, se encuentra en que el nuevo sistema permite flujos de información distorsionados al no otorgar la necesaria información acerca de los riesgos propios de la actividad bursátil.

La tendencia manifiesta por parte de las AFP es la de mostrar al SCICD como perfecto. La naturaleza privada del mismo hace que las AFP no reconozcan públicamente los riesgos que se corren debido a las caídas en la rentabilidad que necesariamente se enfrenta al participar de un mercado de valores. De esta manera ocultan el impacto negativo que pueden sufrir los beneficios a los que son acreedores los afiliados en casos de contracciones económicas.

Los efectos de estas acciones tienen mayores consecuencias en las pensiones de las mujeres que en las de los hombres: (i) primero, porque las caídas de rentabilidad pueden coincidir con los períodos en que ingresan a trabajar, y (ii) segundo, porque no sólo no existe una información al respecto, sino que el sistema boliviano de capitalización individual está administrado únicamente por dos AFP que, vía licitación pública internacional, se han dividido el mercado, de tal manera que no han requerido promocionar el sistema para conseguir afiliados. Si bien esta modalidad ha permitido colocar al SCICD boliviano, como el sistema administrado privadamente más barato de América Latina, ha impedido que la ausencia de numerosos promotores divulguen cómo funciona el mismo y se sensibilice a los afiliados con relación a las variaciones de rentabilidad y a las formas que la calidad asume cuando se tiene la información oportuna. Así, mujeres poco informadas tomarán decisiones de jubilación temprana, sin percatarse que sus rentas están en función de sus bajas densidades de cotización y que vivirán por más tiempo que los hombres, lo cual hace que, incluso asumiendo idéntico trabajo y remuneración que los de un hombre, su pensión sea de todas maneras más baja.

d) Otro elemento del diagnóstico es la fortaleza de la supervisión y fiscalización de los sistemas. La existencia de un ente regulador sólido, aunque con un largo camino por recorrer, la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros ha significado una importante labor dirigida al fortalecimiento institucional y jurídico del SCICD relacionado con la administración de las AFP y no así en lo referido al campo de seguros, en el que todavía existen aspectos de extrema debilidad.40

El marco regulatorio no ha podido alcanzar la necesaria independencia del poder político puesto que ha permitido nombramientos de sus intendentes con fuertes connotaciones políticas. Se ha desvirtuado, por lo tanto, una de las potenciales fortalezas de su institucionalidad. Aunque es factible que avance en el desarrollo de marcos jurídicos que efectivamente defiendan a los afiliados en su conjunto y a las mujeres en particular, estos elementos lo hacen vulnerable en formas aún no predecibles.

38 Es el total del ingreso percibido sin deducción alguna; impuestos, aportes a seguros de invalidez u otros descuentos laborales. 39 La Ley Nº 1732 admite “retiros mínimos” para las personas que habiendo cumplido los 65 años no han alcanzado el 70%

mencionado para obtener una pensión vitalicia. Por lo tanto, pueden retirar el 70% de su salario base pero no en con la calidad de pensión. Los retiros duran el tiempo que el capital acumulado permita pagar.

40 Por ejemplo, los contratos de seguros son de adhesión y suponen la existencia de varios anexos, acerca de los cuales no se proporciona toda la información ex-ante a la firma del mismo. Asimismo, la información que proporciona la Intendencia de Seguros es fragmentada y no está lo suficientemente sistematizada. Por otra parte, existen innumerables sospechas de la alta vinculación entre las empresas de seguros y las empresas de corredores de seguros, lo cual quita toda confiabilidad a las recomendaciones de estas últimas.


36

La potencial apertura que esta institución podría exhibir hacia el tema de género por la forma en que fue estructurada, no se manifiesta en las respuestas de los funcionarios jerárquicos y operativos que han sido consultados al respecto. Lo cierto es que no muestran la suficiente conciencia de que existe un problema de esta índole. Esto supone un trabajo especialmente dirigido a analizarlo con todos sus efectos así como las posibles formas en que se lo puede solucionar. Por otra parte, se encuentra mas bien la respuesta que el SCICD funciona sobre el fundamento del esfuerzo personal y que las mujeres deben adecuarse, así como informarse, con anticipación al problema que les plantea la aplicación de tablas de expectativas de vida diferenciadas. Es, en consecuencia, una concepción individual y no social la que se exterioriza al respecto.

e) El quinto criterio se refiere a sí en un sistema de pensiones existe un mecanismo de mercado o mecanismos equivalentes que deriven en condiciones de competencia y permitan aproximarse a equilibrios equitativos en la distribución del bienestar social, trátese de remuneraciones iguales (o desiguales) por el mismo tipo de trabajo, beneficios ocultos por manejos poco claros de reservas, generación de información comparable desde el punto de vista de precios (comisiones pagadas a los administradores), calidad de los beneficios, atención al afiliado, sensibilidad a las variaciones de rentabilidad, etc.

La reforma de pensiones en Bolivia se alejó del aparente concepto igualitario basado en la libertad de elegir que orientó a las reformas que instauraron la capitalización individual y la administración privada de las pensiones en varios países de América Latina. Inspirados todos en el modelo chileno, asumieron que la existencia de múltiples administradoras, era garantía suficiente para generar la necesaria competencia que asegure los beneficios sociales atribuidos en la teoría del mercado libre y de competencia perfecta. Las industrias de AFP en América Latina están lejos de asegurar los beneficios sociales óptimos que se derivan de la libertad de elegir, más aún cuando se han dado casos de colusión comercial, como es el de las AFP chilenas, no obstante ésta no hubiese sido posible sin la “ayuda de la Superintendencia” de la industria (Valdés-Prieto, 2002). Aparte de encontrarse en condiciones rígidas para incorporar transformaciones que eliminen las diferencias que generan en su tratamiento de las mujeres, se encuentran sin mecanismos que potencialmente puedan introducir desde dentro las imprescindibles modificaciones en este campo.

Por otra parte, la forma y los términos en que se adjudicó la administración privada de las pensiones en Bolivia, permite vislumbrar un posible mecanismo que facilite la introducción de los cambios necesarios para un tratamiento más equitativo a las mujeres. La adjudicación basada en una licitación pública establece una etapa de exclusividad por cinco años. Una vez concluido este período la legislación establece una nueva convocatoria que puede incluir exigencias precisas al tratamiento de las mujeres y, aún así, mantener los precios o comisiones cercanas a las que la libre competencia puede aproximar. Esto se logra incorporando una competencia por el mercado o una fracción de él y no creando un elevado número de AFP, las que pueden perfectamente coludirse o ingresar en una competencia salvaje hasta estrangular a las más débiles reduciendo, de todas maneras, el número de administradoras e imponiendo, finalmente, elevadas comisiones.

El rol del Estado es fundamental en los casos de licitaciones iniciales. Puede jugar un papel efectivo de agregador de demanda y favorecer el desarrollo de la industria como también puede politizar el papel de las AFP y desvirtuar la evolución del SCICD (Valdés-Prieto, 2002).

Además puede establecer los incentivos adecuados para que se oriente el sistema a la corrección de los tratamientos inequitativos, medios de generar flujos eficientes de información, tanto en lo que se refiere a la calidad del servicio como a las rentabilidades y los diferentes efectos que puede tener en las pensiones, especialmente cuando de las pensiones de las mujeres se trata.


37

f) El último criterio utilizado busca reflejar dos aspectos: (i) las condiciones laborales generales observables para ambos sistemas, y (ii) las condiciones de trabajo formal e informal prevalecientes en la sociedad boliviana.

(1) Se puede argumentar que las mujeres, empujadas por la obligación, socialmente condicionada, del cuidado de la familia y los hijos, dejarán de trabajar en distintas fases de su vida. Consecuentemente, se verán perjudicadas en la pensión que percibirán no sólo por los períodos de ausentismo laboral sino también en proporción a las diferencias de rendimiento que los fondos obtengan en esas etapas. Sí es que dejan de trabajar y, por supuesto, de aportar durante algunos o varios años de su vida, perderán la correspondiente ponderación a los aportes resultantes de las tasas que se hubieran realizado a los salarios que dejó de percibir. Si las tasas de interés fueron altas (bajas) durante los años que es parte de la fuerza laboral pero no trabaja, las pérdidas serán mayores (menores). En el agregado, de todas maneras, perderá por las interrupciones que realiza en su carrera laboral.

En este sentido, el cálculo de la pensión, discrimina a la mujer con relación al beneficio que recibirá el hombre. Éste generalmente no deja de trabajar en los primeros años de su vida laboral o en cualquier otro periodo de su vida, por dar cuidado a la familia e hijos. Situación que cambia si la preferencia del hombre por realizar otra actividad, por el ocio o si su condición de desempleo es mayor a la obligación que tiene la mujer de dejar de trabajar por el cuidado de su hogar.

Estos aspectos pueden observarse con los datos de que se dispone para las 256 687 personas con derecho a la Compensación de Cotizaciones, registradas en la base de datos de la DNP (cuadro 4).41 De este total 182 741 son hombres y 73 846 mujeres. Esta relación que muestra que por cada siete hombres que trabajan sólo tres mujeres lo hacen, significa una o varias de las siguientes posibilidades: (i) la obligación social impuesta a las mujeres para que cuiden de la familia y los hijos, (ii) la dificultad de encontrar un puesto de trabajo por la discriminación de la que son víctimas, y (iii) una alta tasa de rotación laboral con períodos de desempleo entre empleos.

La preferencia o facilidad que la sociedad concede a los hombres para realizar otra actividad, que puede ser la de estudiar, se refleja en la relación que se da entre los 20 y 30 años con los respectivos totales para ambos sexos. Mientras 9% de los hombres de esas edades trabajan cerca del 10% de las mujeres lo hacen. Tendencia que se acentúa conforme se hacen mayores; este porcentaje sube cuatro veces en el caso de mujeres entre 31 y 40 y sólo tres veces y media en el caso de los hombres de las mismas edades. Entre los 41 y 50 años mientras los hombres que trabajan aumentan en un 2%, las mujeres disminuyen cerca de 1%. A partir de los 51 años ambos grupos dejan de trabajar paulatinamente pero la proporción de mujeres trabajadoras disminuye con mayor rapidez que la de los hombres. Estos datos corresponden al sector considerado formal de la economía y principalmente incorpora a personas de ingresos medios y bajos. El comportamiento propio de estos grupos se refleja en los datos analizados.

La continuidad del trabajo de la mujer, especialmente la de ingresos medios, puede verse alterada no sólo una vez sino varias veces, por razones de embarazo o discriminación laboral, hecho que provoca que la densidad de aportes, factor determinante en la formación del capital en las cuentas individuales, sea mucho menor a la del hombre. Por ende, también lo será el monto de la pensión. Las mujeres de ingresos altos, por lo general, tienden a la profesionalización y cuentan con formas de ayuda para el cuidado de los niños, por lo tanto, interrumpen menos su vida laboral. Panorama que es distinto cuando se trata de mujeres de ingresos medios bajos o madres solteras que están obligadas a trabajar sea cuales fueran las circunstancias.

41 Estos son datos que muestran la transición del viejo al nuevo sistema y son lo suficientemente abundantes como para reflejar una

realidad compartida por ambos. Corresponde a las personas que forman parte de una base de datos que permitirá su traspaso automático al registro de las AFP con el correspondiente del valor de la Compensación de Cotizaciones.


38

Cuadro 4

DETALLE DE AFILIADOS CON DERECHO A COMPENSACIÓN DE COTIZACIONES MEDIANTE PROCEDIMIENTO AUTOMÁTICO POR EDAD CALCULADA AL 05/08/2002

Edad Hombres % Mujeres % Edad Hombres % Mujeres %

20 0 1 21 19 5 61 862 172 22 67 22 62 870 160 23 190 58 63 625 110 24 461 156 64 524 81 25 913 320 65 404 75 26 1553 570 66 305 57 27 2285 888 67 277 33 28 3039 1310 68 248 35 29 3786 1657 69 197 24 30 4789 17102 9.36 2264 7251 9.82 70 258 4570 2.50 28 775 1.05 31 4955 2449 71 177 22 32 5536 2680 72 189 28 33 5760 2752 73 120 14 34 5731 2717 74 129 10 35 5871 2858 75 70 10 36 6216 2993 76 87 8 37 6238 3104 77 59 9 38 6862 3367 78 57 4 39 6420 3282 79 45 4 40 7018 60607 33.17 3280 29482 39.92 80 37 970 0.53 5 114 0.15 41 6514 3090 81 34 0 42 6858 3318 82 34 6 43 6913 3275 83 8 5 44 6957 3090 84 17 4 45 6362 2932 85 14 3 46 6525 2792 86 11 1 47 6483 2778 87 10 3 48 6342 2685 88 8 0 49 6167 2454 89 4 1 50 6005 65126 35.64 2248 28662 38.81 90 8 148 0.08 3 26 0.04 51 4925 1501 91 8 1 52 5306 1521 92 7 2 53 5074 1217 93 4 2 54 4811 925 94 6 2 55 3842 662 95 2 0 56 2992 512 96 1 0 57 2475 436 97 0 0 58 1899 292 101 2 0 59 1584 249 102 1 0 60 1279 34187 18.71 213 7528 10.19 104 0 31 0.02 1 8 0.01

Total: 182 741 73 846

Fuente: Dirección Nacional de Pensiones (DNP), 2002.

Considerando a la sociedad como un todo (hombres y mujeres), se puede concluir que la colectividad no se encuentra en un equilibrio máximo de bienestar. Claramente, puede haber una


39

situación superior o preferible a la situación actual que mejore la condición de la mujer y por supuesto de la colectividad en su conjunto.

En otras economías y sistemas de previsionales, como la de Brasil, la pensión de vejez de las mujeres del sector rural es preferentemente subsidiada: una vez cumplidos entre 5 y 15 años de cotización, el afiliado tiene derecho a una pensión igual al mayor entre un salario mínimo y el 70% del salario imponible medio más un 1% por cada año de cotización, siempre que haya cumplido 55 años (mujeres sector rural) o 60 años (hombre sector rural y mujeres urbanas) o 65 años (hombres sector urbano) (Gill, Packard, Schwarz y Yermo, 2001, citado por Valdés-Prieto, 2002).

Bajo este esquema se puede pensar que la pensión de la mujer se ve beneficiada a partir de los 5 años de cotización en comparación a la pensión del hombre (ya sea sector rural o urbano). Se puede concluir “a priori”, que se genera un movimiento Pareto dado en esta posición. Las mujeres mejoran su condición de bienestar sin perjudicar a los hombres, determinando, por supuesto, un nivel mayor de bienestar para la colectividad.

¿El subsidio que plantea el sistema de Brasil determina un movimiento hacia el óptimo? (situación tal que otra no podría mejorarla) o ¿sólo significa una mejora en el bienestar para un grupo de la sociedad, el del sexo femenino? En este sentido hay que observar que el subsidio no llegará a compensar las desventajas que tiene la mujer en el monto de su pensión con relación al hombre debido a que tienen una esperanza de vida mayor, menor densidad de aportes, y dedican una buena parte de su vida a un trabajo no remunerado en el cuidado del hogar. Motivos que cualitativamente y cuantitativamente hacen que las desventajas sean mayores al subsidio que se le pueda otorgar en su vejez. El problema adicional que plantea esta situación es el de su financiación. Cualquier subsidio supone transferencias de recursos de otras fuentes disponibles por el Estado. Pueden ser impuestos o un fondo solidario creado dentro del sistema de pensiones y específicamente destinado a financiar la adopción de una tabla única de expectativa de vida a sabiendas que las mujeres son más longevas y que, por lo tanto requieren de recursos adicionales para compensar una desigualdad demográfica, social e históricamente condicionada.

Por otra parte, de la población con derecho a la CC presentada en el cuadro 4 que aglutina a 256 687 personas, se dispone de información sobre los salarios del 10% de esa población, de 25 618 individuos. De éstos 16 843 son hombres y 8 775 mujeres.42 El gráfico 1 presenta una comparación de los salarios promedio para ambos grupos por edades. Claramente se destaca la brecha que existe entre ambos sexos. Se puede asumir que el gráfico corresponde al largo de las respectivas vidas de trabajo, donde, a todas luces, las mujeres son las menos privilegiadas. El promedio total también refleja esta enorme brecha: para los hombres es de Bs. 1 666 y para las mujeres Bs. 1 173.

Sobre la base de la misma información del gráfico 1 se ha realizado el gráfico 2. Se presentan las líneas de tendencia de los salarios para ambos sexos. Se puede concluir que no sólo existe una considerable brecha entre ambos sexos, sino que ésta se ensancha a lo largo del tiempo. Se destaca asimismo que la tendencia en el caso de las mujeres es descendente y la de los hombres ascendente. Por lo tanto, las condiciones salariales de las mujeres no sólo son más bajas, sino que se deterioran a lo largo de su vida laboral. Situación visiblemente opuesta a la de los hombres que mejoran sus niveles salariales promedio con el pasar de los años.43

42 Esta información, referida a 25 618 personas, no presenta el mismo comportamiento de inicio de actividades laborales más

tempranas para las mujeres que para los hombres. 43 Las diferencias no sólo existen entre ambos sexos sino también al interior de sus respectivas composiciones. Calculado el índice de

Gini para cada sexo, se observa mayor desigualdad entre los hombres que entre las mujeres. Así, el Gini para los hombres es de 0.36 y para las mujeres de 0.87.


40

Gráfico 1

COMPARACIÓN ENTRE LOS PROMEDIOS DE SALARIOS DE HOMBRES Y MUJERES POR EDADES Y SALARIOS EN BOLIVIANOS

(En bolivianos)

Fuente: Dirección Nacional de Pensiones (DNP), (2002).

Gráfico 2

COMPARACIÓN DE PROMEDIOS DE LOS SALARIOS DE HOMBRES Y MUJERES POR EDADES

(En bolivianos)

Fuente: Dirección Nacional de Pensiones (DNP), (2002).

(2) La protección social de los niños, niñas, ancianos y ancianas en las familias rurales bolivianas se encuentra relativamente cubierta por la propia organización familiar. Es excepcional y extraño que esta forma de institución abandone a esos grupos a buscar su propia subsistencia. Por lo general, otorga protección al niño y al anciano. En este sentido se puede hablar de una protección social tradicional que responde a una atávica forma de organización social.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80Edades

Pro

med

ios

de s

alar

ios

Promedio de salarios de mujeres Promedio de salarios de HombresLineal (Promedio de salarios de mujeres) Lineal (Promedio de salarios de Hombres)

0500

1000150020002500

300035004000

45005000

29 32 35 38 41 44 47 50 53 56 59 62 65 68 71 74 77Edades

Montos Salarios

Promedio de salarios de mujeres Promedio de salarios de Hombres


41

Esta organización no está libre de defectos. La discriminación de género en las sociedades rurales se ha vinculado a las necesidades percibidas con relación a una supuesta mejor adecuación del hombre al trabajo del campo y cada vez más, con respecto a la educación. Discriminación que favorece a los varones dándoles relativa mejor alimentación y mayor acceso a la educación formal. Estas situaciones, posiblemente, se han acentuado con el mayor contacto del campo con la ciudad.

La vida urbana posee un poder disociador que la distingue de manera peculiar. Rompe los lazos entre la familia y su comunidad rural original, especialmente cuando es la familia nuclear la que migra. Generalmente, sin embargo, la migración es de un miembro de la familia que busca suerte en la ciudad y así la desintegración adquiere otras fórmulas que se caracterizan de manera más marcada por el abandono de los menores y de los ancianos. En estas circunstancias las formas tradicionales de brindar seguridad social prácticamente desaparecen. Si bien pueden ser reemplazadas por el sistema de seguridad social institucional, esto sólo se dará si el migrante rural ingresa a la fuerza de trabajo urbana formal, situación que es la excepción más que la regla.

Con certeza, esta transición ha afectado ostensiblemente a la tradicional estructura familiar tanto de los que se quedan en el campo, como de los que migran a la ciudad. Con relación a los niños que habitan en las ciudades es conmovedor constatar que una quinta parte de la Población Económicamente Activa (PEA) boliviana está compuesta por niños y niñas entre 10 y 19 años (cuadro 5). De un total de 374 000 individuos comprendidos en este grupo, cerca de un 40% son mujeres. El conjunto de ambos sexos, por su juventud, no está incorporado a la seguridad social y una gran parte de ellos están en el sector informal de la economía. El 74% de las migraciones se dirigen a los centros urbanos y en su mayoría son jóvenes (INE, 1998). Característica que se traduce en un índice de dependencia rural de la tercera edad creciente y mayor que la correspondiente a los índices urbanos.

Cuadro 5

POBLACIÓN TOTAL, POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA (PEA), SEGÚN SEXO, DE 5 A 19 AÑOS DE EDAD, 2000

Población Hombres Mujeres Grupos etáreos

Total PEA % Total PEA % Total PEA %

Total 5-9 1 114 273 567 909 546 364 • 10-14 975 214 84 163 9 495 343 54 538 11 479 871 29 625 6 • 15-19 861 644 290 253 34 435 360 178 888 41 426 284 111 365 26 Total 10-19 1 836 858 374 416 20 930 703 233 426 25 906 155 140 990 16 Total 5-19 2 951 131 1 498 612 1 452 519

Fuente: CEPAL, Boletines Demográficos, Nº 63 y Nº 64, 2002.

En el cuadro 6 se observa que la relación de habitantes mayores de 60 años por cada habitante entre 15 y 59 años, ha crecido de 15% a 17% en el sector rural entre la fechas intercensales. Relaciones que se diferencian de las urbanas que son más bajas y crecen en menor proporción (de 8.7% en 1976 a 9.5% en 1992). Sin embargo, destaca el índice global de dependencia del sector rural que, aparte de superar el 100% en los dos años censales, muestra un patente crecimiento pasando de 101% en 1976 a 110% en 1992. De esta manera se evidencia la disminución de la población joven rural y por tanto, en edad de trabajar.44

44 Es posible que estas cifras se vean modificadas en los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda 2001. Sin embargo,

los datos publicados a la fecha no incluyen los detalles como para hacer las necesarias comparaciones y el análisis pormenorizado.


42

Cuadro 6

INDICADORES DEMOGRÁFICOS POR ÁREA, CENSOS 1976 Y 1992

1976 1992 Indicadores por área

Total Urbana Rural Total Urbana Rural

Indices de masculinidad:

• 0-14 102.9 101.1 104 102.9 101.8 104.2 • 15-59 94.9 91.7 97.7 94.8 90.6 101.7 • 60 y más 83.7 74.8 88.1 87.1 80.7 93.1

Indices de dependencia demográfica:

• Global de dependencia a 91.6 79.7 101.2 91.9 80.5 109.8

• De dependencia juvenil b 79.5 71.1 86.2 79.4 71 92.7

• Dependencia tercera edad c 12.2 8.7 15 12.5 9.5 17.1

• Razón de envejecimiento d 15.3 12.2 17.4 15.7 13.4 18.5

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (INE), Boletín Estadístico 1998. a ((Población de 0 a 14 años + Población de 60 y más años) / Población de 15 a 59 años)*100 b (Población de 0 a 14 años / Población de 15 a 59 años)*100 c (Población de 60 y más años / Población de 15 a 59 años)*100 d (Población de 60 y más años / Población de 0 a 14 años)*100

Otro aspecto que sobresale del cuadro anterior es la proporción mayor de mujeres en los grupos etáreos mayores de 60 años, que se revela por los índices menores a 100 de masculinidad en ambos censos. A la vez entre estos períodos, el número de ancianos varones por cada mujer anciana en general, así como en el campo y las ciudades, ha ido en aumento. Aspecto que se puede aducir a la mayor esperanza de vida lograda en este lapso. No obstante, la migración campo-ciudad incorpora de manera creciente también a los ancianos, de tal modo que 47% de la población mayor de 50 años era urbana en 1990, 57% lo era el año 2000 y se proyecta que llegará al 64% en 2010 (Zerda, 2000).

Resultado de la transición descrita, como acontece en otros países latinoamericanos, las urbes de Bolivia ostentan un sector “informal” numeroso y creciente (Lund, 2001).45 Asimismo, la composición de éste es mayoritariamente femenina, lo que deja a las mujeres aún menos protegidas para su ancianidad.

45 Lund apunta acerca de una realidad mucho más amplia: “Una característica del trabajo en países industrializados es que los

trabajadores formales han recibido, a través de sus empleadores, una serie de beneficios llamados de diversas maneras, como seguridad social o “salario social”. Actualmente en todo el mundo ha disminuido la proporción de trabajadores que reciben tales beneficios en sus lugares de trabajo; quienes todavía los reciben consideran que éstos están siendo reducidos; muchos trabajadores nunca conseguirán el tipo de empleo que otorga esa clase de seguro contra riesgos. Los trabajadores y las empresas informales, debido a su informalidad, deben enfrentar vulnerabilidades y riesgos especiales”.


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VII. Conclusiones

Sobre la base de cinco criterios básicos se ha realizado una comparación del funcionamiento de los sistemas de pensiones, conocidos como de Reparto de Beneficio Definido (SRBD) y de Capitalización Individual de Contribución Definida (SCICD), en su funcionamiento en la sociedad boliviana, con especial énfasis en sus respectivos tratamientos del componente de género. Se ha complementado con un sexto criterio referido a las iniquidades del mercado laboral, los efectos que tiene la mayor discontinuidad laboral femenina y se han incorporado elementos de análisis de la creciente informalidad que afecta progresivamente a las mujeres.

Se ha demostrado que el SRBD ha generado subsidios cruzados entre los géneros. Se puede afirmar que, en general, el SRBD ha contribuido positivamente a la mujer cuando se toma en cuenta el monto total recibido como pago de renta porque, las diferencias en las condiciones de trabajo, se compensan por la expectativa mayor de vida de las mujeres a tiempo de jubilarse. En realidad, como la mujer vive más, a tiempo de jubilarse recibe una renta por todo el tiempo de vida que le queda, obteniendo un monto total mayor y en esa instancia el viejo sistema muestra su benevolencia.

Este aspecto compensatorio y de reconocimiento de la mayor longevidad de las mujeres del SRBD, ha sido eliminado al instaurarse el nuevo sistema. En éste la discriminación de género se acentúa por la forma de cálculo de la pensión. Ésta incorpora para ambos sexos un salario base calculado sobre el promedio salarial de 5 años e incluye la


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tasa actuarial de descuento por años de expectativa de vida al momento de jubilarse, aspectos que redundan en una disminución de la pensión que reciben las mujeres.

El viejo sistema era muy susceptible de ser engañado, con subcotizaciones y sobrecotizaciones, como también con la presentación de documentos alterados o falsos. En el primer caso para aumentar el monto de la pensión y en el segundo para anticipar el beneficio. Estos aspectos contrastan con las condiciones del nuevo sistema que no permite este manipuleo, basado principalmente en su característica de ser un sistema de ahorro y no de pago de impuesto como es el de SRBD. No obstante, la utilización del salario base como fundamento para el cálculo de la tasa de reemplazo del 70% que habilita a uno para percibir una pensión, predispone a asumir conductas ocultas o de riesgo moral con relación a los empleadores.

Se puede afirmar que el SRBD permitía varias formas de engaño y que si bien aparentemente no cobraba comisiones como lo hace el actual, fue una fuente de corrupción con raras excepciones. Este aspecto ha sido ampliamente extirpado en el nuevo sistema.

El problema de la información que sistemáticamente negaba el viejo sistema, aunque en diferente forma, ha permanecido en el actual. Esto fundamentalmente se debe a las pocas exigencias hechas a las AFP al momento de adjudicar el mercado con exclusividad sólo a dos empresas. Éstas no tienen gran interés en informar a los afiliados de sus derechos y beneficios, primero porque han gozado de un período de exclusividad con territorios divididos, con la correspondiente comodidad de mercados cautivos que no han tenido la posibilidad de exigir la necesaria información. Segundo, porque cobran las tasas más bajas de América Latina lo que redunda en el servicio que prestan. Sin embargo, esta característica puede ser preservada en lo fundamental y exigir contractualmente un mejor servicio al momento de establecer nuevas condiciones con las AFP que ganen la próxima licitación del mercado boliviano.

La forma en que se desenvuelva la Superintendencia es crucial para evitar que en el futuro el SCICD pueda superar las deficiencias de calidad en general y el tratamiento de todo lo concerniente a la equidad de genero. Es crucial, asimismo, que evite formas de politización que afectarían negativamente el futuro desarrollo del marco regulador.

Se apunta al sistema de pensiones del Brasil que subsidia por género y por lugar de residencia; rural vis-a-vis urbana. Esquema que se debe considerar para introducir alguna compensación a favor de las mujeres, tanto por las condiciones de trabajo, remunerado y no remunerado, que realizan como también por su longevidad y por las características de su incorporación temporalmente interrumpida en la actividad laboral. No obstante el problema del financiamiento de subsidios por el Estado boliviano, ya endeudado por la herencia sin derecho a inventario del viejo sistema, pone un problema adicional para aplicarlo efectivamente. Sin embargo, se puede pensar en una posible solución que apele a la solidaridad de los asegurados para crear un fondo que permita cubrir la diferencia en el monto de menor pensión recibida por las mujeres. Diferencia causada por su mayor longevidad y por la aplicación, técnicamente justificada, de dos tablas distintas; una para hombres y otra para mujeres, que incorpora la expectativa de vida al momento de jubilarse cada uno de los sexos. Socialmente esta diferenciación es discriminatoria y debe ser subsanada.

La situación del mercado laboral, donde la creciente informalización agrava las condiciones de trabajo, especialmente las de la mujer, exige la definición de políticas tendientes a resolver el problema profundo de la ausencia de creación de fuentes de trabajo. Bolivia se presenta como una sociedad que se desestructura por la migración campo ciudad. La ausencia de un sector productivo urbano lo suficiente sólido que absorba de manera creciente una población urbana principalmente joven, donde el sexo femenino es discriminado sistemáticamente y colocado al margen de cualquier régimen de protección social y menos aún de un sistema formal de pensiones, agrava la condición presente y futura de la mujer.


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