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MIGUEL ANGEL CERÓN HURTADO
GERENCIA DEL DESARROLLO
ENDÓGENO
OCTUBRE DE 2020
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1. LA REGIÓN COMO OBJETO DE DESARROLLO
1.1. EL TEMA DE LA REGIÓN
1.2. LAS PRECISIONES CONCEPTUALES
1.3. CONTRIBUCIONES AL DESARROLLO
2. EL DESARROLLO ENDÓGENO
2.1. ANTECEDENTES
2.2. ENFOQUES EN EL SIGLO XXI
2.3. APROXIMACIONES A UN CONCEPTO
3. LA GERENCIA PÚBLICA
3.1. GÉNESIS DE LA GERENCIA PÚBLICA
3.2. EL CONCEPTO DE LO PÚBLICO
3.3. EL CONCEPTO DE GERENCIA
3.4. GERECIA PÚBLICA EN EL SIGLO XXI
3.5. LA POST-NGP
3.6. LA GERENCIA PÚBLICA COLOMBIANA
4. ENFOQUE DE LA GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL
4.1. EL CONCEPTO DE GESTIÓN
4.1.1. La Planificación
4.1.2. La Ejecución
4.1.3. El Control
4.2. TIPOS DE GESTIÓN
4.3. EL ENFOQUE TERRITORIAL
4.4. LOS FUNDAMENTOS CONCEPTUALES
5. GESTIÓN EN LAS DIMENSIONES DEL DESARROLLO
5.1. GESTIÓN EN LA DIMENSIÓN AMBIENTAL
5.2. GESTIÓN EN LA DIMENSIÓN FÍSICO-ESPACIAL
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5.4. GESTIÓN EN LA DIMENSIÓN ECONÓMICA
5.5. GESTIÓN EN LA DIMENSIÓN SOCIAL-CULTURAL
5.6. GESTIÓN EN LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL
BIBLIOGRAFIA
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INTRODUCCIÓN
La postura que aquí se contempla, a la luz de la epistemología clásica
mirando la teoría de la Administración Pública, es que esta es una
disciplina de conocimiento que aún se encuentra en construcción, ya que
desde los años noventa viene marcando la frontera respecto a la Ciencia
Política y al Derecho y a la vez definiendo su propio paradigma. Retomando
planteamientos del mexicano José Juan Sánchez (2001) y comparando con
los enfoque epistemológicos tradicionales que definen entre los requisitos
de la ciencia como disciplina de conocimiento, que esta debe poseer un
objeto de conocimiento bien definido y un método a través del cual se
realiza el proceso de conocimiento por parte del sujeto, podemos afirmar
que el objeto de la administración pública como disciplina de conocimiento
está claro, pero que en el método aún se presentan debates y posturas
encontradas entre distintos pensadores.
En ese orden de ideas, uno de los propósitos del presente libro es realizar
alguna mínima contribución a este debate sobre la construcción de la
disciplina de la Administración Pública, teniendo en cuenta la utilidad
práctica de la propuesta y sobretodo, la posibilidad de que las reflexiones
aquí consignadas le sumen al patrimonio intelectual colombiano,
considerando el gran volumen de apuestas conceptuales que se sustentan
en autores norteamericanos y europeos, los cuales tienen debilidad frente
a la realidad nacional.
Otro propósito de este escrito y complementario a lo anotado
anteriormente, se trata de realizar alguna contribución a la dotación de
bibliografía académica útil en la formación profesional de la
Administración Pública. Lo que se ha observado es que la disponibilidad
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de fuentes para los estudiantes de esta disciplina presenta serias
limitaciones sobre todo en la producción nacional, lo cual en este campo
del conocimiento no es provechoso considerando que cada país tiene sus
propias especificidades y probablemente las experiencias de otro país son
útiles como ilustración, pero no para calcar de manera exacta, sobre todo
por la fuerte influencia que ejercen las normas jurídicas en la construcción
de procesos y las diferencias normativas de un país a otro.
Este trabajo comienza exponiendo algunos conceptos sobre los distintos
temas relacionados con el objetivo central, orientado a la identificación de
procesos relacionados con la gerencia publica aplicada al desarrollo
endógeno, como son los temas de región y territorio, el tema de la gerencia
y el tema de lo público, para terminar haciendo unas reflexiones en torno a
la gestión pública territorial y unos comentarios para la aplicación de los
conceptos ordenados mediante un modelo de desarrollo integral que había
recomendado el DNP en 2012 para la elaboración de los planes de
desarrollo territorial.
La población objetivo a la que se dirige el presente libro es a los
estudiantes del pregrado del programa de Administración Pública, con el
propósito de generar una reflexión y si es el caso, abrir un debate que
conduzca al mejoramiento de la documentación teórica disponible. Esta es
una postura más, entre las muchas existentes, que tiene validez sobre la
base de que en los temas de las ciencias sociales siempre se presenta dos o
más enfoques, todos respetables aunque no se compartan.
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CAPITULO I:
LA REGION COMO OBJETO DE DESARROLLO
1.1. EL TEMA DE LA REGION
Cuando estamos refiriéndonos al Desarrollo Endógeno, casi es obligatorio
hablar del Desarrollo Regional y Local y en este caso, es necesario hacer
referencia a conceptos relacionados con la definición de región, o sea hacer
claridad sobre los aspectos que demarcan el objeto que se pretende
desarrollar. En la literatura corriente sobre el tema, se encuentran varios
tipos de región como los que tratan Miguel Borja1 (2008) y CEPAL-ILPES2,
de donde se deduce que existen varios tipos de región como los siguientes:
REGION HOMOGÉNEA: Son unidades constituidas por un conjunto de
puntos contiguos, que tienen características muy similares o factores
comunes. Es decir, son casos donde la diversidad dentro de la misma
región es baja, en tanto tienen un conjunto de elementos comunes que
crean la diferencia respecto a otras regiones. Para identificar la similitud
se utilizan factores como los sociales, los físicos, los climatológicos, los
políticos etc. y se considera que los valores de estos factores son iguales en
toda la región.
REGION POLARIZADA O NODAL: Son unidades constituidas por un
conjunto heterogéneo de puntos, pero contiguos y complementarios entre
1 Borja Miguel. Teorías y Enfoques del Espacio y Tiempo. ESAP. Módulo Académico. Bogotá, 2008 2 CEPAL-ILPES. Ensayos sobre la Planificación Regional del Desarrollo. Siglo XXI Editores. México
1976
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sí. Todos los puntos tienen en común que existe un nodo o foco central
donde convergen las relaciones de todos o sea que las interacciones de los
puntos con el nodo son más intensas que con los demás puntos. Al
conjunto heterogéneo cuyas partes se complementan y sostienen
relaciones con el mismo nodo, se le llama espacio polarizado. La
conformación de la región nodal parte de las interacciones entre el núcleo
central y sus áreas satélites, donde la zona circundante es el mercado para
la producción del nodo y simultáneamente es la zona de abastecimiento de
las necesidades del nodo o polo.
REGIÓN PLAN O PROGRAMA: Corresponde a la zona que se delimita con
base en criterios y objetivos específicos de la política económica orientada
a lograr mayor eficiencia en la realización de estrategias formuladas para
lograr propósitos de cambio. La delimitación busca la coherencia
administrativa y operativa, o armonía entre el conjunto institucional que
ejecuta los programas y la zona donde se realizan las acciones del plan o
programa.
REGIÓN VIRTUAL: Se delimita con base en acuerdos o contratos entre dos
o más esquemas asociativos3, con el fin de lograr objetivos de corto y
mediano plazo. La conformación de región se manifiesta mediante alianzas
estratégicas, de cooperación o de integración de mercados. En estas
regiones por lo general se expresa la identidad regional y cultural.
REGION FUNCIONAL: Son áreas delimitadas por las interacciones
espaciales, socio-económicas y socioculturales entre localidades, en torno
a las cuales gira el desarrollo. Entre ellas ocurren flujos financieros,
migratorios y comunicacionales, que determinan el funcionamiento del
3 Se refiere a conjunto de entidades territoriales asociadas en alguna forma.
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conjunto regional. En su conformación se busca la similitud con las
regiones homogéneas o nodales, pero de manera intencional o deliberada.
Entre las regiones funcionales se pueden considerar las seis propuestas
por Ángel Massiris citado por CEPAL-ILPES:
a) Regiones político-administrativas: Las que se definen como territorios
de competencia de un gobernante para la administración política, como los
departamentos y municipios.
b) Regiones Territoriales: Las que son autónomas y hacen parte de
regiones político- administrativas y tiene alguna forma de unidad
territorial definida, como por ejemplo una isla o una localidad.
c) Regiones Administrativas: Son entidades territoriales sujetas a un
orden político-administrativo básico, diferente a los municipios o
departamentos como por ejemplo las delegaciones.
d) Regiones de Planificación, plan o programa: Son las que funcionan
como espacios de decisión, regulación, o acción de gobierno.
e) Regiones Internacionales: Son las que trascienden los límites políticos
públicos de los países y se basan en acuerdos internacionales de tipo
administrativo, financiero, comercial, diplomático, cultural, o militar.
f) Regiones Competitivas: Son las que se conjugan bajo proyectos
productivos, compartidos entre dos o más zonas para elevar la
competitividad.
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LA MIRADA PRÁCTICA
No obstante las propuestas conceptuales, desde el terreno práctico en la
realidad colombiana la situación no se presenta rigurosamente de acuerdo
a lo establecido en los conceptos. Tanto en la vida cotidiana y en la mirada
popular del fenómeno, como por la influencia de la vida institucional que
en este caso se acomoda al funcionamiento del gobierno, la opinión
pública tiene su propio criterio para concebir y definir las regiones. Así,
independientemente de los distintos factores considerados en los
conceptos, en el pensamiento generalizado prevalece las regiones político-
administrativas y por lo general, salvo excepciones, el pensamiento
colectivo asocia las regiones con los departamentos. Así, para la
comunidad por lo general una región es un departamento.
Por supuesto que es una mirada imperfecta porque, a pesar del peso de los
gobiernos territoriales, existen otros fenómenos socioeconómicos que
también se reconocen y se asocian con la conformación de regiones; pero,
aun así, el pensamiento popular casi siempre piensa en los linderos
administrativos del territorio, cuando se refiere a las regiones. Sin
embargo, la opinión pública no desconoce casos donde los procesos
sociales y/o económicos, trascienden los linderos administrativos para
definir zonas homogéneas o áreas que se identifican como regiones, con
base en otro tipo de linderos, diferentes a los político-administrativos,
como por ejemplo, lo que ocurre en la zona cafetera y los territorios de
Quindío y Valle o la zona del valle geográfico del río Cauca que incluye
puntos de los departamentos del Cauca y el Valle. Pero siempre en el
pensamiento de la gente, la identidad se demarca a partir de los linderos
político-administrativos.
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Con la expedición de la Ley 1454 de 2011 que el gobierno le ha dado a
llamar “Ley de Ordenamiento Territorial”, se introduce otro concepto sobre
la realidad colombiana. Aquí se habla de los “esquemas asociativos
territoriales” cuyo objeto, que define la ley en su Artículo 9°, es el de
promover procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y
voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el
desarrollo autónomo y autosostenibles de las comunidades. Incluye entre
estos esquemas: i) las regiones administrativas y de planificación, ii) las
regiones de planeación y gestión, iii) las asociaciones de departamentos, iv)
las áreas metropolitanas, v) la asociaciones de distritos especiales, vi) las
provincias administrativas y de planificación y vii) las asociaciones de
municipios; algunas de estas ya conocidas desde muchos años atrás y
otras que introduce dicha ley en la institucionalidad colombiana.
1.2. LAS PRECISIONES CONCEPTUALES
Los autores han introducido conceptos diversos para referirse a los
aspectos espaciales del desarrollo. Algunos han hecho aportes
conceptuales y diferencian región, espacio y territorio y también han
definido el concepto de límite.
Según Wikipedia, “Una región es un término geográfico usado con una
gran gama de significados, que en términos generales designa un área o
extensión determinada de tierra más grande que las subregiones o
subdivisiones que la constituyen, ya se trate de un continente
como Europa, Asia, América, África, así como una parte de dicho
continente (Europa Central o América del Sur), un país o conjunto de
países, una cuenca, como la cuenca del Orinoco o del Danubio, una
cordillera o región montañosa, etc., y mayor que un sitio específico. Así,
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una región puede ser vista como el conjunto continúo de unidades más
pequeñas (por ejemplo, "los países de América Latina") o como la sección
de un todo más grande (como "las regiones polares de la Tierra"). Así, el
concepto de región está indisolublemente ligado al de escala, por lo que
podemos considerar la existencia de regiones de muy diverso tamaño,
desde regiones supranacionales (por ejemplo, Comunidad Europea, Región
Andina, etc.) hasta pequeñas comarcas o un reducido valle de montaña.”
“Las regiones son definidas de manera abstracta delimitando áreas de una
o más características comunes, ya sean de orden físico, humano o
funcional. Como una forma de describir áreas espaciales, el concepto de
regiones es importante y ampliamente usado entre las muchas ramas de
la geografía, cada una de las cuales puede describir áreas en términos
regionales. Por ejemplo, el término ecorregión es un término usado
en biogeografía, región cultural en la geografía cultural, región
natural en geografía física, entre otros ejemplos. El estudio de las regiones
en sí mismas es objeto de la geografía regional.”
“En la organización territorial de muchos países, el término región designa
una división política del territorio de un Estado a partir del espacio
regional definido según los criterios establecidos oficialmente, que
generalmente pueden ser caracteres
étnicos, demográficos, históricos, culturales, económicos o circunstancias
especiales de clima, relieve o topografía, administración, gobierno, etc.”4
4 www.wikipedia.com
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Según esta misma fuente, Wikipedia, “Se denomina territorio a un área
(incluyendo tierras, aguas y espacio aéreo) donde siempre cuenta con la
posesión de una persona, organización, institución, Estado o un país. En la
perspectiva de la geosemántica social se entiende por territorio la suma de
un sentido (significado) a un lugar, cuya definición es validada por una
comunidad o sociedad.”
En la misma fuente de Internet, encontramos que “espacio geográfico es un
concepto utilizado por la ciencia geográfica para definir al espacio
físico organizado por la sociedad o bien a la organización de la sociedad
vista desde una óptica espacial. El espacio físico es el entorno en el que se
desenvuelven los grupos humanos en su interrelación con el medio
ambiente, por consiguiente es una construcción social, que se estudia como
concepto geográfico de paisaje en sus distintas manifestaciones (paisaje
natural, paisaje humanizado, paisaje agrario, paisaje industrial, paisaje
urbano, etc.). También se emplea el término territorio, como punto de vista
para el estudio de la organización de la sociedad, el término espacio
geográfico hace referencia a la organización económica, política y cultural de
la sociedad observada desde un punto de vista geométrico como un conjunto
de nodos (ciudades, hitos), líneas (infraestructuras de transporte y
comunicación), áreas (usos del suelo, lugares), flujos (intercambios de
información, mercancías), jerarquías (rango de ciudades y lugares) y
difusiones. Esta última definición está muy relacionada con la tradición
del análisis espacial en geografía.”
Por su parte, límite es “la frontera territorial (como el limes romano, del que
deriva etimológicamente la palabra española «límite») que se utiliza
convencionalmente para separar territorios”
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Territorialidad según Wikipedia “es una noción que procede de territorio:
una zona o una región que establece una jurisdicción, pertenece a un cierto
Estado o sirve como campo de acción. El concepto, de este modo, suele
referirse al modo de circunscripción de algo de acuerdo a su desarrollo
territorial.”
“La idea de territorialidad aparece en el ámbito de la sociología, la psicología
social y otras ciencias. Se trata de una conducta o actitud instintiva de los
animales (incluyendo al ser humano) que promueve la defensa del territorio
que ocupan. En el caso de los seres humanos, esta defensa también se
vincula a la cultura.”
“Para muchos pensadores, la territorialidad que nace del instinto deriva en
la tendencia del hombre a apropiarse, defender y administrar sectores
geográficos determinados. Esta identificación con el territorio permite la
construcción de la identidad y sirve para satisfacer distintas necesidades.”5
Pero si consultamos el módulo Desarrollo Local y Regional del profesor
Ariel Gómez (2016) de la ESAP, encontramos que el autor se refiere a
Bossier (2001) y señala que dicho autor dice que “la región es un territorio
organizado que contiene, en términos reales o en términos potenciales, los
factores de su propio desarrollo, con total independencia de la escala. Así,
podrán existir regiones grandes o pequeñas, de facto o de jure, con
continuidad espacial o con discontinuidad en la virtualidad del mundo
actual, pero con un atributo definitorio: la propia complejidad de un sistema
abierto”.
5 www.wikipedia.com
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Según Aros (2012), el territorio es una porción de la superficie terrestre
que es objeto de la apropiación por parte de un grupo humano, quien
siente la identidad y pertenencia por el mismo; y la región se refiere a la
representación del territorio que cuenta con factores de homogeneidad
derivados de los procesos socioeconómicos.
Según Geiger (1996) citado por Montañez y Delgado (1998), se denomina
territorio “a una extensión terrestre delimitada que incluye una relación de
poder o posesión por parte de un individuo o un grupo social” la cual
contiene límites de soberanía, propiedad, apropiación, disciplina, vigilancia
y jurisdicción y produce la sensación de cerramiento. Dicho concepto está
relacionado con la idea de dominio o posesión de un espacio determinado y
por lo tanto unido a la idea de poder político y de Estado o también al
dominio de un particular, como puede ser el de los propietarios de la tierra
en el campo o de los condominios en la ciudad.
De otro lado, está el concepto de territorialidad que, según este mismo
autor, significa controlar una porción del espacio geográfico por parte de
una persona, un grupo social, un grupo étnico, una firma o un Estado y se
refiere a las acciones, expresiones y símbolos que garantizan la tenencia y
permanencia en el territorio, del grupo social, la entidad o la empresa.
Dicen Montañez y Delgado (1998) que “La territorialidad se asocia con
apropiación y ésta con identidad y afectividad espacial, que se combinan
definiendo territorios apropiados de derecho, de hecho y afectivamente.”
En conclusión, después de examinar los autores y los diversos conceptos,
podemos decir para los efectos del presente libro, que la región está
determinada por factores de homogeneidad de diverso carácter y el
territorio por factores de poder, dominación o autoridad.
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1.3. CONTRIBUCIONES AL DESARROLLO
Como se puede observar, existe suficiente producción teórica para tratar el
asunto del espacio donde ocurren los fenómenos socioeconómicos, pero
cualquiera que sea el enfoque conceptual que se utilice, lo que se destaca
es que los aspectos subnacionales tienen gran importancia para abordar la
problemática del desarrollo, entendida esta, como el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población.
Durante el siglo XX, cuando el desarrollo capitalista se consideraba con el
eje en el sector industrial y este montado sobre los intereses de las
empresas multinacionales, los procesos exógenos eran protagonistas del
desarrollo nacional y el sentido de arriba hacia abajo partiendo del nivel
central era fundamental. Pero una cosa es considerar el desarrollo para
satisfacer las necesidades y los intereses de algunos empresarios y otra
cosa en considerar este mismo para mejorar las condiciones de vida de
toda la población. Desde la época delos sistemas planificados del
socialismo cuyo carácter relevante era la planificación central y el
protagonismo era del organismo del Estado que manejaba el plan, se viene
cuestionando los procesos impositivos verticales de origen nacional en
razón a que este factor fue, entre otros muchos, uno de los motivos del
derrumbe del sistema socialista.
En esa forma, en el sistema capitalista los procesos verticales de arriba
hacia abajo con centralismo en la capital de la república tienen serias
limitaciones para lograr los objetos de cambio. Por eso surge la
conveniencia de considerar porciones del territorio nacional, para definir
las acciones de construcción de futuro iniciando en lugares geográficos de
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menor cobertura para, a partir de ahí, ir agregando los procesos parciales
y consolidando el agregado nacional.
Ya desde los años cincuenta del siglo pasado, Walter Isard a quien le
llaman el padre del análisis regional porque en 1953 creo la Asociación de
Ciencia Regional, además de otros autores, habían considerado la
importancia de la región en las contribuciones al desarrollo nacional, pero
siempre con miras al crecimiento del PIB y no con miras a la mejoramiento
de las condiciones de vida. Ya desde esa época se consideró como válido
tomar la región como objeto del desarrollo y examinar el comportamiento
de las variables económicas y procesos como los rendimientos a escala, la
localización industrial y el comportamiento del mercado a escala
subnacional.
Otros trabajos que se realizaron por esa época y que aun en el siglo XXI
son relevantes fueron entre otros, el de Gunnar Myrdal sobre su modelo de
“Causación Circular Acumulativa” y el de Francisco Perroux denominado
de los “Polos de Desarrollo”. Ambos consideran la región como el objeto de
análisis para precisar aspectos sobre el desarrollo, que si bien era en
época cuando el interés se sentaba en el desarrollo nacional, muestran las
bondades y contribuciones de la región para lograr el propósito de elevar el
PIB Nacional. El modelo de Myrdal destaca los factores económicos y los
no económicos que determinan el desarrollo regional, los cuales hoy tienen
vigencia, solo que algunos tienen otra denominación como es el caso del
factor humano que en enfoques posteriores se le denominó “capital
humano”; igualmente es importante el planteamiento sobre la idiosincrasia
o cultura local, que encierra la conciencia colectiva o el conjunto de valores
que motiva la conducta humana y que puede contribuir o frenar las
dinámicas propias del desarrollo.
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CAPITULO II:
EL DESARROLLO ENDÓGENO
2.1. ANTECEDENTES
EL ENFOQUE DEL DESARROLLO EXÓGENO
Para hablar de los enfoques del desarrollo es necesario ubicarse
históricamente en 1945, año en que terminó la Segunda Guerra Mundial y
fecha desde cuando surgieron trascendentales cambios en el ordenamiento
económico mundial y por supuesto en la teoría y conceptos sobre muchos
aspectos de las ciencias sociales, entre los que se encuentra la economía y
la teoría del desarrollo.
Si consideramos en forma genérica que el desarrollo es el cambio para
mejorar las condiciones de vida de la humanidad, entonces tenemos que
distinguir por aparte dos aspectos: por un lado la realidad del desarrollo
como condiciones de vida y por el otro las teorías y enfoque del desarrollo
como raciocinios para explicar el fenómeno real; y ante ello, también
considerar que el desarrollo, como realidad objetiva, existe desde tiempos
remotos, cuando surgió la especie humana sobre el globo terráqueo, por
cuanto desde sus inicios, el homo sapiens, impulsado por el instinto de la
ley natural, ha venido creando e introduciendo cambios en su hábitat con
la finalidad de mejorar sus condiciones de vida; y las teorías y enfoque del
desarrollo, aparecieron con esa categoría académica, después de 1945,
aunque los fundamentos conceptuales ya habían sido expuestos por los
clásicos más de un siglo antes, cuando trataban de construir su teoría del
valor para explicar el origen de la riqueza diferente al comercio. Pero es a
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partir de la reconstrucción de Europa y la creación de la ONU, que el
tema del desarrollo se introduce en el terreno académico, institucional y
político y en la teoría económica se le abre un nicho propio para tratar el
tema.
Lo que se percibe en la historia de las doctrinas económicas, es que los
grupos de mayor poder económico que controlan y dominan el mundo,
ejercen mucha influencia en la producción intelectual de teorías y
conceptos. Por ello, fue el carácter del sistema capitalista de la posguerra y
la modalidad de las relaciones internacionales derivadas de la forma de
organización empresarial que se impuso, cuyo esquema se le ha dado a
llamar el Neocolonialismo, lo que se convirtió en el factor determinante de
las teorías y enfoques sobre el desarrollo.
En la postguerra se impuso la hegemonía de Estados Unidos por motivo de
que el aparato productivo de ese país estaba intacto, mientras que en
Europa y Japón las afectaciones de la guerra habían sido considerables y
las economías estaban decaídas. Así que las empresas, principalmente
industriales, de Norteamérica marcaban la pauta en el ordenamiento
económico mundial, al que se sumaron las algunas empresas de otros
países que tenían condiciones para hacerlo.
Esta situación determinó el enfoque predominante en la teoría del
desarrollo. Hubo una identidad o confusión entre desarrollo y crecimiento
de la economía que los pensadores no distinguían, y éste fenómeno
directamente asociado al papel del sector industrial, de modo que
desarrollo era sinónimo de industrialización. Siendo así, un país se podría
desarrollar siempre que tuviera instaladas en su territorio empresas
industriales las cuales, por obvias circunstancias, tenían que ser de origen
![Page 19: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/19.jpg)
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Norteamericano en su mayoría y secundariamente de Europa y Japón,
países que iban a la vanguardia del desarrollo industrial en el concierto
internacional.
El ordenamiento económico mundial se concentró en el tejido de una red
de empresas multinacionales, con casa matriz en el país desarrollado o del
Primer Mundo y plantas subsidiarias en varios de los países
subdesarrollados o del Tercer Mundo, como se les llamó en esa época.
Complementariamente, se organizó el sistema monetario mundial con base
en el acuerdo de Bretton Woods que adoptó el dólar como moneda
universal y por supuesto, en los países receptores de la inversión extrajera
se realizaron todos los ajustes institucionales para acomodarse a los
requisitos del esquema, que contaba además con el acompañamiento del
aparato financiero de la banca multilateral como el Banco Mundial, que
por esa época se llamaba Banco Interamericano de Reconstrucción y
Fomento (BIRF) y que brindaba los recursos para construir la
infraestructura física e institucional, que necesitaban las empresas
multinacionales.
Paralelamente al concepto de desarrollo, que se refería a la
industrialización, surgió también el concepto de subdesarrollo, para tratar
a los países sin industria propia y que por supuesto, tenían bajos niveles
en el PIB y en la tasa de crecimiento del mismo. Así, el interrogante de la
teoría del desarrollo era, principalmente, el de cómo sacar a los países
subdesarrollados de ese nivel para llegar a la categoría de país
desarrollado, o sea país industrializado con alto nivel y crecimiento del
PIB. Pero no creando y fortaleciendo su propia industrial, sino recibiendo
la instalación de empresas extranjeras, subsidiarias de las
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multinacionales, las cuales eran las poseedoras de la tecnología necesaria
y del capital suficiente para realizar la inversión.
Los países que necesitaban el desarrollo, o sea los subdesarrollados, que
no tenían industria, en teoría, no podían pensar en la posibilidad de crear
su propia industria, ya que no disponían de la tecnología y ni el capital
propio para hacerlo. Estaban sometidos a las industrias de los países
desarrollados, que posteriormente, ya a finales del siglo, se agruparon en
el denominado grupo del G-7, donde estaban, Estados Unidos, Canadá,
Reino Unido, Alemania, Francia, Italia y Japón.
En el caso latinoamericano, el proceso se dio auspiciado por la Comisión
Económica para la América Latina (CEPAL), organismo adscrito a la ONU,
a través de lo que se dio a llamar el “Modelo Cepalino”, que también se le
conoce como el “Modelo de Industrialización por Sustitución de
Importaciones”, donde se destacó la industrialización de los países
latinoamericanos, pero no sobre la base de las exportaciones o sea del
crecimiento hacia afuera para tomar como fuente de acumulación los
mercados externos, sino con base en la apertura de los mercados
nacionales a las empresas extrajeras, o sea las multinacionales, en un
esquema de crecimiento hacia adentro con fuente de acumulación en el
mismo mercado interno. En lugar de que las empresas de los países
desarrollados exportaran hacia esta región sus productos manufacturados,
ya terminados, como lo hacía Inglaterra en el Siglo XIX afrontando todos
los inconvenientes del comercio internacional de mercancías en cuanto al
transporte y el movimiento físico de productos que ahora en el siglo XX se
había llenado de dificultades y riesgos por motivo de las guerras
mundiales, estas empresas exportarían hacia América Latina el capital de
inversión para montar las plantas de producción en el país
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subdesarrollado; este esquema, además, les permitía tener socios
nacionales, entre los que se encontraba el Estado, que no solo compartía el
riesgo de la inversión, sino que también garantizaba el éxito del negocio,
mediante la adopción de políticas complementarias, infraestructura física e
infraestructura institucional de servicios.
Obviamente, este modelo tendría que ser acompañado de los
correspondientes argumentos conceptuales, para justificar las acciones
institucionales y las políticas del gobierno. Así que todos los enfoques
sobre el desarrollo durante tres decenios giraban en torno a las propuestas
del Desarrollo Exógeno, donde el desarrollo de los países Latinoamericanos
tenía que llegar desde el exterior; o sea que los factores del desarrollo
estaban en el exterior de la economía nacional.
Las características básicas del enfoque exógeno se pueden resumir
diciendo que:
1) El desarrollo se refiere a los espacios nacionales, siendo la nación la
unidad objeto del proceso;
2) El desarrollo se concentra en el crecimiento del PIB y medianamente se
considera la redistribución del ingreso nacional;
3) El Estado nacional es un socio importante del proceso, para lo cual
realiza cuatro acciones básicas: a) es socio capitalista de las empresas
subsidiarias de multinacionales en proporción que no supera el 49 % de la
composición accionaria; b) se encarga de construir la infraestructura que
las multinacionales necesitan, para lo cual utiliza préstamos de la banca
multilateral; c) Crea los servicios sociales complementarios para el
personal de las multinacionales como la vivienda, la seguridad social, el
bienestar familiar y la capacitación de la mano de obra, entre otras; d)
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adopta políticas macroeconómicas orientadas al pleno empleo con el fin de
incrementar la demanda agregada y asegurar las ventas de las
multinacionales;
4) El Estado es el gran responsable del desarrollo y se echa al hombro
todos los mecanismos rectores del proceso;
5) El centralismo es función básica en el modelo, complementario al
mercado nacional;
6) No existe en teoría otra alternativa para desarrollarse, que la llegada del
capital extranjero con su tecnología para lograr los fines de crecimiento;
7) Solo habrá industrialización si llegan las empresas extranjeras a
instalar sus plantas subsidiarias.
8) El campo se mira como sector agropecuario y las políticas para este
sector son dependientes de los requerimientos del sector industrial.
9) La ciudad es el espacio privilegiado por motivo de la localización
industrial.
Con ello, el eje de la teoría del desarrollo es el Desarrollo Exógeno; y para
el efecto, todo el pensamiento se concentraba en la incapacidad del país
para generar y sostener su propio desarrollo. Inclusive, los recursos
naturales tendrían participación relevante, siempre que fuera una empresa
extranjera la que los explotara. El desarrollo viene del exterior, es la
consigna.
EL CAMBIO EN EL SISTEMA ECONÓMICO
Posterior a 1980 y después de cincuenta años de avances progresivos de
parte de los fondos de inversión y el fortalecimiento de lo que Keynes llamó
el capital de especulación, se produjeron profundos cambios en el
ordenamiento económico mundial y, por supuesto, en las reglas de juego
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institucional y político. Se produjo la transición del “Capitalismo
Empresarial” al “Capitalismo Rentista” o también del “Capitalismo
Industrial” al “Capitalismo Postindustrial”, con fortalecimiento del sector
terciario de la economía y concentración de la mayor proporción de la
acumulación mundial en el sector financiero. Se pasó de la era de la
modernidad a la era de la postmodernidad.
No es que antes no hayan existido los capitalistas rentistas, ni que ahora
no existan los capitalistas empresarios. No; ambos tipos de capitalistas
han coexistido siempre. La diferencia entre las dos épocas radica en el
carácter del funcionamiento del Estado, o lo que es lo mismo, al servicio de
qué grupo de capitalistas está el organismo, Es decir, a qué grupo
económico beneficia el papel del Estado, o sea, en manos de qué grupo
económico está el Poder de Estado.
Ahora, para esta época y desde que subieron al poder Margaret Thatcher
en Reino Unido y Ronald Reagan en Estados Unidos, las políticas de los
gobiernos cambiaron y por supuesto los argumentos conceptuales para
sustentarlas también. En las políticas macroeconómicas hubo cambios de
enfoque de la política fiscal, la política monetaria y la política cambiaria.
En la fiscal, se pasó de un elevando gasto público a un bajo nivel de gasto;
en la monetaria se pasó de un enfoque expansivo a uno contractivo y en la
cambiaria se pasó de un tipo de cambio fijo a uno flexible. La política
macroeconómica cambió de un propósito de pleno empleo, a un propósito
de frenar la inflación o de estabilidad monetaria sin considerar el empleo.
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2.2. ENFOQUES EN EL SIGLO XXI
A finales del Siglo XX las teorías y enfoques del desarrollo cambiaron.
Paralelamente que se consolidó la modalidad de Capitalismo Rentista con
la toma del Poder de Estado por parte de los fondos de inversión y con ello
la producción intelectual sobre este tema también se modificó. No
disponemos de evidencias para verificar la relación causa-efecto, pero las
coincidencias dejan mucho que pensar; pues se elimina la responsabilidad
a cargo del Estado, se desmonta el Estado del Bienestar después de una
encarnizada guerra de opinión y de ataques publicitarios negativos para
este tipo de Estado, lo que a la postre trajo la disminución del gasto
público, que con la nueva estructura de financiamiento del Estado basada
en el endeudamiento, la prioridad de los ingresos corrientes debía
orientarse a pagar el servicio de la deuda ya que el elevado gato público
ponía en riego el cumplimiento de las obligaciones. Por supuesto, el
desmonte de la responsabilidad del desarrollo de los hombros del Estado
se convierte en una necesidad derivada de las obligaciones de deuda y con
ello la privatización de los bienes públicos que estando en manos del
organismo significaban alto nivel de gasto. Entonces las teorías y enfoques
del desarrollo de corte keynesiano, ya no le convienen a los nuevos grupos
de poder económico que se aglutinan en los fondos de inversión y que se
encargan principalmente, de prestarle fondos al Estado por la vía del
mercado de capitales. Se necesita otros enfoques sobre el desarrollo.
Otros enfoques entra al terreno con gran acogida en los escenarios del
pensamiento. Amartya Sen con su planteamiento acerca de la teoría del
fortalecimiento de las capacidades humanas y la necesidad de libertad, cae
como anillo al dedo a los intereses de los fondos de inversión donde se
concentran los prestamistas. El PNUD expone su enfoque sobre el
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Desarrollo Humano y por el otro lado, se destacan las propuestas de los
autores de la CEPAL, que introducen el concepto de “Estilo de Desarrollo”6
y precisan el género de la definición de Desarrollo Sostenible; y Manfred
Max-Neef que expone su enfoque de Desarrollo a Escala Humana, por citar
solo algunos de los autores y sus teorías. Lo que queremos resaltar, es que
los planteamientos de corte keynesiano del siglo anterior, con énfasis en el
desarrollo exógeno, el papel del Estado y el peso del sector industrial, se
transforman en una síntesis que se puede denominar “desarrollo endógeno
integral”, complementado con el Enfoque Territorial, que transciende el
enfoque sectorial tradicional, para aplicar un método supra-sectorial y
holístico, que implica también modificar las políticas públicas, pasando de
las estrategias Top-down (de arriba hacia abajo) a las bottom-up (de abajo
hacia arriba).
Mara Rosas-Baños y Ruth Lara-Rodríguez7 dicen que “A partir de los años
noventa, las perspectivas del desarrollo rural en América Latina tomaron un
giro debido a la reestructuración de las funciones de los Estados,
caracterizada por la disminución de su injerencia en las actividades
económicas, la privatización de las actividades productivas de carácter
público y la reducción de su papel en políticas redistributivas, industriales y
regionales (Vázquez-Barquero, 2000a: 18). La disminución del Estado obligó
la intervención de actores locales y regionales, y junto con esta se empezó a
estructurar una estrategia de descentralización que abriera paso a las
iniciativas locales, y una perspectiva de desarrollo con enfoque territorial
acompañada del cambio paradigmático del desarrollo exógeno por el
endógeno (tanto en la urbe como en lo rural) centrado en la productividad y
6 Expuesto por Cerón (2015) en su libro Ideas sobre Planeación y Proyectos.
7 Rosas-Baños, M, y Lara-Rodríguez, R. (2013). Desarrollo endógeno local sustentable y propiedad
común: San Pedro El Alto, México. Cuadernos de Desarrollo Rural, 10(71), 59-80
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la competitividad (Vázquez-Barquero, 2000b). Esto con un efecto de
valorización de la iniciativa local centrada en la creatividad como palanca
del desarrollo.”
Los soportes conceptuales de la teoría del desarrollo endógeno son muchos
y diversos. Desde los años cincuenta se sembraron las bases para la
construcción teórica que se consolidó en el Siglo XXI. Por lo general, los
investigadores analizan las propuestas teóricas de los autores y con base
en ellas definen un marco conceptual para abordar casos concretos de la
realidad Latinoamericana; por ello en la aplicación práctica, se aprecian
diversos enfoques, seleccionados según la adaptabilidad de la teoría a las
condiciones concretas de donde se está analizando.
Menry Fernández Pereira8 anota que “El desarrollo endógeno es una opción
estratégica que representa una aproximación que pretende avanzar en la
fórmula de un enfoque distinto del neoliberalismo. Se da en este enfoque
especial importancia a los recursos productivos como el trabajo, la tierra, los
recursos naturales y la tecnología; partiendo de las potencialidades propias
se postula que cada región puede y debe buscar nuevas maneras de
inserción en un contexto nacional difícil pero no impenetrable”.
Claudia Pilonieta y Alejandro Ochoa9 dicen que “El aspecto más resaltante
del Desarrollo Endógeno Sustentable es precisamente su constitución como
condición de posibilidad para impulsar procesos de transición hacia una
sociedad orientada por la comprensión de su propio quehacer; la puesta en
8 Candidato a Doctor en Ciencia Política en la Universidad Simón Bolívar de Caracas. (Noviembre
2004)
9 Profesores de la Universidad de Los Andes en Mérida, en Aprendiendo en torno al Desarrollo
Endógeno. Fundacite. Mérida Venezuela, 2006.
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27
cuestionamiento del modo como ha alcanzado la situación en la cual se
encuentra actualmente; y las posibilidades que esa situación comporta para
el florecimiento de las capacidades humanas de sus miembros. Es
precisamente desde la revisión de los fundamentos sobre los cuales una
sociedad se intenta re-pensar a sí misma, que la endogeneidad se convierte
en motor de nuevos procesos de definición del bienestar para la sociedad.
En este sentido, trasciende al dualismo de la globalización vs. localismo,
para referirse al ámbito de cómo pensar una sociedad justa desde la
reconstitución histórica de sus propias raíces y el reconocimiento de su
quehacer social. La reconstitución histórica de la sociedad, en el caso
particular de sociedades periféricas o marginales al discurso del desarrollo
económico dominante hasta el presente, implica una apropiación de la
cultura que se formula desde las propias preguntas constitutivas de la
identidad colectiva.”
María Petrizzo, Elis Aldana y Alejandro Ochoa10 dicen que “el Desarrollo
Endógeno se concibe como un mecanismo de regulación para aminorar o
contener un proceso que se ve dirigido por la incidencia de agentes externos
a la unidad territorial. Entonces, el Desarrollo Endógeno se constituye en un
mecanismo de defensa ante circunstancias que se consideran coyunturales,
y se centra en la ejecución de políticas de protección a sectores de la
economía que se encuentran en desventaja ante competidores externos.
Generalmente, las políticas de protección permiten actualizar los
mecanismos de producción y control de calidad, para que una determinada
potencialidad de la unidad territorial pueda alcanzar niveles competitivos
que beneficien su sistema socio-económico. Esta concepción no implica una
noción de desarrollo opuesta a la del desarrollo económico que ha dominado
el discurso del desarrollo. De allí que sea posible que comparta con el
10 Profesores de la Universidad de Mérida. Fundacite. Mérida Venezuela, 2006.
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desarrollo económico la condición de ser un proyecto con inicio y fin
cuantitativamente definidos y acotados. Esto sugiere que el modo de evaluar
si la experiencia de desarrollo endógeno ha sido exitosa, se limita a
identificar y cuantificar los espacios ganados en el mercado posterior al
estímulo a las políticas de producción e industrialización dentro de la unidad
territorial. En principio, los elementos para comprender estos proyectos de
desarrollo endógeno sólo se diferenciarían del desarrollo económico, por su
énfasis en medir el impacto o nivel de éxito alcanzado por los agentes
internos de la unidad territorial. En consecuencia, no es de extrañar que los
proyectos de desarrollo endógeno enmarcados en esta concepción sigan
cumpliendo los requerimientos de los proyectos propios del desarrollo
económico y no se necesite entonces, definir conceptos para observar las
acciones concretas, pues lo innovador es fijar la atención en los actores
locales como agentes económicos.”
Dicen los mexicanos Rosas y Lara ya citados, que “El desarrollo endógeno
retoma las capacidades locales para la gestión del desarrollo e involucra
innovaciones y difusión del conocimiento, densidad institucional, desarrollo
rural territorial y organización flexible para la producción (Vázquez-
Barquero, 2000a). Se basa en la innovación tanto de procesos, productos y
organización a escala local, condicionados por el entorno, y tiene profundas
raíces institucionales y culturales (Vergara, 2004). El desarrollo endógeno
local se sustenta en el uso de los recursos con que cuentan las localidades;
estos constituyen el potencial del “desarrollo” y, por tanto, la planificación
estratégica territorial se convierte en un instrumento necesario (Vázquez-
Barquero, 2009). Los espacios locales son revalorizados y se convierten en
territorios sociales de arraigo e identidad (Rojas, 2008), que generan
procesos endógenos de desarrollo rural. El desarrollo endógeno se ha
posicionado en el plano internacional porque plantea los mismos objetivos
![Page 29: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/29.jpg)
29
del desarrollo económico: la acumulación del capital por medio de la
productividad y competitividad, pero por vías diferentes a las tradicionales
(Vázquez-Barquero, 2000a). No obstante, esta perspectiva no es la única, el
desarrollo endógeno local ha sido retomado por algunas corrientes críticas al
capitalismo y se han formulado propuestas de desarrollo endógeno para
sistemas económicos campesinos que revalorizan los conocimientos
tradicionales, posicionan la transdisciplina y fomentan el diálogo de saberes
(Gerritsen, 2010). La diferencia entre la perspectiva cercana al desarrollo
económico y la perspectiva crítica del desarrollo endógeno tiene su sustento
en la forma de apropiación de la naturaleza; en el primer caso, es bajo el
régimen de propiedad privada y en el segundo caso, por lo general, ocurre
bajo un régimen de propiedad común. Gerritsen y Morales (2009) siguiendo
a Ploeg y Long (1994) definen el desarrollo endógeno como el modelo que
parte de los recursos naturales locales, las capacidades y habilidades de
los actores, para desarrollar modos de apropiación de recursos propios en
los que existe un control por parte de los actores locales sobre la
producción.”
Antonio Vásquez11 de la Universidad Autónoma de Madrid dice que “El
desarrollo endógeno es una interpretación que incluye diversos enfoques,
que comparten una misma lógica teórica y un mismo modelo de políticas. Se
trata de una aproximación territorial al desarrollo que hace referencia a los
procesos de crecimiento y acumulación de capital de territorios que tienen
una cultura e instituciones propias, sobre cuya base se toman las decisiones
de inversión. Desde esta perspectiva, la política de desarrollo endógeno
constituye la respuesta de los actores locales a los desafíos de la
globalización. El artículo argumenta que la teoría del desarrollo endógeno
11 Investigaciones Regionales. Nº 11, 2007. Pags. 183-210. Asociación Española de Ciencia Regional.
Madrid.
![Page 30: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/30.jpg)
30
integra y da cohesión a visiones diferentes del desarrollo, como el desarrollo
autocentrado, el desarrollo humano, el desarrollo sostenible o el desarrollo
desde abajo.”
Dustin Gómez (Universidad de San Buenaventura, Javier Ibagón Martín
(Universidad La Gran Colombia) y Andrés Forero (Universidad de San
Buenaventura) a través de un artículo titulado “Desarrollo Endógeno y
Latinoamérica”, publicado en www.researchgate.net (enero 2014), hacen
un recuento de varios enfoques en diversos países de Latinoamérica, del
cual tomamos en consideración los casos de Costa Rica, Bolivia, y
Ecuador, en los que se observa:
Sobre Costa Rica, dicen los investigadores que hay un caso donde se
destaca la focalización de los núcleos de desarrollo y la diversificación de
semillas y variedades nativas, como pilares de la recuperación de la
producción agrícola tradicional; la potencialidad de los recursos naturales,
el empoderamiento de la población hacia la satisfacción de sus
necesidades básicas y la generación de propuestas de turismo ecológico
para la región. También señalan otros estudios donde, con el nombre de
Revolución Verde, la implementación se orienta a generar alternativas de
producción que sean sustentables y sostenibles para las empresas y la
comunidad, dadas las marginalidades existentes en las comunidades, la
cual fue exitosa en regiones que presentaban abandono estatal y carencias
en servicios básicos. En este caso, resaltan la importancia de dinamizar la
localidad con las cosmovisiones de los pobladores del lugar, donde ellos
mismos sean quienes elaboren sus soluciones con la contribución de
nuevas metodologías, mostrando cómo desde el desarrollo endógeno de la
agroecología, se logra una solución a numerosos problemas de la
comunidad.
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31
Sobre Bolivia dicen que en ese país se han generado propuestas sobre
desarrollo endógeno, que se caracterizan por el “vivir bien”, visto este como
la construcción colectiva intelectual de la vida cotidiana de los actores
sociales. Se refieren principalmente a los casos de las comunidades
indígenas, las cuales pretenden ir más allá del enfoque del desarrollo
impuesto por el eurocentrismo, donde el desarrollo endógeno se beneficia
de los aportes cualitativos como los interpretativos de las relaciones entre
lo espiritual y lo material, sembrado en su propio territorio.
En Ecuador, después de la Constitución de 2008, dicen los autores que
una de las formas como el gobierno ecuatoriano, ha tratado de contribuir
al cambio, es por medio de la focalización en el territorio, de la
implementación y desarrollo de la política pública y la planificación del
ordenamiento territorial, desde sus características locales, resarciendo lo
plurinacional como lo intercultural, siendo el Estado un aparato
redistributivo que se articula mediante la gestión pública, la participación
promoción y gestión de las comunidades en el desarrollo local, a partir de
la articulación de actores regionales, desde la teoría del desarrollo
endógeno. Incluyen temas como el microcrédito, hasta la producción y
comercialización de la leche, la reinserción social, el ecoturismo, la salud,
es decir temas diversos atendidos por los mismos actores locales con la
intervención del Estado.
2.3. APROXIMACIONES A UN CONCEPTO
De las anteriores notas que se refieren a varios países, se puede deducir
varias conclusiones con relación al concepto de Desarrollo Endógeno,
como las que se describen a continuación:
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32
No existe un concepto estándar sobre el tema que de manera
unificada permita hacer una descripción genérica o universal, como
cuando se hablaba del Desarrollo Exógeno en el siglo pasado, que se
contaba con un conjunto de características uniformes para todos los
países, o de la manera como se trata el modelo recomendado por la
CEPAL. En este caso, cada país contempla algunos aspectos propios
de sus condiciones y particularidades derivadas de su situación.
Si bien es cierto que no existe una definición única sobre el tema,
también es cierto que existen elementos comunes que se repiten en
todos los países examinados de modo que con base en ellos, sí es
posible construir un concepto que permita abordar las generalidades
del tema de manera práctica, con fines de aprovechar el enfoque en
el campo de la gestión pública.
Un primer elemento identitario del enfoque, por cierto el más
elemental y esencial, es que los factores que alimentan el proceso se
encuentran dentro del objeto de desarrollo y no en el exterior, como
en caso del desarrollo exógeno. Es a partir de la dotación de
recursos propios, como se puede construir el futuro orientado hacia
el mejoramiento de las condiciones de vida.
Un aspecto importante que se deduce, es que el desarrollo endógeno
no se refiere exclusivamente a la economía; es decir no se trata del
desarrollo económico únicamente, sino que abraza varios
componentes del complejo social regional o local, donde está
presente la economía, por supuesto, pero también contempla
![Page 33: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/33.jpg)
33
elementos de carácter cultural, político, organizacional, social,
institucional, etc.
La participación de los actores locales, es un asunto fundamental.
La construcción del futuro recae en los mismos agentes del proceso
interno y sus aportes en la formulación y ejecución de las estrategias
es un factor determinante de logro de los objetivos, lo cual significa
que el gobierno nacional y las instituciones externas tienen un
papel de baja significación.
Por la anterior circunstancia, los patrones de comportamiento
individual en el marco de la vida social, consecuenciales de la
racionalidad y el pensamiento humano, son factores que tienen
mucha incidencia en el avance del proceso. La cultura o
idiosincrasia local es un factor determinante en la aplicación del
enfoque endógeno en el avance hacia el cambio.
Si bien es cierto que el Estado no tiene un peso tan importante como
en la época de los enfoques de corte keynesiano, este organismo es
un actor de mucha importancia porque el Estado no puede
abandonar su misión de ser el rector de los procesos económicos,
sociales e institucionales de sus asociados. Pero son los niveles
subnacionales los que se revisten de la mayor importancia para el
éxito del enfoque endógeno. Los gobiernos territoriales tienen la gran
responsabilidad de liderar las estrategias de desarrollo por lo cual la
gestión pública territorial se encuentra frente al gran reto de la
construcción del futuro.
![Page 34: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/34.jpg)
34
Siendo la gestión pública regional y local la de mayor importancia y
trascendencia, la descentralización administrativa, pero ante todo, la
descentralización política, son requisitos determinantes del éxito del
desarrollo endógeno. La posibilidad de diseñar y ejecutar estrategias
de abajo hacia arriba en la jerarquización institucional, requiere de
autonomía y libertad de las comunidades regionales y locales en la
operación de la gestión pública. Así que el fortalecimiento de las
organizaciones sociales y el empoderamiento del concejo municipal,
son condiciones básicas para la realización del enfoque endógeno.
El inventario de las potencialidades regionales y locales es el punto
de partida del proceso, porque es a partir de esta dotación que se
debe construir la ruta del cambio. El desarrollo no se construye
utilizando las necesidades y problemas, sino que es a partir del
aprovechamiento de fortalezas y oportunidades como se orienta la
satisfacción de las necesidades humanas. La gestión del desarrollo
debe ser basada en el uso y aprovechamiento de este patrimonio
regional, independientemente de la propiedad del mismo, ya sea
pública o privada. Lo importante es la localización dentro del objeto
de desarrollo, independientemente de su tenedor.
La dotación de recursos naturales como son el agua, el suelo, el
subsuelo, la flora, la fauna, el aire y el paisaje, son el principal
patrimonio para implementar un proceso de desarrollo endógeno,
que puede ser complementada con la dotación de otros recursos
artificiales como la tecnología, el patrimonio físico y material y todos
los bienes construidos por el trabajo humano.
![Page 35: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/35.jpg)
35
Parte de esta dotación regional y local la constituye la población,
configurada como capital humano. La pirámide etarea, la salud, el
nivel educativo de la población, el capital conocimiento, pero
principalmente, el dinamismo y la capacidad emprendedora, es un
aspecto fundamental en el desarrollo endógeno.
Otro factor de vital importancia, es la dotación de capital social,
entendido este como la sinergia resultante de las interacciones
humanas basadas en la asociatividad, la solidaridad, la mutualidad
y la confianza, que permite implementar estrategias colaborativas
para el logro de objetivos comunes. La organización social, las redes
sociales y otros esquemas de asociatividad, son apropiados para
elevar la eficacia social y maximizar el aprovechamiento de los
recursos de dotación.
Pero todo ese conjunto de elementos, factores y recursos que deben
cumplir requisitos y condiciones para la construcción de procesos
participativos de abajo hacia arriba, solo es posible en la medida en
que exista el liderazgo adecuado a los fines. Liderazgo que puede ser
civil como el caso del liderazgo empresarial, o el liderazgo social. o
puede ser liderazgo gubernamental a partir de los gobiernos locales.
Pero en todo caso, la dinamización de los procesos económicos,
sociales e institucionales, debe estar a cargo de un organismo
público o privado, que muestre caminos, proponga alternativas,
inicie procesos, imprima motivación y promueva la organización.
También se debe considerar, en la construcción del concepto, las
consideraciones sobre políticas públicas. Algunos afirman que en un
Estado unitario centralista solo existen políticas públicas en el nivel
![Page 36: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/36.jpg)
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nacional. O sea que el único que adopta políticas públicas es el
gobierno nacional. Pero, considerando que cualquier organización
requiere políticas para regir el direccionamiento estratégico, las
administraciones territoriales también deben tener políticas
públicas. La realidad colombiana, después de tres decenios de
historia, muestra que los propósitos de la descentralización
administrativa solo son alcanzables si se acompañan con la
descentralización política, lo cual exige que se adopten políticas
públicas de abajo hacia arriba (Botton-up), en contraposición de la
tradición centralista de las políticas de arriba hacia abajo (Top-
down).
El tema del desarrollo endógeno está asociado estrechamente con la
gestión pública territorial, ya que corresponde a las entidades
subnacionales y a sus gobiernos, la gran responsabilidad del
liderazgo y la conducción de los procesos sociales, económicos e
institucionales necesarios para el diseño y la construcción del futuro
en condiciones de mejoramiento de las condiciones de vida de la
población. Esto, por supuesto, requiere de nuevos enfoque de
gestión pública creados sobre conceptos de un Estado que se rige
con la democracia participativa y una operación suprasectorial y
holística, que transforme el actual enfoque sectorial, cuyas eficiencia
y eficacia en el manejo de lo público son muy discutibles.
La descentralización política se convierte en un requisito
indispensable para construir el desarrollo endógeno, entendida esta
como el empoderamiento de las comunidades municipales, es decir,
el aumento de su capacidad en la toma de decisiones en materia de
diseño y conducción de los procesos hacia el futuro. Las políticas
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37
públicas de tipo bottom-up solo pueden ser posibles, si la
organización social de base (barrios y veredas) tienen la posibilidad
de crear sus propios procesos económicos, sociales e institucionales,
sin que para ellos estén sometidos a las imposiciones del nivel
nacional.
Por supuesto, el desarrollo endógeno necesita de una ética pública
apropiada a sus fines, que parta del concepto de lo público y se erija
sobre valores y normas de conducta individual donde prime el
interés general y el bien común por encima de los intereses
individuales, de manera que se respete y se trate los bienes públicos
con la dignidad que merecen los asuntos que competen a todos los
individuos de la especie asociados en las comunidades territoriales y
nacional.
Pero, principalmente, el desarrollo endógeno contiene un nuevo
sistema político que montado sobre el régimen político definido en la
Constitución, propicie otras formas de organización de partidos y
movimientos, otras prácticas electorales, otra manera de realizar las
campañas para elegir administradores territoriales, otras
costumbres y otros mecanismos para acceder a los cargos públicos,
donde haya transparencia, libertad, con una conducta individual
regida por la ética pública. Se requiere líderes políticos que surjan a
partir del reconocimiento de las bases sociales, no por imposiciones
de arriba hacia abajo donde se coacciona la conciencia para
determinar la conducta de los ciudadanos.
![Page 38: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/38.jpg)
38
CAPITULO III:
LA GERENCIA PÚBLICA
3.1. GENESIS DE LA GERENCIA PÚBLICA
Desde finales de los años setenta, el tema de la administración del Estado
fue objeto de reflexión en distintos escenarios de Estados Unidos, con
miras a reformar el modelo de administración burocrática imperante desde
comienzos de siglo y sobre todo, pensando en el éxito logrado por las
empresas privadas en el ámbito del capitalismo neocolonial basado en la
red de multinacionales y según dice Barzelay (2001), fue Christopher Hood
quien introdujo el término “Gerencia Pública” en ese escenario.
Barzelay considera que el libro de Hood y Jackson se puede utilizar como
referencia para hacer la revisión a la literatura sobre la Nueva Gestión
Pública (NGP), la cual es variada, por motivo de que:
1) Algunos trabajos han considerado la NGP como argumento
administrativo,
2) Otros como una influencia en la toma de decisiones de gobierno,
3) Otros han descrito los argumentos,
4) Otros los han elaborado,
5) Algunos se han referido al diseño organizacional,
6) Otros dicen que es una forma diferente de pensar y actuar de los
gerentes públicos,
7) Otros se han referido a la influencia en la agenda de gobierno,
8) Otros han hecho investigación en estudio de casos.
![Page 39: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/39.jpg)
39
Por todos estos motivos, en la fecha en la que escribe dicho autor la NGP
era un campo desordenado y por eso rescata el trabajo de Hood y Jackson;
y utiliza la alternativa metodológica de tomarlo como referente para hacer
comparaciones y con ello facilitar el abordaje académico del tema.
Se refiere también el artículo de Barzelay a Peter Aucoin (1990), que tiene
uno de los primeros trabajos sobre la materia, quien se refiere a la filosofía
administrativa, pero difiere de los autores anteriores porque Aucoin afirma
que la NGP está basada en dos paradigmas ya existentes, que son:
1) La elección pública, que es un asunto del gobierno; muy amplio, que
toca todos los asuntos gubernamentales,
2) El gerencialismo, un paradigma que tiene estrecha relación con la
empresa privada.
Continúa el autor diciendo que en 1991 se dio la publicación de Jonathan
Boston, John Martin, June Pallot y Pat Walsh, donde se incluyó un
capítulo sobre los fundamentos teóricos de las reformas en Nueva Zelanda,
que se refería a las decisiones de política aplicadas en ese país en los años
ochenta. Las acciones del Tesoro de USA tuvieron similitud con los de
Nueva Zelanda y por ello se relacionó con la Nueva Economía Institucional,
en aspectos de teoría de la elección pública, la economía de los costos de
transacción y la teoría económica de la agencia. Para algunos, lo que dijo
Boston es que la NGP tiene como fundamento la Nueva Economía
Institucional y señalan que la Nueva Economía Institucional es la única
manera de sustentar la NGP.
En las notas de Barzelay destaca que por el año 1992 se dio la publicación
en USA de la obra de David Osborne y Ted Gaebler, un trabajo que fue
muy importante porque su componente doctrinario influyó en la agenda
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40
del gobierno federal de Estados Unidos, donde las ideas fueron más allá
del diseño organizacional y se introdujeron en el sistema operativo del
gobierno, como el caso de la prestación de los servicios y particularmente
del servicio educativo. Con ello cogió fuerza el tema en Estados Unidos,
tanto en el orden nacional como en el nivel de los Estados, destacándose el
caso de Minnesota durante el período 1983-1990, cuyo estudio lo elaboró
el mismo Barzelay; y que impulsó distintos tipos de planteamientos como i)
el enfoque del cambio organizacional considerando tres agencias de staff y
la formulación del argumento administrativo sobre el tema de la estrategia
organizacional; y en el segundo planteamiento, las políticas de gerencia
pública fueron el tema del argumento. A raíz de la publicación, se
generalizó el debate y surgieron otras apreciaciones como las
denominadas:
1) “paradigma burocrático” para las anteriores y
2) “paradigma post-burocrático” para las posteriores.
Durante este mismo año de 1992 también se publicó el estudio de Colin
Campbell y John Halligan acerca del liderazgo ejecutivo y la elaboración de
políticas de gerencia pública en Australia durante ocho años del gobierno
laborista (1982-1990). Las decisiones en ese período en ese país, incluían
políticas gerenciales, especialmente en las áreas de planificación de gastos
y de gerencia financiera. Dichas decisiones incluían también la actividad
de un Comité de Revisión de Gastos a nivel ministerial, dentro de la
planificación de gastos, e igualmente, un programa de mejoramiento de la
Gerencia Financiera.
En 1994, Hood publicó un libro que incluía un capítulo sobre la Nueva
Gerencia Pública, con el propósito de dar cuenta de una modificación
sucedida en el tipo de organización para los servicios públicos, la cual
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41
describió el paso de la Administración Pública Progresiva (APP) hacia la
NGP, al cual nos referiremos más adelante.
Igualmente, en 1994 Herman Schwartz publicó un artículo con el
propósito de mostrar las similitudes entre Australia, Nueva Zelanda,
Suecia y Dinamarca en los años ochenta, con la finalidad de realizar un
análisis comparativo de la gerencia pública en el marco de la investigación
comparada en ciencias políticas.
Otro trabajo que se publicó 1994 también de carácter comparativo fue el
estudio de Spencer Zifcak donde comparó la Gerencia Financiera del Reino
Unido y del Programa de Mejoramiento de la Gerencia Financiera en
Australia, estudio este que examinó los cambios ocurridos en la
planificación de gastos y la gerencia financiera.
En 1995 apareció el trabajo de Peter Aucoin que incluyó varios
planteamientos además del criterio administrativo, donde incluyó: i) la
propuesta de un argumento doctrinal sobre las políticas de gerencia
pública; ii) una evaluación de las políticas de gerencia pública en el Reino
Unido, Australia y Nueva Zelanda; y iii) un argumento en favor de la
elección e implementación de determinadas alternativas de política en
Canadá.
En 1995 se publicó el trabajo de Mark H. Moore en el que presentó un
argumento doctrinal dirigido a los ejecutivos designados y de carrera en
los Estados Unidos. Ahí incluyó su punto de vista sobre el rol de los
gerentes públicos, donde destaca el liderazgo ejecutivo por parte de estos
funcionarios.
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42
En 1996 se publicó la obra de Lawrence Lynn que no discute la NGP, pero
sí se refiere a temas de teoría y método de la investigación sobre gerencia
pública. Lynn propuso que los estudiosos de la gerencia pública
canalizaran su trabajo hacia un "adecuado balance" entre el diseño
organizacional y el liderazgo ejecutivo.
También en 1996 se dieron tres publicaciones relacionadas con la Nueva
Gerencia Pública: Una fue “The New Public Management in Action”, de
Ferlie, en la que analiza la institución del Servicio Nacional de Salud del
Reino Unido. Otra fue un libro editado por Johan P. Olsen y B. Guy Peters,
“Experimental Learning in Administrative Reforms in Eight Democracies”,
donde incluyen un capítulo de Hood que procuró explicar ciertos eventos
políticos ocurridos en el Reino Unido, tales como el comienzo de la Next
Steps Iniciative. Y el tercero fue "The Spirit of Reform" de Allen Schick, un
estudio encargado conjuntamente por el Tesoro y la State Services
Commision de Nueva Zelanda. La primera parte de este estudio consistió
en un informe narrativo que examina cómo tuvo lugar la revolución
burocrática neozelandesa.
Sobre México, señala Barzelay, que hay un artículo aparecido en la Revista
del CLAD, donde se ofrece una discusión acerca de las políticas de
gerencia pública en el área de la planificación de gastos y gerencia
financiera escrito por Arellano, Gil, Ramírez y Rojano en 2000. El texto
contiene dos planteamientos distintos, uno dirigido a los participantes en
los procesos de reforma de los sistemas presupuestarios en México y otro
dirigido a cómo estudiar y argumentar en torno a la Nueva Gerencia
Pública.
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43
Sobre Brasil el autor cita un artículo de Tendler y Freedheim (1994), que
puede ser visto como una contribución a la literatura sobre NGP en
América Latina. El artículo analiza el Programa de Agentes de Salud (PAS)
en el Estado brasileño de Ceará durante su período inicial (1987-1993). La
perspectiva adoptada por los autores es la de investigadores en gerencia
pública más que la de especialistas en salud pública.
Finalmente, Barzelay expone sus conclusiones donde destaca que la Nueva
Gerencia Pública ha sido tratada de diferentes formas por los estudiosos
de ciencia política y administración pública. Hace un recuento sintético de
todos los autores y publicaciones analizadas en el artículo, para llegar a la
conclusión final de que fue temprana la formulación de la NGP como
corriente de pensamiento, que se convirtió en dominante en aspectos
organizacionales del gobierno y que ello ha dado origen a dos tipos de
planteamientos académicos que corresponden al campo de la investigación
sobre las políticas públicas:
1) La argumentación sobre temas de doctrina y de política, y
2) El análisis explicativo de las opciones de política y del cambio
organizacional en sistemas complejos de gobierno.
Por otra parte, remata diciendo que la gerencia pública será un tema para
estudios académicos de políticas y de gerencia, floreciente en
universidades, gobierno y otras instituciones en todo el mundo, pero ya
para el siglo XXI, que comienza después de haber escrito el artículo.
Hood (1991) comienza el artículo referido por Barzelay y que acabamos de
reseñar, publicado en Lecturas de Gestión Pública, diciendo que “A lo largo
de los años ochenta una buena parte de los investigadores han identificado
un cambio en el estilo de los estudios sobre la administración pública. Un
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44
nuevo y exagerado lenguaje gerencialista y la introducción del racionalismo
económico han caracterizado el diseño organizativo de los servicios públicos.
Una nueva casta de controladores y consultores gerenciales empezaron a
colonizar el sector público de muchos países hasta el punto que «control»
empezó a ser jocosamente definido por los escépticos como el hecho de
poner a los gerentes al cargo de todo. En algunos casos, además, los
puestos directivos de la administración eran ocupados por una nueva
generación de «econócratas» que habían sido educados en un enfoque
neoclásico mucho más restrictivo y «seco» que sus predecesores”, todo esto
mostrando la fuerza que había tomado la ola de transformación del
Estado, sobre la base de la preocupación que le atribuye a las leyes del
mercado y no a los procesos políticos, los argumentos conducentes a la
toma de decisiones gubernamentales. Es decir, típico enfoque de mercado
para realizar la administración pública, propio del paradigma de la
empresa privada.
Ya con la presencia del enfoque gerencial en la administración del Estado,
no sería una sola alternativa administrativa que estaría sobre la mesa,
sino que habría que contemplar las dos formas de examinar los procesos
inherentes al manejo del organismo, para lo cual Hood plantea la
dicotomía entre: 1) El enfoque de la Administración Pública Progresiva
(APP) y 2) El enfoque de la Nueva Gerencia Pública (NGP), donde el primero
gira en torno y se sustenta en los planteamientos de Max Weber sobre la
Burocracia y que constituye el modelo de administración que predominó
durante mayor parte del siglo XX, acompañado de los conceptos
keynesianos sobre el papel del Estado en la economía y que, por supuesto,
favorecía plenamente al capitalismo industrial que dominó el mundo
durante la mayor parte de ese siglo.
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45
Dice Hodd (1991) que “Las doctrinas particulares que se han desarrollado
bajo la NGP han sido descritas por diferentes autores como AUCOIN, 1990,
HOOD, 1991 a, POLLITT, 1993. Christopher POLLITT (1993) identifica dos
fases en el desarrollo de la NGP. Distingue entre un «Neo-taylorismo»
temprano, preocupado por el reforzamiento de la disciplina y por reducir los
costes midiendo el output, a la manera preconizada por Frederick Winslow
Taylor en 1890; y la fase posterior de la «calidad», preocupada por frenar el
declive percibido en los estándares de los servicios públicos mediante la
especificación y el control de los objetivos de funcionamiento.”
Hood incluye una tabla donde expresa de manera sintética las seis
dimensiones que resumen el cambio de la APP hacia la NGP, la cual
transcribimos a continuación.
Los seis componentes de la NGP y los elementos de la APP que
sustituye:
N° CONCEPTO CONEXIÓN CON
EL RENDIMIENTO SUSTITUYE
SIGNIFICADO
ORGANIZATIVO
1 Desenmarañar el
servicio público en
unidades
corporativas
organizadas por
productos.
Crear unidades
gestionables;
centrar la
responsabilidad;
crear lobbyes
antidespilfarro
mediante la
separación entre
provisión y
producción.
Creer que el
servicio público
debe ser uniforme
e inclusivo para ser
controlable, sin
que el control se
quede corto ni sea
redundante.
Erosión del uso de
una única función
pública, tratos de
tipo “arms length”,
presupuestos
descentralizados.
2 Provisión
competitiva basada
La rivalidad
reducirá costes y
Flexibilidad,
independencia y
Distinción de la
fuerza de trabajo de
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46
en contratos, con
mercados internos
y contratos a plazo.
mejorará los
estándares, los
contratos harán los
estándares de
funcionamiento
explícitos.
transacciones de
bajo coste
requieren contratos
de personal poco
especificados y
provisión ilimitada
(open-ended)
los servicios
públicos en los
roles de comprador
y vendedor.
3 Énfasis en los
estilos de gestión y
prácticas del sector
privado
Necesidad de
aplicar en el sector
público
herramientas de
gestión ya
“probadas” en el
sector privado.
Énfasis en la ética
del sector público,
contratación y
pagas fijas, modelo
de empresario fijo,
estructura de
recursos humanos
fija, puestos de
trabajo de por vida.
Alejamiento de un
desequilibrio doble
de pago, carrera de
servicio,
recompensas no
monetarias,
derechos del
empleado por
servicios debidos.
4 Más énfasis en una
gestión directa
visible en los
puestos superiores.
El control requiere
asignaciones claras
de responsabilidad
y no una difusión
de poder.
Énfasis enorme en
las y habilidades
para las políticas y
las reglas, y no en
la gestión activa.
Más libertad para
“gestionar” con
poder discrecional.
5 Explicitar los
estándares y las
medidas de manera
formal y medible.
Control significa
objetivos
claramente
establecidos, la
eficiencia requiere
una observancia
estricta de los
objetivos.
Normas y
estándares
cualitativos e
implícitos.
Erosión de la
autogestión por
profesionales.
Más énfasis en el
control de los
outputs
Necesidad de un
mayor énfasis en
los resultados
Énfasis en el
procedimiento y el
control
Recursos y pagos
basados en los
resultados, fusión
de fondos para la
retribución.
Adaptación de Hood, 1991.
![Page 47: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/47.jpg)
47
Dice Hood que las ideas prescriptivas de la NGP parecen provenir de dos
fuentes diferentes y potencialmente conflictivas. Un primer elemento fue
«la nueva economía institucional», en que “Ideas alternativas para la
gestión pública se dedujeron del desarrollo de la elección racional, de la
teoría sobre los costes de transacciones y de la teoría de la agencia: desde
los trabajos iniciales de Duncan BLACK (1958) y Kenneth ARROW (1963)
hasta las teorías de la discrecionalidad gerencial que se desarrollaron
durante los años sesenta y los setenta (cf., L E1BENSTEIN, 1976) y a las
ideas asociadas al comportamiento estratégico en las organizaciones”.
La otra fuente fueron las múltiples propuestas de gerencialismo que según
Hood se basan en los modelos empresariales que fueron entrando al sector
público allá en esos países donde la ola avanzaba progresivamente y que
mezclaron diferentes tendencias gerencialistas donde cabría destacar la
corriente del control de gestión y la corriente de la «cultura corporativa». Al
decir de Hood citando a Martin (1983), desde esta perspectiva “los nuevos
principios de la buena gestión estaban pensados para ser transportados a
cualquier tipo de organización, a arenas políticas y a la división
público/privado. La gestión es observada como una función de importancia
capital, por encima de los conocimientos especializados o técnicos del sector
público y donde los gerentes necesitan poderes discrecionales para
conseguir resultados («libertad para la gestión»)”.
Entre los tantos autores que tratan el tema en Estados Unidos, son
interesantes los planteamientos de Les Metcalfe (1999), quien analiza la
dicotomía público-privado, de la cual dice que no hay claridad sobre los
linderos; reconoce diferencias entre los dos y señala que tomar copia del
uno para aplicar en el otro, no es lo más conveniente. Toma en
![Page 48: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/48.jpg)
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consideración dos conceptos: locus y focus, donde el primero se refiere al
dónde y el segundo se refiere al qué, o sea a las relaciones con los
principios de la administración. Considera que la diferenciación entre
locus y focus es útil para analizar las maneras de concebir las respuestas
de la gestión a los problemas de política pública y que, para tener claridad,
se deben concebir los términos gestión del sector público y gestión pública
respectivamente, para diferenciar entre ambos enfoques. El primer
término, locus, hace referencia al Estado en tanto su estructura que
contiene el conjunto de instituciones y el segundo, focus, a las acciones de
gobierno en tanto dirige y orienta las políticas. Considera que se ha
cometido un error porque las reforma hechas en USA han creado
confusión, porque han supuesto que el primer tipo de enfoque incluye al
segundo, suponiendo que los problemas de gestión del sector, son
semejantes a los de las empresas, como para aplicar los principios de
gestión del sector privado. El lindero entre los sectores, público y privado,
supuesto por el enfoque del locus, es borroso y ambiguo; en cambio el
enfoque focus ofrece mayor posibilidad de análisis, señala Metcalfe.
Este autor trata el tema de la responsabilidad en la gestión, que se refiere
al comportamiento del sistema, por lo cual considera que la
responsabilidad es un atributo de la gestión. Se refiere al concepto de
gestión como la manera de hacer que otros hagan lo que tienen que hacer,
destacando que para ello debe haber la responsabilidad de liderar y
coordinar el conjunto. La gestión incluye la aceptación de la
responsabilidad de dirigir un sistema, cuando no es posible el control y
cuando los procesos que suceden producen resultados con poca
satisfacción. Se trata de la adaptación que se realiza mediante la
experimentación, el aprendizaje y la innovación en un medio
constantemente cambiante. No se trata de la aplicación de un programa
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prediseñado ni de la simple aplicación de normas, sino que es un concepto
que se aplica en el gobierno con mayor amplitud que el control, debido a
que las políticas necesitan de una cooperación entre muchas
organizaciones, anota Metcalfe.
Otros conceptos que introduce este autor son el de “macrogestión” y
“microgestión” y su relación con la dicotomía público-privado. Haciendo
una comparación con los conceptos de la teoría económica de
macroeconomía y microeconomía,
1) la macrogestión se refiere a la cobertura que cubre un número plural de
organizaciones independientes que están incorporadas a la gestión; y
2) la microgestión, se refiere a la gestión de una sola organización que
tiene unidad de acción.
Igualmente, aquí trata el tema de la disyuntiva entre los intereses
individuales y los intereses colectivos o el bien común. Sobre la acción
colectiva, dice que su naturaleza descansa en el concepto de los bienes
públicos, los que se distinguen, no por quién los produce, sino por los
problemas y dificultades al producirlos, con lo cual aclara que los bienes
públicos no se identifican porque su productor es el Estado, sino por el
carácter conjunto del suministro y por la imposibilidad de impedir que
otros se beneficien de ellos una vez producidos.
Sobre la relación de los bienes públicos y los intereses privados, dice que
el argumento de la capacidad del mercado para resolver los asuntos del
interés colectivo mediante la privatización, la desregulación y demás
mecanismos utilizados, no son suficientes para resolver temas como el
medio ambiente, la reconstrucción económica o la prestación de servicios
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como salud y educación, por lo cual la acción colectiva debe orientarse a la
resolución de problemas fundamentales. Dice que hay que considerar la
imitación y la innovación y que la imitación es adoptar y adaptar los
esquemas de las empresas que están en contextos diferentes con miras a
mejorar la capacidad de las microorganizaciones, mientras que la
innovación se refiere a los macroprocesos y a las macroorganizaciones. El
autor toca el tema de la eficacia y dice que debe ir más allá del logro de las
metas para incorporar el tema del aprendizaje, del cual, dice, que es una
tarea fundamental de la gestión pública porque el aprendizaje institucional
permite ordenar el entorno en que se produce la gestión privada. Los
políticos se oponen al aprendizaje y esto hace que esta tarea sea difícil.
También podemos tomar en consideración el artículo “La especificidad de
la gestión pública: el concepto de management público”, escrito por Koldo
Echebarría y Xavier Mendoza, que aparece publicado en la obra “¿De
burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la
administración del Estado” editado por el BID en octubre de 1999.
Aquí los autores anotan que se debe recordar el caso de las
transformaciones en la gestión pública, que se conoce como
modernización, y que ocurrió con más fuerza desde los años ochenta, el
cual recoge y agrupa un conjunto de proposiciones que se inscriben en las
llamadas ciencias del management, la cual, señala, se ha convertido en un
fenómeno internacional y constituye el nacimiento de la New Public
Management (NPM) que por acá en los países de habla hispana llamamos
Nueva Gestión Pública (NGP). Resalta, que fueron los cambios ocurridos en
la organización social en aspectos económicos y sociales, lo mismo que la
relación entre países, lo que obligó a introducir cambios también en el
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Estado y en la administración del mismo para ponerse a tono con la nueva
realidad del mundo.
Luego hacen una retrospectiva sobre la tradición del management en la
administración pública señalando que los resultados no son los mejores,
según ellos, por escepticismo que les han impuesto a sus ideas y por las
restricciones que se le han atribuido; pero reconoce que muchos de los
problemas públicos se pueden resolver aplicando el paradigma privado,
por lo cual es conveniente realizar las experimentaciones del caso y
aprender de las experiencias del sector privado.
En la tradición del management en la administración pública, los
conceptos no se inician durante la época de la modernización, sino que ya
antes, desde la época de Fayol, este autor se había interesado en el tema
pensando que también el Estado debe aplicar principios de racionalidad
económica, métodos científicos y responsabilidad individual. Los
propósitos de eficiencia y efectividad son convenientes también en el
manejo de lo público; pero como el Estado había estado alejado del
mercado, no se notaba la importancia, porque se trataba del Estado del
Bienestar. Entonces eran más importantes los argumentos jurídicos y
políticos que los patrones propios de la economía de mercado.
De modo que hasta finales de los años setenta la aplicación de los
conceptos y técnicas del management en la práctica administrativa pública
seguía siendo más bien testimonial y limitada, quedando oculta por la
prevalencia de las disciplinas tradicionales como el derecho o la hacienda
pública. Además, su aplicación en la administración pública no estaba
ajena a la confusión sobre sus intenciones y verdaderos contenidos.
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La gestión pública tiene sus particularidades que Echebarria y Mendoza
señalan: la administración pública es diferente; la gestión pública y
privada se parecen en todo lo que no es importante; el management
público es el paradigma integrador; convergencias entre la gestión pública
y la privada; la gestión empresarial es una forma menos eficiente de
gestión privada.
No se puede negar las condiciones diferentes en la gestión pública entre
las que se destacan cuatro aspectos así: la sustitución del mercado por el
proceso político como mecanismo de asignación de recursos; el hecho de
que las administraciones públicas tienen el carácter de poderes públicos;
la naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del
sector público, y la dificultad de medir el valor creado.
Importante tener en cuenta cómo el proceso político sustituye al mercado
como mecanismo de asignación de recursos, considerando las
características de los bienes públicos que se identifican por dos
particularidades: una, la indivisibilidad y otra la no exclusión; mientras
que los bienes privados son divisibles y excluyentes, que sacan del
mercado a quien no tiene capacidad de pago. Por otro lado, el proceso
político es el mecanismo para la asignación de recursos por dos factores:
uno, porque define el monto del gasto público o sea la asignación de
recursos para los programas de oferta y dos, porque toma las decisiones
sobre la porción del presupuesto disponible para suministrar los distintos
bienes y servicios públicos, en lugar de que sea la ley de oferta y demanda.
Otro autor señala los dos principios para identificar los bienes públicos
así: No exclusión y no rivalidad.
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Anotan que la administración pública, como poder público, significa que
este organismo tiene particularidades que carecen las empresas privadas.
La sociedad ha dotado al Estado de facultades para elevarse por encima de
la base social y ejercer autoridad sobre ella en temas de regulación y
convivencia, que realiza a través de servicios y trámites, y las demás
funciones asignadas por la constitución política; puede y debe, formular
políticas públicas y también crear los instrumentos de regulación, todo con
la dotación de los factores de legitimidad que sustentan estas facultades.
En cuanto a los procesos de creación de valor, dicen Echebarria y
Mendoza, que los del sector público son diferentes a los del sector privado,
donde en estos se transforman insumos para generar un nuevo bien o
servicio con nueva utilidad, que tiene precio y demanda en el mercado.
Mientras que el Estado ofrece satisfactores o utilidades diferentes sin
precio de mercado, pero que satisfacen necesidades humanas en el seno
de la organización social, como son: la garantía de los derechos, la emisión
de moneda, la administración de justicia, los programas de bienestar
social o la regulación de la actividad privada.
Complementan los autores diciendo que por supuesto, este tipo de valor
muestra serias dificultades para medirlo, por varias razones: una, por la
carencia de precio; dos, por la existencia de los impactos, que va más allá
de los resultados o productos de los procesos productivos; y tres, por la
dificultad para determinar cuál es el impacto de los productos y resultados
que genera la administración.
Echebarria y Mendoza hacen énfasis en que, si bien es cierto que la
gestión empresarial no ofrece las fórmulas para resolver todos los
problemas de la gestión pública, también es cierto que muchos de ellos sí
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se pueden resolver con este medio. El asunto consiste en identificar
correctamente donde, en qué y cuándo, los instrumentos de gestión
empresarial se pueden utilizar con beneficio real. Las técnicas de gestión
empresarial nacieron con la finalidad de dar respuestas pertinentes a los
requerimientos del mercado y con ello lograr la eficiencia y la eficacia
necesarias para el éxito empresarial. Por ello es necesario examinar las
características del mercado que son: i) en el mercado se producen
transacciones individuales; ii) en la transacción resultante entre
comprador y vendedor, los ofertantes reciben el pago de un precio a
cambio; iii) el elemento constitutivo del escenario del mercado es la
competencia que surge porque a este escenario pueden acudir muchos
oferentes y demandantes de modo que el comprador tiene el poder de
elegir. Dadas las condiciones del mercado y de la lógica de actuación que
se deriva de las mismas, la gestión pública debe hacer las respectivas
consideraciones sobre su acción en el seno del mercado. Para ello debe
tener en cuenta: i) la primacía de la lógica de adaptación al entorno; ii) un
modelo de decisión racional; iii) un sesgo marcado hacia la cuantificación;
y iv) un marcado carácter intraorganizativo, según detallan los autores del
artículo.
Para aplicar las técnicas de gestión empresarial en la administración
pública, esta debe tener en cuenta la aplicación de los siguientes
instrumentos en el nivel de direccionamiento general: i) planificación
estratégica, ii) gestión de los procesos de cambio organizativo, iii) dirección
por objetivos y iv) dirección de proyectos. Y a nivel de áreas especializadas,
los siguientes: i) marketing, ii) dirección de operaciones, iii) diseño
organizativo, iv) dirección de recursos humanos, v) gestión de servicios, vi)
gestión financiera, vii) gestión de sistemas de información y viii) control de
gestión.
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Es necesario delimitar el ámbito de aplicación de las técnicas de gestión
empresarial. Para el efecto es necesario considerar tres campos a saber: a)
el sector público como un todo, b) las organizaciones individuales y c) el
funcionamiento interno de cada organización. El primero es el nivel macro
y los dos restantes son el nivel micro. Igualmente hay que considerar en
qué áreas se aplica directamente el paradigma privado, en cuales se realiza
una adaptación creativa y en cuáles se realiza una re-conceptualización
antes de aplicarlos.
Es necesario considerar que para la aplicación del management en la
gestión pública, hay que pensar en una conceptualización propia, ya que
existe también la dimensión ideológica y cultural donde operan los valores
reconocidos y comúnmente aceptados sobre lo que se concibe como buena
gestión; y por otro lado, unas instituciones de responsabilidad que limitan
el poder y pueden poner sanciones por ruptura de los valores. La
interrelación entre ambas dimensiones permite subrayar la poca viabilidad
de impulsar la introducción de técnicas de gestión sin aceptar al mismo
tiempo la legitimidad de los valores y de las funciones gerenciales.
Dicen los autores citados, que el mercado facilita la difusión de las nuevas
técnicas, a través de la observación, y copia de los procedimientos de los
competidores. Pero, esto significa que la incorporación de los elementos del
management al sector público se deba hacer copiando un conjunto de
técnicas pero que estén completamente acabadas y listas para aplicar de
manera estándar. Donde funcione correctamente está bien; pero en
muchos casos la especificidad de los problemas públicos hace imposible
encontrar soluciones pre-elaboradas. Entonces la administración tiene las
dos alternativas: 1) de adaptar sustancialmente las técnicas privadas o 2)
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de diseñar sus propios modelos. Por supuesto, considerando las
diferencias de los bienes públicos con los privados, es más conveniente
diseñar los propios modelos para los bienes públicos, aunque el mercado
sea el mismo; pero la conducta del consumidor es diferente para ambos
casos.
Recomiendan que hay que crear un nuevo marco de responsabilidad, para
orientar la modernización sobre la base de la generación de resultados y
que este marco se concreta en tres tipos de acciones: 1) la delimitación de
los subsistemas de gestión, 2) el fortalecimiento de las funciones
directivas, y 3) la introducción de las fuerzas del mercado.
Finalmente, los autores hacen referencia al management público como
paradigma de gobernabilidad del sistema colectivo y dicen que trasladar al
sector público la lógica de la racionalidad económica individual y egoísta,
presenta insuficiencias ante la necesidad de aplicar valores colectivos y
atender requerimientos de coordinación interinstitucional obligatorias en
la gestión de políticas públicas. En estas circunstancias, las
administraciones se enfrentarán con problemas de gestión para los que el
management, tal cual como se conoce actualmente, en su doble vertiente
de contenido y de sistema de legitimación, no ofrece un paradigma
adecuado.
3.2. EL CONCEPTO DE LO PÚBLICO
El primer aspecto que se debe considerar en el concepto de lo público, es
que aún no existe una definición precisa y única sobre este tema y que
todavía se presentan debates y confrontaciones conceptuales, porque lo
público tiene cierto grado de complejidad. Por eso, para abordar el análisis
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de la gerencia pública, es conveniente examinar diferentes posturas que se
han planteado sobre el tema.
1) Enfoque de los bienes públicos
Dicen Pedro Nel Paéz y José Silva (2008), que “La teoría moderna de los
bienes públicos o sociales a partir de la economía del bienestar (enfoque
normativo) descansa en buena parte en el paradigma Musgrave –
Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell – Lindhal. Los bienes
públicos o sociales presentan dos características mutuamente
independientes: la inexcluibilidad y la indivisibilidad o no rivalidad en el
consumo.” Quieren decir que los bienes públicos tienen estas dos
características: que el mercado no excluye a ningún individuo, como el
aire, donde todos caben y si entra un nuevo individuo a respirar, nadie
tiene que retirarse; y no rivalidad, porque no existe competencia entre los
individuos ya que todos tienen acceso al mismo bien sin que uno le reste
posibilidades al otro. Así que este enfoque define los bienes públicos como
los que tienen las características de no exclusión y no rivalidad.
Por otro lado y en una fuente más universal como es el diccionario
Wikipedia, dice que “el bien público en cuestión es un bien económico cuya
naturaleza implica que no es divisible, no es rivalizable, ni excluible. Un bien
es no divisible cuando para producirlo y distribuirlo no se puede fraccionar
en partes para su uso o disfrute. Es no rival cuando su uso por una persona
en particular no perjudica o impide el uso simultáneo por parte de otros
individuos, por ejemplo, una señal de radio (medio de comunicación), y es no
excluyente cuando no se puede impedir su usufructo por usuarios
potenciales o reales.”
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2) Polisemia de lo público
Decía Modesto Saavedra de la Universidad de Granada España en un
artículo publicado en la Revista “Derechos y Libertades” editada por el
Instituto Bartolomé de las Casas: “persona pública, actividad o prestación
pública, asociación pública, interés público, etc., son expresiones en las que
el adjetivo público puede tener en cada caso significados diferentes. Tales
significados dependen de aquellas connotaciones referentes al espacio (y,
por tanto, a la visibilidad y accesibilidad), o bien a la naturaleza de los
intereses en juego. Una persona o personaje público puede merecer tal
calificación por el hecho de ser generalmente conocido o famoso, pero
también por tener alguna relación con intereses generales, como es el caso
de la persona que ocupa un cargo en la Administración del Estado. Una
actividad, una prestación o un negocio realizado por una persona puede ser
público por el hecho de estar abierto a todos, pero también por estar al
servicio de intereses generales especialmente cualificados, adquiriendo
entonces la categoría de servicio público. Una asociación puede estar abierta
al público en general, es decir, puede no restringir la afiliación de sus
miembros a un número limitado de personas, y no ser una asociación de
carácter público por no estar vinculada, al menos oficialmente, a interés
general de ningún tipo. Un asunto puede ser de interés público por el hecho
de suscitar la atención de la gente en general, o bien por afectar a un interés
general objetivo y especialmente relevante.”
En las opiniones callejeras se escucha pronunciar el término “público” con
diversidad de intenciones. Algunas veces, cuando se hace referencia a un
sujeto; otras cuando se trata de un objeto; y también cuando se hace
referencia a un proceso de contacto entre sujeto y objeto. Se le denomina
público cuando se cita a una entidad como sujeto; también cuando se
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refiere a un espacio como objeto; y también cuando se trata de un servicio
que un sujeto le brinda a un objeto. También se le llama público a un
asunto donde todos pueden intervenir porque es abierto y a vista de toda
la gente, diferenciándolos con los que son reservados a la privacidad de la
persona y que se tratan en la intimidad o en lugares cerrados. Es decir, la
palabra público tiene diversidad de usos en el lenguaje común.
3) Lo público como lo estatal
Un enfoque que ha predominado por lo menos durante dos siglos, que,
inclusive, ha sembrado una opinión generalizada, es la asociación de lo
público con el Estado. Se concibe que lo público es lo del Estado y que solo
lo de este organismo es lo público. Veamos algunas apreciaciones sobre
qué es lo público:
“Ámbito de interés compartido por la sociedad, de interés privilegiado,
prioritario y primordial, que por su índole requiere mayor intervención del
Estado sin que este se constituya en el protagonista excluyente” (A. Neri)
“Conjunto de instancias para la deliberación colectiva y para la adopción de
decisiones que afectan la colectividad en cuanto tal” (Gómez, 1996)
“Ámbito en el cual, a través de la participación formalmente igualitaria de
todos los ciudadanos, se dirimen un conjunto de contenidos normativos:
alcances y límites de la acción estatal; procedimientos, derechos y
obligaciones relativos a la participación de los ciudadanos en la formación
de la voluntad colectiva y de las normas vinculantes (leyes); derechos y
obligaciones respecto del disfrute de la propiedad, los bienes y la vida
privada,” (Duhau y Girola, 1990).
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"es la participación política, el ejercicio político de los ciudadanos, en sus
más diversas formas lo que funda y configura lo público" (Sánchez-Parga,
1995)
En este enfoque, hay que tener en cuenta que por allá en el siglo XVII,
primero nación lo privado, sobre la base de que los bienes susceptibles de
convertirse en negocio para comercializar, fueron apropiados por algunos
empresarios y se convirtieron en bienes privados, dejando otros, que no
era posible convertirlos en mercancía pero poseían utilidad o valor de uso
generalizado y por ello de interés general para todos, a cargo del Estado.
Así que los bienes públicos, los de interés general que les competen a
todos, quedaron en manos del Estado, de modo que los bienes públicos
nacieron como un residuo o sobrante de los bienes privados que no
tuvieron otra persona diferente al Estado que se hiciera cargo de ellos.
4) Uso jurídico del término
En el texto de la Constitución Política de Colombia promulgada en 1991,
se cuentan aproximadamente 145 veces la palabra “público”, sin incluir
los femeninos. El término aparece en aproximadamente 92 artículos sin
contar los transitorios. El adjetivo “público” acompaña los sustantivos:
poder, servidor, tesoro, cargo, organismo, servicio, interés, uso,
documento, bien, espacio, patrimonio, seguridad, salubridad, autoridad,
tratado, orden, ataque, establecimiento, ministerio, empleo, concurso,
recursos, crédito, administración, fondos, dineros, fuerza, ente, asunto y
gasto.
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Se destacan los siguientes textos: en el Artículo 3, La soberanía reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. En el
Artículo 58, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social y en el Artículo 123, los servidores
públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, e
igualmente que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares
que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.
Pero, de dichas normas se deduce fácilmente que lo público no es
exclusivamente lo del Estado sino que emana del pueblo; que corresponde
al interés social y que los particulares también podrán ejercer funciones
públicas.
5) Enfoque de la Ley Natural
Una definición simple que ha hecho carrera, es afirmar que lo público es
todo lo de interés general y que compete a todos los individuos de la
especie. Partiendo de esta definición examinamos otro enfoque basado en
el pensamiento de los clásicos.
Del pensamiento clásico pero sobre todo del método marxista, se
desprende fácilmente que lo de interés general, lo que compete a todos los
individuos de la especie sin distingo alguno, es todo aquello que se
desprende de la ley natural, o sea de la condición biológica de la especie
del homo sapiens. Así mismo, que lo publicable o publicitable y que está a
luz de todos, es lo que tiene parentesco con la ley natural. Es decir, los
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acercamientos con la naturaleza y sus leyes dan la clave para entender la
esencia o el génesis de lo público.
Por supuesto, la anterior consideración deja otros interrogantes sobre
asuntos u objetos que hoy no son catalogados como públicos sino como
privados, siendo que tienen relación directa con la ley natural; y viceversa,
objetos que aparentemente no tienen relación con la ley natural y sin
embargo se les trata como públicos. Por ejemplo, la educación y el
transporte son asuntos públicos; pero, cuál su relación con la ley natural
no es expresa o directa, sino que es indirecta. De la misma manera, la
alimentación tiene estrecha relación directa con la ley natural, en tanto el
hambre que se produce así la persona no lo quiera, es resultado del
instinto; no obstante, la alimentación no se cataloga como asunto público
y en el mercado, la producción, distribución y consumo se maneja con el
paradigma privado, aunque la seguridad alimentaria es objeto de política
pública. La explicación es porque los alimentos se convirtieron en privados
a pesar de que cumplen los requisitos para ser públicos, porque son
susceptibles de convertirlos en mercancía para hacer negocio en el
mercado.
Cuando se habla de la ley natural, inmediatamente se invoca las
necesidades humanas, entendidas estas como los requerimientos que el
ser biológico presenta para conservar viva la especie. Si lo público tiene
relación con las necesidades humanas, la vinculación entre la ley natural y
lo público puede también ser diversa, según la clase de necesidad y según
el grado de vinculación ya sea directo o indirecto. Por eso a simple vista y
de manera desprevenida, en ocasiones no se percibe la relación entre lo
público y la naturaleza. Por ejemplo, la alimentación es un bien que
satisface una necesidad de origen natural, que hace funcionar los órganos
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63
por lo tanto atiende necesidades fisiológicas y atiende las mínimas
necesidades subsistencia humana. Mientras que la educación es de origen
cultural, armoniza con las necesidades psicológicas y permite la
dignificación humana si el nivel es más alto; pero dadas las condiciones
del sistema capitalista, la educación se convierte en un recurso
indispensable para la mínima subsistencia humana y sin ella satisfacer las
necesidades naturales y fisiológicas, es mucho más difícil. Si bien la
alimentación es privada, la Seguridad Alimentaria de la comunidad es
objeto de las políticas públicas y de programas gubernamentales como es
el caso de los restaurantes escolares.
En esa línea podemos afirmar entonces que hoy existen temas o asuntos
que debieran estar dentro del paradigma público pero que se encuentran
total o parcialmente dentro del paradigma privado, como la satisfacción de
las necesidades de alimentación, vestuario, vivienda, recreación,
comunicación, que sólo parcialmente se incluyen dentro de las políticas
públicas.
Lo único que puede ser igual para todos y que puede ser de interés
general, es lo que todos tienen en común. Lo que todos tienen en común
son las especificidades inherentes a la especie biológica determinadas por
la ley de la naturaleza, ya sea que tengan relación directa o que la relación
sea indirecta. El aire, el agua, el paisaje son públicos; el espacio urbano y
la movilidad tienen relación con la necesidad natural de buscar los medios
de subsistencia y de integrarse entre los individuos de la misma especie, lo
mismo que la comunicación social, que no se debe confundir con el
periodismo. La salud está estrechamente relacionada con la ley natural y
la protección en general, tanto la que se logra con la seguridad social como
la que se logra con la seguridad pública, son bienes que satisfacen
![Page 64: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/64.jpg)
64
requerimientos establecidos por la ley de la naturaleza. Dadas todas estas
premisas, lo público es todo aquello que tiene una dependencia directa o
indirecta con la ley natural por su origen en las condiciones biológicas de
la especie.
3.3. EL CONCEPTO DE GERENCIA
Históricamente el concepto de gerencia ha estado asociado al de
administración. La palabra Administración viene del Latín ad que significa
hacia, dirección, tendencia; y minister que significa subordinación,
obediencia. Así, la administración es la ciencia social y técnica encargada
de la planificación, organización, dirección y control de los recursos
(humanos, financieros, materiales, físicos, tecnológicos, del conocimiento,
etc.) de una organización, con el fin de obtener el máximo beneficio
posible, que puede ser económico o social, dependiendo de los fines
perseguidos por la organización. Por su parte la palabra gerencia viene del
Latín gerere que significa administrar, más el sufijo ente, que significa
quien hace la acción. Así que para comprender el significado y los
conceptos contemporáneos de los vocablos, es mejor examinar en la
historia la aplicación de los términos y los diferentes objetos a los que se
aplicó según las características culturales, sociales y económicas en que se
aplicó.
La guerra permitió avanzar en la ciencia y la tecnología y con ello sacar
conclusiones con repercusiones en la vida civil y económica, que en el
decenio de los años cincuenta penetraron al mercado y orientaron cambios
en los paradigmas y conceptos vigentes en muchos frentes de las esferas
económica y social, como es el caso de la organización empresarial y los
patrones para la conducción de las empresas. Así como la tecnología
![Page 65: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/65.jpg)
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militar pasó a ser utilizada en la actividad empresarial, también algunos
conceptos hasta esa fecha reservados para el mundo militar, fueron
trasladados al campo empresarial, como los conceptos de estrategia y
táctica.
De los diversos escritos existentes sobre administración y gerencia donde
se consignan las experiencias y realizaciones de las empresas en el mundo,
se puede percibir que durante los años cincuenta se generalizaron dos
tendencias de cambio en los esquemas de dirección: por un lado toma
fuerza la utilización del presupuesto como una herramienta para mejorar
el control de las operaciones, que al principio fueron anuales y luego se
extendieron hacia el mediano plazo; y por otro lado se observa la
producción de la escuela de Harvard que hace fuerza en la importancia de
una estrategia corporativa, inspirando su propuesta sobre estrategia en los
conceptos ya conocidos en el otro campo. Para esa época se inicia el uso de
los procesos estratégicos como herramienta fundamental para alcanzar
objetivos y se introduce los conceptos de misión y visión, con la finalidad
de alcanzar resultados financieros satisfactorios para los inversionistas.
Posteriormente, ya en el decenio de los sesenta, se generaliza el enfoque y
los planes estratégicos se convierten en la esencia de la dirección de las
empresas. Para los años setenta el concepto de calidad pasa a ocupar el
protagonismo y en los años ochenta la competitividad se convierte en el
tema de moda para la alta gerencia, hasta terminar el siglo con las
propuestas de Michael Porter como eje conceptual relevante, donde la
estrategia genérica y la ventaja competitiva se convierten en aspectos
centrales.
Pero a pesar de esta evolución que fácilmente se puede palpar al ver los
libros publicados y las fechas de las ediciones, tres (3) marcos doctrinarios
![Page 66: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/66.jpg)
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sientan los fundamentos de los conceptos y los modelos gerenciales, tal
como lo plantea el colombiano Morales (1992) haciendo referencia las
escuelas americana, europea y japonesa cuando se trata de la planeación
estratégica, aclarando que no es que existan tres escuelas establecidas,
sino que se aprecian tres estilos para hacer planeación estratégica que por
su carácter esencial, podemos denominar “escuelas”. Según el autor, así
como hay diferencias también se presentan elementos comunes, como el
caso de que las tres plantean que: primero está lo de afuera y después se
organiza lo de adentro e igualmente para las tres, lo importante es el
entorno. Lo que fácilmente se puede notar, es que los contenidos de las
tres escuelas reflejan de manera clara los patrones culturales que imperan
en las sociedades asentadas en los países donde se generaron. Es decir, la
cultura o idiosincrasia de cada país, se refleja en la producción intelectual
del mismo.
1) La escuela americana basa su propuesta en la competencia y la
importancia de sobrepasar a las empresas rivales que ofrecen el mismo
bien o servicio. Para ello la mayor preocupación de la gerencia son los
movimientos de las empresas competidoras y a partir de ellos definir las
acciones de ella misma, como si las otras fueran el enemigo, y por lo tanto
es necesario desequilibrarlas, para lo cual obliga a entablar una guerra de
mercadotecnia. En el interior de la organización, son factores
determinantes del éxito los relacionados con la productividad, que le
permita abordar en la parte externa, el tema de la competitividad. O sea
que el éxito depende de que se derrote al rival.
2) La escuela europea pone relevancia en aspectos del servicio, sin
destacar tanto los factores de competencia, para lo cual la relación de la
empresa con el cliente es un asunto estratégico. Ello significa que
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67
conjuntamente con el cliente se toman muchas decisiones relacionadas
con el producto, para lo cual pierde importancia la producción masiva y
estandarizada y se destaca la producción de pequeñas cantidades de cada
artículo, con mayor diversidad de series que satisfagan una demanda
variada. El asocio con los proveedores es un aspecto fundamental, porque
permite la rápida expansión de la empresa sin mayor inversión en activos
fijos, los cuales se pueden suplir con la especialización de los proveedores.
De modo que el negocio no es solamente vender, sino vender y comprar. Se
trata más de una gerencia corporativa donde se enfoca hacia proveedores y
clientes conjuntamente para mirar hacia la expansión. O sea que el éxito
depende de la mutualidad y el ganar-ganar.
3) Por su parte la escuela japonesa, que prácticamente revolucionó los
modelos gerenciales en los años setenta con resultados en los ochenta,
introdujo importantes elementos que hoy se han introducido en el catálogo
de conceptos de la gerencia pública. Para la escuela japonesa, el principal
factor del éxito empresarial es la satisfacción del cliente y con ello la
creación de un particular concepto de calidad. Independientemente de lo
que haga o deje de hacer la competencia e independientemente del enfoque
corporativo amarrando los proveedores, si el cliente está satisfecho, la
empresa tiene asegurado su futuro. La planificación estratégica se realiza
en función del cliente y para ello los factores claves del éxito están
determinados por la necesidad de brindar la calidad apropiada a los
requerimientos del cliente. El aprendizaje, la superación de lo aprendido, el
consenso, la innovación, son factores integrados al enfoque estratégico
japonés, que contiene un particular método para el control de calidad y
lograr la satisfacción del cliente, mediante procesos continuos de
mejoramiento de los procedimientos, como principal motor de la gestión
empresarial.
![Page 68: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/68.jpg)
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Ya en lo que se refiere a la definición, Crosby (1988) define a la gerencia
como “el arte de hacer que las cosas ocurran”. Pablo Roberto Motta (1997)
dice que gerencia “es el arte de pensar, de decidir y de actuar; es el arte de
hacer que las cosas se realicen y de obtener resultados, los cuales pueden
ser definidos, previstos, analizados y evaluados, y deben obtenerse a través
de las personas en una interacción humana constante”. En ambos casos, el
género se define como un arte y la esencia del ejercicio gerencial se
concentra en dos elementos: la ejecución y los resultados. Así, si la
gerencia es un arte, significa que no todo se puede aprender mediante
conocimientos adquiridos, sino que también contiene un componente que
nace en el interior de la persona con base en las habilidades y destrezas
del individuo.
Si el concepto de gerencia está asociado a la ejecución y los resultados,
entonces también tiene una estrecha relación con la gestión, según el
concepto aplicado al término gestión. Gestión proviene del latín gestío, que
se refiere a la acción y a la consecuencia de la misma. Es decir, la gestión
encierra principalmente, los resultados de la acción, ya que, como lo
señala la fuente elemental y universal de Wikipedia, “El término gestión es
utilizado para referirse al conjunto de acciones, o diligencias que permiten la
realización de cualquier actividad o deseo. Dicho de otra manera, una
gestión se refiere a todos aquellos trámites que se realizan con la finalidad
de resolver una situación o materializar un proyecto. Según el marco de
referencia COBIT 5, la gestión planifica, construye, ejecuta y controla
actividades alineadas con la dirección establecida por el cuerpo de gobierno
para alcanzar las metas empresariales”. Es decir la gestión es un conjunto
de actividades para lograr un resultado. Dicho de esta manera, lo más
importante de la gestión es el logro de las metas. El diccionario cita a
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COBIT 5 que es Control Objectives for Information and related Technology,
que es un conjunto de herramientas de soporte empleadas por los gerentes
para reducir la brecha entre los requerimientos de control, los temas
técnicos y los riesgos del negocio.
Entonces, hay una especie de consenso entre muchos autores, en la
afirmación que la gerencia implica la articulación de todos los actores y
recursos de una organización para que a través de los procesos de
planificación, ejecución y control se logren los objetivos previamente
establecidos, de lo cual se deduce que en la gerencia están los procesos de
gestión, donde se diseña la organización y se toman decisiones. Así,
podemos afirmar que los fundamentos de la gerencia reposan sobre los
conceptos de:
- Planificar
- Ejecutar
- Controlar.
El otro aspecto que se debe considerar, se refiere a los principios o
fundamentos sobre los cuales se logran los objetivos previstos y los
impactos esperados, utilizando de la mejor manera los recursos
disponibles para arrojar los resultados planificados. Se trata de que los
procesos de planificación, ejecución y control, deben realizarse sobre la
base de:
- la Eficiencia,
- la Eficacia
- la Efectividad.
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3.4. GERENCIA PÚBLICA EN EL SIGLO XXI
De las reseñas de autores hechas al comienzo de este capítulo, más otras
lecturas disponibles en la literatura sobre la materia, se puede extraer
varias conclusiones acerca del surgimiento de la Gerencia Pública en la
esfera del pensamiento y en las acciones prácticas de administración del
Estado. Pero también de las mismas lecturas salen algunos interrogantes
que invitan a la reflexión sobre hechos históricos que van más allá de los
círculos académicos y que repercuten sobre la realidad de la gestión
pública en el Siglo XXI.
Las ideas sobre las conveniencias, o al menos sobre la pertinencia, de
aplicar los instrumentos de la empresa privada en el manejo del Estado, se
planteaban ya desde comienzos del siglo XX, casi que simultáneamente
con el surgimiento de la corriente de la Administración Científica cuyo
mayor exponente fue Frederick Taylor (1911). Igualmente en el medio siglo
hubo propuestas y planteamientos en este mismo sentido como lo señala
Hood y en los años ochenta nuevamente aparecen escritos sobre el tema.
Pero de las fechas de los escritos se deduce que es después del Consenso
de Washington (noviembre de 1989) cuando toma fuerza la producción
intelectual sobre la materia y es durante los años noventa, que se presenta
la avalancha de artículos y escritos que las reseñas anteriores señalan.
Lo que se observa en la narración histórica, es que es a partir de 1990 que
se profundiza la preocupación intelectual por la construcción de: 1) un
nuevo concepto de lo público, 2) por un nuevo tipo de Estado y 3) por
relaciones Estado-Sociedad diferentes. Con ello, surgen también nuevos
enfoque sobre la gestión pública y sobre la administración del Estado, que,
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como se vio anteriormente, existen diversas posturas y diferencias entre
los autores.
Pero para comprender este fenómeno es necesario echar una mirada a los
fenómenos ocurridos en el mundo económico, donde se presentó un
cambio profundo en la modalidad del sistema capitalista. Como se anotó
anteriormente pero que vale la pena reiterar, la dominación y predominio
del capitalismo empresarial concentrado principalmente en la inversión
industrial, fue sustituido por el predominio del capital rentista, o de
especulación como le llamaba Keynes. Los capitalistas, que otrora le daban
relevancia a la concentración de su capital en inversión de riesgo con
utilidades variables, pasan a la preferencia de la inversión de renta fija a
través de los fondos de inversión. Ejercen su influencia política y logran
colocar el Estado al servicio de sus intereses. Cambian la estructura de
financiamiento de este organismo castrando totalmente la capacidad de
emisión de moneda y vuelven relevante la fuente del crédito por la vía de la
colocación de papeles en el mercado de capitales. Con ello, se obliga al
cambio de las políticas económicas (fiscal, monetaria y cambiaria) y se
establece una misión diferente al organismo, alejada de lo que se conoce
como el Estado del Bienestar.
En esta modalidad diferente del capitalismo, la colocación preferente del
capital, ya no se dirige hacia el sector privado sino a financiar al Estado.
La acumulación capitalista se orienta a suministrar fondos al Estado, que
brinda mayor seguridad aunque menos rentabilidad, pero fija. Y los fondos
que canalizan el ahorro acumulado, se convierten en fuente de
financiamiento del Estado por la vía del crédito. Y el Estado modifica su rol
para abandonar el bienestar social y el bien común para concentrarse en
el recaudo de impuestos para pagar el servicio de la deuda.
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Para cumplir eficazmente con esta modalidad de capitalismo, el rol del
Estado se modifica sustancialmente y su misión institucional se concentra
en dos funciones principales: a) Disminuir el gasto público y b) frenar la
inflación. La primera, para canalizar prioritariamente el dinero recaudado
mediante impuestos, a pagar cumplidamente el servicio de la deuda,
expresada principalmente en papeles de renta fija colocados en el mercado
de capitales; y el segundo, para bajar el riesgo de que la inflación
sobrepase el valor de la renta fija, que el mismo gobierno paga a los
tenedores de su propios títulos valores.
Por supuesto que una misión del Estado con estas características, lo
primero que debe hacer es quitarse de encima la responsabilidad del
manejo de los bienes y servicios públicos; pues esta función significa
elevada carga en el presupuesto de gastos. Para ello, la alternativa de
traslado de lo público al mercado se convierte en el mecanismo más
expedito, abriendo así la puerta para que los bienes y servicios cuyo
manejo era exclusivo del Estado, puedan ser administrados por personas
naturales y jurídicas privadas. Como estos bienes y servicios, por haber
estado en el seno del Estado, se les denominaba públicos, se viene la
privatización de lo público.
Ya con lo público en el escenario del mercado para su distribución y
asignación social, es necesario adoptar el paradigma de mercado para su
intervención. El mercado había sido consolidado desde el Siglo XVIII como
mecanismo de funcionamiento del sistema económico y como tal, había
cimentado sus propias reglas de operación y su propia racionalidad que se
aplicaba a los bienes y servicios privados, de modo que esas mismas reglas
se deben aplicar ahora también a los de carácter público. Igualmente, las
![Page 73: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/73.jpg)
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reglas del mercado determinan los factores de éxito para navegar en el
mismo, entre las que se destaca el enfoque gerencial para abordar los
procesos empresariales en el seno del mercado.
Se crea de esta forma la necesidad de aplicar el enfoque gerencial en el
manejo de lo público y como el Estado no se puede substraer de la
administración de este tipo de bienes y servicios, aunque esté al máximo la
privatización de lo que es posible privatizar, ya que todos los bienes y
servicios que administra el organismo no se pueden privatizar, también el
organismo tiene que adoptar en la administración pública los
instrumentos de carácter gerencial para navegar en el mercado. Nace la
gerencia pública.
Por supuesto que, tal vez nadie lo discute, existe la conveniencia y las
bondades de aplicar los principios de eficiencia, eficacia y efectividad a los
procesos públicos; pues considerando que los bienes públicos son los de
interés general que nos compete a todos, lo más indicado es que se
manejen de la manera más sana posible. Pero, la pregunta obligada es si
para alcanzar estos propósitos es necesario introducir en el Estado “a raja
tabla” los parámetros del paradigma privado; o si es procedente alcanzar
los fines mediante otros mecanismo más acordes con la esencia de los
bienes públicos en razón a su estrecha relación con la ley natural y los
atributos propios de las condición biológica de la especie humana. Es
decir, utilizamos el paradigma privado para aplicar eficiencia, eficacia y
efectividad, o construimos un nuevo paradigma que permita circular en el
mercado con los mismos criterios pero debidamente adaptado a los bienes
públicos.
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74
La creencia generalizada a finales del Siglo XX fue que era necesario
introducir los postulados de la administración privada en la
administración del Estado; pero entre los mismos autores, como
Echebarria y Mendoza, detectan que este enfoque no es lo más pertinente.
Es necesario sí, tomar algunos elementos del paradigma privado, pero se
requiere hacer los ajustes y modificaciones derivados de las propias
especificaciones que contienen los bienes y servicios públicos, tanto en el
proceso de producción de los mismos, como en la distribución en el
mercado.
En la descripción histórica se observan varias etapas sobre los enfoques de
la administración pública que se pueden iniciar en el cameralismo de los
alemanes. Pero, para no ir tan lejos y remontándonos solo al siglo XX,
podemos partir del enfoque burocrático, o Teoría de la Burocracia, cuyo
máximo exponente es Max Weber (1910). La administración bajo esta
forma de pensamiento se centra en: i) el seguimiento de normas, reglas y
procedimientos, ii) así como el concepto de racionalidad, considerándose
éstos como elementos definitivos para que la organización alcance sus
objetivos.
Luego podemos destacar lo que Hood llama la Administración Pública
Progresiva (APP) que se reseñó al comienzo de este capítulo, cuyas
características se describen en el cuadro comparativo con la Nueva
Gestión Pública (NGP) hecho por el mismo autor, que también se le conoce
como la Administración Pública orientada a Resultados y que incorpora
elementos del paradigma privado como se anotó.
En la NGP se destaca como una característica, la inclusión del
denominado “gerencialismo” y la delegación de funciones a los directivos,
![Page 75: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/75.jpg)
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de tal forma que se les concede una capacidad de decisión y autonomía
para que resuelvan situaciones de la entidad y para para que ellos mismos
desarrollen sus metas y objetivos, tal como lo reconocen Christensen y
Laegreid (2011). Se implanta el sistemas de evaluación del desempeño, el
presupuesto con base en resultados y los llamados convenios de
desempeño (Culebro, 2008) como los que establece la Lay 909 de 2004
para los cargos de nivel gerencial.
Dice Culebro (2014) que “De manera más específica, en la reforma
administrativa sobresalen tres elementos principales: 1) la reducción del
tamaño del sector público y de la búsqueda de la eficacia a través de dos
mecanismos; primero, por medio de privatizaciones de empresas públicas y
en segundo lugar mediante la generación de contratos con el sector privado
para mejorar los servicios públicos. 2) Reorganización de los sistemas de la
función pública para lograr una cultura más emprendedora en el gobierno a
través de cambios estructurales y la implementación de un sistema de
indicadores para medir el desempeño del gobierno; del gobierno; y 3) la
aplicación de métodos gerenciales para aumentar para aumentar la
autonomía y la responsabilidad de las agencias públicas por medio, de la
creación de indicadores de desempeño y la evaluación por resultados
(Minogue, 2001).”
3.5. LA POST-NGP
En el primer decenio del presente siglo, surge una nueva corriente de
pensamiento, que es una variante de la NGP, que se le conoce como Post-
NGP y cuyo autor más conocido es Tom Christensen, en esa época,
profesor de Administración Pública y Teoría de la Organización en el
Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Oslo, Noruega.
![Page 76: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/76.jpg)
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Después de dos decenios de ensayar la NGP en países como Reino Unido,
Australia, Nueva Zelanda y otros, hicieron un balance sobre la aplicación
de esta modalidad en la administración pública y sacaron conclusiones
sobre la necesidad de hacer ajustes tendientes a mejorar las condiciones
de aplicabilidad de dicho enfoque para mejorar la eficiencia, la eficacia y la
efectividad.
Dicen Tom Christensen y Per Lægreid en un artículo publicado a
comienzos de 2007 en la Revista Gestión y Políticas Públicas que edita el
CIDE de México, que “A diferencia de las reformas de la NGP, que
estuvieron dominadas por la lógica de la economía, se emprendió una
segunda generación de reformas inicialmente denominadas “gobierno
conjunto” GC, “joined-up government” y conocidas más tarde como
“totalidad del gobierno” TG, “whole-of-government”, el cual “pretendía poner
en práctica una estrategia más holística utilizando, además de la economía,
conocimientos de las demás ciencias sociales (Bogdanor, 2005).”
Señalan los autores en el artículo que “El alcance de la TG12 es bastante
amplio. Se puede distinguir entre normatividad TG e implementación TG,
entre lazos horizontales y verticales. Sus destinatarios pueden ser un grupo,
una localidad o un sector político (véase Pollitt, 2003a). Las actividades TG
pueden abarcar uno o todos los niveles de gobierno e involucrar a grupos
ajenos a éste. Se trata de unirse en lo alto, pero también en la base, de
enriquecer la integración a nivel local, y de involucrar sociedades público-
privadas. El concepto TG no representa una serie coherente de ideas y
herramientas, se puede ver mejor como un término incluyente que describe
un grupo de respuestas para el problema de la fragmentación aumentada
12 TG: Totalidad del Gobierno
![Page 77: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/77.jpg)
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del sector público y los servicios públicos y la aspiración para aumentar la
coordinación (véase Ling, 2002).”
En cierta forma, la Post-NGP echa para atrás algunos avances realizados
por la NGP basados en el enfoque privado y que ya en la administración
del Estado no se acomodan muy bien. Las nuevas medidas vuelven a
fortalecer la capacidad política central restando autonomía a las agencias
descentralizadas. Este enfoque obliga a contar con capacidad de
negociación ya sea al interior del gabinete, entre ministerios y
departamentos involucrados en grupos de trabajo intersectoriales,
programas o proyectos, o agencias especializadas involucradas en
prestación de servicios, es decir, se trasciende el sectorialismo para
promover un enfoque suprasectorial.
Por supuesto, esos cambios significan también modificaciones en la
mentalidad de los servidores públicos, lo cual se vuelve fundamental para
aplicar en el enfoque de Totalidad del Gobierno (TG), sobre lo cual dice los
autores que “Comparada con la primera, las reformas post-NGP se enfocan
más en construir un sentido de valores sólido y unificado, en formación de
equipos, involucramiento de organizaciones participantes, y en mejorar la
capacitación y autodesarrollo de los servidores públicos”.
También el liderazgo se vuelve una herramienta determinante de este
enfoque e igualmente las normas éticas y otros factores de tipo cultural
relacionadas con el manejo de lo público, destacando el papel de la
simbología en lo más amplio del concepto como son los patrones culturales
de identidad y pertenencia, lo cual conlleva un componente de
comunicación que se vuelve trascendental.
![Page 78: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/78.jpg)
78
En resumen, el concepto de Totalidad de Gobierno ajusta la NGP y aborda
la integración tanto vertical como horizontal, siendo esta última lo más
trascendental para propiciar la coordinación y trascender el enfoque
sectorial de la gestión pública, para impulsar una orientación
suprasectorial que responda de manera integral a los problemas y
necesidades de la comunidad.
3.6. LA GERENCIA PÚBLICA COLOMBIANA
Antes de hacer comentarios relacionados con una opción nacional para
abordar el tema de la gerencia pública, es procedente tener en cuenta el
fenómeno de “colonialismo intelectual” que afronta la sociedad colombiana,
llamando así al hecho del sometimiento de los pensadores del país, a la
producción intelectual de los autores europeos y norteamericanos, como si
solo allá, en esos países, se produjera conocimiento válido. Es una
tendencia generalizada a considerar que la sabiduría solo es posible si se
refiere a las ideas de los intelectuales de esos continentes y que los
nacionales colombianos no tienen la capacidad de producir conocimientos.
Sin embargo, es conveniente reflexionar sobre los planteamientos acerca
del eurocentrismo y la influencia en el pensamiento originada desde la
antigüedad en las culturas griega y romana, que luego se trasladó a
Norteamérica. También es pertinente hacer reflexiones de carácter
epistemológico sobre planteamientos realizados por otro tipo de
pensadores en materia de ciencia y conocimiento, como los hechos en
China y acá en Latinoamérica por los brasileños Paulo Freire y Carlos
Rodrigues Brandao y el colombiano Orlando Fals Borda, entre otros,
quienes introdujeron en la esfera del conocimiento el enfoque de la
Investigación Participativa. Para no ir más lejos, un ejemplo muy común es
![Page 79: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/79.jpg)
79
el caso de la ingeniería agronómica en los años sesenta, que hizo énfasis
en el conocimiento basado en los productos de las empresas
multinacionales fabricantes de agroquímicos y posteriormente, en los años
ochenta, se vio obligado a regresar al conocimiento ancestral de los
campesinos basado en el conocimiento empírico de las leyes de la
naturaleza.
Como se ha podido observar a los largo del presente capítulo, los temas de
gestión pública y los de gerencia pública han sido analizados y estudiados
a partir de la producción intelectual en países extranjeros y considerando
casos y experiencias de los gobiernos de esos Estados. Pero la pregunta
obligada es si las condiciones reales de aplicación de las experiencias son
similares al caso colombiano como para tomar dogmáticamente y de
manera mecánica las enseñanzas de los países extranjeros para resolver la
problemática de la gestión pública y de administración del Estado
colombiano. Colombia tiene sus propias particularidades y si se trata de
una gestión pública eficaz, debe ser totalmente pertinente y pragmática
frente a la realidad histórica de este país. La cultura, la heterogeneidad
geográfica y económica, las particularidades del régimen político y las
particulares especificidades del Estado, entre otros factores, exigen que se
piense en un diseño e implementación de modelos de gestión pública
especialmente contemplados para la realidad colombiana.
En este capítulo se incluyen algunos comentarios y reflexiones sobre
aspectos que se deben tener en cuenta para realizar la gerencia pública en
Colombia, comenzando con el reconocimiento de la necesidad de
conformar un modelo propio, que quizá retome elementos del exterior, pero
que se adapte a las propias condiciones nacionales. Si se trata del enfoque
gerencial, por definición este no puede ser rígido sino lo suficientemente
![Page 80: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/80.jpg)
80
flexible para que se adapte con pragmatismo a las condiciones concretas
de la realidad del país.
La gerencia pública en Colombia está en proceso de construcción.
Algunos dicen que no existe y otros, con base en la legislación
vigente, dicen que sí. Pero tal vez, ni lo uno ni lo otro; porque a
partir de la Constitución de 1991 que sembró las bases jurídicas
para introducir el nuevo enfoque en la gestión pública a partir del
concepto de Estado Social de Derecho, se han expedido muchas
leyes y normas para la implementación del modelo gerencial; sin
embargo, aún se conservan muchos elementos del enfoque
burocrático como reducto del pasado, por lo cual lo que se presenta
es un híbrido que confunde lo normativo y lo conceptual.
Consecuencialmente, se puede afirmar que el enfoque gerencial en la
gestión pública se encuentra en proceso de construcción, lo cual
significa que no se debe aplicar de manera mecánica y rígida los
modelos traídos de países extranjeros ni creados por organismos
multilaterales, sino que se debe diseñar esquemas funcionales con
base en las condiciones específicas de la realidad colombiana.
Que la gestión pública en Colombia necesita que se aplique el
enfoque gerencial, es una realidad; pues parece que nadie se opone
a que el manejo de lo público se ejecute sobre los principios de
eficiencia, eficacia y efectividad, motivado por la satisfacción de las
necesidades de la comunidad y pensando en el bien común y el
interés general. No obstante, en el terreno de lo práctico existen
muchos obstáculos para la aplicación de los principios, ocasionados
principalmente por razones culturales, por las características del
![Page 81: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/81.jpg)
81
régimen político, por las condiciones de las finanzas públicas y por el
anacronismo del sistema de control.
El régimen político es un factor que impide la aplicación del enfoque
gerencial en toda su dimensión. El Régimen Democrático, cuyas
características se basan en el “clientelismo”, la imposición vertical de
arriba hacia abajo, la presencia de élites de poder oligárquico, las
distorsiones en la cultura política, la conducta electoral motivada
por el interés personal y la corrupción, entre otras, es una barrera
fuerte para que al interior del Estado se apliquen procesos y
procedimientos técnicamente diseñados y en concordancia con los
principios gerenciales de calidad.
La transformación del Estado requiere de avances simultáneos en
todos sus componentes. Se observa que la Rama Administrativa del
Poder Público cuenta con normas apropiadas al enfoque gerencial;
pero el Ministerio Público, el control fiscal, el componente
corporativo de la representación popular y por supuesto, el
componente judicial, no marchan al mismo ritmo de transformación,
quedando anacrónicos algunos frente al momento histórico y como
tal, convirtiéndose en obstáculos que limitan las posibilidades de
transformación de la gestión pública.
El sentido financierista en el manejo del Estado, derivado de las
presiones de los organismos multilaterales con fines de proteger las
políticas neoliberales y el servicio de la deuda, crea limitaciones a la
técnica de la gestión pública, que debe someterse al control riguroso
de los recursos fiscales y sacrificar metodologías apropiadas para
realizar los procesos de gestión. Este manejo que desde el nivel
![Page 82: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/82.jpg)
82
central se impone y controla, atenta contra la autonomía municipal
consagrada en la Constitución y contra la descentralización
administrativa, ya que desde la nación se fijan los métodos y
procedimientos para el manejo de las finanzas públicas territoriales,
los cuales condicionan cualquier intento de progresar en la gestión
pública pragmática y pertinente frente a las realidades regionales y
locales.
El fortalecimiento de la Democracia Participativa es importante para
la consolidación del enfoque gerencial en la gestión pública
territorial; pero, para el efecto, también se requiere el fortalecimiento
de la descentralización política, condición que no existe en
Colombia. En este país existen normas sobre descentralización
administrativa, pero adolece de un fuerte centralismo político. En la
descentralización administrativa existen las normas pero en la
realidad es muy discutible por los métodos sutiles que utiliza el nivel
central para someter a los territorios a las imposiciones de la nación.
La descentralización política significa el empoderamiento de las
comunidades locales para su intervención en la toma de decisiones
que le competen sobre la construcción de su propio futuro. Lo que se
observa es que a pesar de las normas vigentes, la descentralización
administrativa no ha avanzado lo suficiente por la debilidad en la
descentralización política, de modo que para lograr éxito en la
descentralización administrativa, debe ir acompañada con la
descentralización política.
El modelo de gerencia pública que se construya en Colombia, debe
contener mecanismos para fortalecer la capacidad de las
comunidades locales en la toma de decisiones sobre la construcción
![Page 83: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/83.jpg)
83
de su propio futuro, dentro de los principios de la democracia
participativa y como complemento de la descentralización
administrativa que rige normativamente.
El uso de los dos términos gestión y gerencia es similar debido al
papel que significa la palabra “resultados”. Al hablar de hacer que
las cosas se hagan (gerencia) y de realizar actividades para lograr
resultados (gestión) los dos conceptos van de la mano. No obstante,
los autores hacen consideraciones que implican diferencias: hablan
de la gestión cuando se trata de un conjunto de acciones que recoge
aspectos de la comunidad conjuntamente con los del interior de las
organizaciones para tratar asunto públicos; mientras que asocian la
gerencia a la administración pública, como medio para manejar las
organizaciones. En estas condiciones habría que definir la gerencia
como un medio para realizar la gestión y entonces decir “la gestión
pública con enfoque gerencial”, en contraposición a la gestión
pública con enfoque burocrático. Es decir, según este planteamiento,
la gerencia se refiere a la microgestión y la gestión a la macrogestión.
Debido al carácter jurídico que se desprende del concepto de Estado
de Derecho, conjuntamente con la escuela burocrática, la gestión
pública debe contar con un piso jurídico que le imprima la validez
legal requerida. Los procesos de gestión pública no pueden limitarse
ni reducirse a la aplicación mecánica y mucho menos exegética de
normas jurídicas, pero sí debe contar con un soporte en la base que
le otorgue legalidad, considerando que el Estado solo puede hacer lo
que la ley le permite hacer. Pero en todo caso dejar claro que una
cosa son las normas jurídicas que operan como base de legalidad y
otra diferente son los procesos de gestión que se realizar sobre dicha
![Page 84: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/84.jpg)
84
base y que se sustentan en conceptos de la teoría de la
administración pública. No se puede identificar la administración
pública como el cumplimiento de leyes y decretos.
Recogiendo las proposiciones de Metcalfe y considerando la
comparación con la teoría económica, es conveniente considerar las
organizaciones macro y las organizaciones micro, las primeras, como
un número plural de organizaciones independientes con dirección y
operación autónoma y separada; y las segundas como una sola
unidad autónoma en su dirección y operación. Así, tendríamos que
utilizar dos conceptos de gestión, uno para la macrogestión y otro
para la microgestión.
No se debe considerar que la gerencia pública es introducir los
elementos del paradigma privado en la administración de lo público
y menos aún, en el manejo del Estado. Los argumentos de
Echebarria y Mendoza en el sentido que los factores determinantes
del direccionamiento estratégico y las decisiones no provienen del
mercado sino de factores políticos, son de peso suficiente. Como
ejemplo se puede ver la elasticidad de la curva de demanda de los
bienes y servicios públicos que por su origen natural, es
completamente inelástica y también la variable “conducta del
consumidor” de la función demanda, cuyo móvil no es la
racionalidad de los precios del mercado sino el instinto natural
derivado de la necesidad humana. Es decir, la gerencia pública no
debe someterse a las condiciones del mercado.
Definición: Gerencia pública es el arte de hacer que las cosas se
realicen aplicando los principios de eficiencia, eficacia y efectividad,
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85
mediante los procesos de planificación ejecución y control, para
lograr la satisfacción de necesidades y solución de problemas de las
comunidades.
En tal caso, es conveniente entonces hacer una comparación con la
gerencia privada, la cual se puede definir diciendo que: Gerencia
Privada es el arte de hacer que las cosas se realicen aplicando los
principios de eficiencia, eficacia y efectividad, mediante los procesos
de planificación ejecución y control, para lograr la maximización de
las ganancias del propietario de la empresa.
![Page 86: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/86.jpg)
86
CAPITULO IV:
EL ENFOQUE DE LA GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL
Lógicamente, si se habla de la construcción de las condiciones de vida
futura, de abajo hacia arriba, de adentro hacia afuera, aprovechando los
recursos y potencialidades existentes en el nivel local y con mucha
relevancia en los actores y el liderazgo propios, dos aspectos son de vital
importancia: por una parte, los procesos públicos urbano-regionales y por
la otra el papel de la administración del Estado en los niveles territoriales.
En la gestión pública territorial recae la gran responsabilidad de los
procesos de desarrollo endógeno, o lo que es lo mismo, este no se podrá
realizar, sin la existencia de la adecuada gestión pública en los niveles
territoriales, que para el caso colombiano se concentran en los
departamentos y municipios como entidades básicas, y todas las demás
variantes complementarias a estas entidades, como los esquemas
asociativos, las zonas geográficas y los distritos. Casi que pudiéramos
afirmar, que el principal protagonista del desarrollo endógeno es la gestión
pública territorial, porque, aunque en el mundo capitalista el desarrollo
económico es responsabilidad del sector privado y los agentes
dinamizadores son los empresarios, el Estado siempre será el rector de los
procesos económicos, sociales e institucionales que en este caso se
enmarcan dentro de una región o localidad.
Después de observadas algunas apreciaciones de carácter conceptual y por
ello genéricas, sobre los temas que nos atañen, como las descritas en los
capítulos anteriores, podemos mirar un segmento que nos aproxime a la
realidad colombiana en materia de administrar el desarrollo endógeno
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87
como una posibilidad, aun no explorada, que puede aportar beneficios en
materia de construcción del futuro con mejores condiciones de vida para la
población. Por supuesto, es necesario reconocer algunos factores
inherentes a esta realidad nacional, que marcan parámetros
condicionantes de la gestión pública, por su peso en el ordenamiento
institucional, como son las normas jurídicas que determinan la posibilidad
de operación para los organismos del Estado, en razón a que en el país rige
el Estado de Derecho, dónde este organismo solo puede realizar lo que la
ley expresamente le permite. Con ello, desde el punto de vista de la
utilidad práctica de las proposiciones, no es razonable considerar
instrumentos de gestión únicamente con soporte teórico, sino que se debe
enfocar el asunto tomando como punto de partida las normas establecidas
por la Constitución y la ley y que se convierten en obligatorias para el
ejercicio de la gestión pública. No obstante, como ya se anotó, no se debe
reducir la administración pública, a la aplicación mecánica y exegética de
normas jurídicas, ya que estas solo constituyen el piso de legalidad sobre
el cual se construyen los procesos de gestión soportados en la
conceptualización sobre administración pública. El tema de las normas es
un asunto del derecho que resuelven los abogados, mientras que el tema
de la administración pública tiene su propio nicho teórico y conceptual,
que soporta los procesos de la rama administrativa del poder público.
4.1. EL CONCEPTO DE GESTIÓN
Considerando las anotaciones del capítulo anterior, tomemos como punto
de partida la definición que expone el DNP en la cartilla Gestión Pública
Local publicada conjuntamente con la ESAP en octubre de 2007, en la
cual dice que “El concepto de gestión pública está directamente
asociado a los resultados que logre una Administración, y se ha
![Page 88: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/88.jpg)
88
definido como: proceso dinámico, integral, sistemático y
participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimiento,
evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de
desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental,
político e institucional de una Administración, sobre la base de las
metas acordadas de manera democrática”, donde se encierran varios
aspectos conceptuales a destacar. Por una parte, el tema de los resultados
como eje de la gestión; en segundo lugar, la articulación de los procesos de
planificación, ejecución, seguimiento y evaluación, en la ejecución de las
estrategias de desarrollo de todas las dimensiones del desarrollo endógeno
integral y finalmente el condicionamiento a metas previamente definidas.
En tal sentido, para definir un esquema de gestión pública territorial, es
necesarios precisar detalles de cada uno de los procesos asociados al
conjunto como son: la planificación, la ejecución y el control, contado que
este es una conjugación de las acciones de seguimiento y evaluación.
En el marco de la conceptualización de la gestión, bien podemos afirmar
que democracia participativa es la realización de la macrogestión de
manera conjunta y con responsabilidad compartida entre el Estado y la
sociedad. Es decir, que los procesos de planificación, ejecución y control,
deben realizarse conjuntamente entre los dos “bandos”, para lo cual se
necesita mecanismos de concertación o conciertos y compromisos de igual
a igual entre los organismos del Estado y las organizaciones de la
sociedad. Así, democracia participativa significa que la planificación, la
ejecución y el control, deben realizarse conjuntamente mediante procesos
de concertación entre las dos partes.
![Page 89: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/89.jpg)
89
El anterior comentario sobre democracia participativa, porque los procesos
electorales son simplemente expresiones de la democracia representativa,
ya que mediante ese ejercicio ciudadano se designan los representantes de
la ciudadanía ante los organismos del Estado. Por ello, la diferencia con la
democracia participativa debe definirse en el marco de los procesos de
gestión, de modo que la participación se exprese mediante la intervención
decidida y protagónica de los representantes de la ciudadanía en los tres
procesos de gestión.
De otro lado, también hay que considerar que el logro de los objetivos en
materia de satisfacción de varias de las necesidades humanas, sólo es
posible si se cuenta con la participación de los actores sociales, hacia
donde va dirigido el propósito de las políticas y programas del Estado; es
decir, en este tipo de necesidades, el Estado solo, sin la intervención de los
beneficiarios, no puede lograr los objetivos de satisfacción; se necesitan
ambos. Por ello la construcción del instrumento de solución de la
necesidad humana debe ser conjunta y concertada y bajo los parámetros
conceptuales de la gestión pública. En resumen, democracia participativa
es la realización de los procesos de gestión en condiciones de co-gestión
con responsabilidad compartida entre los organismos del Estado y las
organizaciones de la sociedad.
El DNP considera que son tres los actores principales en la gestión pública
territorial, según lo anota en la cartilla ya citada anteriormente: 1) la
administración, 2) la dirigencia política y 3) la comunidad ya sea individual
u organizada.
La tabla que incluye en dicha publicación la podemos observar a
continuación:
![Page 90: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/90.jpg)
90
ACTORES Y SU INTERVENCIÓN EN LOS PROCESOS DE GESTIÓN
ACTORES PLANEACIÓN EJECUCIÓN CONTROL
Administración
Local
Coordina y formula
el Plan de Desarrollo
sobre la base del
programa de
gobierno, a partir de
los recursos
disponibles para la
inversión
Elabora los planes
de acción, el plan
operativo de
inversiones y el
presupuesto.
Realiza procesos
Interadministrativos
(Contratación).
Elabora los informes
de seguimiento y
gestión con base en
las metas del Plan.
Realiza procesos de
rendición de
cuentas.
Sociedad Civil
Participa en la
formulación del Plan
de Desarrollo a
través del Consejo
Territorial de
Planeación
directamente y a
través de reuniones
que promueva la
Administración.
Participa en la
identificación,
formulación y
ejecución de
proyectos.
Se hace responsable
por el buen uso de
los bienes públicos.
Ejerce funciones de
veeduría y control
social de las
acciones públicas en
la entidad
territorial.
Dirigencia Política Aprueba las
políticas, estrategias
y programas
establecidos en el
Plan de Desarrollo.
Participa en las
decisiones.
Aprueba el plan de
inversión, el
presupuesto y otras
normas.
Recibe y aprueba los
Informes de gestión.
Realiza control
político
FUENTE: Adaptación de la Tabla Nº 6 (pag 35) de la Cartilla Gestión Pública Local (DNP, 2007)
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91
4.1.1. La Planificación
El proceso de planificación dentro la gestión pública territorial debe
contemplar dos aspectos ya señalados en otros textos del autor13: el largo
plazo y el enfoque sistémico.
1) En el primer aspecto, tener en cuenta que el artículo 339 de la
Constitución Política dice que “Las entidades territoriales elaborarán y
adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes
de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el
desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la
Constitución y la ley” y en el Artículo 342 establece que “La correspondiente
ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá
los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos
de los presupuestos oficiales”. Perro el Gobierno Nacional en desarrollo de
estas normas constitucionales, tramitó lo que hoy es Ley 152 de 1994, la
cual es una ley orgánica, pero no se refiere a un plan de desarrollo sino a
un plan de gobierno, algo diferente al espíritu de la Constitución, ya que
en sus artículo 5 y 6 de la ley, establece el contenido de dicho plan
señalando que se refiere a la acción estatal en el nivel nacional; y en el
artículo 38 de la misma ley, establece que los planes de las entidades
territoriales “Se adoptarán con el fin de garantizar el uso eficiente de los
recursos y el desempeño adecuado de sus funciones”, recalcando que es un
instrumento de gestión aplicado a las acciones del gobierno, mientras que
la responsabilidad del desarrollo es de todos los actores sociales,
principalmente el desarrollo económico que requiere el protagonismo de los
empresarios.
13 CERÓN, Miguel. Ideas sobre Planificación y Proyectos. Publicaciones FUCSO. Cali, 2015.
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92
El desarrollo, como proceso para cambiar las condiciones de vida de una
comunidad humana, es un proceso de muy largo plazo, que inclusive,
puede exigir el relevo generacional con modificaciones culturales
profundas, lo cual significa que en cuatro años que tiene el horizonte de
los planes de que trata la Ley 152 de 1994, no es posible lograr los
objetivos de desarrollo de una comunidad territorial y mucho menos, la
comunidad nacional.
Una salida viable, mientras el país resuelve el tema del horizonte del plan
trascendiendo el cortoplacismo, puede ser la utilización de la propuesta del
DNP consignada en el documento “Propuesta metodológica para la
elaboración de planes estratégicos territoriales” publicado en noviembre de
2007, donde dice que “la planificación estratégica es un poderoso
instrumento que facilita los diagnósticos, los análisis y la toma de
decisiones, al focalizarlos hacia los asuntos prioritarios para el desarrollo de
una organización. De esta manera, se posibilita la convergencia de
voluntades e intereses diversos alrededor de las acciones, que es necesario
emprender desde el presente, para constituir un proyecto compartido de
sociedad futura en el ámbito de un desarrollo humano sustentable, que
permitirá adecuarse a los cambios y requerimientos de un mundo en
permanente transformación”. Y más adelante señala que “Planificar
estratégicamente es crear condiciones para transformar o actuar sobre
asuntos cruciales para el desarrollo. Es planificar para el cambio,
procurando romper inercias, conscientes de que el cambio exige transitar
etapas que requieren maduración, tienen su propio ritmo y exigen
perseverancia, porque los resultados finales –o la transición hacia otros
niveles– sólo se cosechan si hay continuidad en el accionar estratégico,
durante lustros o décadas”.
![Page 93: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/93.jpg)
93
Esta guía está dividida en cuatro secciones: en la primera define la
planificación estratégica territorial; en la segunda destaca la importancia
de la planificación estratégica territorial, y luego presenta aspectos claves
que deben considerarse para garantizar el éxito de este tipo de procesos.
En la última sección, propone una metodología para adelantar el proceso,
la cual comprende elementos relacionados con la previsión de las
condiciones necesarias de: 1) respaldo, liderazgo directivo, y capacidad
técnica y operativa; 2) la realización de un diagnóstico estratégico; 3) el
diseño prospectivo territorial; 4) la definición de estrategias, programas y
proyectos que logren producir las transformaciones acordadas en los
factores motrices de desarrollo; y 5) la definición de una organización
tripartita integrada por el Gobierno, el sector privado, y las organizaciones
sociales, de manera que se garantice la implementación, monitoreo y
eventuales ajustes al plan.
2) En el segundo aspecto, es conveniente considerar el enfoque sistémico,
o sea tener en cuenta los principios de la planeación establecidos en el
Artículo 3º de la Ley 152 de 1994, en los literales A, C, F, G y J.
Principalmente el principio de Participación (G) y el J) donde señala que se
debe comprender “la planificación como una actividad continua, teniendo en
cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación”.
Para la aplicación de estos principios es más conveniente realizar el
ejercicio mediante el establecimiento de un sistema de planeación de
operación automática y continua, en el que sean los actores sociales los
responsables de la operación de todos los momentos inherentes al proceso,
como son el diagnóstico, la formulación, la ejecución, el seguimiento y la
![Page 94: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/94.jpg)
94
evaluación, o lo que el método estratégico de Carlos Matus14 denomina
momentos: explicativo, normativo, táctico y operacional.
En resumen, la recomendación que hacemos para abordar el proceso de
planificación en la gestión pública territorial es que se introduzca el
horizonte de largo plazo que hoy no existe en Colombia, por una parte, y
que se introduzca el enfoque sistémico a través de sistemas de
planificación, que tampoco existe. Para el efecto se recomienda ver el texto
de Cerón (2001) sobre Gerencia Social15.
4.1.2. La Ejecución
El proceso de ejecución en la gestión pública territorial está asociado con
los temas del sistema operativo y la gerencia de proyectos. Pero también
hay que tener en cuenta algunas consideraciones generales sobre este
proceso, distinguiendo los campos macro y micro de la gestión.
En necesario considerar que el régimen político deseado es el de la
Democracia Participativa, el cual surge como una variante de la
democracia, después de los años ochenta, cuando se instauró la
modalidad de Capitalismo Rentista y los soportes conceptuales
neoliberales pasaron a sustentar todo el andamiaje social incluyendo las
relaciones Estado-Sociedad. Desde el Siglo XVII se había hablado de la
Democracia Representativa, que fue la variante que la burguesía naciente
de esa época le fijó al concepto original de los griegos que se puede llamar
Democracia Directa; y ahora, en época del Capitalismo Posindustrial,
Capitalismo Posmoderno o Capitalismo Rentista, se introdujo la otra
14 MATUS, Carlos. Estrategia y Plan. Siglo XXI Editores. México, 1998.
15 CERÓN, Miguel. La gerencia Social Municipal. ESAP Territorial Cauca. Popayán, 2001.
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variante, que se asemeja un poco más a la de los griegos que era la
democracia directa, a la cual le podemos denominar democracia indirecta
o como se le conoce más ampliamente Democracia Participativa.
En esta fase de ejecución se pueden hacer muchas observaciones por
varios motivos:
En primer lugar, porque existen procesos públicos que requieren de la
intervención de la ciudadanía para alcanzar los objetivos, como se anotó
anteriormente. Hay pluralidad de necesidades y problemas de interés
general donde el Estado solo, no tiene capacidad para llegar a los objetivos
sociales, es decir, sin la participación de la comunidad los objetivos no se
alcanzan. Ejemplos de esto se observan en los sectores institucionales de
salud y educación, como es el caso de prevención de la enfermedad
mediante campañas de vacunación, donde es necesario que los padres de
familia acudan a la convocatoria del gobierno llevando los niños a la
vacunación. O el ejemplo en educación, donde el proceso social educativo
comienza en el vientre materno y durante la primera infancia, donde los
programas del gobierno no pueden llegar, sin la participación de la familia
no se puede avanzar e el proceso educativo y por lo tanto no se puede
alcanzar objetivos sociales.
En segundo lugar, porque existen cuatro modalidades de vinculación con
el Estado para la ejecución de programas y proyectos dentro de las
políticas públicas: 1) la actividad directa del Estado por parte de los
servidores públicos, 2) la contratación administrativa para la ejecución de
proyectos, 3) la concesión para la prestación de servicios público y 4) la
delegación para el cumplimiento de la función pública. En todos los casos,
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la modalidad es útil para realizar la fase de ejecución en la gestión
territorial. Cada modalidad tiene su propia normatividad legal.
En tercer lugar, porque en razón a las normas constitucionales, todos los
bienes y servicios públicos, excepto los bienes de mérito16, son
privatizables. En tal razón, la ejecución se puede realizar a través de
organismos civiles o empresas mercantiles privadas, lo cual se ha hecho
muy común para la ejecución del presupuesto de inversión y el
ofrecimiento de los servicios del Estado, que esta labor se realice mediante
empresas contratistas, lo cual también se ha prestado para que se
presente corrupción y falta de ética pública en la gestión.
En cuarto lugar porque es a través de la ejecución como se concretan los
servicios del Estado y la forma de satisfacer las expectativas de la
comunidad en torno a la acción de los gobernantes. La acción del Estado
hacia la comunidad se brinda mediante dos formas: los trámites y los
servicios. A través de los primeros se ejercen derechos individuales y las
personas interesadas de manera particular acuden al organismo a requerir
la atención con base en normas establecidas. Los segundos son colectivos
que el organismo ofrece de manera abierta, sólo cumpliendo ciertos
requisitos que se exigen a los usuarios.
En este proceso es donde toma mayor fuerza el concepto de Microgestión
referido en Capítulo II, por cuanto la ejecución incluye la necesidad de
adecuarse o prepararse internamente para abordar los compromisos
derivados del proceso de planificación.
16 Bien de consumo privado que satisface necesidades preferentes o de importancia destacada por
sus efectos positivos o porque se consideren esenciales para el desarrollo de una vida digna y cuya
satisfacción se realiza a través de la vía presupuestaria por encima de la ley del mercado,
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97
Es importante también para el abordaje de esta fase de la gestión pública
territorial, tener en cuenta el concepto de “gestión de proyectos”,
considerando este concepto como las fases activas del ciclo del proyecto, es
decir, desde la inversión o ejecución, siguiendo por la operación hasta la
terminación o cierre. Según Siles y Mondelo (2012) “La gestión de
proyectos —también conocida como gerencia, administración o dirección de
proyectos— es una disciplina que sirve para guiar e integrar los procesos
necesarios para iniciar, planificar, ejecutar, controlar y cerrar proyectos con
el fin de culminar todo el trabajo requerido para realizar un proyecto y
cumplir con el alcance estipulado, dentro de los límites de tiempo y costo
definidos.”
En Colombia, y a pesar de que existen normas técnicas establecidas para
regular la gestión de proyectos como la GTC ISO 21500 y la ISO
10006:2003, se presentan serias deficiencias en esta materia por lo cual es
necesario adoptar mecanismos administrativos o sistemas de gestión de
proyectos, asociados al Banco de Proyectos de Inversión del que trata la
Ley 152 de 1994 y en concordancia con los sistemas operativos como es el
caso del MIPG: 2017. También se puede contemplar la norma para
proyectos privados del PMI, denominada PMBOK.
En resumen, para realizar la fase de ejecución en la gestión pública
territorial, se recomienda implementar un sistema de gestión de proyectos
que se encargue de la fase de operación y terminación del proyecto, para
que el proyecto no quede tirado o abandonado sin controlar el logro de los
objetivos.
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4.1.3. El Control
Este proceso recoge las funciones de seguimiento y evaluación del proceso
de ejecución para verificar si se logran los propósitos definidos en el
proceso de planificación. Es un componente definitivo en la gestión
pública, por cuanto se constituye en el principal instrumento para
asegurar que el conjunto de la gestión esté cumpliendo con su finalidad.
Lo que asegura y garantiza el logro de los objetivos es el control
En Colombia podemos hablar de cinco tipos de control: 1) control fiscal, 2)
control disciplinario, 3) control político, 4) control de gestión y 5) control
social. El primero, que realiza la Contraloría nacional o las territoriales y
se orienta principalmente a verificar el manejo correcto de los recursos
financieros; el segundo que realiza el Ministerio Público y se orienta a
verificar la conducta de los servidores públicos; el tercero que realiza la
corporación administrativa de elección popular y se debe orientar, aunque
así no lo hace, a verificar la aplicación de las políticas de gobierno; el
cuarto que se realiza con el mecanismo del autocontrol y se concentra en
el sistema de control interno; y el quinto que se orienta a verificar el
cumplimiento de los planes y políticas públicas y en general todos los
objetos de control por parte de los organismos de la sociedad. Habría que
considerar el control de manera separada, si se trata de la macrogestión o
de la microgestión.
1) El control de gestión es el tema que se debe resaltar, debido que está
integrado a la secuencia de procesos, por lo cual hay que considerar el
tema del control interno, que fue introducido en Colombia mediante la ley
87 de 1993 y que ha tenido varias modificaciones en lo que se refiere a los
aspectos normativos pero que conserva el enfoque filosófico que encierra
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dicha ley y que se asemeja al que conlleva el concepto de calidad total de la
escuela japonesa de gerencia empresarial privada.
La esencia del control interno, con esta filosofía, se basa en la
administración del riesgo, en tanto el control le apunta al aseguramiento
del logro de los objetivos. Siendo los riesgos los “enemigos” de los objetivos,
ya que cuando en una organización los riesgos afloran y lesionan las
actividades de los procesos impidiendo los resultados esperados en los
procesos, con ello se afecta el logro de los objetivos. Ejercer el dominio
sobre los riesgos, implica eliminar los factores que impiden el logro de los
objetivos y por lo tanto asegura el éxito de la organización. El control, cuya
misión es asegurar el logro de los objetivos, significa detener los riesgos
aplicando los controles a cada uno de ellos y el autocontrol significa que
quien aplica el respectivo control para frenar el riesgo, es el mismo sujeto
que realiza la actividad del proceso.
El sistema de control interno que se aplica en la gestión pública se realiza
mediante el Modelo Estándar de Control Interno (MECI) que fue
establecido en el Estado Colombiano mediante el Decreto 1599 de 2005,
que fue derogado por el Decreto 943 de 2014, mediante el cual se
introdujo una modificación al modelo, que luego fue nuevamente ajustado
mediante el Decreto 1499 de 2017, cuando se articuló completamente al
Modelo Integrado de Planificación y Gestión (MIPG), al que se hará
referencia más adelante.
2) Para el control social es necesario resaltar el piso jurídico que aporta la
ley 850 de 2003, que reglamenta las veedurías ciudadanas y las define
como “el mecanismo democrático de representación que le permite a los
ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia
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sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas,
políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como
de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales
de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la
ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un
servicio público”.
Lo que se observa es que este instrumento de control no muestra mucho
respaldo de parte del gobierno y que las iniciativas de la comunidad son
los motores de su aplicación, por lo cual no cuenta con desarrollos
conceptuales y metodologías profundas y detalladas. Su aplicación se
limita a la aplicación de la norma jurídica que establece que la vigilancia
de la gestión pública por parte de la Veeduría Ciudadana se podrá ejercer
sobre la gestión administrativa, con sujeción al servicio de los intereses
generales y la observancia de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, y publicidad. Dice la ley que
será materia de especial importancia en la vigilancia ejercida por la
Veeduría Ciudadana la correcta aplicación de los recursos públicos, la
forma como éstos se asignen conforme a las disposiciones legales y a los
planes, programas, y proyectos debidamente aprobados, el cumplimiento
del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios que deben
ser atendidos de conformidad con los preceptos antes mencionados, la
calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas, la
contratación pública y la diligencia de las diversas autoridades en
garantizar los objetivos del Estado en las distintas áreas de gestión que se
les ha encomendado. Agrega que las veedurías ejercen vigilancia
preventiva y posterior del proceso de gestión haciendo recomendaciones
escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan el programa, proyecto
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101
o contrato y ante los organismos de control del Estado para mejorar la
eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios públicos.
Sobre el ámbito del ejercicio de la veeduría la ley establece que “las
veedurías ejercerán la vigilancia en el ámbito nacional, departamental,
municipal, y demás entidades territoriales, sobre la gestión pública y los
resultados de la misma, trátese de organismos, entidades o dependencias
del sector central o descentralizado de la administración pública; en el caso
de organismos descentralizados creados en forma indirecta, o de empresas
con participación del capital privado y público tendrán derecho a ejercer la
vigilancia sobre los recursos de origen público. La vigilancia de la Veeduría
Ciudadana se ejercerá sobre entidades de cualquier nivel o sector de la
administración y sobre particulares y organizaciones no gubernamentales
que cumplan funciones públicas, de acuerdo con las materias que interesen
a aquellas, de conformidad con su acta de constitución, sin importar el
domicilio en el que se hubiere inscrito”.
3) Comentario especial merece el control político que constituye la función
esencial de las corporaciones administrativas de elección popular. Esta
figura de la democracia nació por allá en Grecia de la antigüedad en el
marco de la democracia directa, dentro de un esquema usado por los
griegos en el que el poder no se concentraba en una sola persona sino en
organismos plurales de individuos y tampoco se concentraba en un solo
organismo sino que existían varios organismos de poder para que el uno
vigilara al otro y todos se vigilaban entre sí de modo que no hubiera
extralimitación del poder. Más adelante en la historia, cuando apareció el
Estado Moderno ya en siglo XVII, los pensadores de la época retomaron la
figura de la antigüedad y establecieron los tres poderes del Estado,
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102
manteniendo dos con organismos plurales de individuos, donde uno se
convirtió en el eje del control político.
La ley reglamenta el control político para asambleas y concejos definiendo
la manera o el procedimiento para ejercerlo; pero no lo define
determinando qué es, ni establece los alcances y limitaciones del mismo,
por lo cual ante este vacío jurídico, es necesario recurrir a la
conceptualización para tener claridad sobre esta materia.
A finales del siglo XX el tipo de Estado cambió y con ello las relaciones
Estado-Sociedad; sin embargo las asambleas y concejos siguen ejerciendo
el control político sobre la idea del concepto original de los griegos de la
antigüedad. Ya en el Estado Posmoderno con el modelo gerencial de
operación este concepto se debe inspirar en los mismos principios
consagrados en las leyes 87 de 1993 y 489 de 1998. El control político
debe incrustarse dentro de un modelo gerencial de gestión pública por lo
tanto su definición se debe concebir con este criterio.
El control político debe ser la verificación o supervisión de que el gobierno
esté aplicando debidamente las políticas adoptadas. Las políticas
territoriales, en un Estado con descentralización administrativa pero con
centralismo político, deben limitarse a la definición de pautas y criterios
para tomar decisiones sobre las distintas materias que hacen parte de la
agenda del gobierno, como la definición de objetivos y metas, la asignación
de recursos, la selección de alternativas, la definición de prioridades, la
atención de casos no previstos en los planes, la resolución del día a día,
etc. La competencia para definir políticas, que se encuentran consignadas
en el plan de gobierno (Ley 152 de 1994) y el plan de ordenamiento
territorial (Ley 388 de 1997) es del Concejo, por lo tanto el control político
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103
debe ser la verificación por parte de la corporación administrativa de que el
gobierno esté aplicando las pautas y criterios para tomar decisiones que la
misma corporación aprobó y que se encuentran consignadas en los planes.
En el mismo sentido podemos observar las políticas públicas, que
constituyen el eje de la administración pública, en tanto los problemas
sociales convertidos en problemas públicos, son el tema relevante para
cualquier gobierno y estos se afrontan a través de políticas públicas. Así,
las políticas públicas deben ser aprobadas por la corporación
administrativa y la verificación de su aplicación debe ser objeto del control
político.
4.2. TIPOS DE GESTIÓN
Retomando los planteamientos de Les Metcalfe que se citó anteriormente
señalando el artículo publicado en el libro De Burócratas a Gerentes
editado por el Banco Interamericano de Desarrollo en 1999 con el título
“La Gestión Pública: de la imitación a la innovación”, se establece dos tipos
de gestión: la macrogestión y la microgestión.
Metcalfe introduce los conceptos para dilucidar la frontera entre el Estado
y las empresas privadas, cuando se trata de producir o suministrar bienes
públicos al mercado, considerando la privatización de lo público en la fase
del capitalismo neoliberal, donde las empresas privadas también
administran bienes públicos. Pero dicho enfoque puede ser adaptado en la
conceptualización general sobre gestión, ya que es pertinente y útil para
abordar aspectos prácticos de la gestión territorial. Dice el autor que “En
tal caso, la gestión pública en el plano de la macrogestión se ocupa del
comportamiento de todo un sistema, y la gestión privada en el plano de la
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104
microgestión se centraría en el comportamiento de las partes. La analogía
con la distinción macro-micro en economía es obvia pero incompleta”.
Y complementa las apreciaciones diciendo que “Para mayor claridad,
conviene asociar la macrogestión con la dirección de las redes
interinstitucionales y la microgestión con la de cada una de esas
organizaciones. Cuanto más interdependientes sean las funciones de las
organizaciones, mayor será la probabilidad de que se planteen problemas
de acción colectiva irresolubles para la microgestión. Cuando eso ocurre, se
necesita un proceso de macrogestión para garantizar la coordinación. Ello no
significa que la macrogestión deba suplantar a la microgestión. En buena
medida, las organizaciones individuales pueden mantener su autonomía
para relacionarse con otras organizaciones dentro del marco institucional
existente.”
4.2.1. Macrogestión
Para el caso que atañe a las reflexiones asociadas al presente escrito, la
macrogestión se refiere a los tres procesos que se han señalado, cuando se
realizan en el exterior de una organización y se orientan al logro de
objetivos para la comunidad en general asentada en el territorio de su
competencia. Es la gestión realizada en un escenario que concentra varias
unidades organizacionales independientes con autonomía operativa, que
comparten el mismo espacio geográfico o institucional. Así, la
macrogestión puede ser en un escenario territorial como un municipio, o
en un escenario sectorial como un sector económico, agropecuario por
ejemplo, o un sector institucional, educación, por ejemplo.
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105
Por lo general, la macrogestión marca la pauta para la microgestión, o sea
que el sentido de la articulación es de afuera hacia adentro, o, la
macrogestión determina la microgestión.
La macrogestión es multiorganizacional, o sea que en una unidad macro
se inscribe un número plural de organizaciones que poseen autonomía
operativa, así que gerenciar una macro-organización, significa aplicar los
principios gerenciales simultáneamente a un conjunto de organizaciones
autónomas. Sobre este tema, ver el libro Gerencia Pública Digerible.17
4.2.2. Microgestión
La microgestión se refiere a los procesos de planificar, ejecutar y controlar,
al interior de una unidad que posee autonomía e independencia operativa.
Es decir, la microgestión se encuentra al interior de las organizaciones
empresariales. Son los procesos que tradicionalmente se han asociado a
gerencia de las empresas.
UN ESQUEMA DE MICROGESTIÓN
Podemos definir un esquema organizacional universal, es decir que se
pueda aplicar en cualquier tipo de organización para realizar cualquier
tipo de función o cumplimiento de cualquier objeto social, con cualquier
naturaleza.
Como cualquier organización empresarial, la entidad pública tiene las
áreas de gestión donde se realizan los tres procesos de gestión que se han
venido señalando a los largo del presente texto. Así que en el análisis
17 CERÓN, Miguel. Gerencia Pública Digerible. Publicaciones FUCSO. Cali, 2013.
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106
matricial tendríamos tres (3) columnas y diez (10) filas de la siguiente
manera:
Filas de la matriz
1) Direccionamiento Estratégico: Concentra las actividades concretas y
específicas definidas para el cumplimiento de las funciones legales de la
entidad, aplicadas en su área de competencia, dando respuesta pertinente
a las condiciones reales que determinan el funcionamiento de la entidad,
según los requerimientos de la población objetivo o necesidades de los
beneficiarios. Es el diseño de la acción institucional para dar respuesta
alos requerimientos de la demanda específica.
2) Comunicación Institucional: Contiene las actividades que facilitan las
interacciones entre todos los actores relacionados con el funcionamiento
de la entidad, tanto en el medio externo como en el medio interno. Es el
medio de contactos entre los distintos niveles jerárquicos de la estructura
para transmitir los datos necesarios para la operación y la administración
de la organización.
3) Producción de bienes o servicios: Contiene las actividades directamente
involucradas con el cumplimiento de la misión de la entidad. Se refiere al
diseño y la elaboración de los productos tangibles o intangibles mediante
los cuales se cumplen las funciones estatutarias de la organización.
4) Contacto con la comunidad o marketing público: Contiene las
actividades mediante las cuales la entidad traslada sus productos o
servicios a los usuarios. Define los canales de contacto y medios de
distribución, así como las acciones de retroalimentación que realiza. Es el
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107
mecanismo de crear la calidad de los bienes o servicios con procedimientos
conjuntos entre la oferta y demanda.
5) Gestión del Talento Humano: Contiene los procesos inherentes a la
administración de personal que hace parte de la organización, como la
vinculación, el desarrollo y la desvinculación. Inducción, capacitación,
bienestar, desarrollo de competencias laborales, remuneración, protección,
clima laboral y cultura organizacional son aspectos relevantes.
6) Gestión de los Bienes Físicos y Materiales: Contiene las actividades de
adquisición, manejo y baja de los medios físicos y materiales necesarios
para la operación de la entidad. La infraestructura, el medio ambiente, los
bienes muebles e inmuebles, lo mismos que las instalaciones e insumos
necesarios para el cumplimiento de las funciones institucionales.
7) Gestión Financiera: Contiene las actividades necesarias para conseguir,
manejar y asignar los recursos monetarios necesarios para cubrir los
costos y gastos de la operación y funcionamiento de la entidad.
8) Gestión de las TIC: Contiene las actividades relacionadas son las
tecnologías de la información y la comunicación, que son esenciales en la
operación de la entidad, por lo cual es necesario determinar un área
especializada en este tema, que se encargue del hardware y el software
requeridos para la realización de los procesos.
9) Gestión de Riesgos: Contiene las actividades inherentes a la
administración de los riesgos que afectan la operación de la entidad y son
potenciales enemigos de los objetivos, tanto a nivel de toda la empresa
como de cada uno de los procesos que se desarrollan.
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108
Columnas de la matriz
1) Planificar: procesos de identificación de necesidades y requerimientos,
diseño de los procesos necesarios, identificación y construcción de los
instrumentos y definición de los procesos y procedimientos con los cuales
se realiza el cumplimiento de las funciones legales.
2) Ejecutar: Detalles de los procedimientos mediante los cuales se realizan
las actividades de los procesos.
3) Controlar: Definición de mecanismos y acciones para constatar el logro
de los objetivos y metas y la aplicación correcta de los diseños elaborados
en el proceso de planificación.
4.3. EL ENFOQUE TERRITORIAL
A raíz dela celebración del Acuerdo de Paz entre el gobierno y el grupo
insurgente FARC, se vuelve relevante el tema del Enfoque Territorial que si
bien es cierto había sido asunto de la agenda institucional sobre desarrollo
rural desde comienzo del siglo, no se había dotado de la relevancia
suficiente en el campo de la gestión pública territorial; porque no se trata
de que se aplique en los 170 municipios seleccionados, ni que sea un tema
asociado exclusivamente para el acuerdo con el grupo insurgente, sino que
desde finales del siglo pasado en varios eventos internacionales se había
planteado la necesidad de abordar el desarrollo rural con un enfoque
diferente al que se utilizó durante el período del capitalismo industrial
dentro del modelo para Latinoamérica de industrialización por sustitución
de importaciones, en el que la zona rural se miraba como sector
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109
agropecuario al servicio del sector industrial. Una vez agotado dicho
modelo y después que se introdujo el Capitalismo Rentista, se comenzó a
hablar de la necesidad del cambio de enfoque donde se sustituya el
enfoque sectorial por otro que sea suprasectorial y holístico, al que se le ha
llamado Enfoque Territorial, pero que mejor le asienta el nombre de
“enfoque poblacional”.
El Enfoque Territorial es entonces el cambio del Enfoque Sectorial donde la
zona rural se consideraba como sector económico agropecuario, para
considerar todos los aspectos asociados al territorio cuyo núcleo es la
comunidad humana y todos los elementos que componen el complejo
rural. Así la trasformación del enfoque no puede limitarse a los temas del
acuerdo de paz, sino que se debe contemplar para la totalidad del campo
colombiano y por supuesto, también considerarse la necesidad de
modificar la gestión pública territorial que desde tiempo atrás está
concebida para el enfoque sectorial. Los municipios colombianos deben
cambiar los modelos de gestión pública para introducir y sostener el
enfoque territorial.
En el estado del arte del enfoque territorial se pueden identificar varios
casos cuyo resumen podemos apreciar a continuación.
a) Caso del departamento de Tolima
En el marco del Foro Andino de Desarrollo Rural (2006-2011) y con el
apoyo de la Unión Europea, los países andinos plantearon “la necesidad de
avanzar en una estrategia andina de Desarrollo Rural con Enfoque
Territorial”. Para llevar a cabo este propósito se seleccionó en cada país un
territorio de referencia, con el fin de diagnosticar las metodologías, los
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110
instrumentos y los procedimientos con enfoque territorial, que se estaban
aplicando para la promoción del desarrollo rural en cada uno de los
países, y con base en ese diagnóstico, formular propuestas que pudieran
ser replicables entre los países andinos, e identificar elementos que
contribuyan a la definición de una estrategia subregional andina de
desarrollo rural con enfoque territorial. En Colombia se seleccionó como
territorio de referencia nueve municipios del Sur del Departamento del
Tolima y la metodología utilizada para realizar el diagnostico, se acordó
entre los países andinos, cuyo informe final se presentó en diciembre de
2009.
b) Caso del IICA
En agosto de 2003, el IICA publicó desde San José de Costa Rica “El
Enfoque Territorial del Desarrollo Rural” con autoría de Sergio Sepúlveda y
otros, donde esbozó el enfoque que el Instituto venia afinando durante la
última década; describe nuevas formas sistémicas de sortear los retos que
enfrenta la agricultura y el medio rural y “plantea como principio la
necesidad de superar la concepción del desarrollo rural como asistencia
social, para establecerlo como una verdadera estrategia de desarrollo, que
integra efectivamente las articulaciones macro y sectoriales en espacios
territoriales, con la meta de lograr mayor cohesión social y territorial”.
c) Caso INCODER
Mediante Convenio de Cooperación OIM-INCODER, se definieron aspectos
conceptuales, metodológicos e institucionales del Programa Integral de
Desarrollo Rural con Enfoque Territorial con el objetivo general de
“Contribuir en el diseño e implementación del Programa Integral de
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111
Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT- como instrumento para la
transformación productiva, social e institucional de los territorios rurales,
donde los actores locales juegan un rol fundamental con el apoyo de las
entidades públicas, privadas y de la sociedad civil.”.
d) Caso DNP
Con la colaboración del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural,
el DNP elaboró en el marco de la Misión para la Transformación del Campo
(Misión Rural), un programa con el propósito de “saldar la deuda histórica
con el campo” que publicó con el título “Estrategia de Implementación del
Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial”, donde
incluyó orientaciones de política y recogió las más “importantes
experiencias colombianas de programas de desarrollo territorial y de
aproximaciones espaciales, no sectoriales, al desarrollo rural, desde la era
de los programas de desarrollo rural integral”. El Departamento Nacional
de Planeación con base en el CONPES 3616 “Lineamientos de la política de
generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema
y/o desplazamiento”, puso en marcha en el 2012 una iniciativa piloto
denominada Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial
(PDRIET).” El documento tiene fecha diciembre de 2014.
Por supuesto, cada uno de los casos anteriores tienen detalles interesantes
para el conocimiento del enfoque territorial, pero eso no está dentro los
alcances del presente libro, simplemente los citamos para mostrar que la
propuesta no surgió con el acuerdo de paz sino que desde antes ya se
estaba tratando el tema.
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112
Para acercarnos más a los propósitos de este libro entre los que se
contempla la finalidad académica, es más conveniente realizar algunas
reflexiones sobre el “deber ser” que puedan contribuir a los desarrollos
conceptuales asociados con la gestión pública. Son comentarios tendientes
a definir aspectos prácticos en la aplicación del enfoque para la realidad
territorial.
a) Unidad territorial objeto de la planificación-gestión
Los linderos de los contenedores territoriales actuales, municipio,
corregimiento y vereda son inadecuados. Para los fines del Enfoque
Territorial, es necesario definir las regiones objeto, diferentes. Con criterios
geográficos, ambientales, históricos, culturales, económicos y sociales, en
el marco del ordenamiento territorial, los mismos actores locales, mediante
procedimientos participativos, deben definir los linderos de las unidades
territoriales de planificación-gestión donde se ejecute el enfoque territorial.
El procedimiento debe realizarse con metodología apropiada que permita
lograr los objetivos.
b) Orientación o sentido de la relación vertical
La tradicional relación de arriba hacia abajo, propia de las políticas
públicas Top-Down que ha caracterizado el centralismo bogotano y el
enfoque sectorial, debe cambiarse por otro donde la relación vertical sea de
abajo hacia arriba. Para el Enfoque Territorial, no es apropiado el sentido
de arriba hacia abajo. La formulación y la ejecución de los planes y las
estrategias deben iniciar en los niveles locales con participación de los
actores locales. Para el efecto, debe contarse con la capacidad técnica,
organizativa y operativa adecuada por parte de las organizaciones de base.
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113
c) Orientación o sentido de la relación horizontal
Los procesos de planificación dentro del Enfoque Sectorial son desde la
oferta (sectorial) hacia la demanda (poblacional) y así mismo son los
programas y los presupuestos públicos. La mayoría son impertinentes y en
el Enfoque Territorial son inadecuados. Los indicadores e instrumentos de
oferta no deben ser condicionantes o determinantes de la formulación.
Para el Enfoque Territorial se requiere implementar el sentido desde la
demanda (poblacional e integral) hacia la oferta (programas sectoriales). La
identificación de programas y proyectos con Enfoque Territorial debe tener
como punto de partida y condicionante de los objetivos, el conjunto de
necesidades humanas, independientemente de la programación sectorial.
Los programas y proyectos sectoriales, deben estar sometidos y responder
a las expectativas de los mismos actores en materia de satisfacciones de
sus necesidades. Se necesita crear y validar una metodología para
identificar programas y proyectos con este sentido y en concordancia con
el Enfoque Territorial.
d) Método de Planificación
La planificación en el Enfoque Territorial no se puede limitar a la
elaboración de planes bajo el Método Normativo. Es necesario trascender
este método para orientar la acción al establecimiento de procesos de
planificación, continuos y permanentes, dentro del Método Estratégico.
Para el efecto, se debe diseñar e implementar sistemas de planificación
como mecanismos de operación automática, cuyas interacciones
constituyan procesos de planificación y como resultado generen planes,
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programas y proyectos. Los sistemas permiten abordar el horizonte de
largo plazo, necesario para el Enfoque Territorial.
e) Organizaciones de base
No necesariamente el núcleo de las organizaciones debe ser la organización
comunal. En muchos lugares las juntas de acción comunal no llenan los
requisitos exigidos por el enfoque. En cada lugar se debe examinar con
realismo según sus propias particularidades, el tipo de organización
primaria que constituya la base de la organización social para la
participación en los procesos de gestión. En algunos casos habrá
organizaciones de la sociedad civil diferentes a las juntas de acción
comunal, que llenen los requisitos en cuanto a organización, capacidad
técnica y operativa para cumplir los requerimientos.
f) Flexibilidad y pragmatismo
No pueden existir modelos estándar como ocurre en el Enfoque Sectorial.
Cada localidad tiene sus propias especificidades y es a partir de estas que
se debe adoptar el esquema de gestión y los métodos para llegar a los
objetivos. Se debe valorar las condiciones de cada lugar y con la debida
participación de los actores, adoptar el esquema de operación más
pertinente y consecuente con las condiciones específicas del lugar.
g) Políticas Públicas Municipales
Como se necesitan las políticas públicas Button-Up, es necesario iniciar la
formulación de dichas políticas desde el nivel municipal. Tradicionalmente
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115
y en concordancia con las políticas sectoriales que son nacionales, las
políticas públicas municipales pasan a un segundo plano y las
administraciones municipales no han estado preparadas para la
formulación e implementación adecuadas. Se requiere fortalecer la
Administración Municipal en la formulación, implementación y evaluación
de políticas públicas, principalmente para la zona rural.
h) Técnica de los diagnósticos
El diagnóstico tradicional basado en tablas estadísticas y los
acostumbrados listados de necesidades presentados por la comunidad
como un pliego de peticiones, debe trascenderse. Se requieren diagnósticos
orientados a la identificación de las potencialidades de la región y a la
valoración de los recursos disponibles para la ejecución de estrategias de
cambio hacia el mejoramiento de las condiciones futuras. El proceso de
cambio debe enmarcarse dentro del concepto de Desarrollo Endógeno, por
lo cual la construcción del futuro debe ser a partir de las potencialidades
internas.
i) Ejes de transformación
Las estrategias que sustenten los planes de mediano y largo plazo deben
girar sobre ejes de transformación pragmáticos y viables. A partir de la
evaluación de las potencialidades, se debe definir un número limitado de
ejes sobre los que se descargará todo el peso de la transformación. Se debe
crear una metodología apropiada para que los actores de la localidad
definan con acierto las trayectorias de la construcción futura hacia la
visión territorial que los mismos actores determinen.
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116
j) Visión de desarrollo
El horizonte de la transformación hacia un futuro con mejores condiciones
de vida, no puede ser impuesto por fuerzas externas. Serán los mismos
actores quienes definan la visión territorial, para lo cual se debe definir
una metodología de participación que permita una definición compartida
entre todos y viable a partir de las condiciones reales existentes.
k) Conversión del enfoque
El más importante mecanismo de gestión pública consiste en la conversión
del Enfoque Sectorial existente hacia el Enfoque Territorial requerido. La
organización territorial del Estado está concebida y organizada
sectorialmente y la administración pública está reglamentada para la
acción sectorial, aspectos que no pueden cambiar de la noche a la
mañana. Se necesita diseñar e implementar un mecanismo que permita la
conversión de los procesos sectoriales en la oferta (programas y servicios
de las entidades) en procesos suprasectoriales y holísticos para el
desarrollo humano integral de la población en la demanda. Es
recomendable estudiar la posibilidad de que sea el concejo municipal el
organismo que opere como mecanismo convertidor del enfoque sectorial
(oferta) al enfoque territorial (demanda).
l) Sostenibilidad del proceso
Es necesario identificar, diseñar e implementar un mecanismo de gestión
pública que permita dinamizar procesos autónomos y suministrar los
medios para retroalimentar el proceso de modo que la gestión mantenga su
autosostenibilidad.
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117
m) Dimensiones del Desarrollo
Para los efectos de abordar el Enfoque Territorial dentro de un modelo de
desarrollo endógeno, se consideran las siguientes dimensiones del
desarrollo, que sustituyen los sectores institucionales:
- Dimensión Ambiental
- Dimensión Físico-espacial
- Dimensión Económica
- Dimensión Socio-Cultural
- Dimensión Político-Institucional
4.4. LOS FUNDAMENTOS CONCEPTUALES
Examinemos inicialmente, antes de expresar comentarios, las notas de
José Juan Sánchez en su obra “La Administración Pública Como Ciencia”
(2001) haciendo referencia a la relación de esta disciplina con el Derecho
Administrativo en lo que él llama “el nudo jurídico”: “Pese al aporte que los
cameralistas y otros estudios habían ofrecido antes de la Revolución
Francesa a la Ciencia de la Administración, ésta sufre un estancamiento en
su desarrollo por el surgimiento y expansión del Derecho Administrativo. De
tal forma, los ensayos que sustentan la Ciencia de la Administración son
sustituidos por la rica tradición jurídica del Derecho Administrativo surgido a
partir del siglo XIX Resulta incuestionable que el Derecho Administrativo y la
Administración Pública son áreas interdisciplinarias independientes, con
fisonomías académicas propias, pero con una íntima vinculación entre sí,
sin que se pretenda subordinar la Administración Pública al Derecho; por el
contrario, el Derecho Administrativo representa un complemento de las
normas constitucionales que sirven de sustento principal a la Administración
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118
Pública. Llevar al extremo el "nudo jurídico" implica que la administración
pública sea concebida como el conocimiento y la aplicación mecánica de los
preceptos legales, lo que provoca que no se cultive ni la teoría ni el arte de
administrar; los cargos ejecutivos son para personas ajenas a las técnicas y
los ideales de la administración; las prácticas administrativas se
caracterizan por la obediencia rígida y estricta al Derecho, sin la capacidad
creadora que ellas requieren; se hace un exagerado uso de procedimientos
judiciales y se da un predominio a las opiniones legales sobre los
argumentos administrativos; y la obsesión con el aspecto jurídico en los
asuntos públicos eclipsa los problemas de creación y administración de las
normas.”
Citamos el anterior texto, porque se ha generalizado la creencia que la
disciplina científica de la Administración Pública consiste en la aplicación
mecánica, y a veces exegética, de las normas jurídicas, desconociendo que
desde finales del siglo pasado, esta disciplina comenzó a construir su
propio paradigma con desarrollo teóricos totalmente separados de la
ciencia política y el Derecho. Por supuesto que en el Estado de Derecho, el
gobierno solo puede hacer lo que la ley le permite, pero de esto a la
creencia que hacer administración pública es la aplicación automática de
leyes y decretos hay gran diferencia y distancia.
Las leyes y decretos son simplemente el piso jurídico o la base sobre la que
se construyen los procesos de gestión de planificar, ejecutar y controlar,
los cuales se sustentan conceptualmente en la definiciones contempladas
en la teoría de la administración pública, que tiene fundamentos o
principios construidos a partir de los cánones epistemológicos.
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119
El punto de partida es la definición de Gerencia Pública, que se concibe
como el arte de hacer que las cosas se realicen aplicando los principios de
eficiencia, eficacia y efectividad, para lograr los objetivos de satisfacción de
las necesidades de las comunidades, para lo cual utiliza el instrumento
principal de las políticas públicas en el marco de la macrogestión y la
microgestión.
Lo anterior significa que se debe acelerar el proceso de construcción de la
ciencia de la administración pública, mediante la definición de pautas y
criterios para abordar los temas reales y prácticos del proceso de gestión,
alejándose del colonialismo intelectual que se basa en copiar los esquemas
conceptuales de países extranjeros, para responder con pertinencia las
propias especificidades nacionales. Según la epistemología tradicional, lo
más importante de una disciplina de conocimiento para ser una ciencia es
que cumpla los dos requisitos básicos: que tenga un objeto de estudio
claramente definido y que tenga un método para realizar el proceso de
conocimiento del objeto, tal como se señaló en otro aparte del presente
libro. Así mismo, se debe profundizar el proceso de las políticas públicas
aplicando las directrices generalmente aceptadas en todas sus etapas,
basadas en las propuestas de los autores que tratan este tema, para que
los planes de desarrollo se ejecuten a través de políticas públicas
territoriales de manera que este mecanismo haga parte del método de la
administración pública y ahí abrir un nicho para insertar la gerencia
pública. Destacamos autores como Eugene Bardach, Pablo Bulcourf,
Nelson Cardozo, Osvaldo Lapuente, Luis Aguilar, Mireia Grau, los
colombianos Jenny López y Pedro Medellín, para citar solo algunos entre
los muchos autores que han trabajado sobre el tema de políticas públicas.
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120
En el ciclo de las políticas públicas, destacamos los siguientes pasos que
se consideran en forma común:
1) Identificación del problema social
2) Conversión de problema social en problema público
3) Inclusión del problema público en la agenda del gobierno
4) Estudio de alternativas de solución del problema público
5) Adopción de una alternativa de solución
6) Formulación de la política pública
7) Implementación de la política pública
8) Evaluación de la política pública
De los análisis de José Juan Sánchez en la obra citada, se deduce que una
manera de definir el objeto de esta ciencia, tomando una definición
sencilla y concreta, es afirmar que el objeto de la Administración Pública
como disciplina de conocimiento y para cumplir el primer requisito que se
le exige a una ciencia según la epistemología tradicional, es estudiar la
respuesta que el Estado brinda a las expectativas que la sociedad tiene
sobre ese organismo. Qué espera la sociedad de su Estado y cómo le
responde el organismo.
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121
CAPITULO V:
LA GESTIÓN DE LAS DIMENSIONES DEL DESARROLLO
Con fines de utilidad práctica y el análisis de la gerencia del desarrollo
endógeno en Colombia, es conveniente examinar las condiciones donde se
aplicarán los conceptos y propósitos definidos para la gestión pública
territorial orientada al mejoramiento de las condiciones de vida para la
población asentada.
Como se dijo en el capítulo anterior, si bien es cierto que la administración
pública no es la aplicación mecánica de leyes y decretos, también es cierto
que en la realidad colombiana a los gobernantes territoriales lo que más
les interesa y preocupa, es cumplir las normas vigentes, so temor de verse
inmersos en causales de sanción, ya sea fiscal o disciplinaria. Poco les
preocupa los aspectos técnicos y conceptuales de la gestión pública sino
principalmente el cumplimiento de las normas.
Frente a esta realidad, es necesario profundizar en los instrumentos
técnicos basados en los conceptos de gerencia pública, pero construidos
sobre las normas jurídicas que obligan a los administradores a cumplir en
la acción institucional. Es una reflexión que contempla el uso de los
instrumentos administrativos en el marco de la conceptualización de la
gerencia pública.
5.1. DIMENSIÓN AMBIENTAL
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122
1) Piso jurídico
Considerando el esquema de que la gestión pública debe partir del piso
jurídico y sobre ello construir los procesos de planificación, ejecución y
control, es conveniente inicialmente dar una mirada a la normatividad que
rige para los municipios, la cual se consigna en la Ley 99 de 1993. En el
artículo 65 de dicha ley se encuentran las funciones y competencias de
estas entidades territoriales las cuales se fijan como sigue:
1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y
sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables; elaborar los planes programas y proyectos regionales,
departamentales y nacionales.
2) Dictar, con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias
superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la
defensa del patrimonio ecológico del municipio.
3) Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de
los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobados
a nivel regional, conforme a las normas de planificación ambiental de que
trata la presente Ley.
4) Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de
desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel
departamental.
5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la
elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas,
proyectos y tareas necesarios para la conservación del medio ambiente y
los recursos naturales renovables.
6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el
apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del
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123
Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de
competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de
los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de
proteger el derecho constitucional a un ambiente sano.
7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas
Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales que se
realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza
pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso,
aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o
con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el
suelo.
8) Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las
disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del
municipio y las regulaciones sobre usos del suelo.
9) Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o
depósitos de agua afectados por vertimiento del municipio, así como
programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y
sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.
10) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes
directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de
Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos
de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las
inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el
adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas
hidrográficas.
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124
2) Enfoque del Siglo XXI
Con los cambios ocurridos en el mundo a finales del siglo XX, también se
introdujeron cambios en el enfoque de la gestión ambiental, donde se
destaca que la conservación pasó de ser un tema coactivo y represivo a un
tema persuasivo y preventivo. El enfoque de propiciar la conservación del
medio ambiente y los recursos naturales mediante amenazas y sanciones
por la afectación humana de los recursos, cambió para aplicar la acción
institucional mediante procesos de educación y concientización sobre la
importancia de dicha conservación, para lo cual se utiliza el concepto de
los servicios ecosistémicos y la gestión ambiental territorial a través de la
estructura ecológica.
Dice el IDEAM que las estructuras ecológicas representan un enfoque
donde se constituyen en un instrumento de planificación estratégica que
contribuye al ordenamiento ambiental del territorio en términos de
identificar áreas importantes para el mantenimiento de los servicios
ecosistémicos, la conservación de la biodiversidad y la sustentabilidad del
modelo de desarrollo. Por su parte el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible MADS (2011), afirma que la estructura Ecológica Principal
(EEP) debe ser gestionada con base en objetivos de preservación,
conservación, restauración y uso sostenible de los ecosistemas.
Existen varias definiciones acerca de lo que es una Estructura Ecológica
Principal como las siguientes:
“Red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y
los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus diferentes
formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios
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125
ambientales para su desarrollo sostenible.” (POT Distrito Capital, Art 72
decreto 190 de 2004; Art. 8 Decreto 619 de 2000).
“El conjunto de ecosistemas naturales y semi-naturales que tiene una
localización, extensión, conexiones y estado de salud, tales que garantizan
el mantenimiento de la integridad de la biodiversidad, la provisión de
servicios ambientales (agua, suelos, recursos biológicos y clima), como
medida para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los
habitantes y la perpetuación de la vida.” (Van der Hammen y Andrade,
2003)
“Corresponde al conjunto de ecosistemas naturales interconectados
estructural y funcionalmente necesarios para sostener los procesos y
funciones ecológicas esenciales y la oferta de servicios ecosistémicos que
soportan el desarrollo socioeconómico y cultural de las poblaciones en el
territorio.” (Valvuena et al., 2008)
Pero considerando el enfoque jurídico que hemos resaltado en este escrito,
veamos la definición oficial consignada en el Decreto 3600 de 2007 que
dice:
“Conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos
ecológicos esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la
preservación, conservación, restauración, uso y manejo sostenible de los
recursos naturales renovables, los cuales brindan la capacidad de soporte
para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones.”
La base para el diseño o conformación de la EEP son los servicios
ecosistémicos, de modo que hacen parte de dicha estructura, los
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126
elementos territoriales cuyos servicios ecosistémicos contienen un elevado
valor, los cuales también cuentan con diversas definiciones como las
siguientes:
Boyd y Banzhaf (2006), los definen como los componentes de la naturaleza
directamente usados, consumidos o disfrutados para provocar bienestar
humano. Esta definición olvida, sin embargo, servicios provistos por la
naturaleza que proveen bienestar a las personas de manera indirecta; por
ejemplo, el secuestro de carbono realizado por los bosques, y que proveen
bienestar a través de la calidad del aire o la composición de la atmósfera
que los seres humanos tienen a su disposición y utilizan directamente.
Costanza et al, en el 2001, define a los servicios ambientales como flujos
de material, energía y combustibles desde un stock de capital natural que,
combinado con servicios de capital manufacturado y humano, producen
bienestar humano.
Daily et al (1997) define bienes ambientales como el material cosechable
que se obtiene desde los ecosistemas.
La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio define a los servicios
ecosistémicos como “los beneficios que las personas obtienen de los
ecosistemas”.
La gestión pública en el campo ambiental, se enmarca dentro de una
simbiosis entre Ecología y Economía bajo los principios del Estilo de
Desarrollo Sostenible. Ecología es la disciplina que estudia (logos) las
condiciones de vida (eco) y economía es la disciplina que administra
(nomos) las condiciones de vida (eco). El estilo de desarrollo es la forma
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127
como se organizan, se administran y se asignan las fuerzas productivas
(fuerza de trabajo, medios de trabajo y objetos de trabajo). El Estilo de
Desarrollo Sostenible es la forma de organizar, administrar y asignar las
fuerzas productivas de modo que conduzca al crecimiento económico, a la
elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de
recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio
ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la
satisfacción de sus propias necesidades (Art. 3 Ley 99 de 1993).
En la Guía para el Enfoque Ecosistémico18 se incluyen doce (12) principios
del enfoque como se detalla a continuación, los cuales los cuales se deben
tener en cuenta para la gestión en la dimensión ambiental mediante el
enfoque de los servicios ecosistémicos. Estos principios son:
Principio 1: La elección de los objetivos de la gestión, también entendida
como la administración, conservación y sostenibilidad de los ecosistemas
y/o áreas de interés ambiental, se orienta a los recursos de tierra, hídricos
y vivos y deben quedar en manos de la sociedad.
Comentario: Los diversos sectores de la sociedad consideran los
ecosistemas en función de sus propias necesidades económicas, culturales
y sociales. Los pueblos indígenas y otras comunidades locales son
interesados directos y deben reconocerse sus derechos e intereses. Tanto
la diversidad cultural como la diversidad biológica son componentes
centrales del enfoque por ecosistemas y esto debe tenerse en cuenta para
su gestión. Las opciones de la sociedad se deben expresar de la manera
más clara posible.
18 Andrade A., Arguedas S., Vides R., Guía para la aplicación y monitoreo del Enfoque
Ecosistémico. CEM-UICN. CI-Colombia, ELAP-UCI, FCBC, UNESCO, Programa MAB. 2011.
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128
Principio 2: La gestión debe estar descentralizada al nivel apropiado más
bajo
Comentario: Los sistemas descentralizados pueden llevar a una mayor
eficiencia, eficacia y equidad. En la gestión deben participar todos los
interesados directos y se debe equilibrar el interés local con el interés del
público en general. Cuanto más se acerque la gestión al ecosistema mayor
será la responsabilidad, la propiedad, las exigencias, la rendición de
cuentas, la participación y la utilización de los conocimientos locales. Sin
embargo, no necesariamente esto siempre va a ocurrir al nivel más bajo; se
pueden dar casos donde el nivel regional puede ser más adecuado que el
nivel municipal.
Principio 3: Los administradores de ecosistemas deben tener en cuenta los
efectos (reales o posibles) de sus actividades en los ecosistemas adyacentes
y en otros ecosistemas.
Comentario: Las intervenciones de gestión en los ecosistemas con
frecuencia tienen efectos desconocidos o imprevistos en otros ecosistemas;
por consiguiente, es necesario examinar y analizar cuidadosamente las
posibles repercusiones. Para ello, tal vez sea preciso que las instituciones
que participan en la adopción de decisiones deban instituir nuevos
arreglos o modalidades de organización para adaptarse, si fuera necesario,
a las circunstancias. Las acciones en un ecosistema pueden tener
repercusiones en otros que se encuentran alejados, como pueden ser los
impactos de deforestación en la cuenca alta con los sedimentos en
arrecifes costeros.
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129
Principio 4: Dados los posibles beneficios derivados de su gestión, es
necesario comprender y gestionar los ecosistemas en un contexto
económico de manera que se logre:
a) Disminuir las distorsiones del mercado que repercuten negativamente
en la diversidad biológica;
b) Orientar los incentivos para promover la conservación y la utilización
sostenible de la diversidad biológica;
c) Realizar valoraciones económicas de los servicios ecosistémicos,
promoviendo la incorporación de los costos ambientales así como la
distribución equitativa de los beneficios.
Comentario: Una de las principales amenazas a la diversidad biológica es
la pérdida de hábitat por cambio de uso del suelo. Esto suele ser producto
de las distorsiones del mercado, que infravaloran los sistemas naturales y
sus comunidades y que proporcionan incentivos y subsidios que favorecen
la conversión de la tierra a sistemas menos diversos. Frecuentemente, los
que se benefician de la conservación no pagan el costo que ésta entraña y,
análogamente, los que generan los costos ambientales; por ejemplo la
contaminación, no asumen sus responsabilidades. El ajuste de los
incentivos posibilita que quienes controlan los recursos puedan recibir sus
beneficios y que los que generan los costos ambientales estén obligados a
pagados.
Principio 5: A los fines de mantener los servicios de los ecosistemas, la
conservación de la estructura y el funcionamiento de éstos debería ser un
objetivo prioritario del enfoque por ecosistemas.
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130
Comentario: El funcionamiento y la capacidad de adaptación de los
ecosistemas dependen de una relación dinámica entre las especies, y entre
éstas y su entorno abiótico, así como las interacciones físicas y químicas
en el medio ambiente. La conservación y, cuando corresponda, el
restablecimiento de las interacciones y procesos reviste mayor importancia
para el mantenimiento a largo plazo de la diversidad biológica que la
simple protección de las especies.
Principio 6: Los ecosistemas se deben gestionar dentro de los límites de su
funcionamiento.
Comentario: Los ecosistemas deben gestionarse de manera a no provocar
cambios en sus componentes o interacciones que provoquen cambios
irreversibles en éstos. Para lograr los objetivos de la gestión, debe
prestarse atención a las condiciones ambientales que limitan la
productividad natural, la estructura, el funcionamiento y la diversidad de
los ecosistemas. Los límites de funcionamiento de un ecosistema pueden
estar influidos por diversos grados de condiciones temporales, imprevistas
o artificialmente mantenidas y, en consecuencia, la gestión debería
aplicarse con la debida precaución.
Principio 7: El enfoque ecosistémico debe aplicarse a las escalas espaciales
y temporales apropiadas.
Comentario: El enfoque debería estar delimitado por escalas espaciales y
temporales apropiadas a los objetivos. Esto significa que el tamaño del
territorio a gestionar y el plazo en que se establecen los objetivos de
gestión deben ser adecuados, lo que enlaza con el principio 8. Los
usuarios, administradores y científicos serán los que definirán los límites
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131
de gestión a nivel operativo. Se debería fomentar una conexión entre
distintas áreas cuando fuese necesario. El enfoque ecosistémico considera
la jerarquía de la diversidad biológica caracterizada por la interacción e
integración de sus diversas escalas y manifestaciones; genes, especies y
ecosistemas.
Principio 8: Habida cuenta de las diversas escalas temporales y los efectos
retardados que caracterizan a los procesos de los ecosistemas, se deberían
establecer objetivos a largo plazo en la gestión de los ecosistemas.
Comentario: Las acciones sobre un ecosistema pueden resultar en cambios
a largo plazo, incluso una vez terminadas. Ello está intrínsecamente en
conflicto con la tendencia de los seres humanos de dar prioridad a las
ventajas a corto plazo y los beneficios inmediatos en lugar de a los
beneficios futuros.
Principio 9: En la gestión debe reconocerse que el cambio es inevitable.
Comentario: Los ecosistemas están en continuo proceso de cambio.
Cambia, incluso su composición de especies y densidad de poblaciones,
por tanto, la gestión debe adaptarse a estos cambios. Independientemente
de su dinámica de cambio intrínseca, la gestión de los ecosistemas está
inmersa en una gama de incertidumbres y posibles "sorpresas" en las
esferas; humana, biológica y ambiental. Es posible que los regímenes de
perturbaciones tradicionales pueden afectar la estructura y el
funcionamiento de los ecosistemas induciendo a mayores esfuerzos para
su mantenimiento o ameritando incluso su restauración. En el enfoque
por ecosistemas debe aplicarse la gestión adaptable para prever y tener en
cuenta tales cambios y fenómenos.
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Principio 10: En el enfoque ecosistémico se debe procurar el equilibrio
apropiado entre la conservación y la utilización de la diversidad biológica,
los recursos ambientales y su integración.
Comentario: La diversidad biológica es crítica tanto por su valor intrínseco
como por la función importante que desempeña en proporcionar el
ecosistema y otros servicios de los que en último término todos
dependemos. En el pasado había una tendencia a administrar los
componentes de la diversidad biológica en términos de protegidos o no
protegidos. Es necesario adoptar una actitud más flexible en la que la
conservación y la utilización se consideren en su contexto y la totalidad de
las medidas se aplique en forma integral desde los ecosistemas
estrictamente protegidos a los ecosistemas de factura humana.
Principio 11: En el enfoque ecosistémico y análisis deben tenerse en
cuenta todas las formas de información pertinente, de conocimiento
tradicional, ancestral y local incluido los saberes, las innovaciones y las
prácticas de las comunidades científicas, indígenas y locales.
Comentario: La información procedente de cualquier fuente es crítica para
llegar a estrategias efectivas de gestión de los ecosistemas. Es conveniente
conocer mejor las funciones de los ecosistemas y las repercusiones de las
actividades humanas. Debería compartirse toda la información pertinente
que procede de una zona de interés con todos los interesados directos y
participantes, teniéndose en cuenta, entre otras cosas, cualquier decisión
que haya de adoptarse en virtud del inciso j) del artículo 8 del Convenio
sobre la Diversidad Biológica. Los supuestos en que se basan las
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133
decisiones de gestión propuestas deberían ser explícitos y compararse con
los conocimientos existentes y las opiniones de los interesados directos.
Principio 12: En el enfoque ecosistémico deben intervenir todos los
sectores productivos o cooperativos de la sociedad y las disciplinas
científicas pertinentes.
Comentario: La mayoría de los problemas de gestión de la diversidad
biológica son complejos, con muchas interacciones, efectos secundarios e
implicaciones y, por consiguiente, se debe contar con los conocimientos
especializados necesarios y los interesados directos en los planos local,
nacional, regional e internacional, según corresponda.
Tabla de servicios ecosistémicos
TIPO DE
SERVICIO
CATEGORIA
DE SERVICIO
SUBCATEGORIA
DE SERVICIO TIPOS DE USO
Provisión
Alimento
Agricultura
Cultivos Comerciales
Pequeños Cultivos
Cultivos frutales
Pecuario
Ganado Bovino (carne
y leche)
Animales de granja
Piscicultura
Materiales
Oferta Hídrica Agua para consumo
humano
Extracción de
Minerales
Comercial
Minerales preciosos
Construcción
Suelo Alfarería
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134
TIPO DE
SERVICIO
CATEGORIA
DE SERVICIO
SUBCATEGORIA
DE SERVICIO TIPOS DE USO
Combustible y energía
Madera
Alimento ganado
Plantas medicinales
Regulación Ciclos
Regulación
Hídrica Agua potable
Regulación
Climático
Absorción de CO2,
Sombra.
Formación de
Suelos Suelos fértiles
Mantenimiento
de biodiversidad Polinización
Culturales
Desarrollo
cognitivo
Investigación
científica
Aprendizaje académico
(Especies amenazadas)
Laboratorio natural
Educación local
ecológica
Conocimiento y
disfrute
Disfrute
estético
Paisaje Disfrute del paisaje
Biodiversidad Observación de flora y
fauna
Ecoturismo Ecoturismo
Identidad
Espiritualidad Lugares sagrados
Artesanía Artesanía
Sentido de
pertenencia
Identidad cultural y
social.
FUENTE: Estudio de la EEP de Popayán. 2014
En resumen, la gestión gerencial de la Dimensión Ambiental se realizaría
de la siguiente manera:
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135
PLANIFICAR: Diseñar la EEP
EJECUTAR: Realizar las actividades para cada uno de los elementos de la
EEP
CONTROLAR: Verificar el logro de los objetivos en cada uno de los
elementos de la EEP.
El proceso de diseño de la EEP tendría los siguientes pasos:
1) Identificación de todos los puntos territoriales o elementos de la
geografía, que presentar interés ambiental, o que ofrecen servicios
ecosistémicos.
2) Elaboración de un modelo de medición y valoración de los servicios
ecosistémicos.
3) Definición de la magnitud de valoración de servicios ecosistémicos que
amerita hacer parte de la EEP.
4) Aplicación del modelo de medición cualitativa y cuantitativa a cada uno
de los puntos o elementos del territorio identificados.
5) Ordenamiento jerárquico de la valoración de los elementos.
6) Selección del conjunto de elementos que hacen parte de la EEP por la
magnitud de la valoración de servicios ecosistémicos y el cumplimiento del
parámetro definido para hacer parte de la estructura.
7) Caracterización de la situación ambiental interna de cada elemento
seleccionado, identificando las acciones necesarias para la conservación,
protección o recuperación ambiental.
8) Elaboración de un plan de acción de largo plazo para cada uno de los
elementos de la estructura, el cual se convierte en el instrumento gerencial
para el proceso de ejecución.
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136
Los servicios ecosistémicos que se utilizarán para identificar, valorar y
conformar la Estructura Ecológica Principal EEP son los siguientes:
- Regulación de gases
- Regulación hídrica
- Regulación de disturbios
- Regulación de poblaciones
- Control de inundaciones
- Cantidad y calidad agua
- Retención de sedimentos
- Control de la erosión de suelos
- Formación de suelos
- Reciclado de nutrientes
- Reciclaje de residuos
- Refugio de especies
- Recreación cultural
- Belleza escénica
- Ciclo de nutrientes
- Ciclo de energía
5.2. DIMENSIÓN FÍSICO-ESPACIAL
La columna vertebral para realizar la gerencia de esta dimensión es el
ordenamiento territorial, que opera como eje central de los procesos de
planificación, ejecución y control, y sobre el cual existen diversos
enfoques.
1) Fals Borda (1998), señala que el ordenamiento territorial, trata del
manejo político-administrativo de los conjuntos humanos que ocupan
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137
espacios geográficos concretos, donde las comunidades ejercen funciones
sociales ligadas a la economía, la cultura y el medio ambiente. Estos
espacios sociogeográficos se definen como veredas o caseríos,
corregimientos, municipios, áreas metropolitanas, distritos y
departamentos, para conformar el ámbito unitario de la nación.
2) Nohora Inés Carvajal (2011), dice que está el Enfoque Descendente,
propio de una organización centralista con gran poder en el nivel central
que, según ella, citando a Arocena (1995), en América Latina "los procesos
de constitución de los estados fueron imponiendo concepciones centralistas
del ordenamiento territorial" y por ello “la cultura de la centralización se
caracteriza por un modelo de acumulación estructuralista, cuyo agente de
desarrollo es el Estado, a través de un sistema de decisión elitista y una
organización del territorio centralista” (Arocena, 1995). En este marco, en el
ordenamiento territorial prima la armonización de la homogeneidad
geográfica, con los procesos socioeconómicos y los requerimientos político-
administrativos, pensando siempre en los espacios nacionales.
3) Está también el Enfoque Endógeno en la teoría del desarrollo, que
destaca la emergencia de actores locales en las áreas económica, social o
cultural, capaces de imponer el interés local y, por tanto, de limitar los
efectos de las lógicas macroestructurales, es decir de abajo hacia arriba y
por supuesto opuesto al enfoque centralista, donde se propone un sistema
de decisiones más amplio en el que la planificación parte de lo local y el
territorio no se ordena desde el centro, sino que se crean formas político-
administrativas que contribuyen a que las sociedades locales se
autogobiernen (Carvajal, 2011).
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138
Por su parte, Jairo Ibarra Lozano (2007) dice que los enfoques del
ordenamiento territorial son:
a) El “reformismo institucional” que “concibe la descentralización y el
ordenamiento territorial con un criterio exclusivamente administrativo de
achicamiento de las funciones del Estado y la descentralización de las
funciones y las responsabilidades hacia las localidades (municipios y
departamentos) pero sin autonomía fiscal, política y legislativa.” (Ibarra,
2007).
b) El “enfoque sociogeográfico” que “conciben el ordenamiento territorial
como un resultado histórico de las relaciones entre la sociedad regional y su
entorno natural. Por lo tanto, conciben el orden territorial como un espacio
socialmente construido teniendo en cuenta los aspectos económicos,
culturales y ambientales de la región”.
c) El “enfoque de Estado-Región” que concibe el tema como “una expresión
natural; las regiones no se decretan, se identifican y reconocen si nos
auxiliamos de la geografía y de la lectura de mapas.” Y que, citando a
Alberto Mendoza Morales, “las regiones son de tres clases según sus
niveles y extensión: las megas regiones, las macro regiones, y las regiones
propiamente dichas.”
4) Domingo Gómez Orea (1994), señala que “la Ordenación del Territorio es
la proyección en el espacio, de las políticas, social, cultural, ambiental y
económica de una sociedad y responde a un intento de integrar la
planificación socioeconómica con la física”.
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139
5) Recurriendo al enciclopedismo, el diccionario (Wikipedia) dice que el
ordenamiento territorial es la “Ciencia Interdisciplinaria que es a su vez
Ciencia Aplicada, Política y Técnica Administrativa, concebida con un
enfoque interdisciplinario y global, que analiza, desarrolla y gestiona los
procesos de planificación y desarrollo de los espacios geográficos y
territorios, tanto Urbanos como Rurales, a menudo regiones administrativas
determinadas de escala local, regional o nacional, según sus posibilidades
ambientales, económicas y sociales, propiciando su desarrollo sostenible.”
6) Pero el piso jurídico que rige en Colombia sobre el ordenamiento
territorial municipal, en el Artículo 5º de la Ley 388 de 1997 establece que
“El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto
de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en
ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados
por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos
eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y
regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo
con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio
ambiente y las tradiciones históricas y culturales”.
De la norma jurídica se desprenden varios aspectos conceptuales así:
1) El ordenamiento territorial contiene políticas y decisiones
administrativas dentro de la gestión territorial que conllevan la
planificación.
2) La participación de los actores mediante mecanismos de concertación es
parte esencial del ordenamiento territorial.
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140
3) El ordenamiento territorial es un asunto público que bien puede
considerarse como uno de los bienes públicos.
4) El ordenamiento territorial es un instrumento que hace parte del
proceso de desarrollo del territorio.
5) El ordenamiento territorial regula la utilización y transformación del
espacio.
6) El ordenamiento territorial está sometido a las estrategias de desarrollo
socioeconómico.
7) El ordenamiento territorial debe respetar las condiciones ambientales y
las tradiciones historias y culturales.
En tal sentido, algunas consideraciones son necesarias para realizar la
gerencia de la dimensión físico-espacial:
1) El O.T. hace parte de las teorías y enfoques del desarrollo creadas a
finales del siglo XX y consolidadas en el presente siglo, donde se alejan los
enfoques exógenos y se destacan los enfoques endógenos.
2) El O.T. se constituye en un requisito para las estrategias del desarrollo,
en el sentido de que contribuye a crear condiciones favorables para
alcanzar los objetivos del desarrollo de manera más rápida y con mayor
viabilidad.
3) No es posible definir objetivos del O.T. sin que previamente se hayan
formulado las estrategias de desarrollo económico y social.
4) La participación social más fuerte debe estar en la formulación de las
estrategias de desarrollo económico y social para el largo plazo.
5) Es necesario identificar los requerimientos de espacio y territorio que
presentan las estrategias económica y social, con el propósito de que el
O.T. brinde una respuesta a estos requerimientos.
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141
6) El O.T. sin estrategias económica y social y sin la identificación de los
requerimientos en materia de espacio y territorio que presentan estas estas
estrategias, será una definición en abstracto, que no responde a
necesidades concretas y por lo tanto será impertinente.
También es necesario considerar tres (3) conceptos asociados a la gerencia
de esta dimensión así:
a) DESARROLLO TERRITORIAL: Conjunto de obras y acciones para lograr
el ordenamiento territorial.
b) ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL: Conjunto de actividades que se
realizan para aplicar las normas jurídicas complementarias para realizar el
desarrollo territorial y que se concretan en licencias, permisos y sanciones
por incumplimiento de las normas que regulan la conducta de los actores
sociales consecuentes con el O.T.
c) ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Acondicionamiento del espacio y el
territorio para responder a los requerimientos que en esta materia
presentan las estrategias de desarrollo económico y social.
Para el desarrollo territorial es conveniente tener en cuenta que las obras
son principalmente las de infraestructura, tanto infraestructura básica
como las vías, el agua y la fuerza energética, que puede ser energía
eléctrica o cualquier otra clase, y las obras de infraestructura
especializada como la infraestructura ambiental, la infraestructura
económica, la infraestructura social y la infraestructura institucional. En
cuanto a las acciones se trata de considerar que las obras físicas son
inertes y que por sí solas no permiten alcanzar los objetivos de
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142
ordenamiento territorial por lo cual deben ser acompañadas con las
acciones principalmente para propiciar el arraigo y la pertenencia de las
comunidades, la cultura ciudadana, la educación cívica y demás procesos
pedagógicos que acompañen el uso adecuado de las obras físicas con
criterios de ética pública, lo cual, además, facilita las actividades de
administración territorial.
La herramienta central para el ejercicio de la gerencia pública en la
Dimensión Físico-Espacial es el Plan de ordenamiento Territorial
establecido por la Ley 388 de 1997, donde se consigna el enfoque
conceptual que se debe aplicar en Colombia. Este plan cuenta con una
reglamentación normativa detallada, que se aplica en forma mecánica,
más por el carácter obligatorio de la norma, que por la convicción de los
gobierno territoriales sobre la importancia y conveniencia de realizar una
administración territorial consecuente con el modelo de Estado Gerencial.
Por ello, bien se puede afirmar y existen suficientes pruebas para ello, que
los POT de la primera generación fracasaron todos, aun en los municipios
de categoría especial porque los objetivos generales sobre el papel del O.T.
en el proceso de desarrollo regional y local, no muestra los resultados
esperados. Estos planes, consignados en extensos documentos, fueron de
poca utilidad práctica para tomar decisiones por parte del gobierno por
varios motivos: excesiva carga técnica en aspectos innecesarios para la
gestión pública, desconexión del tema central con la administración
pública, demasiada injerencia de la autoridad ambiental, pero sobre todo,
porque fueron formulados en el aire, en abstracto, sin cumplir el requisitos
técnico de responder a los requerimientos de espacio y territorio
presentados por las estrategias socioeconómicas de desarrollo de largo
plazo del municipio, por motivo del vacío que existe en la normatividad
sobre planificación en esta materia; pues la verdadera planificación del
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143
desarrollo en el horizonte de largo plazo no cuenta con la normatividad que
obligue a las entidades territoriales a que aborden esta materia.
Por tal rezón, el proceso de formulación del POT debe realizarse siguiendo
los siguientes pasos:
1) Definición de la visión del municipio en el largo plazo, mediante
participación de todos los actores municipales.
2) Definición de las estrategias de desarrollo económico y social de largo
plazo.
3) Identificación de los determinantes del O.T. (ambientales y culturales)
4) Identificación de los condicionantes del O.T. (requerimientos de espacio
y territorio de las estrategias socioeconómicas)
5) Respuesta del plan a los condicionantes (modelo urbano-regional que
sustenta la estructura del plan)
6) Formulación normativa del plan (corto, mediano y largo plazo; zona
urbana, zona rural)
5.3. DIMENSIÓN ECONÓMICA
La gerencia pública en esta dimensión se reviste de especiales condiciones
debido al sistema económico imperante, el cual se basa en la propiedad
privada de los medios de producción y en el mecanismo de funcionamiento
del sistema, que es el mercado. Esto hace que los instrumentos de
gerencia pública sean indirectos lo cual limita la intervención del gerente
público en la rectoría de la base económica territorial. No obstante, siendo
la economía la base de la organización social y la obligación del Estado de
regir los procesos económicos con criterio de bienestar general y bien
![Page 144: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/144.jpg)
144
común, el desarrollo endógeno requiere una intervención gerencial
pertinente desde el punto de vista macro-regional que permita direccionar
los procesos hacia los objetivos de mejoramiento de las condiciones de vida
para toda la sociedad en el largo plazo.
Promover, dinamizar, impulsar, facilitar, incentivar, estimular, direccionar,
orientar, canalizar, son los verbos que desde la gerencia pública se deben
conjugar para el logro de los objetivos. No se puede hablar de hacer,
ejecutar o realizar directamente, porque los actores protagonistas del
desarrollo económico bajo las condiciones del sistema de mercado son los
empresarios, independientemente del tamaño del negocio, ya sea mini,
micro, pequeño, mediano o grande. Los empresarios son quienes le ponen
el dinamismo a los procesos económicos y es a partir de este, que se
generan los impulsos para loa cambios cuantitativos y cualitativos que
están asociados al desarrollo económico. En tales condiciones, la gerencia
pública debe someterse a procesos obligados de diálogo y concertación en
el marco de la democracia participativa y con intermediación de la
gobernanza.
El propósito general de la gerencia pública en esta dimensión no debe ser
otro que promover o impulsar el desarrollo económico. Sobre desarrollo
económico existen varios enfoques conceptuales pero para los efectos de
facilitar la comprensión del tema aquí utilizamos el enfoque de la escuela
del dependentismo, cuya esencia es la Teoría del Valor-trabajo y
particularmente el concepto de Excedente Económico desarrollado por
Paul Barán19, quien en términos elementales lo define como la diferencia
entre el plus valor producido por el aparato productivo (sectores primarios
más sectores secundarios) menos los consumos familiares realizados por
19 Barán Paul. La economía política del crecimiento. Fondo de Cultura Económica. México, 1975.
![Page 145: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/145.jpg)
145
los propietarios de los medios de producción, o empresarios de los sectores
primarios y secundarios, por lo cual también se le puede llamar el ahorro
social.
Según este enfoque, el desarrollo económico consiste en la acumulación
dentro de los linderos del territorio, de excedente económico o ahorro
social, el cual se manifiesta a través de:
- Obras o construcciones físicas
- Maquinarias, equipos, instalaciones
- Inventario de mercancías
- Tecnología
- Capital humano
- Capital dinero o ahorro monetario
Quiere decir que en la medida en que se incremente el valor de estos
activos sociales dentro de la región, independientemente de quien sea el
propietario de los mismos, se está elevando el nivel de desarrollo
económico, sin tener en cuenta el desarrollo social. Si aplicamos el enfoque
endógeno, significa que el incremento de ese excedente económico o ahorro
social a través de cualquiera de las anteriores manifestaciones, debe ser
generado por el aprovechamiento o la explotación del patrimonio o las
formas de capital existentes en el interior de la misma región, promovido
por los mismos actores locales. El patrimonio regional está compuesto por
las siguientes formas de capital:
- Capital natural
- Capital físico
- Capital material
![Page 146: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/146.jpg)
146
- Capital financiero
- Capital humano
- Capital social
Las cuatro primeras formas de capital son inertes y por sí solas no
dinamizan procesos de acumulación de excedente económico. Se necesita
de las dos últimas formas para sacar el provecho de la dotación de los
cuatro primeros.
La tarea de la gerencia pública es la de promover y apoyar el liderazgo
social para que con el fortalecimiento del capital humano y el desarrollo
del capital social, se avance en el aprovechamiento o explotación del
capital natural, el capital físico, el capital material, y el capital financiero,
todo con la finalidad de incrementar la acumulación de excedente
económico dentro del territorio.
Cabe tener en cuenta que en el papel del Excedente Económico o Ahorro
Social del que habla Barán, además de la función de acumulación para
generar en desarrollo económico, este factor económico se encarga de
sostener los sectores terciarios (comercio, servicios, finanzas, propiedad
raíz) y de alimentar el estado; pues el Excedente Económico es la fuente de
la base tributaria principal recurso de los impuestos que sostienen al
gobierno. Por su parte, el Gobierno también contribuye a la acumulación
de valor mediante el presupuesto de inversión, ya que el presupuesto de
funcionamiento se dirige directamente al ingreso de consumo y el servicio
de la deuda se va para el sector financiero ya sea interno o externo. Con el
presupuesto de inversión se financia capital físico, capital humano y se
realiza el fomento económico.
![Page 147: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/147.jpg)
147
Los instrumentos más comunes, para impulsar los procesos endógenos
que hemos visto en los últimos años son:
- Emprendimiento empresarial
- Alianzas público-privadas
- Clúster
- Cadenas productivas
- Programas de fomento
Por supuesto, cada uno de esos instrumentos tiene sus propias
características pero sobre todo, sus propios requisitos y condiciones para
alcanzar la eficacia requerida, que es lo principal en la gestión gerencial.
Todas las acciones deben ser dirigidas y debe estar en el marco de una
política pública pertinente.
Algunos comentarios que se pueden hacer para tener en cuenta sobre
aspectos de la gerencia pública con relación a estos instrumentos comunes
son los siguientes:
Según la experiencia observada en el país durante casi dos decenios, los
emprendimientos no deben dejarse aislados, sino que debe estar inscritos
en el marco de una política pública que permita realizar los apoyos
gubernamentales de cobertura integral. El gobierno debe adoptar
mecanismos de apoyo que contribuyan a solucionar las necesidades de los
emprendedores comenzando con la formación del empresario y
complementando con capacitación y asistencia técnica en los diversos
temas empresariales. Los microempresarios requieren acompañamiento
para el mercadeo y un sistema de financiamiento alternativo, adecuado a
![Page 148: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/148.jpg)
148
sus condiciones, que rompa con los patrones convencionales del crédito y
se acomode a las particularidades de este tipo de empresas.
Sobre las alianzas público-privadas no se reconoce una definición única
pero se enciende que se trata de un “contrato de largo plazo entre una
entidad pública y un privado, para brindar un activo o servicio público, en
el que ambas partes asumen parte de los riesgos y la responsabilidad. Se
refiere principalmente a la construcción y administración de
infraestructura no propiamente económica, pero puede aprovecharse en
proyectos de fomento económico. El gobierno ha reglamentado
suficientemente esta modalidad de inversión. La Ley 1508 de 2012
estableció el piso jurídico para estos procesos.
Según Wikipedia, “un clúster industrial (o simplemente clúster) es un
concepto nacido a principios de la década de los 90 como herramienta para
el análisis de aquellos factores que permiten a una industria específica
incorporar nuevos eslabones en su cadena productiva, los factores que
determinan el uso de nuevas tecnologías en sus procesos, y los factores
determinantes de la generación de actividades de aglomeración. Estas ideas
provienen del trabajo pionero de Michael Porter y colaboradores, quienes
analizan la adquisición por parte de concentraciones territoriales de
empresas de ventajas comparativas en ciertos sectores del comercio
manufacturero mundial”
Igualmente, citando a Wikipedia, “Cadena productiva o proceso productivo
es el conjunto de operaciones planificadas de transformación de unos
determinados factores o insumos en bienes o servicios mediante la
aplicación de un procedimiento tecnológico. Una cadena productiva consta
de etapas consecutivas a lo largo de las que diversos insumos sufren algún
![Page 149: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/149.jpg)
149
tipo de cambio o transformación, hasta la constitución de un producto final y
su colocación en el mercado. Se trata, por tanto de una sucesión de
operaciones de diseño, producción y de distribución integradas, realizadas
por diversas unidades interconectadas como una corriente, involucrando
una serie de recursos físicos, tecnológicos y humanos. La cadena productiva
abarca desde la extracción y proceso de manufacturado de la materia prima
hasta el consumo final.”
5.4. DIMENSIÓN SOCIAL-CULTURAL
Examinando esta dimensión con sentido gerencial, es conveniente analizar
separadamente los fenómenos de oferta y los de demanda, por cuanto la
actividad central se basa en la producción y la distribución o asignación
directa de satisfactores de necesidades humanas, para lo cual existen los
sectores institucionales que producen y ofrecen los bienes o servicios
contenedores de los satisfactores, por una parte, y la población humana
que presenta las necesidades humanas y con ello la demanda de los
satisfactores. Tradicionalmente se ha operado esta dimensión desde la
oferta y las políticas y programas se planifican desde el nivel central, la
mayoría de las veces obedeciendo a directrices que vienen desde los
organismos multilaterales. Pero la gestión social con este enfoque no ha
generado los resultados esperados y se presentan muchas quejas por la
aplicación del enfoque sectorial. El sectorialismo ha traído impertinencia
de la oferta frente a la localización y características de la demanda y el
gasto público social no ha generado los impactos requeridos.
1) Es conveniente considerar un desfase entre la oferta y la demanda
porque, mientras la oferta es sectorial atendiendo parcialmente las
necesidades humanas, la demanda es integral y encierra el conjunto total
![Page 150: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/150.jpg)
150
de las necesidades humanas, así que el primer elemento que debe
considerar la gestión social es modificar este enfoque para adoptar un
enfoque suprasectorial y holístico que le apunte a la atención de la
integralidad humana.
2) Otro aspecto que debe contemplar la gestión pública en la dimensión
social es el contexto de la democracia participativa. El tema se viene
tratando con ahínco desde 1991 pero en la realidad no aparece mucha
diferencia con lo que siempre se ha llamado la democracia representativa.
En el fondo, la democracia participativa no debe ser otra cosa que la
aplicación de métodos de co-gestión con responsabilidad compartida entre
el Estado y la sociedad, por lo que la gerencia del desarrollo endógeno en
la dimensión social debe aplicar los procesos de planificación, ejecución y
control conjuntamente entre los organismos del Estado y las
organizaciones sociales, dentro de esquemas de concertación.
Es en esta dimensión donde más se destaca la necesidad de la co-gestión
en razón al peso que tiene la conjunción entre quien entrega y quien recibe
en la construcción de la calidad de los bienes y servicios dirigidos a la
satisfacción directa de las necesidades humanas. La calidad de construyen
simultáneamente en el momento en que se está realizando la entrega del
servicio y es necesario la adecuada participación de quien recibe para
lograr la satisfacción.
3) Otro aspecto para tener en cuenta en la gestión social es el de la
“Ingeniería Social”, entendida esta como el ingenio y la creatividad de los
actores sociales para la solución de sus propias necesidades y problemas.
Se trata de que las mismas comunidades organizadas identifiquen y
construyan soluciones sin la intervención del gobierno, pero con el apoyo y
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151
el direccionamiento de este, por supuesto, en asuntos donde ésta esta
posibilidad exista.
4) Las redes sociales son un instrumento importante para la gestión social.
Pero se trata del concepto tradicional que existía antes del Internet, por
cuando hoy se le llama con esta denominación a las plataformas virtuales
que operan como medios de comunicación a través de internet. No se trata
de estas redes sino las que se refieren a organizaciones sociales sin
estatutos ni personería jurídica, que giran en torno a la información y
operan de manera horizontal, sin jerarquías ni estructura formal, pero con
contactos personales.
Según Wikipedia, “Una red social es una estructura social compuesta por un
conjunto de usuarios (tales como individuos u organizaciones) que están
relacionados de acuerdo a algún criterio (relación profesional, amistad,
parentesco, entre otras). El tipo de conexión representable en una red social
es una relación diádica o lazo interpersonal. Las redes sociales se han
convertido, en pocos años, en un fenómeno global, se expanden como
sistemas abiertos en constante construcción de sí mismos, al igual que las
personas que las utilizan.”
En la conformación de las redes se destacan la teoría de grafos donde se
identifican "nodos" o "vértices" que son entidades y operan como núcleos y
las relaciones entre ellas como "enlaces" o "aristas". La estructura del grafo
resultante es a menudo una red compleja de modo que red social es un
mapa de todos los lazos relevantes entre todos los nodos incluidos. Se
contemplan redes primarias conformadas por la familia o el vecindario, por
ejemplo, y redes secundarias como las conformadas entre compañeros de
trabajo, clubes sociales, culturales o deportivos.
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152
5) La organización social en general es importante en la gestión social.
Según la legislación colombiana, existen distintos tipo de organización
entre las cuales se destacan:
- Organización familiar: cuya esencia es la reproducción y conservación de
la especie humana.
- Organización comunal: cuya esencia es la defensa de los intereses
comunes a personas que tienen como elemento común la vecindad de la
residencia.
- Organización gremial: cuya esencia es la defensa de grupos cuya
actividad económica es común.
- Organización solidaria: cuya esencia es económica pero sin ánimo de
lucro.
- Organización mercantil: cuya esencia es económica con ánimo de lucro.
- Organización civil: cuya esencia es la participación en los asuntos
públicos.
- Organización política: cuya esencia es la intervención en el régimen
político.
6) El objeto de la gestión social es la calidad de vida de la población y por
supuesto, la finalidad es el aumento o el mejoramiento de la calidad de
vida; pero existen muchas definiciones sobre este tema que se derivan de
distintos enfoques. Para la Organización Mundial de la Salud (OMS) la
calidad de vida implicaría la percepción que una persona tiene de su
situación de vida en relación con su contexto (cultura, sistema de valores),
sus objetivos, aspiraciones y preocupaciones. Para la ONU, está
directamente relacionada con la sostenibilidad, ya que esta característica
es producto de factores monetarios tales como los ingresos, empleo y
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153
equidad, pero también de la disponibilidad de bienes y servicios como el
espacio público y centros educativos y hospitalarios. Según Wikipedia,
“Calidad de vida es un concepto que hace alusión a varios niveles de
sociedades y de generalización pasando por sociedad, comunidad, hasta el
aspecto físico y mental, por lo tanto, el significado de calidad de vida es
complejo, ya que cuenta con definiciones que van desde la psicología , a las
ciencias, política, medicina, estudios del desarrollo, etc.”
Para los fines de la gerencia pública y con base en el enfoque de Desarrollo
a escala Humana de Manfred Max-Neef, podemos decir que calidad
humana es el grado de correspondencia cuantitativo y cualitativo entre el
conjunto de necesidades humanas y el paquete de satisfactores disponible
para satisfacerlas. Desde este punto de vista, es necesario tener en cuenta
que las necesidades están dadas y por lo tanto son fijas o de poca
flexibilidad, de modo que la gestión pública debe orientarse principalmente
al manejo del paquete de satisfactores. El reto gerencial es solucionar la
consecución, producción o generación de satisfactores y la asignación o
distribución con pertinencia entre todos los grupos poblacionales y
estratos socioeconómicos.
Para efecto de analizar la calidad de vida desde el punto de vista de la
comparación entre satisfactores y necesidad utilizando el enfoque de Max-
Neef, es conveniente considerar que las necesidades no son uniformes sino
que se pueden clasificar porque existen distintas motivos para crear
diferencias entre ellas. La siguiente tabla nos muestra una clasificación:
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154
Clasificación de las necesidades humanas
SEGÚN SU ORIGEN SEGÚN SU FUNCION SEGÚN SU CATEGORÍA
Naturales Fisiológicas Subsistencia
Culturales Psicológicas Dignificación
FUENTE: Elaboración propia
7) En cuanto a los aspectos culturales, es necesario tener en cuenta que
en esta dimensión se cobijan dos enfoques. Por una parte la cultura como
arte y tradición y por la otra, como patrones mentales que rigen la
conciencia colectiva y en ese sentido determina la conducta individual en
el seno de la vida social. El arte y la tradición es un factor importante para
la satisfacción de las necesidades de recreación, ocio o esparcimiento y
contribuye al arraigo de la identidad y pertenencia, que según Max-Neef,
constituyen en sí mismas una necesidad humana.
Según documento publicado por la Consejería Presidencial para la Política
Social en 1997, recomienda considerar las siguientes necesidades
humanas:
Abastecimiento alimentario,
Consumo básico,
Vivienda,
Salud,
Educación,
Saneamiento básico,
Recreación y deporte,
Derechos ciudadanos,
Seguridad pública,
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155
Seguridad social,
Participación comunitaria,
Tradiciones culturales,
Unidad familiar,
Creatividad,
Apoyo comunitario,
Solidaridad
5.5. DIMENSIÓN INSTITUCIONAL
Las instituciones son reguladores de la conducta humana en el marco del
conglomerado social, sin las cuales la complejidad de la organización
social sería un caos.
Siguiendo con la fuente bibliográfica más popular, Wikipedia señala que
“Una institución (del latín institutio, de in, que implica penetración; statuere,
estacionar, colocar, y el sufijo-ción, que implica acción o efecto) es un
organismo público o privado creado para desempeñar una determinada
labor cultural, científica, política o social. Las instituciones son sistemas de
índole social y cooperativa, creados bajo imposiciones legales, que procuran
ordenar y normalizar el comportamiento de un grupo de individuos (que
puede ser de toda una sociedad). Las instituciones trascienden las
voluntades individuales, al identificarse con la imposición de un propósito
considerado como un bien social, es decir, que vendría siendo algo "normal"
para ese grupo.”
Como reguladores de la actividad social, pueden existir instituciones del
Estado y también de la sociedad pero en ambos casos requieren del
respaldo del Estado para que surtan efecto. En tal caso, el respaldo del
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156
organismo se concreta en una entidad que administra la institución. Por
supuesto, el ejercicio de la autoridad mediante la aplicación de la
gobernabilidad, contiene instituciones representadas por entidades de la
Rama Administrativa del Poder Público. Los procesos institucionales
centrales para efecto del desarrollo endógeno, giran en torno a la relación
Estado-Sociedad, que se rige por las normas de la democracia participativa
donde los procesos de planificación, ejecución y control en esquemas de
co-gestión son la esencia del ordenamiento institucional.
Para los fines de la gerencia pública la norma jurídica ha establecido el
Modelo Integrado de Planificación y Gestión (MIPG), que aglutina todo el
conjunto de procesos y actividades necesarios para realizar la
microgestión. Presenta como eje del andamiaje operativo el ciclo de PHVA
(planear-hacer-verificar-actuar) con el cual se realizan los tres procesos
básicos de la gestión (planificar, ejecutar y controlar).
El MIPG, que la norma define como “un marco de referencia para dirigir,
planear, ejecutar, hacer seguimiento, evaluar y controlar la gestión de las
entidades y organismos públicos, con el fin de generar resultados que
atiendan los planes de desarrollo y resuelvan las necesidades y problemas
de los ciudadanos, con integridad y calidad en el servicio”, tiene como
soporte normativo en su última versión, el Decreto 1499 de 2017, que
adopta el Manual Operativo del Modelo en el cual se consigna todas las
acciones que se deben realizar para la implementación del modelo. Pero,
deja los vacíos sobre el cómo se debe realizar estas acciones, lo cual es
procedente, por cuanto, por definición, el modelo es simplemente “un
marco de referencia” que debe resolver los detalles de las especificidades en
cada entidad por la vía de la gerencia pública.
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157
El modelo convierte las cuatro letras del ciclo PHVA en dimensiones y a
ellas les completa con el talento humano, que define como el corazón del
modelo, además de la información y comunicación, sin la cual no es
posible realizar la gestión gerencial y la dimensión de la gestión del
conocimiento y la innovación, para completar siete dimensiones. Es decir,
las dimensiones son:
Primera dimensión: talento humano (corazón del migp)
Segunda dimensión: planear (direccionamiento estratégico)
Tercera dimensión: hacer (gestión para el resultado)
Cuarta dimensión: verificar y actuar (evaluación)
Quinta dimensión: control interno
Dimensiones transversales:
Sexta dimensión: información y comunicación
Séptima dimensión: gestión del conocimiento e innovación.
El modelo llama dimensiones a las áreas de gestión o las agrupaciones que
recogen las funciones afines según los componentes de la organización y
por otro lado denomina políticas a los procesos inherentes a la operación
de la entidad para el cumplimiento sus funciones estatutarias. Estas
políticas son:
1. Planeación institucional
2. Gestión presupuestal y eficiencia del gasto público
3. Talento humano
4. Integridad
5. Transparencia, acceso a la información pública y lucha contra la
corrupción
6. Fortalecimiento organizacional y simplificación de procesos
![Page 158: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/158.jpg)
158
7. Servicio al ciudadano
8. Participación ciudadana en la gestión pública
9. Racionalización de trámites
10. Gestión documental
11. Gobierno digital (antes gobierno en línea)
12. Seguridad digital
13. Defensa jurídica
14. Gestión del conocimiento y la innovación
15. Control interno
16. Seguimiento y evaluación del desempeño institucional
Los procesos generales asociados a la microgestión que se consideran de
manera universal están inmersos en las políticas del modelo con otra
denominación o con otro enfoque, pero son los mismos como podemos ver.
No es propósito de este libro referirnos as la implementación del MIPG en
las entidades porque no pretende referirse a aspectos normativos; pero sí
es conveniente hacer algunos comentarios o reflexiones acerca de
elementos prácticos de la implementación que se aproximen a la
sustentación conceptual del instrumento, como los siguientes:
1) La planificación institucional es la planificación corporativa o
planificación interna, que todas las organizaciones deben tener y que
incluye las acciones relacionadas con el direccionamiento estratégico y la
orientación general de la entidad para el cumplimiento de su objeto social.
Aquí destacamos dos elementos a saber: que según el decreto, el modelo
tiene como finalidad central convertirse en la fase de ejecución del plan de
desarrollo o sea la fase de ejecución de la macrogestión; y por otro lado,
que el punto de partida del modelo es el mapa de procesos, el
procesograma o el modelo de operación por procesos, para lo cual los
![Page 159: GERENCIA DEL DESARROLLO ENDÓGENO · 1. la regiÓn como objeto de desarrollo 1.1. el tema de la regiÓn 1.2. las precisiones conceptuales 1.3. contribuciones al desarrollo 2. el desarrollo](https://reader035.fdocuments.es/reader035/viewer/2022081410/60a1f49ea0e70416d85c4d45/html5/thumbnails/159.jpg)
159
programas o proyectos del plan de desarrollo, se deben convertir en
procesos del mapa de procesos.
2) Esto quiere decir que, desde el punto de vista práctico, el primer paso
que se debe dar en la implementación del MIPG, es la elaboración del
Modelo de Operación por Procesos a partir del Plan de Desarrollo, tomando
como base para la caracterización de los procesos, la definición de los
programas incluidos en el plan.
3) Otro aspecto que se debe tener en cuenta es el método de planificación
interna, ya que el Manual Operativo del DAFP se refiere a la formulación
de un plan estratégico, costumbre ya enraizada en las entidades
colombianas, pero en otro aparte del mismo manual dice que en la entidad
se promueva la reflexión “sobre los problemas y necesidades que está
llamada a resolver”.
4) El plan estratégico data su origen por allá en la década de los años
cincuenta del siglo pasado en las empresas industriales productoras de
mercancías tangibles con destino al mercado, por lo cual era necesario
iniciar el proceso de planificación corporativa a partir de un DOFA que se
definía con relación al mercado. Tanto las debilidades, las oportunidades,
las fortalezas y las amenazas, tenían este carácter debido a motivos de
mercado. Pero las entidades del Estado no tienen DOFA porque no
producen mercancías tangibles con destino al mercado ni bienes privados.
Las entidades del Estado no tienen Misión como cabeza del plan
estratégico, sino que tienen objeto social, funciones y competencias, todas
determinadas por la ley, ordenanza, acuerdo o estatutos que las creó. Las
entidades públicas tienen como punto de partida un conjunto de
necesidades y problemas que sufre las comunidades y los gerentes
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públicos se ven abocados a solucionar las necesidades y problemas de la
población objetivo y no a arrancar la gestión a partir de un DOFA, que no
tienen por no tener mercado.
5) En estas condiciones es más pertinente y adecuado asumir la
planificación institucional mediante el método del Marco Lógico que tiene
como punto de partida un conjunto de problemas por lo cual la política de
direccionamiento estratégico se debe resolver mediante un Plan
Institucional y no mediante un Plan Estratégico.
6) En cuando al talento humano, las normas del modelo son similares a
los parámetros con que se administra este factor organizacional. Teniendo
en cuenta que el Estado no es una fábrica que produce bienes tangibles
donde la tecnología es fundamental sino un organismo que brinda trámites
y servicios, procesos cuyo eje central es el trabajo humano, el modelo
declara el talento humano como el corazón del MIPG, destacando al
servidor público integralmente con todos sus componentes y resaltando
que el servicio a la comunidad depende en gran medida del papel que
desempeña la persona humana. El modelo considera todos los renglones
inherentes a la gestión humana como el bienestar, la seguridad, la
capacitación y el desarrollo de competencias, haciendo énfasis en la
integridad como valor que representa la ética pública, con la cual se eleva
la eficacia y se propicia la conducta apropiada para la prestación del
servicio público.
7) Las relaciones con la comunidad, que el modelo incluye en la Dimensión
de Gestión con Valores para Resultados y que concretiza en la Política de
Participación Ciudadana en la Gestión Pública, se constituye en el eje
fundamental para la aplicación de la democracia participativa, entendida
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esta como la realización conjunta y concertada de los procesos de
planificación, ejecución y control. Los escenarios de participación y las
metodologías que utilice son de vital importancia.
Merece especial comentario el papel del concejo municipal en cuanto a las
relaciones Estado-Sociedad, porque esta institución en el presente se ha
convertido en una carga social cuya utilidad es muy poca. Es un
patrimonio institucional público que puede ser útil para resolver
necesidades y ocupar vacíos que hoy tiene la democracia participativa.
Esta entidad tiene estrechas relaciones con el gobierno para el cual actúa
como una junta directiva que aprueba decisiones que se escapan de la
facultad del gobernante; pero hacia el otro lado, hacia la sociedad a quien
representa y quien lo elige, no realiza procesos a pesar de que el numeral
11 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 que modifica el Artículo 32 de la
Ley 136 de 1994, asigna como una atribución del concejo “garantizar el
fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción
comunal”. La sociedad estás dispersa y con débil cohesión como para
realizar la concertación que exige la co-gestión pública de la democracia
participativa, desaprovechando los escenarios de participación que ha
creado la misma ley. Entonces se forma una paradoja: mientras la
sociedad está dispersa, atomizada, desorganizada y débil para concertar en
mecanismos de gobernanza, por otro lado hay una institución subutilizada
que bien puede ser el canal de contacto entre la sociedad y el Estado
mediante mecanismos de aglutinamiento y rectoría ejercidos por el concejo
municipal como organismo unificado, independientemente de los contactos
que por motivos políticos tienen todos y cada uno de los concejales en
forma individual.
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8) Aquí en esta política es importante tener en cuenta el enfoque sistémico
de la planificación que hemos señalado en otro aparte de este libro. Se
trata de no abordar la planificación como la elaboración estática y rígida
de planes, sino como el establecimiento de un sistema de operación
automática, permanente y continúa que cobije simultáneamente los tres
procesos mediante mecanismos de concertación.
9) En este componente es importante resaltar la importancia de la
comunicación social para la gestión pública, que va más allá de la
información y el contacto con los medios de comunicación mercantiles. La
comunicación encierra procesos de información de doble vía los escenarios
apropiados para la gestión gerencial contempla tres espacios como son la
comunicación organizacional o sea al interior de la entidades, la
comunicación en el seno de las comunidades y la comunicación para
acompañar las relaciones Estado-Sociedad, todas con proyectos
comunicativos y canales o medio apropiados para los fines gerenciales de
la gerencia pública.
10) Es importante la política de innovación porque, como ya se dijo, la
gerencia pública está en proceso de construcción y porque el enfoque
estratégico implica que no haya acciones rígidas sino que las estrategias
deben ser flexibles y pragmáticas que den respuesta a las situaciones del
entorno que cada vez son cambiantes; pero no se debe confundir
creatividad e innovación con el uso de las TIC únicamente. La introducción
de las TIC es necesario para estar a la altura del desarrollo tecnológico,
pero esto no debe ser el objetivo de la innovación. Las TIC son un medio y
no un fin en sí mismo.
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Finalmente, es destacable el papel de la gestión del riesgo como
instrumento determinante del logro de los objetivos gerenciales. Se destaca
en la versión de 2017 que el sistema de control interno está estrechamente
asociado a la administración de los riesgos, por cuando la filosofía del
control es la de asegurar el logro de los objetivos y los principales enemigos
de los objetivos son los riesgos, de modo que no es posible realizar el
control sino existe el debido manejo de los riesgos. El MECI como medio
para realizar el control interno se concreta en la aplicación de controles en
los procesos incluidos en el mapa de procesos y ellos son una derivación
de la evaluación de los riesgos, de modo que la secuencia es: identificación
de riesgos-valoración de riesgos-identificación de controles- inclusión de
los controles en el procedimiento-aplicación de controles.
El MIPG sí es un modelo de microgestión adoptado para el Estado
colombiano que deja ver la intensión de ordenar un esquema operativo
orientado a mejorar la eficacia en el cumplimiento de los fines esenciales
del Estado; pero no se soporta en un marco conceptual universal sino que
trata de integrar un conjunto de normas expedidas en forma dispersa, por
lo que se convierte en una “colcha de retazos” donde hay de todo. Por
ejemplo, integra normas para combatir la corrupción, normas para las TIC,
normas para la innovación, normas para la defensa jurídica del Estado,
racionalización de trámites, gestión documental, rendición de cuentas, etc.
Que antes habían sido expedidas con fines específicos y que ahora se
pretende articular en un solo modelo. Y, como se anotó en páginas
anteriores, la administración pública no se realiza por la convicción sobre
su importancia sino para cumplir normas jurídicas, en forma mecánica se
convierte en el esquema operativo obligatorio y generalizado en la gestión
pública, así no se ajuste a los cánones universales de la gerencia pública.
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