Gestión de Gobierno y la Lucha contra la...

Borrador para comentarios. abril 24, 2000.

Gestión de Gobierno y la Lucha contrala Pobreza

M. Holmes, S. Knack, N. Manning, R. Messick y J. Rinne

Esquema

1. Definiciones

2. Enfoque en los Asuntos Más Esenciales1.1. Empoderamiento de los pobres1.2. Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos1.3. Proporcionar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados1.4. Proporcionar seguridad frente a perturbaciones económicas y frente a la corrupción, el

crimen y la violencia

3. Utilización de Este Capítulo

4. Empoderamiento de los Pobres

5. Aumentar la Capacidad de los Pobres Mejorando los Servicios Básicos

6. Dar Oportunidades Económicas Aumentando el Acceso a los Mercados

7. Proporcionar Seguridad Frente a las Perturbaciones Económicas

8. Proporcionar Seguridad Contra la Corrupción, el Crimen y la Violencia

9. Una Lista de Verificación para la Gestión de Gobierno

Notas Técnicas

Nota Técnica 1: Gestión de Gobierno y Pobreza


1

1. Definiciones

La gestión de gobierno se refiere, en un sentido amplio, a la forma en que las institucioneseconómicas, sociales y políticas de un país ejercen el poder. Esta definición amplia abarcamúltiples cuestiones relacionadas.

Los problemas de la pobreza y la gestión de gobierno están inextricablemente relacionados. Lamala gestión de las instituciones públicas impone costos particulares sobre los pobres. Ladisfunción institucional impide que los gobiernos emprendan acciones que beneficien a lospobres. Por ejemplo, el fracaso de los gobiernos municipales en reconocer y proteger losderechos de propiedad de los pobres de las zonas urbanas perjudica a las comunidades ydebilita las redes familiares.

Recuadro 1: Perspectivas globales sobre la gestión de gobierno:

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)La gestión de gobierno es el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa conmiras a dirigir los asuntos de un país a todos los niveles. Incluye mecanismos, procesos einstituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos de la sociedad articulan susintereses, ejercen sus derechos jurídicos, cumplen con sus obligaciones jurídicas y negociansus diferencias. (http://magnet.undp.org/policy/default.htm)

Organización de Cooperación y Desarrollo EconómicosLa gestión de gobierno significa la utilización de la autoridad política y el ejercicio de medidasde control en una sociedad en relación con la gestión de sus recursos de desarrollo social yeconómico. Esta amplia definición abarca el papel que desempeñan las autoridades públicasen el establecimiento de un entorno en el que funcionan los operadores económicos y en ladeterminación de la distribución de los beneficios, así como la relación entre los gobernantes ylos gobernados. (http://www.oecd.org/dac/)

Comisión sobre el Gobierno MundialLa gestión de gobierno es la suma de todas las maneras en que los individuos y lasinstituciones públicas y privadas dirigen sus asuntos de forma conjunta. Es un proceso continuoque permite acomodar diferencias y conflictos de intereses y adoptar medidas de cooperación.Incluye instrucciones y regímenes formales que tienen el poder de hacer cumplir las leyes, asícomo arreglos informales que las personas e instituciones han acordado o han considerado desu interés. (http://www.cgg.ch/welcome.html)

Banco MundialTal y como se describe en el informe de 1994 Gestión de Gobierno: La Experiencia del BancoMundial, la “gestión de gobierno se caracteriza por una formulación de políticas predecible,abierta y clara (es decir, procesos transparentes); una burocracia impregnada de una éticaprofesional; una rama ejecutiva de gobierno responsable de sus acciones; y una sociedad civilfuerte que participa en los asuntos públicos; y todos actuando de conformidad con la ley.”http://www.worldbank.org/publicsector/overview.htm)


2

Recuadro 2. Perspectivas regionales sobre la gestión de gobierno:

Banco Asiático de DesarrolloLa gestión de gobierno está relacionada con el marco institucional en el que los ciudadanosactúan entre ellos y con los organismos y funcionarios del gobierno. La capacidad de estemarco institucional es importante para el desarrollo porque ayuda a determinar el impactologrado por las políticas económicas adoptadas por el gobierno. Esta capacidad, por lo tanto, yla calidad de gestión de gobierno que refleja, es un asunto de vital importancia para todos losgobiernos. (http://www.adb.org/Work/Policies/governance/gov-policies.pdf)

Banco Europeo de Reconstrucción y FomentoLa gestión de gobierno debería basarse en el apoyo a los mercados y a la empresa privada, envez de darles planes y órdenes. Una solución para explicar las diferentes evaluaciones de lagestión de gobierno en toda la región se basa en la medida en que el estado esta sujeto a ser"captado"—o a un abuso de influencia—por intereses creados.(http://www.ebrd.com/english/PUBLIC/transition/Exesum_281099.html)

Banco Interamericano de DesarrolloEl Banco ha procurado reforzar la conexión entre la buena gestión de gobierno y la estabilidadpolítica, lo cual, por otro lado, depende de las condiciones socioeconómicas internas, de lafirmeza de las instituciones democráticas y del grado de participación de los ciudadanos en elproceso público de adopción de decisiones. La estabilidad también requiere un sistema jurídicoeficaz y fiable, la administración eficaz de los fondos públicos, la responsabilidad del gobierno yla igualdad social. (http://www.iadb.org/exr/IDB/stories/1998/eng/e998l.htm)

Unión EuropeaEn el marco de un entorno político e institucional que respeta los derechos humanos, losprincipios democráticos y el estado de derecho, la buena gestión de gobierno es laadministración transparente y responsable de los recursos humanos, naturales, económicos yfinancieros con miras a un desarrollo equitativo y sostenido. Implica procesos de adopción dedecisiones por parte de las autoridades públicas, instituciones transparentes y responsables, laprimacía de la ley en la gestión y distribución de los recursos, y la capacidad de elaborar eimplementar medidas que tienen por objeto prevenir y combatir la corrupción.(http://www.europa.eu.int/)

Cuando el alcance del poder político legítimo es limitado y la gestión pública tiene unaprotección endémica, toda acción colectiva, del tipo que sea—especialmente aquellas quefavorecen a la población pobre—no es posible. Las recientes publicaciones sobre la pobrezaexponen estas preocupaciones respecto a la gestión de gobierno y cada vez se centran más enidentificar acuerdos institucionales de los que se pueden obtener resultados favorables para lospobres. (Véase el Anexo.)


3

2. Enfoque en los asuntos más esenciales

La gestión de gobierno es un tema amplio y puede razonablemente incluir la consideración deáreas abarcando desde los derechos humanos—a través de la democracia y la participación—al gasto militar. A fin de presentar una relación práctica entre las preocupaciones generalessobre la forma en que las instituciones económicas, sociales y políticas ejercen el poder y lasmedidas que pueden adoptarse para mejorar los arreglos institucionales, este capítulo se basaen los cuatro elementos fundamentales del marco de pobreza definido en la introducción a estedocumento informativo. La principal cuestión en materia de gestión de gobierno es lo quepuede hacerse para reformar las instituciones y lograr mejoras en las siguientes áreas:

• Empoderamiento de los pobres

• Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos

• Proporcionar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados

• Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas y la corrupción, el crimeny la violencia

El Cuadro 1 resume la relación entre los asuntos clave de la gestión de gobierno y estosasuntos en materia de pobreza.


4

Cuadro 1. Asuntos sobre la pobreza y cuestiones sobre la gestión de gobierno

Asuntos sobrela pobreza

Cuestiones sobre la gestión de gobierno

1) Empodera-miento de lospobres

Normas para buscar y ocupar cargos públicos§ Procesos electorales nacionales imparciales y transparentes§ Acuerdos de distribución de poder para asegurar la estabilidad en las

sociedades heterogéneasSupervisión por parte de los representantes políticos§ Supervisión parlamentaria a través de las instituciones supremas de

control§ Un presupuesto que sea una indicación creíble de las intenciones

políticas del gobierno§ Políticas gubernamentales en favor de los pobres§ Instituciones sólidas de representación local

2) Mejorar elalcance, laeficacia y lasostenibilidad delos serviciosbásicos

Recursos adecuados y predecibles para las autoridades locales y porsectores§ Prioridades presupuestarias en favor de los pobres respecto a la

prestación de servicios§ Transferencias interinstitucionales estables con restricciones

presupuestarias rigurosas§ Procesos jerárquicos y transparentes para la elaboración de

presupuestosDemarcación de las responsabilidades para el suministro§ Asignación de responsabilidades de acuerdo con el principio de

subsidiaridadFuncionarios capaces y motivados§ Reclutamiento según los méritos y sueldos competitivos§ Contratación para satisfacer las necesidades reales, según restricciones

presupuestarias rigurosas§ Servicio público que se gana el respetoResponsabilidades en aval§ Publicación de las cuentas de las actividades en el ámbito local§ Difusión de los datos básicos sobre el desempeño§ Mecanismos de retroacción de los clientes, tales como libretas de notas y

otros tipos de encuestas de los clientesDistribución flexible§ Participación de los socios cívicos, privadosDesarrollo de la capacidad local§ Incentivos para transferir personal a las regiones pobres y aisladas§ Autonomía apropiada para la transferencia de personal

3) Mayor accesoa los mercados

Marco jurídico y reglamentario§ Cumplimiento de la legislación contra la discriminación§ Incentivos para ampliar los mercados de crédito y de bienes raícesMétodos para reducir la exclusión§ Cumplimiento de la legislación contra los obstáculos al movimiento§ Divulgación de información sobre los mercados laboral y crediticio


5

4) Proporcionarseguridad

a) frente a lasperturbaciones económicas

Reglas para una gestión económica segura§ Restricciones presupuestarias rigurosas con miras a una disciplina fiscal

total§ Administración eficaz de las rentas públicas y de las aduanas§ Banco central independiente para llevar a cabo la política monetariaProtección frente a la vulnerabilidad económica§ Reconocimiento de los derechos de propiedad sobre los bienes físicos§ Acceso a seguros sociales y otros servicios por medio de acuerdos “de la

A a la Z”b) frente a lacorrupción, elcrimen y laviolencia

Mecanismos de observación y ejecución de las leyes§ Sistema de tribunales independiente y adecuadamente financiado§ Acceso rápido al resarcimiento de daños y los recursos pertinentesTribunales eficaces con personal judicial y jurídico competente§ Otros mecanismos para la solución de disputas

2.1 Empoderamiento de los pobres

La promoción de la participación es un principio de base en la lucha contra la pobreza. Sólo através de la participación en los procesos políticos y administrativos formales podrán los pobresinfluenciar las directrices de política generales, las prioridades presupuestarias y lasespecificaciones en el diseño de programas. Para ser sostenible, la participación debe contarcon estructuras oficiales a nivel nacional y regional y ser respaldada por las mismas.

Dos acuerdos de gestión de gobierno promueven y sostienen los procesos de participación. Elprimer acuerdo incluye las reglas electorales que aseguran la competición normal y justa entrelos candidatos a cargos políticos. El segundo incluye acuerdos sobre la distribución de poderentre las facciones étnicas o regionales—por ejemplo, pactos informales con la elite, elbicameralismo, el federalismo, o incluso la confederación—que aseguran una mayor estabilidadque aquellos según los cuales el vencedor de las elecciones tiene todo el poder. Losmecanismos de supervisión parlamentaria son igualmente importantes–por ejemplo, losinformes periódicos de las instituciones supremas de control—que ayudan a los representantesparlamentarios a garantizar que los administradores públicos cumplen con susresponsabilidades fiduciarias y operacionales.

A menudo, la participación de los pobres está condicionada por su proximidad a lasinstituciones políticas descentralizadas, que también se rigen por normas electoralesapropiadas, y a los organismos de planificación locales que adoptan decisiones respecto a laasignación de fondos y de carácter operativo. Mientras que solos no garantizan elotorgamiento de poder efectivo o de decisión a los pobres, estos acuerdos locales de gestiónde gobierno ofrecen a los pobres la oportunidad de articular y dar a conocer suspreocupaciones más inmediatas.


6

2.2 Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los serviciosbásicos

Uno de los problemas más complejos de la administración pública es mejorar el desempeño—esto es, el acceso, la eficacia según los costos y la calidad—de los servicios sociales, rurales yde infraestructura, en particular en los ámbitos local o municipal en los que los estados muy amenudo no tienen en cuenta a los pobres. En general, la mejora de la prestación de serviciosrequiere que los gobiernos asignen los recursos adecuados a cuestiones que son prioritariaspara los pobres y aseguren el flujo predecible de recursos—por medio de procesospresupuestarios jerárquicos y transparentes—a las autoridades sectoriales y regionales. Lasfunciones se asignan idealmente a diferentes niveles del gobierno y se refuerzan con un marcojurídico de resolución de disputas entre jurisdicciones. Estos acuerdos estructurales deberíanser respaldados por personal capacitado, motivado, reclutado según sus méritos y remuneradocon un salario competitivo. Las normas de servicio civil que establecen estas condiciones deservicio deberían ser controladas por establecimientos sujetos a una restricción presupuestariarigurosa.

La responsabilidad descentralizada en materia de prestación de servicios es necesaria, pero nosuficiente para mejorar el suministro de los servicios. Tanto la sostenibilidad como la eficaciade estos servicios mejoran con la participación activa de los beneficiarios y cuando se alienta aotros prestadores de servicios, por ejemplo, a través de la creación de bancos de crédito yasociaciones de desarrollo comunitario. Los procesos que cuentan con la participación de lospobres hacen que éstos respondan y difundan información sobre la gestión y el rendimiento delos recursos, y refuerzan su responsabilidad.

2.3 Proporcionar oportunidades económicas con un mayor acceso alos mercados

El estado desempeña un papel central en la definición y ejecución de las normas que rigen elacceso a los mercados privados. La exclusión y discriminación social impiden el acceso de lospobres a los mercados laborales, financieros y de bienes raíces, tanto como compradorescomo vendedores. La eliminación de estas barreras requiere unos esfuerzos nacionales ylocales de gran envergadura contra la discriminación, con miras a desarrollar la libertad de losindividuos pobres de participar en las principales instituciones de la sociedad.

El gobierno debería, además, promulgar las reformas jurídicas y reglamentarias necesariaspara la expansión de los mercados y difundir de forma activa la información sobre lasoportunidades de empleo y de posesión de bienes a los pobres.


7

2.4 Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas yla corrupción, el crimen y la violencia

Las perturbaciones microeconómicas, tales como la pérdida de empleo o la violación periódicade los derechos de propiedad, ocurren con frecuencia en las vidas de los pobres. Cuando losderechos de propiedad de los ciudadanos pobres no están protegidos, o incluso no sonreconocidos, la incertidumbre que esto causa desincentiva en gran manera la acumulación debienes. Los acuerdos que proporcionan un seguro social y otros servicios esenciales talescomo la atención de salud primaria o la capacitación vocacional, reducen la vulnerabilidad delos pobres en varios frentes.

El bajo rendimiento macroeconómico afecta a todos los actores económicos, pero esespecialmente costoso para los pobres, como demuestran los impuestos regresivos impuestospor la inflación. La mejor protección contra el bajo rendimiento macroeconómico es la gestiónprudente de la política fiscal y monetaria.

La vulnerabilidad ante el crimen, la violencia y la corrupción es uno de los principalesobstáculos a la participación de los pobres en la sociedad global. Los gobiernos pueden tomarmedidas para controlar estas formas de acción arbitraria con dos acuerdos que ”abren laspuertas” del sistema judicial. Pueden autorizar la creación de otros organismos de resoluciónde litigios –o formalizar las instituciones que actualmente operan de manera informal –que sonmenos costosos y más rápidos que el sistema judicial tradicional. Los gobiernos tambiénpueden introducir métodos por medio de los cuales los pobres pueden informar—anónima opúblicamente—sobre el comportamiento de los funcionarios, tales como al cuerpo policial.

3. Utilización de este capítulo

Este capítulo se ha concebido para ser utilizado durante los procesos de la Estrategia de Luchacontra la Pobreza (ELP) y contribuir de esta manera al diálogo sobre la gestión de gobierno.Tiene por objeto proporcionar directrices basadas en la colaboración, como segunda etapa deun proceso de tres etapas esenciales. El capítulo asume que se ha emprendido un análisisinicial de la pobreza. Está concebido para promover una estrategia operativa posterior para elgobierno y sus socios esenciales sobre la forma en que se puede mejorar la participación delos ciudadanos pobres en la vida social y económica global.

Primera etapa – Desarrollo de conocimientos más detallados sobre la pobreza.

Las etapas iniciales del proceso del DELP conllevarán una labor analítica de las diversasdimensiones de la pobreza. Este analisis de la pobreza—que idealmente incluiría unapresentación general de las preocupaciones sobre la gestion de gobierno— proporcionará unabase fundamental para las consultas del DELP.

Segunda etapa – Definición de una estrategia para lograr una gestión de gobierno favorablepara los pobres


8

El diagnóstico de calidad de los acuerdos de gestión de gobierno es esencial para determinarlas vías de reforma fundamentales necesarias para lograr que la gestión de gobierno favorezcaa los pobres. Este capítulo tiene por objeto precisamente esto, sugiriendo opciones de reformaque son no sólo técnicamente sólidas, sino también legítimas a los ojos de los pobres. Puedenaplicarse unos diagnósticos más detallados cuando el tiempo y los recursos lo permitan.1

Tercera etapa – Vinculación de la estrategia del país con las operaciones de los donantes

A medida que el proceso de participación se reduce paulatinamente, el gobierno deberá hacerfrente al desafío de conseguir el respaldo de donantes y de otros socios para la estrategia delpaís.

Este capítulo tiene por objeto ayudar al gobierno durante la segunda etapa y servir deinstrumento de diagnóstico para un equipo de trabajo integrado por representantes del gobiernoy de la sociedad civil. Proporciona cuatro series de preguntas sobre reformas institucionalesviables que pueden abordarse independientemente y pueden asistir en:

• Empoderamiento de los pobres• Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos• Proporcionar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados• Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas y frente a la corrupción, el

crimen y la violencia.

4. Empoderamiento de los pobres

Tener al gobierno — ejecutivo — por responsable se basa en dos conceptos. Primero, tieneque haber algunos organismos o grupos a los cuales el ejecutivo tiene que responder.Segundo, se le debe exigir al ejecutivo que cambie su curso en ciertas circunstancias. Si lasrespuestas que proporciona no se consideran satisfactorias entonces, en algunas situaciones,se debería insistir en otro comportamiento.

1 Productos del Banco Mundial que pueden servir de ayuda en particular incluyen: conjunto deherramientas que están disponibles en el sitio de la Web de las herramientas para el Análisis yEvaluación Institucional en http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf• Unas encuestas de funcionarios públicos y de hogares que pueden ser organizadas encolaboración con el Instituto del Banco Mundialhttp://www.worldbank.org/wbi/gac/programs.htm• Unos informes más formales que incluyen: Examen de las Instituciones y de la Gestiónde Gobierno


9

Con esas dimensiones en mente, una responsabilidad horizontal concierne las relaciones entreel ejecutivo y los actores con poder más o menos igual, mientras la responsabilidad vertical serefiere a las relaciones donde el poder está en su mayor parte de un solo lado. Ambasrelaciones pueden, por supuesto, encontrarse a lo largo de toda una gama, de acuerdo con lafrecuencia con la cual se ejerza la responsabilidad. El gráfico siguiente enseña las conexionesde esas relaciones.2

Gráfico 1. Tener el Ejecutivo por Responsable

Electorado

verificaciones verticalesComisionesde serviciosAuditoríasuprema

grupos deinteresados yONG

Poder judicial partidosMediador medios de

informaciónLegislatura

ejecutivo

donantes

verif

icac

ione

s ho

rizon

tale

sfo

rmal

es

verif

icac

ione

s ho

rizon

tale

sin

form

ales

grupos deusuarios

verificaciones verticales

gobierno regional

Existe toda la razón para suponer que la arquitectura del estado — incluso las relaciones entreel poder ejecutivo, el poder legislativo y el poder judicial — y los demás acuerdos para latransferencia de poder entre los gobiernos, incluso los acuerdos y leyes electorales, afectan eldesempeño del sector público para responder a la pobreza.

¿Es la oficina del gobierno impugnable en la práctica?

Unas elecciones regulares, libres y justas que resultan en cambios en el gobierno,conjuntamente con la libertad de expresión, de asamblea y de organización, y el derecho depresentarse a las elecciones, son fundamentales para el empoderamiento de los pobres. Lascuestiones primordiales incluyen el hecho de si existe realmente una libertad de expresión y deopinión sin restricción por parte de los medios de información o por la autocensura, y cuálesdificultades se presentan a algunos grupos para obtener unos permisos para manifestar oformar unas asociaciones cívicas. 2 Este plano de las relaciones de responsabilidad merece un reconocimiento a Schedler,Diamond y Plattner (The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies .Editado por Andreas Schedler, Larry Diamond, y Marc Plattner. Boulder: Lynne RiennerPublishers Inc., 1999). Véase el Estudio del Gasto Público para Ghana del Banco Mundial(Reorienting Public Expenditures to Serve the Poor, April 2000) para ver un ejemplo deaplicación de este marco. Véase también las notas PREM del Banco Mundial: Using anOmbudsman to Oversee Public Officials y Fostering Institutions to Contain Corruption,las recientes experiencias del Banco Mundial.


10

Las reglas para buscar y obtener un puesto en la administración pública deberían ser justas ytransparentes, con unos acuerdos de participación en el poder que aseguren la estabilidad enunas sociedades heterogéneas. Las elecciones deberían ser competitivas, y una ley electoraldebería proporcionar el establecimiento de una comisión electoral independiente y la definiciónde los límites electorales por un organismo neutral o representativo. La ley debería tambiénprohibir de manera creíble la compra de votos y al mismo tiempo fomentar el seguimiento delas elecciones por unos grupos independientes de la sociedad civil. Los puntos clave son desaber en cuál grado el gobierno y los candidatos de la oposición tienen un acceso igual a losrecursos del estado durante las campañas políticas, y si el registro de los votantes estáactualizado antes de las elecciones y no es controversial.

Una cuestión clave que se debe examinar es de cuál manera los partidos están estimuladospara funcionar de manera transparente y sin obstáculo indebido. Por ejemplo, ¿están losgobiernos y los partidos de oposición libres para efectuar unas reuniones o manifestacionespúblicas, y está el marco transparente para un apoyo financiero y no financiero del estado y delpúblico a los partidos políticos? ¿Está el partido del gobierno financiado por medio de recursosfuera del presupuesto? ¿Pueden los partidos de oposición obtener abiertamente unos recursosadecuados para participar en la política competitiva? Las contribuciones financieras y nofinancieras deberían ser verificadas regularmente y los resultados deberían ser conocidos delpúblico.

¿Responsabiliza al gobierno la legislatura por sus acciones políticas?

Unas largas demoras para los informes de auditoría a la legislatura son un signo especialmenteclaro que la legislatura no tiene al gobierno por responsable de sus acciones. Las preguntasclave que deben hacerse para asegurarse de que se responsabiliza al gobierno para laejecución y la transparencia del presupuesto incluyen:• ¿Reconcilia y justifica el ejecutivo al parlamento las desviaciones entre los estimados a

plazo y los estimados presupuestarios y entre los estimados presupuestarios y los gastosreales?

• ¿Entregan los ministerios y organismos unos informes anuales al parlamento en loscuales se explica el resultado?

• ¿Se presentan al parlamento los balances financieros verificados de manera oportuna?• ¿Se debaten en el parlamento?• ¿Se percata el ejecutivo de las conclusiones de la auditoría y de cualquier informe del

parlamento que se refiera a ello?• ¿Existen algunos grupos de interesados que analizan el presupuesto, incluso desde la

perspectiva de su enfoque hacia la pobreza?• ¿Cuál porcentaje del presupuesto está reservado, formal e informalmente?• ¿Existen algunos criterios para cuando las reservas son legítimas?3

3 Una guía empírica para estudiar la relación entre el ejecutivo y la legislatura está presentada en

Public Expenditure Institutional Assessment toolkit disponible en el sitio de la Web de lasherramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional del Banco Mundial enhttp://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf.


11

El parlamento debería incluir un comité financiero que esté funcionando y el equivalente de uncomité de cuentas públicas.4 Los comités parlamentarios deberían estar respaldados por unpersonal profesional y unos recursos adecuados. Los parlamentarios individuales deberíantener suficiente personal y recursos financieros para desempeñar sus obligaciones.5

¿Es el presupuesto una señal creíble de las intenciones de la política del gobierno?

Exigir que el gobierno declare claramente cuál es su política y cuáles son sus intenciones parael gasto es una condición preliminar vital para tenerlo responsable. El presupuesto del gobiernocentral es una declaración obvia de las intenciones de la política del gobierno, aunque todas laspolíticas tengan implicaciones presupuestarias. ¿Cuán robustos son los vínculos entre laplanificación, la definición de política y el presupuesto? ¿Están articuladas las prioridades delas políticas y están reflejadas en las asignaciones presupuestarias? ¿Corresponden los gastosreales a las asignaciones?

La volatilidad de la política y su desvío de las asignaciones funcionales de fondos son dosmedidas particularmente útiles.6 La volatilidad de la política pone a prueba la afirmación de quelas variaciones radicales de año en año en el presupuesto indican que no existe un conjuntocoherente de prioridades políticas y que las autoridades encargadas de la ejecución notomarán las declaraciones políticas en serio porque pueden probablemente cambiar.7 El desvíode las asignaciones funcionales pone a prueba la opinión que la legislatura debería tener algobierno responsable de sus acciones políticas.8 Un gran desvío indica una mala calidad deplanificación o de ejecución, y una menor credibilidad en el presupuesto.

Al identificar los problemas institucionales es útil considerar el período de tiempo para elpresupuesto. ¿Es el presupuesto exclusivamente anual? ¿De no serlo una perspectiva amediano plazo significa que cuando se toman las decisiones políticas, se consideran los costose impactos de otros años?

Al identificar las soluciones, la adopción de políticas que sean sostenidas, eficaces yadecuadamente financiadas va al corazón del proceso político:• ¿Ha el gabinete, o su equivalente, articulado claramente las prioridades políticas?• ¿Existen unas estrategias sectoriales para los sectores esenciales?

4 El Instituto del Banco Mundial ofrece programas de capacitación y unos seminarios

(http://www.worldbank.org/wbi/governance/india1_new.htm)5 La Unión Interparlamentaria (IPU) (http://www.ipu.org/) y la Asociación Parlamentaria

Comunitaria (http://www.comparlhq.org.uk/) pueden proporcionar una orientación valiosasobre esos temas. Véase también la lista de los demás sitios parlamentarios mantenidos por laUnión Interparlamentaria (http://www.ipu.org/english/otherweb.htm)

6 Unos datos comparados entre países se puede obtener del Grupo del Sector Público de la redde Lucha contra la Pobreza y de la Gestión Económica del Banco Mundial. (Pronto estarádisponible un vínculo al sitio de la Web con los datos sobre la gestión de gobiernos).

7 La volatilidad de la política se calcula como el punto medio de los cambios de año en año(valores absolutos) en cada clasificación funcional para los cuatro años anteriores, cuando loscambios políticos se definen como la diferencia entre la porción del porcentaje en elpresupuesto desde el año n hasta el año n+1, calculado como una proporción de la cifra delaño n.

8 Se calcula como la suma de todos (valores absolutos de) los desvíos entre los presupuestosaprobados y ejecutados por una clasificación funcional.


12

• ¿Hay documentos públicos?• ¿Se consultan las partes interesadas del país—la sociedad civil, la comunidad

empresarial, los grupos de interés público, los sindicatos, las asociaciones de granjeros yotros grupos interesados—acerca de la política?

• ¿Son las prioridades sectoriales y los objetivos acordados sujetos a un cambio arbitrariopor la dirección del gobierno?

• ¿Son las principales propuestas políticas presentadas al gabinete para su decisión?• ¿Se exige que las propuestas políticas especifiquen los resultados previstos, sus

consecuencias y sus costos a mediano plazo—dentro y fuera del presupuesto?9

5. Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los serviciosbásicos

El conjunto de herramientas del sector ofrece una orientación detallada sobre las alternativaspara mejorar la educación, la salud y otros servicios cruciales para los pobres. Sin embargo,pueden haber unas limitaciones generales para el suministro de servicios que podrían indicarunos problemas transversales de gestión de gobierno y de administración pública.

La identificación de las deficiencias específicas para el suministro de servicios públicos esdifícil, ya que existen pocas normas internacionales con las cuales se puede comparar losniveles de servicio.10 Se pueden utilizar unos métodos de encuestas para usar de referenciapara el acceso y el precio por unidad para diferentes servicios (por ejemplo, las tasas dematriculación y el costo por alumno en la educación) en el punto de suministro apropiado (porejemplo, la escuela o el hospital de distrito). Se puede encontrar más información sobre lasdirectrices pertinentes en el capítulo de Seguimiento y Evaluación de los Resultados.

De manera más general, se puede establecer el punto de referencia del suministro de serviciosexaminando:• El acceso de grupos específicos y de interesados a los servicios

9 Un diagnóstico más detallado está disponible en el “Public Expenditure Institutional Assessmenttoolkit” que se encuentra en el sitio de la Web del Banco Mundial sobre las herramientas parael Análisis y Evaluación Institucional enhttp://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf. Esta evaluación de lasinstituciones presupuestarias incluye modelos para evaluar los acuerdos institucionalesformales del gasto público y para evaluar la capacidad de los acuerdos por el gabinete para laadopción de la política sectorial. Este conjunto de herramientas se ha utilizado en programaspilotos en Tailandia, Indonesia, Uganda, Malawi, Ghana, Australia, Nueva Zelanda, Colombia yBenin. Una información más general sobre los asuntos del gasto público se puede encontrar enhttp://www.worldbank.org/publicsector/pe/index.htm.

10 Para servir de referencia, el tiempo de espera para unas líneas telefónicas (Fuente:International Telecommunication Union, 1998. World Telecommunication Development Report.Ginebra, http://www.itu.int/) puede dar alguna idea de la calidad de los servicios del gobiernoen comparación con otros países. El servicio telefónico está provisto por el gobierno en casitodos los países en desarrollo, y el período de espera para una línea telefónica es un indicadorde la capacidad administrativa y del interés que se proporciona. Ese indicador estánegativamente correlacionado con un índice de meritocracia en la administración pública.Algunos datos están provistos por el Banco Mundial enhttp://www.worldbank.org/data/wdi/pdfs/tab5_10.pdf.


13

• Los índices de utilización de los servicios• Eficacia operacional, incluso el costo por cada producto dado• Puntualidad• Niveles de la corrupción percibida.

El punto clave es que la prestación de servicios es buena o mala en términos relativos. Laidentificación de los distritos que, al suministrar un servicio, funcionan especialmente bien o malen relación con los demás — o en relación con su propio funcionamiento anterior — puedeayudar a recalcar un suministro de servicios deficiente, o una práctica óptima.

Las investigaciones indican que la prestación de servicios eficaz y sostenible depende de tresfundamentos. Las tentativas para extender el alcance de los servicios así como la calidad delos servicios se deberían basar en los flujos de recursos previsibles y adecuados. Segundo, lacredibilidad de la política — el grado hasta el cual las autoridades entienden y están cometidascon las estrategias que se les ha pedido que ejecuten — puede influenciar en gran medida elrendimiento de los servicios. La credibilidad de las directivas de la política de los altos nivelesdel gobierno se mejora cuando las políticas son consistentes y no opuestas por los oficiales dedistritos, y cuando los procesos de planificación son participatorios e inclusivos y que elpersonal no está sujeto a la microgestión o a la interferencia política.

Tercero, la calidad de la administración pública es crucial, y los grados hasta los cuales elreglamento básico de la administración pública asegura la disciplina del personal es un motorclave que impulsa el suministro de servicios. La evaluación de la administración pública exigeque se examine la legislación y la reglamentación formales, y la consideración de cómo esareglamentación está aplicada en la práctica.

El grado y la naturaleza de la autonomía de los organismos es una cuestión importante dediseño. Los organismos de suministro de servicios tienen generalmente restricciones para lasmaneras en las cuales pueden utilizar los recursos — recursos humanos, financieros ytecnológicos — para cumplir con los objetivos políticos. Las restricciones de medios puedenlimitar las oportunidades de corrupción. Sin embargo, esas restricciones pueden impedir alpersonal local utilizar esos recursos de la manera más eficaz para suministrar servicios. Hay unequilibrio que se debe lograr, ya que la experiencia en el mundo entero demuestra que losresponsables de la política tienen menos éxito cuando prescriben los medios a través de loscuales los servicios deberían ser suministrados al nivel local. La flexibilidad en cuanto a losmedios de suministro de servicios, sujeta a unas normas mínimas, es un método preferido paraasegurar un suministro eficaz de servicios.

El nivel de la prestación de servicios también es significativo. La delegación de responsabilidadpara el suministro de servicios hacia los niveles más bajos posibles del gobierno hacomprobado que la prestación de servicios puede mejorar en muchos casos.

¿Son las políticas del gobierno explícitamente a favor de los pobres en su diseño oaplicación?


14

El gasto público para aliviar la pobreza puede ser ampliamente enfocado a través de serviciospúblicos o enfocado más estrechamente hacia ciertos tipos de personas. La concentración delgasto público en los servicios que son relativamente más importantes para los pobres, como losservicios primarios de salud o la educación primaria, es un ejemplo de focalización amplia. Losgobiernos también diseñan unos programas anti-pobreza que tratan de identificar a los pobresy de canalizar los ingresos o los pagos en servicios solamente a ellos. (Véase los capítulossobre la Protección Social y el Gasto Público y la Nota Técnica 2).

¿Se suministran servicios al más bajo nivel posible del gobierno?

Varias formas diferentes de descentralización pueden existir dentro de un país y puedencaracterizar los sectores dentro de un país:

1. La desconcentración, la forma más suave de descentralización ocurre cuando elgobierno central dispersa las responsabilidades para ciertos servicios hacia susoficinas subalternas regionales.

2. La delegación se refiere a una situación en la cual un gobierno central transfierelas responsabilidades para las tomas de decisión y la administración de lasfunciones públicas a los gobiernos locales o a las organizacionessemiautónomas que no son totalmente controladas por el gobierno central peroque deben rendirle cuentas.

3. La devolución es una forma más extensa de descentralización. Aquí, elgobierno central transfiere la autoridad para las tomas de decisión, las finanzasy la gestión a los gobiernos locales que tienen unas jurisdicciones claras ylegalmente reconocidas en las cuales ejercen su autoridad, cumplen funcionespúblicas y deben rendir cuentas a los constituyentes.

En general, la descentralización no es ni buena ni mala. Si está bien diseñada, puede acercarmás la toma de decisión hacia el pueblo y mejorar la gestión del gobierno, incluso la eficaciadel suministro de servicios. Sin embargo, el diseño es complicado, ya que comprende laspolíticas e instituciones políticas, fiscales y administrativas que afectan los resultados demanera tanto individual como interactiva. Si la descentralización no está bien diseñada, puedetener impactos negativos. El principal desafío es de equilibrar las responsabilidades con elrendimiento de cuentas y los recursos.

En la práctica, existe a menudo una gran diferencia entre los acuerdos formales para unadescentralización y lo que esté de verdad ocurriendo en un país. Un elemento esencial de ladescentralización es la necesidad de una división clara de responsabilidades y un sistema clarode rendimiento de cuentas. No hay un conjunto perfecto de acuerdos intergubernamentales quepuedan permanecer intactos indefinidamente — las autoridades centrales y locales debenrendir cuentas a sus constituyentes para asegurar una gestión eficaz de gobierno. Unascuestiones importantes incluyen el hecho de si los gastos y los ingresos son claramenteasignados a diferentes niveles del gobierno. ¿Corresponden los gastos y los ingresos parapermitir el financiamiento de los servicios, y son las transferencias previsibles y transparentes?¿Cada cuánto tiempo se cambia el reglamento para las transferencias?

¿Se tienen por responsables a los gobiernos locales para responder a las preferenciasde los ciudadanos en el suministro de bienes y servicios públicos?


15

Un gobierno regional debería considerarse responsable de los servicios de los cuales está acargo. Esto exige un cometido claro de responsabilidades entre los niveles del gobierno. Unasfirmes restricciones presupuestarias son necesarias, pero insuficientes. Unas eleccionesregionales creíbles, la publicación de todas las cuentas y la participación de los asociadoscívicos y privados para el suministro de servicios refuerzan la responsabilidad para rendircuentas. La utilización activa de incentivos para trasladar funcionarios a zonas remotas ypobres es una buena indicación que el gobierno regional está respondiendo a la presiónejercida para obtener resultados.

Las principales cuestiones en cuanto a las instituciones políticas locales incluyen el hecho de silas elecciones producen restricciones sobre las decisiones fiscales regionales. Los votantestienen que encontrar unos incentivos más significativos para castigar los déficits si el vínculodel beneficio fiscal es fuerte, o en otras palabras, si tiene un bajo nivel de desequilibrio vertical.Los votantes locales tenderían probablemente a tener a sus representantes responsables delas tomas de decisiones locales si las decisiones afectan la asignación de sus propios recursosmás bien que los que son mandados del gobierno central. La presencia de elecciones nosignifica necesariamente una fuerte asignación de responsabilidad.11

¿Pueden las unidades o entidades a cargo de los gastos predecir su financiamientoglobal y su flujo de fondos para los años venideros?

Las disposiciones presupuestarias necesarias deberían estar establecidas para un suministrode servicios eficaz. Todas las unidades en el gobierno a cargo de gastos deberían saber poradelantado lo que será su financiamiento como condición que debe ser cumplida para laeficacia operacional y la responsabilidad de su gestión. Al examinar la desviación promedioproporcional entre las asignaciones presupuestadas para los costos fuera de los del personal,como las operaciones y el mantenimiento, y otros costos fijos y los costos reales bajo esascantidades asignadas para las organizaciones financiadas por el presupuesto, se puedeaprender mucho. La previsibilidad del financiamiento para las organizaciones en los sectoresesenciales de la salud, de la educación, de las carreteras y de la agricultura es particularmenteimportante si los servicios esenciales deben ser suministrados a los pobres.12

¿Es el gobierno un empleador responsable, limitando los costos laborales mientras seasegura que las disposiciones para las remuneraciones no establecen incentivosperversos?

11 Véase Assessing Constraints on Service Delivery toolkit del Banco Mundial en el sitio de la Web

sobre las herramientas para el Análisis y Evaluación Institucional del Banco Mundial en(Ithttp://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf). Esas herramientas están diseñadaspara hacer una evaluación de las limitaciones en el suministro de servicios de línea. Ayudan aencontrar la ubicación de las restricciones — identificando el grado hasta el cual surgen losproblemas dentro de los organismos proveedores de servicios, o de dificultades en otrosniveles nacionales o de las provincias. Diagnostican la naturaleza de las restricciones externaspara el proveedor de servicios, incluso el grado hasta el cual un mal funcionamiento estáarraigado en las disposiciones provinciales y nacionales deficientes para las tomas de decisión,para asegurar los flujos de fondos, y para asegurar un rendimiento de cuentas. Esasherramientas se están utilizando en un programa piloto en Etiopía, en Benin y en Argentina.

12 Véase Public Expenditure Institutional Assessment toolkit disponible en el sitio de la Web delBanco Mundial sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional en(http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf).


16

Los funcionarios públicos deberían ser recompensados de manera apropiada. El número defuncionarios públicos debería estar en línea con la práctica internacional, con el peso fiscal —los costos salariales del sector público como porcentaje del producto nacional bruto (PNB) —no excesivo. Las medidas clave son los costos salariales como porcentaje del PNB y comoporcentaje de los gastos del gobierno, y el costo de los bienes y servicios como una proporcióndel gasto público.

Los niveles salariales deberían ser lo suficientemente competitivos para reclutar, retener ymotivar un personal calificado en todos los niveles, prestando una atención especial alcoeficiente de pago entre la administración pública y el sector privado, el coeficiente del salariomás alto al más bajo dentro de la misma clasificación de empleo en la administración pública--oel coeficiente de compresión vertical--y el coeficiente del salario más alto hasta el más bajodentro de la misma clasificación de un empleo público--o el coeficiente de compresiónhorizontal.13 Es importante comprender la competitividad de los salarios para los puestospúblicos en relación con los equivalentes del sector privado, incluso todas las metas y motivossubyacentes, como la seguridad de mantener un empleo.

¿Son esos procesos para asegurar que todos los niveles de compensación continúanreteniendo y atrayendo las aptitudes requeridas? ¿Cuáles son los coeficientes de movimientode personal? ¿Está la remuneración en los niveles gerenciales apropiada a las aptitudes,como se indica en los coeficientes de compresión? ¿Está el valor de la compensaciónsocavada por el elemento discrecional? ¿Están las escalas salariales clara y consistentementevinculadas a los rangos? ¿En conjunto, es el sistema de compensación sencillo, monetizado,transparente y justo? ¿También, es el sistema de pensiones razonable, eficaz y justo?

¿Es el gobierno incapaz de aplicar unas políticas legítimas por la resistencia de laadministración pública o por su capacidad limitada?

13 Una descompresión que no esté comprendida entre 1:7 y 1:20 puede socavar los incentivos

para los altos funcionarios públicos para que continúen una carrera y que tomen seriamente lasamenazas disciplinarias. Los salarios promedio del gobierno central como una proporción delos salarios promedio en las industrias del sector privado por debajo de 0,5 no tienen unatractivo adecuado para un personal calificado, o si son por encima de 1,5 indican una“captación” de una política salarial por el personal existente. La descompresión horizontal —unas asignaciones discrecionales por encima del salario básico — superior a 1:1,2 puede darunas oportunidades para una discreción gerencial excesiva, facilitando una corrupciónorganizada y una captación de rentas. Véase Civil Service Institutional Assessment toolkit delBanco Mundial en http://www.worldbank.org/publicsector/test/prempak o el sitio de la Websobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional del Banco Mundial enhttp://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf para más información.Esas herramientas evalúan las disposiciones institucionales formales e informales para elempleo en el sector público, incluso el impacto de la política salarial y las relaciones entre losservicios administrativos nacionales y regionales. Examinan la coherencia y el cumplimiento delreglamento formal en relación con la política y la estrategia de la administración pública, lalegislación y el reglamento, la estructura y la gestión de las carreras, los salarios y el empleo, yla gestión del funcionamiento. Ese conjunto de herramientas ha sido usado como programapiloto en una diversidad de países miembros de la Unión Europea, en Bolivia, Indonesia,Jordán, Mozambique, Rumania y Albania. Se le está actualmente preparando para integrarloen un PREMpak, lo que les permite a múltiples usuarios hacer preguntas acerca de lasevaluaciones de los demás, facilitar el diálogo y el consenso entre el personal del Banco, losconsultores y los países de contrapartida.


17

La resistencia para la aplicación de unas políticas gubernamentales esenciales emanando deunos intereses personales dentro de la administración pública es un obstáculo frecuente parasuministrar unos servicios vitales a los pobres. La distribución de datos básicos sobre elrendimiento y los métodos para una retroacción de los clientes, incluso unas boletas de notas yotros tipos de encuestas de clientes, puede ser útil. Es importante que el número de personasnombradas en la administración pública sea limitado. Una guía útil es que en los EstadosUnidos, la proporción de los nominados políticos es alrededor de 1:400; en Suecia, esalrededor de 1:2.000. El porcentaje estimado del personal del sector público financiado por elpresupuesto en los principales ministerios del gobierno central que fueron cambiados en lasdos últimas elecciones puede ser informativo. La frecuencia de las transferencias o detraslados de funcionarios antes del final de un mandato puede ser un síntoma de participaciónpolítica en la administración pública.

Varias preguntas pueden ser útiles para hacer una evaluación de la calidad de laadministración pública. Es importante recordarse que la administración pública misma puedesolamente encontrarse en los ministerios centrales. El acceso a unos puestos de laadministración pública y las responsabilidades de los funcionarios públicos deberían definirselegalmente. Los puntos clave incluyen la calidad de la legislación que define la envergadura dela administración, y los reglamentos afines que describen los procedimientos. Lascaracterísticas del código de conducta o el marco equivalente que gobierna el comportamientode los funcionarios también tienen importancia. ¿En conjunto, es la administración públicapolíticamente neutral, con un reglamento para los funcionarios públicos sobre la actividadpolítica que haya sido definido por la legislación de la administración pública y está la actividadpolítica prohibida por la ley?

Otros asuntos conciernen el reclutamiento basado en el mérito. ¿Existe una declaracióngeneral sobre la administración que mencione que su funcionamiento está basado en elmérito? ¿Se han preparado las descripciones de los puestos y se están usando? ¿Requiere lalegislación de la administración pública que las nominaciones y las promociones a unospuestos de carrera deben hacerse por medio de una competencia basada en el mérito? ¿Aúnsi la política de reclutamiento está descentralizada, gobierna el principio de los méritos lasprácticas en toda la administración? ¿Está definido un proceso para los nombramientos a losmás altos niveles que aseguren la consideración de los candidatos por lo menos a todo loancho de la administración pública, sin excluir una entrada lateral por personas ajenas a ella?¿Prohibe la legislación de la administración pública el patrocinio y el nepotismo en losnombramientos y las promociones para los funcionarios de carrera?


18

También, las responsabilidades de los miembros del personal, los prospectos de promocionesy las trayectorias y desarrollos de las carreras deberían ser definidos de manera creíble.Debería haber una estructura orgánica y un sistema de clasificación para las carrerasadministrativas claramente definidos. La estructura de la administración pública, incluso losniveles, las unidades y las relaciones informativas, deberían también ser bien definidos yconsistentemente aplicados a lo largo de las unidades de la administración. Los sistemas declasificación de rangos y de puestos deberían combinarse eficazmente para producir unosincentivos claros y adecuados para el ascenso y al mismo tiempo evitar una complejidadindebida. Las preguntas esenciales incluyen el hecho de si el sistema de clasificación es eficazpara identificar los grupos de empleos con calificaciones específicas que necesiten la gestiónde una carrera especial. ¿Existen unas políticas y prácticas satisfactorias para la igualdad deempleo que mitiguen los prejuicios discriminatorios por razones de género, de región o porotros motivos de discriminación? 14

¿Ganan los empleados del gobierno el respeto de las firmas y del gran público?

Los funcionarios públicos deberían ganar el respeto del público y de las empresas. Sinembargo, las encuestas sistemáticamente muestran la frustración del público con elfuncionamiento de la administración pública, y la carga pesada que la corrupción pone encimade los pobres. ¿Han habido encuestas de las percepciones del público sobre la calidad de losservicios en este país? ¿Si así es, cuáles han sido los resultados? ¿Cuáles son laspercepciones del público en cuanto a la corrupción en la administración pública?15

6. Dar oportunidades económicas aumentando el acceso a losmercados

¿Está el gobierno estructurado de manera a proporcionar el acceso de los pobres a losmercados? Los problemas del acceso restringido toman muchas formas. La corrupción y lastrabas administrativas pueden hacer que la apertura de una pequeña empresa se vuelvainnecesariamente costosa, y que se reduzca la proporción de empresas funcionando en elsector formal. Los “pagos extraoficiales” tienen probablemente el efecto de disuasión máspoderoso entre los empresarios potenciales, los pobres y los demás que tratan de estableceruna pequeña empresa.

14 Véase Civil Service Institutional Assessment toolkit del Banco Mundial en el sitio de la Web

sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional del Banco Mundial enhttp://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf. para ver un método másdetallado para evaluar la calidad de las disposiciones de la administración pública.15 El Instituto del Banco Mundial puede ayudar en esas encuestas. Véasehttp://www.worldbank.org/wbi/gac/programs.htm. Las Notas PREM sobre las experienciasrecientes del Banco Mundial están disponibles en relación con Corruption and Development,New Frontiers in Diagnosing and Combating Corruption, y Using Surveys for Public-Sector reform. La Encuesta del Ambiente Empresarial Mundial 1997 da unas referencias útilespara las percepciones de las empresas de las autoridades públicas(http://www.worldbank.org/html/prdmg/grthweb/wdr97.htm)


19

Los créditos pueden ser inaccesibles a los pobres a causa de la observación inadecuada de loscontratos. Un sistema legislativo que haga respetar los contratos entre los bancos y losdepositantes, y entre los bancos y los prestatarios, es necesario para tener un sistemafinanciero bien organizado. Los pobres y las pequeñas empresas pueden ser especialmentedependientes de créditos, si las empresas más importantes son más a menudo capaces definanciar una inversión con la retención de sus ingresos. Los créditos pueden estar fuera delalcance de los pobres a causa de unos derechos sin garantía para tierras y otras propiedades.La falta de derechos claros sobre las tierras y otras propiedades restringen las garantías de lascuales disponen los pobres.

Un reglamento comercial imprevisible puede frenar las inversiones en las pequeñas empresas.Las políticas imprevisibles pueden tener unos impactos especialmente adversos sobre lospobres y las pequeñas empresas. Los inversionistas más pudientes y las empresas másimportantes pueden tener más influencia sobre la adopción de políticas y pueden diversificarsus ingresos y bienes más fácilmente en diferentes campos de la actividad económica, de talmanera que los cambios súbitos de política afectando una ocupación o industria tendría menosinfluencia en su bienestar.

Un reglamento antimonopolio deficiente y su aplicación puede dañar a las pequeñas empresas,y a consecuencia de ello, afectar a los trabajadores pobres y a los consumidores. Laspequeñas empresas pueden ser perjudicadas por el poder monopolístico de las firmas con lascuales compiten, a quienes venden, o de las cuales compran. Los consumidores pobres paganprecios más altos a firmas que tienen poder en el mercado. Aunque algún monopolio creadopor el gobierno puede ser justificado —principalmente como una protección temporaria obvia—la mayoría del poder en el mercado en los países en desarrollo se otorga por razones políticaso es el producto de un reglamento deficiente y de una poca capacidad para aplicarlo.

Las leyes laborales limitan indebidamente las oportunidades de empleo para los pobres alaumentar los costos laborales a los productores, llevándolos a sustituirlos en capital. Losempleadores potenciales de los pobres a veces confrontan unos serios obstáculos del sectorpúblico para extender el empleo, como un comportamiento monopolístico por las empresasexistentes protegidas por el gobierno, unas actividades arbitrarias y caprichosas reguladoras oimpuestos confiscatorios o corrupción. Los pobres pueden confrontar unas restricciones demovilidad, como la incapacidad de vender bienes para financiar un traslado a zonas donde losempleos son más abundantes.

¿Se respetan los derechos de propiedad y los contratos?


20

Las instituciones estatales deberían facilitar los intercambios voluntarios. La proporción de lasreservas monetarias que no está en efectivo es una medida para saber cuando el gobiernorespeta eficazmente los contratos, y si se puede tener confianza en que no vaya a expropiarunos bienes financieros, las firmas y las personas encontrarán que es más ventajoso depositarunos bienes financieros en bancos en vez de mantenerlos en efectivo. Por lo tanto, una buenagestión del gobierno se asocia en general con unos coeficientes más altos de dinero paranumerosos contratos. También es importante el porcentaje de tierras privadas que sonformalmente registradas.16

¿Son los grupos vulnerables particularmente excluidos?

La exclusión social y la discriminación mantienen a los pobres fuera de los mercados paratierras, trabajo y crédito, como compradores o como vendedores. Los pobres se encuentran ensituaciones especialmente malas cuando no hay crédito disponible. En algunos casos, lasobligaciones acostumbradas pueden también limitar las actividades que los pobres puedanemprender. La remoción de esos obstáculos requiere unos enormes esfuerzosantidiscriminatorios nacionales y locales para extender la libertad de las personas pobres paraque participen en las principales instituciones. El gobierno también debería adoptar unasreformas legislativas y reguladoras que se necesitan para ampliar los mercados e informaractivamente a los pobres de las oportunidades de empleo y de bienes propios.

¿Impiden las trabas administrativas y la corrupción que los pobres tengan una empresa?

La corrupción y las trabas administrativas pueden hacer que sea innecesariamente costosoestablecer una pequeña empresa, y puede reducir el número de empresas operando en elsector formal. Los pagos extraoficiales tienen probablemente el efecto de disuasión máspoderoso entre los potenciales empresarios, los pobres y los demás que tratan de establecerpequeñas empresas. La corrupción y la reglamentación excesiva son las dos caras de la mismamoneda. Es importante considerar los costos en tiempo y en dinero que se necesitan paraobtener los permisos requeridos para habilitar a una empresa.

Una reglamentación empresarial imprevisible puede también frenar la inversión y puede tenerimpactos especialmente en los pobres y en las pequeñas empresas. Los inversionistas máspudientes y las empresas más grandes pueden tener una mayor influencia para la adopción depolíticas y pueden diversificar más fácilmente sus ingresos y bienes en diferentes campos de laactividad económica, de manera que los cambios súbitos de reglamentación afectando a unaocupación o industria tenga menos influencia en su bienestar.

16 Unos datos comparativos entre países se puede obtener de PRMPS, Banco Mundial.(Un enlace para los datos sobre la gestión de gobierno estará pronto disponible en el sitio de laWeb). Véase las herramientas del Legal and Judicial Institutional Review del Banco Mundialpara una evaluación más detallada del funcionamiento del sistema para frenar una malaconducta, facilitar unas transacciones voluntarias, resolver unos litigios privados, y remediar losabusos de poder de los gobiernos. También sirven para hacer una evaluación de la calidad deltrabajo del sistema judicial —las cortes, los abogados privados y los fiscales. Ese conjunto deherramientas está disponible en el sitio de la Web de las herramientas para el Análisis y laEvaluación Institucionales del Banco Mundial(http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf).


21

7. Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas

Las deficiencias en la disciplina fiscal global pueden afectar negativamente a los pobres de dosmaneras: por la inflación y por un financiamiento inestable de los programas y serviciosrelacionados con la pobreza. (Véase también los capítulos sobre el Marco Macroeconómico yel Gasto Público para tener mayor orientación en esa materia.)

Los gastos inestables pueden ser atribuidos a perturbaciones externas—es decir, factores“fuera de nuestro control”—o pueden ser autoproducidos, reflejando los incentivos de losdirigentes. Unos estimados de ingresos demasiado optimistas, por ejemplo, son probablementeel resultado más bien de unos esfuerzos para escapar la necesidad de hacer unas concesionesdifíciles en los gastos—o de cumplir con los objetivos deficitarios—que de unos problemastécnicos o políticos.

Los problemas continuos en cualquiera de esos asuntos indican unas dificultadesinstitucionales. Por ejemplo, mientras más extensa la cantidad de actividades fiscalesrealizadas fuera del presupuesto, más probable sería que la debilidad institucional es unamayor razón para preocuparse.

¿Se ha deteriorado un grupo considerable de los coeficientes de resultados fiscalesdurante los cinco años pasados—particularmente, Gastos/Producto Nacional Bruto(PNB); Ingresos/PNB; Déficit Presupuestario/PNB; Requisito de Préstamos del SectorPúblico/PNB; Deuda Pública/PNB; Garantías/PNB; Inflación; y Crecimiento?

Una porción creciente del déficit presupuestario financiada por instituciones financierasinternacionales, o un aumento importante en los coeficientes de gastos obligatorios yreservados para los gastos discrecionales, es una señal de advertencia que la política fiscalpodría presentar riesgos para los pobres.

¿Es eficaz la política fiscal? ¿Cuál es la divergencia entre los ingresos potenciales comoestá prescrito por la legislación fiscal y los ingresos reales?


22

La habilidad de pronosticar los ingresos es crucial para impedir las futuras perturbacioneseconómicas, y la insuficiencia imprevista de ingresos refleja una baja capacidad administrativao unas estimaciones deliberadamente elevadas para evitar unas difíciles reducciones engastos. La habilidad de predecir los ingresos es la diferencia entre los ingresos reales delgobierno central y los que se han proyectado en el presupuesto adoptado por el parlamento alprincipio del año fiscal. Unas leyes fiscales fáciles de administrar, con un número relativamentepequeño de fuentes de ingresos para el gobierno provenientes de impuestos y no de deudas, ycategorías especiales de contribuyentes y de excepciones fiscales, son importantes paraimpedir una receta fiscal desalentadora. Cualquier signo que indique que los ingresos varíandramáticamente de un año al otro, el gobierno siendo incapaz de predecir la receta fiscal actualpor adelantado, es una advertencia de posibles perturbaciones económicas para los pobres enel futuro. 17

¿Es la política fiscal eficaz en la práctica—con un bajo costo total de recaudación para lasociedad en comparación con los ingresos percibidos?

El costo social para la recaudación incluye unos gastos administrativos directos, unos costospara los trámites de los contribuyentes, y unos costos de eficacia económica y de capitaldebidos a la administración fiscal. Un sistema fiscal ineficaz es improductivo—llevando a undéficit de ingresos y a unas perturbaciones económicas para los pobres. La eficacia de loscostos de la administración de ingresos, incluso la asignación general de recursos y suexplotación de las economías de escala y los costos de los trámites para los contribuyentes, sedetermina por 1) la neutralidad del sistema fiscal, 2) cualquier obstáculo que coloca en elcamino del funcionamiento eficaz de los mercados, y 3) la medida en la cual discrimina encontra de los flujos de inversión extranjera directa. La equidad del sistema fiscal—asegurandoque la carga de ingresos, excluyendo los recargos y derechos, caiga por igual en losciudadanos en la misma situación con una mínima discriminación entre los diferentes grupos decontribuyentes—es fundamental para minimizar la resistencia de los contribuyentes.

17 Véase Diagnostic Framework for Revenue Administration del Banco Mundial en el sitio dela Web de las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucionales del Banco Mundialen (http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf). para obtener más detalles.Ese conjunto de herramientas ofrece un marco diagnóstico detallado para la administración deingresos, incluso una diversidad de factores ambientales que afectan la Administración deIngresos; el efecto de la historia de la Administración de Ingresos sobre su funcionamientopresente y futuro; la estrategia estructural; las funciones estructurales y gerenciales; y la culturainformal. Ese conjunto de herramientas combina un examen preliminar de los síntomas de lasdeficiencias de la Administración de Ingresos con un diagnóstico detallado basado en el modelode congruencia. Se ha utilizado en un programa piloto en Colombia.


23

¿Existe una fuerte limitación presupuestaria entre los diferentes niveles del gobiernoque se mantiene en todo el sistema intergubernamental y el sistema financiero?

Todos los niveles del gobierno deberían ser disciplinados de manera a ofrecer los servicios delmejor valor a los pobres. Los gastos y los ingresos deberían ser claramente asignados adiferentes niveles del gobierno—y correspondiendo al financiamiento de los servicios. Lastransferencias son a menudo imprevisibles y sin transparencia, y el reglamento para lastransferencias es cambiado con frecuencia. Si la voz local debe ser un medio eficaz para tenera los dirigentes locales responsables del cumplimiento de las necesidades y preferenciaslocales, entonces el gobierno local debe estar seguro de su financiamiento y de susresponsabilidades. Una fuerte limitación presupuestaria para el gobierno regional es un signoclaro que debe tenerse por responsable de la calidad del servicio. Unas limitacionespresupuestarias livianas pueden llevar a un ciclo de peligro moral y a una esperanza por partede los gobiernos regionales que el gobierno nacional los “sacará de apuros” cuando surja unadificultad financiera. Esto puede producir una irresponsabilidad fiscal por parte de los gobiernosregionales—gastos excesivos, impuestos bajos o préstamos excesivos—un rescate nacional yuna carga central financiada con la creación de dinero o con unos préstamos excesivos.

¿Tiene el gobierno central la autoridad para controlar los préstamos de los gobiernosregionales? ¿Se está aplicando esta limitación? ¿Tienen los gobiernos regionales acceso alos mercados de capital? ¿Cuando lo tienen, existe una garantía del gobierno central implícitoo explícito? El asunto del pedido de préstamos por los gobiernos regionales es controversial.Por un lado, las inversiones locales indivisibles son financiadas más eficaz y equitativamentepor medio de préstamos. Por otro lado, si una fuerte limitación de presupuesto no existe entrelos diferentes niveles, los gobiernos podrían obtener crédito por encima de su capacidad dereembolso y contar con el rescate del gobierno central—por medio del sistema bancario, lo quelleva a la inflación, o por los sistemas fiscales, lo que lleva a unos déficits fiscales más graves.El caso más notable de una situación como ésta es el caso del banco central de Brasil. Harefinanciado continuamente la deuda de los bancos regionales cuando eran incapaces depagarla. Esto llevó a un problema de peligro moral, porque los estados esperaban unosrescates del gobierno central y continuaban a pedir prestado por encima de su capacidad parareembolsar su deuda. El resultado final fue una enorme carga fiscal para el gobierno central.


24

De manera ideal, los gobiernos locales piden prestado en mercados competitivos y sondisciplinados por la competencia por el capital. No obtienen crédito del gobierno central o deempresas del sector público o de bancos locales. En la práctica, los acuerdos varían muchoentre países. Si los gobiernos locales tienen alguna razón para sospechar que unas decisionesfiscales oportunistas podrían ser otorgadas en el futuro, sin embargo, el gobierno central podríatener que mitigar este problema de peligro moral al regular los préstamos regionales. Haymuchas maneras que el gobierno puede utilizar para lograrlo. La manera más directa es desimplemente prohibir todos los préstamos autónomos regionales y asignar todo el crédito porun proceso centralizado. De manera más sutil, podría limitar solamente ciertas clases depréstamos, imponer restricciones numéricas para los préstamos, o especificar que lospréstamos deben utilizarse solamente para inversiones.18

¿Está corrupta la administración fiscal?

Las administraciones fiscales y aduaneras figuran a menudo entre los organismos máscorruptos de los gobiernos en países en desarrollo. Una autonomía institucional suficiente de laadministración fiscal combinada con unos presupuestos vinculados a su desempeño seaconseja a menudo como una manera de obtener un rendimiento eficaz. Unos salarios básicoscompetitivos y unos procedimientos de recompensas transparentes y no arbitrarias también serecomiendan ampliamente. Las cuestiones clave son de saber si los costos salariales ofrecenunos incentivos realistas para las autoridades sin imponer una carga excesiva en elpresupuesto, y si los incentivos positivos conducen a acosar a los contribuyentes condemasiado entusiasmo.

La simplificación tributaria es tal vez el método más importante para limitar las oportunidadesde corrupción. Haciendo que las obligaciones tributarias sean transparentes y que se reduzcanlos costos de tramitación de los contribuyentes honestos puede ayudar a reducir la corrupciónde las autoridades fiscales. ¿Existe un sistema impositivo alzado para las pequeñas empresasque podrían no tener unos libros y registros detallados para reducir el poder discrecional de losinspectores del fisco y hacer los cálculos más sencillos y claros? ¿Están las responsabilidadesclaramente divididas según las funciones, y son los procedimientos transparentes y por escrito?¿Están establecidos los resguardos institucionales fuera de la administración fiscal, incluso unsistema judicial independiente y eficaz, unas auditorías externas independientes, y unasasociaciones de contribuyentes que fortalezcan la voz de los ciudadanos? ¿Se está evitando elcontacto entre los contribuyentes y las autoridades fiscales?19

18 Véase Inter-governmental Relations Institutional Review disponible enhttp://www.worldbank.org/publicsector/pe/index.htm. Este conjunto de herramientas, endesarrollo con una amplia prueba prevista por el Banco, evalúa las disposiciones para ladescentralización fiscal, incluso los gastos y las asignaciones por función y nivel de gobierno,las transferencias intergubernamentales y los préstamos regionales. También evalúa lasdisposiciones institucionales para la descentralización administrativa y las dimensionesesenciales de la descentralización política. Más información sobre la descentralización puedeencontrarse en http://www.worldbank.org/publicsector/decentralization/index.htm. Véasetambién Decentralizing Borrowing Powers sobre las experiencias más recientes del BancoMundial.19 Hay más información en la nota PREM del Banco mundial, Una Estrategia Anticorrupciónpara la Administración Fiscal.


25

8. Proporcionar seguridad contra la corrupción, el crimen y laviolencia

La calidad de un sistema jurídico depende de la medida en la cual realiza cuatro funcionesesenciales: la disuasión de una mala conducta, la facilitación de transacciones voluntarias, laresolución de litigios privados y la reparación de abusos de poder por parte del gobierno.

Para evaluar esas dimensiones, es importante abrir un diálogo con unas organizaciones nogubernamentales (ONG) y otros grupos representativos de la sociedad civil, y con unos gruposprofesionales seleccionados, incluso funcionarios del gobierno, abogados y jueces. Laevaluación de los puntos fuertes y débiles de las principales instituciones del sistema jurídico—los tribunales, los abogados privados y los fiscales—necesita unas opiniones matizadas de losobservadores informados. La medida en la cual la información sobre las leyes estárazonablemente disponible para todos los ciudadanos puede ser mejor evaluada por unpequeño grupo de funcionarios y de ONG. Sin embargo, para obtener una lista detallada de lacantidad de casos de las cortes de primera instancia de la jurisdicción general, por ejemplo,podría ser necesario efectuar un estudio con los administradores, los jueces y los abogados. 20

Una población que le tiene temor al crimen y que tiene poca confianza en la habilidad delestado para proteger a los ciudadanos de crímenes, y que informa que los crímenes y los robosson unos obstáculos graves para el funcionamiento de los negocios, sugiere una mala gestióndel gobierno. Los indicadores más esenciales incluyen la proporción de la población que estádispuesta a reportar los crímenes a las autoridades, y el número de homicidios por 100.000habitantes por año.21

¿Son las cortes independientes y consideradas como responsables por la calidad de susfallos?

20 Véase Legal and Judicial Institutional Review del Banco Mundial sobre las herramientaspara el Análisis y la Evaluación Institucionales del Banco Mundial en el sitio de la Web en(http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf) para obtener mayores detalles.Este conjunto de herramientas está en curso de desarrollo y servirá para evaluar elfuncionamiento del sistema para impedir una mala conducta, facilitar unas transaccionesvoluntarias, resolver litigios privados, y reparar los abusos de poder del gobierno. Tambiénpodrá evaluar la calidad del funcionamiento de las esenciales instituciones del sistemajurídico—los tribunales, los abogados privados y los fiscales. Véase también las notas PREMdel Banco Mundial sobre The Law and Economics of Judicial Systems and ReducingCourt Delays: Five Lessons From the United States con las experiencias recientes delBanco Mundial.21 El Instituto del Banco Mundial puede ayudar con esos estudios. Véase(http://www.worldbank.org/html/prdmg/grthweb/wdr97.htm) las Notas PREM del BancoMundial sobre unas experiencias recientes del Banco Mundial que están disponibles, enrelación con la Corruption and Development, New Frontiers in Diagnosing and CombatingCorruption, y Using Surveys for Public Sector Reform. El Estudio del Ambiente de lasEmpresas Mundiales de 1997 dan unas referencias útiles para las percepciones de las firmasde los funcionarios públicos. (http://www.worldbank.org/html/prdmg/grthweb/wdr97.htm)


26

¿Es el poder judicial independiente de las otras ramas del gobierno? Es instructivo considerarsi ha habido cualquier historia publicada u otro informe creíble en los últimos cinco añosindicando que esa independencia, de hecho, no ha sido respetada. ¿Existen unas cortesespeciales que se dediquen a tratar los casos implicando la policía, los militares u otroscuerpos de seguridad que no formen parte de la rama judicial?

Al considerar si los jueces son capaces de tomar decisiones sobre unos casos estando libresde presiones externas, es importante considerar si tienen un mandato, y por cuánto tiempo. Siuna gran proporción de jueces ocupa un puesto gracias a una excepción hecha al reglamentosobre los mandatos, o si muchos de ellos pueden ser transferidos sin su consentimiento, laindependencia puede ser debilitada.

¿Cuáles son los mecanismos por los cuales el sistema judicial se tiene por responsable, y aquién sus miembros deben rendir cuentas? ¿Son los jueces inmunes del derecho civil o delderecho penal?

¿Es la competencia del poder judicial y del personal jurídico razonable?

La paga es un motivador importante para la calidad, aunque ciertamente no es suficiente.¿Cómo la remuneración de los jueces y del personal tribunalicio se puede comparar con la deotras personas de puestos similares en el sector privado?

¿Cómo se selecciona, se promueve y se disciplina a los jueces?

¿Es competitivo el mercado para servicios jurídicos, incluso para los abogados privados y losnotarios? Es importante que se insista en esos puntos, en la manera en la cual los abogados ylos notarios son sujetos a ser responsables de sus acciones, e incluso en las reglas de éticaque dicta la práctica del derecho.

¿Cuáles verificaciones existen para las decisiones tomadas por los fiscales? ¿Es discrecionalla decisión de poner en acusación? ¿En la situación actual, existen unas normas que indiquencómo esa discreción debe ser ejercida? ¿Son esas normas públicas? ¿Piensan los abogados,jueces y personal jurídico que la decisión de poner en acusación o de enjuiciar es más o menosinfluenciada por política que hace cinco años?

¿Son eficaces los tribunales?

¿Son capaces los tribunales de hacer cumplir los contratos de deudas a un costo razonable?

¿Pueden los tribunales complementar el trabajo de la policía y del ministerio público?

¿Está dispuesta la población en recurrir a los tribunales para resolver los litigiosprivados?

Las instituciones estatales deberían ayudar a resolver los litigios privados. La disposición de lapoblación para presentar sus litigios privados al sistema jurídico y el porcentaje que expresa susatisfacción con la manera en la cual se han tratado sus casos, incluso la puntualidad y el costode la resolución, son unas consideraciones importantes.


27

¿La proporción de la población que ha presentado su litigio a algún otro método de resoluciónde litigio en los últimos cinco años y que ha manifestado su satisfacción con ese método estambién importante?

La proporción de la población que ha entablado unos litigios en contra de entidadesgubernamentales, incluso la policía, en los últimos cinco años, puede ser un indicador útil de laconfianza que tienen los ciudadanos en que pueden eficazmente remediar los abusos depoder. Otras medidas clave incluyen el número de personas que indican su satisfacción por lamanera en la cual se han tratado sus casos, y que los casos se hayan resuelto en un tiempooportuno y a un costo razonable. Las percepciones de los parlamentarios sobre la eficacia delos tribunales para remediar los abusos de poder por los ejecutivos—buscando las opiniones demiembros de partidos del gobierno y fuera del gobierno—pueden proporcionar unos puntos devista útiles.

9. Lista de verificación para una buena gestión de gobierno

Este capítulo ha presentado unas amplias preguntas sobre las disposiciones de una buenagestión de gobierno y su impacto sobre los pobres. El Cuadro 1 las resume, comparándolascon los problemas de la pobreza expuestos en la introducción.

Una cosa es identificar las reformas a la gestión de un gobierno que podrían ayudar a lospobres, y otra es asegurarse de su aplicación. Hay tres condiciones preliminares para unareforma institucional y política: el compromiso político, la factibilidad política y la sostenibilidad.Los beneficios de una reforma deben superar los costos. El cumplimiento de las trescondiciones no garantiza que una reforma pueda ser exitosa, pero sí indica una mayorprobabilidad de éxito. Los puntos siguientes son presentados como una guía para los equiposque desean revisar su agenda de una propuesta de reforma de gestión de gobierno ycompararla con las pruebas de practicabilidad y de sostenibilidad. 22

¿Quién gana y quién pierde a raíz de los cambios propuestos para la gestión degobierno?

22 Véase Commitment to Reform Diagnostic en el sitio de la Web del Banco Mundial sobrelas herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucionales enhttp://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf para obtener más detalles. Esteconjunto de herramientas evalúa la conveniencia de las reformas propuestas, la factibilidadpolítica—incluso la oposición a ese proyecto o a unas reformas más amplias dentro y fuera delgobierno—y la sostenibilidad de la reforma, incluso los cambios potenciales en los interesadosclave.

También véase la nota PREM del Banco Mundial Assessing Political Commitment toFighting Corruption para consultar un estudio sobre unas experiencias específicas de lareforma institucional. El Centro Anticorrupción del Banco Mundial ofrece un examen más amplioy otros ejemplos (http://www.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/index.htm)


28

En la medida en que unos elementos importantes de la base de apoyo del gobierno sonnegativamente afectados, el cometido de los líderes políticos hacia la reforma se encuentrareducido. Sin embargo, en la medida en la cual se espera que los grupos clave que apoyan algobierno beneficien de la reforma propuesta, el cometido del gobierno se puede encontrarfortalecido. ¿Cuáles pueden ganar, y cuáles pueden probablemente perder a consecuencia delas reformas propuestas? ¿Se encuentran algunos de esos grupos en la base de apoyo actualdel gobierno? ¿Son algunos de esos grupos que podrían ganar o perder unos gruposdeterminantes--grupos que son críticos para la habilidad del gobierno en permanecer en elpoder y que pueden creíblemente amenazar de cambiar su apoyo a la oposición? ¿Durante losúltimos 30 años, ha habido algún intento para efectuar unas reformas en este sector por estegobierno o por un gobierno con una base de apoyo prácticamente igual?

¿Son esos cambios políticamente realizables?

Aún si las reformas en la gestión del gobierno son políticamente deseables, no son tal vezrealizables. A fin de efectuar un cambio institucional, los dirigentes del gobierno deben sercapaces de asegurar el apoyo y la cooperación de otras partes del gobierno, que son críticaspara aprobar y ejecutar el proyecto de reforma--por ejemplo, la legislatura, la burocracia y elpoder judicial, etc… Es importante evaluar la fuerza de la oposición a la reforma. Implica laidentificación de los “portales del veto”, que son críticos, o las coyunturas institucionales en lascuales unos actores específicos puedan bloquear la iniciativa de reforma del gobierno. ¿Quién,dentro del gobierno, necesita aprobar la reforma propuesta para su habilitación? ¿Quién podríaoponerse al proyecto de reforma, y porqué? ¿Cuál cambio en el diseño de la reforma podríaganar su apoyo? ¿Cuáles grupos fuera del gobierno son conocidos por estar opuestos a lareforma?

¿En particular, cuáles organizaciones o grupos—por ejemplo, directores de la división deimpuestos, agentes del orden público, reguladores del gobierno y oficinistas—deberán trabajarpara poner en práctica la reforma?

¿Son sostenibles esos cambios?

La cuestión de sostenibilidad es particularmente importante para las reformas institucionales.Tienen unos períodos de gestación más largos que los cambios en las políticas, las cualespueden efectuarse con una simple firma. La sostenibilidad de la reforma de la gestión delgobierno depende de si el gobierno actual puede tener la esperanza de estar en el poder, conuna base de apoyo favorable a la reforma, durante un tiempo bastante largo para asegurar suejecución. Si un gobierno que se opone a las reformas sube al poder, lo principal es saber si elnuevo gobierno estaría dispuesto a aplicar la reforma. Si la reforma puede producir unosgrupos de beneficiarios, esos grupos podrían ser capaces de presionar al gobierno paraimpedir que las reformas no se efectúen o que falle su puesta en práctica. ¿Cuáles actoresdentro del país se espera que supervisen el proyecto de reforma y le pidan cuentas al gobiernopor sus resultados?


29

Cuadro 2. Lista de verificación de los puntos clave para la gestión del Gobierno

Inquietudespara la pobreza

Puntos para lagestión delgobierno

Preguntas clave

1) Empodera-miento de lospobres

− Reglamentopara buscar ytener un puestopúblico

− Supervisiónpor dirigentespolíticos

• ¿Es un puesto en el gobierno disputable en lapráctica?

• ¿Responsabiliza la legislatura al gobierno por susactos políticos?

• ¿Es el presupuesto una señal creíble de lasintenciones políticas del gobierno?

2) Mejora de lacapacidad almejorar elalcance, laeficacia y lasostenibilidad delos serviciosbásicos

− Recursosadecuados yprevisibles paralos sectores ylas autoridadeslocales

− Demarcación deresponsabilidades para elsuministro

− Personalcapaz ymotivado

− Responsabilidaddescendente

− Suministroflexible

− Desarrollode la capacidadlocal

• ¿Están las políticas del gobierno explícitamentepara los pobres en su diseño o ejecución?

• ¿Se suministran los servicios al nivel más bajopracticable del gobierno?

• ¿Se responsabiliza a los gobiernos locales parasatisfacer las preferencias de los ciudadanos enel suministro de bienes y servicios públicos?

• ¿Pueden las unidades y entidades responsablesde los gastos prever sus financiamientos globalesy sus flujos de capital para cada año?

• ¿Es el gobierno un empleador responsable,limitando los costos de empleos a la vez queasegurándose que las disposiciones salariales noestablezcan unos incentivos perversos?

• ¿Es el gobierno incapaz de aplicar unas políticaslegítimas por la resistencia de la administraciónpública o por su capacidad limitada?

• ¿Ganan los empleados del gobierno el respetode las firmas y del gran público?

3) Proporcionaroportunidadeseconómicas alaumentar elacceso a losmercados

− Marcojurídico yregulador

− Mecanismospara reducir laexclusión

• ¿Se respetan los derechos de propiedades y decontratos?

• ¿Son los grupos vulnerables especialmenteexcluidos?

• ¿Impiden las trabas administrativas y lacorrupción que los pobres fundan unasempresas?


30

4) Proporcionarseguridad

a) contraperturbacioneseconómicas

− Reglamentopara una buenagestióneconómica

− Dispositivosde seguridadcontra lavulnerabilidadeconómica

• ¿Se ha deteriorado un grupo grande de loscoeficientes de resultados fiscales durante loscinco últimos años?

• ¿Es la política tributaria eficaz?

• ¿Es la política tributaria eficacia en la práctica—con un costo total bajo de recaudación para lasociedad en comparación con los ingresosobtenidos?

• ¿Se mantiene una dura limitación presupuestariaentre los niveles del gobierno por medio delsistema intergubernamental y del sistemafinanciero?

• ¿Está corrupta la administración de impuestos? b) contra lacorrupción, loscrímenes y laviolencia

− Mecanismosde aplicaciónde la ley

− Acceso arecursos yremediosrápidos

• ¿Son los tribunales independientes yresponsables de la calidad de sus dictámenes?

• ¿Es razonables la competencia del sistemajurídico y del personal jurídico clave?

• ¿Son los tribunales eficaces?

• ¿Está dispuesta la población a dirigirse a lostribunales para resolver litigios privados?

Gestión de Gobierno y la Lucha contra la...

Documents

Transcript of Gestión de Gobierno y la Lucha contra la...