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Transporte: Infraestructura y servicios

C. Gannon y Z. Liu1

Reseña

Resumen

1. Introducción1.1 Estructura1.2 Vínculos potenciales entre el transporte y la pobreza

2. Instrumentos de diagnóstico2.1 Indicadores de resultados a nivel de sector2.2 Evaluación de las funciones de los sectores público y privado2.3 ¿Qué sabemos sobre las necesidades de transporte de los pobres?2.4 Lista de políticas básicas

3. Cómo formular intervenciones de transporte en el marco de la estrategia de reducciónde la pobreza

3.1 Cómo preparar un enfoque estratégico para la política de transporte3.2 Principios estratégicos3.3 Cómo establecer prioridades3.4 Cómo establecer un marco para la política nacional de transporte

4. Instrumentos de política4.1 Transporte rural4.2 Transporte urbano4.3 Otros instrumentos de política

5. Observación de resultados y su consideración en la elaboración de políticas5.1 Observación y evaluación en el sector transporte5.2 Cómo establecer indicadores de impacto sobre la pobreza para el sector transporte5.3 Cómo evaluar el impacto sobre la pobreza de las intervenciones en el sector

transporte5.4 Cómo usar la información obtenida, en otros subsectores del transporte5.5 Como usar en otros sectores la información obtenida en el sector transporte

1Los autores desean reconocer la información recibida del lnstituto de Desarrollo en Ultramar (OverseasDevelopment Institute) (2000), Hernan Levy (estudio de casos 1 a 5), Ken Gwilliam (transporte urbano/sectorinformal) y las útiles sugerencias recibidas de colegas del Banco Mundial e IFC.

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Bibliografía

Notas técnicasNota 1: Nexos entre transporte y pobreza - SinopsisNota 2: Medios de vida sostenibles: Un enfoque

Estudio de casosCaso 1: Marruecos - De la cola de alimentos a la línea de subsistenciaCaso 2: Ghana - Caminos rurales: Un mecanismo financiero prácticoCaso 3: Bangladesh - Mercados y caminos rurales: las comunidades locales decidenCaso 4: China - Caminos rurales de la provincia de ShaanxiCaso 5: India - Caminos de acceso rural en Andhra Pradesh

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Resumen

Un transporte adecuado es imprescindible para poder reducir la pobreza. Por este motivo, laspolíticas de transporte y los programas de inversión forman parte importante de la estrategia dereducción de la pobreza en los países de bajos ingresos, donde el transporte está, por logeneral, subdesarrollado. Un buen sistema de transporte reduce la pobreza porque fomenta eldesarrollo económico, complementando la mayoría de las intervenciones dirigidas a reducir lapobreza y alentando a los pobres a participar en los procesos sociales y políticos. Sin embargo,el transporte por sí solo no aliviará la pobreza. Más transporte no significa, necesariamente,menos pobreza. Políticas de transporte y programas de inversión mal planeados puedencausar daño a los sectores pobres y desviar escasos recursos de otros esfuerzos de reducciónde la pobreza.

Diseñar aportaciones apropiadas del sector transporte para una estrategia de reducción de lapobreza, es una tarea retadora para los países de bajos ingresos. La influencia del transportepenetra todos los sectores de la economía y del tejido social de un país. Tales influenciasdificultan la tarea de comprender y medir el impacto final de las intervenciones en el sectorsobre el bienestar de los hogares pobres. Pueden surgir efectos no esperados - tanto buenoscomo malos.

Los instrumentos prácticos propuestos en este capítulo se basan en conocimientos actuales delos diversos vínculos entre las intervenciones en el sector transporte y la reducción de lapobreza, así como de la eficacia de tales intervenciones. Se pone énfasis en comprender: (1) lafunción dual del transporte en la reducción de la pobreza, es decir, su función de fomento delcrecimiento económico y de apoyo a otras intervenciones dirigidas a reducir la pobreza; (2) losimpactos del transporte sobre cuatro dimensiones básicas de la pobreza: oportunidadeseconómicas, capacidades, seguridad y habilitación; (3) la distinción entre infraestructura yservicios; (4) la ocurrencia frecuente de conexiones intersectoriales y dependencias entreindustrias; y (5) la importancia de la participación de los pobres en la elaboración de políticas.

Este capítulo se divide en cuatro partes: (1) diagnóstico; (2) formulación estratégica; (3)opciones de política; y (4) observación y evaluación.

Los instrumentos de diagnóstico están diseñados para evaluar problemas de transporte entérminos de cómo las condiciones y el rendimiento del sistema afectan el bienestar de losgrupos pobres. Ciertos instrumentos de diagnóstico se utilizan ampliamente y han demostradosu utilidad. Otros son muy nuevos, pero prometen mejorar el proceso de decisión. Como puntode partida para el diagnóstico de problemas sectoriales relacionados con la pobreza, siemprees idea sabia usar una lista de verificación para poder evaluar rápidamente si las políticasactuales están ayudando a reducir la pobreza.

Un número reducido de indicadores de resultados a nivel de sector pueden proporcionardiagnósticos preliminares y rápidos de las condiciones y rendimiento del sistema de transportede un país. El capítulo incluye un conjunto completo de indicadores cuantitativos y cualitativos,que deberán seleccionarse de acuerdo con las circunstancias de cada país y en base a ladisponibilidad de datos, el costo de su recopilación y mantenimiento, su utilidad para unainterpretación sólida y su capacidad de proporcionar perspectivas y lineamientos relevantespara las políticas.

Las necesidades de transporte de los pobres se comprenderán mejor a través de encuestaslocales y familiares de bajo costo. Estas encuestas por lo general proporcionan datos

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cuantitativos y cualitativos que permiten establecer un perfil de transporte-pobreza, lo cualrepresenta un paso importante en el nexo entre los resultados de las intervenciones detransporte y los de la pobreza.

Los impactos distribuidos de las políticas y programas de inversión relacionados con eltransporte pueden ser difíciles de evaluar. Sin embargo y en la medida de lo posible, losimpactos sobre los sectores pobres deberán medirse cuidadosamente. Esto requiere unaevaluación de la estructura del mercado de los servicios de transporte, inclusive cualquierrégimen de regulación relacionado. En general, cuanto más competitivo sea el mercado, tantomayores los beneficios que los proveedores de servicios de transporte ofrecen a los viajeros yoperadores de expedición. En el contexto urbano, los resultados de mejoras en el transporterequieren una comprensión sólida de las interdependencias entre los mercados de transporte,mano de obra, tierra y vivienda.

Se requiere un enfoque estratégico para planear aportaciones apropiadas del sector transportea una estrategia de reducción de la pobreza. Un elemento esencial del mismo es un conjuntode principios estratégicos que guiarán las políticas del sector con el objeto de garantizar que elmarco de política fomente el crecimiento y favorezca a los sectores pobres de la manera máseficaz:

• La integración del transporte en la estrategia de reducción de la pobreza de un paísdebe reflejar la función dual del sector, de fomento del crecimiento económico y deapoyo a otras intervenciones dirigidas a reducir la pobreza.

• La eficiencia económica, como base de apoyo del crecimiento económico, es y debeseguir siendo, el objetivo principal de la mayor parte de las políticas y programas deinversión relacionadas con el transporte.

• Las necesidades de transporte de los grupos muy pobres deben reconocerse y, en lamedida de lo posible, solucionarse por medio de una combinación de intervencioneseficientes y de costo mínimo en y fuera del sector transporte.

• Cualquier efecto adverso de los programas de transporte sobre los sectores pobresdeberá encararse a nivel de programa, en un marco nacional de política de transporte.Dicho marco debe garantizar que los efectos adversos sean mínimos y/o que los grupospobres afectados sean debidamente compensados.

• Las intervenciones de transporte deberán protegerse a través de una consulta ampliade todas las partes interesadas y plena participación de los sectores pobres en elproceso de decisión.

Con el fin de encarar los problemas específicos de transporte que enfrentan los pobres, sepueden usar diversos instrumentos de política, inclusive accesibilidad básica, accesibilidadfinanciera, la necesidad de generación de empleos, un alto riesgo de accidentes viales,desigualdad entre los géneros en las actividades de transporte y falta de atención al transporteno motorizado.

Con respecto a los problemas de transporte de los pobres en zonas rurales, los instrumentosde política son relativamente sencillos y se concentran principalmente en opciones eficaces, enfunción de su costo, en y fuera del sector transporte, con el fin de mejorar el acceso físico a losmercados y servicios sociales de las áreas rurales. Como la falta de acceso a caminos básicosmuchas veces es el resultado de un mantenimiento inadecuado, de responsabilidades malasignadas y de un financiamiento inadecuado de las entidades responsables, se debe ponerénfasis en políticas de financiamiento y administración sostenibles de los caminos rurales.

Los problemas de transporte que enfrentan los pobres urbanos son más complicados y esimportante distinguir entre síntomas y causas. Encarar únicamente los síntomas, tal como un

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intento de reducir los altos costos del transporte al trabajo por medio del control de las tarifasde tránsito, sin disposiciones fiscales adecuadas para otorgar subsidios, puede sercontraproducente y, a largo plazo, dañino para los pobres. Para ayudar a los pobres de laszonas urbanas, un área de política importante es reducir la reglamentación excesiva, quepodría impedir que el sector informal proporcione servicios de transporte financieramenteaccesibles, especialmente en las áreas de barrios marginales. Esto puede requerir una reformareglamentaria prudente y mucha vigilancia.

Muchas veces los programas de inversión en transporte ofrecen el potencial de generarempleo. Cuando se justifique económicamente, deben promoverse métodos que utilicenmucha mano de obra para trabajos de construcción, rehabilitación, pavimentación ymantenimiento de carreteras, como medio importante de generar empleo para hombres ymujeres pobres.

Los accidentes viales son un factor que contribuye cada vez más a la pobreza: los grupospobres están especialmente expuestos a accidentes relacionados con el transporte y sufren araíz de ellos porque usan medios vulnerables, como caminar en las carreteras u otros mediosno motorizados y porque los hogares pobres tienen poca capacidad financiera para saliradelante después de un impacto trágico. La mayoría de los países de bajos ingresos requierenurgentemente que el gobierno adopte un enfoque estratégico con respecto a la seguridad vial,con el fin de reducir las muertes y lesiones a través de una mejor protección y educación vialdel público en general y de los pobres en especial.

Las desigualdades entre los géneros en materia de transporte contribuyen al menorbienestar y productividad de las mujeres. Intervenciones más sensibles a las necesidades detransporte de las mujeres pueden ayudarles a ampliar sus actividades rentables, mejorar suacceso a servicios y participación sociales, fomentar la igualdad entre los géneros y mejorar sucalidad de vida. Para lograr tales cambios, es esencial identificar las necesidades de transporteespecíficas de las mujeres y planificar intervenciones económicamente eficaces. La clave deléxito es reconocer dichas necesidades y fomentar la participación de las mujeres en el procesode decisión.

Medios de transporte no motorizados (Non-motorized transport - NMT) Son popularmenteusados por los pobres. Sin embargo, las políticas de transporte del gobierno y otras medidaspúblicas, descuidan notablemente los medios NMT, con lo cual se hace daño a los pobres. Losgobiernos de los países de bajos ingresos deberían tomar una posición de política clara conrespecto a proteger dichos medios, en beneficio de los sectores pobres. Existen diversasopciones de ingeniería y política para lograr este objetivo.

Observación de los resultados. La evaluación de los impactos de las intervenciones y el usode la información resultante en las decisiones de política, son pasos esenciales si se deseamejorar la eficacia de las acciones públicas en la lucha contra la pobreza. Esto esespecialmente cierto si se consideran las brechas sustanciales en nuestros conocimientosactuales sobre los vínculos entre las intervenciones de transporte y sus resultados con respectoa la pobreza. Observación significa un seguimiento continuo de los factores determinantes,procesos y resultados de las intervenciones, así como de sus impactos. Este proceso esparticularmente importante en el caso del transporte, porque las contribuciones del sector sehacen en concierto con otras intervenciones sectoriales selectivas y sus influencias, quepenetran todos los sectores, muchas veces son difíciles de detectar. El uso de la informacióndescubierta y de las lecciones aprendidas es fundamental para mejorar el proceso de decisiónrelativo al diseño de políticas / proyectos y la determinación de prioridades. Una evaluaciónapropiada del impacto de las intervenciones en el sector transporte requiere que se

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establezcan bases adecuadas tanto dentro como fuera de las áreas afectadas y se comparecontra ellas una vez implementada la intervención.

1 Introducción

1.1 Estructura

El objetivo de este capítulo es ayudar a los países de bajos ingresos a establecer cómo sepueden integrar, de la mejor manera posible, las intervenciones de transporte en los programasde reducción de la pobreza. Este es un reto importante porque el transporte tiene una influenciaque penetra todos los aspectos de la economía y tejido social de un país. Esta característicahace que sea difícil comprender, medir y dar forma a los impactos finales de las intervencionesde transporte sobre el bienestar de los hogares pobres. Para manejar estas dificultades, elcapítulo adopta un enfoque heurístico y amplio.

Un planteamiento heurístico es apropiado porque nuestros conocimientos sobre los vínculosentre un cambio en el transporte y los cambios que éste puede producir en el bienestar de loshogares pobres, son limitados, aunque están evolucionando. Por lo tanto, este capítulo nopuede proporcionar toda la información ni respuestas que podrían ser deseables para unaformulación vigorosa de política.

Un planteamiento amplio es esencial porque el transporte es un sector altamente diverso queprovee una aportación complementaria a prácticamente todas las demás actividadessocioeconómicas. El sector transporte abarca varios subsectores o modalidades (carretera,ferrocarril, transporte marítimo, vías fluviales internas, aviación y transporte urbano), cada unode los cuales proporciona varios tipos de productos y servicios. Estos servicios se puedenidentificar tanto por su cobertura geográfica (internacional, nacional, rural, urbana ycomunitaria), como por sus usuarios (pasajeros y carga). Cada modalidad incluyeinfraestructura (por ejemplo, carreteras, vías de ferrocarril, puertos, aeropuertos, terminales,etc.) y servicios (tales como transporte por camión y barco, proporcionado por lo general porvehículos o equipos móviles de distintas tecnologías, cobertura, frecuencias, calidad y precios).

La tecnología del transporte también difiere marcadamente entre infraestructura y servicios.Esto tiene implicaciones importantes para las funciones respectivas de los sectores público yprivado en el suministro de un transporte eficaz y competente. En la mayoría de los casos, lainfraestructura de transporte se provee en "paquetes" discretos (tales como una sección decarretera, conexión ferroviaria, puente, puerto / amarradero, o pista de aeropuerto) y es un soloagente quien lo provee - muchas veces el gobierno mismo como "propietario de activos". Sibien es cada vez más el sector privado quien provee la infraestructura de transporte, bajoplanes de concesión, la competencia en los mercados de infraestructura es limitada y, parapromover la eficiencia, se requiere normalmente de alguna forma de supervisión yreglamentación gubernamental. En contraste, muchos servicios de transporte (especialmenteen el sector carreteras) se prestan generalmente bajo condiciones de libre ingreso a mercadosde alto volumen, con la participación de muchos operadores competitivos. Como resultado,tanto el sector público como el privado tienen un grado variable de participación en lapropiedad, suministro y operación de infraestructura y servicios. Además de los servicioscomerciales, muchas necesidades de transporte se satisfacen mediante autoservicio, quetípicamente emplea medios de transporte individuales, motorizados y no motorizados. Losmedios no motorizados incluyen caminar, cargar bultos sobre la cabeza, la bicicleta y vehículosimpulsados por animales. Muchas veces, estos medios son los únicos financieramenteaccesibles a los pobres y, por lo tanto, los que popularmente utilizan.

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El transporte es un servicio intermedio. La demanda de transporte se deriva de las actividadesde otros sectores (salud, educación, agricultura, fabricación, etc.). De manera similar, losdemás sectores resultan afectados por el transporte y responden al mismo. Por ejemplo, laconfiabilidad y velocidad del transporte por carretera tendrá influencia sobre la ubicación,tamaño, número de empleados y eficacia de los hospitales, clínicas y servicios móviles desalud.2 Dependiendo de los tipos de actividades que complementa, el transporte afecta elbienestar general de los pobres, ya sea directa o indirectamente. Los efectos directos surgencuando el transporte se utiliza complementariamente con otras intervenciones dirigidasespecíficamente hacia los pobres como, por ejemplo, la provisión de clínicas de salud,escuelas y servicios de extensión. Los efectos directos generalmente están asociados conintervenciones de capital. Los efectos indirectos provienen de intervenciones de transportediseñadas para mejorar la eficiencia, tanto de productores como de consumidores y contribuirasí al crecimiento económico. Los impactos de estas intervenciones se extienden a través delos sistemas económicos y sociales de un país y, bajo circunstancias apropiadas, benefician atodos los grupos, inclusive los pobres.

El resto de esta sección introductoria proporciona una perspectiva de la función del transporte anivel macro y micro: en apoyo del crecimiento económico y en la mejora, en conjunción conotros sectores, del bienestar de las personas más pobres. También destaca, como nota deprecaución, que las actividades, políticas y proyectos individuales de transporte, si no sediseñan correctamente, pueden llegar a causar daño a los pobres (En la Nota técnica 1 sepresenta una discusión e ilustración más detallada de los vínculos entre el transporte y el aliviode la pobreza).

1.2 Vínculos potenciales entre el transporte y la pobreza

¿Cómo puede contribuir más eficazmente el sector transporte a la reducción de lapobreza y qué deben hacer los gobiernos? Este capítulo intenta ayudar a los formuladoresde política en la identificación de respuestas a esta pregunta, a nivel nacional. Una baseesencial para estructurar dichas respuestas es una comprensión profunda de los vínculosclave entre el transporte y la pobreza, ya sean positivos o negativos y cuándo estos vínculosexigen que el gobierno cumpla una función determinada. En la Nota técnica 1 se ofrece unresumen de los vínculos mencionados.

La pobreza, si bien principalmente caracterizada por ingresos y consumo muy bajos, tambiénse manifiesta en muchas otras dimensiones, especialmente en la desnutrición, mala salud,analfabetismo, vulnerabilidad, aislamiento social y exclusión política. Cada una de estasdimensiones tiende a reforzar las otras y la mayoría de ellas tiene alguna relación con eltransporte. Sin caminos de acceso adecuados, los agricultores pobres no producirán cosechascomerciales para su venta en el mercado, probablemente no puedan enviar a sus niños a laescuela y, en casos de emergencia, los enfermos no podrán llegar a tiempo al hospital. Sintransporte adecuado, los pobres que viven en áreas rurales remotas y en barrios informales dela periferia urbana, permanecerán en aislamiento y "atrapados en la pobreza”.

2 Donde sea apropiado, este capítulo hace referencia a otros capítulos de este Sourcebook.

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Para reducir los niveles de pobreza se requiere crecimiento económico, redistribución yhabilitación. El transporte contribuye al crecimiento económico porque moviliza los recursoshumanos y físicos.3 Las mejoras en el transporte reducen los costos de transacción, permitenlograr economías de escala y especialización, amplían las oportunidades, expanden elcomercio, integran los mercados, fortalecen la competencia, realzan la interacción social y, conel tiempo, aumentan los ingresos reales y el bienestar de una sociedad. Estos efectos, engeneral, proporcionarán beneficios reales a la mayoría de los grupos socioeconómicos,posiblemente a todos, inclusive los pobres. El crecimiento económico no es posible sin untransporte eficaz y, sin crecimiento, la reducción de la pobreza no es sostenible.

El transporte también desempeña una función importante en el proceso de redistribución,especialmente en las intervenciones públicas cuyos objetivos son la satisfacción denecesidades básicas específicas de los pobres (sobre todo alimentos, atención médica yeducación). Al hacer posible la entrega de bienes y servicios a los sectores pobres, y permitirque estos tengan acceso a los servicios sociales, el transporte complementa la mayoría de lasintervenciones selectivas. Además, intervenciones selectivas, dirigidas a satisfacer lasnecesidades de transporte básicas de los pobres, son un ingrediente básico de cualquierpolítica directa que pretenda aumentar su bienestar.

Habilitación significa la participación de los pobres, en pie de igualdad, en las decisionescomunitarias y políticas en general. Una participación eficaz requiere superar barreras sociales,culturales y físicas, inclusive el aislamiento geográfico. El transporte permite que los partidariosde una cierta idea se desplacen a lugares de reunión y a los centros de las ciudades, facilita elflujo de información y, por lo tanto, facilita la participación política y social.

Un transporte adecuado es condición necesaria, pero no suficiente, para la reducción dela pobreza. Si bien no sería posible emprender un programa de reducción de la pobreza sinmedios adecuados para trasladar personas y bienes, es importante recordar que el transportesólo presta un servicio intermedio, como medio para lograr un fin. Más transporte nosignifica, necesariamente, menos pobreza. Las intervenciones de transporte pueden tenerun impacto sobre los pobres únicamente si otras intervenciones sectoriales también fueroncorrectamente implantadas. Por otro lado, la eficacia de intervenciones selectivas directas enlos sectores de salud, educación y agricultura, depende de la suficiencia de la infraestructura yservicios de transporte. El acceso fácil a un hospital tendrá poco efecto sobre la salud de lospobres si la institución no cuenta con personal médico calificado o no tiene suministros.

También se debe reconocer que políticas y programas de transporte mal diseñados puedencausar daño a los pobres y desviar escasos recursos de otras actividades de reducción de lapobreza. El impacto adverso que una política de transporte o programa de inversión puedatener sobre los pobres, depende de las circunstancias específicas del caso. No obstante, escomún observar los siguientes tipos de impactos dañinos en muchos países. Estos casosmerecen atención explícita, ya que por lo general son regresivos:

3 Existe un volumen creciente de evidencia que indica que, con respecto a grupos más privilegiados, los pobres sebenefician del crecimiento económico en forma proporcional a sus ingresos. Ver Dollar y Kray (2000). Sin embargo,esta evidencia existe en un nivel agregado y la variancia de un país a otro es considerable. Un crecimiento "en favorde los pobres" en un país determinado requiere un ambiente de apoyo en ese país (v.g., políticas de pobrezasostenibles, buena administración, etc.).

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Cuadro 2.1 Lista de verificación de políticas básicas

Cuando se desea estimar la eficacia de un sistema de transporte, uno de los primeros pasos esevaluar si la política actual está reduciendo la pobreza y eliminando las limitaciones, relacionadas conel transporte, a un desarrollo económico orientado hacia los pobres y una sana administraciónmacroeconómica. Aunque típicamente existen muchas políticas y programas que afectan eltransporte, la siguiente lista de preguntas destaca el tipo de problemas que se deben escrutar.Ø ¿Se ha contrastado la distribución del gasto público, por habitante, en servicios básicos (salud,

educación, extensión y transporte) en todas las regiones, incluyendo regiones rurales/urbanas,con el nivel de pobreza (Número de personas) en cada región, durante los cinco añosprecedentes?

Ø ¿Se ha evaluado la eficacia y eficiencia del gasto público en transporte?Ø ¿Se ha evaluado la participación del sector privado y las prioridades para su desarrollo?Ø ¿Están coordinadas las políticas y programas sectoriales y estructurales dirigidos a la reducción

de la pobreza? ¿Están coordinados los programas de las entidades de donación?Ø ¿Se ha identificado una lista de prioridades de políticas y programas de gastos que se deben

coordinar? ¿Cómo se pueden poner en práctica eficazmente estas políticas y programas?Ø ¿Reducen los reglamentos y políticas del sector transporte las oportunidades de corrupción?Ø ¿Son regresivos los derechos e impuestos aplicados al sector transporte?Ø ¿Se ven sometidas las formas de transporte no motorizado (por ejemplo, bicicletas) a tributos

excesivos?Ø ¿Apoyan las regulaciones del gobierno los medios de transporte usados por los pobres?Ø ¿Son apropiadas para las circunstancias del país las normas aplicadas en el sector transporte

(por ejemplo, normas de diseño de caminos rurales)? ¿Cuáles serían las consecuencias si seadoptaran normas menos estrictas para caminos rurales con bajo volumen de tráfico?

• Desplazamiento de un medio de transporte usado popularmente por los pobres parasustituirlo por otro medio (el reemplazo de medios no motorizados por mediosmotorizados es un ejemplo destacado);

• Disolución / separación de vecindarios de bajos ingresos para dar lugar a laconstrucción de caminos;

• Re-radicación involuntaria;• Accidentes viales, especialmente para peatones;• Concentraciones dañinas de emisiones contaminantes y ruido de los vehículos;• Redundancia de mano de obra causada por la reestructuración, comercialización o

privatización de empresas estatales de transporte;• Aumentos en las tarifas de transporte como resultado de la eliminación de un subsidio,

por ejemplo, por convertir un servicio en servicio comercial.

Aunque los impactos mencionados pueden afectar a cualquier grupo, los pobres los sentiránmás que nadie, ya que tienen pocos o ningún recurso para ajustarse al impacto impuesto (porejemplo, trasladándose a otro lugar o compensando con otros gastos del hogar). Una estrategiade reducción de la pobreza debe proporcionar un marco de política que permita identificar ycorregir los impactos adversos de una intervención de transporte sobre los pobres, tanto comousuarios potenciales del transporte o como no usuarios.4

4 Para obtener más información, ver Banco Mundial (1996), y Gannon y Liu (1997).

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2 Instrumentos de diagnóstico

La formulación que haga un país de las aportaciones del sector transporte a una estrategianacional de reducción de la pobreza, debe comenzar por un conocimiento profundo del sistemanacional de transporte y de las condiciones de pobreza existentes en el país. En los añosrecientes, se han mejorado diversas herramientas prácticas que permiten evaluar el estado delsistema de transporte existente. Los instrumentos para medir y evaluar las condiciones depobreza existentes en un país se detallan en este Sourcebook, bajo el título Datos sobre lapobreza y su medición. La evaluación del sector transporte debe vincularse con unaevaluación de las condiciones de pobreza y además debe:

(1) evaluar la suficiencia y rendimiento global del sistema de transporte;(2) examinar las políticas y resultados del sector transporte del país, con énfasis en lasnecesidades y problemas que confrontan los grupos pobres y de bajos ingresos;(3) identificar los problemas y asuntos de transporte que tienen más importancia para elcrecimiento económico;(4) determinar si las políticas referentes a otros sectores incluyen condiciones de acceso otransporte; e(5) identificar factores de transporte que sea importante integrar en el PRSP (PovertyReduction Strategy Paper - Estudio de Estrategias para Reducir la Pobreza) del país,después de consultar con todas las partes interesadas.

Este enfoque combina los enfoques tradicionales de planificación vertical de un sector, con unsistema de consulta desde abajo hacia arriba con todas las partes interesadas.

2.1 Indicadores de resultados a nivel de sector

Los indicadores de resultados a nivel de sector proporcionan una evaluación preliminar, rápiday económica, de la situación del sistema de transporte de un país. Junto con parámetroscomparativos de otros países y otros patrones de referencia, estos indicadores fundamentalesproporcionan un resumen de la condición y rendimiento del sistema de transporte nacional,especialmente con respecto a costos, cuellos de botella y obstáculos. Aunque altamenteestilizados y parciales en su enfoque, estos indicadores se adaptan bien a los fines del PRSP.Además, un análisis detallado del sector transporte de un país, o por lo menos ciertos aspectosdel mismo, puede ser muy deseable para sondear ciertos temas y explorar maneras deencararlos, por ejemplo, la eficacia relativa de las funciones prevalecientes de los sectorespúblico y privado en la infraestructura y servicios de transporte. Tal análisis podría facilitar unamejor interpretación de los indicadores de resultados agregados a nivel sector y típicamentetambién tiene implicaciones para otros sectores, inclusive el desarrollo urbano, rural y regional.

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Será necesario elaborar características de rendimiento para cada modalidad significativa:transporte rural y nacional por carretera (cubriendo tanto los servicios motorizados y nomotorizados), ferrocarriles, vías fluviales internas, transporte marítimo, transporte públicourbano y aviación, en base a los componentes de infraestructura y servicio de cadamodalidad.5 Para comprender el rendimiento del sector también se requiere medircuidadosamente, porque el transporte es una actividad de servicio y su producción no se puedealmacenar: las cantidades suministradas (por ejemplo, asientos-kilómetro) no son igualesnormalmente a las cantidades demandadas (por ejemplo, pasajeros-kilómetro). El transportetambién produce "desbordamientos externos" (externalidades) sustanciales, tales comocongestión, contaminación y accidentes, que afectan otras áreas. Este grado de complejidadsignifica que no es posible depender únicamente de unos pocos indicadores sectoriales deresultados. Se requieren, más bien, conjuntos independientes de indicadores para cadamodalidad y sus componentes de infraestructura y servicio. Estos indicadores, así como sufunción en las tareas de diagnóstico y observación, están relativamente bien establecidos y seusan comúnmente. Al mismo tiempo, todos estos indicadores son parámetros parciales y, porlo tanto, tienen limitaciones y deben interpretarse con cuidado.6 Pueden proporcionar "señales"útiles, pero deben tomarse por lo que ofrecen: indicaciones, no conclusiones.

Los indicadores de resultados a nivel sector detallados en el cuadro 2.2 permitirán elaborar undictamen sobre eficiencia y pobreza. Dependiendo de la disponibilidad de datos y de laimportancia percibida en cada país, se podrán utilizar uno o dos indicadores para señalarproblemas potenciales en cada categoría. Se podrá preparar entonces un perfil y análisis dediagnóstico, preferentemente a nivel subnacional/regional, en base a indicadores cuantitativos ycualitativos seleccionados de un menú.

5 Las características de rendimiento del transporte quedan definidas especialmente por la tecnología (por ejemplo,economías de escala, concentración), la estructura de costos (por ejemplo, costos conjuntos, separables, fijos y norecuperables), los arreglos institucionales (por ejemplo, propiedad privada/pública y regímenes de regulación), laestructura del mercado (por ejemplo, contestabilidad, competitividad y condiciones de ingreso/salida), el alcance delimpacto geográfico (por ejemplo, valor y uso de la tierra), y la durabilidad (largo plazo para infraestructura bienmantenida y corto término para servicios de vehículos).6 Ver Gannon y Shalizi (1995).

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Cuadro 2.2 Indicadores descriptivos y de resultados a nivel de sector

(1) Nivel de actividad del transporte a

• Gastos en transporte, como porcentaje del PIB;• Valor agregado en transporte como porcentaje del valor agregado total;• Empleo en el sector transporte como porcentaje del empleo total;• Total de toneladas-kilómetro transportadas al año, por modalidad de transporte;• Total de pasajeros-kilómetro transportadas al año, por modalidad de transporte;• Utilización de capacidad, por modalidad de transporte;• Nivel de tráfico motorizado en las carreteras principales y secundarias (promedio anual de

vehículos por día);• Nivel de motorización (vehículos registrados, por habitante);• Tasa de movilidad motorizada en áreas rurales (viajes por persona y por año);• Proporción de usuarios del transporte público (por modalidad de transporte) que son

pobres/de bajos ingresos.

(2) Estructura del mercado y régimen de regulación• Relación de concentración: proporción del tráfico total transportado por el operador o

compañía más grande (o los cinco más grandes) por modalidad de transporte;• Propiedad del transporte público (gobierno o sector privado);• Ingreso/salida libre al mercado: sí o no;• Control de precios: sí o no;• Obligaciones de servicio: sí o no (rutas, frecuencia, horas de operación);

(3) Condición de la infraestructura• Proporción de caminos nacionales que se encuentra en malas condiciones (incluir

tendencias);• Proporción de caminos secundarios y tributarios que se encuentra en malas condiciones

(incluir tendencias).

(4) Accesibilidad• Densidad de carreteras (km/km2 y km/miles de habitantes);• Proporción de la población rural, por región, que no tiene acceso a transporte motorizado

durante todo el año;• Distancia y tiempo de desplazamiento promedios, por modalidad dominante de

transporte, desde una comunidad determinada de hogares hasta la escuela primaria yclínica de salud más cercanas;

• Habitantes de barrios de bajos ingresos, en áreas urbanas, cuyo acceso a pie altransporte público supera 15 minutos.

(5) Tarifas de los servicios básicos de transporte• Promedio y límites de los fletes nacionales para bienes básicos de consumo y producción,

tales como granos y fertilizantes (en centavos de dólar por tonelada-kilómetro);• Tasa para enviar un contenedor equivalente de 20 pies (teu) desde un puerto principal a

un puerto extranjero relacionado con un destino de exportación importante (US$);• Tarifa promedio de autobús/vehículo motorizado para un viaje de cinco (US$);• Tarifa promedio de vehículo no motorizado ("rickshaws" o pequeños carruajes de dos

ruedas o similares) para un viaje de cinco (US$);• Proporción de impuestos incluida en la estructura de costos de los servicios, por

modalidad de transporte.a Los parámetros de actividad del transporte son indicadores descriptivos que permiten poner el sector en perspectivacon relación a otros sectores del mismo país. También pueden utilizarse como parámetros de comparación (de pocaprecisión) con otros países, cuya geografía y distribución espacial de la población sea similar. En general, no sonparámetros prescriptivos ni de resultados. No se puede juzgar, independientemente de las circunstancias de un país ydel costo relativo de su sistema de transporte, si sería "deseable" tener más o menos capacidad y actividad.

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La accesibilidad es una dimensión de rendimiento e indicador de diagnóstico clave en elsector del transporte. Como sugieren los indicadores del cuadro 2.2, se puede medir de variasmaneras: como distancia o tiempo de traslado a determinadas instalaciones, como"transitabilidad con vehículos motorizados" y, más técnicamente, como característica agregadade una ubicación específica.7 En las áreas rurales, la "accesibilidad básica" se puede definir, dela manera más práctica, simplemente como la transitabilidad con vehículos motorizados. Por lotanto, el grado de intransitabilidad normalmente se medirá como el número (máximo) de díasconsecutivos durante los cuales el transporte motorizado no puede usar un camino (u otra vía,como una vía fluvial). Para guiar las políticas e intervenciones, se deberá establecer un nivelumbral de "intransitabilidad". El establecimiento de este umbral debe depender, en gran 7 Este parámetro agregado se reconoce, generalmente, como una suma o compuesto del “atractivo” individual detodas las demás ubicaciones relevantes, en virtud de sus “instalaciones”, ponderadas inversamente por el“impedimento” total de viaje (costo, tiempo, esfuerzo, etc.) relacionado con cada una de ellas. Para más detallessobre este tema ver la Nota técnica 1.

Cuadro 2.2 Indicadores descriptivos y de resultados a nivel de sector (cont.)

(6) Velocidad y confiabilidad de los servicios• Velocidad promedio de autobuses/ modalidades no motorizadas en áreas urbanas (km por

hora);• Frecuencia programada del transporte público por autobús (servicios por hora o día);• Proporción de servicios programados que no operaron;• Promedio y límites de tiempo que las exportaciones tardan en llegar al puerto y salir del

mismo (días);

(7) Seguridad b

• Muertes y lesiones relacionadas con el transporte, por habitante (NMT y MT), pormodalidad de transporte, urbano y rural (número por año);

• Muertes y lesiones de tráfico en las carreteras (peatones (adultos/niños) y ocupantes de unvehículo), por vehículo motorizado (registrado) - pobres/no pobres (número por año);

• Incidencia de VIH/SIDA entre los trabajadores del sector transporte (especialmenteconductores de camiones);

• Campañas de educación sobre la salud.

(8) Sostenibilidad financiera• Relación de recuperación de costos de operación, por modalidad de transporte;• Subsidio total por pasajero (pasajeros-kilómetro), por modalidad de transporte (en centavos

de dólar estadounidense y como porcentaje de tarifa total);• Total de subsidios de operación (del gobierno) a todo el transporte público, como

porcentaje de PIB, por modalidad de transporte;• Relación entre los gastos reales y justificados en mantenimiento de caminos.

(9) Impacto ambiental• Proporción de gasolina con plomo en el consumo total de gasolina;• Proporción de vehículos de dos tiempos en la flota de vehículos motorizados, en áreas

urbanas;• Niveles unitarios de emisión en áreas urbanas (por ejemplo, monóxido de carbono)

b Los riesgos derivados de la actividad de transporte para la salud de los pobres justifican diagnósticos específicos. Esde esperar que los accidentes de peatones y de NMT sean más elevados entre los pobres, ya que ellos utilizanprincipalmente estos medios, que son más vulnerables a daños infligidos por vehículos motorizados. La propagación deenfermedades infecciosas a través de actividades relacionadas con el transporte (operadores, trabajadores de laconstrucción, viajeros) y, especialmente, la incidencia de VIH/SIDA entre los operadores (v.g. conductores decamiones), es un riesgo importante para la salud, particularmente en el África al sur del Sahara.

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medida, de los puntos de vista de la comunidad con respecto a las consecuencias de estar"desconectada" de la red principal de transporte durante distintos períodos de tiempo. Lagravedad de las consecuencias variará, por supuesto, dependiendo, entre otros factores, de ladisponibilidad y distancia adicional de rutas / modalidades alternativas y de la disponibilidad deotras estrategias (por ejemplo, almacenamiento) desarrolladas para superar la intransitabilidad.

Los costos que los usuarios enfrentan en concepto de viajes personales y flete (tarifas, tiempoy otros costos relacionados con la calidad del servicio, como la seguridad) son factoresimportantes en un diagnóstico del rendimiento. Por ejemplo, los costos del transporte porcarretera (un suministro) pueden variar sustancialmente. Como ilustración, podemos citar elcontraste nítido entre África y el sureste asiático, mostrado en la tabla 2.1. Adviértase que loscostos fijos de los vehículos, como impuestos, derechos aduaneros y seguros, conforman unaporción importante de la diferencia en los costos de fletes que se transfieren al consumidor.Otro indicador de diagnóstico es el costo de venta al por menor de un NMT, como bicicletas. Enmuchos países, las bicicletas están sujetas a derechos arancelarios y/o impuestos muyelevados, por lo cual este medio de transporte, normalmente de bajo costo, es financieramenteinaccesible para los pobres. El alto costo del transporte se puede examinar también por mediode un análisis de la estructura del mercado. Las regulaciones económicas que limitanartificialmente el ingreso al mercado de servicios de transporte son una fuente potencial debajos rendimientos y costos elevados.

Tabla 2.1 Componentes del costo de un camión semirremolque (F FCA por Km.)

África Pakistán

InterésSegurosPersonalLicencia y otros impuestosOtros cargos fijos

DepreciaciónCombustibleMantenimientoNeumáticosGastos en camino

Costos fijosCostos que dependen de ladistancia recorrida

Costos totalesCostos totales por ton-km

35.2 (7.6%)15.8 (3.4%)27.9 (6%)7.8 (1.7%)42.1 (9.1%)

66.1 (14.3%)112.4 (24.3%)90.8 (19.5%)48.1 (10.4%)17.3 (3.7%)

128.8334.7

463.521.7

4.3 (4.2%)0.1 (0.1%)11.0 (10.7%)0.4 (0.4%)2.9 (3.0%)

8.9 (8.7%)43.7 (42.7%)17.2 (16.8%)6.0 (5.8%)7.9 (7.7%)

18.783.7

102.44.5

Fuente: Hine y Rizet (1993)

Para obtener más información sobre la selección de indicadores, ver Gannon y Shalizi (1995)

Para obtener más información sobre el diseño de políticas de regulación para el sector informalen áreas urbanas, ver Banco Mundial (2000c).

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2.2 Evaluación de las funciones de los sectores público y privado

Una tarea esencial para los gobiernos es obtener el mejor uso posible de los recursos públicosdel país (ver el capítulo titulado Gasto público en el Sourcebook). Para lograr un presupuestosostenible, se deben evaluar las asignaciones presupuestarias intersectoriales eintrasectoriales. Esta evaluación significa reconocer las ventajas y obligaciones comparativasde los sectores público y privado. El sector privado puede, o podría, prestar la mayoría de losservicios de transporte más eficientemente que el gobierno, siempre que se pueda desarrollaruna competencia eficaz en o para el mercado y queden bien establecidos los resultadosesperados, las responsabilidades, las regulaciones y los motivos de afirmación legal. Inclusoalgunos servicios subsidiados, que se justifican por razones de política de pobreza, pueden serprestados eficientemente por una compañía privada, a través de una licitación competitiva queespecifique un nivel determinado de servicio.

Donde existe o se pueda desarrollar una capacidad adecuada del sector privado, muchas delas funciones asociadas con la gestión de un sistema de caminos (diseño, construcción ymantenimiento) se pueden contratar con dicho sector bajo la forma de contratos-plan. Además,la administración y parte de la planificación de muchos sistemas de caminos nacionales se hanestablecido sobre una base más "comercial" y segura por medio de la creación, a través demedidas legislativas, de consejos y fondos viales (Heggie y Vickers, 1998). Con estosantecedentes, será útil identificar explícitamente hasta qué punto está involucrado el sectorprivado en el transporte, especialmente en su infraestructura: dónde, de qué modo (concesióno contrato de administración), bajo qué condiciones reglamentarias o contractuales referentes aprecios y calidad, y con qué resultados. Como indicadores de eficiencia (o ineficiencia) sepodrían citar los grados de autonomía financiera, comercialización y tarifas que tiene cadamodalidad de transporte, inclusive tendencias, en relación con parámetros comparativos de"buena práctica" internacional.

Las funciones básicas del gobierno incluyen la elaboración y administración de políticas, laplanificación del desarrollo del sector, resolver asuntos que trasciendan la acción privada(particularmente externalidades/deficiencias del mercado como accidentes viales, congestión ycontaminación), y vigilar los resultados. Se deberá evaluar la asignación de gastos públicos enáreas funcionales del transporte. Las preguntas clave incluyen: ¿Son adecuados los gastospúblicos en el sector para resolver los problemas del mismo? ¿Tiende la asignaciónpresupuestaria a favorecer los gastos de capital y descuidar los costos recurrentes? ¿Existealguna manera de reformar el mecanismo de financiación de los costos recurrentes? ¿Toma encuenta el proceso presupuestario los gastos necesarios para la seguridad vial y reducción de lacontaminación? ¿Se prestan los servicios en forma eficaz y responden a la demanda de losusuarios?

En el caso de gobiernos de niveles múltiples, ¿cómo afectan las relaciones fiscalesintergubernamentales la inversión y el mantenimiento en el sector transporte a nivel nacional,estatal y local? ¿Son eficientes dicha inversión y mantenimiento, y responden a lasnecesidades de los pobres? ¿Cuál es la capacidad financiera local si se decidieradescentralizar ciertas responsabilidades de transporte (por ejemplo, el mantenimiento decaminos)? ¿Se encuentran las obligaciones/déficits financieros de las empresas estatalesdentro de los objetivos presupuestarios?

Los asuntos indicados en los párrafos anteriores pueden establecer una perspectiva conrespecto al rendimiento del sistema de transporte. Muchos de ellos son claramente de

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naturaleza importante con respecto a políticas, por lo cual se examinarán más adelante, en lasección 4, bajo Instrumentos de política.

2.3 ¿Qué sabemos sobre las necesidades de transporte de lospobres?

2.3.1 Los problemas de transporte que enfrentan los pobres

Nuestros conocimientos de las condiciones de transporte de los pobres, especialmente cómoéstas interactúan con otros factores (por ejemplo, la ubicación de viviendas y las perspectivasde generación de ingresos), son módicos y especialmente escasos con respecto a zonasurbanas. Esto también es válido para nuestra comprensión de la forma en que los pobresperciben sus propios problemas de transporte. Sin embargo, se pueden hacer ciertas"generalizaciones de trabajo".

En las áreas rurales:Ø La mayoría de los viajes son cortos y para necesidades de reproducción o subsistencia

(por ejemplo, recolectar agua y combustible; sembrado y recolección de cosechas).Ø Se realizan viajes menos frecuentes, pero esenciales para estrategias de subsistencia,

tales como visitas a hospitales o clínicas, y la comercialización de productos agrícolas omano de obra.

Ø El transporte no motorizado predomina, especialmente llevar cargamentos sobre lacabeza y/u otros tipos de carga física.

Ø Los pobres no son dueños de transporte motorizado o no pueden obtener acceso almismo.

Ø La satisfacción de las necesidades de transporte para actividades de subsistencia agotael tiempo y la energía de las personas pobres.

Ø En muchos países, las mujeres llevan casi toda la responsabilidad de transporte.Ø Las personas pobres son las que están peor ubicadas para acceder a servicios.8

En las áreas urbanas:Ø Los barrios pobres muchas veces se encuentran lejos de oportunidades de empleo y

servicios, frecuentemente en áreas marginadas, escogidas por sus costos bajos onulos. Esto quiere decir que los pobres, en general, tienen servicios de transportemalos, con intercambios, largas caminatas y mucho tiempo de espera. Los pobresviajan distancias largas y dependen del servicio público cuando éstas son demasiadograndes para caminar o ir en bicicleta. Estos viajes son caros y consumen muchotiempo.

Ø Con relación a los ingresos, el alto costo del transporte limita la movilidad. Pequeñoscambios en los precios y niveles de servicio del transporte público pueden tener un granimpacto sobre la movilidad de los pobres.

Ø La creciente presencia de vehículos motorizados privados en los sistemas de transporteurbanos, vehículos que los pobres, en general, no pueden usar, margina o desplaza losmedios NMT y el transporte público, de los cuales los pobres dependen en gran medida.Además de no beneficiarse (directamente) con las intervenciones de transporteorientadas hacia automóviles privados, los pobres con frecuencia cargan una porcióndesproporcionada de los costos externos.

Ø Los grupos más pobres dependen mucho de los medios NMT, inclusive caminar, perolas condiciones que favorecerían un uso más seguro y accesible de estos mediosmuchas veces no se atienden debidamente.

8 Para obtener más información, ver Howe (1997).

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Ø Los pobres son especialmente vulnerables a las consecuencias del tráfico motorizado,como el peligro de accidentes, en parte porque son los usuarios principales deltransporte no motorizado, especialmente el caminar y por el mal comportamiento de losconductores de vehículos motorizados cuando se encuentran en la carretera. Cuandoviven cerca de caminos importantes, los pobres también sufren una mayor exposición alas emisiones contaminantes de los vehículos motorizados.9

Las encuestas de hogares deben establecer cuánto tiempo, esfuerzo y gastos, y qué otrosproblemas, enfrentan los pobres en el uso del transporte. Esto se puede lograr incorporando unmódulo sobre transporte, en forma rotativa, en las encuestas regulares de pobreza, estadosocial y nivel de vida (ver el capítulo sobre Datos sobre la pobreza y su medición). Estosmódulos deben cubrir cada uno de los miembros de los hogares pobres, por edad y sexo. En latabla 2.2 se ilustra un ejemplo de tales datos, recopilados en hogares rurales de paísesafricanos situados al sur del Sahara, que muestran los tiempos de transporte relacionados condistintas actividades.

Tabla 2.2. Tiempo promedio que los hogares rurales utilizan en transportepara diversos fines: África al sur del Sahara

Propósito % de distribución

Producción de alimentos 25

Combustible 15

Agua 30

Molienda 5

Mercado local 10

Mercado de cosechas externo 5

Otro 10Fuente: Dawson y Barwell (1993)

Si bien los grupos pobres de zonas rurales y urbanas enfrentan problemas de transporte muydiferentes, estos problemas pueden variar sustancialmente entre las áreas urbanas de distintospaíses, como sugieren estudios realizados en Ghana y la India (ver tabla 2.3).

Tabla 2.3. Problemas percibidos por usuarios del transporte público urbano:Ghana e India (importancia por porcentaje)

Accra, Ghana Pune, IndiaProblemas con el transportepúblico Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Vehículos demasiado repletosDemasiado caroFrecuencia inadecuada/no hay suficientes autobusesVehículos viejos / peligrososPersonal descortésOtros

68

35

141027

91036

148

23

281

54

05

12

413

45

065

Fuente: Fouracre, Astrop y Maunder (1999)

9 Para obtener más información, ver Allport (2000).

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En la mayoría de los países en vías de desarrollo existen diferencias sustanciales, por género,en el acceso a los servicios de transporte y en la carga que éste representa (ver el capítulosobre Género en este Sourcebook). Las encuestas de hogares permiten identificar losproblemas y necesidades de transporte que enfrentan las mujeres, en términos de esfuerzo(kilogramo-km por día) y tiempo invertido (porcentaje) (ver tabla 2.4). (En la sección 4.3.3 seexamina en detalle el tema del género en el transporte).

Tabla 2.4. Comparación de la carga de transporte entre mujeres y hombres(toneladas-km por persona al año)

Kasama(Zambia I)

Lusaka rural(Zambia II)

Mbale(Uganda)

Kaya(BurkinaFaso I)

Dedougou(BurkinaFaso II)

Mujeres adultas

Hombres adultos

35.7

7.1

30.3

9.8

39.0

8.6

10.3

3.6

15.5

4.4

Fuente: Barwell (1996)

2.3.2 Perfil transporte-pobreza a nivel local y del hogar

Para llegar a una opinión sobre la mejor forma en que el sector transporte puede ayudar areducir la pobreza, se deben comprender no solamente las necesidades de transporte de lospobres, sino también sus necesidades en general.10 Esto no es tarea fácil, ya que los pobresson, de por sí, un grupo heterogéneo dentro de cada país e incluso comunidad, y susnecesidades específicas varían sustancialmente. Las necesidades y prioridades locales sepueden establecer por medio de consultas con las comunidades pobres; luego se podrá usaresta información en la elaboración de distintos enfoques.

Un perfil de transporte-pobreza (Transport-Poverty Profile - TPP) refleja la calidad, cantidad yprecios de la infraestructura y servicios de transporte disponibles a diferentes grupossocioeconómicos. En las áreas urbanas, los costos del viaje diario al trabajo (inclusive el tiemponecesario y el costo en dinero) son endógenos, en grado limitado, con respecto a la ubicacióngeográfica del trabajo y del domicilio. Muchas veces, el gran porcentaje de sus ingresos que lospobres gastan en largos viajes al trabajo es una consecuencia de las muy limitadas opcionesque tienen respecto de lugares donde vivir. Con frecuencia, las viviendas de bajo costo sólo seencuentran en barrios periurbanos, en terrenos marginales no ocupados y sin ninguna forma detítulo de propiedad. Por lo tanto, un TPP urbano debe incluir información tanto sobre los costosdel viaje al trabajo como los de vivienda en lugares viables. Un TPP ayudará a comprender lasnecesidades de transporte de los pobres, agudizar el componente de transporte en laestrategia de reducción de la pobreza, e implementar una estrategia de transporte a través deobjetivos y componentes específicos del proyecto. Hasta una sencilla consideración del TPPusado en la identificación de proyectos puede resultar muy útil más adelante, cuando seencaren problemas de pobreza relacionados con el transporte (y otros no relacionados) duranteel diseño e implantación de un proyecto.

10 La integración de dimensiones relacionadas con el transporte en una estrategia global de reducción de la pobrezade un país, se tiene que basar en una definición amplia de pobreza. Tales definiciones se tratan en el capítulo Datossobre la pobreza y su medición de este Sourcebook.

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2.3.3 Mapa geográfico de pobreza-transporte

La dimensión inherentemente geográfica del transporte se presta al establecimiento deobjetivos geográficos. Para que esto sea eficaz, el proyectista debe saber dónde se encuentranlos grupos pobres (como porcentaje de la población total de una región) y qué nivel de serviciosbásicos requieren (sobre la base de "mérito"/justicia social). Estos datos se pueden obtenersuperponiendo un mapa espacial de pobreza sobre un mapa que indique la disponibilidad deinfraestructura y servicios de transporte. Los datos se deben recopilar en base a la jurisdicciónmás pequeña posible (ver el capítulo Datos sobre la pobreza y su medición).

Si bien la falta de datos confiables es un problema común, es importante establecer yformalizar el proceso de recopilación y ensamble de datos con una idea clara del propósito, loscostos y los beneficios de los datos que se recopilan. Algunos países ya cuentan conestadísticas socioeconómicas detalladas a nivel local. Estas estadísticas se podrán usar, concostos relativamente bajos, para construir un mapa de pobreza-transporte.

2.4 Lista de políticas básicas

Para estimar la eficacia prevaleciente del sector transporte, uno de los primeros pasosnecesarios es evaluar si la política actual está logrando reducir la pobreza y eliminar laslimitaciones, relacionadas con el transporte, que restringen el crecimiento y la gestiónmacroeconómica. Aunque el transporte se ve afectado por muchas políticas y programas, lasiguiente lista de preguntas destacará los tipos de problemas que se deben escrutar (vercuadro 2.3).

Cuadro 2.3 Lista de verificación de políticas básicasØ ¿Se ha hecho una comparación de la distribución del gasto público por

habitante, en servicios básicos durante los últimos cinco años (salud,educación, extensión y transporte, en todas las regiones, inclusive regionesrurales/urbanas, con indicación del nivel de pobreza (Núm. de personas) encada región)?

Ø ¿Se ha evaluado la eficacia y eficiencia del gasto público en transporte?Ø ¿Se ha evaluado la participación del sector privado y las prioridades para su

desarrollo?Ø ¿Están coordinadas las políticas y programas sectoriales y estructurales

dirigidos a la reducción de la pobreza? ¿Están coordinados los programas delas entidades de donación?

Ø ¿Se ha identificado una lista de prioridades de políticas y programas degastos que se deben coordinar? ¿Cómo se pueden poner en prácticaeficazmente estas políticas y programas?

Ø ¿Reducen los reglamentos y políticas del sector transporte las oportunidadesde corrupción?

Ø ¿Son regresivos los derechos e impuestos aplicados al sector transporte?Ø ¿Se ven sometidas las formas de transporte no motorizado (por ejemplo,

bicicletas) a tributos excesivos?Ø ¿Apoyan las regulaciones del gobierno los medios de transporte usados por

los pobres?Ø ¿Son apropiadas para las circunstancias del país las normas aplicadas en el

sector transporte (por ejemplo, normas de diseño de caminos rurales)?¿Cuáles serían las consecuencias si se adoptaran normas menos estrictaspara caminos rurales con bajo volumen de tráfico?

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3. Cómo formular intervenciones de transporte en el marco de laestrategia de reducción de la pobreza

Esta sección proporciona lineamientos prácticos para la formulación de intervenciones detransporte en el marco de una estrategia de reducción de la pobreza. En otras palabras, seexamina cómo elaborar el componente de transporte en dicha estrategia. Evidentemente, estono es lo mismo que desarrollar una estrategia autónoma para el sector. Sin embargo, la tareabásica, la formulación estratégica, será similar.

La elaboración de una estrategia de transporte no es un ejercicio excepcional para muchospaíses en vías de desarrollo. Los gobiernos formulan y modifican ocasionalmente sus políticasde transporte y programas de inversión pública para alcanzar objetivos nacionales definidos. Enla mayoría de los países, la estrategia de transporte se elabora principalmente para servir alcrecimiento económico o, más ampliamente, al desarrollo económico. Los lineamientosestratégicos descritos a continuación se proponen pensando en el objetivo nacional dereducción de la pobreza. Estos lineamientos deberán someterse a prueba y refinarse, pero sepueden tratar como punto de partida para destacar los objetivos de reducción de la pobreza enla elaboración e implementación de la estrategia de transporte.

No existe una estrategia de transporte que se pueda aplicar universalmente. Una estrategia detransporte orientada hacia la reducción de la pobreza debe ser elaborada sobre la base defactores que corresponden específicamente a un país determinado e incluyen el tamaño de lapoblación, la extensión geográfica del país, su ubicación y proximidad a los mercadosmundiales, la fase de desarrollo económico en que se encuentra, el nivel de urbanización, ladisparidad de ingresos por región, el alcance y condiciones de los activos de transporte, lacapacidad institucional, la situación con respecto a regulaciones y el potencial para el desarrollodel sector privado.

En el caso de un país sin salida al mar, que busque un crecimiento en base a exportacionescomo medio principal para reducir la pobreza, su estrategia de transporte tendría queconcentrarse en la función del transporte como facilitador del comercio, especialmente elacceso físico al mar por vía de países adyacentes y costeros. Para los países de bajosingresos en los cuales la mayor parte de la población es rural, la principal inquietud será elacceso básico a los mercados y a los servicios sociales. Finalmente, un país grande, conrecursos geográficamente diversificados pero mercados nacionales limitados, deberáconsiderar el desarrollo del transporte interurbano como componente fundamental de suestrategia, con el fin de facilitar el comercio regional y ampliar los mercados.

Si bien diferentes países tendrán distintas estrategias de transporte para reducir la pobreza, lasdiferencias radican, principalmente, en la forma que adoptan estas estrategias. La esencia serála misma, es decir, la estrategia debe determinar la estructura de política y la gama de medidaspúblicas que tendrán el mayor impacto posible y el más duradero, sobre el bienestar de lossectores pobres. En otras palabras, las estrategias deben estar orientadas hacia impactos yresultados reales con respecto a la pobreza. Si la inversión en una carretera nacional queeliminaría un cuello de botella, reduciría los precios de las mercancías y beneficiaría así a lospobres rurales, dicha inversión debe recibir tanta atención como las inversiones en mejoras delos caminos de acceso rurales. La sección 4 ofrece una gama de instrumentos de política paraencarar asuntos específicos, que se observan comúnmente en los países de bajos ingresos yson muy pertinentes a la reducción de la pobreza.

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3.1 Cómo preparar un enfoque estratégico para la política detransporte

Un enfoque estratégico observa los vínculos entre la pobreza y el transporte en forma amplia,desarrolla sinergias entre todos los sectores involucrados y todos los subsectores deltransporte, e identifica medidas públicas eficaces y factibles que equilibrarían las necesidadesde los pobres con las necesidades de un crecimiento económico sostenible a largo plazo. Lasdecisiones estratégicas hacen compromisos en la forma en que se asignan los recursos, entrecambios estructurales de largo plazo orientados hacia el crecimiento económico y lasatisfacción de las necesidades básicas urgentes de los pobres.

Una estrategia de transporte orientada hacia la reducción de la pobreza estará caracterizadapor tres aspectos esenciales:

• Plena participación de todas las partes interesadas, especialmente los pobres. Condemasiada frecuencia, la estrategia de transporte no ha sido más que un ejercicio de losplanificadores económicos y especialistas técnicos gubernamentales. Una estrategia detransporte que quiera ser eficaz en la reducción de la pobreza debe incluir laparticipación total y efectiva de las partes interesadas durante todo el proceso. Lasección 3.2.5 de este capítulo examina el enfoque de participación más en detalle y elcapítulo 2 de este Sourcebook está dedicado a la participación.

• Aportaciones técnicas sólidas del sector transporte y todos los demás sectores. Eltransporte desempeña una función complementaria crítica en casi todas las actividadessocioeconómicas, inclusive las intervenciones que inician otros sectores con objetivosde reducir la pobreza. Si bien la elaboración del componente de transporte en laestrategia de reducción de la pobreza es tarea de los especialistas del sector, dichaelaboración requiere una colaboración y coordinación estrecha por parte de losespecialistas de todos los demás sectores importantes, especialmente los deeducación, salud pública, desarrollo rural y urbano, y desarrollo del sector privado.

• El enfoque propuesto intenta lograr que las acciones públicas dependan claramente deresultados relacionados con la pobreza. En el pasado, el éxito de las acciones públicasse medía, típicamente, por los resultados de algún sector, tales como kilómetros decarreteras rurales pavimentadas o número de autobuses puestos en servicio. Losformuladores de políticas daban poca importancia a los impactos o resultados realesrelacionados con la pobreza. Si bien esta tendencia se atribuía, parcialmente, a lanaturaleza del transporte como servicio intermediario, muchas veces resultó enintervenciones ineficaces e incluso antieconómicas. En los años recientes ha habido unreconocimiento creciente de que, si se desea diseñar y justificar intervenciones eficacespara luchar contra la pobreza, es muy importante definir claramente y por adelantadolos resultados que se esperan, relacionados con ella. De este modo, vincular lasacciones públicas con un resultado determinado y, adicionalmente con su impacto sobrela pobreza, se convierte en un paso importante del ejercicio estratégico.

Como concepto, los resultados relacionados con la pobreza son diferentes de los resultadosespecíficos de un sector (ver el capítulo sobre Observación y evaluación). Los primeros semiden no solamente por el nivel de ingresos y consumo de calorías por hogar, sino también porvarias otras dimensiones del bienestar, como la educación, la salud, el acceso a servicios y lainclusión política. Los resultados del sector transporte muchas veces se miden en unidades

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tales como kilómetros de caminos transitables durante todo el año, volúmenes de tráfico,costos de operación de vehículos, tiempos de recorrido, etc.

El transporte proporciona servicios intermediarios, no es un fin por sí mismo, sino un mediopara lograr un fin. Los resultados del sector transporte se pueden relacionar con la pobrezaúnicamente si se utilizan directa o indirectamente para mejorar la calidad de vida. Por lo tanto,es importante que el sector transporte logre que los beneficios de sus servicios alcancen a lospobres. Para ello, es necesario comprender los vínculos entre los resultados del sector y losprobables impactos sobre la pobreza, así como las condiciones bajo las cuales los resultadosdel sector puedan traducirse en una mejora de las condiciones de pobreza.

La clave para definir resultados relacionados con la pobreza es comprender cómo losresultados del sector transporte se vinculan con las cuatro dimensiones principales de lapobreza: oportunidades, capacidades, habilitación y seguridad contra reveses económicos ydesastres naturales. En el cuadro 3.1 se ofrece un ejemplo de estos vínculos. En la Notatécnica 1 se podrá encontrar un examen más detallado.

Cuadro 3.1. Impactos sobre la pobreza, resultados sectoriales y acciones públicas:Un ejemplo

Impacto sobre la pobreza Resultados sectoriales Acciones públicasOportunidades económicasgracias a la eliminación de losobstáculos al acceso• Ingresos m ás elevados

gracias a m ásoportunidades económicas

• Menores costos de transporte (mejorescondiciones de los caminos, costos deoperación de vehículos más bajos,tiempos de desplazamiento máscortos)

• Mejores servicios de transporte(cobertura, frecuencia, calidad,confiabilidad, precios, conectividad amercados y trabajos)

• Más seguridad vial

• Inversiones públicas y privadaspara mejorar la eficacia

• Políticas de mantenimiento• Reforma de los organismos de

transporte• Reformas de financiamiento• Reformas en las regulaciones

Más capacidades gracias alacceso a servicios esenciales• Más alfabetismo• Mortalidad reducida

• Menores costos de transporte a losservicios

• Mejores servicios de transporte(acceso a servicios de salud,educación y sociales)

• Más seguridad vial

• Inversiones que vinculen lascomunidades con los servicios

• Mantenimiento y control eficientesde los vínculos

• Soluciones que no sean detransporte (por ejemplo, llevar unservicio a la comunidad)

Habilitación, a través de laparticipación en el proceso dedecisión• Superación del sentimiento

de aislamiento

• Proceso consultivo en la planificaciónde programas

• Mecanismos de participación en laplanificación y asignación deprioridades

• Informes públicos de resultados enrelación con presupuestos

• Consulta y participación local, queincluya grupos vulnerables

• Asociaciones de usuarios deltransporte

• Descentralización de presupuestosy recursos; responsabilidad

Seguridad contra adversidadeseconómicas y desastresnaturales• Disponibilidad oportuna de

comida y ayuda médicadurante emergencias

• Acceso a trabajos externosy servicios sociales

• Menores costos de transporte• Disponibilidad y confiabilidad de los

servicios de transporte• Participación de los pobres en los

servicios de comercialización ylogística

• Inversiones en mejoras deconfiabilidad

• Reformas en el mantenimiento• Capital de inversión y

asesoramiento para los pobres, conrespecto a compañías de logísticay servicios de comercialización

• Mejoras en los servicios decomercialización y logística

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Se debe reconocer que los impactos sobre la pobreza tienen una dimensión temporal. Losimpactos se pueden relacionar con los resultados escalonados de un sector. Esto esespecialmente importante con respecto al sector transporte, ya que muchos tipos de inversiónen la infraestructura de transporte son "concentradas" y durables, y se asume que produciránbeneficios durante un tiempo prolongado.

3.2 Principios estratégicos

Los principios estratégicos pueden servir como mecanismo básico de garantía de calidad. Acontinuación se proponen cinco principios estratégicos:

1: La integración del transporte en la estrategia de reducción de la pobreza de un paísdebe reflejar la función dual del transporte, como promotor de un crecimientoeconómico basado en el mercado y de apoyo a intervenciones orientadas hacia lapobreza.

Este principio surge del reconocimiento de que la función dual del transporte en el crecimiento yla redistribución puede incluir compromisos al nivel de programa o proyecto. Ya que laspolíticas y programas de inversión en el sector transporte pueden encarar las necesidades detransporte de los pobres directa o indirectamente, existe la necesidad de decidir alternativas ylograr un equilibrio entre los dos enfoques.

2: La eficiencia económica es, y deberá seguir siendo, el objetivo principal de la mayoríade las políticas y programas de inversión de transporte que apoyen el crecimientoeconómico.

La eficiencia económica es muy importante para la mayoría de las inversiones de transporte, yaque éstas generalmente significan grandes inversiones de capital. Con respecto a lasintervenciones dirigidas a contribuir al crecimiento económico, normalmente es posible estimarel valor económico de la intervención con buena aproximación, en términos de su valor netoactual o sus tasas de rentabilidad económica. Estas medidas de eficiencia económica debenguiar el diseño, la asignación de prioridades y la selección de intervenciones factibles. Para lasintervenciones dirigidas directamente hacia los pobres, con el objetivo de mejorar la justiciasocial, la eficiencia económica se puede destacar a través del diseño de menor costo (verprincipio 3).

Se debe notar que el énfasis en eficiencia económica mencionado para las intervenciones detransporte orientadas hacia el crecimiento, debe complementarse con un énfasis en el impactodistributivo de estas intervenciones. La estructura de mercado de los servicios de transporte,inclusive cualquier régimen de regulación asociado, es importante cuando se intenta evaluarqué grupos recibirán, a largo plazo, los beneficios de los proyectos. En un mercado detransporte con competencia ineficaz o contestabilidad débil, los prestadores de serviciospueden capturar hasta la mitad de los beneficios de las mejoras en infraestructura, beneficiosque, por lo tanto, no serán transferidos a los usuarios, como los agricultores pobres en la zonaservida por el camino. Además, aun cuando los mercados sean competitivos y los ahorros en elcosto del transporte se transfieren a los usuarios, parte de los beneficios, o tal vez todos ellos,pueden traducirse, a largo plazo, en un mayor valor de la tierra, porque la gente está dispuestaa pagar más por terrenos más accesibles. Por lo tanto, son los propietarios de tierras quienesse benefician. Si propietarios ricos retienen la posesión de la tierra, el resultado de la mejora, alargo plazo, puede ser relativamente regresivo.

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Aún más importante es el tema de cómo manejar apropiadamente el impacto de unaintervención eficiente, que agrava la situación de los grupos pobres (es decir, es regresiva). Entérminos operacionales, el impacto final neto de una intervención eficiente sobre los pobres sedebería poder identificar adecuadamente mediante un análisis de los probables impactosdistributivos. Los resultados del análisis podrán revelar que los pobres afectados deberían sercompensados directamente, que la intervención debería ser modificada o que se debería elegiruna intervención distinta.

3: Las necesidades de transporte de los grupos muy pobres se deben reconocer y, en lamedida posible, encarar mediante una combinación de intervenciones de menor costo ode mayor eficacia relativa al costo, en el sector transporte y en otros sectores.

Si bien se acepta generalmente que el crecimiento económico resultante de una inversióneficiente en transporte traerá beneficios a los sectores pobres, en muchos casos lasnecesidades de transporte básicas de los pobres, según indicadas por principios de equidad yjusticia social, pueden resolverse más eficazmente por medio de un enfoque directo. En lamayoría de los países de bajos ingresos existen oportunidades valiosas para tales enfoques yestos justifican una evaluación sistemática. Si son justificadas por razones sociales yeconómicas, las intervenciones directas deben ser una parte coordinada de las políticasgubernamentales generales en favor de los pobres. La clave del éxito de una intervencióndirecta enfocada es su eficacia en función del costo. Para ser eficaz en función del costo, sedebe establecer claramente una norma técnica mínima y realista para los servicios básicosdirigidos hacia los pobres y poner énfasis en soluciones de menor costo, aunque no sean delsector transporte.

4: Los efectos adversos de un programa de transporte sobre los pobres, debencorregirse a nivel del programa, en el marco de la política nacional de transporte.

Una política o programa de transporte diseñado incorrectamente pueden dañar a los pobres.Una estrategia de reducción de la pobreza debe proporcionar un marco de política que permitaidentificar y corregir los impactos adversos de tales intervenciones sobre los pobres, tantocomo usuarios potenciales del transporte o como no usuarios.

Los impactos adversos de una política o programa de inversión de transporte sobre los pobresdependen de las circunstancias específicas. Sin embargo, como se notara anteriormente,muchos impactos regresivos y dañinos son comunes. Estos deben corregirse a nivel deprograma. Para garantizar que se encaren adecuadamente en todo el país, se requiere unaposición y marco de política nacional.

5: Las intervenciones de transporte deben elaborarse luego de una consulta amplia detodas las partes interesadas y con plena participación de los pobres en el proceso dedecisión.

La participación de las partes interesadas es un punto importante en todos los capítulos de esteSourcebook. No es una excepción en el caso del sector transporte. Los mecanismos de los quedisponen los pobres para expresar sus necesidades son típicamente débiles a nivel local.Además, los pobres tienen poco poder político para influenciar el proceso de decisión. Comoresultado, las decisiones sobre inversiones y políticas de transporte pueden ignorar fácilmentelas necesidades de transporte de los sectores pobres (v.g., la necesidad de transporte nomotorizado) y los costos que se les imponen (v.g., peatones que resultan víctimas deaccidentes con vehículos motorizados). La experiencia demuestra que una participación ampliade los grupos afectados / partes interesadas en el proceso de decisión, puede aminorar elimpacto de las acciones públicas sobre los grupos pobres. La habilitación de las comunidades

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locales, especialmente en zonas rurales pobres, a través de consulta, participación ypropiedad, también es importante para la sostenibilidad social y financiera de los programas detransporte.

3.3 Cómo establecer prioridades

Un reto importante en la lucha contra la pobreza de un país de bajos ingresos, es que la “listade deseos” es larga pero los recursos disponibles son limitados. Los objetivos de eficienciaeconómica y equidad social no siempre son compatibles a nivel de programa o proyecto,aunque se refuercen mutuamente a largo plazo. Las decisiones sobre prioridades son políticasy se deben tomar sobre la base de la participación de todas las partes interesadas, y enconsulta con ellas, especialmente los grupos pobres. En el cuadro 3.1 se destaca una lista deacciones públicas que merecen consideración.

Aun dentro de cada categoría de acciones públicas prioritarias, existe una larga lista deprogramas de inversión. La mayoría de las acciones públicas orientadas hacia el crecimientotienen como objetivo mejorar la eficiencia de una modalidad de transporte o canal, oproporcionar acceso físico a actividades rentables (como la minería o el turismo). En estoscasos, normalmente se pueden calcular las demandas. Para asignar prioridades a estasacciones públicas, se deben utilizar criterios económicos como el valor neto actual (Net PresentValue - NPV) y la tasa de rentabilidad económica (Economic Rate of Return - ERR), por mediode un análisis de costos y beneficios.

Por otro lado, los criterios para seleccionar acciones públicas orientadas hacia la pobrezapueden ser muy diferentes. Tales intervenciones no deben recibir prioridad en base a medidasconvencionales de eficiencia como NPV o ERR, como en el caso de las acciones públicasorientadas hacia la eficiencia. De hecho, la mayoría de las acciones públicas dirigidas hacia lapobreza no se pueden evaluar por medio de un análisis de costos y beneficios. Por lo general,este tipo de análisis mide los beneficios de acuerdo a la disposición del público a pagar porellos (Willingness to Pay - WTP) según indicada por el sistema de mercado. Cuando los pobresno usan los servicios de transporte porque su accesibilidad financiera es baja o el servicio noestá disponible, la aplicación de su WTP es limitada, aunque todavía pertinente.

Cuadro 3.1. Ejemplos de intervenciones prioritarias

Orientadas hacia el crecimiento• Eliminación de cuellos de botella críticos en la infraestructura (expansión de puertos,

mejoras de carreteras, etc.).• Fomento de la producción y el comercio (mejoras logísticas, facilitación, mejoras de

canal)• Mejora de la eficiencia sectorial por medio de un enfoque comercial, el desarrollo del

sector privado y la reforma de las regulaciones

Orientadas hacia la pobreza• En zonas rurales, transitabilidad con vehículos motorizados durante todo el año• Permitir el ingreso de servicios financieramente accesibles para los pobres en zonas

urbanas (por ejemplo, por medio de una liberalización bien diseñada)• Protección del transporte no motorizado (por ejemplo, mediante inversiones físicas y

microcréditos)• Promoción de la seguridad vial

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Para las acciones públicas dirigidas hacia la pobreza, una medida apropiada es la eficacia delos recursos asignados para reducir la pobreza, en función de su costo. Dados nuestroslimitados conocimientos sobre las relaciones entre distintas acciones específicas (por ejemplo,reducción del tiempo de viaje a un hospital local) y sus impactos sobre la pobreza (v.g.,reducción de la tasa de mortalidad infantil), será necesario elaborar indicadores de eficiencia enfunción del costo para los indicadores intermedios. Por ejemplo, cuando se asignan recursos enel sector transporte con el fin de reducir la pobreza, se podrá adoptar el resultado intermedio de"acceso básico" (al hospital) bajo la hipótesis de que tal acceso afectará positivamente ladimensión de salud de los pobres. Como guía en la asignación de recursos, el costo unitario dela provisión de acceso básico a varias comunidades, en términos de dólares por personapobre/hogar servido, es una indicación de eficacia en función del costo. Este costo en dólaresse puede comparar entonces con el costo en dólares de otros resultados intermediosrelacionados con la reducción de la pobreza.11 El gobierno puede considerar la información queproporcionan estos indicadores cuando determina cómo asignar recursos limitados entrediversos instrumentos y sectores con el fin de reducir la pobreza. (Como criterio para evaluarlas opciones de gasto público, la eficacia en función del costo también tiene desventajas yéstas se detallan en el capítulo Gasto público).

Para las acciones públicas dirigidas hacia la pobreza, la eficiencia económica debe seguirsiendo una inquietud que se manifiesta a través del enfoque en acciones de menor costo paraalcanzar los objetivos. En el estudio de caso No. 5: Caminos de acceso rural en AndhraPradesh, se proporciona un ejemplo.

3.4 Cómo establecer un marco para la política nacional de transporte

Una visión estratégica, bajo la forma de un marco de política nacional de transporte, es unelemento importante de la estrategia nacional de transporte, ya que garantiza que el desarrollodel transporte nacional mantenga un curso sano a largo plazo. En el contexto de una estrategiade reducción de la pobreza, el marco de política nacional de transporte debería detallar lascondiciones necesarias para asegurar que los beneficios del desarrollo del transporte nacionalalcancen a los pobres. Si bien la visión estratégica variará de un país a otro, dependiendo defactores tales como la etapa de desarrollo económico en que se encuentra el país, suscondiciones geográficas y recursos naturales, siempre debe ser en favor del crecimiento y delos sectores pobres. Específicamente, la política de transporte y el desarrollo del sector debenresponder eficientemente a la demanda y garantizar que grupos de todos los niveles deingresos puedan satisfacer su demanda de accesibilidad básica y elegir servicios de transporteque se presten con eficiencia y, cuando sea posible, en forma competitiva.

El marco de la política nacional de transporte debe aclarar las funciones de los sectores públicoy privado, delegar responsabilidades a los organismos gubernamentales que corresponda enlos niveles nacional y subnacional, y dar forma a una estructura de regulación económica, deseguridad y ambiental.

Cuando se considera un marco de política, se debe recordar la distinción importante que existeentre la prestación de servicios de transporte y la construcción de infraestructura. En la mayoríade los países, los servicios de transporte son proporcionados principalmente por el sectorprivado. Los servicios interurbanos de ferrocarril, de carga y de pasajeros, y los servicios deferrocarril urbanos de pasajeros, se pueden mencionar como excepciones notables. La mayoríade los gobiernos también asumen un papel predominante como proveedores de la

11 Alternativamente, la comparación de indicadores puede ser más sencilla si se usan indicadores de la eficacia de"costos unitarios" específicos, tal como el número de personas pobres servidas con el acceso básico a una clínica desalud, por cada mil dólares gastados.

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infraestructura de transporte. Sin embargo, la participación creciente del sector privado en estaactividad durante las dos últimas décadas, ha demostrado que este sector puede desempeñaruna función importante en la mejora de la eficiencia de la infraestructura de transporte.

En todo el mundo, el sector transporte siempre ha estado sujeto a una regulación sustancial porparte de los gobiernos. El motivo es que ciertos tipos de infraestructura y servicios detransporte involucran economías de escala y, por lo tanto, pueden convertirse en monopoliosnaturales o tener un poder monopólico significativo. Creyendo que la competencia en estosmercados probablemente sea antieconómica o imposible, la mayoría de las regulaciones delsector limitan el número de proveedores y la competencia en y también por, el mercado. Sinembargo, la emergencia de nuevas modalidades y tecnologías en las últimas décadas hareducido significativamente las economías de escala y eliminado o moderado el temor delpoder monopólico que podrían tener los proveedores existentes y potenciales de infraestructuray servicios. Si bien muchos gobiernos han respondido a los cambios reduciendo el alcance yseveridad de sus regulaciones (especialmente permitiendo la competencia por concesiones deoperación a través de licitaciones abiertas), otros están muy atrasados en esta tarea.

Otra distinción importante es la que existe entre inversión y mantenimiento de los activos de lainfraestructura de transporte. En muchos países de bajos ingresos, los gobiernos administran lainfraestructura de transporte de una manera burocrática. Bajo influencia política considerable,las decisiones de inversión en el sector muchas veces no responden a la demanda. Peor aún,las inversiones muchas veces se hacen a costa del mantenimiento, con lo cual los activosexistentes se deterioran rápidamente.

Cuando el sector transporte tiene mal rendimiento, todos los grupos de la sociedad pagan uncosto elevado. El marco de la política nacional de transporte debe establecer los objetivos yrumbos de las reformas necesarias. La experiencia internacional sugiere que las reformas delsector deben tener los siguientes objetivos:

• Gestionar la infraestructura de transporte como un negocio con responsabilidades yobligaciones, no como una entidad burocrática;

• Introducir la competencia tanto en la infraestructura de transporte como en los mercados deservicio;

• Garantizar fondos suficientes para el mantenimiento de los activos básicos;• Desarrollar mecanismos que otorguen voz y responsabilidad real a los usuarios y otras

partes interesadas

Los gobiernos continuarán teniendo una función en la infraestructura de transporte. Deberándesarrollar y mejorar continuamente las estructuras legales y de regulación que respaldan laprovisión de infraestructura y servicios por parte del sector privado, y encarar exterioridadesnegativas, como el número de accidentes viales, la contaminación y los congestionamientos.Aun cuando el sector (y los mercados) privados desempeñen una función significativa, elgobierno debe seguir creando y manteniendo estructuras de política y regulación quesalvaguarden los intereses de los pobres y coordinen las interacciones intersectoriales.

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4 Instrumentos de política

En esta sección se sugieren un conjunto de instrumentos de política para el sector transporte,que orientarán aportaciones eficaces a la estrategia general de reducción de la pobreza de unpaís. La sección se concentra en las áreas de política en las cuales una intervención directasería más eficaz en satisfacer las necesidades básicas de los pobres rurales y urbanos.

4.1 Transporte rural

4.1.1 Cómo se podría mejorar la accesibilidad al transporte básico

En muchos países en vías de desarrollo, las condiciones de transporte de los pobres ruralesestán lejos de ser adecuadas. Un acceso errático e incluso la falta total de acceso básico,puede limitar seriamente la capacidad de los pobres rurales para aprovechar trabajos y otrasoportunidades disponibles más allá de sus poblados. La falta de caminos de acceso básico, porejemplo, puede ser una causa de pobreza crónica. Es un factor contribuyente importante a laexistencia de trampas espaciales de pobreza, áreas geográficas en las cuales la calidad devida ha permanecido a niveles extremadamente bajos durante mucho tiempo, porque carecende recursos específicos e infraestructura.

El alcance para el uso de intervenciones directas en el sector transporte, con fines de ayuda alos pobres, probablemente sea más amplio en zonas rurales pobres, especialmente en las quese identifiquen como trampas espaciales de pobreza, por dos razones principales:

• La selectividad puede ser eficaz si los pobres se encuentran aislados geográficamente,están concentrados en determinadas áreas y conforman un grupo relativamente máshomogéneo que los pobres en zonas urbanas.

• El trabajo en los caminos (construcción y mantenimiento básicos) se basa en técnicasque utilizan una gran cantidad de mano de obra y pueden ofrecer oportunidades deingreso a los pobres rurales.

Entre las intervenciones directas de transporte planeadas para mejorar la accesibilidad de lospobres rurales podemos citar, sin limitación, las siguientes opciones:

• La construcción o mejora de caminos de acceso rurales, según normas que garanticentransitabilidad básica, con vehículos motorizados, durante todos el año.

• Disposiciones que permitan el uso de formas intermedias de transporte, a través deasistencia técnica, programas de microcrédito y, cuando sea apropiado, compromisosen el diseño de infraestructura nueva o mejoras.

• La integración (o coordinación) de mejoras en el acceso físico, con otras intervencionesrurales, como planes de construcción de escuelas, clínicas de salud y programas deextensión agrícola.

• La incorporación de consultas y participación comunitarias en el proceso de decisiónsobre inversiones en el transporte local y su mantenimiento, y el establecimiento deservicios de extensión para ofrecer asesoramiento y capacitación técnica, con apoyopara el desarrollo de fondos comunitarios rurales.

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Se debe reconocer que la falta de acceso básico a los caminos rurales muchas veces es elresultado de un mantenimiento inadecuado de los mismos y de organización,responsabilidades y financiamiento institucionales inapropiados. Esto puede ser el resultado deinfluencias políticas que favorecen la expansión y mejora de la red, en lugar de manteneradecuadamente las redes básicas existentes. En estos casos, es importante establecer unmarco de política y estrategia que garantice sostenibilidad financiera para el mantenimiento delos caminos de acceso (ver estudio de caso No. 3 y el estudio de caso No. 5). Lasostenibilidad de las mejoras de transporte realizadas para ayudar a los pobres debeestablecerse como objetivo común de todas las intervenciones en el transporte rural. Esteobjetivo se puede lograr con programas como los siguientes:

• El desarrollo de una disciplina financiera mediante la implantación de políticasfinancieras y de recuperación de costos factibles y basadas en el sector;

• El establecimiento de un mecanismo de financiamiento para el mantenimiento de loscaminos rurales, que no quede sujeto a influencias políticas (por ejemplo, un fondo vialadministrado por un consejo vial independiente);

• El fortalecimiento de la capacidad institucional, técnica y administrativa a nivel local; y• El desarrollo de empresas pequeñas y medianas capaces de administrar y realizar

mantenimientos y mejoras menores en los caminos rurales.

En muchos países en vías de desarrollo también existe una tendencia de establecer normasdemasiado elevadas para los accesos básicos. Esta práctica reduce la posibilidad de proveeracceso básico en todo el país y deja sin servicio a una gran parte de los pobres. El accesobásico típicamente es un problema que surge bajo circunstancias de bajo volumen, por lo cuallas políticas deben poner énfasis en soluciones técnicas de costo mínimo, siempre queaseguren transitabilidad motorizada en cualquier situación climatológica, en lugar de exigirnormas de rendimiento demasiado elevadas. En la mayoría de las zonas rurales, el accesobásico se puede lograr garantizando que las instalaciones de drenaje (puentes y alcantarillas)sean capaces de resistir lluvias fuertes. Poniendo énfasis en un enfoque de costo mínimo,dicho acceso se puede hacer más eficaz en función de su costo y extender así sus beneficios aun mayor número de hogares sin superar el presupuesto disponible.

4.1.2 Soluciones externas al sector

Ciertos problemas de transporte o de acceso que confrontan los pobres de las zonas ruralesson, en realidad, problemas de prestación de servicios a nivel local, que se pueden encarar enforma económicamente más eficaz mediante soluciones externas al sector transporte. Unejemplo clásico es llevar maestros a poblados remotos. Muchas veces, esto puede ser máseficiente que proporcionar servicios de transporte para llevar a los niños a la escuela, si bien sedebe tener en cuenta la disposición de los maestros de trasladarse a lugares remotos. Cuandoexisten soluciones factibles externas al sector, éstas se deben evaluar junto con las solucionesde transporte.

Existen dos categorías de soluciones externas para los problemas del transporte rural:

• La prestación de servicios in situ o en las cercanías, para reducir las necesidades detraslado (ver los capítulos sobre Salud y Educación de este Sourcebook) y

• La introducción de programas de microcrédito para que los pobres puedan adquirir losmedios de transporte necesarios, tales como vehículos, especialmente vehículos nomotorizados.

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4.1.3 Desarrollo de una infraestructura rural integrada

Un acceso inadecuado a los medios de transporte es típicamente sólo uno de los muchosproblemas de infraestructura que confrontan las comunidades rurales más pobres. Losprogramas de desarrollo de infraestructuras rurales integradas pueden lograr sinergias a travésde diversos sectores. Porque son más amplios, estos programas pueden tener un impactomayor sobre los ingresos y la calidad de vida de las comunidades pobres (ver cuadro 4.1). Losenfoques multisectoriales, combinados con una participación activa de las partes interesadas,pueden permitir que las comunidades rurales establezcan prioridades de acuerdo con suspropias necesidades. Sin embargo, a veces estos programas pueden ser más costosos queprogramas internos de un sector y, por lo tanto, requieren mucha selectividad en sus objetivosgeográficos.

Los instrumentos de diagnóstico detallados en la sección 2.3, como un mapa geográfico depobreza/transporte, pueden orientar la selección de objetivos. Para ello, se deberán considerar,en general, los siguientes criterios:

• Los ingresos por hogar entre el quintil más bajo y otros indicadores de pobreza de lacomunidad;

• Que la población sea suficientemente numerosa, como para lograr un cierto nivel deeficacia en función del costo;

• Disponibilidad de recursos naturales adecuados para una producción económica localsostenida.

Para obtener más información, ver Narayan et al. (2000), Banco Mundial (2000b) y MalmbergCalvo (1997).

Cuadro 4.1. Desarrollo de infraestructura e ingresos rurales en Bangladesh

Un estudio de 16 poblados en Bangladesh muestra cómo el desarrollo de infraestructura(caminos, electricidad, bancos, mercados, escuelas y centros médicos) afecta los ingresos de loshogares rurales. El estudio dividió los poblados en un grupo que se había beneficiado con eldesarrollo de infraestructura pública y otro que no se había beneficiado. Con otros factores biencontrolados, el estudio demostró que un mayor desarrollo de infraestructura estaba relacionadocon un aumento de un tercio en el promedio de ingreso por hogar. Los ingresos provenientes delas cosechas aumentaron en un 24%, los ingresos por salarios en 92% y los ingresos de laganadería y pesca, en 78%. Estos tres cambios beneficiaron principalmente a los pobres. Losingresos provenientes de actividades no agrícolas aumentaron el 17% y este aumento benefició,principalmente, a sectores de mayores ingresos.

Los caminos, la electricidad y otros servicios económicos promueven la producción de nuevosproductos agrícolas (inclusive mercancías perecederas) y una producción más elevada en lossectores del transporte, construcción, servicios y pequeñas industrias. Todo esto tuvo un impactosustancial sobre los patrones de demanda de mano de obra. Aunque los hogares trabajaronaproximadamente el mismo número de días por año en los poblados desarrollados y nodesarrollados, en los primeros se utilizó menos tiempo en tareas agrícolas, que tienen un retornoimplícito bajo y mucho más en trabajos asalariados, especialmente en sectores no agrícolas, queofrecen salarios relativamente altos. Los hogares pobres que no cuentan con bienes físicos,inclusive los hogares sin tierras, se beneficiaron sustancialmente.

Fuente: Banco Mundial (1990)

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4.2 Transporte urbano

4.2.1 Problemas del transporte urbano: Síntomas vs. causas

Igual que los pobres de las zonas rurales, los pobres de zonas urbanas también confrontanproblemas de acceso básico, pero su naturaleza y soluciones son diferentes. Los problemas deacceso pueden ser más graves en las grandes ciudades, donde las distancias que las personasviajan para ir al trabajo son, en promedio, más largas. En grandes ciudades en vías dedesarrollo, los pobres pueden encontrar dificultades para obtener trabajo, en parte porque vivenen barrios marginales, en las afueras de la ciudad. Los pobres que tienen trabajo, muchasveces tienen que viajar largas distancias, con mucho tiempo de viaje y en medios de bajacalidad. Un gran número de pobres urbanos, que trabajan en el sector informal, aceptanpuestos de trabajo a tiempo parcial, con sueldos bajos, en diferentes lugares. Su capacidad degenerar ingresos se ve muy limitada por el tiempo y los costos de viaje, y el acceso (a pie) a losservicios disponibles de transporte público.

Es importante saber cuáles son los problemas de transporte que confrontan los pobres enzonas urbanas, pero esto no es suficiente como base para una política pública que ataque losproblemas. El transporte es una demanda derivada; en las áreas urbanas, sus patrones ycaracterísticas están relacionados, en gran medida, con otros mercados, especialmente en loreferente a mano de obra, tierra y vivienda. Muchos problemas del transporte urbano sonsíntomas de pobreza y no sus causas fundamentales. Por ejemplo, es posible que los pobresde zonas urbanas hayan seleccionado lugares menos accesibles para vivir, precisamenteporque estos lugares convienen más a sus intereses globales (en términos de refugio, acceso aactividades, etc.), dados los escasos ingresos que tienen. En estas circunstancias la pesadacarga de los costos de transporte es un síntoma de su pobreza en lugar de su causa.

Por otra parte, si los proveedores de transporte se ven obligados o motivados, por limitacionesinstitucionales y estructurales, a no satisfacer las necesidades de los pobres a un costo queestos pueden pagar, los altos costos del transporte contribuirían a su pobreza. Entre otrascausas contribuyentes encontramos regulaciones excesivas en los mercados de tierra yvivienda, que reducen las opciones de residencia de los pobres.

Haciendo una distinción entre síntomas y causas se observa que los asuntos de políticarelativos al transporte urbano y la pobreza deben encararse en dos niveles:

• Cuando el transporte es un síntoma de la pobreza, en lugar de una causa, ¿es másapropiado intervenir en el sector transporte que actuar directamente sobre las causasfundamentales?

• Cuando las ineficiencias del sector transporte son un factor contribuyente a la pobrezaurbana, ¿cuál es la naturaleza de las ineficiencias y qué corresponde hacer paracorregirlas?

4.2.2 Tratamiento de los síntomas: el caso del control de las tarifas de tránsito público

Considerando la pesada carga de los costos de transporte que soportan los pobres, unarespuesta política común es recurrir al control de las tarifas de tránsito. Por lo general, losgobiernos imponen estos controles sobre la base de que precios superiores a un cierto nivelumbral serían inaceptablemente onerosos para los pobres.

Hay varios problemas asociados con este enfoque. Si el gobierno controla las tarifas sindisponer medidas fiscales asociadas, en forma de subsidios, los operadores se verán obligados

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a establecer subsidios cruzados para los servicios no rentables, provenientes de otros serviciosmás lucrativos, de forma que los ricos subvencionen a los pobres. En la práctica, sin embargo,es posible que no exista una base para tales subsidios, porque en muchos casos los ricos noutilizan el transporte público y no existen servicios lucrativos de los cuales se pueda transferirfondos para subsidios cruzados.

En estas circunstancias, el efecto principal del control de tarifas es reducir la calidad y, a largoplazo, la cantidad del servicio (frecuencia, cobertura y capacidad). Se requiere obtener másevidencia de encuestas para determinar si los pobres se consideran más dañados por unamala disponibilidad del transporte que por sus precios y si estarían dispuestos a pagar más quelas tarifas controladas para obtener un mejor servicio.

Aun cuando exista una base fiscal para subsidiar tarifas más bajas, ¿es éste un uso apropiadode los fondos? La respuesta a esta pregunta depende parcialmente de la eficiencia relativa conque los fondos se pueden enfocar en otros sectores y, por otra parte, de la factibilidad política ypráctica de implantar medidas de reducción de la pobreza en ellos. Existen dos impedimentosque apuntan en contra de un subsidio general. Primero, la selectividad es muy imprecisaporque el grupo de usuarios de una cierta modalidad de transporte puede tener una grandisparidad de ingresos. En segundo lugar, hay mucha evidencia que indica que una granproporción de los subsidios del transporte público "se filtra" a través de un financiamientodeficitario de los operadores monopólicos del sector público, ya sea por operacionesineficientes o porque los operadores y los sindicatos de la industria de suministros capturan elsubsidio en forma de renta.

A veces, los efectos adversos causados por políticas formales se reducen por el desarrollo,legal o ilegal, de servicios informales, normalmente proporcionados con vehículos máspequeños y más baratos, con tarifas superiores a las tarifas controladas del sector formal. Enestos casos, los formuladores de política deben considerar cuidadosamente los resultadosprobables con diferentes niveles de tarifas y subsidios, y luego establecer tarifas coherentescon las exigencias de la demanda, no sobre la base de algún concepto normativo de "tarifaaccesible”.

En el sector transporte, una encuesta de clientes puede establecer la relación entre el ingresopromedio de los usuarios de un determinado medio de transporte y el ingreso promediogeneral. Si las fuentes del financiamiento público son conocidas, se podrá evaluar entonces elefecto neto de la distribución de subsidios generales de tarifa.

4.2.3 Reducción de los efectos adversos de las políticas de transporte sobre los pobres

Las políticas de transporte y programas de inversión mal diseñados pueden dañar a los pobres.Cuando el transporte público urbano se ofrece a un costo más elevado de lo necesario, o no sepuede proporcionar un servicio que favorezca los intereses de los pobres, esta situación puedecontribuir a la pobreza. Como ya se indicara, los controles generales de tarifas en el transportepúblico, especialmente en ausencia de mecanismos garantizados de subsidio, pueden hacerdaño a los pobres en la práctica.

Las regulaciones que restringen el suministro y limitan las alternativas son generalmenteregresivas; citemos como ejemplo los obstáculos al ingreso del sector informal, que siempredañan a los pobres. Hay dos elementos en esto. Por un lado, el transporte informal muchasveces es transporte "por los pobres" ya que la prestación de servicios con vehículos nomotorizados o vehículos motorizados baratos, puede estar abierta a los grupos pobres,inclusive personas que recientemente hayan migrado de zonas rurales a zonas urbanas. Porotra parte, el transporte informal frecuentemente es transporte "para los pobres". El sector

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informal produce algunos problemas, como contaminación y congestionamiento12 pero, en lamedida en que proporciona un servicio de menor calidad a un precio más bajo de lo que puedeofrecer el sector formal, puede resultar en una adaptación más realista de la oferta a lademanda.

Las políticas dirigidas al sector informal de transporte deben tomar en cuenta los impactos detales políticas sobre los pobres. Cuando haya impactos ambientales o de congestionamiento,las medidas pueden incluir limitaciones de acceso a determinadas zonas o la afirmación de losreglamentos ambientales aplicables, en lugar de prohibiciones generales. La existencia mismade un sector informal puede deberse a una excesiva regulación gubernamental, debido a lacual el sector formal resulta demasiado costoso.

La ausencia de competencia en los mercados del transporte público puede aumentar los costosy reducir los servicios que reciben los pobres. Por ejemplo, la introducción de competencia paraobtener concesiones en diversas ciudades grandes de Europa occidental, ha reducido loscostos por vehículo-km en hasta 40%, en términos reales y ha permitido mantener frecuenciasde servicio más elevadas, con presupuestos limitados, de lo que era posible bajo mecanismostradicionales de prestación monopólica. Las ventajas que fueron explotadas primero en paísesde la OCDE se consideran ahora eficaces en las economías en desarrollo y en transición. Lacapacidad de combinar cierto nivel de coordinación central, con un suministro competitivo, varíade un país a otro, según su capacidad administrativa y de afirmación legal, de modo que noexiste un patrón que sirva para todos los casos. Pero la conclusión es que una buena atenciónal potencial de la competencia puede mejorar los servicios que exigen los pobres.

Finalmente, se debe prestar atención al financiamiento de ciertos mecanismos de apoyo.Muchos países tienen extensas listas con diversas categorías de pasajeros que tienen derechoa viajar gratis o con tarifas descontadas. Sin embargo, es inusual que exista algún mecanismoexplícito para compensar a los prestadores del servicio por estas exenciones o concesiones.Este descuido tiene dos efectos. Primero, como se indicó anteriormente, significa que otrospasajeros están pagando más o recibiendo un servicio de menor calidad de lo quenormalmente sería el caso, con el fin de garantizar un subsidio cruzado. Como la selección deun medio de transporte es muy segregada por ingreso, esto significa, en el mejor de los casos,un subsidio de los pobres para los pobres. En segundo lugar, los organismos externos al sectortransporte (salud, educación, policía, cuyos empleados se benefician con estos programas)pueden entonces tener un interés establecido en la conservación de tales mecanismos, que talvez no apoyarían si los tuvieran que financiar de sus propios presupuestos. La conclusión esque, en interés de los pobres, toda concesión o exención de tarifas debe analizarsecuidadosamente y considerando otros orígenes para los fondos involucrados u otros usos a loscuales podrían destinarse. Probablemente la mejor manera de garantizar esta consideración eshacer que los organismos beneficiados sean responsables por el financiamiento de lasconcesiones y que las obligaciones de los operadores de transporte dependan de la recepciónde compensaciones explícitas apropiadas.

4.2.4 Intervenciones multisectoriales

Las intervenciones en un solo sector planeadas para solucionar las necesidades deaccesibilidad básicas de los pobres de zonas urbanas, pueden ser más difíciles de poner enpráctica y menos eficaces que las intervenciones dirigidas hacia los pobres rurales. Lapoblación urbana típicamente es muy heterogénea y espacialmente mezclada, y es muyprobable que los beneficios de intervenciones selectivas caigan en manos de sectores más 12 En algunas circunstancias la competencia en el sector informal puede resultar en comportamientos indeseablespor parte de ciertos operadores, inclusive actos criminales.

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adinerados. Por ejemplo, los beneficios resultantes de mejoras en las condiciones de las callesy servicios de transporte público en vecindarios pobres, pueden terminar en manos de lospropietarios ausentes de viviendas, bajo la forma de alquileres más elevados, lo que a su vezpodría obligar a los pobres a abandonar las comunidades mejoradas.

Las intervenciones selectivas dirigidas a mejorar la accesibilidad en las áreas urbanas sedeberían considerar como parte integral de una intervención más amplia, por ejemplo, unprograma de mejoras en barrios pobres urbanos, basado en un enfoque multisectorial, quemejore, al mismo tiempo, la infraestructura y las viviendas de un vecindario, con garantías ylegalización de residencia. Por otro lado, introduciendo más flexibilidad en los reglamentos dezonificación y códigos de edificación, vía una reforma de las regulaciones, se podríanmultiplicar los lugares que los pobres pueden elegir para vivir y reducir así sus necesidades detransporte (ver el capítulo sobre Pobreza urbana en este Sourcebook).

Para obtener más información, ver el Banco Mundial (1996) y Banco Mundial (1999b)

4.3 Otros instrumentos de política

4.3.1 Generación de empleos

El transporte es una fuente potencial importante de empleo. Los diagnósticos de pobrezapueden mostrar los niveles de empleo de los pobres como trabajadores de construcción,conductores, empleados de casas de mudanzas, trabajadores de mantenimiento, reparadores,vendedores y operadores de vehículos NMT. Los programas gubernamentales que ofrecencomida o dinero a los pobres a cambio de trabajo en construcciones civiles de transporte,también deben examinarse.

Para la construcción, rehabilitación, pavimentación y mantenimiento de carreteras, existe unaamplia gama de métodos, con distintas combinaciones de mano de obra y capital. El grado deeficiencia de estos métodos depende de los precios relativos y la productividad de los insumos,especialmente la mano de obra y el capital. Aunque algunas tareas no se pueden realizaradecuadamente a mano, para muchas otras un método basado en la utilización de mano deobra puede ser más económico y confiable que los métodos basados en maquinarias. Talesmétodos (basados en mano de obra) pueden ofrecer oportunidades de ingresos a los pobres.Según estudios comparativos realizados en Ghana, Lesotho, Madagascar, Ruanda, Zimbabwe.Camboya, Laos y Tailandia, los métodos basados en mano de obra fueron, en términosfinancieros, de 10% a 30% menos costosos que los métodos más orientados al uso demaquinaria. Los ahorros potenciales pueden ser aún mayores en términos económicos, si setoman en cuenta los precios sombra de mano de obra y divisas extranjeras. Cuando sejustifican económicamente, deben fomentarse los métodos basados en mano de obra para lostrabajos viales, como un complemento importante del empleo rural en los países en vías dedesarrollo.

4.3.2 Seguridad vial

A nivel mundial, los accidentes viales causan, por sí solos, casi un millón de muertes (de lascuales 70% ocurren en los países en vías de desarrollo y el 35% son niños) y de 10 a 15millones de lesiones por año. Los accidentes de tráfico son ahora la causa principal de muerteentre las personas de 3 a 35 años, producen más casos de incapacidad que cualquier otro tipode accidente o enfermedad y, si las tendencias actuales continúan, pronto serán la tercer causamás importante de muerte en el mundo. Aunque el número de accidentes viales varía entre losdiversos países, es un problema de salud pública grave en casi todos los países en vías de

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desarrollo. Se estima que, en muchos países, el costo anual de los accidentes de tráfico varíaentre el 1 y el 3% del PIB, en promedio.

Los accidentes viales también están estrechamente relacionados con la pobreza. En los paísesen vías de desarrollo, en los cuales muchas personas no tienen acceso a vehículosmotorizados, la mayoría de las víctimas de accidentes viales (lesiones y muertes) no son losocupantes del vehículo motorizado, sino peatones, motociclistas, ciclistas y los ocupantes devehículos no motorizados (NMV). Se deduce que los pobres se encuentran entre los usuariosmás vulnerables de las carreteras.

Un alto porcentaje de los accidentes involucra hombres productivos. Como muchas veces notienen seguro, los pobres sufren desproporcionadamente las consecuencias económicas de losaccidentes viales. Una familia más privilegiada puede convertirse en pobre prácticamente de lanoche a la mañana si el sostén de la familia muere o queda incapacitado. La situación puedeser mucho peor en un hogar pobre.

Un enfoque estratégico de la seguridad vial puede atacar los orígenes de los accidentes yreducir su gravedad y consecuencias. La mayoría de los accidentes viales se deben a unacombinación de factores. Las fallas humanas, tales como desplazarse a velocidad excesiva,falta de atención, posición incorrecta o sobrepasar incorrectamente a otro vehículo, son unfactor contribuyente importante en los países de altos ingresos. Si bien esto también es ciertoen muchos países en vías de desarrollo, las deficiencias de infraestructura, defectos en losvehículos y falta de atención a NMV también son factores significativos, ya que muchas vecesprevalecen normas de diseño más bajas y una falta de mantenimiento.

Para los países de bajos ingresos, una estrategia de seguridad vial podría incluir los siguienteselementos, pero sin limitarse a ellos:

• Suscitar la conciencia pública por medio de campañas publicitarias y programaseducativos;

• Reforma de la estructura institucional, con lineamientos legislativos claros sobre lasresponsabilidades de cada institución, especialmente las de policía, transporte, obraspúblicas y seguros, con respecto a la coordinación de programas de seguridad;

• Protección de los usuarios más vulnerables de las carreteras, por medio de un diseñoapropiado de la separación física entre el tráfico no motorizado, inclusive peatones y eltráfico de vehículos motorizados;

• Afirmación legal más eficaz de las reglas de seguridad vial e inspecciones de seguridadde vehículos, y mejores informes / registros de accidentes;

• Garantizar fondos adecuados para los componentes relacionados con la seguridad enlos programas de inversión en infraestructura;

• Eliminar las deficiencias de seguridad en la infraestructura;• La identificación de figuras destacadas en los sectores público y privado, capaces de

abogar por la seguridad en el transporte, especialmente la seguridad vial y obtenerrecursos para este fin.

4.3.3 Asuntos de género

En muchos países de bajos ingresos, especialmente en África, las tradiciones culturalesimponen a las mujeres la responsabilidad principal de transportar combustible, agua yproductos agrícolas, muchas veces cargándolos sobre la cabeza. Sin embargo, las mujerestienen menos acceso que los hombres al "transporte formal" (vehículos privados y transportepúblico) e incluso a equipos de transporte no motorizados. Como resultado, las mujeres no sólotienen responsabilidad casi exclusiva por las tareas domésticas y crianza de niños, sino

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también pasan largas horas en tareas de transporte. Esto les deja poco tiempo para actividadesmás productivas. Como carecen de acceso a medios de transporte, las mujeres tienden abeneficiarse directamente menos que los hombres con la mayoría de los programas de mejorade la infraestructura del sector. La división cultural de mano de obra y poder económico en loshogares de muchas sociedades, produce una desigualdad entre los géneros con respecto altransporte, la cual refuerza directamente la desigualdad entre los géneros con respecto asituación económica.

Por lo tanto, intervenciones de transporte que respondan más a las necesidades de las mujerespueden ayudar a éstas a expandir sus actividades rentables, aumentar su productividad,promover la igualdad entre los géneros y mejorar su calidad de vida. Para lograr tales cambios,es esencial identificar las necesidades de transporte específicas de las mujeres y planearintervenciones eficaces en función de su costo (ver cuadro 4.2).

Entre las opciones para encarar los problemas de género, tanto de transporte como de otrossectores, encontramos las siguientes:

• Eliminar los prejuicios basados en el género, mediante la integración de lasnecesidades de transporte de las mujeres en el tema principal de la política yplanificación de transporte;

• Lograr, preferiblemente a través de planes de microcrédito, que las mujeres dispongande modalidades intermedias de transporte, como equipos mecánicos no motorizados(por ejemplo, carretillas y carros de tracción a sangre), para que puedan hacer suscompras en áreas en las cuales no hay alternativa accesible a la práctica de cargarsobre la cabeza;

• Cuando la demanda lo justifique, extender servicios de transporte seguros,financieramente accesibles y culturalmente aceptables para las mujeres;

• Donde se justifique económicamente, ubicar ciertas instalaciones (por ejemplo, elsuministro de agua) más cerca de las comunidades, con el fin de reducir la necesidadde transporte;

• Garantizar una participación por lo menos adecuada de las mujeres en la planificación ydiseño de las inversiones y otros programas de desarrollo de infraestructura en el sectortransporte;

• Alentar a las mujeres a participar en trabajos viales con el fin de recibir ingresos ydesarrollar aptitudes laborales. Esto se puede lograr modificando las condiciones deaceptación para incluir a las mujeres y también capacitando a las mujeres para puestosde supervisión.

Es importante que la política nacional de transporte incluya un componente que se dirijaexplícitamente a las desigualdades de género en el sector.

Cuadro 4.2. Ayuda a las mujeres de zonas rurales en Ghana para adquirir vehículos nomotorizados

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En el capítulo titulado Género de este Sourcebook se podrá encontrar una guía completa depolítica sobre asuntos de género y pobreza.

Para obtener más información, ver Bamberger y Lebo (1999).

4.3.4 Transporte no motorizado

Los pobres a menudo no tienen medios para adquirir su propio transporte motorizado,especialmente en áreas rurales de baja densidad de población, donde el uso de vehículos eslimitado y los costos de mantenimiento son elevados. Los pobres utilizan diferentes formas detransporte no motorizado (NMT) en las áreas rurales, pero también en áreas urbanas. Sinembargo, la política gubernamental de muchos países en vías de desarrollo tiende a favorecerprogramas de inversión en transporte orientados hacia el transporte motorizado a costa deltransporte no motorizado. Esta tendencia debe reformarse mediante la adopción de unapostura equilibrada sólida, que proteja el NMT.

Las soluciones técnicas, como la separación / protección física del tráfico NMT del tráfico devehículos motorizados, pueden resolver el conflicto entre el NMT y la creciente motorización.Sin embargo, en términos de apoyo a la estrategia de reducción de la pobreza en el sectortransporte, probablemente sea más importante establecer una postura clara y equilibrada quereconozca la función del NMT para los pobres.

En las áreas rurales, el NMT es un medio viable de transporte para muchas actividadesproductivas (y sociales). Sin embargo, para muchos hogares pobres, los fondos necesariospara adquirir un vehículo NMT pueden ser prohibitivamente altos. Por lo tanto, un plan demicrocrédito ofrece una forma mediante la cual un hogar pobre podrá comprar un vehículo NMTy aumentar así sustancialmente su movilidad y su acceso a oportunidades de obtener ingresosy servicios sociales.

Finalmente, algunos países aplican impuestos elevados sobre la venta de NMT y derechossobre su importación. Por ejemplo, las bicicletas muchas veces se consideran como "artículosde lujo" y resultan prohibitivamente caras a causa de impuestos y derechos elevados. Puestoque las bicicletas ofrecen un medio de transporte y movilidad de bajo costo para los pobres,tanto en áreas rurales como urbanas, tales impuestos son altamente regresivos. Su eliminaciónrepresentaría una medida pública de bajo costo que podría mejorar el bienestar de los pobres.

Para obtener más información, ver Banco Mundial (2000b).

En Ghana, las mujeres de las zonas rurales llevaban sus productos agrícolas desde la granja almercado cargándolos sobre la cabeza, lo que tomaba mucho tiempo y causaba desperdiciosexcesivos. Como alternativa más atractiva, un proyecto de inversión tuvo éxito con la introducción debicicletas y carritos de remolque entre la población rural, especialmente las mujeres. Esta modalidadintermedia de transporte se puso a disposición de la población rural a través de un programa dealquiler con opción a compra, financiado mediante el aporte de una parte de los sueldos percibidosen proyectos camineros con alto porcentaje de mano de obra.

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5. Observación de resultados y su consideración en la elaboración depolíticas

5.1 Observación y evaluación en el sector transporte

Para evaluar los impactos del transporte, será necesario vincular el producto del sector conindicadores de sus efectos sobre la pobreza y con cambios en estos indicadores. Para haceresta conexión, se deberán establecer puntos de partida y grupos de control. Debido al contextoespacial inherente en las intervenciones de transporte y como éstas normalmente se dirigen alos grupos pobres en base al lugar donde viven (por ejemplo, distrito o provincia), una formabásica de observar y evaluar los impactos involucra la comparación de cambios en el áreaseleccionada, con cambios en un área de control similar. Dicha comparación se realiza usandouna metodología estadística de "diferencia de diferencias".

La evaluación de las aportaciones del sector transporte puede ser compleja porque, como seindicó anteriormente, es difícil aislar el impacto de una intervención individual específica, de losnumerosos factores que también modifican, directa o indirectamente, los resultados conrespecto a la pobreza. La adopción de enfoques multisectoriales puede mejorar la eficaciageneral de una intervención en función de su costo, pero también dificulta el seguimiento de losefectos netos de los componentes individuales.

Los indicadores deben seleccionarse e interpretarse con cuidado. La observación y evaluaciónson procesos costosos y un aumento en el número de indicadores, probablemente no signifiqueun retorno proporcional. La utilidad esperada de cada indicador se debe considerar en relaciónal costo de su recopilación, su confiabilidad y su sostenibilidad. Los indicadores de evaluaciónse deben seleccionar de acuerdo con la naturaleza de la intervención, sus objetivos y lafactibilidad de recopilación de datos. Se deberá considerar una amplia variedad de dimensionesde pobreza, ya que las intervenciones pueden tener efectos no anticipados. El menú deindicadores estará estrechamente relacionado con los indicadores de diagnóstico mencionadosanteriormente. A continuación se presenta una lista de indicadores de observación sugeridospara el sector transporte:

• Nivel de tráfico (para caminos: número de vehículos motorizados y no motorizados);• Número de accidentes (de peatones y otros, por edad y género);• Ingresos de los pobres en la zona del proyecto (último y penúltimo quintil);• Distancia recorrida y tiempo de viaje (promedios), por finalidad del viaje (mercado,

escuela, hospital);• Frecuencia de viajes fuera del poblado o vecindario;• Número de días por año que los caminos no son transitables (en la zona del proyecto);• Tiempo empleado en tareas de transporte por hombres y mujeres;• Porcentaje promedio de gastos del hogar utilizados para transporte, por sector pobre/no

pobre, rural/urbano;• Disponibilidad de transporte público a los centros principales;• Fletes y tarifas de transporte personal (nacional, urbano/rural);• Uso del transporte público por grupos pobres / de bajos ingresos;• Nivel de subsidio para el transporte público;• Porcentaje del gasto público total en transporte (por modalidad de transporte, capital y

mantenimiento);

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• Condición de la infraestructura de transporte, por modalidad;• Nivel de financiamiento local para mantenimiento de caminos; y• Costo para cargar/descargar un contenedor (unidad equivalente de 20 pies/teu) en el

puerto internacional más usado (US$ y tiempo).

La observación se puede llevar a cabo de diversas formas. Un enfoque común consiste en unacombinación de recopilación externa de datos y métodos de participación. (En el capítuloObservación y evaluación de este Sourcebook se proporcionan lineamientos generales).

5.2 Cómo establecer indicadores de impacto sobre la pobreza para elsector transporte

Los indicadores de impacto se usan para medir las consecuencias de una política o programade inversión determinado sobre el bienestar de los individuos en los grupos afectados, enrelación a lo que se esperaría que ocurriera en ausencia de la política o programa. En lamayoría de los casos, un conjunto pequeño de indicadores de impacto, que se relacionan concambios en los resultados de la pobreza, puede ser suficientemente eficaz y adecuado. Entrelos indicadores de resultados de un sector deben incluirse indicadores de sus efectos sobre losresultados de la pobreza y del transporte, según sea apropiado, dependiendo del nivel dedesglose requerido. En algunos casos, será difícil confirmar el impacto separado de losproductos del sector transporte (por ejemplo, mejor transitabilidad motorizada) y/o susresultados (tiempos de viaje más reducidos) sobre los resultados de la pobreza (por ejemplo,tasas de alfabetismo) y es posible que sólo se pueda contar con indicadores de resultadosintermedios (por ejemplo, aumento de la asistencia escolar atribuible a una mejortransitabilidad). Si se observan sistemáticamente los resultados del sector transporte y losresultados de la pobreza, se podrá obtener, con el tiempo, una buena perspectiva y evidenciade la relación separada entre estas variables.

La selección de indicadores de impacto variará de un programa a otro. En general, losindicadores de resultados del sector transporte deberían proporcionar información sobre lostiempos y costos de viaje (o de fletes), para viajes de diversos fines y con distintas modalidadesde transporte. En el caso de proyectos para caminos de acceso rural, los indicadores deimpacto podrían incluir la proporción de la población del lugar que tiene acceso motorizado,durante todo el año, a la red principal de caminos; el tiempo de desplazamiento promedio almercado por medios financieramente accesibles; y días por año en que una sección de uncierto camino es intransitable. Cuando sea posible, los resultados de políticas o programas (porejemplo, cultivos comerciales producidos, participación de la mano de obra de la comunidad),en trabajos viales, asistencia escolar, disponibilidad de maestros y el uso de clínicas de salud,por género, se deberán evaluar junto con los cambios en los resultados de la pobreza que seles pueda atribuir, por ejemplo, los ingresos de hogares rurales y las tasas de alfabetismo.

Para las intervenciones selectivas directas, en las cuales la incidencia inicial y final puedenestar estrechamente conectadas, la identificación de los beneficiarios finales puede serrelativamente sencilla. En el caso de intervenciones generales más indirectas (como mejorasen las carreteras nacionales, privatización del sistema ferroviario y reformas del sectorportuario), la identificación de los beneficiarios finales es mucho más compleja. No obstante,podemos mejorar sustancialmente nuestros conocimientos sobre los impactos distributivos eincidencia final de los beneficios derivados de las intervenciones de transporte, especialmenteaquellas cuyos objetivos directos son los pobres. Para las intervenciones de transporte, estofrecuentemente significa inversiones o subsidios dirigidos a zonas geográficas en las cuales lapoblación residente es pobre.

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5.3 Cómo evaluar los impactos sobre la pobreza de las intervencionesen el sector transporte

Las intervenciones de transporte dirigidas directamente a los grupos pobres deben evaluarseen términos de su impacto sobre los objetivos de la intervención, lo que generalmente incluiráuna combinación de resultados del sector transporte y resultados de la pobreza, como sedetalló anteriormente. La evaluación de cambios en un indicador de impacto, atribuibles a unadeterminada intervención de transporte, se puede abordar de varias maneras, inclusiveencuestas de hogares y discusiones en grupos de estudio. En la mayoría de las situaciones, esrecomendable utilizar una combinación de enfoques de consulta y externos.

Una parte esencial de la evaluación consiste en comprender el impacto de la aportación delsector transporte sobre las diversas partes interesadas. Por eso, una parte integral de laevaluación consiste en obtener la participación de todos los interesados. Existen diferentesniveles de participación: compartir información, consulta, participación activa, asumirresponsabilidades y autocontrol. Para obtener buenos resultados, las evaluacionesparticipativas requieren personal bien capacitado, que tenga las aptitudes de facilitaciónapropiadas (ver el capítulo sobre Organización de un proceso participativo en esteSourcebook).

Una parte esencial de la evaluación consiste en identificar la distribución de los beneficios ycualquier costo "no compensado" que se derive de una intervención de transporte. Estorequiere que se evalúe quién gana y quién pierde, por cuánto y cuándo. La evaluación debeconsiderar explícitamente los impactos por género (ingresos, producción y responsabilidad porel transporte) y los impactos sobre las redes sociales. Muchas veces es útil colacionar losindicadores de impacto relativos a diversas dimensiones de la pobreza: oportunidadeconómica, seguridad y habilitación. Esta colación se hace en el menú (parcial) de indicadoresde evaluación detallado en el cuadro 5.1. Por supuesto, como se destacó anteriormente, enmuchas situaciones será difícil separar el impacto del transporte por sí solo y la evidencia deuna relación se deberá elaborar mediante una observación sistemática de influenciaspotenciales, el transporte entre ellas, y de los indicadores de evaluación enumerados en elcuadro 5.1. Las dificultades que se presentan en el seguimiento de los impactos de incidenciafinal de las intervenciones de transporte, acrecientan la necesidad y el valor de añadir aportesconsultivos y participativos al proceso de evaluación (ver también la tabla 3 en el capítuloInfraestructura, desarrollo del sector privado (PSI) y reducción de la pobreza, unasinopsis de este Sourcebook).

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Cuadro 5.1. Un menú parcial de indicadores de evaluación para las intervenciones en elsector transporte

Atributo de pobreza Indicador de evaluación

Habilitación

Administración local• Número de personas que votan• Número de visitas de funcionarios de la administración

local al poblado• Viajes a las oficinas de la administración local (por

ejemplo, para solicitar servicios de extensión)• Participación en reuniones públicas• Familiaridad con los representantes locales (por ejemplo,

saber nombres, responsabilidades, detalles de contacto)• Número de miembros de las organizaciones comunitarias

o políticas

Gobierno nacional• Número de personas que votan en elecciones nacionales• Conocimiento de los políticos y de las políticas de los

distintos partidos• Conocimiento de políticas• Visitas de un miembro del parlamento a su distrito

electoral• Representación de los usuarios en el proceso de decisión

del sector transporte

Organizaciones no gubernamentales• Diseminación de información• Servicios de extensión• Apoyo al microcrédito

Organizaciones sociales locales• Grupos de ahorro y crédito• Grupos de apoyo a la mujer

Seguridad

Riesgos para la salud• Accidentes de tránsito (peatones/otros): muertes/lesiones• Contaminación del aire• Incidencia de VIH/SIDA• Tasa de mortalidad infantil• Días de trabajo perdidos por enfermedad• Número de visitas que no se pudo hacer a la clínica de

salud/hospital

Ingresos• Relación de ingresos mensuales máximos/mínimos a lo

largo del año• Diferencias regionales en el precio promedio de venta de

comestibles básicos• Tiempo de respuesta para recibir ayuda en caso de

emergencias (por ejemplo, sequía)• Remesas de dinero de fuentes urbanas/rurales

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Los atributos de pobreza se basan en Banco Mundial (2000a); los indicadores se extraen enparte de ODI (2000).

Oportunidad económica

Ingresos• Cultivos comerciales vendidos por mes en el mercado local• Precio de granja para las cosechas comerciadas• Ingresos mensuales (en dinero) por trabajos firmes• Número de miembros de la comunidad local empleados en

el mantenimiento de caminos, por género• Días ocupados en trabajos remunerados, por mes

Costos de las actividades básicas• Costo (en tiempo y dinero) del viaje urbano diario al trabajo• Tiempo invertido diariamente en actividades de

subsistencia, por género

Educación• Asistencia escolar, por género• Días en que el maestro estuvo ausente, por año• Tasa de alfabetismo

Información• Precios de mercado para las cosechas• Trabajo disponible al cual se puede acceder

Fuente: ODI (2000)

Cuando se evalúan intervenciones es muy deseable expresar claramente y desde el inicio, quéabarcará la evaluación, especialmente sus propósitos y alcance, y cómo se realizará. En elcuadro 5.1 se presenta una lista de verificación que ayudará a planear evaluaciones.

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Como anexo de este Sourcebook se presenta una selección de casos de estudio. Los casosreferentes a proyectos de mejora de caminos rurales en Marruecos, Vietnam y China (estudiosde caso 1, 4 y 5) ilustran distintos enfoques para la evaluación de impactos. También ilustrancómo la evaluación puede proporcionar nuevas perspectivas de los vínculos menos inmediatosy transparentes entre el transporte y la reducción de la pobreza.

5.4 Cómo usar la información obtenida, en los subsectores deltransporte

Las intervenciones de transporte diseñadas para contribuir al crecimiento económico seseleccionarán, generalmente, por razones convencionales de eficiencia. En el caso deinversiones físicas, sus tasas de rentabilidad económica y valor neto actual, establecidas através de un análisis de costos y beneficios, proporcionan parámetros de evaluaciónapropiados sobre la forma en que contribuyen al crecimiento económico en términos deeficiencia. Para estos tipos de inversión en transporte (por ejemplo, mejoras en las carreterasnacionales), la evaluación normalmente analiza la tasa de rentabilidad después de la inversióny la compara con la tasa estimada inicialmente. Sin embargo, en la medida en que sea práctico,se debe tratar de estimar el impacto distributivo atribuible a estas intervenciones. En muchoscasos, será muy difícil verificar los cambios "plenos y finales" en el bienestar de diversosgrupos. Sin embargo, existen ciertas pautas que pueden ayudar a identificar vínculos deimpacto "dominantes", por ejemplo, si se conoce la función de la estructura del mercado.Además, a medida que se realicen más estudios sistemáticos de casos, se acumularánperspectivas y evidencia de los vínculos intersectoriales más importantes. En este sentido, elenfoque principal debe ser la evaluación del impacto sobre los grupos pobres, con atenciónespecial en impactos adversos y, cuando cabe esperar que estos ocurran, la incorporación decompensaciones explícitas para los pobres que resulten afectados (ver sección 4).

Cuadro 5.1. Lista de verificación para una buena práctica de evaluación

• ¿Se ha especificado claramente el propósito de la evaluación?• ¿Se han identificado todos los asuntos que se deben considerar? ¿Hubo participación de las partes

interesadas? ¿Están bien definidos los asuntos?• ¿Se ha enunciado un conjunto de hipótesis de trabajo que se pondrán a prueba? ¿Cómo se pondrán a

prueba?• ¿Existe un conjunto abierto de indicadores de evaluación de impacto definidos operacionalmente?• ¿Es claro y fácilmente comprensible todo el proceso de evaluación?• ¿Hay un nivel adecuado de participación en la evaluación? ¿Participarán todas/las principales partes

interesadas? (Incluyendo viajeros, empresas de expedición, transportistas, grupos comunitarios,organizaciones empresariales, no usuarios, grupos no servidos, diversos niveles de la administración, lasociedad civil, organizaciones no gubernamentales y entidades de donación) ¿Se emplearán facilitadoresprofesionales?

• ¿Cómo se ha determinado la oportunidad de la evaluación? ¿Hasta qué punto se espera que ya se hayanregistrado los impactos totales?

• ¿Hay una dimensión en la evaluación que se refiera al género?• ¿Recibirán las partes interesadas copias de los borradores de informes (cuando sea posible) para que

tengan oportunidad de hacer comentarios que luego se evaluarán/incluirán?• ¿Está integrado el equipo de evaluación con un grupo representativo de personas, v.g., está integrado

con representantes de ambos géneros?• ¿Se contratará al equipo de evaluación por medio de licitación competitiva?• ¿Cómo se integrarán los hallazgos y conclusiones al proceso de decisión de políticas y programas?

¿Cómo se confirmará esto?

Extraído, en parte, de ODI (2000)

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En el caso de intervenciones de transporte dirigidas explícita y directamente a los grupospobres, la evaluación del impacto sobre estos grupos puede proporcionar información valiosapara el diseño de intervenciones futuras. En situaciones en que diferentes modalidades osubsectores de transporte no están relacionados funcionalmente, es decir una modalidad nodepende de otra, los parámetros de eficacia en función del costo se pueden elaborar ycomparar entre varios subsectores. Por ejemplo, el costo de proporcionar acceso básicomediante un camino rural (en dólares por persona pobre servida, por año) se puede compararcon el costo de proporcionar accesos básicos similares en diferentes regiones y medianteinfraestructuras construidas para otras modalidades (como espigones y rampas para vías) ycon el costo de una ruta de acceso para el servicio de transporte público a comunidades pobresen barrios de la periferia urbana (nuevamente, en términos de dólares por persona pobreservida y por año). Cuando los subsectores están relacionados (como, por ejemplo, en el casode un servicio alimentador de autobuses a una línea de ferrocarril urbana), también se puedenelaborar parámetros similares de eficacia en función del costo, pero estos deberán basarse endiversas combinaciones (niveles alternativos de gastos de intervención) de los subsectoresrelacionados. En todas estas situaciones se debe consultar a las partes interesadas, a fin derecabar sus opiniones sobre los parámetros objetivos elegidos y sacar conclusiones sobre cuáles la intervención más eficaz, teniendo en cuenta el presupuesto limitado.

El punto importante en todo esto es que es posible y deseable acumular información sobre laforma en que diversas intervenciones afectan los resultados de la pobreza. Esta informaciónsiempre será incompleta, pero un proceso de evaluación bien diseñado puede contribuirperspectivas, lecciones, información para compromisos y los puntos de vista de las partesinteresadas, al proceso de decisión de política.

5.5 Como usar en otros sectores la información obtenida en el sectortransporte

La información obtenida mediante la observación y evaluación de la política global de reducciónde la pobreza de un país es muy importante, ya que existen pocos conocimientos sobre losvínculos entre las intervenciones y los resultados de reducción de la pobreza, y el proceso esde largo plazo. Para tener máxima eficacia, la información se debe obtener de una manera talque las conclusiones se puedan incorporar en procesos posteriores. Igualmente importante, lainformación se debe capturar de una manera que genere un incentivo para su incorporación enel proceso de formulación de política. En particular, una comparación de la eficacia en funcióndel costo de distintas intervenciones sectoriales y del impacto sobre la pobreza causado porcada una de ellas, podría ayudar a decidir compromisos y prioridades presupuestarias enfuturas formulaciones de política.

Para obtener información sobre eficacia en función del costo se deberán evaluar variasintervenciones separadas, como en transporte, pero sin dejar de tener en cuenta lasituación/nivel de aportaciones complementarias.13 Por ejemplo, la evaluación del impacto yeficacia en función del costo de mejoras en la transitabilidad de un camino rural (un productodel sector transporte) mediante el uso de datos sobre tiempos de viaje más cortos hasta unhospital (un resultado del sector transporte), depende del nivel de aportaciones de salud 13 Técnicamente, la relación funcional entre un resultado de reducción de la pobreza, como la tasa de mortalidadinfantil (la variable dependiente) y diversas intervenciones (las variables independientes) es realmente multivariada ysus componentes no se pueden sumar independientemente en forma sencilla; ¡los términos de los "productoscruzados" son importantes! Por ejemplo, el efecto marginal de transporte (mejoras en el tiempo de acceso) sobre lamortalidad infantil, depende del nivel de aportaciones de salud, como personal y suministros en el hospital yviceversa.

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disponibles en el hospital, como suministros, equipos y personal médico. Los resultados desalud se ven afectados tanto por las aportaciones de transporte como por las de salud.Expresado en forma más sencilla, el hecho de llegar más rápidamente a un hospital no tendráningún efecto separado sobre la tasa de mortalidad infantil, si el hospital no cuenta conpersonal competente. De este modo, la eficacia de una intervención de transporte, por ejemplo,los dólares gastados para cambiar un resultado de salud (la tasa de mortalidad infantil), deberelacionarse explícitamente con el nivel de otras aportaciones que también afectan el resultadode salud.

El reconocimiento de la existencia de interacciones múltiples entre las distintas aportacionespuede aumentar la eficacia de los recursos asignados para mejorar los resultados de lapobreza (cómo la salud). Con el tiempo, se podrán acumular conocimientos sobre la forma enque operan estas interacciones. En algunas situaciones, la eficacia de la aportación de unsector determinado, como el transporte, se regirá por el eslabón más débil en la cadena deaportaciones complementarias (por ejemplo, no hay vacunas en el hospital) que se requierenpara lograr un cierto resultado (por ejemplo, una reducción en la tasa de mortalidad infantil).Típicamente es posible hacer ciertas sustituciones entre aportaciones en los márgenes, conpoco sacrificio de resultados (por ejemplo, sustituir médicos competentes por personal deenfermería y tiempo de viaje por una atención más especializada), pero estos casos sonlimitados. De este modo, la coordinación entre distintos sectores puede aumentarsustancialmente la productividad de las aportaciones individuales, especialmente las del sectortransporte, que también aporta a otros sectores, especialmente salud, educación yoportunidades para generar ingresos.

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