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Borrador para comentarios. Agosto de 2000

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Sector energético

R. Lamech, K. O’Sullivan y L. Lovei

Reseña1. Introducción

1.1 Objetivo y estructura de este capítulo1.2 La energía y la pobreza: realidades actuales

2. La energía y la pobreza: un marco de trabajo2.1 Generalidades2.2 Reducción de la pobreza y demanda de energía

2.2.1 La energía y el bienestar del hogar2.2.2 La energía y el desarrollo

3. Objetivos e indicadores del desarrollo3.1 Definición de objetivos para el desarrollo energético3.2 Expandir el acceso a las formas modernas de energía3.3 Mejorar la confiabilidad del suministro de energía3.4 Asegurar la sostenibilidad financiera3.5 Mejorar el gobierno y la regulación del sector3.6 Reducir los costos ambientales y de salud

4. Intervenciones con políticas y programas4.1 Principios de la determinación de precios al consumidor4.2 Mecanismos de asignación y formalización de subsidios4.3 Reducción de las limitaciones impuestas por los costos iniciales4.4 Fomento de la participación comunitaria4.5 Desregulación de los servicios de energía4.6 Participación privada en los servicios de energía4.7 Programas de electrificación rural4.8 Desarrollo y utilización de los recursos de gas natural4.9 Explotación y administración de los recursos naturales4.10 Efectos del uso de biomasa sobre la salud: cómo mitigarlos

Anexo 1: Encuesta LSMS para proyectos de electricidad


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1. Introducción

1.1 Objetivo y estructura de este capítulo

El objetivo de este capítulo es ayudar a los gobiernos a diagnosticar y definir programas ypolíticas de energía como parte de su estrategia general de reducción de la pobreza.Precedida por un breve examen de las realidades actuales relativas a energía y pobreza,la Sección 2 presenta un marco de trabajo que permitirá vincular los objetivos de desarrolloenergético con los resultados de los programas de reducción de la pobreza. Se sugierencinco objetivos de desarrollo energético con el fin de encauzar el diagnóstico de lassituaciones de falta de energía y la formulación de políticas. En la sección 3 se analiza elimpacto de estos objetivos sobre la reducción de la pobreza y se definen diversosindicadores con el fin de establecer puntos de partida y cuantificar el progreso. La sección4 describe las políticas y programas que se pueden adoptar para alcanzar los objetivos.

1.2 La energía y la pobreza: realidades actuales

• Los pobres utilizan los servicios de energía para satisfacer necesidades desubsistencia, como la preparación de alimentos, iluminación y calefacción. Para ello,gastan sumas importantes en la poca energía que utilizan. Una vez que obtienenenergía suficiente para satisfacer dichas necesidades (energía que con frecuenciaproviene de combustibles tradicionales que ellos mismos recogen), pagan en efectivoel costo de servicios más avanzados, especialmente para disfrutar la conveniencia deluz y radio. Después de esto, el ingreso adicional necesario para pagar serviciosmodernos de energía generalmente está asociado con una inversión en actividadessostenibles (rentables) y productivas de uso final de la energía.

• Un crecimiento económico que beneficie a los sectores pobres depende de un buensuministro de energía.

• Los pobres prefieren fuentes modernas de energía comercial, tales como el queroseno,la electricidad y el gas licuado. Estos son sus combustibles de preferencia. Sinembargo, los combustibles tradicionales, tales como leña, estiércol y operaciónmanual, frecuentemente son la única opción disponible, es decir, son sus combustiblesde necesidad.

• Las mujeres y los niños (quienes, por lo general, son mayoría entre los pobres decualquier comunidad) usualmente son los principales usuarios y proveedores defuentes de energía en las comunidades marginadas. Muchas veces invierten grandescantidades de tiempo y esfuerzo físico para recoger combustibles tradicionales. Lainhalación de humo cuando estos combustibles se queman afecta aún más su salud.

• Las deficiencias del sector público en el área de energía afectandesproporcionadamente a los sectores pobres porque resultan en costos elevados oincapacidad de prestar el servicio. El estado tiene una función vital en laimplementación de reformas. Los subsidios que fuera necesario continuar después dela reforma deberán aplicarse con mucha atención, para que su finalidad sea fomentarnuevos mercados y no destruir los existentes.


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• Los recursos públicos sólo pueden satisfacer las necesidades de servicio de unapequeña fracción de sectores marginados. Para poder financiar la expansión de losservicios de energía, es esencial implantar reformas diseñadas para captar capitalesprivados. Aunque el suministro de servicios de energía a los sectores marginadosprobablemente no sea el área más rentable para la inversión privada, siempre sepueden obtener ganancias si el programa de reforma incorpora los incentivosnecesarios para expandir el acceso y mejorar el suministro.

2. La energía y la pobreza: un marco de trabajo

2.1 Generalidades

Históricamente, el sector de energía ha sido considerado, desde un punto de vista muyestrecho, como un factor esencial para el desarrollo económico. Como resultado, la políticade los gobiernos se canalizó hacia inversiones en grandes proyectos de infraestructurapara la producción y distribución de energía. La finalidad de las inversiones en laexpansión de los sistemas era incrementar el suministro de energía para respaldar elcrecimiento económico y proveer acceso a los sectores que carecían de él. En respuesta alos persistentes problemas financieros que afectaban a los servicios públicos paraestatalesy ponían en peligro la sostenibilidad de tales sistemas expandidos, muchas de lasintervenciones de la ultima década estuvieron orientadas hacia una reforma de laestructura institucional, con el fin de respaldar la inversión y la disponibilidad de servicio.Más recientemente, las intervenciones intersectoriales, que combinan la implementaciónde un variedad de infraestructuras y servicios sociales, han expandido el concepto de lafunción que la energía tiene en el desarrollo. A medida que el pensamiento sobre lasdimensiones de la pobreza se ha ampliado más allá de un enfoque estrecho en losingresos para incluir capacidades, seguridad y habilitación, la relación entre la energía y lareducción de la pobreza se han esclarecido. Este marco de trabajo refleja un enfoqueamplio. Se concentra en cinco objetivos de desarrollo y los vincula con las cuatrodimensiones de la pobreza (ver figura 1).


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Figura 1. La energía y la pobreza: un marco de trabajo

2.2 La reducción de la pobreza y la demanda de energía

Al diseñar estrategias para la reducción de la pobreza, la pregunta clave relacionada con laenergía es “¿De dónde provendrá la energía que impulsará las intervencionespropuestas?” La demanda de energía se deriva de las necesidades de los hogares ynegocios. Estas necesidades se analizan a continuación.

2.2.1 La electricidad y el bienestar del hogar.

Los hogares requieren energía principalmente para satisfacer sus necesidades básicas.Luego, a medida que sus ingresos aumentan, para obtener comodidades y serviciossecundarios, que acrecientan el bienestar.

Necesidades básicas: Todos los hogares requieren una cantidad mínima de energía parasus necesidades básicas de subsistencia. Deben:• Cocinar para satisfacer sus necesidades de nutrición. En los hogares marginados, la

energía necesaria para este fin por lo general proviene de leña, paja, estiércol o algúnotro tipo de biomasa.

• Alumbrar su entorno inmediato para poder desempeñarse después de la caída del sol.Los hogares marginados frecuentemente se alumbran con lámparas de aceite, velas opilas secas.

• Expandir el accesoa las formasmodernas de energía

• Mejorar la confiabili-dad del suministrode energía

• Asegurar lasostenibilidadfinanciera

• Mejorar el gobiernoy la regulacióndel sector

• Reducir los costosambientalesy de salud

Resultados de lamitigación de lapobreza

Relaciones e impactosde la energía

Objetivos deldesarrollo de energía

• Insumo esencial para los negocios• Mejora la productividad de la mano de obra

y el capital• Macroestabilidad (mayores ingresos

tributarios y menor carga fiscal)

• Estabilidad en el precio de la energía• Alumbrado público y seguridad personal• Medio ambiente sostenible

• Esencial para los servicios de salud yeducación

• Esencial para la infraestructura complementaria(agua, comunicaciones, transporte)

• Mejoras en la salud (reducción de lacontaminación en interiores)

• Alternativas para el servicio de energía• Acceso a información (radio, TV y medios

de comunicación)• Mayor responsabilidad de los

prestadores de servicios

Ingreso

Capacidades

Seguridad

Habilitación


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• Calentar sus hogares para sobrevivir los inviernos fríos de algunos lugares.

Comodidades secundarias. Una vez satisfechas las necesidades básicas del hogar, lademanda de energía proviene de comodidades y servicios que acrecientan el bienestar.Por ejemplo:• Combustibles comerciales de cocina, que reducen el tiempo necesario para encontrar y

preparar los combustibles biológicos tradicionales, así como el humo producido alquemarlos.

• Mejor alumbrado, tanto en el hogar como a nivel comunitario, para mejorar lasoportunidades de educación, facilitar el trabajo y reducir los riesgos de seguridad.

• Artefactos tales como ventiladores, que proporcionan comodidad en el hogar, yrefrigeradores que conservan los alimentos y la leche.

• Suministro de agua potable y sistemas de cloacas que requieren energía para bombeo,control y limpieza del sistema.

• Acceso a información, entretenimiento y comunicaciones: aparatos de radio ytelevisión, estaciones de recepción y conmutación, y centros de enseñanza a distancia.Todo esto requiere electricidad.

• Acceso a clínicas de salud y maternidad, que requieren electricidad para alumbrado,equipos de diagnóstico y conservación de vacunas.

• Servicios de transporte para obtener acceso a otros medios y desplazarse hasta eltrabajo o la escuela.

Todos estos servicios y comodidades que mejoran el bienestar y la calidad de vidarequieren formas modernas de energía comercial. Los servicios se complementan entre síy la disponibilidad de un servicio refuerza y aumenta los beneficios derivados de otro. Porejemplo, cuando las mujeres ya no necesitan recoger leña, su salud mejora gracias almenor esfuerzo físico y pueden utilizar el tiempo ahorrado en otra actividad másproductiva, que signifique un aumento de ingresos o mejor educación. La energía queproporciona alumbrado y agua potable también puede reducir los casos de enfermedad yaumentar el nivel de alfabetismo, lo cual afecta otros índices de salud como la reducciónde la fertilidad.15

Sin embargo, debemos destacar que ninguno de estos resultados se lograautomáticamente, por el hecho de instalar una nueva fuente de energía en una comunidad.De hecho, el plan puede fracasar desde un principio, si la gente marginada no tieneacceso o no puede pagar los servicios de energía que supuestamente están disponibles.Esto, entre otras cosas, subraya la necesidad de que la comunidad participe en la decisiónde infraestructura, tema que se analiza más adelante en este capítulo.

La energía y la mujer. La mujer es la más afectada por el impacto negativo de unsuministro inadecuado de las formas modernas de energía. En los hogares muy pobres,que usan combustibles biológicos para cocinar, es la mujer quien recolecta la leña y cargalos bultos, a menudo caminando largas distancias desde su hogar. El tiempo que utilizapara esta tarea reduce el tiempo disponible para otras actividades más productivas. Por lotanto, la mujer es la más afectada por las oportunidades de educación y trabajo perdidaspor carecer de acceso a combustibles modernos para cocinar.

15Un análisis exhaustivo (Hoque) de la relación entre electrificación y fertilidad en Bangladesh, muestra que elíndice de fertilidad entre mujeres jóvenes, de 10 a 19 años de edad, es de 0.67 en hogares con electricidad y1.17 en hogares sin electricidad.


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Puesto que es la mujer quien generalmente cocina, también es la más expuesta al humodel fogón. A diferencia de los hombres, es más probable que sufra los efectos negativos dela inhalación de humo, junto con sus hijos. (Ver también el capítulo sobre Género)

Cuadro 1 La mujer y la energía

“Uno de los problemas principales para las mujeres de (barriadas urbanas marginadas como) Tacna, Perú,era la falta de electricidad en el hogar, por varias razones: querían sacar máximo provecho de las horas dela tarde para acelerar el trabajo textil, necesitaban sentirse seguras en sus hogares, necesitaban facilitar elcuidado de sus niños, necesitaban hacer menos oscura la noche, necesitaban alumbrado en las calles queellas y sus familias transitaban”. (Yturregui, 1998)

La producción y uso actual de energía implica un riesgo ocupacional para la mujer. Se estima que las10,000 mujeres que transportan leña en Addis Ababa y abastecen un tercio de la que se usa comocombustible en la ciudad, sufren caídas frecuentes, fractura de huesos, problemas de visión, reumatismo,anemia y abortos por transportar cargas que muchas veces pesan de 40 a 50 kilos – casi el mismo peso desu cuerpo. (Haile, 1991)

Cuando la carencia de energía se desglosa desde el punto de vista del género, sedescubren cosas importantes, que deben tomarse en cuenta en el diseño de programas,ya que a menudo la mujer se verá afectada en forma diferente por un cambio en patronesde trabajo, beneficios de salud y educación, comodidades, gastos del hogar, etc.,resultante de una inversión o política gracias a la cual el hogar quedó conectado a unsuministro de energía moderna.

2.2.2 La energía y el desarrollo económico

Las fábricas, granjas, tiendas, comercios, transporte y construcción son los motores deldesarrollo económico. Los ingresos de los sectores marginados generalmente aumentancon el crecimiento general de la actividad económica.2 La demanda de energía aumentaaproximadamente al mismo ritmo que dicha actividad.3 Todos los negocios, formales oinformales, grandes o pequeños, rurales o urbanos, utilizan energía para sus oficinas,talleres y transporte.

El sector formal. Los negocios usan energía en incontables formas. Cuando el suministrose corta, la producción y el comercio simplemente se detienen. La energía se necesitapara:

• Transformar la materia prima en plásticos, cemento, vidrio, papel y productosalimenticios.

• Activar los motores usados en todo tipo de actividades, desde la fabricación de tejidosy ropa hasta actividades de enlatado, embotellado e imprenta.

• Operar la infraestructura esencial para la actividad comercial: comunicaciones,alumbrado y equipo de oficina.

• Transportar los productos a los mercados y la gente a sus hogares y trabajos.

2Esto fue establido por Dollar y Kraay (2000) quienes examinaron esta relación para el quinto inferior de lapoblación y del producto interno bruto per capita, en 80 países, sobre un período de cuatro décadas.3Gately y Streifel (1997) encontraron que, sobre un período extenso, el desarrollo económico y el uso comercialde energía mantuvo casi una relación de uno a uno en los 37 países en vías de desarrollo que estudiarondesde 1971 hasta 1993.


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La correlación entre el uso de energía y el desarrollo económico se evidencia tambiéncuando la escasez de energía afecta negativamente el desarrollo. En Uganda, India,Indonesia y otros países, un suministro irregular o defectuoso de energía ha requerido quelas empresas inviertan en generación local. Si bien esto resuelve el problema inmediato,reduce significativamente la productividad de la inversión de una firma. También existe uncosto económico adicional, ya que las compañías proveedoras pierden no solamente elingreso proveniente de las compañías industriales sino también el punto de apoyo quehace posible extender el servicio a los hogares.

El sector rural no campesino. Los pequeños negocios que se establecen en áreasrurales pueden ser una fuente importante de trabajo e ingresos en la zona. La presenciade plantas de procesamiento y enlatado de verduras y fruta, fábricas pequeñas ymanufacturas de muebles, productos de madera, ropa, cuero y productos lácteos (verCuadro 2), está fuertemente relacionada con un suministro confiable de energía,especialmente de electricidad.4 Aún cuando la economía del suministro no favorezca unaextensión de la red que brinde un suministro confiable e ilimitado, un servicio eléctricolimitado puede dar origen a pequeños negocios. La energía puede obtenerse degeneradores diesel o una fuente hidráulica local. También puede provenir de un ingenioazucarero que ya esté generando energía para uso propio y es capaz de abastecer anegocios y hogares cercanos. El resultado puede ser la instalación y desarrollo de unpunto comercial.

Cuadro 2 Una historia de éxito en la industria lechera: La energía como “mano invisible”

En la India existen actualmente 75,000 cooperativas lácteas dispersadas en todo el país, con 10 millonesde miembros. Muchos de ellos carecen de tierra, o son granjeros pequeños o marginados, con una o dosvacas o búfalos. Además de crear empleos en las plantas y en la comercialización, transporte y distribuciónde productos lácteos, estas cooperativas se convierten en los principales centros de transporte del pueblo yson la única fuente de ingresos confiables para los granjeros. Gran parte de la demanda de leche provienede los sectores pobres urbanos y asciende a millones de litros por día. Para que estos sectores puedanadquirirla, la leche se envasa en bolsas de polietileno de 250 ml o hasta más pequeñas.

La energía es esencial para esta industria, sin energía no podría funcionar. La energía adopta formas comovapor para pasteurizar la leche cruda y producir productos lácteos, electricidad para envasar y manteneruna cadena fría desde la planta hasta el punto de venta y combustibles para el transporte hasta losmercados urbanos.

Algunos artesanos rurales o industrias caseras, que intentan ser productoresindependientes, lo han logrado sin necesidad de energía. Tales actividades pueden incluirla fabricación de esteras, desvainado de arroz, procesamiento de pescados, productostejidos de fibra de coco, tallados de madera, productos de cuero, destilación e hilados. Sinembargo, aun en estos casos, una pequeña cantidad de energía, que proporcione luz porlas tardes para extender las horas laborales o permita un cierto grado de mecanización,puede ayudar a aumentar la productividad. Asimismo, la energía, especialmente loscombustibles de transporte, tiene una función importante en la integración de estasindustrias caseras en los mercados regionales y nacionales.

4Una encuesta de hogares llevada a cabo en Ecuador demostró que la actividad comercial rural producía el40% de los ingresos rurales, empleaba el 40% de los hombres y el 50% de las mujeres económicamenteactivas y que el establecimiento de esta actividad está fuertemente relacionado con la electrificación (Lanjouwy Lanjouw 1995).


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Sin embargo, la electrificación rural, que permite la mecanización de algunas actividadestradicionales y conduce a mejoras en los procesos y productividad, también produce unareducción en los niveles de empleo de las actividades tradicionales (ver Cuadro 3). Estetipo de transición es inherente en el desarrollo rural, pero es probable que un molinocomercial, aunque desplace personas empleadas en el desvainado tradicional, estimule elempleo rural en otras actividades no agrícolas.

Cuadro 3 Desvainados Dhenki vs. el molinos comercial

El desvainado de palay es una de las principales industrias rurales en Bangladesh. Hasta 1960, casi todo eldesvainado se hacía usando la técnica tradicional ‘dhenki’ – una pesada barra de madera con un mortero en lapunta, operada por dos o tres personas, a menudo una familia pobre. La alternativa más común a la técnica‘dhenki’ es un pequeño molino rural que usa una desvainadora de acero impulsada por un motor diesel oeléctrico. Estos molinos también emplean a dos o tres personas. Los molinos más grandes tienen cuatro ocinco desvainadoras, también impulsadas por motores diesel o eléctricos o por máquinas de vapor que utilizanlas cáscaras como combustible. Estos molinos emplean aproximadamente 20 personas. Por último están losmolinos automatizados, que emplean unos 30 trabajadores por molino.

La transición de la técnica ‘dhenki’ a métodos mecánicos reduce el nivel total de empleo y significa unadisminución en el número de mujeres empleadas. Por otro lado, las actividades mecanizadas tienen un menorcosto por unidad, lo que representa un uso más eficiente de la mano de obra y capital.

Por último, la implementación de infraestructura energética (revendedores de productosderivados del petróleo, personal de servicio del sistema PV) también puede resultar enimportantes fuentes de trabajo no agrícola.

Sector agrícola: Al permitir la mecanización de la irrigación, cosecha y cría de animalesdomésticos, la energía tiende a aumentar los ingresos del sector agrícola porque mejora laproductividad (La disponibilidad de energía fue la clave de la “revolución verde” en laIndia). Disponiendo de energía, se puede bombear agua de fuentes subterráneas orepresas para aumentar el número de ciclos de siembra al año. Por ejemplo, la irrigaciónha permitido obtener tres cosechas de arroz por año en Vietnam del Sur y de dos a trescosechas por año en la árida región al norte del Lago Chad.5 La selección de la fuente deenergía para impulsar las bombas (diesel, PV, viento, minihidráulica o conexión a la redeléctrica) depende de lo que sea económicamente más sensato bajo las condicioneslocales.

5En Chad, los granjeros del distrito Lac han podido superar las dificultades de la producción de mijo usandobombas para irrigar las áreas de siembra durante la época de sequía.


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3. Objetivos e indicadores del desarrollo

3.1 Definición de objetivos para el desarrollo energético

Cuando un gobierno comienza a preparar sus estrategias para la reducción de la pobreza,probablemente quiera establecer objetivos de desarrollo energético que determinen laselección de políticas y programas para alcanzar metas específicas. En este estudio seproponen cinco objetivos de desarrollo energético, que permitirán concentrar la tarea dediagnóstico de la pobreza y desarrollo de estrategias:

• Expandir el acceso a las formas modernas de energía

• Mejorar la confiabilidad del suministro de energía

• Asegurar la sostenibilidad financiera

• Mejorar el gobierno y la regulación del sector

• Reducir los costos ambientales y de salud

Los objetivos de desarrollo que se sugieren están vinculados y se refuerzan entre sí. Porejemplo, las mejoras en gobierno promueven la expansión del acceso, y la sostenibilidadfinanciera promueve confiabilidad y accesibilidad. Debido a estas sinergías, los objetivosno deben adoptarse en forma selectiva. Fueron elegidos por su amplia cobertura de losimpactos de la relación entre energía y pobreza. Por otro lado, se pueden controlarfácilmente y someter a pruebas comparativas. En determinadas circunstancias, podrá serapropiado considerar objetivos secundarios.

El resto de esta sección se dedica a explicar por qué cada uno de los objetivos dedesarrollo propuestos es importante para reducir la pobreza. También se definenindicadores que se pueden usar para:

• Diagnosticar la situación actual y establecer la relevancia de cada objetivo;• Identificar intervenciones apropiadas con políticas y programas para alcanzar

los objetivos; y• Evaluar el progreso durante la implantación de tales programas y políticas.

Los indicadores propuestos pueden derivarse de información fácilmente disponible uobtenerse a través de encuestas sencillas. Aunque a veces puedan carecer de la precisiónnecesaria para un control detallado a nivel proyecto, sirven como aproximacionesrazonables para determinar la extensión de los problemas y establecer prioridades.

Sin embargo, debemos recalcar que es importante recopilar información sobre ladisponibilidad y consumo de energía, desglosada por nivel de ingreso (por ejemplo, pordecil), con el fin de sentar las bases para desarrollar políticas y controlar el programa. Talvez no exista, actualmente, información detallada sobre el consumo de energía al nivel dehogares, pero deberá intentarse obtener este tipo de estadísticas en encuestas futuras. Elanexo 1 ofrece una guía sobre las preguntas relacionados con la energía que podríanincluirse en un Estudio de Evaluación del Nivel de Vida (Living Standard MeasurementLevel - LSMS).


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3.2 Expandir el acceso a las formas modernas de energía

Se puede interpretar el acceso a la energía moderna como la capacidad de un hogar paraobtener el servicio de energía cuando así lo decida. El acceso es una función de ladisponibilidad y de la capacidad de pago. Disponibilidad significa encontrarse dentro de unradio de conexión y suministro económicamente viable del proveedor o de la red deservicio. Capacidad de pago se refiere a la capacidad de los sectores marginados parapagar el costo de conexión, o costo inicial, así como el costo del servicio mismo. Un costoinicial muy elevado puede desalentar el cambio al uso de energía moderna en los hogarespobres.6

Disponibilidad y capacidad de pago están estrechamente entrelazados. Por ejemplo, unadecisión del gobierno de mantener artificialmente bajos los precios de la energía para queésta sea más accesible a los hogares marginados, puede en realidad reducir ladisponibilidad, ya que el proveedor carecerá de incentivos para extender el servicio a loslugares donde dichos hogares residen.

El objetivo de expandir el acceso a las formas modernas de energía se habrá alcanzadocuando los hogares de bajos ingresos puedan disponer de combustible moderno paracocinar (queroseno o gas licuado) y electricidad para satisfacer sus necesidades.7 La“escalera de energía”, mostrada en la Figura 2, es una manera útil de entender lainteracción entre la pobreza y el consumo de energía moderna. A medida que los hogaresascienden por la escalera, aumentando su consumo de energía moderna, aumenta subienestar y su potencial para generar ingresos. Los hogares más pobres, que ocupan elúltimo peldaño de la escalera, generalmente tienen poco o ningún acceso a los serviciosde energía moderna y deben usar combustibles biológicos tradicionales, tales como leña yestiércol.

Los sectores marginados dan gran valor a los servicios de energía moderna y, siempreque estén disponibles y sean financieramente accesibles, están dispuestos a pagar elcosto. Existen varias razones para esto:

• La conveniencia, el tiempo ahorrado y los beneficios8 de salud, además de la mayoreficiencia que se logra,9 hacen que el cambio se justifique.

6Esto se debe a que los hogares más pobre tienen tasas de actualización más elevadas, lo cual descuentabeneficios futuros. Dicho de otra manera, una persona de escasos recursos no planea mucho el futuro, sinomás bien considera sus alternativas inmediatas. Prefiere no desviar recursos de sus alimentos y otrasnecesidades esenciales, para cubrir los costos iniciales resultantes del cambio a un combustible moderno.7El término "servicios de energía moderna” se refiere a las fuentes de energía y combustibles que no sonprimitivos o tradicionales (por ejemplo carbón, madera, estiércol) y, por lo general, son producidos porcompañías comerciales. Cuando se utilizan para la preparación de alimentos en el hogar, los combustiblesmodernos son menos contaminantes, lo cual significa un ambiente más limpio y sano que beneficia, enespecial, a las mujeres y niños pequeños.8 Ídem9La eficiencia se refiere a la cantidad de energía útil (por ejemplo, para cocinar o alumbrar) que se obtiene deuna unidad de energía consumida. Los combustibles modernos se controlan más fácilmente y, por lo tanto sonmás eficientes. Este aumento de eficiencia puede, de hecho, resultar en un gasto más reducido por la mismaproducción útil.


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• La subsistencia puede quedar garantizada si los servicios de energía se usan paraactividades productivas, tales como pequeños negocios no agrícolas, bombeo parairrigación, mecanización de molinos y trilladoras.

Figura 2. La escalera de la energía

Cocina Madera, residuos, estiércol

Alumbrado Velas, pilas secas, queroseno

Calefacción Madera, residuos, estiércol

Bombeo de agua Manual

Energia mecánica Manual

Transporte Caminar Comunicaciones y entretenimiento* Baterías

Cocina Biogás, queroseno, carbón Alumbrado

Queroseno, velas, pilas secas Calefacción

Carbón, carbón vegetal, madera, charcoal, wood, Bombeo de agua Diesel, electricidad

Energía mecánica Diesel, electricidad

Transporte Transporte público Comunicaciones y entretenimiento * Electricidad, baterías Refrigeración Electricidad

Cocina Gas (LPG), queroseno, electricidad

Alumbrado Electricidad

Calefacción: Gas, carbón,

Bombeo de agua Electricidad Energía mecánica Electricidad Transporte Publico y privado Comunicaciones y entretenimiento * Electricidad Refrigeración Electricidad

*Entretenimiento: Radio, TV

Bajo Alto

Fuen

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e en

ergí

a M

od

ern

a

Tra

dic

ion

al

Nivel de ingreso


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En el Cuadro 3.1 se proponen diversos indicadores cuyo fin es evaluar la disponibilidad decombustibles modernos en los hogares de bajos ingresos y la capacidad financiera deacceso a ellos.

Cuadro 3.1 Indicadores de accesoIndicador Análisis/Diagnóstico

Disponibilidad1.1 Disponibilidad de electricidad• Número de clientes en un distrito10

(derivado de las estadísticas de ventade servicios públicos) como porcentajedel total de hogares (derivado de lascifras de censos)

• Número de distritos en el país quedisponen de electricidad.

• Si esta relación está por debajo de un umbralmínimo, digamos un 10%, se puede deducirque la mayoría de los hogares marginados deldistrito no están próximos a una red.

• Una relación baja indicaría que la mayoría delos marginados del país carece de acceso aelectricidad. Debería incrementarse lacobertura a una tarifa financieramentesostenible (ver sección 4.6).

1.2 Disponibilidad de queroseno y gaslicuado

• El nivel más bajo al cual se sabe queopera el distribuidor formal e informal(por distrito administrativo).

• Nivel de consumo: Consumo percapita, por distrito administrativo(derivado de las estadísticas de ventasdel distribuidor).

Si no se conoce la existencia dedistribuidores formales o informales en unaregión determinada, o si la relación deconsumo está por debajo de un umbralmínimo, por ejemplo de 6 litros/per capita ypor mes de queroseno y 5 kg/per capita ypor mes de gas licuado, esto indicaría quehay poca o ninguna disponibilidad en laregión, especialmente para el sectormarginado.

Capacidad financiera

2.1 Costo de conexiónCosto de conexión (inicial) para obteneracceso a energía moderna.- Costo de conexión del hogar a la redeléctrica- Costo de una estufa de queroseno.- Depósito por una botella de gas licuadoo precio de compra de la botella y estufamás pequeña.

Si esta relación es alta (>25% del ingreso mensual)podría ser necesario tomar medidas para lograr queestos costos sean más razonables (ver sección 4.3).Sin embargo, sería necesario determinar primero si elsuministro es eficiente, comparando los costos connormas internacionales. Si los costos no soncompetitivos, se requerirán medios para mejorar laeficiencia (ver secciones 4.5 y 4.6)

10El termino “distrito” se utiliza aquí para referirse a la zona administrativa más pequeña del país donde serecopilan estadísticas económicas y de censos. Las alternativas dependerán de la zonificación administrativaprevaleciente y se pueden usar, según sea apropiado, las palabras prefectura, condado, comuna,municipalidad, división, etc.


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Indicador Análisis/Diagnóstico

2.2 Dimensiones del usoRelación gastos-ingreso paraelectricidad y queroseno/gas licuado:Costo del uso de combustiblesmodernos, tales como electricidad, gaslicuado y queroseno, para satisfacer lasnecesidades de energía desubsistencia, como porcentaje delingreso promedio de cada hogar delsector marginado, preferentemente

por decil de ingreso.

Aproximaciones con respecto a lasnecesidades de energía desubsistencia: 1) el costo de pagar unacuenta típica en un hogar de bajosingresos; 2) precio unitario paraconsumidores residenciales pequeños,multiplicado por un umbral desubsistencia, por ejemplo 20-30kWhrs/por mes en el caso deelectricidad; 6 litros por mes dequeroseno.

Si esta relación es alta, 10-15% en general, podríaser necesario subsidiar el uso de combustiblesmodernos para la población más marginada (versección 4.2)

Nuevamente, deberá evaluarse la eficiencia delsuministro para garantizar que el problema residarealmente en la capacidad de pago de la demanday no en la ineficiencia del suministro.

3.3 Mejorar la confiabilidad del suministro de energía

La confiabilidad se puede definir como el suministro constante de servicios de energía conuna calidad y cantidad tal que no imponga costos adicionales excesivos al consumidor. Unsuministro confiable de energía es esencial para lograr mejoras sostenidas en el bienestardel hogar y como insumo de la actividad comercial e industrial para generar desarrolloeconómico. Las normas de confiabilidad necesarias varían según el uso. Por lo general, laactividad industrial requiere normas más elevadas que los hogares. Por ejemplo, hasta unabreve interrupción en el suministro puede crear costos y pérdidas inaceptables para losnegocios, como paro de la producción, desperdicio de materiales y pérdida de ventas, perono tener mayor impacto en el hogar fuera del inconveniente.

En el caso de los hogares marginados con acceso a la energía moderna, pero que aún noson usuarios, la falta crónica de confiabilidad en el suministro puede actuar comodesincentivo con respecto a la inversión requerida para pasar de la fuente de energíatradicional a la moderna. En esencia, un suministro confiable de queroseno y electricidadserá un factor importante de la percepción de seguridad en el suministro que podríaimpulsar a un hogar marginado a considerar la inversión relativamente elevada en unaestufa de queroseno, obtener una conexión eléctrica y, en última instancia, adquirir elequipo apropiado para aumentar su productividad, como bombas de irrigación o trilladorasmecánicas.

Para hogares que dependen de la energía moderna, un suministro poco confiable podríaforzarlos a buscar alternativas más costosas, por ejemplo, la compra de productos más


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caros en mercados paralelos informales o en el mercado negro.11 Tal volatilidad en losprecios afecta más a los consumidores pobres, que tal vez no puedan pagar los preciosmás altos y deberán renunciar al consumo.

Para el sector comercial e industrial, un suministro poco confiable resulta directamente en:1) costos de producción más elevados para bienes y servicios, lo cual actúa comodesincentivo de la inversión y 2) una erosión de la ventaja comparativa derivada de otrosfactores de la producción, tales como mano de obra y recursos naturales. Si bien estoscostos aparentemente impactan sólo a los dueños del capital, presumiblemente lossectores más privilegiados, los pobres también se ven afectados, ya que sufren lareducción en oportunidades de empleo que de otra forma resultarían del desarrollo.

Se podrá usar una combinación de los siguientes indicadores (Cuadro 3.2) para determinarla gravedad del problema de confiabilidad en un país.

Cuadro 3.2 Indicadores de confiabilidad

Indicadores Análisis/Diagnóstico

1. Tiempo de producción perdido en lasdistintas actividades. Esta proporción sepuede definir como un porcentaje deltotal de días u horas de trabajo. Lainformación puede obtenerse a través deencuestas informales en pequeños ygrandes negocios.

1. Si la perdida de tiempo de producción esmuy grande, más del 10%, se puede inferirque la confiabilidad del suministro deenergía es baja. Un promedio aceptableseria menos del 2%.

2. Arreglos alternativos formales einformales para el suministro:• 2.1 Cantidad de energía autogenerada

en el país.• 2.2 Existencia en el país de

proveedores no autorizados deproductos derivados del petróleo,tales como mercados paralelos.

• 2.1 La auto-generación en exceso mayor al20% de los requerimientos de negocios yempresas indicaría ya sea costos desuministro no competitivos o, más probable,suministro no confiable.

• 2.2 Los proveedores no autorizados ymercados similares, mientras que unabuena respuesta para superar los cuellos debotella del mercado, es una substituciónrecomendable para el suministro noconfiable y para la distorsión de precios.

3. Margen de reserva: cociente resultantede dividir la diferencia entre capacidadinstalada y demanda máxima, por lacapacidad instalada.

3. Un margen de reserva bajo, menor al 15%,indicaría la probabilidad de interrupciones enel suministro y baja calidad del mismo. Unmargen de reserva del 20-25% sería másapropiado.12

11Un mercado negro de combustibles a base de petróleo a menudo resulta cuando el gobierno decide subsidiarel suministro de energía. El resultado es que los productos se desvían hacia otros mercados y/o el gobierno esincapaz de ofrecer las cantidades necesarias al precio subsidiado.12El indicador de margen de reserva debe usarse cuidadosamente y debe incluir la combinación de fuentes degeneración en el país. Niveles más elevados de hidroelectricidad típicamente requieren un mayor margen dereserva.


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3.4 Asegurar la sostenibilidad financiera (ver también el capítulosobre gasto público

La inestabilidad fiscal y un déficit en aumento contribuyen a una mayor inflación que, a suvez, reduce el poder adquisitivo de los sectores marginados e incrementa suvulnerabilidad. El logro de la estabilidad fiscal depende de muchas variablesindependientes del sector energía. Sin embargo, el sector de energía es único conrespecto al alcance de su influencia sobre el presupuesto público a través de su 1)contribución a los ingresos, proveniente del pago de derechos e impuestos; 2) carga sobreel presupuesto para el financiamiento de subsidios, servicio de la deuda y gastoscorrientes, y 3) participación en los préstamos incurridos por el gobierno y en el riesgofiscal contingente. La forma en que estos factores se manejen en el contexto de reformageneral del sector energía y del programa de reforma fiscal, puede tener un impactoimportante sobre la estabilidad macroeconómica.

Como se discute a continuación, el sector de energía realiza una contribución positiva alsostenimiento fiscal y la macroestabilidad cuando:

• Los impuestos directos sobre las empresas de energía y los impuestosindirectos sobre los productos básicos derivados resultan en unacontribución neta a los ingresos nacionales

Los productos derivados del petróleo son una buena fuente de impuestos indirectosy forman parte importante de los ingresos nacionales. Como su consumo tiende aser poco elástico, es decir, menos susceptible a cambios en la demanda comoconsecuencia de un cambio en los precios, estos productos generalmente songravados con impuestos altos. Si bien los impuestos sobre el petróleo conformanun ingreso confiable, los impuestos sobre productos básicos tales como elqueroseno, que se usa principalmente en los grupos de bajos ingresos, songeneralmente regresivos.13 Se debe tratar de lograr un equilibrio entre los objetivosde ingreso y la equidad tributaria en productos petroleros. Para evitar costosfiscales excesivos, los subsidios, cuando se justifiquen, deben ser apropiadamenteselectivos (ver sección 4.2). También deben evitarse tasas impositivas diferencialessobre los combustibles complementarios, ya que distorsionan las alternativas delconsumidor.

Los impuestos sobre los combustibles que utiliza el sector marginado debenconservarse a un nivel mínimo compatible con el promedio de las tasas deimpuestos indirectos sobre bienes y servicios. Cualquier intento de usargravámenes elevados en el área de productos petroleros con el fin de maximizarlos ingresos, puede tener un impacto especialmente fuerte sobre los sectores debajos recursos. Aunque los impuestos sobre los productos derivados del petróleose cobran con facilidad y son una buena fuente de ingresos, es importante que notengan un impacto regresivo. Las políticas deben reconocer que cualquierdistorsión puede ocasionar la derivación a otros usos de los combustibles pocogravados.

13Un impuesto regresivo se define como uno cuya carga recae desproporcionadamente sobre el sectormarginado. Por ejemplo, sería regresivo imponer tributos sobre los combustibles que en general consumen losgrupos de bajos ingresos (por ejemplo, queroseno), ya que las clases más privilegiadas no usan queroseno.


16

Las compañías de energía, con su base relativamente estable de consumidores,pueden ser una buena fuente de ingresos predecibles, basados en impuestosdirectos. Esta base de ingresos a menudo se erosiona cuando el gobierno subsidiaindirectamente los servicios de energía, impidiendo así que estas empresasrecuperen sus costos. A su vez, los servicios públicos no pagan impuestos sobresus rentas, con lo cual el erario público queda privado de ingresos. A largo plazo,estas prácticas afectan desproporcionadamente a los sectores marginados, porquelos servicios públicos serán incapaces de ampliar sus servicios.

Las regalías y rentas provenientes de la explotación de recursos y la producción depetróleo, gas e hidroelectricidad pueden ser una fuente importante de ingresos parael gobierno local o central en los países bendecidos con tales recursos naturales.Las políticas fiscales relacionadas con la explotación de recursos naturales debenconsiderar múltiples objetivos, tales como optimizar el valor económico, factoresambientales, perfiles de riesgo-recompensa de los inversionistas privados, y laspreferencias locales de las comunidades directamente afectadas por la explotación.

• Las necesidades de inversión en el sector no se satisfacen con préstamos delgobierno ni con apoyo presupuestario directo.

Cualquier empresa relacionada con energía requiere grandes inversiones en lainfraestructura de producción y suministro, si ha de satisfacer las demandas de laeconomía y de los sectores marginados. Las empresas estatales algunas vecescubren estas necesidades de inversión por medio de préstamos gubernamentales otransferencias directas provenientes del erario público. Existen limitaciones en lacantidad de financiamiento público que se puede derivar a la infraestructuraenergética sin contribuir al aumento de la inflación y de las tasas de interés delmercado. La ayuda presupuestaria directa también puede absorber recursos quede otra forma estarían disponibles para inversiones sociales. En lugar de estasformas de ayuda pública, 1) se pueden utilizar subsidios selectivos de conexión yconsumo y 2) se pueden explorar alternativas de privatización y de restricción detransición en el apoyo financiero público, de modo que estas empresas financiensus inversiones de acuerdo a las posibilidades de su propio balance comercial.

• Ya no se requieren garantías basadas en políticas o en los ingresos públicos,que significan pasivos contingentes y aumentan el riesgo fiscal.En ocasiones, los gobiernos pueden garantizar, implícita o explícitamente, lasnecesidades de ingreso de proyectos privados de energía. Estas garantías amenudo se proporcionan porque los inversionistas privados no pueden o noquieren asumir el riesgo del crédito. Si bien las garantías frecuentemente sonnecesarias para obtener inversiones del sector privado, el riesgo fiscal de estapráctica puede ser muy alto, en ausencia de reformas sectoriales básicas y puedecontribuir a un colapso fiscal.

El Cuadro 3.3 define algunos indicadores que podrán usarse para evaluar el impacto fiscalde la energía y contribuir al desarrollo y control de estrategias orientadas a lograrsostenimiento fiscal.


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Cuadro 3.3 Indicadores de la sostenibilidad fiscal

Indicador Análisis/Diagnóstico

1. Ingreso neto proveniente deimpuestos indirectos sobreproductos básicos del sectorenergía, como porcentaje delingreso totalEl ingreso derivado de impuestosindirectos sobre los productosbásicos del sector energía:electricidad y productos derivadosdel petróleo, neto de subsidios deconsumo provenientes delpresupuesto.

1. Debe esperarse una contribución netade impuestos indirectos de más de 5 a10% del total de ingresos. Si la relaciónfuera negativa, esto indicaría una crisisfiscal.

2. Impuestos sobre la renta pagadospor las empresas y serviciospúblicos del sector.El total de impuestos sobre la rentapagados por las empresas yservicios públicos del sector energía.Como estas empresas se identificanfácilmente, los montos involucradospueden obtenerse de lasautoridades fiscales.

2. Si todas o la mayoría de las compañíasno estuvieran pagando impuestos sobreun período de dos o tres años, estoindicaría que tienen pérdidas o recibenun trato tributario preferencial. Ambassituaciones no son deseables para lasostenibilidad fiscal a largo plazo.

3. Financiamiento público de lasinversiones del sector de energía:

Identificar apoyo público para lasinversiones en el sector de energía,por categoría• 3.1 Transferencias directas del

presupuesto• 3.2 Préstamos gubernamentales

nacionales.• 3.3 Préstamos internacionales

(asistencia comercial y oficial parael desarrollo)

• 3.4 Garantías del gobierno paracubrir el riesgo comercial

• 3.5 Garantías del gobierno paracubrir riesgos políticos.

3.1 El apoyo público en cualquiera de estascuatro categorías indicaría unasituación que debería ser corregidapara reducir el riesgo y la carga fiscal.El capítulo sobre “Gasto público” en ellibro de consulta PRSP (PRSPSourcebook) nos ofrece pautas paraanalizar las asignaciones del sector enel presupuesto y debe consultarse.

3.2 Los créditos de concesión al sector deenergía deben reducirse al mínimo.

3.3 Las deudas bilaterales y multilateralesproporcionan recursos sustanciales,más económicos que la alternativa depréstamos comerciales garantizadospor el gobierno. Deberá analizarse elefecto de estos préstamos sobre lospasivos del gobierno.

3.4 Ya que el gobierno no puede controlar elriesgo comercial, debe eliminargradualmente estos pasivos.

3.5 En algunos países puede ser apropiadocubrir el riesgo político.


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3.5 Mejorar el gobierno y la regulación del sector

Mecanismos basados en el mercado, instituciones formales de supervisión y procesos queresulten en una inversión, producción y suministro eficientes de energía, son indicadoresde buen gobierno y regulación del sector. Un buen gobierno y regulación son la clavedeterminante para que el sector marginado principalmente, y la economía en general,reciban un servicio adecuado a un precio razonable. Un gobierno inadecuado afecta eldesempeño de las empresas que actúan en el sector y reduce el atractivo para otras queconsideren invertir en él, afectando así a los sectores marginados en las siguientes formas:

• Un sector con malos resultados puede carecer de la capacidad financiera paraexpandirse y suministrar servicios a hogares marginados.

• Las empresas ineficientes tienen altos costos de operación. El precio de los serviciosque suministran está fuera del alcance del sector marginado.

• Las regulaciones y políticas que causan estos resultados malos también protegen a lasempresas ineficientes de la competencia de precios y calidad que nuevas compañíaspodrían ofrecer.

Un deterioro en los resultados puede ser ocasionado por tres grupos de factores. Primero,tendencias adversas en factores exógenos, tales como el precio del petróleo en elmercado mundial, falta de acceso a préstamos extranjeros, altas tasas nacionales deinterés y la inflación. En segundo lugar se encuentran políticas nacionales inapropiadascon respecto a precios e inversión. En tercer lugar podemos citar factores específicosrelacionados con la gestión empresarial, como objetivos conflictivos, falta deresponsabilidad a nivel ejecutivo y falta de autonomía. El segundo y tercer grupo defactores sugiere la necesidad de encarar cambios en el gobierno y regulación del sector.

Hay muchas formas de encarar los problemas de gobierno y regulación: por lo general loselementos fundamentales comprenden:

• Establecer un marco de regulación que fomente transparencia y homogeneidad enla política de precios e inversión, y en los niveles de servicio;

• Iniciar cambios estructurales que sometan a los monopolios y operacionescentralizadas a una mayor la competencia y descentralización administrativa; y

• Fomentar una mayor orientación comercial de las empresas, a través de una mejoradministración o privatización, cuando sea posible.

La escala cualitativa descrita en el Cuadro 3.4 puede usarse para evaluar el gobierno yregulación prevaleciente en el sector. Se asignan puntos en base a los atributos de suestructura, gobierno y regulación. Un resultado bajo, de 2 o menos, indica la necesidad denuevo o mayor énfasis en reformas. Un resultado neutral de 3 indica que se hanestablecido las bases legales necesarias, pero que hay necesidad de concentrarse en laimplementación. Un resultado de 4 o más, indica buena actuación y que el gobierno y laregulación del sector no son prioritarios para el país.


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Cuadro 3.4 Indicadores de gobierno en el sector de energíaPuntos Indicadores — Características determinantes

1El sector se opera como departamento del gobierno; interferencias políticas en lagestión de la industria; pocas libertades o presiones comerciales; precios promedioinferiores al costo, con subsidios explícitos e implícitos y subsidios cruzados; laestructura del sector está integrada, desde la producción hasta el suministro.

2Servicios públicos distanciados del gobierno, por ejemplo, establecidos comocorporaciones públicas con responsabilidad limitada, si bien la interferencia políticaexiste o continúa; se intenta reforzar las limitaciones presupuestarias pero existenpocos incentivos de eficiencia; persisten los subsidios; poca participación del sectorprivado; algo de desglose vertical del sector a través de contabilidades separadas.

3Se han aprobado leyes para el desglose vertical y eliminación de monopolios en elsector, y una mayor participación privada; se han establecido instituciones yprocesos de regulación con cierta independencia del gobierno; existen planes dereforma en las tarifas; existe la posibilidad de liberalización y de participación deempresas privadas.

4Las leyes necesarias han sido implementadas; desglose corporativo de lasentidades del sector; regulaciones en base a normas de tarifa que reflejen loscostos; desarrollo de planes para acceder a redes; participación sustancial del sectorprivado.

5Reguladores independientes que toman decisiones verosímiles; participaciónprivada en gran escala; acceso total a las redes y competencia en la producción y elsuministro.

Paradójicamente, las políticas del gobierno que han intentado usar las empresas públicasy privadas de energía como medios para encarar problemas de justicia social y empleo “enfavor de los pobres”, han contribuido al deterioro de los resultados del sector, lo cual haafectado especialmente a los sectores que se pretendía favorecer. Los sectores deingresos más elevados normalmente pueden adquirir los servicios disponibles.

3.6 Reducir los costos ambientales y de salud (ver también elcapítulo titulado Medio ambiente)

En los países en vías de desarrollo, una gran mayoría de personas pobres depende debiomasa para cubrir sus necesidades de energía. Su salud se deteriora al quemar estematerial (madera, carbón, estiércol y paja) debido a los altos niveles de exposición a losproductos derivados de la combustión, especialmente polvo y ceniza. Estos contaminanteslocales afectan directamente la salud, la expectativa de vida y la calidad de vida decualquier persona que esté expuesta a ellos a niveles moderados o altos. La inhalación deaire que contiene partículas finas en suspensión produce infecciones respiratorias crónicasy agudas, las cuales se encuentran entre las principales causas de muerte y enfermedaden los sectores marginados.14 De hecho, en todos los países en vías de desarrollo, el dañoa la salud causado por respirar aire contaminado, se compara en magnitud al delsuministro inadecuado de agua potable y servicios sanitarios. Estos efectos sonespecialmente importantes en el sur de Asia y los países africanos al sur del Sahara (verCuadro 3.5).

14El informe de la Organización Mundial de Salud (OMS) de 1999, calcula que, en 1998, las infecciones agudasdel sistema respiratorio inferior figuraban en cuarto lugar de importancia entre las enfermedades que aquejarona la población africana al sur del Sahara. Fueron responsables del 7 por ciento del total, con el SIDA en 17 porciento, el paludismo en 10.6 por ciento, las enfermedades diarreicas en 7.5 por ciento y condiciones perinatalesen 6.2 por ciento.


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Cuadro 3.5 Porcentaje del total de enfermedades incluidas en DALYÁfrica alsur delSahara

Asia y elPacífico

MedioOriente,Norte de

África

AméricaLatina yel Caribe

EuropaOriental

Paísesdesarro-llados

Todos lospaíses en

vías dedesarrollo

Contaminación del aire eninteriores

5.5 5 1.7 0.5 0 0 4

Contaminación urbana delaire

1 2 3 3 3 1 2

Enfermedades relacionas conun suministro inadecuado deagua y servicios sanitarios(como factor de comparación)

10 8 8 5.5 1.5 1 7

Nota: DALY: Disability Adjusted Life Years, (Años de vida ajustados por incapacidad) combina años perdidos pormuerte prematura y vida saludable perdida por enfermedad o incapacidad.Fuentes: Murray y López 1996, Smith 1993, 1998, 1999, Indicadores del Desarrollo Mundial 1999, personal del BancoMundial.

La combustión de biomasa produce varios impactos negativos sobre la salud (Cuadro 3.6),especialmente cuando se quema en interiores, sin estufa apropiada que ayude a controlar laproducción de humo o chimenea que permita expulsarlo. Las mujeres y los niños quedanespecialmente expuestos a los efectos de la contaminación interior del aire, ya que son ellosquienes cuidan el fogón. Por lo tanto, el uso de biomasa genera un aumento del gasto enatención médica y reduce la capacidad de las personas marginadas para trabajar en formaproductiva. Los efectos se refuerzan entre sí, ya que los usuarios de biomasa tienden a nohervir el agua que beben, por razones de costo o costumbre. En la medida en que el uso debiomasa en zonas urbanas contribuye a la deforestación, la dependencia de ella tambiénpuede aumentar su costo futuro, reduciendo aún más los niveles de vida de los sectoresmarginados. La Organización Mundial de la Salud (1997) estima que 2.8 millones de personasmueren por año como resultado de la contaminación interior. En la India, un estudio de datoscorrespondientes al período 1992-93, concluyó que, con el uso de combustibles sólidos obiológicos para cocinar, el riesgo de mortalidad crece en 30 a 35% en hogares rurales y de 15a 20% en hogares urbanos.15

15Hughes y Dunleavy, 2000 (Borrador).


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Cuadro 3.6 Efectos sobre la salud derivados del uso de biomasa como combustiblepara cocinar.Proceso Riesgos potenciales para la salud

PRODUCCIÓNProcesamiento y preparación de panes deestiércol

Infecciones con materias fecales u orales/entéricas,infecciones de la piel

- Producción de carbón Envenenamiento por humo o CO, quemaduras/trauma,cataratas

RECOLECCIÓNRecolección y transporte de leña Menos atención a los niños, mordeduras de reptiles/insectos

venenosos, reacciones alérgicas, infecciones de hongos,fatiga severa, dolor muscular, dolor de espalda, artritis

COMBUSTIÓN- Efectos del humo Conjuntivitis, irritación e inflamación de las vías respiratorias

superiores- Efectos de gases tóxicos (CO) Envenenamiento agudo- Efectos de la inhalación constante de humo Enfermedades pulmonares obstructivas crónicas (COPD),

bronquitis crónica, efectos negativos sobre el aparatoreproductivo, cáncer (pulmón)

- Efectos del calor Quemaduras, cataratas- Efectos ergonómicos causados por estar inclinado

sobre la estufa.Artritis

- Efectos producidos por el lugar en que seencuentra la estufa (en el piso)

Quemaduras en bebés y niños

Fuente: Goldemberg y Johansson, 1995

En las ciudades, la combustión de carbón y otros combustibles sucios para calentar elhogar u otros fines en pequeñas actividades comerciales o industriales, produce humo opartículas finas en suspensión, smog y lluvia ácida. El transporte urbano, especialmentelos autobuses y automóviles mal mantenidos, y los vehículos con motor de dos tiempos,son otra fuente de contaminación local que afecta a los sectores marginados, que amenudo viven en barrios adyacentes a rutas muy transitadas. La mayoría de los dañosfatales resulta de la exposición a partículas finas suspendidas en el aire, provenientes delos vehículos de transporte y de la combustión de carbón y biomasa.

Las medidas que se adopten para reducir la contaminación del aire pueden sersumamente eficaces con respecto a los beneficios de salud pública que producen.Muchas de las intervenciones también pueden tener beneficios por los cuales la genteestaría dispuesta a pagar y, por lo tanto, podrían justificarse en base a criterioseconómicos exclusivamente. Sin embargo, la eficacia de estas medidas es muy variableen relación a su costo, especialmente en las intervenciones planeadas para reducir lacontaminación del aire en zonas urbanas.


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4. Intervenciones con políticas y programas

Esta sección proporciona una guía para diseñar y evaluar intervenciones específicas,mediante políticas y programas, con el fin de alcanzar objetivos relacionados con eldesarrollo del sector energético. La Figura 3 muestra el impacto potencial de diversasintervenciones posibles en relación con los objetivos que se pretende alcanzar.

Figura 3. Impacto de diversas políticas y programas en relacióncon objetivos de desarrollo

Objetivos de desarrollo en el sector energético

Políticas y programas

Exp

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ir e

l acc

eso

a la

sfo

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mod

erna

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4.1 Principios de determinación de precios al consumidor

4.2 Subsidios selectivos y mecanismos de suministro

4.3 Reducción de las limitaciones impuestas por los costos iniciales

4.4 Fomento de la participación comunitaria

4.5 Desregulación de la industria de servicios de energía

4.6 Participación privada en los servicios de energía

4.7 Programas de electrificación rural

4.8 Explotación y utilización del gas natural

4.9 Explotación y administración de los recursos naturales

4.10 Mitigación del impacto sobre la salud por el uso de biomasa

Gran impacto Impacto moderado


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4.1 Principios de la determinación de precios al consumidor

Hay dos componentes fundamentales del precio que influyen en la decisión de un hogarpobre, de obtener y utilizar un servicio determinado de energía. El primero es el costoinicial de la conexión y del equipo necesario, por ejemplo, el costo de conexión a la red ydel cableado de la casa, de una cocina a queroseno o gas licuado y del depósito paraobtener el servicio. El segundo es el precio unitario de la energía consumida, es decir, elprecio de la electricidad por kilovatio-hora o el costo del queroseno por litro. En la sección4.3 se discuten mecanismos apropiados para resolver los obstáculos resultantes del costoinicial. Esta sección trata de los principios y problemas relacionados con la determinacióndel precio que se cobrará al consumidor por el servicio de energía.

El precio final influye sobre el comportamiento del consumidor en todas las etapas de latransición. Los precios de la energía se emplean como instrumentos de la políticaenergética del gobierno para satisfacer objetivos sociales específicos, especialmentemediante la implantación de alguna forma de subsidio para hogares de escasos recursos.Además, los precios de los servicios provistos por entidades monopólicas requerirán dealguna forma de regulación por parte del gobierno o, preferentemente, de un reguladorindependiente (ver Sección 4.5). Sin bien con frecuencia resulta útil disponer de algunaforma de subsidio para asistir a los hogares de escasos recursos en la satisfacción de susnecesidades mínimas de subsistencia, los programas de subsidio deben diseñarse demanera tal que reduzcan al mínimo cualquier distorsión en los precios (ver sección 4.2).

A continuación se enumeran algunos principios que deben considerarse al establecer unapolítica de precios de la energía.

• Los precios de la energía deben reflejar los costos totales del suministro en la mayormedida posible. Si se requieren subsidios, estos deben ser lo suficientemente altoscomo para asegurar que los proveedores del servicio tengan un incentivo financieropara satisfacer la demanda de los clientes subvencionados. Si tal incentivo no existe,estos consumidores no recibirán el nivel de servicio deseado. Cuando se usa unmecanismo de subsidio cruzado entre distintas categorías de usuarios, también secreará una falta de incentivo para proporcionar servicios a los que no pagan el costototal de los mismos. Además, los subsidios cruzados se basan en arreglos de tipomonopólico y, por lo tanto, impiden la innovación y la competencia en la provisión delservicio, lo cual, en realidad, puede beneficiar a los pobres al brindarles un mejoracceso (ver sección 3.2).

• Aunque los mecanismos para determinar el precio de la energía deberían, en principio,tratar de incluir los costos de la contaminación resultante de su uso, este tipo deimpuestos ambientales no deben llegar al punto de hacer económicamente inaccesiblela energía de la que dependen los pobres. Por ejemplo, un impuesto sobre el carbónvegetal disponible comercialmente, las briquetas de carbón mineral o el queroseno,recaerá principalmente sobre los sectores pobres.


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4.2 Mecanismos de asignación y formalización de subsidios

Los subsidios son prácticamente universales en el sector energético, en todas las etapasde la transición y desarrollo económico. Aunque resultan extremadamente útiles, tal vezindispensables para satisfacer las necesidades de los pobres, los mecanismos de subsidiomal diseñados con frecuencia no benefician a los grupos a los que están destinados.

Los subsidios pueden utilizarse para 1) asistir a los hogares pobres en la obtención o pagode un nivel mínimo de servicio: un subsidio al consumo, tal como una tarifa muy reducidapara un consumo muy bajo de electricidad en el hogar o 2) cubrir, total o parcialmente, elcosto de la conexión: un subsidio de capital o de costo inicial. Los recursos financierosnecesarios para tales subsidios pueden provenir 1) directamente de fuentes externas de laindustria, típicamente de una fuente de ingresos designada para tal fin o de gastospúblicos generales, o 2) de subsidios cruzados, cuando un grupo de consumidores pagaun precio inferior al costo y la diferencia se financia en base al precio que pagan otrosconsumidores. Esta sección analiza cómo mejorar la selección de los receptores de unsubsidio al consumo y cómo formalizar el mismo, las alternativas disponibles para elsubsidio de conexión se analizan en la sección siguiente. A continuación se analizan seiscriterios para la evaluación de subsidios y seis mecanismos posibles. En el Cuadro 4.116

se proporciona un resumen de los mismos. Cada país debería realizar una evaluaciónsimilar para determinar el mecanismo de subsidio más adecuado para su entorno.

Criterios de evaluación de subsidios

• Cobertura: El grado en que se alcanza a los sectores pobres. Obviamente, si lospobres no están usando el servicio subsidiado, la cobertura es inadecuada.

• Selectividad: La porción del subsidio que se destina a los pobres. La selectividad esinadecuada si un gran porcentaje del producto subsidiado es consumido, en larealidad, por la clase media y los ricos. Este fenómeno se ha observado en elprograma de subsidios para las tarifas del queroseno y electricidad en la India.

• Previsibilidad: El grado en que los pobres pueden contar con el subsidio, cada mes.• Distorsión: El grado de distorsión en los precios y los efectos colaterales no previstos.

Los subsidios pueden empeorar los cuellos de botella en el suministro y creardesincentivos en el sector comercial privado para proporcionar servicios de energía alos consumidores pobres. Por ejemplo: 1) un subsidio al queroseno puede impedir elcambio a gas licuado no subsidiado o causar que el suministro se derive a otros usos,tales como el transporte; 2) el subsidio a la electricidad para los usuarios del sectoragrícola en la India, ha promovido un uso ilegal en otras áreas no agrícolas, tales comola pequeña industria. El objetivo es minimizar la distorsión.

• Eficacia en relación al costo: El costo directo o indirecto del subsidio con el objetivode minimizar el costo. El alto costo de un subsidio puede resultar una carga directaelevada sobre el presupuesto. Aunque un subsidio cruzado puede reducir el costo,aumentaría las distorsiones y crearía una falta de incentivo para el suministro.

• Costo administrativo: Simplicidad y facilidad de administración. Se reduce laposibilidad de malversación y corrupción, y la búsqueda de réditos personales.

16Lo expuesto ha sido derivado del informe prelimar de Lazlo Lovei y asociados denominado “Maintaining UtilityServices for the Poor – Policies and Practices in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union”(Cómo mantener los servicios públicos para los pobres – Políticas y procedimientos en Europa Central yOriental y en la antigua Unión Soviética).


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Mecanismos de subsidio

• Subsidio general de los precios. Uno de los mecanismos de subsidio más usadoses el de mantener los precios de los servicios públicos por debajo del costo para todoslos consumidores residenciales. La cobertura de un subsidio de este tipo puede ser altaen el caso de un servicio de red (por ejemplo: electricidad), pero su selectividad esmala. Los subsidios generales pueden imponer una carga muy grande sobre elpresupuesto. La previsibilidad del beneficio recibido a través de un subsidio general deprecios para los servicios públicos es elevada para los pobres que reciben el servicio.Sin embargo, estos subsidios crean un régimen de precios distorsionado, que resultaen prácticas derrochadoras por parte de los consumidores. La administración essencilla.

• Subsidios de subsistencia. Estos subsidios están limitados a un nivel inicial deconsumo, tal vez equivalente a un nivel básico de necesidad. La cobertura de estemecanismo es igual al porcentaje de hogares pobres conectados. Dado que elconsumo aumenta con los ingresos, la selectividad mejora si se reduce el nivel inicialsubsidiado. Dependiendo de la envergadura y fuente de financiación del subsidio, lastarifas de subsistencia pueden imponer una carga elevada sobre el presupuesto, lasfinanzas de la compañía de servicios u otros consumidores. Existen varias alternativasinnovadoras en este tipo de subsidios: dos niveles de subsistencia, niveles flotantes,etc., que se deben investigar para mejorar la selectividad y la previsibilidad, y parareducir la carga de financiación.

• Descuentos en base al mérito. Este tipo de subsidios se puede proporcionar tomandocomo base un determinado parámetro de pobreza, por ejemplo, un descuento en elsuministro para aquellas personas que viven en barrios pobres o viviendas públicas. Esdifícil ser selectivo y estos subsidios pueden producir mucha distorsión. Si se aplica unlímite al volumen de consumo descontado, como en un subsidio de subsistencia, sepuede reducir el impacto distorsionador, especialmente si el límite es inferior al nivel deconsumo típico. Sin embargo, la determinación y administración de los parámetros depobreza puede resultar bastante costosa.

• Limitación de la carga. En este caso, el pago total por el servicio se limita en base auna determinación de los ingresos del consumidor u otra medida similar del gasto enenergía como porcentaje de los ingresos de un hogar. Este mecanismo tiene unacobertura baja entre los pobres y no es muy selectivo. La baja selectividad de estemecanismo se debe a una correlación débil entre el ingreso per capita del hogar y elgasto en energía como porcentaje del mismo. El mecanismo de limitación de la cargaprobablemente sea el más distorsionador de todos los mecanismos de subsidio deservicios. Sin embargo, el efecto distorsionador está limitado a los hogares quereciben el apoyo, mientras que las distorsiones creadas por un subsidio generalafectan a todos los consumidores. El efecto distorsionador se puede reducirsignificativamente estableciendo un límite al consumo doméstico o per capita que seconsiderará para subsidio, o bien usando normas de consumo para limitar el nivel degastos que la compañía de servicio destina al subsidio. Los subsidios basados enlimitación de la carga pueden resultar costosos para el presupuesto, especialmente siel límite se fija demasiado bajo.

• Renuncia al cobro se refiere a la decisión de no desconectar un hogar por falta depago de las facturas, permitiendo así que las conexiones ilegales continúen. Esto


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ocurre cuando los gobiernos presionan a las compañías de servicios públicos para queno desconecten a los hogares que no pagan sus facturas. Este mecanismo es de bajacobertura y produce distorsiones significativas en los precios ya que, para muchosconsumidores, el precio efectivo del servicio es inferior al costo, aun cuando el precioreal se fije adecuadamente. Esto conduce a un consumo ineficiente. Este mecanismorequiere escaso esfuerzo administrativo de parte del gobierno.

• Transferencias y beneficios generales en efectivo destinadas a los hogarespobres. La cobertura de este subsidio es la única de las analizadas en esta secciónque no está sujeta a la limitación de participación de hogares pobres conectados a losservicios. Este mecanismo es el que causa menos distorsión, ya que los hogarespueden gastar la ayuda en efectivo como lo deseen. Si bien puede ocasionar uncosto fiscal significativo, no produce una carga financiera directa para las compañíasde servicio ni otros consumidores.

Cuadro 4.1 Evaluación de los mecanismos de subsidio

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Cobertura de hogares pobres 3 3 1 1 3 2

Selectividad 1 1 2 2 2 2Previsibilidad para hogarespobres 3 3 3 2 2 1

Minimización de lasdistorsiones en los precios 1 2 2 2 4 1

Administración sencilla 3 3 1 1 1 4

Resultados: 4: Excelente; 3: Bueno; 2: Marginal; 1: Deficiente

4.3 Reducción de las limitaciones impuestas por los costosiniciales

Cuando el costo inicial es elevado, la capacidad de los pobres para pasar al uso deservicios modernos de energía queda considerablemente limitada. Por ejemplo: el costo deconexión a la red de electricidad puede oscilar entre el equivalente de 20 dólares y más demil dólares, dependiendo de la proximidad a la red existente. Aún en el extremo inferior dela escala, este costo puede resultar prohibitivo para los hogares de escasos recursos.Para los hogares más pobres, la inversión en una cocina a queroseno o gas licuado puedesignificar el equivalente de varios meses de sueldo, mientras que el costo de instalar unsistema solar doméstico puede ser superior a 200 dólares, nuevamente un gran múltiplodel ingreso mensual de los hogares más pobres. Será necesario encontrar métodos paramitigar este obstáculo y a continuación se analizan dos opciones.


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Reducir las normas de diseño y los costos del sistema

Las normas de diseño, capacidad, tamaño y solidez, frecuentemente son más estrictas delo necesario para proporcionar un nivel básico de servicio a los sectores pobres. En elcaso de acceso al servicio eléctrico, muchos sistemas de distribución requieren que lasconexiones domésticas tengan una capacidad de 3 a 7 kilovatios, cuando la típica viviendarural pobre no requiere más de 0.2 a 0.5 kilovatios. Este diseño excesivo exige cables máspesados, transformadores más grandes y controles más complejos, todos más costososde lo necesario. El diseño del sistema se puede “alivianar” para proporcionar el servicio aun costo más reducido. Aunque muchos de estos diseños de bajo costo pueden implicarun aumento en los costos de mantenimiento y menor confiabilidad, por lo cual losproveedores de servicios públicos se muestran reticentes a aceptarlos, las tareas demantenimiento se pueden transferir, en gran parte, a los consumidores mediante laparticipación comunitaria.

En los sistemas domésticos que se venden al público también se nota un diseño y tamañoinadecuados. Por ejemplo: 1) los paneles PV tienen una capacidad de 50 kilovatios-pico omás, cuando la vivienda pobre típica sólo requiere y puede pagar un sistema de 12 a 25kilovatios-pico; 2) los cilindros de gas licuado son de 15 litros o más, cuando los pobrespodrían pagar más fácilmente por envases de menor tamaño, por ejemplo, de 6 litros.

Créditos y subsidios de conexión

Como el costo inicial de acceso a la energía moderna puede representar, con frecuencia,un múltiplo elevado del ingreso mensual de un hogar pobre, existe la necesidad deencontrar una forma para dividir estos pagos en cuotas menores y repartirlos sobre unperíodo de tiempo razonable. Hay numerosas opciones disponibles para proporcionar estaforma de crédito.

• Crédito de la compañía de servicios: Las compañías de electricidad podríanpermitirle a los consumidores a pagar los costos de conexión en forma de varias cuotasmensuales sumadas a sus facturas. Al cobrarle intereses al consumidor, la compañíade servicios puede obtener ganancias de esta actividad, siempre que puedandesconectar el servicio en caso de falta de pago. El peligro de desconexión leproporciona a la compañía un equivalente de garantía eficaz. En Bolivia, una compañíade electricidad duplicó el número de sus clientes en varios pueblos después deofrecerles un financiamiento de la conexión sobre un período de cinco años.

• Microfinanciamiento: El obstáculo del costo inicial se puede reducir mediantecréditos al consumidor proporcionados a través de instituciones de microfinanciamiento(MFI). Estas instituciones ofrecen pequeños préstamos normalizados a hogaresindividuales o grupos, orientados frecuentemente hacia las mujeres de los hogaresmás pobres. A diferencia de las instituciones financieras tradicionales, las institucionesde microfinanciamiento pueden ser más flexibles en sus políticas de garantías.Algunas de ellas han tenido mucho éxito con sus ofertas de créditos comunitarios paraelectrificación rural (ver Cuadro 4.) Un beneficio adicional de este enfoque es queincorpora las necesidades del consumidor, lo que significa alternativas que estén a sualcance y probablemente sean aceptables para un mayor número de personas. Lasiniciativas de microfinanciamiento parecen ser más aplicables en las comunidades queestán cerca de instalaciones de infraestructura existentes, es decir, comunidades


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rurales cuyos requisitos de infraestructura se pueden satisfacer a un costorelativamente bajo. Un inconveniente de este enfoque es que muchas instituciones demicrofinanciamiento han tenido problemas para refinanciarse a través fuentescomerciales y siguen dependiendo de la extensión de los préstamos del gobierno o dedonantes.

Cuadro 4: Génesis Empresarial en Guatemala: Préstamos para la infraestructura comunitaria

Génesis Empresarial (GE) fue fundada en 1988 con el objetivo de mejorar las condiciones de vida en lascomunidades de bajos ingresos de Guatemala. La compañía posee una extensa red de agencias y, en laactualidad, es el proveedor más importante de microcréditos en el país. GE ofrece productos financierostales como préstamos para individuos o grupos de personas que desean establecer pequeñas empresas ypréstamos de infraestructura para las comunidades rurales. También provee asistencia técnica ycapacitación a los prestatarios cuando estos lo requieren.

Los préstamos de infraestructura están planeados principalmente para satisfacer las necesidades delprograma de electrificación rural de Guatemala, según el cual las comunidades rurales inician proyectos deelectrificación y deben contribuir a los costos del mismo para poder tener acceso a subsidios públicos.Todos los miembros de la comunidad deben contribuir de igual manera si quieren recibir una conexióneléctrica. GE provee préstamos a grupos de hogares pobres, a los que entrega los fondos necesarios.Todos los miembros del grupo son responsables mancomunadamente el pago del préstamo, lo quecontribuye a asegurar un elevado porcentaje de pago: menos del 8 por ciento de los préstamos seconsideran no rentables. El monto de los préstamos asciende hasta $450 por vivienda y se otorgan por untérmino de hasta 4 años, según la capacidad de pago del prestatario. GE generalmente otorga préstamos anumerosos grupos en cada comunidad y los hogares se agrupan por nivel de ingresos, de modo que todoslos hogares de un grupo determinado tienen los mismos términos de pago. Los bancos comerciales localesintervienen para entregar los préstamos y recibir los pagos, las tasas de interés varían del 21 al 30 porciento.

GE comenzó a ofrecer préstamos de electrificación comunitaria en 1993 y en sus primeros cinco años,entregó casi 1,000 préstamos de grupo, con un valor de aproximadamente $35 millones, a 8,700 familias encasi 200 comunidades

Fuente: Ruster, 1999

• Subsidios de conexión: Aunque la reducción de los costos del sistema y un programade créditos para el consumidor pueden eliminar algunos de los obstáculos relacionadoscon el costo inicial, a veces será necesario otorgar subsidios a las viviendas máspobres para garantizar que tengan acceso a la conexión y puedan pagarla. Lossubsidios pueden ser otorgados por instituciones de microfinanciamiento o por losproveedores. Un ejemplo de éxito es el programa de electrificación rural de Chile. Elprograma depende de las comunidades para iniciar los proyectos. Los proveedores deelectricidad luego compiten por subsidios para extender la red y proporcionarconexiones a estas comunidades. La subvención se concede al proveedor querequiere el menor subsidio. Iniciado en 1992, el programa ha contribuido, en sólo cincoaños, a un desarrollo de la electrificación rural desde el 53 al 75 por ciento, con unrequisito promedio de subsidios de poco más de $1,000 por conexión.


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4.4 Fomento de la participación comunitaria

En la selección y administración de proyectos, los enfoques con base comunitaria o localpueden ocupar un nicho de servicios útil entre dos extremos: sistemas pequeños paraconsumidores individuales o grandes redes que cubren extensas áreas. Los programascomunitarios tienen relevancia en los siguientes contextos:

• Elección del servicio de energía. Si se desea que las comunidades locales indiquencuáles son sus necesidades de servicio de energía, es esencial que se descentralice latoma de decisiones en su favor. Las comunidades pobres generalmente deben elegirentre diferentes opciones de suministro. También deben decidir entre diferentesinfraestructuras rurales que favorecen a estas mismas comunidades, tales comopuestos de salud y maternidad, escuelas, suministro de agua y servicios sanitarios,alcantarillado y suministro de energía. Finalmente, deben decidir el alcance, lacombinación y la secuencia de estas inversiones. Al otorgarles la responsabilidad detomar estas decisiones, se revelará su voluntad de pagar por los servicios y seconocerá la calidad de los que requieren (ver Cuadro 5)

Cuadro 5: El poder de la gente y el pueblo de Pura en la India

Administradores locales del pueblo de Pura gestionan ahora los suministros domésticos de electricidad y aguaprovenientes de grandes plantas comunitarias de biogás. Los primeros intentos de promoción de los sistemascomunitarios de biogás en Pura fracasaron porque estaban orientados a una sustitución de la madera porbiogás como combustible para la cocción de alimentos. La presencia de abundantes recursos de madera enPura facilitaba la recolección de este combustible y, por lo tanto, los habitantes del pueblo no tenían incentivospara mantener el sistema. Conversaciones posteriores con los habitantes del pueblo indicaron que estosestaban más interesados en obtener un suministro de agua limpia y confiable cerca de sus hogares. Como elsuministro de la red eléctrica no era confiable, la comunidad decidió establecer un sistema de biogás queempleara un motor diesel para operar un generador eléctrico. La electricidad proveniente del generador circulaahora por una microred hacia cada vivienda y también energiza la bomba de un pozo que suple de agua a unsistema local. Cada vivienda que participó en el programa recibió un grifo con agua limpia frente a supropiedad, con lo cual se eliminaron las largas caminatas al tanque local y se mejoró significativamente la saludde la población. Cada vivienda paga una tasa fija por el grifo de agua y por cada conexión eléctrica.

• Administración de base comunitaria. No deben omitirse las cooperativas y losgrupos comunitarios como vehículos para apoyar la entrega de servicios de energía alos pobres. La administración comunitaria de la facturación y cobros puede mejorar ladisciplina de pago. El empleo de mano de obra local para proporcionar servicios demantenimiento puede ampliar la base local de empleo, promover el espíritu empresariolocal y reducir los costos. Estos factores pueden ser de gran importancia para mejorarel acceso a los servicios y la capacidad de pagar por ellos.

La base comunitaria no puede asumir la carga total del desarrollo de la infraestructuraenergética rural. Por ejemplo, un sistema regional de distribución de petróleo o unprograma de electrificación regional no puede ser administrado por las comunidadeslocales. Sin embargo, su participación en el planeamiento de estas redes puede beneficiarel diseño de las mismas.


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4.5 Desregulación de los servicios de energía

Ningún proveedor individual de servicios, público o privado, puede entregar toda lavariedad de servicios de energía necesarios para satisfacer las diversas necesidades delos negocios rurales y urbanos, y de los hogares de altos y bajos recursos. Se requierenproveedores públicos, privados y de base comunitaria para satisfacer eficazmente lasnecesidades de los pobres. Esta diversidad normalmente produce una oferta de servicioscomplementarios y promueve una competencia saludable, que reduce los costos delsuministro. Tanto la competencia como la reducción de costos resultante beneficia a lospobres.

Con frecuencia, los pobres no tienen acceso a las formas modernas de energía, no porqueno exista la demanda, sino por problemas en el suministro, debidos a monopolios públicoso privados insensibles. Experiencias recientes en los países industrializados y, cada vezmás, en los países en vías de desarrollo, demuestran que el suministro de energía a travésde redes puede ser competitivo. Esto crea la oportunidad de extender los servicios yreducir los costos, tanto en la red como fuera de ella. Además, nuevas tecnologías hancreado oportunidades de generación a menor escala y a un costo más bajo, y se prestan auna mayor competencia en las redes, así como una variedad más amplia de opcionesfuera de la red. La tecnología también ha cambiado profundamente las opciones para laadministración de la transmisión de energía y gas a través de redes, aumentando así lasoportunidades de los consumidores de obtener acceso a una energía más barata y másconfiable.

La desregulación de la industria del servicio energético debe apuntar al logro de lossiguientes objetivos:

• Promover la producción y venta de electricidad entre compañías públicas y privadas.

• Abrir la distribución e importación de los productos derivados del petróleo a múltiplesproveedores competitivos, con acceso común a las terminales y redes de oleoductos.

• Permitir que pequeñas empresas y grupos comunitarios provean servicios comercialesde energía a las áreas rurales y pobres. Esto incluye la operación y administración depequeñas redes de distribución, la facturación, cobro y otras funciones de servicio, ladistribución de productos derivados del petróleo y gas licuado, la instalación demicroplantas hidroeléctricas y fabricación de mejores cocinas, la producción de carbónvegetal, y el arrendamiento de sistemas PV y cocinas.

Entre las limitaciones y obstáculos típicos al ingreso de nuevos proveedores de serviciospodemos citar:• Regulaciones que conceden derechos exclusivos de suministro a una sola empresa o

a un número limitado de compañías del sector público o privado.• Prácticas de fijación de precios que no siempre cubren los costos ni proporcionan a los

inversores y operarios un retorno acorde con el riesgo incurrido, creando así undesinterés en el sector.

• Perfiles de demanda y densidad poco atractivos para los proveedores privados, en lasáreas de servicio insuficiente o inexistente.


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Sería necesario diseñar cuidadosamente las estrategias, teniendo en cuenta si los factoresque limitan el ingreso se originan en regulaciones existentes, están relacionados con laestructura de la industria o se deben a la combinación de recursos disponibles. Losprincipios generales que deben considerarse son los siguientes:

• Fomentar la no-exclusividad en la concesión de licencias a las compañías queproveen servicios de energía. Aunque tal vez no sea factible lograr competenciapara los consumidores conectados a una red de energía en áreas que ya tienenservicio, será más fácil ofrecer no-exclusividad, por lo menos inicialmente, en el áreade distribución de combustibles derivados del petróleo y gas licuado.

• Permitir la competencia por el derecho de proveer servicios en un área que aúnno los tiene. Puede ser necesaria alguna forma de incentivo, por ejemplo: un subsidiopara el costo del capital o incentivos tributarios, para incitar a los proveedores deservicios a realizar las inversiones necesarias para servir a los consumidores ruralespobres en áreas de baja densidad de consumo y demanda. Si estos subsidios oincentivos son económicamente justificables, se prefiere que sean provistos en formacompetitiva.

• Re-estructurar los mercados de energía. La reestructuración puede facilitar laentrada de nuevos participantes y la competencia, inclusive en la distribución deservicios y su venta al público.

Una reglamentación transparente, verosímil y uniforme de los elementos monopolistas delos subsectores de la energía y la calidad general del servicio, son condiciones necesariaspara una prestación eficaz. La experiencia internacional con la implementación de buenasinstituciones y procesos reguladores está bien documentada. Desde la perspectiva demejora en la prestación de servicios a los pobres y de permitir el ingreso de una variedadde proveedores al mercado, sería recomendable considerar los siguientes dos puntosreferentes a la reforma del ámbito de regulación:

• Las regulaciones relacionadas con los niveles de calidad del servicio para los hogarespobres deben evitar especificaciones excesivamente estrictas, que sólo retrasarían laprestación del servicio (ver sección 4.3.). Aunque existe la necesidad constante deconsiderar la seguridad pública y otros asuntos relacionados, las normas confrecuencia establecen niveles que aumentan innecesariamente los costos e impidenasí la expansión de los servicios a las viviendas de escasos recursos. Por ejemplo: lasnormas técnicas para la construcción de los sistemas, tales como las normas para laconstrucción de líneas de transmisión, con frecuencia se fijan a nivelesinnecesariamente elevados, lo cual conduce a altos costos iniciales y a la creación dedesincentivos para extender los servicios dentro y fuera de la red. Al nivel de vivienda,si para los hogares de bajo consumo se simplifican los códigos de cableado y se usanlimitadores de carga en lugar de medidores, se podrían reducir los costos deinstalación, facturación y cobro.

• A través de organizaciones comunitarias, los consumidores de bajos ingresos deberíanparticipar en la supervisión, a nivel local, de los proveedores y vendedores de serviciosde menor escala (ver sección 4.4).


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4.6 Participación privada en los servicios de energía

La propiedad pública de las compañías del sector de energía y de los proveedores deservicios no es, con frecuencia, la mejor forma de satisfacer muchos de los objetivos másimportantes de desarrollo del sector. La participación privada en la propiedad y operaciónde estas entidades puede proporcionar numerosos beneficios, con impacto a corto plazosobre los sectores pobres. Un diseño y ejecución cuidadosos siempre son necesarios:

• Los dueños y operadores privados mejorarán la eficiencia operativa de la producción ytransporte de energía, así como de la cadena de suministro, reduciendo, por lo tanto, elcosto de la prestación del servicio. Dependiendo del nivel de competencia, podría sernecesaria una buena regulación para garantizar que las reducciones en los costos setransfieran a los consumidores.

• La propiedad privada requerirá tarifas que cubran el costo. Si inicialmente las tarifas seencuentran por debajo del costo, las mismas deberán aumentarse, aunque esto sea endetrimento, a corto plazo, de todos los consumidores. Por supuesto, a mediano plazo,este cambio generará los fondos necesarios para pagar una mayor inversión ymantenimiento y, por lo tanto resultará en mejores servicios para todos.

• Se ha comprobado que los operadores privados responden mejor que losparaestatales a sus obligaciones de prestación de servicios y a las necesidades de losconsumidores. Es menos probable que un operado privado tolere conexiones ilegaleso el robo de servicios.

• Siempre que el gobierno sea capaz de formular políticas verosímiles para reducir elriesgo de regulación, los operadores privados típicamente serán capaces de obtenerinyecciones de capital en gran escala y usar dicho capital de manera más eficiente.Esto permitirá encarar extensiones en el sistema y evitar escasez en el suministro.Para evitar el otorgamiento de garantías y un aumento del riesgo fiscal, el gobiernodebe asegurar que sus compromisos de regulación serán respetados.

• A veces, la propiedad privada puede resultar en una disminución temporaria deempleos en la industria afectada pero, a largo plazo, la mejora resultante en laconfiabilidad o costo de los servicios y el mayor desarrollo de los mismos, puedeconducir a un aumento en la creación de empleos.

• Los beneficios resultantes de la privatización dependerán de la forma en que ésta selleve a cabo. Se pueden emplear una variedad de mecanismos para involucrar alsector privado en el sector de la energía (ver Cuadro 4.2.). Por ejemplo, en un contratode administración, el operador privado puede recibir una tarifa fija para mejorar laadministración de la empresa, pero el incentivo para incrementar las ventas o mejorarla facturación y la cobranza es menos claro que en el caso de un arrendamiento, en elcual el operador puede retener los ingresos cobrados y sólo pagar una cuota dearrendamiento al gobierno. Una concesión con obligaciones de inversión, un esquemade construcción, operación y transferencia (Build, Operate and Transfer - BOT) o unaventa directa harán responsable al operador privado de tomar las decisiones deinversión necesarias, lo que proporciona incentivos más fuertes que un arrendamientocon respecto a minimizar los costos de la inversión de capital, un factor importante delprecio final de los servicios de infraestructura.


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Cuadro 4.2 Opciones de privatización

Opción

Pro

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del

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Inve

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típ

ica

(añ

os)

Contrato de servicio Pública Compartido Pública Público 1-2

Contrato de administración Pública Privado Pública Público 3-5

Arrendamiento Pública Privado Pública Compartido 8-15

Concesión Pública Privado Privada Privado 25-30

Construir-Operar-Transferir Compartida Privado Privada Privado 20-30

Venta Privada Privado Privada Privado ++

Fuente: Neil Roger, Banco Mundial

4.7 Programas de electrificación rural

La electrificación afecta profundamente la vida de un pueblo, mejorando la calidad de vidaal facilitar un aumento de la productividad en las prácticas agrarias. El alumbrado eléctricoextiende las horas productivas y sociales del día. La radio y la televisión proporcionanentretenimiento y educación accesibles y económicos. La irrigación puede aumentar laproductividad y mejorar las condiciones de trabajo. La electrificación trae consigoexpectativas de progreso y de un futuro mejor. Es posible que la electrificación rural nobeneficie directamente a las personas más pobres, que no pueden solventar el costo de laelectricidad ni de los aparatos eléctricos, aunque se haya reducido el obstáculo del costoinicial.17 La gente más acaudalada es la que gozará de la mayoría de los beneficiosdirectos de la electrificación rural. Sin embargo, los hogares más pobres se beneficiaránindirectamente, porque el aumento en el nivel de empleo, tanto en el sector agrario comofuera del mismo, resultante del uso productivo de la electricidad, producirá un aumentogeneral de los ingresos.

Al desarrollar programas sostenibles de electrificación rural, es de gran importancia que seestimen adecuadamente los beneficios, un problema sistemático en numerosos programasde electrificación rural y que los mecanismos de recuperación de costos y de suministroinstitucional estén bien diseñados. Cada uno de estos temas se analiza a continuación.

Cálculo de los beneficios

• Estimación de la demanda:Cuando la demanda está limitada por factores ajenos a los precios, específicamente lafalta de disponibilidad o de acceso, los métodos prácticos convencionales para establecerla curva de demanda subestiman, con frecuencia, los beneficios que los consumidoresderivan de la electricidad. El error más común es suponer que el nivel de consumoobservado representa un punto en la curva de demanda, cuando en realidad puede estarmuy por debajo de la misma porque el consumo está deprimido a causa de un suministroinadecuado.

17Existe evidencia que demuestra que las personas con ingresos per capita inferiores a $200 por año nopueden solventar los costos de consumo de la electricidad.


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• Uso de sustitutos en los cálculos:Los beneficios económicos de la electricidad frecuentemente son difíciles de medir sobrela base del costo de los sustitutos. Por ejemplo: como la iluminación eléctrica proporcionauna mejora de gran magnitud con respecto a la iluminación con velas o queroseno,significa mucho más que un simple reemplazo de estos combustibles. Aunque exista unsustituto para la electricidad, tal como el uso de bombas diesel para la irrigación, porejemplo, los cálculos microeconómicos de utilidades pueden resultar incorrectos a causade dos motivos. Primero, el comportamiento del consumidor y los precios implícitos estándistorsionados, con frecuencia, por impuestos, subsidios y falta de información sobre elacceso al crédito rural. En segundo lugar, las estimaciones que se adopten sobre laelectrificación rural (ER) y sus sustitutos, que tomadas aisladamente podrían ser válidaspara un proyecto pequeño, no son necesariamente aplicables a un programa de ERmasivo: a mayor escala, tal vez no haya suficiente combustible diesel, y los precios ybeneficios pueden ser diferentes.

Diseño de los mecanismos de entrega

Si bien la mayoría de los programas de ER han generado beneficios económicossustanciales, también han tenido un pésimo historial de recuperación de costos, aún sintomar en cuenta los costos de generación para cargas pico. Aunque en las zonas ruraleslos costos de capital y operación para la generación, transmisión y distribución deelectricidad son significativamente más elevados que en zonas urbanas, las tarifas ruralesno han sido más que iguales y, en numerosos casos, mucho más bajas que las tarifasurbanas. Por lo general, sólo se recupera del 10 al 50 por ciento del costo económico. Poreste motivo, la electrificación rural se ha visto usualmente muy subsidiada, ya sea enforma indirecta, por los usuarios industriales urbanos o en forma directa, medianteasignaciones del gobierno. Con un bajo nivel de recuperación de costos, la solidezfinanciera de las compañías de servicio ha sido duramente castigada.

En términos generales, existen dos mecanismos de entrega: extensión de la red ysuministro fuera de red. Debido al bajo nivel de consumo, las distancias a los centros dedistribución y la dispersión de las viviendas, los programas de extensión de la redgeneralmente son poco rentables para los proveedores de servicios eléctricos. Alconsiderar las alternativas, es importante establecer los límites económicos de losprogramas de extensión. Otros participantes pueden proporcionar servicio eléctrico fuerade red a las viviendas que carecen del mismo, en un plazo mucho más corto que losprogramas ER de extensión de redes. Sin embargo, la extensión de redes ofrece laconveniencia de disponibilidad instantánea y no requiere racionamiento del suministro, loque puede suceder con un suministro limitado, basado en fuentes externas de la red. Aúnasí, en casi todos los países en vías de desarrollo, un análisis de menor costo queincorpore consideraciones de diferencia de calidad entre las distintas opciones, favoreceráuna solución fuera de red en algunas situaciones.

• Programas de extensión de redes:

Cuando se justifica un programa de extensión de red, los siguientes principios merecen serconsiderados:- Garantizar que el foco principal de la extensión sea la creación de una base de

consumidores con el potencial de aumentar la demanda.


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- Establecer tarifas suficientemente altas como para evitar la necesidad de subsidios deoperación continuos. Las tarifas deben cubrir, como mínimo, el costo total degeneración, transmisión y distribución, además de los costos de operación ymantenimiento.

- Limitar los subsidios a una porción de los costos iniciales de inversión de capitalnecesarios para el sistema de distribución, los cuales se pueden controlar a través delos fondos disponibles en el momento de la inversión.

- Las tarifas de subsistencia constituyen una excepción a la regla anterior y sejustifican sobre la base de la distribución de ingresos, pero estas tarifas debencubrir solamente un pequeño bloque de electricidad, relacionado con un nivelde uso mínimo.

- Todo el consumo debe ser medido.- Las compañías de servicio deben mantener cuentas financieras separadas para

la electrificación rural. De esta forma se podrán identificar y analizar elfinanciamiento, los costos reales y las implicaciones monetarias.

• Electrificación fuera de red:

La electrificación fuera de red se basa en soluciones tales como sistemas fotovoltaicosautónomos, estaciones de carga de baterías, miniredes de energía solar o eólica ysistemas aislados energizados por un motor diesel, hidroenergía o biomasa. Laelectrificación fuera de red, ejecutada por empresas privadas, puede constituir unaalternativa viable a la electrificación por extensión de red. Por ejemplo: En Kenia, entre1995 y 1999, 80,000 viviendas adquirieron módulos solares mientras que 21,000 recibieronconexiones a la red.18 Estos sistemas PV fueron adquiridos principalmente por hogares deingresos medios y altos.

Además, a medida que el mercado de opciones fuera de red se desarrolla y ofrece costosmás bajos, más opciones y una menor percepción de riesgo, puede alcanzar a másusuarios marginales, inclusive los grupos de menores ingresos. El incentivo clave para unmejor acceso a los servicios de energía fuera de red ha sido el énfasis en enfoquesdescentralizados con participación local.

4.8 Desarrollo y utilización de los recursos de gas natural

Para los países con un potencial de acceso fácil y de bajo costo al gas natural, ladisponibilidad y excelente calidad de este combustible pueden transformarlo en unaalternativa muy deseable a los combustibles tradicionales, así como al petróleo, en el casode usos menos importantes. Un aumento en la disponibilidad de gas natural puede brindara los pobres muchos de los beneficios directos derivados de los costos más bajos y lamayor calidad ambiental asociados con los derivados del petróleo. En algunos casos, elgas natural puede ser la fuente directa del combustible de cocina LPG (gas licuado), yaque éste puede extraerse con facilidad.

Es probable que, para los sectores más pobres, los beneficios indirectos del desarrollo delgas natural sean cuantiosos. Entre dichos beneficios se encuentra el impacto positivo

18Este programa se realizó con un apoyo considerable de donaciones y en el contexto de una pésimaactuación por parte de la compañía que prestaba el servicio. En caso de querer replicarlo, se deberán evaluarcuidadosamente las condiciones.


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sobre el crecimiento económico que proporciona la disponibilidad de este combustible. Enparticular, el desarrollo y suministro de gas natural creará un poderoso impulso para unamayor generación de electricidad y para el desarrollo industrial y comercial, inclusiveindustrias básicas como las de fabricación de vidrio y ladrillos, panaderías yestablecimientos de servicio de comidas. También puede significar beneficios fiscalesmacroeconómicos adicionales, derivados de la producción local (ver Sección 4.9).

Dada la naturaleza de la industria, por ejemplo, la condición de “monopolio natural” de losgaseoductos, la necesidad de una regulación eficaz es mayor que para los productosderivados del petróleo, como también lo es la dificultad en asegurar la competencia. Lostemas de regulación y subsidios se analizan en las secciones 4.2 y 4.5. Específicamentecon relación al gas natural, las políticas gubernamentales prioritarias son las siguientes:

• Determinar el precio del gas de manera que refleje el costo de los combustiblesalternativos o los costos económicos a largo plazo de su producción y distribución.

• Establecer regímenes fiscales (ver sección 4.9) y marcos reguladores verosímiles (versección 4.5) que fomenten el desarrollo de la producción y distribución de gas por elsector privado.

• Fomentar el desarrollo de innovaciones tecnológicas que reduzcan el costo deconexión de comunidades remotas a los servicios de gas. Existe una crecienteexperiencia en el desarrollo de sistemas de distribución en pequeña escala, que usanrecursos de gas abandonados o gas proveniente de líneas troncales cercanas,mediante el empleo de enfoques de bajo costo, tales como tuberías de PVC ygeneradores pequeños. Estos adelantos les ofrecen a las comunidades remotas laposibilidad de obtener acceso a un combustible de primera calidad, ya sea en formadirecta o a través de la generación de electricidad en pequeña escala. Encontramos unejemplo de éxito en Vilankullo, Mozambique, donde se utiliza una tubería de 100 Km.,de bajo costo, para transportar el gas destinado a una planta pequeña de generaciónde electricidad (3 X 150 Kw.). Esta planta provee energía, en forma comercial, a unaciudad de 25,000 habitantes. Los gobiernos deben estar alertas a las oportunidadesexistentes para operaciones similares y asegurar que las regulaciones fiscales y deotro tipo, especialmente los monopolios de electricidad, no las desalienten.

• Integrar las redes de gas natural en el planeamiento urbano. En muchos casos, lossectores pobres urbanos pueden beneficiarse del gas natural si la distribución delmismo forma parte del planeamiento de nuevas viviendas de bajo costo o de planes derenovación urbana. La instalación de tuberías de gas y medidores en viviendasexistentes generalmente no se justifica cuando el consumo por unidad es bajo. Sinembargo, la incorporación de líneas de gas natural y de puntos de medición en losproyectos de viviendas económicas antes de su construcción, reduce en gran medidael costo de capital del suministro. Este tipo de políticas deben imponerse, cuando fueraapropiado, a través de los códigos de construcción.


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4.9 Explotación y administración de los recursos naturales

La explotación y administración de recursos naturales tales como el petróleo, el gas y laenergía hidroeléctrica, puede significar una fuente importante de ingresos para el gobierno(y las comunidades locales) y ofrecer oportunidades para la reducción de la pobreza. Porotro lado, también puede representar una amenaza de impactos negativos si no seadministra correctamente. En algunos casos el éxito de las estrategias gubernamentalesde reducción de la pobreza quedará determinado por el éxito de las políticas que seempleen para desarrollar y administrar los recursos de petróleo, gas y energíahidroeléctrica, especialmente en los países que poseen un potencial significativo deexportación de estos recursos, como Gabón, Chad, Vietnam y Yemen (petróleo),Bangladesh (gas), y Nepal, Mozambique y Laos (energía hidroeléctrica).

Sin embargo, aún cuando la explotación de recursos es exitosa y redituable, el desarrollode los recursos naturales requiere planes de acción macroeconómicos y socialesapropiados si se desea lograr una reducción sostenida de la pobreza. Después de años dedesarrollo petrolero y de gas, algunos exportadores importantes de petróleo, por ejemplo,tienen una mayor incidencia de pobreza que la que experimentaban antes de iniciar laproducción. El crecimiento económico impulsado por el desarrollo de recursos naturalespuede crear aumentos sustanciales en la desigualdad de ingresos, entre distintos gruposeconómicos, y entre las regiones ricas y pobres en recursos de un mismo país.

Una explotación y administración exitosa de los recursos naturales requiere políticasgubernamentales apropiadas a nivel local y nacional.

Las áreas clave para el desarrollo de políticas a nivel nacional son:• Desarrollar el recurso a un paso congruente con la capacidad del país de absorber y

movilizar sus recursos y la inversión.

• Elegir una combinación de desarrollo apropiada entre el sector público y el privado,específicamente, la combinación de inversión privada y regulación pública.

• Dividir los riesgos y las utilidades entre los inversionistas y el país mediante el uso de1) mecanismos bien probados y claramente comprendidos, como una licitación pública,y 2) mecanismos de regalías que atraigan a los inversionistas y les proporcionenincentivos adecuados, pero que también garanticen que el beneficio neto del desarrollosea óptimo para el país.

• En el caso del desarrollo de energía hidroeléctrica o de o hidrocarburos en gran escala,considerar debidamente los impactos ambientales y de reubicación de la poblaciónafectada.

• Diseñar políticas que fomenten la incorporación de contenido y desarrollos auxiliares anivel local, promuevan la industria y los servicios locales y amplíen los efectos deldesarrollo.

• Crear un plan a largo plazo para disponer de las ganancias. Tal plan podría incluir: 1)fondos para las generaciones futuras, reconociendo que en algunos casos puedeexistir la necesidad de preservar directamente, para bien de tales generaciones, partede los beneficios financieros derivados del desarrollo de un recurso perecedero, como


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los hidrocarburos, y 2) la consideración de consumo vs. inversión, optando por políticasamplias de asignación de los ingresos entre el consumo y la inversión.

• Poner en práctica políticas de estabilización a un plazo más corto, que podrían incluir1) encarar la administración macroeconómica de los posibles problemas resultantes deuna rápida acumulación de ingresos y gastos como resultado del desarrollo delrecurso, y 2) establecer fondos de estabilización, es decir, implantar mecanismosautomáticos planeados para controlar las fluctuaciones a corto plazo en las gananciasfiscales y de exportación, causadas por precios internacionales volátiles.

Las consideraciones clave a nivel local y comunitario incluyen:

• Políticas de participación en los rédito que beneficien a las comunidades locales: Lamayoría de los países ven los recursos naturales como propiedad del país, aunqueesto dependerá de las leyes y costumbres locales. Sin embargo, la experiencia indicaque las comunidades locales, que frecuentemente se encuentran entre las más pobres,deben participar en el desarrollo y recibir directamente, de alguna forma, una porciónde los beneficios fiscales provenientes del suministro del recurso.

• Gestión adecuada de los asuntos ambientales y comunitarios: La mayor parte deldesarrollo de recursos naturales se lleva a cabo en áreas remotas. Además de brindarbeneficios, en forma de empleo y servicios para las comunidades pobres, tambiénpuede tener impactos negativos. Es importante implantar buenas prácticas ambientalesy sociales para garantizar que las comunidades locales no resulten dañadas por eldesarrollo. Esto es particularmente cierto en entornos sensibles y en el caso de gruposindígenas aislados.

4.10 Efectos del uso de biomasas sobre la salud: cómo mitigarlos

Las intervenciones destinadas a reducir la contaminación del aire pueden constituir ungasto sumamente eficaz con respecto a los beneficios para la salud pública, al punto decompararse favorablemente con otras medidas de salud pública tales como la vacunación.Muchas de las intervenciones también tienen un beneficio económico por el cual la genteestaría dispuesta a pagar. Por lo tanto, dichas intervenciones se pueden justificar, aveces, en base a criterios económicos únicamente.

Las políticas capaces de alcanzar el objetivo de expandir el acceso a las formas modernasde energía son, a largo plazo, las que tendrán el mayor impacto en la reducción de losefectos dañinos debidos a la combustión de biomasa. Las políticas que encarandirectamente el uso de biomasa incluyen:

• Maximizar la utilización eficiente de combustibles tradicionales mediante la promocióndel uso de mejores cocinas, que aumenten la eficiencia de la combustión. Lainstalación de chimeneas para la extracción del humo puede reducir, en gran medida,los efectos del uso de biomasa sobre la salud.

• Fomentar un control sostenible de los combustibles de biomasa como la madera. Elcontrol sobre el uso de la madera como combustible debe quedar, dentro de lo posible,en manos de las comunidades locales. La transferencia a éstas de la propiedad sobrelas áreas forestales, puede contribuir a garantizar un uso sostenible de la maderacomo combustible.


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• Procesar las biomasas y el carbón para hacerlos más limpios, transformándolos, porejemplo, en carbón vegetal y biogás, o carbón sin humo y gas de carbón. En general,la contaminación ambiental generada por el uso de combustibles sólidos procesados,es menor que la resultante de las formas originales. Sin embargo, la limitación es quese crean nuevas fuentes de contaminación durante el procesamiento, por ejemplo, enel horno, aunque éstas no afectan a los sectores pobres tanto como la combustióndirecta de la biomasa o el carbón crudos.


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