Gestión municipal participativa: entre la nueva gerencia ...

Revista Venezolana de Gerencia (RVG)

Año 17. Nº 58, 2012, 345 - 364

Universidad del Zulia (LUZ) � ISSN 1315-9984

Gestión municipal participativa:entre la nueva gerencia públicay la gobernanza democrática*

Montecinos, Egon**

Resumen

Este ensayo realiza una revisión crítica de los principales fundamentos teóricos del conceptode gestión municipal participativa. Se revisa el marco teórico de dos de sus principales fundamentos,la nueva gerencia pública –principal modelo inspirador de la modernización del Estado en AméricaLatina– y del emergente modelo de gestión llamado gobernanza democrática. El objetivo de dicha re-visión es identificar los principales elementos teóricos de cada modelo que permiten configurar elconcepto de gestión municipal participativa crecientemente utilizado en América Latina. La principalconclusión que arroja este ensayo es que el concepto de gestión municipal participativa tiene unabase teórica de carácter híbrido que permite responder a la doble demanda que hoy se realiza a losmunicipios en América Latina: eficiencia y democracia. La metodología utilizada fue revisión biblio-gráfica de literatura especializada.

Palabras clave: Gestión municipal participativa, gobernanza democrática, participación ciuda-dana.

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Recibido: 06-09-11. Aceptado: 02-04-12

* Paper construido en base a la revisión bibliográfica correspondiente a la primera etapa metodo-lógica del proyecto FONDECYT 1110519 titulado “Democracia y presupuesto participativo enAmérica Latina. Tensiones y complementariedades con la democracia representativa. Los ca-sos de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Perú y República Dominicana”.

** Profesor Investigador del Centro de Estudios del Desarrollo Regional y Local de la Universidadde Los Lagos. Osorno, Chile. Actualmente se desempeña como Vicerrector de Planificación yDesarrollo de la misma casa de estudios. Trabajador Social. Magíster en Ciencias Sociales.Doctor en Ciencias Sociales, mención Ciencia Política.

Participative Municipal Management:Between New Public Managementand Democratic Governance

Abstract

This paper presents a critical review of the principal theoretical foundations of the concept ofparticipative municipal management. The theoretical framework for two of its main foundations is re-viewed: new public management – the principal inspiration for modernizing the State in Latin America- and the emergent management model called democratic governance. The objective of this review isto identify the principal theoretical elements for each model that make it possible to configure the con-cept of participative municipal management, increasingly used in Latin America. The main conclusionis that the concept of participative municipal management has a hybrid theoretical basis that allows itto respond to the double demand currently being made in Latin America municipalities: efficiency anddemocracy. Methodology was a bibliographic review of specialized literature.

Keywords: Participative municipal management, democratic governance, citizen participation.

1. Introducción

Sabido es que uno de los grandesdesafíos que hoy enfrentan los munici-pios en América Latina, es que debenresponder y hacerse cargo de múltiplesnecesidades de su territorio. Por otrolado, en la actualidad estas necesidadesdeben ser abordadas con un sentido deeficiencia y en un contexto de profundiza-ción democrática, que permita darle legi-timidad a la acción pública desarrolladaen el ámbito local. Esta realidad ha hechoque el concepto de gestión municipal par-ticipativa (en adelante GMP) esté toman-do mayor fuerza entre actores políticosprovocando una creciente tensión teóricay práctica entre eficiencia técnica y demo-cracia, lo cual hace complejo encontrarconsenso sobre la forma más adecuadaen que los municipios y los actores políti-cos deberían enfrentar estos desafíos.

Esta valorización del concepto deGMP, se debería fundamentalmente a

una especie de falta de respuestas queno encuentran los municipios en el mode-lo predominante de la nueva gerencia pú-blica (inspirador de la modernización delEstado en América Latina), ya que pare-ce ser que no basta con hacer la gestiónde manera eficiente, eficaz y de calidad,sino que la participación activa de los ciu-dadanos en el desarrollo de sus territorioshace imperante pensar en modelos degestión que pongan también atención demanera sustantiva en la relación demo-crática y vinculante entre las institucionesy los ciudadanos. De esta tensión surgela necesaria pregunta que orienta esteensayo, ¿cuáles son los modelos másadecuados para hacer una gestión muni-cipal eficiente y democrática sin desme-dro de una sobre la otra? En este ensayo,se plantea la hipótesis de que el conceptode GMP es la respuesta más adecuada ypertinente para abordar dichos desafíos,ya que conceptualmente no descuida laeficiencia y la eficacia, pero pone espe-

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cial atención en conciliar este estilo conuno democrático, incluyente y empode-rante de los ciudadanos.

No obstante, en la literatura no seobserva un examen acucioso sobre losfundamentos teóricos del concepto deGMP, de ahí que este ensayo se entiendecomo un primer esfuerzo y aporte poravanzar en una configuración de dichoconcepto. Las preguntas específicas quese intentan escudriñar son ¿Cuáles sonlos fundamentos teóricos que se encuen-tran tras el concepto de gestión municipalparticipativa que se utiliza en América La-tina? ¿Cuáles son las particularidadesdel concepto de gestión municipal partici-pativa?

La metodología empleada fue la re-visión bibliográfica de la literatura espe-cializada con el fin de delimitar el concep-to de nueva gerencia pública –principalmarco teórico inspirador de la moderniza-ción municipal en América Latina– inda-gando sus fuentes teóricas y las diferen-tes corrientes que se desprenden de ella.Se intenta delimitar sus principales carac-terísticas haciendo especial alusión a laidea de “reinvención del gobierno” (Os-borne y Gaebler, 1992: 25) y la relaciónque tienen sus principales propuestascon la idea de eficiencia técnica en la ges-tión municipal en particular. A partir deesto se recapitula los puntos fundamen-tales que plantea en particular la idea dela reinvención del gobierno.

Posteriormente, se desarrolla elconcepto de gobernanza, en particular elconcepto de gobernanza de proximidad,aclarando sus principales ideas y con-ceptos, realizando una distinción concep-tual y teórica con la idea de la nueva ge-rencia pública. También se retoma la

aportación que hacen algunos autores(Blanco y Gomá, 2002a; 2002b; 2003b;Brugué, 2001; Cabrero, 2008; Font,2001) sobre la idea de la “revalorización”y “politización” de los espacios locales ysus instituciones (como por ejemplo lasmunicipalidades) así como la ampliaciónde la agenda de políticas públicas que de-ben abordar. Se dejan planteados losprincipales elementos teóricos que po-drían estar indicando que tras la aperturademocrática de los municipios en Améri-ca Latina, se encuentra un germen teóri-co inspirador de una modernización mu-nicipal de carácter político y que emerge-ría desde abajo, desde lo local, y no des-de el centro político como ha sido el pro-ceso en general en América Latina, inspi-rado en las ideas de la nueva gerenciapública.

Se concluye con los elementosesenciales del concepto de gestión muni-cipal participativa y su carácter integradorde los elementos de ambos modelos teó-ricos de gestión que aquí se revisan, efi-ciencia y democracia.

2. Los fundamentos teóricosde la nueva gerencia pública

Durante los últimos años han sidonumerosos los aportes teóricos y prácti-cos que han intentado modificar los pará-metros organizativos y el estilo de gestióndel sector público (Barzelay, 2001: 14).Por ende, cuando se hace alusión a la de-nominada administración pública tradi-cional (Ramió, 2001: 65) o administraciónpública progresiva (Arellano, 2004a: 43)se coincide en encontrar conceptos comoburocracia u organización jerárquica endonde cada unidad tiene responsabilida-

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des claramente delimitadas y reguladasmediante reglas, normas y mecanismosde control vertical. Claramente estas exi-gencias y supuestos administrativos fue-ron la solución a los problemas de la épo-ca derivados de la modernidad racionali-zadora que se manifestaba en el dominiode la eficiencia, la predictibilidad, la calcu-labilidad y el control tecnológico (Ramió,2001: 68). Ciertamente este modelo hadesarrollado disfunciones muy importan-tes que tienen como resultado la falta deadaptación de las organizaciones públi-cas con las características del contextosocioeconómico actual.

Después de numerosos intentospor cambiar o modificar los parámetrosorganizativos de la administración públi-ca tradicional (estilo Weberiano) la pro-puesta que más se ha consolidado o quemejor se ha adaptado al nuevo “habitat”(Arellano, 2004b) de la era de la informati-vización ha sido la Nueva Gestión Públicao Nueva Gerencia Pública (Aguilar 2004 y2005). Este nuevo contexto sociotecono-lógico entre otras cosas, ha roto con va-rias de las restricciones tecnológicas quela burocracia weberiana enfrentó. Es porello que a juicio de Arellano (2004b), ni lanueva Gestión Pública se ha impuestopor la capacidad o racionalidad de susideas, ni es una serie ordenada de ideasenteramente nuevas, ni la vieja adminis-tración pública ha dejado de funcionar odar respuestas a problemas prácticos(Arellano, 2004b). Más bien se trata deuna recreación de los problemas guber-namentales contemporáneos que ha rea-lizado importantes apuestas analíticas ypolíticas que está cambiando la faz de laadministración pública.

Los abordajes que han hecho losteóricos de la gestión pública provenien-tes de disciplinas como la ciencia políticao la administración pública han sido diver-sos, por ejemplo, Aucoin (1995: 22) sos-tuvo que la Nueva Gestión Pública es unargumento doctrinario en relación al dise-ño organizacional que se apoya en lasideas del Nuevo Institucionalismo Econó-mico y en visiones respecto de cómo me-jorar el desempeño de las organizacionesde gobierno. Por su parte, Barzelay (1998y 2001) con su paradigma posburocráticodesarrolla un argumento doctrinario acer-ca de las mejores reglas y rutinas para elbuen funcionamiento de las agencias ad-ministrativas centrales. Por su parte, Mo-ore (1995) elaboró un argumento doctri-nario sobre el rol de los gerentes públi-cos. Hood y Jackson (1991: 55) en su mo-mento se refirieron a la NGP como unpunto de vista sobre el diseño organiza-cional en el sector público (que de acuer-do con Barzelay, 2001 lo caracterizaroncomo un argumento administrativo). Últi-mamente Arellano (2004b: 42), realiza ladistinción en torno a las bases teóricas dela Nueva gestión Pública, las cuales esta-rían arraigadas principalmente en el nue-

vo institucionalismo económico, en laelección racional y en bases teóricas deldesarrollo organizacional.

De esta manera, dentro del estudiode la administración pública se volvíanfundamentales conceptos como el de ins-titución, las que cobraban relevancia yaque con ellas se podían suprimir los altoscostos de transacción derivados de laopacidad gubernamental y al mismotiempo solucionar los problemas deagencia y eficiencia derivados de la falta

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de responsabilidad en la función públicapor los resultados de las decisiones y po-líticas públicas implementadas. JoséAyala (1999: 15) indica que Coase en1937 inicia el estudio de los costos detransacción la cual es retomada por Wi-lliamson en 1975 quien por medio del es-tudio de los costos de transacción desa-rrolla la teoría de la organización internaconocida como teoría de la firma, y ade-más, entre otras cosas, analiza la conve-niencia de utilizar mecanismos de merca-do versus relaciones de jerarquía para larealización de contratos o transacciones(Ayala, 1999: 16).

Es así como el nuevo instituciona-

lismo económico y la elección pública através de sus diferentes preocupacionesteóricas y empíricas con respecto al Esta-do y la administración pública y su rol enla economía, abrieron teóricamente el es-tudio de las burocracias y reconocen laimportancia de rescatar a las institucio-nes como factores explicativos del de-sempeño de las burocracias y de sus fun-cionarios

Ante este contexto teórico y antelas demandas de mayor eficiencia y efica-cia exigidas al Estado se comienza a ge-nerar la necesidad de legitimar su exis-tencia. Ya no bastaba con proveer servi-cios o tener el intento de buscar un bene-ficio colectivo, ya la legitimidad no recaíaen el qué o en el cuánto sino que ahora re-caía en el cómo (Ramírez y Ramírez,2004: 105). Una de las propuestas queaborda el “cómo”, y que se enmarca en elamplio concepto de nueva gestión públi-ca, es la llamada “reinvención del gobier-no” (Osborne y Gaebler, 1992), la cual hasido el enfoque predominante en la mo-dernización del Estado y en particular de

las municipalidades en América Latina,las cuales inspiradas en este enfoque sesumaron a partir de los 80” en un conjuntode reformas principalmente de carácteradministrativo.

3. Aportes de la “reinvencióndel gobierno” al conceptode gestión municipalparticipativa

La reinvención del gobierno y supopularidad en los Estados Unidos sedebe al impulso teórico del libro de Os-borne y Gaebler, la “reinvención del go-bierno” (versión en inglés de 1992) y alimpulso político dado el “Informe Gore” elcual en uno de sus aparatados señalabalo siguiente “es necesario tomar el timónmás que los remos”, delegando autoridadsustituyendo normas y regulaciones porincentivos, formulando presupuestos ba-sados en resultados, exponiendo las ope-raciones del gobierno a la competencia,buscando soluciones de mercado másque soluciones administrativas y cuandoello fuese posible midiendo el éxito de lasacciones de gobierno en términos de sa-tisfacción al usuario (Jones y Thompson,1999: 235).

Jones y Thompson (1999) resu-men la propuesta de la reinvención delgobierno en las cinco “R” que para ellosson reestructuración, reingeniería, rein-vención, realineación y reconceptualiza-ción. El resultado de la secuencia de lascinco “R” seria un gobierno innovador, efi-ciente y efectivo. Estas ideas vienen a co-ronar de alguna manera la necesidad derealizar cambios significativos en la buro-cracia tradicional y en la cultura burocráti-ca tal como ya lo había realizado Barze-

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lay (1998). Para impulsar este proceso decambio dentro de las administracionespúblicas tradicionales se requiere la “re-estructuración” la cual se refiere en losustantivo a eliminar todo aquello que noaporte valor al servicio o producto sumi-nistrado al consumidor. Esto puede resul-tar en procesos de considerable delega-ción de autoridad de responsabilidades yde toma de decisiones con respecto a lasoperaciones cotidianas.

Respecto a la idea de reingenieríase centra más en “empezar de nuevo”que en tratar de “arreglar” los problemasexistentes mediante soluciones parcialeso temporales. Esta situación exige pen-sar acerca de procesos y no acerca defunciones y posiciones establecidas enlas jerarquías organizacionales con elclaro objetivo de alcanzar una mayor sa-tisfacción del consumidor, un mejora-miento de la calidad del servicio y unamayor eficiencia medida en términos detiempo y costo. La reingeniería exige tam-bién adecuarse las nuevas tecnologíasde la información para ponerlas al servi-cio de la misión de la organización.

El objetivo final de la reingenieríaes el incremento de la satisfacción delusuario, es decir de los resultados. La re-ducción del tiempo del ciclo y de los cos-tos no son fines en sí mismos. Más bienson el resultado de mejores procesos detrabajo. Los criterios de medición son crí-ticos para determinar si la reingeniería esexitosa, y por consiguiente, los métodospara la evaluación de los resultados ypara la comparación de los mismos conlos alcanzados por los procedimientosutilizados anteriormente, tienen que serelaborados como parte del esfuerzo dereingeniería.

Lo que se denomina “reinvención”requiere pensamiento estratégico y plani-ficación para desplazarse hacia el desa-rrollo de nuevos mercados y métodos desuministro de servicios. En lo esencial, lareinvención evalúa y hace cambios abar-cativos en el servicio al cliente de la orga-nización y en la estrategia del mercado deproductos, particularmente en lo relativoa la competencia o a la amenaza de com-petencia. Esta transición es esencial parala supervivencia de la organización en unmundo siempre cambiante y más compe-titivo.

Esta reinvención requiere que lasorganizaciones públicas actúen con unaorientación de planificación estratégicade largo alcance el cual es uno de los in-gredientes clave para el éxito de la rein-vención. Inicialmente, los gerentes públi-cos necesitan comprender la definiciónde mercadeo como algo más que publici-dad y ventas.

En cuanto a la “realineación” tieneserias implicaciones para la rendición decuentas y el presupuesto de la organiza-ción, por ejemplo, diferentes tipos de con-tabilidad y de presupuesto deberían serempleados para diferentes propósitos. Larealineación es, en esencia, la implemen-tación de la estrategia de reinvención. Sinembargo, mientras que la reinvención tie-ne que ver con cambios en la forma deoperar de la organización en el mercadoexterno, la realineación se centra en elcambio en el interior de la organización.

Finalmente la “reconceptualiza-ción” enfatiza pensar creativamente acer-ca de los mercados, los clientes, los pro-ductos y la organización del trabajo en lasorganizaciones públicas. Reconceptuali-zar exige desplazarse a un “análisis rápi-

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do” para la toma de decisiones organiza-cionales y aprender a pensar creativa-mente acerca de los problemas difíciles.La clave de la reconceptualización es elaprendizaje de cómo infundir una nuevamanera de pensar a la gerencia públicapara crear autoaprendizaje, y una organi-zación con capacidad de adaptación yforjadora de conocimiento. La reconcep-tualización requiere de una mejor y másrápida evaluación del desempeño delservicio, utilizando la investigación porencuestas y otras técnicas, así como unaestimación más rápida de cómo mejorarla estrategia de mercado y del servicio.

Estas cinco “R” también se puedenresumir en 10 puntos que los propios au-tores Osborne y Gaebler (1992) apuntan.El primero de ellos lo denominan ungobierno catalizador el cual implicatransformar el estilo de gobierno tradicio-nal en uno facilitador, promotor, coordina-dor, que armonice y active las iniciativasde los sectores privados, comunitarios yotras organizaciones no gubernamenta-les para la búsqueda de soluciones a losproblemas de la sociedad. Para lograrese objetivo se tienen que, distinguir cla-ramente entre “llevar el timón o remar”. Laidea de gobierno competitivo se rela-

ciona con exigir criterios de competenciaen la prestación de servicios mediante laeliminación de los monopolios guberna-mentales y la liberación de las fuerzas delmercado. Promover la competencia entreproveedores (sector público vs. sectorprivado o viceversa) tendrá el efecto demejorar la productividad, crear mayorconciencia sobre los costos y los servi-cios y la obligación de responder con unservicio de calidad a los consumidores.La competencia también estimula la inno-

vación, la eficiencia y la responsabilidadde la gerencia pública, pero más impor-tante aun: crea un sentido de mejor apro-vechamiento del presupuesto público(Santana y Negrón, 1996: 155).

El gobierno inspirado por misio-

nes, a diferencia de las organizacionespúblicas tradicionales, tiende a minimizarlas reglas y ponen su enfoque en definirclaramente su misión y objetivos. Unavez que la misión esté claramente defini-da, la gerencia puede determinar la estra-tegia y diseñar los mecanismos para suimplantación de una manera más efecti-va. En este sentido los autores Osborne yGaebler, (1992) presentan una gran va-riedad de ejemplos tendientes a demos-trar que las organizaciones orientadaspor misiones son más innovadoras, efica-ces y productivas. El gobierno orienta-

do hacia los resultados significa que eldesempeño se debe evaluar por la cali-dad de los resultados y no necesariamen-te por el fiel cumplimiento de los procesosformales. Es necesario medir los logrosalcanzados, establecer indicadorescuantitativos y cualitativos, y vincular losincentivos salariales con el desempeñode los empleados. El gobierno orienta-

do hacia los clientes tiene el fiel propósi-to de servir a sus ciudadanos, sin embar-go en la burocracia tradicional los fines seconvierten en medios de perpetuación.Con base en la filosofía de calidad total,argumentan que la mejor forma para ob-tener calidad es logrando satisfacer lasnecesidades o deseos del cliente. Abo-gan por que se redefina al ciudadanocomo cliente (o comprador de servicios).Esto significa que la mejor manera de ha-cer que las agencias respondan a las ne-cesidades de sus clientes es proveerles

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los recursos (dinero) a éstos y permitirlesque seleccionen la mejor opción entre losproveedores de servicios.

El gobierno descentralizado con-siste en otorgarle mayor grado de autori-dad para tomar decisiones a los funciona-rios en los niveles más bajos de la organi-zación, esto implica delegar autoridad yconferir mayor poder decisional a las uni-dades y empleados. Es decir, acercar lasdecisiones a los niveles más próximos alos denominados clientes, reducir las je-rarquías burocráticas y fomentar la parti-cipación y el trabajo en equipo. El gobier-

no de la comunidad, intenta fortalecerlas comunidades y la participación de losciudadanos en las decisiones guberna-mentales. Se parte del supuesto de que lacomunidad tiene mayor compromiso yque entiende mejor sus problemas quelos burócratas profesionales. En síntesis,significa reducir el poder a los funciona-rios y devolvérselo a los ciudadanos. El

gobierno previsor tiene como funciónprincipal anticipar los problemas, preve-nir para evitar remediar. Se basa en la ne-cesidad de la planificación estratégica, locual significa visualizar el futuro de la or-ganización a los fines de formular su mi-sión, identificar los problemas más urgen-tes o prioritarios, y adoptar los objetivos,decisiones y acciones para alcanzarla. El

gobierno orientado al mercado signifi-ca que debe explorar la idea de utilizar losmecanismos del mercado para ofrecerservicios públicos. Se parte del supuestode que el mercado puede ser estructura-do para conseguir metas públicas y evitarque los programas gubernamentales res-pondan a decisiones políticas.

Todos estos elementos teóricos,sin duda, influyeron en la modernización

del Estado en América Latina, y particu-larmente en los procesos impulsadosdesde el Estado hacia las municipalida-des o gobiernos locales. No obstante, ydada la gran diversidad de realidades alas que se enfrentan los gobiernos loca-les, las reformas gerencialistas, especial-mente las impulsadas en los espacios lo-cales, no han alcanzado los resultadosesperados en materia de eficiencia y de-mocracia, en el sentido de ofrecer una so-lución integral a los problemas que en-frentan los gobiernos locales en AméricaLatina.

Al respecto, algunos estudios indi-can que se ha avanzado con un poco masde resultados en la provisión de los servi-cios sociales, que en el fortalecimiento dela gobernabilidad democrática de la so-ciedad civil en América Latina (Cunill,1991 y 1997; Rufián y Palma, 1993; Huer-ta et al., 2000; Finot 1998, 1999 y 2003;Delamaza et al., 2004; Hernández,2001). Esta última variable de gobernabi-lidad democrática, que ha resultado ser lamás compleja de abordar por el enfoquegerencialista, implica que los actores so-ciales tengan cierta capacidad o poder deinfluencia en las decisiones que le con-ciernen, se parte del supuesto de que lavida local constituye el medio más naturalpara fortalecerla, por lo que dicho poder oinfluencia en la decisión debe ser foco deatención de dicho modelo.

4. La gobernanza: Aspectosdistintivos de un conceptodifuso

No cabe duda que desde mediadosde los 90 se ha venido una nueva oleadadesde Europa y que ha arremetido fuerte-

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mente respecto a tratar de alcanzar unconsenso en torno a que la eficacia y la le-gitimidad del actuar público se fundamen-tan en la calidad de la interacción entrelos distintos niveles de gobierno, y entreéstos y las organizaciones empresarialesy de la sociedad civil (Prats, 2003: 245;Aguilar, 2004: 2; 2005: 5). Estos nuevosmodos de gobernación que se reconocencrecientemente como “gobernanza” nosignifican anulación, sino modulación yreequilibrio de los modelos burocráticostradicionales y del de gerencia1.

La clave para la gobernanza estáen saber organizar un espacio público de-liberativo basado en normas procedimen-tales que retroalimenten la confianza enla estructura de interdependencia (Prats,2003: 255). Hoy sabemos que nadie tieneel conocimiento suficiente para resolverunilateralmente cuestiones complejas yque los límites de nuestro conocimientonos obligan a interactuar para buscar so-luciones provisionales siguiendo procedi-mientos que nos permitan aprender per-manentemente y adaptarnos a los resul-tados del aprendizaje.

Por encima del enjambre de opinio-nes doctrinales propias de la etapa de na-cimiento de un nuevo paradigma, la go-bernanza no elimina la necesidad de losgobiernos, aunque sí replantea sus roles,formas organizativas y procedimentales,los instrumentos de gestión pública, las

competencias de los funcionarios y lascapacidades de dirección política de laadministración.

Uno de los aspectos potencialmen-te conflictivos es la relación entre demo-cracia y gobernanza, ya que nos planteauna forma diferente de relación entre lainstitucionalidad pública y la ciudadanía,que supera la tradicional participación pa-siva o consultiva que promueve el geren-cialismo. Para que una estructura interac-tiva de gobernanza sea democrática y po-tencialmente incluyente, es preciso queel conjunto de intereses concernidos porel proceso decisional se encuentren si-métricamente representados en el proce-so decisional público. Una asociación en-tre sector público y privado puede consti-tuir gobernanza pero no será democráti-co sino en la medida en que los interesessociales tengan oportunidad efectivapara organizarse, informarse y participaren la interacción decisional. La gobernan-za no es solamente ni lobby ni participa-ción. Estos conceptos pueden ser plena-mente operativos en los modos de gober-nación representados por la burocracia yla gerencia, pues por sí no implican inte-racción decisional. Si las estructuras deinteracción decisional características dela gobernanza permiten la exclusión o elninguneo de grupos de interés significati-vos, el riesgo de deslegitimación o desa-fección democrática es muy elevado.

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1 Cabe señalar que los nuevos modos de gobernar tienden a llamarse de diversas maneras comopor ejemplo, gobernanza (Mayntz, 1993), gobierno relacional (Blanco y Gomá 2003b; Brugué yGomá 2001) o en redes de interacción público-privado-civil (Zurbriggen, 2004; Saidón, 1994).

4.1. La gobernanza de proximidad.

Aportes para entender la gestión

municipal participativa

La gobernanza participativa y deproximidad es una propuesta teórica es-pecífica que emerge dentro de esta grandiscusión en torno a la gobernanza2 y espropuesta por diferentes autores de laUniversidad Autónoma de Barcelona, en-tre los que se puede destacar a RicardGomá, Quim Brugué, Joan Subirats, Is-mael Blanco, Joan Font, entre otros. Nose plantea como un simple cambio en ladimensión operativa del Estado sinocomo una transformación que afecta a larelación sustantiva entre el Estado y lasociedad civil y la entienden como “un es-pacio potencial de profundización demo-crática, a partir de dos vectores clave: laparticipación y la proximidad, es decir através del fortalecimiento de redes plura-listas, abiertas e inclusivas y el fortaleci-miento de los espacios locales de gobier-no y la articulación de redes multinivelcomo componentes esenciales de lide-razgo municipal” (Blanco y Gomá, 2003b:13).

La importancia de esta propuestaes que la discusión de la articulación deactores de la gobernanza la lleva al espa-cio local, recuperando el rol político queles corresponde jugar tanto a los actoresinstitucionales como a los actores políti-cos frente a la ampliación de las agendas

locales provocada por el nuevo entornoaltamente abierto y globalizado (Bruguéet al., 2001: 30; Brugué et al., 2005: 8;Font, 2001: 14; Blanco y Gomá, 2003a:48).

Esta perspectiva además de recu-perar el rol político de los espacios loca-les, enfatiza en que la crisis de eficienciaque afecto a los Estados de bienestar fueuna crisis que afectó tanto a las capacida-des de los poderes públicos para otorgarrespuestas eficaces y eficientes a lasnuevas demandas, como una crisis de losfundamentos mismos de la legitimidaddemocrática de los Estados (Subirats,2001: 33; Brugué et al., 2001; 10; Blancoy Gomá, 2003b: 14). Esta crisis que afec-ta a los poderes públicos se relaciona conla crisis en los pilares básicos del Estadode bienestar tradicional, la cual se ha pro-vocado por una transición hacia una eco-nomía pos-industrial y globalizada. Estoha hecho que el Estado se muestre cadavez más incapaz para enfrentar los pro-blemas que se le plantean. Se ha genera-do también un desbordamiento provoca-do por un proceso de transnacionaliza-ción de los problemas y las oportunida-des de gobierno (Blanco y Gomá, 2002a:15).

Frente a esta situación teórica ypráctica, la ideología neoliberal comenzóa construir un discurso que cuestiona lacapacidad real que tienen los gobiernospara dirigir y controlar el cambio social y

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2 Para profundizar sobre el tema de la gobernanza se recomienda ver Mayntz (1993, 2001,2002); Rhodes (1997); Winograd (2002); Kooiman, (1993): Bovaird, (2002); Bulmer (1994); Co-misión Europea (2001); Whittingham (2005). No obstante en este ensayo, no se da esta discu-sión sino que se da específicamente al nivel de la gobernanza de proximidad.

proponen el retorno al mercado como laúnica forma plausible eficiente y efectivade regulación de las necesidades socia-les (Blanco y Gomá, 2003b: 15). Es poreso, prosiguen los autores, en la actuali-dad va tomando forma una propuestateórica de un modelo de bienestar alta-mente comprometido con los valores dela ciudadanía social pero crítico de loscomponentes burocráticos del esquematradicional.

Adicionalmente, las democraciascomienzan a ser cuestionadas en un nue-vo contexto cultural marcado por el pre-dominio de nuevos valores postmateria-listas (Inglehart, 1999) en la que los indivi-duos se muestran cada vez menos dis-puestos a desempeñar papeles pasivos,y por el contrario, reivindican un papelmás activo y protagónico en los procesospolíticos (Blanco y Gomá, 2003: 25)3.

De esta manera el gobierno demo-crático tradicional se encuentra con difi-cultades crecientes para reaccionar demanera eficaz y eficiente ante un entornocada vez mas complejo y la legitimidaddemocrática de las instituciones públicasse va deteriorando ante una ciudadaníacada vez más reflexiva y crítica, con nue-vos valores sociales que no pueden satis-facerse con la simple provisión tecnocrá-tica de servicios públicos (Borja, 2002:59; Cabrero 2008: 23; Blanco y Gomá,2003b: 7).

Las dificultades del modelo de go-bierno tradicional para enfrentarse a estanueva realidad se pueden resumir en lo

que los autores Blanco y Gomá (2003a y2003b: 25) denominan 4 ejes dinámicos.Una dificultad de tipo cognitiva la cual serefiere a la dispersión del conocimiento yla información y la consecuencia de queningún actor pueda llegar a poseer unmonopolio absoluto de ella. Es por elloque los orígenes, las causas y las solucio-nes a los problemas públicos así comolas intervenciones de las institucionesson difícilmente abordables desde certe-zas cognitivas inequívocas.

En segundo lugar existen dificulta-des relacionadas con la autoridad, lo quesignifica asumir que las políticas públicasse desarrollan en un escenario donde losimplementadores (en este caso los muni-cipios) no son sujetos absolutamente su-bordinables a las órdenes dictadas porlas elites centrales, sino que, muy por elcontrario mantienen cierta discrecionali-dad que les permite influir en su orienta-ción. Otra dificultad se relaciona con laprobabilidad de que las intervencionespúblicas provoquen ciertas externalida-des sobre actores o niveles territorialesque no han sido previamente representa-dos como sujetos y objetos del procesode toma de decisiones.

Por último, las dificultades se aso-cian con la complejidad de los valores, in-tereses y las preferencias individuales ycolectivas que se encuentran en juego, laselección de las mejores alternativas yano dependerían de criterios de corte téc-nico y racionalista sino que también de unproceso eminentemente político en don-

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3 Una idea similar se desarrolla en torno al caso Chileno en el libro de Delamaza et al. (2004: 14)Innovación y Ciudadanía en la Gestión Territorial: El rol de los Municipios.

de los diversos actores tratan de imponersus valores e intereses particulares que asu vez son variables e inestables.

Precisamente son frente a estas di-ficultades contextuales a las que se veenfrentado el modelo tradicional de go-bierno desde donde emerge la propuestade gobernanza de proximidad y participa-tiva, donde el municipio está llamado acumplir un rol articulador, deliberativo yrelacional en el territorio y no sólo opera-dor y administrador de políticas públicaslocales.

4.2. La dimensión de proximidad

de la gobernanza

Uno de los aspectos importantesque rescata el enfoque teórico de gober-nanza participativa y de proximidad esavanzar hacia un enfoque de gobierno re-lacional que sitúa a la gestión municipalen términos de deliberación e implicación

ciudadana pluralista en las decisionespúblicas. Esta idea intenta ir mas allá dela concepción restringida de la gobernan-za como escenario de negociación de in-tereses entre grupos de presión, ya quevalora los aspectos de proximidad y deconformación de redes local/global masallá de los intentos de reconstrucción decapacidades nacional estatales de go-bierno (Blanco y Gomá, 2003b: 7).

La inevitable situación de que elEstado se encuentra cediendo y volvien-do a situar a la baja sus capacidades degobierno ante el fortalecimiento del eje te-rritorio/globalidad podría llevar a pensarque esto ha traído consigo un cierto debi-litamiento de la esfera local. No obstantey de acuerdo con Cabrero (2008: 19) seha generado una situación diametral-

mente opuesta ya que lo que él denominauna “revolución silenciosa” de los gobier-nos locales, ha hecho expandir y profun-dizar la agenda de las políticas públicasde los mismos. En este proceso, los go-biernos locales se ven forzados a innovaren materia de gestión, a generar consen-sos y vigorizar el capital social y a cons-truir redes de actores (Cabrero, 2008:21).

De esta manera, de la mano de laampliación de las agendas locales en ma-teria de políticas públicas y de la asunciónde nuevos roles estratégicos, los espa-cios locales tienden a la politización desus instituciones lo cual pone a los muni-cipios en un proceso de superación de lostradicionales roles operativos, tanto delmodelo burocrático tradicional como delas versiones gerencialistas recientes.

En este contexto, aparece la ideadel gobierno de la “proximidad” configura-do en “redes”, la cual nos sugiere que elterritorio no es únicamente una realidadfísica sino también relacional, el cual seconvierte en un elemento estructural queapoya la superación de la visión jerárqui-ca y segmentada del gobierno tradicional.

Estas redes locales presentan 2 di-mensiones. Una configuración horizontal

con la presencia de múltiples actores so-ciales, privados y comunitarios y una con-

figuración multinivel que articula espa-cios en los que confluyen, liderados por elnivel local, varios niveles territoriales degobierno.

Respecto a las redes participativas

horizontales, estas se caracterizan porsuperar las características de un sectorpúblico que actúa desde la autosuficien-cia sin necesidad aparente de interactuarcon otras esferas sociales. Las redes ho-

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rizontales de múltiples actores interde-pendientes, con relaciones más o menosconflictivas o consensuales y con distri-buciones más o menos asimétricas depoder se transforman en los nuevos es-pacios de regulación social de gobernan-za de proximidad (Blanco y Gomá,2003b: 35). Más allá de las característi-cas de interdependencia y multipolari-dad, las redes horizontales de gobernan-za de proximidad pueden variar de acuer-do a cuatro dimensiones. La primera deellas se refiere a su configuración básica,es decir, al numero de actores que la con-forman y la intensidad de sus interaccio-nes, la segunda se refiere a las relacionesinternas de poder, especialmente referi-do al poder con que cuenta cada actor alinterior de la red y los recursos con losque cuenta al interior de ella para alcan-zar sus objetivos (recursos físicos, eco-nómicos, políticos o intelectuales). La ter-cera dimensión se asocia con la distribu-ción de los intereses en juego así como lapresencia de actitudes más o menos incli-nadas a soluciones negociadas. Final-mente se encuentra la dimensión de la re-lación de la red con el entorno inmedia-to4.

Respecto a la configuración multi-

nivel de las redes, esto quiere decir quelas redes locales se insertan también enrelaciones que atraviesan los múltiples

ámbitos territoriales de gobierno. Esto re-fleja un nuevo escenario para entenderlas formas tradicionales de relaciones in-tergubernamentales se configura comoun sistema en el que los gobiernos loca-les comparten con el resto de los nivelesterritoriales de gobierno definiciones deproblemas y de políticas sobre agendasde temáticas amplias. En este caso elpolo de proximidad se expresaría en lacapacidad de los gobiernos locales de li-derar, es decir de dotar de orientación es-tratégica las convergencias entre estosniveles de gobierno. La articulación deuna red de multinivel es una cuestión decarácter político, será la deliberaciónabierta, la negociación y el aprendizaje loque vaya conformando ciertas pautas ypor lo tanto consolidando redes local/glo-bal con capacidad de afrontar problemascolectivos y satisfacer necesidades y ex-pectativas ciudadanas (Blanco y Gomá,2003b: 48; Ziccardi, 2009: 183).

La idea de proximidad se puede de-finir como un proceso en donde los acto-res políticos y burocráticos junto a la ciu-dadanía se potencian más y toman mayorfuerza en territorios donde las relacionesinterpersonales, las confianzas mutuas,las tradiciones y los contactos directoscara a cara, cobran relevancia a la horade tomar un gran acuerdo que de direc-ción al desarrollo y al crecimiento territo-

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4 Blanco y Gomá tanto en los artículos de Reforma y Democracia Nº 26, (2003a) como en Gestióny Política Pública Nº 12/1 (2003b) así como en el libro de Gobiernos Locales y redes participati-vas señalan que de acuerdo a estas 4 dimensiones de la red se pueden producir 2 escenariospolarizados. Un primer escenario de redes seria poco complejo con más simetrías y puntos deacuerdo internos, pero también más consolidadas y decoradas al exterior. Un segundo espaciode redes más heterogéneas, desiguales y conflictivas pero también menos asentadas y másparticipativas.

rial. Esto requiere de fuertes compromi-sos sociales, “ganas de decidir localmen-te”, relaciones sociales asociativas yorientadas por un rol político que le decierta dirección a la acción municipal y te-rritorial.

La dimensión de proximidad ten-dría una íntima relación con la formaciónde un proceso emprendedor e innovadorque nace desde el municipio pero en inte-racción con los ciudadanos, en que el te-rritorio y su población no son un receptorpasivo de políticas, estrategias y proyec-tos del Estado o de las grandes empresastransnacionales. De esta manera la di-mensión de proximidad de la gobernanzaemerge de un territorio socialmente cons-truido y definido como comunidad conpersonas que poseen grados crecientesde pertenencia e identidad, con presen-cia de potencialidades, recursos, habili-dades e iniciativas que permitan innovaren el ámbito local.

4.3. La dimensión participativa

de la gobernanza

Cuando se habla de redes partici-pativas se hace alusión a los siguientesaspectos: articulación de actores en tornoa un proyecto compartido integrados enun marco político común, en donde seconsensúan definiciones de problemas,se negocian prioridades, se intercambianrecursos y se coopera para el desarrollode objetivos y estrategias comunes.

La idea existente detrás de este pa-radigma de gobierno es reconocer lacomplejidad del entorno y tratar de gober-narla y no eliminarla y asumir la incerti-dumbre como un elemento intrínseco enel proceso político. Por ello, la tarea de

gobernar ya no es sólo de unos pocosprofesionales técnicos y expertos en de-terminadas materias, sino que se concibecomo un proceso abierto, de aprendizajesocial donde múltiples actores aportansus conocimientos y vivencias de la reali-dad.

De acuerdo con Blanco y Gomá(2002a: 32; 2002b: 5; 2003b: 7; Delama-za, 2009: 14; Ziccardi, 2009: 183), los ele-mentos que definen a una red participati-va de gobernanza es la ausencia de uncentro jerárquico capaz de fijar los proce-sos de gobierno de manera monopólica,ya que no se trata solamente de pluralis-mo y de más actores incorporados en elproceso decisional, sino que se trata tam-bién de dependencias mutuas entre losactores para resolver problemas, perse-guir objetivos comunes y alcanzar ciertosresultados. Finalmente se requiere decierta institucionalización para garantizarcon estabilidad y rutinización las interac-ciones de los actores (Delamaza, 2009:17; Ziccardi; 2009: 198). Es decir, los es-pacios generados para ello no bastan queestén supeditados a voluntades políticasde los gobernantes, sino que debieranestar garantizados o fortalecidos con di-seños institucionales que ofrezcan al ciu-dadano un rol de garante de estos espa-cios, frente a la voluntad o decisión delgobernante por abrirlos.

5. Conclusiones

Tomando en consideración los dosenfoques teóricos revisados, la gestiónmunicipal participativa se puede enten-der “como aquel estilo de gestión munici-pal que se inspira y fundamenta esencial-mente en un proceso tecno-político de

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ajuste interno de la institución –munici-pio– con el fin de realizar de manera efi-ciente, eficaz y de calidad la prestaciónde bienes y servicios públicos al ciudada-no, en un contexto donde éste ultimogoza de espacios vinculantes y perma-nentes de participación, que van desde lainformación, consulta, decisión, llegandohasta el control ciudadano de la propiagestión que desarrolla el municipio”.

Se trata entonces de un doble de-safío para los gobiernos municipales. Porun lado, realizar una gestión municipaleficiente, eficaz y de calidad y por otrolado, poner permanentemente en sus ob-jetivos el fortalecimiento democrático através de la participación de diversos ac-tores en el proceso decisional y crear losmarcos organizativos necesarios para elintercambio y la cooperación entre acto-res diversos, de convencer al conjunto deactores de los beneficios colectivos quese derivan de la participación en la red yde ofrecer incentivos necesarios paraque se impliquen en ella.

De esta forma, la GMP tiene retoscruciales en lo que se refiere a funcionali-dad municipal, ya que tiene el reto deconstruir capacidades para afrontar nue-vas temáticas y satisfacer nuevas expec-tativas y en términos de legitimidad sepresenta el desafío de la profundizacióndemocrática en clave más ciudadana yparticipativa.

No cabe duda que algunas expe-riencias –hasta ahora aún aisladas– de-sarrolladas por municipios en diferenteslatitudes de América Latina, pueden estaracercándose a este definición concep-tual, pero no representan las experien-cias mayoritarias, ya que a más de unadécada de iniciada la modernización mu-

nicipal en América Latina, se puede reco-nocer que la gestión municipal ha encon-trado más nichos de éxito en aspectosoperativos y de reducción de los costosde transacción que en aspectos demo-cráticos y de participación ciudadana.Esta tendencia se traduce en iniciativasdesarrolladas por municipios tales comooptimización de gastos e ingresos, satis-facción del cliente, calidad y agilidad en elservicio, las cuales sin duda tienen unafaceta claramente democrática y de ciu-dadanía, pero no son del todo suficientespara fortalecer y restablecer una relaciónentre Estado y comunidad debilitada enAmérica Latina. En estas iniciativas toda-vía no se aprecia una apropiación de lopúblico por parte de la ciudadanía, ni uncontrol social sobre la gestión pública mu-nicipal. En estas experiencias, el munici-pio ha tenido un rol como una unidad ope-radora del nivel central, sin capacidad demodificar las estructuras preestableci-das. La gestión se vuelve rígida y los cri-terios técnicos para orientar la gestión lo-cal cobran mucha mayor relevancia quela participación ciudadana. Como conse-cuencia, el municipio en todas las refor-mas impulsadas en la región, está llama-do a cumplir un rol administrativo y no po-lítico, lo cual no significa que la participa-ción democrática se encuentre ausentecomo política en la modernización muni-cipal, sino que más bien es consideradaen las decisiones gubernamentales comouna estrategia instrumental que se utilizapara legitimar decisiones y proyectos pre-viamente determinados. En este sentido,la mejor forma que utilizan los órganosdel Estado para legitimar su intervención,es a través de los criterios técnicos y a tra-vés de la “consulta” para conocer las ne-

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cesidades y problemas de la comunidad yacercar de mejor forma las preferenciasdel ciudadano a las soluciones entrega-das por el municipio.

Esta orientación eficientista, muycaracterística de la modernización y porende del concepto de gestión municipalpredominante hasta ahora, además en-tiende al ciudadano como un cliente y almunicipio como una empresa, el cualdebe “escuchar” y consultar para buscary ajustar la mejor solución al problema, deesta forma asegurar que las preferenciasde los ciudadanos sean abordadas y sa-tisfechas por el nivel municipal. Entreotras cosas, se da por hecho que este“cliente” existe y que cuenta con gran par-te de sus derechos civiles, políticos y so-ciales satisfechos.

Ambas ideas, la de “escuchar yconsultar” a la comunidad compuesta por“clientes”, responde a un criterio de efi-ciencia asignativa y se encuentran pre-sentes en la implementación de las princi-pales políticas de acción en la región.Esto provoca estilos de participación decorte consultivo, en donde el ciudadanotoma parte sólo para intervenir en la eta-pa de diagnóstico, sin intervenir en el con-trol y seguimiento de la política públicamunicipal.

Por su parte, el camino hacia unagestión municipal participativa implicanecesariamente que el municipio entien-da la gestión, no tan sólo como una cues-tión que requiere mirar hacia al interior delaparato administrativo, en términos dehacer más eficiente la gestión, sino quetambién hacia fuera de él, es decir, mirarhacia el entorno territorial y los actoresque lo componen, cuestión que conllevacumplir una función de naturaleza política

y deliberativa y no simplemente adminis-tradora en la gestión municipal. Este as-pecto no implica que los criterios técnicosse sobrepongan como el eje sustantivode la gestión local, ni se transformen enun fin en sí mismo, sino que implica quese transforman en los medios más idó-neos para otorgarle viabilidad o legitimi-dad técnica a las prioridades definidas ydecididas de manera democrática en ypor la comunidad.

Cuando la gestión municipal seconcentra únicamente en la eficienciatécnica, la participación de la ciudadaníase transforma en un medio instrumentalpara validar las necesidades y proyectosque resultan ser más viables para algu-nos actores, frecuentemente para quie-nes toman las decisiones. Este aspectose vuelve contradictorio cuando al muni-cipio también se le exige contribuir, a tra-vés de un trabajo participativo, al fortale-cimiento de la ciudadanía y la democraciaen una sociedad cada vez más diversa ycompleja en términos de sus preferen-cias.

La GMP significa que la funciónoperativa de la gestión municipal, seorienta por su irrenunciable función “polí-tica”, donde la participación democráticano se desprende ni se desvincula de laprimera. La participación democrática, sepone al servicio de todo el proceso de lagestión municipal, es decir, desde la defi-nición de prioridades y políticas, hasta lafiscalización de la gestión local, lo cual,además de implicar procesos de negocia-ción y pacto, trae una clara implicancia enrelación con el criterio de la eficiencia téc-nica de los proyectos locales. La relaciónentre actores locales deja de tener un ca-rácter directivo de parte del municipio.

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Las decisiones finales sobre los proyec-tos a implementar ya no son tomadas so-lamente por el ejecutivo local o por lamesa técnica creada para tal efecto.Cuando los municipios asumen este rolpolítico, de mediador y articulador, las re-glas del juego que rigen a la gestión localtienden a ser pactadas entre actores polí-ticos, actores municipales, actores socia-les y los ciudadanos, lo cual implica flexi-bilidad de los instrumentos de planifica-ción pero garantiza un control ciudadanosobre la gestión municipal. La tradicionalautosuficiencia del municipio se ven con-trarrestadas con la apropiación de estamodalidad de gestión en la comunidad.

En definitiva, la GMP se orienta porla capacidad de articulación, delibera-ción, influencia y liderazgo municipal so-bre el conjunto de los demás actores inte-grantes del proceso. Esto no significa quelos criterios técnicos dejan de tener rele-vancia ni pasan a un segundo plano, oque se provoque una dictadura de la polí-tica sobre la técnica. Lo que sucede esque dejan de ser fines en sí mismos y setransforman en medios al servicio de lalegitimidad democrática de la política lo-cal, en este estilo de gestión los criteriostécnicos adquieren un sentido pero comomedio al servicio de la actividad delibera-tiva de la gestión pública local. Ambos cri-terios, eficiencia y democracia, resultanser esencialmente relevantes pero unose encuentra al servicio del otro, en estecaso, la eficiencia técnica se encuentra alservicio de la deliberación democráticade la política local, ya que el proceso departicipación e incidencia ciudadana notermina con la consulta sino que se ex-tiende hasta la fiscalización de esos pro-

yectos locales. En definitiva, el sentido deeste rol político es que la deliberación de-mocrática le otorga legitimidad a los obje-tivos municipales, los que posteriormentedeberán ser desarrollados e implementa-dos con la debida neutralidad y eficienciatécnica procurada por la “reinvención delgobierno”.

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