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Gestión Exterior de Actores Subnacionales La provincia de Jujuy y el Paso de Jama: El desarrollo sostenible a través de la Gestión Exterior. 1
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Gestión Exterior de Actores
Subnacionales
La provincia de Jujuy y el Paso de Jama: El
desarrollo sostenible a través de la Gestión
Exterior.
1
Alumno: José Gabriel Márquez
Carrera: Relaciones Internacionales
Legajo: 047857
Índice:
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................... 3
PILARES TEÓRICOS Y DEFINICIÓN DE GESTIÓN EXTERIOR ................................... 6
LA CUESTIÓN FEDERAL: EL DEBATE ACERCA DE LA GESTIÓN EXTERIOR EN EL FEDERALISMO ARGENTINO. ...................................................................................... 11
JUJUY: EVOLUCIÓN HISTÓRICA, POLÍTICA Y COMERCIAL. ................................. 20
PASO DE JAMA: EL NEXO DE JUJUY CON EL MUNDO .............................................. 65
CONCLUSIONES FINALES .................................................................................................. 91
2
Introducción
La presente investigación abordará como hipótesis central el desarrollo
sostenible de los estados provinciales periféricos desde el ángulo de la gestión
exterior de los actores subnacionales. Más precisamente, consideraremos el
caso de la Provincia de Jujuy y su conexión con Chile y el Pacifico: el Paso de
Jama.
En tiempos en que la globalización genera fronteras nacionales cada vez
más difusas, la gestión exterior de los actores subnacionales surge como una
variable clave para contrapesar los problemas estructurales generados por la
falta de políticas de desarrollo sostenible por parte de los gobiernos centrales.
Es por ello que consideramos importante, ahondar en las posibilidades que
ofrece el eventual ejercicio de la gestión exterior y su posible impacto en el
desarrollo sostenible de la provincia de Jujuy.
“Jujuy desarrolló sus relaciones internacionales buscando
principalmente que el Paso de Jama se transforme en el instrumento que
posibilite generar las condiciones de desarrollo económico y social para la
provincia”1
En el nuevo orden internacional diferentes formas de diplomacia de
actores subnacionales fueron surgiendo, tenemos por un lado, las
reivindicativas, tales como la para-diplomacia identitaria2 y las diásporas
subnacionales3, y por otro lado, aquellas cuyo fin, no es buscar autonomía o
1 CALLEJA, M. y SAFAROV, A. ; Buscando otra salida: La para-diplomacia de Jujuy en los ’90, en: LAGOS, Marcelo (dir.), Jujuy bajo el signo neoliberal. Política, sociedad y cultura en la década del noventa. Jujuy, EdiUnju, 2009. p. 254.2 PAQUIN, Stephan; La para-diplomatie identitaire: le Québec, la Catalogne et la Flandre en realtions internacionales. Revue Politique et Sociétés, Sociétéquébécois de science politique, Quebec. Vol. 23, no 2-3, 2004 3 IGLESIAS, Eduardo, ZUBELZÚ, Graciela, IGLESIAS Valeria (compiladores): Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal. Buenos Aires, PNUD, 2008.
3
reconocimiento internacional, sino incrementar su desarrollo económico,
comercial y cultural en el marco, sobre todo de los estados federales.
La consolidación de la globalización tiende a desarticular economías
nacionales y a debilitar el Estado-Nación4, por ello la presencia de los actores
subnacionales es ahora una variable clave para cualquier análisis sistémico de
las relaciones internacionales de la actualidad. Mas específicos resultan los
cambios de muchos estos actores, que se fueron “regionalizando” y
traspasando las fronteras nacionales para desarrollar una cultura identitaria
diferente, y hasta incluso diferentes objetivos que el gobierno central.
Hasta el momento, el tema no ha sido explorado en profundidad, en
parte debido a la reticencia de los autores mas renombrados a nivel
internacional de incorporar a los actores subnacionales al escenario
internacional y en parte a la relativamente reciente introducción del tema a la
ciencia internacionalista.
Por otra parte, esfuerzos interesantes se están dando para profundizar el
tema. En el ámbito internacional Ivo Duchacek desarrolló el tema en su libro
“The International Dimention of Subnational Self-Government”5, y grandes
teóricos de las RRII se refirieron al mismo, entre ellos, Kohane y Nye en su libro
“Poder e Interdependencia” desarrollando la parte teórica.
En el ámbito nacional, la investigación del Consejo Argentino de
Relaciones Internacionales (CARI) echa luz sobre el tema en el trabajo “Las
Provincias Argentinas en el escenario Internacional: Desafíos y Obstáculos de
un Sistema Federal”6. Este trabajo además de contar con la colaboración de
prestigiosos investigadores también entrega la gran mayoría de aproximaciones
conceptuales que se utilizarán en este trabajo.
También se analizará la cuestión jurídica que gira en torno a la gestión
exterior, es decir, la discusión de índole constitucional que se genera en el
marco de los artículos 124 y 125 de la Constitución Nacional. En los mismos se
estipula la competencia de los estados subnacionales (las provincias) en
materia de política exterior. Este debate es de cabal importancia para el futuro 4 Ibídem.5 DUCHACEK, Ivo; The International dimension of sub national Self-Government. Oxford, Publius: The Journal of Federalism, 1984. 6IGLESIAS, Eduardo, ZUBELZÚ, Graciela, IGLESIAS Valeria (compiladores): Op. Cit.
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de la gestión exterior subnacional, pues es en el foro legislativo donde
finalmente se discutiría la pertinente ley programática que podría delimitar con
precisión cual es el rango operativo de las provincias en el escenario
internacional.
De esta manera el primer capítulo de la presente tesina estará destinado
a determinar, de una manera breve pero concisa, todo lo pertinente al vocablo
“gestión exterior”, sus alcances y sus limites, a fin de contar con un concepto
claro que sirva de pilar para el desarrollo de los posteriores capítulos.
En el segundo capítulo, se recorrerá el mencionado debate
constitucional en torno a los artículos 124 y 125 de la Constitución Nacional,
presentando las tres posiciones dominantes que tanto legisladores como
juristas consideran pertinentes.
El capítulo tercero estará destinado a desagregar la historia de la
Provincia de Jujuy, sobre todo la relación con sus vecinos, Bolivia y Chile. Nos
remontaremos a su fundación y desde este punto hasta el año 2003, momento
en el cual quedó inaugurado Jama en su totalidad.
En el cuarto capítulo nos adentraremos en el proyecto Jama en su
conjunto, desde su creación, explicando quiénes concibieron la idea, y cómo
ésta fue cambiando con el pasar de los años, adaptándose a las realidades
coyunturales que le tocó vivir a la provincia. Es importante señalar que la
Provincia de Jujuy es productora de commoditties y materias primas por lo que
su integración económica a nivel supra-regional, sobre todo en el marco del
corredor bioceánico del Paso de Jama, es la variable clave para analizar sus
posibilidades de desarrollo sostenible ejerciendo su gestión exterior.
Finalmente, como corolario de esta tesina, intentaremos en la conclusión
responder el principal interrogante planteado, es decir, si el ejercicio de la
gestión exterior es determinante para obtener un desarrollo sostenible para la
Provincia de Jujuy.
En lo referente al campo metodológico en esta tesina, se utilizarán, el
método histórico, y principalmente el método descriptivo-analítico, que servirá
de herramienta para recoger, organizar, resumir, presentar, analizar y
5
generalizar el resultado de las investigaciones, que se irán presentando a lo
largo del trabajo.
En cuanto a las técnicas de recolección de datos, se utilizarán estadísticas,
análisis de documentación y fuentes bibliográficas.
Pilares teóricos y definición de gestión exterior
En este capítulo, se tratarán los temas que fundamentarán el desarrollo
posterior de esta tesina. Se intentará separar las precisiones útiles de aquellas
que no lo son y contrastar las distintas acepciones teóricas del significado de la
gestión exterior en los actores subnacionales, para conceptualizar una
definición propia es necesario antes naturalizarla y ponerla en contexto, con el
fin de comprender la real dimensión del término.
En primer lugar, la gestión exterior responde a una demanda que no ha
sido suplida correctamente por el actor nacional, constituyendo así, otra vía de
comunicación con el mundo exterior por parte de los actores subnacionales. Es
importante no confundir a la gestión exterior con los intentos diplomáticos de
los actores subnacionales, éstas tienen distintas vertientes, en algunos casos,
tienden a la sedición, al separatismo o la autonomía, como el caso del País
Vasco en España. Otras veces (la inmensa mayoría) a necesidades de índole
económica y social, como es el caso del distrito de Nueva York en EE UU., entre
muchos otros que, al convertirse en una metrópolis multinacional comenzó en
entablar lazos directamente con el mundo exterior sin el auspicio oficial de la
Casa Blanca.
Es recomendable entender que la gestión exterior no puede ni debe ser
confundida o interpretada como el ejercicio diplomático propio y soberano de
cada actor subnacional. En casos muy aislados (como separatismos, cismas
territoriales y cuestiones de pre y post guerra) el intento es sedicioso, en el
resto de los casos se trata de una cuestión casi siempre acompañada por el
gobierno central y enmarcada (en algunos casos) en una reglamentación,
6
algunas veces escrita y otras tácita, consagrada a nivel constitucional nacional y
provincial. Va de suyo que los únicos actores que pueden hacer uso y ejercicio
de su soberanía son los sujetos de derecho internacional originarios, es decir,
los Estados (discusión de otro trabajo será si los sujetos derivados de derecho
internacional gozan de algún tipo de soberanía).
Por supuesto que la gestión exterior de los actores subnacionales, es
fruto de largos procesos históricos, y su ejercicio todavía se perfecciona y aun
continua explorándose, sin embargo, aunque es de fruto constructivista, la
definición que da de Gestión Exterior el Consejo Argentino de Relaciones
Exteriores en su trabajo “Las provincias argentinas en el escenario
internacional: Desafíos y obstáculos del sistema federal” es la “acción concreta
realizada por las provincias para alcanzar objetivos en el plano externo”7
Uno de ellos es lo que se conoce como Glocalización, que según
Khondker es: “la interpenetración (o interdependencia) de la universalización
de la particularización y la particularización de la universalización”8, o en otros
términos, concebir a la práctica de la gestión exterior como algo mas que un
simple lazo comunicativo horizontal y añadirle las dimensiones propias de la
globalización y sus efectos sobre la necesidad de ejercer dicha gestión. De esta
manera, Khondker, va a complejizar el significado de “gestión exterior” para
enriquecerlo, demostrando que la globalización es proceso catalizador de la
misma posibilitando, en primer lugar que las influencias foráneas traspasen
fronteras antes limitadas por el control estatal, y que el mercado, que en un
sentido amplio es el vehiculo de la globalización, antes también restringido por
dichos controles, acerque las impresiones culturales de otras naciones y a su
vez oportunidades de desarrollo económico y de comunicación social que antes
no existían y, en segundo lugar, porque es gracias a esas influencias, a la
multiplicación de canales comunicacionales y al estímulo que la globalización le
7ZUBELZÚ, G: “Los gobiernos subnacionales en el escenario internacional: conceptos, variantes y alcance. Un marco de análisis para las acciones de las provincias argentinas” en: IGLESIAS, Eduardo, ZUBELZÚ,G ,IGLESIAS, V, (compiladores): Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafios y obstáculos de un sistema federal. Buenos Aires, PNUD, 2008. p. 38.8 KHONDKER, H: Glocalization as Globalization: Evolution of Sociological Concept. En: Bangladesh e-journal of Sociology, Vol.1, N. 2, 2004. p. 4
7
dio a los movimientos integracionistas regionales, que la gestión exterior es por
ello hija directa de dicho proceso.
A partir de esta perspectiva globalizante es que va surgir otra definición
que nos servirá para apuntalar aun mas el concepto de gestión exterior, esta
es, la noción de Estado-Región9, es decir, la constitución de áreas normalmente
transfronterizas, desarrolladas en torno a un centro económico regional, que
actúan como “puntos de entrada” de la economía mundial y constituyen
unidades económicas y no políticas. Si bien es importante marcar que la
magnitud que tiene que tener el conglomerado urbano que será el “punto de
entrada” debería ser importante, de 5 a 20 millones de habitantes, es posible
también que se concreten efectos similares en un nivel inferior; desde el punto
de vista de esta tesina, no seria excluyente la variable consumo (Omahe si la
considera como variable excluyente para que una ciudad sea catalogada como
“punto de entrada” de allí la sugerencia de un piso mínimo de habitantes) sino
que, lo excluyente es la potencialidad y la fluidez con la cual se
transnacionalizan las oportunidades económicas y de desarrollo sostenible.
De allí que en nuestro caso a estudiar en particular (la gestión exterior
de la provincia de Jujuy), describiremos mas adelante cómo, se esta formando
una especie de Estado-Región transfronterizo debido a los grandes lazos
culturales y a los potenciales económicos que existen y se están formando en
la región.
Hemos visto en que contexto se desarrolla la gestión exterior de actores
subnacionales, que procesos dan origen y afectan su ejercicio y cuales pueden
ser las consecuencias del mismo.
Para comprender como se instrumenta la gestión exterior, nos será muy
útil recurrir al concepto de Multi-Level Governance10, esto es, la relocalización y
desagregación de la autoridad gubernamental, antes centrada en el gobierno
9 Según OMAHE, los Estados-Región son las zonas económicas naturales del sistema internacional, que muchas veces no coinciden con las fronteras estatales. Omahe, Kenichi. The Rise of the Region State. Foreign Affairs. Londres. 1993.10 De acuerdo con la definición que acuñaron GARY MARKS y LIESBET HOOGHE se distingue al Multi-Level Governance como la dispersión de la autoridad en diversos tipos de jurisdicción, tanto flexible como duradera, tanto especifica como general que se cruzan o no, dependiendo del gobierno, en las jurisdicciones de los estados subnacionales. Hooghe, Liesbet; Marks, Gary, Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-Level Governance, American Political Science Review, Washington Vol. 97 No. 2,2003
8
central, hacia otros niveles en una dimensión vertical (supranacional) y
horizontal (subnacional). De esta manera vemos como la gestión exterior va
tornándose mas en un procedimiento de forma antes que en un concepto de
fondo, es así que, debido a la penetración causada por la globalización, a la
aparición de “puntos de entrada” regionales transfronterizos y a la
descentralización gubernamental en ámbitos no excluyentes para la soberanía,
la gestión exterior, aunque al principio un concepto difuso, se convierte en una
practica habitual de muchos actores subnacionales.
Otro de los pilares teóricos que sostienen el ejercicio de la gestión
exterior es lo que se denomina, al decir de Geldenhuys11, como efecto derrame
de la política exterior, desde el centro hacia las provincias, apuntalando lo que
se venia exponiendo en las definiciones anteriores, aunque agregando una
variable interesante, esta es, que la implementación de tratados internacionales
que tengan como protagonistas a los actores subnacionales sirvan como
disparador para que dichos actores ejerciten, con el visto bueno del gobierno
central, la gestión exterior de manera permanente y en lo relativo al tratado
firmado.
Por último pero no menos importante, un requisito excluyente que le va
dar la dinámica adecuada a la gestión exterior va a estar dado por la existencia
de un sistema federal (por lo menos en lo que compete a este trabajo) ya que
bajo este sistema, los actores subnacionales a través de el acto constitucional
supremo delegan su soberanía originaria a un gobierno federal, y es por ese
pasado autónomo, que se reconoce la facultad de dichos actores gestionar
temas que no sean excluyentes ni contrarios a la política nacional federal, en el
caso de la Republica Argentina, es el articulo 124 de la Constitución Nacional, la
que “reglamenta” la practica de la gestión exterior. Mas adelante, dedicaremos
un capitulo entero al debate jurídico que se dio en torno a este articulo.
Una vez establecidos los fundamentos básicos sobre los cuales se va a
construir el concepto de gestión exterior de los actores subnacionales, el
próximo paso será, desgranar cada una de las palabras que comprenden la
11 Confróntese: ZUBELZÚ G: op. Cit. p. 33.
9
frase para así, finalmente llegar a un concepto global que será el que se
utilizará en el resto de esta tesina.
Así, la palabra “gestión”, como se extrae del texto del CARI antes
mencionado, representa “el espectro de cuestiones en las que las provincias
argentinas se involucran, tales como, la integración fronteriza, las inversiones,
las exportaciones, el turismo y la cooperación técnica y cultural”12.
De aquí que, en el ámbito subnacional, estos tópicos serán, en su
inmensa mayoría, las limitaciones con las cuales cada actor en particular deberá
lidiar y a través de los cuales se podrá manifestar en el sistema internacional.
El término “exterior”, esta dado por supuesto, por la misma naturaleza
del concepto y se refiere a lo externo a este actor, externo entendido como
aquello que sobrepasa los límites del sistema nacional federal, esto es, hacia y
para el sistema internacional.
Y finalmente, la expresión “actor subnacional”, encarna la naturaleza de
dicho actor, es decir, que aquel que ejerce la gestión exterior es un actor de
rango inferior en cuanto a nivel estatal, de origen o ámbito publico, no privado
y enmarcado en un reglamento, implícito o explicito, dentro y con el apoyo de
la ley regulatoria suprema, o sea, la Constitución Nacional de cada país.
A lo largo del presente capitulo se ha desestructurado el concepto de
“gestión exterior de los actores subnacionales” con el fin de que, seleccionando
los pilares y matices correctos se establezca la definición precisa y necesaria
para trabajar mas adelante en esta tesina. Es así que, cada vez que
reproduzcamos la frase en este trabajo, se tenga por entendido una sola
significación, para así, no caer en la ambigüedad. Entonces, la definición de
gestión exterior que se utilizará en esta tesina será: el ejercicio concreto de
las relaciones internacionales concedidas constitucionalmente por
parte del gobierno federal a las provincias en aras de satisfacer sus
necesidades no atendidas, limitándose, pura y exclusivamente a
temas de desarrollo comercial, social y turístico, utilizando las vías de
comunicación generadas desde y hacia el sistema internacional, con el
objetivo de aprovechar sus recursos, de fortalecer y profundizar un
12 Ibídem, p. 38
10
desarrollo económico y de lograr sustentabilidad en el desarrollo
humano de sus habitantes.
La cuestión federal: el debate acerca de la gestión exterior en el federalismo argentino.
En primer lugar, deberemos ahondar sobre aquel requisito excluyente
para la formación del concepto que se desarrolló en el primer capitulo de la
tesina, esto es, el federalismo.
Es importante hacer referencia a esta forma de organización política, ya
que es el acuerdo/marco entre nación y provincia por el cual, estas últimas
delegan responsabilidades (de soberanía y de gestión) a un gobierno central, y
es en ese acuerdo/marco donde se plasma la instrumentación de la gestión
exterior.
El articulo 124 de la Constitución Nacional Establece: “Las provincias podrán
crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el
cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no
sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al
Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La
ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su
territorio”13.
Sin embargo, hay diferentes tipos de federalismo, algunos con mayor
autonomía provincial y otros con menor, y sin duda el caso argentino es muy
especial. Al decir de Dalla Via, “mas allá de la forma de Estado adoptada,
dentro de cada una de ellas pueden existir diferencias de grado hacia una
mayor o menor concentración o centralización de funciones […] el federalismo
argentino es un federalismo centralizado desde sus inicios y que fue
13 GUEVARA LYNCH, Guillermo; Constitución Comentada de la Nación Argentina. Buenos Aires. Guevara Lynch, 1994. p. 64
11
adquiriendo un carácter cada vez mas centralista con el transcurso del tiempo y
del desarrollo de los acontecimientos históricos y políticos”.14 Por su parte,
German Bidart Campos utilizó la expresión “unitarismo solapado”15 para
referirse con atinado sarcasmo a la situación política que se da en Argentina, en
cuanto a la relación entre el Estado nacional y las provincias. Ambos autores
identifican en el federalismo argentino falencias graves, sin embargo, en la
cuestión que nos ocupa, la problemática no es de fondo, sino de forma, y es
sobre ésta que se da el debate, entre reglamentar o no, el ejercicio de la
gestión exterior de las provincias.
El tema tuvo un primer acercamiento, en la 24° reunión, 3° sesión
ordinaria el 4 de Agosto de 1994 por los convencionales constituyentes y se
dispuso en primer termino que se debería, en lo relativo a las capacidades de
las provincias, “hacer mención, en la generalidad de los casos, a la
denominación “convenios” internacionales (que puedan suscribir las provincias
con Estados extranjeros) en lugar de utilizar el termino tratados y/o su
definición”16.
Esto se desprende de que, tradicionalmente, la jurisprudencia ha
denominado “tratado” a los acuerdos que se generen entre dos o mas Estados,
con soberanía propia y autodeterminación política, con libertad y capacidad
para generarlos ratificarlos y ejecutarlos; y en todo caso designa “convenio” al
acuerdo que un estado subnacional, pudiera concretar con otro de su misma
categoría o superior.
Cabe recordar, que en el ámbito de esta tesina, y debido a la definición
de gestión exterior dada en el capitulo anterior, los convenios que se concreten
serán en las áreas específicamente allí enunciadas.
Finalmente podemos decir que el espíritu del Art. 124, tuvo como
propósito, modificar el predominio de la centralización que se ha venido
cristalizando en la arena política nacional, por medio del fortalecimiento de las
atribuciones de las provincias.14 DALLA VIA, Alberto: El Marco jurídico e institucional para la gestión internacional de los actores subnacionales gubernamentales en la Argentina. Buenos Aire, INTAL, 2004. p. 16.15 BIDART CAMPOS, Germán, Confróntese: Tratado Elemental de Derecho Constitucional. Buenos Aires, EDIAR, 1989.16 MENEM, Eduardo; MESTRE, Ramón; GUZMAN, María. Convención Nacional Constituyente. 24° reunión, 3° sesión ordinaria el 4 de Agosto de 1994.
12
Ventajas y desventajas de la reglamentación
La respuesta a la segunda pregunta, no es sencilla, pues se han escrito
ríos de tinta respecto de cual debería ser el camino a tomar y es aquí donde
presentamos las principales posturas.
Por un lado, están los que llamaremos “reglamentistas”, que serán los
que se inclinarán porque exista una reglamentación clara de las capacidades
provinciales a la hora de ejercer la gestión exterior (que a su vez se dividirán en
dos, unos a favor de que sea una ley provincial la que reglamente dicha
actividad y otros a que sea una ley nacional). Por otro, estarán los que
defenderán la actual configuración constitucional, esgrimiendo que la gestión
exterior se reglamentará de una manera tácita e implícita, es decir,
generándose por la práctica reiterada por parte de las provincias.
Ahora bien, antes de plantear el debate, los límites que impone el Art.
124 son los siguientes:
• Que no sean incompatibles con la política exterior de la nación;
• Que no afecten facultades delegadas al gobierno federal;
• Que no afecten el crédito publico de la nación; y
• Que se celebren con conocimiento del Congreso Nacional.
En cuanto a la primer limitación, el Dr. Juan Vicente Sola afirma: “La
gestión de facultades provinciales se han reservado y las que tiene
concurrentes con el gobierno federal para su bienestar económico y social
pueden desbordar la jurisdicción interna y traducirse en el ámbito internacional,
sin por ello usurpar las facultades del gobierno federal”17. El Dr. Ekmekdjian en
tanto sigue la misma línea, “Pensamos que los convenios internacionales a que
se refiere el Art. 124 son, fundamentalmente los relativos a prestamos de
17 SOLA, Juan Vicente El manejo de las relaciones exteriores. La Constitución y la política exterior. Buenos Aires, BELGRAN, 1997, p. 231 citado en: IGLESIAS, Eduardo y otros. Las provincias argentinas en el escenario internacional: desafíos y obstáculos del sistema federal. Buenos Aires, PNUD, 2008. p. 53
13
países extranjeros o de organismos internacionales, para el financiamiento de
obras publicas de la provincia, o bien para la transferencia de tecnología de
punta […] estos convenios siempre versaran sobre materias que han sido
reservadas al gobierno local excluidas, por ende, de la orbita del gobierno
federal…”18
De las afirmaciones vertidas por estos dos doctrinarios, podemos inferir,
que el ejercicio de la gestión exterior de las provincias argentinas, no debería
ser afectado por cuestiones técnicas. Lamentablemente son las cuestiones
políticas (fuera del análisis en esta tesina) las que afectan el normal desarrollo
de este derecho originario de las provincias argentinas.
En relación a la segunda limitación, parece redundar con el anterior, al
decir de Iglesias, “es plausible colegir que las facultades delegadas que no
deben verse afectadas son, precisamente, las de conducir la política exterior de
la nación”19.
Aquí, coincidimos plenamente con Iglesias, pues salvo que el actor
subnacional tome actitudes separatistas, siempre actuará en consonancia con el
gobierno central del cual es parte.
En cuanto a la tercer limitación, que implica no comprometer el crédito
fiscal de la nación, ni contraer responsabilidades que la nación no pueda
afrontar, Ekmekdjian fundamenta: “no afectar el crédito publico de la nación
significa que dichos convenios financieros provinciales-internacionales, no
deben tener el aval del Estado nacional, es decir que el gobierno federal o
puede ni debe comprometerse como fiador o avalista de la provincia, que sería
el deudor principal”.20
De esta forma, los convencionales constituyentes han querido proteger el
capital federal, a fin de que las provincias en su afán de conseguir recursos
financieros, no endeuden de manera irreversible al Estado nacional.
18 EKMEKDJIAN, Miguel Ángel; Convenios internacionales de los Estados subnacionales. Buenos Aires. LA LEY 1996, p. 739 citado en: IGLESIAS y otros. Las provincias argentinas en el escenario internacional: desafíos y obstáculos del sistema federal. Buenos Aires, PNUD, 2008. p. 56 19 CARBAJALES, José y GASOL, Claudia: La Gestión Internacional de las provincias en el marco del sistema federal argentino y a la luz de sus constituciones en IGLESIAS y otros; Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal. Buenos Aires, PNUD, 2008. p. 5720 EKMEKDJIAN, M, Op. Cit. p. 57
14
Finalmente, en referencia a la cuarta limitación, que obedece al
conocimiento que debería tener el Congreso Nacional de la celebración de
convenios internacionales, encontramos, al contrario de los análisis sobre los
tres puntos anteriores, a la doctrina enfrentada en dos posiciones antagónicas.
Estas posiciones se dividen en: los defensores de la doctrina del conocimiento y
los promotores de la doctrina del consentimiento.
El constitucionalista Bidart Campos, se inclina por la segunda postura, “el
Congreso debe tener conocimiento de los tratados parciales, lo que quiere decir
conocer para eventualmente aprobar o desechar. Es también el criterio
establecido para el proyecto de Alberdi, que en la nota al Art. 104 aclaraba: “La
aprobación del Congreso es un requisito que serviría para evitar que en esos
tratados locales se comprometiesen intereses políticos o intereses diferidos a la
Confederación y se destruyera el equilibrio de los pueblos del estado”21. Así,
Bidart Campos, identifica la palabra “conocimiento” con consentimiento y no
con mera notificación, Sola, siguiendo la misma línea afirma: “La palabra
conocimiento no puede interpretarse como indicando que el Congreso solo
cumple la función de tomar nota, de informarse exclusivamente”22 y continua
argumentando, “esto también se debe vincular con la eventual responsabilidad
internacional que le puede corresponder al Estado federal por el convenio, de
acuerdo con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969
(ratificada por la Ley 19.865), arts. 27 y 46, y la circunstancia de que las
provincias no son sujetos de Derecho Internacional.”23
En la vereda opuesta a estos juristas, se encuentran, entre otros,
Ekmekdjian y los convencionales constituyentes Dromi y Menem.
Ekmekdjian fundamenta: “teniendo e cuenta la diferencia que existe
entre nuestros textos de los arts. 124 y 126, y la diferencia de éstos con el
antecedente (del 126) en la Constitución de Filadelfia, el conocimiento del
Congreso no implica que este debe expresar su aceptación expresa, sino que
esta se presume luego de transcurrido el año parlamentario en que fue
21 BIDART CAMPOS, Germán; Manual de Derecho constitucional argentino. Buenos Aires, ALTEA, 1998. p. 12122 SOLA, J; Op. Cit.. p. 232.23 Ibídem. p. 56
15
notificado…”24 mientras que Roberto Dromi y Eduardo Menem argumentan, “…
con conocimiento no quiere decir aprobación ni ad referéndum, sino que el
Congreso debe ser notificado de los convenios internacionales acordados por
las provincias para tener conocimiento cabal, serio y cierto, a todos los fines
políticos correspondientes”.25
Es claro, debido a las opiniones de peso que acabamos de repasar, que
el asunto de si es necesario el consentimiento o el conocimiento, es muy difícil
de zanjar. Sin embargo desde esta tesina, vamos a esbozar nuestro punto de
vista.
Este trabajo se va a inclinar por la segunda corriente (del conocimiento),
antes que por la primera (del consentimiento), ya que el consentimiento
implicaría que el Congreso aprobase todo convenio que las provincias intenten
rubricar con otros Estados y eso seria perjudicial para el normal desarrollo de la
gestión exterior, esto se debe a que la misma tiende a ser dinámica y a atender
situaciones que no están siendo tomadas en cuenta desde el gobierno federal,
léase, tampoco desde el Congreso. Mientras más pasos procesales tenga dicha
gestión, más costoso les será a las provincias aprovechar sus ventajas y más
político se tornará el asunto en cuanto a su implementación. Sin embargo y en
lo referente a la posible perdida de institucionalidad, el Art. 124 delimita
claramente cuales son los temas sobre los que pueden versar los convenios
firmados por las provincias, ninguno de los cuales afectaría el normal desarrollo
de las instituciones ni la relación federal entre el Estado nacional y las
provincias. A continuación se intentará dilucidar si los límites ya mencionados
son lo suficientemente explícitos y acordes para los tiempos procesales de la
gestión exterior.
El debate
En primer lugar, es necesario aclarar que el debate girará en torno a 3
ejes. Uno de ellos, será el que propone reglamentar le gestión exterior por el
24 EKMEKDJIAN, M; Op. Cit. 1996. p. 742.25 DROMI, R y MENEM, E; La Constitución reformada. Buenos Aires, CIUDAD ARGENTINA, 1994, p. 401.
16
Congreso, otro, propone la reglamentación por las provincias y un ultimo eje
propondrá la no reglamentación.
Para iniciar el debate Dalla vía plantea la eventual regulación en los
siguientes términos: “Se trata de un problema delicado que es, a nuestro juicio,
imperioso reglamentar y aclarar. Es mas, hemos pensado desde un principio
que esta debió ser la primera ley reglamentaria de la Constitución. Entendemos
que la norma, tal como esta redactada, si quedara abierta podría ocasionar
graves consecuencias a la responsabilidad del Estado federal, por un lado y por
el otro, también herir al federalismo que es justamente el valor que el
convencional constituyente pretendió preservar”26.
Dalla vía claramente se incluye en la primera posición (de reglamentar
según el Congreso) y la fundamenta haciendo hincapié en las zonas grises que
deja el actual artículo y en el eventual daño que pueda causar una práctica no
concertada a la relación entre el gobierno federal y las provincias.
Según Iglesias, “el argumento esgrimido por los sostenedores del
remedio legislativo se basa en que, mientras el Art. 121 de la Constitución
Nacional hace reserva de las competencias no delegadas por las provincias, la
competencia sobre las relaciones internacionales si es delegada en el gobierno
federal. Pero el ejercicio de esta facultad, aunque originario de las provincias,
esta condicionado por los limites de la compatibilidad con la política exterior
nacional y la ausencia de afectación de las facultades delegadas y del crédito
publico”.27
Esto significa que, quienes defienden la reglamentación por el Congreso,
apuntan a sustentar la práctica desde el Poder Legislativo nacional, en opinión
de esta tesina, un concepto erróneo, (las razones serán dadas sobre el final del
capitulo una vez que se haya expuesto el debate entero).
En lo que respecta a una hipotética ley reglamentaria, Dalla vía propone:
“que el gobierno nacional fije las pautas o marcos habilitantes (umbrella
agreement o acords cadre) y que el Congreso dicte una ley convenio que
26 DALLA VIA, Antonio y otros; Derecho Constitucional. Buenos Aires, UNIVERSIDAD, 2005. p. 571.27 CARBAJALES, J. y GASOL, C. ; Op. Cit. 2008.
17
establezca los aspectos sustanciales y procedimentales que deben respetar los
Estados locales, para que los convenios que suscriban sean validos”.28
Siguiendo a Dalla vía, el dar “mero conocimiento” al Congreso nacional
por parte de las provincias de los convenios firmados internacionalmente, no
sería suficiente para marcar una unidad en la política exterior, en el marco del
Art. 124 ya que, teniendo en cuenta estas pautas, seria Cancillería quien
debería coordinar y organizar las relaciones exteriores de las provincias,
cayendo así en los problemas de centralización que veníamos mencionando.
Otra tesitura, plantea también una regulación, pero ya en manos de las
provincias, según Sabsay, las provincias deberían autolimitarse, apoyándose en
el Art. 125, que establece: “Las provincias pueden celebrar tratados parciales
para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de
utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su
industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables,
la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y
establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y
la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus
recursos propios.
Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos
de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y
promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de
empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.”29
Este artículo sería la cláusula de resguardo de las provincias en materia
federal, y compondría junto con el Art. 124 el ámbito en el cual se puede
ejercer la gestión exterior por parte de las mismas.
En conclusión, esta corriente no considera atinado que se controle desde
el Congreso, sino que sea un atributo original de las provincias.
La tercer y última postura es la más intransigente de todas y apunta a la
no reglamentación en absoluto de la gestión exterior de las provincias
argentinas. Ya que reconoce como parte propia de su autonomía, y establece
que es un atributo adquirido por los principios del sistema federal. 28 DALLA VIA, A. y otros; Op. Cit. p. 57229 GUEVARA LYNCH, G; Op. Cit. p. 64
18
Obviamente esta tercera posición es inviable, porque colisiona tanto con
los límites soberanos del gobierno federal y de las atribuciones delegadas a él
por las provincias, como con la responsabilidad internacional generada a partir
de los convenios que eventualmente puedan firmar las provincias.
En las consideraciones finales de este trabajo, ahondaremos sobre cual
sería, desde nuestro punto de vista, la posición mas adecuada en cuanto a la
reglamentación de la gestión exterior.
19
Jujuy: evolución histórica, política y comercial.
Este capitulo estará dedicado a repasar de qué manera Jujuy, primero
como ciudad, luego como intendencia y más tarde como provincia autónoma,
se relacionó con sus vecinos internacionales más inmediatos geográficamente,
Bolivia y Chile, y de qué forma esta relación influyó en el desarrollo de la
provincia hasta llegar a nuestros días.
En rigor de verdad la historia de Jujuy estuvo y estará mucho más
relacionada con las ciudades del Alto Perú y del Virreinato del Perú que con la
ciudad de Buenos Aires. Esto se verá claramente reflejado a lo largo de este
capítulo.
“En momentos en que se produce la Revolución de Mayo mas de la
mitad de la población del país se situaba en el noroeste argentino. Los limites
de lo que era el Virreinato del Río de la Plata, de la Audiencia de Charcas e
incluso de la Capitanía de Chile, compartían un único eje vertebrador; el Alto
Perú.”30
30 ESPEJO, M., “Introducción: La Memoria Recobrada”, En: Teruel, A. y Lagos, M. (Directores), Jujuy en la Historia. De la colonia al siglo XX, Jujuy, EDIUNJu, 2006, p. 21
20
Disputas Políticas y Relaciones Comerciales en la Época Colonial.
La ciudad de San Salvador de Jujuy fue fundada en tres oportunidades,
en 1561 Pérez de Zurita, gobernador del Tucumán, encomienda fundar la
Ciudad de Nieva, pero esta solo puede permanecer en pie dos años, debido a la
presencia de indígenas beligerantes en la región, especialmente los
omaguacas31. Esta primera fundación se dió en un contexto muy particular de
intereses contrapuestos entre Charcas y Tucumán, debido a que tanto desde la
Audiencia Real como desde la Gobernación se apreciaba la importancia
geopolítica de la futura ciudad, que estaría situada en pleno camino real desde
Lima hasta Buenos Aires. La segunda fundación seria facultada por el Monarca
español Felipe II quien determinaría que la futura ciudad debía de estar en la
jurisdicción de la Real Audiencia de Charcas. Es así como en 1575 el
encomendero de Omaguaca capitán Pedro de Zarate, tras recibir ordenes
directas del Virrey Toledo transmitiendo la necesidad de fundar las ciudades de
Jujuy y Salta, fundó San Francisco de la Nueva Provincia Alavá en el valle de
Jujuy, ciudad que solamente estuvo en pie un año, ya que sería destruida en
1576 nuevamente por las hordas omaguacas que hostigaban la región32.
Finalmente la tercera y definitiva fundación de la Ciudad de San Salvador
de Jujuy se concretaría el 19 de abril de 1593 y sería Francisco de Argañaráz y
Murguía, quien debido al interés del entonces gobernador de Tucumán en
aumentar la jurisdicción de la gobernación y asegurar para si los yacimientos
minerales de la Puna y la Quebrada enfrentaría esta empresa, pero, aunque fue
la gobernación tucumana quien nutrió la expedición que fundaría la actual
ciudad de Jujuy, en los primeros albores de su existencia aun se discutía sobre
si la jurisdicción sobre la misma era del Real Audiencia de Charcas o por el
contrario pertenecía a la orbita de la Gobernación del Tucumán. La importancia 31 Confróntese: SICA, G. y ULLOA, M. “Jujuy en la colonia. De la fundación de la Ciudad a la crisis del Orden Colonial”, En: Teruel, A. y Lagos, M. (Directores) Jujuy en la Historia De laColonia al Siglo XX, Jujuy, EDIUNJu, 2006. pp. 45, 46 y 47. 32 Ibídem. p.47
21
geoestratégica de la ciudad de San Salvador de Jujuy había disminuido debido a
la fundación de la vecina Salta, unos años antes, sin embargo, la pequeña urbe
fue “el centro político que extendía su jurisdicción sobre un importante área
rural. Pero también fue un espacio económico donde se trocaba y vendía parte
de la producción de sus zonas rurales, puntos de articulación en el trafico
regional, centro de autoridades políticas y judiciales, sede religiosa que
albergaba las principales iglesias y el espacio de interrelación política y social de
los procesos de formación de la nueva sociedad colonial.”33
Jujuy, como venimos observando, estuvo desde su génesis involucrada
en disputas jurisdiccionales y políticas, tanto fue así que, en 1596, la autoridad
que Francisco Argañaraz y Murguía ejercía sobre la incipiente ciudad se vio
disputada por un antiguo encomendero de la zona, Juan Ochoa de Zárate,
confrontación que se llevó a los tribunales tucumanos, así como también a los
fueros de Charcas. Esta contienda sería definida finalmente en Lima, recién en
1598, otorgándole el derecho a Francisco de Argañaraz y Murguía a gobernar la
ciudad.
En cuanto al desarrollo económico y comercial de la incipiente ciudad,
Sica y Ulloa puntualizan, “en el virreinato del Perú, desde fines del siglo XVI, un
fuerte mercado interno colonial se fue estructurando por la especialización
productiva de las diferentes regiones que lo componían. Las zonas mineras
eran los polos de desarrollo que demandaban el consumo de diversos
productos, generados por otras regiones, que se fueron articulando alrededor
de ellos…”34
En el siglo XVI y XVII Jujuy, por su ubicación geográfica, entraría en lo
en el denominado “espacio económico altoperuano”35, ya que desde su
nacimiento, y debido a su importancia radical como paso entre las ciudades alto
peruanas de Potosí, Oruro, Chichas y Lípez, la ciudad era considerada clave
pues era el ultimo paraje seguro y de aprovisionamiento, antes de emprender
33 Ibídem. p. 48.34 Ibídem. p. 5535 Ibídem. p. 55
22
el viaje hacia las tierras altas, debido a las condiciones de los caminos, se
abandonaba la utilización de carretas y se emprendían los restantes kilómetros
a lomo de mula.
Como principales actividades económicas y comerciales de la época
estaban mayormente relacionadas con la ganadería y sus derivados, esto era
así debido a que esta industria no necesita mas que el pasto natural que crece
en el valle donde estaba asentada la ciudad, aunque también dentro de la
jurisdicción36 jujeña (mas precisamente en la zona de la Puna y la Quebrada) se
practicaba la minería al menudeo. Si bien estas explotaciones eran modestas,
fueron el primer motor de crecimiento sostenible en el área.
Esto por supuesto traía aparejado varios inconvenientes, y entre lo mas
importantes se hallaba el de la dependencia económica de los centros mineros,
y de las posibles fluctuaciones que generaban un descenso en la actividad
económica en la ciudad de San Salvador de Jujuy, cada vez que se retraía la
demanda de plata o que su disponibilidad se hacia mas escasa. Cabe aclarar
que Jujuy no sufría precisamente por la falta de metal (ya que la industria
minera en su jurisdicción era incipiente y de escaso desarrollo) sino que era el
descenso del precio del ganado, debido a la merma de la actividad minera, lo
que perjudicaba la privilegiada situación geográfica de la naciente ciudad como
ultimo centro de engorde.
Tanto es así, que en 1640, el precio del ganado vacuno descendió de
manera considerable (lo venia haciendo desde 1610) lo que generó un gran
impacto negativo en la única industria considerable en la jurisdicción, esto a su
vez, fue motor del desarrollo alternativo de otro tipo actividad comercial, entre
ellas, las mas importantes fueron, la invernada de mulas, y su venta como
substituto del ganado vacuno así como también su utilización como medio de
transporte de productos de hierro, géneros y especialmente yerba mate37.
Ya en la segunda mitad del siglo XVII. Los habitantes de Jujuy fueron
capaces de reconvertir lo que en un primer momento era situación adversa
36 Se utiliza el término jurisdicción, en referencia al territorio sobre el cual, hipotéticamente, el cabildo jujeño tenia algún tipo de injerencia. Cabe recordar que los registros de la época son difusos en cuanto a que extensión y cuanta injerencia tenía cada ciudad en los territorios circundantes. Además se utilizará este término hasta que la ciudad, se convierta en una unidad política consolidada y autónoma.37 Confróntese: SICA, G. y ULLOA, M. Op. Cit. p. 57
23
económicamente y desarrollar el primer servicio de transporte de mercancías
internacionales de la historia de la ciudad. “… los habitantes no solo dedicaban
su esfuerzo al comercio mular, sino que además el bajo precio de estos
animales les permitía tener sus recuas de carga con las que transportaban su
producción y las mercancías de terceros. La arriería se transformó en una de
las principales actividades para españoles e indígenas de la región…”38.
De esta forma, el contexto de este desarrollo demuestra la importancia
cabal de la naciente urbe en el marco internacional, y del contacto permanente
con otros actores políticos, ajenos a la Ciudad de Buenos Aires.
Tan relacionada estaba Jujuy con las ciudades altoperunas que, para las
ultimas décadas del siglo XVII el declive de la economía jujeña vendría de la
mano con el ocaso de Potosí, el centro económico por excelencia dentro del
espacio económico altoperuano. La disfunción del precio de la plata, debido a
que desde 1650, su producción había tocado tope y descendía continuamente
año tras año, trajo aparejada la extinción casi total de la actividad económica
relacionada con el transporte de mercancías hacia dicha ciudad minera y, como
consecuencia la economía jujeña llegaba al final del siglo XVII en estado critico.
Precisamente el siglo XVIII, según mencionan Sica y Ulloa, “se va a
caracterizar por ser un siglo de profundos cambios y tensiones en el dominio
colonial de España sobre America. Algunos de estos cambios eran parte de los
procesos internos de America, a los que se sumaron los provocados por la
implantación de la política borbónica. El plan de los Borbones contenía, con
respecto a America, un redefinición del vínculo imperial. Las “Indias”
americanas se convirtieron en “provincias de ultramar”, es decir, colonias
organizadas como una periferia para servir a los intereses de la metrópoli…”39.
Así, cualquier esperanza de desarrollo autónomo para Jujuy, quedaba
trunco, pues todas y cada una de las ciudades bajo dominio colonial español
tenían la misión de abastecer con materias primas a la península ibérica en
orden de sostener el enorme movimiento financiero, económico y militar de la
potencia por excelencia del siglo XVIII.
38 SICA, G. y ULLOA, M. Op. Cit. p. 5739 Ibídem. p. 64.
24
La corona borbónica incrementó la presión fiscal sobre todas las colonias,
y a su vez dispuso la creación de nuevos virreinatos e intendencias, todo esto
destinado a afinar la recaudación y a acrecentar la eficiencia y la productividad
en las provincias de ultramar, a diferencia de los Austrias, que durante su
reinado habíanse basado en “el equilibrio de los diversos grupos de poder e
intereses contrapuestos”40, favoreciendo la participación de los criollos en la
burocracia colonial.
Estas fueron las imposiciones que el reinado de Felipe V dispuso sobre
las provincias de ultramar, e incluso sus sucesores, Fernando VI, Carlos III y
Carlos IV, continuaron con las medidas de presión fiscal y política anteriormente
mencionadas. Estas fueron seguramente parte de la substancia ideológica que
sustentaron las ideas de los revolucionarios en los primeros años del siglo XIX.
A medida que se disponían las medidas borbónicas, Jujuy también fue
victima de la reorganización del Imperio Español. Fue así que, con la creación
del Virreinato del Río de la Plata en 1776 (esto obedecía a la necesidad de la
corona española de crear unidades políticas mas pequeñas, por ende, mas
eficientes) se dio curso definitivo al proceso de división de la Gobernación del
Tucumán en dos unidades políticas novedosas llamadas intendencias. De esta
forma nació la Intendencia de Salta del Tucumán, con capital en la ciudad de
Salta y extendiendo su jurisdicción sobre las ciudades de Santiago del Estero,
Catamarca, San Miguel de Tucumán y por supuesto de San Salvador de Jujuy.
Si bien la ciudad jujeña todavía conservaba su propio cabildo, símbolo de
autonomía, las decisiones importantes relativas al comercio y la política, se
tomaban en la cabecera de intendencia.
40 Ibídem. p. 65
25
La reactivación económica de este siglo se vio signada por un cambio de
paradigma significativo, Jujuy dejó de formar parte exclusivamente del “espacio
económico altoperuano” y comenzó a mirar hacia el sur, estrechando sus
vínculos con Buenos Aires, que había sido designada capital del nuevo
virreinato.
La ciudad se veía continuamente surcada por recuas de mulas, criadas
en los campos de Buenos Aires o Santa Fe, que luego de ser transportadas a
Córdoba, eran vendidas a Salta para invernarlas y encaraban el trayecto hacia
los centros mineros a través de San Salvador de Jujuy. Destaquemos que,
desde la creación de la Intendencia, la ciudad jujeña se haba visto muy
relegada por su homónima salteña, que, como cabecera de la misma,
concentraba prácticamente toda la actividad comercial importante en el trafico
de cargas hacia las minas altoperuanas.
Si bien la actividad minera continuo siendo uno de los ejes del desarrollo
colonial, el intercambio comercial intracolonial generó también un incremento
considerable en el tamaño de las ciudades y en el volumen comercial que ellas
manejaban, debido accesoriamente a las importaciones de efectos de Castilla,
26
siendo estos los “efectos que provienen del puerto de Buenos Aires […] la
múltiple cantidad de productos, nos lleva a dividirlos en tres grandes grupos:
textiles, ferretería y frutos”41, y el transito de lo efectos de la Tierra, donde se
agrupa todo aquello que proviene de las provincias coloniales42.
A pesar del resurgimiento económico, los criollos se mostraban
inconformes con las medidas de la corona borbónica, en primer lugar, porque
estos habían enviado españoles a las colonias para ocupar los cargos (de
administración y gobierno) que durante el reinado de los Austrias habían
detentado los criollos, y en segundo lugar, porque tras la modificación del
paradigma económico del siglo XVIII, el movimiento comercial se había
concentrado en pocas manos; todo esto (sumado a otros factores), generaría
que las demandas de autonomía se incrementen exponencialmente a lo largo
del siglo. Estas demandas finalmente se cristalizarían en movimientos
revolucionarios a lo largo y ancho del continente americano, cuestión que se
analizará mas adelante en este capitulo.
Jurisdicción, disputas políticas y espíritu revolucionario 1810-1852
“La jurisdicción de Jujuy estaba incluida en la Intendencia de Salta del
Tucumán, que comprendía también las jurisdicciones de Tarija, Oran, Salta,
Catamarca y Tucumán.
En medio de las guerras de la Independencia, que tenían a la
Intendencia de Salta por escenario, el Director Supremo de las Provincias
Unidas del Río de La Plata, Gervasio Antonio de Posadas, puso fin a la
Intendencia de Salta el 8 octubre de 1814, al dividirla en dos provincias: la de
Tucumán, con capital en San Miguel de Tucumán y la de Salta, con capital en la
41 SEMPAT ASSADOURIAN, C. y PALOMEQUE, S; Importación de productos de Castilla/Europeos en Córdoba, 1800-1819. Buenos Aires. UNSAL. 2001. p. 5.42 Ibídem. p. 3
27
ciudad del mismo nombre, con jurisdicción sobre Jujuy, Oran, Tarija y Valle de
Santa María. La nueva provincia estaba regida por un gobernador intendente y
capitán general y las ciudades subordinadas por tenientes gobernadores”.43
A partir del cisma revolucionario que sacudió America del Sur, se percibió
una clara reorganización política de los incipientes Estados post-coloniales, en el
caso de Jujuy, quedó sometido a la jurisdicción de la provincia de Salta,
situación que, ni empeoró ni mejoró su capacidad autonómica con respecto al
pasado, ya que quedó, nuevamente, dentro de la órbita de una unidad política
superior.
Las ideas revolucionarias alcanzaron por primera vez a la sociedad
jujeña, a mediados de 1809, cuando en la altoperuana ciudad de Chuquisaca,
un grupo de universitarios y ciudadanos ilustrados destituyeron al entonces
teniente gobernador de la Real Audiencia de Charcas. Este primer momento
revolucionario apuntaló al siguiente, que vino desde Buenos Aires, también un
25 de Mayo, pero de 1810.
Con la Revolución de Mayo los debates locales se avivaron en torno a la
soberanía de los territorios americanos, sin embargo, “…la noticia de las
pretensiones rioplatenses, llegaron a Jujuy a la par de los rumores de que
tropas realistas bajaban desde el Alto Perú, preparándose para invadir la
ciudad, y que Santiago de Liniers, en fuga hacia el Norte, estaría por llegar en
cualquier momento a Salta o Jujuy.”44
En Salta el clima era pro revolucionario, no obstante en Jujuy, las cosas
no parecían estar del todo claras. El rumor de la inminente llegada de las tropas
realistas provenientes del Alto Perú y el ya mencionado posible arribo de Liniers
a la ciudad, aletargaron la decisión del Cabildo y de la elite local de unirse a la
gesta revolucionaria. Los ciudadanos de Jujuy no se equivocarían en dudar,
puesto que desde el estallido de las revoluciones 1809-1810, la ciudad no
conseguiría una sensación de paz sino hasta la ocupación del Alto Perú por
parte de Simon Bolívar en 1825; “…en esos 15 años, las guerras de la
Independencia enfrentaron a vecinos y parientes, ya que las familias jujeñas
43 CONTI, V; “De las guerras de la Independencia a la organización del Estado”. 1810-1852.En: Conti, A. y Lagos, M. (Directores). Jujuy en la Historia. De la Colonia al Siglo XX. Ed. EDIUNJu. 2006. p. 87 44 CONTI, V; Op. Cit. p. 99
28
tomaron partido por alguno de los bandos en disputa: el “independentista”, con
tropas dirigidas desde Buenos Aires por las autoridades emanadas de la
Revolución de Mayo de 1810, y el Ejército “realista”, tutelado desde Lima por el
virrey del Perú.”45
Una vez más, se clarifica el conflicto por el cual atravesaba la sociedad
jujeña en aquellos días, pues como sabemos, la historia, cultura y relaciones
políticas y comerciales, estaban mucho mas relacionadas con el Alto Perú y las
ciudades del Pacífico, que con Buenos Aires.
El protagonismo jujeño en la s Guerras de Independencia
El Primer Triunvirato había encomendado a Juan Martín de Pueyrredón
para que se encargara de recibir y organizar al Ejército revolucionario disperso
en Jujuy. Pueyrredón reorganizó las fuerzas y se las entregó a Manuel
Belgrano, en la posta de Yatasto en marzo de 1812. La tropa venia desde la
ciudad de Potosí, donde había logrado llegar tras derrotar a los realistas
comandados por González Balcarce, luego sin embargo, las tropas españolas se
habían replegado y logrando expulsar a los revolucionarios del Alto Perú,
dejando al regimiento de unos 3500 hombres en muy mal estado, tanto moral
como material.46
“En mayo, Belgrano trasladó el cuartel general a la ciudad de Jujuy y la
vanguardia al poblado de Humahuaca. En Jujuy, el 25 de mayo de 1812, el
Ejercito Auxiliar del Alto Perú juró la bandera, bendecida por el cura párroco de
Jujuy y ex representante del pueblo ante la Junta de Buenos Aires, el canónigo
Juan Ignacio Gorriti.”47
El Triunvirato, conocedor de las intenciones del Ejército realista, dio
instrucciones a Belgrano de retroceder hasta Tucumán, pero este repliegue no
debía ser solo de las fuerzas armadas revolucionarias, sino que los civiles
también tenían la orden de abandonar la ciudad, quemando y destruyendo toda
fuente de agua y comida que pudiera servir a los realistas para reabastecerse.
45 Ibídem. p. 10046 Confróntese: Ibídem. p. 10147 Ibídem. p. 101
29
El 23 de agosto de 1812, los jujeños abandonaban, no por única vez, su ciudad
para retirarse a Tucumán.
Ya en Jujuy, las tropas realistas reunieron un cabildo abierto con los
adeptos a la corona española, formando un gobierno provisional y jurando
fidelidad a la Constitución de Cádiz, de 1812. Mientras tanto, en Tucumán,
Belgrano trabajaba para rearmar al Ejercito Auxiliar del Norte, ya que las
órdenes del Segundo Triunvirato eran claras, reabastecerse en Tucumán en
intentar recuperar las jurisdicciones de Salta y Jujuy lo antes posible.
En febrero de 1813 se retomó la empresa, y el 20 de ese mes, Belgrano
se enfrentó en la Batalla de Salta a las fuerzas de Pío Tristán, resultando en un
saldo victorioso para el Ejército revolucionario.
“Al llegar las noticias de las batallas de Tucumán y Salta, las provincias
altoperuanas se rebelaron. Goyeneche, al mando del ejercito real, emprendió la
retirada hacia Oruro, donde concentró a todos los destacamentos que había
dispersos por el Alto Perú”.48
Tras las victorias de Belgrano, los jujeños pudieron retornar a sus
hogares en marzo de 1813, y el propio comandante de las fuerzas
independentistas partió hacia el norte en la denominada “Segunda Expedición
al Alto Perú”.
Sin obstáculos en el camino, llegó a Potosí desde donde estableció su
cuartel de campaña. El próximo hito importante sería la batalla de Vilcapugio,
cerca de Oruro, donde la escaramuza resultaría en un grave tropiezo para los
patriotas.
Después de este enfrentamiento, las tropas realistas, mejor dotadas y
con mejor saldo después de Vilcapugio perseguirían hasta Potosí al ejército
revolucionario, obligándolo eventualmente a llegar en su retirada hasta Yavi.
Una vez que las tropas independentistas abandonaron el Alto Perú, se
lanzo la denominada Guerra de Republiquetas49 (en rigor de verdad se había
iniciado con la mencionada revuelta de Chuquisaca) que consistía en guerrillas
semiorganizadas que luchaban con tenacidad frente a las autoridades
españolas, siendo las mas importantes las de: “Cochabamba (a las ordenes de 48 Ibídem. p. 10249 Confróntese: Ibídem. p. 103
30
los esposos Padilla), Charcas (a las ordenes de Camargo), Potosí (Álvarez de
Arenal) entre otras…”50
En la misma sintonía, mientras el Alto Perú se convertía en una zona
caliente por la presencia de estas milicias, en las jurisdicciones de Salta y Jujuy
comenzaba la Guerra Gaucha, que tuvo su primer episodio en enero de 1814,
en la zona de Cangrejos. Los gauchos cumplirían un papel importantísimo en la
gesta libertaria, y en esta oportunidad, sus escaramuzas con los realistas le
darían a Belgrano y a Dorrego la posibilidad de replegarse hasta Jujuy, para
finalmente delegar en José de San Martín el mando del Ejercito del Norte.
San Martín, era consciente de la imposibilidad de atacar Lima a través de
Jujuy, y su plan consistía en asediar la capital virreinal desde Chile. Pero para
ello necesitaba la colaboración del Ejercito del Norte, para que éste pudiera
servir como distracción en Alto Perú, mientras el general intentaba alcanzar
Lima.
“Antes de retirarse a Cuyo, para organizar el Ejército de Los Andes, San
Martín llevó los restos del Ejercito Auxiliar del Norte hasta Tucumán, donde se
dedico a su reorganización”.51
Mientras tanto las tropas de Pezuela se hallaban sitiadas en Salta, con la
imposibilidad de comunicarse con su vanguardia en el Alto Perú. Por esto, el
capitán realista decidió emprender retirada y evacuar tanto Salta como la
campaña jujeña, en donde también contaba con alguna presencia dispersa.
De esta forma se retiró hasta las inmediaciones de Yaví, intentando
desde allí incursionar sobre la Puna y la Quebrada jujeña, aunque en cada
intento, fue hostigado por las milicias gauchas, impidiéndole, concretar
cualquier avance valioso.
Con San Martín ausente, el mando del Ejercito del Norte recayó en el
general Rondeau, que tras un par de escaramuzas con el ejército realista de
Pezuela, emprendió, mas por una acción del arrojo, que de la estrategia, la
Tercera Expedición al Alto Perú, que terminaría en el desastre de Sipe-Sipe.52
50 Ibídem. p. 10351 BIDONDO, E; La Guerra de la Independencia en el Norte Argentino. Buenos Aires. EUDEBA. 1976. p. 10352 Confróntese: CONTI, V; Op. Cit. p. 104
31
Tras el fracaso de Rondeau, el Ejército del Norte se vio forzado a
retroceder a Tucumán nuevamente para reaprovisionarse, donde llegó a fines
de junio de 1816, debido a este movimiento, Salta y Jujuy quedaron
virtualmente desprotegidas, de no ser por las milicias gauchas que recorrían la
zona hostigando a los realistas.
Sin embargo, malas noticias para los independentistas llegaban de Lima,
con Pezuela nombrado Virrey del Perú, llegaron a este virreinato los ejércitos
españoles, que: “habían comenzado la reconquista de la America Hispana, al
mando del general Morillo; se trataba de las primeras tropas profesionales en
llegar al continente americano, que habían sofocado previamente las
revoluciones en Colombia y Ecuador.”53
Pezuela instruyó al general La Serna, que iniciase la campaña de
recuperación de las ciudades de Jujuy, Salta y Tucumán, para desde allí
hacerse fuertes y atacar Mendoza y eventualmente Buenos Aires. Olañeta, que
era quien comandaba la vanguardia en Yavi, se lanzó a través de la Puna y la
Quebrada avanzando con firmeza, hasta incluso provocar la evacuación de
Humahuaca por parte de los independentistas. Ya en Jujuy, los revolucionarios
tomaron la determinación de abandonar nuevamente la ciudad, debido que el
alto mando del Ejercito del Norte preveía que el enfrentamiento con las tropas
españolas iba a tener un saldo devastador.
Con Olañeta instalado en Jujuy, La Serna llego a Humahuaca y fortifico la
ciudad para usarla como retaguardia, para luego unirse a Olañeta. Pero cuando
el general español intentó avanzar mas allá de los limites de la ciudad, los
gauchos sáltenos y jujeños se las arreglaron para frustrar cada uno de sus
intentos,son famosas las batallas de Chijra, San Pedrito y León, conminando a
La Serna a permanecer dentro de los confines de San Salvador de Jujuy (que
recordemos había sido abandonada en las mismas condiciones que en 1812).
Sin embargo, la obstinación de La Serna por continuar el avance hacia el
sur, lo llevo a intentar tomar la ciudad de Salta, resultando en un desastre total
para los planes de la corona: “…en los tres días de marcha, sus tropas fueron
constantemente atacadas por los gauchos, no obstante lograron entrar en Salta
53 Ibídem. p. 105
32
en abril de 1817, mientras que Guemes y sus milicias ponían sitio a la ciudad.
En Salta, La Serna quedo aislado como lo había estado en Jujuy.
Después de veinte días sin poder conseguir alimentos o cabalgaduras y
enterado de las victorias de San Martín en Chile, La Serna optó por abandonar
Salta y Jujuy en mayo.”54
Luego de que La Serna abandonara Jujuy para dirigirse al Alto Perú, fue
Olañeta quien continuo obstinadamente con la intención de recuperar el norte
para la corona española. Entre 1818 y 1824, el líder realista se lanzaría en tres
ocasiones a través de la Quebrada para conseguir el fin mencionado, pero
siempre se encontraría con la fiera resistencia de Guemes y los demás líderes
gauchos, hasta que finalmente falleciera en Tumusla en 1824.
Finalmente la paz llegaría recién un año después, cuando el ejercito
Libertador bajo el mando de Simon Bolívar, entraba en Chuquisaca dando por
finalizados los planes de recuperación españoles en America Latina.
Unitarios y Federales en Jujuy
Desde 1821 que la provincia de Salta había comenzado con su
organización política, (antes había sido imposible debido a las Guerras de
Independencia) de esta manera, Jujuy estaba representado en la Junta de Salta
como una más de las ciudades que la componían, conservando el status quo
político que le había dado Posadas en 1814.
La provincia de Salta, en sus inicios formó filas detrás de los líderes
unitarios, José María Paz y Juan Lavalle. Esto se debió a que siempre le fue
conveniente a la elite norteña, que el puerto de Buenos Aires permaneciera
como el centro económico del país, ya que en su mayoría eran comerciantes
con lazos muy fuertes con la metrópoli rioplantese.
“Hacia 1829, los ejércitos unitarios, a las ordenes de Lavalle y Paz,
estaban triunfando en casi todas las provincias. Era un año de guerras civiles
en las cuales estaban involucradas todas las provincias rioplatenses…”55
54Ibídem. p. 10655 Ibídem. p. 125
33
Sin embargo, amen de esta situación inicial de la disputa entre las Ligas
del Interior y la Liga Federal, Quiroga resultaría triunfante en una de las
contiendas clave, Ciudadela. Debido a esta derrota Salta se vió forzada a firmar
un tratado de paz con Quiroga para evitar la invasión riojana. Se firmo a finales
de 1831, y los términos de este fueron muy duros para la economía salto-
jujeña.
En primer lugar el tratado exigía que Salta pagase a las provincias de La
Rioja, Mendoza, San Juan, Catamarca y Santiago del Estero, una importante
indemnización, comprometiendo aun mas la ya empobrecida economía de la
provincia norteña; y en segundo lugar, el tratado le exigía expulsar de su suelo
a quienes habían participado activamente de los anteriores gobiernos unitarios.
De esta forma, varios personajes de la elite jujeña tuvieron que
abandonar la ciudad, entre ellos Juan Ignacio Gorriti, Teodoro Sánchez de
Bustamante y varios otros profesionales y comerciantes que fueron
protagonistas de la causa independentista unos años antes. El destino por
excelencia fue Bolivia; aunque también algunos eligieron Chile: “La mayoría se
estableció en Bolivia, los profesionales pasaron a Chuquisaca, mientras que los
comerciantes se repartieron entre Potosí y Cobija; en Bolivia recibieron el apoyo
económico y moral del mariscal Andrés Santa Cruz, el presidente en ese
momento, aunque igualmente debieron comenzar de nuevo sus vidas. Algunos
pudieron pasar a Chile, como Tezanos Pinto, quien lo hizo en 1835.”56
Mientras en Jujuy comenzaba un periodo en el cual se sucederían los
tenientes gobernadores federales, el gobernador salteño Pablo de La Torre,
nunca pudo terminar de apuntalar el federalismo en la ciudad. Debido a ello en
1833 el gobierno jujeño volvería a manos unitarias, siendo electo José María
Fascio. Esta elección posicionaba a los intereses jujeños en diametral oposición
de los de la capital provincial, y por ello comenzaría a germinar la separación
definitiva entre Jujuy y Salta.
De las Guerras de Independencia a las Guerras Civiles: el proceso
autonómico de Jujuy
56 Ibídem. p. 126
34
“El 18 de noviembre de 1834, finalmente, la jurisdicción de Jujuy se
independizó de la provincia de Salta, erigiéndose en una Provincia autónoma.
Los historiadores que han abordado el tema de la autonomía jujeña
manejan distintas hipótesis acerca del contexto político en el que se
desarrollaron los acontecimientos y las estrategias: ¿fue una táctica de Heredia
para debilitar el poder de La Torre?, ¿el pueblo de Jujuy aprovechó la
oportunidad de la invasión tucumana a territorio salteño para alcanzar la
anhelada independencia política de Salta?, ¿la autonomía surgió de la
resistencia a la autoridad de La Torre?
Lo cierto es que los conflictos entre La Torre y Heredia habían
presagiado el anhelado desenlace y, en pos del mismo, muchos emigrados
jujeños que se habían exiliado e Bolivia regresaron solo para colaborar en la
reciente independencia.”57
Por supuesto que la autonomía jujeña era una pretensión desde que
estalló la Guerra de Independencia, sin embargo solo se hizo posible bajo una
combinación de factores políticos que convergieron en el momento exacto,
1834, para volver realidad la histórica demanda. En adición a la coyuntura
política nombrada por Conti, también varios historiadores hacen alusión al
protagonismo del Mariscal de Bolivia, Andrés Santa Cruz, conocido anti rosista,
que consideraba que la causa jujeña podría tener un efecto favorable a las
pretensiones bolivianas sobre diversas localidades del noroeste argentino.
Sea cual fuere la razón principal, o las secundarias, la madrugada 18 de
noviembre de 1834 en cabildo abierto Jujuy, declaraba su autonomía: “…
reunidos los ciudadanos del pueblo a todo toque de campana y por citación
expresa de los jueces de barrio […] se pronunciaron por la absoluta
independencia política de esta ciudad y su territorio de la antigua capital de
Salta, declarándose desligados de los vínculos que le unieran a ella y al jefe
que la preside y desde hoy era su voluntad decidir por si de suerte y arreglar
los destinos de esta nueva provincia […].”58
57 Ibídem. p. 12858 AHJ, SRR, Caja X VIII, Legajo 3: Acta del Cabildo de Jujuy del 18 de noviembre de 1834.
35
“La jurisdicción de la emergente provincia de Jujuy, entre 1834 y 1855,
comprendía los antiguos curatos o jurisdicciones eclesiásticas: Capital, Perico
(del Carmen y de San Antonio), Tumbaya, Humahaca, Río Negro, Yavi, Santa
Catalina, Cochinoca y Rinconada.”59
El primer gobernador de la provincia fue el español José María Fascio y
de inmediato los representantes jujeños abandonaron la Sala de
Representantes en Salta para conformar una propia Legislatura en Jujuy. Pero
los problemas no se hicieron esperar. A pesar de la algarabía generalizada que
se vivía en la ciudad el cisma entre federales y unitarios seguía tan latente
como siempre, de hecho, luego de que José María Fascio renunciara al cargo en
favor de Fermín de la Quintana (de inclinación unitaria) una revuelta organizada
por los federales (apoyada por el ambicioso gobernador tucumano Alejandro
Heredia) destituiría a este ultimo colocando en su lugar a Eustaquio Medina,
otro que al igual que Fascio y Quintana, había sido jefe militar de la
Independencia. Esto ocurrió tan solo un año después de la proclama
autonómica, en noviembre de 1835.
Si bien el poder había retornado a manos federales, los unitarios, al
mando de Miguel Puch, se reagruparon y dos meses mas tarde, en enero de
1835 derrotarían a Medina en la Tablada. Sin embargo, el gobernador
tucumano, enterado del triunfo de los unitarios en Salta y en Jujuy, decidió
tomar cartas en el asunto y avanzar sobre ambas provincias. A esta invasión se
unieron los sáltenos y los federales jujeños que habían sido derrotados.
Finalmente Heredia pudo imponer su autoridad sobre ambas capitales;
en Salta nombró a su hermano, Felipe, y en Jujuy a Pablo Alemán, hombre de
su confianza.
“Heredia se auto-proclamo “Protector de Catamarca, Jujuy y Salta” y
logró el predominio del federal en el noroeste. Jujuy, al igual que las otras
provincias con gobiernos federales, deposito el manejo de sus Relaciones
Internacionales en el gobernador de Buenos Aires, Juan Manuel de Rosas”60
59 CONTI, V; Op. Cit. p. 12260 Ibídem. p. 130
36
Las ambiciones de Heredia se vieron disputadas, cuando el Mariscal
Santa Cruz, supremo protector de la recientemente creada Confederación
Peruano-Boliviana ocupó la porción norte de la provincia de Jujuy.
Sin embargo, estos sucesos, aparentemente perjudiciales para el interés
de Heredia, sirvieron como contrapeso en los conflictos interprovinciales que
estaban aconteciendo, provocando la unión momentánea entre federales y
unitarios en pos de la independencia nacional. Por supuesto que esta guerra,
afectaría desde 1838 y 1839, la circulación de productos y el transporte por la
zona andina, paralizando el comercio interandino, pilar del desarrollo provincial.
Hacia los primeros años de la década de 1840, con el cese del conflicto
entre Santa Cruz y Rosas, estallaron varias revoluciones en casi todas las
capitales norteñas, en Salta la encabezó Manuel Solá, mientras que en Jujuy
fue Roque Alvarado quien depuso a José María Iturbe, ambos, con el apoyo de
la elite local y las familias mas influyentes, suscribieron una alianza
defensiva/ofensiva con Tucumán, Catamarca y La Rioja, conformando la Liga
del Norte.
Esta Liga tenía como principal objetivo frenar la “tiranía” que según los
gobernadores de tendencia unitaria imponía Rosas sobre la Confederación y
tenia como principales lideres militares a Juan Galo Lavalle y a Gregorio Araoz
de Lamadrid. Lamentablemente pero estos últimos, la Liga no pudo lograr su
objetivo y fue derrotada en hacia 1841 en la batalla de Quebracho Herrado.
“La década que transcurrió entre 1842 y 1852, ya no presencio grandes
intentos unitarios por imponer sus ideas en el Norte; sin embargo, en Jujuy, la
“concordia federal”, tan pregonada por Rosas y sus adeptos, no trajo la
armonía esperada, ni fue tan federal como hubiera querido.”61
Conti afirma que la “concordia federal” no fue lo que proclamaba debido
a que, aunque los federales mantuvieron el gobierno en la década, algunos de
los estandartes de la causa unitaria volvieron de sus respectivos exilios para
azuzar las ideas de los adeptos a la causa que quedaban en la ciudad.62
“Es la época de la “paz federal” en todo el interior rioplantese; todos los
gobernadores eran aliados de Rosas, los unitarios solo regresaron a la Puna, 61 Ibídem. p. 13462 Confróntese: Ibídem. p. 134
37
pero no regresaron a las ciudades. Se impuso el color rojo y se prohibió el
celeste.”63
Y así seria, hasta Caseros, la paz federal dominaría la provincia hasta
que, el pueblo, enterado de la derrota de Rosas, depuso al entonces
gobernador José María Iturbe y lo sometieron a juicio popular, condenándolo a
fusilamiento, en mayo de 1852.
Fue electo entonces José Benito de Barcena, quien participo de la
reunión de gobernadores convocada por Urquiza, en San Nicolás de los Arroyos.
Recursos y economía: Relaciones Comerciales y Factores de Desarrollo
en Jujuy. (1810-1853)
“El territorio salto-jujeño fue escenario de guerra durante quince años;
Jujuy y Salta resultaron golpeadas en sus economías locales durante las
guerras de independencia; después de 1810, a una actividad comercial
drásticamente disminuida se sumó la necesidad imperiosa de circulante, los
empréstitos forzosos, las levas y los desplazamientos constantes de la
población ante los avances del ejercito realista”64
Durante los enfrentamientos bélicos por la independencia, el circuito
mercantil andino se interrumpió y solo fue reestablecido cuando Simon Bolívar
ocupo el Alto Perú en 1825. En ese lapso, de 15 años, Jujuy se vio reducida a
un reducto militar y se detuvo toda actividad comercial en la ciudad que no
estuviera relacionada con la guerra en curso.
A partir del primer cuarto del siglo XIX la forma más eficiente de generar
recursos para la ciudad, era gravar las importaciones y cobrar impuestos y
recargos sobre los productos que circulaban por la reactivada ruta mercantil
andina. “En general todas las formaciones estatales a lo largo de la ruta Potosí-
Buenos Aires luego de la revolución gravaron fundamentalmente a las
importaciones. Y en todos los casos el mecanismo para valuar el impuesto fue
el elemento transmisor de las alteraciones monetarias sobre los precios 63 Ibídem. p. 13464 CONTI, V; “Circuitos Mercantiles, Medios de Pago y Estrategias en Jujuy y Salta” (1820-1852). En Irigoin, M. y Schmit, R (Editores); La desintegración de la economía colonial. Buenos Aires. Biblos. 2003. pp. 115 y 116.
38
relativos. Esta conjunción de las políticas monetarias y estructura fiscal afectó
de modo particular a los consumidores, y, en especial a los consumidores en
las regiones del interior y mas distantes del puerto.”65
La economía jujeña tuvo que afrontar varios desafíos a partir de 1825, el
primero y mas importante, era iniciar la reconversión de una economía de
subsistencia, focalizada y nutrida en y por el circuito andino, a una que obtenga
recursos propios en una coyuntura en la cual circulaban varias monedas y los
conflictos políticos entre unitarios y federales dominaban la escena nacional.
Mientras la economía norteña, luchaba por acelerar la transición en
medio del caos, en el litoral platense la situación era distinta. Gracias a la
presencia del puerto y los ríos navegables, la inversión del paradigma
económico altoperuano, se reconvirtió casi instantáneamente a un paradigma
rioplatense, en el cual si bien todavía ingresaban productos del mercado
mundial al Alto Perú, lo hacían, casi exclusivamente por el puerto de Buenos
Aires. “En rasgos generales, la independencia de España no cambio en nada la
naturaleza de la inserción de la antigua región colonial en la economía
internacional: importadora de manufacturas, de las cuales los textiles de
consumo masivo fueron dominantes, y la exportación de metálico, o moneda
de plata. Solo el litoral del Río de la Plata invirtió su rol periférico en la conexión
de la región con la economía atlántica a partir de 1840.”66
En lo que se refiere a importaciones (y conforme avanzó la década
también exportaciones), Buenos Aires era el puerto por donde ingresaban los
llamados “efectos de Castilla” y luego del cese de los bloqueos de la armada
española, también los productos ingleses y franceses.
Cabe recalcar que el mercado mundial entraba en un proceso de cambio,
durante el segundo cuarto del siglo XIX. El sistema internacional comenzaba a
manifestar desequilibrios con respecto a su orden preestablecido en siglos
anteriores.
España acusaba un franco retroceso como primera potencia mundial,
fundamentalmente porque la sustentabilidad de la metrópoli recaía sobre la
65 IRIGOIN, M; “La fabricación de moneda en Buenos Aires y Potosí”. En: Irigoin, M y Schmit, R. (Editores). La desintegración de la economía colonial. Buenos Aires. Biblos. 2003. p. 88.66 Ibídem. p. 59.
39
presión impositiva y productiva que la política borbónica les imponía a las
provincias de ultramar67. Con America independizada, afrontar los enormes
gastos económicos para movilizar las cuantiosas fuerzas militares desplegadas
a lo largo del planeta, se tornaba insostenible.
Por este motivo, era otro actor internacional quien, a pesar de perder sus
dominios ultramarinos en America del Norte, se erigía como la protagonista
absoluta del siglo XIX, Inglaterra.
Con el proceso de la revolución industrial iniciado en 1750, y, por
consiguiente, un aceitado método de productividad, Gran Bretaña difería con
España en el modo intrínseco de su economía. Mientras que la primera era la
abanderada del libre cambio y la apertura de mercados, la segunda se
refugiaba en el proteccionismo y en el mercado interno que le proporcionaban
sus colonias.
Una vez sin ellas, la economía española se resintió y dio un paso
definitivo al dominio mundial por parte de los británicos68.
Gran Bretaña estaba decidida a imponer el libre mercado en la America
recientemente independizada, pero durante parte de la etapa post-
revolucionaria no seria Buenos Aires quien recibiría sus productos, sino,
Valparaíso. “…después de 1825 las relaciones entre el Alto Perú y el resto del
antiguo virreinato no se habrían de reconstruir sobre las líneas heredadas de la
colonia: el altiplano (del mismo modo que Chile) ha escapado a la orbita
atlántica en que lo había instalado la política borbónica; a la espera que reviva
la ruta de Panamá, es utilizada por la navegación ultramarina la del Cabo de
Hornos, cuyos peligros potenciales para la hegemonía porteña habían sido ya
advertidos en tiempos prerrevolucionarios, y Valparaíso se transforma en el
centro del comercio británico para el Pacifico…”69
En el plano local, como ya mencionamos, el principal problema era la
financiación.
67 Confróntese: Capitulo III de esta misma obra, bajo el titulo Disputas Políticas y Comerciales durante la Época Colonial. p. 28.68 Confróntese: VIVES, J; Historia General Moderna. Paris. TOMO II. “Del Renacimiento a la Crisis del Siglo XX”. Ed. Montaner y Simon. 1976. pp. 361 a 383.69 HALPERIN DONGHI, T; Formación de una Elite Dirigente en la Argentina Criolla. Buenos Aires. Siglo XXI. p. 77. 2005.
40
Durante la época colonial Jujuy había gozado, en cierto sentido, de una
economía dinámica, era próspera, estaba dentro del Espacio Económico
Peruano que tenía una autonomía importante, este espacio sólo importaba
efectos de Ultramar (artículos suntuarios),y tenía una balanza comercial
favorable; Jujuy era pieza clave entre Potosí-Buenos Aires.
Con la independencia, primero de España y luego de Salta, el panorama
económico se complejizaba, y la circulación de múltiples monedas en la región,
dificultaba aun mas la transformación de la economía norteña.
Una de las vías para obtener metálico con el cual llenar las arcas de la
provincia era a través de la reexportación de efectos del mercado mundial a
Potosí, Tupiza y Tarija, asegurando retornos de monedas de plata en piñas y
pastas.70
Sin embargo, esta manera de obtener liquidez presentaba problemas:
“… en Bolivia (proveedor de moneda metálica a las provincias del norte) la
apertura al mercado mundial después de la independencia provocó la huida de
circulante impulsando una iliquidez general. Un año después, muchos
comerciantes salto-jujeños optaron por regresar con sus mercancías”.71
Sumado a estos inconvenientes, en 1826 se inicia la sustitución de
moneda metálica en Buenos Aires, este proceso de recambio fiduciario llevaría
a una situación inflacionaria hasta 1836, y, en este lapso también aumentaría el
precio las importaciones tornando aun más obscuro el panorama económico de
la región.
Mientras que Salta, intentó solucionar estos problemas (mediante la
colocación del excedente de su producción de ganado mular en los mercados
andinos) Jujuy no pudo siquiera ensayar una solución como su vecina. El
problema principal era el continuo conflicto político, que resultaba en cambios
bruscos de administración y en expulsiones de los comerciantes que, debido a
su color partidario, debían abandonar la ciudad dependiendo del gobierno de
turno.
Cobija: la alternativa en el Pacifico70 Confróntese: CONTI, V; La desintegración de la economía colonial. Op. Cit. p. 118.71 Ibídem. p. 118.
41
Debido a la compleja situación en el puerto de Buenos Aires, muchos de
los comerciantes salto-jujeños posaron su interés en el puerto de Cobija, en la
bahía de Lamar, entonces tierras bolivianas.
Cobija gozaba de grandes ventajas respecto de Buenos Aires. La
cercanía con Salta, los bajos aranceles y gastos de transporte y los lazos de la
elite mercantil salto-jujeña con Bolivia eran las más importantes.
Sin embargo, durante un periodo la región fue improductiva, y esto se
debió fundamentalmente al conflicto entre el Mariscal Santa Cruz y Juan Manuel
de Rozas.
“… esta incipiente red mercantil se paralizó durante la guerra entre la
Confederación Argentina y la Confederación Peruano-Boliviana. La guerra, que
convirtió a la Puna y sus valles orientales nuevamente en escenario militar
(especialmente durante 1837 y 1838), interrumpió lo circulación mercantil y
fortaleció coyunturalmente el esquema de circulación con el Atlántico.”72
A partir de 1839, una vez finalizado el conflicto, la circulación comercial
empezó a fluir con fuerza decisiva, “es la época en la cual los comerciantes del
norte argentino optaron por el cambio del giro mercantil hacia el Pacifico”73
afirma Conti.
En suma a las ventajas que ya mencionamos Cobija es declarado “puerto
franco y libre de todo derecho nacional”, lo que implicaba que los comerciantes
norteños no debían pagar ningún tipo de derecho de transito para exportar a
través de ese puerto.
Circuitos Mercantiles y Fi duciarios
Durante la primera parte de la década de 1840, casi la totalidad del flujo
comercial de la región circulaba a través de la conexión Cobija-Salta; “… 88 por
ciento del total del valor de los efectos importados desde el mercado mundial
72 Ibídem. p. 120.73 Ibídem. p. 120.
42
que ingresaron a la aduana de Salta fueron adquiridos por sus comerciantes en
los puertos del Pacifico, en especial desde el puerto Boliviano de Cobija”.74
Bolivia dejaba de ser un mercado para la reexportación, no obstante la
lenta recuperación de sus centros mineros aumento el tráfico de ganado vacuno
hacia los mismos, ganado que, era proveído por la región salto-jujeña,
asegurando retornos en metálico, imprescindibles para la financiación
provincial.
Desde 1829 Bolivia había empezado a emitir moneda feble, ideada para
los intercambios diarios y de baja denominación, en contraposición con la
moneda fuerte, utilizada comúnmente como divisa en el pago de derechos
aduaneros e importaciones.75
“En Salta y Jujuy, la unidad de cuenta continuo siendo la moneda fuerte;
las piezas febles, en la medida en que ingresaban, fueron a cubrir los circuitos
del comercio minorista y de servicios.”76
Paralelamente, como mencionamos en el apartado anterior, Buenos Aires
había iniciado la reconversión a una economía de papel, es decir, a dejar de
lado las unidades monetarias físicas para pasar a las de existencia ideal
respaldadas por un banco.
La irrupción de las monedas porteñas y bolivianas causo la carestía de
moneda fuerte, y esta un suba de precios de los efectos europeos, debido a
que, entre 1845 y 1849, se utilizó moneda feble para pagar importaciones en
Cobija afectando ostensiblemente el crédito fiscal de las provincias del norte.77
Finalmente desde la década de 1850, la emisión desproporcionada de
moneda feble profundizo la carestía de moneda fuerte y causo serios problemas
en el sector mercantil.
En conclusión, durante las décadas de 1840 a 1850 tuvo lugar un
reacomodamiento mercantil que cambio las direcciones de las transacciones
comerciales de Salta y Jujuy; el litoral del Pacifico ya no operaba como un
74 Ibídem. p. 121.75 Moneda fuerte: de 10 dineros 20 gramos = 542 gramos de peso (903 milésimos) y Moneda Feble: de 8 dineros (666 milésimos de ley). En CONTI, V; Op. Cit. 76 Ibídem. p. 122.77 En Cobija, si bien se aceptó la moneda feble entre 1845 y 1849, esta era tomada por los compradores a su verdadero valor un 25% del de la moneda fuerte, ocasionando suba de precios por la disparidad cambiaria que se daba en el mercado interno. En CONTI, V; Op. Cit.
43
mercado alternativo al Atlántico, sino como una opción frente al puerto de
Buenos Aires. Durante treinta años el esquema de circulación comercial en el
que se insertaron los negocios salto-jujeños se mantuvo relativamente “aislado”
del Atlántico
De la Organización Nacional a la Modernización (1853-1918)
“La historia de Jujuy entre 1853 y 1918 es de la lenta, paulatina y a
veces violenta incorporación de la provincia a la Nación y al Estado. Después de
la derrota de Juan Manuel de Rosas y del desmoronamiento de su orden, la
elite y los sectores populares jujeños experimentaron la expansión de las
agencias nacionales y, en ocasiones, la intervención de las mismas en la política
y economía provinciales.”78
Este periodo de la historia provincial estará marcado por la creciente
presencia del gobierno federal en Jujuy, como argumentó Paz anteriormente.
La necesidad del gobierno central de cohesionar a los estados
subnacionales al interior de la republica evidenciaba dos propósitos claros, el
primero constituir una verdadera identidad nacional y subyugar cualquier
intento autonomista. Y en segundo lugar construir gobernabilidad, es decir,
conseguir el mando definitivo de la nación y garantizar que ese mando iba a
permanecer en el poder de aquel que sucediera a Urquiza.
“… el Estado Nacional se transformo en un activo participante de la vida
provincial. A su vez, los representantes provinciales, ante las instituciones
nacionales, convirtieron a la provincia en un interlocutor constante y activo de
ese Estado Nacional cuya esfera de acción era cada vez mas ineludible y
abarcadora.”79
Debido a este proceso, se empezaron a notar las claras diferencias de
desarrollo entre las provincias del litoral del Río de la Plata y las provincias del
norte, especialmente Jujuy.
78 PAZ, G; “La Provincia en la Nación, la Nación en la Provincia”. En: TERUEL, A y LAGOS, M (Directores). Jujuy en la Historia. De la Colonia al Siglo XX. Buenos Aires. EDIUNJU. 2006. p. 141. 79 Ibídem. p. 141.
44
A este respecto el historiador Joaquín Carrillo escribió en aquella época:
“Si la revolución política y la independencia corrieron rápidas como el rayo,
levantando los elementos de todo el país hasta sus confines, el hecho
correlativo de la revolución social y del progreso industrial debía ser llevado allí
con menos demora, para servir, como entonces a un interés nacional
grandioso. La solidaridad es aquí un precepto. Es necesario auxiliar el
movimiento que se interna; es una necesidad ramificar las vías porque marcha
los elementos nuevos.”80
Claramente Carrillo evidenciaba la necesidad de que el progreso llegue a
las provincias del norte, que el entendía, habían sido las abanderadas de la
independencia nacional.
Gobierno y política (1853-1918)
A través de la historia de America Latina, podemos encontrar en todos
los casos un denominador común: una vez finalizadas las encarnizadas luchas
por la independencia, fueron las elites regionales quienes acapararon el poder
político a lo largo y ancho del continente, y por supuesto Jujuy no fue la
excepción.
“En el caso de Jujuy, la caída del rosismo y el retorno de los viejos
emigrados políticos de 1831-1832 y de 1841 instauró en la provincia un
“gobierno de familia”, el de la parentela centrada en Sánchez de Bustamante,
entre 1853 y 1875. Esta red de familias de la elite había intentado controlar la
política provincial, entre 1810 y 1852, y había sucumbido en varias
oportunidades, al peso de la guerra, las luchas civiles y finalmente al exilio.
Solo tras la caída del rosismo logro monopolizar el poder en la provincia. Este
poder estaba afianzado en extensas conexiones familiares, en su prestigio de
vieja familia colonial y en su experiencia política previa. Sus practicas políticas
les aseguraron el manejo de la provincia mediante el establecimiento de un
80 CARRILLO, J; Jujui, provincia federal argentina. Apuntes de su historia civil (con muchos documentos), Buenos Aires. 1877, (2da Edición Jujuy, 1980)
45
férreo control de las instituciones de gobierno provincial y el patronazgo de
cargos entre parientes y amigos políticos.”81
La presencia de los Sánchez de Bustamante en el escenario nacional,
favoreció decididamente al gobierno federal en la búsqueda de estabilidad
provincial, fueron ellos quienes sirvieron como conexión entre el lejano norte y
el pujante litoral.
A partir de la segunda mitad de la década de 1870, las viejas alianzas
construidas por las antiguas familias coloniales empezaron a resquebrajase,
en 1872, el ex gobernador jujeño Soriano Alvarado, ex miembro del clan
Sánchez de Bustamante describía la situación de política de la provincia como:
“el sarcasmo atroz e impúdico de la sucesión clandestina en el Gobierno de los
tíos, primos y sobrinos”82. Alvarado había perdido el favor del clan Sánchez de
Bustamante y por eso vertía dichas acusaciones, nepotismo del cual el gozó
anteriormente.
Con la futura elección presidencial de 1874 se gestaría la caída del clan
familiar que había gobernado Jujuy durante veinte años. Los Sánchez de
Bustamante apoyaban a Bartolomé Mitre, mientras que la oposición jujeña,
liderada por José Benito Barcena apoyaba al candidato de Sarmiento, Nicolás
Avellaneda.
Con el triunfo de Avellanada, se sellaría el destino de la familia Sánchez
de Bustamante, dando comienzo a un nueva era de desordenes sociales entre
1875 y 1883.
“El periodo que sucede al desplazamiento de los “conspicuos” es uno de
los mas turbulentos en la historia de Jujuy. (…) En los años siguientes, la nueva
elite se vio enfrascada en enardecidas luchas facciosas por el control de la
provincia. La tendencia a resolver las tensiones políticas por medio de
alzamientos armados continuo en la segunda mitad de la década”83
No solo la costumbre de arreglar los diferendos por medio de la violencia
convirtió a este periodo en uno de los más violentos de la historia provincial,
81 PAZ, G; Op. Cit. p. 144.82 Ibídem.83 PAZ, G; Op. Cit. p. 163
46
sino que además fueron necesarias dos intervenciones federales y el mismo
numero de participaciones de los ejércitos regulares de la Nación para pacificar
la provincia.
Los protagonistas de las escaramuzas políticas fueron varios y diversos,
pero fue recién a partir del pacto Tello-Pérez y la llegada del roquismo a Jujuy
que la provincia encontraría orden.
Entre 1883 y 1910 Jujuy entraría en un periodo de paz política como no
se había visto en mucho tiempo. La elite política provincial había iniciado por
aquel entonces una tradición que se mantiene hasta estos días: la
subordinación total de la política provincial a la nacional.
“La política del acuerdo instauró un sistema que imbricaba a las elites
provinciales, sus representantes ante el Congreso Nacional y el presidente de la
Republica en relaciones de dependencia y autonomía. La pieza clave en esta
relación era el gobernador-elector: aseguraba el control, en su provincia, de las
elecciones de legisladores provinciales y nacionales; intervenía en la confección
de las listas de electores presidenciales y reservaba, para si, una banca en el
Senado. Pero el gobernador dependía, en su autoridad política y en su carrera
futura, de la anuencia presidencial, en un “intercambio de protecciones
reciprocas” que garantizaba la autoridad del gobernador, a la par que el apoyo
de los gobernadores al presidente”.84
Debido a las maneras personalistas del roquismo, la provincia fue
cooptada y determinada por las decisiones del gobierno federal, dejando el
margen de maniobra al mínimo, salvo por los dos acólitos de Roca, las únicas
personalidades del ambiente político provincial con verdadera capacidad de
decisión, Tello y Pérez. Estos eran los encargados de designar gobernadores y
diputados, y por ende del futuro político de la provincia.
El escenario político de Jujuy se mantuvo de esta manera hasta 1916, las
frecuentes peleas entre los personajes fuertes de la provincia se sucedieron a lo
largo del periodo de lo que José Luis Romero llamó “La republica liberal”85, y
84 BOTANA, N; El Orden Conservador en la Argentina entre 1880 y 1916. Buenos Aires. Sudamericana. 1977. pp. 106 y 107.85 ROMERO, J; Breve Historia de la Argentina. Buenos Aires. Fondo de Cultura Económica. 2004. p. 113.
47
aunque cambiaron los nombres, la esencia de la práctica política continúo
siendo la misma.
La situación cambiaria, tanto a nivel nacional como provincial, una vez
sancionada la ley Sáenz Peña y con la aparición del radicalismo como actor
político alternativo.86
Economía Mundial, Nacional y Provincial
En este periodo, se apreciara con mayor detalle la aceleración del
proceso de formalización de las economías nacionales y la organización de los
estados americanos, todo intercambio comercial se reubicara por los canales
consonantes con dicha formalización, perjudicando en muchas ocasiones a las
economías mas alejados de los puertos de cabecera; el caso de Jujuy.
“La economía mundial en la que la Argentina comenzó a insertarse
decididamente después de su pacificación interior tenia como rasgos centrales
la creciente integración de mercados y el rápido crecimiento de la producción.
El porcentaje de exportaciones sobre el producto llegaría en 1913 a un pico que
solo se alcanzaría nuevamente en 1970. El capital cruzaba fronteras casi sin
restricciones, permitiendo a los países endeudarse a un ritmo mayor que en
cualquier momento del siglo XX (…) Londres era en ese momento el
indisputado centro financiero mundial. Como tal, era el regulador del patrón oro
que regia en todo el mundo.”87
Y como continúan explicando Lucas LLach y Pablo Gerchunoff, la
Argentina gozaría de un cómodo lugar en la división internacional del trabajo,
lugar que, permitiría el crecimiento sostenido del PBI nacional por décadas: “A
muy grandes rasgos, y mas allá de la evolución que este esquema sufrió con el
correr de las décadas, la posición de la Argentina en el mundo a partir del
ultimo cuarto del siglo XIX puede describirse como la aceptación de un lugar
bien definido en el sistema de división internacional del trabajo cuyo centro era
86 Confróntese: Ibídem. . pp. 114 a 126.87 GERCHUNOFF, P y LLACH, L; “La Generación del Progreso (1880-1914)”. El ciclo de la ilusión y el desencanto. Buenos Aires. EMECE. 2007. pp. 16 y 17.
48
Inglaterra: el de productor agropecuario e importador de productos
manufacturados”.88
Mientras que la pampa húmeda crecía de la mano de la inmigración, el
ferrocarril y como consecuencia de estos, el desarrollo agrario, en el Norte del
país la situación era diferente.
Producción y Economía
Como ya mencionamos anteriormente, el proceso político de
centralización de la autoridad que impulso el gobierno federal tuvo graves
consecuencias en las provincias mas alejadas de la periferia.
Jujuy tuvo que dejar de exportar por los puertos del Pacifico y debió
reubicar todo su mercancía en Buenos Aires, y sumado a esto perdió la
capacidad de gravar impuestos a las importaciones, recordemos, principal
fuente de financiamiento del Estado provincial.
Con estos obstáculos presentes, la política de la subordinación también
se traslado al ámbito económico, pasando a depender del gobierno central para
el sostenimiento financiero de la provincia.
“Hasta las primeras décadas del siglo XX era muy importante en la zona
el cultivo de cereales, principalmente de maíz. Otras de las especies que tenían
alguna gravitación de importancia eran los cultivos industriales, sobre todo por
la presencia de la caña de azúcar hacia el oeste del departamento El Carmen, y
las plantas forrajeras. Este esquema productivo fue dinamizado a partir de las
ultimas décadas del siglo XIX por el trazado del ferrocarril, la construcción de
diques y la recepción de migrantes”.89
Recién a partir 1891 el boom económico que gozaba la republica se fue
notando paulatinamente, y fue con la expansión del ferrocarril Central del
Norte.
88 Ibídem. p. 18.89 DELGADO, F., FANDOS. C y BOTO, S; “Mundo Urbano y Agrario: Los Valles Centrales”, En: Teruel, A y Lagos, M. Jujuy en la Historia. De la Colonia al Siglo XX. Jujuy. EDIUNJu. 2006. p. 416.
49
La llegada de las vías ferroviarias aliviaría en mucho el principal problema
de Jujuy: las distancias que debían cubrir sus productos hasta llegar al puerto
de Buenos Aires.
Para esta época, y como toda la nación en su conjunto la principal fuente
de trabajo en la provincia provenía del campo. En el caso de Jujuy el maíz, la
caña de azúcar, el tabaco y la vid.
Mientras que el maíz, el tabaco y la vid, eran cultivos de baja
industrialización, la caña de azúcar fue el único proceso industrial del periodo,
generándose una transformación importante a partir de 1870.
“El despegue de los ingenios se desarrollo desde la década de 1870,
cuando se pusieron en funcionamiento las nuevas instalaciones fabriles con
maquinaria importada, y se levantaron las primeras cosechas de buen
rendimiento, a mediados de 1910 (…) Las nuevas unidades productivas
aunaban dos factores: la plantación (propiedad agrícola, productora de materia
prima en gran escala) y la fabrica moderna, el ingenio, que cumplía con todas
las etapas de elaboración del producto.”90
El motor de la inversión en Jujuy raramente provenía del sector privado y
era el Estado, con fondos de origen provincial o nacional quien afrontaba esa
responsabilidad: “la inversión publica en riego modifico lentamente la
estructura de la propiedad, generando un proceso de mercantilización como
efecto de la subdivisión, puesto que el pago del canon por el servicio de agua
requería de parte de sus propietarios mayores costos, obligándolos a utilizar
productivamente la totalidad de la tierra y a introducir cultivos mas rentables.”91
Para 1914, otro de los factores que sustentó el crecimiento económico
fue el demográfico: “En 45 años la población rural de los Valles Centrales
prácticamente se duplicó (…) el principal factor de este crecimiento fue la
constante migración extranjera; en 1914 significaba el 17% de la población
total. Como en otros lugares de la provincia la inmigración boliviana fue la mas
90 TERUEL, A, LAGOS, M, PEIROTTI, L; “Los Valles Orientales Subtropicales: Frontera, Modernización Azucarera y Crisis”. En: Teruel, A y Lagos, M. (Directores) Jujuy en la Historia. De la Colonia al Siglo XX. Jujuy. EDIUNJu. 2006. p. 447. 91 DELGADO, F, FANDOS, C y BOTO, S; Op. Cit. p. 417.
50
numerosa; en 1914 suponía el 61% de los migrantes, seguida por la española,
la italiana y la árabe.”92
Sin embargo, además del crecimiento económico y el aparente orden
político, del que la Argentina gozo hasta la apertura democrática de 1916,
nuevas ideas surgirían en el mundo. En Europa desaparecía el sistema del
Congreso de Viena, resultando en un catastrófico conflicto a nivel mundial. Este
conflicto conocido en ese entonces como la Gran Guerra generaría un cambio
profundo en imaginario social y económico de todos los países del globo.
Panorama Económico y Social (1914-1991)
Para la última parte de este capitulo, se ha decidido enlazar la parte
política y social con la económica. La razón que sostiene el cambio
metodológico es, que si bien la provincia y la nación atravesaran muchas
vicisitudes a lo largo del siglo, la ambición de relatarlas todas y cada una
disiparían el verdadero objetivo del capitulo en si, y de la tesina en general. Es
por eso que se redactara un repaso a vuelo de pájaro de la evolución de la
historia provincial y su situación en la nación, teniendo en cuenta el claro
proceso de centralización que dejara trunca cualquier intención de “gestión
exterior” por parte de Jujuy hasta la inclusión del Art. 124 (modificación del Art.
107) de la Constitución Nacional en 1994.
La profundización de la apertura al mercado nacional
Como ya se vio en el capitulo anterior, la economía provincial tendría
como factores productivos importantes a la combinación azúcar-inmigración-
ferrocarriles, tres agentes que impulsaron el crecimiento económico de la
región, cada uno dependiente y causante del próximo y el anterior.
En este periodo se profundizaría la tendencia que ya se empezó a
vislumbrar en la última parte del siglo XIX.
92 Ibídem. 417.
51
“En 1872, (…) en la provincia se destinaban 338 has. A este cultivo; en
1906, luego de la llegada del ferrocarril, ya eran 2.868 has; y en 1914 la caña
de azúcar cubría 11.371 has, concentradas en San Pedro y Ledesma, pero
también esparcidos en los departamentos Capital y Perico del Carmen. Pronto
la caña iría suplantando a otros cultivos: según el Censo Agropecuario Nacional
de 1908, ocupaba un 13,5% de la superficie total sembrada en la provincia,
porcentaje solo superado por el maíz (27,5%) y la alfalfa (15,3%).”93
La producción azucarera cobró tal fuerza en la provincia, que en 1913
tuvo su primera crisis de sobreproducción, marcando el fin de la etapa de
despegue de la industria jujeña, y el inicio de la etapa de madurez, que la
mocionaba en condiciones de competir con sus homónimas tucumanas.
Al margen de la competitividad de la industria, no solo fue beneficiado el
sector que agrupaba a las empresas y sus subsidiarias, la provincia en su
conjunto fue impulsada por el boom azucarero.
Al decir de Teruel: “Un análisis de desarrollo de los ingenios azucareros
obliga a tener en cuenta sus implicancias e diversos ordenes, mas allá de los
que hacen estrictamente a la producción. En primer lugar, los ingresos que la
actividad genero al Estado provincial y su gradual dependencia: en 1890 los
impuestos a la caña, azúcar y alambiques representaba menos del 4% de los
ingresos fiscales, pero la creciente producción, llevo a que significarán mas del
50% en 1915, porcentaje que siguió en aumento durante la década del 20.
Además, los ingenios se convirtieron también en acreedores del Estado
provincial, al otorgar empréstitos al gobierno, condicionándolo a no producir
subas en los gravámenes al azúcar.”94
La actividad azucarera generaba recursos para el Estado, y a su vez
atraía mano de obra en inmigración a Jujuy, es este tal vez el punto de partida
de la relación (en tiempos modernos) estrecha que existe hoy entre Bolivia y la
provincia, ya que la mayoría de los migrantes que vinieron a trabajar en la
zafra95 provenían de ese país.
93 TERUEL, A; “Panorama Económico y Socio-Demográfico en la larga duración. (Siglos XIX y XX)”. Jujuy en la Historia. De la Colonia al Siglo XX. Buenos Aires. EDUNJu. 2006. pp. 307 y 308.94 Ibídem. p. 30995 Nombre con el que se conoce a la temporada de cosecha de la caña de azúcar.
52
Una de las notas tristes, dignas de mención pero no de investigación en
el presente trabajo, es que la explotación azucarera dio paso a la violación
reiterada de cualquier convenio posible de trabajo y colindo de manera
peligrosa con la esclavitud y la trata de personas, sobre todo con el remanente
aborigen de la zona chaqueña.
El boom demográfico que generó la industria azucarera no solo se nutrió
de aborígenes y bolivianos, sino que en menor cantidad fueron llegando
hombres y mujeres de diversas nacionalidades: “Una mirada a las cifras de la
población de Jujuy, en los primeros tres censos nacionales, nos revela este
fenómeno (…). El primero, de 1869, registraba ya 40.379 habitantes, de los
cuales 3.072 vivían en la ciudad capital y una cifra algo superior en la
aglomeración, considerada urbana, de la hacienda de Ledesma. En el resto de
la provincia, ningún pueblo sobrepasaba las 600 personas. En 1914, Jujuy tenia
ya 76.631 habitantes y varias ciudades importantes; la capital había mas que
duplicado su población (7.665), y la urbana de Ledesma, con 6.798 habitantes,
y de San Pedro, con 5.245, había crecido aun mas.”96
El legado de la industria azucarera constituiría, hasta nuestros días, uno
de los más importantes en la historia económica y social de la provincia.
Económicamente porque fue la piedra fundamental del despegue
provincial en ese ámbito, atrayendo capitales extranjeros, demostrando
competitividad y asegurando ingresos fiscales en tiempos difíciles y socialmente
porque provoco la mayor oleada inmigratoria en la historia provincial, dándole
forma primitiva al Jujuy contemporáneo.
A partir 1920 el impulso que en principio se vislumbraba como
promisorio por parte de la vitivinicultura fue perdiendo fuerza hasta
desaparecer de la provincia en 1934. Sin embargo, la desaparición de la vid dio
paso a la implementación del cultivo agrícola más rentable para el pequeño
productor que hoy subsiste en la provincia: el tabaco.
“Para esa época, había comenzado su desarrollo en una estructura
agraria caracterizada por obras de riego y subdivisiones de una propiedad
valorizada, que había sido preparada por la experiencia viñatera. Estas
96 Ibídem. p. 310
53
transformaciones llevaron a un crecimiento demográfico de los valles centrales,
que con el aporte ascendente del departamento de El Carmen y,
fundamentalmente, con el enorme crecimiento del departamento Capital,
alcanzaron, en 1947, una población absoluta que casi equiparaba a la de los
valles centrales”97
El tabaco al igual que la caña de azúcar, provocó un nuevo boom
inmigratorio, esta vez, los migrantes fueron casi en su totalidad de los países
limítrofes.
Años Argentina Noroeste Jujuy
Total Extranjeros
LimítrofesTotal Extranjeros
LimítrofesTotal Extranjeros
Limítrofes
1914 2.357.952 (29,9%)
203.129 (3%)
74.939 (7,9%)
19.527 (2%)17.077 (22%)
12.728 (17%)
1947 2.535.927 (15,3%)
319.344 (2%)
91.743 (5,1%)
46.984 (2,7%)
30.908 (19%)
27.311 (17%)
(98)
Peronismo y Desarrollismo
El proceso de industrialización que se dio en Jujuy en el periodo (1943-
1973) estuvo signado por la influencia del peronismo en primera instancia y del
desarrollismo luego.
Con Perón la industria jujeña contó con un fuerte apoyo del Estado
Nacional para la expansión en otros rubros que no involucren a la caña de
azúcar. El gobierno federal buscaba incentivar otras actividades industriales,
entendiendo que, era importante no convertir a la provincia en productora de
un monocultivo.97 Ibídem. p. 31898 Ibídem. p. 339.
54
“Hacia mediados del siglo, en Jujuy, otras actividades, además de la
azucarera, estaban operando como centros de demanda de trabajadores y
provocaban desplazamientos de población: la agrícola en los valles centrales, la
minera en la Puna y la Quebrada, y las terciarias asociadas a los fenómenos de
creciente urbanización, especialmente en San Salvador de Jujuy”99
Los emblemas de la época, hoy en un estado de cuasi abandono y lejos
de la gloria del pasado fueron: Altos Hornos Zapla y la zona de explotación
forestal conocida precisamente con ese nombre. Ambos centros industriales
fueron el estandarte de la industrialización jujeña, hoy el primero apenas
subsiste operando al mínimo de su capacidad y el segundo ha sido
absolutamente abandonado.
A pesar los intentos del peronismo por diversificar, los ingenios
azucareros continuaron siendo la principal fuente de recursos de la provincia,
tanto así, que Perón le impuso las cuotas fiscales del Instituto Argentino de
Promoción del Intercambio (IAPI) y de control los recursos laborales con el
Estatuto del Peón de 1944100, aunque, incluso con este peso extra y gracias al
lobby extranjero101 los ingenios jujeños 102continuaron en plena expansión.
“A pesar de las quejas y reparos, la actividad azucarera se incrementó y,
hasta 1960, fue un factor determinante en el crecimiento de la población
provincial”103
A partir de 1958, con la llegada al poder de Frondizi, la idea de desarrollo
en el país continuo con el tinte industrialista, pero al contrario de Perón, quien
incentivó la industria liviana, el proyecto desarrollista de Frondizi fomentaba el
desarrollo de la industria pesada.
“Este modelo, que impulsó el crecimiento de la industria básica (acero,
celulosa, maquinarias y químicos), de las economías regionales y de la
explotación del agro, fue promovido a nivel nacional por el gobierno
democrático de Frondizi (1958-1962) y, aunque con algunas diferencias y
99 Ibídem. p. 320.100 Ibídem. p. 321.101 Cabe resaltar que la inmensa mayoría de los capitales que sostenían económicamente el funcionamiento de los ingenios provenían de Europa y Norteamérica.102 De hecho eran tan eficientes que se tuvo que promover un fondo de asistencia para los ingenios tucumanos, a los cuales les resultaba complicado competir con los jujeños.103 Ibídem. p. 322.
55
dentro de una política enmarcada en el autoritarismo, por Krieger Vasena,
Ministro de Economía del gobierno militar de Ongania, instaurado luego del
golpe de 1966”104
Con el desarrollo de la industria pesada, Jujuy experimentaría el mayor
crecimiento industrial en toda su historia: se consolidó Aceros Zapla, y como
consecuencia la zona de Pálpala como “polo industrial”, YPF se instaló en la
zona del ramal comenzando lo que aparentaba ser una promisoria exploración
petrolífera y un nuevo rubro se incorporó a la economía provincial, este era, la
pasta de celulosa, aprovechado también por los industrias de la caña de azúcar.
“Cercana a Pálpala, Celulosa Jujuy S.A., comenzó a producir papel Kraft
con fibras de pino, ampliando la superficie de forestación. El ingenio Ledesma,
por su parte, instaló, como parte de su diversificación productiva, la planta
elaboradora de papel blanco empleando bagazo de caña”105
Para finales de la década del 60 el sector azucarero experimentaría una
nueva crisis de sobreproducción ocasionando la perdida de miles de puestos de
trabajo y el cierre de varios ingenios, sin embargo, esta crisis afectaría mas a
los ingenios tucumanos que a los jujeños, debido a que en Tucumán los
ingenios eran mas pequeños y financieramente menos flexibles, mientras que
los complejos industriales azucareros jujeños eran de mayor envergadura, y por
ende, soportaron mejor el problema financiero.
La década del 60 fue la del despegue definitivo de una de las industrias
que hoy es protagonista en el ámbito provincial: el tabaco.
De hecho la caña de azúcar seguía siendo el cultivo industrial más
importante de la provincia, sin embargo el tabaco había crecido como para
ocupar el segundo lugar.
“A partir de 1966 se produjo la desnacionalización de la industria, que
comenzó a ser controlada por empresas trasnacionales, a la vez que se creaba,
al año siguiente, el Fondo Especial del Tabaco, instrumento del Estado para
intervenir en la producción de la materia prima. A la vez, el Noroeste argentino
empezaba a reemplazar al Noreste como principal región productora.”106
104 Ibídem. pp. 324 y 325.105 Ibídem. p. 325.106 Ibídem. p. 327.
56
La producción tabacalera traía consigo varios beneficios, en primer lugar
era el cultivo industrial que mas empleo permanente requería, y por ende mas
empleo por hectárea cultivada utilizaba, además, propiciaba la aparición de
unidades pequeñas y medianas de producción, actuando como factor
multiplicador en las economías del interior de la provincia y, también, generaba
ingresos vitales para las arcas financieras del Estado provincial.
Tanto la producción azucarera, como la tabacalera, continuaron siendo
los pilares industriales del Jujuy moderno. Sin embargo acusaron un
resentimiento importante tras la caída de la Estela Martínez de Perón y la
llegada de las políticas neoliberales.
El impacto neoliberal
“El golpe de estado de 1976 significó la instauración de un modelo de
ruptura con el de industrialización sustitutiva que había estado vigente en el
país, ya fuera en su versión distribucioncita o concentradora. La estrategia
implementada por el nuevo ministro de economía del gobierno de facto,
Martínez de Hoz, sostenida por una feroz represión, apuntó a la promoción de
los sectores altamente competitivos y a la eliminación de las empresas de
menos productividad; a una amplia apertura de la economía a los capitales y
bienes extranjeros; a la contención del salario real como medio de controlar la
inflación y abaratar los costos de mano de obra y la transferencia del Estado a
manos privadas”107
Sin embargo el efecto a nivel nacional (y a los deleznables sucesos
sociopolíticos), la extraña naturaleza de la industria jujeña experimentó un
efecto paradójico con respecto a lo que sucedió en varias de las provincias de
nuestro país. Gracias a la Ley de Promoción Industrial las empresas, tanto
grandes como pequeñas, pudieron ampliar y modernizar sus plantas: la
fabrica de jugos Citrinor (pequeña), Celulosa Jujuy (mediana) y Ledesma
107 Ibídem. p. 328.
57
(grande), son algunas de las que se beneficiaron con el plan provincial
mencionado.
Los tres pilares de la industria jujeña (azúcar, tabaco y metal)
experimentaron un crecimiento significativo: “… Ledesma, modernizo sus
fabricas de azúcar y papel y mecanizó totalmente la cosecha de caña, Altos
Hornos Zapla logro terminar el tren fino de laminación y Mina Aguilar realizó
también importantes ampliaciones. En la Puna se radico la compañía Minera
Pan de Azúcar, para la extracción de plomo. Los capitales cordobeses se
hicieron presentes a través de una fábrica de bolsas de papel y cartón
corrugado (Incor) y Minetti instalo una nueva planta de cemento en Puesto
Viejo. Los tabacaleros jujeños, por su parte, pudieron modernizar la planta
clasificadora de tabacos de la Cooperativa que los agrupaba. El resultado de
esos primeros años se reflejo en un producto bruto geográfico que en Jujuy
aumentó cuando en el país disminuía.”108
Aunque, si bien las principales industrias se vieron beneficiadas en un
principio, era sencillo anticipar que las economías regionales iban a ser las mas
perjudicadas en este proceso de liberalización económica.
Amen de la productividad en cada rubro, la economía de Jujuy dependía,
y aun lo hace, de los subsidios estatales en materia impositiva y de transporte,
y la clara postura del gobierno militar de favorecer a las llanuras pampeanas, o
visto desde otra óptica, simplemente dejar de conceder subsidios, iban a
complicar el desarrollo a largo plazo de la industria jujeña, sobre todo del sector
intermedio y menos competitivo.
“Para 1980 (…) Los cambios habidos en la política del Banco de la
Provincia de Jujuy, que había abandonado su función primordial de fomento al
desarrollo, cerraban a los sectores productivos medianos y pequeños el acceso
a créditos de largo plazo, con los cuales afrontar la onerosa deuda que
arrastraban. Las empresas comenzaron a sufrir las consecuencias
produciéndose quiebras y paralización de actividades, con la consiguiente
desocupación”109
108 Ibídem. p. 329.109 Ibídem. p. 330.
58
El tendal de empresas en quiebra, y la destrucción de los sectores
medios de la economía provincial fue el saldo que el neo liberalismo dejo en
Jujuy.
En perspectiva, se puede analizar a prima facie que la introducción de la
economía ultraliberal fue el punto de partida para una crisis cíclica de la
economía provincial.
Democracia, en un contexto globalizado
“Con el triunfo de la Unión Cívica Radical en las elecciones presidenciales
del 30 de octubre de 1983, encabezada por la formula Raúl Alfonsín-Víctor
Martínez, se iniciaba un largo proceso de construcción democrática frente a los
grandes desafíos, que implicaba restaurar el Estado de Derecho y adecuarse a
las nuevas exigencias de una economía globalizada, en plena crisis de deuda
externa. No obstante, ese mismo contexto internacional era favorable al
desarrollo de democracias “viables” en Latinoamérica”110
En el terreno económico, la llegada de la democracia no iba a cambiar
demasiado el panorama que estaba instalado desde la caída del gobierno
militar.
Las altas tasas de inflación, la pulseada sindical permanente y una deuda
externa cuyos intereses representaban el 40% de los ingresos anuales del
Estado acentuaban el estado de deterioro de la economía argentina. En adición
a estas características negativa, Jujuy se iba a ver afectado por graves
inundaciones en 1984, que dañaron gravemente el sistema productivo agrícola,
pilar en la economía provincial.
La falta de fondos, a nivel nacional, llevo al gobierno central a restringir
el envío de la coparticipación correspondiente a cada provincia, dificultando aun
más la salida de la crisis.
110 LAGOS, M y GUTIERREZ, M; “Dictadura, Democracia y Políticas Neo Liberales (1976-1999)”. En Teruel, A y Lagos, M. (Directores). Jujuy en la Historia. De la Colonia al Siglo XX. Jujuy. EDUNJU. 2006. p. 260.
59
“El gobierno central aportó de sus propios fondos para cubrir los
aumentos salariales, pero las transferencias resultaron siempre inferiores al
impacto producido por el aumento de sueldos a los agentes públicos
provinciales, lo que generó mas déficit. Por otro lado, la Nación beneficiaba a
provincias como Buenos Aires, Corrientes, Mendoza; en detrimento de otras
como Jujuy”111
Como era imposible estimular los sectores productivos debido a la falta
de fondos, se originaron dos problemas principales en la economía jujeña, el
primero, fue el aumento de casi el 100% del numero de empleados públicos
entre 1976 y 1983 (llenando los espacios que las industrias medias habían
dejado vacantes) de 12.000 a 22.500112; y el segundo fue la emisión de títulos
provinciales de financiamiento, mas conocidos como bonos, con los cuales el
Estado provincial intentaba llenar el vacío de circulante que imperaba.
Los pilares productivos (1983-1990)
Las empresas azucareras mas grandes, como Ledesma, se vieron
beneficiadas por la política de fomento del gobierno nacional, con mayor poder
de autofinanciamiento ocurrió algo similar a lo que había acontecido durante la
dictadura, por ello, las empresas medias, como La Mendieta, La Esperanza y los
cañeros independientes sufrieron las consecuencias de una economía en
recesión con hiperinflación.
En contraposición, la explotación tabacalera y la producción industrial de
gran envergadura, capitalizó un sensible crecimiento durante 1986-1988: “la
producción tabacalera alcanzó unas 15.679 toneladas, de las cuales el 63,10%
correspondió a la Cooperativa de Tabacaleros de Jujuy y el restante porcentaje
a otros acopiadores. Al mismo tiempo, esta Cooperativa ponía en marcha la 111 Ibídem. p.265.112 Ibídem. p. 265.
60
diversificación de su producción con la incorporación de nuevas tecnologías, es
por ello que produjo legumbres, soja y hortalizas disecadas”113
Al albor de los sucesos económicos a nivel nacional, se lanza en 1988 el
“Plan Primavera”. “Este programa recuperaba algo de la tradición heterodoxa
de sus autores, pero adaptaba ahora a una época de debilidad política. (…) La
potencia estabilizadora del nuevo esquema estaba en el tipo de cambio, lo que
evocaba a la tablita de Martínez de Hoz.”114
El principal problema del plan con el que el gobierno nacional pretendía
recuperar el control de la economía residía en que se necesitaba la ampliación
de las reservas del banco central, cosa que ocurría solo momentáneamente, de
la mano de capitales golondrinas, haciendo imposible una recuperación en el
mediano plazo.
En el plano local, la necesidad de cubrir los salarios adeudados con la
emisión de bonos provocó la quiebra del sistema financiero provincial,
recapitulando, los sectores medios y bajos se hallaban en franco retroceso así
como la economía publica de la provincia, y los únicos sectores que registraban
algún crecimiento, era las empresas de gran envergadura y la agroindustria que
tuviera su recepción en el mercado externo, esto continuo así hasta 1991.
La Convertibilidad
“El plan, implementado en abril de 1991 por Domingo Cavallo, Ministro
de Economía del presidente Menem, contenía tres aspectos básicos: la
privatización de empresas publicas, la desregulación de la economía y la
apertura externa (…) y la tendencia a la reducción de los empleos
permanentes, de jornada completa, con protección social, y su reemplazo por
empleos transitorios, sin beneficios sociales”115
En el plano local, dos de los tres pilares de la economía jujeña se vieron
afectados por el plan de convertibilidad.
113 Ibídem. p. 267.114 GERCHUNOFF, P y LLACH, L; Op. Cit. p. 417.115 TERUEL, A; Op.Cit. pp. 330 y 331.
61
La minería, que arrastraba una crisis cíclica de la industria desde
mediados de los 80, termino de profundizar sus problemas en la década del 90.
Debido a las perdidas constantes, y la baja del precio de los extraíbles a
nivel internacional, Cavallo decidió conjuntamente con el gobierno provincial,
fomentar el acceso del capital extranjero a los complejos mineros del NOA
como forma de reactivar la industria.
Esto funcionó en un primer momento: la quebrada compañía Mina
Pirquitas fue adquirida por capitales americanos, al igual que El Aguilar, y
gracias a ello, se reanudaron ambas explotaciones, sin embargo, la nomina de
empleados se redujo drásticamente en los dos complejos, generando un
agravamiento del problema de desempleo y las primeras protestas sociales de
la década.
No obstante el problema minero, la industria metalífera recibiría el golpe
de gracia durante la presidencia de Menem.
“El complejo minero-forestal-siderúrgico (Altos Hornos Zapla) se
encontraba ya en estado de minima producción, con racionalización de los
gastos y reducción de la planta de personal: de 8 mil trabajadores que ocupaba
la década de 1970, solo quedaban 2.560. Cuando se concretó la licitación, en
1992, el único oferente formado por capitales argentinos, franceses y
estadounidenses, proponía conservar 882 hasta que la situación en el mercado
mejorara. El Estado nacional asumió pagar las indemnizaciones, pero la
absorción de mano de obra de la nueva empresa, Aceros Zapla, fue solo de un
10% de los antiguos empleados. La privatización implicó una reducción de
alrededor de 2000 puestos de trabajo en el lapso de un año, a lo que debe
sumarse la paralización de las minas y los empleados que perdieron sus
puestos en la empresa durante los años anteriores”116
En resumen, el sector minero durante la década del 90 experimentó
fuertes inversiones de capitales extranjeros, que no se tradujeron en las
consecuentes ganancias y a raíz de estas inversiones reducción de personal
con las consecuencias sociales nombradas.
116 Ibídem. p. 331.
62
En otro de los tres pilares de la industria jujeña, en este caso la
producción de azúcar, la década del 90 también tuvo un efecto destructor de
los estratos medios y bajos de la industria, apuntalando (con el decreto de
desregulación del azúcar), como desde 1976, los sectores de gran
productividad.
“…el decreto de Desregulación Económica derogo el sistema de
“maquila” y disolvió la Dirección Nacional del Azúcar, que regulaba, desde
1072, la organización de la actividad, los cupos de producción, de entrega de
azúcar presentaron una tendencia sistemática a la baja ocasionada por tres
causas principales: la sobreproducción, la desregulación del sector y la
progresiva sustitución por otros edulcorantes no calóricos”117
De esta manera, hasta el fin de la década, los sectores medios y bajos
de la industria jujeña, sobre todo de la minería y el azúcar, fueron
paulatinamente desapareciendo, la libertad de mercado impuesta durante los
90, benefició claramente a los sectores exportadores con grandes márgenes de
maniobra financiera y sobre todo a aquellos que dependían del sector interno
(por ello el tabaco en general siguió en crecimiento) mientras que las PYMES
provinciales iban a la quiebra o eran absorbidas por sus competidores mas
grandes.
Crisis y Actualidad
Los años posteriores a la década de 1990 fueron años complejos y
críticos. En diciembre de 2001 una gran crisis como consecuencia de la política
de convertibilidad del menemismo afectaría al país en su totalidad. Fue una
época de tensiones sociales, derrumbes económicos y sobre todo grandes
convulsiones políticas para el país entero.
117 Ibídem. p. 333.
63
Durante la salida de la convertibilidad fueron, como era de esperarse,
solo aquellas empresas de alto poder adquisitivo las que pudieron sobrevivir a
la crisis, el resto de los estratos industriales que venia apenas subsistiendo
terminó de desaparecer, por ende todo el panorama económico se
reacomodaba y la situación se tornaba insostenible.
Como desde Juan Perón, fue el Estado nacional quien intentó hacerse
cargo para evitar que la crisis culminase en un desastre irreversible, el
presidente Eduardo Duhalde y el ministro de economía Lavagna pudieron
solucionar los problemas acuciantes y postergar los insolucionables118.
En 2003 triunfaba en las elecciones presidenciales Néstor Kirchner, luego
de que Carlos Menem decidiera no participar del balotaje.
Desde la llegada de Kirchner (coincidiendo con los gobiernos provinciales
de Fellner), el panorama económico se recuperó decididamente tanto a nivel
nacional como a provincial.
En este capítulo recorrimos la historia de Jujuy, intentando hacer
hincapié en la relación que la ciudad, en primar instancia, y luego la provincia
mantuvo con sus vecinos internacionales, y, hasta que punto a formación de la
misma tuvo influencias externas y como estas fueron desapareciendo y luego
reapareciendo en otros niveles y de distintas formas.
En el próximo capítulo de esta tesina nos referiremos al Paso de Jama,
inaugurado definitivamente en 1991 y pavimentado completamente en 2003.
Se ensayará un análisis de su gestación, implementación y el consecuente
impacto en el desarrollo sustentable de la Provincia de Jujuy.
118 Confróntese: ROMERO, J; Breve Historia de la Argentina. Buenos Aires. Fondo de Cultura Económica. 2007. pp. 206 y 207.
64
Paso de Jama: el nexo de Jujuy con el Mundo
La gestión exterior de un actor subnacional tiene dos características
conceptuales importantes, la primera de ellas obedece a la posibilidad formal de
ejercer la gestión, esto es, que existan los canales jurídicos e institucionales
que avalen la comunicación subestatal directamente con actores extranjeros de
diversa índole (estatales, supra estatales, interésateles, etc.) y la otra de las
características fundamentales, es la existencia de una vía material que posibilite
dicho contacto. Esto se traduce en la posibilidad concreta y fáctica de
comunicación con actores externos debido a: los límites naturales “amigables”
con otros estados o a la implementación de obras fluviales, subfluviales,
terrestres o áreas que permitan el intercambio fluido de personas y mercancías.
En este capitulo desarrollaremos un breve antecedente histórico de la
zona de influencia de Jama y un repaso por el proyecto, que nos servirá para
tener una visión acabada acerca del futuro y la potencialidad de la gestión
exterior de la provincia a través del paso.
65
Jama: Antecedentes de un Proyecto Trascendental
Jama es una concreción moderna, pero desde tiempos inmemoriales fue
utilizado como nexo entre las culturas que habitaron a los lados del corredor
montañoso andino.
“Hoy sabemos que durante tres mil años de vida aldeana ocurrieron
diversas conexiones entre los dos nortes. Desde y hacia los oasis atacameños
transitaban los pueblos de la Puna de Yavi, Calahayo y Quebrada de
Humahuaca. Por el valle del río Tarija se accedía a las Yungas o tierras calidas
del Altiplano; mas al ser se accedía al Valle de Lerma, Salta, y de allí territorio
Calchaquí”119
Por lo que, la iniciativa para concretar un paso definitivo entre Jujuy y
Chile no es nueva. “Evidencias arqueológicas muestran la existencia de focos
aldeanos maduros insertos en rutas de complementariedad que generaron a
nivel circumpuneño un temprano proceso de integración que implicó un
poblamiento mas intenso de la zona”120.
En aquel entonces, que los habitantes de la zona se comuniquen y
comercien se debió a la necesidad de subsistir, y conforme pasaron los años la
subsistencia dio paso al desarrollo, convirtiendo al paso en un eslabón clave
para lograrlo.
Durante la época precolombina, la integración se dio en torno a
productos variados, como el tabaco y el cebil, pero ya entrado el año 1500, un
precioso mineral determino que la comunicación inter puneña tuviera un foco
extra.
“Dada la dependencia política, jurídica y económica que guardaron
durante muchos años los territorios del Plata con el virreinato del Perú y la
Audiencia de Charcas, la vinculación Lima-Buenos Aires fue durante la etapa
colonial la mas frecuentada y mas intima aun en las regiones del noroeste
argentino.119 BALLATORE, I; Jama la causa que movió montañas. Ed: PGA. Jujuy. 2005. p. 37.120 Ibídem. p. 39
66
La ruta que unía a Buenos Aires con Potosí pasando por las principales
ciudades coloniales de Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero y Córdoba,
“fue la de mayor significación histórica y su relativo vigor alentó la vida de los
centros urbanos mencionados.”121
Así la región cambio el eje de su paradigma, moviéndose desde el
contexto bipolar Atacama-Jujuy a una triangulación Atacama-Potosí-Jujuy. Esta
nueva configuración regional duraría hasta fines de la consolidación nacional,
tanto chileno, como argentina alrededor de 1850.
“Con la independencia de Bolivia, el puerto de Cobija se incorporó al
comercio internacional y entonces adquirieron mayor importancia antiguos
circuitos utilizados por los aborígenes que conectaban el Litoral Pacifico con el
Noroeste Argentino.”122
Nuevamente a partir de la institución del puerto de Cobija como
cabecera de la salida de exportaciones para la región en general se daría un
cambio en el paradigma comercial. La ruta Cobija-Calama-Potosí-Jujuy; la ruta
Cobija-San Pedro de Atacama-Salta y la ruta Valparaíso-San Juan comenzaron a
verse a asociadas con el paso.
“La integración de Chile con el espacio salto-jujeño –que como hemos
visto reconocía antiguos lazos comerciales y sociales- se profundizó a lo largo
del siglo XIX con el desarrollo salitrero en el Norte Grande chileno, el que se
convirtió en un mercado de importancia para la ubicación de las producciones
agropecuarias de estas dos provincias argentinas, asegurando retornos en
metálico que al mismo tiempo estimulaban el desenvolvimiento del comercia y
la economía de estas provincias”123
Esta integración, se dio gracias a las explotaciones salitreras del norte
chileno y la consecuente demanda de productos agropecuarios procedentes de
los valles jujeños: “Este proceso si vinculó a las actividades mineras de la zona
de Copiapó y Atacama, que aumentaron la demanda de productos
agropecuarios del interior argentino. La región salitrera tenía dos demandas
121 Ibídem. . p. 43122 Ibídem. p. 47123 CONTI, V; Jujuy en la historia. Avances de investigación II, Marcelo Lagos (compilador) UNIHR, Universidad Nacional de Jujuy. San Salvador de Jujuy. 1995. “Articulación Mercantil en los albores del Siglo XIX”. p. 87
67
fundamentales que Chile no estaba en condiciones de cubrir totalmente: el
ganado y el forraje, ambos, producidos en el interior argentino con excedentes
suficientes para su exportación”124
La profundización de la regionalización se dio entre 1860 y 1880
sufriendo cambios importantes a finales de la década de 1880, con la
prolongación del ferrocarril en el norte de Chile.
La extensión de las vías férreas desde las regiones meridionales chilenas
hacia el norte de ese país posibilitó un mayor intercambio comercial entre las
regiones agrícolas chilenas y la zona minera del norte chileno.
Esto impactó de manera negativa en la economía del norte argentino y,
por ende, en la utilización del paso de Jama.
Entrado el siglo XX, bajo la segunda presidencia de Julio Argentino Roca,
y tras un laudo arbitral, se creaba la Gobernación de los Andes:
“La Gobernación de los Andes a la que perteneció Susques desde 1900
hasta 1943, había sido creada por el Gobierno Nacional luego del laudo arbitral
del Ministro de los Estados Unidos, William Buchanan, resultante del tratado de
limites entre la Argentina y Chile del 24 de marzo de 1898”125
El primer gobernador del Territorio de Los Andes fue el veterano de
Pavón, el general Daniel Cerri, que expresó su preocupación por la inviabilidad
de la reciente creación: “… destacando que la minería, y en especial la
explotación de boratos, es el único porvenir del Territorio de Los Andes.
Advertía al mismo tiempo, que el aprovechamiento efectivo de los recursos
minerales requeriría de amplias medidas de infraestructuras como mejoras en
la red caminera y la construcción de líneas férreas”126
El naturalista Eduardo Holmberg (h), enviado en 1900 por el Ministerio e
Agricultura vislumbraba el potencial conectivo de la región y se pronunciaba a
favor del proyecto para extender el ferrocarril a la frontera: “Extendida esta
Gobernación entre las ricas provincias del Norte, las republicas de Bolivia y
124 BALLATORE, I; Op. Cit. p. 49125 Ibídem. p. 59126 Ibídem. p. 59
68
Chile no debe olvidar que es una puerta indispensable para el comercio que se
hace por ella, y que, lo que pasa de un lado a otro”127
En coincidencia, en los primeras décadas del siglo XX, la mirada de la
clase dirigente jujeña se poso sobre los puertos chilenos y, en ese entonces,
bolivianos.
El preocupante desequilibrio regional, que propiciaba el desarrollo de la
pampa húmeda, en detrimento de la periferia, era la bandera de los
legisladores y lobbistas nacionales de la época: “La intensa labor parlamentaria
de esta diligencia norteña expreso la necesidad de dar solución a cuatro
grandes problemáticas: la cuestión de los impuestos internos, las tarifas
ferroviarias, la asistencia de la Nación para el emprendimiento de obras
publicas impulsoras del desarrollo y la protección a las producciones
regionales”128
Además del sano interés de senadores y diputados jujeños, existía
también un sentimiento de recelo con sus homónimos sálteños, que, como hoy
e históricamente, conseguían ayuda de la nación más fácilmente que ellos.
Era cabal que el Noroeste argentino consiguiera una salida al mar por
puertos más cercanos, abaratando los costes de traslado de su producción.
De los dos proyectos presentados por los legisladores norteños, el único
que tuvo curso fue el del Trasandino del Norte, que unía la ciudad argentina de
Salta con su homónima chilena de Antofagasta, mientras que la propuesta del
senador jujeño Sánchez de Bustamente quedo descartada.129
Parte del plan de Sánchez de Bustamente coincidía con la naturaleza de
la obra que fue inaugurada en 1991130, ya que buscaba: satisfacer los intereses
y necesidades de las zonas limítrofes por las características de los territorios
que vinculan de una parte el noroeste argentino con su producción subtropical
abundante y sus ciudades demasiado alejadas del litoral atlántico, y de las otras
regiones ricas del Pacifico, desde Antofagasta hasta Arica pero pobre de 127 HOLMBERG, E; Viaje por la Gobernacion de los Andes (Puna de Atacama). Jujuy. EDIUNJU. 1998. p. 32128 BALLATORE, I; Op. Cit. p. 63129 Confróntese: Ibídem. pp. 64 y 65130 Decimos naturaleza, porque el trazado que se proyectaba en ese momento era diferente al proyecto que se termino concretando.
69
elementos de vida, que podían consumir nuestras carnes, cereales, harinas,
café, tabaco, etc.; a cambio de los nitratos para abonar las tierras cultivables y
los productos que a través del canal de Panamá podía llegar desde los Estados
Unidos.131
Pero no solo fue Sánchez de Bustamente quien impulso la idea, Horacio
Carrillo, gobernador de Jujuy entre 1918 y 1922 también la planteo a nivel
nacional.
En agosto de 1919 partió la delegación del gobernador hacia la Capital
Federal para sumar apoyos y presentar el plan al entonces presidente Hipólito
Yrigoyen.
“Con esos ferrocarriles al Pacifico y al Bermejo, el norte argentino recién
podrá abrir los brazos para trabajar por su progreso y mover sus riquezas
enormes. Hoy el flete a 1600 kilómetros mata toda iniciativa y tiene atado todo
delante. Con ello tendríamos el océano a menos de 500 kilómetros y el litoral a
400 de ferrocarril”132
Lamentablemente para Carrillo, para Sánchez de Bustamente y para la
provincia de Jujuy la iniciativa no tendría un buen desenlace.
Paso a Chile: la primera declaración legislativa y la causa abrapampeña
El 18 de mayo de 1958 bajaba al recinto de la Cámara de Diputados de
la Provincia de Jujuy un proyecto presentado por Miguel Vicente Garay,
diputado por el Partido Demócrata. La iniciativa de Garay tendría como
característica fundamental que iba a ser acompañada por los votos de todos los
diputados integrantes de la Cámara, convirtiéndose así, en el primer proyecto
relacionado con Jama en ser aprobado en un foro legislativo133
131 Confróntese: BALLATORE, I; Op. Cit. pp. 72 y 73132Citado en: BALLATORE, I. Jama la causa que movió montañas. Entrevista Diario El Día. Edición el 16 de Octubre de 1919. 133 Anteriormente el Senador Sánchez de Bustamante y el minero Hilarión Jerez habían acercado a los foros legislativos, el primero al nacional y el segundo al provincial, la idea de un paso a través de Jama, pero ninguno había tenido éxito.
70
En la fundamentación del diputado Garay renacía en cierta forma las
ideas de anteriores entusiastas del tema, aunque con un aditivo especial, Garay
había nacido en el norte de la provincia, y se consideraba hijo de Abra Pampa,
conocida como la capital de la una jujeña y la principal beneficiaria del plan de
Garay:”hizo hincapié en los beneficios directos de la obra para Jujuy y todo el
norte argentino al posibilitar importantes ahorros en los costos de transportes:
“con un puerto en Antofagasta nos arrimaremos a otros países en millas y miles
de kilómetros” y mencionaba el caso del oeste norteamericano – “donde se
manufacturan mas los motores y todo lo relacionado con los automóviles, que
es lo que mas importamos de ese país”134
El proyecto de Garay también explicaba las ventajas turísticas y
comerciales para los dos nortes: “es conocido que Jujuy es una las provincias
mas beneficiadas por la mano de Dios, por lo tanto debemos explotar ese
puntal fuerte (…) desde el punto de vista del comercio el beneficio es enorme,
tenemos de allá el salitre, que actualmente viene por Salta en una cantidad de
7 mil toneladas de las cuales gran parte pasa a Jujuy y viniendo por este nuevo
camino, tendríamos menos costo de transporte”135
La declaración legislativa se aprobó el 18 de mayo de 1958, y la Cámara
dio instrucciones al Poder Ejecutivo de que comience a evaluar las posibilidades
estructurales de la obra. Casi la totalidad de la provincia se vería beneficiada, la
zona de los valles, por el salitre para abonar sus campos; el ramal por las
posibilidades de exportación de cítricos y productos derivados del azúcar; la
quebrada, por su potencial turístico; y la puna, por sus riquezas mineras.
La complementación entre las economías de ambos nortes ya era
palpable y de público conocimiento para el ciudadano común de Jujuy y se
había introducido en el imaginario popular como algo necesario, el camino a
Chile comenzaba a percibirse como algo fundamental para el desarrollo.
Así mismo, del lado chileno la situación era parecida, y se veía con
buenos ojos la posibilidad de unir ambos nortes.
Las gestiones en los distintos niveles, incluso con autoridades chilenas,
se suceden a lo largo de toda la década del 60, a pesar de los momentos de 134 BALLATORE, I; op. Cit. p. 92135 Ibídem. p. 93
71
tensión que por cuestiones limítrofes plantean por estos años un escenario
poco favorable para las dos naciones136
Sin embargo los diferendos, y como se estipulo en el primer capitulo de
esta tesina, las relaciones internacionales no están dadas solamente por la
relación entre estados, sino que las iniciativas pueden partir desde el seno de la
comunidad o un grupo de personas, que, de institucionalizarse podrían ser
impulsadas por los gobiernos locales y trascender las fronteras del Estado del
que forman parte, respondiendo a las demandas no atendidas por parte del
gobierno central137
Es esto mismo lo que se dio en la década del 60 entre Jujuy y la 1
Región Chilena, solo que en ambos sentidos, tanto desde Antofagasta hacia
Jujuy y viceversa.
Del otro lado de la cordillera se encaraba el desafío con similar
entusiasmo. En una editorial del matutino jujeño Pregón de junio de 1965 se
leía: “en Antofagasta se ha iniciado en estos momentos una verdadera
campaña de agitación publica a favor de este programa de realizaciones”138
Sin embargo y aunque la iniciativa contaba con la aprobación popular, la
comisión Pro Camino, se reunió con el poder ejecutivo provincial en aquel
entonces encabezado por el interventor federal Carlos Fernando Jensen, quien
no acuso recibo de la importancia del emprendimiento como se reflejó en los
matutinos de la época.139
En octubre de ese mismo año se reunieron en Mendoza los presidentes
de Argentina, Arturo Illia y de Chile, Eduardo Frei Montalva, para expresar que
estaban “íntimamente convencidos de que la integración latinoamericana es
fundamental para lograr el desarrollo económico y social de los países de este
Continente, con la aceleración que exigen las apremiantes urgencias de
136 Confróntese: ARMENGOL, J; Argentina-Chile (1963/66). Revista Estrategia N° 2 y 3, Buenos Aires. 1969.137 En el caso particular de Jujuy, la posición periférica pone en desventaja económica a la provincia en relación con sus pares. 138 Citado en: BALLATORE, I. Jama la causa que movió montañas “La nueva ruta hacia Chile” Pregón, San Salvador de Jujuy, martes 22 de junio de 1965. 139 Confróntese: BALLATORE, I; Op. Cit. p. 100.
72
nuestros pueblos y con la decisiva contribución que hoy proporciona el
progreso técnico y científico”140
Resultado de esa reunión fue el compromiso del presidente Illia para
iniciar los estudios de factibilidad económica en cinco obras de integración física
con Chile, entre ellas, el camino Abra Pampa, Zapaleri141, Toconao y Calama.
Ya con el apoyo de ambos mandatarios nacionales y también ahora con
la venia de las autoridades provinciales, las fuerzas vivas de la provincia (los
ciudadanos comunes) decidieron llevar a cabo una demostración mas de su
intención concretando la Caravana de la Amistad, en septiembre de 1967.
La iniciativa consistía en unir San Salvador de Jujuy con Antofagasta,
pasando por Abra Pampa, a través del paso Zapaleri, llegando a San Pedro de
Atacama, Calama y finalmente bajando a Antofagasta.
La travesía fue un éxito, aunque en términos relativos ya que se
enfrentaron numerosas dificultades, en suma se tardaron 36 horas en recorrer
los 850 kilómetros que unen San Salvador de Jujuy con Antofagasta.
Uno de los integrantes de aquella caravana sintetizaba que, aun sin
existir el camino “se demostró que es perfectamente posible unir Jujuy con
Antofagasta y de ahí extender la vinculación comercial, turística y comercial con
allende el Pacifico”142
La respuesta chilena a la “Caravana de la Amistad” no se hizo esperar y
dos meses más tarde, en noviembre de 1967, arribaba una comitiva
encabezada por el gobernador de El Loa143, Cesar Castillo Michea, recibida por
su par jujeño Darío Arias.
“La misión chilena de 1967 –evaluaba la prensa jujeña- dejo claras las
pautas del interés del país hermano en llegar a un intercambio entre ambas
regiones, planteando el clima auspicioso que paulatinamente va afirmado la
tesis de esa apertura a la interconexión, por el momento, a través de
embajadas representativas del quehacer oficial y empresario de una y otra
parte, hasta tanto la vigencia de ese anhelado nexo caminero, este en
140 ARMENGOL, J; Op. Cit. Revista N° 2 y 3.141 Marca un hito montañoso en la frontera tripartita entre Bolivia, Chile y Argentina.142 BALLATORE, I; Op. Cit. p. 113143 La provincia el Loa esta ubicada al oriente de la II Región de Antofagasta, tiene una superficie de 42.934,1 km² y posee una población de 143.689 habitantes. Su capital es la ciudad de Calama.
73
condiciones de hacer el rumbo cierto para el intercambio comercial y de una
diversificada dinámica de crecimiento…”144
Para el norte chileno la situación era similar a la del argentino, la
Segunda y Primera región del país trasandino estaba en relación de
dependencia periférica con zona central de Chile. Al ser productores de
minerales, pero con escaso terreno cultivable, la conexión con el norte agrícola
argentino era clave para el desarrollo sustentable de ambas regiones.
Diversos proyectos y modificaciones
“Si bien la experiencia de la caravana por Zapaleri había demostrado la
viabilidad del proyecto y puesto de manifiesto el interés integracionista de los
pueblos de ambos lados de la Cordillera, ya en 1968 se planteaban objeciones
técnicas al trazado”145
El primer anteproyecto del camino planteaba un derrotero de 250
kilómetros, partiendo desde Abra Pampa hasta el límite con Chile y a una altura
de 5000 metros sobre el nivel del mar. Debía construirse el tramo Mina
Pirquitas-Zapaleri (115 kilómetros de ruta) atravesando una zona desértica
cruzada por algunos arenales y la salina de Vilama. Además, el Abra de
Granada presentaba no solo una accidentada topografía sino una
infraestructura compuesta de restos de rocas en tamaños grandes sin material
árido fino, elementos estos muy necesarios para conformar un camino
transitable. Entre Abra de Granada y Zapaleri, el camino tropezaba con el
inconveniente de las nevadas y la formación de bloques de hielos que podía
hacer peligrar la estabilidad de los vehículos.146
144 BALLATORE, I; Op. Cit. p.116. 145Ibídem. p. 125. 146 Confróntese: PALANCA, M; Desde el Atlántico por Jama-Jujuy hacia el Pacifico. Dirección de Publicaciones de la UNJu. Jujuy. 1977
74
Teniendo en cuenta las dificultades detectadas por los técnicos, se
estimaba que debía de existir una alternativa al proyecto por Zapaleri.
El problema fue analizado en una audiencia concedida por el gobernador
Darío Arias en octubre de 1968 a los miembros de la Comisión Pro Camino a
Chile, representada por Miguel Vicente Garay, Luis León Cuevas, Epifanio
Saravia y Desiderio Cruz.
El titular del ejecutivo explico la postura del gobierno de Jujuy en materia
de obras publicas resaltando que cualquier proyecto que se pudiera llevar a
cabo seria en el marco de: “previos estudios profundos y sobre bases
económicas y técnicas precisamente definidas”147
En la misma reunión el Director de Vialidad Provincial, Abdo Ubeid,
señalaba la importancia de que sea Abra Pampa el punto inicial desde donde se
inicie la travesía a Chile, pero no a través de Zapaleri, sino a través de un
camino alternativo atravesando el Abra de Poques. El mismo conectaría Abra
Pampa con Coranzuli, El Toro, Lina Lari, Abra de Poques, en Argentina y la
laguna de Tara, en Chile. El proyecto por Zapaleri había sido decididamente
descartado.
En 1969 el gobernador Arias se reuniría en el Paso de Poques con una
comitiva chilena integrada por el Diputado Nacional de ese país Rubén Soto
Gutiérrez, tras las protocolares palabras de comunión y luego de finalizado el
acto, del lado chileno la situación era muy diferente.
Estructuralmente la geografía puneña del lado argentino era
ampliamente favorable con respecto al lado chileno. En la zona del camino que
le correspondía a Jujuy los accidentes geográficos eran muy pocos, proveyendo
de un terreno llano y firme, ideal para la construcción de caminos, mientras que
la zona chilena presentaba una topografía muy accidentada con varias
quebradas y terreno inestable.
Se vislumbraba que desde el lado chileno iba a ser inviable la
construcción del camino: “Al llegar la década del 70, la traza por Poques estaba
descartada por los técnicos de Vialidad de la Provincia de Jujuy. Un informe del
director de este organismo, el ingeniero Mario Italo Palanca, dejo en claro que
147 BALLATORE. I; Op. Cit. p. 126.
75
las razones determinantes para la elección del trazado por el Abra de Poques
“fueron de carácter social, económico, topográfico y de longitud” pero que a
poco de analizadas mas detenidamente y en el conjunto pusieron de relieve “un
recorrido extenso, muy alejado del sector sur, demasiada altitud -4700- y
configurando un paso del tipo “garganta o desfiladero” donde los depósitos de
nieve por acción de los vientos llegan a cubrirlo totalmente”148
La búsqueda de un paso menos accidentado se convirtió –a partir de ese
momento- en la misión que desveló a los hombres de la repartición provincial,
con Palanca a la cabeza.
Paralelamente a la inauguración del fallido Paso de Poques, en Susques,
localidad que había pasado a la orbita jujeña recientemente, luego de disuelta
la Gobernación de los Andes, el maestro escolar Leonardo Contreras encabezó
diversas gestiones ante las autoridades para lograr la construcción de un
camino que comunicara el poblado con el resto de la provincia, ya que hasta
ese momento, la única vía posible era un extenso rodeo por San Antonio de los
Cobres en la provincia de Salta.
Finalmente se decidió que la apertura realizaría a pico y pala, debido a la
imposibilidad de trasladar maquinaria pesada a la zona149.
A comienzos de junio de 1972 se realizaba la apertura del camino que
conectaba Susques con el resto de la provincia de Jujuy, sin embargo, los
susqueños no sospechaban aun la importancia de dicha obra.
Jama: el proyecto
A pesar de los fracasos de Zapaleri y el Abra de Poques, el proyecto de
conexión a Chile ya había dejado de ser un deseo de abrapampeños y
soñadores para convertirse en una causa provincial.
Por ello el director de Vialidad Provincial, Mario Italo Palanca se propuso
analizar alternativas para convertir esa causa ideal en realidad.
Poco después de inaugurada la ruta hacia Susques, Palanca puso su
mirada sobre el Occidente de la puna jujeña. Conocedor de la Puna debido a su 148 PALANCA, M; Op. Cit. p. 77.149 Confróntese: BALLATORE, I; op. Cit. p. 133
76
extensa carrera en Vialidad Provincial y su basta experiencia veía el Altiplano
jujeño como el terreno ideal para concretar la conexión con el Pacifico.
“Existen varias versiones sobre como se identifico y localizo Jama. El
doctor Vicente Cicarelli afirma que “según me decía Palanca, el lo encontró en
una vieja carta del Instituto Geográfico Militar en algún lugar de la cordillera,
pero Luis León Cuevas –que era muy amigo suyo- me decía que no fue así sino
que Palanca fue a Chile a una reunión de minería y los ingenieros de Chile –que
ya tenían explotaciones mineras y conocían toda la zona del otro lado- fueron
quienes le dijeron que tenia que por el Paso de Jama”150
El paso lo encontraría finalmente Mario Román Pérez, integrante de la
comisión de Vialidad de la Provincia en 1972, ayudado por una carta de vuelo
de EE.UU., que aportó datos sobre la geología de la zona circundante y su
ubicación precisa.
Las ventajas que otorgaba el Paso por Jama eran cuantiosas. Por una
parte permitía la transitabilidad durante todo el año, debido a que la
acumulación de nieve solo alcanzaba los 5 cm, en el peor de los casos, y por
otra porque la construcción del camino contaba con una gran penillanura
virtualmente libre de accidentes geográficos, lo que facilitaba
considerablemente la obra.
Estos beneficios se constataron por una expedición de Vialidad Provincial
que se realizó entre el 26 de julio y el 10 de agosto (periodo de menor
temperatura promedio en la puna jujeña). Los expedicionarios concluyeron que
mientras los pasos mas al norte eran intransitables debido a las inclemencias
del tiempo, Jama, continuaba abierto.
“La novedad del hallazgo causó fuerte impacto en San Salvador de Jujuy
y tuvo cierta repercusión a nivel nacional. Las autoridades jujeñas dispusieron
que el informe de la comisión se remitiera a numerosos organismos del
Gobierno de la Nación, en procura de conseguir el apoyo que se necesitaba
para emprender el trazado.
Las conclusiones de Vialidad Provincial fueron tan contundentes que el 8
de noviembre de 1972, se firmaba un convenio entre Dirección Nacional de
150 Ibídem. p. 145
77
Vialidad y su par de Jujuy, para la ejecución del primer tramo de la ruta
provincial Nº 16 y su empalme con la ruta nacional Nº 40.”151
Al suscribirse el convenio (el primero firmado con un organismo a nivel
nacional) se consideró que las obras señalaban el punto de partida para la
concreción de la nueva ruta internacional, segura y permanente, hacia el
Pacifico.152
Inmediatamente concretado el convenio, se puso en marcha la gestión
antes los organismos pertinentes en el país vecino.
“La provincia de Jujuy –decía entonces el gobernador Manuel Pérez-
considera este camino de vital importancia para el intercambio con la vasta
área del Pacifico que no solo incluye a los países vecinos, sino que posibilita la
salida de algunos productos del noroeste argentino a los mercados de Oriente,
a la vez que –remarcaba- “el trazado recorre zonas de establecimientos y
yacimientos mineros de riqueza potencial que deben ser reactivados,
permitiéndose una verdadera integración económica con el norte chileno”153
La Comisión de integración Física Argentino-Chilena fue la encargada de
aprobar estudios de factibilidad, tanto del lado argentino como del chileno.
En Chile las gestiones fueron impulsadas por el senador chileno Ramón
Silva Ulloa154 y el diputado Rubén Soto Gutiérrez155
Ambos parlamentarios estaban convencidos de la importancia del camino
y llevaron el proyecto al seno mismo del Gobierno chileno, que una vez que
contó la venia del Senado, dio curso a las acciones pertinentes para habilitar la
obra de conexión entre Jama y Calama.
El progreso había sido considerable, sin embargo, otros veinte años
tendrían que transcurrir para que los avances en lo institucional se convirtieran
151 Ibídem. p. 151152 “Camino a Chile, se firmo ayer un convenio con Vialidad de la Nación” Pregon, Jujuy, 09 de noviembre de 1972. p. 5153 La respuesta del minsitro de Obras Publicas de la Nación, Pedro Gordillo, fechada el 2 de junio de 1972, fue que los antecedentes sobre el proyecto elevados por Jujuy a la Direccion Nacional de Vialidad “seran enviados a la citada comision Argentino-Chilena de Integracion Fisica” , En PALANCA, M; Op. Cit. p 78.154 Ramón Augusto Silva Ulloa; contador y dirigente político. Senador por Tarapacá y Antofagasta (1969-1977); integró la comisión permanente de Defensa Nacional y Gobierno Interior ,155 Rubén Soto Gutiérrez; periodista, escritor, profesor, poeta y dirigente político chileno. Diputado por la agrupación departamental de Antofagasta, Tocopilla, El Loa y Taltal, para el período 1969-1973; integró la Comisión Permanente de Educación Pública y la de Minería.
78
en realidad.
Sin embargo, en el transcurso de esos años, las fuerzas vivas e
institucionales jujeñas seguirían luchando. Carlos Snopek156 tomo la posta en
1973 e impulsaba el proyecto con obras de infraestructura, el comienza de la
construcción del tramo entre Purmamarca con la Ruta Nacional Nº 40 a la
altura de las Salinas Grandes es ejemplo de este impulso.
Según la prensa jujeña, la traza que se comenzaba a construir:
“permitirá eludir el transito por al Abra de Pives cuyas características
topográficas hacen difícil el transito pesado y por lo tanto inconveniente al
objetivo de intercomunicación con Susques. Los técnicos de Vialidad de la
Provincia han estimado que desde Purmamarca hasta la ruta nacional 40,
puede abreviarse considerablemente el tiempo de marcha con la nueva
variante que se hará ahora por el abra de Lipán, que tiene menos altura que el
Abra de Pives”157
Según Ballatore, la vieja idea de la complementación económica entre
dos nortes que tienen mucho para darse, sigue presente en el análisis: “la
intercomunicación geográfica aparejará una complementación de ambas
regiones que por estar tan alejadas de los grandes centros urbanos,
permanecen sin la oportunidad en gran escala de participar de una dinámica de
crecimiento económico que sea capaz de promover el desarrollo armónico y
sostenido”158
Las ingentes gestiones del alcalde de Calama, Hugo Pizarro Gutiérrez,
ante el dictador Augusto Pinochet Ugarte159 no dieron el resultado esperado.
Paralelamente se había desencadenado la “guerra” entre jujeños y sálteños por
el paso transcordillerano:“En esos años, era la guerra entre Salta y Jujuy.
Nosotros íbamos una semana, decíamos algo y a la semana siguiente iban los
sáltenos y desarmaban lo que habíamos hecho nosotros. Después se equilibró
la cosa; las comisiones nuestras empezaron a ir mas seguido y con mayor
156 Carlos Snopek; gobernador de la Provincia de Jujuy en dos mandatos, inicio su primer periodo en 1973 hasta el golpe militar de 1976. Al regreso de la democracia fue electo nuevamente desde 1983 a 1987. 157 “El camino a Chile” Pregon, Jujuy 21 de abril 1974.158 BALLATORE, I; Op. Cit. p. 169159 Augusto José Ramón Pinochet Ugarte; (Valparaíso, 25 de noviembre de 1915 - Santiago de Chile, 10 de diciembre de 2006) fue un militar chileno, presidente de facto entre los años 1973/1990
79
tacto, lo que antes no hacíamos”, decía el ingeniero Mario Román Pérez, quien
como funcionario de Vialidad de Jujuy fue testigo directo de es puja.160
Carlos Snopek, a sabiendas de la pulseada entre provincias, le hizo una
visita de cortesía durante los festejos del aniversario del Combate de Topater161
al alcalde Pizarro, buscando de alguna manera fortalecer las relaciones entre
Jujuy y Calama, relegando las gestiones salteñas.
Luego de esta visita, Snopek recibió en la Casa de Gobierno de la
provincia a una caravana chilena, que, en primera instancia había intentado
llegar a la ciudad de Salta pero que, por conveniencia climática y geográfica,
arribó a San Salvador de Jujuy.
En la reunión con los voceros de la delegación chilena, el mandatario
provincial fijo su posición respecto de la puja con Salta por el paso cordillerano:
“nos interesa el intercambio comercial con Chile –definió- pero al insistir sobre
el paso de Jama no significa que estemos en competencia con Salta sino que
vemos objetivamente que es la mejor ruta porque es un camino que puede
aprovecharse durante todo el año ya que los caminos deben hacerse de tal
manera que no sean afectados por los factores climáticos” y concluyó que la
experiencia realizada por el grupo chileno Andino Géminis “es un incentivo mas
para que los propulsores del camino por el paso de Jama tomen con mayor
ahínco la campaña tendiente a materializar una idea que traerá insospechados
beneficios a Chile y Argentina”162
El conflicto limítrofe y la gestión jujeña en la coyuntura
Hacia fines de la década del 70, el proyecto de Jama continuaba su
rumbo ideal, aquel que se había formado tras los descubrimientos de Palanca y
las gestiones de Snopek con las autoridades chilenas. Sin embargo en la
Argentina desde el 24 de marzo de 1976 se había instalado, al igual que en
Chile, un gobierno de facto. Y, a pesar de que ambos gobiernos eran
160 BALLATORE, I; Op. Cit. p. 180161 La Batalla de Calama o Batalla del Topáter, como se la conoce también, ocurrió el 23 de marzo de 1879 y fue el primer enfrentamiento armado de la Guerra del Pacífico.162 BALLATORE, I; Op. Cit. p. 175
80
controlados por las fuerzas armadas, en 1978, el conflicto por el Canal de
Beagle163 tensó las relaciones bilaterales a tal punto, que la guerra entre ambos
países se contemplo como una posibilidad cierta a fines de ese año.
En este marco, la posibilidad de unir Chile y la Argentina a través de
Jama quedaba, cuando menos, en suspenso.
“A ambos lados de la cordillera como en el resto de los países
latinoamericanos, se consolidaba la doctrina de la Seguridad Nacional que
dominó el pensamiento geopolítico del Cono Sur durante este periodo y las
hipótesis de conflicto y ya no la cooperación, signaban la desconfiada política
internacional de las naciones hermanas”164
Antes del conflicto, las autoridades jujeñas continuaban trabajando sin
descanso para abrir el camino hacia el oeste.
Luego de un reconocimiento efectuado por el subsecretario de Industria
y Comercio de la provincia, Pablo Labarta, y personal de Vialidad provincial se
permitió localizar un menor recorrido entre la frontera en Jama-Laguna Mucar y
Toconao (Chile), que podría significar un ahorro significativo en las obras.
A mediados de 1978, el camino estaba trazado hasta Chile, e incluso, las
maquinas de Vialidad provincial habían ingresado unos kilómetros en el país
transandino, con el conocimiento de las autoridades chilenas, para dejar, según
dichos del ingeniero Mario Román Pérez, “la conexión abierta” para que los
chilenos pudieran poner manos a la obra.
Pero tanto impulso, pronto, se estrellaría contra la cruda realidad del
conflicto que coloco a Chile y Argentina al borde de una conflagración armada a
raíz del diferendo por el Beagle.
En el marco de los aprestos bélicos, en territorio chileno se minaron
extensas zonas de frontera, entre ellas, el lugar donde la Vialidad jujeña había
abierto la conexión minera. La ruta a Jama por la laguna Mucar concluía de este
modo su corta vida y con ello, los jujeños se enfrentaban a un nuevo desafío
que no dejaron pasar: encontrar otro lugar a Chile cuando la paz entre los dos
países lo permitiera.165
163
164 Ibídem.. p.185 165 Confróntese: Ibídem. p.188
81
Al comenzar los 80, el crecimiento de la producción agrícola de Jujuy
tropezaba con el viejo problema del costo de los fletes a los centros de
consumo situados en el litoral atlántico, que captaban casi el 100 por ciento de
los excedentes exportables de la Provincia. Poco había cambiado desde aquella
primera declaración legislativa en 1958.
“La fuerte dependencia con Buenos Aires, así las cosas, conspiraba
contra la formación de un mercado real de comercialización internacional en la
zona y por detrás de ello, aparejaba la imposibilidad de incrementar las
producciones tradicionales e incursionar en los cultivos no tradicionales “por la
total descolocación frente a otros zonas productoras del país que se encuentran
mas próximas a los puertos de embarque”166
Para el principio de la década, se realizo un importante estudio por parte
del Instituto Nacional de Planificación Económica. Se trató de un análisis de
prefactibilidad que tras observar las características de Jama, Sico y Huayquitina,
había concluido que la primera era la mejor alternativa entre las tres.
El trabajo contesto dos preguntas primordiales: la primera era si el costo
de transporte era menos por Antofagasta que por los puertos del Litoral
argentino, y por otra parte, cual era la mejor alternativa desde el punto de vista
económico para la traza de ese camino.
Las conclusiones fueron contundentes: tomando el periodo 1977-1979
para las exportaciones generales de Jujuy, Salta y Tucumán y ponderando en
cada caso la disminución de fletes que hubiese provocado la existencia de una
ruta pavimentada a Chile, el ahorro para la región se aproximaría a los
35.837.800 dólares y en cuanto al segundo interrogante, establecía que el
único camino rentable hacia Chile era Jama.167
En 1982, un grupo de jujeños tomaba la posta de aquel estudio realizado
por la Nación en 1980. Este trabajo fue elaborado a petición de la Comisión de
Acercamiento Americano, siendo concluyente en cuanto a que, el 60 por ciento
de las exportaciones argentinas a Chile procedía del norte argentino y que de
esos volúmenes, solamente el 23 por ciento se comercializaba a través del
ramal ferroviario Salta-Antofagasta, mientras que para el resto se prefería 166 Ibídem. p. 197.167 Ibídem. pp. 198 y 199.
82
realizar un trayecto sensiblemente mayor por carreteras hasta Mendoza y
Santiago de Chile, permitiendo inferir que el ferrocarril no es suficiente para
cubrir el servicio por el norte, haciendo necesaria la construcción de un camino,
siendo Jama la única posibilidad viable.
El mismo estudio aportaba que, de concretarse el camino y con los
volúmenes globales de exportación a Chile de 1982, se incrementaría un 23 por
ciento la cantidad de productos enviados al país transandino.
Reduciendo el ámbito de análisis, la provincia de Jujuy se vería
ampliamente favorecida, ya que según los profesionales jujeños podría pasarse
de los 4 millones de dólares de exportación a los 23 millones, lo que implicaba
un aumento del 475 por ciento.
“Sin considerar el movimiento de mercancías de Chile y países del
Pacifico hacia el Centro Oeste Sudamericano, ni tampoco las exportaciones a
Chile y otros países del Pacifico, que pudieran realizar Brasil, Paraguay y el Sud
Boliviano, como así tampoco los futuros intercambios que el camino generase,
se llega a un movimiento mínimo de 160 millones de dólares en el sentido
Argentino-Chileno, a realizarse por carretera”168
Finalmente el estudio demostraba que hacían falta menos de 15 millones
de dólares para terminar el camino completo con asfalto: 9,7 en el tramo
argentino y 5 millones en el lado chileno.
Menos de 15 millones –se resaltaba- para tener operativa una ruta que
tenía asegurado desde un principio un movimiento mínimo de 160 millones de
esa moneda.
Tras la frustración que generó en territorio jujeño el conflicto por el
Canal de Beagle, nuevos aires de comunión volvieron a cruzarse en la
cordillera.
Néstor Jesús Ulloa169, quien propulsaría aun más la causa Jama.
Con estudios que avalaban la conexión norte-norte Ulloa intento instalar
el tema en el orden nacional y plantearlo a nivel de las cancillerías, para darle el 168 El informe fue elaborado para ser presentado al embajador de Chile en Argentina, doctor Sergio Onofre Jarpa Reyes. en: “Camino a Chile por el Paso de Jama. Una inversion de 15 millones de dolares para un movimiento inicial de 160 millones de esa moneda”, suplemento especial de Pregón, Jujuy, 11 de diciembre de1982. 169 Néstor Jesús Ulloa fue gobernador de la provincia de Jujuy desde el 25 de Octubre de 1982 hasta el 10 de diciembre de 1983.
83
empujón definitivo.
El gesto de buena voluntad de los chilenos no se hizo esperar, y aun con
heridas abiertas por el grave conflicto bilateral, Jujuy recibió al embajador de
Chile en Argentina, Sergio Onofre Jarpa Reyes170
La visita a Jujuy coincidió con un hito histórico en Jama, Jarpa Reyes fue
el primer diplomático chileno en visitar el paso, esto dotó de importancia al
proyecto, ya que el propio embajador se comprometió a entablar negociaciones
con la Comisión de Integración Física Chilena-Argentina. A su vez, el secretario
de la Cancillería argentina, Gerardo Brigitos, anuncio que ya se habían dado los
primeros pasos para abordar una evaluación del proyecto jujeño en el ámbito
de los ministerios de Relaciones Exteriores y Obras Publicas de la Nación, al
tiempo que coincidiendo con el embajador chileno abogaba por la reanudación
del dialogo en torno a la integración entre autoridades de Chile y Argentina.171
Todo parecía mas firme y encaminado que antes, la idea del paso a
Chile, había evolucionado desde aquellos primeros idealistas a principio de
siglo, pasando por una primera declaración legislativa, continuando con el
respaldo chileno, que fue creciendo con el tiempo, pasando por la gestión de
Snopek y Ulloa, llegando a la visita del embajador chileno a Jujuy. Parecía
cuestión de tiempo, para que el sueño se concretara.
Inesperadamente para Jujuy a menos de un año de estos hechos, los
cambios políticos en ambos países bajaron el tono a las inmensas expectativas
que la vista de Jarpa Reyes había dejado en la provincia.
Con la asunción del Raúl Alfonsín172 y el retorno de la democracia a la
Argentina en 1983, las relaciones bilaterales entraban en un difícil contrapunto
ideológico, y, si bien para 1984 se lograba subsanar por completo el conflicto
por el Canal de Beagle, la habilitación de nuevos pasos fronterizos quedaba en
suspenso.
170 Sergio Onofre Jarpa Reyes fue embajador en la Argentina en el periodo 1978-1983.171 El secretario Brigitos detallo las gestiones que había efectuado el gobernador Ulloa ante el Gobierno Nacional “comprometiendo la gestión de la Cancillería argentina a favor, dentro de lo posible, del proyecto jujeño”. Refiriéndose a las evaluaciones que realizarían los ministerios, manifestó que “Jama, necesariamente, va a tener que entrar porque ya son obvias y se han aclarado acá, ante todos nosotros, las ventajas que tiene este paso con respecto a otros del norte y particularmente con respecto a Sico”. “Excelente impresión dejo el doctor Sergio O. Jarpa Reyes”, en: Pregón, Jujuy, 14 de diciembre de 1982.172 Raúl Alfonsín fue Presidente de Argentina durante el periodo 1983-1989, es recordado por ser el primer presidente democrático luego de la Dictadura (1976-1983)
84
Paralelamente, el 2 de julio de 1983, se creaba la Comisión Paso de
Jama Vial Ferroviaria. En realidad se cambio la denominación, cambiando el
anterior nombre: Comisión de Permanente de Acercamiento Americano por el
anteriormente nombrado.
La decisión de cambiar el nombre se tomaba porque según sus
integrantes, el acercamiento ya se había logrado, y era hora de concretar ese
contacto en uno obra física. Fueron integrantes de esa comisión Mario Italo
Palanca, Mario Román Pérez y el historiador jujeño Víctor Cicarelli, entre otros.
“Aunque el camino era la primera meta, la Comisión también asumió el
compromiso de luchar por el ferrocarril al norte de Chile, un proyecto que en la
visión de la institución, no solo aportaría a la integración ente las dos naciones
sino que devolvería vida a pueblos puneños que agonizaban desde que el tren
a La Quiaca trasladara el eje de desarrollo de la región”173
Las principales labores de la comisión comprendían fortalecer la alianza
estratégica que se había venido formando con la ciudad de Calama y entablar
una campaña de difusión sobre las virtudes de Jama para lograr que el
gobierno chileno se interesara en la conexión vial.
La situación económica de la provincia de Jujuy ya entrado 1984 era, en
consonancia con el resto del país, muy complicada.
El tendal de deudas dejadas por el gobierno militar asfixiaba a la nación,
que en busca de financiamiento acotaba la coparticipación a las provincias en
los rubros menos urgentes. Jama, era considerado por el gobierno de Alfonsín
como un proyecto necesario, pero no apremiante, por tanto los fondos con los
que contaba Vialidad provincial (no solo para Jama, sino para la ejecución de
obras en general) alcanzaba el record mas bajo desde la creación de la
institución.
Sin embargo, desde la administración provincial se decidió dar absoluta
prioridad a Jama por sobre cualquier necesidad vial en la provincia y con lo
poco con que se contaba se pusieron en marcha las obras.
En ese mismo año se inicio la construcción de un terraplén de 15
kilómetros sobre las salinas grandes, que unía Cerro Negro con el empalme de
173 BALLATORE, I; Op. Cit. p. 224
85
la Ruta Nacional Nº 40. Tres años mas tarde, en 1987, se iniciaba la
pavimentación del tramo Mal Paso-Susques y se efectuaban mejoras en los
tramos Susques- Empalme Ruta Nº 70 y desde este hasta el paso de Jama.174
Mientras las obras se desarrollaban crecía la inquietud en el seno político
y social de la sociedad jujeña, ya que se notaba demorada la gestión por parte
del gobierno nacional para reactivar los pasos transfronterizos.
Para ahondar aun mas la preocupación de los jujeños, Roberto Tomasini,
ministro de obras publicas de Raúl Alfonsín, efectúo desafortunadas
declaraciones sobre Jama, ya que consideraba necesario efectuar “estudios
técnicos y financieros” (que ya habían sido elaborados) y luego generar un
“gran debate” en torno al proyecto.
Desde el periodismo jujeño se criticaba duramente las declaraciones de
Tomasini: “Seria lamentable que los esfuerzos y Gobierno de Jujuy se
malograsen porque al presidente Alfonsín y a su canciller les falte capacidad
negociadora y no adopten las decisiones políticas necesarias para lograr que el
presidente Pinochet oficialice el paso de Jama como vía fronteriza para unir
nuestra Provincia con el puerto de Antofagasta. La voluntad de los pueblos esta
por encima de la suspicacia de los gobernantes”175 sentenciaba Rodolfo
Ceballos, en una editorial del Diario Pregón.
Con todo, los hechos iban demostrando sutiles pero constantes avances:
en 1986 Susques pasaba a depender de la Aduana de San Salvador de Jujuy,
evitando así desplazamientos inútiles hasta San Antonio de los Cobres y la
Cooperativa de Trabajo Susques Limitada lograba la instalación de un surtidor
de combustibles de la localidad.
Amen, de estos hitos, que marcaban avances claros, el proyecto de Paso
de Jama se tendría que enfrentar con uno de sus últimos escollos, aunque con
seguridad el mas importante.
En 1986 los intereses del puerto de Buenos Aires acusaron recibo de los
avances integracionistas que lentamente se lograban desde el norte argentino.
“Históricamente amo y señor de las exportaciones del país, Buenos Aires puso 174 Confróntese: Ibídem. p. 230.175 Citado en: BALLATORE, I; Jama la Causa que movió montañas. “Esta faltando decision política. Si Jujuy llega a perder el paso de Jama la responsable será nuestra Cancilleria”, Pregon, Jujuy, 12 de enero de 1986.
86
el grito en el cielo por las ventas de poroto a través del puerto de Antofagasta
señalando que, esta audacia de los norteños era causante de la perdida de
horas-hombres en la terminal mas importante”176
Del otro lado de la cordillera, tampoco se veía el movimiento nortino a
favor de la integración con buenos ojos y se condenaba desde las agrupaciones
gremiales del puerto de Santiago de Chile las pretensiones de la región Norte
Grande de utilizar sus puertos como substitutos de los de la capital.
“Convencidos que solamente un mismo frente con los nortes argentino y
chileno, las fuerzas vivas de Paraguay y del sur del Brasil podía imponerse al
todopoderoso eje Buenos Aires-Santiago, los jujeños comenzaron por aliarse
con la Provincia de Corrientes para apoyar la construcción del puente
internacional Santo Tomé-Sao Borja que permitiría integrar el corredor
bioceánico por Jama”177
Al alinearse con Corrientes, las autoridades y fuerzas vivas de Jujuy,
planteaban una idea que mas tarde se profundizaría, al asistir a la convocatoria
del Primer Encuentro Bioceánico organizado por la I Región Tarapacá y de la
Zona Franca de Iquique (ZOFRI), en 1986, donde quedaron sentadas las bases
para la realización de un programa de trabajo para unir las riberas del Atlántico
con el Pacifico.
Jujuy había entendido que para que toda su gestión tuviese éxito, era
necesario presentar como fundamento, que el beneficio del paso era de
patrimonio nacional y no solo para la provincia. El camino estaba cada vez mas
allanado, en un sentido físico y metafórico.
176 BALLATORE, I; Op. Cit. p. 241177 Ibídem. p 244
87
Jujuy a Chile: el país trasandino da el visto bueno
El 12 de diciembre de 1988, y tras una visita para ultimar detalles del178,
Pinochet daba instrucciones a sus colaboradores de “iniciar las gestiones
destinadas a habilitar el paso de Jama”179
De esta forma, se puso en marcha del otro lado de la cordillera la
maquinaria burocrática, que tenían como destinataria final a la Comisión
Binacional de integración física, quien evaluó satisfactoriamente el camino por
Jama, marcando la falta de 19 kilómetros en la parte chilena del trazado.
Esta evaluación tuvo gran repercusión en los organismos técnicos
trasandinos, quienes por primera vez dieron el visto bueno hacia la viabilidad de
la ruta.
En abril de 1989 el gobernador jujeño Ricardo de Aparici180 lograba el
contacto más importante en la historia del Paso de Jama. Tras las gestiones del
presidente de la Confederación de la Producción y el Comercio de Chile, Manuel
Fellieu, sería Augusto Pinochet quien le concedería una audiencia al primer
mandatario jujeño para que este le explique personalmente cuales serian los
beneficios que el paso reportaría para los chilenos. Paralelamente se llevaba a
cabo la cumbre entre Dante Caputo181 con su par chileno Hernán Felipe
Errazuris182.
Los resultados de ambas reuniones fueron en principio auspicios,
empañándose luego debido a diferencias ideológicas; rigor político del lado
chileno y una fuerte crisis económica del lado argentino.
Con la asunción de Carlos Menem183, en 1989 seis meses antes de lo
programado, y el retorno de un presidente democrático a Chile, Patricio
178 Sergio Gaete Rojas fue un abogado, académico, y político chileno de derecha, ministro de Estado del Augusto Pinochet.179BALLATORE, I. Op. Cit.. p. 273.180 Ricardo de Aparici fue gobernador de Jujuy en el periodo 1987-1990.181 Dante Mario Antonio Caputo político y politólogo argentino que ocupó la Cancillería durante toda la presidencia de Raúl Alfonsín y se ha destacado en el campo político, diplomático y académico nacional e internacional.182 Hernán Felipe Errázuriz Correa abogado, diplomático y político chileno, ex ministro de varias carteras en el gobierno del Presidente Augusto Pinochet y ex presidente del Banco Central de su país.183 Carlos Saúl Menem político y abogado argentino que fue presidente de la Nación Argentina desde 1989 a 1999
88
Aylwin184, en 1990, los norteños y los nortinos no tuvieron que esperar mucho
más. Al decir de Ballatore: “se inauguraba una de las mejores épocas en la
historia de la integración argentino-chilena. Y Jama fue una expresión de
ello”185
Habilitación formal y material
La noticia que Jujuy esperaba desde hacía 33 años, fue comunicada por
el gobernador Alderete la fría mañana del 3 de agosto de 1991 en la Casa de
Gobierno. Rodeado por miembros del COPIR, Alderete expreso ante la prensa
que “todo el contexto en el que esta incluido Jama fue posible porque lo
abordaron dos hombres, Aylwin y Menem, con una profunda fe democrática,
que tratan de dar en los hechos pruebas irrefutables de lo que debe ser la
hermandad de dos pueblos”186
Este anuncio era el resultado de la reunión que en junio de ese año, de
la Comisión Binacional Argentino-Chilena de Cooperación Económica e
integración Física llevada a cabo en Buenos Aires.
En principio la representación chilena expreso que no estaba en sus
planes la habilitación de Jama, ya que la política de habilitación de pasos
fronterizos asignaba la prioridad al paso de Sico. Ante la decepción y la
sorpresa de la representación argentina, el documento fue firmado con ese
tono, sin embargo, mas tarde el error seria subsanado.
Un día antes de que el Gobernador Eduardo Huascar Alderete187
anunciara la buena noticia, y, en el marco de la primera visita oficial del
presidente Aylwin a la Argentina, se decidió enmendar el error cometido en
junio por la Comisión Binacional Argentino-Chilena de Cooperación Económica e
integración Física celebrada en Buenos Aires. De esta manera Menem y Aylwin
184 Patricio Aylwin Azócar es un político democratacristiano y jurista chileno. Fue presidente del Senado de1971 a 1972 y primer mandatario de su país durante el periodo comprendido entre 1990 y 1994.185BALLATORE, I; Op. Cit. p. 281186Ibídem. p. 295187 Eduardo Huáscar Alderete resultó electo vicegobernador en 1987 y desde 1990, por renuncia del titular Ricardo De Aparici, ocupó la gobernación, hasta el 9 de diciembre de 1991.
89
ponían fin a las dilaciones y desacuerdos y habilitaban oficialmente el paso de
Jama.
“El 23 de Agosto de 1991, al suscribirse en Antofagasta el acuerdo que
formalizo la constitución del Comité de Frontera Argentino Chileno “NOA-Norte
Grande”, el paso de Jama pasaba a jugar un rol efectivo en el proceso de
integración de los dos países”188
El recientemente creado comité, tenía jurisdicción en las provincias de
Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca y La Rioja, y en las I, II y III regiones de
Chile.
El cometido de este organismo era el de dar agilidad y fluidez al transito
de personas, además de atender la problemática aduanera, del mantenimiento
de caminos, de controles fito/zoosanitarios y de coordinar los servicios de
Gendarmería y Carabineros.
La consigna era terminar antes del 6 de diciembre las obras que
permitieran conectar Susques-Jama-San Pedro de Atacama, fecha en que los
gobiernos de ambos países tenían previsto declarar oficialmente el paso al
transito permanente de personas y bienes.
En efecto, el día estipulado, en una hermosa mañana en la ciudad
norteña de Purmamarca, quedaba oficialmente inaugurado el paso de Jama,
estaban presentes el embajador chileno en Argentina, Carlos Figueroa
Serrano189 y el canciller argentino Guido Di Tella190 entre otras autoridades
locales y regionales. Tras muchos años de lucha, finalmente el paso era un
realidad191, “a ambos lados de los Andes, el interés de dos pueblos le había
ganado una gran batalla a las miopías y mezquindades políticas y a los todo
poderosos grupos económicos que históricamente habían impuesto un
desarrollo de país de espaldas a las periferias”192
188BALLATORE, I; Op. Cit. p. 309189 Carlos Figueroa Serrano es un abogado, académico y político demócrata cristiano chileno, ex ministro de Estado de los presidentes Eduardo Frei Montalva y Eduardo Frei Ruiz-Tagle.190 Guido Di Tella fue el canciller que más tiempo ejerció el cargo en la historia argentina, ya que lo hizo desde febrero de 1991 hasta el final del gobierno de Menem, en diciembre de 1999: ocho años y diez meses191 Aunque inaugurado en 1991, las obras de pavimentación se concretarían en el año 2000, del lado chileno y en el 2005 del lado argentino.192 BALLATORE, I; Op. Cit. p. 320
90
Conclusiones Finales
A través del presente trabajo se respondió a la interrogante principal
planteada en la introducción, así como también sus accesorias. Se definió cual
era la acepción de “gestión exterior” que se interpreto correcta en esta tesina
(y la que mas se adecuaba al sistema jurídico argentino), y desde allí se abordó
la hipótesis esbozada en el inicio.
En el plano institucional, el ejercicio de la gestión exterior aparece para
cubrir aquellas demandas que el gobierno federal no ha sido capaz de
satisfacer. Sin embargo, no debemos entenderla como una acción únicamente
proactiva, sino también, como aquella manifestación natural tendiente a
rellenar espacios y fisuras que el federalismo no haya podido ocupar.
La aparición de la gestión exterior puede, en muchas oportunidades, no
tener un vínculo adecuado o un canal conductor preciso por el cual
desarrollarse, quedando trunca o ubicándose como agenda para actores para-
estatales (como en el caso de Jama). Es por ello que desde esta tesina creemos
necesario que conjuntamente con el debate y posterior reglamentación jurídica
que debe darse, también debería introducirse en la agenda de las relaciones
exteriores de la Argentina, la capacitación de funcionarios y la creación de
canales institucionales (ministerios, secretarias, etc.) dedicados a cooptar las
iniciativas provinciales en el marco de la gestión exterior.
Es esperable, de acuerdo a la evolución de nuestra disciplina, que la
tendencia de los actores subnacionales de buscar alternativas para su desarrollo
sostenible en el exterior se profundice. Es entonces necesario profundizar el
trabajo en torno al Comercio Exterior, no solo con la concesión de medidas
económicas que faciliten la producción o la exportación de productos por parte
de la provincia, sino con la construcción de una política de Estado alrededor del
tema.
Finalmente, estará en manos de las provincias, revalorizar el papel de
sus recursos naturales, intentando, aunque la política lo dificulte, aplicar planes
en el mediano y largo plazo, evitando la subexplotación y la depredación en
pocos años de los valiosos recursos, que por ley, les corresponde resguardar.
91
Esta tesina estuvo también destinada a examinar la cuestión
constitucional que rodea a la gestión exterior y su ámbito de aplicación, así
como su competencia.
El sistema jurídico argentino garantiza la posibilidad de ejercer la gestión
exterior, pero que no la promueve ni facilita.
Por ello en este trabajo, se intentó desglosar el debate que se ha
formado en torno al Art. 124 de la Constitución Nacional y la eventual
consecuencia del ejercicio de la gestión exterior por parte de las provincias.
Lo complejo, a la hora de fundamentar la posición de esta tesina, es no
entrar en las derivaciones políticas que surgirían del análisis realizado. Es decir,
si el análisis fuera completo, teoría y práctica, las conclusiones serían muy
difusas, pues la práctica de la gestión exterior depende de la coyuntura política
y esta es inescrutable desde lo científico.
En cuanto a la reglamentación, sería ideal que la gestión exterior esté
reglamentada, aunque creemos que la cuestión cohabita en el medio de las dos
posiciones reglamentarias presentadas en dicho capitulo.
En primer término, estamos de acuerdo con lo que propone Dalla vía,
esto es, un acuerdo marco, una especie de ley general, que marque los pasos
procesales a seguir por cada actor provincial, pero esta ley debería
instrumentar un seguimiento y no un control como plantean los reglamentistas
por el Congreso, pues se supone que el Congreso controlaría un eventual
desequilibrio en el sistema federal, y que velaría por la responsabilidad
internacional del Estado Nacional, ambos controles son innecesarios. En primer
lugar el desequilibrio en el sistema federal queda descartado, debido al coto
que pondría la eventual ley reglamentaria, que dejaría de lado cualquier tipo de
pretensión autonómica o sediciosa (situación absolutamente improbable en
nuestro país). En cuanto a la responsabilidad internacional que se generaría
ante la eventual cesación de pagos o el incumplimiento del convenio, también
debería mantenerse fuera de la orbita del control estricto del Congreso, ya que
la propia naturaleza del Art. 124 limita el ejercicio a la “coincidencia” con la
política exterior de la Nación, por esto, y siempre dejando de lado la parte
92
“política” de la cuestión no tendría que ser un escollo para el ejercicio de la
gestión exterior.
De esta forma nos vamos a inclinar por una posición intermedia, para
clarificar, un acuerdo marco, instrumentado mediante una ley nacional pero
operativizado desde lo que podría ser un ministerio o secretaría de gestión
exterior provincial con el asesoramiento de Cancillería y un seguimiento193 por
parte de un organismo dependiente del Congreso Nacional (que podría ser
creado a partir de la ley ya citada) dentro del marco que estipulan los Art. 124
y 125 de la Constitución Nacional.
Este trabajo, hace un recorrido, que intenta que el lector comprenda cual
fue la dimensión de las relaciones que la provincia de Jujuy mantuvo con sus
vecinos internacionales. También sirve de guía, para entender la actualidad de
la provincia, gracias al relato cronológico de su evolución histórica, social y
económica. Es en este punto, que empieza a cristalizarse la respuesta a la
hipótesis central de esta tesina, sobre la importancia del ejercicio de la gestión
exterior. La estrecha relación entre Jujuy y sus vecinos internacionales, tanto a
nivel histórico, económico y social, marca la importancia que tendría un
dinámico ejercicio de la gestión exterior. La práctica dinámica y frecuente de la
misma, podría rellenar las fisuras que el federalismo no llega a subsanar,
promoviendo un desarrollo más estable, y sobre todo, sostenible en el tiempo.
La causa de Jama representó mucho mas que un mero conglomerado de
ideas, pudimos detectar que para facilitar que el ejercicio de la gestión exterior
se de un sentido formal, puede existir presión de índole social, como el que
ocurrió durante el proceso que desembocó con la construcción de Jama.
La apuesta en materia de gestión exterior por parte de la provincia de
Jujuy fue la de posicionar el paso de Jama como nexo de inserción
internacional, en este sentido, sus promotores entendían que no solo se debería
buscar abastecer los mercados nortinos chilenos con alimentos y materias
primas, sino también establecer una salida para que los productos jujeños
193 Entiéndase que, al referirnos a seguimiento, no se hace alusión a control estricto sujeto a aprobación, sino a un acompañamiento y motivación por parte de dicho organismo en aras de lograr que las provincias estimulen su contacto con el mundo.
93
lleguen a la Cuenca del Pacifico y que las inversiones desde allí, arriben a la
provincia.
“Jujuy podía beneficiarse por su privilegiada ubicación geográfica, como
lo había hecho antiguamente; esta vez como nexo de las regiones con
economías de menor desarrollo relativo –o alejadas de los circuitos comerciales
mas dinámicos del continente- con los puertos del Océano Pacifico”194
Sin embargo, como se desprende del articulo de Calleja y Safarov
“Buscando otra salida: La Paradiplomacia de Jujuy en los 90”, en el lustro
posterior a la habilitación de Jama, no se registraron cambios verdaderamente
sensibles en la economía provincial. Si bien a nivel discursivo los dirigentes
políticos provinciales y el empresariado local pronosticaban una verdadera ola
de inversiones, eso no sucedió en la práctica. De hecho la primera incursión
desde el Pacifico llegó recién en 1997 y la hicieron directivos de Mitsubishi
International Corporation, “con el objetivo de conocer y recopilar información
del Corredor Bioceánico y el potencial de producción de la provincia y la región
del NOA, con la idea de abrir nuevos puntos de comercialización entre Japón y
Latinoamérica.”195
Hasta la fecha, las inversiones extranjeras no se han incrementado de
manera independiente, de hecho, actuaron en consonancia con el ritmo
económico nacional, aumentando en épocas de crecimiento y disminuyendo en
momentos de retroceso. Esto se extrae del Producto Bruto Geográfico
elaborado por la Dirección Provincial de Estadísticas y Censos de la provincia de
Jujuy196.
Sin embargo, el efecto que Jama tuvo en el desarrollo provincial, va más
allá de las deseadas inversiones extranjeras en suelo jujeño. Ejemplo de ello es
la instalación de la red de gasoductos a Chile.
“El gobierno de Carlos Menem autorizó en la segunda mitad de la década
de los 90, la construcción de gasoductos que llegaran desde la cuenca gasífera
194 CALLEJA, M y SAFAROV, A; Buscando otra salida: La Paradiplomacia de Jujuy en los 90, en: LAGOS, M (director), Jujuy bajo el signo neoliberal. Política, sociedad y cultura en la década del noventa. Jujuy, EDUNJU, 2009 p. 257.195 Ibídem. p. 262.196 http://www.dippec.jujuy.gov.ar/pbg.htm
94
del norte de Salta al norte de Chile, atravesando el territorio jujeño y cruzando
la cordillera por Jama”197
La instalación de los gasoductos abría un gran abanico de posibilidades:
desde la venta del gas licuado a Chile hasta la posible exportación del
hidrocarburo al mundo a través de los puertos del Pacifico.
“Finalmente los gasoductos que se construyeron fueron dos: Atacama y
Norandino (…) Los gasoductos comenzaron a operar en el año 1999, y si bien
los discursos del gobierno provincial y de los sectores interesados en la
concreción de las obras, justificaban el proyecto argumentando los beneficios
que supondrían para los pueblos de Quebrada y Puna, la mayoría de ellos sigue
esperando por el gas”198
La instalación de los gasoductos no reporto en si misma un crecimiento
mensurable en el producto bruto de la provincia, pero si generó un mejor
posicionamiento geopolítico a nivel regional y nacional.
Paralelamente, se inicio un proceso de vinculación internacional conocido
como ZICOSUR (Zona de integración del Centro Oeste de America del Sur).
“Este megaproyecto de cooperación subregional esta integrado por regiones del
norte argentino, centro y sur de Bolivia, norte de Chile, Paraguay y centro
oeste brasileño”199
Las regiones que componen al ZICOSUR están caracterizadas por ser
periféricas, alejadas de los centros de decisión política de los países que la
contienen, naciendo entonces, para revertir el subdesarrollo estructural
comparativo, mediante una integración que permita superar esa desventaja
natural.
“Los motivos que llevaron a Jujuy a integrar la ZICOSUR, son
coincidentes con las provincias con los de las demás provincias del NOA y
pueden resumirse fundamentalmente en los siguientes: la posibilidad de poder
comerciar con las economías del Pacifico, desde los puertos chilenos a través
de Jama y la oportunidad de retomar su antigua vinculación con los países
vecinos”200
197 CALLEJA, M y otros; Op. Cit. p. 263.198 Ibídem. p. 266.199 Ibídem. p. 269200 Ibídem. p. 271
95
El dinamismo del ZICOSUR estuvo y aun esta marcado por el ritmo
político continental. Si bien la creación de las subregiones internacionales
apunta a obtener una mayor autonomía decisoria en temas económicos y de
desarrollo, en ultima instancia la decisión es siempre política y, puede agilizarse
si las ideologías a nivel continental concuerdan o demorarse si difieren. En este
marco, amén de los intentos integracionistas, no se vislumbra en un horizonte
cercano que la integración subregional puede ser la clave del desarrollo para la
provincia de Jujuy. De hecho, los únicos logros del ZICOSUR, fueron generar
pedidos o manifestaciones a favor de la integración energética y de la inversión
en infraestructura. El impacto concreto y palpable, nunca llegó.
Durante el extenso recorrido realizado por esta investigación, se intento
responder a la hipótesis central que motivó esta tesina, esta es, si la gestión
exterior puede generar desarrollo sostenible para los actores subnacionales
periféricos, mas precisamente, para la provincia de Jujuy.
Por una parte vale la pena analizar el papel de la gestión exterior como
herramienta, en el campo de la teoría, sacándola de la orbita natural en la que
habita (la política domestica nacional y provincial).
De esta forma, nos inclinaríamos por afirmar que el ejercicio de la
gestión exterior facilitaría las vinculaciones internacionales de la provincia, ergo,
a mayor número de canales a través de los cuales solucionar inconvenientes,
mayor seria la facilidad de motivar y apuntalar el desarrollo sostenible.
Sin embargo, cabe destacar que el ejercicio de la gestión exterior esta
envuelto en la orbita de las decisiones políticas, estas a su vez, obedecen en la
mayoría de los casos a presiones de índole coyuntural, siendo muchas veces,
inconsistentes con la necesidades de un saludable ejercicio en materia de
política exterior.
El paso de Jama es la prueba cabal de estos dos ejemplos anteriores, fue
pensado y concretado como la solución a muchos de los problemas
estructurales de Jujuy, y finalmente, tras veinte años de existencia, poco ha
generado por si mismo (en cuanto a efectos directos de su incidencia en la
economía) para hacer un real aporte al desarrollo provincial.
96
Por esto, según lo planteado en el presente trabajo, cabe afirmar que el
mero ejercicio de la gestión exterior, no ha sido, por si mismo, promotor directo
del desarrollo sostenible.
De todas maneras, y a pesar la falta de estadísticas especificas, o de
trabajos de investigación referentes al tema, si se puede concluir, que el Paso
de Jama es un recurso invalorable, que favorecerá el ejercicio de la gestión
exterior en el futuro. Esto combinado con funcionarios capacitados, y políticas
de Estado a largo plazo podrían generar en la práctica, lo que la teoría indica,
que la política exterior provincial sea un factor de peso en el desarrollo
sostenible de Jujuy.
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