Gobernabilidad de los serviciosde agua potable y saneamiento

en América Latina

María Elena Corrales

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Resumen: El proceso de transformación de losservicios de agua potable y saneamiento (SAPS)en América Latina se viene adelantando desde fi-nes de la década de los ochenta, siguiendo las pau-tas generales que impulsaron los cambios en to-dos los servicios por redes y en particular en tele-comunicaciones y electricidad. Este proceso, cier-tamente con diversos grados de avance y de éxitoen cada uno de los países de la Región, ha estadocaracterizado por un menor dinamismo frente alos otros servicios y actualmente, es posible detec-tar algunas tendencias que de no ser corregidasmantendrán al sector en un verdadero “callejónsin salida”. El presente articulo es un intento poranalizar el proceso de transformación de los servi-cios de agua potable y saneamiento desde la pers-pectiva brindada por el enfoque institucional y uti-lizando el concepto de “gobernabilidad” como ele-mento central en la definición de los logros, difi-cultades y limitaciones identificados.

En tal sentido, se evalúa la coherencia y perti-nencia del arreglo institucional que se ha propu-esto como paradigma de modernidad sectorial conla naturaleza de los SAPS, su eficiencia en la supe-ración de los problemas más urgentes y las fortale-zas y restricciones de las capacidades presentes enlos países latinoamericanos, para superar con efi-ciencia dichos problemas. Por lo menos tres carac-terísticas propias de los SAPS limitan de maneranotoria la aplicación de este arreglo institucional:su condición de monopolio natural, las fuertesexternalidades asociadas a la salud y el limitadonúmero de operadores privados. Los elementosseñalados podría explicar la baja eficiencia delmodelo para resolver algunos de los problemas masnotorios y tradicionales del sector, así como en elhecho de haberse originado un conjunto de nue-vos problemas sectoriales que no encuentran res-puesta dentro del modelo propuesto.

Palabras-claves: Gobernabilidad, agua pota-ble, saneamento, America Latina.

Abstract: The process of change in drinkingwater and sanitation services (SAPS-servicios deagua potable y saneamiento) in Latin America hasmade progress since the end of the 1980s, andhas followed the general lines that drove chan-ges in all network services, particularly telecom-munications and electricity. This process, cer-tainly with different degrees of progress andsuccess in each of the countries in the Region,has been characterized by less dynamism ascompared to other services, and it is currentlypossible to detect a few tendencies that, unlesscorrected, will keep the sector in a real “ deadend”. This article is an attempt to analyze theprocess of change in drinking water and sanita-tion services from the perspective given by theinstitutional focus and using the concept of“governability” as a central element in definingthe successes, difficulties and limitations iden-tified. In this sense, an analysis is performed ofthe consistency and pertinence of the instituti-onal arrangement that has been proposed as aparadigm of sectorial modernity with the natu-re of the SAPS, their effectiveness in overco-ming the most pressing problems and thestrengths and limitations of the capacities pre-sent in Latin American countries, to overcomethose problems effectively. At least three cha-racteristics specific to the SAPS clearly limit theapplication of this institutional arrangement:its condition as a natural monopoly, the strongexternalities associated with health and the li-mited number of private operators. The ele-ments mentioned could explain the low effici-ency of the model in solving some of the bestknown problems that are traditional in that sec-tor, as well as the fact that a new set of sectorialproblems arose which do not find an answerwithin the model proposed.

Key Words: Governability, drinking water, sa-nitation, Latin America.

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INTRODUCCION

Durante más de quince años se ha promovidoa nivel mundial la implantación de un nuevo arre-glo institucional para la prestación de los servi-cios públicos por redes orientado a introducir ladinámica del mercado como elemento ordena-dor del sector, redefiniendo los ámbitos y prácti-cas de acción tanto del sector público como de lainiciativa privada. Tal transformación ha marca-do la agenda sectorial en casi todos los países deAmérica Latina y el Caribe e incluido un amplioproceso de cambio en el modelo de prestacióndel agua potable y saneamiento. Ciertamente loscambios realizados en los diversos países de laRegión han mostrado desiguales niveles de avan-ce y de éxito; pero es indudable que la velocidadde la transformación y sus dificultades han sidomayores a las que presentaron otros servicios, enparticular las telecomunicaciones y la electricidad.

El presente articulo es un intento por realizarun balance global de los logros, dificultades y li-mitaciones del proceso de transformación de losservicios de agua potable y saneamiento (SAPS)en América Latina, después de más de quince añosde iniciado el proceso. Para ello, intentaremosrealizar un análisis de los cambios desde una pers-pectiva institucional, buscando valorar el gradode gobernabilidad alcanzado con la implantacióndel nuevo modelo. A partir de este análisis, se iden-tifica un conjunto de viejos problemas o proble-mas estructurales que no han podido ser supera-dos a pesar de los esfuerzos realizados y que de-mandan de nuevas soluciones. Igualmente, el arre-glo institucional bajo construcción ha develadouna serie de nuevos problemas que requieren dela incorporación de ajustes o revisiones en dichomodelo. El objetivo es proponer vías de acciónque permitan relanzar el proceso de moderniza-ción de los SAPS mediante el explicito reconoci-miento de sus particularidades y de las restriccio-nes propias de los países.

AUGE Y CRISIS DEL MODELODE INTERVENCIÓN DIRECTA

El suministro de agua potable ha sido unaactividad que tradicionalmente ha convocadola participación de los poderes públicos y par-ticularmente de los gobiernos nacionales, apesar de que en la gran mayoría de los paísesson los gobiernos locales los que detentan la

competencia para su prestación. La condiciónde recurso asociado a la vida le ha conferidoal tema del suministro de agua potable unamuy alta valoración social y ha generado unafuerte intervención de factores políticos. Enparticular, mientras las necesidades de sumi-nistro de los servicios de agua potable y sanea-miento no están cubiertas, su amplia repercu-sión social los transforma en un asunto alta-mente político, donde los intereses de cortoplazo se privilegian sobre los largos períodosque caracterizan a la industria. Esta ha sido lasituación en la gran mayoría de los países lati-noamericanos a lo largo de todo el siglo XX, yen muchos países, continua siendo la constan-te hoy en día, después de más de quince añosintentando la transformación de los mismos.

En efecto, por tratarse de servicios prestadosbajo régimen de monopolio natural con fuertesexternalidades que afectan a toda la sociedad, elmodelo más generalizado de intervención de losgobiernos fue el de la prestación directa o a tra-vés de instituciones o empresas de naturalezapública. Con esta selección se buscaba garanti-zar el bienestar colectivo en términos de accesouniversal al servicio a bajo costo y de la calidadnecesaria, para preservar y mantener la saludpública. En pocos países (Corrales, 1998)1 seexploró la modalidad de gestión privada y entodo caso, se mantuvo sujeta a un fuerte controlpor parte de las autoridades públicas.

El desarrollo moderno de las redes de aguapotable y saneamiento latinoamericano2 se

1“Modelos de gestión pública con un fuerte apoyo financieropara las inversiones permitieron construir en Europa y en losEstados Unidos, una red de provisión de los servicios, queha mostrado un importante nivel de eficiencia y permitidosuperar las externalidades del servicio. Uno de los pocospaíses que construyó el desarrollo sectorial moderno, apo-yándose en empresas privadas, fue Francia. Esta evoluciónhistórica es lo que ha permitido que las empresas privadasfrancesas de agua potable y saneamiento mantengan unaposición dominante en el mercado internacional”2 Sabemos el enorme riesgo de imprecisión que corremos alintentar hacer apreciaciones generales para América Latinay el Caribe. Sin embargo, nuestro esfuerzo de generaliza-ción se sustenta en las enormes similitudes históricas quehan caracterizado la evolución de los SAPS en América Lati-na y busca identificar los rasgos y retos comunes a buenaparte de los sistemas, a pesar de reconocer que siempre hanexistido excepciones a tales generalizaciones.

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produjo entre las décadas del cuarenta y delos setenta bajo el período de sustitución deimportaciones, con un modelo de gestión queevolucionó desde sistemas locales hacia la cen-tralización de las actividades en una entidadnacional de diversa naturaleza (servicio, em-presa mercantil o instituto autónomo) mayo-ritariamente de naturaleza pública y depen-diente de fuertes aportes fiscales no sólo parael financiamiento de las inversiones sino enmuchos casos, también para los costos asocia-dos a la explotación de los servicios. Duranteestas décadas y con el objetivo básico de aten-der las necesidades de salud pública, la priori-dad en la prestación de los servicios fue am-pliar la cobertura aún en detrimento de la ca-lidad y eficiencia económica de las entidadesoperadoras. Los logros de este proceso fueronimportantes en términos de los aumentos enla cobertura; sin embargo, los niveles alcanza-dos fueron insuficientes y muy inferiores a losde países desarrollados que mantuvieron sis-temas descentralizados aunque con fuerte apo-yo de recursos fiscales para el financiamientode las inversiones.

El agotamiento del modelo de sustituciónde importaciones y en particular, la llamadacrisis de la deuda que enfrentaron los paísesdurante la década de los ochenta, encontró ala Región de América Latina y el Caribe, conuna red de infraestructura todavía a medioconstruir; altamente dependiente de los apor-tes del presupuesto nacional, tanto para lasinversiones como para los gastos de operacióny mantenimiento, y con muy baja capacidadtécnica y gerencial para resolver los retos plan-teados. La crisis fiscal y el crecimiento acelera-do de las grandes ciudades, no hace más queagravar la situación y aumentar el deteriorofísico e institucional del modelo de prestaciónimplantado durante las décadas anteriores.

Ante estos retos, se propusieron cambiosprofundos en las formas de producir y sumi-nistrar los servicios, en los modelos de organi-zar y gestionar las empresas y en los niveles deexigencia de la demanda, dando lugar a unaprofunda revisión de los roles del Estado y delMercado, de las modalidades posibles de par-ticipación de la iniciativa privada y de los usua-rios y, en general, del modelo de gestión aso-ciado a su explotación. La construcción de esta

nueva institucionalidad ha implicado unatransformación en los ámbitos políticos, jurí-dicos y económicos y ha promovido nuevaspautas de conducta de parte de todos: usua-rios, empresarios, funcionarios públicos, agen-tes financieros y técnicos, entre otros.

A pesar del esfuerzo realizado, la eficien-cia del modelo propuesto para superar algu-nos de los más difíciles problemas sectorialesque presenta la Región no es evidente. Cier-tamente, los avances entre los países han sidodistintos y los logros alcanzados en la supera-ción de sus problemas también. Sin embar-go, es posible detectar algunas tendencias quede no ser corregidas mantendrán al sector enun “callejón sin salida” e impedirán los avan-ces requeridos.

Al comparar el proceso de transformaciónde los SAPS con el de otras industrias por re-des y particularmente de las de telecomunica-ción y electricidad, es posible concluir queexisten razones estructurales del propio sec-tor entrabando la implantación del nuevomodelo. Son las desarmonías existentes entreel arreglo institucional pre-existente y el nue-vo; las que podrían estar en el origen de losproblemas de gobernabilidad que está caracte-rizando la situación de los servicios en muchospaíses latinoamericanos. Dicha crisis será másaguda y más larga en función de la profundi-dad y amplitud de los cambios en curso; lascompetencias y capacidades pre-existentes y suutilidad para enfrentar los retos de la transfor-mación, y en particular, la coherencia del nue-vo arreglo institucional vis a vis la naturaleza yestructura social y las posibilidades y restric-ciones presentes para asumir, de manera aser-tiva, las reglas de juego propuestas.

ARREGLOS INSTITUCIONALESY GOBERNABILIDAD DE LOS SERVICIOS

El término gobernabilidad comenzó a surgirdurante la década de los noventa innovandoel esfuerzo que se está realizando por enten-der, analizar y explicar la grave crisis por la cualatraviesan los sistemas políticos, sociales, eco-nómicos y administrativos en buena parte delos países y en particular, de América Latina.Si bien la definición de Gobernabilidad, térmi-no tomado del Governance inglés, continua sien-

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do elusiva, en general el mismo se encuentraasociado a la implantación y desarrollo de arre-glos institucionales eficientes y estables quepermitan enfrentar los muy diversos retos queenfrentan las sociedades en diversos ámbitos:social, económico, político y administrativa.

Este término se ha aplicado para referirse ala sociedad en su conjunto y particularmente alas sociedades democráticas en las cuales, el lo-gro de niveles de gobernabilidad adecuadosimplica la construcción de un amplio consensosocial y el desarrollo de un sistema de balancesy controles que apoyen el logro de los objetivospautados, propicien el bienestar colectivo y au-menten la cohesión social. Sin embargo, recien-temente comienza a explorarse su aplicación alanálisis de situaciones específicas o sectorialescon el fin de poder ampliar la comprensiónanalítica de tales situaciones, detectar las trabassubyacentes a la implantación de los nuevos arre-glos institucionales y diseñar rutas de acción quepermitan su superación.

A los fines del presente análisis, propone-mos entender por gobernabilidad:

La capacidad de la sociedad para identifi-car sus problemas y retos, diseñar las solucio-nes adecuadas e implantar la institucionalidadque permita de manera eficiente, responder ysuperar dichos problemas y retos.

Partiendo de esta definición, son condicio-nes necesarias para alcanzar niveles apropia-dos de gobernabilidad:

El que exista un consenso social frente alos problemas, sus soluciones y la distri-bución de los costos y beneficios asocia-dos a dichas soluciones,Una relación transparente entre Estadoy sociedad que impulse el diseño de po-líticas públicas acordes con los interesesrevelados por la sociedad y que promue-van la cohesión social,El desarrollo progresivo de arreglos ins-titucionales eficientes y estables, que res-pondan a las necesidades identificadaspor la sociedad, y que impulse solucio-nes que se apoyen en las competenciasexistentes, superen las limitaciones eimpulsen un proceso creciente de au-mento de las capacidades que sustenteel consenso y la cohesión social,

Un liderazgo político social que propi-cie, a largo plazo, la implantación y eldesarrollo del marco institucional.

Como bien puede extraerse de esta defini-ción, un elemento central de la gobernabilidades la posibilidad de construir (implantar y de-sarrollar) arreglos institucionales armónicoscon la naturaleza, competencias, restriccionesy expectativas del sistema o ámbito bajo consi-deración. En tal sentido, para el análisis de lagobernabilidad del sector de los servicios deagua potable y saneamiento (SAPS), propone-mos evaluar la coherencia y pertinencia delarreglo institucional que se ha propuesto comoparadigma de modernidad sectorial con lanaturaleza de tales servicios, su eficiencia enla superación de los problemas más urgentes ylas fortalezas y restricciones de las capacidadespresentes en los países latinoamericanos, parasuperar con eficiencia dichos problemas (Ro-gers, 2002).3

AVANCES EN LA IMPLANTACIÓN DEL NUEVOMODELO

La transformación que se adelante para losSAPS en la Región4, constituye una rupturaimportante con la institucionalidad que parael momento se encontraba vigente en la ma-yoría de los países. El diagnóstico sectorial quesustentó la necesidad de la transformación esque los SAPS se encontraban atrapados en un“circulo vicioso de mala calidad’ según el cualel intervencionismo político, entendido como

3 “The notion of governance, when applied to water refers to thecapability of a social system to mobilize energies, in a coherentmanner, for the sustainable development of water resources. Thenotion includes the ability to design public policies (and mobilizesocial resources in support of them) which are socially accepted,which have as their goal the sustainable development and useof water resources, and to make their implementation effectiveby the different actors/stakeholders involved in the process. Anadequate level of governance performance is one aspect of thedevelopment of water resources, other aspects being the techni-cal/physical and the economic.”4 Sabemos el enorme riesgo de imprecisión que corremos alintentar hacer apreciaciones generales para América Latina yel Caribe. Sin embargo, nuestro interés se centra en presentarlos rasgos y retos comunes a buena parte de los sistemas deagua potable y saneamiento, a pesar de reconocer que siem-pre han existido excepciones a tales generalizaciones.

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la intervención de actores públicos en las de-cisiones gerenciales, operativas o económicasde la industria, con fines políticos de corto pla-zo u oportunista, y la confusión de roles delEstado, generaban prácticas de gestión inefi-cientes en las operadoras de los servicios y pro-piciaba niveles de tarifas bajos que no garanti-zaban la sostenibilidad de los servicios a largoplazo. Ambas prácticas repercutían negativa-mente sobre la calidad y cobertura de los ser-vicios y reforzaban un mayor intervencionis-mo político.

Para lograr la ruptura de este círculo vicio-so, se planteó la necesidad de la “desinterven-ción política” de los servicios a través de tres ins-trumentos interrelacionados. En primer lugar,un nuevo Marco Legal que propiciara la ade-

cuada separación de roles asociados a la pres-tación de los servicios dentro de los cuales seincluye los de rectoría, los de regulación y losde operación, y la creación de instancias regu-latorias independientes que garanticen el cum-plimiento de las “reglas de juego” establecidas.En segundo lugar, una política y estructura definanciamiento sectorial que pueda garantizarla sostenibilidad económico /financiera de losservicios a través de una política de tarifas ysubsidios acorde con los objetivos sectorialesy, por último, la incorporación de operadoresprivados con el fin de mejorar la eficiencia dela prestación, mejorar la calidad de los servi-cios y separar, suficientemente, la operaciónde las funciones rectoras, reguladoras y con-traloras, del Estado.

FIGURA 1Círculo vicioso

de baja calidad.

FIGURA 2.Circulo virtuoso demejora de la calidad.

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El proceso de desintervención política genera-ría una mejora sustantiva en la calidad y co-bertura de los servicios, sustentado en un pro-ceso de inversión liderado por el sector priva-do y en mejoras importantes en la eficienciaeconómico financiera de los operadores, alincorporarse la participación del sector priva-do como modalidad de gestión. Tales mejorasgarantizarían a los usuarios la obtención deservicios de calidad al menor costo posible. Asu vez, la satisfacción de los usuarios y los ca-nales que crea el nuevo arreglo institucionalpara su participación directa, reduce la nece-sidad, propensión y justificación de “los políti-cos” a intervenir en la operación y financia-miento de los servicios, reforzando la dinámi-ca de transformación y creando un “circulovirtuoso de mejora de la calidad”.

La implantación de este arreglo institucio-nal ha orientado las reformas que se han dadoen la mayoría de los países latinoamericanosdurante la última década y ha servido de re-ferencia para orientar las acciones de trans-

formación pautadas. Sin lugar a dudas el es-fuerzo desplegado tanto por los países comopor la Banca Multilateral por impulsar el arre-glo propuesto, ha sido enorme pero los lo-gros alcanzados han sido bastante desiguales.En un primer grupo conformado por Argen-tina y Chile, el proceso de transformación hasido integral si bien con resultados, velocida-des y principios, fundamentalmente distintos.En un segundo grupo se pueden ubicar lospaíses que de manera parcial y no exenta dedificultades, han venido avanzando en la cons-trucción de tal arreglo, dentro del cual seencuentran: Bolivia, Colombia, Perú, Nicara-gua y en menor medida, Honduras, Paraguay,Ecuador, Venezuela y Brasil. En el resto delos países de la región, incluyendo el Caribe,los cambios si bien se han intentado, han sidomás lentos y han estado sujetos a un difícilproceso de concertación nacional. En la si-guiente Tabla se puede observar los diferen-tes avances logrados en algunos países selec-cionados de la Región.

TABLA 1Avances en la construcción del nuevo arreglo Institucional

(continua)

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LOS LÍMITES DEL MODELO APLICADOA LOS SAPS

El arreglo institucional que sustentó en bue-na medida la transformación de los serviciospúblicos por redes, es desde una perspectivateórica acertado en relación con el diagnósti-co realizado y con las estrategias que podríanser puestas en práctica para lograr una trans-formación en la dirección pautada. Adicional-mente, tuvo la ventaja de ser altamente com-prensible y simple, lo cual facilitó su adopcióncomo Modelo o Visión Objetivo del sector.

Ciertamente, uno de los problemas centra-les que ha tenido la prestación de los SAPS en

muchos de los países de la Región, ha sido laineficiencia, y en algunos casos corrupción, delas instancias públicas responsables por la pres-tación de los servicios y la incapacidad de losgobiernos de generar una dinámica de eficien-cia que garantice a largo plazo, el derecho delos usuarios de recibir un servicio de calidadal más bajo costo posible. El arreglo institucio-nal propuesto, como hemos indicado, buscarevertir esta situación apoyándose en un enfo-que de regulación de las conductas de los ope-radores, mediante un ente regulador indepen-diente y la transformación de los operadoresen empresas eficiente preferiblemente de na-turaleza privada. Sin embargo, se pueden iden-

(continuação)

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tificar por lo menos tres características propiasde los SAPS que limitan de manera notoria laaplicación de este arreglo institucional.

En primer lugar, la condición de monopo-lio natural que caracteriza a los SAPS definelas condiciones económicas básicas de esta in-dustria. Esta condición, derivada de la tecno-logía de la prestación, no muestra posibilida-des de cambio a mediano plazo. En efecto, enoposición a lo que ha ocurrido con las teleco-municaciones e incluso con el sector eléctri-co, el proceso básico de prestación de los SAPSha sufrido pocas modificaciones. Obviamen-te, las prácticas asociadas a la gestión de lasredes y comercialización de los servicios se hanvisto facilitadas por la aplicación de tecnolo-gías desarrolladas en otros campos como laelectrónica y el control de procesos. Sin em-bargo, ello no ha alterado radicalmente la eco-nomía de la industria la cual desprovista deun motor tecnológico para la transformaciónque permita aumentar la productividad o quedinamice el desarrollo de nuevos productos,continua siendo un monopolio natural, conmuy alta propensión a la integración vertical yhorizontal, con un fuerte nivel de inversioneshundidas y con niveles de rentabilidad com-parativamente bajos y de largo plazo (Velez,2001). Estas características le confieren unapercepción de riesgo mayor ante fallas de lafunción de regulación, generan fuertes barre-ras para la entrada y salida de los agentes sec-toriales, impiden las posibilidades de compe-tencia y limitan fuertemente, la sectorizaciónde mercados como mecanismos de adecuaciónde la calidad de los productos a las disponibili-dades de pago de la población.

En segundo lugar, las fuertes externalida-des en salud y ambiente asociadas a la indus-tria del agua potable y saneamiento, determi-nan el grado de intervencionismo político yen buena medida, las posibilidades de susten-tabilidad económico financiera de los serviciosa largo plazo. La importancia de tales externa-lidades implica que los SAPS estén sujetos auna triple demanda regulatoria: la de los en-tes sectoriales de la industria, la de los organis-mos de salud y la ambiental. El desequilibriosostenido en cualquiera de estos tres planos,pone a riesgo el proceso de transformaciónpautado, aunque con plazos de reacción dife-

rentes. En particular, las reacciones socialesante la falta del servicio o surgidas como reac-ción ante aumentos de tarifas bruscos o noconcertados, ha estado en el centro de las cri-sis más importantes asociadas a la implantacióndel modelo. La manipulación política del sec-tor con fines populistas y electorales de cortoplazo, son también elementos de alto impactosobre dicho proceso.

Por último, el relativamente bajo desarro-llo de empresas privadas para la prestaciónde los servicios implica que existen pocos pro-ponentes en los procesos de incorporaciónde privados con graves consecuencias sobrelas posibilidades de incorporar eficiencia através de la competencia por el mercado, di-ficultando aún más la construcción del arre-glo pautado.

La dinámica del proceso de incorporaciónde privados en el sector del agua potable ysaneamiento, ha sido muy lenta y complejaen relación con la que caracterizó, durantela década de los ochenta y noventa, a la pri-vatización de los otros servicios públicos do-miciliarios (telecomunicaciones, electrici-dad, recolección de basura). En un negociocon alta preeminencia de empresas públicas,a nivel internacional, la existencia de empre-sas privadas interesadas en participar en laRegión, es reducida, lo que unido al hechode que fuera de las grandes ciudades o aglo-meraciones de usuarios, en la Región exis-ten un gran número de sistemas pequeños yde alto riesgo (por las condiciones de dispo-nibilidad de recursos hídricos y por la capa-cidad y cultura de pago de la población), quepodrían no ser atractivos para un operadorprivado internacional.

VIEJOS Y NUEVOS PROBLEMASSECTORIALES

Los elementos señalados podría explicar labaja eficiencia del modelo para resolver algu-nos de los problemas mas notorios y tradicio-nales del sector, así como en el hecho de ha-berse originado un conjunto de nuevos pro-blemas sectoriales que no encuentran respues-ta dentro del modelo propuesto. A continua-ción se presentan los más relevantes de dichosproblemas.

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Los bajos niveles de cobertura en agua potabley cloacas en la población de mayor pobrezaA pesar del esfuerzo realizado, la región

continua presentando un alto grado de ex-clusión de los servicios. Lo que es mas pre-ocupante aún, la velocidad de superación delos problemas de cobertura ha sido inferior yse ha ido consolidando una situación de ex-clusión social en muchos países de la Región.Una estimación realizada recientemente (Na-vajas,2001), con base en las cifras de la OPS,concluyó que en la Región existe una cuartaparte de la población, más de 120 millonesde habitantes, que no tienen acceso a conexio-nes de agua potable mientras que un 46.5%representando cerca de 200 millones de ha-bitantes, no tienen acceso a conexión de al-cantarillado o cloaca. Obviamente, los nive-les de cobertura son muy distintos en funciónde los países, con Chile y Paraguay en los ex-tremos de desempeño en materia de cober-tura (mejor y peor, respectivamente). Igual-mente, el estudio analizó la relación entrecarencia de cobertura urbana en cloacas ydesigualdad en la distribución del ingreso.Como era de esperar, en todos los países ana-lizados, son los hogares de menores recursos,los que contribuyen decisivamente a los ba-jos niveles de cobertura de agua y cloacas. Lascifras presentadas indican que: un 72% de loshogares sin cobertura de agua correspondenal 40% más pobre de los hogares. Mientrasque para cloacas, un 62% de los hogares sincobertura pertenecen al 40% más pobre.

Este hecho induce una reflexión sobre lasmodalidades de intervención propuestas enel modelo donde se privilegian incentivos demercado para ampliar cobertura y la implan-tación de subsidios directos a la demanda paraatender a la población de menores recursos.Ambos instrumentos se han relevado insufi-cientes para atender los problemas de exclu-sión de los servicios. Por una parte, la implan-tación de subsidios directos eficientes se en-frenta a la debilidad administrativa y la altadiscrecionalidad que ha caracterizado a la ac-ción pública. Por la otra, los operadores pri-vados no tienen incentivos económicos paraatender los problemas de exclusión (CasoBuenos Aires, Argentina) a menos que se es-tablezcan mandatos expresos en los contra-

tos (Caso La Paz, Bolivia) o que se dispongade fuentes de financiamiento públicos (CasoCartagena, Colombia) para atender la amplia-ción y mejora de los servicios en las zonas demayor pobreza.

El rezago en las inversionesLas inversiones promedio requeridas para

cubrir el déficit de cobertura en este momen-to, sin considerar la dinámica demográfica yurbana, ascendería a casi US$36 billones, lascuales representan alrededor del 2,0% adicio-nal del PIB para cerrar el déficit actual. Debedestacarse que al ser una parte considerable delos que no tienen cobertura, miembros del 40%más pobre de los hogares, la magnitud de lasinversiones de un programa destinado a cubrirlas necesidades de este segmento serían bastan-te considerables. Las inversiones requeridaspara la cobertura total de agua y cloacas queatienda al 40% mas pobre de toda la población,ascienden a casi dos tercios de los valores ante-riores. Puesto de otro modo, alrededor de dostercios de las cifras presentadas antes, deben sercubiertas por los segmentos más pobres de lospaíses examinados, lo cual da idea de la magni-tud del programa de subsidios que se requeri-ría para atender tales necesidades.

Una de las bondades del arreglo institucio-nal propuesto era la posibilidad de contar conrecursos para inversiones provenientes del sec-tor privado y de un aumento sostenido de lastarifas y de la eficiencia operativa y comercialde las empresas. En tales circunstancias, la car-ga sectorial sobre las finanzas públicas podríareducirse considerablemente y contribuir detal suerte, a superar los problemas ya crónicosde déficit fiscal de la región. Esta premisa sinembargo, no ha resultado confirmada por larealidad. En primer lugar, los agentes priva-dos no han aportado grandes cifras de inver-sión y cuando lo han hecho, ha sido en las áreasmenos riesgosas del negocio, dejando de ladola resolución de los problemas de exclusiónde los más pobres. En segundo lugar, el au-mento de las tarifas y el desmontaje de regí-menes ineficientes de subsidios, si bien ha lo-grado avanzar, se ha visto limitado por los pro-blemas económicos de muchos países que hanagravado las condiciones de pobreza y aumen-tado el porcentaje de la población con necesi-

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dades de subsidios, al mismo tiempo que sedeteriora el frágil equilibrio del sector.

Lo que si ha sido cierto, es que los Gobier-nos han reducido los niveles de recursos pú-blicos que dirigen a la atención de las necesi-dades de agua potable y saneamiento de lapoblación carenciada. La experiencia de estosdiez últimos años, indica que para superar elenorme rezago de las inversiones será necesa-rio contar con aportes importantes de fondospúblicos hasta tanto se supere la fase de cons-trucción de la infraestructura básica y se reto-me un camino más sólido de crecimiento quepermita reducir la pobreza en la Región.

Las deficiencias estructuralesde los operadores públicosEl proceso de incorporación de operadores

privados a la prestación de los servicios de aguapotable y saneamiento en América Latina, haavanzado con bastante dificultad. Excepciónhecha de Argentina donde se realizó un rápidoy profundo proceso de incorporación de priva-dos a la prestación de los servicios, por la vía delas concesiones; y de Chile quien ha procedidodurante los últimos años, a la privatización desus empresas a través de la venta de acciones,en el resto de América Latina la incorporaciónde operadores privados a la prestación de losSAPS, es aun incipiente.

Este hecho indica que aun por mucho tiem-po, la modalidad operativa mas ampliamenteutilizada en la región, será la de empresas uoperadores de naturaleza pública. Esta circuns-tancia no encuentra respuesta en el modeloinstitucional propuesto que centra buena par-te de su éxito en la incorporación de modalida-des e incentivos de eficiencia más acordes conla dinámica del sector privado. La búsqueda deopciones o instrumentos que promuevan ma-yores niveles de eficiencia de operadores públi-cos y que propicien o garanticen menores nive-les de intervención política, ha quedado al mar-gen de la agenda de los últimos años.

La ineficiencia de la mayoríade los sistemas regulatorios implantadosAsegurar la desintervención política de los ser-

vicios, por la vía de una función de regulaciónindependiente y eficiente, es una tarea parti-

cularmente difícil, lenta y compleja. Adicional-mente, y para que la función reguladora seaeficiente, el ente regulador de los serviciosdebe insertarse dentro de un sistema regula-torio más amplio que incorpora organismosespecializados en ámbitos tales como la regu-lación ambiental, protección de usuarios odefensa de a la competencia y debe anclarseen un aparato jurídico confiable y eficiente quepueda resultar un árbitro válido en los posi-bles conflictos que se presenten. Tal construc-ción implica el desarrollo y articulación decapacidades específicas y novedosas en muchospaíses de la Región. La tarea de construir estascapacidades regulatorias ha resultado particu-larmente difícil en ambientes institucionalesfrágiles y distorsionados, con baja tradición yeficiencia en la función pública y con un im-portante déficit de recursos profesionales ytécnicos, como es el caso de muchos países dela Región.

En el caso específico de los SAPS el desa-rrollo de la función de regulación y controldebe además, poder contrarrestar la situaciónde monopolio y de escasos espacios para lacompetencia que caracteriza a esta industria,apoyándose en la regulación de la conducta,en un sector con elevados costos hundidos eninversiones a largo plazo, con fallas de merca-do originadas en externalidades ambientalesy con graves desigualdades en la distribucióndel ingreso y por ende, en la capacidad de ac-ceso a los servicios de infraestructura.

La revisión de la situación actual de los sis-temas regulatorios implantados en la región,permite identificar un conjunto de situacionesque dificultan el ejercicio regulatorio, las cua-les deberían ser tomadas en cuenta en el mo-mento de proponer un arreglo regulatorio másapropiado a la realidad de los servicios en laRegión. Los principales dificultades identifica-das en el proceso de construcción de las capa-cidades regulatorias, se refieren a:

Inadecuación del modelo de regulaciónpor Agencia centralizada con la descen-tralización de las competencias de losservicios presentes en la mayoría de lospaíses de la RegiónDéficit de capacidades técnicas y de lainformación necesaria para el ejercicioregulatorio.

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Corrales, M. H. Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina

Asimetrías técnicas y políticas en un mer-cado fuertemente monopólico, con altapresencia de empresas públicas.Inadecuación de las normas a la situaciónreal de las operadoras y en particular asus deficiencias operativas y gerencialesy a los fuertes rezagos en las inversiones.Inadecuación de un modelo de regula-ción único y centralizado frente a la di-versidad de modelos de gestión de losservicios.Inadecuación de los instrumentos regu-latorios frente a la presencia de empre-sas de naturaleza pública

La debilidad del Estado para promovery liderar el proceso de transformaciónDurante los últimos veinte años, en la ma-

yoría de los países de América Latina, se hadesarrollado un proceso de desmontaje de al-gunas organizaciones públicas sin que hastaahora, hayan sido reemplazadas por otras demayor eficiencia o pertinencia. En particularen el caso de los servicios de APS, si bien lagran mayoría de los nuevos marcos legales es-tablecen la creación de una instancia especia-lizada para realizar las funciones de diseño eimpulso de las políticas sectoriales, sin embar-go, prácticamente en ninguno de los países dela Región, se encuentra creado un organismode tal naturaleza. La transferencia de las com-petencias por la prestación de los servicios alos Gobiernos locales, lejos de reducir la nece-sidad de un ente nacional, lo hace más com-plejo. Ello en la medida que las municipalida-des son en una gran mayoría, instancias débi-les administrativamente y con baja capacidadpara movilizar recursos de inversión.

El debilitamiento paulatino del Estadocomo factor fundamental de rectoría del que-hacer público, ha traído consecuencias nega-tivas para liderizar procesos de cambio. A pe-sar del mandato expreso de muchas de las le-yes recientemente aprobadas, el esfuerzo rea-lizado en construir una instancia rectora delsector ha quedado pospuesto frente a la ur-gencia e importancia asignada al ente regula-dor. Más aún en los casos en los cuales hanexistido ambas instancias, se han presentadoproblemas de coordinación y conflictos de

competencia entre ellas (Caso Colombia y enmenor medida, Perú). Producto de esta situa-ción, en la mayoría de los países, no se encuen-tra interlocutores válidos con el fin de implan-tar procesos de reforma nacional, construyén-dose instancias ad-hoc que no tienen continui-dad o asignándolos a instancias oficiales sincompetencias técnicas apropiadas. La necesi-dad de contar con una entidad de esta natura-leza es tanto mayor en la medida que se vanrevelando la complejidad del proceso propues-to y en particular, el fuerte contenido políticode sus postulados, lo cual requieren de unafuerte voluntad de gerencia pública frente aun sector, en muchos casos atomizados y casisiempre, muy intervenido.

ALGUNOS ELEMENTOS PARA RESTABLECERLA GOBERNABILIDAD

La superación de los problemas señalados,requiere de un ajuste importante en el arregloInstitucional que se ha propuesto, el cual debe-rá ser lo suficientemente flexible como parapermitir abarcar la diversidad de sistemas y deniveles de desarrollo institucional de los países.En particular creemos necesario ajustar dichomodelo a la luz de las dificultades encontradasen su aplicación, reconociendo las diferenciasimportantes que existen entre los SAPS y otrosservicios públicos por redes. Dentro de las áreasde urgente atención se encuentran:

a. Buscar el equilibrio integral del sector atres niveles distintos, interrelacionados, com-plementarios y no subordinados: económico/ financiero, sociopolítico y ambiental. Enten-diendo que el desequilibrio sostenido en cual-quiera de estos tres planos, pone a riesgo elproceso de transformación pautado.

b. Privilegiar la cohesión social confirién-dole prioridad a la necesidad de incorporar alos servicios a los grupos desabastecidos queson en general, los más pobres. Ello implica:desarrollar e implantar subsidios cada vez máseficientes, promover tecnologías que permitanlas segmentación de mercados y la reducciónde costos y reincorporar los servicios dentrodel complejo tema del desarrollo urbano delas áreas peri-urbanas.

c. Replantearse el rol del Estado por lo me-nos en tres ámbitos: en primer lugar, es nece-

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sario contar con una instancia dentro del esta-do, especializada en los temas sectoriales y quepueda llevar la rectoría del proceso de unatransformación que se ha revelado compleja yde largo aliento. En segundo lugar, recuperarel rol público en el financiamiento de partede las inversiones necesarias para ampliar co-bertura en las zonas pobres y para avanzar enel tratamiento de las aguas residuales, todo ellodentro de un aumento de la eficiencia quepermita el mejor uso de los escasos recursosdisponibles. Por último, es necesario abordarel desarrollo de capacidades regulatorias efi-cientes dentro de una perspectiva más ampliay de largo plazo que incorpore instrumentosmás sencillos, adaptados a las capacidades na-cionales y que respondan a la estructura ymodelos de gestión existentes, incluyendo losoperadores públicos.

d. Redimensionar la contribución de losprivados dentro de lo cual se incluye: la pro-moción de operadores locales u otras figurasgerenciales que permitan aumentar el núme-ro de oferentes en los procesos licitatorios;generar operadores privados acordes con lasposibilidades y limitaciones de los sistemaspequeños y medianos; reconocer la necesidadde reducir los riesgos del negocio y de buscarfórmulas de cooperación público / privadoque faciliten el financiamiento del aumentode cobertura de los servicios.

e. Reinventar la empresa pública con el finde mejorar la eficiencia de los servicios presta-dos, garantizar su sustentabilidad económicofinanciera a largo plazo, propiciar la transpa-

rencia de los gastos y limitar el intervensionis-mo político que hasta ahora la ha caracteriza-do. Esta tarea es particularmente importantecuando reconocemos que por lo menos du-rante un largo periodo, los operadores públi-cos tendrán una responsabilidad importanteen la prestación de los servicios regionales.

f. Mejorar la información y transparenciasectorial mediante un activo proceso de difu-sión de información relevante y de incorpora-ción de la sociedad y en particular de los usua-rios, en las actividades de planificación secto-rial, diseño de soluciones y la regulación, con-trol y seguimiento de las operadoras

La construcción de una estrategia para losSAPS es todavía una materia pendiente. Laexperiencia ha demostrado que no existensoluciones únicas ni rápidas y que la supera-ción de los viejos y nuevos problemas secto-riales, necesariamente demanda del compro-miso de múltiples actores y de un esfuerzo deconstrucción paulatina. Se trata del comple-jo proceso de construcción social de una nue-va institucionalidad y la experiencia de los úl-timos años nos pone en evidencia que se tra-ta de un proceso largo en el cual la transi-ción resulta tan importante como el puntode llegada. El cambio será necesariamentegradual, comprender su naturaleza multisec-torial, las limitaciones y potencialidades decada sistema y los estrechos lazos que se plan-tean entre dicho proceso y los niveles de co-hesión social resulta relevante para que sepreserve o restituya según sea el caso, la gober-nabilidad sectorial.

María Elena Corrales Ingeniera Química Diplomada en Economía dela Energía. Paris, Consultora en temas relacionados con servicios pú-blicos énfasis en agua potable y saneamiento (mcorrales@cantv.net)

Referências

CORRALES, M.E. 1998. El reto del agua: cambios institucionales en los servicios públicos por redes. Caracas: GALAC.

NAVAJAS. F. 2001. Mirando los niveles de cobertura del servicio de agua potable y saneamiento. Washington: Banco Interamerica-no de Desarrollo.

ROGERS, P. 2002. Water governance. In: ANNUAL MEETING OF THE BOARD OF GOVERNORS OF THE INTER-AMERICAN DEVE-LOPMENT BANK, 43., 2002, Fortaleza. Washington: Inter-American Development Bank.

VELEZ, C. 2001. Competencia y regulación en los servicios de redes públicas: semejanzas y diferencias entre sectores. Trabajopresentado en Seminario de Regulación del Sector Agua Potable y Saneamiento Básico, Bogotá.