Gobernabilidad democratica .Escenarios Politicos_America_Latina

Cuadernos de GobernabilidadDemocrática

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO(PNUD)

Directora Regional para América Latina y el CaribeRebeca Grynspan

Coordinador del ProyectoFernando Calderón

Coordinadora del Programa de Gobernabilidad DemocráticaMyriam Méndez Montalvo

Equipo de consultoresDiego AchardJorge CastañedaGustavo Fernández SaavedraLuis Eduardo GonzálezMónica HirstNatasha LoayzaArmando Ortuño YánezJuan Gabriel ValdésJuan Enrique Vega

Equipo PNUDMaría Eugenia BóvedaAlessandro BuaCaterina ColomboGerardo NotoEmilio Sampietro

ESCENARIOS POLÍTICOSEN AMÉRICA LATINA

Conceptos, métodosy Observatorio Regional

Cuaderno de GobernabilidadDemocrática 2

Fernando Calderón(coordinador)

La publicación de este trabajo es posible gracias al aporte de la Agencia Sueca deCooperación al Desarrollo (ASDI), la Agencia Española de Cooperación Internacionaly la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (ACCD).

Portada: Peter Tjebbes

El análisis y las recomendaciones políticas de esta publicación no reflejan necesaria-mente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de suJunta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de una publicación indepen-diente, preparada por encargo de la Dirección Regional para América Latina y elCaribe del PNUD. Es el fruto de la colaboración entre un conjunto de prestigiososconsultores del PNUD.

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2008 1 UN Plaza, New York, New York, 10017, Estados Unidos de América

© 2008, Siglo XXI Editores Argentina S. A.

ISBN 978-987-629-020-3

Impreso en GrafinorLamadrid 1570, Villa Ballesteren el mes de marzo de 2008.

Hecho el depósito que marca la ley 11.723Impreso en Argentina – Made in Argentina

Escenarios Políticos en América Latina: cuadernos de gobernabilidaddemocrática 2: trabajos del Observatorio Regional / coordinado porFernando Calderón - 1a ed. - Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina, 2008400 p.; 23x16 cm.

ISBN 978-987-629-020-3

1. Ciudadanía. 2. Democracia. I. Calderón, Fernando, coord. CDD 323

A la memoria de Diego Achard.

Índice

Prólogo 11CARLOS FELIPE MARTÍNEZ

1. La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina 15FERNANDO CALDERÓN

2. Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP): métodos, instrumentos y rasgos distintivos 103DIEGO ACHARD Y LUIS EDUARDO GONZÁLEZ

3. Situación actual y perspectivas de América Latina según elites influyentes de la región 147LUIS EDUARDO GONZÁLEZ

4. Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas de las elites brasileña, mexicana y argentina 199JUAN ENRIQUE VEGA

5. La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías y la incidencia de nuevas coyunturas 229MÓNICA HIRST

6. Chile y el marco regional. Notas sobre política exterior 263JUAN GABRIEL VALDÉS

7. México y América Latina 289JORGE CASTAÑEDA

8. Notas sobre la Comunidad Andina 307GUSTAVO FERNÁNDEZ SAAVEDRA

9. Primer informe sobre proyecciones económicas para el proyecto PNUD-PAPEP 339CEPAL

10. Crisis y democracia en América Latina: un análisis del Latinobarómetro 371ARMANDO ORTUÑO YÁNEZ y NATALIA LOAYZA

Los autores 395

Prólogo Carlos Felipe Martínez*

América Latina ha atravesado un proceso de transformaciones, duran-te las últimas dos décadas del siglo XX, caracterizado tanto por la transi-ción y la consolidación de gobiernos democráticos –lo cual determinó unprolongado período sin precedentes en su historia– como por las refor-mas estructurales de sus economías en el marco de la globalización. Esteproceso ha arrojado resultados complejos y ha producido también cambiossocioculturales, económicos y políticos, que presentan nuevos desafíos paralas y los latinoamericanos.

El presente siglo se ha iniciado con momentos difíciles para la vidademocrática de nuestros pueblos. Nos ha tocado vivir experiencias de con-flicto y crisis en Bolivia a partir de la guerra del agua. Más recientemente,hemos respondido a solicitudes de apoyo del gobierno argentino en el pro-ceso de recuperación del país luego del colapso de diciembre de 2001.Durante los últimos años se han experimentado tensiones y dificultadesque afectaron, y afectan, la gobernabilidad democrática en la región. Nose trata de hechos aislados, sino que los actuales son tiempos de cambio ennuestra región; nuevas luces se perfilan en el camino y así lo demuestra estelibro. Por ello, resulta fundamental comprender esas transformaciones para

* Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residentedel PNUD en la República Argentina.

12 Escenarios políticos en América Latina

enfrentar con creatividad los nuevos desafíos y las oportunidades políticasque la realidad nos presenta.

El Proyecto de Análisis Político y Escenarios de Corto y Mediano Plazopara Fortalecer la Gobernabilidad Democrática en América Latina(PAPEP) se inició varios años atrás, en Bolivia y Honduras, como respues-ta a tales desafíos. Luego se expandió hasta abarcar ocho países: Argenti-na y Uruguay en el Cono Sur; Bolivia, Perú y Ecuador en la región andi-na; y Honduras, Panamá y Nicaragua en Centroamérica. Además, llevóadelante un estudio especial en Brasil.

Con espíritu práctico, pero riguroso desde lo profesional y lo empírico,procura constituir un recurso independiente que pueda ser utilizado tantopor los líderes como por los actores políticos y sociales de nuestros países.

El análisis empírico realizado sobre la base de diferentes técnicas derecopilación de la información, y de la discusión con múltiples especialis-tas, ha permitido al PAPEP elaborar escenarios prospectivos a partir deaquello que sucede en el momento político. Los escenarios sirven, y meconsta, para evaluar las consecuencias de determinadas opciones políticasy como instrumento para avanzar en la construcción de acuerdos, o cuan-to menos, para establecer las diferencias. Desde mi experiencia, y la de otrosCoordinadores Residentes del Sistema de las Naciones Unidas y Represen-tantes Residentes del PNUD, han sido herramientas de gran utilidad parapromover las políticas y los valores de gobernabilidad democrática queimpulsa nuestra organización.

Es importante destacar que el PAPEP profundiza en varias de las pre-ocupaciones instaladas tanto por el informe La democracia en América Lati-na,1 como por los informes mundiales y nacionales de desarrollo humanodel PNUD. De hecho este proyecto nace a partir de esos informes, y es unclaro ejemplo de cómo estas iniciativas se retroalimentan: hoy varios paí-ses de la región utilizan, para sus futuros Informes de Desarrollo Humano(IDH), productos y herramientas del PAPEP.

Por otra parte, el PAPEP está elaborando un observatorio regional parael estudio de las visiones y perspectivas sobre América Latina a partir deentrevistas realizadas a elites, particularmente en algunos países de altodesarrollo económico de la región, de los Estados Unidos y de Europa. Estasentrevistas se han complementado con estudios especializados realizadospor analistas y expertos.

El PAPEP también ha creado una red de “decisores estratégicos”, y encooperación con ellos se encuentra trabajando en la producción de un

1 La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004),Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, PNUD – PRODDAL.

Prólogo 13

documento de aportes para una agenda de la gobernabilidad democráti-ca en América Latina. En tal sentido, el proyecto recopiló una novedosaserie de experiencias para completar y nutrir los trabajos nacionales, peroque al mismo tiempo conforman cierta visión de la evolución política dela región. Cada vez resulta más necesario generar miradas que trasciendanlas fronteras nacionales para entender mejor lo que pasa en nuestros paí-ses. Hoy más que nunca, la internacionalización de la política es un datoimprescindible en la vida cotidiana de nuestras naciones.

En el presente Cuaderno de Gobernabilidad Democrática se planteantres tipos de estudios. En primer lugar, un análisis comparativo y sintéticosobre la situación y las perspectivas de la gobernabilidad en el ámbitoregional. En segundo lugar, un análisis de las percepciones políticas quetienen sobre Latinoamérica elites políticas, sociales y empresariales. Entercer lugar, un conjunto de estudios sobre la dinámica internacional a lacual la región está sometida. Es nuestra expectativa que la suma de estostrabajos brinde al lector una imagen más esclarecedora y útil sobre losdesafíos y las oportunidades de la democracia en América Latina.

La colección Cuadernos de Gobernabilidad Democrática continuarácon la publicación de otros dos volúmenes: uno de ellos ofrecerá estudiosnacionales, mientras que el siguiente abordará la dinámica de la sociedadcivil en los procesos y los escenarios de la gobernabilidad en la región.

Los resultados y objetivos del PAPEP responden plenamente a las prio-ridades del área de gobernabilidad democrática y prevención de conflic-tos establecidas tanto en el Marco de la Estrategia de Regional de la Direc-ción de América Latina y el Caribe del PNUD (RBLAC) como en el PlanEstratégico 2008-2011 del PNUD, recientemente aprobado por la JuntaEjecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Quiero expresar mi agradecimiento a quienes hicieron posible este tra-bajo: a Rebeca Grynspan, Directora Regional para América Latina y el Cari-be del PNUD; a los Coordinadores Residentes del Sistema de NacionesUnidas y Representantes Residentes del PNUD en los países involucradosen el proyecto; a los responsables del Programa Regional, y de su área deGobernabilidad, Freddy Justiniano y Myriam Méndez-Montalvo; al equipode trabajo en Buenos Aires y a todos aquellos que ofrecieron su aportepara la concreción de esta obra: las contrapartes nacionales, la AgenciaSueca de Cooperación al Desarrollo (ASDI), la Agencia Española de Coo-peración Internacional y la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo(ACCD). Por último también quiero agradecer muy especialmente a nues-tro siempre recordado y querido amigo Diego Achard, quien junto con Fer-nando Calderón han sido los inspiradores y los principales impulsores deeste exitoso proyecto.

1. La inflexión política en el cambiosociocultural de América Latina1

Reflexiones sobre los problemasde gobernabilidadFernando Calderón

1. Introducción

Desde distintas experiencias nacionales la región latinoamericana estáviviendo el fin de un ciclo de reformas estructurales y transición a la demo-cracia. El surgimiento de un nuevo período marca un momento de infle-xión histórica, tanto en términos de la democracia como del desarrollo.Es una etapa crítica, pero también de posibilidades. En algunos países estasituación se perfila como una crisis política y social generalizada, otrosviven situaciones de riesgo y algunos otros enfrentan problemas de nuevaíndole. Sin embargo, en todos hay conciencia sobre la necesidad de com-prender los cambios en curso y plantear opciones de corto y medianoplazo para mejorar la calidad de la democracia y el desarrollo. La nociónmisma de “lo que es posible” en política ha variado considerablemente en

1 Este documento ha sido elaborado por Fernando Calderón y ha contado con la cola-boración de Juan Enrique Vega y Caterina Colombo.

Se agradecen muy especialmente los comentarios y sugerencias al texto preliminar de Fer-nando Henrique Cardoso, Manuel Castells, Juan Gabriel Valdés y de los colegas de RBLAC. Ver-siones previas de este trabajo han sido discutidas en seminarios internos del PAPEP-PNUD. Tam-bién se agradece la cooperación de Diego Achard, Antonio Aranibar, Luis Eduardo González,Armando Ortuño, Gerardo Noto, Eugenia Bóveda y Emilio Sampietro.

El presente documento ha tomado en consideración estudios nacionales sobre coyun-tura y escenarios de corto plazo de Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Panamá, Perú,Nicaragua y Uruguay, así como estudios del Observatorio Regional del PAPEP, una ampliabibliografía y datos secundarios sobre la temática de estudio.


esta época. La innovación conceptual, tanto en los instrumentos como enlos recursos de la gobernabilidad democrática, está a la orden del día.

Los cambios en curso se relacionan directamente con las transformacio-nes a escala global y con el clima de incertidumbre presente en el ámbito inter-nacional. Además, se ha ampliado la brecha entre las transformaciones trans-nacionales (tecnoeconomía global, redes financieras, flujos de informaciónelectrónica y mercados culturales globales) y las capacidades de gestión polí-tica a nivel nacional. La idea de orden institucional está siendo redefinida.

Una cuestión fundamental es comprender cómo pueden construirseopciones político-institucionales que resuelvan los problemas de la sociedad.O, dicho de otra manera, cómo —en un contexto de acelerada globaliza-ción— la política y las instituciones de la democracia habrán de procesar loscambios que vienen experimentando las sociedades en la región. Las refor-mas estructurales y los procesos de globalización han generado significativastransformaciones en la sociedad y la economía: los saldos en problemas deequidad y pobreza son más complejos que en el pasado. De igual forma, eldesencanto con la política, las prácticas de los partidos y las instituciones esta-tales plantean nuevos desafíos para la gobernabilidad democrática.

La pregunta que debe responderse con mayor detalle es: ¿cómo sereconfigurarán los niveles de institucionalidad y equidad en el nuevo cicloque emerge de la globalización? Esta reconfiguración no es sólo política ycultural, también es social y económica. No es posible entender los nue-vos procesos políticos nacionales si no se entienden los cambios que se danen la globalización, como la relevancia que han vuelto a adquirir los recur-sos energéticos, el significado del dinamismo económico chino e indio, olos cambios y las prioridades de la política en los Estados Unidos. Estosupone, además, una reconfiguración de actores y de procesos que puedenvariar de país en país, o incluso de subregión en subregión, y que podríanponer en duda la idea clásica del modelo latinoamericano.

Se debe resaltar la presencia de una suerte de tensión y complementaciónentre los niveles nacionales y la perspectiva regional del análisis. La expe-riencia de la primera fase del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Pros-pectivos (PAPEP) muestra que el conjunto de estudios nacionales concen-trados en sus respectivas especificidades permite observar regularidades yproblemas comunes. Por lo tanto, a partir de los estudios nacionales es posi-ble (y necesario) consolidar una perspectiva regional. Esta perspectiva no esla sumatoria de estudios nacionales sino la fotografía de intersecciones, inte-reses y desafíos comunes o contrapuestos que enfrentan las sociedades de laregión, más allá de sus diferencias. Esos puntos en común y conflictos de inte-reses simultáneos muchas veces han sido el motor o el freno de la integraciónregional y de alianzas entre vecinos. No obstante, las características de los desa-

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina 17

fíos sociales, económicos y políticos que enfrenta el espacio latinoamericanoen el mundo globalizado ponen en evidencia que es necesario construir unamirada más amplia que pueda potenciar los esfuerzos que se realicen desdela política o el mundo del desarrollo, tanto a nivel local como nacional.

La idea que organiza el presente texto es que América Latina vive unmomento de crisis, inflexión y cambio político y cultural, en el que las rela-ciones entre institucionalidad y equidad son fundamentales para la gober-nabilidad democrática futura. De cómo se avance en ambos planos —enmar-cados en contextos internacionales y nacionales específicos— dependeránen gran medida las posibilidades de que el momento de inflexión se trans-forme en una ruta renovadora para la democracia y el desarrollo.

La argumentación, además, sostiene que la crisis y la inflexión son, antetodo, socioculturales. La política y los actores políticos y culturales no esta-rán en condiciones de resolver los problemas político-institucionales, a menosque sean capaces de gestionar correlativamente los problemas de la sociedad,particularmente aquellos referidos a la equidad y a la pobreza.

Sin embargo, los actores interactúan con procesos estructurales. Al res-pecto, parecería que, entre los actores políticos y los gobiernos de la región,se está reconociendo la necesidad de una situación macroeconómica estable,a partir de una suerte de modelo neoclásico de desarrollo. La cuestión escómo podrían desarrollarse los distintos países sobre la base de tal estabilidad.Responder a esta pregunta va ciertamente más allá de los objetivos de estedocumento; aunque hay una serie de condicionantes económicos funda-mentales que interactúan con los procesos políticos y que prefiguran inelu-dibles escenarios de base de una evolución económica. Entre los tipos de desa-rrollo posible cabe destacar: incremento de la competitividad de costos (queimplica una dinámica precaria del empleo), incremento de la competitivi-dad basado en la inversión en tecnología y conocimiento (que implica elfortalecimiento de economías de base angosta) e incremento de la deman-da interna sustentado en medidas distributivas (que implica combinarmedidas distributivas con creaciones de empleo, pero no es sostenible sinuna acumulación económica sólida). Todos estos condicionantes tienenefectos variados sobre la dinámica social y suponen marcos políticos insti-tucionales específicos. Quizás una estrategia deseable para fortalecer una rela-ción fecunda entre lo social y lo institucional suponga una combinación delos tres tipos de opciones económicas, ponderados según las situaciones yposibilidades específicas. Esto último descansa en las matrices políticasnacionales y en las orientaciones políticas de los actores en cuestión.2

2 En el marco del PAPEP se han efectuado varios estudios macroeconómicos com-plementarios y la CEPAL —en el marco de un acuerdo de cooperación con el PAPEP—


La perspectiva de análisis se nutre de experiencias nacionales en elmarco de situaciones y procesos socioeconómicos particulares.3 Su campoanalítico son las diversas orientaciones y prácticas políticas de actores queintervienen en los escenarios nacionales y su vínculo con dinámicas inter-nacionales, más la interacción entre estas orientaciones y los procesos eco-nómicos en curso.4 El marco conceptual propuesto se rige por una lógica,a la vez práctica e inductiva. Inductiva porque se nutre de los hallazgosempíricos, y práctica porque aspira a incidir como instrumento para ges-tionar el conflicto y el cambio. De igual modo, se espera contribuir tantoa ejercicios de diálogo y concertación como a la toma de decisiones quefortalezcan una gobernabilidad democrática orientada a incrementar eldesarrollo humano en el mediano plazo.

Para abordar estos nuevos problemas y desafíos, el marco conceptualha sido estructurado en dos partes. En la primera se analizan los princi-pales rasgos sociohistóricos de las dinámicas político-institucionales y losproblemas de equidad y pobreza. En la segunda parte se reflexiona entorno a algunas teorías. Para ello se tratará la perspectiva de gobernabili-dad democrática que orienta el Proyecto, se examinarán las nociones decrisis y gestión del cambio, se estudiarán los conceptos de tiempo político y deespacio público, y se culminará con la elaboración de pautas normativassobre la relación entre gobernabilidad y desarrollo.

ha elaborado un documento con escenarios prospectivos macroeconómicos regionales decorto y mediano plazo. Para mayor detalle véase CEPAL (2006c), Primer informe sobre proyec-ciones macroeconómicas para el proyecto PNUD-PAPEP, Centro de proyecciones - División de Esta-dísticas y Proyecciones Económicas, Santiago de Chile: CEPAL.

3 El Proyecto, actualmente, incluye los siguientes países: Argentina, Bolivia, Ecuador,Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay. Aunque los estudios se encuentran en dis-tintos niveles de desarrollo, se busca integrarlos bajo una metodología básica común, a finde poder realizar comparaciones empíricas que brinden una visión regional más amplia yque enriquezcan los casos nacionales. Al mismo tiempo, se está realizando un estudio de laspercepciones políticas regionales de las elites de los países de mayor crecimiento económi-co y varias monografías sobre temas y problemas regionales específicos.

4 Los actores se generan mediante un conjunto de prácticas que producen la organizaciónsocial. En la interacción de los distintos comportamientos colectivos resulta fundamental dife-renciar los conflictos de resistencia al orden de aquellos que presionan sobre el sistema insti-tucional; de allí que los comportamientos colectivos se asocien a trasformaciones de los patro-nes históricos de desarrollo, los órdenes institucionales y los sistemas organizativos. Como señalaTouraine (1995), es de gran importancia que la acción colectiva se proyecte tanto al sistema ins-titucional como a la organización social. La naturaleza de las acciones colectivas se estructura-ría en torno a la identidad, la oposición y la totalidad. En la medida en que los actores y movi-mientos sociales van incorporando estas tres características, se van transformando a sí mismosy a la sociedad. Por tal motivo, los actores sociales son quienes hacen sociedad y definen lasorientaciones políticas en concordancia con las condiciones económicas.


2. Problemas y desafíos sociohistóricos

En los últimos veinte años la región vivió un doble proceso de cambio.Por un lado, la transformación de una economía desarrollista centrada en lacreación de mercados internos y en la sustitución de importaciones hacia eco-nomías más abiertas centradas en los mercados externos; por el otro, trans-formaciones políticas vinculadas a la transición de regímenes autoritarios ademocráticos. Los resultados de dichos cambios marcan un momento deinflexión sociohistórica, tanto en términos de los contenidos del desarrollocomo de las orientaciones de la democracia, y reflejan nuevas dinámicassociales que condicionan el futuro. Además, ambos procesos estuvieroninfluenciados por la globalización y por las oportunidades y los rasgos espe-cíficos de cada economía y proceso político nacional.

Como se argumenta en el informe La democracia en América Latina,5 sibien hubo resultados diferentes según el país, en general la región comoun todo avanzó en términos de logros democráticos. Sin embargo, los sal-dos económicos y sociales —que se manifiestan en altos niveles de pobre-za y desigualdad— condicionan el desarrollo y colocan límites a la propiademocracia. En estos años, a pesar de importantes esfuerzos, América Lati-na perdió importancia relativa en la economía mundial y en el sistemamultilateral de toma de decisiones.

En algunos casos —los menos—, en los que se mantuvo cierta cohe-rencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolíticos,se aplicaron las reformas de forma más o menos heterodoxa y las condi-ciones económicas e institucionales lo permitieron, se pudo enfrentarmejor los diversos desafíos, y los resultados en términos de desarrollo ydemocracia fueron mejores.6

Como contraparte, en los casos donde las matrices sociopolíticas fueroninestables, los recursos económicos insuficientes y la aplicación de las refor-mas estructurales se dio de forma más o menos ortodoxa, los resultados entérminos de democracia y desarrollo no sólo fueron precarios, sino que pro-vocaron crisis institucionales muy graves. En esta situación se encuentra unimportante número de países de la región que, debido a esta realidad, tie-nen condicionados los ritmos y las opciones políticas para el futuro.7

5 Véase PNUD (2004), La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudada-nas y ciudadanos, Buenos Aires, Aguilar, Altea-Taurus, Alfaguara.

6 El caso paradigmático es Chile. La construcción de un horizonte de futuro mejor com-binó crecimiento económico (vio en la globalización una oportunidad) con políticas socia-les contra la pobreza y sólida gestión institucional. La idea de mayoría política estuvo asociadacon el sentido común prevaleciente.

7 Para mayor detalle véanse PNUD Bolivia (2002) y PNUD Argentina (2002).


Dichos procesos son testimonio de los claroscuros de la democraciaen América Latina, y, como se verá más adelante, muestran una nuevarealidad social vinculada a los cambios del denominado proceso de glo-balización.

La inflexión se expresa también en una especie de agotamiento en elplano analítico y de propuestas de políticas públicas. Esto ocurre especial-mente con las ideas ortodoxas sobre la economía de mercado y, muy en par-ticular, con la “reificación economicista” del conjunto de los procesos dedesarrollo, e incluso de la política. Hoy en día, más que nunca este tipo depropuestas muestra sus límites y la necesidad de valorar opciones con pers-pectivas más amplias y heterodoxas. También es posible encontrar una suer-te de “hiperinstitucionalismo” reductor de los procesos políticos a la puraconstrucción de una suerte de ingeniería institucional que desconoce la

Recuadro 1. Chile: reconstrucción de la institucionalidad

Chile en los últimos diez años ha logrado combinar un sostenido creci-

miento económico con una considerable reducción de la pobreza y con una

mayor cohesión social, estabilidad institucional y desarrollo de la democracia,

todo esto en el marco de la nueva economía global.*

Con el advenimiento de la democracia, se implementó un modelo de desa-

rrollo gestionado por el Estado, respetuoso de los mecanismos de mercado

como forma esencial de asignación de recursos, pero que implementa políticas

públicas orientadas a incluir a toda la población en los beneficios del creci-

miento, en particular mediante políticas fiscales redistributivas. Este modelo

también es incluyente puesto que establece formas de negociación y consulta

con los actores sociales, a fin de consensuar con los representantes de los diver-

sos grupos de intereses las políticas económicas y sociales.

El factor determinante fue la reconstrucción de la institucionalidad y el

pacto social y político con los actores sociales. Es decir, el fundamento del mode-

lo democrático es político y social más que económico. La habilidad de los acto-

res para recomponer la legitimidad y la gobernabilidad del Estado, con relación

a los diferentes sectores de la sociedad, hizo que fuese viable implementar un

conjunto de medidas económicas, sociales e institucionales que posibilitaron el

éxito de la transición democrática.

* Entre 1990 y 2005 el PIB prácticamente se duplicó en términos reales, y la pobrezadisminuyó casi 20 puntos porcentuales: de 38,6% a 18,8%.Fuente: Castells (2005).


complejidad de los procesos sociohistóricos y las culturas políticas pree-xistentes.

Sobre la base del análisis desarrollado y de los resultados de los estu-dios nacionales, entre la variedad de problemas y desafíos que viven losdiferentes países de la región, han sido detectados dos tipos de proble-mas y desafíos críticos que afectan la gobernabilidad democrática y queconstituyen puntos de referencia para los escenarios políticos de cortoy mediano plazo: 1) problemas político-institucionales (que incluyencrisis o déficits institucionales, límites de los sistemas de representación,crisis políticas, carencias de liderazgo e inseguridad jurídica, entre otrosfactores), y 2) problemas de pobreza e inequidad (incluido el desem-pleo).8 En este diagnóstico coinciden los estudios nacionales realizadospor el Proyecto.9 En la presente sección se analizarán ambos, comple-mentando la puntualización de tales problemas con información pro-cedente tanto de los estudios realizados en el marco de este Proyectocomo de otras fuentes que brindan datos de la región.

Interesa también precisar a nivel más sociopolítico cuáles son los esce-narios políticos posibles y los principales problemas de la gobernabilidaddemocrática en diferentes situaciones prevalecientes en América Latina.También, cómo afecta al desarrollo y qué horizontes analíticos y prospecti-vos son posibles en un mundo marcado por la globalización. Los nuevosmapas políticos en formación prefiguran las distintas opciones y panoramasen la región.

2.1. Problemas político-institucionales

El marco político-institucional constituye la referencia analítica fun-damental de la acción colectiva pues allí es donde se gestan las opcionesde reproducción o innovación del orden social de cualquier sociedad con-temporánea. Como afirma Bobbio (1995), la democracia debe entender-se como un método o un conjunto de reglas procesales para la constitu-ción del gobierno y la formación de decisiones políticas que seanvinculantes para toda la comunidad.

8 Cabe señalar que otros problemas de gran impacto en América Latina, aún no sufi-cientemente estudiados, son el narcotráfico y la delincuencia y, en general, temas de segu-ridad humana. Por ejemplo, en Honduras, 35% de los hondureños consultados —en elmarco del PAPEP— señalaron que el principal problema del país es la delincuencia.

9 Por un lado, los líderes consultados de los diferentes países, así como varios observa-dores y analistas, coinciden en identificar las situaciones de sus respectivas naciones comorelativamente críticas (de precrisis, crisis o poscrisis). Por otro lado, los menos serían casossin crisis agudas pero de cambio gradual frente a los nuevos desafíos de la globalización y lademocracia. Ellos vivirían una suerte de inflexión “suave”. Véase González (2005).


En términos políticos, las instituciones están constituidas por un con-junto de organizaciones, aparatos y procedimientos, destinados a la ela-boración de normas y decisiones legítimas. Dichas organizaciones y apa-ratos están orientados a reproducir relaciones sociales, regular conflictosy elaborar políticas públicas, así como a procesar demandas sociales, porlo general provenientes de necesidades colectivas. Los problemas se gene-ran cuando las instituciones no son capaces de reconocer conflictos, pro-testas y demandas sociales que buscan institucionalizarse en los juegos legí-timos de poder.10

El orden institucional en democracia está definido por su carácter plu-ral, conflictivo y abierto. El carácter plural se relaciona con el reconoci-miento de la diversidad constitutiva de las sociedades; el conflictivo, conel reconocimiento de relaciones sociales e intereses contrapuestos; mien-tras que el carácter abierto estaría asociado con la idea de que el ordendemocrático necesita, para permanecer, cambiarse y adecuarse perma-nentemente a los cambios históricos y culturales de las mismas socieda-des. Como sostiene Lefort (1981),11 la fuerza de la democracia radica ensu reinvención permanente.

La situación de crisis e inflexión histórica que vive la región tambiénsupone una serie de transformaciones que conecten la velocidad de loscambios sociales con los cambios político-institucionales. Precisamente,para fortalecer la gobernabilidad democrática resulta fundamentalaumentar las capacidades políticas para gestionar los cambios que estánocurriendo en la sociedad. Esto implicaría una búsqueda de acumulaciónde poder democrático, a partir de una legitimidad institucional de los pro-cedimientos de la democracia y no de formas conspirativas de hacer polí-tica. Parece clave, entonces, incrementar la capacidad de gestión de con-flictos, mejorando por una parte la calidad de la representación y laparticipación ciudadanas y, por otra, las competencias técnico-políticas delos decidores.

La importancia estratégica de lo institucional para mejorar la gober-nabilidad democrática en América Latina cobra un sentido crucial en estosmomentos de inflexión y cambio, ya que las instituciones son el principalespacio común entre actores sociales y políticos, muy a menudo opuestos,

10 Como argumenta Dubet (2006: 64 y 75), existen dos tipos de críticas a lo que él deno-mina programa institucional. La primera, relativa a la deificación del modelo institucional,donde las metas de la institucionalización se reducirían a “astucias de la dominación y delpoder”, y la segunda, a los límites institucionales para procesar la diversidad y el flujo dedemandas sociales.

11 Lefort, C. (1981), L’invention démocratique. Les limites de la domination totalitaire, París,Fayard.


desconfiados y fragmentados. Actuar institucionalmente alimenta el com-portamiento democrático y facilita la elaboración y el éxito de las políti-cas públicas. Por consiguiente, la elección de un determinado orden ins-titucional es crucial para la gobernabilidad y la democracia. En estedocumento, se enfatiza que esa relación necesita responder a los nuevosproblemas de la sociedad.

Desde el punto de vista analítico es importante reconocer que a losproblemas institucionales históricos de la región se han sumado nuevosdesafíos. Se expresan de múltiples maneras y, especialmente, mediantedéficits de orden institucional que afectan sobre todo al funcionamientoy la estructura de la democracia representativa. Más recientemente ésta hasido asociada con la vigencia —o no— del Estado de derecho y su rol enla democracia y el desarrollo. Vale la pena plantear algunos hallazgos.

2.1.1. Crisis y riesgos político-institucionales

Las crisis político-institucionales más graves son las que afectan a las ins-tituciones centrales de la democracia. En sistemas presidenciales como loslatinoamericanos, estas instituciones son la presidencia y la legislatura.12

Desde el inicio del siglo al menos seis países han vivido crisis de esta natu-raleza: Paraguay (en 2000), Perú (2000), Argentina (2001), Venezuela(2002), Bolivia (2003 y 2005) y Ecuador (2000 y 2005). De las ocho situa-ciones de crisis agudas, seis concluyeron con la caída de los respectivos pre-sidentes (Fujimori en Perú, De la Rúa en Argentina, Sánchez de Lozada yMesa en Bolivia, y Mahuad y Gutiérrez en Ecuador), ya sea porque la legis-latura los destituyó o porque renunciaron; una, con participación militar,culminó con la destitución de Cubas Grau como presidente de Paraguaye incluyó el asesinato de un vicepresidente, y la última fue un golpe deEstado fracasado contra el presidente venezolano Chávez.13

Hubo otros casos de crisis políticas que se acercaron a situaciones extre-mas como las mencionadas, pero sin llegar a un “momento de ruptura”.Entre estas circunstancias “límite” habría que incluir la de Nicaragua a finesde 2004 y principios de 2005 (cuando el presidente estuvo cerca de caer) yHonduras a fines de 2005 (cuando las autoridades electorales hondureñasdemoraron en anunciar el ganador de las elecciones presidenciales).14

12 Este análisis se basa en González (2005).13 Discusiones más detalladas de estos episodios se encuentran en FLACSO (2004),

Valenzuela (2004) y Nolte (2005).14 Argumentos de diferente naturaleza también sugieren que estas dos situaciones podrí-

an ser consideradas al menos como “cuasi crisis”. Según Vanhanen (2003: 146, 152 y 154), Hon-duras y Nicaragua son los únicos países latinoamericanos para los que cabría esperar retrocesos


En conjunto, estas situaciones de crisis agudas y situaciones de riesgo ode “cuasi crisis” demuestran que la consolidación de las democracias latino-americanas es un proceso problemático, y que su éxito no está asegurado.

Dos aspectos comunes destacan en estas crisis. En primer lugar, enel pasado los golpes de Estado tradicionales de la región (esto es, losocurridos antes del ciclo democratizador del último cuarto de siglo) nor-malmente disolvían las legislaturas; los presidentes también solían caer,aunque a veces eran parte del golpe. Existe un término específico paraesta última situación: el “autogolpe” es, precisamente, el golpe de Esta-do liderado (o al menos acompañado en el marco de un acuerdo polí-tico) por el presidente en ejercicio. En las situaciones examinadas aquí,en cambio, la crisis derriba (o casi derriba) a los presidentes, usual-mente con participación activa de la legislatura, que no es disuelta ni seve seriamente amenazada.

Esta clase de crisis no comenzó en el siglo XXI. En la década 1990-1999 se registraron varios antecedentes, aunque de naturaleza hetero-génea. Ocurrieron crisis “tradicionales” (el autogolpe de Fujimori enPerú en 1992), situaciones como las aquí examinadas (la caída de Buca-ram en Ecuador en 1997) y situaciones que podrían ser consideradasgenuinos juicios políticos (la caída de Collor de Mello en Brasil en 1992).En esa década se registran cinco (a lo sumo seis, según las diferentesinterpretaciones posibles) crisis políticas agudas del nuevo tipo, en lasque los presidentes cayeron o fueron “casi” derribados.15 Las crisis ocu-rridas a partir del año 2000 muestran simultáneamente cambios cualita-tivos (ya no se registran crisis del tipo “tradicional” ni autogolpes) y uncrecimiento significativo del número de episodios (los ocho citados sóloentre 2000 y 2005).

En segundo lugar, la vinculación de estas crisis con la estabilidad de lademocracia parece ser bastante más problemática que en el pasado. Estascrisis, típicamente, no cancelan la “democracia electoral”, aunque puedeninterrumpirla y hacerla funcionar de maneras y en tiempos no previstospor la legislación. En este sentido, las crisis pueden interrumpir transito-

significativos en la construcción de la democracia. Los datos indican que son “más democrá-ticos” que lo que “deberían”, es decir, son casos “significativamente desviados” de sus predic-ciones teóricas. Sobre la base de un argumento basado en los respectivos Índices de Desarro-llo Humano, diferente al de Vanhanen, el Informe Regional de FLACSO argumenta que sietede los diecisiete países de América Latina continental son particularmente vulnerables a “cri-sis de gobernabilidad”. La lista de los “vulnerables” incluye a tres de los seis países con crisisagudas recientes (Bolivia, Ecuador y Paraguay), y también a Honduras y Nicaragua; los otrosdos países mencionados son Guatemala y El Salvador (FLACSO, 2004: 49).

15 A fines de la década estos episodios comenzaron a ser estudiados comparativamenteen términos afines a los de este ensayo; por ejemplo, Pérez-Liñán (2000).


riamente la legalidad, pero no suprimen la democracia “minimalista”(electoral). En parte, por estas razones se ha sostenido que en Bolivia,Ecuador y Argentina el ciudadano “está saliendo a la calle a sacar del pala-cio de gobierno a quienes no consideren que estén cumpliendo con elmandato para el cual fueron electos. No se trata de romper con el sistemademocrático, ni llamar a los militares al poder, sino [de] exigir que lasdemandas ciudadanas sean respetadas, dentro del mismo sistema, peromuchas veces en el límite”.16

En principio, de la discusión precedente puede concluirse que:

i) Aun con una caracterización muy restrictiva de crisis político-institu-cional aguda, en los primeros años de este siglo, luego de veinticin-co años de construcción democrática que comenzaron alrededor de1980, más de la tercera parte de las democracias latinoamericanasexperimentó crisis de esta naturaleza. Todas ellas llegaron al menoshasta la frontera de la “ruptura institucional”, aunque puede discu-tirse sobre cuántas cruzaron finalmente esa frontera.

ii) Cualquiera sea el número de casos en los que efectivamente ocu-rrió una ruptura institucional, las trayectorias políticas latinoame-ricanas del último cuarto de siglo muestran tanto una tendencia sig-nificativa de desarrollo de la democracia a mediano plazo como unciclo algo más breve de crisis políticas agudas, diferentes a las delpasado, claramente acelerado en los primeros años del siglo XXI.Estas crisis muestran las debilidades y los riesgos que enfrentan lasdemocracias latinoamericanas, riesgos que probablemente seguiránenfrentando en el futuro.

Para contribuir con la consolidación de la democracia en la región esnecesario, entonces, conocer y entender mejor la naturaleza y las perspecti-vas de estas crisis políticas agudas para buscar soluciones que avancen enel desarrollo democrático. A continuación, se describen varias tenden-cias particulares con respecto a los problemas político-institucionales queinciden en los procesos señalados.

16 Corporación Latinobarómetro (2005: 4). En este sentido, la mayoría de los observa-dores argentinos enfatiza que la sucesión de cambios presidenciales comenzada con larenuncia de De la Rúa, aunque claramente “excepcional”, ocurrió dentro de la ley, sin frac-turas institucionales. Algunos (o muchos) observadores externos, más escépticos, se pre-guntan hasta qué punto lo que realmente ocurrió mantiene las formas legales, pero no lasustancia (el “espíritu”) de las instituciones, honrando así una larga tradición latinoameri-cana. La renuncia de De la Rúa está en esa frontera donde las formas se mantienen, pero elfondo de la situación es discutible.


2.1.2. Tendencias político-institucionales

Límites de la representaciónHoy en día, los problemas institucionales se relacionan con la debi-

lidad de las capacidades de acción política de los distintos partidos pararepresentar institucionalmente a la sociedad, comprender los cambios,elaborar horizontes normativos de progreso y gestionar cotidianamen-te la política. Esto se traduce en crisis de representación e intermedia-ción política; lo social tiene serias dificultades para ser representado enla arena política por los partidos políticos. Éstos no fueron capaces dearticular los cambios a escala global con la gestión política interna y másbien reprodujeron —incluso en el marco de reformas estructurales—prácticas patrimoniales que generaron altos grados de corrupción. Laconsigna “que se vayan todos” en la Argentina, la crisis de octubre de2003 en Bolivia y las demandas de Los Forajidos en Ecuador son ejem-plos que ilustran el desencanto generalizado con la política y los parti-dos políticos en la región.

En el Informe Latinobarómetro 2006 se observa que, aunque 55% delos latinoamericanos considera que no puede existir democracia sin par-tidos políticos, sólo 22% confía en ellos. En esta materia, los países conmayores falencias de legitimidad son Ecuador y Bolivia. En ambos, másde 50% de los consultados piensa que los partidos políticos no son nece-sarios para la democracia.17 Más aún, se advierte una caída en las for-mas convencionales de participación política: hablar de política, firmaruna petición o asistir a manifestaciones organizadas.18 El Gráfico 1muestra la evolución de la confianza de los latinoamericanos en sus ins-tituciones.

Asimismo, en el marco del PAPEP, las encuestas de opinión pública yentrevistas a las elites realizadas en Argentina en octubre de 2006 confir-man esta tendencia. Cerca de 75% de los entrevistados piensa que lospartidos políticos son necesarios pero deben realizar reformas, mientrasque dos de cada tres afirman que su confianza en los líderes políticos hadisminuido con respecto al pasado.19

17 En Bolivia esta situación se ha revertido tras la llegada de Evo Morales a la presiden-cia: en noviembre de 2006, 59% de los bolivianos entrevistados aprueba su gestión de gobier-no. Véase Apoyo: Opinión y Mercado (2007).

18 Véase Corporación Latinobarómetro (2006: 24). 19 Véase Cheresky (2006b).


Gráfico 1. América Latina, confianza en las instituciones, 1996, 2000 y 2004En porcentajes

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro.

En Bolivia, la mayoría de las elites considera que los principales proble-mas del país son de índole política20 y las encuestas de opinión pública seña-lan que los partidos políticos son las instituciones con peor imagen pública:66% de los encuestados posee una imagen negativa de ellos.

En Honduras, 44% de los líderes entrevistados considera que la “clasepolítica” es una de las principales causantes de los problemas del país y 27%culpa a los partidos políticos; 62% de la población cree que “los políticos hon-dureños de hoy” no defienden la democracia y dos de cada tres hondureñosno se sienten representados por los diputados que ellos mismos han elegido.21

En Nicaragua, 46% de las elites entrevistadas afirma que los principalesproblemas del país son de índole político-institucional y que una de las cau-sas más importantes es el excesivo caudillismo presente en los partidos polí-ticos.22 De modo similar, 40% de las elites consultadas en Perú considera que

20 Véase Equipos MORI (2007). 21 Véase para mayor detalle véase PNUD Honduras (2005).22 Véase PNUD Nicaragua (2005).

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

ArgentinaChileMéxicoUruguay

BoliviaEcuadorNicaraguaVenezuela

BrasilSalvadorPanamáRep. Dom.

ColombiaGuatemalaParaguayA. Latina

Costa RicaHondurasPerú

1996 2000 2004

AméricaLatina


los problemas centrales del país son políticos y 21% considera que la causade los problemas del país radica en la incapacidad de los políticos.23

Por su parte, en Ecuador, de acuerdo con Augusto Barrera,24 “los par-tidos políticos padecen de un gran desprestigio, debilidad organizativa,presencia limitada local o regional, caudillos insustituibles, subordinacióna intereses gremiales, económicos o familiares […]”.

Por último, en Panamá también se observa un creciente escepticismo conrelación al funcionamiento y la legitimidad de las instituciones. Aquellas quesufren el mayor grado de desconfianza son los partidos políticos: sólo 8% delos encuestados manifestó tenerles “mucha o alguna confianza”. A conti-nuación se ubican la Asamblea Nacional, los municipios, el Poder Judicial yla Presidencia, todos con porcentajes de confianza inferiores a 25%.25

Estas situaciones dan pie a debates sobre los límites de la democraciarepresentativa así como sobre el surgimiento de la denominada “demo-cracia de lo público”.

Recuadro 2. Perú: el divorcio entre la política y la economía

Desde el punto de vista macroeconómico, el desempeño económico de Perú

durante los últimos quince años ha sido satisfactorio y las elites consultadas consi-

deran que la tendencia se mantendrá. No obstante, las mismas elites creen que el

país se encuentra en una situación de precrisis (o de crisis), visión que es compar-

tida por empresarios, líderes de opinión y políticos. Además, consideran que los

problemas del país, especialmente la conflictividad social, se mantendrán en sus

niveles actuales o se incrementarán. La población no está satisfecha con la actual

situación de Perú y juzga de forma muy negativa a los políticos, a los partidos, al

gobierno y al presidente Toledo.

La economía y la política transitan caminos divergentes. Tal divergencia tiene

su origen, parcialmente, en que las etapas de crecimiento de la economía perua-

na fueron de “base angosta” y no generaron dinamismo fuera de ella y, también,

por el incremento de la brecha entre las aspiraciones de la población y lo que efec-

tivamente están recibiendo.

Fuente: Achard et al. (2005).

23 Véase Achard et al. (2005).24 Véase Barrera (2005).25 Véase Ortuño (2006).


Cuadro 1. América Latina (países seleccionados),*indicadores sobre democracia, 2006

En porcentajes

País Aprobación Confianza en Sin partidos Apoyo a la Satisfacción

gobierno el presidente no puede democracia con la

haber democracia

democracia

Argentina 73 66 64 74 50

Bolivia 54 52 38 62 39

Brasil 62 51 45 46 36

Chile 67 65 53 56 42

Colombia 70 62 51 53 33

Ecuador 23 10 45 54 22

Guatemmala 45 33 50 41 31

Honduras 56 41 57 51 34

México 60 50 52 54 41

Nicaragua 23 17 64 56 26

Panamá 57 53 42 55 40

Perú 57 42 52 55 23

Uruguay 62 65 71 77 66

América

Latina54 47 58 58 38

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro 2006.

Críticas al Estado mínimo y demandas por mayor control ciudadanoBuena parte de la población, luego de las reformas estructurales,

aboga por una nueva relación entre el Estado y la economía, en la queel Estado genere integración social y equidad, pero a la vez potencie laeconomía en el marco de la globalización y maneje los nuevos códigosdel mundo moderno. Los temas y la información empírica encontradapermiten ir configurando un primer mapa de los principales rasgos,problemas y potencialidades político-institucionales del espacio latino-americano actual.

De acuerdo con el Informe Latinobarómetro (2005),26 en promedio, sólo el31% de los latinoamericanos entrevistados considera que las privatizaciones

26 Corporación Latinobarómetro (2005), op. cit.


fueron provechosas. Por su parte, en el Informe Latinobarómetro de 200627 seindagó sobre la responsabilidad de la producción de riqueza. Para tal efec-to se utilizó una escala de 1 a 10, en la que 1 = el Estado tiene que produ-cir la riqueza y 10 = los privados tienen que producir la riqueza, y se advier-te un grado de estatismo medianamente alto entre los latinoamericanos,ya que el índice promedio de la región fue de 4,1. En Chile y en Guate-mala el índice alcanzó el mayor valor (5,1), y en el otro extremo se ubicaronla Argentina y Bolivia, con 4,1.

En la Argentina, según entrevistas realizadas a las elites y encuestas deopinión pública, existe el deseo compartido de que se redefinan las rela-ciones entre las empresas y el Estado. En efecto, el 28,5% de los encues-tados afirmó que el Estado debía intervenir para garantizar una justa dis-tribución de los beneficios del crecimiento económico; el 45,6% expresóel deseo de que las empresas de servicios públicos sean reestatizadas y el44,7% de que sigan siendo privadas, pero con mayor control estatal.28 Ala vez, estas demandas se asocian a otras referidas a reformas del sistemade justicia y mejoras en los sistemas de gestión pública.

De manera similar, más del 70% de los bolivianos manifestó su deseode que el Estado tuviera mayor participación en el negocio del gas.29 Porsu parte, los líderes entrevistados en Honduras critican al gobierno, queactúa como administrador de la crisis y que no tiene “proyecto de país”.30

Se advierte, entonces, una crítica a los procesos de privatización, unademanda de un Estado más fuerte y dinámico, sin que esto signifique unretorno al “Estado patrimonial corporativo”.

También es probable que esta demanda por mayor intervención esta-tal se relacione, por una parte, con las demandas de mayor seguridadhumana respecto de la vida cotidiana de los ciudadanos, y por otra, con elaumento de acciones anómicas por parte de grupos sociales excluidos,especialmente de jóvenes, que reflejan los límites de la cohesión social ycierto grado de fractura social.

Por otro lado, se han encontrado demandas de coordinación entre laciudadanía y el Estado a favor de la incorporación de mecanismos parauna mayor participación, así como una consolidación de las institucionesestatales, con un sentido público y de unidad estatal (estatalidad). Entre

27 Corporación Latinobarómetro (2006), Informe Latinobarómetro 2005, Santiago, Chile,<http://www.latinobarometro.org/uploads/media/2006_01.pdf>.

28 PNUD Argentina (2005), Ronda de consultas y encuesta de opinión pública, PAPEP-PNUD,Argentina.

29 PAPEP-PNUD Bolivia.30 PNUD Honduras (2005), Honduras: los acuerdos son posibles. La experiencia de la Comi-

sión Política de los Partidos Políticos, Tegucigalpa, Editorial Guaymuras.


ambas tendencias se encuentra la cuestión de la rendición de cuentas(accountability) referida a la transparencia, la información y a los mecanis-mos de control ciudadano de las políticas públicas. Las demandas por unPoder Judicial transparente, autónomo e institucional constituyen unpunto de referencia muy importante para la población. El Índice de Per-cepción de la Corrupción —que elabora Transparency International—refleja claramente esta situación.

En el Cuadro 2 se advierte que los países con la mejor posición en el Índi-ce de Percepción de la Corrupción —elaborado por Transparency Interna-tional— son aquellos con mayor estabilidad institucional. Tal es el caso deChile y Uruguay que ocupan los lugares 21 y 32, respectivamente. En cam-bio, Argentina y Bolivia —que han atravesado fuertes crisis institucionales enlos últimos años— se ubican en la parte inferior del ranking.31

Cuadro 2. América Latina (países seleccionados).* Índice de Percepciónde la Corrupción (IPC), 2005

En orden descendente

País Ranking IPC

Chile 21 7,3

Uruguay 32 5,9

Colombia 55 4,0

Brasil 62 3,7

México 65 3,5

Panamá 65 3,5

Perú 65 3,5

Argentina 97 2,8

Honduras 107 2,6

Nicaragua 107 2,6

Bolivia 117 2,5

Ecuador 117 2,5

Guatemala 117 2,5

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Transparency International.

31 El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) clasifica a los países según el grado enque se percibe la corrupción existente entre funcionarios públicos y políticos. El IPC tomavalores entre 0 y 10: mientras mayor sea el valor menor será el grado de corrupción. Para mayordetalle véase Transparency Internacional, <www.transparency.org>.


La expansión multicultural y el pluralismoUn tema de gran influencia en el orden institucional es el de las nue-

vas manifestaciones multiculturales, especialmente de los denominados“pueblos originarios”, indígenas o de origen africano, y la debilidad de lossistemas institucionales de la democracia y el desarrollo para procesarlos. Con lallegada de la democracia a América Latina se expandió un nuevo multi-culturalismo, que reemplaza y cuestiona los modelos homogenizadoresdel Estado-nación, reclamando derechos culturales y poder político enel marco de las especificidades culturales. Hoy la cuestión radica no sóloen la admisión de estas realidades sino también en el reconocimientoexplícito de estas nuevas identidades, lo que plantea formidables desa-fíos al pluralismo democrático.

Las demandas de participación y cambio por parte de los pueblos ori-ginarios recorren gran parte de América Latina y están modificando deforma significativa el orden institucional.

El movimiento indígena en Ecuador es de los más organizados de Amé-rica Latina. Su origen se remonta a la década del ochenta, cuando se creó laConfederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE). Lasluchas que llevó a cabo esta confederación en la década del noventa convir-tieron al movimiento en una fuerza poderosa que, además de abogar por lasdemandas indígenas, se convirtió en líder de la resistencia al neoliberalis-mo.32 Posteriormente, en 1997, la CONAIE fundó el Partido Pachakutik paraparticipar en la contienda electoral; tres años después, la CONAIE se unióa los militares liderados por Lucio Gutiérrez para derrocar al entonces pre-sidente Mahuad y generaron una alianza política que llevó a Gutiérrez aganar las elecciones de 2002.33

La necesidad de participación y cambio es uno de los temas queaborda el Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala.34 Eneste informe se destacan las diferencias en términos de salud, educacióny participación política, entre otros, que afectan a los pueblos origina-rios. Con relación a tales diferencias, el INDH advierte que, si bien apartir de la firma de los Acuerdos de Paz hubo progresos significativos(durante el período 1985-2005 hubo dos ministros de Educación y unministro de Cultura, así como siete viceministros, pertenecientes a lacomunidad indígena), aún falta incrementar la participación indígenaen la toma de decisiones, especialmente en materia de políticas públi-

32 Zamosc realiza un importante análisis sobre la trayectoria de este movimiento(Zamosc, en prensa).

33 Hoy en día se tiene registro de más de dos mil comunidades indígenas que funcionancomo entidades autorreguladas, basadas en la autoridad de sus asambleas (id.).

34 Véase PNUD Guatemala (2005).


cas. Además, se subraya la necesidad de incorporar las formas de orga-nización, representación y ejercicio del poder propias de la culturamaya.

En el caso de Bolivia, los datos del Censo de Población de 1992 mues-tran que 25% de los bolivianos se considera aymará, 31% quechua, 6%parte de otros grupos indígenas y 38% se siente parte de múltiples identi-dades. Estos datos revelan un alto grado de multiculturalismo que se daen espacios interculturales. De acuerdo con la encuesta realizada para elIDH 2004, 64% de los aymaras también se percibe como mestizo, al igualque 89% de los quechuas. Y, en promedio, 76% de los bolivianos se sien-te mestizo.35 En las elecciones llevadas a cabo en diciembre de 2005, EvoMorales —de origen aymará— fue elegido presidente del país con 53,7%; esdecir, con la mayoría absoluta. La cuestión es cómo el multiculturalismoevoluciona hacia un pluralismo democrático.

Entre las elites —como se señala en el Observatorio Regional— laactitud hacia los conflictos étnicos no es homogénea. Aunque sólo se rea-lizaron preguntas referidas a conflictos étnicos en México, Argentina yEstados Unidos,

el ordenamiento de las posiciones parece sugerir que, cuanto más grande lapoblación indígena y más reciente el conflicto, mayor sería la propensión aconsiderarlos amenazas, mientras que, con una mirada más abstracta, los esta-dounidenses tienden a considerarlos como oportunidades para la democra-cia. En la ronda de México, los conflictos étnicos son considerados mayormen-te una amenaza (39%) con relación con la consolidación de la democracia enlos países de la región. En cambio, tanto en Estados Unidos como en Argenti-na la mayoría tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez con-sultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de cada diez (50%) en Argentinalos ve desde una óptica positiva.36

Los límites institucionales de la participación femeninaA pesar de los avances registrados por las mujeres en materia de polí-

ticas públicas y participación política, aún existen importantes distanciasentre los cambios socioeconómicos, demográficos, culturales y del mer-cado laboral, y los límites de los actores político-institucionales para pro-cesar las transformaciones y las demandas en función de la equidad degénero. Esto limita la calidad de la democracia y afecta negativamente lagobernabilidad democrática.

35 Véase PNUD Bolivia (2004).36 Véase González (2006a).


La equidad de género es un importante indicador del grado de demo-cracia de un sistema político, puesto que la paridad de género no es unacuestión exclusiva de las mujeres. La paridad involucra la cualidad de lademocracia en cuanto a su capacidad para reducir la brecha entre el dis-curso sobre la igualdad de derechos y alcanzar la igualdad de opcionespara los ciudadanos y las ciudadanas de un país.

La desigualdad de género es producto de un conjunto de desigualda-des culturales y políticas que se refuerzan mutuamente. Ellas condicionanel menor acceso de las mujeres a derechos de propiedad, riqueza y edu-cación, y limitan su acceso a los mercados laborales y, en general, a lasesferas de poder.37

La evidencia empírica refleja que la participación política de la mujeren los países sujetos a estudio se ha incrementado, aunque sigue siendo baja.Si bien en Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, México, Panamáy Perú se han establecido cuotas que determinan un nivel mínimo de repre-sentación —entre 20% y 40%— para las mujeres en las listas partidarias deelecciones legislativas, sólo en Argentina la participación relativa de lamujer en el Parlamento es superior a 30%. De hecho, en los demás paíseseste porcentaje oscila entre 23% (México) y 6% (Honduras).38

Varios estudios insisten en que, para alcanzar una mejor distribuciónen las decisiones políticas, las mujeres y los movimientos de génerodeben superar múltiples barreras. Entre ellas sobresale que muchasmujeres siguen siendo las principales responsables por el cuidado delhogar y de los hijos. Mientras en los hogares no exista una distribuciónmás equitativa de las responsabilidades domésticas y no se implementenpolíticas públicas a favor de la familia, los costos de lograr una carrerapolítica y cumplir con las responsabilidades familiares seguirán siendoexcesivamente altos para muchas mujeres.39 En segundo lugar, a menosque sea superado el modelo tradicional de “vida política”, las mujeresseguirán estando excluidas de las altas esferas del poder. Dado que losvarones han dominado siempre la escena política, muchas institucioneshan sido acondicionadas para los estándares, estilos de vida y actitudespolíticas de ellos.40 En tercer lugar, las mujeres deben seguir abriéndo-se camino en los ministerios y comités relacionados con la política exte-rior, la economía y los presupuestos si desean influir en el desarrollo eco-nómico, político y social de la región. Si bien hay importantes referentes

37 Para mayor detalle véase el Informe sobre Desarrollo Mundial del Banco Mundial(2006: 37-40).

38 Véase CEPAL (2006b).39 Véase Buvinic y Roza (2004).40 Véase Shvedova (2002).


en la política,41 las mujeres suelen quedar relegadas a las áreas deambiente, salud, familia y educación. Además, las conquistas de las muje-res durante un gobierno no siempre continúan en el siguiente. Enmuchos casos la participación política de la mujer se relaciona estre-chamente con los juegos de poder en el gobierno de turno.42

Cuadro 3. América Latina (países seleccionados),* participación femeninaen el Parlamento, 2005

En porcentajes

País 1990 2005 Var.

Argentina 6 34 28

Bolivia 9 19 10

Brasil 5 9 4

Chile s/d 13 -

Colombia 5 12 7

Ecuador 5 16 11

Guatemala 7 8 1

Honduras 10 6 -4

México 12 23 11

Nicaragua 15 21 6

Panamá 8 17 9

Perú 6 18 12

Uruguay 6 12 6

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe2005, CEPAL (2006b).

Este tema debe ser investigado con mayor profundidad, especialmen-te en términos de la calidad de la democracia, la gobernabilidad y los esce-narios de cambio posibles.

41 Tal es el caso de Argentina, que tuvo como ministra de Economía a Felisa Miceli, yde Chile, que en enero de 2006 eligió por primera vez a una mujer —Michelle Bachelet—como presidenta de la República.

42 Véase Buvinic y Roza (2004).


Las oposiciones territorialesPor otra parte, se están generando nuevos conflictos y oposiciones entre lo

global, lo local y lo nacional. Los cambios ocurridos en los últimos veinte añosafectaron las relaciones entre lo territorial (municipal o regional,) lonacional y lo global. Hoy los territorios o regiones buscan formas propiasde legitimad democrática, autonomía en lo nacional y conexión directacon la globalización, demandas y aspiraciones que se traducen en tensio-nes y, en algunos casos, fuertes crisis político-institucionales. Hay en esteplano también un nuevo orden institucional emergente.

Este fenómeno se observa claramente en Bolivia, cuyas elites mencionana los factores regionales como uno de los componentes centrales de la crisis.Los cambios ocurridos en la economía de las distintas regiones son conside-rados como desafíos para el funcionamiento tradicional de la política boli-viana, pero aquello que los convierte en aspectos críticos es la incapacidadde la política para responder adecuadamente. Algunos de los entrevistadosson especialmente críticos con los dirigentes de Santa Cruz de la Sierra, aquienes acusan de carecer de la creatividad necesaria para pensar de formaglobal los problemas del país. En efecto, existe una suerte de “empate social”,estructurado alrededor de dos agendas altamente polarizadas, contrapuestasy con legitimidad insuficiente para imponer objetivos generales. Éstas son laAgenda de Octubre y la Agenda de Enero. La primera tiene como eje discursivola nacionalización de los hidrocarburos, hace énfasis en lo sociopolítico, searticula en torno a movimientos sociales e indígenas y es liderada por el Movi-miento Al Socialismo (MAS) y por la Federación de Juntas Vecinales de ElAlto. Por el contrario, el eje discursivo de la Agenda de Enero es orientadopor la idea de autonomías departamentales, hace mayor énfasis en cues-tiones económicas, es aceptada por los sectores cívico-empresariales yes liderada por el Comité Cívico de Santa Cruz.

El resultado de las elecciones generales en Bolivia, con la contunden-te victoria del MAS, coloca la evolución de los temas mencionados bajootros términos.

En Ecuador, con un proceso democrático igualmente accidentado queel boliviano, a partir de las consultas realizadas en la misión exploratoria, tam-bién se advierte una significativa fractura regional, dada por la presencia detres voluntades diferenciadas: la de la Sierra Norte (Quito), la de la Sierra Sur(Cuenca) y la de la Costa (Guayaquil). Y la representación política tampocoparece contar con una propuesta o identidad de carácter nacional. El con-flicto con Perú de 1995 fue un factor unificador, pero de carácter temporal.

Con relación a Estados Unidos se advierten importantes diferencias deopinión. Mientras que en Colombia, Honduras, Guatemala y Nicaraguamás de 65% de los encuestados por el Latinobarómetro 2005 tiene una


buena opinión de dicho país, en Venezuela, Uruguay y la Argentina, elporcentaje cae a 41%, 38% y 32% respectivamente.43

43 Véase Corporación Latinobarómetro (2005).

Recuadro 3. Elecciones en Bolivia (12/2005). Análisis postelectoraly tendencias detectadas

Una fuerza política, el MAS, obtuvo el respaldo de la mayoría absoluta,

alcanzando el 54% de los votos (aproximadamente). Se trata de un resultado

inusual en la historia democrática de Bolivia.

Gracias al resultado, el MAS está en situación de privilegio para organizar

un nuevo ciclo. La cuestión reside en saber en qué grado el MAS (y los otros

actores en juego) procederá con propuestas y acuerdos que conduzcan a polí-

ticas que permitan fortalecer la democracia y el desarrollo, si se limitará a una

dinámica nacional popular o fracasará con nuevos escenarios de conflictos.

El electorado ha diferenciado su voto en las categorías nacional y departa-

mental, estableciendo de esta manera un control y un equilibrio entre el poder

central y los poderes departamentales. Para la elección de prefectos el MAS sólo

ganó en dos de los nueve departamentos, mientras que para presidente se

impuso en cinco. En los departamentos en que el MAS obtuvo su mayor vota-

ción absoluta y relativa, particularmente en La Paz y Cochabamba, la población

a nivel departamental les dio la mayoría a líderes de la oposición. El MAS tuvo

un importante caudal de votos en Santa Cruz de la Sierra.

Estos datos muestran un comportamiento complejo y racional del votante

que da el piso para la renovación del sistema político. Bolivia tiene la oportu-

nidad de recrear un sistema partidario.

Algunos de los prefectos electos convocaron a los colegas para conformar

un poder departamental frente al poder central. Esto podría ser el eje de un

nuevo conflicto entre el poder central y los poderes regionales.

Las orientaciones políticas del MAS combinarían líneas duras con políti-

cas de negociación. Entre las líneas duras sobresalen la nacionalización de los

hidrocarburos, la conformación de un concejo preconstituyente con fuerte

presencia de actores corporativos, la realización de la Asamblea Constituyen-

te, el reparto de tierras en el oriente boliviano de acuerdo con la Ley IMRA y

la reorientación de la política del cultivo de coca en favor del campesino. En

otras áreas importantes, como el régimen de autonomías, políticas sociales,

económicas o sectoriales, es posible que surjan espacios de negociación. Esto


En cuanto a los factores externos perjudiciales para Honduras, 54% de laselites consultadas mencionó a los organismos internacionales y sus paquetesde medidas y 17% a los Estados Unidos.44 En Nicaragua, por su parte, las eli-tes señalaron que Estados Unidos y los organismos internacionales son los acto-res externos con mayor capacidad de influir negativamente, seguidos por lacomunidad internacional (Unión Europea, países nórdicos) y Hugo Chávez.45

De igual modo, las elites consultadas en Bolivia afirmaron que los fac-tores externos —fundamentalmente las empresas transnacionales— agra-van los problemas, mientras que para algunos entrevistados los países dela región constituyen un factor positivo.46

44 Véase PNUD Honduras (2005).45 Véase Vega (2006).46 Por tales motivos, el PAPEP está realizando un estudio de las percepciones y opinio-

nes de las dirigencias latinoamericanas y de los Estados Unidos como complemento de loscasos nacionales y para dar respuesta a demandas en diferentes países latinoamericanos. Elpropósito del Observatorio Regional es elaborar un análisis comprensivo de la mirada de lasdirigencias de los países más influyentes de la región —Argentina, Brasil, México— y de losEstados Unidos sobre América Latina y su agenda futura.

supone la búsqueda de un Estado nacional popular fuerte neocorporativo,

proclive a la ampliación de elites.

En el plano externo se reforzarían la coalición sudamericana y las vincula-

ciones con Argentina, Brasil, Cuba, Uruguay y Venezuela, y se buscaría mayor

articulación con la UE, en especial con España. Habría disposición de negociar

y no enfrentarse con los Estados Unidos.

A corto plazo, la coyuntura económica es favorable. El 2005 se cerró con un

crecimiento del orden del 3,9% —sustentado en el crecimiento de las exporta-

ciones del 17%—, una inflación moderada del 5,3% y un déficit fiscal del 2,8%.

Para el 2006, se prevé un crecimiento del 4%, una inflación menor del 3,4%, y

un déficit fiscal no mayor al 3%.

Los depósitos bancarios continuaron en alza, casi sin interrupciones (US$ 2.930

en diciembre de 2005). Se trata de una tendencia iniciada a mediados del año pasa-

do. Las reservas internacionales netas alcanzaron un nivel de US$ 2.200 millones. Las

elecciones presidenciales no afectaron el nivel de depósitos del sistema bancario.

En síntesis, la nueva coyuntura política en Bolivia, junto con las perspecti-

vas económicas de corto y mediano plazo, permiten pensar en una oportuni-

dad de recrear y fortalecer la democracia y el desarrollo en el país, a partir de

políticas de inclusión y apertura social.


Además de los problemas mencionados, debe estudiarse la situacióndel Poder Judicial en América Latina,47 tanto por su complejidad comopor su relevancia, ya que la autonomía e independencia de quienes tie-nen a su cargo la justicia es fundamental para la gobernabilidad demo-crática.

El déficit de la efectividad judicialFinalmente, para ejemplificar una serie de temas vinculados a la ins-

titucionalización de los países latinoamericanos (presentes entre las pre-ocupaciones de la opinión pública y de los líderes consultados por elProyecto), pueden ser útiles el Índice de Efectividad Judicial/Legal y elÍndice Ética en el Sector Público, elaborados por Kaufmann.48 El pri-mero se realiza a partir de las respuestas positivas de las empresas(nacionales o radicadas en el país considerado) a las preguntas sobreindependencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal,protección de la propiedad y efectividad parlamentaria y policial.49 Elsegundo representa el porcentaje de empresas que asignan un puntajesatisfactorio a la honestidad de los políticos, al favoritismo (o su ausen-cia) en las compras del sector, al desvío de fondos públicos, la confian-za en el correo, y la frecuencia de sobornos en trámites, servicios públi-cos e impuestos.

El Cuadro 4 presenta los valores de los dos índices de Kaufmannpara 17 países latinoamericanos. La lista de países está ordenada demayor a menor grado de institucionalización según el criterio de Efec-tividad Judicial/Legal.

Las crisis político-institucionales y las situaciones de riesgo políticomuestran las circunstancias difíciles por las que atraviesan las grandesdemocracias en la región. Como se ha visto, hay una serie de tendenciasempíricas que estarían prefigurando un nuevo mapa político-institucionaly la necesidad de adecuar e innovar nuevas estrategias de gobernabilidad.Si bien es necesario estudiar mejor estas tendencias, muy probablementeellas estén asociadas con los cambios que están viviendo las sociedadesnacionales.

47 Después de los partidos políticos y el Congreso, el Poder Judicial es la institucióngubernamental que mayor desconfianza genera a los latinoamericanos: sólo 31% de ellosdice confiar en el Poder Judicial. Véase Corporación Latinobarómetro (2005).

48 Véase Kaufmann (2004). Para mayor detalle véase también González (2005).49 Esto incluye toda la problemática de la (in)seguridad personal y del respeto a los dere-

chos humanos.


Cuadro 4. Indicadores básicos de institucionalización de los paíseslatinoamericanos, 2004

Países Efectividad Judicial-Legal Ética en el sector público

Porcentaje Rango Porcentaje Rango

Chile 66,8 1 62,9 1

Uruguay 50,5 2 40,9 2

Costa Rica 47,2 3 34,2 5

Brasil 41,5 4 35,2 4

El Salvador 33,9 5 38,2 3

Colombia 30,0 6 22,6 8

México 29,8 7 23,3 7

Panamá 25,9 8 20,3 10

Honduras 17,6 9 11,3 16

Perú 17,5 10 23,5 6

Nicaragua 16,3 11 18,6 11

Ecuador 15,0 12 12,1 15

Guatemala 14,6 13 16,7 12

Paraguay 13,4 14 10,2 17

Bolivia 13,2 15 14,5 13

Venezuela 12,8 16 12,9 14

Argentina 12,3 17 21,8 9

Nota:Índice de Efectividad Judicial - Legal: porcentaje de empresas del país que otorgan puntaje satis-factorio a las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal,protección de la propiedad, y efectividad parlamentaria y policial.Índice de Ética en el Sector Público: porcentaje de empresas del país que otorgan puntaje satis-factorio a la honestidad de los políticos, favoritismo en las compras del sector público, desvío defondos públicos, confianza en el correo y frecuencia promedio de sobornos (coimas, “mordidas”)en trámites, servicios públicos e impuestos.Fuente: Kaufmann (2004).

La mediatización de la políticaUn fenómeno de especial relevancia que limita, y a la vez renueva, el

orden institucional y que afecta la democracia representativa es la mediati-zación de la política por la televisión y, más recientemente, por los medios decomunicación horizontales: Internet, celulares, etc. La arena de expresióno representación de los políticos es cada día más mediática. Los medios arti-culan sus intereses con las ideologías de los periodistas, las encuestas de opi-nión pública, las movilizaciones y protestas sociales, y los escándalos vanconstituyendo un potente y fugaz imaginario político. Por lo general, esteespacio mediático sustituye o determina la dinámica de los sistemas de repre-sentación política y condiciona la legitimidad institucional en la región.


Estaría emergiendo una suerte de democracia de lo público,50 dondela ciudadanía y los otros factores de poder tienden a manifestarse conmayor frecuencia a través de los medios de comunicación de masas. Efec-tivamente, la política en las calles, las encuestas de opinión pública, losliderazgos y los escándalos y la conspiración política se expresan cada vezmás en los espacios mediáticos. Da la impresión de que la sociedad seencuentra cada vez más fragmentada, pero también más integrada conlos medios de comunicación, y más conectada con las nuevas tecnologí-as de la información. La pregunta es cómo afecta esto a la gobernabili-dad democrática. Hipotéticamente, parece vivirse una transición de unaesfera pública centrada en las instituciones políticas, formales o clásicas,hacia una esfera pública organizada por sistemas de comunicación cadavez más transnacionalizados y globales. Sería el nuevo lugar de disputa delos intereses políticos. Este tema se analizará con mayor precisión másadelante.

Los medios de comunicación se caracterizan, principalmente, por serlos espacios donde se expresa el poder. Además, en América Latina, el 17%de sus habitantes considera que los medios de comunicación son los acto-res de mayor poder.51 Asimismo, en las rondas de consultas realizadas a231 líderes de América Latina, 65% de ellos identificó a éstos como unode los principales poderes fácticos de la región.52

De acuerdo con datos del Informe Latinobarómetro 2006, la televisión yla radio se encuentran entre las instituciones más confiables: 69% y 64%de los consultados, respectivamente, afirma confiar en ellas. Además, latelevisión es el medio de información más utilizado: en 2006, 83% de loslatinoamericanos vieron las noticias en la televisión.53

En Perú, según estudios elaborados en el marco del PAPEP, losmedios de comunicación influyen significativamente en la construccióndel campo político, principalmente a través de un rol fiscalizador delcomportamiento político.54 También inciden en la agenda políticamediante denuncias periodísticas y sobredimensionando protestas socia-les, y desempeñaron un papel de peso en la mala imagen del presiden-te Toledo. De forma similar, en Nicaragua, las elites entrevistadas seña-lan que los medios de comunicación contribuyeron en la lucha contra

50 Manin, B. (1992), “Metamorfosis de la representación política”. En: Dos Santos, M.(coord.), ¿Qué queda de la Representación Política?, Caracas, CLACSO/Nueva Sociedad. Paraun análisis más reciente véase Rosanvallon, P. (2006), La Contre-Démocratie. La politique à l’âgede la défiance, París, Seuil.

51 Corporación Latinobarómetro (2005), op. cit.52 PNUD (2004), op. cit.53 Corporación Latinobarómetro (2006), op. cit.54 Achard, D. et al. (2005), op. cit.


la corrupción, y que a la vez son un factor de poder con agenda propia,capaz de ejercer presión sobre el gobierno.55

55 PNUD Nicaragua (2005), op. cit.

Recuadro 4. Ecuador: La Rebelión de los Forajidos

Ecuador atraviesa una de las peores crisis institucionales de América Lati-

na. La fuerza política de “las calles” es un claro reflejo de tal debilidad (*).

La Rebelión de los Forajidos se inició el 13 de abril de 2005, cuando el enton-

ces presidente Lucio Gutiérrez llamó “forajidos” a los ciudadanos que protes-

taban pacíficamente en su contra.

El 25 de noviembre de 2004 la mayoría gubernamental en el Congreso (el

Partido Sociedad Patriótica de Gutiérrez, el PRE y el PRIAN) reemplazó a siete

de los nueve miembros del Tribunal Constitucional.

Poco después, los veintisiete jueces de la Corte Suprema de Justicia (CSJ)

fueron depuestos y cambiados por el Congreso, y fueron anulados los procesos

judiciales contra Abdalá Bucaram, Gustavo Noboa y Alberto Dahik.

En vista de los acontecimientos, el 16 de febrero de 2005 aproximada-

mente 150.000 personas de toda edad y condición social recorrieron las calles

de Quito y llegaron a la Plaza San Francisco, para protestar frente al Palacio

de Gobierno.

Después de esta primera marcha y de numerosas acusaciones cruzadas

entre el gobierno y la oposición sobre quienes encabezaban institucional-

mente las marchas, la “rebelión” de la gente se fue depurando y se terminó

convirtiendo en un fenómeno espontáneo. Decenas de miles de familias

empezaron a salir, convocadas por correo electrónico y telefonía celular, a las

calles. Las manifestaciones de los “forajidos” prosiguieron. La mayor de ellas

se llevó a cabo la noche del 19 de abril, cuando más de un millón de perso-

nas se reunió en el parque de La Carolina y avanzó hacia el Palacio de Gobier-

no para exigir la renuncia del presidente Gutiérrez. Finalmente, el 20 de abril

Gutiérrez se fugó del país, una vez que el Congreso declaró vacante el cargo

de presidente constitucional.

(*) Para mayor, detalle, véase el informe 25 Años de Democracia en Ecuador

(1979-2004).

Fuente: http://exteriores.libertaddigital.com/articulo.php/1276230020


Por su parte, en Bolivia los medios de comunicación, en particular la tele-visión, también tienen un creciente impacto en el ejercicio de la política.56

Los medios son decisivos en la competencia electoral, la fiscalización de lagestión pública, la pérdida de confianza en los partidos políticos y la difusiónde demandas con fuerte contenido étnico-cultural. Los medios bolivianosconfiguran un sistema fragmentado y heterogéneo: las redes privadas queresponden a intereses de grupos empresariales inciden significativamente enla gestión política, la red estatal que defiende los intereses del gobierno poseemenor influencia y los medios pertenecientes a la Iglesia, no sometidos a inte-reses privados o partidarios, gozan de gran legitimidad.57

2.2. Problemas de equidad y pobreza

Las políticas de reforma estructural que experimentaron los paísesde la región generaron un conjunto de transformaciones socioeconó-micas que modificaron la conformación de las diferentes sociedadesnacionales.

Como se aprecia más adelante, uno de los cambios más significativosha sido la creciente complejización de los procesos de diferenciación socialque han afectado la calidad de las formas de reproducción social y colo-cado los temas de desigualdad y pobreza en el centro de las preocupacio-nes objetivas y subjetivas de estas sociedades y como uno de las factoresclaves que inciden en la gobernabilidad democrática de los países.

La idea de igualdad política inherente a la de ciudadanía es un mediode compensar desigualdades sociales en función de una ética social y serelaciona directamente con el concepto de libertad. Éste, en la medida enque respalda la idea de que la diversidad es un valor constitutivo de la pro-pia libertad, supone que al reconocer libertades diversas la igualdad tien-de a involucrar la libertad de todos. La democracia por sí misma no garan-tiza una convergencia hacia la igualdad social, más bien es el resultado dela acción individual y colectiva de una determinada sociedad.

La inequidad se refiere tanto a los diferentes niveles de desigualdadsocial (ingresos, empleo, acceso a servicios, consumo, participación socialy en general a los sistemas de distribución de poder y reconocimiento socio-cultural) como a las disposiciones subjetivas de una sociedad que no sóloreconocen las situaciones desiguales sino muy especialmente la desigualdad

56 PNUD Bolivia (2004), Informe Nacional de Desarrollo Humano en Bolivia 2004. Intercul-turalismo y globalización: la Bolivia posible. La Paz: Plural.

57 En este sentido, el estudio de la Corte Nacional Electoral (2004), op cit. muestra quecasi 60% de los bolivianos encuestados obtuvo información sobre la Asamblea Constituyen-te a través de los medios de comunicación.


(o ausencia) de acceso a oportunidades y al desarrollo de capacidades delos distintos grupos sociales para participar y reproducirse social y cultural-mente con relación a su valores y aspiraciones especificas.58 Precisamente,por esto, la pobreza y la exclusión social pueden ser comprendidas comoprivación de capacidades y constituyen el lado más oscuro de la desigualdadsocial.59

Enfrentar la cuestión de la pobreza y la inequidad no sólo implicaregistrar estadísticas o elaborar políticas sectoriales diferenciadas paratratar el problema, sino sobre todo potenciar la acción de las socieda-des y los Estados para generar políticas que fortalezcan las capacidadesciudadanas de los más pobres y excluidos. Los mismos pobres y/o dis-criminados estarían buscando transformar sus necesidades en demandas quese expresen en el sistema político y generen resultados. Lo que está en juegoen la gestión de la gobernabilidad democrática progresiva es la ampliaciónde la ciudadanía social y el logro de una ciudadanía activa, que mantenga noobstante los umbrales mínimos de funcionamiento de la economía y lasinstituciones.

58 Sen (1995) señala que, en general, todas las teorías éticas, sociales y políticas incor-poran alguna noción de igualdad, aunque defiendan la igualdad en otros ámbitos. Elámbito de exigencia de la igualdad debe ser el de la libertad y potencialidad para lograrlos proyectos individuales. Un problema grave es que en la actual percepción, la igual-dad no se establece como exigencia en ningún ámbito ni tiene relación con la utopíasocialmente compartida. Este fenómeno refuerza el sentimiento de injusticia frente a lasdesigualdades y a la falta de reconocimiento, lo cual provoca grandes frustraciones.

59 Sen (1997 y 2000) no está de acuerdo con el uso “indiscriminado” de la expresión“exclusión social” asociada a la noción de pobreza como privación de capacidades. Si seentiende la pobreza como bajos ingresos, entonces se distancia de la noción de exclusiónsocial, pero si se la entiende como privación de capacidades, puede vincularse a ella. Sibien poseer bajos ingresos implica vivir con privaciones, ellos no son la única influenciaen este aspecto. Sen retoma la filosofía aristotélica y afirma que una vida empobrecida esaquella en la que se carece de libertad para ejercer actividades consideradas importantespara una persona. La pobreza, en este enfoque, puede entenderse como privación de capa-cidades. Existen capacidades y funcionamientos que las personas tienen buenas razonespara valorar; por ejemplo, ser parte de la vida de una comunidad sin sentimientos de ver-güenza, autocensura, discriminación, etc. La exclusión de relaciones sociales puede deri-var en otras privaciones que limiten oportunidades de vida, como ser excluido de la opor-tunidad de tener trabajo o de recibir créditos. A su vez, esto puede redundar enempobrecimiento económico, que puede generar privaciones adicionales. “La exclusiónsocial puede, así, ser una parte constitutiva de la privación de capacidades así como unacausa instrumental de los diversos fracasos de capacidades.” Más aún, la expansión de laopción colectiva racional dentro de una sociedad permite —a la vez— optimizar resulta-dos individuales y colectivos. Es decir, posibilita opciones más justas y eficientes que invo-lucren tendencialmente a toda la sociedad.


2.2.1. Tendencias con relación a la pobreza y la desigualdad en América Latina

Crecieron las brechas entre los países en desarrollo y los países industrializadosDe acuerdo con datos del IDH, el crecimiento del PIB per cápita es

superior en los países de ingresos altos de la Organización para la Coo-peración y el Desarrollo Económico (OCDE). Así, entre 1975 y 2003 latasa de crecimiento promedio anual del PIB per cápita para AméricaLatina ascendió a 0,6%, mientras que para los países OCDE con altosingresos fue 2,2%. También puede verse la pérdida de participación rela-tiva de América Latina en el PIB mundial: en 2000 el PIB de la regiónrepresentaba 6,3% del total mundial y en 2005 disminuyó a 5,6%. Por suparte, el producto de los países OCDE de altos ingresos muestra una levetendencia a la baja, a diferencia de los países asiáticos —primordial-mente Asia Oriental y el Pacífico—, cuyo PIB ha ido adquiriendo mayorpeso relativo. La perspectiva económica para la región es relativamentepromisoria, aunque esto no garantiza que se avance ni en equidad ni enla disminución de la pobreza.60

Gráfico 2. PIB mundial desagregado por región: 2000 y 2005Estructura porcentual vertical

Fuente: elaboración propia sobre la base de World Development Indicators, Banco Mundial (2005).

60 Véase CEPAL (2006c).

n América Latina y el Cariben Medio Oriente y África del Norten Asia del Surn Países OECD altos ingresos

n Asia Oriental y el Pacíficon Europa y Asia Centraln África Sub-Saharianan Países no OECD altos ingresos

77,6% 74,3%

3,5% 1,5%1,4%1,9%

1,1%

1,4%2,2%

3,0%5,0%

6,3%

3,4%

5,6%5,1% 6,8%


6.3%5.1%

3.0%1.5%

77.6%

3.5%

1.9%

1.1%

América Lat ina y el CaribeMedio Oriente y Africa del NorteAsia del SurPaíses OECD altos ingresos

5.0%

1.4%2.2%1.4%

74.3%

3.4% 5.6% 6.8%

Asia Oriental y el Pacíf icoEuropa y Asia CentralAfrica Sub-SaharianaPaíses no-OECD altos ingresos

América Latina es la segunda región más desigual del mundo y se han incrementadolas disparidades entre los países

Sólo es superada por el África Subsahariana.61 Según cifras del IDH2005, el Coeficiente de Gini de la región alcanza 0,571 y el de los paísesOCDE de altos ingresos, 0,368.

Si bien en algunos países el Coeficiente de Gini disminuyó (Uruguay,México, Guatemala, Colombia, Honduras y Brasil) entre 1990 y 2005, enotros países se mantuvo invariable (Chile, Nicaragua y Panamá) y en otros,aumentó (Argentina, Bolivia y Ecuador). Más aún, en 2005 solamente Uru-guay puede incluirse entre los países con baja desigualdad, y gran parte delos países de la región posee niveles de desigualdad altos o muy altos (Brasil,la Argentina y Honduras).62

Gráfico 3. América Latina (países seleccionados),* Coeficiente de Gini,1990 y 2005

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,CEPAL.

61 Para mayor detalle véase UNDP (2005). 62 De acuerdo con CEPAL (2005), el nivel de desigualdad puede clasificarse en cuatro

grupos: Baja (el Gini oscila entre 0 y 0,4699); Media (Gini entre 0,4700 y 0,5199); Alta (Ginitoma valores entre 0,5200 y 0,5799), Muy alta (Gini oscila entre 0,5800 y 1).

Países con menor desigualdad

Países con mayor desigualdad0,650

0,600

0,550

0,500

0,450

0,400

0,400 0,450 0,5001990

0,550 0,600 0,650

Ecuador

Argentina

Uruguay

México

Bolivia

Nicaragua

Panamá

Guatemala

ColombiaHonduras

Brasil

Chile

2005


En el Informe de Desarrollo Humano 2006, se desagrega el Índicede Desarrollo Humano (IDH) por quintiles de ingreso para 13 países,entre los que se incluyen Bolivia y Nicaragua. El 20% más rico de losbolivianos se ubica dentro del grupo de alto desarrollo humano, con unIDH similar al de Polonia y Argentina; mientras que el IDH del 20% máspobre es comparable al de países como Pakistán y Camboya, que ocu-pan las últimas posiciones de los países con desarrollo humano medio.La brecha entre el 20% más rico y el 20% más pobre de Bolivia equiva-le a 97 lugares en la escala global de IDH.63 Es probable que, con dife-rencias según el caso, esta disparidad se reproduzca en el resto de lospaíses.

Gráfico 4. América Latina (países seleccionados),* tasa de mortalidad infantilpor cada mil nacidos vivos, 1990-1995 y 2000-2005

En porcentajes

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Panorama Social de América Latina 2005,CEPAL (2006a).

63 Para mayor detalle véase UNDP (2006: 270).

América Latina

Uruguay

Perú

Panamá

Nicaragua

México

Honduras

Guatemala

El Salvador

Ecuador

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

0

n 1990-1995 n 2000-2005

10 20 30 40 50 60 70 80


Con relación a la tasa de mortalidad infantil, un estudio elaborado porCEPAL (2006a) muestra que la brecha entre países ha crecido. La tasa demortalidad infantil de América Latina se ha reducido sistemáticamentedurante los últimos quince años, pero su heterogeneidad se ha incre-mentado. El Coeficiente de Variación64 pasa de 41,8% en el quinquenio1990-1995 a 44,9% en el quinquenio 2000-2005. Este mayor Coeficientede Variación implica mayor desigualdad, dada la tendencia de las brechas:los mayores niveles de mortalidad se observan, en términos generales, enlos países más pobres (CEPAL, 2006a). Además, la cantidad de países cuyatasa de mortalidad infantil se encuentra por encima del promedio regio-nal (siete) se mantiene constante entre quinquenios.

Las brechas en el interior de los países han aumentado o se han mantenidoEn buena parte de ellos creció la participación del 20% más rico de la

población en los ingresos de las personas, mientras que la del 20% máspobre se mantuvo constante o disminuyó. Por ejemplo, en Colombia,entre 1990 y 2005, el peso relativo del 20% más rico de la población cre-ció más de 5 puntos (de 57,8% a 63,0%) y en Ecuador el incremento fuede 4,4 puntos porcentuales. Como contraparte, en Guatemala y en Hon-duras, el 20% más rico de la población perdió 3,4 y 3,3 puntos porcen-tuales de ingresos, respectivamente.65 Sin embargo, la participación del20% más pobre se mantuvo casi constante; es decir que los quintilesmedios incrementaron su peso relativo. La desagregación de la poblaciónen zonas rurales y urbanas muestra un nivel de concentración similar.66

También se advierten disparidades territoriales, socioeconómicas yétnicas en la tasa de mortalidad dentro de los países. A partir de datoscensales, CEPAL (2006a) muestra que las zonas urbanas con mayor desa-rrollo económico presentan indicadores más favorables. En Brasil, porejemplo, la probabilidad de que un niño muera antes de cumplir 1 año es

64 El Coeficiente de Variación se calcula como el cociente entre la desviación estándary la media.

65 También existe cierta evidencia con respecto a un incremento en las distancias en elinterior de los estratos sociales de cada país. Si bien éste es un tema que debe ser más estu-diado, pareciera ser que especialmente ha habido un deterioro en la situación económicade las capas medias. Este fenómeno es abordado en el Informe Aportes para el DesarrolloHumano en la Argentina 2002. Los cambios en la estructura productiva del país y otros fac-tores produjeron la caída de los ingresos individuales y familiares. En 2002, una personaganaba aproximadamente 20% menos que en 1995. Así, “(…) el proceso de diferenciaciónsocial se hace sentir no sólo en los extremos de la pirámide sino también en los sectoresmedios: es la polarización y el empobrecimiento de amplias capas de la clase media lo queconfigura el nuevo paisaje social de la Argentina”. PNUD Argentina (2002), op. cit. Véasetambién PNUD Chile (1998), Desarrollo Humano en Chile 1998. Paradojas de la modernización.Santiago de Chile, PNUD.

66 Véase CEPAL (2007).


casi 5 veces mayor en el Estado de Alagoas que en Rio Grande do Sul. EnPanamá esta brecha se incrementa a 4,8 entre la Comarca de Ngöbe Gubléy la provincia de Panamá. Como contraparte, la menor disparidad se obser-va en Chile: en la región de Antofagasta la probabilidad de que un niñomuera antes de cumplir 1 año es 0,5 inferior que en la de Magallanes.67

Por su parte, los grupos indígenas son los más rezagados en la reducciónde la mortalidad infantil, especialmente si habitan en zonas rurales. EnBolivia, la mayor tasa de mortalidad (105 por c/1000 nacidos vivos) seregistra en Potosí, donde el 90% de la población es de origen quechua.68

Cuadro 5. América Latina (países seleccionados),* concentración del ingreso delas personas, 1990 y 2005

En porcentajes

Países 20% más pobre de la población 20% más rico de la población

1990 2005 Var. 1990 2005 Var.

Argentina+ 4,1 3,5 -0,6 54,9 57,2 2,3

Bolivia 1,3 1,5 0,2 61,2 64,4 3,2

Brasil 2,1 2,4 0,3 66,8 65,5 -1,3

Chile 3,5 3,7 0,2 60,6 60,4 -0,2

Colombia 3,7 2,9 -0,8 57,8 63,0 5,2

Ecuador+ 4,8 3,8 -1,0 51,9 56,3 4,4

Guatemala++ 2,7 3,7 1,0 62,7 59,3 -3,4

Honduras 2,4 2,4 0,0 65,7 62,4 -3,3

México 3,9 3,7 -0,2 58,7 57,6 -1,1

Nicaragua 2,1 2,5 0,4 61,3 61,7 0,4

Panamá 2,8 2,5 -0,3 60,0 58,2 -1,8

Perú+++ 3,0 3,8 0,8 57,9 55,2 -2,7

Uruguay+ 5,1 4,8 -0,3 51,9 50,7 -1,2

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.(+) Zonas urbanas.(++) Los datos corresponden a 1990 y 2002.(+++) Los datos corresponden a 1997 y 2003.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,CEPAL (2007).

67 Véase CEPAL (2006a: 186-187).68 Véase CEPAL (2006a: 195-196).


El nuevo Informe de Desarrollo Humano hace hincapié en estas dife-rencias. Por ejemplo, en Bolivia, el riesgo de los niños pertenecientes al20% más pobre de la población de morir antes de cumplir 5 años es cua-tro veces superior al de los niños que nacen en el último quintil de ingre-sos. Asimismo, en Nicaragua y Perú, aproximadamente el 40% de las muer-tes infantiles ocurre en el quintil más pobre.69

Persisten las desigualdades de géneroEn materia de género, persisten importantes diferencias salariales

—para la misma cantidad de años de estudios aprobados— entre varonesy mujeres. En promedio, las mujeres ganan aproximadamente 80% delsalario de los varones. En Colombia y Argentina se observa la menor dis-tancia entre salarios: las mujeres ganan 89,2% y 86,6% del salario mascu-lino, respectivamente. Por el contrario, los países más desiguales son Boli-via y Brasil, donde la relación entre salarios es inferior a 77%.

Cuadro 6. América Latina (países seleccionados),* relación de salarios entregéneros, según años de estudios aprobados, cerca de 2004

En porcentajes

País Total 13 y más añosde educación

Argentina 2004 86,6 76,6Bolivia 2002 74,4 64,2Brasil 2003 76,7 61,9Chile 2003 81,7 69,0Colombia 2002 89,2 80,0Ecuador 2002 83,7 72,9Guatemala 2002 82,4 87,0Honduras 2002 82,8 68,7México 2004 82,1 69,6Nicaragua 2001 83,0 71,9Panamá 2002 82,7 71,4Perú 2003 77,4 70,8Uruguay 2002 80,8 66,8

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe2005, CEPAL.

69 Véase UNDP (2006: 270-271).


Es interesante señalar que la relación entre salarios se torna más desfavora-ble para las mujeres cuando ellas poseen 13 o más años de estudios aprobados.Los países con las mayores y menores brechas son prácticamente los mismos queen el caso anterior, salvo Guatemala, que presenta la menor distancia en esta cate-goría: la relación de salarios es de 80%. Esta brecha salarial puede generar efec-tos aún más negativos, como producto del incremento de la cantidad de muje-res jefas de hogar, especialmente en hogares monoparentales. En más del 80%de los hogares monoparentales de la región la jefa de hogar es mujer.70

La proporción de pobres e indigentes ha disminuido entre 1990 y 2005,pero ha aumentado la heterogeneidad y la complejidad de la pobrezaEntre 1990 y 2005 la proporción de personas pobres se redujo de 48,3%

a 39,8% y la de indigentes, de 22,5% a 15,4%. Sin embargo, la magnitud dela indigencia difiere considerablemente entre países: en Bolivia, Guatemala,Honduras y Nicaragua afecta a más de 30% de la población total, mientrasque en el otro extremo se ubican Chile, Argentina y Uruguay, cuyos nivelesde indigencia son inferiores a 10%.71

Cuadro 7. América Latina: evolución de la pobreza y la indigencia, 1990-2004En porcentajes

Países Pobreza Indegencia1990 2005 Var. 1990 2005 Var.

Argentina+ 16,1 26,0 9,9 3,4 9,1 5,7Bolivia 52,6 63,9 11,3 23,0 34,7 11,7Brasil 48,0 36,3 -11,7 23,4 10,6 -12,8Chile 38,6 18,7 -19,9 12,9 4,7 -8,2Colombia 56,1 46,8 -9,3 26,1 20,2 -5,9Ecuador+ 62,1 45,2 -16,9 26,2 17,1 -9,1Guatemala++ 69,4 60,2 -9,2 42,0 30,9 -11,1Honduras 80,8 74,8 -6,0 60,9 53,9 -7,0México 47,7 35,5 -12,2 18,7 11,7 -7,0Nicaragua 73,6 69,3 -4,3 48,4 42,3 -6,1Panamá+ 39,9 24,4 -15,5 16,2 7,7 -8,5Perú+++ 47,6 51,1 3,5 25,1 18,6 -6,5Uruguay+ 17,9 18,8 0,9 3,4 4,1 0,7América Latina 48,3 39,8 -8,5 22,5 15,4 -7,1

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Hon-duras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y com-paración.(+) Zonas urbanas. (++) Datos correspondientes a 1990 y 2002. (+++) Datos correspondientes a 1997 y 2003.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL(2007).

70 CEPAL (2007). 71 Véase CEPAL (2007).


1990 2005 Var 1990 2005 VarArgentina+ 16.1 26.0 9.9 3.4 9.1 5.7Bolivia 52.6 63.9 11.3 23.0 34.7 11.7Brasil 48.0 36.3 -11.7 23.4 10.6 -12.8Chile 38.6 18.7 -19.9 12.9 4.7 -8.2Colombia 56.1 46.8 -9.3 26.1 20.2 -5.9Ecuador+ 62.1 45.2 -16.9 26.2 17.1 -9.1Guatemala++ 69.4 60.2 -9.2 42.0 30.9 -11.1Honduras 80.8 74.8 -6.0 60.9 53.9 -7.0México 47.7 35.5 -12.2 18.7 11.7 -7.0Nicaragua 73.6 69.3 -4.3 48.4 42.3 -6.1Panamá+ 39.9 24.4 -15.5 16.2 7.7 -8.5Perú+++ 47.6 51.1 3.5 25.1 18.6 -6.5Uruguay+ 17.9 18.8 0.9 3.4 4.1 0.7América Latina 48.3 39.8 -8.5 22.5 15.4 -7.1

Pobreza IndigenciaPaís

Como puede verse, los países con mayores niveles de indigencia son tam-bién los más pobres de la región. Más aún, un informe de CEPAL (2005) queevalúa el progreso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de América Lati-na y el Caribe, advierte que lograr la meta de reducir la extrema pobreza ala mitad para 2015 involucra disminuciones de extrema pobreza —medidasen cantidad de puntos porcentuales— muy diferentes para cada país. EnArgentina y Uruguay se requeriría un descenso aproximado a 5 puntos por-centuales —a partir del nivel de indigencia de 1990—, mientras que en Boli-via, Honduras y Guatemala dicho descenso debiera rondar los 20 puntos por-centuales. Los porcentajes de reducción de la indigencia en Bolivia,Honduras y Nicaragua muestran un grado de avance inferior al requeridopara situarse en la trayectoria de cumplimiento de la meta. Es decir que aque-llos países con mayores tasas de pobreza y menores ingresos son los queenfrentarán las mayores dificultades para lograr este objetivo.72

Debido a los cambios en la estructura social, se han generado gravesproblemas de exclusión, lo que se comprueba al observar las disparidadespor zona geográfica, género y origen étnico.

En 2005, 39,8% de los latinoamericanos se encontraba por debajo dela línea de pobreza, pero al considerar exclusivamente las zonas ruraleseste porcentaje crecía hasta 58,8%.

En la mitad de los países de la muestra —para los que hay informacióndisponible— la diferencia entre la pobreza rural y la pobreza urbana en 2005es superior a la diferencia promedio de la región (19 puntos porcentuales).En Bolivia y Guatemala se advierte la mayor brecha: 26,8 y 22,7 puntos por-centuales, respectivamente. Como contraparte, en Chile, la diferencia esmenor a dos puntos porcentuales. Sin embargo, hoy en día la tasa de des-censo de los pobres rurales presenta una mayor aceleración.

Entre 1990 y 2005 en todos los países —salvo Chile, Guatemala y Nica-ragua— se ha incrementado la proporción de hogares con jefatura dehogar femenina. Este fenómeno es consistente con la mayor participaciónde la mujer en la economía. Sin embargo, en buena parte de ellos, la pro-porción de hogares pobres u hogares indigentes con jefas de hogar crecióa un ritmo mayor que el total de hogares y hogares no pobres. Por ejem-plo, en Argentina el porcentaje de hogares encabezados por mujeres pasóde 21% a 31%, mientras que el porcentaje de hogares pobres encabeza-dos por mujeres aumentó de 12% a 29%. De igual forma, en Panamá loshogares indigentes encabezados por mujeres crecieron de 34% a 55% ylos hogares no pobres encabezados por mujeres, de 24% a 28%.

72 Para mayor detalle véase CEPAL (2005).


Gráfico 5. América Latina (países seleccionados),* proporción de personaspobres en zonas rurales y urbanas, 2005

En porcentajes

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.(+) Datos correspondientes a 1994 y a 2001.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,CEPAL (2007).

Por su parte, el Índice de Desarrollo Humano relativo al género es infe-rior que el Índice de Desarrollo Humano para todos los países de laregión.

Con respecto al origen étnico, un estudio del Banco Mundial sobrelos pueblos originarios señala que en Bolivia y Guatemala más de lamitad de la población es pobre, pero el porcentaje asciende a casi 75%para la población indígena. En Ecuador, la pobreza entre los indígenases cercana a 87%, mientras que en Perú, 43% de los hogares pobres sonindígenas.73

73 Véase Hall y Patrinos (2005).

América Latina

Panamá

Nicaragua+

México

Honduras

Guatemala

Ecuador

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

0,00,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0

n Zonas urbanas n Zonas rurales


Cuadro 8. América Latina (países seleccionados),* hogares encabezados pormujeres según condición de pobreza, 1990 y 2005

En porcentajes

Países Año Total Indigentes Pobres no No pobres

hogares indigentes

Argertina 1990 21 26 12 222005 31 40 29 31

Bolivia 1989 17 23 16 152004 26 27 24 26

Brasil 1990 20 24 23 182005 30 33 28 31

Chile 1990 21 25 20 222003 18 26 16 18

Colombia 1991 24 28 22 242005 33 38 31 32

Ecuador 1990 17 22 16 152002 23 28 21 23

Guatemala 1989 22 23 21 222002 22 30 21 21

Honduras 1990 27 35 21 212003 31 31 29 32

México 1989 16 14 14 172005 24 24 22 25

Nicaragua 1993 35 40 34 322001 34 37 36 32

Panamá 1991 26 34 29 242005 30 55 32 28

Perú 1997 20 21 19 212003 25 30 20 26

Uruguay 1990 25 28 22 262005 34 34 31 35

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,CEPAL (2007).

Además —como señalan Buvinic y Roza (2004)— el género y el ori-gen interactúan entre sí y producen un grado de exclusión social aunmayor. Como consecuencia, los niveles educativos de las mujeres indí-genas son mucho menores que los de las mujeres no indígenas. Más del 50%de las niñas indígenas de Bolivia y Guatemala han abandonado el colegio


a los 14 años.74 En Bolivia, Perú y Guatemala, las mujeres indígenas tie-nen mayores probabilidades de obtener empleos de baja remuneracióny en el sector informal.75 A esta interacción negativa se agrega la zonageográfica, ya que los pueblos indígenas suelen habitar las zonas rura-les que —como se vio en el Gráfico 4— presentan niveles de pobrezasuperiores a las áreas urbanas.

Gráfico 6. América Latina (países seleccionados),* Índice de DesarrolloHumano e Índice de Desarrollo Humano relativo al género, 2004

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del PNUD (2006).

En síntesis, si bien se debe entender la pobreza en el marco de múl-tiples relaciones sociales asociadas con las dinámicas de la economía, elhecho de que 39,8% de la población latinoamericana se encuentre bajola línea de pobreza indica que estas personas y el conjunto de las socie-dades a las que pertenecen enfrentan límites estructurales para desa-rrollar sus capacidades como seres humanos. Dichas capacidades no

74 Véase Arias y Duryea (2003).75 Véase Duryea y Genoni (2004).

Uruguay 0,8470,851

0,7590,767

0,8060,809

0,6840,698

0,8120,821

0,6760,6830,6590,673

0,7870,790

0,8500,859

0,7890,792

0,6870,692

0,8590,863

Perú

Panamá

Nicaragua

México

Honduras

Guatemala

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

0,000 0,200 0,400

n IDH n IDG

0,600 0,800 1,000


sólo se refieren a empleo, ingresos o servicios sociales, sino —funda-mentalmente— al accionar individual y colectivo, a actuar con digni-dad, a comunicarse, a construir relaciones con la sociedad de perte-nencia, a recibir y dar solidaridad y —sobre todo— a la capacidad de laspersonas para transformarse en actores sociales; es decir, transformarnecesidades en demandas que se expresen genuinamente en el régimenpolítico. Los tremendos saldos de pobreza se encuentran entre los prin-cipales factores que fomentan la generación de explosiones sociales,“anomias culturales” y la pérdida de sentido de lazo social. En el fondo,los pobres son los menos incluidos en el ejercicio de la democracia elec-toral —esto es, tienen menos derechos políticos, civiles y sociales— y,por lo tanto, pueden considerarse como preciudadanos. Mientras lassociedades no diseñen e implementen políticas de inclusión y participa-ción para estos grupos sociales, las posibilidades de avances instituciona-les y de una gobernabilidad sostenible son menores y, por el contrario, secrean condiciones para el surgimiento de proyectos de manipulación delas masas.

2.2.2. Subjetividad de la pobreza y la desigualdad

Frustración de expectativas por parte de la poblaciónPor un lado, ha habido notables avances en indicadores propios del

desarrollo humano, como la reducción de la mortalidad infantil y laexpansión de la expectativa de vida. También han mejorado sustantiva-mente los indicadores relativos a tecnología y comunicación: en pro-medio, entre 1990 y 2004 la cantidad de líneas telefónicas y teléfonoscelulares por cada 100 habitantes creció más de 7 veces y la de usuariosde Internet, más de 39 veces.76

Por consiguiente, se tiene una población más educada e integrada a lavida cultural moderna, pero excluida en términos de ingresos y empleo. Elsaldo es una fuerte frustración de expectativas, que sin lugar a dudas, afectala vida política de las personas.77

76 Véase CEPAL (2007).77 Un análisis sobre expectativas insatisfechas y fragilidad institucional puede verse en

González (2006b).


Cuadro 9. América Latina (países seleccionados),* indicadores de tecnología,1990 y 2004

Por cada 100 habitantes

País Líneas teléfonicas Computadoras Usuarios dey teléfonos móviles personales Internet

1990 2004 1998 2004 1996 2004

Argentina 9,3 58,1 5,5 8,2 0,2 16,1

Bolivia 2,8 27,0 0,8 2,3 0,2 3,9

Brasil 6,5 59,8 3,0 10,7 0,5 12,2

Chile 6,7 83,6 6,3 13,9 0,7 27,9

Colombia 6,5 40,1 3,0 5,5 0,5 8,9

Ecuador 4,8 39,1 1,9 5,5 0,1 4,7

Guatemala 2,1 34,0 0,8 1,8 0,0 6,0

Honduras 1,7 15,7 0,8 1,6 0,0 3,2

México 6,6 53,9 3,7 10,7 0,2 13,4

Nicaragua 1,3 16,8 1,9 3,5 0,1 2,2

Panamá 9,3 38,8 2,7 4,1 0,2 9,5

Perú 2,6 22,1 3,0 9,7 0,3 11,6

Uruguay 13,4 49,4 9,1 13,3 1,9 21,0

América Latina

6,4 50,1 3,4 9,1 0,3 11,9

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,CEPAL (2007).

Al mismo tiempo, como ya se indicó, los rezagos en materia de pobre-za y desigualdad son enormes. Además, el desempleo —salvo en Chile, Boli-via, Honduras, Guatemala y Panamá— se ha incrementado en los países dela región. En este sentido, es importante señalar que, de acuerdo con elInforme Latinobarómetro 2006, 67% de los latinoamericanos manifiesta estarpreocupado por perder su empleo en los próximos 12 meses; sólo en Uru-guay y Argentina se observan porcentajes inferiores: 49% y 46%, respecti-vamente. Más aún, en promedio, para 24% de los habitantes de AméricaLatina el desempleo es el problema más grave. Sin embargo, la desagrega-ción por país señala que en varios países el principal problema es la inse-guridad —en especial en Argentina, Honduras y Guatemala—.78

78 Véase Corporación Latinobarómetro (2006).


Gráfico 7. América Latina (países seleccionados), tasa de desempleo urbano,1990 y 2005

En porcentajes

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.(+) Datos correspondientes a 1990 y 2002.(++) Datos correspondientes a 1997 y 2003.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,CEPAL (2007).

Más aún, al analizar indicadores de optimismo/pesimismo, el 55% de losentrevistados para el Informe Latinobarómetro 2005 cree que sus padres vivíanmejor que ellos. Este índice es especialmente elevado en Ecuador, Perú y Boli-via: 68%, 67% y 62%, respectivamente. Como contraparte, en Chile, sólo el35% de los entrevistados piensa que sus padres estaban mejor. Con respectoal futuro, el 54% de los latinoamericanos considera que sus hijos viviránmejor. El mayor grado de optimismo se advierte en Chile, donde este por-centaje alcanza el 76%, seguido por Brasil (67%) y Honduras (61%); en cam-bio, en Ecuador es sólo del 36%. En promedio, la percepción del futuro enAmérica Latina es negativa, puesto que el pasado habría sido mejor. Cierta-mente, las características políticas de la coyuntura afectan las percepciones.Hoy en Bolivia, por ejemplo, la gente está relativamente más optimista.

América Latina 9,35,8

12,1

12,0

9,37,6

4,82,7

6,97,8

4,0

6,1

6,1

10,6

13,910,5

8,19,2

9,94,3

8,59,9

11.67,4

20,0

8,5

9,68,3

Uruguay+

Perú+++

Panamá+

Nicaragua

México

Honduras

Guatemala++

Ecuador+

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina+

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0

n 1990 n 2005


Gráfico 8. América Latina (países seleccionados)*, indicadoresde optimismo/pesimismo, 2005

Estructura porcentual vertical

Nota:(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparación.Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro 2005.

El saldo son sociedades más expuestas al consumo cultural y con mayoreducación, pero sin los medios para satisfacer las demandas y sueños que talexposición provoca. Este proceso de frustración de expectativas probable-mente constituye una de las principales fuentes de conflicto y malestar, queafectan de forma directa los niveles de gobernabilidad democrática.

Sin embargo, es importante señalar que de acuerdo con datos deCEPAL, entre 2003 y 2006 América Latina experimentó su mejor desem-peño económico y social. Los avances en la disminución de la pobreza, deldesempleo y la mejora en la distribución del ingreso en algunos paísesmuestran una tendencia favorable para buena parte de la región.79

79 Para mayor detalle véase CEPAL (2006a), op. cit.

América Latina

Uruguay

Perú

Panamá

Nicaragua

México

Honduras

Guatemala

Ecuador

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

5554

5451

6749

4357

6643

4559

5461

5560

6836

6258

3576

4767

6245

5356

0 10 20 30 40 50 60 70 80

n Hijos vivirán mejor n Padres vivían mejor


Los límites de las elitesUn elemento que coadyuva a las crisis institucionales refiere a la debi-

lidad de las elites dirigentes. Las limitaciones de un liderazgo social y polí-tico, particularmente de los grupos de poder, parecen incidir en el bajoperfil institucional de la mayoría de los países de la región. Por tal moti-vo, cabe preguntarse qué capacidad poseen las elites para articular unavisión y una práctica nacional orientada a resolver los problemas socio-ins-titucionales en los marcos de una gobernanza global.

Las ideas de Gino Germani y José Medina Echavarría80 sobre las elitesnacionales eran categóricas al respecto. De la lectura de estos autores sepuede deducir que ellas no poseen ni la capacidad ni la disposición paraconvertirse en grupos dirigentes de sus sociedades con un sentido denación, Estado y desarrollo, y se limitan a reproducir una dominación ins-trumental. En particular, Medina Echavarría sostiene que las elites pre-sentan tres grandes problemas: a) falta de cultura de austeridad, b) bajacapacidad para articular medios y fines, y c) poca persistencia en la for-mación de una cultura política de largo plazo. Seguiría predominando elfenómeno que Gino Germani llamó “efecto de fusión”, por medio del cualvalores modernos pueden ser reinterpretados en contextos distintos en lospaíses atrasados para finalmente reforzar estructuras tradicionales.81 Entérminos más políticos-institucionales, Robert Dahl (1971)82 atribuye unvalor estratégico al comportamiento de las elites en la evolución de lademocracia.

Por otra parte, la percepción de las elites es de especial relevanciapara explorar la evolución de la gobernabilidad democrática. En lasentrevistas realizadas por el PAPEP a 206 líderes empresariales, políti-cos y sociales, existe un consenso generalizado que tanto los problemasde pobreza como los de institucionalidad constituyen los principalesproblemas de la democracia en la región. La información obtenida porel Observatorio Regional del PAPEP, indica que: i) alrededor del 50%de las elites de Argentina, Brasil y México considera que la pobreza y lainequidad son las causas recurrentes de los problemas de la democra-cia en la región; ii) la mayoría de las elites europeas cree que el princi-pal problema de América Latina es la mala distribución del ingreso y lapobreza estructural, y iii) las elites de los Estados Unidos se encuentran

80 Véase Medina Echavarría, J. (1964), Consideraciones sociológicas sobre el desarrollo económicode América Latina, Buenos Aires, Solar / Hachette.

81 Véase Germani, G. (1966), Política y sociedad en una época de transición, Paidós, BuenosAires.

82 Véase Dahl, R. (1971), Polyarchy; participation and opposition, Neuva Haven: Yale Uni-versity Press.


divididas, ya que el 47% cree que el principal desafío de América Lati-na son las falencias institucionales y el 44%, la pobreza y la desigualdad.

De igual forma, la opinión pública coincide con las elites en que lapobreza y la desigualdad afectan el funcionamiento de la democracia enAmérica Latina. De acuerdo con el Informe Latinobarómetro (2005), en unacalificación según una escala de 1 (para los más pobres) a 10 (para losmás ricos), en promedio los latinoamericanos se autocalifican con 3,66.En el Informe Latinobarómetro (2006), se señala que más del 66% de los lati-noamericanos considera que los países son gobernados por unos pocosgrupos poderosos que sólo buscan su beneficio personal. Incluso, enEcuador, Nicaragua, Panamá y Guatemala, menos del 20% de sus habi-tantes cree que se gobierna para beneficiar a toda la población. Por suparte, en la Argentina, las elites están parcialmente “sintonizadas” con lapercepción de los ciudadanos, ya que a diferencia de éstos muestran cier-ta renuencia a valorar la evolución de los años recientes y priorizar lalucha contra la pobreza. En Honduras, el desprestigio de las elites afectaparticularmente a los jueces (el 51% de los hondureños no confía enellos) y a los diputados del Congreso Nacional (el 71% de la poblacióndesconfía de ellos).

Pareciera que orientaciones culturales tradicionales de las elites –refe-ridas a la falta de austeridad y de solidaridad y a la escasa articulación entrefines y medios– persisten en la región, y explicarían la distribución desi-gual del poder y las percepciones de la opinión pública. Sin embargo, tam-bién se han descubierto cambios en el patrón de comportamiento de laselites o la emergencia de nuevas elites con orientaciones culturales dife-rentes. Un mayor conocimiento de las elites —los cambios en su compo-sición, sus formas de socialización y orientaciones— ayudaría a una mejorconstrucción del mapa político, que constituye un factor clave para obtenerun diagnóstico de las tendencias sobre la gobernabilidad democráticaen la región.

Desde la perspectiva de la acción colectiva, aumentaron la protesta social y la cantidad de organizaciones alternativas, y se transformaron los lugares de expresión de las demandas y los conflictos

En términos generales, los conflictos sociales y su intensidad aumen-taron, pero también se fragmentaron. Se trata, al menos en algunos casos,de conflictos de reacción y protesta y no de nuevas formas de opción polí-tica. Son conflictos que revelan las dificultades de las instituciones y delEstado para lograr integración, reconocimiento y progreso social. De algu-na manera, se están gestando sociedades policéntricas que no tienen unúnico referente de orientación sino varios, intensos y limitados.


Los ciudadanos buscaron, como ya se mencionó, otros canales deexpresión para su malestar con la política, tanto a través de organizacio-nes alternativas con capacidad de cuestionamiento y protesta que debili-tan al Estado como de movilizaciones en las calles. El 14% de los latinoa-mericanos considera que el modo más eficaz de cambiar las cosas esparticipando en movimientos de protesta y exigiendo los cambios deforma directa. El país con mayor grado de rebeldía cívica es Guatemala,seguido por Brasil, Perú y Bolivia. En cambio, Chile y Uruguay se encuen-tran entre los menos rebeldes. A la vez, como ya se señaló, se advierte undeclive de los mecanismos tradicionales de participación política: en Amé-rica Latina ha disminuido la frecuencia con que se habla de política, la fre-cuencia con la que se trabaja para un candidato o partido y, sobre todo, laproporción de gente que ha asistido a manifestaciones autorizadas: de 25%en 1995 a 12% en 2006.83 Cabe destacar que, en el caso boliviano, el nuevogrupo en el gobierno, el MAS, es el resultado de un proceso de institu-cionalización de los movimientos de protesta social.

También se observa este fenómeno en una serie de conductas “anó-micas”, sobre todo por parte de los jóvenes, contra un orden que no reco-nocen ni los integra. Las Maras en Centroamérica son un complejo y buenejemplo de ello.84

Por otro lado, nuevas tendencias de descomposición social y frag-mentación de conflictos e incluso de fuerzas anómicas con cargas “auto-destructivas” estarían generando situaciones de incertidumbre en la vidacotidiana y limitando el espacio público. Buena parte de la ciudadanía seestaría retrayendo hacia el espacio privado. Se trata de fenómenos delica-dos que es muy importante estudiar.

En Argentina, según las entrevistas a las elites y la encuesta a la opiniónpública,85 se advierte que la protesta social goza de cierto grado de legiti-midad, pero es cada vez más espontánea y fragmentada. En este sentido,los cambios en la sociedad argentina son similares a los observados enotros países. Si bien los ciudadanos participan en los actos electorales, sue-len buscar mecanismos de protesta más directos e inmediatos. En algunasocasiones, tales protestas están dirigidas a los canales institucionales, peroen otras, derivan en estallidos en los que a veces intervienen grupos vio-lentos. La experiencia reciente, en realidades tan diversas como las de lospaíses de la región, donde las demandas o la simple expresión del des-contento con la situación acosaron e incluso desestabilizaron a los pode-

83 Véase Corporación Latinobarómetro (2006).84 Para un análisis de este fenómeno véase PNUD Honduras (2006).85 Véase PNUD Argentina (2005).


res instituidos, indica que la gestión política debería prestar especial aten-ción a la evolución de estos fenómenos.

Nuevas formas de expresión social recorren la región, reclaman unamayor seguridad humana expresada en la búsqueda de fortalecimientodel espacio público y una mayor calidad de vida cotidiana. Todos buscanexpresar políticamente sus reclamos en los medios de comunicación yvarios ya están usando recursos electrónicos horizontales. Hay, pues, nue-vas formas de hacer política que conectan las demandas cotidianas conespacios mediáticos como los principales recursos para apelar o cuestio-nar el orden público. En todas partes se destaca el crecimiento del núme-ro de ONG en la región. La pregunta es en qué medida esta proliferaciónsocial está erosionando la gobernabilidad democrática o si, por el contra-rio, la está renovando.

Puede decirse, entonces, que los ciudadanos de América Latina están“saliendo de la calle”, buscando ser reconocidos por los medios de comu-nicación y participando de los flujos informacionales, buscando expresarsus demandas de múltiples maneras, especialmente cuando consideranque sus necesidades no son atendidas ni por el sistema político ni por losgobernantes de turno. De alguna manera, la práctica social se transformaen práctica mediática y refuerza el rol central de los medios en la confor-mación del espacio público. Se trata de una situación que coloca serioslímites a la legitimidad democrática.

En Perú, por ejemplo, 58% de las elites entrevistadas en 2005 espera-ba que la conflictividad social aumentase en los siguientes dos años,86

mientras que 53 de los 64 consultados en Nicaragua consideraban que laconflictividad política iba a incrementarse en los siguientes dos años.87

El conjunto de la información empírica muestra el carácter complejoque adopta la diferenciación social y los problemas de equidad en laregión y permite concluir que las proyecciones de la gobernabilidad sondifíciles y ya son afectadas por la situación social preexistente. De ahí laimportancia crucial de vincular reforma social con reforma político-insti-tucional para innovar la gobernabilidad democrática.

Da la impresión de que los problemas de institucionalidad y los de ine-quidad y pobreza analizados se refuerzan mutuamente. Esto marcaría confuerza los límites de la democracia en la región y perfilaría escenarios muydifíciles de consolidación democrática. En aquellos países con mayores nive-les de legitimidad de la política y mejores instituciones, por lo general losindicadores sociales y económicos no son tan desfavorables, mientras que en

86 Achard, et al. (2005).87 Véase PNUD Nicaragua (2005).


los casos donde la pobreza y la inequidad son muy altos, los niveles de legi-timidad de la política y de la institucionalidad, en general, son menores. Cier-tamente, nada está estructuralmente determinado, aunque nada permitedecir que todo depende de la voluntad de los actores o las personas. En losmomentos de inflexión existen también oportunidades de transgresión.

Las desigualdades económicas y políticas están asociadas a un desarro-llo institucional imperfecto. Las instituciones determinan los incentivos y laslimitaciones con que se encuentran las personas y proporcionan el contex-to en que operan los mercados y los actores. Las instituciones son resultadode procesos históricos complejos que reflejan los intereses y la estructura deinfluencia política de diferentes personas y grupos en una sociedad. Desdeeste punto de vista, las imperfecciones de mercado tal vez no se producenpor accidente sino porque tienen el efecto de distribuir los ingresos o elpoder de determinada manera. En realidad, se ha avanzado en los planosde la integración política, pero los rezagos en lo social son enormes y deter-minantes en una futura inestabilidad política.

La desigualdad de poder conduce al establecimiento de institucionesque perpetúan las desigualdades en términos de poder, condición socialy riqueza. Éstas suelen ser perjudiciales para la inversión, la innovación yla voluntad de asumir riesgos. Las buenas instituciones económicas debie-ran ser equitativas, crear incentivos que hagan que la mayoría de la pobla-ción opte por invertir e innovar.

Si se vinculan las tendencias objetivas y subjetivas de la equidad a losproblemas socioinstitucionales que afectan la gobernabilidad, el panora-ma se complica aún más pero también se vislumbran oportunidades. Poruna parte, se observan claros incrementos en los niveles de exclusiónsocial, que afectan la evolución de las capacidades de las personas, y porotro, se detecta que los mayores niveles de educación —y sobre todo elacceso a los medios de comunicación de masas— inciden en el incrementodel malestar social y la desconfianza en las instituciones de la democracia,aunque también sugieren una revolución de expectativas asociadas con elconsumo y el deseo de mayor equidad y mayor participación social.

En efecto, pareciera que hay otro resultado de este complicado pro-ceso de cambios que viene ocurriendo en la región: los ciudadanos estáncambiando sus características. Las personas, pese a estar más excluidas,son más educadas y modernas, y buscan ser más autónomas, más reflexi-vas y más abiertas a nuevas oportunidades que en el pasado.88 Los proce-

88 Giddens (2003) advierte que reconocer la importancia del registro reflexivo en lacontinuidad cotidiana de una vida social no involucra desconocer el peso de las fuentesinconscientes de cognición y motivación. Por el contrario, equivale a prestar atención a la


sos electorales, por ejemplo, tienden a expresarse cada vez más a través delllamado voto cruzado y los ciudadanos también se expresan mediante lasencuestas de opinión pública. La gente es cada vez menos un sujeto pasi-vo y dependiente, busca cada vez más evaluar y elegir.

Los procesos de complejización de la sociedad tanto en los planos obje-tivos como en la subjetividad de las personas son fundamentales a la horade construir estrategias de gobernabilidad que den sentido a la vida de laspersonas. Es en la interacción entre ciudadanos e instituciones donde sepodrá construir una gobernabilidad democrática genuina y sostenible.

Si la gobernabilidad democrática puede ser entendida como el desa-rrollo de las capacidades políticas de los actores, que buscan construir uncierto grado de equilibrio entre las demandas sociales y la capacidad delas respuestas gubernamentales, los problemas de gobernabilidad de laregión estarían relacionados con la falta de adecuación de las políticas ylos Estados frente a los cambios estructurales de las sociedades. Por con-siguiente, los problemas de la gobernabilidad democrática deben ser pen-sados como un ajuste entre lo social y lo político-institucional.

La cuestión es cómo lograr que las relaciones entre equidad e institu-cionalidad sean debatidas por la sociedad y que tales debates sean recogi-dos por los actores políticos y transformados en propuestas de desarrollodemocrático con equidad social.

3. Hacia una tipología de orientaciones político-ideológicas

Las diversas fuerzas políticas están planteando distintos modos de inte-gración de las demandas sociales y de la presión popular. En este contex-to es posible visualizar cuatro orientaciones político-ideológicas generalesy tres tipos de escenarios.

Con relación a las orientaciones, se ha elaborado una tipología de lascaracterísticas político-ideológicas predominantes en América Latina:

a. Modernización conservadora: Modernización del sistema de partidos;retorno y reforzamiento de la autoridad; reforma institucional paravincular actores y sistemas; relegitimación de la autoridad sobre la base

diferencia existente entre consciente e inconsciente. El término “consciente” se utiliza enocasiones para destacar circunstancias en las que las personas prestan atención a sucesos queocurren alrededor para poder referir su actividad a tales sucesos. En otros términos, deno-ta el registro reflexivo de una conducta de agentes humanos. La conciencia, en esta acep-ción, supone la capacidad de las personas para realizar un relato coherente de las propiasactividades y de las razones que las generan.


de valores indiscutibles y compartidos; orden moral asociado a laexpansión del mercado; asociación ideológica a los Estados Unidos.

b. Reformismo práctico: Renovación y recreación del sistema de partidos;orden laico; construcción de alianzas; búsqueda del Estado de unagestión institucional que combine crecimiento económico con polí-ticas de inclusión; sistema de partidos moderno; relación pragmá-tica con los Estados Unidos.

c. Nacionalismo popular: Búsqueda de hegemonía política; centraliza-ción del Estado en la organización del desarrollo y la democracia;movilización de masas; liderazgo carismático legitimado por lademocracia; predominio de la redistribución por sobre la produc-ción; antiimperialismo.

d. Indigenismo neodesarrollista: Participación política ampliada y demo-cracia deliberativa; movimientos sociales e indígenas fuertes; Esta-do negociador con las empresas transnacionales y en busca de inclu-sión; orden igualitario; antiimperialismo moderado.

Es importante señalar que esta tipología refleja una estilización de larealidad, ya que ésta se presenta de formas múltiples y complejas. En estesentido, es importante destacar los siguientes aspectos:

1. Para construir las categorías y las características se tomaron los dis-cursos y las plataformas electorales de los candidatos y partidos polí-ticos de la región.

2. Esta tipología es artificial, ya que se extrapolan las principales ideasincluidas en cada categoría.

3. Estas categorías no son cerradas, sino que en la realidad se dan com-binaciones de modernismo conservador con realismo práctico o dedesarrollismo indigenista con modernismo conservador.

4. Todas las categorías tienen sus luces y sus sombras y sería importan-te construir una que mostrase la degradación de cada una de ellas,incluida la peor versión de sí mismas.

En cada país pueden observarse rasgos de las distintas orientaciones;es decir, en un país puede predominar determinada orientación, que coe-xistirá con características de las otras.

A continuación se presenta la forma en que estas cuatro orientacionespolíticas enfrentan los problemas que aquí han sido identificados comolos principales desafíos que debe afrontar América Latina:


Cu

adro

10.

Ori

enta

cio

nes

po

lític

as y

des

afío

s d

e g

ob

ern

abili

dad

en

Am

éric

a La

tin

a

Mo

der

niz

ació

n c

on

serv

ado

raR

efo

rmis

mo

prá

ctic

o

1) E

nfre

ntar

el c

ambi

o e

impu

lsar

Esqu

emas

pol

ítico

s pa

ra c

ompl

etar

las

refo

rmas

Esqu

emas

pol

ítico

s pa

ra in

nova

r so

bre

las

refo

rmas

refo

rmas

pol

ítico

-inst

ituci

onal

eses

truc

tura

les.

estr

uctu

rale

s.M

ayor

acc

ount

abili

tyde

las

inst

ituci

ones

, énf

asis

en

la

Mej

orar

la g

estió

n de

la p

olíti

ca, f

omen

tone

cesi

dad

de a

umen

tar

la e

ficie

ncia

de

la p

olíti

ca.

de la

dem

ocra

cia

part

icip

ativ

a y

del d

iálo

go.

Con

cepc

ión

indi

vidu

alis

ta d

e la

soc

ieda

d co

mpl

emen

tada

Im

puls

ar e

stra

tegi

as e

n el

mar

co d

e la

glo

baliz

ació

n.co

n fil

antr

opía

. C

ombi

nar

indi

vidu

alis

mo

y co

lect

ivis

mo

solid

ario

.Es

quem

as p

olíti

cos

para

inno

var

sobr

e la

s re

form

as

estr

uctu

rale

s.M

ejor

ar la

ges

tión

de la

pol

ítica

, fom

enta

r la

de

moc

raci

a pa

rtic

ipat

iva

y el

diá

logo

.Im

puls

ar e

stra

tegi

as e

n el

mar

co d

e la

glo

baliz

ació

n.C

ombi

nar

indi

vidu

alis

mo

y co

lect

ivis

mo

solid

ario

.

2) R

efor

mar

el E

stad

oEs

tado

mín

imo,

fis

calm

ente

aus

tero

, que

est

able

zca

Esqu

emas

pol

ítico

s pa

ra in

nova

r so

bre

las

refo

rmas

regl

as d

e ju

ego

clar

as p

ara

la e

xpan

sión

de

los

mer

cado

ses

truc

tura

les.

Mod

erni

zaci

ón t

ecno

lógi

ca p

ara

com

petir

en

la e

cono

mía

Mej

orar

la g

estió

n de

la p

olíti

ca, f

omen

tar

glob

al.

la d

emoc

raci

a pa

rtic

ipat

iva

y el

diá

logo

.M

odel

o de

des

arro

llo c

entr

ado

en la

eco

nom

ía g

loba

l, Im

puls

ar e

stra

tegi

as e

n el

mar

co d

e la

glo

baliz

ació

n.fir

ma

de T

LC, a

poyo

al A

LCA

.C

ombi

nar

indi

vidu

alis

mo

y co

lect

ivis

mo

solid

ario

.N

uevo

mod

elo

de E

stad

o de

bie

nest

ar, e

cono

mía

su

pera

vita

ria, i

nver

sión

en

obra

s pú

blic

as y

alia

nza

entr

e el

est

ado

y el

mer

cado

. Im

puls

o al

pod

er p

úblic

o.M

oder

niza

ción

tec

noló

gica

par

a co

mpe

tir e

n la

eco

nom

íagl

obal

.Pr

omoc

ión

del r

egio

nalis

mo

abie

rto

e in

serc

ión

en la

ec

onom

ía g

loba

l.


3) A

lcan

zar

la d

ifere

ncia

ción

El

mer

cado

com

o re

gula

dor

soci

al.

Polít

icas

red

istr

ibut

ivas

y é

nfas

is e

n la

red

ucci

ónso

cial

Polít

icas

soc

iale

s fo

caliz

adas

par

a su

pera

r la

pob

reza

.de

la p

obre

za.

Prom

over

la in

vers

ión

priv

ada

com

o m

ecan

ism

o de

Se

rvic

ios

de s

alud

y e

duca

ción

uni

vers

ales

,ge

nera

ción

de

empl

eo.

refo

rmas

a la

seg

urid

ad s

ocia

l.Po

lític

as s

ocia

les

foca

lizad

as p

ara

supe

rar

la p

obre

za,

en u

n m

arco

de

univ

ersa

lizac

ión

de la

pol

ítica

soc

ial.

Prom

over

inve

rsió

n pr

ivad

a co

mo

mec

anis

mo

de

gene

raci

ón d

e em

pleo

.

4) S

uper

ar e

xpec

tativ

as f

rust

rada

sTr

ansf

orm

ació

n de

mot

ivac

ione

s in

divi

dual

es e

n Po

lític

as d

e su

bjet

ivid

ad y

coh

esió

n so

cial

.ac

titud

es e

mpr

ende

dora

s.Po

lític

as d

e se

gurid

ad.

5) E

nfre

ntar

la d

ebili

dad

y la

Surg

imie

nto

de n

ueva

s el

ites

que

com

bina

n có

digo

sFo

rtal

ecim

ient

o de

sec

tore

s em

pres

aria

les

naci

onal

esdi

verg

enci

a de

los

lider

azgo

sm

oder

nos

con

valo

res

trad

icio

nale

s.e

incr

emen

to d

e la

mov

ilida

d so

cial

.

6) S

uper

ar la

inte

nsifi

caci

ón d

e

Énfa

sis

en p

olíti

cas

de s

egur

idad

ciu

dada

na.

Diá

logo

y a

cuer

do c

on a

ctor

es s

ocio

cultu

rale

s.lo

s co

nflic

tos

y de

la

Fort

alec

imie

nto

de lo

s ap

arat

os d

e co

erci

ón d

el E

stad

oBú

sque

da d

e se

gurid

ad h

uman

a.fr

agm

enta

ción

soc

ial

.7)

Ubi

car

la m

edia

tizac

ión

Re

cono

cim

ient

o de

los

med

ios

de c

omun

icac

ión

com

oRe

cono

cim

ient

o cr

ítico

de

los

med

ios

de c

omun

icac

ión

en e

l cen

tro

de la

con

figur

ació

n ce

ntra

les

para

el e

spac

io p

úblic

o as

ocia

do a

la id

ea

com

o ce

ntra

les

para

el e

spac

io p

úblic

o.po

lític

ade

mer

cado

cul

tura

l.M

edio

s de

com

unic

ació

n en

tend

idos

com

o bi

enes

Fo

men

to d

e m

edio

s de

com

unic

ació

n co

nser

vado

res.

públ

icos

.

Nac

ion

alis

mo

po

pu

lar

Ind

igen

ism

o n

eod

esar

rolli

sta

1) E

nfre

ntar

el c

ambi

o e

impu

lsar

N

uevo

ord

en in

stitu

cion

al a

soci

ado

a m

ovili

zaci

ones

Nue

vo o

rden

inst

ituci

onal

aso

ciad

o a

mov

iliza

cion

esre

form

as p

olíti

co-in

stitu

cion

ales

popu

lare

s.po

pula

res.

Refu

ndac

ión

del E

stad

o (S

ocia

lism

o de

l sig

lo X

XI).

Esta

do f

uert

e y

mul

tinac

iona

l, co

n ba

se e

nA

sam

blea

Con

stitu

yent

e.lo

s pu

eblo

s or

igin

ario

s.Re

posi

cion

amie

nto

geop

olíti

co y

alia

nzas

est

raté

gica

s A

sam

blea

Con

stitu

yent

e.en

la g

loba

lizac

ión.

Repo

sici

onam

ient

o ge

opol

ítico

y a

lianz

asA

ntiim

peria

lism

o.es

trat

égic

as e

n la

glo

baliz

ació

n.A

ntiim

peria

lism

o m

oder

ado.


2) R

efor

mar

el E

stad

oEs

tado

con

un

rol c

entr

al e

n la

org

aniz

ació

n de

la

Esta

do p

roac

tivo

y pl

anifi

caci

ón e

stat

al.

econ

omía

y d

el m

odel

o de

des

arro

llo.

Nac

iona

lizac

ión

de h

idro

carb

uros

, ren

egoc

iaci

ónN

acio

naliz

ació

n de

ser

vici

os p

úblic

os y

de

recu

rsos

co

n em

pres

as t

rans

naci

onal

es.

natu

rale

s.D

esar

rollo

end

ógen

o y

pote

ncia

ción

de

las

Opo

sici

ón a

TLC

; fom

ento

de

la in

tegr

ació

n co

mer

cial

ca

paci

dade

s de

peq

ueño

s y

med

iano

s pr

oduc

tore

s.e

ideo

lógi

ca d

e la

reg

ión.

Posi

ción

am

bigu

a fr

ente

a T

LC, i

ncen

tivos

a la

inte

grac

ión

regi

onal

.

3) A

lcan

zar

la d

ifere

ncia

ción

Re

dist

ribuc

ión

de in

gres

os.

Polít

icas

red

istr

ibut

ivas

.so

cial

Con

trol

es d

e pr

ecio

s.In

crem

ento

sal

ario

s se

ctor

es c

aren

ciad

os.

Refo

rma

agra

ria, e

xpro

piac

ione

s se

lect

ivas

.Re

dist

ribuc

ión

de t

ierr

as a

gríc

olas

.M

ejor

a de

ser

vici

os e

duca

tivos

y d

e sa

lud

de lo

s gr

upos

M

ejor

a de

ser

vici

os e

duca

tivos

y d

e sa

lud

vuln

erab

les.

de lo

s gr

upos

vul

nera

bles

.Su

bsid

ios

en e

fect

ivo

y en

esp

ecie

a g

rupo

s ca

renc

iado

sA

yuda

a m

icro

prod

ucto

res

yPr

omoc

ión

de c

oope

rativ

as p

rodu

ctiv

as.

pequ

eños

cam

pesi

nos.

Mas

ifica

ción

de

la in

form

átic

a en

tre

indí

gena

s y

grup

os d

esfa

vore

cido

s.

4) S

uper

ar e

xpec

tativ

asPo

lític

as d

e he

gem

onía

cul

tura

l, en

fun

ción

Po

lític

as d

e re

cupe

raci

ón d

e la

aut

oest

ima

indí

gena

.fr

ustr

adas

del i

mag

inar

io P

uebl

o =

Est

ado

= N

ació

n.

5) E

nfre

ntar

la d

ebili

dad

Lide

razg

o ca

rism

átic

o ba

sado

en

la f

igur

a de

l pre

side

nte

Com

bate

a la

cor

rupc

ión,

par

ticip

ació

n po

pula

r ac

tiva.

y la

div

erge

ncia

de

los

lider

azgo

sy

en la

s re

des

inst

ituci

onal

es d

e po

der.

Aus

terid

ad d

e la

cla

se p

olíti

ca.

Surg

imie

nto

de n

uevo

s lid

eraz

gos

y ap

ertu

ra d

e

nuev

os c

anal

es d

e m

ovili

dad

soci

al.

6) S

uper

ar la

inte

nsifi

caci

ón d

e lo

sIn

cent

ivo

a la

s m

ovili

zaci

ones

de

mas

as y

par

ticip

ació

nFu

erte

vin

cula

ción

con

mov

imie

ntos

soc

iale

s y

conf

licto

s y

de la

fra

gmen

taci

ón

soci

al (c

onse

jos

com

unal

es).

fort

alec

imie

nto

de o

rgan

izac

ione

s co

mun

itaria

s.so

cial

Pola

rizac

ión

y te

nsio

nes

con

las

fuer

zas

opos

itora

s.

7) U

bica

r la

med

iatiz

ació

n en

Li

dera

zgo

med

iátic

o.Su

rgim

ient

os d

e nu

evos

med

ios

y nu

evas

red

es d

eel

cen

tro

de la

con

figur

ació

n C

reac

ión

de n

uevo

s m

edio

s de

com

unic

ació

n es

tata

les.

com

unic

ació

npo

lític

aC

ampo

com

unic

acio

nal,

cent

ral p

ara

la p

olíti

ca.

Crít

icas

a lo

s m

edio

s de

com

unic

ació

n pr

eexi

sten

tes

Con

flict

os c

on lo

s m

edio

s de

com

unic

ació

n.Re

defin

ició

n de

l esp

acio

púb

lico.


4. Repensando la política

En este documento se supone como fundamental la cualidad integra-dora de la política, enfatizando su capacidad de generar espacios dondedistintos actores intercambian argumentos y propuestas para mejorar lacalidad de la democracia, lograr acuerdos o aclarar públicamente dife-rencias. Dicho intercambio sólo puede tener lugar sobre la base de mar-cos institucionales legítimos y de un mutuo reconocimiento de identida-des, intereses y proyectos que pueden redefinirse en el enfrentamientopolítico. En este enfoque, en el campo político debería expresarse la diver-sidad social, cultural y económica de los distintos actores. El Estado y lospartidos tienen posibilidades de propiciar una dinámica política de inte-racción pluralista en democracia, particularmente en contextos como losestudiados, en los que la participación tiende a ser fragmentada, particu-larista y a menudo corporativa, lo cual inhibe la construcción de consen-sos de gobernabilidad en función de objetivos colectivos básicos. Precisa-mente por esto es difícil consensuar políticas de Estado en estos países.

Se parte del siguiente supuesto: la renovación de la política es una con-dición fundamental para la expansión de la ciudadanía y el fortalecimientode la democracia. La política posibilita la discusión de ideas y propuestasy puede generar espacios donde se construyan acuerdos, acercando a lasdiversas lógicas e identidades para plantear soluciones a los distintos pro-blemas políticos de la sociedad; se trata de espacios no exentos de con-flicto, pero donde éste debe procesarse a fin de lograr consensos de Esta-do en términos de las prioridades que da una sociedad.

El PNUD viene trabajando en esta perspectiva. En el Informe La demo-cracia en América Latina (2004: 177), se sostiene que “[…] la política encar-na las opciones, agrupa las voluntades y crea poder. Éstas son tres condi-ciones inexcusables para el desarrollo de la democracia”. Hipotéticamente,las crisis o riesgos político-institucionales podrían deberse a que estas con-diciones se dan parcialmente o ya se han agotado.

Los límites de la política no son sólo de carácter institucional sino tam-bién de carácter sociocultural. Los cambios y los rasgos de la desigualdady la pobreza ya mencionados constituyen importantes indicadores de lasmodificaciones en las estructuras sociales de estas sociedades, que tambiénafectan las potencialidades político-institucionales de la democracia.

En cuanto a los poderes del Estado: el presidencialismo no siempre impli-ca gobiernos eficientes y eficaces, se advierte el desprestigio del parlamento,mientras que los límites a la independencia de la justicia crean problemas degobernabilidad. Un enfoque limitado de lo institucional simplifica el conjuntode tramas y de comportamientos de la sociedad que, en definitiva, constituye


el ámbito de referencia imprescindible de las instituciones. En este sentido,vale la pena argumentar que las instituciones son parte de la vida social y que,en buena medida, su funcionamiento se relaciona con las formas en las cua-les están organizadas las sociedades. La idea misma de gobernabilidad demo-crática vincula las relaciones posibles entre lo político y lo social. Ello suponeque el sistema de decisiones políticas y las prácticas sociales son corresponsa-bles de la gobernabilidad democrática. Más aún, puede afirmarse que si bienla iniciativa política se anida en el sistema político, sus logros sólo son posiblesgracias a la cooperación de la ciudadanía. Por consiguiente, los cambios en eldesarrollo de la sociedad tienden a modificar el papel de la política y conse-cuentemente modifican las mismas condiciones de gobernabilidad.89

Las tendencias de cambios en las relaciones sociales y de equidad sonimportantes indicadores de las profundas transformaciones a escala global ya escala nacional. La magnitud de tales cambios tiende a afectar también ala política, a la calidad de la democracia, y a redefinir los mismos parámetrosde la gobernabilidad. Los cambios en las estructuras sociales suponen cam-bios en la política. Cuando no hay correlatividad surgen situaciones de crisisde la política o de insatisfacción con la calidad de la democracia. Aquí esdonde se insertan los problemas de la gobernabilidad en la región. Desdeeste punto de vista, los límites de la gobernabilidad tendrían más que ver conlas transformaciones sociales que con meros límites institucionales. En reali-dad, los problemas de gobernabilidad resultan de la debilidad de gestión porparte de la política y del Estado de los cambios que ocurren en las socieda-des. Aún más, las crisis de gobernabilidad serían síntomas de un retraso delas capacidades del sistema político con respecto a las dinámicas de las muta-ciones sociales en curso. En este ámbito, cabe destacar que los procesos deglobalización inciden en la efectividad del sistema político, puesto que la polí-tica pierde capacidad de controlar los cambios sociales derivados de los pro-cesos de globalización.

Una conclusión al respecto es que los problemas de gobernabilidadque hoy en día registra buena parte de los países de la región deben serabordados como “ajustes políticos”, lo cual implica establecer una relaciónfecunda entre reforma política e invención institucional, adecuadas alnuevo contexto social.

Entre los múltiples aspectos de cambio en la estructura social convienedestacar los cambios en los patrones de inclusión y exclusión social, que en elpasado se organizaban en torno al Estado, la modernización y la integraciónsocial, y que hoy se constituyen principalmente en torno al mercado. Hoy, losincluidos están subordinados a relaciones inciertas y son dependientes de nue-

89 Para mayor análisis conceptual véase Calderón y Lechner (1998: 98).


vas formas de poder. Su capacidad colectiva de autonomía es menor y, másbien, se fortalecen sus demandas de individuación. Los excluidos, por su parte,son cada vez más heterogéneos, con categorías marginales móviles, y su males-tar se traduce en protestas sociales, refugio comunitario o anomia cultural.

Sin embargo, como se vio en los apartados anteriores, la sociedad ylas personas son más complejas y autónomas que en el pasado. De algu-na manera, existiría una suerte de asincronía societal perversa. En unsolo mundo social conviven muchos mundos: preindustrial, industrial ypostindustrial. Cómo generar en este contexto estrategias de goberna-bilidad que favorezcan la democracia y el desarrollo constituye un desa-fío de máxima prioridad.90

Es importante destacar que los partidos políticos, los actores socia-les clásicos y el Estado no alcanzaron a dar plenas respuestas al nuevocontexto social; la sociedad, a partir de los años ochenta, generó espa-cios novedosos de acción colectiva a través de movimientos y organiza-ciones sociales diversos que, aunque fragmentados, expresaron deman-das puntuales y críticas al nuevo patrón económico, al tiempo queviabilizan espacios de discusión y deliberación de propuestas. Se tratade movimientos vinculados, más que a la política, a reivindicaciones dela vida cotidiana, a demandas de ética en la política, de dignidad labo-ral, a reclamos por discriminaciones de género, daño ecológico, o al res-cate de identidades comunitarias y étnicas. Sin embargo, por lo gene-ral, no construyeron una respuesta efectiva a la crisis de la política pues,en buena medida, su desarticulación y singularidad les impidió lograrla fuerza necesaria para plantear una visión más integral de las socie-dades en el mundo actual así como para asumir la relevancia de los cam-bios.91 El saldo son sociedades menos integradas atravesadas por pro-fundos conflictos multiculturales. Sin embargo, estos nuevos actores yprácticas demuestran el peso de la acción colectiva que la política y elEstado deben recuperar para que la sociedad pueda progresar. Se tra-taría de potenciar una práctica política que integre proyectos fragmen-tados y logre incidir en los asuntos de carácter nacional y global. Másaún, la gobernabilidad y la política —para incrementar su sintonía conla sociedad— también deberían tener carácter policéntrico.

90 Para mayor detalle véanse los siguientes estudios temáticos: Hopenhayn (2006),Campero (2006), Fleury (2006) y Arditi (2006).

91 Quizás pueda mencionarse como una particularidad en este aspecto al movimiento anti-globalización expresado en el Foro de Porto Alegre. Grzybowski (2004). Y, más puntualmentelos casos del PT y del MAS en Bolivia. Se trataría, en el caso boliviano, de un proceso en el quemovimientos etnoculturales buscan institucionalizarse en el poder del Estado. Un análisis de latrayectoria de dichos movimientos se puede encontrar en García Linera (2005).


Por otra parte, el debilitamiento de los contenidos en la política seexpresa en la pérdida de poder de los Estados tanto por factores “inter-nos” como por los procesos de globalización en curso. Entre los primeros,puede mencionarse la preeminencia de poderes fácticos e ilegales, la ine-ficacia e ineficiencia de sus burocracias, la corrupción y escasa transpa-rencia, la persistencia de comportamientos de carácter patrimonialista ocorporativos y su incapacidad para llegar a todos los habitantes de los terri-torios nacionales.92 Entre los procesos de globalización, se destaca laretracción del poder del Estado frente a los mercados, producto de lasreformas estructurales y de los procesos de globalización, que limita la deli-beración nacional de la política económica.93

La pérdida relativa de soberanía de los Estados nacionales se dioconjuntamente con un nuevo reparto de poder entre actores transna-cionales emergentes en los últimos treinta años, lo que generó relacio-nes de conflicto o cooperación, según el caso, entre esos actores y losEstados. Existirían al menos tres fenómenos específicos que marcan lapolítica en la globalización: i) aunque los Estados nacionales han per-dido poder, ejercen cierta influencia en el interior de sus países y en susvínculos con otros Estados; ii) el terrorismo y la guerra son asuntos depolítica global, vinculados a la modernización tecnológica, la industriade la comunicación y las frustraciones frente a una globalización eco-nómica excluyente; iii) las organizaciones transnacionales (en particu-lar, empresas multinacionales, organismos financieros internacionales,etc.) cada vez intervienen más en decisiones políticas, jurídicas y eco-nómicas nacionales, restando autonomía a los propios Estados nacio-nales. Esto se expresa en “[...] la internacionalización de los procesosde decisión política, las crecientes dependencias en políticas de seguridadel tráfico de mercancías y la división del trabajo a nivel internacional”.94

Este último fenómeno afectaría de manera particular la democracia y losderechos ciudadanos.95

Si bien la globalización promovió en alguna medida la comunicaciónpolítica, por otro lado impuso límites a la autonomía de los Estados nacio-nales que, concretamente, afectaron la capacidad de los gobiernos para

92 Un asunto crucial que atañe a la política es el de recuperar la capacidad decisoriadel Estado para que pueda funcionar eficaz y eficientemente en respuesta a los proble-mas y demandas de la sociedad. “Es imperioso recuperar esta capacidad para promoverlas democracias. No existe democracia sin Estado y no existe desarrollo de la democra-cia sin un Estado para todos capaz de garantizar y promover universalmente la ciudada-nía” (PNUD, 2004: 182).

93 Véase Castells (2004).94 Véase Beck (1998: 64). 95 Véase PNUD (2004: 179).


llevar a cabo políticas públicas y, en consecuencia, restringieron las posi-bilidades de lograr o mantener la inclusión social, sobre todo a través demedidas “impuestas” por organismos financieros internacionales. Estosprocesos no sólo debilitaron la autonomía de los Estados, sino que tam-bién restaron carácter transformador a la política, despojándola de unaidea colectiva e incluyente de progreso. Ello afectó notablemente la demo-cracia, pero al mismo tiempo constituyó un desafío para la política demo-crática, que debe persistir en su voluntad de ampliar la ciudadanía, pro-fundizar la capacidad de negociación de los Estados, frente a los poderesfácticos tanto internos como internacionales, y trabajar en el fortaleci-miento de instancias regionales que viabilicen mejores mecanismos parainsertarse en los procesos de globalización.96

La política, por lo general, no fue capaz de adaptarse a la globali-zación ni de orientar con sentido colectivo los nuevos procesos, y que-daron expuestos sus límites. Entre otros aspectos de la globalización queimpactan sobre la política, puede mencionarse que hoy se actúa en unespacio regional-global; es decir, la política ha dejado de ser funda-mentalmente nacional. Además, mientras las distancias en relación conel núcleo duro de la globalización se achican para algunos pocos sec-tores privilegiados y crecen las distancias sociales internas, la política noacaba de reubicarse en el nuevo contexto para poder dar respuestasrepresentativas a las aspiraciones de la gente. Por otra parte, la nocióndel tiempo instantáneo que generó la globalización, especialmente cul-tural y financiera, modificó el ámbito político: las experiencias pasadasno resultan útiles para afrontar los tiempos que corren y la visión defuturo se desvaneció con la crisis de los grandes relatos histórico-políti-cos. El futuro, núcleo de la apuesta de la política, aparece difuso. Estoha provocado que la política, en buena medida, se centre sólo en el pre-sente y pierda perspectiva de largo plazo, afectando la toma de decisio-nes y la misma gobernabilidad.

Repensar este tipo de problemas y elaborar alternativas supone deba-tir sobre los contenidos de la política en la región. Esto debería darse enel campo de la política democrática, ya que es allí donde pueden gene-rarse opciones representativas de una sociedad, con el horizonte puestoen la búsqueda colectiva del bien común. Al respecto, el informe La demo-cracia en América Latina (PNUD, 2004: 178) sostiene que la crisis de la polí-tica hoy se centra en su incapacidad “para articular proyectos colectivos,[…] [y] se expresa en la ruptura que existe entre los problemas que la ciu-dadanía reclama resolver y la capacidad que aquélla tiene para enfrentarlos”.

96 Véase PNUD (2004: 192-193).


Como consecuencia de esta situación, la desconfianza y los problemas delegitimidad afectan fuertemente a las instituciones y a los mismos diri-gentes políticos en la región.97

Existen, por lo menos, tres conceptos que pueden ser particularmen-te útiles para comprender estas situaciones y orientaciones de cambio enla región: el concepto de crisis, el de tiempo político y el de espacio público.Ellos pueden constituir referentes conceptuales para comprender las prác-ticas, identidades, intereses, oposiciones y orientaciones de los actores polí-ticos de cada coyuntura en cuestión y en los escenarios que se perfilan enel corto y mediano plazo.

4.1. La idea de crisis

El proyecto intenta ofrecer salidas a la crisis de gobernabilidaddemocrática que afecta a varios países de la región.98 En este sentido,se coincide con Morin (1979 y 2002) en que la noción de crisis se expan-dió a todos los horizontes de la conciencia contemporánea, pero alhacerlo sufrió un vaciamiento de contenido. En sus orígenes, “crisis”significaba “decisión”: se refería al momento decisivo en la evoluciónde un proceso incierto. Hoy significa más bien “indecisión”: el momen-to en que surge la incertidumbre. ¿Cómo orientar la acción cuando elcambio es acelerado?

Las crisis generan nuevas condiciones para el despliegue de estrategiasaudaces y favorables para la acción, ya que lleva a decidir entre diversoscomportamientos o estrategias posibles. En un proceso determinado, lasdecisiones que tomen las personas (sean éstas pocas o incluso una sola)pueden provocar consecuencias irreversibles e incalculables sobre la tota-lidad del proceso, y la crisis y las decisiones que involucra se relacionancon el azar: en un extremo, una minoría (aun una acción individual)puede inclinar el desarrollo del proceso en direcciones incluso poco pro-bables. En este sentido, se desestructuraría la relación entre lo que se havenido sembrando y lo que se espera lograr. Más aún, las condiciones his-tóricas se separarían de las dinámicas actuales y esto sería más intenso enpaíses con frágil legitimidad institucional.

97 El informe se pregunta “acerca de cuál debería ser el lugar de la política en una Amé-rica Latina que, al tiempo que conquistó el importante derecho de gozar de elecciones libres,limpias y periódicas, está atravesada por el proceso de globalización, presenta grandes pro-blemas sociales y tiene Estados deficitarios para garantizar y expandir la ciudadanía. ¿Puedela política encarnar las aspiraciones ciudadanas de reducción de la pobreza y la desigualdad,de expansión del empleo y la solidaridad? ¿Puede ayudar a construir un horizonte de pro-greso para nuestros países y nuestros ciudadanos?” (PNUD, 2004: 179).

98 Para mayor detalle véase González (2005).


Si bien la crisis, en lo que concierne a las sociedades históricas, puedellevar a un retorno al status quo previo, e incluso a desintegrar al sistemaen tanto tal, conlleva principalmente la potencialidad del cambio, quepuede ser pequeño, pero también puede implicar transformaciones en elnúcleo de la organización social. Es decir, la crisis no supone necesaria-mente un cambio radical, sino más bien progresivo. Las sociedades cam-bian continuamente, y a gran velocidad, y la creciente complejidad traeaparejadas numerosas inestabilidades y desórdenes. Pero la crisis no es per-manente, ella se manifiesta en ciertos momentos que requieren un antesy un después relativamente “normales”.99

Aunque la crisis es un momento de decisión, no posee un destino pre-determinado, pues su resolución depende de múltiples factores. Comoseñala Freund:

La crisis es una situación colectiva caracterizada por contradicciones y rupturas,plena de tensiones y desacuerdos, que hace que individuos y grupos vacilen acer-ca de la línea de conducta que deben adoptar, porque las reglas y las institu-ciones ordinarias quedan en suspenso o inclusive algunas veces están desfasa-das en relación con las nuevas posibilidades que ofrecen los intereses y las cosasque surgen del cambio, sin que sea posible, sin embargo, pronunciarse clara-mente sobre la justeza y la eficacia de las nuevas vías (Freund, 1979).

Como se ha insistido, las crisis y los riesgos de gobernabilidad demo-crática están altamente relacionados con la crisis de legitimidad política yla desigualdad social que provoca la creciente distancia entre la ciudada-nía y sus representantes, entre lo global y lo nacional. En los casos estu-diados, la crisis involucra al conjunto de los actores políticos y probable-mente modificará los horizontes democráticos.

En América Latina, aunque no exclusivamente, el desarrollo de unacultura política democrática es obstaculizado por una cultura electoralque a menudo sufre la manipulación de las elites políticas y está sujeta ala presión de los grupos de poder fácticos y la influencia de los mediosde comunicación. Esto, frecuentemente, se expresa por medio de unacreciente alienación y apatía de la ciudadanía con respecto a su repre-sentación política.100

De acuerdo con Castells, la principal causa de esta crisis es la incapacidaddel sistema político —anclado en los Estados-nación— para representar

99 Para una discusión al respecto, véase Morin (1979 y 2002).100 Este comportamiento parece observarse en todo el mundo, salvo en las democracias

escandinavas. Al respecto véase Castells (2004).


de forma efectiva a sus ciudadanos en un contexto de gobernabilidad glo-balizada, cuya preponderancia sobre la gobernabilidad local aumenta pro-gresivamente.

Aunque en la coyuntura actual de inflexión es visible la pérdida rela-tiva de poder de los gobiernos y los Estados con relación a los mercadosglobalizados, a los medios de comunicación, a la mayor “conflictividad”social o, incluso, a la mayor internacionalización de la política, sobre todocuando los niveles de gobernabilidad e institucionalidad son bajos. Estosúltimos son fundamentales para el logro de la gobernabilidad democráti-ca y pueden gozar de una autoridad básica para gestionar el cambio y ade-cuar los usos del tiempo político a la nueva situación. Son actores clavepara resolver problemas de gobernabilidad. Ello supone, al menos en elcorto plazo, que recuperen fuerza moral y que aumente su capacidad degestión de la política.101

Según las experiencias observadas, las instituciones competentes per-siguen un propósito moral claro, se relacionan de forma transparente conla opinión pública, admiten con rapidez sus errores y suelen contar congran confianza por parte de los ciudadanos. Los gobiernos deberían teneren cuenta esto para adoptar enfoques estratégicos que combinen análisisracional, riguroso y realista con respecto a las prioridades de las socieda-des y de las propias capacidades de ejecución.102

En el marco de la renovación de la política, para enfrentar la crisis yfortalecer la gobernabilidad democrática, los gobiernos deben renovarsey tratar de incidir en la construcción de escenarios posibles pues, caso con-trario, corren el riesgo de estancarse. Las administraciones que comien-zan su vida con entusiasmo tienden a perderlo en la medida en que losdirigentes y funcionarios políticos quedan atrapados en supuestos y sólose relacionan con partidarios.

Aunque los gobiernos lleven un rol central en la búsqueda de opcionesa la inflexión y a la crisis, es fundamental la capacidad de los actores de cons-truir una gestión política del cambio a partir de su disponibilidad para llegara acuerdos que puedan lograr resultados de gobernabilidad. En la medidaen que esto pueda ocurrir será viable lograr políticas de Estado a mediano olargo plazo y, en los casos más urgentes, al menos mantener la democracia.

101 Véase Mulgan, (2005). 102 Los gobiernos deben recurrir al conocimiento independiente. En la actualidad exis-

te vasta evidencia sobre qué tiene posibilidades de funcionar en materia de economía, polí-tica penal, educación, etc. El arte de gobernar se asemeja un poco más a una ciencia. Esteconocimiento se encuentra en las universidades, en organizaciones internacionales y en lospropios gobiernos. Sin embargo, este mayor énfasis en el conocimiento no disminuye la rele-vancia de los valores y los ideales


4.2. La política como manejo del tiempo

Desde una perspectiva analítica, las sociedades en proceso de cambiocomo las latinoamericanas pueden ser entendidas como tramas de rela-ciones socioeconómicas y políticas constantemente alimentadas por ten-siones y conflictos que las organizan, por actores que las representan y porlíderes que les dan vida y las transforman. En este sentido las sociedadesson campos de creación social. Pero, al mismo tiempo, para poder repro-ducirse necesitan un orden institucional que las organice y les dé un sen-tido cultural que las contenga. Es decir, necesitan una comunidad políti-ca que permita que las personas vivan bajo el gobierno de la ley. Orden ycambio son dos constantes de una historia política muy accidentada, y sontendencias en tensión que no logran resolverse aun bajo la égida de unrégimen democrático sostenible en el tiempo. Probablemente sea nece-sario aceptar esa tensión como permanente, pero también repensarla enel marco de democracias estables aunque no plenamente aseguradas.

La sociedad moderna combinaba tradicionalmente momentos deestabilidad con momentos de cambio. Como consecuencia de los pro-cesos de transformaciones tecnoeconómicas y culturales se está produ-ciendo una suerte de aceleración del tiempo que desdibuja la idea defuturo y la idea misma de progreso. De esta manera, las promesas defuturo también dejan de funcionar como horizontes de sentido. Con laerosión de las ideas de progreso prevalecería una cierta ausencia de con-tinuidad histórica que afectaría a la política e incidiría en las recurren-tes crisis de gobernabilidad.

Sin embargo, el orden democrático necesita un horizonte de moder-nidad, o al menos, códigos que organicen un curso político posible, seanéstos territoriales (globales, industriales o locales) y/o culturales (ecoló-gicos, comunicacionales, etc.). La organización de las temporalidades ten-dría que aceptar, sin embargo, convivir con la incertidumbre que suponela aceleración del tiempo y la urgencia de satisfacción de necesidades dediverso tipo. Gestionar el tiempo, la incertidumbre y la pluralidad de inte-reses parece ser un reto formidable para la gobernabilidad democráticade los países y regiones en cambio. En este sentido, la compresión de untiempo político cada vez más complejo resulta indispensable para lograrniveles aceptables de gobernabilidad y para hacer sostenibles las democra-cias. La pregunta, en otros términos, es cómo construir un tiempo políticoque no sea limitado por intereses inmediatos o coyunturales y que viabilicela capacidad integradora de la política.

Se trata de atreverse a pensar nuevamente la idea de futuro y de pre-guntar por la política como arte de “lo posible” en circunstancias especiales


como las estudiadas en este proyecto.103 Cabalmente aquí se encuentra lafundamentación que se debe elaborar para escenarios políticos de cortoy mediano plazo.

Para Lechner la política moderna “intenta” disminuir la inseguri-dad, vinculándola a un conjunto de causalidades. La política moderna,en vez de esperar el futuro, busca adelantarse, creándolo como el resul-tado proyectado de las decisiones presentes. En términos del presente aná-lisis sobre las situaciones de inflexión, crisis y cambio en la política latino-americana, se buscaría asegurar un vínculo entre el “futuro actual” y el“presente venidero”. Pero el futuro ya está en cierto modo “inserto” en elpresente (no se lo puede descubrir como algo totalmente nuevo e ines-perado), es decir, el cambio que antecede a la inflexión o a la crisis yaestá prefigurado en dichas situaciones. Por lo tanto, es imprescindibleelaborar en el presente los objetivos posibles y deseados. En este casopuntual, se trata de objetivos de gobernabilidad democrática progresi-va ligados a una institucionalidad legítima gestionada por actores autó-nomos que pretenden una sociedad más inclusiva y justa en términosde desarrollo humano. Ése sería, como se desarrollará más adelante, elmarco normativo y el desafío que adquiriría rasgos específicos en cadapaís particular.

No obstante, en la mayoría de los casos de crisis estudiados reducir laincertidumbre de futuro resulta muy difícil. En tales casos, sería deseableal menos minimizar la incertidumbre, haciéndola aceptable en términosde gobernabilidad sistémica para mantener umbrales mínimos tanto defuncionamiento de la economía como del orden institucional. Para estodebe existir algún grado de confianza entre los actores respecto a estosmínimos de gobernabilidad.

Pero ¿cómo se genera confianza en estas situaciones de crisis e incer-tidumbre a veces crónica? La confianza, argumenta Lechner, no puede exi-girse al otro; uno comienza entregándola, señalándole al otro determinadasexpectativas sobre sí mismo que espera cumplir. Es decir, se comunica al

103 La distinción entre futuro actual y presente venidero que hace Luhmann (1998)puede ser útil al respecto. Para este autor, todo presente tiene un “futuro actual” entendidocomo horizonte de sus posibilidades. Somos contemporáneos de un futuro que sólo demodo parcial será nuestro presente más adelante, pues al avanzar se generan nuevos pre-sentes y —al mismo tiempo— nuevos horizontes futuros. Es decir, el “futuro actual” perma-nentemente se concentra en un “presente venidero” que, a la vez, produce un “nuevo futu-ro”. En la medida en que el “futuro actual” y el “presente venidero” se mantengancomunicados se va produciendo duración. Cuando algún acontecimiento imprevisto “inter-fiere” aparecen discontinuidades entre el “futuro actual” y el “presente venidero”; la con-ciencia de tales discontinuidades hace incrementar la incertidumbre. Buena parte de estaidea del tiempo en la política está inspirada en la obra de Norbert Lechner. Véase Lechner(1988) y Lechner (2002).


otro una autorrepresentación con el compromiso de seguir siendo unomismo en el tiempo. Se trata de una oferta voluntaria: el otro puede acep-tar o no las muestras de confianza; pero si las acepta se genera un com-promiso, y entonces las acciones futuras del otro también dependerán par-cialmente de las expectativas creadas.

Las dificultades que enfrenta el manejo político del tiempo remiten aun desafío todavía mayor: el problema de la conducción política. En lamedida en que la política no construya un horizonte de futuro capaz deencauzar la aceleración y diferenciación de la temporalidad, ¿cuál es sucapacidad de conducir los procesos sociales? La conducción política con-sistiría, en buena parte, en brindar mapas que permitan orientarse frentea las encrucijadas y opciones que plantea el cambio global, pero guiadospor valores de modernidad. El debilitamiento de la conducción políticaequivale entonces a una pérdida de perspectiva.

4.3. Lo social y lo institucional en el espacio público

En la base de toda gobernabilidad democrática se encuentra la políti-ca. Ésta, sin embargo, fue constituida como idea moderna a partir de dosdimensiones: una que se inscribía en el manejo y articulación del tiempoy otra que la instalaba en la polis como espacio simbólico y físico de arti-culación territorial y humana. En cierto sentido, espacio y tiempo eransimétricos. En el mundo actual, ambos se han transformado radicalmen-te. El primero, a la vez que se encogió y localizó, se expandió a todo elglobo; el segundo se ha acelerado al punto de convertir el devenir en unpresente continuo y simultáneo más allá de toda localización.104

El espacio público es, evidentemente, el lugar de nacimiento del espa-cio político. En sus orígenes, en este espacio no se trataba de discutir nideliberar, sino de decidir y actuar. Siempre ha habido un espacio político.La especificidad de la política moderna democrática reside en la amplia-ción del espacio político, a medida que prosigue el movimiento de demo-cratización. La palabra surge entre los siglos XIII y XIV, y viene del latínpoliticus, que toma de la palabra griega politike la idea esencial del arte deadministrar los asuntos de la ciudad. Existe, entonces, no sólo un retosuplementario con relación al espacio público, que es el poder, sino tam-bién un principio de clausura más estricto ligado a los límites territorialessobre los que se ejercen la soberanía y la autoridad.

Para simplificar: el espacio común afecta la circulación y la expresión;el espacio público, la discusión; el espacio político, la decisión. ¿Por qué

104 Véase Vega (2004).


insistir en la diferencia de naturaleza de estos tres espacios, que natural-mente son sincrónicos en el funcionamiento diario? Porque esto permitereintroducir el fenómeno esencial del tiempo, en el paso de lo común alo público y de lo público a lo político.

Aquí se busca pensar el espacio público como el lugar de los actores:como escenario. Es el lugar de “encuentro” de los ciudadanos (ni privadoni estatal) donde se debate y se genera la opinión pública. Se trata de unlugar donde “se crea lazo político entre los ciudadanos y éstos participanen la política”. Esta idea de espacio público supone la existencia de acto-res e individuos con autonomía y capacidad y opiniones sobre la vida encomún; es, en fin, el lugar donde se debaten y discuten las prioridades ymetas de una sociedad. Es, por lo tanto, un espacio más amplio y másextenso.

La capacidad política de la sociedad y sus actores que se expresa eneste espacio debería vincularse al ejercicio político, la producción de lalibertad entendida como bien colectivo, la capacidad integradora, delibe-rativa y promotora de acuerdos propios de la política, la promoción de laidea de un desarrollo compartido asociado a la democracia y el desarro-llo, como producto de la acción de ciudadanos activos que se hacen en elespacio publico democrático, en el que se reproducen virtudes y valoresrepublicanos.

El espacio público es, entonces, el lugar de participación y expresiónpolítica. Pero, como esta última, atraviesa importantes dificultades: ¿cómohabría que entenderla para que supere su estado actual?

Parece necesario idear y construir una forma de asociación política que res-cate su dimensión ética, a partir de la cual se cree una relación entre losparticipantes que permita hablar de un espacio público compartido, e inte-grar la dimensión ético-normativa de la política, sin omitir su carácter prag-mático, generador de poder y de condiciones para el desarrollo. Para ello,un desafío es superar la naturaleza desintegrada de la ciudadanía; es decir,su irregularidad y asincronía, reconociéndola como portadora de una“igualdad compleja” que le permita avanzar en los otros planos de la vidasocial (Calderón, 2006: 33).

La ciudadanía alcanza así una centralidad crucial. Se convierte en elnúcleo de la escena pública dotada de dos connotaciones características:la de conjunto de individuos depositarios de los derechos humanos y polí-ticos y la de individuos miembros de la comunidad política, es decir, pre-sentes de alguna manera en el espacio público. Ello proviene tanto desu emancipación del dispositivo institucional de la representación (no


la desconoce, sino que pone en juego permanentemente su legitimación)como de la reactivación de la presencia ciudadana directa, de una auto-rrepresentación que en muchas oportunidades pone en jaque el sistemainstitucional.105 Se trata de un ciudadano actual, cuyas identidades políti-cas y pertenencias sociales no son permanentes.

En América Latina, la autonomización ciudadana viene manifestán-dose de manera significativa, tanto en los comportamientos electoralescomo en los estados de opinión que adquieren formas públicas más visi-bles en movilizaciones, protestas y estallidos. En muchas ocasiones, la pre-sencia ciudadana multifacética y heterogénea tiene como rasgo común lainmediatez, en el sentido de interpelación al poder político, en sus figu-ras centrales, y del apremio en la espera de respuestas, bajo el imperativode la acción directa.

La evolución de las sociedades latinoamericanas adquiere entonces ladirección de la expansión de la ciudadanía, que ya no responde a una ideade sujeto sino a la de un espacio de conformación de identidades colecti-vas. El espacio público no es sólo una “caja de resonancia” (Habermas) dela cotidianidad de la vida práctica de los individuos sino que adquiere unacapacidad de constituir actores a partir de su propia dinámica. Es un lugarde posible encuentro entre las demandas de la sociedad y la elaboraciónde opciones de cambio institucional.

El espacio público expresa una mutación de la representación. Lopúblico y la política se redibujan en el espacio mediático que viene a serun espacio de encuentros y desencuentros entre las encuestas de opiniónpública, la opinión nacional (periódicos y analistas), movimientos socia-les, partidos políticos, grupos de interés (incluidos los medios de comu-nicación) y los nuevos liderazgos.106

En todo caso, en esta situación la vida política no escapa a una ciertainclinación a la democracia directa. Los líderes políticos lo son en lamedida en que son sostenidos por la opinión pública; es decir, que sonpopulares. Su personalidad política, si se establece como tal, posee simul-táneamente una dimensión instituyente y una inmensa dificultad insti-tucionalizadora. El posicionamiento que procura establecer un lazo derepresentación tiene obstáculos. Se confronta con ciudadanos descon-tentos, desconfiados, suspicaces y apremiados, a quienes les urge tantola solución de sus problemas que están dispuestos a cambiar como sus-pender el apoyo o adhesión que habían otorgado. Paradójicamente, ellocompromete la deliberación y deteriora el debate público al no conside-

105 Véase Cheresky (2006a).106 Manin (1992).


rar la necesidad de la elaboración colectiva en el tiempo de las solucio-nes que exige. La descalificación del otro es parte de la inmediatez de ladiscusión pública.

El espacio público cobra relieve porque la reproducción de la legitimi-dad pública se hace permanente.

Surgen actores, efímeros algunos, permanentes otros, en torno a reclamospuntuales o generales, cuya caracterización en la mayoría de los casos no essostenerse en una localización social o territorial, sino la de ser construccio-nes públicas, que a veces son conglomerados de presencia directa y en otroscasos revisten una forma bipolar: un limitado número de activistas que man-tienen una relación virtual con sus sostenedores o simplemente con una opi-nión pública difusa que los avala (Cheresky, 2006a).

La significación del espacio público, de su propia identidad, está con-dicionada por las estructuras de la economía y del Estado. Pero no estádeterminada por ellas, lo que permite que aliente la politización de lassociedades democráticas e incremente el peso de la lógica igualitaria.

Los patrones de exclusión social están en el subsuelo. En el espaciopolítico anterior al actual, éstos podían “expresarse” en el ámbito públicode modo que dirigentes y dirigidos de cada campo parecían unidos por lapertenencia común. Esta identificación queda en cuestión, así como secuestionan alguna de las identidades en que se sustentaba.

No es que esas diferenciaciones hayan desaparecido. Las desigualda-des de fortuna o socioculturales siguen, la diferenciación de recursos o sudistribución inequitativa —entre las que se incluye la propia posición ins-titucional en el Estado o en los medios de comunicación—, las posibili-dades de hacerse oír o ver, son estructuralmente distintas. Esto es parti-cularmente relevante en una región como América Latina, donde ladesigualdad es una herencia endémica.

El espacio público en las sociedades del continente, a pesar de la carac-terización anterior, es fluido y existen recursos para introducirse en él. Estoes una característica de su virtualidad de arena igualitaria. Los recursosestructurales harán sin embargo que unos y otros estén dotados de posibili-dades distintas que persisten. Tenemos así un espacio de naturaleza mixtaen que se combinan principios de igualdad con principios de acceso desi-gual. Un espacio público construido en relación con los medios, pero dondela impronta de la calle o la acción conspirativa influyen en las coyunturas.

En términos sintéticos, dados los cambios en curso y las características dela diferenciación social y las demandas de cambio institucional que estánestructurando las opciones políticas en la región, ningún actor político, nin-


gún recurso institucional tiene la capacidad de dirigir por sí solo la cons-trucción de la gobernabilidad democrática. El carácter incierto de la crisis ysus potencialidades y oportunidades conllevan la necesidad de construir esce-narios políticos que persigan cambios y articulaciones posibles entre socie-dad e instituciones. Las características de un espacio público que construyelugares de encuentro entre actores sugieren la necesidad de un sistema decoordinación política entre éstos y las instituciones que suponga una red denegociaciones para llevar a acuerdos básicos de equidad e institucionalidad.

La construcción de un ética de responsabilidad frente a la complejidadde los problemas y desafíos no es solamente una tarea de los gobiernos sinoun problema de autorreforma del conjunto del sistema político y de los mis-mos actores sociales. La misma ciudadanía es corresponsable de la suerte delos escenarios emergentes. De hecho, la emergencia de una ciudadanía acti-va, incluso entre los sectores más desposeídos, coloca sobre el paquete dereformas posibles la participación ciudadana y su mayor incidencia en losprocesos políticos.

4.4. Los horizontes normativos de la gobernabilidad democráticay el desarrollo humano

La gobernabilidad puede definirse como la capacidad política de ungobierno y un sistema político para resolver problemas de la sociedad demanera coherente y eficiente, manteniendo umbrales mínimos de fun-cionamiento de la economía y las instituciones. La gobernabilidad buscaconstruir un estado de equilibrio dinámico entre demandas de la socie-dad y la capacidad de respuesta del sistema político. Ello implica no sólodesarrollo institucional sino también fortalecimiento de la cultura políti-ca democrática. En el presente documento, esta definición vincula la cali-dad de la democracia al desarrollo humano. La democracia, además deser un valor per se, es un medio necesario para el desarrollo. Según el Infor-me de Desarrollo Humano 2002, “la gobernabilidad democrática es un ele-mento central del desarrollo humano, porque a través de la política, y nosólo de la economía, es posible generar condiciones más equitativas yaumentar las opciones de las personas” (UNDP, 2002).

Además, muchos de los problemas de desarrollo están asociados a unacrisis de gobernabilidad. Si bien no existe una sola manera de fomentaruna buena gobernabilidad, la transparencia, la participación y el cumpli-miento de la ley contribuyen a hacer más eficientes a las instituciones y,por ende, a la gestión del desarrollo y sus resultados.107

107 UNDP (2002: 51).


La participación ciudadana es considerada un factor clave para eldesarrollo humano, pues constituye un derecho central de las personasy puede redundar en una gobernabilidad más efectiva, equitativa ydemocrática.

El desarrollo democrático implica un aumento de las capacidades polí-ticas de las personas para generar espacios públicos donde se debata sobrelas necesidades y aspiraciones de la población. Para ampliar estos espaciosse precisa una renovación de la política que fortalezca el sistema de parti-dos y mejore los mecanismos de participación ciudadana.

En el Informe de Desarrollo Humano 2002, se enfatiza la importanciade los principios democráticos de libertad y participación política en la

Recuadro 5. Acerca de la buena gobernabilidad

Una “gobernabilidad” desde la perspectiva del desarrollo humano es una

gobernabilidad democrática. Vela por conseguir que:

• Se respeten los derechos humanos y las libertades fundamentales de las

personas, permitiéndoles vivir con dignidad.

• Las personas participen en la toma de decisiones que afectan sus vidas.

• Se pueda exigir responsabilidad a los encargados de la toma de decisiones.

• Las interacciones sociales sean regidas por programas, instituciones y

prácticas globales y justas.

• Exista igualdad entre hombres y mujeres en las esferas privada y pública,

y en la toma de decisiones.

• No exista discriminación por motivos de raza, origen étnico, clase, géne-

ro o cualquier otro atributo.

• Las necesidades de las generaciones futuras se reflejen en las políticas

actuales.

• Las políticas económicas y sociales respondan a las necesidades y a las

aspiraciones de los pueblos.

• El objetivo de las políticas económicas y sociales sea la erradicación de la

pobreza y la ampliación de las oportunidades que las personas tengan en

sus vidas.

Fuente: PNUD (2002).


concepción del desarrollo humano. La gobernabilidad democrática desdela perspectiva del desarrollo humano prioriza la idea de gobierno por ypara la gente; ello significa que la gestión pública debe expresar genuina-mente las necesidades y demandas de las personas. La gobernabilidaddemocrática se vincula al desarrollo porque debería contribuir a la bús-queda del “bien común” en sociedades donde se reconoce la diversidadde identidades e intereses. En este sentido, “el principio democrático bási-co —de tener igualmente en cuenta a todas las personas en la formaciónde las estructuras de gestión pública— capta una parte esencial de lo quedebería ser el desarrollo humano” (UNDP, 2002: 54).

Para lograr esto, la democracia precisa: instituciones que funcioneneficazmente; un Poder Legislativo que represente de manera genuina a lagente; independencia del Poder Judicial que garantice el respeto a la igual-dad de todos ante la ley; que se asegure el funcionamiento apropiado delos sistemas electorales y los partidos políticos; neutralidad política de lasfuerzas de seguridad; acceso a medios de comunicación libres e indepen-dientes; una sociedad civil participativa, que a través de sus organizacionesfiscalice la acción del Gobierno y controle los grupos de intereses.108

La democracia se vincula positivamente al desarrollo humano, además,porque la libertad política que ella garantiza, más allá de su valor intrín-seco, hace que los representantes deban responder con mayor énfasis a lasnecesidades de las personas que los votaron. Los ciudadanos, a través desus organizaciones políticas, sociales, culturales, así como de los mediosde comunicación independientes, deben participar en los debates de laspolíticas públicas y, así, hacer escuchar sus demandas y deseos a los gober-nantes y líderes.

En el actual momento de inflexión que vive la región, los espacios dedebate pueden dar a las sociedades ámbitos apropiados de discusión res-pecto de sus diversas demandas, proyectos y visiones. Esto, desde el ladode la ampliación de los espacios públicos de deliberación sobre los pro-blemas que atañen a la sociedad. Desde el lado del Estado, éste, “ademásde mejorar su capacidad de gestión, debe orientarse a lo público enten-dido esto como bien común. El Estado puede subordinarse a la democra-cia y buscar en la sociedad y en la economía una cultura de competitivi-dad empresarial y un mayor nivel de integración y cohesión social,particularmente con los grupos más pobres y excluidos de la sociedad”(PNUD Bolivia, 2002:28).

No existe un único modelo de democracia, éste:

108 Véase ibid.


debe adaptarse a las circunstancias o a la historia locales. La democracia tambiénrequiere un largo proceso de desarrollo político. Necesita instituciones básicas[…], pero no prosperará sin la difusión de una cultura democrática —de valo-res y principios que orienten la conducta de individuos y grupos—. Las amena-zas a la democracia no proceden únicamente de partidos políticos que repre-senten intereses muy personalizados y que son incapaces de representar alpueblo, sino también de la intolerancia, el extremismo y la falta de respeto delos derechos humanos y de la dignidad humana (UNDP, 2002: 61).

La gobernabilidad democrática no sólo se vincula, entonces, a unmejor funcionamiento de las instituciones estatales ni a procesos electo-rales limpios, sino también a que las instituciones democráticas se forta-lezcan para garantizar equidad y eficiencia en la distribución económicay en la representación social y política de las sociedades. Ello implicamayor participación ciudadana a través de nuevas organizaciones civilespero, especialmente, por medio de partidos políticos que viabilicen unarenovación de la política. Implica, asimismo, mejores condiciones paragenerar espacios colectivos de debate ciudadano, en los que, partiendodel reconocimiento de la diversidad de actores y demandas, y sin desco-nocer el conflicto y los enfrentamientos entre ellos, se logre un debategenuino en torno a las prioridades que se da cada sociedad. En síntesis, sebuscaría una genuina gobernabilidad en función del desarrollo de lascapacidades de las personas y sus sociedades.

4.5. Corolario: los escenarios como recurso de lo posible

En términos generales la elaboración de escenarios de futuro puedeser vista como un ejercicio de reflexión sobre las opciones futuras ya pre-figuradas en el presente. Se las elabora sobre la base de análisis de los pro-cesos de decisión y de acción de las sociedades. En este sentido, el tiempofuturo no es predecible, es tan sólo un ejercicio de simulación, una cons-trucción que recoge varios futuros posibles con el objetivo de comprendermejor el presente, o lo que hay de futuro en el presente. Se trata de defi-nir los problemas e indicar las limitaciones y opciones posibles de losactores así como las consecuencias de decidir en uno u otro sentido.

La elaboración de escenarios está asociada con al menos tres tipos detiempo político que confluyen en la coyuntura actual en América Latina.En primer lugar, el tiempo del fin de un ciclo económico y político vin-culado al manejo de los resultados y consecuencias de las reformas estruc-turales y los procesos de democratización en curso. La pregunta aquí esqué quedó y qué balance se puede hacer de los resultados, y qué conse-cuencias tiene esta situación para la formulación de opciones futuras.


Recuadro 6. Experiencias y modelos en análisis político prospectivo

En las ciencias políticas, la prospectiva se ha utilizado, principalmente, para

predecir resultados electorales. De acuerdo con Gupta (1997), si bien los cien-

tistas políticos utilizan cada vez más bases de datos y modelos econométricos,

hasta hace poco tiempo sólo algunos los empleaban para realizar predicciones.

La prospectiva política se ha utilizado para tres grandes propósitos asocia-

dos a los clientes a los que sirve. En primer lugar, se han usado para abordar pre-

ocupaciones estratégicas. Los países y sus servicios de inteligencia efectúan pre-

dicciones políticas para desarrollar escenarios sobre posibles amenazas. En

segundo lugar, el mundo de los negocios ha empleado la prospectiva política

para medir los niveles de riesgo que enfrenta una compañía o una determinada

inversión en un país o situación.

Por último, la prospectiva política ha sido utilizada por la comunidad inter-

nacional para predecir desastres humanitarios, conflictos violentos o crisis, a fin

de prevenirlos o mitigar sus efectos. Tales mecanismos son conocidos como sis-

temas de “alerta temprana”.

Las tres aplicaciones de prospectiva política buscan predecir un conjun-

to similar de eventos políticos y seleccionar recursos de una caja de herra-

mientas metodológicas. También comparten el objetivo general de propor-

cionar información y análisis inteligentes para los tomadores de decisiones.

Y los tres generan análisis con distintos grados de “alertas tempranas”. Sin

embargo, difieren en los motivos por los cuales se llevan a cabo. El análisis

prospectivo por razones humanitarias o crisis y conflictos subraya el hecho

de que la alerta temprana es producida donde quienes deben dar respuesta

no están bajo amenaza. Este tipo de prospectiva carece de egoísmo y se rea-

liza por motivos humanitarios.

Si el análisis es preparado para quienes se encuentran bajo algún tipo de

amenaza, entonces se asocia con información de inteligencia.

Por otro lado, cualquier análisis político de prospectiva debe enfrentar

el desafío proveniente del hecho de que, por lo general, es mejor trabajar

con eventos recurrentes que con “la novedad”. Por lo tanto, es clave utilizar

la imaginación y la creatividad y usar métodos inductivos y no deductivos.

Actuar sobre conflictos y crisis es en sí misma una tarea muy compleja. Más

difícil es, entonces, actuar a partir de predicciones o establecer mecanismos de

acción preventiva sobre la base de análisis prospectivos. El mayor desafío en la

prospectiva es responder de forma efectiva a las fuentes del conflicto, a fin de

prevenir una escalada hacia la violencia o la ruptura de la gobernabilidad

democrática.


En segundo lugar, está el tiempo corto referido a climas electorales ylas nuevas opciones en curso, que si bien no afectan a toda la región síinfluyen en ella. Aquí el tiempo es corto y está vinculado a las estrategiaselectorales y de gobierno de las fuerzas y las coaliciones políticas en com-petencia. Un nuevo panorama político está emergiendo en la región. Estávinculado a la renovación de fuerzas, en un amplio espectro de “centroiz-quierda”, que incluye desde orientaciones “nacional-populares” hastaorientaciones de “reformismo gradual”, todas con sensibilidades en cuan-to a temas de equidad y pobreza, pero quizás más preocupadas por estra-tegias de poder electoral que por opciones posibles de sociedad, econo-mía o democracia. La pregunta aquí es cuáles son los nuevos mapaspolíticos que ya emergen en la región y cómo reemplazarán al denomi-nado “modelo neoliberal”, además de la duda acerca de su sustentabili-dad, dadas las condiciones de la globalización.109

El tercer tiempo está referido al horizonte de mediano plazo. Éste se inte-rroga sobre qué es lo deseable y lo posible hoy en nuestras sociedades. Esdecir, se refiere a la capacidad de los actores políticos y sociales que, en lascondiciones actuales, puedan plantear opciones de sociedad que supongan

La cuestión de quién produce la información, por lo tanto, es crucial para

aquellos a cargo de la acción. No sólo debe haber un alto grado de confianza

entre ambos: los analistas deben garantizar altos niveles de independencia para

todas las partes involucradas.

En este sentido, la ONU podría tener un papel estratégico en la elabora-

ción de análisis independientes. En muchos casos, podría ser la única institución

capaz de unir en los análisis las múltiples posiciones e intereses, dado que puede

interactuar con todos ellos. La ONU también puede tener un rol fundamental

como promotora y facilitadora de redes de información y procesos que ali-

menten los análisis. La red de alianzas que pueda construirse incrementa signi-

ficativamente la calidad de los análisis y la posibilidad de brindar respuestas.

Fuente: elaboración propia sobre la base de Franche, M-A (2005).

109 Actualmente el proyecto está abordando una tipología política en cuanto a las orien-taciones de lo social y de lo institucional. Allí se destacan cuatro proyectos en curso: moder-nización conservadora, reformismo pragmático, reformismo nacional-popular y neodesa-rrollismo indigenista.


nuevos tipos de relaciones entre la sociedad, el Estado y la economía.110 Opara retornar a las reflexiones anteriores, que puedan plantear opciones cua-litativamente distintas de gobernabilidad democrática y desarrollo humano.Se trataría de explorar la posibilidad de fórmulas que busquen articular el“futuro actual” con el “presente venidero”. Se auscultaría así la posibilidadde una genuina renovación de una “política que encarne las opciones, agru-pe las voluntades y cree poder”, para promover el desarrollo de la democra-cia. Por tal motivo, los escenarios básicos que se presentan a continuaciónplantean tendencias de mediano plazo.

Las perspectivas económicas de la economía mundial para los próximosdos años son favorables, aunque se prevé un nivel de crecimiento menor apartir de 2007. En particular, para América Latina se prevé una tasa de creci-miento positiva —en 2006 de aproximadamente 5%— con una leve desace-leración en 2007. Esta desaceleración se explica por el menor ritmo de acti-vidad económica mundial y por el posible aumento de los precios delpetróleo. La moderación del crecimiento será acompañada por una conver-gencia regional en torno a la tasa de crecimiento promedio de América Lati-na y el Caribe. En este sentido, es posible clasificar a los países en dos grupos:a) países con tasas de crecimiento excepcionalmente altas en 2004 (Argenti-na y Uruguay) que crecerán a un ritmo más cercano a la media y b) países concrecimiento inferior al promedio (Bolivia), cuyo crecimiento se acelerará.111

La actividad de la economía de la región será impulsada, en gran parte,por la demanda externa. Al respecto, se espera un incremento de 6,4% enlos términos de intercambio para la región y aumentos aún mayores paralos países exportadores de petróleo, gas y minerales metálicos (Chile,Venezuela, Perú y Bolivia). También se espera que los precios del café ydel azúcar se mantengan en los altos niveles actuales, al igual que las reme-sas que efectúan los emigrantes a sus países de origen.112

Las proyecciones de la economía son relativamente positivas para laregión en el mediano plazo. Sin embargo, se trata de un crecimiento concalidad para que incida positivamente en mayor equidad social, un creci-miento que pueda articularse adecuadamente con la política y las institu-ciones. Entonces, cabe preguntarse cómo este crecimiento afectará la diná-mica socioinstitucional y cómo las orientaciones del crecimiento económicopromoverán dinámicas de equidad social. Además, resta interrogarse sobrecuál será el rol del Estado nacional.113

110 Los estudios nacionales del PAPEP cabalmente concluyen con la elaboración de esce-narios de mediano plazo.

111 Véase CEPAL (2006c).112 Véase id.113 Véase id.


La magnitud y la complejidad de la cuestión social, sobre todo en tér-minos de equidad y pobreza, lleva a reflexionar que muy difícilmentehabrá instituciones y horizontes sólidos y de gobernabilidad democráticasostenible si no se empiezan a resolver de forma progresiva —en el planoreal tanto como en el simbólico— los bajos niveles de equidad y los altosniveles de pobreza que vive la región.

Al mismo tiempo, para que las transformaciones sociales sean fecun-das requieren tanto un orden institucional legítimo como estrategiasinnovadoras de desarrollo económico que comprendan el incrementoen los niveles de empleo, salarios y reproducción social en general.

Entre la equidad y la institucionalidad están instaladas demandas ciu-dadanas, entendidas como una expansión de expectativas, que reclamantanto un orden institucional legítimo como mayor justicia social. En elfondo, los cambios en la desigualdad y la pobreza, así como las políticassociales y económicas, se asocian directamente con relaciones desigualesde poder. Un cambio socioinstitucional en función de la gobernabilidaddemocrática supone cambios en las relaciones de poder. Es precisamenteen este marco donde cobran sentido las políticas públicas. Ellas tampocoson neutrales aunque sí requieren de un alto componente técnico.

Las diversas fuerzas políticas están planteando diversos modos de inte-gración de las demandas sociales y de la presión popular. En este contex-to es posible visualizar tres tipos de escenarios. En un primer escenario selograría un círculo virtuoso entre reformas sociales y transformaciones ins-titucionales, con una alta capacidad de anticipación y de gestión del con-flicto. El resultado sería una gobernabilidad progresiva y sostenible. En unsegundo escenario de carácter inercial, persistiría un divorcio entre losocial y lo institucional: se realizarían reformas políticas y sociales mínimasindispensables para mantener una gobernabilidad sistémica, las capaci-dades de anticipación y gestión de conflictos serían irregulares. En un ter-cer escenario se generarían explosiones sociales, fragmentación de conflic-tos y quiebres institucionales que pueden llegar incluso a situaciones de caossocial y regresiones democráticas. La capacidad de gestión del conflicto y deanticipación sería muy baja.

En realidad, los escenarios probables están condicionados por las capa-cidades políticas de los actores nacionales para articular los cambios inter-nos con su participación en el cambio internacional. Probablemente sesituarán entre los tres parámetros mencionados, combinando de diferen-tes maneras institucionalidad, equidad-pobreza y capacidad de innovaciónpor parte de los actores del sistema político. Posiblemente suceda con dis-tintos pesos en cada componente y con trayectorias políticas diversas. Algu-nos privilegiarán avances en institucionalidad y buscarán disminuir la


pobreza, mientras que otros buscarán equidad con escasos avances insti-tucionales. Quizás otros busquen combinaciones sui generis. Se presenta-rán, en fin, diversas combinaciones como resultado de las acciones y lasorientaciones políticas que prevalezcan en la región.

Los escenarios no son abstractos, se dan a partir de opciones políticasparticulares. De una manera muy preliminar se está trabajando en unatipología de orientaciones políticas que contemplan cabalmente una suer-te de combinaciones entre lo social y lo político-institucional. El nuevomapa político regional contemplaría orientaciones de modernización con-servadora, reformismo pragmático, reformismo nacional-popular, y neo-desarrollismo indigenista. La cuestión es de qué forma estas orientacionesplantean resolver las siguientes cuestiones: ¿cómo se distribuye la rique-za?, ¿cómo se opera en condiciones de movilización social creciente, par-ticularmente en los casos de países con importantes recursos naturales?,¿cómo se logra un control político democrático del conjunto del aparatodel Estado?, en suma: ¿cómo se combinan crecimiento, transformacióninstitucional y distribución?

Los escenarios se desarrollan en un ámbito de cambio y riesgo cons-tantes. Tanto la forma en que los riesgos sean transformados en oportu-nidades como la manera en que se viva la misma incertidumbre —inhe-rente al cambio moderno— seguramente influirán en la conformación detrayectorias políticas que pueda asumir la sociedad en cuestión. Las basesinstitucionales previas y los avances registrados en términos de equidad yde lucha contra la pobreza constituyen otros importantes antecedentes delas trayectorias políticas. En el mismo sentido, la fuerza y la calidad de laparticipación ciudadana jugarán un rol central en la calidad del cambio.Allí donde se potencie a ciudadanos capaces de construir y optar por alter-nativas asumiendo riesgos, las chances de una evolución virtuosa seránmayores. En suma, la calidad de la matriz política lograda constituirá unfactor decisivo.

Los escenarios de mediano plazo que se plantean en los diferentes estu-dios nacionales prefiguran las tendencias probables que atraviesan los paísesde la región incluidos en los dos tomos de los Cuadernos de GobernabilidadDemocrática.

5. Conclusiones

1. En los marcos de los condicionamientos económicos y del cambio glo-bal, el concepto de gobernabilidad definido en función de la capacidad de losactores y del sistema político para plantear opciones —gestionar el cambio—


ha sido particularmente fructífero tanto para la elaboración de análisisde coyuntura y de escenarios de corto y mediano plazo, como parala realización de recomendaciones y sugerencias a los múltiples deci-sores involucrados en los procesos políticos de los distintos países.De esta manera, el marco conceptual y el proyecto buscan ser unimportante recurso que aspira a fortalecer la capacidad de los acto-res, en función de la gobernabilidad democrática y el desarrollohumano.

2. La evidencia muestra que América Latina en general y los países que inte-gran el PAPEP en particular atraviesan un momento de inflexión, crisis ycambio. Estas crisis e inflexiones, que tienen diferentes característi-cas según cada caso nacional, son fundamentalmente sociales y sederivan de las dificultades que enfrentan los gobiernos y los actorespolíticos para gestionar la gobernabilidad en el marco de la globa-lización. La inflexión también se expresa por la búsqueda de nue-vas propuestas de políticas públicas, dado el agotamiento de losmodelos tradicionales.

3. Se ha encontrado que los problemas político-institucionales y los de equidady pobreza son críticos para la gobernabilidad democrática de la región, o almenos para los países estudiados en este proyecto. En la determinación deestos problemas coinciden tanto los análisis objetivos como los subjetivos. Lasdistintas sociedades nacionales, elites y opinión pública, con distin-to énfasis, coinciden en este diagnóstico. Más aún, las rondas de con-sultas sobre percepciones políticas entre elites de los Estados Uni-dos, Europa, Brasil, México y Argentina también coinciden en queéstos son problemas cruciales para la democracia y el desarrollo dela región. Da la impresión de que fortalecer la subjetividad democrá-tica y la de la política puede incidir tanto en la creación de sentido delas instituciones como de equidad. Los valores y las virtudes cívicastienden a reposicionarse en el centro del proceso de cambio que seavecina. Muy probablemente, lo político-cultural desempeñará cadavez más un papel clave tanto en las estrategias de desarrollo econó-mico como en las de fortalecimiento de la democracia. En este senti-do, en la formulación de las políticas públicas, lo subjetivo, y más par-ticularmente los valores y las aspiraciones de las personas, jugarán unpapel más determinante.

4. Las estrategias y políticas para fortalecer y elaborar la gobernabilidadpasan por enfrentar simultáneamente ambos problemas. Asimismo resul-ta claro que ello significa también trasformaciones en las desigua-les relaciones de poder en los distintos países estudiados. Coinci-dentemente, la construcción de una gobernabilidad también tiene


y tendrá un costo en términos de conflicto y exigirá esfuerzos reno-vados para redefinir la gestión del cambio. Cabalmente el PAPEPaspira detectar y comprender estos escenarios. En el momento de inflexión histórica a veces asociado con intensasy prolongadas crisis, situaciones de riesgo, o de inflexión “blanda”,que se viene constatando en la región, empiezan a competir diferentespropuestas políticas de gobierno. Sin embargo, vale la pena señalar que inde-pendientemente de las opciones ideológicas, la cuestión consiste en evaluarcómo se avanza en ambos planos, en el de la institucionalidad y en el de laequidad y pobreza. Tales avances serán fundamentales en la configuraciónde los escenarios futuros de gobernabilidad en la región.

5. Desde una perspectiva normativa —pero posible—, el escenario idealserá aquel en que se realicen cambios sociales asociados con cambios insti-tucionales que fortalezcan la legitimidad democrática, es decir, aquellos quecontribuyan a aumentar la calidad de la democracia, en los marcos de uncrecimiento económico sostenido. La cuestión es qué actores o qué coa-lición de actores posee la vocación y las posibilidades de realizarestos cambios y cómo se pretende llevar a cabo la agenda pro-puesta. En el corazón de este desafío anida la capacidad de innovaciónde los actores frente a los avatares del cambio global. Éste es un tema cru-cial en el corto plazo para el conjunto de los países estudiados delproyecto.

6. Un factor fundamental en el desarrollo de las capacidades políticas de losactores para construir opciones de gobernabilidad son las capacidades deinnovación tanto en el plano instrumental como en el sustantivo. Resul-ta muy importante promover el desarrollo de una suerte de ethoscultural que favorezca la innovación y el conocimiento pertinen-te a los temas del cambio mencionados. Parece ser fundamentalfortalecer la capacidad de anticipación y gestión del cambio. Eneste sentido resulta crucial plantear la responsabilidad del Estadopara promover políticas públicas de innovación. Uno de los pro-blemas de la época actual consiste, precisamente, en que la incer-tidumbre no se agota en el presente sino que contiene un com-ponente de futuro. Las oscilaciones de la opinión pública en losdistintos países sobre el futuro así lo indican. En este sentido, losproblemas de equidad e institucionalidad mencionados no sóloconstituyen problemas hoy en día, sino que también están pre-sentes como previsiones sobre el futuro. Como se ha visto, en losescenarios surgen la inequidad, la pobreza y la desinstitucionali-zación como un riesgo futuro. Desde esta perspectiva, el desarrollode capacidades no sólo se refiere a la gestión o a los conceptos


sino a los códigos que permiten asumir riesgos y navegar en laincertidumbre.

7. Si bien lo nacional parece recobrar importancia en los escenariosinternacionales, la gobernabilidad global es un factor crítico para el éxitode cualquier estrategia de gobernabilidad nacional. Resulta fundamentalestudiar más la evolución de los escenarios internacionales y muyparticularmente regionales para poder aumentar la capacidad deanticipación de los fenómenos políticos y económicos internos. Eneste contexto, la conformación de “espacios públicos” regionales osubregionales puede jugar un rol en la evolución de la coyuntura yde los escenarios políticos nacionales. La gobernabilidad, la visióndel mundo, las alianzas internacionales, la construcción de redes deactores y flujos de información que se dan en estos espacios influ-yen cada vez más en los juegos de poder a escala nacional. Precisa-mente por esto la dimensión política regional o subregional esimportante en la formulación de estrategias de gobernabilidad enlos diferentes países de la región.

8. El espacio público constituye un importante recurso para pensar escenariosa la hora de elaborar opciones y crear pautas para gestión del cambio. Sinembargo, la coexistencia de distintas formas de expresión (comolas variadas manifestaciones populares y movimientos sociocultu-rales, la opinión pública, la llamada opinión nacional, las variadaselecciones, los sistemas clásicos de acción y de representación,todas expresadas en nuevos espacios mediáticos) complejiza esaposibilidad y los sentidos de la opinión pública también puedenser ambivalentes. Éste es un tema que resulta fundamental seguirinvestigando.

9. Como contribución a una agenda para mejorar la gobernabilidaddemocrática y para fortalecer escenarios de salida óptima a la situa-ción de inflexión analizada, se aspira a profundizar y mejorar unperfil comparativo entre los casos y temas que estudia y trabaja elPAPEP. Entre los temas que afectan a la gobernabilidad y a la cali-dad de la democracia y que deben ser estudiados en mayor profun-didad se encuentran:• Las características y las orientaciones políticas y culturales de las elites y

de los nuevos movimientos socioculturales. Parecen ser dos tipos deactores estratégicos en la evolución de los nuevos escenarios polí-ticos en la región. Respecto a los primeros, resulta indispensableindagar su composición, formas de educación y socialización, susformas organizacionales y sus percepciones de los problemas degobernabilidad en la región. Y entre los segundos interesa estudiar


sus mecanismos de participación en los procesos políticos y su pro-pensión hacia la consolidación de instituciones de Estado con unsentido público. El control ciudadano de las acciones públicas esfundamental para incidir en los nuevos perfiles socio-institucio-nales y de renovación del sistema político.

• Las nuevas tecnologías de comunicación y la información y surelación con la reconstitución del espacio público comienzan aser, conjunto con los medios tradicionales de comunicación, unfactor decisivo en la constitución de lo político y de la democra-cia en la región. Como se ha detectado, la sociedad, y sobre todolos jóvenes, están cada vez más interconectados. Nuevos valores ynuevas prácticas sociales con importantes efectos políticos pasanpor estos espacios comunicativos. El desarrollo de nuevas formas decomunicación constituye una nueva plataforma de poder y de expresiónpolítica. Cada vez es más difícil entender los problemas y las opciones degobernabilidad si no se toman en cuentan estos nuevos espacios de ejerci-cio de la política.

• Los cambios globales y las dinámicas institucionales están frecuentemen-te asociados con la sociabilidad y la vida cotidiana de las sociedades.Otra demanda instalada por la sociedad con importantes efectossobre la gobernabilidad y el orden estatal está relacionada con elcrecimiento de la violencia y su expansión a múltiples esferas dela vida social, al crimen organizado y al narcotráfico. Hoy las inte-racciones entre estos factores son crecientes, y penetran a la vezen las economías y los mercados de trabajo nacionales como enlas instituciones y las acciones colectivas modificando los perfilesdel comportamiento social. El comando Vermelho en Brasil y lasMaras en Centro América sólo son indicios de estos comporta-mientos. Ésta es una línea de trabajo problemática pero muyimportante, sobre todo en algunos países. A la hora de formularestrategias de gobernabilidad, comprender cómo funcionan yqué alternativas son posibles, es un reto de primera magnituden varios países de la región y de alguna manera constituye unasuerte de corolario perverso de proyectos fallidos de desarrolloy progreso.

10. En América Latina está surgiendo una nueva posibilidad de gobernabili-dad democrática, asociada con nuevas formas de vinculación entre socie-dad y Estado. En consecuencia, es fundamental que tenga lugar una redis-tribución social del poder. Ello supone una agenda para la acción queincluya: i) la recuperación y el fortalecimiento de la ética política,haciendo hincapié en la igualdad y el respeto por las instituciones;


ii) una mayor coordinación entre la renovación de la política y loscambios que atraviesan las sociedades; iii) nuevas formas de repre-sentación y participación para recuperar la confianza en los parti-dos políticos y en las instituciones democráticas; iv) incremento dela capacidad de acción del Estado; v) vinculación de los avances enmateria de igualdad con la renovación institucional; vi) fortaleci-miento de la ciudadanía activa y autónoma; y vii) fomento y difusiónde nuevas tecnologías comunicacionales y mayor deliberación conlos medios de comunicación.

En el contexto anterior, la continuación de los análisis de coyuntura enlos planos nacional y regional necesariamente tendrá que profundizar en losnuevos temas y las nuevas agendas de gobernabilidad. Resulta al respecto muyimportante para la determinación de los nuevos escenarios comprender lasnuevas orientaciones político-culturales de los actores, y sus incidencias enlos marcos institucionales como factores críticos para elaborar estrategias degobernabilidad en esta época de incertidumbre y de cambios eminentes

Referencias bibliográficas

Achard, D. et al. (2005), Perú: coyuntura política y escenarios de corto y mediano plazo, PAPEP-PNUD.

Apoyo: Opinión y Mercado, (2007), Informe de opinión enero 2007, PAPEP-PNUD Boli-via.

Arditi, B. (2006), “Ciudadanía de geometría variable y empoderamiento social. Unapropuesta”, en Calderón, F. (coord.), Ciudadanía y desarrollo humano. Cuaderno deGobernabilidad Democrática I, Buenos Aires, PNUD-Siglo XXI, 2007.

Arias, O. y Duryea, S. (2003), Social Exclusion Due to Race or Ethnicity in Latin America:What Do We Know?, documento de trabajo, Washington, D.C, Inter-American Deve-lopment Bank.

Banco Mundial (2005), World Development Indicators 2005.—, (2006), Informe sobre el desarrollo mundial 2006. Equidad y desarrollo, Bogotá, Banco

Mundial, Mayol Ediciones, Mundi-Prensa.Barrera, A. (2005), “La política y los movimientos sociales”, en Vanguardia, Ecuador.Beck, U. (1998), ¿Qué es la globalización?, Barcelona, Paidós.Buvinic, M. y Roza, V. (2004), Women, Politics and Democratic Prospects in Latin America,

Sustainable Development Deparment Technical papers series, WID 108,www.iadb.org/sds/doc/women.pdf

Calderón, F. (2002), La reforma de la política. Deliberación y desarrollo, Caracas, ILDIS-Frie-drich Ebert-Nueva Sociedad.

—, (2006), “Ciudadanía y Desarrollo Humano”, en Inclusión Social, Ciudadanía y Desa-rrollo Humano, borrador final.

Calderón, F. y Lechner, N. (1998), Más allá del Estado, más allá del mercado: la democra-cia, La Paz, Plural.


Cardoso, F. H. (2004), Consideraciones sobre reforma del Estado y gobernabilidad democráti-ca, BID.

Campero, G. (2006), “Trabajo y ciudadanía”, en Calderón, F. (coord.), Ciudadaníay desarrollo humano. Cuaderno de Gobernabilidad Democrática I, Buenos Aires,PNUD-Siglo XXI, 2007.

Castells, M. (2004), “Global Governance and Global Politics. The 2004 Ithiel de SolaPool Lecture”, en American Political Science Association Annual Meeting, Chicago.

—, (2005), Globalización, desarrollo y democracia. Chile en el contexto mundial, Santiago deChile, Fondo de Cultura Económica.

CEPAL (2005), Objetivos de Desarrollo del Milenio: una mirada desde América Latina yel Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/1/21541/P21541.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl

—, (2006a), Panorama Social de América Latina 2005, Santiago de Chile, PNUD.—, (2006b), Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2005, Santiago de Chile,

PNUD.—, (2006c), Informe de proyecciones macroeconómicas para el proyecto PNUD-PAPEP, Centro

de Proyecciones División de Estadísticas y Proyecciones Económicas, versión pre-liminar.

—, (2007), Panorama Social de América Latina 2006, Santiago de Chile, PNUD,http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/27480/Cuadros_Anexo_PS2006.xls

Corporación Latinobarómetro (2005), Informe Latinobarómetro 2005, Santiago de Chile,www.latinobarometro.org/uploads/media/2005.pdf.

—, (2006), Informe Latinobarómetro 2005, Santiago de Chile, http://www.latinobaro-metro.org/uploads/media/2006_01.pdf

Cheresky, I. (2006a), “La ciudadanía en el centro de la escena”, en Cheresky, I.(comp.), Ciudadanía, Sociedad Civil y Participación Política, Buenos Aires, Miño yDávila Editores.

—, (2006b), Argentina: recuperación sostenida con incertidumbre sobre el futuro institucional,PAPEP-PNUD Argentina.

Dahl, R. (1971), Polyarchy; participation and opposition, New Haven, Yale University Press.Dubet, F. (2006), El declive de la institución. Profesiones, sujetos e individuos en la moderni-

dad, Barcelona, Gedisa. Duryea, S. y Genoni, M. E. (2004), “Ethnicity, Race and Gender in Latin American

Labor Markets”, en Buvinic, M., Mazza, J. y Deutsch, R. (comps.), Social Inclusionand Economic Development in Latin America, Washington D-C, IDB/Johns HopkinsPress.

Dworkin, R. (1977), Taking Rights Seriously, Boston, Harvard University Press.Equipos MORI (2007), Informe de opinión pública Bolivia, enero 2007, PNUD-PAPEP Bolivia.FLACSO (2004), Gobernabilidad en América Latina: Informe regional 2004, Santiago de

Chile, FLACSO.Fleury, S. (2006), “Los patrones de inclusión y exclusión social”, en Calderón, F. (coord.),

Ciudadanía y desarrollo humano. Cuaderno de Gobernabilidad Democrática I, Buenos Aires,PNUD-Siglo XXI, 2007.

Franche, M-A. (2005), Note on Experiences and Models of Political Prospective Analysis,UNDP-RBLAC, mimeo.

Freund, J. (1979), “Observaciones sobre dos categorías de la dinámica prolegómena.De las ciencias al conflicto”, en Bejin, A. y Morin, E. (comps.), El concepto de crisis,Buenos Aires, Ediciones La Aurora.


García Linera, A. (2005), La compleja estructura social de Bolivia, París, Sala de prensa,http://salaprensa.free.fr/Libro%20Estructura.pdf.

Germani, G. (1966), Política y sociedad en una época de transición, Paidós, BuenosAires.

Giddens, A. (2003), La constitución de la sociedad. Bases para la teoría de la estructuración,Buenos Aires, Amorrortu Editores.

González, L. E. (2005), Inflexiones y cambios en la coyuntura política reciente de América Lati-na, PAPEP-PNUD.

—, (2006a), Situación actual y perspectivas de América Latina según elites influyentes de laregión, PAPEP-PNUD.

—, (2006b), “Las crisis políticas de América Latina en los primeros años del siglo”, en:Achard, A. y González, L. E. (comps.), Política y desarrollo en Honduras, 2006-2009,Tegucigalpa, PNUD/ASDI/ AECI/DFID.

Grzybowski, C. (2004), “Lições de Mumbai”, en Informativo mensal do Instituto AçãoEmpresarial pela Cidadania-PE, Río de Janeiro.

Gupta, D. K. (1997), “An Early Warning about Political Forecasting: Oracle to Aca-demics”, en Schmeidl, S. y Adelman, H. (comps.), Early Warning and Early Res-ponse, Columbia International Affairs Online. Nueva York, Columbia UniversityPress.

Kaufmann, D. (2004), “Corruption, Governance and Security: Challenges for the RichCountries and the World”, en World Bank, Global Competitiveness Report.

Hall, G. y Patrinos, H. (2005), Indigenous Peoples, Poverty and Human Development in LatinAmerica: 1994-2004, web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/0,contentMDK:20505832~menuPK:508626~pagePK:146736~piPK:226340~theSitePK:489669,00.html.

Hirschman, A. (1986), “On Democracy in Latin America”, en New York Review of Books.Hopenhayn, M. (2006), “La dimensión cultural de la ciudadanía social”, en Calderón, F.

(coord.), Ciudadanía y desarrollo humano. Cuaderno de Gobernabilidad Democrática I,Buenos Aires, PNUD-Siglo XXI, 2007.

Lechner, N. (comp.) (1987), ¿Qué es el realismo en la política?, Buenos Aires, Ed. Catá-logos.

—, (1988), Los patios interiores de la democracia, Santiago de Chile, FLACSO.—, Lechner, N. (2002), Las sombras del mañana. La dimensión subjetiva de la política, San-

tiago de Chile, LOM.Lefort, C. (1981), L’Invention démocratique. Les limites de la domination totalitaire, París,

Fayard.Luhmann, N. (1998), “La descripción del futuro”, en: Complejidad y modernidad. De la

unidad a la diferencia, Madrid, Editorial Trotta.Manin, B. (1992), “Metamorfosis de la representación política”, en Dos Santos, M.

(coord.), ¿Qué queda de la representación política?, Caracas, CLACSO/NuevaSociedad.

Medina Echavarría, J. (1964), Consideraciones sociológicas sobre el desarrollo económico deAmérica Latina, Buenos Aires, Solar / Hachette.

Morin, E. (1979), “El concepto de crisis”, en Bejin, A. y Morin, E. (comps.), El conceptode crisis, Buenos Aires, Ediciones La Aurora.

—, (2002), “Au-delà globalisation et du développement, société monde ou empiremonde”, en París, Revue du Mauss.

Mulgan, G. (2005), “Lecciones acerca del poder”, en FES-Actual, agosto de 2005,Santiago de Chile.


Nolte, D. (2005), “América Latina: ¿instituciones políticas en crisis?”, en Diálogo Político22: 2. Buenos Aires, Konrad-Adenauer-Stiftung.

Ortuño, A. (2006), Panamá: Escenarios socio-políticos de mediano plazo, PAPEP-PNUD.ODYSEA (2005), 25 Años de Democracia en Ecuador (1979-2004), Quito, Editorial El Conejo.Pérez-Liñán, A. (2000), “The Institutional Determinants of Impeachment”, Trabajo

presentado en 2000 Meeting of the Latin American Studies Association, Miami.PNUD (2004), La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciu-

dadanos, Buenos Aires, Aguilar/ Altea-Taurus/Alfaguara.PNUD Argentina (2002), Aportes para el Desarrollo Humano en la Argentina, Buenos Aires,

PNUD.—, Ronda de consultas y encuesta de opinión pública, PAPEP-PNUD Argentina. PNUD Bolivia (2002), Informe de Desarrollo Humano en Bolivia, La Paz, Plural Editores.—, (2004), Informe Nacional de Desarrollo Humano en Bolivia 2004. Interculturalismo y glo-

balización: la Bolivia posible, La Paz, Plural.PNUD Chile (1998), Desarrollo Humano en Chile 1998. Paradojas de la modernización, San-

tiago de Chile, PNUD.PNUD Guatemala (2005), Informe nacional de Desarrollo Humano 2005. Diversidad étnico-

cultural: la ciudadanía en un Estado plural, Guatemala, PNUD.PNUD Honduras (2005), Honduras: los acuerdos son posibles. La experiencia de la Comisión

Política de los Partidos Políticos, Tegucigalpa, Editorial Guaymuras.—, (2006), Informe sobre desarrollo humano Honduras 2006. Hacia la expansión de la ciu-

dadanía, Tegucigalpa, PNUD.PNUD Nicaragua (2005), Informe de coyuntura PAPEP-PNUD.Rosanvallon, P. (2006), La Contre-Démocratie. La politique à l'âge de la défiance, París, Seuil.Sen, A. (1995), Nuevo examen de la desigualdad, Madrid, Alianza.—, (1997), Bienestar, justicia y mercado, Barcelona, Paidós.—, (2000), “Culture and Development”, en: World Bank Tokyo Meeting, Tokio.Shvedova, N. (2002), “Obstáculos para la participación de la mujer en el Parla-

mento”, en Méndez-Montalvo, M. y Ballington, J. (comps.), Mujeres en el Parla-mento: más allá de los números, Estocolmo, Institute for Democracy and ElectoralAssistance.

Tabboni, S. (2001), “Il n’y a pas de différence sans inégalité”, en Wieviorka, M. y Ohana,J. (dirs.), La Différence Culturelle. Une formulation des débats, París, Ballano.

Touraine, A. (1994), ¿Qué es la democracia?, Madrid, Temas de hoy. —, (1995), Producción de la sociedad, Ciudad de México, UNAM-Instituto de Investiga-

ciones Sociales, Instituto Francés de América Latina.—, (2001), “Égalité et différence”, en Wieviorka, M. y Ohana, J. (dirs.), La Différence

Culturelle. Une formulation des débats, París, Ballano.Transparency International (2005), Índice de percepción de la corrupción 2005, www.trans-

parency.org/content/download/1517/7922/file/media_pack_es.pdf Valenzuela, A. (2004): “Latin American Presidencies Interrupted”, Journal of Democracy

15:4.Vanhanen, T. (2003), Democratization: A comparative analysis of 170 countries, Londres,

Routledge.UNDP (2002), Human Development Report 2002. Deepening Democracy in a Fragmented

World, Nueva York, Oxford University Press.—, (2005), Human Development Report 2005. International Cooperation at a Crossro-

ads: Aid, trade and security in an unequal world, Nueva York, Hoeschtetter Prin-ting Co.


—, (2006), Human Development Report 2006. Beyond Scarcity: Power, poverty and the globalwater crisis, Nueva York, Palgrave Macmillan.

Unidad de Análisis e Investigación-Corte Nacional Electoral (2004), Cultura política ydemocracia en Bolivia. Cuaderno de Análisis e Investigación N°4, La Paz, Editorial GarzaAzul.

Vega, J. E. (2004), “Diversidad, Igualdad y Exclusión”, en Multiculturalismo y Democra-cia. Cuaderno de Futuro 20, La Paz, PNUD Bolivia.

—, (2006), Nicaragua: escenarios de corto y mediano plazo, PAPEP-PNUD.Zamosc, L., “The Indian Movement and Political Democracy in Ecuador”, en Latin Ame-

rican Politics and Society, en prensa.

2. Los proyectos de “análisis políticosy escenarios posibles” (PAPEP):métodos, instrumentos y rasgos distintivos

Diego Achard y Luis E. González1

Síntesis preliminar

Historia y metas

Los primeros PAPEP fueron desarrollados por las oficinas nacionalesdel PNUD en países que enfrentaban situaciones difíciles (precrisis, cri-sis, poscrisis), a partir de la convergencia de demandas internas (de acto-res políticos nacionales) y externas (de la cooperación internacional). Sumeta era explorar las características de los escenarios futuros más proba-bles desde la perspectiva de las situaciones críticas que vivían esos países,con el propósito de aportar a un debate plural sobre las prioridades nacio-nales y sobre las maneras de enfrentar esas situaciones críticas. La evolu-ción de los PAPEP no fue planificada a priori; resultó de la experiencia.En el curso de esa experiencia los PAPEP recientemente han avanzado ennuevas direcciones: incluyendo países que no se encontraban en situacio-nes críticas (pero que, por ejemplo, querían examinar las perspectivas dealgún proyecto o política de consecuencias particularmente importantes);

1 Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de Manuel Alcántara y BolívarLamounier, y del RBLAC.


incluyendo la visión de los países más influyentes de la región sobre elestado actual de América Latina y sobre sus futuros posibles (PAPEPRegional).

Objetivo de este documento

A pesar de esta evolución pragmática, los PAPEP tienen, sin embargo,un marco conceptual y una metodología y caja de herramientas comunes, queestán determinados por los objetivos últimos del PNUD (y en cuanto a sumetodología, también por los limitados recursos disponibles). El objetivode este documento es resumir los fundamentos y características de los méto-dos e instrumentos de los PAPEP.

Los fundamentos

El análisis político que desarrollan los PAPEP es importante en primerlugar por razones normativas: “la política importa porque la democraciaimporta”; “los latinoamericanos buscan la democracia”. Estas razones estánancladas en el objetivo último del PNUD de promoción del desarrollohumano en todas sus dimensiones, y en última instancia en la Carta de lasNaciones Unidas. En segundo lugar, este análisis político es importantetambién por razones instrumentales. Estas razones surgen de los énfasis nue-vos del debate contemporáneo sobre la naturaleza de las políticas (policies)exitosas: los aspectos técnicos son importantes pero no decisivos, y cierta-mente son insuficientes. Particularmente en democracia, los resultadosreales de las políticas están estrechamente ligados a sus procesos de cons-trucción e implementación; la eficacia de las políticas (policies), en suma,depende de la política.

La perspectiva de los PAPEP: neutralidad activa

Los PAPEP son normativamente proactivos, porque tienen una agendapolítica propia: la promoción de la democracia. Pero también son neutra-les (y por eso su perspectiva puede llamarse “neutralidad activa”) en dossentidos diferentes. En primer lugar, son neutrales porque en AméricaLatina la gran mayoría de los principales actores nacionales comparten lasmetas políticas de los PAPEP (la construcción de la democracia), y por lotanto esas metas no discriminan entre ellos (a favor de unos, en contra deotros). En segundo lugar: esas metas compartidas pueden ser perseguidascon políticas de diferente signo ideológico. Los PAPEP no necesariamente sonneutrales frente a las políticas concretas en sí mismas (y en circunstancias

Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP) 105

apropiadas pueden pronunciarse a favor o en contra de políticas de unou otro signo), pero sí lo son frente a los “signos ideológicos” en general.Los PAPEP no pueden argumentar a favor o en contra de una política ofamilia de políticas porque éstas son de centroderecha o de centroiz-quierda. En este plano las decisiones son nacionales, y los PAPEP sonagnósticos.

Las etapas de los PAPEP

Son tres: relevamiento de información; análisis; devolución. El princi-pal producto conceptual de los PAPEP es el conjunto de escenarios resul-tantes de su análisis. El principal producto (a secas) de los PAPEP son lasinstancias de devolución.

Los instrumentos de recolección de información

Están definidos por sus metas y son también de tres clases: (i) el rele-vamiento del estado del arte, o “lo que ya se sabe”, que se hace comisio-nando un conjunto de ensayos (resumen a expertos nacionales especia-listas en los temas del caso); (ii) la voz del soberano, registrada a través demétodos cualitativos (principalmente grupos focales) y cuantitativos(encuestas), y (iii) la voz de los liderazgos (“rondas de consultas” a las eli-tes nacionales).

El análisis: los escenarios posibles

Los resultados producidos por los instrumentos anteriores confluyenen un análisis político que culmina en el diseño de un conjunto de esce-narios posibles (escenarios “prospectivos”) desde el punto de vista de losobjetivos concretos de los PAPEP. La meta final es contribuir a impedir lallegada de los escenarios normativamente no deseables y, a la inversa, afacilitar el acceso a los escenarios deseables.

La devolución

La devolución es el producto final de los PAPEP. Su propósito es doble:por un lado, comunicar a los actores nacionales relevantes (y a la coope-ración internacional) los resultados conceptuales de los PAPEP (los escena-rios posibles). Por otro lado, comenzar con esos actores un debate sobrelas prioridades nacionales y sobre los grandes rumbos capaces de acercaral país a los escenarios deseados.


Lo distintivo de los PAPEP: sus objetivos

Los PAPEP son únicos en un sentido muy evidente: al menos en Amé-rica Latina, ninguna otra clase de institución, pública o privada, desarro-lla proyectos de esta naturaleza. En casi todos los países, especialmente losmedianos y grandes, existen equipos privados y públicos (en los sistemasde inteligencia y en los organismos de planificación, y hasta en las canci-llerías, cuando estudian los acontecimientos que se desarrollan en los otrospaíses de la región)2 que persiguen propósitos analíticos similares, perono idénticos. No son idénticos porque sus metas son diferentes. No partende un conjunto de metas compartidas que explícitamente se desea alcanzar(como sí lo hacen los PAPEP), sino que apuntan más bien a las metas espe-cíficas de los que financian los trabajos. Estas metas no necesariamenteson contradictorias con las de los PAPEP, pero sus principales preocupa-ciones y sus énfasis enfocan los intereses de algunos de los actores, y el aná-lisis está diseñado para ese fin.

Lo distintivo de los PAPEP: sus instrumentos

La combinación de las metas ya indicadas con la identidad y reputa-ción del responsable de los PAPEP (el PNUD: el gran “facilitador” bási-camente imparcial de la región)2 brinda facilidades de acceso a las fuen-tes que ninguna otra institución posee. Esto se refiere a la comunidadacadémica y de expertos (que en la región, aún más que en otros luga-res, suele estar muy dividida ideológicamente), y también (o especial-mente) a las elites nacionales, divididas ideológica y partidariamente.Este acceso diferencial permite resultados también diferenciales. Lo dis-tintivo aquí no es la particular calidad de los equipos humanos a cargode los PAPEP (aunque, sin embargo, la acumulación de experiencia yacapitalizada en los PAPEP también sea un aspecto a su favor), sino el dife-rencial de acceso: frente a otras condiciones iguales (equipos razona-blemente competentes, en igualdad de condiciones), el equipo queactúa en el marco del PAPEP tiene ya ventajas a priori resultantes de sumejor capacidad de acceso a la información.

2 Aunque éste no es el lugar para desarrollar el punto, ya existe considerable evidenciasobre las reputaciones de las distintas organizaciones internacionales, y en materia política (almenos en América Latina) la más confiable y/o menos resistida es Naciones Unidas. Apartede los organismos multilaterales, las imágenes de las grandes potencias están en aún peorescondiciones, porque se ocuparían principalmente de sus intereses nacionales.


Lo distintivo de los PAPEP: sus resultados

La experiencia muestra que los PAPEP exitosos generan dos familiasde consecuencias. Por un lado, entre los actores nacionales y la coope-ración internacional los PAPEP fortalecen aún más la imagen de la ins-titución que los desarrolla, generando también un capital “relacional”muy valioso desde el punto de vista de los fines últimos del PNUD. Porotro lado, en el ámbito nacional, aun si el objetivo de acceder a algunode los escenarios normativamente deseables fracasa, normalmente que-dan dos familias de resultados positivos. Primero, sus aproximaciones yaciertos analíticos contribuyen a combatir las formas más crudas delvoluntarismo político y a facilitar el desarrollo de una cultura de deba-tes políticos y sobre políticas (policies) que, sin ignorar lo ideológico nilo normativo, presta más atención al mundo real y a lo técnico. Segun-do, las instancias de devolución contribuyen a fortalecer un estilo dedebate más plural y democrático, y en última instancia más favorable ala construcción colectiva de decisiones razonablemente fundadas y esta-bles en el tiempo.

1. Introducción

Los PAPEP latinoamericanos nacieron en países que enfrentaban situa-ciones difíciles; de la convergencia de dos demandas de orígenes diferen-tes (internas, externas), pero naturalezas afines. Una de estas demandasprovenía de la cooperación internacional y de los organismos internacio-nales de desarrollo, que buscaban análisis políticos independientes paradefinir sus proyectos y evaluar sus perspectivas. Esta demanda provieneentonces “de afuera” de los países involucrados. La otra demanda es inter-na, “de adentro” de esos países. La complejidad de los contextos nacio-nales alimentaba el interés de distintos actores (varios, incluyendo a losgobiernos) en los análisis de la situación política y las tendencias y esce-narios posibles a corto y mediano plazo. Los análisis provenientes de terce-ros en principio imparciales, como el PNUD, eran (y son) vistos como uninsumo útil para la toma de decisiones.

Las formas particulares de los PAPEP hoy en curso son el resultado acu-mulativo de varias experiencias concretas; no surgieron de un diseño ini-cial a priori aplicado luego en distintas circunstancias. Las primeras expe-riencias fueron dos proyectos estrictamente nacionales (en Bolivia yHonduras) que respondían a demandas “de afuera” y “de adentro”. Estosproyectos (que retrospectivamente pueden ser vistos como experiencias


piloto, pero inicialmente no lo eran) se desarrollaron luego en dos direc-ciones complementarias. Por un lado se llevaron a cabo nuevos estudiosnacionales (en orden cronológico aproximado, en Nicaragua, Perú,Argentina y Ecuador) que tenían varias características comunes con lostrabajos originales bolivianos y hondureños: en todos los casos hubo algu-na clase de confluencia de demandas “de adentro” y “de afuera”; esa con-fluencia de demandas ocurrió en contextos siempre problemáticos, aun-que no idénticos. En Argentina surgió en una situación poscrisis cuyaevolución parecía necesario seguir de cerca; en Ecuador surgió en elmarco de una crisis prolongada cuyo desenlace no se avizoraba; y en Perúy en Nicaragua, porque muchos actores y observadores consideraban quea corto plazo podía ocurrir una crisis de consecuencias potencialmentegraves (situación de precrisis). En todos estos casos la crisis (ya sea en el pasa-do inmediato, en las circunstancias del momento o en el futuro cercano)estuvo siempre presente.

Por otro lado, desde el comienzo resultaba evidente que los análi-sis puramente nacionales brindaban un marco demasiado restringidopara explorar los posibles escenarios futuros. Para eso se necesitaba almenos una perspectiva regional, para tener en cuenta los procesos polí-ticos intrarregionales,3 y de esta necesidad nació el PAPEP regional,cuyos primeros pasos se dirigen a examinar la región desde el punto devista de las elites influyentes de Argentina, Brasil, México y los EstadosUnidos.

La historia de los PAPEP muestra entonces un crecimiento pragmáti-co, resultado de demandas concretas. Sin embargo, los PAPEP también tie-nen un marco conceptual común, examinado en otro lugar (Calderón,2006), y un enfoque metodológico y un conjunto de instrumentos (“cajade herramientas”) también comunes. El objetivo de este ensayo es describir con-cisamente la metodología y la caja de herramientas de los proyectos PAPEP para sucomunidad de usuarios, patrocinantes y participantes. El crecimiento de losPAPEP requiere ahora un modesto esfuerzo de sistematización para apo-yar el desarrollo de los distintos proyectos y para desarrollar y mejorar supropia caja de herramientas.

3 Y también una perspectiva más amplia, para explorar de qué formas la globalizaciónafecta las circunstancias de la región. Pero no es fácil generar información original en estadirección. En estas materias, entonces, hasta el momento los PAPEP se han limitado a teneren cuenta la literatura disponible y a explorar tentativamente las actitudes de los actores dela región. Una referencia central para la problemática del impacto de la globalización enAmérica Latina es Calderón (2003).


2. De los objetivos a los métodos

Los PAPEP nacionales emplean metodologías e instrumentos comu-nes porque ambos (métodos e instrumentos) están determinados porobjetivos y problemas también comunes. Sin embargo, la combinaciónparticular de instrumentos utilizados en cada PAPEP depende de las cir-cunstancias y de los recursos disponibles. Cada proyecto específico usanormalmente sólo una parte del conjunto más amplio de instrumentosdeterminado por esas metas y circunstancias comunes a todos losPAPEP. Este conjunto más amplio es la caja de herramientas de los pro-yectos PAPEP. En consecuencia, para identificar el contenido de estacaja de herramientas es necesario partir de las metas y circunstanciascompartidas por los diferentes PAPEP. En esta sección se examina laforma en que las metas últimas de sus demandantes inciden en susmétodos en sentido amplio.

2.1. El análisis político en los organismos de desarrollo

En las actividades y publicaciones recientes de los organismos de desa-rrollo (OD) se puede observar una revalorización de la importancia de lapolítica para las problemáticas del desarrollo en particular, y del desarro-llo humano en general. Para estas instituciones la política como objeto deanálisis ciertamente no es nueva; Marc Malloch Brown, entonces Admi-nistrador del PNUD, sostenía en 2002 que “la política es tan importantepara el éxito del desarrollo como la economía” (PNUD, 2002). Lo nuevoestá en el énfasis general y en los acentos específicos.4 Los PAPEP, en últi-ma instancia, son apenas uno de los componentes de este proceso. Enprincipio, esta revalorización no necesariamente es una consecuencia direc-ta de los proyectos y tareas de los OD, porque el contenido sustantivo dela gran mayoría de esos proyectos y actividades no es político. Las activi-dades cuyo contenido sí es político (una pequeña o muy pequeña mino-ría del total)5 son usuarias “naturales” de análisis político. Pero desde laperspectiva del grueso de las actividades de los OD la razón de esta reva-lorización de la política no es inmediatamente evidente. En general,

4 Algunos títulos recientes, como la serie del Banco Mundial Governance Matters y susindicadores (por ejemplo, Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2003), o La política importa: Demo-cracia y desarrollo en América Latina, del BID – IDEA (Payne, Zovatto, Carrillo Flórez y Alla-mand Zavala, 2003), o The Politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin America, 2006Report (Stein, Tommasi, Echebarría, Lora y Payne, 2005), muestran las coincidencias y con-vergencias en estas materias.

5 Por ejemplo, las que se proponen estudiar o reformar distintos aspectos de la arqui-tectura política de los Estados, como la legislación electoral.


teniendo en cuenta el conjunto de todas sus actividades, ¿por qué el aná-lisis político es importante para los OD?

La política importa porque la democracia importa

El análisis político es importante para los OD, en primer lugar, y prin-cipalmente, por razones normativas, de valores. La política importa por-que la democracia importa, y la democracia incluye como una de sus partesconstitutivas (o, para algunos, es) una construcción política.

Sin embargo, en la academia todavía se discute sobre la naturalezaexacta de una definición “satisfactoria” de democracia, y esto podría com-plicar las cosas: si no hay acuerdo sobre qué es exactamente la democra-cia, ¿cómo se hace para tratar de construirla o fortalecerla? Esta dificultadno es tan seria como podría parecer, porque sí hay acuerdos ampliamen-te mayoritarios sobre algunas de las condiciones necesarias para la demo-cracia, las relativas a sus características políticas. Sin pronunciamientos“razonablemente libres” de los electorados, y sin que la población puedaoptar entre ofertas autónomas desarrolladas de forma también “razona-blemente libre”, no hay democracia. Es probable o posible que esto por sísolo no asegure la democracia, pero sin esto no hay democracia. “Esto”equivale, en la práctica, a sistemas políticos competitivos, con más de unpartido, con rotación de partidos en el gobierno, y con ciertas garantíasbásicas que permiten que los partidos puedan organizarse y expresar susideas, y que la ciudadanía pueda optar entre ellos.6

Este acuerdo básico es históricamente reciente, y surge de la evoluciónde las ideas sobre la democracia y de una larga secuencia de desarrollosinstitucionales, incluyendo una mayor participación de la población en lasdecisiones colectivas. Aunque todos sus detalles todavía no estén claros,los acuerdos contemporáneos sobre algunas de las condiciones necesariaspara la democracia ya forman parte de lo que a veces se llama “el espíritude los tiempos”; trascienden el mundo político y académico. En este con-texto más amplio, la preocupación por la democracia es normalmente unaparte explícita de la misión (tal como ellos mismos la definen) de los OD;“la participación democrática es una finalidad crítica del desarrollo huma-no, no solamente un medio de conseguirlo” (PNUD, 2002: V). Para elPNUD, en particular, su misión surge de la Carta de las Naciones Unidas, envigor desde el 24 de octubre de 1945: “Nosotros los pueblos de las Nacio-nes Unidas resueltos […] a reafirmar la fe en los derechos humanos fun-damentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana,

6 Una exposición algo más detallada de estos debates se encuentra en González (2006).


en la igualdad de derechos de hombres y mujeres […] a promover el pro-greso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más ampliode la libertad” (de la “Nota Introductoria” de la Carta, firmada en SanFrancisco el 26 de junio de 1945).

Los latinoamericanos buscan la democracia; no es impuesta desde afuera

En segundo lugar, en América Latina esta definición de la misión delos OD no implica una “imposición externa”. No se trata de establecer yconsolidar ciertos tipos de regímenes políticos al margen de las prefe-rencias de los interesados (y esto, como lo muestran las circunstanciasinternacionales de principios del siglo XXI, no es un detalle irrelevante).La mayoría de la población latinoamericana valora y desea la democra-cia. La evidencia es consistente y extensa; incluye muchas encuestas deopinión, de diferentes orígenes, y también conductas (particularmenteen relación con los regímenes autoritarios del pasado). A lo largo y anchode América Latina en casi todos estos aspectos hay matices y espacio parael debate: el tamaño de estas mayorías, el significado preciso de las prefe-rencias por la democracia, y hasta su horizonte temporal pueden ser discu-tibles.7 Vista en conjunto, sin embargo, la evidencia de las encuestas esconcluyente: para los latinoamericanos del territorio continental8 lademocracia es necesaria, al menos a largo plazo. Para las poblaciones lati-noamericanas las metas son el desarrollo y la democracia, que en últimainstancia serían inseparables. Esto no impide que hoy, en algunos o variospaíses, las mayorías probablemente no creen que la democracia seaimprescindible, ni siquiera prioritaria (en muchos lugares la urgencia esel crecimiento económico, aun a costa de la democracia). Ésta es, preci-samente, una de las características que definen la problemática contem-poránea de la democracia en América Latina.9 A pesar de todas estas com-plejidades, ya no parece discutible, al menos a mediano y largo plazo, queen América Latina continental la mayoría de la población “valora y deseala democracia”.

Apuntando en la misma dirección, la mayoría de las elites latinoame-ricanas (incluyendo, en particular, las elites políticas) son ahora favorables

7 Un análisis reciente, incluyendo tendencias y contratendencias (especialmente en elcorto plazo), es el de La Democracia en América Latina (PNUD 2004).

8 Esto es, los diecisiete países de raíces afroamerindias e ibéricas de “tierra firme”, desdela Argentina y Chile al Sur hasta México al Norte.

9 En muchos lugares lo urgente es la pobreza, el trabajo; la democracia vendría después.En ciertas circunstancias se podría incluso retroceder en este último plano para poder avan-zar en el otro, el más urgente. Muchas encuestas, de diferentes orígenes, con preguntas yargumentos diferentes, coinciden en esta conclusión.


a la democracia. Esta actitud favorable a la democracia, sin embargo, nosignifica que todos los que la comparten lo hagan por las mismas razones,ni que sean “demócratas sinceros”. Para algunos se trata de conviccionesfirmes (políticas, morales), para otros puede tratarse de una “razón prác-tica” apoyada en fundamentos filosóficos más bien agnósticos, e inclusopara otros puede tratarse de un “mal menor” (o de “cambiar algo para quetodo siga como está”) que en última instancia es contrario a su visión idealde “la buena sociedad” (jerárquica, políticamente desigual). El argumen-to sobre la democracia no exclusiva o necesariamente construida por demó-cratas ciertamente no es nuevo; el caso latinoamericano sólo aportaría unatrayectoria histórica específica.10

El PNUD ha presentado evidencias convincentes sobre esta inclinaciónmayoritaria de las elites latinoamericanas hacia la democracia (sean cua-les fueren sus motivos últimos). No existen estudios de amplitud compa-rable que afirmen lo contrario, aunque también aquí valgan matices yespacios para el debate similares a los de la discusión anterior.11 Consis-tentemente con lo expuesto al principio de esta sección, las elites latinoa-mericanas “opinan mayoritariamente que los aspectos institucionales noson suficientes para afirmar que hay democracia, [pero piensan] que sonnecesarios. La dimensión institucional no se ve como un epifenómeno delo que realmente importa, sino como parte constitutiva de la democracia”(PNUD, 2004: 176).

En suma: la política importa porque la democracia importa. La demo-cracia es una meta en sí misma, y es una meta común para las poblacionesy los liderazgos latinoamericanos (con las cautelas ya señaladas), por unlado, y para los OD, por otro lado. Puesto que una de las condiciones nece-sarias de la democracia (para algunos es la condición) es una construcciónpolítica, no es posible construirla o fortalecerla ignorando esa construc-ción (cuyo núcleo, como ya se indicó, incluye “sistemas políticos com-petitivos, con más de un partido, con rotación de partidos en el gobier-no, y con ciertas garantías básicas que permiten que los partidos puedanorganizarse y expresar sus ideas, y que la ciudadanía pueda optar entre

10 Una de las exposiciones ya clásicas sobre la génesis no necesariamente democráticade las democracias es la de Rustow (1970). Olson (2000) aporta un argumento en la mismadirección analíticamente más elaborado.

11 En particular: entre las elites políticas hay grupos y partidos no democráticos, porqueno comparten el consenso mayoritario sobre las “condiciones necesarias” para la democra-cia, o, directamente, porque no creen en las virtudes democráticas fundamentales (comen-zando por la igualdad política). Los hay en las dos puntas (izquierda y derecha) del espec-tro ideológico, y también en sectores que no son fácilmente clasificables en ese espectro (aveces llamados genéricamente “populistas”). Pero en casi toda la región estos grupos, aunsumados, son minoritarios.


ellos”). Por lo tanto, y ésta es la primera implicación de los objetivos delos OD, la valoración absoluta de la democracia, no condicionada a nin-guna eventual instrumentalidad, significa que los proyectos y actividadesde los OD deberían satisfacer la siguiente regla (que podría llamarse “laregla hipocrática”):

(i) primero, no hacer daño. Los valores y objetivos finales de los OD requierenque las consecuencias de sus proyectos y actividades no sean negativas para lademocracia. Para esto se necesita un análisis de sus posibles consecuenciaspolíticas capaz de filtrar los proyectos potencial o actualmente inapropiadosdesde esta perspectiva.

Tal vez en la mayor parte de los casos esto efectivamente se hace, perola experiencia sugiere que muchas veces se hace de manera informal, nosistemática. Por las razones que se examinan más abajo, en los grandes pro-yectos (aquellos cuyo impacto es considerable para la economía y la socie-dad que los recibirá) esta exploración probablemente debería ser explí-cita y sistemática.

El análisis político también importa por razones instrumentales

En tercer lugar, aun para los proyectos y acciones de los OD cuyo con-tenido sustantivo parece estar muy lejos de la política (porque se ocupande temas y problemas “puramente” económicos o sociales, por ejemplo),la política también importa, como se verá, por razones exclusivamente ins-trumentales.12

En general, el desarrollo ha sido visto como un problema técnico que puedeser resuelto por políticas (policies) técnicamente correctas [...] Ésta es la con-cepción que ha prevalecido hasta hace poco tiempo, guiando el trabajo de lospaíses y de las instituciones [...] para el desarrollo [...]. Desde esta perspecti-va [...] lo importante era adoptar las políticas correctas. Las instituciones eranpercibidas como un mero factor residual en el proceso de implementación delas políticas (Stein et al., 2005: 255).

12 Para algunos autores la democracia también sería importante por razones instru-mentales, porque ayudaría al desarrollo económico. Sin embargo, análisis empíricos influ-yentes sugieren que algunas de las principales consecuencias económicas de los sistemasdemocráticos y autoritarios serían similares: “Las tasas medias de crecimiento del ingresototal son aproximadamente las mismas” en dictaduras y democracias (Przeworski, Álvarez,Cheibub y Limongi, 2000: 270). En suma: en este plano no hay acuerdo.


Sin embargo, como sostienen los mismos autores, el desarrollo:

depende no tanto de elegir las políticas (policies) correctas desde un punto devista técnico, sino en negociarlas, aprobarlas e implementarlas de formas queayuden a su supervivencia política y a su aplicación efectiva [...]. Las institu-ciones y procesos [políticos] no son neutrales o meramente instrumentales;son el crisol en el que las políticas se forjan y adquieren su verdadera forma ysignificado (id.: 255-56).

Este enfoque se apoya en la historia latinoamericana de los últimosaños. En esa dirección apuntaría, según los autores ya citados, la forma enque las mismas políticas (o políticas muy similares), implementadas en con-textos diferentes, conducen a resultados también diferentes. En estos casosel contexto parece influir más en los resultados que la sustancia técnica delas políticas en cuestión. Se señala también que los paquetes de políticas másexitosos de la región son heterogéneos (porque desde el punto de vista desus fundamentos técnicos suman “ortodoxias” y “heterodoxias”); en otraspalabras, los fundamentos técnicos por sí solos no determinan el conteni-do de los paquetes exitosos. La selección de políticas (policies) concretasrequeriría, en cada caso, un análisis de su viabilidad política, sin el cual noes posible “negociarlas, aprobarlas e implementarlas” con razonables pers-pectivas de éxito. Esto no significa que las “buenas” políticas sean las polí-ticamente viables,13 sino que el éxito de las políticas depende de los dosaspectos (competencia o viabilidad técnica y viabilidad política).14

La experiencia de los autores de este ensayo a lo largo de muchos añosde trabajo en América Latina es consistente con esta visión. De esa expe-riencia surgen también algunas consideraciones adicionales. El significa-do de “viabilidad política” en las democracias prósperas y consolidadas noes el mismo que en los países de la región. En América Latina abarcamucho más; dicho de otra manera, muchos procesos están más “politiza-dos” (o más bien “partidizados”) que en las democracias establecidas. Enlo que sigue se discute brevemente por qué esto es así, y por qué razoneslos OD han tenido dificultades para anticipar esta situación.

Los grandes proyectos y acciones de los OD (“grandes” en términos rela-tivos a las dimensiones de la sociedad y la economía que los recibe), aunqueconceptualmente sean acciones “puntuales”, en la práctica son similares a las

13 Éste sería el error inverso al anterior: pasar de la “viabilidad técnica” como condiciónsuficiente para el éxito a la pura “viabilidad política” como condición suficiente. Todas lasgrandes decisiones sobre políticas o paquetes de políticas que fracasaron fueron en sumomento políticamente viables (de lo contrario no habrían sido puestos en práctica).

14 Sin olvidar al menos un poco de buena suerte.


políticas (policies) en un aspecto crucial. Su tamaño hace que sus consecuen-cias sean importantes para muchos grupos, que reaccionan en consecuencia.Se forman coaliciones que tratan de capturar sus beneficios o de evitar susperjuicios, reales o potenciales; estas coaliciones pueden ser discretas, evitan-do o tratando de evitar la visibilidad pública. También pueden presionar abier-tamente (y por lo tanto se vuelven ostensiblemente “políticas”) a favor o encontra de los proyectos. Pero todas estas coaliciones, las que actúan pública-mente y las que prefieren la discreción, hacen política. En estas condiciones elanálisis precedente sobre políticas valdría también para los proyectos y activi-dades “de gran envergadura” de los OD, sea cual sea su ámbito de acción.15

Por otra parte, una de las características comunes a todos los países de losproyectos PAPEP (situaciones de crisis o de pre o poscrisis), y a la mayoría delos países de la región, es la fragilidad institucional. Los indicadores de solidezinstitucional compilados por distintas organizaciones, y los resultados de lasconsultas a los liderazgos nacionales realizadas en el marco de los PAPEP,coinciden en identificar déficits institucionales significativos. Cuanto másimportantes son estos déficits institucionales, más decisiones, en más áreas yespacios, son más discrecionales. Según la letra y el espíritu de las legislacioneslatinoamericanas, la implementación de las políticas debería ocurrir en espa-cios institucionales relativamente autónomos, con atribuciones y responsa-bilidades bien definidas. En la práctica esto no ocurre así, aunque a primeravista las apariencias puedan sugerir lo contrario. Los temas no son procesa-dos y resueltos en los espacios que les corresponderían, sino fuera de ellos.Las decisiones las toman autoridades legítimas actuando ilegítimamente(porque exceden ampliamente sus atribuciones institucionales), o, directa-mente, autoridades ilegítimas y/o “poderes fácticos”. Estos decisores realesson, en primer lugar, los presidentes, sus círculos cercanos, sus asesores, loslíderes y sublíderes partidarios, y el personal de confianza de todas estas figu-ras. Y en segundo lugar, los que por una u otra razón tienen influenciasobre, y acceso fácil a, esas autoridades políticas: según los contextos, empre-sarios y militares (las más clásicas de las “corporaciones”), pero también,según las circunstancias, líderes culturales, religiosos, sindicales o sociales.

Déficits institucionales y discrecionalidad significan que el espacio de lasdecisiones “técnicas” dentro de las instituciones se achica; lo que se amplíaes el lugar de la política. Espacios que en las democracias prósperas y

15 En las democracias prósperas y consolidadas también se forman coaliciones a favor yen contra de las políticas que están en la agenda. Pero en estas democracias los OD, por defi-nición, no desarrollan “proyectos de gran envergadura”. A los efectos de esta discusión, sinembargo, la diferencia importante entre las democracias prósperas (y consolidadas) y las dela región, como se ve más abajo, es la forma en que sus respectivas instituciones procesan lasdemandas de estas coaliciones.


consolidadas son en buena medida (o principalmente) técnico-profesio-nales, en estas condiciones son espacios vigorosamente políticos. Esto noes nuevo: en la región estos espacios siempre han sido políticos, y conti-núan siéndolo. En todo caso lo nuevo sería que ahora existen más insti-tuciones, que en teoría deberían “internalizar” estos espacios (y funcionarde otra manera), pero en la práctica no lo consiguen. La construcción ins-titucional ha avanzado, y seguramente ha progresado en las formas, perono, o no lo suficiente, en las prácticas reales.

En los OD, la etapa política (en el buen sentido del término) de losproyectos y acciones es aquella en la que se decide qué se hará y cómo; enella se deciden prioridades y se asignan recursos. Esto es similar a lo queocurre en las democracias de instituciones vigorosas donde usualmenteresiden las sedes principales de los OD. Una vez culminada esta etapa polí-tica, lo que sigue es la ejecución (esencialmente “técnica”) de las decisio-nes tomadas en la primera etapa. Desde esta perspectiva muy esquemáti-ca, en los OD la historia interna de cada proyecto tiene un único puntode corte (o “transición”) entre la fase política y la ejecución. Algunos estu-dios de casos, y muchas anécdotas, sugieren que desde los OD solía espe-rarse que en los países recipientes las trayectorias de sus proyectos y acti-vidades fueran similares, con un único punto de “transición” entre ladecisión (política) y la ejecución (técnica).

Los déficits institucionales y las discrecionalidades vuelven erróneo estesupuesto. Estas carencias hacen que las responsabilidades en las distintas eta-pas que atraviesa un proyecto no estén claramente definidas, que en cadauna de ellas haya una etapa política y otra técnica, y que cada una de esasdiferentes etapas políticas pueda bloquear o alterar significativamente eldesarrollo esperado del proyecto. En lugar de un único punto de corte paratodo el proceso, aparecen varios segmentos, cada uno con su propio puntode corte. La política continúa reapareciendo cuando no se la espera. Estu-dios de casos sobre proyectos de naturaleza sustantiva no política que pade-cieron problemas serios,16 al menos los conocidos por los autores de esteensayo (infortunadamente pocos), muestran que las causas de los proble-mas fueron políticas, y pueden ser descriptas en los términos anteriores. Fue-ron casos de “riesgo político” no anticipado por los OD.

Para los OD la política también importa instrumentalmente, entonces,porque ignorarla afecta el desarrollo y la calidad de los resultados de susproyectos, según los avatares de los tiras y aflojes de los actores políticos y

16 Incluyendo aquí desde problemas “moderadamente serios” (algunas metas no alcan-zadas o alcanzadas parcialmente, en plazos y costos mayores que los previstos) hasta bloqueosgraves.


las coaliciones que tratan de incidir en ellos. En el límite pueden llegar abloquear sus proyectos; usualmente puede disminuir la calidad de losresultados esperados (a veces mucho), y aumentar los plazos y costos pre-vistos inicialmente.

Tal vez paradójicamente, es posible que el desarrollo y la afirmaciónde democracias electorales en circunstancias de considerable fragilidadinstitucional agraven estos problemas (al menos durante etapas inicialesde duración difícil de estimar). En efecto: en las democracias emergentesla competencia electoral otorga más poder a varios actores políticos influ-yentes en esos “segmentos”, mientras que, paralelamente, las discreciona-lidades y debilidades institucionales hacen que los límites del poder deesos actores políticos sean borrosos. Los actores con más poder que en elpasado, pero no más restricciones a su ejercicio, ejercerán activamenteesos nuevos poderes. Por razones análogas también puede ocurrir (y pro-bablemente ocurre) que aumente el número de actores potencialmenteinfluyentes.17 Si esto es así, de las metas de los OD también se deduce, porrazones instrumentales, que sus proyectos (al menos los de considerablesdimensiones), cualquiera sea su naturaleza sustantiva, requieren un análisispolítico que:

(ii) pueda identificar de antemano cuáles serían los principales “segmentos” desus trayectorias en los que probablemente reaparecerán problemas políticos,cuáles serían los actores relevantes en esos segmentos, y de qué maneras (y per-siguiendo qué fines) actuarían; luego,(iii) sobre la base de este primer análisis, pueda evaluar (en cada uno de esossegmentos) la probabilidad de bloqueo o alteración significativa de la trayec-toria esperada del proyecto, para, finalmente,(iv) explorar posibles cursos de acción apropiados para esquivar o minimizar lospotenciales bloqueos o “alteraciones significativas” en la trayectoria esperada delos proyectos.

2.2. Las demandas internas de análisis político

El contenido sustantivo de los proyectos PAPEP desarrollados hasta elmomento ha sido esencialmente político. Esto es natural: si las circuns-tancias nacionales en las que se desarrollan esos proyectos son críticas, ode pre o poscrisis, lo urgente es, respectivamente, cómo salir de la crisis,o cómo evitarla, o cómo llevar a buen puerto la “salida” ya iniciada. Entrelos actores nacionales que se han interesado en los PAPEP están siempre

17 O “veto players” (Tsebelis, 2002).


los partidos políticos (todos o casi todos, incluyendo los principales) y losgobiernos. Estos actores son, en principio, prosistema, porque buscan esta-bilizar y consolidar las instituciones.18 Sus principales preocupaciones, almenos en las circunstancias críticas ya indicadas, incluyen:

(v) identificar las situaciones (incluyendo las que aún no son conflictivas) y losconflictos que tienen o podrían tener resultados o desenlaces desestabilizadores;(vi) identificar los principales actores involucrados (actual o potencialmente)en esas situaciones;(vii) explorar, siempre que sea posible, las tendencias en curso de los factores(“variables”) más importantes vinculados a esas situaciones, conflictos y acto-res, y, por último, (viii) identificar los posibles escenarios futuros resultantes de las interaccionesde todas estas situaciones, conflictos, actores y tendencias, aportando ideasútiles para tratar de evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia losescenarios deseados (los más favorables en términos de fortalecimiento insti-tucional, consolidación democrática y desarrollo humano), mejorando lasprobabilidades de acceder a ellos.

Esta última lista [(v) a (viii)] puede ser vista como una formulaciónmás detallada (analíticamente) que el objetivo (i) de la sección anterior(la “regla hipocrática”). Aquí se aprecia directamente la convergencia delas demandas internas y externas que condujeron a los PAPEP. Teniendoen cuenta los contextos de los PAPEP históricos, esto significa que la coin-cidencia y cristalización de las demandas internas y externas de análisispolítico sólo ocurrieron bajo mucha presión, con elevados niveles de ries-go político.

En el futuro, sin embargo, las cosas probablemente serán distintas. Enla medida en que los PAPEP iniciales aportan algunas ideas y sugerenciasútiles para la toma de decisiones, y que estas experiencias son conocidasen la región, están surgiendo nuevas clases de “demandas internas”. Algu-nos países no están en crisis, ni cerca de una crisis (pre o post), pero venlo que ocurre en sus vecinos, y no han olvidado lo que ellos mismos pade-cieron a lo sumo una o dos generaciones atrás. Para ellos es importantetomar distancias de su propio pasado y evitar los peligros del presente. Paracontrolar su propio destino, en la medida en que eso sea posible, es nece-sario conocer y entender cuáles son los factores que los ayudaron a evitar lasexperiencias críticas que otros sufrieron, y evitar las situaciones y circuns-tancias que en otros lugares condujeron a (o facilitaron) esas experiencias

18 Y también, o principalmente, mantener o mejorar su posición en ellas.


críticas. En la medida en que las demandas internas de nuevo tipo se afir-men, los OD también pueden apreciar las virtudes de esta perspectiva,cuyo énfasis está en la consolidación de lo que ya se ha conseguido. Esoestá comenzando a ocurrir, como se aprecia en las etapas preparatorias dealgunos proyectos nuevos, y sugiere que los futuros PAPEP serán más hete-rogéneos que los del pasado. En los PAPEP de esta nueva clase no hay peli-gros inminentes, ni “elevados niveles de riesgo político”; el énfasis está enla consolidación, y en construir, a partir de lo ya conseguido, un “círculovirtuoso” autosostenido.

La lista (v) a (viii) también significa que los PAPEP desarrollados hastael momento no son instancias del tipo de análisis político resumido en lospuntos (ii) a (iv) de la sección precedente. La escala de estos PAPEP esmás general; es una escala nacional. Pero pueden contener instancias deanálisis concretos similares a los (ii) a (iv), subordinadas a una lógica másgeneral. Por ejemplo, cuando es necesario estudiar situaciones (o conflictos)regionales de gran escala, vinculados a la deforestación o a las conse-cuencias ecológicas de grandes proyectos mineros o industriales, enfrenta-dos a los intereses de las regiones y comunidades afectadas por ellos.

Como ya se observó, en el pasado los OD no prestaron mucha aten-ción a las necesidades de análisis políticos de esta clase, pero esa situacióntambién está empezando a cambiar. Aunque esos cambios probablemen-te están en una fase relativamente temprana de su (posible) desarrollo, elproceso ya comenzó, con algunos resultados visibles. En las etapas inicia-les de al menos un nuevo PAPEP actualmente en preparación (viable gra-cias al apoyo desde OD), el foco individual más importante es un únicoproyecto de muy grandes dimensiones, para el que se trata de explorar,precisamente, los posibles riesgos políticos que podría encontrar en su tra-yectoria. Los objetivos de esta exploración son, esencialmente, los (ii) a(iv) de la sección anterior.

Tanto (i) como (v) a (viii) muestran que los proyectos PAPEP com-parten varias características importantes con los así llamados “sistemas dealerta temprana”,19 pero en los PAPEP históricos la meta no ha sido, ensentido estricto, aportar una “alerta temprana”. O bien la situación se defi-ne explícitamente como de precrisis, y por lo tanto ya hubo alerta (y elproblema es cómo evitar la crisis), o bien, con alerta o sin ella, la crisis estáocurriendo o ya ocurrió, y la meta es salir o alejarse de ella. Por otra parte,los proyectos PAPEP han sido hasta ahora diseñados específicamente paracada situación. No aplican un conjunto relativamente estandarizado de

19 Franche (2005) resume y discute los objetivos y métodos de una amplia variedad desistemas de “alerta temprana”; estas consideraciones se apoyan en su discusión.


indicadores para evaluar posibles riesgos futuros (como los usualmenteempleados en los sistemas de alerta temprana), sino que, sobre la base delos rasgos específicos de cada situación, exploran el posible curso de losacontecimientos desde el punto de vista de las preocupaciones e interesesde los principales actores involucrados.

2.3. La perspectiva del PAPEP: neutralidad activa

Los proyectos PAPEP (los iniciales y también los nuevos) han sidohasta hoy proyectos activos en un sentido importante: tienen una agen-da propia.20 Tienen una carga explícita de metas y valores, como seobserva en las “reglas” de las dos secciones anteriores, particularmenteen la regla (i), la “regla hipocrática”, y en la regla (viii), búsqueda deli-berada de fortalecimiento institucional, consolidación democrática ydesarrollo humano. Sin embargo, este activismo es esencialmente com-partido por la gran mayoría de los principales actores de la región (conlos matices y cautelas ya señalados), y esto es lo que los hace “neutrales”en un primer nivel. Aunque los PAPEP no sean normativa o valorativa-mente “neutrales”, su carga valorativa es “de hecho” neutral en este sen-tido: no tiene sesgos significativos que discriminen entre las partes inte-resadas (poblaciones, liderazgos), porque ellas, mayoritariamente,comparten esos valores. El “activismo” de los PAPEP no beneficia a algu-nos actores en detrimento de otros.

Por debajo de este acuerdo mayoritario en cuanto a metas de fondoempiezan las diferencias entre los actores nacionales, y aquí es donde apa-rece un sentido de “neutralidad” diferente del anterior. Dicho brevemente,las metas compartidas pueden ser perseguidas con instrumentos muy distin-tos. Por ejemplo, algunos de ellos serán vistos, en una terminología tradicio-nal, como de izquierda o centroizquierda, y otros serán de derecha o cen-troderecha. Si esos instrumentos de diferente signo o inclinación ideológicaestán articulados por técnicos competentes,21 todos ellos deberían tener pun-tos fuertes y débiles. Esto no significa que en todos los países de la región, yen todas las circunstancias, todas las ofertas políticas de distinto signo seanigualmente plausibles (o defendibles). Lo que interesa es que políticas plau-sibles y defendibles puede haberlas en cualquiera de los bandos ideológicos,y que en algún momento probablemente las habrá; de lo contrario, ¿por qué

20 Fernando Calderón acuñó la expresión “neutralidad activa” para describir la pers-pectiva de los PAPEP (véase, por ejemplo, Calderón, 2006). Calderón no entró en los deta-lles de la discusión que sigue, pero el presente texto apunta en la misma dirección que susideas iniciales.

21 Que deberían existir en todas las familias ideológicas.


sería positivo que ocurriesen rotaciones de partidos en el gobierno, y con ellos,al menos en ocasiones, también de bandos ideológicos?

La neutralidad tal vez más importante de los PAPEP es la que apareceen este plano. Los PAPEP, obviamente, no pueden tomar partido por nin-guno de los actores políticos (o bandos ideológicos), porque perderían suindependencia.22 Sin embargo, sí pueden (y quizás deben) argumentar afavor o en contra de políticas particulares, aunque ellas estén claramenteidentificadas con un partido político o un bando ideológico, siempre queel caso sea lo suficientemente fuerte y convincente. Pero al hacerlo debenevitar cuidadosamente que este apoyo u oposición a una política particu-lar pueda ser visto como un apoyo u oposición al partido o bando que ladefiende. Los PAPEP deberían adoptar la perspectiva más agnóstica delpárrafo precedente, de largo plazo, fortaleciendo así su independencia (ysu imagen de independencia). Sólo de esta manera pueden mantener cier-ta legitimidad fundamental entre los actores interesados, que usual-mente incluyen partidos de diferentes bandos, y sin cuyo apoyo colectivola mitad interna de la demanda de los PAPEP no existiría.

2.4. Las etapas de cada PAPEP nacional: relevamiento de información,análisis, devolución

Los objetivos resumidos en las secciones precedentes pueden ser orde-nados en tres grandes grupos. Las metas (ii), (v) y (vi) requieren releva-miento y sistematización de información: los datos necesarios para identificarlas situaciones y conflictos potencialmente desestabilizadores [v], sus prin-cipales actores [vi] y, en el caso de políticas específicas (o grandes pro-yectos), los datos necesarios para identificar las etapas (“segmentos”) desus trayectorias en los que podrían reaparecer problemas políticos, y cuá-les serían (y cómo podrían actuar) los actores relevantes de esas etapas [ii].Naturalmente, no hay manera enteramente neutra de reunir información;hace ya mucho tiempo que se acepta que los “datos puros” no existen. Loque existe es información ya “formateada” en marcos conceptuales. Lascautelas básicas en estas materias también son bien conocidas: trabajar desdela perspectiva de las “mejores prácticas” y modelos conceptuales disponibles(por ejemplo, desde el “estado del arte”). En el caso de los PAPEP, además,esto debe hacerse teniendo en cuenta las perspectivas conceptuales de losprincipales actores. No hay recetas ni maneras universalmente útiles dehacer esto, pero como mínimo es necesario facilitar la comunicación con

22 Y al hacerlo afectarían la imagen del PNUD en particular, y de Naciones Unidas engeneral.


todos esos actores en el lenguaje más parecido posible al suyo propio. Estono es una ciencia, ni siquiera una técnica aceptablemente codificada; esapenas una práctica artesanal, y tiene implicaciones importantes para lacomposición de los equipos a cargo de los PAPEP.

El segundo grupo de metas requiere analizar los datos así relevados.Esto incluye explorar tendencias [vii] e identificar posibles escenarios futu-ros [(viii), primera parte], y cuando se trata de políticas específicas (o gran-des proyectos), evaluar la probabilidad de los bloqueos que podrían ocurriren sus distintas etapas o “segmentos” [iii].

Por último, la etapa final, la devolución, es la etapa crucial que dife-rencia los PAPEP de los trabajos puramente académicos o de consultoría.Aquí es donde se trata de promover activamente los valores subyacentes alos PAPEP (fortalecimiento institucional, consolidación democrática ydesarrollo humano), “aportando ideas útiles para tratar de evitar los esce-narios no deseados, y de avanzar hacia los escenarios deseados” [(i); (viii),segunda parte]. En relación con políticas específicas o grandes proyec-tos, devolución significa aportar ideas útiles para esquivar o minimizarlos bloqueos (u obstáculos) políticos anticipados en sus trayectorias [iv].

Esta devolución no es una instancia académica porque requiereacción (no se limita a diagnósticos y análisis). Y aunque los PAPEP debenaportar ideas sobre “cómo actuar” para avanzar en la dirección de susmetas de fondo (y ése es uno de los objetivos básicos de todas las activi-dades de consultoría, algunas de las cuales incluyen la ejecución, o lacolaboración en la puesta en práctica, de las recomendaciones genera-das en su propio transcurso), por la naturaleza de sus acciones tampocoson una instancia de consultoría. Las diferencias entre las actividades delos PAPEP y las tareas normales de consultoría política son (al menos)de dos tipos:

• el aporte de ideas de los PAPEP usualmente se hace a un destinatario colec-tivo, a todos los actores políticos importantes, actores que son rivales o com-petidores políticos. Es “como si” (con un paralelo tal vez algo forzado) unconsultor externo asesorara simultáneamente a Coca y a Pepsi sobre el futu-ro del mercado de bebidas sin alcohol y sobre cómo actuar en él. En las empre-sas privadas existen actividades de este tipo, pero en el mundo político sonmuy exóticas;

• los aportes de los PAPEP se vierten a un proceso de toma de decisiones. Laforma en que se efectúan los aportes (colectivamente, a los principales acto-res de un proceso democrático) es ya una parte (paso preliminar o inicial)de ese proceso de construcción de decisiones. Precisamente porque el pro-ceso es democrático, el aporte de los PAPEP no es (o no debería ser, nunca)


una “receta técnica” fija, puesto que el resultado del proceso es esencial-mente incierto (la conocida “incertidumbre democrática”: no se sabe deantemano cuál es el resultado final del proceso).

Esto último está directamente vinculado a lo expuesto antes sobre lanaturaleza de los proyectos y las políticas orientados hacia el desarrollo.Solían ser vistos “como un problema técnico que puede ser resuelto conpolíticas (policies) técnicamente correctas” (Stein et al., 2005: 255), en cuyocaso su discusión es técnica, y cuanto más completa, detallada y cerradasea la propuesta, más fácil serán su análisis y su evaluación. El procedi-miento (método) natural desde esta perspectiva es, primero, identificar lasolución técnicamente correcta, o la mejor de las posibles soluciones téc-nicamente correctas, y luego convencer a los que deben tomar las deci-siones de que ésa es, efectivamente, la solución apropiada. Los capítulosde recomendaciones de muchos informes de los OD proporcionan buenosejemplos de esta lógica.

Pero la discusión no es técnica. Por eso, los aportes más útiles serán losque tengan en cuenta desde el principio el carácter abierto y democráticodel proceso. El diseño de los aportes deberá anticipar la cuestión de su pro-pia viabilidad política, y su contenido deberá ser abierto y flexible, para faci-litar su incorporación a esa construcción democrática. Estos requisitos, claroestá, no reemplazan las exigencias de calidad técnica; se suman a ellas.

3. Los instrumentos de recolección de información de los PAPEP

La sección precedente examina de qué manera las metas de los PAPEPdeterminan sus opciones metodológicas (en el sentido más amplio del tér-mino). En esta sección se discute de qué forma metas y métodos definenlos instrumentos de recolección de información de los PAPEP.

3.1. Los expertos: “lo que ya se sabe”

El punto de partida para llegar a las metas expuestas en (i) a (viii)de la sección anterior es “lo que ya se sabe” sobre el contexto, esto es,sobre la situación del país en el que se desarrolla el PAPEP o, en particu-lar, sobre los aspectos relevantes para los proyectos o políticas considera-dos. El punto de partida es un diagnóstico (o diagnósticos). Carece desentido, por muchas razones más o menos evidentes,23 desarrollar una

23 Incluyendo algunas muy prácticas, como los costos en tiempo y en dinero.


investigación original con el objetivo de producir ese diagnóstico. El pro-cedimiento apropiado aquí es, más bien, resumir directamente “lo queya se sabe”, partiendo de lo que dicen los que han generado ese conoci-miento (precisamente, “los que saben”). Para eso es suficiente comisio-nar un conjunto de ensayos que resuman la situación. Los temas de estosensayos se seleccionan de acuerdo con los objetivos específicos del PAPEPen cuestión. Sus autores deben ser expertos reconocidos en sus respecti-vos temas, y el conjunto de expertos debe ser ideológicamente amplio,abarcando, en lo posible, a intelectuales respetados de las distintascorrientes de pensamiento.

En los asuntos contemporáneos, cada partido o bando de opinión ten-drá sus expertos preferidos, y, a la inversa, los expertos tendrán sus prefe-rencias políticas, partidarias o al menos ideológicas (en sentido amplio).De lo expuesto en apartados anteriores resulta que es imprescindible quelos PAPEP escuchen desde el principio todas las campanas (al menos lasmás importantes). Las sorderas selectivas en este plano, deliberadas o no,comprometen equilibrios esenciales para la viabilidad política de las pro-puestas que resultan de los PAPEP, e impiden o dificultan que esas propues-tas tengan la flexibilidad adecuada para ser protagonistas de un debateabierto y democrático.

Estos ensayos normalmente no presentan resultados de investigacio-nes originales, destinadas a generar información o análisis (o poner a prue-ba los ya existentes). Su cometido esencial es resumir lo que se sabe hastael momento sobre sus temas, distinguiendo entre lo que parece ser cono-cimiento aceptado por la comunidad académico-profesional y los aspectossobre los que no hay consenso.

La experiencia de los PAPEP, aunque breve, muestra que este proce-dimiento es eficiente, y que de esta manera se puede avanzar muchoempleando una parte relativamente modesta de los recursos disponibles.Puesto que el objetivo no es innovar, sino resumir aquello que ya se sabe(conocimiento que con frecuencia los mismos autores han contribuido agenerar), los tiempos de redacción pueden ser muy breves. Suele ocurrirque los autores ya han escrito textos que persiguen fines similares, y porlo tanto sólo deben actualizarlos y acondicionarlos para los propósitosespecíficos del PAPEP. Esto, a su vez, ayuda a mantener bajos los costos deredacción de los ensayos.

3.2. La voz del soberano

El acento en la democracia obliga a prestar especial atención a susvoces, y en primer y principal lugar a la voz del soberano: la población. Los


instrumentos tradicionales aquí son los grupos focales y las encuestas. Cier-tamente no son los únicos, ni siquiera, tal vez, los más importantes. Peroson los principales instrumentos capaces de generar información originalpara los objetivos de los PAPEP en plazos razonablemente breves. Que seanefectivamente usados o no, y, sobre todo, de qué formas son usados, depen-de de los objetivos específicos de cada PAPEP y de los recursos disponibles.

Grupos focales o de discusión

Esta técnica se emplea desde hace algo más de medio siglo (Merton yKendall, 1946; Merton, Fiske y Kendall, 1956). Sus primeros usos fueronacadémicos (para estudiar relaciones interpersonales en un ejército), perodurante los treinta o cuarenta años siguientes la técnica fue empleada prin-cipalmente en estudios de mercado. De este uso comercial, y de algunosde sus supuestos conceptuales relativos al comportamiento de los consu-midores, quedó el término “motivacional” con el que todavía se suelen des-cribir estos grupos. Durante las dos últimas décadas la técnica “retornó” ala academia, y se amplió mucho el ámbito de sus aplicaciones, incluyendoanálisis político básico (“académico”) y aplicado (campañas electorales, porejemplo). Valles (1999, cap. 8) resume la historia, conceptos, prácticas yvariaciones de esta técnica.

Según los usos más frecuentes, los participantes en estos grupos(usualmente entre ocho y doce personas) no deben conocerse entre sí.Son invitados a participar (“reclutados”) según criterios que dependende las metas del caso y de la estrategia de los investigadores. Los gruposdiscuten durante 60 a 90 minutos los temas propuestos por un mode-rador (profesional; pueden ser una o dos personas); el moderador orde-na el debate (es “árbitro” en el uso de la palabra; presenta temas), perono lo dirige. Esta distinción es muy importante: dados los temas, la direc-ción en la que se encamina la conversación o debate tiene que surgir delmismo grupo, no del moderador. De esta manera los participantes del grupono se limitan a brindar sus respuestas aisladamente, sino que reaccio-nan a lo que dicen los demás, y el proceso refleja cierta clase de inte-racciones de la vida cotidiana. Los participantes, naturalmente, seexpresan en su propio lenguaje. La terminología y la forma de expre-sarse en sí mismas aportan información valiosa, más allá del contenidosustantivo de lo dicho. Para captar y analizar estos aspectos es necesarioque las sesiones sean grabadas (sonido e imagen); según los lugares ylas firmas que hacen el trabajo, las sesiones también pueden ser pre-senciadas “en vivo” a través de ventanas espejadas o circuitos cerradosde TV.


Ésta es una técnica cualitativa, y sus resultados no son estadísticamen-te “representativos” (como sí pueden serlo los de las encuestas). Pero, biendiseñada y ejecutada, brinda un panorama muy completo del clima de opi-nión (sobre los temas estudiados) prevaleciente en el medio social del queprovienen los participantes. Los grupos suelen ser capaces de identificarlas principales opiniones y actitudes sobre los temas que discuten, aunqueno pueden estimar el peso relativo de esas opiniones en la población. Laexperiencia muestra que un número relativamente modesto de gruposbien diseñados identifica las principales orientaciones hacia los temas dis-cutidos (es muy difícil que algo verdaderamente importante no sea detec-tado por un conjunto de grupos), e incluso puede dar una idea gruesa,aproximada, de la incidencia de esas ideas en la población,24 cuya estima-ción cuantitativa puede hacerse después a través de encuestas. Además deidentificar opiniones y actitudes, los grupos focales ayudan a explorar losfactores que las afectan o configuran, y permiten analizar la forma en quela gente conecta sus ideas entre sí (la forma en que las “estructuran”). Entodos estos últimos aspectos los grupos focales son uno de los instrumen-tos más eficaces (y eficientes) hoy disponibles, y se complementan muybien con las encuestas, en parte porque aportan información de diferen-te naturaleza (sus resultados “suman”), y en parte porque en la práctica pro-fesional es muy raro que los resultados de un conjunto de grupos focales secontradigan con los de las encuestas (sus principales resultados suelenser consistentes entre sí).25

Si el equipo a cargo de un PAPEP incluye profesionales con experien-cia en grupos focales, entonces la técnica puede emplearse con muy pocaslimitaciones. En toda América Latina, incluso en los países más pequeñosy menos prósperos, existen consultoras que emplean este instrumentoregularmente (aunque sólo sea con fines comerciales). En esas condicio-nes el PAPEP puede diseñar el trabajo, moderar las sesiones y analizar losresultados, mientras que los detalles prácticos y la logística quedan a cargode una consultora. Si en el PAPEP no hay profesionales experimentados,entonces lo prudente es comisionar la tarea a un equipo apropiado,siguiendo de cerca su desempeño. Ésta es una tarea profesional que nece-sita conocimientos y experiencia; no se puede improvisar. Los criterios emple-ados para contratar son los habituales. El precio es importante, pero nuncadebe ser el único criterio. La experiencia acumulada y la reputación de las

24 Distinguiendo, por ejemplo, entre las ideas que probablemente tienen considerableinfluencia (porque reaparecen espontánea y frecuentemente en distintos grupos) y las quetal vez sean más bien marginales (porque sólo aparecen muy raramente, y cuando lo hacenno encuentran eco entre los demás participantes en los grupos).

25 Asumiendo que todos son trabajos profesionales y razonablemente competentes.


firmas o equipos profesionales que ofrecen estos servicios suele ser elcriterio más importante a considerar. En suma, lo que se necesita es unaestrategia de “comprador inteligente”.

Encuestas

El empleo sistemático de encuestas en la investigación social comen-zó un poco antes que el de los grupos focales. Los principios (la inferen-cia estadística) en los que se basan las encuestas profesionales contempo-ráneas fueron sistematizados a principios del siglo pasado, aunque conotros propósitos. Estos principios permiten decir algo acerca de una pobla-ción grande (de objetos o de personas, por ejemplo) a partir de una“muestra” comparativamente muy pequeña de esa población, siempre quela muestra sea seleccionada de acuerdo con ciertos criterios (muestras“probabilísticas”, incluyendo aleatoriedad). No es seguro que lo que sedice sobre la población a partir de lo que se sabe de la muestra sea cierto(o “exacto”), pero si se siguen las reglas apropiadas la probabilidad deerror es conocida.26

Dos de los hitos tal vez más influyentes en la difusión de las encuestaspolíticas ocurrieron en 1936 y en 1945. En 1936 una encuesta profesional(Gallup) anticipó correctamente los resultados de las elecciones presi-denciales en los Estados Unidos, contra lo sostenido por una publicaciónentonces famosa que basó su pronóstico en lo que decían sus lectores. Elnúmero de lectores que expresó su preferencia fue dos órdenes de mag-nitud más grande que la muestra “profesional”, pero a los efectos de esaelección los lectores de la revista formaban un grupo sesgado, que norepresentaba adecuadamente el electorado, y sus preferencias no coinci-dieron con las del conjunto de todos los votantes. En 1945, con técnicassimilares a las usadas en los Estados Unidos, una firma inglesa pronosticócorrectamente la victoria laborista, y la derrota (que en el momentomuchos creían imposible) del gran líder de la guerra, Winston Churchill.

A partir de mediados del siglo pasado las encuestas profesionales deopinión pública, sobre muy diversas temáticas, se desarrollaron primeroen todas las democracias prósperas, y luego, más lentamente, en otrasregiones. Aunque con errores ocasionales, incluso en los países con másexperiencia y recursos, las encuestas políticas son hoy instrumentos con-fiables. Suele decirse, algo tautológicamente, que el error total de unaencuesta es la suma de sus errores “de muestreo” más los errores “de no

26 La literatura sobre encuestas es muy vasta. Biemer y Lyberg (2003) incluyen una brevehistoria y prestan especial atención al control de calidad.


muestreo”. Las raíces de las encuestas en la inferencia estadística y las“fichas técnicas” que las encuestadoras serias siempre incluyen con susresultados (incluyendo tipo de muestreo, tamaño muestral, márgenes deerror esperado para el conjunto de toda la muestra) parecen sugerir, invo-luntariamente, que la técnica es compleja y que los problemas vinculadosa sus eventuales errores de muestreo son, de alguna manera, “técnicos”.No es así. Las técnicas que se usan hoy son sin duda perfectibles, pero susbases son relativamente sencillas, sólidas y ampliamente probadas. Los pro-blemas (que en América Latina ocurren con cierta frecuencia) no son con-ceptuales ni técnicos, sino muy prácticos. No tienen que ver con las reglas,sino con su aplicación. El problema de fondo es que las muestras de tama-ños adecuados, diseñadas con criterios satisfactorios, son mucho más carasque las “aproximaciones” crudas, que no satisfacen los requisitos de lasreglas de la inferencia estadística, pero que aun así normalmente se acer-can más a los resultados reales que los juicios “impresionistas” de losobservadores.

Los errores “de no muestreo” son una mezcla de problemas técnicosy prácticos (principalmente económicos, como en los errores de mues-treo). Estas fuentes de error incluyen cuestionarios, encuestadores y super-visores inadecuados, errores de registro y errores de procesamiento. Estosproblemas se agravan con controles de calidad laxos o inexistentes. Unbuen control de calidad, incluyendo un buen control del trabajo decampo, no es barato.

Como en el caso de los grupos focales, si el equipo a cargo de unPAPEP incluye profesionales con experiencia en encuestas, y si además losrecursos lo permiten,27 el mismo PAPEP puede hacerse cargo de unaencuesta completa (eventualmente subcontratando el trabajo de campo).En caso contrario, se puede comisionar una encuesta a una firma de plaza,o incluso, si los recursos son limitados, se puede contratar un “paquete”más o menos pequeño de preguntas en una encuesta “ómnibus”.28 Todaslas etapas de una encuesta29 requieren formación y experiencia profesio-nal; no se debe improvisar. Equipos profesionales que hacen encuestas de

27 El precio de una única encuesta de escala nacional, incluso en países pequeños, condistancias cortas y costos de transporte relativamente bajos, es varias veces mayor al de losgrupos focales.

28 Encuestas “ómnibus” son las que incluyen grupos de preguntas para diferentes des-tinatarios. Esto puede abaratar considerablemente el costo total, aunque el costo “por pre-gunta” normalmente sea más caro.

29 Incluyendo, en particular, la redacción de los cuestionarios. Suele ocurrir, inclusoen firmas establecidas, que este trabajo quede en manos de personas sin experiencia (asis-tentes jóvenes, expertos sin experiencia de trabajo en encuestas). Esto ocurre en parte porrazones prácticas (y económicas), y en parte por falta de rigor profesional.


opinión pública se encuentran hoy en todos los países de América Latina.En la región, en general, la calidad de las encuestas políticas (medida porun indicador único pero importante, la precisión de sus estimaciones pre-electorales) mejora con el tiempo y la experiencia.30 También aquí, ensuma, se necesita una estrategia de “comprador inteligente”.

3.3. La voz de los liderazgos

La voz de las elites también es central, y a medida que el horizonte delanálisis político se acorta, y la atención se concentra en el corto y medianoplazo, las ideas y comportamientos de los liderazgos se vuelven aún másimportantes. Las elites políticas, en particular, son decisivas para dar forma alas políticas (policies). Este juicio no implica una visión “elitista” de la política:

las demandas y presiones surgidas de la población y de los electorados soninfluencias seguramente más poderosas que las provenientes de las elites, peroesto es correcto a mediano y largo plazo, “en última instancia”. [Además,] aun-que sea poderosa, la influencia popular marca los grandes rumbos, pero muyraramente define las estrategias y los detalles de las políticas. Este último es eltrabajo típico de los liderazgos: dar forma a las distintas demandas y presio-nes, usualmente asumiendo la representación de distintos sectores, incluyen-do a las elites (en sentido amplio) de las que forman parte. Los liderazgos“expresan” esas demandas y negocian entre sí con grados variables de polari-zación y conflicto (Achard y González, 2004: 87).

Las conductas pasadas y las ideas (las pasadas, y en alguna medida lasdel presente) de los liderazgos están documentadas, forman parte delregistro histórico. Las implicaciones (tal como ellos mismos las ven) de susideas para el presente y el futuro, sus expectativas y eventualmente sus pla-nes, en cambio, no están documentados, o lo están sólo parcialmente. Esevidente que sin esta información no es posible especular sobre posiblesescenarios futuros; por lo tanto, para los objetivos de los PAPEP es nece-sario reunir toda la información que se pueda en estas materias, y para esoes imprescindible conversar con las elites políticas.

La conversación (“la entrevista”) es presumiblemente el más antiguo ytradicional de los instrumentos de investigación social y política; Heródotoy Tucídides la empleaban. Las “rondas de consultas” de los PAPEP son unconjunto de conversaciones que comparten ciertas características. La ronda

30 En materia de precisión hay grandes diferencias entre firmas y conjuntos de firmas(esto es, diferencias nacionales) fácilmente observables en la prensa.


de consultas es la única herramienta empleada en todos los PAPEP (losestudios nacionales y el regional, los PAPEP “históricos” y los de nuevocuño). En parte por eso, y en parte porque estos proyectos están orien-tados hacia el futuro (a corto y mediano plazo), las rondas de consultas sonel más básico de todos los instrumentos de generación de informaciónoriginal de los PAPEP.

En lo que a las entrevistas en sí mismas se refiere, las principales carac-terísticas comunes de las rondas de consultas son las siguientes:

• los entrevistados son una muestra de la cúpula superior de las elites naciona-les. La muestra es intencional (la selección de entrevistados no es aleatoria;trata de incluir las cúpulas) y relativamente pequeña (usualmente entre cua-renta y sesenta personas). Debido a la naturaleza de las metas de los PAPEP,la muestra presta especial atención a las elites políticas. Su composición pre-cisa, y la proporción de miembros de otras elites incluidos en ella (comoempresarios o líderes de opinión, por ejemplo), depende de los objetivosespecíficos de cada PAPEP. Las personalidades seleccionadas deben surgirde la experiencia y conocimientos de varios expertos, para minimizar la pro-babilidad de invitaciones inapropiadas u omisiones especialmente graves.Sea cual sea su composición precisa, la muestra debe incluir miembros detodas las principales corrientes de opinión (partidarias, ideológicas). Estepluralismo político-ideológico es crucial desde el punto de vista de los obje-tivos de los PAPEP (lo contrario puede sesgar seriamente los resultados delestudio, y por tanto la calidad de sus conclusiones), y en última instancia tam-bién es crucial para la imagen y reputación de la institución responsable delproyecto;

• de lo anterior resulta que los entrevistadores deben ser siempre personas conexperiencia en la interacción personal, directa, con figuras de primera líneacomo los entrevistados. No es suficiente que tengan buenas credencialesintelectuales o profesionales. La experiencia en consultoría, en distintosámbitos, y la experiencia política personal ayudan mucho. Tan o más impor-tante que lo anterior, los entrevistadores deberían ser extranjeros: esto ayudaa moderar las desconfianzas que suelen surgir en conversaciones de estanaturaleza. Si el entrevistador es un compatriota es más probable que elentrevistado adopte un papel estereotipado (“políticamente correcto”, osimplemente desconfiado, por ejemplo), y la calidad de la información resul-tante de la entrevista disminuye;

• la entrevista en sí misma nunca es fácil de concertar, porque las personalida-des que se desea entrevistar tienen agendas muy cargadas (y si no las tuvie-ran, tal vez no deberían ser entrevistadas). Esto significa que la concertaciónde las entrevistas debe ser bien planificada: debe incluir cartas de solicitud


de entrevista adecuadamente explicativas, y también llamadas telefónicas(del responsable de la oficina a cargo del proyecto) a los actores clave. Laentrevista no es una entrevista “como muchas”: es especial, por la naturale-za de su temática, por la identidad del entrevistado, por los fines del pro-yecto y por la identidad institucional del responsable del proyecto. Todo esodebería quedar claro en el proceso de solicitud de la entrevista;

• la entrevista debe seguir una buena guía, cuya preparación requiere experien-cia profesional. El contenido de la guía depende de los objetivos específicos decada PAPEP. Luego de experimentar con diferentes formatos, la experienciaha mostrado que algunos de ellos resultan particularmente apropiados paralos fines de los PAPEP. Sobre esa base, las guías tienen hoy dos partes. La pri-mera y más extensa sólo incluye preguntas “abiertas” (que no tienen alternati-vas prefijadas de respuesta). Las preguntas efectivamente incluidas en la guíason el casco mínimo de la entrevista, en el sentido de que todo lo que allí seindica debe ser preguntado, pero no impide que, si las circunstancias lo acon-sejan, el entrevistador pueda incorporar otras preguntas. Esta primera partede la entrevista es cualitativa, focalizada, semiestructurada y semiabierta (Valles,1999, cap. 6). La segunda parte (la más breve, por muchas razones), en cam-bio, es estructurada y cerrada. Usa sólo preguntas cerradas “tipo Delphi”, esdecir, la clase de preguntas que suelen emplearse en los estudios Delphi pararegistrar juicios sobre la dirección de los acontecimientos, o probabilidadessubjetivas de su ocurrencia.31 Las respuestas a esta parte de la entrevista per-miten analizar las expectativas de los entrevistados y las tendencias esperadaspara diversos factores (“variables”). Estas respuestas también permiten conje-turas gruesas (pero ancladas en las opiniones de los consultados y no en lasideas de los analistas, y por eso mismo más plausibles) sobre la probabilidad deocurrencia de los distintos escenarios construidos por el proyecto.

En parte por el número relativamente pequeño de consultas, y sobretodo por las características de las muestras,32 los datos resultantes de estas

31 En el texto se dice “tipo Delphi” para subrayar que las rondas de consultas no son estu-dios Delphi. La diferencia más visible es que los estudios Delphi, en su formato clásico, bus-can construir estimaciones a partir de un procedimiento iterado en el que las opiniones sue-len ser de alguna manera convergentes. En una primera etapa se pregunta a los entrevistadosqué piensan sobre X; en la segunda etapa se vuelve a preguntar lo mismo, a los mismos entre-vistados, pero antes se les muestran los resultados obtenidos en la primera etapa. Al res-ponder por segunda vez, entonces, el entrevistado sabe cómo respondieron (en primera ins-tancia) los demás.

32 La muestra no es aleatoria ni probabilística, ni podría serlo. Sólo se puede diseñaruna muestra de esas características si el “universo” (el conjunto de todos los miembros de laselites nacionales incluidas en el estudio) está bien definido, al menos en teoría, y en estecaso eso no ocurre. Sobre las posibles maneras de definir este universo hay diferentes ideas,cuya puesta en práctica, además, suele involucrar considerables dificultades.


rondas de consultas no tienen “representatividad estadística”. Esto nopermite emplear las técnicas cuantitativas usuales en las encuestas, perono impide que algunos de sus principales resultados puedan ser resumi-dos con cifras. “Algunos”, pero no todos. Siempre es posible calcular elporcentaje de entrevistados que expresan tales o cuales opiniones sobreel total de consultados, pero la mayoría de esos porcentajes son perfec-tamente inútiles. Aunque la mayoría de los consultados piense X, comola muestra es intencional (y el número de consultados, pequeño), bienpodría ocurrir que la mayoría de los entrevistados en otra muestra detamaño y criterios similares piense algo distinto de X, y también puedeocurrir que el conjunto de todas las elites relevantes para el estudio (el“universo”) también piense algo distinto de X. La mayoría en una mues-tra bien podría ser minoría en otra (y en el universo, que es lo queimporta a los efectos de esta discusión). Sin embargo, si la mayoría delos consultados opina X, y si además, por ejemplo, también piensa X, sepa-radamente (la mayoría de los consultados partidarios del gobierno, la mayo-ría de los consultados partidarios de la oposición, la mayoría de los políti-cos entrevistados y la mayoría de los empresarios entrevistados), entonceses bastante más probable que la mayoría de las elites consideradas efec-tivamente piense X, por razones análogas a las que hacen que los resul-tados de un pequeño número de grupos focales pueda identificar grandestendencias de la opinión. La probabilidad de que esta convergencia de opi-niones ocurra (por puro azar) en esta muestra, pero no en el “universo”,ciertamente no es nula, ni siquiera desdeñable, pero es relativamentemodesta.

4. El análisis: los escenarios posibles

Los resultados producidos por los instrumentos de la sección anteriorconfluyen en un análisis político de corto y mediano plazo. Este análisisincluye un diagnóstico de la situación estudiada, un examen de las tenden-cias esperadas en la evolución de los principales factores o variables quecaracterizan esa situación (incluyendo sus causas y consecuencias) y unconjunto de escenarios posibles y relativamente probables a corto y medianoplazo. Esto no excluye que en algunas circunstancias se consideren tam-bién horizontes temporales más extensos, pero las metas de los PAPEPimplican un énfasis especial en el corto y mediano plazo. En última ins-tancia se trata de ayudar a definir, primero, las prioridades del presente,luego, con mayor flexibilidad, aportar ideas y sugerencias útiles para dise-ñar políticas capaces de atender esas prioridades.


El diagnóstico identifica cuáles serían las principales características delas circunstancias estudiadas (incluyendo sus principales actores), explicapor qué razones son “principales”, analiza la evolución pasada de esascaracterísticas (por qué y cómo llegaron a su estado actual) y examinacómo se relacionan entre sí (en el presente). Las tendencias exploran laposible evolución de esas características, usualmente bajo el supuesto “aotras condiciones iguales”. Finalmente: diagnóstico y tendencias (inclu-yendo la identidad, las metas y las posibles estrategias de los principalesactores) son los insumos básicos para la construcción de los escenarios posi-bles. Estos escenarios son el principal resultado esperado de los estudiosPAPEP. El principal producto de los proyectos PAPEP es la devolución, y, conella, la capacidad de aportar, en los contenidos y en las formas, a un debatenacional, plural y democrático sobre prioridades y políticas.

4.1. Escenarios “prospectivos”

La construcción de escenarios prospectivos no es una ciencia, ni siquie-ra un conjunto definido de técnicas. Es más bien un método artesanal(aunque puede usar instrumentos sofisticados), apoyado en un conjuntode ideas, técnicas y también conjeturas sustantivas referidas al futuro.Estas conjeturas son a lo sumo “plausibles”, y en parte por eso el métodoes artesanal.

Tal como se lo entiende y se lo practica hoy, este tipo de análisis, aun-que con antecedentes en el período de entreguerras, se desarrolló sobretodo a partir de mediados del siglo pasado.33 Su supuesto fundamental es(tal vez engañosamente) simple: en asuntos humanos, el futuro no estádeterminado; es abierto.34 Es, al menos parcialmente, “construible”. Apesar de su nombre, se podría decir que el objetivo real del análisis pros-pectivo no es el futuro, sino el presente, porque reflexiona sobre el futu-ro para actuar en el presente. No ignora la existencia de tendencias pro-fundas que constriñen la evolución de los acontecimientos. Al contrario:una de sus principales preocupaciones es identificar esas tendencias. Peroasume que siempre (salvo quizás en el muy corto plazo) existen márgenesde libertad. El futuro todavía no existe, no sólo (ni principalmente) porla razón obvia de que aún no llegó, sino porque no está determinado; hay

33 En sus orígenes hay dos escuelas, una anglosajona (cuyos aportes iniciales más cono-cidos son tal vez los de la Rand Corporation) y otra francesa. Estados y ejércitos tuvieron unpapel inicial importante, pero luego las organizaciones internacionales y las grandes empre-sas pasaron a demandar regularmente este tipo de análisis (Alemany, 2006).

34 La descripción extremadamente sintética que sigue se apoya en De Jouvenel (1999)y Godet (2001).


varios futuros posibles. Se trata entonces de identificar (desde la perspecti-va o problemática que se trata de analizar) cuáles son estos futuros posi-bles, y cuáles de estos futuros posibles (o “futuribles”35) son relativamen-te más probables. Estos futuros posibles y relativamente más probables sonlos “escenarios”;36 el mismo análisis que los produce debería mostrar loscaminos que pueden conducir a ellos.37 La meta es tratar de construir algu-no de los más atractivos de esos escenarios y evitar los menos deseables,independientemente de sus probabilidades relativas.38

4.2. Los escenarios de los PAPEP: ejemplos

Los estudios pioneros en este plano fueron los dirigidos por Fernan-do Calderón en Bolivia, continuados luego en los sucesivos PAPEP. Entretodos estos trabajos, considerando (por razones prácticas) sólo aquelloscuyos resultados (esto es, los escenarios diseñados por ellos) ya pueden sercontrastados con la evolución posterior de los acontecimientos, se encuen-tran escenarios de muy diversas naturalezas.

Por un lado, estudios de corto plazo que intentaban responder a pre-guntas muy simples (aunque las implicaciones de las respuestas fuerancomplejas y de largo alcance). Por ejemplo, en Perú, en la segunda mitaddel año 2004, si el presidente Toledo culminaría su mandato o no. Por otrolado, en Honduras, hacia las mismas fechas (2004-2005), se trataba de eva-luar hasta qué punto las elites políticas serían capaces de construir acuer-dos interpartidarios sólidos, capaces de impulsar políticas de Estado enmaterias importantes sobre las que no parecían existir discrepancias defondo.

35 El neologismo podría perfectamente ser castellano, pero su origen es francés.36 Cualquiera sea la situación analizada, normalmente no existe un único conjunto

de escenarios. En primer lugar, puesto que los escenarios son identificados “desde la pers-pectiva o problemática que se trata de analizar”, es evidente que diferentes problemáti-cas involucran escenarios potencialmente muy diferentes. En segundo lugar, aun dentrode una misma problemática, diferentes diseñadores de escenarios pueden llegar a esce-narios distintos cuando sus énfasis analíticos o sus metas son diferentes. Si estos conjun-tos de escenarios diferentes (para una misma problemática) están bien fundamentados,entonces todos ellos son igualmente legítimos (dicho más precisamente: tan legítimoscomo las metas y valores últimos de sus diseñadores), y son guías igualmente válidas parala acción.

37 También se suele definir “escenario” (en sentido amplio) como la suma del “escena-rio” (en el sentido estrecho recién descripto) más el camino que conduce a él.

38 En particular: si el escenario más probable es no deseado y la acción contribuye aconstruir otro escenario, deseable pero menos probable, en ese caso la “labor prospectivabien hecha garantiza que no llegarán a tener lugar los fenómenos anticipados, porque sehabrán abierto vías para incidir en el curso de los acontecimientos” (Arocena, 1992: 11).


Perú: mandatos inciertos y la importancia de lo étnico-cultural

Durante la primera mitad del mandato del presidente Toledo (2002-2003) los resultados sociales y económicos de su gobierno parecían acen-tuar algunas de las características del fujimorismo que lo había precedi-do: crecimiento económico vigoroso pero “de base estrecha”, con altosniveles de desigualdad, desempleo y subempleo, problemas graves deintegración y alta conflictividad social. En el plano político el país vivíasu transición democrática con el telón de fondo de una tradición muylarga de inestabilidad política. El sistema de partidos peruano, particular-mente débil, seguía siendo el menos institucionalizado de América Latina, ylos observadores no advertían progresos relevantes en esta materia; másbien al contrario.

En este marco general la posición del Gobierno frente a la opiniónpública se deterioró rápidamente. En particular, todas las encuestas pro-fesionales peruanas del período registraron un grave desgaste de la ima-gen del Presidente (la aprobación a su gestión en el primer semestre de2004 había caído a la tercera parte de su valor registrado dos años antes),y un aumento significativo de los juicios negativos sobre la situación eco-nómica de las familias y sobre sus perspectivas de futuro. En los primerosmeses de 2004 comenzaron a circular rumores cada vez más vigorosos: elpresidente Toledo no podría culminar su mandato. A mediados de 2004, enel marco de una creciente agitación laboral y social, la situación parecíaacercarse a un desenlace.

En este contexto se llevó a cabo un estudio PAPEP basado en un grupode ensayos comisionados específicamente a esos efectos y en una ronda deconsultas con los liderazgos peruanos. Los primeros resultados (presen-tados a fines de 2004) establecieron que el presidente Toledo culminaríasu mandato. El informe final del estudio, presentado en mayo de 2005,analizó por qué razones la situación no llegaría a un punto de ruptura yexploró lo que podría ocurrir después de las elecciones de 2006. Segúneste informe final, a corto plazo (hasta las elecciones de 2006) se debía espe-rar “estabilidad institucional, en el sentido más estrecho: el Presidente cul-mina su mandato, y el nuevo gobierno surge normalmente de las próximaselecciones; debilidades institucionales y de gobierno: instituciones políticas débi-les, erosionadas, que están experimentando un proceso persistente de des-legitimación (sin llegar aún a los extremos bolivianos o ecuatorianos)”(PNUD Perú, 2005: 31).

Este pronóstico podía ser llamado de “estabilidad precaria”. Estabilidadporque,


a pesar de todas las dificultades, un presidente electo popularmente seríareemplazado por un sucesor elegido del mismo modo, en el marco institu-cional vigente. En Perú esto no es aún la rutina, lo que se da por sentado queocurrirá. La ola de rumores y las expectativas de renuncia o remoción del pre-sidente Toledo subrayan hasta qué punto esto es así;precaria, porque los déficits institucionales son profundos, la lógica de la situa-ción tiende más bien a agravarlos, y la única “salida” real parece ser el traspasode los problemas irresueltos al próximo presidente y a su gobierno (id.).

El curso de los acontecimientos mostró que este pronóstico había sidocorrecto. Éstos no fueron los únicos aciertos analíticos del PAPEP, y tal veztampoco los más importantes. Todavía en el primer semestre de 2005 muypocos creían que Ollanta Humala podía llegar a ser un líder político deprimera línea. Para el PAPEP, en cambio, “lo étnico-cultural ha sido tal vezdesde hace mucho tiempo un factor importante en la política peruana,porque es un nudo central en la construcción de identidades sociales. Adiferencia de lo ocurrido en Bolivia y Ecuador, sin embargo, en tiemposmodernos la división o ‘clivaje’ étnico nunca se activó políticamente.Ahora hay señales de que esto podría cambiar. Algunos grupos lo estánintentando (Humala)” (ibid.: 4).

Aún más importante, la historia política peruana mostraba que elclivaje étnico-cultural puede producir impactos políticos muy significa-tivos sin siquiera “activarse” políticamente: “Es necesario distinguir dossituaciones diferentes: por un lado, la etnia puede ser uno de los ingre-dientes capaces de inclinar la balanza; por otro, en algunas circunstan-cias el clivaje étnico puede activarse políticamente. Entre estas dos situa-ciones (‘factor influyente’ y ‘clivaje activado’) hay una distanciaconsiderable; la segunda implica necesariamente a la primera, pero noa la inversa” (ibid.: 22).

En la región, “Bolivia y Ecuador [...] ya tienen clivajes étnico-cultura-les políticamente activados. Perú no” (ibid.: 23). “Éste es un hecho acep-tado en la literatura comparativa más reciente [...]. En este sentido preci-so los que dicen ‘Perú no es como Bolivia y Ecuador’ tienen razón” (ibid.:nota al pie 41). Pero esto no impide que lo étnico-cultural sea, también enPerú, portador de impactos políticos muy significativos: “Uno de los ingre-dientes capaces de inclinar la balanza”. En Perú Fujimori y Toledo llega-ron a la presidencia como outsiders, “y ambos comenzaron con un discur-so populista [dirigido] a los grupos menos favorecidos de la sociedadperuana (básicamente indígenas y mestizos)”. Además de su discurso tení-an algo “muy evidente en común: ninguno de los dos es blanco, la etniaminoritaria de la oligarquía colonial y poscolonial”; coloquialmente eran


y siguen siendo llamados, “respectivamente, ‘el chino’ y ‘el cholo’”. Laidentidad abreviada se define en términos étnicos.39

Esto se observa con particular claridad en la competencia entre Var-gas Llosa y Fujimori. Vargas Llosa era (y es) un “intelectual refinado ysobresaliente”, cuasi aristocrático a los ojos de la mayoría de los peruanos;Fujimori (“el chino”) era un remoto profesor de provincias antes de suascenso político. Las dos figuras encarnan el enfrentamiento entre losherederos de la vieja oligarquía blanca y el resto (mayoritario) de la socie-dad peruana, que es indígena, chola, o incluso (como en el caso de Fuji-mori) asiática, pero siempre no blanca (ibid.: 21 y 22). La velocidad delascenso político y electoral de Ollanta Humala es casi impensable fuera deeste marco. En menos de un año pasó desde una posición aparentemen-te casi marginal en la política peruana a ganar la primera ronda de las elec-ciones presidenciales peruanas, perdiendo en segunda ronda frente a AlanGarcía, pero acercándose a la mitad de la votación.40

Honduras: la viabilidad de acuerdos interpartidarios capaces de sustentarpolíticas de Estado

Durante la administración 2002-2005 el desempeño económico hon-dureño fue francamente satisfactorio, particularmente en términos decrecimiento del PIB. Sin embargo, la problemática social no experi-mentó mejoras significativas, los indicadores de legitimidad de (y satis-facción con) las instituciones políticas se deterioraron sistemáticamen-te, el fortalecimiento institucional parecía (para muchos observadoresinternos y externos) estancado, e incluso, a la luz de la experiencia his-tórica del país, la continuidad de los éxitos macroeconómicos cierta-mente no estaba asegurada. Eso es lo que se podía deducir de los estu-dios académicos, de todas las encuestas de opinión profesionalesrealizadas en esos años en el país, de los elevados (y crecientes) nivelesde emigración, conflictividad social e inseguridad pública, y también, alfinal del período, de los niveles de abstención electoral registrados enlas elecciones nacionales del año 2005.

39 La ronda de consultas mostró, sin embargo, que para buena parte de las elites perua-nas es equivocado (al menos en el primer semestre de 2005 lo era) atribuir peso político sig-nificativo a las identidades étnico-culturales, entre otras cosas porque las propias elites inclu-yen, por supuesto, a muchos mestizos.

40 La imagen de García es diferente de la de Vargas Llosa, pero a pesar del recuerdomuy negativo de su presidencia anterior fue ampliamente percibido y descripto como “elmal menor”: de algún modo, el riesgo menor para el orden establecido. En este sentido surival, Humala, ocupa el mismo lugar que ocupó Fujimori (el lugar del desafiante del ordenestablecido).


Una parte muy probablemente mayoritaria de la cúpula de las elites polí-ticas hondureñas (incluyendo sectores de los dos partidos mayores) compar-tía, en lo esencial, un diagnóstico de esta naturaleza. Entre los que compar-tían ese diagnóstico parecía posible construir acuerdos sobre al menosalgunas políticas de Estado capaces de enfrentar ese diagnóstico negativo.También se sabía que en los asuntos más importantes esas políticas inevi-tablemente enfrentarían resistencias de diferentes grupos y sectores de laselites hondureñas y de la población en general, porque los cambios invo-lucrados en esas políticas afectaban algunos intereses, y porque los bene-ficios de esas políticas se repartían en forma necesariamente desigual. Enúltima instancia esos grupos y sectores optarían por no innovar, mante-niendo el estado de cosas existente. Por lo tanto, estas eventuales políticasde Estado necesitaban mucho respaldo y voluntad política. Requerían unacuerdo político robusto, cuyos participantes debían estar dispuestos a asu-mir, en lo inmediato, costos y riesgos políticos tal vez considerables. ¿Eraposible un acuerdo político de estas características? Y si era viable, ¿cuánprobable sería su ocurrencia efectiva?

El diagnóstico básico ya citado y la respuesta a la primera de estas dosúltimas preguntas (la viabilidad del acuerdo político) se apoyaron en losanálisis de los expertos, en las tradiciones más o menos recientes de acuer-dos entre las elites políticas, y en una exploración del estado y las tenden-cias de la opinión pública hondureña realizada en el período 2002-2004.41

En cuanto a la viabilidad de un acuerdo de esas características, no parecí-an existir tendencias de largo plazo que lo impidieran, y la experiencia delos últimos años sugería más bien cierto optimismo. En suma, el acuerdoera perfectamente posible.

Para examinar la probabilidad de ocurrencia de un acuerdo político,en cambio, el instrumento fue una ronda de consultas entre los liderazgoshondureños. De las exploraciones preliminares surgía que no era posibleestudiar sólo la probabilidad de ocurrencia de cualquier clase de acuerdopolítico, porque estos acuerdos podían ser de muy distinta naturaleza. Sim-plificando el problema, había dos grandes tipos de acuerdos posibles. Porun lado, podía celebrarse un acuerdo vigoroso, “con dientes” y voluntadpolítica para respaldarlo. Por otro lado, se podía llegar a un acuerdo esen-cialmente “para cumplir”, dirigido en parte hacia la opinión externa (queen Honduras es muy influyente por el peso del apoyo financiero de la coo-peración internacional en el gasto público total), y en parte hacia el elec-torado y las elites que buscaban cambios. Un acuerdo de esta naturaleza

41 Cuyos principales resultados fueron publicados con un título significativo: “Honduras:Los acuerdos son posibles” (Comisión Política de los Partidos Políticos, 2005).


sería un acuerdo limitado, más decorativo que real; su verdadero objetivosería emitir señales “políticamente correctas” para ciertos públicos rele-vantes, sin arriesgar comprometerse con decisiones difíciles.42 Concep-tualmente, entonces, los acontecimientos cuya probabilidad había que eva-luar eran tres: que hubiera un acuerdo profundo, con voluntad políticareal de llevarlo adelante; que hubiera un acuerdo “limitado, más decora-tivo que real”; y, por último, que no hubiera acuerdo. Estas probabilida-des43 (respectivamente, 30%, 45% y 25%) fueron estimadas a partir de lasopiniones de las elites consultadas. Sin embargo, puesto que lo que impor-taba aquí eran las consecuencias sustantivas esperadas de estos acuerdos (sipodían, o no, sustentar políticas “duras” capaces de enfrentar una impor-tante oposición), en la práctica se consideraron sólo dos grandes alternati-vas: acuerdo político profundo (30%), por un lado, y, por otro lado, acuer-do político decorativo, o inexistencia de acuerdo (70%), como se observaen la Figura 1.

Fuente: PNUD Honduras (2005).

Las implicaciones de estas alternativas, en una economía relativamentetan abierta y vulnerable a los acontecimientos externos como la hondureña,dependían de circunstancias externas. A estos efectos las posibilidades

42 Dicho de otro modo, orientado más hacia las relaciones públicas que al sustento depolíticas significativas.

43 Habitualmente llamadas “probabilidades subjetivas”.


también fueron agrupadas, simplificadamente, en dos grandes grupos. Porun lado, una configuración de factores externos potencialmente favorables(que incluía este conjunto de situaciones: el Central America Free TradeAgreement —CAFTA— se concreta; a corto plazo las remesas continúanen ascenso; el impacto sobre la maquila hondureña del fin del acuerdomultifibras y de la expansión de las exportaciones chinas resultaría mode-rado por el CAFTA y eventualmente por las propias políticas chinas; final-mente, único factor relevante claramente negativo, el narcotráfico y sussecuelas se mantendrían estables o empeorarían). Esta combinación defactores era definida como potencialmente (pero no automáticamente) favo-rable, porque para concretar sus potenciales beneficios Honduras debíaser proactiva, y esta proactividad requería liderazgo político firme. Por otrolado se encontraban las restantes combinaciones posibles, consideradas,en conjunto, como menos favorables o desfavorables a Honduras. Las pro-babilidades de las combinaciones de factores externos más favorables(60%) y menos favorables o directamente desfavorables (40%) fueron esti-madas a partir de las opiniones de un pequeño grupo de expertos.

Finalmente, la combinación de estas dos dimensiones, cada una deellas con dos posibles alternativas, produjo los cuatro escenarios que seasumían como posibles y relativamente probables (Figura 1). El escena-rio más positivo para el país44 era el de un acuerdo político fuerte en uncontexto externo potencialmente favorable (18%). Luego seguía unescenario intermedio, en el que un acuerdo político fuerte debía enfren-tar una combinación menos favorable o desfavorable de factores exter-nos (12%), y finalmente seguían los dos escenarios negativos, caracteri-zados ambos por acuerdos políticos débiles (“decorativos”), o por laausencia de acuerdos políticos, en el marco de un contexto externopotencialmente favorable (42%) o desfavorable (28%). El marco exter-no hace una diferencia significativa solamente cuando existe la voluntadpolítica necesaria para capitalizar proactivamente sus beneficios poten-ciales (escenarios más favorable e intermedio); cuando no existe esavoluntad política, los beneficios potenciales se reducen, y aumentan losriesgos. En síntesis: el escenario más favorable era relativamente poco pro-bable (18%, algo menos de un quinto de chance). El escenario más proba-ble (42%, más del doble que el anterior) era la combinación de un marcoexterno potencialmente favorable con una escasa o nula capacidad interna

44 Para estimar las probabilidades de cada uno de los cuatro escenarios se estimó pri-mero la del escenario más favorable, para lo que se contaba con más y mejores indicadores;las probabilidades de los demás escenarios resultan directamente de las diferencias con lossubtotales (ya conocidos) de los marginales de esa cuadrícula de dos dimensiones de dossegmentos cada una.


de definición y ejecución de políticas de Estado efectivas (y por tanto decaptación de las potencialidades abiertas por los factores externos), comoconsecuencia de la inexistencia de acuerdos políticos interpartidarios o(lo que era visto como más probable por los consultados) de la exis-tencia de acuerdos meramente decorativos. Estos resultados fueron pre-sentados a todos los partidos políticos con representación parlamenta-ria y a la cooperación internacional en varias instancias de devoluciónrealizadas en marzo de 2005 (PNUD Honduras, 2005). La meta últimaera contribuir a la llegada del escenario más favorable para Honduras,pero relativamente poco probable (18%).

Un año después de esa fecha, luego de la asunción del nuevoGobierno, ya era evidente que no se había logrado llegar a ese escena-rio.45 En un plano puramente analítico, sin embargo, la situación amediados de 200646 era precisamente la anticipada en el escenario nega-tivo pero más probable (42%), que combina la confirmación del marcoexterno potencialmente favorable con la inexistencia de acuerdos capa-ces de dar respaldo vigoroso a las políticas de la nueva administración.Este contexto interno se vuelve aún más complejo porque la nuevaadministración no tiene mayoría propia en la legislatura, y porque elpartido de gobierno está considerablemente dividido.47 Como en el casoperuano, en suma, los escenarios anticiparon correctamente el curso delos acontecimientos.48

5. La devolución

La devolución es el punto de llegada de los PAPEP. Cualquier proyec-to futuro que pueda surgir a partir de las instancias de devolución ya noes parte de los PAPEP, sino de iniciativas de naturaleza diferente (por ejem-plo, diálogos, concertaciones, fortalecimiento institucional). Las caracte-rísticas de la devolución están determinadas en parte por la dinámica ynecesidades de los proyectos en sí mismos, y en parte por los objetivos delos PAPEP.

45 Se alcanzó un acuerdo que estuvo a punto de ser firmado, ante la presencia de invi-tados distinguidos que actuarían como testigos y que ya habían llegado a Tegucigalpa. Peroa último momento se suspendió, luego se postergó, y finalmente quedó “en suspenso” inde-finidamente. En esas condiciones ni siquiera fue necesario discutir si el acuerdo era firme osólo decorativo, “para cumplir”.

46 Al redactarse este ensayo.47 Está tan o más fraccionado que antes.48 Las perspectivas de futuro, vistas al comenzar el gobierno del Partido Liberal hon-

dureño, a comienzos de 2006, se examinan en Achard y González (2006).


Uno de los componentes necesarios (por las razones arriba examina-das) de todos los PAPEP es la ronda de consultas con miembros de las eli-tes nacionales. Las personalidades entrevistadas forman parte de la cúpu-la de los liderazgos nacionales, cuyo tiempo es normalmente escaso, y porlo tanto sólo conceden un número limitado de entrevistas (con tiempostambién limitados). Cuando se explica a los consultados la naturaleza delproyecto casi siempre surge, espontáneamente, el interés en conocer susresultados, interés que resultaría muy difícil ignorar (y que además es ente-ramente consistente con las metas de los PAPEP). En estas condiciones losresponsables del proyecto siempre se han comprometido a devolver a losentrevistados las principales conclusiones obtenidas. Esto genera ciertaexpectativa, que cuando logra ser satisfecha apropiadamente aporta pres-tigio al proyecto.49 La experiencia muestra que de esta forma se alimentaun círculo virtuoso (desde el punto de vista del proyecto): el desarrollodel PAPEP genera interés, esto hace que la devolución se vuelva másimportante, y por eso mismo deba alcanzar, en varias instancias planifica-das cuidadosamente, a grupos más amplios de los liderazgos nacionales,50

todo lo cual genera finalmente una retroalimentación importante paralos documentos finales del proyecto, que mejora su calidad y tambiénsu llegada a estos públicos cruciales.

Finalmente, la forma en que las metas de los PAPEP moldean las carac-terísticas de la devolución ya fue examinada en apartados anteriores.Como allí se observó, la devolución no es una instancia académica, por-que involucra acción, ni de consultoría, por el tipo de acción que involu-cra. La devolución es una etapa inicial o preliminar de un debate demo-crático (necesariamente plural) sobre las prioridades colectivas, debateanclado en los diagnósticos, tendencias y escenarios resultantes de losPAPEP. Como consecuencia de la visión menos “técnica” (o “tecnocráti-ca”) y más política de las políticas (policies), para los PAPEP las prioridadesson más importantes que la naturaleza precisa de las políticas diseñadaspara encarar esas prioridades. La meta es ayudar a generar (y a desarro-llar constructivamente) un debate sobre las urgencias y cuellos de botelladel desarrollo y de la construcción y consolidación institucionales en lascircunstancias específicas de los países involucrados.

49 Al proyecto y a la institución que lo promueve, el PNUD. Lo que el proyecto aportano es solamente prestigio (entre las elites nacionales, los OD y la cooperación internacionalen general). Desarrollados apropiadamente, los PAPEP generan un capital relacional muysignificativo para el PNUD y para los objetivos últimos de sus actividades.

50 Llegados a cierto punto, esto requiere capacitación de los equipos de las Oficinasnacionales del PNUD. Esta constatación surgió de la experiencia; la primera actividad deesta naturaleza es un taller en Montevideo, en agosto de 2006.


Para que este debate sea realmente fructífero, los aportes de los PAPEPdeben situarse en algún punto intermedio, difícil de establecer a priori,entre las necesidades más generales (“enfrentar la pobreza”, “fortalecer lademocracia”) y los detalles y formas de las políticas concretas. Para enfren-tar los grandes problemas del desarrollo y la consolidación democráticaexisten varios caminos (políticas) posibles. Se trata de ayudar a identificarlas direcciones más promisorias (y no los detalles de las políticas concretas).51

En cada contexto particular lo que decide el éxito o el fracaso de esoscaminos y políticas es en parte su virtud técnica, y en parte, necesaria-mente, la forma (democrática) en que esos caminos son buscados y reco-rridos. Es aquí donde los PAPEP pueden quizás hacer su aporte más signifi-cativo, y sin duda no es un accidente que este papel recoja y amplíe en nuevasdirecciones el rol tradicional de “facilitación” desempeñado históricamentepor Naciones Unidas.


Achard, Diego, y González, Luis E. (2004), “Sumando Voces: Situación y perspectivasde los partidos políticos en Centroamérica, Panamá y República Dominicana”, enAchard y González (comps.), Un desafío a la democracia: los partidos políticos enCentroamérica, Panamá y República Dominicana, San José, BID-IDEA-OEA-PNUD(pp. 11-148).

—, (2006), “Política y desarrollo en Honduras, 2006-2009: Los escenarios posibles”,en Achard y González (comps.), Política y desarrollo en Honduras, 2006-2009”, Tegu-cigalpa, PNUD-ASDI-AECI-DFID (pp. 2-118).

Alemany, Cecilia (2006), “Desafíos y oportunidades para el ejercicio de la prospectivaen América Latina”, documento interno, PNUD-Montevideo.

Arocena, Rodrigo (1992), “¿Prospectiva desde el Uruguay?”, Cuadernos de Uruguay 2000,nº 2, Montevideo, Trilce-FESUR-Unicites.

Biemer, Paul B., y Lyberg, Lars E. (2003), Introduction to Survey Quality, New Jersey,Wiley-Interscience-Wiley Series in Survey Methodology.

Calderón, Fernando (coord.) (2003), ¿Es sostenible la globalización en América Latina?Debates con Manuel Castells, 2 vols., Santiago de Chile y México, PNUD Bolivia-Fondode Cultura Económica.

51 No existe “la” solución. Por ejemplo: se ha sostenido que aun cuando una necesidadinstitucional esté correctamente identificada, no existe un único diseño institucional capazde satisfacerla. Lo que efectivamente servirá “dependerá de las oportunidades y limitacio-nes locales” (Rodrik, 2004: 13). Rodrik parece pensar que esto es así por las limitaciones queresultan del estado actual del conocimiento en materia de la construcción de políticas (policies)e instituciones.


—, (2006), “Análisis político y escenarios de corto y mediano plazo para fortalecer laGobernabilidad Democrática en América Latina”, documento conceptual preli-minar, PNUD, Proyecto PAPEP.

Comisión Política de los Partidos Políticos (2005), Honduras: los acuerdos son posibles. Laexperiencia de la Comisión Política de los Partidos Políticos, Tegucigalpa, PNUD-Guay-muras.

De Jouvenel, Hugues (1999), “La démarche prospective: Un bref guide méthodologi-que”, Futuribles, noviembre, pp. 47-67.

Franche, Marc-André (2005), “Note on Experiences and Models of Political Prospec-tive Analysis”, documento interno, Regional Bureau for Latin America and theCaribbean, UNDP.

Godet, Michel (2001), Creating Futures: Scenario Planning as a Strategic Management Tool,París, Economica.

González, Luis E. (2006), “Las crisis políticas de América Latina en los primeros añosdel siglo”, en Achard y González (comps.), Política y desarrollo en Honduras, 2006-2009”, Tegucigalpa, PNUD-ASDI- AECI-DFID.

Kaufmann, Daniel; Kraay, Art y Mastruzzi, Massimo (2003), “Governance Matters III:Governance Indicators for 1996-2002”, The World Bank, [email protected].

Merton, Robert K.; Fiske; M. y Kendall, P. (1956), The Focused Interview, Nueva York,The Free Press.

Merton, Robert K., y Kendall, P. (1946), “The Focused Interview”, American Journal ofSociology, 51, 541-547.

Olson, Mancur (2000), Power and Prosperity. Outgrowing Communist and Capitalist Dicta-torships, Nueva York, Basic Books.

Payne, J. Mark; Zovatto, Daniel; Carrillo Flórez; Fernando y Allamand Zavala, Andrés(2003), La política importa: Democracia y desarrollo en América Latina. Washington:Banco Interamericano de Desarrollo-Instituto Internacional para la Democraciay la Asistencia Electoral.

PNUD(2002), Informe sobre Desarrollo Humano 2002: Profundizar la democracia en un mundofragmentado, Madrid, PNUD-Ediciones Mundi-Prensa.

—, (2004), La democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciu-dadanos, Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara.

PNUD Honduras (2005), “Política y desarrollo en Honduras, 2006-2009: los escenariosposibles”, PAPEP, presentación a los partidos y a la cooperación internacional,Tegucigalpa, marzo de 2005.

PNUD Perú (2005), “Perú: coyuntura política y escenarios de corto y mediano plazo”.PAPEP, Informe para PNUD Perú, Lima, mayo de 2005.

Przeworski, Adam; Álvarez, Michael, E.; Cheibub, José Antonio y Limongi, Fernando,(2000): Democracy and Development. Political Institutions and Well-Being in the World,1950-1990, Nueva York, Cambridge University Press.


Rodrik, Danny (2004), “Getting Institutions Right”, CESifo DICE Report 2/2004.Rustow, Dankwart A. (1970), “Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model”,

Comparative Politics, vol. 2, nº 3, abril, pp. 337-363.Stein, Ernesto; Tommasi, Mariano; Echebarría, Koldo; Lora, Eduardo y Payne, Mark

(2005), The Politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin America, 2006Report, Washington, Inter-American Development Bank / David Rockefeller Centerfor Latin American Studies, Harvard University.

Tsebelis, George (2002), Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton, PrincetonUniversity Press.

Valles, Miguel S. (1999), Técnicas cualitativas de investigación social: Reflexión metodológica ypráctica profesional, Madrid, Síntesis.

3. Situación actual y perspectivasde América Latina según elitesinfluyentes de la región

Luis Eduardo González

Este informe analiza una serie de rondas de consultas realizadas enArgentina, Brasil, México y los Estados Unidos a fines de 2005 y principiosde 2006. Fue preparado en el marco del Proyecto Regional de Análisis Polí-tico y Escenarios Posibles (PAPEP Regional). Su objetivo es explorar lavisión de algunas elites nacionales muy influyentes en la región sobre lasituación actual de América Latina y sobre sus perspectivas futuras. Conese fin aquí se resumen y comparan las visiones de las elites nacionales delos tres países mayores (Brasil, México y Argentina), y las de intelectualesy profesionales “latinoamericanistas” de los Estados Unidos que de distin-tas maneras participan en el diseño de políticas hacia América Latina.Esta ronda de consultas incluyó 176 entrevistas. El Anexo que cierra elinforme incluye los nombres de los entrevistados y resume las principalescaracterísticas de las consultas.

1. Situación social y política en América Latina

1.1. Los problemas de América Latina

La persistencia de la pobreza

El principal problema de la región (el más mencionado de maneraespontánea por los consultados de tres de los cuatro países) es la pobreza,en sentido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). En México es


donde se percibe con más fuerza este problema, ya que casi la mitad delos consultados lo considera el principal problema.

Cuadro 1. Principales problemas de América Latina(porcentajes)

Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*

Pobreza, desigualdad, desempleo 44 49 33 45

Crecimiento económico 10 18 30 0

Político-institucionales 47 13 21 32

Falta de proyecto 0 9 0 6

Educación 0 4 2 2

Otros 0 7 14 11

Ns/ Nc 0 0 0 4

Total 100 100 100 100

Total de preguntas formuladas (N) 30 45 43 47

Total de preguntas no formuladas (N) 0 0 0 7

Total de consultas 30 45 43 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discuteen el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elitesconsideradas.

La pobreza estaría asociada con problemas estructurales comunes a laregión (el desempleo o las dificultades en el acceso a la educación). Unode los consultados mexicanos señalaba la dificultad de establecer priori-dades en el combate a la pobreza, aunque optaba por atacar primero elproblema del desempleo:

Extrapolando el problema de México para toda América Latina, me queda muyclaro que son dos grandes problemas. Hay un problema fundamental que es unproblema de empleo. La población necesita ingreso para lo más básico en tér-minos de alimentos, de vivienda, de salud. Para mi gusto, ése es el principal pro-blema de la región. Hay un segundo problema que es el de la educación; yo nocreo que se tenga que resolver la educación para luego tener empleo. No existetiempo, la pirámide demográfica no lo permite. Necesitamos llevar pan, necesi-tamos llevar vestimenta, salud a los principales centros que son las células de lafamilia. Ya después tendremos educación, pero primero el trabajo. (México)

Varios entrevistados señalan que, más que la pobreza en sí, el problemamás grave es la inequidad, porque aunque la región siga experimentando

Situación actual y perspectivas de América Latina 149

un período de crecimiento económico, eso no garantiza que los benefi-cios de la mayor riqueza a nivel de cada país se reflejen en una mejor cali-dad de vida para todos los habitantes.

Todavía tenemos problemas muy serios en el campo de las desigualdades, por-que aún las diferencias sociales y regionales son muy grandes. Y eso siemprees… una bomba no democrática, que tenemos que apagar porque si no puedeexplotar un día. (Brasil)

Sin embargo, son los consultados brasileños quienes más frecuente-mente consideran que uno de los problemas más serios de la región es lafalta de crecimiento económico, y ponen a Chile como ejemplo a seguir.

En los Estados Unidos los problemas sociales y los institucionales pre-ocupan casi por igual a los consultados. Cuatro de cada diez entrevistados(44%) identificaron a la pobreza como un problema central, pero el 47%mencionó problemas institucionales, que tienden a ser vistos como al menosen parte responsables de esa inequidad, porque no se toman medidas efec-tivas para disminuirla. Algunos entrevistados vinculan explícitamente estasdos familias de problemas:

Creo que uno de los problemas de la región es la inequidad en las poblacio-nes y parte del problema, creo, tiene que ver con los gobiernos. Pienso quelos gobiernos no han sido muy efectivos en atender las necesidades de todoslos segmentos de la población. (Estados Unidos)

En Argentina también más de cuatro de cada diez (45%) entrevista-dos mencionan la pobreza como problema de la región, y si bien en estecaso los problemas político-institucionales son mencionados por el 32%,la idea de que ambos problemas se retroalimentan está subyacente en elrazonamiento de varios entrevistados:

El problema central de la región es social; si yo tomo la región como prome-dio el primer problema es el social, y el segundo es el institucional. ¿Por qué?porque vos notás que lo que América Latina no logra —con crecimiento eco-nómico— es mejorar los indicadores sociales. Entonces, no hay instituciona-lidad que resista en el largo plazo si el crecimiento económico no logra, endemocracia, mejorar los indicadores sociales. (Argentina)

También algunos consultados en México vinculan la desigualdad a losproblemas de gobernabilidad:


Creo que un problema que sintetiza toda una gama de problemas es la desi-gualdad económica, social y política. Digamos que representa un obstáculopara la participación plena de los latinoamericanos en la vida pública, en losasuntos públicos de su país, porque la terrible desigualdad que tenemos es unfreno a la gobernabilidad democrática. (México)

Los problemas político-institucionales

Los problemas político-institucionales son más relevantes para los entre-vistados en los Estados Unidos (los “observadores externos”) que para losdemás entrevistados. En este punto el país del Norte (con un 47% de men-ciones espontáneas) sería más crítico respecto de la calidad de los gobiernosen la región, sobre todo de la capacidad de los gobiernos para satisfacer lasdemandas de los ciudadanos y para mantener vigente el sistema legal y regu-latorio:

[…] Después de veinte años de democracia y reforma económica, las expec-tativas de la población no han sido satisfechas, no en todos pero en muchospaíses de la región. Eso al fin está debilitando a las instituciones democráticas.(Estados Unidos)

Hay problemas en la calidad de la legislación, en la manera poco aceptableen que los sistemas legales están operando. Creo que una prioridad alta es elsistema regulatorio y la policía como parte central del sistema regulatorio. Yotras prioridades siguen siendo los sistemas electorales, los arreglos paragobernar. (Estados Unidos)

[…] Algunas instituciones siempre han sido débiles: ahora están dándose máscuenta de eso, porque en el contexto de la democracia y de los nuevos pro-gramas sociales, las instituciones están demostrando claramente sus debilida-des. (Estados Unidos)

Los consultados argentinos también le dan peso a la problemática insti-tucional. Tres de cada diez líderes argentinos (32%) creen que los problemasinstitucionales están entre los más importantes; probablemente la experien-cia reciente de su propio país incide en este juicio sobre el conjunto de laregión.

Evidentemente los problemas no son todos los mismos; hay países que tienenuna base de institucionalidad, de predicción de lo que va a pasar en sus sistemaspolíticos, que aunque hayan tenido distintos resultados económicos, son países


que uno los ve mejor. Uno ve la institucionalidad uruguaya, la institucionalidadchilena, y me parece que son países que tienen una base institucional másfirme… Pero evidentemente cuando uno mira más en detalle a los otros países,uno ve que en Bolivia, por ejemplo, hay una inestabilidad enorme, Perú, Ecua-dor lo mismo, Venezuela está en una situación muy, muy crítica. Colombia no,Colombia tiene una tradición más estable. En Centroamérica también, como quese ve inestabilidad. Y Brasil es tan complejo, pero me parece que en Brasil tam-bién las instituciones son más bien sólidas. (Argentina)

En Brasil sólo dos de cada diez entrevistados hicieron referencia a losproblemas de orden político e institucional (21%).

Para nosotros no existe democracia sin consolidación de las instituciones. Y lahistoria de las instituciones en Brasil es muy frágil, en especial la de los partidospolíticos. En ese aspecto, creo que uno de los desafíos para el nuevo gobierno,que espero que sea del presidente Lula, es la reforma política. (Brasil)

El insuficiente crecimiento económico

En tercer lugar en orden de importancia aparecen los problemas aso-ciados al escaso crecimiento económico en la región, problemas a los quese les atribuye en Brasil mayor relevancia relativa y que, por el contrario, noaparecen en la ronda argentina. En Brasil, tres de cada diez entrevistados serefirieron a este problema:

Hay ahora un problema en relación con el crecimiento económico; los paísesemergentes se están —enganchando muy rápidamente— en un proceso deeconomía globalizada. Como región nos estamos quedando afuera de eso, yBrasil, que es una economía fuerte, por decisiones equivocadas estamos ahíviviendo la situación, pero sin una propuesta clara, estratégica, de cómo nosvamos a ubicar en esta nueva organización de la economía. (Brasil)

En México, los problemas de las economías latinoamericanas son men-cionados por casi dos de cada diez consultados (18%). Uno de ellos señalaque la urgencia del crecimiento económico (y de tomar medidas que lo favo-rezcan) no es comprendida por el conjunto de la población, y por ello laspolíticas que promueven ese crecimiento no cuentan con apoyo popular.

Es una falta de visión de que estamos luchando todos para atraer capitales,para poder crecer más rápidamente, generar más ahorro, para crecer más.Por tanto, muchas de las políticas económicas —e incluso sociales— deben


subordinarse a este objetivo de captura de capitales, generación de exceden-tes para invertir y captura de excedentes externos. Si bien los liderazgos tie-nen noción de esto, [la búsqueda de crecimiento económico] no tiene el lugarque debería tener en el propósito de mantener a América Latina creciendo.La población en su conjunto lo tiene muy distante en su mapa de madura-ción, en su lista de prioridades, eso lleva bastante educación. (México)

En los Estados Unidos, los problemas económicos sólo son menciona-dos por uno de cada diez consultados (10%). Tienden a señalar que lasreformas económicas que se han implementado en los últimos veinte añosno produjeron los resultados esperados, sobre todo porque la región no cre-ció lo suficiente y porque los gobiernos no lograron reducir la inequidad:

[El primer problema que enfrenta América Latina] es establecer políticas eco-nómicas efectivas que produzcan crecimiento y reducción de la pobreza […]Hay un sentimiento de frustración con el modelo [de economía de mercado],que no trajo tanto crecimiento como la gente esperaba, y en la mayoría de loscasos no trajo tanta reducción de la desigualdad como la gente esperaba.Entonces la pregunta es: ¿puede América Latina encontrar en los próximosdiez o veinte años un lugar en la economía global que le funcione, que seaestable y produzca crecimiento? Es sobre todo una cuestión de encontrar polí-ticas económicas efectivas y gobiernos capaces de diseñarlas e implementar-las, y el público tiene que aceptarlas. (Estados Unidos)

1.2. El proceso de consolidación democrática

Las democracias consolidadas, y las todavía frágilesLos consultados coinciden en que hay más democracia en la región

que veinte años atrás, aunque todos identifican diferencias entre países.Tampoco dudan de que el camino a transitar debería ser hacia másdemocracia.

América Latina fue muy castigada —durante mucho tiempo— con procesosdictatoriales; esto naturalmente genera sus males porque no había prácticademocrática, no había debate, no había discusión, no se enriquecía con la pre-sencia de la sociedad civil. Yo creo que estamos en un proceso de crecimien-to, de afianzamiento del sistema democrático, y no va a haber ningún mesíascon vestimenta militar para resolver los problemas de cada uno de nuestrospaíses. Los problemas los tenemos que resolver nosotros por el sistema máscerca de lo ideal y de lo mejor, que es el sistema democrático. (Argentina)


Chile aparece como la democracia más consolidada de la región(Cuadro 2) según la opinión mayoritaria en los cuatro países, aunqueésta es más contundente en los Estados Unidos (60%), México (59%) yArgentina (56%) que en Brasil (42%). La democracia costarricense esvalorada por los vecinos del norte, pero está menos presente como ejem-plo en Argentina y Brasil.

Cuadro 2. Democracias consolidadas en América Latina(porcentajes)

Estados Unidos* México* Brasil** Argentina*

Chile 60 58 42 56

Costa Rica 13 20 0 5

Brasil 0 4 31 12

Uruguay 3 2 0 5

Argentina 0 2 0 7

México 0 7 0 0

Colombia 3 0 3 0

Perú 3 0 0 0

No las hay 13 2 11 5

Otros 0 0 3 0

Ns/Nc 0 2 11 10

Total 100 100 100 100

Estados Unidos* México* Brasil** Argentina*




* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discuteen el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de laselites consideradas.

** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divi-didas y, por lo tanto, no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las eli-tes nacionales consideradas.

Todo el mundo elogia muchísimo a Chile. Me parece muy interesante, porejemplo, que tenga esta posibilidad de una candidata, de una presidentemujer. Un país que viene de una dictadura como la de Pinochet, [en el] quetodavía la Iglesia tiene tanta injerencia y que no ha logrado desde el puntode vista jurídico algunos avances, ha hecho una renovación e indudable-mente creo que funciona casi como un país europeo, con una estructura desolidez económica. (Argentina)


Chile, seguro, está al tope de la lista. Diría que la razón por la cual Chile estáadelante es porque no sólo tuvo una serie de elecciones democráticas y lim-pias sin problemas, sino que tuvo cambios de partido, de la izquierda y de laderecha. Así ha completado el ciclo, de muchas maneras, de la transicióndemocrática. (Estados Unidos)

Yo creo que de manera muy señalada sería Chile. […] ha logrado desperso-nalizar el poder; no hay hombres poderosísimos como Menem o Chávez. Seha hecho una estructura mucho más colegiada de las decisiones. (México)

Si bien entre los brasileños el primer lugar lo ocupa Chile, son tam-bién los más optimistas respecto a la consolidación de su democracia, ymencionan a su propio país en segundo lugar (31%).

De Iberoamérica, Chile es el único que está junto a España y Portugal, es unademocracia de mercado consolidada; en razón de la economía de mercado,es moderno. Dentro de América del Sur, en términos de democracia de mer-cado, el segundo país es Brasil, pero no como democracia, porque el segun-do en términos de democracia es Uruguay, pero el Uruguay está muy atrás eneconomía de mercado. (Brasil)

Los norteamericanos, sin embargo, son los más críticos respecto de laconsolidación democrática en la región: el 13% piensa que aún no haydemocracias consolidadas.

Eso todavía está en construcción […] sí hay varias democracias que creo quevan en buen camino, como por ejemplo México, países como Brasil a pesarde los problemas, algunos países de Centroamérica, independientemente delos problemas que tengan las democracias. Creo que existe un ambiente endonde podemos decir que las posibilidades de que se logre alcanzar esa con-ciliación son más obvias que en otros países. Chile es otro país que puede lle-gar; incluso países pequeños como Panamá. Pero no existe ningún país conla democracia claramente consolidada. (Estados Unidos)

Algunos consultados distinguen “democracia electoral” (que sí existi-ría en la región) de “democracias plenamente consolidadas”. En este sen-tido, las únicas democracias plenas serían las que, además de proporcio-nar libertades cívicas, como el acceso al voto o el debido cumplimiento delos procesos electorales, pueden sostener condiciones mínimas de bienestareconómico y social para sus poblaciones.


Es un tema un poquito pantanoso. No soy experto. Creo que democraciaselectorales consolidadas, prácticamente todas. Incluso en el caso de Vene-zuela. A uno le puede parecer mejor o peor un resultado y dar una opinión,pero no hay una impugnación masiva como se hacía, ni hay la toma violentadel poder, pero no parece ser todo el sistema. Democracias de segunda etapa,si se puede decir “consolidadas”, puedo decir que muy pocas; quizás los quellevan la delantera —de los que conozco, porque no conozco todos los paí-ses— sin duda pondría a Chile… (México)

Otro consultado destaca la necesidad de instituciones sólidas, que seancapaces de llevar adelante con éxito políticas necesarias pero impopulares. Enparticular, en su opinión, es muy difícil tomar medidas tendientes a disminuirlas desigualdades si el gobierno no tiene un fuerte respaldo institucional.

Se sabe que todo país con problemas muy graves necesita de gobiernos que tomenmedidas impopulares. No es posible gobernar dejando a la población siempresatisfecha, si fuese así sería óptimo […] La gente quiere un país sin inflación, concrecimiento, pero si fuese así sería muy fácil: se decreta la cosa y estaría todo resuel-to. Pero el problema no se resuelve de esa manera. Entonces cuando un gobier-no tiene que tomar medidas más difíciles, más duras, porque es preciso corregirciertas cosas, inclusive cortar privilegios, eso puede acabar desencadenando otromovimiento contrario al gobierno. Entonces, por eso, las democracias más con-solidadas son aquellas que tienen instituciones más consolidadas. (Brasil)

Las democracias más frágiles de la región, según los entrevistados delos cuatro países, serían Bolivia y Venezuela (Cuadro 3). En este punto exis-ten diferencias de énfasis entre los subgrupos de México y Brasil, pero entodos los países, aproximadamente dos de cada diez consultados mencio-nan espontáneamente a Venezuela y Bolivia.

La fragilidad de la democracia venezolana está estrechamente rela-cionada con la figura del presidente Chávez, catalogado como “carismáti-co” o “autoritario”. Algunos cuestionan su injerencia personal en decisio-nes económicas y en los conflictos internos de Venezuela, y también supolítica exterior, en particular su involucramiento en la política internade otros países de la región. Algunos de los argumentos expuestos por losconsultados fueron los siguientes:

Venezuela sigue siendo una situación muy especial. Yo no creo que se esté cayen-do en la dictadura, en un régimen socialista de partido único, pero sí hay algoreal y es la polarización, y todo lo que está haciendo Chávez, que no correspon-de a una serie de normas y de prácticas de común entendimiento. (México)


Cuadro 3. Democracias frágiles en América Latina(porcentajes)

Estados Unidos** México* Brasil* Argentina*

Bolivia 18 22 28 34

Venezuela 18 22 28 26

Perú 4 16 3 11

Colombia 14 9 3 8

Argentina 7 7 0 5

Ecuador 11 7 17 5

El Salvador 0 4 0

Nicaragua 7 4 0 0

Guatemala 4 2 0 0

Honduras 0 2 0 0

Paraguay 7 0 7 0

Estados Unidos** México* Brasil* Argentina*

Otras 0 0 0 0

No hay 0 0 3 0

Ns/Nc 11 4 11 11

Total 100 100 100 100





** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divi-didas y, por lo tanto, no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las eli-tes nacionales consideradas.

Como el barril de petróleo vale lo que vale, yo lo veo a Chávez financiando o com-prando deuda de distintos países que tienen problemas económicos, y eso haceque su influencia en la región sea cada vez mayor. Inclusive yo soy de los que creenque Chávez, además de esta carrera armamentista que está llevando a cabo com-prando ahora submarinos, […] constituye un factor de desestabilización muygrande. Soy de los que creen también que Chávez ha financiado algunos proyec-tos —sin ir más lejos en Bolivia— que desgraciadamente no apuntalaban a unademocracia, a un régimen democrático. Todo lo contrario. (Argentina)

Creo que no se puede evaluar la democracia en Venezuela con los parámetrosclásicos, porque no se puede caracterizar al gobierno de Chávez como una


dictadura, él tiene legitimidad. Pero es verdad que tiene problemas con lalibertad de prensa, tiene un conflicto permanente con la opinión pública.Entonces encuentro complicado aquello allí. Creo que Venezuela tal vez seala expresión de transformaciones de la dictadura […]. Reconozco que no esuna dictadura según los moldes clásicos. (Brasil)

En el caso de Bolivia, la fragilidad estaría dada por la existencia de unapoblación empobrecida que no ha logrado beneficiarse de los recursoseconómicos con los que cuenta el país.

Los bolivianos, especialmente las personas pobres, indígenas, rurales, nosienten ningún beneficio de las reformas de mercado de los últimos vein-te años. Lo que ven son corporaciones multinacionales “gringas” haciendograndes inversiones para extraer los recursos naturales de Bolivia, algo muyparecido a lo que los imperialistas europeos han hecho por siglos. […] Enun sentido más amplio, Bolivia padece una crisis de identidad. ¿Quiere elpaís abrazar la economía global, o quiere evitar el desarrollo y permanecerescéptico sobre las reformas que son necesarias para integrar a Bolivia a laeconomía global? (Estados Unidos)

A los problemas que se originan en la pobreza y la inequidad social se lessuma el clivaje regional, que puede conducir incluso a la partición del país.

Tal vez Bolivia es la más frágil por aparición de fenómenos divisivos del Esta-do. Es el único país donde se está planteando una división del Estado. Lasotras son democráticas pero no son fuertes, no van a volver a la guerra civilpero sí les va a costar consolidarse. (Argentina)

La ronda de entrevistas en Brasil, que se realizó después de las elec-ciones que llevaron al triunfo a Evo Morales, denota mayor optimismorespecto a la posible evolución de la situación de Bolivia. Varios con-sultados señalaron que, aunque los problemas seguían estando, la vic-toria cómoda de Morales en las urnas le otorgaba cierto margen demaniobra para tratar de dotar de cierta estabilidad al gobierno bolivia-no. Porque el problema de Bolivia no sería la falta de recursos natura-les sino la incapacidad de los gobiernos anteriores de lograr que esariqueza redundara en un mejor nivel de vida para el conjunto de lapoblación.

Ahora, por ejemplo, Bolivia “saiu da tela”, pero hay cosas nuevas, aquellasideas de que ahora, con el gobierno electo en primera vuelta con 56% de losvotos, entonces vamos a tener estabilidad. Creo que sería lindo decir que eso de


hecho va a suceder, pero sé bien que la verdad histórica, la experiencia históri-ca, no apunta para ese lado. Creo que puede ser que Bolivia esté mejorandoalgunas cosas, pero lo histórico no apunta[…]; cómo se diría, la falta deinstituciones vuelve al gobierno muy inestable […] (Brasil)

Bolivia proveyó materiales estratégicos para el mundo y nunca quedó nadapara el pueblo […] Entonces ahora están dispuestos a no permitir que esosuceda. Ése es el fundamento de la revolución boliviana. Si esa riqueza fuerarepartida generando una sociedad más justa, más oportunidades, lo que impli-ca una revolución social interna, entonces Bolivia puede convertirse en unaespecie de Arabia Saudita de América Latina. (Brasil)

Perú, Colombia, Ecuador, Argentina y Paraguay son, en un segundonivel de importancia, otros países considerados frágiles en términos de susinstituciones democráticas en el marco de la región latinoamericana.

[…] si pensamos en países como Perú, que se han desfondado en sus lide-razgos, que son países tan pobres, con una carga económica y social ancestral,que sumada a la ruptura total de la esperanza con un personaje como Tole-do[…] Es increíble la caída libre de una popularidad como ésa, que llegó fuer-te a la presidencia y fue capaz de, palmo a palmo, desencantar a toda la pobla-ción. Un presidente con ese nivel de aceptación no sé cómo tiene cara paraseguir gobernando. Esto quiere decir que hay una estructura social débil yhace que la democracia también sea débil.El caso argentino es diferente porque ahí tienes una sociedad muy fuerte, ciu-dadanos muy politizados, gente que tuvo en su momento una actuación defi-nitiva con los cacerolazos, las manifestaciones que echaron a un presidente.Vivió un proceso crítico que permitió el arribo de un personaje tan singularcomo Kirchner. (México)

Creo que Argentina tiene una herencia muy fuerte, que es la cultura de supueblo, un nivel cultural muy bueno, y una estructura económica basadafuertemente en los agronegocios, que le da una buena condición de reac-ción para retomar su crecimiento, como ya se está comprobando con índi-ces de PIB muy altos, mayores a los de otros países. (Brasil)

Los países que enfrentan más problemas

Se exploró en particular el tema de América Central, tratando de iden-tificar cuáles países de la región enfrentan más problemas. Según los entre-vistados mexicanos (31%) y norteamericanos (72%), Nicaragua es el país


que enfrenta mayores problemas, aunque los mexicanos también estánpreocupados por la situación de Guatemala (28%) y Honduras (19%).

Yo estoy muy familiarizado con Nicaragua y lo veo muy complicado. Está enla situación de un país polarizado: Partido Liberal Constitucional y el FrenteSandinista. Un país al que las circunstancias internacionales y las propias lehan impuesto vivir, en una generación, la dictadura, la revolución, el gobier-no revolucionario, la contrarrevolución, la intervención extranjera, la guerra civil,la democracia, la alternancia, la escisión en el interior del partido de gobierno;entonces creo que a Nicaragua hay que ponerle el foco amarillo. En Guatemalasiempre existe el riesgo de la tentación militar, no sé exactamente en estemomento cómo se encuentra. (México)

Diría que Nicaragua sigue siendo, incluso en términos centroamericanos, tanpobre. Y las raíces del poder democrático son relativamente superficiales.Creo que Nicaragua enfrenta algunos de los desafíos más gigantescos en cuan-to a combatir la pobreza y encontrar un lugar en la globalización. […] Creoque los problemas de Guatemala son básicamente los mismos, no tan pro-fundos en lo económico, pero sí en los niveles de crimen y corrupción. (Esta-dos Unidos)

Los problemas no se limitan ni a lo histórico ni a lo económico.También tienen problemas en los aspectos más básicos de la democra-cia: los partidos no representan adecuadamente los intereses de sus elec-tores, los gobiernos no son eficaces y las demandas de la población seacumulan.

Nicaragua […] es una pequeña sociedad con una elite política que ha estadoconduciendo al país por generaciones […]ahora toman la forma de un parde partidos políticos, pero estos partidos no están muy interesados en la pobla-ción, son bastante corruptos, no muy democráticos, y están básicamente tra-tando de trabajar juntos de una manera poco saludable en vez de realmentecompetir democráticamente. (Estados Unidos)

Guatemala, me parece que no acabó de resolver sus problemas aun con losacuerdos de paz. La gente que participó en la guerra civil está muy desilusio-nada, incluso muy desilusionada de sus liberados. Pero el nivel de empobre-cimiento, la ausencia de capacidad de gobierno, me parece que es un país quetiene un sufrimiento muy complicado. (México)


Cuadro 4. Países de América Central que enfrentan más problemas(porcentajes)

Estados Unidos* México*

Nicaragua 72 31

Guatemala 6 28

Honduras 11 19

El Salvador 0 9

Costa Rica 0 3

Ninguno 0 3

Ns/Nc 11 6

Total 100 100

Total de preguntas formuladas (N) 18 32

Total de preguntas no formuladas (N) 12 13

Total de consultas 30 45


Nota: En Argentina esta pregunta no se incluyó en la guía por la extensión del cuestionario.

1.3. Los conflictos étnico-culturales

La actitud hacia los conflictos étnicos no es homogénea entre los consul-tados de diferentes países. Aunque sólo se preguntó en tres de ellos (México,Argentina y los Estados Unidos), el ordenamiento de las posiciones parecesugerir que, cuanto más grande es la población indígena y más reciente el con-flicto, mayor sería la propensión a considerarlos amenazas, mientras que, conuna mirada más abstracta, los estadounidenses tienden a considerarlos comooportunidades para la democracia. En la ronda de México, los conflictos étni-cos son considerados mayormente una amenaza (39%) con relación a la con-solidación de la democracia en los países de la región. En cambio, tanto en losEstados Unidos como en Argentina la mayoría tiende a verlos como una opor-tunidad: seis de cada diez consultados (60%) en Estados Unidos y cuatro decada diez (50%) en Argentina los ve desde una óptica positiva (Cuadro 5).

Los que consideran que los conflictos son más bien una oportunidadseñalan la importancia de que la democracia incluya a todos, también alos grupos minoritarios o hasta ahora relativamente marginados. Sinembargo, todos, incluso los optimistas, coinciden en que estos conflictospueden tener desenlaces no deseables, en la medida en que el gobiernono logre incorporar a esos grupos rápidamente y convencerlos de que lasreglas de la democracia son beneficiosas también para ellos.


Cuadro 5. En relación con la consolidación de la democracia, ¿los conflictos étnicos son oportunidades o son amenazas?

(porcentajes)

Estados Unidos* México* Argentina*

Son una amenaza 7 39 16

Son una oportunidad 60 32 50

Son las dos cosas 33 14 14

Ninguna de las dos cosas 0 2 5

Estados Unidos* México* Argentina*

Depende del país 0 2 2

Otros 0 5 7

Ns/Nc 0 7 7

Total 100 100 100

Total de preguntas formuladas (N) 30 44 44

Total de preguntas no formuladas (N) 0 1 10

Total de consultas 30 45 54


Son una oportunidad, está claro que se trata de sistemas institucionales dondelas cuestiones étnicas nunca estuvieron claramente contenidas; sistemas quehan funcionado sin permitir que todo lo que es el mundo de la cultura indí-gena pudiera participar, a pesar de tener una mayoría en proporción en lapoblación. El no haber tenido la capacidad de manejar eso es una de las razo-nes que están en la base de la crisis de Ecuador […] pero creo que es unaoportunidad. Para mí, cada vez que aparece gente en el tablero político essaludable. (Argentina)

Yo creo que si se gestionan bien son una oportunidad […] hay que adaptarinstituciones. Puede ser una oportunidad muy buena de diálogo, una opor-tunidad muy buena de búsqueda de consenso. Si, por el contrario, se asumencomo situaciones violentas y de enfrentamiento, es trágico. (Argentina)

Representan sin dudas una oportunidad; […] representan ambos. Dependede cómo se canalizan esas energías políticas, si son canalizadas constructiva-mente, y si las elites en esos países son flexibles y reconocen la importancia deesos grupos […] Esos grupos no se van a ir, y necesitan tener un interés pro-pio (“stake”). Tienen que ser parte interesada (“stake-holders”) en este proceso.(Estados Unidos)


Representan oportunidades de consolidar la democracia. […] El problemade corto plazo es: ¿pueden las estructuras democráticas en América Latina sersuficientemente flexibles como para contemplar las aspiraciones de las mino-rías? (Estados Unidos)

La mayoría de los consultados en México tiende a subrayar el ladonegativo de los conflictos étnicos, señalando que la violencia de los gru-pos étnicos se dirige contra todo el sistema democrático.

Me preocupa cualquier reivindicación basada en el nacimiento, en el origen,en la idea de que un pueblo u otro pueden prevalecer por su derecho divino,genético, de pertenencia. En ese sentido creo que son amenazantes para lademocracia. Me parece que la democracia tiene que dar espacio a todas lasminorías, pero la forma en la que se están desarrollando estos movimientos,tanto en México en Chiapas como en Bolivia con los indígenas, así como endistintos lugares, no es democrática, no es verdadera democracia. (México)

Varios consultados en México (antes de la victoria de Evo Morales)comparan el conflicto de Chiapas con los alzamientos en Bolivia, y encuen-tran similitudes. La principal sería que los grupos étnicos no buscan parti-cipar en un sistema regido por las normas de la convivencia democrática,pero tampoco tienen fuerza suficiente para derrocarlo.

Yo creo que son una amenaza en la medida en que se conviertan en instru-mentos que cuestionan al sistema político. Es decir, que se conviertan enzonas de marginalidad en el sistema político y que además de mantenerseen la marginalidad, sean también instrumentos para combatir al gobierno.Lo observamos en el caso de Bolivia; lo que se advierte es una situacióndonde se ve el peso político de esos grupos étnicos que no quieren aceptarsu incorporación a la sociedad en su conjunto, que no tienen el poder sufi-ciente para alcanzar el poder total de gobierno, pero que, sin embargo, impi-den la capacidad de cualquier régimen de realizar tareas gubernamentales.Eso significa, obviamente, un problema gravísimo para las tareas guberna-mentales. En el caso mexicano lo hemos podido observar desde 1994 con losucedido con el grupo zapatista levantado en armas, pero levantado enarmas en un proyecto imposible, porque si bien le declaran la guerra al Esta-do mexicano al inicio de este fenómeno, no tienen ni los instrumentos, nila capacidad, ni la legitimidad para emprender una aventura que puedatener éxito. (México)


Algunos consideran que es hora de darles más voz a los grupos étnicosen los asuntos que les conciernen, aunque sus valores sean diferentes, y enalgunos casos opuestos, a los que prevalecen en el mundo desarrollado.

Debemos tener una estrategia muy clara de común acuerdo con nuestros her-manos indígenas, no con la violencia, al contrario, creo que la violencia sim-plemente perjudica cualquier negociación. Sí me parece que debemos estre-char la comunicación con los pueblos indígenas sin violentar sus costumbres,aun cuando hay costumbres que con el paso de tiempo son difíciles de acep-tar; el maltrato a las mujeres, la discriminación, son difíciles de aceptar, perome parece que lo importante es cómo logramos el diálogo. (México)

Pero otros señalan que hay reclamos de los grupos étnicos que no sepueden contemplar, como la reivindicación de la propiedad de la tierrapara los pueblos indígenas.

Yo advierto, lo vivimos en México y nos representó el reclamo de Marcos enChiapas, [es] un conjunto de demandas legítimas que nadie podría descalificar:la discriminación, la exclusión, la marginación; han sido elementos claves de larelación de los mestizos con los pueblos indígenas, sin lugar a dudas. Pero juntoa estos reclamos legítimos surge otro tipo de reclamos que no son necesaria-mente de los indígenas sino de los indigenistas, de los intelectuales del temaindígena con formación marxista, que han llevado al reclamo de estos derechosoriginales que implican el derecho sobre la propiedad de la tierra. (México)

2. Las relaciones intrahemisféricas

2.1. Las relaciones Estados Unidos-América Latina

Las elites de México, Brasil y Argentina tienen visiones diferentes res-pecto de las relaciones entre América Latina y los Estados Unidos. Los dospaíses más grandes, México y Brasil, tienden a considerar que los proble-mas en la relación con el vecino del Norte son de tipo bilateral, mientrasque en Argentina la mayoría absoluta de los consultados opina que hayproblemas comunes de toda la región con Estados Unidos.

Para los consultados argentinos esos problemas comunes son res-ponsabilidad principalmente de los Estados Unidos, que se han preo-cupado poco por la región, y en particular por promover la democraciay el desarrollo económico en América Latina. Esa falta de interés habríaprovocado la reacción adversa de la mayoría de los latinoamericanos.


[…] el problema común en estas cosas está en la capacidad de los Estados Uni-dos de generar conocimiento sobre esta zona. Pero nunca les interesó, nuncatuvieron su foco puesto aquí, sólo han logrado alianzas circunstanciales. […]Los principales problemas son que nunca se preocuparon de problemas gene-rales, de poder salvar esa sensación de franca convivencia con los regímenesdictatoriales. La otra cuestión es que nunca ha habido una ayuda directa delos Estados Unidos francamente instalada para generar desarrollo, ha habidoayudas puntuales. (Argentina)

Hay una animadversión muy grande a todo lo que venga de los Estados Uni-dos. Los Estados Unidos han tenido una política, en ese sentido, o bastanteerrática o directamente de olvido, de no tener en cuenta a la región. Eso hasido utilizado ideológicamente por muchos activistas también de extremaizquierda, que han demonizado a los Estados Unidos. Y algunas decisionesque se tomaron han ayudado a esa demonización. Así que ahí hay algunosproblemas comunes. (Argentina)

En Brasil y México los juicios son más matizados. Aunque una minoríadice que predominan los problemas comunes a toda la región, otros señalanque hay problemas generales y bilaterales, específicos de cada país, y varioshablan de grupos de países con problemas comunes en su relación con losEstados Unidos. Algunos agrupan a esos países según sus gobiernos (los popu-listas y/o de izquierda y los demás); otros, según su distancia con la fronteraestadounidense (México, América Central y América del Sur); otros, segúnsu economía (más o menos abierta) o la prevalencia del narcotráfico (los pro-ductores de droga, los corredores para el narcotráfico, los demás países).

Yo creo que hay, por la propia definición de gobiernos en América Latina, tra-tamientos diferenciales. No es lo mismo la relación con México, por más com-plicada que sea, que la relación con Venezuela o con Argentina, por el tipo deperfil de gobernante. Sin embargo, evidentemente América Latina tiene un ejecompartido; tendría que hacer un trato amplio en general con los Estados Uni-dos. Lo han pensado con el acuerdo en materia comercial, y, finalmente, lo queacabaron haciendo fue una conjunción de acuerdos binacionales para tratar dehacer el acuerdo regional conjunto. Yo diría que ése es el principal indicadorde los tratos diferenciales y comunes con América Latina. (México)

Diría que la relación con los Estados Unidos es muy diferente según la geogra-fía: México tiene una relación especial con los Estados Unidos, con característi-cas propias; el corredor de América Central y el Caribe tiene otro conjuntode características; los países andinos, con problemas de droga, tienen otro


conjunto de problemas; y tal vez el Mercosur tiene una agenda un poco máshomogénea entre sí, pero difiere un poco de los demás países de AméricaLatina. (Brasil)

Tal vez hay un poco de las dos cosas: cada nación tiene un perfil propio decomercio exterior, de intereses, de oportunidades, de niveles de industriali-zación, un perfil de producción muy peculiar; por otro lado, hay un proble-ma de conjunto, porque generalmente la política americana es hecha en blo-que. Entonces, puede haber en determinados momentos algunas iniciativasde carácter más bilateral, intentando abordar esas cuestiones. (Brasil)

Los mexicanos son conscientes de su relación diferencial con los Esta-dos Unidos; en particular, varios entrevistados mencionaron, a modo deejemplo de problema bilateral, el que sufren en carne propia: compartirla frontera con Estados Unidos.

Creo que habría de los dos órdenes, creo que hay algunos de carácter gene-ral de la región en su conjunto, pero otros, que tienen que ver con la especi-ficidad bilateral para cada país. […] La especificidad mexicana, con 3.800 kiló-metros de frontera, es con los Estados Unidos, le da un contenido muydiferente a esta región, que se refleja sobre todo en el grado de dependenciaque México tiene de la economía líder del mundo. Aquí se acentúa; el 85%de nuestro comercio exterior es con los Estados Unidos, el 85% del turismoprocedente del extranjero llega de los Estados Unidos, de las llamadas de largadistancia el 80% se realiza con los Estados Unidos, como un indicador de lacotidianeidad. Entonces creo que sí hay especificidades evidentes. (México)

No me atrevería a decir que todos los países de América Latina tienen los mis-mos problemas con los Estados Unidos. En el caso de México, la relación marcaprácticamente todo; el flujo comercial de México con los Estados Unidos va cre-ciendo, tenemos una frontera enorme y es una frontera que ahora, en términosbilaterales, tiene que ver mucho con las preocupaciones sobre la seguridad delos Estados Unidos. México tiene un flujo migratorio hacia los Estados Unidosque no lo tiene ningún país del mundo por la frontera. Ahora, con la firma delTratado del Libre Comercio con Centroamérica, yo creo que se van a estrecharmuchísimo las relaciones entre los países de Centroamérica y los Estados Uni-dos. Los flujos migratorios de esos países también siguen creciendo y, además,pasan por territorio mexicano. Pero creo que los países de América Latina—sobre todo los del Cono Sur— están en una situación diferente; su depen-dencia no es tan aguda, y me imagino que los Estados Unidos no los ven con lamisma preocupación que a México, que estamos ahí en la frontera. (México)


Cuadro 6. Problemas que afectan las relaciones Estados Unidos-América Latina(porcentajes)

México** Brasil** Argentina*

Problemas generales 22 29 61

Ambos 38 29 26

Problemas bilaterales 33 38 9

Ns/Nc/Otras respuestas 6 3 4

Total 100 100 100

Total de preguntas

formuladas (N) 45 34 46




** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divi-didas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elitesnacionales consideradas.

En la ronda de consultas en los Estados Unidos, la mayoría de los jui-cios acerca de cómo es hoy la política exterior de ese país hacia AméricaLatina no son positivos.

Creo que en la última década hemos visto bastante énfasis en las relacionescomerciales y en expandirlas. Pero el hecho es que, después de que las eleccio-nes se convirtieron en la manera predominante de elegir líderes en la región acomienzos de los noventa, Estados Unidos abandonó un montón de programaspara promover la democracia en América Latina, redujo los gastos y mandó esedinero a Europa del Este; y en este siglo, cambió ese dinero de Europa del Estey la antigua Unión Soviética para Oriente Medio. (Estados Unidos)

Ante la pregunta: “la política exterior de los Estados Unidos, ¿tomaen cuenta adecuadamente [los problemas de la región], o debería cam-biar?”, las respuestas de los consultados son moderadamente críticas.Esta visión crítica, aunque mesurada, domina las respuestas; el 77% delos entrevistados responde espontáneamente, en primer lugar, con unaobservación crítica. El principal defecto es que no hay una política ade-cuada o que simplemente no hay una política definida hacia la región.Un entrevistado comentaba sarcásticamente que “primero de todo, qui-zás es una exageración decir que hay una política estadounidense haciaAmérica Latina. Es otro período más de abandono […]”.


Cuadro 7. Evaluación de la política exterior de los Estados Unidoshacia América Latina

(porcentajes)

Estados Unidos**

Políticas no son claras 40

Políticas no encaran los problemas adecuadamente 37

Políticas son bilaterales, no regionales 10

Políticas se están adaptando a América Latina 3

Otras respuestas 10

Total 100

Total de preguntas formuladas (N) 30

Total de preguntas no formuladas (N) 0

Número de consultas 30


Hacia el futuro, no hay consenso sobre cómo evolucionará la relaciónEstados Unidos-América Latina en los próximos cinco años. Las expecta-tivas de la mayoría de los consultados en los Estados Unidos son positivas;en Argentina empatan los que esperan que mejoren y los que piensan queseguirán como hasta ahora; y en México y Brasil son mayoría los que sos-tienen que las cosas seguirán igual.

Cuadro 8. La evolución de las relaciones entre los Estados Unidos y AméricaLatina en los próximos cinco años

(porcentajes)


Es probable o seguro que mejoren 60 36 31 43

Seguirán como hasta ahora 20 47 63 43

Es probable o seguro que se deterioren 20 16 5 9

Ns/Nc 0 2 2 4

Total 100 100 100 100



Total de consultados 30 45 43 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se dis-cute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayo-ría de las elites consideradas.


2.2. El papel de la OEA

Tampoco hay consenso entre los consultados de los diferentes paísesrespecto de qué papel debería desempeñar la OEA frente a las democra-cias de la región. En los Estados Unidos casi siete de cada diez entrevista-dos creen que la OEA debería intervenir más de lo que lo hace actual-mente. La mayoría de los mexicanos también querría que interviniera más,aunque algunos señalan que sólo si el país involucrado lo solicita. Losargentinos tienen opiniones más divididas, pero parecen bastante más cer-canas a las de los mexicanos que a las de los estadounidenses. Uno de cadatres mexicanos y argentinos (y uno de cada cuatro estadounidenses) consi-dera que lo fundamental es que la OEA actúe con más autonomía respectode los Estados Unidos.

En Brasil, la pregunta se formuló sólo a una minoría de los consulta-dos, lo que no permite cuantificar las respuestas.

Cuadro 9. Papel de la OEA frente a las democracias de sus Estados miembros(porcentajes)

Estados Unidos* México* Argentina**

Debería intervenir más 67 30 36

Intervenir si el país lo solicita 3 14 0

Actuar con autonomía de los Estados Unidos 24 32 31

Estados Unidos* México* Argentina**

Tornarse menos inoperante 0 0 21

Otros 3 16 10

Ns/Nc 3 9 2

Total 100 100 100






Muchos de los consultados que consideran que la OEA debería tenerun rol más activo ponen como condición que ésta se debería profesiona-lizar e independizar.


El problema con la OEA es que […] es percibida como un vehículo a través del cuallos Estados Unidos puede tratar de influir en la región. Eso por un lado; por el otro,creo que, como resultado, muchos países en el hemisferio ven a la OEA tambiéncomo un vehículo a través del cual pueden instalar muchas de las reformas […]Creo que la OEA probablemente se beneficiaría si se transformara en mucho másprofesional desde el punto de vista del servicio civil […]. (Estados Unidos)

Algunos entrevistados consideran que la falta de autonomía no es un pro-blema exclusivo de la OEA sino que afecta a varios organismos internacionales.

Si hay algo que caracteriza a la estrategia norteamericana es haber roto el valorde los organismos regionales o internacionales, y el haber subordinado a estosorganismos a cumplir papeles afines a su estrategia. El papel de la OEA seríaretomar discusiones plurales que permitieran ponerles límites a [esas] estrate-gias unilaterales que tienen menor legitimidad que antes […]. (Argentina)

El principal desafío sustantivo para la OEA sería el fortalecimiento insti-tucional de las democracias en la región. Más de la mitad de los consultadosen los Estados Unidos y México (53% y 65% respectivamente) así lo cree,aunque algunos consideran que no lo está atendiendo como debería:

El rol apropiado de la OEA es defender, proteger la gobernabilidad democrá-tica. (Estados Unidos)

Yo creo que ahí hay un asunto muy importante en el que la OEA no se ha invo-lucrado correctamente, y es el de la gobernabilidad. A mí lo que más me preocu-pa en la región es lo que yo llamaría el tema del “poder de la calle” o de “la plazapública”. El poder de la turba le está ganando al poder de la urna […] El hechoes que cada vez más en América Latina los gobiernos democráticamente electoscaen por la presión de la manifestación callejera, y esto es preocupante. (México)

La OEA no puede actuar eficazmente en defensa de la democraciaporque se cuestiona su autonomía respecto de los Estados Unidos.

En la medida en que se pretenda por parte de la OEA tener una participaciónimportante en procesos democráticos, tendrá que divorciarse de su imagen de agen-te de los quehaceres políticos estadounidenses, porque, si no, no tendrá credibili-dad. Es decir, no podemos desconocer los grandes problemas que se padecen enpaíses latinoamericanos, léase Bolivia, Ecuador, Nicaragua, a título de ejemplo, endonde la participación inteligente, sensata, prudente, cuidadosa de parte de la OEApodría resultar útil en la medida en que hubiera esa desvinculación. (México)


Si se independizara, las condiciones hoy serían más propicias que antespara que la OEA tuviera un papel más activo. Con la redemocratizaciónde muchos países de la región,

la OEA puede reasumir un papel de mucho mayor importancia del que hadesempeñado en los últimos años, exorcizando esos fantasmas que hicieronque la organización quedase un poco en la sombra, en la penumbra, y quedejase ese papel más destacado que podría volver a cumplir. (Brasil)

¿Cuál es ese papel? Los consultados a los que se les formuló la preguntacoinciden en su mayoría en que el tema en el que más se debería involu-crar la OEA es el del fortalecimiento institucional. Ningún otro problemaaparece mencionado con fuerza comparable.

Cuadro 10. Temas sobre los que la OEA podría actuar con firmeza y ambición(porcentajes)

Estados Unidos* México**

Fortalecimiento institucional 53 65

Pobreza 0 8

Gobernabilidad 0 5

Educación 0 5

Desarrollo 0 3

DDHH 7 3

Seguridad regional 7 3

Narcotráfico 0 3

Mediación de conflictos 10 0

Corrupción 10 0

Otros 9 7

Ns/ Nc 0 0

Total 100 100

Total de preguntas formuladas (N) 30 40

Total de preguntas no formuladas (N) 0 5

Total de consultas 30 45

Nota: El cuestionario argentino no incluía esta pregunta. * Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute

en el texto) que estas preguntas probablemente representen la creencia de la mayoría de laselites consideradas.

** Los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tantono hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales conside-radas.


3. Los problemas del presente

3.1. El Consenso de Washington

“Muchos observadores latinoamericanos piensan que el llamado ‘Con-senso de Washington’ tenía aspectos positivos, pero en conjunto no era(ni es) un camino adecuado para enfrentar los problemas de la región. Ensu opinión, ¿este juicio crítico es correcto?”

Los consultados brasileños más bien coinciden con este juicio crítico(la mayoría opina que “no sirvió”, “fue insuficiente” o “fue una recetaúnica para realidades diferentes”), los mexicanos están divididos y los esta-dounidenses tienden a considerar que, por lo menos teóricamente, el Con-senso estaba bien diseñado (algunos contestan que “sirvió, ahora debecontinuarse”, mientras otros dicen que no tuvo los frutos esperados por-que “falló la implementación”).

Cuadro 11. Juicios sobre el Consenso de Washington(porcentajes)

Estados Unidos* México** Brasil*

Sirvió, debe seguir 17 13 18

Falló la implementación 37 33 6

Era una receta única para distintas realidades 17 16 6

Modelo insuficiente con aciertos y errores 27 0 27

No sirvió 0 29 39

Ns/Nc/Otras respuestas 3 9 3

Total 100 100 100




Nota: El cuestionario argentino no incluía esta pregunta* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute

en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de laselites consideradas.

** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran creencias dividi-das, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elitesnacionales consideradas.

Los que señalan fallas en su implementación se refieren tanto a losproblemas concretos que surgieron al intentar privatizar empresas esta-tales (“la desestatización en el caso de México que fue marcada por la


corrupción”), como a los resultados, que no beneficiaron al conjuntode la sociedad. Los que consideran que el modelo fue un fracaso pien-san que la apertura económica sólo benefició a un pequeño grupo, mien-tras la mayoría de la población empeoró su situación y muchos se venforzados a emigrar.

Yo tengo una opinión crítica sobre el Consenso de Washington: es un rotun-do fracaso. Hagamos un análisis, la privatización de las empresas del sectorpúblico en México y en América Latina, ¿qué es lo que generó?: un consis-tente grupo de millonarios, de multimillonarios en dólares […] La fiebre pri-vatizadora y globalizadora que aconsejó el Consenso de Washington, entreotros consejos, nos ha conducido a ser un país que exporta personas y no pro-ductos, un país que carece de política industrial en particular y política eco-nómica en general. (México)

Alguno incluso dice que el crecimiento de la izquierda en la región enlos últimos años se debe a las frustraciones que se generaron por aplicarlas directivas del Consenso:

Yo creo que el Consenso de Washington no consideró los estratos sociales; escierto que son reglas básicas para estabilizar la economía, reducir la inflación,para mejorar el rol del Estado, pero el llamado Consenso de Washington noconsideró el costo social de estas directivas […] Esto ocasionó un equilibrioeconómico —en la mayoría de los países— a un costo político y social que hoyvemos con la tendencia de izquierda, porque hay una frustración muy gran-de en la región, ya sea por la falta de crecimiento, por el desempleo, portodos los problemas sociales que vemos en la región como consecuencia delConsenso de Washington. (Brasil)

3.2. El narcotráfico y la inmigración

El tráfico de drogas en la región está aumentando, de acuerdo conla opinión de la mayoría de los entrevistados en México (93%), Argen-tina (74%) y Brasil (70%). Los menos pesimistas son los estadouniden-ses: aunque sus opiniones están divididas, son más (53%) los que pien-san que el flujo se mantendrá estable que los que creen que aumentará(40%).


Cuadro 12. Evolución del tráfico de drogas en la región(porcentajes)


Aumenta 40 93 70 74

Estable 53 7 23 15

Disminuye 3 0 2 2

Ns/Nc 3 0 5 9

Total 100 100 100 100




* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discuteen el texto) que estas preguntas probablemente representen la opinión de la mayoría de laselites consideradas.

La gran mayoría de los consultados (el 96% en los Estados Unidos,el 90% en México y el 63% en Brasil) cree que la inmigración ilegaldesde la región hacia los Estados Unidos aumentará en los próximosaños (Cuadro 13).

En primer lugar, tanto en los Estados Unidos como en México, los con-sultados enfatizan los “pull factors”, la atracción que ejerce la demanda de losEstados Unidos y las posibilidades de alcanzar niveles de vida no accesibles enel país propio. Un consultado resume esa perspectiva de la siguiente forma:

Al final del día podemos esperar que el flujo continúe mientras los latinoa-mericanos sientan que hay mucha más oportunidad, muchas más oportuni-dades en Estados Unidos que en los países en los que viven. (Estados Unidos)

Ni los estadounidenses ni los mexicanos consideran que la imple-mentación de medidas más estrictas para frenar la inmigración ilegal vayaa tener el efecto buscado, porque los “push factors” (la falta de oportuni-dades que empuja a los emigrantes hacia afuera de sus países de origen)tienen más fuerza que los intentos de disuasión, y difícilmente se modifiquela situación en el corto plazo.

Yo veo que son procesos históricos y sociales que tienen una raíz tan profun-da y tan sólida que las políticas preventivas apenas son aspirinas para el tema.Realmente no hay un dinamismo en los mercados del trabajo en Centroamé-rica y en México que sea una respuesta satisfactoria para resolver el exceso demano de obra; no lo hay. (Estados Unidos)


Cuadro 13. Evolución de la inmigración ilegal desde América Latinahacia los Estados Unidos

(porcentajes)

Estados Unidos* México* Brasil*

Aumentará 96 90 63

Estable 0 0 23

Disminuirá 0 5 7

Otras 0 3 0

Ns/Nc 4 3 7

Total 100 100 100




Nota: El cuestionario argentino no incluía esta pregunta.* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute

en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de laselites consideradas.

4. Hacia el futuro

4.1. Liderazgos regionales

Hacia el futuro, el liderazgo de América Latina sería de Brasil. Estaopinión es robusta (la sostienen dos de cada tres entrevistados) y com-partida en los cuatro países. En segundo lugar, y algo inesperadamente,se menciona a Chile, un país mucho más pequeño y en una posición geo-gráfica “excéntrica” en la región. Sólo los brasileños no colocan a Chileen segundo lugar, sino a Venezuela. También son los menos convencidosde su propio liderazgo.

La razón fundamental del liderazgo futuro de Brasil es porque traba-ja en ese sentido (un ejemplo citado es su promoción del Grupo de los 20y su participación activa en la OMC).

Brasil es el único “global player” que hay en América. (México)

Brasil siempre se ha sentido como una potencia regional, un líder regional.Exporta a Europa y a África y cultiva a los países de habla portuguesa […] Almismo tiempo tiene dos barreras en su búsqueda de poder. Una es que hablaportugués y no español […]. Al mismo tiempo, siempre ha habido una cuestiónde los Estados Unidos y cómo nos manejamos con Brasil. (Estados Unidos)


Cuadro 14. Países latinoamericanos que están asumiendo liderazgoen la región(porcentajes)


Brasil 67 63 66 73

Chile 13 21 13 11

Venezuela 7 2 16 9

México 7 9 3 2

Bolivia 0 2 0 0

Colombia 7 0 0 0

Ninguno 0 2 3 2

Ns/Nc 0 0 0 2

Total 100 100 100 100





Chile es el país que ocupa el segundo lugar como líder regional, peroen ningún país supera el 21% que alcanza en México.

Por más que tengas una maravillosa democracia, Chile sigue siendo un paísque tiene un mercado de 10 millones de habitantes; entonces yo sigo pen-sando que el liderazgo natural lo tiene Brasil y hay socios privilegiados —laArgentina forma parte de éstos—. (Argentina)

Luego siguen Venezuela y México, el primero buscando aumentar suinfluencia regional y el segundo más bien perdiendo posiciones.

Me parece que hay otro intento en Venezuela, ideológico, de plantear undebate sobre un tipo de sociedad y al mismo tiempo con un respaldo eco-nómico de las reservas petroleras más grandes de la región. (Argentina)

Algunos mexicanos señalan que su propio país disputa el liderazgo dela región con Brasil, pero México ha optado por acercarse a los EstadosUnidos y así Brasil logró imponerse hacia el Sur.


México yo creo que ha descuidado su relación con América Latina. Las econo-mías más grandes han sido Brasil y México […]. La percepción en general deMéxico es que Brasil le está ganando la partida en términos de liderazgo. Muchose ha utilizado el tema de la crisis en Brasil, pero igualmente, en términos de polí-tica de integración económica con América Latina, creo que está por encima.México ha descuidado mucho su relación con América Latina. (México)

4.2. Perspectivas de crecimiento económico

Según la mayoría de los entrevistados, el país de la región con mejo-res perspectivas de crecimiento económico es Chile. Entre las elitesargentinas las opiniones están divididas: de cada cinco entrevistados,uno sostiene que las mejores perspectivas las tiene su propio país, otroconsidera que está mejor posicionado Brasil y un tercero se inclina porChile.

A propósito de Chile, los comentarios apuntan a la consistencia de sutrayectoria como indicador confiable de su evolución futura, aunque tam-bién describen varios problemas que aún no ha logrado superar, tanto enel plano social (otra vez el problema de la desigualdad) como en el eco-nómico (la falta de diversidad de sus exportaciones):

Evidentemente Chile; creo que ha logrado colocarse en una categoría apar-te, no porque esté exento de problemas, los tiene y muy grandes: si uno va aSantiago sigue viendo una sociedad fragmentada, pero, sin embargo, uno veque Chile ya logró definir y sustentar una política de Estado, en donde másallá de quién esté en el poder, hay coordenadas que no se van a mover y res-ponden a intereses no sólo de las elites sino de una mayoría de los chilenos.Creo que es el único [país] que lo ha logrado; Brasil lo ha logrado en térmi-nos de la política exterior. Chile ha llevado la definición de políticas de Esta-do a otro lugar. (México)

Claramente Chile, pero Chile tiene que salir de las materias primas y commoditiesy convertirse más en manufacturero y en una sociedad de la información […](Estados Unidos)

Chile es un país que presenta mayor grado de estabilidad en el plano econó-mico, no atraviesa crisis. Creo que tiene un potencial de crecimiento mayor.(Brasil)

Los argentinos, aunque divididos respecto de cuál es el país que cre-cerá más en la región, tienden a coincidir en que Argentina será uno


de los tres países de mayor crecimiento. Su optimismo se basa en que elpaís cuenta con muchos recursos y que el contexto internacional losfavorecerá:

Argentina va a seguir creciendo porque tiene las condiciones para seguircreciendo; tiene el auge del sector agropecuario que va a seguir creciendo[…]. El desafío de Argentina es hacer más justo ese desarrollo. […] Kirch-ner ha logrado la negociación posible con el Norte, mantiene este nivel dedesarrollo en esta franja, pero “déjenme sacar recursos de ahí para desa-rrollar esto otro”. Ésta es la negociación posible hoy, y es la negociación queestamos intentando. Si se logra esto, Argentina se va a seguir desarrollan-do. (Argentina)

Cuadro 15. Países de la región con mejores perspectivas de crecimientoeconómico1

(porcentajes)


Chile 67 77 77 59

México 47 39 17 17

Argentina 33 30 73 56

Brasil 53 59 70 71

Venezuela 7 7 29 15





4.3. Las perspectivas de la integración hemisférica

Para la mayoría de los consultados en México y en los Estados Unidosla integración hemisférica (desde Alaska hasta Tierra del Fuego) podríaser ventajosa para todos los países. Estas consecuencias favorables no están

1 Cada uno de los datos del cuadro expresa el porcentaje de consultados de esa columnaque dice que el país de esa fila es uno de los tres países latinoamericanos con mejores perspectivas decrecimiento económico. Sólo se indican los países con 10% o más de menciones totales. Losporcentajes no suman 100 (recogen las tres primeras respuestas de cada entrevistado)


garantizadas, y sería necesario trabajar en ese sentido. En los dos países,esta opinión, sumada al juicio positivo sin matices (la integración es posi-tiva para todos), es ampliamente mayoritaria. En Argentina y Brasil estosresultados son similares a los mexicanos, pero los juicios de los distintossubgrupos de las elites no son convergentes.

En general, en los cuatro países las elites tienden a pensar que la inte-gración hemisférica es, en ciertas condiciones al menos, deseable. Los Esta-dos Unidos son el país más optimista al respecto: el 23% piensa que la inte-gración sería ventajosa para todos y otro 70% cree que podría serventajosa, dependiendo de sus características específicas.

Entre los argentinos y brasileños, alrededor de uno cada cuatro entre-vistados estima que la integración sólo beneficiaría a algunos países, y unode cada cinco, que no sería ventajosa para ninguno.

Cuadro 16. Ventajas de la integración hemisférica(porcentajes)

Estados Unidos*México* Brasil*Argentina*

Sería ventajosa para todos los países 23 20 19 32

Podría ser ventajosa para todos

los países, pero no es seguro que lo sea 70 49 40 30

Podría ser ventajosa para algunos países 7 27 28 24

No sería ventajosa 0 0 12 15

Ns/Nc 0 4 2 0

Total 100 100 100 100





Al margen de sus eventuales ventajas, ¿cuán probable es que se con-crete esa integración hemisférica en los próximos años? Los consulta-dos en los Estados Unidos, los más optimistas sobre sus resultados, sontambién los más optimistas respecto a su concreción. Casi tres de cadacuatro consideran que es probable o seguro que se logre en los próxi-mos cuatro años, y el 80% piensa que habrá integración de aquí a diezaños. Entre los argentinos y los brasileños también la mayoría cree que


el continente conseguirá la integración en el próximo decenio, pero enBrasil las opiniones de los diferentes grupos no son convergentes, porlo cual no se puede determinar si efectivamente es ése el juicio mayori-tario. Los mexicanos son los más divididos al respecto: la mitad piensaque la integración se logrará y la otra mitad, que no.

Cuadro 17. Probabilidad de logro de la integración regional (porcentajes)

Estados Unidos* México* Brasil ** Argentina*

Sí, en 0 a 4 años 73 18 37 47

Sí, en 5 a 10 años 7 31 26 22

No se logrará 20 51 33 27

No opina 0 0 4 4

Total 100 100 100 100






Principales conclusiones

1. La situación social y política de la región

1.1. Para las elites de los tres países latinoamericanos donde se llevaron acabo las consultas, el principal problema de la región (el más mencio-nado de manera espontánea por los consultados) es la pobreza en sen-tido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). Detrás de la pobrezasigue (en México y Brasil) el crecimiento económico, y luego los pro-blemas político-institucionales (también en sentido amplio, incluyen-do la cultura política). En Argentina aparece en segundo lugar lo polí-tico-institucional. Los consultados estadounidenses, en cambio, asignancasi el mismo peso a la pobreza y a lo político-institucional (con venta-ja para el segundo factor). Ésta es la principal diferencia en las respues-tas de los cuatro países. Otra diferencia potencialmente significativa:


Brasil es el único de los cuatro países donde el crecimiento económi-co recibe casi tantas menciones como la pobreza.

1.2. Chile es la democracia más consolidada de América Latina para tres delas cuatro elites (Argentina, México y los Estados Unidos). En Brasil, encambio, una mayoría relativa de los consultados (bastante menor queen los otros países) responde del mismo modo, pero las opiniones delos distintos subgrupos de entrevistados no son convergentes, y ademáscasi tres de cada diez consultados opinan que el propio Brasil es lademocracia más consolidada de la región. Sólo en México un gruporelativamente numeroso de entrevistados (un quinto) menciona en pri-mer lugar, espontáneamente, a otro país (Costa Rica).

1.3. Para los consultados argentinos y estadounidenses, desde el punto devista de la consolidación de la democracia los conflictos étnico-cultu-rales son claramente oportunidades. Los consultados mexicanos, encambio, tienden a verlos más bien como amenazas. Sin embargo, cuan-do se les pregunta sobre el caso de Chiapas en particular, los entre-vistados mexicanos lo ven más bien como una oportunidad. Al menosimplícitamente, para enfrentar esta clase de problemas los consulta-dos mexicanos parecen tener más confianza en sí mismos que en lasdemás elites de la región.

1.4. Las democracias más frágiles, menos consolidadas de la región, seríanBolivia y Venezuela. Aproximadamente un quinto de los entrevistadosen cada uno de los cuatro países menciona a Bolivia, y otro tanto aVenezuela. Ningún otro caso recibe tantas menciones (pero en losEstados Unidos las opiniones de los distintos subgrupos no son con-vergentes, y se encuentran más menciones a otros casos, como Colom-bia y Ecuador).

1.5. Las causas de la inestabilidad política boliviana serían (para los con-sultados argentinos y estadounidenses) la exclusión y la pobreza indí-genas, y luego la falta de justicia social. Para los mexicanos, en cam-bio, los principales problemas serían los conflictos por recursoseconómicos y las diferencias geográficas y culturales.

1.6. Los consultados en México y en los Estados Unidos coinciden en seña-lar a Nicaragua como el país “que enfrenta más problemas” en Amé-rica Central.


2. Las relaciones intrahemisféricas

2.1. Los consultados argentinos piensan que los problemas que afectan lasrelaciones entre América Latina y la potencia dominante (Estados Uni-dos) son generales, en lo esencial comunes a toda la región. En Brasil yMéxico, en cambio, las opiniones de los distintos grupos de consultadosno son convergentes. Pero en los dos países los empresarios, académi-cos y consultores asumen que son más bien problemas bilaterales.

2.2. Casi ocho de cada diez consultados estadounidenses juzgan desfavora-blemente las políticas de los Estados Unidos hacia América Latina, obien por su falta de claridad y definición, o bien porque no encaranadecuadamente los problemas que deben enfrentar.

2.3.Los consultados en Estados Unidos piensan que la OEA debería asu-mir un rol más activo que en el presente, y que debería intervenirmás. Para los entrevistados mexicanos, en cambio, la OEA debeactuar con autonomía de los Estados Unidos, e intervenir sólo cuan-do el país involucrado lo solicita. De las entrevistas mexicanas surgeque “en principio” tal vez sería razonable que la OEA fuera más pro-activa que en el presente. Pero la historia indicaría que en un colec-tivo (la OEA) con desequilibrios internos de poder tan severos (afavor de los Estados Unidos), esa proactividad tiende a estar sesga-da a favor de los intereses del poderoso. Aquí la historia pesaría másque los argumentos abstractos, y por lo tanto la OEA debería actuarcon independencia de los Estados Unidos, intervenir sólo cuandoel país intervenido lo solicita o, directamente, no intervenir. Las opi-niones de los subgrupos de las elites argentinas no son convergen-tes, pero parecen bastante más cercanas a las de los mexicanos quea las de los estadounidenses.

2.4. Si la OEA efectivamente interviene, entonces su meta debería ser elfortalecimiento de las instituciones democráticas. Así piensan losconsultados en México y en los Estados Unidos.

2.5. Los consultados en los Estados Unidos piensan que el tráfico de dro-gas tenderá a mantenerse estable, pero en los tres países latinos lo venaumentando (en México, en particular, nueve de cada diez consulta-dos opinan de esa manera). Casi nadie, en ninguno de los cuatro paí-ses, lo ve disminuyendo.


2.6. En los tres países donde se relevó información sobre el tema, grandesmayorías piensan que la inmigración ilegal hacia los Estados Unidosseguirá aumentando en los próximos años (y en este caso es en losEstados Unidos donde nueve de cada diez entrevistados piensan deesa manera).

3. Hacia el futuro

3.1. Hacia el futuro América Latina tiene un líder, Brasil. Esta opinión esrobusta (alrededor de dos de cada tres entrevistados) y compartida enlos cuatro países. Curiosamente (teniendo en cuenta tamaño, pobla-ción y situación “excéntrica” en la región) el país mencionado más fre-cuentemente después de Brasil es Chile, excepto en el propio Brasil(donde en segundo lugar aparece Venezuela).

3.2. Según los consultados argentinos y mexicanos, este liderazgo brasile-ño no es accidental, sino buscado deliberadamente por Brasil.

3.3. Para los consultados en los Estados Unidos, México y Brasil, las mejo-res perspectivas de crecimiento económico en la región son las deChile. Entre las elites argentinas no hay consenso en este punto; porotra parte, entre estos consultados argentinos Brasil recibe un núme-ro total de menciones (contando las tres primeras menciones) mayorque Chile, que “empata” con la propia Argentina.

3.4. Las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina seguirán comohasta ahora para los consultados brasileños y mexicanos; para los argen-tinos seguirán como hasta ahora o mejorarán (en proporciones simila-res), y para los consultados en los Estados Unidos mejorarán.

3.5.Para la mayoría de los consultados en México y en los Estados Uni-dos la integración hemisférica (desde Alaska hasta Tierra delFuego) podría ser ventajosa para todos los países. Estas consecuen-cias favorables no están garantizadas; no son “automáticas”. Peropueden alcanzar a todos; para eso es necesario ser proactivos. En losdos países, esta opinión, sumada al juicio positivo sin matices (laintegración es positiva para todos) es ampliamente mayoritaria. EnArgentina y Brasil estos resultados son similares a los mexicanos,pero los juicios de los distintos subgrupos de las elites no son con-vergentes.


3.6. Independientemente de sus posibles consecuencias, ¿habrá integra-ción hemisférica a corto o mediano plazo? Las opiniones de los con-sultados mexicanos están divididas en partes aproximadamente igua-les entre los que creen que habrá integración a corto plazo (hastacuatro años) o a mediano plazo (entre cinco y diez años), y los queopinan lo contrario. En los Estados Unidos y Argentina la mayoría delos consultados cree que en una década habrá integración hemis-férica. Las mayorías más robustas se encuentran en los Estados Uni-dos, donde ocho de cada diez piensan de ese modo (en Argentinason siete de cada diez). En Brasil, esta mayoría es algo menor (seis con-sultados de cada diez), pero en rigor no hay conjeturas plausibles sobrelas “verdaderas” opiniones de las elites brasileñas, porque las opinionesde los distintos grupos consultados no son convergentes.

4. Los resultados de las consultas y los “saberes establecidos”

4.1. En balance, muchos de estos resultados coinciden con las expectativas ylas ideas más aceptadas entre los latinoamericanistas. Pero en algunoscasos no es así. Por ejemplo: en general se considera que las relacionesentre los Estados Unidos y América Latina están ahora en su punto másbajo de los últimos años, y para muchos observadores, además, en esteplano las cosas probablemente se deteriorarán aún más. Los resultadosde estas entrevistas, sin embargo, muestran que para las elites consulta-das esa caída se habría frenado, y se habría llegado a un “piso” a partirdel cual la situación se mantendría estable (Brasil, México) o inclusopodría mejorar (Argentina, Estados Unidos).

4.2.Algo similar ocurre con la integración hemisférica; se discutemucho sobre sus eventuales beneficios. En el Mercosur, en parti-cular, las opiniones políticamente más influyentes, y probablemen-te también el conjunto de las elites, la verían negativamente (aun-que los resultados de las consultas argentinas y brasileñas nopueden confirmar ni rechazar esta idea). En parte como conse-cuencia de esta imagen, se suele asumir que las probabilidades deconcreción de la integración hemisférica a corto o mediano plazoson muy escasas.Los resultados de estas consultas muestran expectativas diferentes. EnMéxico las opiniones están muy divididas: la mitad de los consultadoscree que en una década se concretará la integración hemisférica, y la otramitad piensa lo contrario. En los Estados Unidos y Argentina la mayoríapiensa que sí habrá integración hemisférica. Los consultados brasileños


responden (en conjunto) aproximadamente como los argentinos,pero las opiniones de los distintos grupos de las elites brasileñas noson convergentes, de modo que no es posible generalizar. Juzgadoscon cautela, estos resultados, a pesar de sus limitaciones, no son con-sistentes con un pronóstico francamente negativo.

4.3. En los medios de comunicación, e incluso en la literatura más espe-cializada (con excepciones), la situación chilena no parece al bordede abrir una etapa realmente nueva en la historia latinoamericana. Sesuele elogiar su desempeño económico y la tasa de crecimiento de suPIB, pero se siguen señalando las herencias de su pasado autoritario,las desigualdades de la sociedad chilena y los intentos de combatirlas(que muchos critican por insuficientes).La imagen resultante de estas entrevistas sugiere otra cosa. Para lascuatro elites consultadas (excepto para las argentinas, que “empatan”las perspectivas chilenas con las suyas propias, juzgadas muy favora-blemente), durante los próximos años la economía chilena es la quetiene mejores perspectivas de crecimiento en toda la región. Esto sesuma a un desempeño económico de largo plazo estelar (al menosmedido con varas latinoamericanas). Análogamente, para las cuatroelites Chile sería la democracia consolidada de América Latina (conla excepción parcial de Brasil: allí el conjunto de todas las respuestases también favorable a Chile, pero los juicios de los distintos gruposde las elites brasileñas no son convergentes). Entre las cuatro elitesconsultadas, por último, minorías no desdeñables mencionan a Chile(espontáneamente, en su primera respuesta a la pregunta sobre lide-razgos regionales) como líder en América Latina. Como ya se obser-vó, teniendo en cuenta el tamaño, la población y la situación “excén-trica” de Chile en la región, este resultado es llamativo.La suma de todos estos atributos asignados a la situación chilena apun-ta a una diferencia cualitativa, no a una simple suma de diferenciasincrementales; ésta sería la “excepcionalidad” chilena. En varias entre-vistas esta “excepcionalidad” es señalada explícitamente, a veces conadmiración, a veces con cierto fastidio. Esto último parece razonable.Las izquierdas latinoamericanas (especialmente en sus vertientes popu-listas y más radicales) desconfían de las continuidades con el pinoche-tismo y de lo que podría llamarse el “realismo capitalista” chileno; paralas derechas, a la inversa, no es tan sencillo terminar de reconciliarsecon las raíces de izquierda o directamente socialistas de los gobiernoschilenos de la restauración democrática. Algunos entrevistadosexpresan esa “excepcionalidad” chilena con sencillez: para ellos, Chile


sería el único país de la región con posibilidades reales de “despegue”en el futuro cercano. En las palabras de un consultado mexicano, “veoel crecimiento chileno […] y veo que en diez años Chile ya es un paísdel Primer Mundo. Chile está a punto de dar el paso”.Si lo logra, esto sería una ruptura con las líneas de larga duración dela historia latinoamericana, ruptura que en la región tal vez sería reci-bida (por las razones ya mencionadas) con ambivalencias afectivas.Sería sin dudas un salto cualitativo, pero ¿cómo se lo describiría?Podría ser el triunfo del “neoliberalismo” (o al menos del capitalis-mo), pero también el triunfo de la izquierda socialista o socialdemó-crata, sui generis tal vez (al menos en América Latina), pero izquierdaal fin. Y si no lo logra, también habría ambivalencias afectivas; ¿quié-nes se alegrarían, realmente, de la nueva derrota?

4.4. En las opiniones y actitudes de las elites consultadas sobre estos temasno se observa una línea de corte principal Norte/Sur (esto es, losEstados Unidos versus los tres países latinos incluidos en el estudio,o Estados Unidos y México versus Argentina y Brasil). Un resumensumario de la discusión precedente muestra que, entre los catorcetemas para los que se dispone de información sobre al menos tres delas cuatro elites consideradas, la elite “desviada” (cuyas opiniones difie-ren de las de las otras elites consultadas) es la de los Estados Unidossólo en cuatro oportunidades. En seis temas el “desviado” es otro:México (tres casos), Argentina (dos casos) o Brasil (un caso); en dossituaciones no hay un único desviado, sino dos parejas, y en los dosrestantes hay consenso sustantivo entre las cuatro elites. Aunque la listade los temas explorados en estas consultas ciertamente no es exhausti-va, es lo bastante amplia y diversa, y abarca temas de importancia sufi-ciente como para sugerir que un corte único (o dominante) Norte/Surparece poco probable. Al menos en estos temas las opiniones de las eli-tes consultadas se entrecruzan de formas más complejas.Tampoco es cierto que la geografía (vista como distancia con respecto alos Estados Unidos) sea destino absoluto. Entre los catorce temas indi-cados en el párrafo precedente, sólo en una oportunidad las elites mexi-canas están más cerca de sus vecinos del Norte que de argentinos y bra-sileños. En cinco casos, en cambio, los consultados mexicanos están máscerca de los latinos que de los Estados Unidos, en tres casos afirman unaopinión propia, diferente de la de los demás, y en los restantes casos obien hay consenso, o bien las opiniones mexicanas coinciden con las delos consultados en los Estados Unidos y también con las de al menos otrode los países latinos.


Vista como tamaño, sin embargo, la geografía sí parece influir. En variostemas se advierte que las elites brasileñas y mexicanas piensan los temasdesde la lógica de países grandes, lo que las obliga a tener en cuentamuchos intereses y puntos de vista en sus propios países, intereses que,con alguna frecuencia, serán necesariamente contradictorios (entonces,por definición, los problemas se vuelven más complicados). Por ejemplo:las elites argentinas ven los problemas entre los Estados Unidos y Améri-ca Latina como generales; en Brasil y México las opiniones entre los dis-tintos grupos no son convergentes, pero en los dos países los empresarios,académicos y consultores asumen que son más bien problemas bilaterales.

Métodos y procedimientos

El objetivo de las consultas

Explorar la visión de algunas de las elites nacionales más influyentes dela región (las de los tres países mayores, Brasil, México y Argentina), yde las elites “latinoamericanistas” de los Estados Unidos, sobre la situaciónactual de América Latina y sobre sus perspectivas futuras.

Los consultados

Fueron entrevistadas 176 personalidades en los cuatro países. El anexometodológico incluye la lista de consultados en cada país, la guía usadapara entrevistarlos, y algunos detalles de las entrevistas. Aunque las guíastenían mucho en común, varias preguntas se formularon sólo en algunospaíses (y en ocasiones alguna pregunta que efectivamente estaba en la guíano fue formulada). Cuando alguno o algunos de los países no son men-cionados en los resultados resumidos más abajo es porque se carece de lainformación correspondiente.

Las “muestras”

En los tres países latinos (México, Brasil, Argentina) los consultados per-tenecen, en su gran mayoría, a las elites políticas (de todos los sectores y orien-taciones) y empresariales. En los Estados Unidos, en cambio, sería muy difí-cil entrevistar una muestra de amplitud similar de las principales elitesnacionales (por el volumen de recursos que se necesitaría) y prácticamenteirrelevante (vistos los objetivos del estudio). Por esta razón los consultadosestadounidenses son académicos, asesores y consultores, todos ellos conoce-


dores de la región e influyentes en el proceso de diseño de las políticas de losEstados Unidos hacia América Latina. Aunque en aras de la brevedad en loque sigue se hablará de “los consultados” o “las elites”, es necesario tenersiempre presente que los consultados en los Estados Unidos son parte de unasubelite altamente especializada, de características muy diferentes de las de losconsultados en los tres países latinos. Las cuatro muestras son intencionales;los consultados forman parte de las cúpulas superiores de las elites conside-radas. Por lo tanto, además de ser muestras relativamente pequeñas, no son“estadísticamente representativas” de sus respectivos universos.

Los resultados: aspectos cualitativos

En este resumen de las principales conclusiones se describen y anali-zan los juicios de los consultados. En particular, se examinan algunos delos contenidos y formas de los juicios más frecuentes (sobre los temas másimportantes).

Los resultados: aspectos cuantitativos

Los resultados obtenidos carecen de “representatividad estadística”(por las características de las muestras), y por lo tanto el análisis no puedeemplear técnicas cuantitativas comunes en el análisis de encuestas. Estono impide que algunos de los principales resultados sean resumidos encifras. Algunos, pero no todos. Decir que la mayoría de los consultados deesta muestra piensa X es enteramente irrelevante si esa mayoría bienpuede ser minoría en otra muestra y en el universo en cuestión (el con-junto de las elites de donde proviene esa muestra), que a estos efectos eslo que realmente importa. Sin embargo, si, por ejemplo, la mayoría de losconsultados de una de estas muestras piensa X; si otros elementos de jui-cio, independientes de las consultas, apuntan en la misma dirección; y siademás también piensa X, separada y simultáneamente, la mayoría de los con-sultados que son partidarios del gobierno, los consultados que son partida-rios de la oposición, los políticos entrevistados y los empresarios consultados,entonces es bastante más probable que la mayoría del conjunto de las eli-tes consideradas también piense X, por razones análogas a las que hacenque los resultados de un pequeño número de grupos focales puedan iden-tificar grandes tendencias de opinión. La probabilidad de que esta con-vergencia de opiniones ocurra en esta muestra particular pero no en el uni-verso no es nula (ni siquiera desdeñable), pero es relativamente modesta.En el presente texto sólo se afirma que “la mayoría de las elites” piensa detal o cual modo cuando efectivamente se cumplen estas condiciones.


Anexo metodológico

El presente informe es el resultado del análisis de 176 entrevistas rea-lizadas (en distintas etapas) entre los meses de agosto de 2005 y marzo de2006 en México, los Estados Unidos, Argentina y Brasil. Las entrevistasexploraron los juicios de los consultados sobre la coyuntura regional y susperspectivas de futuro. Las personas entrevistadas son, todas ellas, figurasde primer plano en sus respectivos ámbitos de actividad (políticos, empre-sarios, religiosos, comunicadores, académicos, consultores). También sebuscó que el conjunto de entrevistados tuviera ciertos equilibrios en mate-ria de preferencias políticas. Las entrevistas fueron realizadas en Méxicopor Diego Achard y Gerado Noto, en los Estados Unidos por Arantxa Gui-llén Montero, en Brasil por Gerardo Noto, Juan Enrique Vega y PlínioPereira, y en Argentina por Diego Achard, Fernando Calderón, GonzaloKmaid y Gerardo Noto.

Cada entrevista estaba dividida en dos secciones. La primera de ellasera de carácter abierto, sin alternativas prefijadas de respuesta, de modotal que cada consultado enfocara los temas desde su propio punto de vista.El énfasis aquí era cualitativo, sin perjuicio de la posibilidad de clasificar ycontar (“cuantificar”) los juicios de los consultados. La segunda (y máspequeña) sección de cada entrevista, en cambio, utilizó preguntas “cerra-das” (con alternativas de respuesta predefinidas), del tipo de las empleadashabitualmente en los cuestionarios Delphi, con objetivos análogos: esta-blecer, con alguna precisión, hacia dónde creen los consultados que evo-lucionarán algunos procesos y situaciones clave.

La técnica de registro fue mixta; en su mayor parte las entrevistas segrabaron (previa solicitud de autorización al entrevistado), y en algún casoexcepcional el entrevistador tomó notas durante la entrevista y las amplióluego en un “relato de la entrevista”, grabado inmediatamente después derealizada. Todos los registros (grabaciones de entrevistas y “relatos”) fueronluego transcriptos y analizados.


Guía de la entrevista

A continuación se enumeran las preguntas comunes a todas las guías, y seintercalan entre ellas (sin numerar), en sus correspondientes lugares, las preguntasefectuadas sólo en algunos países.

Preguntas abiertas (sin alternativas preestablecidas de respuesta)

1. A su juicio, ¿cuáles son los principales problemas de América Latina? ¿La política de los Estados Unidos hacia América Latina toma en cuenta apropia-

damente esos problemas, o debería cambiar en algunos aspectos? [Si debiera cam-

biar] ¿En cuáles aspectos? ¿Por qué? (Pregunta específica para Estados Unidos).

2. ¿Hay problemas generales que afectan el conjunto de las relaciones entreAmérica Latina y los Estados Unidos, o los problemas son más bien bila-terales, específicos a los distintos países?[Si existen problemas que afectan al conjunto de la región]

¿Y de esos problemas generales, cuáles serían los más importantes?

La política de Brasil hacia los Estados Unidos y hacia América Latina, ensu opinión, ¿toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas odebería cambiar en algunos aspectos? (Pregunta específica para Brasil.)[Si debiera cambiar]

¿En cuáles aspectos? ¿Por qué?

La política de México hacia los Estados Unidos y hacia América Latina, ensu opinión, ¿toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas, odebería cambiar en algunos aspectos?[Si debiera cambiar]

¿En cuáles aspectos? ¿Por qué? (Pregunta específica para México.)

3. La OEA podría involucrarse más activamente en los problemas de lademocracia en sus Estados miembros, pero muchos países latinoamerica-nos temen que esto podría facilitar una intervención indebida en losasuntos internos de Estados soberanos. A su juicio, ¿qué debería tratarde hacer la OEA?¿Cómo valora en esta nueva etapa el rol de la OEA? (Pregunta específica para

Argentina.)

4. Entre los temas importantes para la región algunos son relativamente con-sensuales, y otros son polémicos y potencialmente conflictivos. ¿Cuáles diría


usted que son los temas más importantes, aproximadamente consensuales,sobre los que la OEA podría actuar con firmeza y ambición?

5. Y a la inversa: ¿cuáles serían los temas más importantes sobre los que laOEA no podría actuar con firmeza y ambición, porque son polémicos ypotencialmente conflictivos?

6. Luego de varios años de experiencia en materia de reformas, muchosobservadores latinoamericanos piensan que el llamado “Consenso deWashington”, en sus términos originales, tenía aspectos positivos, peroen conjunto no era (ni es) un camino adecuado para enfrentar los pro-blemas de la región. En su opinión, ¿este juicio crítico es correcto?[En cualquiera de los dos casos, correcto o no]

¿Por qué?

7. En América Latina, ¿cuáles son las democracias que hoy están claramente

consolidadas?¿Por qué?

8. ¿En qué países latinoamericanos la democracia es aún muy frágil? ¿Porqué?¿Cuáles son los desafíos más importantes a la consolidación democrática en Bra-

sil? ¿Por qué? (Pregunta específica para Brasil.)

9. En varios países de la región hay fuertes tensiones étnico-culturales queya están politizadas o se están politizando. Estos conflictos, en su opinión,¿son una amenaza o son oportunidades para consolidar la democracia?¿Por qué?[Si no menciona explícitamente a México ]

¿Qué se podría decir de México, y de Chiapas en particular? (Pregunta especí-

fica para México y Argentina.)

10. ¿Cómo cree usted que evolucionarán los problemas de la inmigración ile-gal desde América Latina (y desde México en particular) hacia los EstadosUnidos?

11. En América Central, en particular, ¿cuáles son, actualmente, los países queenfrentan más problemas? ¿Por qué?

12. ¿Y en América del Sur?


13. Bolivia ha experimentado una larga y compleja sucesión de crisis. ¿Cuá-les serían sus causas, y qué enseñanzas podrían derivarse para el conjuntode la región?

14. ¿Cómo ve las perspectivas políticas y económicas de Argentina, luego desuperada la fase más aguda de la crisis del default?

15. En América Latina, en su opinión, ¿hay países que están asumiendo lide-razgos?[Si los hay] ¿Cuáles serían y por qué?

[Si no menciona a Brasil ]

¿Y Brasil? ¿No ha intentado asumir un liderazgo regional, o lo ha intentado pero

no lo ha logrado?

¿Cómo juzga usted, hoy, al MERCOSUR? ¿Cómo piensa que evolucionará en el

futuro próximo? (Pregunta específica para Brasil.)

En la reciente Cumbre de Estados Americanos los países del MERCOSUR y Vene-

zuela declararon que actualmente no están dadas las condiciones para avanzar

en las negociaciones hacia el ALCA. ¿Usted comparte ese juicio? (Pregunta espe-

cífica para Brasil.)

16. En los próximos cinco a diez años, ¿cuáles son los países de la región conmejores perspectivas de crecimiento económico? ¿Por qué?

Preguntas con alternativas de respuesta preestablecidas

17. Pensando en la problemática de la inmigración ilegal en la región, ¿losproblemas de la inmigración ilegal desde América Latina hacia los EstadosUnidos están aumentando, disminuyendo, o se mantendrán estables?(Pregunta cerrada sólo en Brasil.)

a. aumentarán

b. se mantendrán estables

c. disminuirán

d. no opina

18. Pensando en la región en general, ¿los problemas vinculados al tráfico dedrogas estarían aumentando, disminuyendo, o se mantendrían estables?a. aumentando

b. estables

c. disminuyendo

d. no opina


19. Pensando en la integración hemisférica (desde Canadá hasta Argentinay Chile), no necesariamente a corto plazo, sino en un horizonte de diez

años, ¿cuál de las siguientes ideas sobre sus eventuales ventajas está máscerca de su pensamiento?a. sería ventajosa para todos los países de la región

b. podría ser ventajosa para todos los países de la región, pero no es seguro que

lo sea

c. podría ser ventajosa solamente para alguno o algunos de los países de la

región

d. en general, no sería ventajosa para los países de la región

e. no opina

20. Independientemente de las virtudes y defectos de la integración hemis-férica, ¿usted piensa que a corto plazo (cuatro años o menos) llegará aexistir alguna clase de integración hemisférica?a. casi seguramente sí

b. probablemente sí

c. probablemente no

d. casi seguramente no

e. no opina

21. [Si la respuesta en 19. es (c.), (d.) o (e.), negativa o dudosa]¿Y en un plazo de cinco a diez años, llegará a existir?

a. casi seguramente sí

b. probablemente sí

c. probablemente no

d. casi seguramente no

e. no corresponde [ en 20. es (a.) o (b.) ]

f. no opina

22. En un horizonte de cinco años, ¿cuál es la mejor conjetura que puedehacerse sobre la evolución de las relaciones entre los Estados Unidos yAmérica Latina?a. casi seguramente mejorarán

b. probablemente mejorarán

c. seguirán como hasta ahora

d. probablemente se deteriorarán

e. casi seguramente se deteriorarán

f. no opina


Perfil del entrevistado (completado por el entrevistador)

Esta información fue registrada por los entrevistadores (consultando, cuan-do era necesario, con los expertos apropiados).

Nombre del entrevistado:______________________________________________

Edad aproximada del entrevistado: _______

Lugar y fecha de la entrevista: ________________________________________

Ocupación principal del entrevistado:____________________________________a. político / legislador

b. político / funcionario

c. académico / consultor

d. otros (especificar)

Organización a la que pertenece: _____________________

Si la organización tiene inclinación o afiliación partidaria, especificarla:___________________________

Preferencia partidaria del entrevistado:

(México)a. PAN (o aliado)

b. PRI (o aliado)

c. PRD (o aliado)

d. otros

e. independiente

f. preferencia partidaria desconocida

(Estados Unidos)a. republicano

b. independiente

c. demócrata

d. preferencia desconocida


(Argentina)Preferencia político-partidaria del entrevistado. A estos efectos “peronista”,“peronismo”, son sinónimos de PJ; las “alianzas” se refieren a las eleccioneslegislativas de 2005:

a. no peronista, aliado del Presidente

b. peronista kirchnerista

c. peronista, no clasificable claramente frente al presidente

d. peronista no kirchnerista

e. No peronista, no clasificable claramente frente al presidente

f. No peronista, no aliado del Presidente

g. independiente

h. preferencia partidaria desconocida

(Brasil)Preferencia partidaria del entrevistado:a. Partido de los Trabajadores (PT)

b. Partido Liberal

c. Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB)

d. Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB)

e. Partido Demócrata Trabalhista (PDT)

f. otro partido

g. independiente

h. preferencia desconocida

Inclinación político - ideológica del entrevistado(sólo si se trata de una “reputación generalmente aceptada”):a. izquierda

b. centroizquierda

c. centro / “moderado”

d. centroderecha

e. derecha

f. inclinación desconocida

Otras características del consultado que a juicio del entrevistador sean impor-tantes para contextualizar sus respuestas.

__________________________________________________________________________________________________________________________


Argentina

Acaputo, Carlos Alfonsín, Raúl Amadeo, Eduardo Ambrosetti, Ernesto Betnaza, Luis Bullrich, Patricia Camaño, Graciela Campos, Jaime Carrió, Elisa Cavallo, Domingo Ceballos, Jorge De Mendiguren, Ignacio Depetri, Edgardo Di Tella, Torcuato Escribano, Claudio Fontevecchia, Jorge Forn, Juan Manuel Fraga, Rosendo Giardinelli, Mempo González Estévez, Luis Heller, Carlos Iglesias, José Jaim Etcheverry, Guillermo Kirschbaum, Ricardo López Murphy, Ricardo Macri, Mauricio Mora y Araujo, Manuel Morales Solá, Joaquín Navarro, Fernando Nun, José Onaindia, José Miguel Ovsejevich, LuisPérsico, Emilio

Pittaluga, Gustavo Romer, Graciela Saguier, Julio Savanti, Víctor Vicente, Oscar Wainfeld, Mario Zuleta, Enrique

Brasil 2

Álvarez, CezarAmaral, SergioAnt, ClaraArbix, GlaucoBarboza, RubernBarreto, TadeuBueno, MarcosCella dal Chiavon, Eva MariaCoelho Fernandes, José AugustoCoelho, LucianaCoimbra, MarcosDos Reis, Joao PauloDupas, GilbertoFelicio, José EduardoFernandes, Ruben CesarFleury, SoniaGarcia, Marco AurelioGasparini, Helena MaraGoldman, AlbertoGregori, JoséGushiken, LuizKruvinel, TeresaKucinsky, BernardoLafer, Celso

Lista de entrevistados desagregada por países

2 De estas 44 entrevistas efectivamente realizadas sólo se analizaron 43, como consta en loscuadros del informe, ya que en un caso el registro del audio tenía problemas irresolubles.


Lessa, FranciscoLins Da Silva, Carlos EduardoManinha, María JoséMartins, FranklynMirra de Paula e Silva, EvandoMitre, AntonioMoojen de Abreu e Silva, Carlos EnriqueOliva, OswaldoPaes de Sousa, RomuloPereira, MervalPimentel, JoséPio, CarlosPla Trevas, VicenteRanulfo Melo, CarlosSalerno, MarioSato, EiitiVidal, FranciscoVigevani, TulioViola, EduardoZica, Luciano

Estados Unidos

Anglin, Julie Arcos, CrescencioBailey, John J. Barron, María Elena Botello, Luis Carothers, Thomas Cox, Pamela Dean, Brian Clay Griner, Steven H. Jacobson, Roberta S. Johnson, Stephen C. Johnston, T. David Kessler, Judd L.

Lemargie, Marissa Lynch, Sarah Ann McClintock, Cynthia Mora, Frank O. Moss, Lorianne Woodrow Mudge, Katy O’Keefe, Thomas Andrew Palmieri, Francisco Patroni, Lawrence J. Pechard, Armand Phelps, Priscilla M. Roett, Riordan Sabatini, Christopher Shifter, Michael Tess, Caroline A. Tulchin, Joseph Vickers, George Walsh, John Zemko, John A.

México3

Aristegui, Carmen Blanco, HerminikoBorrego, GenaroCamacho, CésarCampa, RobertoCarrasco Altamirano, DiodoroCasan, ÁngelCasar, María AmparoCastañeda, JorgeChávez Presa, JorgeChico Pardo, FernandoClariond Reyes, EugenioCordera Campos, RolandoCurzio, Leonardo

3 De estas 47 entrevistas efectivamente realizadas sólo se analizaron 45, como consta enlos cuadros del informe. En un caso el registro del audio tenía problemas irresolubles; en elotro, por razones circunstanciales dos entrevistados contestaron conjuntamente la entrevista, yno fue posible evitarlo; el resultado fue analizado como una única entrevista.


Díaz, SocorroDurán, Víctor ManuelFuentes, Rossana Gómez, LeopoldoGuerra Castellanos, GabrielGutiérrez Fernández, GerónimoHenkel, EduardoHeredia, Carlos Iruegas, GustavoJusidman, ClaraLabastida, JulioLópez Buitron, Jaime DomingoLozano, JavierMargain, FernandoMazal, MateoMuñoz Ledo, PorfirioNavarrete, Jorge Eduardo

Núñez Esteva, AlbertoNúñez Jiménez, ArturoPando, MiguelPérez Correa, FernandoPérez Gay, José MaríaPeschard, JacquelinePozas Horcasitas, RicardoRebolledo Gout, JuanReyes Heroles, JesúsSepúlveda Amor, BernardoTellez Kuenzler, LuisTrevino Cantú, JavierUgalde, Luis CarlosValero, RicardoWoldenberg, JoséZabludovsky, Jaime

4. Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas de las elites brasileña, mexicana y argentina

Juan Enrique Vega

1. Introducción

El informe “Situación actual y perspectivas de América Latina segúnelites influyentes de la región” entrega una visión descriptiva de las per-cepciones y del estado de las opiniones de los grupos entrevistados enArgentina, Brasil, México y los Estados Unidos. En el análisis de sus res-puestas el único material considerado ha sido “lo dicho” por ellas. Esteanálisis se ha apoyado rigurosamente en los contenidos expresados en fun-ción de las preguntas formuladas. El texto en que se muestran los resulta-dos de esta consulta evita hacer cualquier extrapolación más allá de “lodicho”.

En estas notas se intentará hacer una reflexión más amplia —en cier-ta manera más especulativa—, para presentar una interpretación de algu-nos de estos contenidos que pudieran servir para trabajos futuros. Se tratade plantear interrogantes e hipótesis para reexaminar el material dispo-nible tanto a la luz de su contenido como de los debates que se están desa-rrollando en la política y en espacios académicos e intelectuales latinoa-mericanos. El objetivo es proveer elementos para entender el espacio dereferencia, que se encuentra en redefinición, y en el que se articulan loscomponentes políticos, geopolíticos y económicos de las visiones sobre losproyectos de integración regional.


De hecho, en la agenda pública se advierte gran cantidad de temasque no sólo reflejan el abanico de opiniones propio de cualquiersociedad plural y diversa, sino también perspectivas de futuro disími-les. Dichos temas han sido tocados de una manera directa o indirectaen la consulta aludida. Se trata de abrir un campo de discusión, útilpara la elaboración de interrogantes de los futuros trabajos. Para ellopodría ser productivo, como material de hipótesis, formular pregun-tas sobre cuestiones no abordadas en la consulta, pero que surgen enel contexto tanto de lo respondido como de los debates en curso. Enfunción de ello, se intentará avanzar una reflexión sobre tres puntosespecíficos:

• El alcance que las elites consultadas le atribuyen a la idea o concep-to de América Latina.

• La percepción de los posibles liderazgos regionales, y las condiciones alas cuales son asociados.

• Por último, en una extrapolación más temeraria, algunas preguntassobre las posibles orientaciones y modelos políticos, sociales y eco-nómicos que estarían en juego en la región.

2. América Latina: ¿una, varias o ninguna?

La idea de América Latina ha sido históricamente objeto de impor-tantes discusiones en los medios políticos, intelectuales y académicos dela región. Esto ha sido particularmente más significativo desde la décadade 1960, cuando se hizo fuerte en el sentido común colectivo un ciertoconsenso de que existía un conjunto de características comunes que per-mitirían hablar de la región como una unidad histórica que, mas allá desu diversidad y las especificidades de cada país, debería trabajar por unposible destino común. No se intentará ahora profundizar sobre los con-tenidos de esta discusión aunque, sin embargo, en ella aparecía la ideade que, independientemente de las diferencias profundas de cada unade las formaciones históricas nacionales, era posible constatar procesosgenerales compartidos en la mayoría de los países en períodos impor-tantes de su evolución. Ellos eran la demostración de que América Lati-na era no sólo una realidad cultural compartida importante sino, también,un área política y económica que integrada podría tener mejores opcio-nes de desarrollo económico y social, ocupando un lugar relevante en elmundo. Sólo a modo indicativo es preciso recordar, entre muchos otros,la producción intelectual en dicha época de autores como José Medina

Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas 201

Echevarría, Fernando H. Cardoso, Enzo Falleto, Rodolfo Stavenhagen yAlain Touraine.1

Un ejemplo significativo también de estas ideas fue elaborado porel pensamiento de la CEPAL, que buscaba entregar análisis y orienta-ciones generales para el desarrollo económico de la región. Han sidonumerosos los esfuerzos de integración intentados desde ese momen-to,2 muchos de los cuales se han proyectado hasta nuestros días sinhaber logrado eficientemente los objetivos propuestos. Los obstáculosque se han presentado a estos esfuerzos adquirieron más peso cuandoa partir de la última década del siglo XX se aceleraron los procesos deglobalización, acompañados por importantes éxitos en la integración deotras áreas del mundo. Son especialmente relevantes, entre ellos, losprocesos de consolidación y ampliación de la Unión Europea y los pro-yectos de integración hemisférica liderados por los Estados Unidos.Estos últimos han planteado un serio desafío a la lentitud con que hanavanzado los diferentes intentos regionales y subregionales en AméricaLatina y han generado interrogantes sobre la realidad y viabilidad de laidea latinoamericana.

En la consulta que aquí se analiza, el tema ha aparecido en formalateral en muchas de las entrevistas hechas, y se aprecian diferencias depercepción entre las elites argentina, brasileña y mexicana.

1. El mayor cuestionamiento implícito a la idea de América Latina apare-ce en las respuestas de la elite brasileña. Ésta supone como una realidadmás importante a Sudamérica. Del análisis general de las entrevistas rea-lizadas en Brasil emerge la consideración de América Latina como Amé-rica del Sur. La mayoría de los entrevistados expresan, de forma más omenos directa, la idea de que América Latina no empieza al sur del RíoGrande, sino que coincide con América del Sur, debido a que México yAmérica Central quedan dentro de la órbita norteamericana. Esta apre-ciación tiene un alto grado de aceptación. En palabras de diversos inter-locutores se expresa en frases como las siguientes:

Yo creo que la relación de Brasil tiene que ser no tanto con América Latina ysí con América del Sur, porque nosotros qué tenemos en común con Nicara-gua, no tenemos tanto en común. La integración pasa por un tema de relaciónfísica, de cercanía.

1 Véanse Medina Echevarría (1967), Cardoso y Faletto (1969), Stavenhaguen (1970),Touraine (1989).

2 A título de ejemplo, se pueden citar el Anuario estadístico para América Latina y el Caribe yPanorama Social de América Latina, publicados anualmente por la CEPAL.


Pero vemos una división en América Latina que nunca hubo, la referenciade esa división es la negociación del ALCA. Hay una América Latina y unaAmérica del Sur.

Personalmente, no sé si los mexicanos aceptan ser considerados de Améri-ca Latina. Tal vez prefieran pertenecer a América del Norte, tal vez esto lesdé la impresión de tener un estatus diferente del conjunto de América Latina,que es más pobre y subdesarrollada en relación con América del Norte.

Dicha fractura se hace visible en varias respuestas ofrecidas a lo largo delas consultas en relación con distintas cuestiones políticas y económicas. Enprimer lugar, se pone de manifiesto en la indicación de Brasil como poten-cia regional. De hecho, se constata que en la pregunta relativa a las relacio-nes entre los Estados Unidos y América Latina, muchos entrevistados afir-man que los problemas son sobre todo bilaterales, mientras que algunosconsideran que se trata de problemas generales y bilaterales a la vez. Esimportante la consideración de que tanto México como Centroamérica sedefinen, en parte importante, por su proximidad con los Estados Unidos:

No hay espacios para temas comunes, sí hay, pero hay menos de lo que a vecesretóricamente se plantea, pero hay algunos temas comunes. Comunes de todoel continente es más difícil, lo que hay es por subregiones.

A mi modo de ver, son más específicos. Nosotros tenemos características espe-cíficas...

El que prevalezca la dimensión general de toda América Latina o la dimensiónbilateral depende en gran medida del grado de proximidad del país con losEstados Unidos. Un ejemplo clásico es el de México y los Estados Unidos: todala relación entre ellos está definida por la proximidad, por la vecindad. Lomismo se puede decir de alguna manera de la cercanía de América Central ydel Caribe, donde hubo siempre una relación, una fuerte vinculación con laregión del Norte… Existe América del Sur y existe América Latina.

La misma orientación se encuentra en las respuestas relativas a la polí-tica exterior brasileña, valorada positivamente por varios entrevistados. Lamayoría de ellos afirma que durante la presidencia de Lula el país hacrecido en su proyección internacional.

Es innegable que el papel de Brasil, su visibilidad, su presencia en el escenariointernacional, crecieron en el gobierno de Lula.


La política exterior brasileña es una de las pocas políticas de Estado madurasy sofisticadas en el país. No hay duda de que el Brasil tiene un liderazgo queantes no tenía. Un liderazgo extraordinario.

Si hay un área de gobierno en la que, por así decir, hay un consenso de opi-niones favorables, esa área es la política exterior.

En la mayoría de las entrevistas, los problemas existentes entre los Esta-dos Unidos y América Latina se atribuyen, de forma más o menos directa,a la pérdida de interés de los primeros hacia la región, debida a los cam-bios producidos en el escenario internacional a raíz de los atentados del11 de septiembre de 2001.

Yo creo que les falta a los Estados Unidos una visión hemisférica para Amé-rica Latina […] No hay una visión de los Estados Unidos frente a AméricaLatina, pero tampoco hay una visión de América Latina frente a los EstadosUnidos.

Desde el punto de vista general el tema del ALCA hoy día no es nada, el ALCAestá muerto, se reemplazó por un conjunto de relaciones bilaterales pero eseconjunto de relaciones bilaterales es producto precisamente de un problemageneral, la falta de política global de los Estados Unidos hacia América Latina.

Washington no está prestando atención a América Latina. Su atención estámás asociada al acceso al mercado, es decir, a las instituciones de negociacióninternacional, al rumbo de la OMC, a determinadas instituciones guberna-mentales de la política mundial.

Pensamos en una relación con los Estados Unidos basada más en el diálogo,en la conversación, en la búsqueda de consenso. Todos ganaríamos si hubierauna relación más armónica con los Estados Unidos.

2. Por su parte, el tema principal que emerge de las entrevistas a las elitesmexicanas es la cuestión relativa al alejamiento de México de América Lati-na a raíz de su estrecha vinculación a los Estados Unidos. Esta idea estápresente en la casi totalidad de las entrevistas, de forma más o menos direc-ta. En casos específicos, los consultados se refieren a la existencia de dossubregiones en América Latina, aunque precisamente en otros lugares, através de la afirmación de la necesidad de estar más vinculados a AméricaLatina o en el recuerdo de una mayor relación con ella en el pasado, se


expresa una cierta idea de la región como una realidad existente o posible,más allá de sus diferenciaciones y acotamientos.

Yo veo insuficientemente constituido un nuevo orden panamericano. Advier-to varias dificultades, más que dificultades son procesos inconclusos. Yo creoque en una parte, pues, se ha producido una gran diferenciación en los inte-reses económicos de los países americanos. Nosotros estamos vinculados almercado de los Estados Unidos y Canadá, estructuralmente. Los países cari-beños se han posicionado como portadores de servicios sobre todo a Europa.Después hay una gran variedad de intereses en América del Sur.

Yo tengo una percepción más regional, o subregional. La relación con Méxi-co es muy específica y tiene problemas muy particulares.

Yo diferenciaría dos subregiones en América Latina al hablar de la relacióncon los Estados Unidos: el segmento norte del subcontinente con México, Cen-troamérica y el Caribe […] En el Sur está surgiendo otra dinámica alrededorde la idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones […] Creo que la rela-ción se va a subregionalizar o regionalizar —si se quiere la expresión—, queMéxico, Centroamérica y el Caribe estarán muy claramente colocados en laórbita de los Estados Unidos y la región-negociación va a darse vis à vis la comu-nidad sudamericana claramente liderada o establecida alrededor de Brasil.

Yo creo que México está en una situación francamente difícil con relación asu política con los Estados Unidos y con relación a su política con AméricaLatina, porque por un lado tiene un interés, yo creo que genuino y legítimo,de vincularse a Estados Unidos […] Al mismo tiempo, yo creo que eso nos haalejado de América Latina.

De forma recurrente, los entrevistados expresan la idea de que México seha olvidado de América Latina. Esta idea está frecuentemente acompañadapor una crítica a la política exterior mexicana, mostrándose a veces un abier-to desacuerdo con la gestión del presidente Fox. A pesar de ello, alguno poneen duda que esa política hacia Latinoamérica haya existido alguna vez.

México nunca tuvo una política latinoamericana, no es que hubo una épocade oro gloriosa.

Yo creo que uno de los grandes fracasos del gobierno actual es la política exte-rior, ha sido errática, ha sido basada en principios que no eran de la tradiciónmexicana.


Pienso que el gobierno que llegó al poder se olvidó, borró a propósito aspec-tos tradicionales importantes de la realidad de México histórica, y en parti-cular su presencia en la región, la relación con los Estados Unidos y con elmundo. Yo pienso que hay una regresión […] Las relaciones con los EstadosUnidos, que tendían a ser particularmente estrechas con este gobierno, estánllenas de tensiones y de desconfianza creciente […] La obsesión por la rela-ción norteamericana que ha descuidado la relación con América Latina, inclu-yendo América Central, y no ha sido compensada por una mejor relación conlos Estados Unidos, yo digo que incluso con Canadá.

Parece que en la medida en que más nos hemos acercado a los Estados Uni-dos nos hemos alejado de América Latina. Mi impresión es que hace algunosaños otros países de América Latina veían a México como un hermano y qui-zás como un hermano mayor que pudiera velar por ellos, expresar su solida-ridad, emprender causas o proyectos en común, pero mi impresión es que noshemos perdido y hemos apostado casi todo a los Estados Unidos […] no sóloporque México ha adoptado esta postura sino también porque muchos paí-ses de América Latina se han volcado hacia otras latitudes […] El menorinterés de México en América Latina es una especie de respuesta lógica quetambién se traduce en menor interés del resto de América Latina en México.

La relación con América Latina me preocupa porque el gobierno de Fox haido demoliendo los pactos bilaterales.

He observado en estos últimos años que ha habido una política de México conlos Estados Unidos muy accidentada […] Esta empatía incluso entre los pre-sidentes Bush y Fox nos plantea un escenario totalmente distinto […] La rela-ción se ve cada vez más tensa […] Además, lo que se ve es que no se ha encon-trado la fórmula para encontrarse y sentarse y establecer un mecanismo deacción, de reciprocidad, que bueno o malo se tenía. Ha habido una involu-ción en ése más que en otros campos […] Yo creo que el cambio de líneas enla conducta y en la actuación política del Gobierno, y en general la poca habi-lidad, experiencia, sinceridad, oficio político del Gobierno, ha echado por laborda muchas cosas que había logrado.

Considero que la política exterior de México ha sido un fracaso con los EstadosUnidos y con América Latina.

En cuanto a la pregunta sobre las relaciones con los Estados Unidos,la gran mayoría de los entrevistados afirma que los problemas son deorden bilateral, aunque en ciertos casos se evidencia cómo, en una lógica


global, los problemas bilaterales se convierten en generales. En muchoscasos, se afirma que las relaciones intrahemisféricas se encuentran enun estado crítico, debido a que durante muchos años México se acercóa los Estados Unidos, olvidándose de América Latina, y sin conseguir,por otro lado, entablar una relación sólida y de beneficio mutuo con losprimeros.

Yo tengo la impresión de que son generales, no se puede obviar el tema de lasimplicaciones del modelo económico y político que ha querido imponercomo modalidad en América Latina el Gobierno de los Estados Unidos. Yocreo que es general con ciertas particularidades que se remiten a asuntos bila-terales. Por ejemplo […] el tema de la frontera, el tema de los inmigrantes,el tema de las armas, del narco, que al principio parecían bilaterales, se hanconvertido en fenómenos que afectan a todos.

Creo que habría de los dos órdenes, creo que hay algunos de carácter gene-ral de la región en su conjunto, pero otros que tienen que ver con la especi-ficidad bilateral para cada país.

Yo creo que la política de México ha creado suspicacias hacia el Sur y falta derespuestas en el Norte, entonces está en una situación realmente crítica.

Yo creo que hay problemas que afectan al conjunto, pero a los Estados Uni-dos no les interesa enfrentarlos, negociarlos en conjunto. Prefieren arreglar-los por la vía del bilateralismo.

Se interpuso el 11 de setiembre y México se quedó un poco en el limbo. Lejosde América Latina, con la desconfianza que en parte habíamos nosotros pro-piciado y también propiciado desde el Sur (por razones políticas y geopolíti-cas), y sin la confianza de los americanos.

En varias ocasiones se denuncia la debilidad del Gobierno mexicanoen la negociación de temas de interés común en la definición de la agen-da bilateral. De la misma manera, se subraya que México carece de unaestrategia política hacia América Latina, lo cual beneficiaría a la región yserviría como base para lanzar un diálogo más equilibrado con los EstadosUnidos.

Los temas de la agenda de la relación bilateral son evidentemente el temacon los Estados Unidos, y corresponden a sus necesidades de carácter glo-bal. No responden a la especificidad de la relación bilateral […] Entonces,


no necesariamente los temas que a nosotros nos parecen los más importantesestán en el centro de la agenda bilateral, generalmente son los que les interesana los Estados Unidos.

Lo que creo que México no ha sabido hacer bien es poder articularse mejorcon América Latina para presentar una agenda común frente a los EstadosUnidos. Creo que a veces tampoco hemos podido explicar bien nuestra rela-ción con los Estados Unidos […] Pues creo que México francamente seencuentra en un momento difícil en ese sentido y a veces ha sido con razón,porque a veces ha sido México un poquito desatendido con naciones del Cen-tro y de Sudamérica por la dinámica en la que estamos envueltos innecesa-riamente […] Tenemos una agenda compartida con los Estados Unidos y¿cuál es la manera de interactuar con esa agenda?, porque no me queda claro.[…] Tampoco es claro que América Latina nos quiera, no sé y quizás porqueprecisamente no hemos podido articular una agenda.

Yo creo que México, estando en la vecindad del Norte y con identidad lati-noamericana, tiene un papel complicado que jugar, y me parece que en estemomento no está atendiendo con la importancia que debería los factores delSur.

Además, aparece evidente la conciencia de una relación privilegiadacon los Estados Unidos en comparación con otros países latinoamerica-nos, lo cual se debe al hecho de compartir una frontera de más de 3.000kilómetros. En este contexto, se señala a menudo que el tema migratoriorepresenta un problema en las relaciones bilaterales.

La especificidad mexicana con 3.800 kilómetros de frontera le da un conte-nido muy diferente a esta región, que se refleja sobre todo en el grado dedependencia que México tiene de la economía líder del mundo. Aquí se acen-túa: el 85% de nuestro comercio exterior, el 85% del turismo procedente delextranjero llega de los Estados Unidos, 85% de la inversión extranjera directaproviene de allí, y el 80% de las llamadas de larga distancia se realiza con losEstados Unidos, como un indicador de la cotidianidad.

En el caso de México, la relación marca prácticamente todo; el flujo comer-cial de México con los Estados Unidos va creciendo, tenemos una fronteraenorme y es una frontera que ahora, en términos bilaterales, tiene que vermucho con las preocupaciones sobre la seguridad de Estados Unidos. Méxi-co tiene un flujo migratorio hacia los Estados Unidos que no tiene ningúnpaís del mundo, por la frontera. Ahora, con la firma del Tratado de Libre


Comercio con Centroamérica, yo creo que se van a estrechar muchísimo lasrelaciones entre los países de Centroamérica y los Estados Unidos. Los flujosmigratorios de esos países también siguen creciendo y, además, pasan porterritorio mexicano. Pero creo que los países de América Latina […] están enuna situación diferente; su dependencia no es tan aguda, y me imagino quelos Estados Unidos no los ven con la misma preocupación que a México, queestamos allí en la frontera.

En el caso de América Latina, sí estamos carentes de un diálogo a fondo entrenuestros países […] Se tiene la idea de que se puede tener una relación espe-cial, de fondo, con los Estados Unidos, sobre todo en los temas fundamenta-les para los dos, que son la emigración, la economía, el comercio y, poco apoco, para desgracia de ambos, el narcotráfico. Al mismo tiempo, mantenerla visión general de México, en el sentido de que México forma parte de Amé-rica Latina, y que debe formar parte de la búsqueda de América Latina porser una región propiamente dicha. Ahí se hacen muchos intentos privile-giando, principalmente, cada vez de forma más clara, la relación con el Norte(particularmente con los Estados Unidos).

En cuanto a las relaciones intrahemisféricas, en muchas entrevistas seexpresa la idea de una relación conflictiva con Brasil, debido sobre todo ala política de protagonista de este último en el escenario latinoamericano.Muchos entrevistados afirman que la vocación de liderazgo de Brasil impideun diálogo abierto y constructivo en América Latina, y muestran su rechazoa la idea según la que México no pertenecería a Latinoamérica.

Hay un distanciamiento, hay un conflicto con Brasil que han dejado crecer,que me parece profundamente negativo por cuestiones muy secundarias.

[La relación de México con Brasil] Es muy tensa sobre todo porque Brasilsigue intentando construir ese liderazgo en América Latina que se demuestratambién por lo que está haciendo en Naciones Unidas, y por otro lado México,que ha perdido relevancia como un actor. Esto lo han aprovechado muy bienlos brasileños.

Desde luego, en el caso mexicano, debo decir que se resienten mucho no sólola aspiración brasileña, sino las medidas políticas brasileñas con relación aMéxico. Es decir, en el discurso político brasileño el decir que México no esparte de América Latina, eso se lamenta como un gesto poco amistoso porparte del Brasil. Se resiente también el hecho de que Brasil tenga una aspira-ción hegemónica en el espacio sudamericano donde se excluye a México como


consecuencia de este argumento de que México no pertenece a AméricaLatina. Me parece que no resulta útil, a los efectos de una presencia políticalatinoamericana eficaz, el generar esas divisiones.

Brasil más bien avanzó en una presencia mundial que siempre se vislumbra-ba por el tamaño […] Está planteado esto con la idea de que tiene quehacer una política sudamericana, para luego hacer una política latinoamerica-na y una política hemisférica. Vamos a ver, sí faltaría creo yo la recuperación deMéxico, incluso en esa estrategia. En esa estrategia brasileña, me parece difícilimaginarlos sin ninguna relación con México.

3. Por su parte, en Argentina, el tema de América Latina tiene un trata-miento mucho menos directo que entre los brasileños y los mexicanos. Enel análisis de las entrevistas a las elites argentinas parecería emerger unaidea crítica sobre la profundidad del proyecto político de nación de dichopaís. La mayoría de los consultados considera que la actual gestión políti-ca carece de una orientación concreta y de una estrategia clara, tanto en lapolítica interna como en la exterior. La situación indicada se refleja enla ausencia de una agenda definida en las relaciones con los Estados Unidosy con América Latina.

[Las causas serían] La falta de estrategia de la clase dirigente argentina […]El Gobierno solamente apunta a la coyuntura y no a una estrategia de futuro.

La Argentina no sabe qué país quiere y la clase dirigente tampoco. Me pare-ce que no es un problema actual. Es un problema que, a mi juicio, ha traba-do un proyecto de país común porque a casi 200 años de independencia laArgentina no sabe si quiere ser un país industrial, un país europeo, si quiereser un país ligado a América Latina.

No es un tema solamente de la Argentina, me parece que es un tema regio-nal. La pérdida de un sentido de proyecto, de un sentido de orientación dela región.

A mí me parece que Argentina tiene una política exterior bastante más errá-tica que la de Brasil, que es mucho más consistente que la de Chile. Me pare-ce que Argentina tiene una visión más pragmática y más de coyuntura […] Sele cuestiona al gobierno de Kirchner no tener un proyecto de mediano y largoplazo; en realidad, lo que se le está diciendo es que no hay claridad de dóndese va a ubicar Argentina en el mundo.


La mayoría de los entrevistados afirma que los problemas entre losEstados Unidos y América Latina tienen carácter regional, aunque envarios casos se advierte que los primeros tienden a abordar sus relacionesintrarregionales de manera bilateral, sacando ventaja de la fuerza que con-siguen ejercer en las negociaciones bilaterales.

Yo diría que en su mayoría son problemas comunes, y el problema común enestas cosas está en la capacidad de los Estados Unidos de generar conoci-miento sobre esta zona, pero nunca le interesó, nunca tuvo su foco puestoaquí, sólo ha logrado alianzas circunstanciales.

Mi sensación es que la relación con los Estados Unidos decididamente es muyvariable a medida que uno va bajando del norte al sur de la región. Es obvioque para México su relación con los Estados Unidos es fundamental, en Cen-troamérica y el Caribe también. Para Colombia es importante, para Venezue-la es muy importante, a pesar de lo que diga Chávez, por el tema del petróleo, ypor ejemplo cuando llega a la Argentina es menos importante.

Llegar a la bilateralidad es dividir para reinar, yo creo que la única forma deque nosotros podamos encontrar fortaleza es generando bloques regionalesfuertes capaces de generar una menor desigualdad, no me imagino a los paí-ses por separado.

Según la opinión predominante, frente a la hegemonía continental delos Estados Unidos, la respuesta debería ser la integración regional. Seexpresa la idea de que Argentina por sí sola no tiene la suficiente fuerzaeconómica y diplomática para tratar en pie de igualdad con los EstadosUnidos. En ese contexto, la cooperación estratégica con los países vecinosa través de estructuras institucionalizadas (por ejemplo, el MERCOSUR)parece la única solución viable.

Hay problemas regionales. Debería haber un modo regional de encararlos.La Argentina es un país que no tiene destino si no tiene alguna forma dearticulación con los países del continente más cercanos.

Yo creo que para un crecimiento económico más dinámico, se necesita unaintegración regional. No el ALCA, pero sí el MERCOSUR ampliado tipounión sudamericana, que es lo que quieren los brasileños. Yo estoy a favorde eso. Y creo que eso va a necesitar cada vez más orientarse en un mundoneoproteccionista.


Nuestro destino sólo es viable con una unión sudamericana fuerte, muchomayor incluso que el MERCOSUR. El objetivo tiene que ser ése.

Yo noto un cierto dogmatismo ignorante en la consideración de lo que es Lati-noamérica desde Washington, ni siquiera de mala fe en algunos casos. Sientoese algoritmo errado sin teoría política y por el otro lado no hubo consisten-cia dentro de los líderes latinoamericanos para poder establecer entre ellosuna alianza. Yo creo que tiene que haber una agenda de Sudamérica, unaagenda seria de Sudamérica que plantee desde Sudamérica las cuestiones cen-trales vistas desde nuestra propia cultura […] Sudamérica tiene que tener unproceso de integración política y cultural más profunda.

Yo pienso que toda América Latina querría de alguna manera tener una inte-gración regional o la búsqueda —de alguna manera— de consolidación deuna identidad común para dialogar, desde una asimetría menor. Lo quepasa es que después, en definitiva, entra en el juego de la salida más fácilde solucionar cuestiones bilaterales.

De la misma manera, se señala que Argentina sufre las consecuenciasde su ubicación geográfica. América Latina no tiene una importancia estra-tégica para los Estados Unidos, a los que se critica por no tener una agen-da latinoamericana.

Yo creo que los Estados Unidos, desde el presidente Bush hasta acá, han care-cido de una política con respecto a América. Por supuesto, cuando uno hablacon los diplomáticos estadounidenses en Washington, se habla de AméricaLatina: hablamos de Venezuela, de los problemas de la migración mexicana,el problema de Colombia, ahora el problema político en Bolivia. Tratan de indi-vidualizar puntualmente cada uno de esos problemas, pero no tienen una polí-tica hacia América […] Esto, del presidente Bush hacia acá, ha tenido una granausencia, y lo único que aparece son Fidel Castro y Chávez.

A Estados Unidos no le interesa América Latina.

Yo creo que hay en primer lugar una falta de atención de los Estados Uni-dos hacia América Latina, y hay una creciente desconfianza de los EstadosUnidos hacia la capacidad de América Latina de ayudar a resolver problemascomo el del narcotráfico y los problemas de seguridad internacional y regio-nal. En los años noventa había un clima de mayor confianza recíproca, hoyhay un clima de creciente desconfianza recíproca, pero a su vez los latinoa-mericanos ven a los Estados Unidos como que nos dan la espalda. Hay una


situación inversa a la que se vivía en los noventa. Eso es muy malo para losEstados Unidos y es muy malo para Latinoamérica.

Estados Unidos tampoco tiene política para Argentina. Actualmente creo queen ese país, el foco de atención está puesto en otro lado, y América Latina haquedado relegada a un tercer lugar.

¿Qué importancia tiene América Latina para Estados Unidos? Ahí la respues-ta es negativa. Creo que veo un proceso difícil si América Latina no tiene algúnpeso en determinado campo estratégico […] Entonces, si logra integrar unmercado único —o un mercado más integral— con los países de América Lati-na, el MERCOSUR se amplía y eso tiene un peso en el mercado mundial, creoque América Latina tiene una oportunidad de tener un poco más.

Estados Unidos ha tenido una política, en ese sentido, o bastante errática odirectamente de olvido, de no tener en cuenta a la región.

Del análisis de los textos de estas entrevistas en los tres países aparececon nitidez que la idea de América Latina se ha transformado en un con-cepto problemático. Las afirmaciones más consistentes de los brasileñosla cuestionan proponiendo como sustituto la idea de Sudamérica. Losmexicanos sostienen que América Latina constituye una cierta opciónideal, normativa. En los argentinos, finalmente, se advierte una ausenciade profundización sobre su consistencia. En cualquier caso, estamos fren-te a un tema que merece ser profundizado, precisamente porque cual-quiera de las opciones representa consecuencias diferentes.

3. ¿Existen liderazgos regionales?

El segundo tema que interesa es la apreciación sobre los liderazgosregionales. Éste ha sido abordado en el informe referido, por lo que la pre-ocupación aquí es profundizar su tratamiento pensando en las conse-cuencias que trae consigo desde la perspectiva política.

Al respecto, de forma coherente con la visión expresada, todos los entre-vistados en Brasil y un número importante en México y Argentina reconocenun papel de liderazgo del primero de estos países tanto en América Latinacomo en el ámbito internacional. Algunos entrevistados expresan la idea deque el protagonismo brasileño es buscado, y corresponde a una vocaciónde liderazgo que Brasil tiene como consecuencia de su tamaño, de su pobla-ción y de su economía. En todo caso, es importante precisar que esta per-cepción no es necesariamente compartida por autoridades gubernamentales


que advierten que en las políticas públicas de sus países, particularmentela brasileña, no hay una búsqueda de liderazgos expresos.

1. Los consultados brasileños, si bien tienen un acercamiento importantepara señalar la valoración de su propio rol en este aspecto admiten en algu-nos casos que este papel podría estar siendo cuestionado por liderazgosde tipo diferente por su carácter ideológico o conceptual.

Brasil tiene una vocación muy fuerte para ejercer el liderazgo en el continentey en el mundo.

Brasil en algunos casos tiene y hasta se le pide que tenga un rol importan-te desde el punto de vista económico y como estímulo de desarrollo deotros países.

No solamente por el MERCOSUR sino también a partir de otras dimensiones,la propia intelectualidad brasileña hoy día se muestra un poco más sensible aconocer su realidad regional de lo que era anteriormente: antes el Brasilera el Brasil, y si se salía del Brasil era para Europa o para los Estados Uni-dos, pero muy poco para el resto de América Latina. Hace algunas décadasque la percepción de este horizonte ha cambiado significativamente.

Según la opinión mayoritaria, dicha primacía se visibiliza en la impor-tante función de mediador que Brasil ha realizado en la región y por elpapel desempeñado en el MERCOSUR. En varias entrevistas, se pone cier-to énfasis en el papel estabilizador de Brasil en América Latina, citándosecomo ejemplos los casos de Bolivia y Venezuela.

Brasil tiene un rol fuertemente estabilizador sobre Bolivia, eso sin duda es fun-damental y lo cumple bien. Brasil tiene un papel estabilizador en América delSur; ha tenido un papel estabilizador no en todos los casos, pero sí en variospaíses en el sentido de evitar situaciones más polarizadas. El único país dondeBrasil no ha tenido un papel estabilizador es en Colombia. En Venezuela esta-bilizó pero ciertamente estabilizó en la dirección que no es favorable a lademocracia.

En el caso de Venezuela intervino, jugó. En cuanto a Bolivia, para ser preciso,creo que es demasiado pronto para cualquier análisis. Pero creo que si hubie-ra… Si el gobierno de Lula continúa, seguramente tendrá un papel sobre elgobierno boliviano.


La visión de Brasil como potencia líder en América Latina se debe par-cialmente a que México se considera fuera del escenario latinoamericano,por las razones anteriormente indicadas. Muchos entrevistados subrayanuna considerable diferencia con México y América Central, bajo un puntode vista económico, cultural, político y también geográfico. México esta-ría totalmente volcado hacia el Norte y Centroamérica presentaría reali-dades diferentes.

Creo que la diferencia no está tanto en la proximidad sino en el tamaño delos países. Los países pequeños no tienen las condiciones para generar pro-yectos autónomos, y, especialmente en el caso de los países del Caribe; estose suma a la proximidad, con lo cual son satélites naturales de la economíanorteamericana.

México tiene una relación particular con los Estados Unidos, presenta carac-terísticas propias; el área de América Central y el Caribe tiene otro conjuntode características.

México es sin duda un líder importante en América Central, en el Caribe tam-bién (aunque no sea América Latina, no se puede dejar de reconocer quetiene una influencia importante en el Caribe). Y en nuestra région, yo diríaen Brasil, Argentina, Venezuela.

La misma idea parece subyacer a las respuestas relativas a las pregun-tas sobre cuáles serían las democracias consolidadas en América Latina ylos países con mejores perspectivas de crecimiento económico a corto ymediano plazo. En la mayoría de los casos, México casi no se menciona,y rara vez se nombra a Costa Rica como democracia consolidada.

En tales preguntas, la mayoría de las menciones son para Chile, quelas elites brasileñas indican como modelo de desarrollo económico deéxito, basado en un sistema institucional democrático y estable. Este paísencabeza la lista de las democracias consolidadas en Latinoamérica,seguido por Brasil y Uruguay, y junto a Brasil y Argentina es el país quese considera con mayores perspectivas de crecimiento a corto y media-no plazo. Por estas razones, en algunos casos (no mayoritarios) se atri-buye a Chile un cierto papel de liderazgo dentro de la región, siempredespués de Brasil.

Chile, de Iberoamérica, es el único que está junto a España y Portugal; es unademocracia de mercado consolidada, y en razón de la economía de mercado,es moderno. Dentro de América del Sur, en términos de democracia de mer-


cado, el segundo país es Brasil, pero no como democracia, porque el segun-do en términos de democracia es Uruguay, pero el Uruguay está muy atrás eneconomía de mercado.

Chile es un país con un rumbo fijado. Su agenda se orienta al futuro. Y si bienenfrenta algunos problemas, los está resolviendo.

En la pregunta relativa al liderazgo, el segundo lugar lo ocupa Vene-zuela, si bien en varios casos se introducen matices y reservas vinculados asu régimen político y a la figura del presidente Chávez. El tipo de lideraz-go que se atribuye a Venezuela tiene un carácter básicamente ideológico,ya que en varios casos se expresan dudas acerca de la sostenibilidad de sueconomía.

El liderazgo de carácter ideológico fuerte es Chávez, que interpela a un cier-to sector de la sociedad latino-sudamericana que en gran medida es ese sec-tor que está ingresando en la política; entonces, creo que es una referenciafuerte.

Venezuela, claramente con algún éxito inicial y con muchos fracasos en losúltimos años, me parece que con más chances de fracaso que de éxito […] Yono veo en la política venezolanaza ninguna tendencia a largo plazo.

También se registra un número consistente de casos en los que elentrevistado afirma que no hay democracias realmente consolidadas en laregión.

Si tomamos los últimos cuarenta años, la historia de América Latina ha sidouna historia de “excepción”, no de democracia. Por esta razón la democraciaen la región es muy frágil. Incluso en Brasil.

Creo que todos los países tenemos muchos problemas, en la interna digamosque hay dificultades enormes, no alcanza para todos de la misma manera, engeneral como institucionalidad democrática.

Pienso que en América Latina no se puede hablar de ningún caso de demo-cracia definitivamente consolidada.

2. En México, en relación con el liderazgo regional, la gran mayoría delos entrevistados coincide en indicar a Brasil como el líder, reconocién-dose el trabajo realizado por Brasil en ese sentido. Varios entrevistados


reconocen que se trata de un liderazgo relacionado con el tamaño y la eco-nomía de ese país, hábilmente utilizados en política exterior para lograruna primacía en el contexto latinoamericano e internacional.

Brasil es el único global player de la región.

Lo veo como un proyecto exitoso hasta ahora, en la región y fuera de laregión. Habrá que esperar lo que resulte de la ONU […] pero es evidente quehan tenido éxito en algunas negociaciones en la Organización Mundial delComercio, uniéndose con India, con Sudáfrica. Me parece que es un liderazgomuy vigoroso.

Brasil es el único país que busca liderar internacionalmente en América Lati-na. México podrá ser el mayor exportador, el país de mayor desarrollo indus-trial, pero nuestra economía está muy ligada a la de los Estados Unidos […]Ciertamente, la cancillería de Brasil y el liderazgo que tradicionalmente hatenido, pues es el único país que ha logrado liderar.

Mira, en América Latina quien se ve —por lo menos en temas económicos— esBrasil. Todo el mundo habla de Brasil. Así como México dejó de ser tema deagenda en reuniones internacionales y de escenarios económicos, Brasil yChile están presentes. Pero me parece que Brasil, en particular en ese temaeconómico, está teniendo un liderazgo muy claro. No sé si logrará consolidarlo.

En algunos casos, se señala que las ambiciones brasileñas contribuyen ala creación de una relación tensa con México. También se afirma que Méxi-co es el único país que podría disputar el liderazgo brasileño, pero decidióorientarse al Norte, dejando así que Brasil consiguiera imponerse en el Sur.

México yo creo que ha descuidado mucho su relación con América Latina.Las economías más grandes han sido Brasil y México […] La percepción deMéxico en general es que Brasil le está ganando la partida en términos de lide-razgo. Mucho se ha utilizado el tema de la crisis de Brasil, pero también entérminos de política de integración económica con América Latina, creo queestá por encima.México y Brasil se disputan el liderazgo en América Latina […] yo lo que veo esque no tenemos una relación de dos países que podrían unirse para tener unaposición muy fuerte, creo que es la relación de dos países con la mirada hacia elNorte y un tipo de gobierno como el de Lula que ahora no está pasando porun buen momento, pero que se erigió como la gran esperanza de AméricaLatina.


Sin duda Brasil es un país que tiene un liderazgo importante y sin duda lamayor parte de su política exterior está enfocada a convertirse en líder de Lati-noamérica, y por eso tiene desencuentros o está atravesando por un momen-to difícil en su relación con México, porque obviamente hay una rivalidad.Chile creo que es un país que tiene mucho por esa modernidad para ejercerun liderazgo, también creo que está pretendiendo ejercer más, y México esun país que tiene interés de ejercer un liderazgo y se produce cierta compe-tencia al respecto.

Hay una absurda rivalidad entre Brasil y México y yo creo que es porque Bra-sil cree que le corresponde tener el control en América del Sur y a nosotrosen Centroamérica, esto nos llevó más que a una rivalidad.

Después de Brasil, la mayoría de los entrevistados menciona a Chile,mientras que sólo 9 de los 43 consultados indican a México. Al país andi-no se le reconocen los esfuerzos realizados en materia económica y de polí-tica exterior, y se le atribuye un liderazgo conceptual debido al éxito con-seguido, que lo pone en el escenario latinoamericano como modelo aimitar. De forma coherente, Chile es el país que las elites mexicanas con-sideran con mayores perspectivas de crecimiento económico a corto ymediano plazo, junto a Brasil y México.

Chile está haciendo un juego dentro de América Latina. Hay quienes dicenque Chile está golpeando fuerte dentro del Pacífico en un sentido más amplio.Porque Chile está teniendo cuidado en sus relaciones con todos los países deAmérica Latina, una diplomacia inteligente, distinta de la de México, que hasido torpe. Chile sigue teniendo una presencia en América Latina, sigue apa-reciendo como el modelo exitoso.

México es un líder por el tamaño de su economía, ha firmado tratados a nivelinternacional, México tiene características para ser un líder. Chile es un ejem-plo a nivel regional. Brasil lo había tomado pero ahora con el tema de Lula,todo el tema de la corrupción. Había sido un ejemplo no como país, sinocomo régimen político novedoso…El país que ha buscado liderazgo ha sido Chile, es sin lugar a dudas Lagos el esta-dista de América Latina; siendo de izquierda ha podido construir, ha podidoejercer un liderazgo con ejemplo.

Chile está jugando, muy inteligentemente, hacia la política de un pequeñopaís exitoso que se coloca en este mundo en la globalidad, y no solamente leha ido bien en lo comercial, que es el punto de orgullo desde que empezó la


democracia pero venía desde antes, sino ahora además políticamente con lode la OEA y porque mantiene su democracia, y no solamente eso: demuestraque se puede avanzar.

3. En Argentina, la gran mayoría de los entrevistados coincide en indicar aBrasil como líder regional, en consideración de su peso específico y de quesu clase dirigente tiene un proyecto claro. Varios consultados se refieren alliderazgo brasileño atribuyéndole un matiz negativo, debido a la vocaciónimperial y egocéntrica de Brasil, que no siempre tendría efectos positivos paratoda la región. También se expresan dudas acerca de la capacidad y de lavoluntad de Brasil de hacerse cargo de las consecuencias de su liderazgo.

Hay un liderazgo que ejerce Brasil por su peso específico, por su diplomacia,que me parece la diplomacia más inteligente de la región, y por su destinonacional, en el sentido de que la clase dirigente brasileña sabe lo que quiere,sabe que quiere una nación y hay reglas de juego dentro de eso.

Brasil, sin lugar a dudas, el único actor global, mundial, que tiene AméricaLatina […] México no es un actor global. Brasil tiene un proyecto claro de serpotencia mundial […] Brasil es actor global, pero México no lo es aunque elPIB es 20% mayor; no tiene vocación de actor global.

Brasil claramente tiene una agenda de liderazgo en América Latina desdesiempre […] Es muy difícil negociar con Brasil, porque la lógica de Brasilno sólo defiende sus intereses —que es lo correcto— sino que tiene unavisión hegemónica sobre la región. Entonces diría que eso colisiona contrala posibilidad de una integración completa.

Solamente Brasil […] Porque ha tenido siempre vocación imperial y tienedesarrollo competitivo.

Decididamente me parece que Brasil tiene una fuerte vocación de líder. Nosé si asume las consecuencias plenas de serlo, que implican el rol del lideraz-go, y si tiene las voluntades económicas para llevarlo adelante.

En segundo lugar, las elites argentinas mencionan a Chile, considera-do un modelo exitoso de desarrollo económico y de estabilidad institu-cional. El liderazgo que se le atribuye es de carácter moral, mientras queen unos pocos casos se reconoce un liderazgo ideológico de Venezuela,estrechamente vinculado a la figura del presidente Chávez y al precio delpetróleo.


Yo creo que Chile está asumiendo un liderazgo moral, más que moral, ejem-plar, es decir, predica con el ejemplo porque ha logrado un progreso institu-cional importante.

Yo creo que naturalmente lo tiene Brasil y en pocos años se lo va a disputarChile, si sigue creciendo de esta manera.

Venezuela, por un tema concreto económico, por el petróleo, quiere tejer unliderazgo marcado ideológicamente, en ese flujo de recursos plantea un temaideológico. Chile lo hace desde un modelo exitoso, un modelo de economíade mercado razonable.

Me parece que hay dos referencias, una muy particular es la de Chávez a sumodo. Un político populista muy clásico […] La bonanza petrolera, que nosé si le durará diez días o los cuatro o cinco años que tiene por delante. Chá-vez es una figura sin institucionalidad detrás, sin historia de su país detrás, fun-dada en dos recursos que parecen inagotables, que son su voluntad política yel dinero que tiene. Es un actor muy activo, limitado.

Lo veo, en un sentido malo, a Chávez asumiendo un liderazgo; liderazgo que,creo, nos va a llevar a más atraso, a más populismo.

Me parece que hay otro intento, en Venezuela, de plantear un debate ideo-lógico sobre el tipo de sociedad deseable para América Latina, debate que esrespaldado por las principales reservas petroleras de la región.

En tercer lugar, pero con un porcentaje considerablemente inferior, losentrevistados se refieren a México, si bien la mayoría de ellos señala que estepaís queda dentro de la órbita de los Estados Unidos, con lo cual su capaci-dad de ejercer un liderazgo real en toda la región resulta bastante limitada.

Yo creo que el país que en Sudamérica se propone un rol de liderazgo claroes Brasil. Diferente es la situación de América Central; México juega un rolde socio mayor de los Estados Unidos y de socio menor de los que lo rodean.Sin dudas hay dos que compiten por el liderazgo, que son México y Brasil […]Yo creo que Lula lo dijo de una manera diáfana cuando dijo: somos actores glo-bales […] Pero para eso tiene que ser primero el líder en su región, y creo queahí aparece un riesgo muy grande, que es la creación de dos Américas Latinas.

El liderazgo claramente en América Latina es de Brasil […] Y México, que lepodría competir, está ya demasiado metido con los Estados Unidos.


México quiere pero no puede [ejercer un liderazgo] porque en realidad estácon sus compromisos con los Estados Unidos.

En pocas palabras, en este tema son indiscutidos el rol privilegiado ygeopolíticamente natural que se le atribuye a Brasil y la emergencia, conuna importancia de otro carácter que sería necesario precisar, de otrostipos de liderazgos: el “ideológico” de Venezuela y el “conceptual” o“moral” de Chile. Sin embargo, parecería importante volver y profundi-zar sobre este aspecto en futuras consultas. Es, por cierto, una dimensiónque está claramente vinculada a la idea que se tenga de América Latinay a la extensión que se le atribuya a ésta. En función de esto mismo habríaque investigar sobre la naturaleza y fundamentos que se señalan comonecesarios para los liderazgos y los alcances que pueden atribuírseles.También se deberían examinar los roles que se le asignan a otro gran país,en términos de tamaño y peso geopolítico, como México, así como laimportancia de países pequeños, como Costa Rica.

4. ¿Las orientaciones políticas, sociales y económicasde algunos países son modelos en disputa?

Interesa finalmente preguntar sobre la naturaleza de las orientacio-nes a la acción que asumen diferentes países de América Latina. ¿Cuáles la profundidad de éstas? Es un tema que no estuvo planteado en lasentrevistas realizadas en la consulta. Sin embargo, hay una cierta discu-sión que empieza a abrirse al respecto en algunos medios intelectualesy académicos.

Actualmente, de los diez países de América del Sur, ocho cuentan congobiernos de centroizquierda que oscilan entre regímenes nacional-popu-lares y regímenes reformistas. Solamente Paraguay y Colombia tienenorientaciones de centroderecha.

Aparentemente, la cuestión principal que caracteriza el juego políticoactual se organiza en torno a la pregunta: ¿qué es lo que reemplaza aldenominado “modelo neoliberal”?

La hipótesis que ha surgido de los trabajos del PAPEP es que la regiónviene atravesando en los últimos años un proceso de inflexión y cambiotanto en términos económicos como políticos. Tales cambios son produc-to, por un lado, de reformas estructurales que buscaron la liberalizaciónde la economía y el comercio y la privatización de diversos servicios públi-cos. Se trataba de promover economías de mercado capaces de insertarseen los procesos de globalización. En la mayoría de los países estos cambios


no generaron los resultados esperados y, más bien, produjeron saldosnegativos en términos de pobreza y equidad. Por otro lado, las reformasdemocráticas avanzaron en cuanto a regímenes políticos, pero no lo hicie-ron en términos de mayor participación ciudadana. En varios casos se hanvivido crisis político-institucionales que limitan o ponen en duda la mismaevolución democrática.

Cuando se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y pro-puestas de los actores sociopolíticos, se aplicaron las reformas de maneramás o menos heterodoxa y las condiciones económicas lo permitieron, sepudieron enfrentar de mejor modo las diversas crisis, y los resultados entérminos de desarrollo y democracia fueron de mayor calidad. El casoparadigmático pareciera ser Chile. Mientras que, en los casos donde lasmatrices sociopolíticas eran incoherentes e inestables, los recursos eco-nómicos insuficientes y las reformas estructurales se aplicaron de formamás o menos ortodoxas, los resultados en términos de democracia y desa-rrollo fueron precarios y hubo crisis institucionales y sociales muy graves.Ésta es la situación de la mayoría de los países de la región, y ello ha con-dicionado los ritmos de la democracia y el desarrollo en el futuro.

Por lo tanto, la pregunta sobre cómo reemplazar el “modelo neolibe-ral” no tendrá respuestas homogéneas y debería asociarse con los proce-sos políticos y socioeconómicos específicos de cada país. Así, las conse-cuencias de los diversos cambios se vienen expresando a través tanto deopciones electorales como de crisis e inestabilidad política que implicannuevos problemas y desafíos para la democracia. También a través dedemandas de cambios en las orientaciones de las políticas nacionales yregionales. Casi ninguna fuerza plantea hoy en día que hay que hacer másde lo mismo para mejorar el futuro.

Fundamentadas en este abanico de problemas señalados, las ofertaspolítico-electorales por lo general aparecen altamente ideologizadas enel discurso, pero pragmáticas en los juegos de poder. Para preguntarse sobresu carácter parece interesante avanzar algunas de las hipótesis que, entreotras, se están planteando como interpretación de los posibles modelosen acción.

1. Fernando Calderón, por ejemplo, plantea una reflexión inicial y suma-mente tentativa (según sus propósitos) sobre una posible tipología (cuyafunción es meramente analítica) de algunas de las orientaciones que estánpresentes en América Latina. Así, se podrían observar:

• Una modernización conservadora en base a una fuerza política de centro-derecha que articula una amplia alianza a partir de una combinación


de intereses económicos y valores tradicionales. Estados Unidosmarca una pauta en función de su lucha contra el terrorismo y la lógi-ca de la “guerra preventiva”. En esta perspectiva existen coinciden-cias de varios gobiernos de la región, como Colombia y gran partede los países centroamericanos, y en ellos se articulan propuestas cen-tradas en el mercado asociadas con valores tradicionales, particular-mente religiosos, junto con la construcción de democracias liberalessólidas.

• Un reformismo pragmático, donde las fuerzas de centroizquierda bus-can articular crecimiento económico con globalización, incorpo-rando políticas de inclusión social. Chile, Brasil, Argentina, Uruguay,Costa Rica, Panamá y República Dominicana estarían embarcadosen proyectos de este tipo, con lógicas laicas e igualitaristas, perocon realismo de mercado.

• Una orientación nacional popular, donde liderazgos carismáticos, confuertes movilizaciones de masas, buscan obtener objetivos políticosde autonomía nacional y de inclusión social. Éste sería el caso deVenezuela y su nuevo movimiento bolivariano con rasgos expansivosa varios países de la región.

• Un indigenismo neodesarrollista. Éste estaría en ciernes en una ciertaoferta, o en una variación de las dos anteriores, de carácter indige-nista neodesarrollista, y que integra en su seno tanto orientacionesnacional-populares como reformistas. Buscarían conciliar un nuevopacto con las empresas transnacionales para promover el desarrollointerno. El caso boliviano sería paradigmático, pero estas tendenciasno son ajenas a países como Ecuador.

Es en esta última orientación donde el autor ha profundizado con mayorénfasis. En ella intenta una mejor comprensión de la actual experienciaboliviana. Señala así que:

[...] estaría emergiendo una suerte de “neodesarrollismo” que buscaría a la vezredefinir un pacto con las empresas transnacionales y lograr desarrollo socioeco-nómico interno, devolviéndole al Estado un papel protagonista en la política y enel desarrollo. Este “neodesarrollismo” se sustentaría en un imaginario indígenay mestizo de lo popular y buscaría redefinir los patrones de inclusión y movilidadsocial.

[En este tipo] no predominaría un fundamentalismo indigenista, pues está fuer-temente condicionado por los cambios en la sociedad civil. Hoy da la impresión de queestos países cuentan con sociedades civiles más autónomas y cosmopolitas [...].


El MAS y el liderazgo de Evo Morales están directamente asociados con elmovimiento antiglobalización, y los movimientos indígenas tanto del Ecua-dor como de Bolivia han optado [...] por caminos democráticos.[...] Sin embargo, también pueden visualizarse, en algunos sectores radicalesde estos movimientos y organizaciones de la sociedad civil, orientaciones fun-damentalistas que han deificado lo andino, buscan el retorno a un “comuni-tarismo” de origen y plantean un enfrentamiento con la cultura occidental.Se podría argumentar que la sociedad civil también es diversa y que sus prefe-rencias oscilan entre la dependencia de arcanas formas corporativas y facciosas y labúsqueda de autonomía (Calderón, 2006).

2. En un trabajo para el PAPEP, Gustavo Fernández (Fernández Saavedra,2006) hace algunas apreciaciones que pueden cumplir un cierto papel pro-vocador en el sentido de impulsar una discusión más sistemática.

Para Fernández,

diferencias históricas, placas ideológicas en colisión, pugna por el liderato,control o acceso a energía, acceso a mercados globales, se cruzan en el espa-cio político sudamericano. Se superponen en más de una ocasión. Y crean lasensación de fluidez y desorden.Las elecciones de Bolivia y Perú fueron particularmente trascendentes. La

primera, porque produjo una auténtica revolución democrática. Se produjouna profunda y radical sustitución de elites, con el colapso del sistema parti-dario en el que había descansado la democracia boliviana. Pero más allá desu significación nacional, la estrecha vinculación del MAS boliviano con elmovimiento bolivariano de Venezuela implicó una alteración significativa delmapa político regional y, especialmente, del espacio andino. Por eso, la elec-ción peruana tuvo carácter pivotal. Si ganaba Humala se consolidaría la ten-dencia chavista en América Latina y, desde allí, podría esperarse que ocu-rriera algo semejante en el Ecuador. El triunfo de Alan García postergó omodificó esas proyecciones. Ante esa evidencia, Venezuela dejó la Comu-nidad y se incorporó al MERCOSUR. Renunció de esa manera a su espaciode influencia histórica, por lo menos, por el momento.

Fernández propone considerar dos orientaciones generales que estánen juego: una democrática liberal y otra nacionalista.

Señala además que

se han ensayado distintos apelativos para distinguir los proyectos políticos queesos gobiernos encarnan. Por razones prácticas y sin ninguna pretensión, llamare-mos a uno de los campos democrático liberal y de economía abierta de mercado. Al otro,


nacionalista, caudillista, proteccionista. Desde luego, los límites no son precisos.Distingue al primero, por lo menos como aspiración programática, en elplano político, un régimen competitivo basado en un sistema plural de par-tidos y la alternabilidad política. En el institucional, la existencia de poderesindependientes, la vigencia del Estado de derecho, la sujeción a la ley, el res-peto a las minorías. En el nivel económico, en estos Estados impera la eco-nomía de mercado, interés en inversión extranjera, orientación exportado-ra que requiere mercados internacionales. En general, la función del Estadoen la economía es reguladora, mientras la inversión privada tiene liderato enlos sectores productivos y de servicios. Hay empresa estatal en los sectoresestratégicos y en servicios públicos. En esa matriz, con variantes, con énfasisdiferentes, se pueden colocar Chile, Perú, Colombia, Brasil, Uruguay, Para-guay. Colombia es aliada de los Estados Unidos. Los otros gobiernos tienenuna relación pragmática con la superpotencia.En el segundo campo, predomina el liderazgo personal, que establece unarelación directa con los movimientos sociales, con el menor número de res-tricciones institucionales posible. Prefiere el sistema de partido hegemónicoy la reelección presidencial antes que la alternabilidad en el poder. Planteauna opción cortante entre vieja y nueva política, entre amigos y enemigos,dentro y fuera. En el terreno económico, es claro el dominio del Estado en laeconomía, con las empresas públicas en el centro del proceso productivo. Seprotege el mercado interno y se busca el desarrollo hacia dentro como unacondición de la proyección externa. En este espacio se encuentran Venezue-la y Bolivia y, con matices, Argentina. Habrá que ver qué camino toma Ecua-dor después de las elecciones de octubre.

Por otra parte, Fernández sostiene que sobre la liza están presentesdiferentes propuestas de liderazgo:

Por cierto, ha renacido el interés de las potencias regionales por establecer suspropias áreas de influencia. Por un momento, al comenzar el siglo, parecía queno podía discutirse el rol de liderato que correspondía a Brasil en América delSur, por su dimensión continental, su presencia en los mercados mundiales, la soli-dez de su sistema político. Ejerció esa función, discreta y efectivamente, en la solu-ción del conflicto bélico entre Perú y Ecuador, al promediar los años ochenta.Sin embargo, en el último año, Venezuela aparece pisando fuerte en países tra-dicionalmente dependientes de Brasil y Argentina. Abre de manera cada vezmás notoria una pelea abierta por el liderato regional, sobre todo en el planopolítico.Hay un área en la que se perciben marcadas diferencias de interés. Es la delas políticas de energía, que afecta la relación de uno de los miembros de la


Comunidad Andina —Bolivia— con los países del MERCOSUR.El mercado de energía se torna mercado de vendedores, en el que la posesiónde recursos naturales es el factor dominante. En la expresión de un ejecutivo deuna empresa petrolera, “puedo conseguir tecnología y dinero. Pero si notengo producción y reservas nadie me puede ayudar”.En ese marco, cambian las políticas energéticas y los términos de la relación entrelos Estados con recursos naturales y las corporaciones transnacionales que losexplotan. En la década de 1990, parecía que el mercado podía equilibrar la ofer-ta y demanda de energía, sin intervención de los Estados. Pero ya no será así. LosEstados —especialmente los Estados de los países productores de hidrocarbu-ros— recuperaron un espacio que parecía que habían perdido definitivamente.Hay algo más. El control del petróleo por el Estado no es sólo un medio paramejorar rentabilidad e ingresos. Es ante todo un instrumento de política exte-rior. Con ese instrumento se busca controlar la producción y distribución deenergía.En tono menos dramático, en América del Sur [...] se diferencian las posi-ciones de compradores y productores, con potencias como Brasil, Chile y, cadavez más, Argentina, en el lado de los consumidores, y Venezuela y Bolivia3

como vendedores. La nacionalización boliviana de la empresa estatal Petro-brás, con el apoyo de PDVSA, puso en evidencia la lucha por el control de laproducción y distribución de energía en la región. Desde luego la fricción estanto más fuerte cuanto mayor es el interés que está en juego y más grande elpoder del Estado que lo promueve.Todas esas líneas —diferencias históricas, placas ideológicas en colisión, pugnapor el liderato, control o acceso a energía, acceso a mercados globales— secruzan en el espacio político sudamericano. Se superponen en más de unaocasión. Y crean la sensación de fluidez y desorden a la que me referí antes. Por cierto, esas fuerzas han afectado de manera directa los procesos de inte-gración regional, pero también configuran zonas de tensión. Se puedenidentificar tres.La primera, la que comprende Colombia, Venezuela y Ecuador. Concurrenvarios factores para convertirla en una región riesgosa. En el trasfondo, el dife-rendo territorial sobre el golfo de Maracaibo. Las conocidas distancias ideo-lógicas entre un modelo democrático representativo, de economía de mer-cado abierta en Colombia y otro populista, caudillista y proteccionista enVenezuela. Un país, estrecho aliado de Estados Unidos, inclusive en el planomilitar, con el apoyo logístico y financiero del Plan Colombia en la lucha con-tra el narcotráfico y la guerrilla. El otro, adversario declarado y militante de

3 Las exportaciones de petróleo de Ecuador y Colombia se destinan a terceros mercados,no sudamericanos.


los norteamericanos. El problema no se limita a la frontera colombo-venezo-lana, donde están desplegados miles de hombres en armas, sino también a lafrontera colombo-ecuatoriana, con el continuo desborde de narcotraficantesy fuerzas irregulares en territorio ecuatoriano. Los tres países, especialmenteColombia y Venezuela, perfectamente conscientes de los peligros, han hechograndes esfuerzos para mantener la situación bajo control, pese a los gravesincidentes que se registran periódicamente.La otra zona gira en torno a la energía y al liderato regional. El centro se sitúaen Bolivia, poseedor de reservas de gas de importancia estratégica para el desa-rrollo de Brasil, Chile y Argentina. La nacionalización de la industria, con elapoyo evidente de Venezuela y PDVSA, afectando los intereses de Petrobrás,ha cambiado los términos de la relación política en la zona, no sólo en la rela-ción boliviano-brasileña, claramente dañada por el hecho, sino en la relaciónbrasileño-venezolana. Las reservas bolivianas son detonante del problema,pero la verdadera confrontación es entre PDVSA y Petrobrás por el controlde los flujos de energía. Si Venezuela logra poner pie en las reservas bolivia-nas, puede controlar la distribución de petróleo y gas hacia los mercados deBrasil, Argentina y Chile. Y esa intención es claramente contraria al interésnacional de Brasil.La última zona de tensión, menos activa, pero potencialmente riesgosa, esla que comprende a Chile, Perú y Bolivia. Tiene carácter histórico. Se ori-gina en diferendos territoriales: la demanda boliviana de acceso soberanoal Pacífico y la discrepancia planteada por Perú sobre la delimitación deterritorio marítimo con Chile. Como ya se anotó, ambos diferendos estánbajo control. Uno en el plano del diálogo bilateral y el otro en el marco jurí-dico. Existen diferencias ideológicas entre los gobiernos de Evo Morales yde Alan García, pero, aparentemente, no tienen el grado de riesgo inme-diato que se observa en otra zona, aunque la victoria aplastante de Humalaen los departamentos del Sur, vecinos de Bolivia, obligan a registrar una notade cautela.

Toda la descripción anterior no tiene otro propósito que incentivar ladiscusión en torno a una pregunta: ¿existen modelos y orientaciones polí-ticas en juego en la región? Si es así, se trata de buscar una cierta caracte-rización de éstas y evaluar su alcance.



Calderón, Fernando, “Tiempos de agitación, tiempos de cambio. Sociedad y demo-cracia en los países andinos meridionales”, exposición en el Seminario “Sociedadcivil y democracia en América Latina: crisis y reinvención de la política”, San Pablo,26 y 27 de mayo de 2006.

Cardoso, Fernando H. y Faletto, Enzo (1969), Dependencia y Desarrollo en América Latina,México, Siglo XXI.

Fernández Saavedra, Gustavo, “Notas sobre la Comunidad andina”, documento ela-borado en el marco del PAPEP, agosto de 2006.

Medina Echevarría, José (1967), Filosofía, Educación y Desarrollo, México, Instituto Lati-noamericano de Planificación Económica de las Naciones Unidas (ILPES-ONU),Siglo XXI.

Stavenhaguen, Rodolfo (1970), “Siete tesis equivocadas sobre América Latina”, en Amé-rica Latina. Ensayos de interpretación sociológica-política, Santiago de Chile, EditorialUniversitaria.

Touraine, Alain (1989), Palavra e sangue, San Pablo, Trajetória Cultural.

5. La política sudamericana de Brasil:entre el peso de las asimetríasy la incidencia de nuevas coyunturas

Mónica Hirst*

1. Introducción

Históricamente, Brasil ha oscilado entre tres comportamientos enSudamérica: a) distancia y desinterés frente a sus vecinos, b) sentimientosde rivalidad y aspiración de supremacía o c) interés por asumir un papelaglutinador y positivo como factor de cooperación y estabilidad regional.Dichas oscilaciones han sido gradualmente abandonadas en las dos últi-mas décadas en la medida en que la agenda sudamericana ha adquiridouna nueva relevancia para la política exterior de Brasil, obligándolo a“repensar” y “rearmar” su presencia en el continente. Desde el puntode vista político, el principal desafío brasileño ha sido el de conducir supolítica regional en contextos asimétricos dando prioridad a enfoquescooperativos y no coercitivos.

Este artículo analizará la política de Brasil en América del Sur con undoble objetivo: comprender las motivaciones de su actuación regional yanalizar cómo éstas se articulan con el diseño de la acción internacionaldel gobierno de Lula. Después de una caracterización general, seránabordados dos vínculos bilaterales: primero el que se mantiene conArgentina y, segundo, con Bolivia. Su objetivo es mostrar que, a pesar de

* Agradezco las asistencias de Eduardo Szklarz y María Emilia.


los contrastes en cuanto al peso y a la complejidad de los lazos con uno yotro país, es posible aplicar una misma matriz que indica simultáneamen-te la naturaleza multidimensional y asimétrica que condiciona las relacionesde Brasil con sus vecinos.

En el período actual, la actuación de Brasil en el espacio sudamerica-no está determinada por dos tipos de factores; aquellos que se articulancon los vectores permanentes de la política externa brasileña en términosgenerales y específicos y aquellos que están condicionados por aceleradosprocesos de cambios políticos en la región. La simbiosis observada entreambos constituye una de las consecuencias más importantes del contextodemocrático nacional y regional para este campo de acción del Estado bra-sileño. De todas las áreas de interés externo, América del Sur constituye lade mayor sensibilidad, donde la erosión entre política interna y externaes más visible. La dinamización de esta doble injerencia lleva a que la polí-tica sudamericana esté subordinada a una presión permanente generadapor elementos estructurales y coyunturales.

Desde la dimensión de los factores permanentes, la política regionalbrasileña está definida a partir de cuatro ejes conductores, que dan elmarco a los vínculos con los países de Sudamérica: 1) la estabilidad demo-crática, 2) el desarrollo económico, 3) la política internacional y 4) la coo-peración bilateral/regional. A lo largo de los últimos veinte años, cada unode estos ejes ha adquirido un dinamismo propio y diferenciado. Para cadavínculo bilateral puede observarse un juego propio a partir de los intere-ses brasileños y el peso relativo de cada eje. De acuerdo con las motiva-ciones brasileñas y las condiciones locales, surgen múltiples posibilidadesinteractivas entre Brasil y América del Sur. El éxito de la acción brasileñadepende de su capacidad de manejar este tejido interactivo; algo que, ver-ticalmente, permite profundizar el vínculo con cada país y, horizontal-mente, expandir su presencia regional. Además de los desequilibriosestructurales que se imponen, el nivel de aceptación y convergencia deintereses de los países sudamericanos no es uniforme ni constante. En estecontexto, Brasil debe enfrentar incertidumbres e inestabilidades quehacen de su política regional hasta el presente más un proceso de apren-dizaje y negociación que un factor de poder con resultados asegurados.

Desde la dimensión de los factores coyunturales, la acción regional deBrasil está fuertemente influenciada por las polarizaciones políticas queactualmente predominan en algunos de los procesos democráticos suda-mericanos. Se observa un reflejo directo entre las controversias que divi-den, por un lado, y alían, por otro, a los diferentes grupos/partidos domés-ticos y el debate interno sobre las opciones y preferencias de políticaexterna en América del Sur.

La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías 231

Es oportuno que se aclaren algunos puntos: en primer lugar, estos cli-vajes se reproducen en diferentes países, marcados por la confrontaciónentre los que abogan por el ideario democrático institucionalista liberal(cosmopolita) y los defensores de un modelo desarrollista popular (nacio-nalista); segundo, que si bien no se trata de la primera vez que se produ-ce este tipo de ideologización en la política externa regional de Brasil, nuncase manifestó de forma tan intensa. Resulta interesante destacar que los dosvínculos bilaterales analizados en este artículo adquieren una relevanciaespecial para ilustrar este tipo de politización.

2. Antecedentes

A partir de la democratización en los años ochenta, Brasil comenzó aotorgarles un lugar destacado a las relaciones intrarregionales. En la déca-da del noventa, el principal énfasis de la política exterior brasileña haciasus vecinos fue la promoción de la integración económica, primero a tra-vés de la profundización del vínculo con Argentina y, posteriormente, conla construcción del MERCOSUR. Al mismo tiempo, y en gran parte comoreacción a la formación del NAFTA, comenzó a tomar fuerza en Itamaratyla idea de que América del Sur debería sustituir la referencia a la regiónlatinoamericana, lo que significó simultáneamente reforzar la identidad“sudamericana” de Brasil en el plano internacional. En este proceso, lasrelaciones con los países andinos se ampliaron, ya sea como corolario delas relaciones MERCOSUR-Comunidad Andina de Naciones (CAN), de lareactivación del Pacto Amazónico y/o de la dinamización de agendas fron-terizas. Vale la pena destacar que en esta época, aunque de manera efí-mera, surge la idea de la constitución de un área de libre comercio suda-mericana como opción frente al proyecto de regionalización hemisférica.1

Durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la política suda-mericana de Brasil se expresó por medio de dos tipos de iniciativas: pri-mero, la propuesta de una agenda regional a partir de la primera reuniónde jefes de Estado de Sudamérica (agosto/septiembre 2000)2 y, segundo,

1 El ALCSA (Área de Libre Comercio Sudamericana) fue una iniciativa que surgiódurante el gobierno de Itamar Franco (1992-1994) con el objetivo de unir en un área suda-mericana de libre comercio en un plazo de diez años al MERCOSUR, la Comunidad Andi-na de Naciones y Chile. Esta iniciativa fue lanzada de manera unilateral por parte de Brasil,sin mayor entusiasmo por parte de sus vecinos.

2 En agosto de 2002, se reunieron en Brasil todos los jefes de Estado sudamericanos. Laagenda del encuentro contenía los siguientes temas: 1) defensa de la democracia, 2) comer-cio regional, 3) infraestructura regional, 4) información en ciencia y tecnología y 5) luchacontra el narcotráfico.


la actuación como país mediador en situaciones de crisis inter e intraesta-tales en la región.3

A partir del gobierno de Lula, esta política dio pasos más audaces que abrie-ron un nuevo horizonte para la presencia brasileña en América del Sur. Cabemencionar que esta mayor atención e intereses por Sudamérica del gobiernode Lula coincide con un conjunto de nuevos énfasis de la política internacio-nal en los cuales se destacan los entendimientos con otras potencias interme-dias, como Sudáfrica del Sur e India, y con potencias mundiales, como Chinay Rusia. La idea de cambio en la política externa también trajo como conse-cuencia el inicio de una etapa afirmativa de diálogo con los Estados Unidos.

Al mismo tiempo que se volvió más explícito el deseo de asumir un lide-razgo regional, se observó en Brasil un proceso interburocrático de decisióny acción que extrapoló el campo de la diplomacia tradicional. Fue instaura-da una agenda y un curso de acción paralelos al Ministerio de RelacionesExteriores (MRE) con la participación directa de la Presidencia. El gobiernode Lula, además de mostrarse dispuesto a tomar nuevas responsabilidades ensituaciones de riesgo institucional (Venezuela [diciembre 2002-agosto de2004], Bolivia [octubre de 2003] y Ecuador [abril-mayo de 2005]), profun-dizó los lazos interpartidarios con gobiernos estables de orientación de cen-troizquierda, como Chile y Uruguay.4 En 2003, Brasil asumió el liderazgo enla conducción de la iniciativa llamada “Grupo de Amigos de Venezuela”, queincluyó también la Secretaría General de la OEA, México, Chile, Colombia,España y Portugal. El principal objetivo fue viabilizar el diálogo entre elgobierno de Hugo Chávez y los grupos de oposición en la búsqueda de unasolución política que no violase los principios democráticos. Aunque los resul-tados concretos hayan sido modestos, esta iniciativa contribuyó para impedirel deterioro de la situación política en Venezuela, que podría haber culmi-nado en una guerra civil. Brasil también envió una señal en el caso deColombia manifestando su interés de contribuir de forma asociada con lasNaciones Unidas en un diálogo entre todas las partes involucradas. El inte-rés brasileño de ampliar su proyección en América del Sur fue acompaña-do por la expectativa de que el país tendría la capacidad de preservar su poder

3 La actuación de Brasil fue crucial para apaciguar el conflicto entre Ecuador y Perú en1995, y en los momentos de mayor turbulencia política en Paraguay. En el caso paraguayo, Bra-sil buscó actuar de forma coordinada con Argentina con el objetivo de frenar los reveses auto-ritarios en este país. Se volvió frecuente el uso de la cláusula democrática del MERCOSUR comoinstrumento de presión para contener a las fuerzas antidemocráticas paraguayas.

4 En el caso de Bolivia, Brasil y Argentina enviaron en una misión conjunta a MarcoAurélio Garcia (secretario de Asuntos Internacionales de Lula) y Eduardo Sguiglia (subse-cretario de Asuntos Latinoamericanos de la Cancillería argentina) para “mediar” en el con-flicto interno boliviano. Los enviados especiales mantuvieron diálogo fluido con miembrosdel Gobierno y de la oposición.


de iniciativa y que los países de la región reaccionarían positivamente anteuna actuación de Brasil en situaciones de crisis local.

Además de promover la creación de la Comunidad Sudamericana deNaciones, el gobierno de Lula apoyó la expansión de lazos económicosprivados y estatales con los países vecinos, lo que otorgó un nuevo prota-gonismo a segmentos empresariales y a la dirigencia de empresas del Esta-do. A lo largo del trienio 2003-2005, esta política obedeció a tres premisas,i) la mayor preeminencia en la región debería privilegiar el fortaleci-miento de los vínculos con Argentina, ii) el gobierno de Lula tendría unimpacto positivo para la estabilidad democrática sudamericana y iii) la pre-sencia regional ampliada fortalecería las aspiraciones globales de Brasil.Tres líneas de acción combinadas movieron esta política a partir de 2003:insistir en la vía democrática para la resolución de las crisis institucionales;estimular una lectura crítica alternativa a las políticas neoliberales imple-mentadas en los años anteriores en diferentes partes de América del Sur;evitar una visión de la política sudamericana vinculada con la política deseguridad estimulada por los Estados Unidos a partir del 11 de setiembre.Además de relaciones políticas cotidianas con los gobiernos sudamericanos,se intensificaron los contactos y programas de cooperación del Estado bra-sileño con sus vecinos en todos los campos de las políticas públicas, en espe-cial los de intercambio científico y tecnológico, educación, cultura, salud ycapacitación diplomática y militar.

Pero la política sudamericana se enfrentó con diversos percances paracumplir sus aspiraciones. Para empezar, en su primer bienio, el gobierno deLula encontró más trabas que facilidades en sus esfuerzos de aproximacióncon la Argentina. Otro punto adverso fue que tanto las turbulencias domés-ticas como las crisis de gobernabilidad en la región andina subrayaron unafragilidad institucional que sólo podría ser superada en el mediano/largoplazo. También contra las expectativas iniciales, el apoyo de sus vecinos fuefragmentado e insuficiente en los momentos en que el gobierno brasileño lonecesitó para disputar cargos multilaterales de mayor trascendencia.5

5 Brasil propuso a Luis Felipe de Seixas Corrêa como candidato para ocupar el puesto dedirector general de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en enero de 2005. El can-didato brasileño tuvo que retirarse por falta de consenso y fue electo el candidato de la UniónEuropea, Pascal Lamy. En julio de 2005, el candidato de Brasil para ocupar la presidencia delBID en reemplazo de Enrique Iglesias, João Sayad, no obtuvo el apoyo esperado, lo que per-mitió la elección de Luis Alberto Romero, de Colombia. En ambos casos, Brasil no obtuvo elapoyo de los países sudamericanos. Por último, Brasil busca activamente, desde los añosnoventa, ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Uni-das. Si bien esta posibilidad depende de una reforma del Consejo que permita la inclusiónde varios miembros nuevos, en el caso de Brasil, la falta de apoyo de la Argentina y Méxicole quita el acompañamiento regional necesario.


Desde los Estados Unidos, las señales con respecto a la política suda-mericana de Brasil fueron contradictorias. Si bien es cierto que la CasaBlanca asiste con buenos ojos a los esfuerzos de Brasil para jugar un rolestabilizador en la región, se tornó clara su resistencia a que el país pudie-ra moverse con plena libertad en los campos sensibles de cooperación,especialmente con Venezuela.6 Del lado brasileño, se debe subrayar unproceso de cambio respecto a las relaciones con los Estados Unidos y supolítica regional. Se observa una nueva escala de prioridades para la polí-tica externa brasileña. Si en el pasado las relaciones con los Estados Uni-dos constituían un factor que determinaba preferencias y posiciones juntoa los países sudamericanos, actualmente la dinámica se ha invertido. Sonlas orientaciones y posturas mantenidas cara a cara entre los gobiernos dela región las que influyen en el diálogo entre Brasilia y Washigton. Un claroejemplo se reveló en las crecientes dificultades enfrentadas en el diálogocon respecto al ALCA, en las cuales Brasil consiguió mantener la cohesióndel MERCOSUR hasta llegar al “estancamiento” de las negociaciones.7

Estas contramarchas de la expectativas del gobierno de Lula, sin embar-go, no frenaron el interés político y económico brasileño por la región. Porel contrario, nuevos campos de interacción fueron estimulados en Américadel Sur, ampliándose notablemente las inversiones privadas y gubernamen-tales en las áreas de infraestructura y energía. Con este propósito, el BancoNacional de Desenvolvimento Económico (BNDES) anunció la disponibili-dad de un crédito de 2.600 millones de dólares para empresas locales traba-jando en proyectos de infraestructura y obras públicas en toda Sudamérica.8

6 Fue por este motivo que el gobierno norteamericano frenó en 2005 la venta de avio-nes brasileños Tucanos al gobierno de Hugo Chávez.

7 A lo largo de 2003, se hizo evidente que los (des)acuerdos con los Estados Unidos enel proceso de negociación del ALCA se convertirían en la cuestón de mayor importancia ysensibilidad en la agenda bilateral en el primer año del gobierno de Lula. A pesar del males-tar por recibir una herencia poco deseada —especialmente con posterioridad a la aproba-ción de la Ley Agrícola (Farm Bill) estadounidense, previendo generosos subsidios internosy términos de impuestos por la autorización del Congreso estadounidense (TPA)—, elgobierno de Lula se vio obligado a implementar una línea de acción afirmativa en las negoc-ciaciones consideradas altamente desfavorables para el país. Véase Hirst (2005).

8 Brasil, en 2003, abrió una línea de financiamiento a Venezuela de alrededor de milmillones de dólares con recursos del BNDES. Actualmente, la compañía Odebrecht estáconstruyendo una represa de irrigación y el segundo puente sobre el río Orinoco en Vene-zuela. Por otro lado, Odebrecht está construyendo una represa hidroeléctrica en San Fran-cisco (Ecuador) que será financiada por el BNDES, que también financia exportaciones aEcuador. El BNDES también otorgó 200 millones de dólares para que Brasil construya ungasoducto en la Argentina, que fue aprobado el 24 de febrero de 2005. La empresa deingeniería Odebrecht inició, en 2005, un proyecto de ampliación de los gasoductos SanMartín y Neuba II en Argentina con una inversión de 300 millones de dólares. En el marcodel MERCOSUR, se acordó la creación de un Fondo de Convergencia Estructural con 100millones de dólares destinados a ayudar a los socios menores del bloque.


Otro ejemplo pasó a ser la prioridad otorgada por Petrobrás a América delSur para diferentes tipos de actividades (exploración, producción, refinería,petroquímica y distribución) a través de múltiples estrategias: alianzas conempresas locales (como es el caso de Venezuela y PDVSA); negociacionescon los Estados (como sucede en Bolivia); inversiones directas (como enArgentina); adquisición de empresas locales (como es el caso de Uruguay) osustitución de distribuidoras transnacionales (como se registra en Colombia).Es importante subrayar que la mayor presencia de emprendimientos econó-micos brasileños en países vecinos no es un proceso que se viene dando deforma unilateral. Trátase de un tejido más amplio de interacción en el cualVenezuela se ha convertido en un protagonista relevante, como ilustra lanueva alianza en el campo del petróleo en las áreas del nordeste y centro-surde Brasil.9

En términos políticos el país ha mantenido la misma disposición deactuar como factor de estabilidad democrática en la región. Pero la crisispolítica enfrentada por el gobierno de Lula a partir de 2005 le quitó ciertoempuje —más aún con el proceso electoral de 2006—, e incluso los erroresy aciertos de la política regional se incluyen en las contiendas de la políticadoméstica. Además de las controversias políticas en cuanto a la convenien-cia del actual gobierno de haber otorgado relevancia a los vínculos con lasnaciones sudamericanas generando expectativas de liderazgo de una partee instigando rivalidades de otra parte, el gobierno de Lula se tornó centrode críticas específicas por su manejo de los intereses nacionales con paísesvecinos y los desvíos ideológicos que podrían estar en juego. Este tipo de crí-ticas fueron observadas especialmente por los entendimientos con losgobiernos de Hugo Chávez en Venezuela y de Evo Morales en Bolivia.

Si bien este punto será analizado en otra sección de este documento,vale subrayar que el motivo de controversia en torno al nuevo gobiernoboliviano —a partir de su decisión de nacionalización de Petrobrás— supe-ró en Brasil cualquier precedente en materia de politización motivada porla acción diplomática de un determinado gobierno. El debate instaladopúblicamente, con fuertes adjetivos de condena a la política sudamerica-na de Lula, demostró divergencias sobre las líneas de actuación externadel actual gobierno que revelan una confrontación ideológica entre elGobierno y segmentos de la elite brasileña. Se cuestionó la metodología yel contenido del proyecto de liderazgo, así como también los de la inte-gración regional.10 Además de la manifestación de posiciones contrarias

9 Se pueden mencionar las actividades de PVDSA venezolana de refinería en Pernambucoy su participación en el polo petroquímico con el grupo Ultra en la bahía de Campos.

10 Para la visiones de los sectores empresariales véase por ejemplo el artículo de RobertoGiannetti da Fonseca, “A política de liderança benevolente”, O Globo, 21/05/2006.


en los ámbitos empresariales, partidarios e intelectuales, fueron llamativaslas disonancias —nada usuales— en el interior de la propia corporacióndiplomática.11 Paradójicamente, las visiones críticas, que partieron en sumayoría de los sectores más identificados con un sistema de creencia libe-ral, exigieron una postura más comprometida con el “interés nacional”del país. Otra vertiente cuestionadora se apoyó en argumentaciones jurí-dicas reivindicando el respeto a los contratos y amenazando concurrir aforos internacionales para hacer que el Estado boliviano cumpla con lasnegociaciones previamente acordadas. Además de sus reacciones contrala nueva política boliviana para los hidrocarburos, representantes empre-sariales y políticos brasileños manifestaron públicamente su irritación porla influencia de Hugo Chávez sobre las decisiones de Evo Morales, con-denando la asesoría prestada por Venezuela en la formulación e imple-mentación de medidas que herían los intereses de los inversores extran-jeros, en especial de Petrobrás.

Desde una mirada histórica, puede ser oportuno establecer un para-lelismo entre la situación suscitada frente a las medidas estatizantes delnuevo gobierno boliviano y aquella ocurrida en los años sesenta y setentacuando la construcción de Itaipú generó profundos desacuerdos con laArgentina por sus reclamos a los daños ambientales que la obra podríacausar sobre el río Paraná. De la misma manera que en otro momento fuela bandera del desarrollismo nacional y la defensa de la acción empresa-rial estatal la que constituyó el elemento legitimador de una “mano dura”por parte del gobierno brasileño.12 Si bien hace cuatro décadas esta acciónestuvo representada por la empresa de Itaipú, actuamente le correspondea Petrobrás, el principal símbolo de construcción económica del Estadoen el imaginario de la sociedad brasileña. Otro paralelismo histórico per-tinente puede ser establecido en el plano ideológico entre la reacción delas elites brasileñas al chavismo y aquella manifestada en los años cincuentacontra el peronismo, que fue uno de los factores que contribuyeron conla crisis de gobernabilidad del gobierno de Vargas. En este caso, la politi-zación se alimenta de un conjunto de preconceptos antipopulistas, muchasveces expresados por medio de un lenguaje irrespetuoso y cargado de ira,fundamentado en preceptos liberales.

11 Para las visiones críticas desde el ámbito de la diplomacia véanse Gibson Barboza,Mario, “Reação tímida e equivocada”, Jornal do Brasil, 09/05/2006; Barbosa, Rubens, “O novoeixo Caracas-Buenos Aires”, O Globo, 09/05/2006; Lafer, Celso, “Variações sobre a políticaexterna”, O Estado de São Paulo, 18/06/2006; Lafer, Celso, “Desacertos diplomáticos”, O Esta-do de São Paulo, 21/05/2006; Ricupero, Rubens, “O atacado e o varejo da diplomacia”, Folhade São Paulo, 26/06/2005; Ricupero, Rubens, “Fim do Consenso”, Folha de São Paulo,12/06/2005.

12 Véase Soares de Lima (2006b).


Lo que se pretende subrayar, por lo tanto, es la aparición de un pro-ceso de politización en Brasil que está siendo estimulado simultáneamen-te por las innovaciones de política externa en América del Sur y los nue-vos escenarios políticos de la región. Previo al análisis de las especificidadesde las relaciones de Brasil con Argentina y Bolivia habría tres puntos a serdestacados. El primero es que en esencia las críticas mencionadas com-parten una percepción nostálgica de la política externa brasileña, espe-cialmente de la naturaleza de su acción “profesional” antiintervencionis-ta, apolítica, marcada por una prudente distancia frente a las crisis degobernabilidad de los vecinos. El segundo, que la tendencia observada norevela un camino que retenga el cambio y conduzca a un retorno al pasa-do. Por el contrario, la radicalización de este debate, en el corto y media-no plazo, e inevitablemente como consecuencia del momento electoral de2006, torna más irreversible el proceso de inclusión de la política en la for-mulación y en la implementación de la política sudamericana de Brasil. Ter-cero, y último, esta politización, si bien encuentra puntos de contacto conpolarizaciones observadas en otros países sudamericanos, guarda tambiénsu especificidad otorgada por la preservación del consenso desarrollistaasociada a la percepción instrumental de la política externa.

3. Los lazos con Argentina

Éste constituye el único vínculo externo de Brasil en el cual subyaceuna tensión entre el efecto fragmentador de la rivalidad y los estímulos posi-tivos producidos por la construcción de una alianza estratégica. Sin embar-go, en los últimos veinte años, el vínculo brasileño-argentino sufrió varia-ciones dentro de un marco en el cual la convergencia y la cooperaciónsuperaron a la divergencia y la obstrucción. Si bien la relación bilateral atra-vesó momentos de mayor turbulencia y distanciamiento, su importanciapara la política externa brasileña hizo que ésta adquiriese un nuevo estatusen la agenda internacional de Brasil. Como se demostrará a continuación,se trata de la relación de mayor complejidad en lo que se refiere a los cuatroejes conductores de la política sudamericana de Brasil.

3.1. Gobernabilidad democrática

La presencia de este eje en la relación argentino-brasileña adquiererelevancia definitiva a partir de los procesos de transición democrática delos años ochenta. El espejismo político acercó a los dos países y los desafí-os de la democratización se sumaron a las percepciones compartidas frente


a las adversidades económicas de la “década pérdida”. Una activa diplo-macia presidencial, además de estimular la fraternidad política, dio lugara una novedosa coordinación de políticas económicas y externas entreambos. La tarea de reconstrucción democrática, en situaciones de severascrisis macroeconómicas y fragilidad institucional, motivó un amplio diálogobilateral.

Si en el período de la transición (1983-1989) el fortalecimiento de lademocracia representó el principal interés común, en los años de la con-solidación (1989-1996) éste se volvió una preocupación regional compar-tida por la Argentina y por Brasil. La inclusión del tema en el Tratado deAsunción y posteriormente la formulación de la cláusula democrática delMERCOSUR (1998) ilustraron este pasaje. Mientras que en los primerostiempos esta preocupación se restringía al espacio subregional, en los añosmás recientes vino a proyectarse sobre todo el espacio sudamericano.

Con el Consenso de Buenos Aires (noviembre de 2003) fue sellado elcompromiso de que la estabilidad democrática de América del Sur corres-pondía a una preocupación común de Brasil y Argentina. En la Casa Rosa-da y en el Palacio del Planalto ganó peso la visión de que el eje interde-mocrático Argentina-Brasil constituye el ancla de estabilidad en Américadel Sur. Un corolario interesante de esta “misión compartida” pasó a serel comportamiento cauteloso adoptado en los momentos de crisis de unoy otro país. Así se observó en la caída del gobierno de De La Rúa, comotambién en el proceso de debilitamiento de las bases internas del gobier-no de Lula a partir de 2005. Otro compromiso implícito ha sido el de limi-tar los buenos oficios “intervencionistas” bilaterales a situaciones de cri-sis intraestatales en la región, evitándose una intromisión en temasinterestatales. Esta conducta es observada con respecto al diferendo Chile-Bolivia (dos miembros asociados al MERCOSUR que no mantienen rela-ciones diplomáticas entre sí) y más recientemente en el conflicto argen-tino-uruguayo por la construcción de empresas papeleras sobre el ríoUruguay.

Vale destacar que la convergencia democrática argentino-brasileñatuvo poco efecto sobre la vida político-institucional del MERCOSUR. Fue-ron tímidos e insuficientes los avances realizados por ambos para transfe-rir al proceso asociativo poder y autoridad para su fortalecimiento. La cre-ación de un Parlamento del MERCOSUR (2005) difícilmente podrácontribuir en esta dirección, ya que los poderes legislativos argentino y bra-sileño han manifestado en las últimas dos décadas un escaso interés por laconstrucción de un ordenamiento jurídico comunitario.

Un último aspecto con respecto al eje democrático se refiere a la actua-ción de los movimientos y organizaciones sociales. Paradójicamente, al


mismo tiempo que la expansión de estos actores traduce la profundizaciónde los procesos políticos representativos domésticos, ella no conduce nece-sariamente al fortalecimiento de los vínculos intergubernamentales. Dehecho, las banderas de los sectores sociales excluidos no son necesaria-mente promotoras de la integración regional. Al déficit democrático delMERCOSUR se le suman, por lo tanto, carencias representativas que limi-tan su capacidad de absorción de los reclamos del expandido abanico deactores, organizaciones y movimientos sociales de los dos países.13

3.2. Desarrollo

El desarrollo es un tema que ha perdurado por más de medio siglo enla agenda argentino-brasileña. Apareció, por primera vez, en la posguerracomo un punto de coincidencia del pensamiento económico cepalino y seconvirtió en un elemento de aproximación política durante los gobiernosdesarrollistas en los años cincuenta y sesenta. En los años setenta, el temaganó un sentido conflictivo tornándose el causante oculto de las con-troversias entre Buenos Aires y Brasilia por la construcción de la repre-sa hidroeléctrica de Itaipú. Durante este período, el crecimiento industrialbrasileño vuelve irreversibles las asimetrías económicas entre los dos países,lo que estimula un nuevo campo de sentimientos competitivos y rivales.

En los años ochenta, estos sentimientos decrecen gracias esencial-mente a las consecuencias que ambos sufren de sus procesos de endeu-damiento externo. Sin embargo, el impacto de las percepciones conver-gentes fue más relevante para la agenda política bilateral. La inestabilidadmacroeconómica argentina y brasileña comprometió la expectativa de dise-ñar un proyecto de integración basado en el replanteo simultáneo deprocesos de desarrollo, como fue idealizado por el Programa de Integra-ción y Cooperación (PICE) lanzado en 1985. Del lado argentino, el PICEse apoyó en nuevos postulados de política industrial y de comercio exte-rior estimulados por la necesidad de superar un prolongado estanca-miento económico. La asociación con Brasil fue percibida como instru-mental para reactivar el crecimiento industrial del sector productivo ahoravinculado a la creación de un espacio económico regional. Pero en losaños noventa, a partir de la adhesión al regionalismo abierto en el con-texto de las políticas de liberalización económica, Argentina parecíaabandonar definitivamente su opción por una industrialización sustitutiva.

13 Un ejemplo reciente en este sentido es la controversia sobre la construcción de indus-trias de celulosa en la región de la frontera ribereña Argentina-Uruguay y las posicionesconvergentes de organizaciones ambientalistas de los dos lados.


Los años iniciales del MERCOSUR se caracterizaron como una épocade “entusiasmos” sucesivos para las relaciones argentino-brasileñas; pri-mero, por el notable aumento del comercio bilateral y, luego, por las coin-cidencias entre las políticas macroeconómicas a medida que Brasil poco apoco cedía al recetario neoliberal de la estabilización.14 Lo interesante esque durante el quinquenio dorado del MERCOSUR (1994-1998), Brasil yArgentina avanzaron tímidamente en la implementación de sus compro-misos integracionistas una vez que los mercados trabajaron mucho másque los gobiernos. Ambos países parecían haber alcanzado un consensoen no vincular el proyecto de integración subregional a fórmulas desarro-llistas. En este cuadro, el aumento del intercambio, la expansión de nexosinterempresariales y la movilización de un abanico diversificado de políti-cas públicas en torno a la creación de un espacio común de intereses fue-ron insuficientes para darle institucionalidad y sentido de permanencia alproceso.

El agotamiento de la era neoliberal en Argentina en 2001 condujo ala revisión del enfoque antidesarrollista del MERCOSUR, reactivando laidea de que este mismo estuviese asociado a la integración con Brasil. Secreó la expectativa de que el par brasileño aceptaría la creación de meca-nismos que equilibrasen los flujos de inversión y de intercambio comer-cial entre los dos países.15 Para Brasil, que fue menos drástico en ladesactivación de su patrimonio industrial, las reivindicaciones argenti-nas despertaron reacciones contradictorias. Por un lado, fueron (y son)percibidas positivamente ya que fortalecen el ideario desarrollista delMERCOSUR; pero, por otro lado, hieren intereses de los sectores pro-ductivos domésticos que ya enfrentan restricciones impuestas por la polí-tica de estabilidad y los desafíos de un sistema comercial internacionalcompetitivo.

Las diferencias mencionadas no impidieron una importante recupera-ción del intercambio bilateral, que aumentó el 74,9% en los últimos tres añosgracias al mejor desempeño de ambas economías. En 2003-2005, las expor-taciones de la Argentina hacia Brasil crecieron el 33,5%, mientras que lasimportaciones de productos brasileños saltaron de 4.561 millones de dólaresa 9.915 millones (117,4% más).16 Con respecto a las inversiones brasileñasen la Argentina, éstas alcanzaron 5,1 mil millones de dólares en el período2002-2005, lo que correspondió al 29% del total del IED en ese país.17

14 Véase Inter-American Development Bank. 15 La imposibilidad de alcanzar un acuerdo en este sentido comprometió los resultados

de la reunión de la Cúpula de Ouro Preto del Mercosur en diciembre del 2004.16 Véase <www.abeceb.com./ Economía Online/>.17 Según el Sector de Promoción Comercial de la Embajada de Brasil.


De hecho, la presencia de grandes empresas brasileñas en Argentina pro-movió un nuevo tipo de vínculo entre la recuperación económica argentinay los intereses de Brasil.18

El gobierno de Kirchner pasó a insistir en la introducción de instru-mentos que asegurasen un comercio bilateral más administrado que libre,19

y después de dos años de negociación fue creado el Mecanismo de Comple-mentación Económica (MAC), lo que generó arduas críticas del empresa-riado brasileño contrario a una estrategia desarrollista compartida con laArgentina.20 Del lado argentino las posiciones también fueron controversia-les, ya que el argumento era que mecanismos defensivos de este tipo no debe-rían comportar dinámicas de reciprocidad. Es posible observar cierta ambi-güedad en la postura argentina, que oscila entre expectativas de concesionesprevistas para un socio en posición asimétrica y demandas de tratamientoparitario.

3.3. Política internacional

Este eje conductor remite a la dificultad histórica de los dos países paracompatibilizar momentos de inflexión en sus políticas exteriores con la pro-fundización del vínculo bilateral. Del lado argentino, eso ocurrió durante elprimer y segundo gobiernos de Perón y se repitió en los años del menemis-mo. Para Brasil, esta “resistencia” apareció a principios del siglo XX en la ges-tión del Barón de Río Branco, en los años cuarenta y cincuenta (la época deVargas), durante el período de la política exterior independiente (1961-1964),en el gobierno Geisel (1974-1978), y volvió a manifestarse en la actualidad.

En los años ochenta, la democratización en Argentina y Brasil estimu-ló una mayor sintonía entre sus respectivos proyectos de inserción exter-na. Se compartieron posturas autonómicas a partir de visiones defensivascomunes frente al conflicto Este-Oeste y las presiones por la adhesión alos regímenes de no proliferación de tecnologías sensibles. Fueron asu-midas posiciones comunes en lo que se refiere al tratamiento de la deudaexterna, a la crisis de América Central y al fortalecimiento del multilate-ralismo en la política mundial. En el plano bilateral, se deben subrayar la

18 Durante el trienio 2002-2005, las inversiones directas de Brasil en Argentina en el sec-tor productivo fueron lideradas por las empresas Petrobrás (46,53%), Loma Negra (26,31%),Ambev (12,96%) y TGS (7,02%).

19 La propuesta argentina comprendía tres tipos de medidas: la implementación de unaClaúsula de Adaptación Competitiva, la revisión del régimen automotor bilateral y la pro-pagación de la lista de excepciones de la Tarifa Externa Común, principalmente relativas amaquinarias y equipamiento.

20 La Federación de Industrias de San Pablo fue particularmente crítica de esta iniciativa(véase Clarín, 02/02/2006).


cooperación nuclear y la promoción de la Zona de Paz y Cooperación enel Atlántico Sur. Con el Acta de Iguazú firmada en 1985 se iniciaron lasnegociaciones para el incremento del intercambio comercial, la comple-mentación industrial y la cooperación tecnológica.

En la década siguiente, la vinculación entre los dos países fue afecta-da por el curso de los acontecimientos internacionales y de sus respecti-vos trayectos políticos internos. Para Brasil, el alineamiento de la Argenti-na con los Estados Unidos hacía imposible la identificación de unaplataforma compartida de inserción en el mundo de la posguerra fría. Dostemas fueron especialmente difíciles en el diálogo Itamaraty-Palacio SanMartín: la ampliación del Consejo de Seguridad de la ONU y la transfor-mación de Argentina en un aliado extra OTAN. Pero, la ausencia de sin-tonía en política internacional fue compensada por los nuevos entendi-mientos comerciales que privilegiaron la dinamización del MERCOSUR.

A partir del fin del gobierno de Menem, las expectativas fueron queArgentina y Brasil retomasen visiones convergentes en política exterior, peroéstas luego se disiparon. Los dos principales objetivos de la política externabrasileña —la creación de una Comunidad Sudamericana y la aspiración aun asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU— no encon-traron acogida por parte de la administración De La Rúa. Posteriormente, lacrisis interna argentina movió el eje central de las atenciones bilaterales haciael tema de la gobernabilidad democrática en Sudamérica.

La política internacional de Lula inaugurada en 2003 estuvo fuertemen-te asociada a la idea de cambio. El país incorporó un discurso más afirmati-vo, se mostró dispuesto a ampliar sus responsabilidades internacionales, esti-muló nuevas coaliciones con potencias regionales como India y Sudáfrica,asumió protagonismo en las negociaciones comerciales globales, se hizo másambicioso en la obtención de altos cargos en la burocracia internacional ydio máxima prioridad a su candidatura a un lugar permanente en el Conse-jo de Seguridad de Naciones Unidas ampliado. Si bien la relación con Argen-tina fue identificada como una prioridad compatible con estas aspiraciones,en los hechos estas mismas se convirtieron en un factor de tensión conel gobierno de Kirchner. Sin embargo, las dificultades para profundizar elvínculo bilateral parecieran estar estimuladas más por rivalidades duraderasque por los contenidos de las posiciones internacionales de ambos países.

La parálisis del proceso de reforma de las Naciones Unidas benefició indi-rectamente el diálogo entre Brasil y Argentina en temas de política interna-cional. En el período más reciente, ambos países ampliaron su espacio deconvergencia, como puede ser observado en las posiciones coincidentes deapoyo a Venezuela para un asiento en el Consejo de Seguridad, en el apoyobrasileño a la reactivación del reclamo argentino por la soberanía de las islas


Malvinas, y en el no involucramiento de Brasil en el conflitco entre BuenosAires y Montevideo en torno de las papeleras.

3.4. Cooperación bilateral

A partir de los años ochenta, la cooperación bilateral ganó un nuevomarco con el Programa de Integración y Cooperación Económica Argenti-no-Brasileño (PICE), que comprendió 24 protocolos firmados a lo largo delos años 1986-1989 y abrió camino al Tratado de Integración y Cooperaciónde 1989.21

Con la creación del MERCOSUR en los años noventa, la cooperaciónargentino-brasileña adquirió una dinámica espontánea, motorizada porun complejo tejido de intereses privados y gubernamentales. La expansiónde emprendimientos comunes, de contactos entre agencias federales y esta-duales, diversificó la cooperación entre las políticas públicas de los dos paí-ses. En los últimos veinte años, proyectos y programas bilaterales prolifera-ron en las áreas de infraestructura, energía, tecnología, salud, educación,cultura, defensa y seguridad pública.22

Mientras el diálogo diplomático y económico continúa subordinado ala dinámica del “avanza y frena” determinada por las preferencias políticas

21 El Tratado fue ratificado por unanimidad en los Legislativos de ambos países simultá-neamente, el 17 de agosto de 1989, por la ley 23.695, en Argentina, y por el Decreto-Ley nº 50en Brasil. Mediante este tratado se establecieron las pautas del proceso de integración econó-mica tendiente a la creación de un espacio económico común en un plazo de diez años.

22 Se destacan algunas iniciativas de cooperación en el período reciente. En el ámbito dela cooperación energética, se estableció, en junio de 2002, la Comisión Mixta Bilateral Perma-nente en Materia Energética. Se trata de un mecanismo destinado al intercambio de informa-ción y al desarrollo de un marco común para la regulación y la operación coordinada del sec-tor. En materia de infraestructura, se destacan el Comité Intergubernamental Coordinador delos Países de la Cuenca del Plata (CIC), el Comité Intergubernamental de la Hidrovía Paraguay-Paraná (CHI) y el FONPLATA (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata),que brinda apoyo técnico y financiero a iniciativas de desarrollo e integración entre Brasil,Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay. En el campo científico, se firmó en agosto de 2001 elMemorando de Entendimiento, que da continuidad al Acuerdo de Cooperación Científica yTecnológica de 1980. El Memorando establece un programa de trabajo bilateral en las siguien-tes áreas: biotecnología; climatología, meteorología e hidrología; innovación y desarrollo tec-nológico; materiales; química; tecnologías limpias; estudios sociales, en especial investigaciónsobre problemas demográficos y de inmigración; empleo; cuestiones lingüísticas y culturalestransfronterizas e investigación y desarrollo para el combate a la aftosa. La cooperación en elárea nuclear se da en el marco de la Agencia Brasileño-Argentina de Aplicaciones de la Ener-gía Nuclear, creada en agosto del 2001. En el área de biotecnología funciona, desde 1987, elCentro Brasileño-Argentino de Biotecnología (CBAB). El objetivo del Centro es el fomento deproyectos binacionales volcados hacia el desarrollo y la producción biotecnológica. Argentinay Brasil también mantienen cooperación en aplicaciones pacíficas de ciencia y tecnología espa-ciales, con vistas a la evaluación y monitoreo del medio ambiente y de los recursos de la Tierra,misiones satelitales conjuntas, entre otras iniciativas. Además, el Programa Sudamericano deApoyo a las Actividades de Cooperación en Ciencia y Tecnología del Brasil (PROSUL) puso en


de los gobiernos, la expansión de contactos en todas las áreas de la acti-vidad pública y privada obedece a un efecto de derrame típico de los proce-sos de integración regional, a pesar de la fragilidad institucional mencionadaanteriormente.

Una comparación entre el marco establecido en 1986 y lo que fue acor-dado entre los dos países veinte años después, es la mejor evidencia en estesentido. Conceptualmente, las relaciones bilaterales son percibidas comouna construcción política estrechamente vinculada a los procesos demo-cráticos locales con implicaciones para toda América del Sur. Se trata de unaalianza comprometida con el multilateralismo activo, la creación de condi-ciones simétricas de intercambio y producción regional, el avance de la inte-gración energética y la defensa de un sistema de comercio internacional másequilibrado.

Para concluir, el siguiente cuadro resume dicho avance, destacandolas prioridades que pautan la relación entre Argentina y Brasil.

Comparación entre el Acta de Amistad Brasileño-Argentina (1986)y el Compromiso de Puerto Iguazú (2006)

Acta de Amistad Compromiso de Puerto IguazúBrasileño-Argentina (1986) (2006)

Naturaleza del Amistad. Alianza.

vínculo

Prioridad Establecer pautas para la Establecer formas para que

integración. los beneficios de la integración

sean revertidos hacia los

ciudadanos.

Principios Ideales comunes. Respeto a los derechos

normativos Respeto a los derechos humanos.

humanos. Valores y objetivos comunes.

Objetivo social Justicia social. Erradicación del hambre

y de la pobreza.

Compromiso Desarrollo. Desarrollo con equidad.

económico

disponibilidad, en 2002, 1,5 millón de reales para financiar el intercambio y la formación derecursos humanos. Por intermedio del PROSUL, investigadores argentinos y brasileños puedenrealizar visitas bilaterales y recibir becas de doctorado o posdoctorado. Véase FundaçãoAlexandre de Gusmão (2005).


Acta de Amistad Compromiso de Puerto IguazúBrasileño-Argentina (1986) (2006)

Compromiso Defensa de la democracia. Consolidación democrática.

político

Presencia latinoamericana Construcción de la Comunidad

en el contexto internacional. Sudamericana de Naciones.

Políticas Consolidación institucional Fortalecimiento institucional

regionales de los dos países. de Sudamérica.

comunes Abrir nuevos horizontes Profundizar el MERCOSUR,

para la cooperación y la consolidar el Mercado

integración regionales. Común y la Comunidad

Sudamericana de Naciones.

El crecimiento económico Hay que trabajar en conjunto

es condición necesaria para evitar que instituciones

Posiciones para la justicia social. multilaterales de crédito

económicas impongan condiciones que

comunes afecten políticas de

crecimiento, empleo digno e

inclusión social.

El mercado no resuelve todo.

Fidelidad a las Cartas de la El multilateralismo es la

ONU y la OEA. mejor forma de lidiar con los

Políticas grandes desafíos

multilaterales contemporáneos: respeto al

comunes derecho internacional, lucha

contra el terrorismo, combate

al racismo y la intolerancia.

El Programa de Integración Creación de un instrumento

y Cooperación Económica (MAC) capaz de evitar

Instrumentos (PICE) es vital para la desequilibrios comerciales

de integración prosperidad y y asimetrías entre los

la modernización de ambos sectores productivos

países. de los dos países.

Como ya fue mencionado, la ampliación y la diversificación de la agen-da bilateral que se observan en los últimos veinte años otorgan especial com-plejidad a las relaciones de Brasil con Argentina. Si bien estas relaciones tam-bién sufren las consecuencias de asimetrías estructurales, ellas comprendeninterdependencias únicas para Brasil en el ámbito sudamericano. Esta com-binación de asimetrías con interdependencias es lo que plantea para Brasilsu mayor desafío en la relación con Argentina.


4. Los lazos con Bolivia

Las relaciones con Bolivia siguieron en el pasado el mismo curso delos demás vínculos de Brasil con sus vecinos: distancia política y desinte-rés económico. Éste fue el patrón mantenido hasta el período reciente,con algunos esporádicos momentos de aproximación bilateral. Tres ele-mentos marcaron la relación entre ambos países a lo largo de todo elsiglo XX: el sentido negativo sedimentado en la memoria colectiva boli-viana por la incorporación de parte del territorio boliviano a la Federa-ción Brasileña (el actual estado de Acre); la tortuosidad de las negocia-ciones por medio siglo en torno al suministro de gas boliviano a Brasil y lacomunidad de intereses y negocios creados entre la zona de Santa Cruzde la Sierra y el estado de Mato Grosso, especialmente durante las tres últi-mas décadas. La reciente preocupación por profundizar las relaciones conla nación boliviana corresponde a un nuevo capítulo de la acción regionalde Brasil. Se combinan motivaciones estratégicas, relacionadas con la refor-mulación de la matriz energética del país, y políticas, vinculadas a la deter-minación del gobierno de Lula de actuar como una fuerza estabilizadora encontextos de crisis de gobernabilidad en Sudamérica.

También en las relaciones con Bolivia, es posible operar con los cuatroejes indicados anteriormente.

4.1. Gobernabilidad democrática

Si bien es cierto que la situación de Bolivia corresponde a un país conmarcados antecedentes de inestabilidad, desde la crisis que culminó conla renuncia del presidente Sánchez de Lozada en 2003 sus problemas ins-titucionales pasaron a merecer un nuevo tipo de tratamiento en la región.Primero Brasil y Argentina y después Venezuela, dieron muestras inéditasde atención, lo que a su vez tuvo un significativo impacto sobre los des-doblamientos internos bolivianos. Este interés se explica por la compleji-dad del cuadro local, en el cual incide el tema energético, pero tambiéncorresponde al surgimiento de una nueva percepción compartida por Bra-silia y Buenos Aires en cuanto a sus responsabilidades en la manutenciónde la estabilidad política en América del Sur.

De esta forma, el futuro de la democracia en Bolivia se convirtió en mate-ria de política exterior para Brasil. En 2003, los esfuerzos de mediación —encoordinación con Argentina y Venezuela— buscaron contener los riesgosde una eclosión social que pudiese conducir a una guerra civil acompa-ñada de una ruptura institucional y de la fragmentación territorial de la naciónboliviana. Además de los intereses propios y regionales con implicancias para


toda el área andina, este tipo de actuación también pretendió trasmitir algu-na tranquilidad al gobierno estadounidense, que pasó a observar con preo-cupación la realidad boliviana, temiendo especialmente las articulacionesentre los movimientos indígenas bolivianos y el gobierno chavista.

La actuación política brasileña en el proceso interno boliviano desde2003 obedece a un conjunto de orientaciones que revelan una línea deacción y de prioridades. En primer lugar, se parte del supuesto de que estapresencia es ejercida en nombre de la Presidencia de la República articu-lada con las prioridades de la política externa y energética del país. Elsegundo punto se refiere al intento de darle una dimensión regional a lapresencia brasileña en Bolivia, buscándose tanto una articulación conArgentina como un entendimiento con Venezuela con el objetivo deampliar su legitimidad y capacidad de impacto junto con las autoridadesy líderes políticos bolivianos. La tercera preocupación se relaciona con lalectura que se hizo del quiebre institucional experimentado por Bolivia en2003. En este caso, en lugar de ser percibido como “un episodio más”, fuecomprendido como la consecuencia de carencias sociales y necesidadeseconómicas estructurales, agravadas por las políticas de ajuste implemen-tadas en los años ochenta y noventa que contribuyeron aún más al empo-brecimiento de los sectores populares, urbanos y rurales. De acuerdo conla visión del Planalto, el impacto negativo de las recetas neoliberales —labandera del gobierno de Sánchez de Lozada— fue identificado como unacausa decisiva de la inestabilidad de la política boliviana.

La decisión del gobierno brasileño de involucrarse en la crisis bolivia-na estuvo acompañada desde el inicio por la determinación de promoverun diálogo con todas las fuerzas políticas locales. De esta manera, buscóalcanzar una mejor comprensión del cuadro y trasmitir una imagen de plu-ralismo e imparcialidad que dotase de legitimidad a su actuación. No obs-tante, el agravamiento de la situación boliviana a partir de 2005 —con laradicalización de las posiciones de los movimientos sociales e indígenas—,sumado a las preocupaciones de Brasil por sus intereses económico-ener-géticos, tornó más difícil la ejecución de esta política. Al mismo tiempo,el peso local de estos intereses (como fue demostrado en otras seccionesde este estudio) adquirió un sentido de contención frente a posibles solu-ciones “no institucionales” para la superación del llamado “empate catas-trófico” boliviano.23 Para el gobierno brasileño, una escalada de violencia

23 De acuerdo con análisis políticos locales se estaba frente a una situación de “equili-brio catastrófico” marcada (a) por la superposición de contradicciones estructurales y coyun-turales, (b) por un profundo desencuentro (y choque) de propuestas, (c) por la dificultadaguda de encontrar un denominador común y (d) por la fragilidad de las instituciones.Véase Quintana Taborga (2004b).


tendría implicancias sociales y económico-energético-regionales que ine-vitablemente debilitarían su política sudamericana. Un efecto cascada derevueltas indígenas que se propagase hacia Ecuador y Perú pondría en ries-go la bandera democrática para toda la región andina y comprometería elproyecto de integración física y energética promovido por Brasil en coor-dinación con otros países, especialmente Venezuela y Argentina. Con elfin de evitar este tipo de escenarios, se llevó a cabo una acción mediadoraque encontrara una solución dentro del marco de la legalidad democrá-tica, preferentemente de forma articulada con el gobierno argentino. Estaestrategia era percibida como una manera de fortalecer el MERCOSURy alejar la lectura de la crisis en Bolivia de las opiniones más ideologizadasde la administración Bush, que empezaban a rotular a este país como uncaso más de Estado fallido. En realidad, y en contraposición con lo que expre-saba la Casa Blanca, las conexiones del gobierno venezolano con los líderesde los movimientos indígenas bolivianos en 2003 fueron útiles a Brasil yArgentina como un canal de acceso al diálogo y no como una construcciónde un eje amenazador.

La asunción de Evo Morales abrió un nuevo capítulo en la relación polí-tica brasileño-boliviana y planteó inmediatos desafíos para el gobierno deLula. La marca nacionalista y soberanista del nuevo mandatario redujo elespacio para la actuación brasileña al mismo tiempo que estimuló posicionesmás contundentes en la defensa de sus intereses económico-energéticos enBolivia. El gobierno de Lula encontró menos dificultad para lidiar con el pilardel “desmonte del neoliberalismo” que con el de “descolonización”, que jun-tos representan las premisas orientadoras de acción del gobierno de Mora-les.24 Además de la inmediata repercusión de estas posiciones en los enten-dimientos relacionados con hidrocarburos, emergieron otros temasespinosos de la agenda bilateral —como la cuestión agrícola— cuyo tra-tamiento ha sido postergado por Brasil, y que contribuyeron a alimentarposturas más reivindicativas del lado boliviano.25

Como fue narrado en la sección introductoria, la decisión boliviana deestatización de los hidrocarburos y la forma en que ésta fue iniciada, gene-ró una reacción política de amplio espectro en Brasil. Además del impac-to causado por la acción de gobierno de Morales, se desencadenó una olade críticas acerca de la blanda reacción del gobierno de Lula, atacándo-lo con mayor dureza por su vacilación en la defensa de los intereses

24 Para alcanzar estos megaobjetivos, el Estado boliviano ha decidido promover unanueva matriz productiva a partir de la refundación de la YPFB, el Comibol y la creación dela Corporación Ambiental Boliviana.

25 Los problemas generados permiten establecer un paralelismo con la situación seme-jante observada en la zona de frontera entre Brasil y Paraguay. Véase Hirst (2006).


nacionales. Frente al volumen de las inversiones de Petrobrás y su impor-tancia entre los inversores extranjeros afectadas por el Decreto Supremo(28.701), esta empresa se convirtió en la más perjudicada por la nueva polí-tica energética del gobierno boliviano. En este contexto, para Brasil, la impor-tancia de la gobernabilidad democrática boliviana pasó a estar subordinadaa la cuestión de sus propios intereses económicos.

4.2. Desarrollo

Desde fines de los años noventa, la vinculación entre la relación conBolivia y las estrategias de desarrollo de Brasil se volvió esencial para lapolítica energética del país, que abandonó la resistencia a la adopción delgas natural como una importante fuente energética. La meta de diversifi-cación de la matriz energética adoptada por Petrobrás permitió la expan-sión del gas natural para todo tipo de consumo, ya sea industrial, resi-dencial o vehicular. Previéndose un salto de su participación entre lasfuentes energéticas del 7,7% en 2005 al 12% en 2010, el aumento de con-sumo de gas en Brasil pasó a destacarse mundialmente, previéndose unatasa anual de crecimiento del 13% hasta el año 2015.26

En este contexto, la estatal brasileña inauguró en 1995 sus actividadesen Bolivia y, en menos de diez años, se tornó la empresa más importantedel país. Los proyectos negociados con la nación aymara han sido diver-sos, destacándose la “Declaración de Tarija”, que posibilitó un aumentodel volumen de las importaciones brasileñas de gas boliviano de 8 a 10millones de metros cúbicos diarios y anticipó de 2007 a 2003 la cuota máxi-ma de adquisición de gas, estimada en 30 millones de metros cúbicos. Yaen 2005, estas importaciones suplían cerca del 60% de la demanda por gasnatural en Brasil, generaban 100 mil empleos y atendían a 920 mil auto-móviles. Actualmente, los proyectos de Petrobrás en Bolivia comprenden:la instalación de un polo gas-químico binacional en la frontera, que impli-ca la construcción de dos plantas en Puerto Suárez y Corumbá respectiva-mente; la construcción del gasoducto Bolivia-Brasil (1997-2000); la ope-ración del gasoducto Yacuiba-Río Grande (2003); la creación de laSociedad Transportadora San Marcos (2003); y la participación en unafábrica de compresión del gas en Río Grande (2001). Petrobrás invirtió untotal de 1,5 billón de dólares en sus actividades en territorio boliviano,expandiendo cotidianamente su presencia en refinería de petróleo y domi-nando la oferta de gasolina y más del 60% del consumo de diésel. Como

26 La matriz energética de Brasil en 2006 muestra la siguiente distribución: derivadosdel petróleo (36%), energía hidroeléctrica (16%), caña (12%) y gas natural (8%).


contrapartida, esta empresa pasó a ser responsable por aproximadamenteel 20% de la recaudación tributaria de Bolivia.

Uno de los aspectos delicados de esta interconexión energética pasóa ser su subordinación a las incertidumbres del proceso democrático enBolivia. A mediados de 2005, el Congreso de este país aprobó una nuevaley de hidrocarburos para redefinir el marco regulador de la exploración,producción y consumo de gas y de petróleo bolivianos. De acuerdo conesta legislación, se aumentarían del 32% al 50% los impuestos sobre el gasexportado hacia Brasil al mismo tiempo que se redefinirían los términosde 72 contratos de exploración de gas y petróleo locales con las empresasinternacionales que operan en el país. La legislación aprobada en 2005estableció que las empresas que habían firmado contratos de riesgo com-partido debían convertirse a las nuevas modalidades de contrato y ade-cuarse a sus disposiciones en un plazo de 180 días a partir de su vigencia.

Como consecuencia de la nueva legislación y del cambio de gobiernoen 2006, las negociaciones entre el Estado boliviano y Petrobrás se con-virtieron en un tema de alta relevancia para la relación bilateral. La deci-sión tomada por la empresa fue la de asumir una política de inversionesmás conservadora a la espera de definiciones claras y favorables del ladoboliviano. Para el Gobierno brasileño, una de las preocupaciones centra-les pasó a ser el precio del gas boliviano, a pesar de que el acuerdo firma-do preveía la manutención de dichos precios sin alteraciones hasta 2019.El anuncio por parte del nuevo Gobierno boliviano de una política denacionalización de los recursos energéticos generó un horizonte de incer-tidumbre para todas las empresas extranjeras. La legislación aprobada en2005 había establecido que los contratos de riesgo serían transformadosen emprendimientos de producción compartida. Durante la campañaelectoral de 2005, el tema del gas se tornó cada vez más politizado y gana-ron fuerza en Bolivia las manifestaciones predicando por una acción nacio-nalizante enérgica por parte del MAS. Sin embargo, Brasil no era identi-ficado como un obstáculo a las transformaciones sino más bien como unapoyo al desafío de nacionalizar los hidrocarburos sin perder inversionesextranjeras.27

La vuelta de las negociaciones con el Estado boliviano después de la asun-ción de Evo Morales no ha sido satisfactoria para Petrobrás, que terminóaceptando la suba de precios reivindicada por el lado boliviano. Para Bolivia,este aumento estuvo motivado por la percepción de que el precio del gas ten-dría que estar articulado a las elevaciones de la cotización internacional del

27 Análisis de la prensa boliviana en el año 2005 permiten llegar a esta conclusión(diarios consultados: El Deber, El País, El Mundo, La Razón).


petróleo y de que el margen de ganancia ofrecido por el gas para Petrobrásen Brasil era excesivo, más aún cuando se comparaba su costo con el de otrospaíses, como por ejemplo Estados Unidos.28 En este cuadro, la previsión deque se deberá aumentar la demanda brasileña de gas con la responsabilidadde cubrir más del 50% de las necesidades de las regiones sur y sudeste de Bra-sil y más del 40% del consumo nacional, se convirtió en un nuevo elementode tensión en la relación bilateral. El primer punto de preocupación de Bra-silia fue que el aumento de precios fuera transferido al consumidor internocreando un flanco de vulnerabilidad para el actual gobierno brasileño. Elimpacto de la acción del gobierno boliviano (mayo de 2006) de nacionalizarsu industria de petróleo y gas y de elevar el precio de este último exportadoa sus vecinos, sumado a su articulación con el gobierno de Chávez para con-cretar estas medidas, generó una reacción en Brasil —con fuerte politizaciónen los medios— que inauguró un canal de desentendimiento bilateral.29 Parala empresa Petrobrás, la pérdida de control decisorio sobre las operacionesde sus subsidiarias locales se tornó una condición que dificultaba su perma-nencia en este país, obligándola a rever sus planes allí. En contrapartida, laempresa estatal boliviana YPFB pasó a conducir las negociaciones con Brasildesde una nueva posición de fuerza. Con la absorción de las acciones delFondo de Capitalización Colectiva (FCC), la YPFB pasó a controlar cercadel 15% de las reservas de gas del país, tornándose la tercera empresa petro-lera en Bolivia, después de Repsol YPF y Petrobrás. Pero también es cier-to que los márgenes de maniobra son limitados para este país frente a sufuerte dependencia del mercado brasileño.30 En este escenario —y comoagravante— ganó visibilidad una rivalidad ideológica y estratégica brasileña-venezolana que se materializa en la competencia entre Petrobrás y PDVSApor el control de los recursos energéticos bolivianos. En términos concretos,sin embargo, las posibilidades de que la empresa venezolana pueda ofreceruna alternativa de comercialización del gas boliviano que reduzca o eliminesu dependencia de Brasil están condicionadas a emprendimientos que lle-varán entre tres y cuatro años para materializarse.31 La salida encontrada porPetrobrás fue la de reformular su plan de acción de mediano y largo plazo

28 Un excelente análisis del tema fue elaborado por Marco Cepik (2006).29 El decreto del 1º de mayo de 2006 —el Decreto Supremo 28.701 denominado “Héro-

es del Chaco”, con el cual se dio paso a la nacionalización de los hidrocarburos— exige quelas subsidiarias bolivianas de las petroleras extranjeras entreguen el control mayoritario desus operaciones a la estatal petrolera Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB).También se elevaron temporalmente del 50 al 82% los impuestos y regalías que el Gobier-no retiene en los dos mayores campos de gas en Bolivia. Este decreto revirtió la capitaliza-ción obligando a las AFP a traspasar las acciones de las petroleras capitalizadas a YPFB.

30 Véase Cepik (2006).31 Véase ibid.


anticipando inversiones en la explotación de reservas gasíferas en territoriobrasileño, con el objetivo de acercarse a la autosuficiencia en 2010.32

Si bien la importancia para el desarrollo brasileño de las relacionescon Bolivia se concentra en la agenda energética, hay que mencionar otroscampos de interacción. En los últimos años, por ejemplo, se aceleraronnotablemente las interconexiones en las regiones fronterizas brasileño-bolivianas. Se destaca el eje de Mato Grosso del Sur-Santa Cruz, en dondese viene propiciando un incremento comercial, de comunicaciones y deinversiones industriales, agrícolas y energéticas.33 Los entendimientosentre las comunidades políticas, empresariales y agrarias matogrosenses ysantacruceñas han sido acompañados por mejoras en los controles de fron-tera (aduanero, sanitario, migratorio y turístico). Sin embargo, la presen-cia de propietarios brasileños de vastos cultivos de soja en condiciones ile-gales también viene generando una reacción nacionalista por parte delnuevo gobierno boliviano, que tiene como uno de sus objetivos imple-mentar un plan de amplia redistribución de tierras en el país.34 En estecaso, el gobierno de Evo Morales, en lugar de ampliar el poder de inter-vención del Estado —como ocurrió con los recursos energéticos—, optópor una política que busca la concertación con los grupos propietarios, lascámaras sectoriales, los campesinos e indígenas a través de mesas de nego-ciaciones conducidas por el Ministerio de Desarrollo Rural.

De todas formas, las nuevas áreas de vinculación económica y energé-tica entre los dos países estimularon la expansión de la agenda de apoyotécnico y económico tradicionalmente mantenida con Bolivia. De hecho,esa agenda se está incrementando como una “contrapartida” frente a lamayor importancia de este país para la política externa brasileña. Ademásde haberle perdonado el 95% de la deuda externa, Brasil anunció la cre-ación de líneas de crédito del BNDES para inversiones en el país vecino.35

32 Petrobrás anunció que pretende anticipar para 2008 la producción diaria de 24,3millones de metros cúbicos de gas natural con base en las reservas de la Cuenca de EspírituSanto y de la Cuenca del Río São Francisco. De acuerdo con la previsión de esta empresa,la demanda y oferta nacional de gas natural deben coincidir en 99 millones de metros cúbi-cos diarios en 2010. Véase Diario de Minas, 20 de junio de 2006.

33 El proyecto propiciado en el marco del IRSA (Iniciativa para la Integración de la Infra-estructura Regional Sudamericana) de la carretera que generará una conexión entre SantaCruz y Cuiabá es un buen ejemplo. En ese mismo grupo, hay otros proyectos, como la cons-trucción del Puente Benegas, la pavimentación del Puente Benegas-Okinawa, el Paso deFrontera San Matías-Porto Limão y pavimentación San Matías-Porto Limão.

34 Si bien son realidades disímiles, existen puntos en común entre las situaciones irre-gulares en las fronteras brasileñas con Bolivia y con Paraguay. Véase Hirst (2006).

35 El perdón de la deuda externa boliviana y la apertura de una línea de crédito de 600millones de dólares del BNDES fueron anunciados por el presidente Lula durante su visitaa La Paz en junio de 2004.


4.3. Política internacional

Las relaciones de Brasil con Bolivia en política mundial obedecen a unpatrón semejante al de los demás países sudamericanos. Se trata de unaagenda inexpresiva que concentra su contenido en el apoyo a posicionesdefendidas por la política externa brasileña. La principal manifestaciónen este sentido fue la decisión del gobierno de Carlos Mesa en 2004 deendosar la candidatura de Brasil para obtener un asiento permanente enel Consejo de Seguridad de la ONU reformado.

Hasta recientemente, el punto más relevante para ambos fue la aso-ciación boliviana a la agenda sudamericana y al MERCOSUR promovidapor el gobierno brasileño. Pero las expectativas a partir de la asunción deEvo Morales son que las visiones nacionalistas compartidas por el nuevopresidente boliviano y el mandatario venezolano Hugo Chávez podránproducir nuevas trabas para la concreción del proyecto liderado porBrasil de formación de una Comunidad Sudamericana de Naciones. Lareciente articulación de ambos países con Cuba para la creación de la Alter-nativa Bolivariana para las Américas (ALBA) son los primeros indiciosen este sentido.

4.4. Cooperación bilateral

La cooperación brasileño-boliviana atiende a una agenda marcadaesencialmente por las carencias económicas y sociales de Bolivia. El con-junto de programas en marcha entre ambos países busca ampliar la trans-ferencia de conocimiento científico, tecnológico y del amplio espectro aca-démico que mejore la capacitación profesional en Bolivia tanto en losámbitos públicos como en los privados. Entre los proyectos en curso se des-tacan: el Programa de Cooperación Técnica Brasil-Bolivia, que incluye elapoyo al Programa Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa; capaci-tación y transferencia de tecnología en el cultivo y el procesamiento defrutas tropicales, café, palmito y algodón; sistema de alerta y monitoreo deincendios de florestas; mejorías de procedimientos para gestión ambien-tal en Bolivia; y gestión integrada de recursos hídricos en el río Paraguay.

Al mismo tiempo, Brasil busca estar más atento a la cuestión migrato-ria y tiene en vista la presencia de ciudadanos bolivianos en territorio bra-sileño, especialmente en el área metropolitana de San Pablo.36 Se desa-rrolla una actuación conjunta de los órganos públicos y organizaciones de

36 La estimación de la política federal brasileña es que este contingente alcanza unacifra de 100.000 bolivianos.


derechos humanos locales generando iniciativas para la regularización desu situación legal y el mayor control sobre las condiciones laborales queles son ofrecidas.

5. Consideraciones finales

Mientras sea cierto que la profundización de los ejes de interacción bila-teral con cada país tornará la política regional de Brasil más vigorosa, tam-bién se vuelve fundamental la articulación de estos mismos con la dimen-sión coyuntural de la política sudamericana. Éste constituye sin lugar a dudasel principal desafío de la diplomacia brasileña teniendo en cuenta las resis-tencias aún presentes en el país para tornar la política externa más perme-able a las nuevas realidad de sus vecinos. Al contrario de lo que se preveía,la plataforma desarrollista dejó de representar la única base del lanzamien-to de un liderazgo brasileño en América del Sur. Actualmente, la proyeccióndel país en la región depende de su capacidad de lidiar con una coyunturasudamericana entendida como una combinación crítica de eventos y/o cir-cunstancias políticas locales. Esta comprobación no invalida la idea de queel país represente un factor de estabilidad, paz y dinamización económica,tres atributos que le pueden asegurar una posición destacada, de protago-nismo diferenciado. No obstante, como se buscó mostrar en los análisis delas relaciones con Argentina y Bolivia, la construcción de esta presencia aúntiene por delante un conjunto de desafíos. A modo de conclusión, se enu-meran diez puntos de reflexión al respecto.

1. El desarrollo económico, tal como fue formulado por el pensa-miento cepalino en los años cincuenta, representó un instrumentoinicial de acercamiento y vinculación positiva de Brasil con sus veci-nos.37 Pero lo que se observó es que las coincidencias en cuanto alideario desarrollista se mantuvieron más como insumos de un siste-ma de creencias regional que como motor de un proceso de trans-formación económico colectivo. Esta limitación sigue hasta el pre-sente postergando el compromiso de Brasil con un proyecto deintegración regional. Las visiones proteccionistas de la clase empre-sarial brasileña —claramente ilustradas en las posiciones de la Fede-ración Nacional de las Industrias (FIESP)—, si bien se han ablan-dado, preservan aún un contenido defensivo que actúa como unfactor de cohesión de clase.

37 Véase Soares de Lima (2006a).


Para la diplomacia, sin embargo, el desarrollo económico desem-peña un papel conceptual y le otorga un sentido pragmático a lapolítica sudamericana de Brasil. El uso selectivo de la carta desarro-llista está subordinado a factores económicos, estratégicos y políti-cos, y ésta fue utilizada hasta recientemente de forma más “genero-sa” con Bolivia que con Argentina por tres razones: 1) el tamaño dela asimetría, 2) la importancia del gas para la matriz energética bra-sileña y 3) la mayor libertad internacional de la Argentina frente aBolivia.

2. En el plano político, se registra una triangulación interesante entreBrasil, Argentina y Bolivia que ganó mayor densidad en el períodoreciente frente a la importancia de los recursos energéticos y de lasnuevas implicancias del proceso democrático de Bolivia. Este trián-gulo no se traduce fácilmente en la construcción de un proyectocomún de integración energética e interdependencia democráticapor estar apoyado en bases institucionales muy frágiles, desiguales yde fácil politización. Además, los contenidos políticos y culturalesdel proceso boliviano son muy diferentes de los que se observan enBrasil y Argentina en las últimas dos décadas.

3. Desde una perspectiva comparativa, las relaciones de Brasil conArgentina y con Bolivia parten de una notable diferencia en cuantoa la relevancia de estos países para el diseño de la política externabrasileña. Vale la pena recordar que la nación boliviana, de la mismamanera que Uruguay y Paraguay, fue, en el pasado, un espacio dedisputa de influencia entre Brasil y Argentina. Es cierto que este tipode dinámica pertenece a “otros tiempos”, pero es innegable que aúnestá presente en la memoria colectiva de los grupos de interés, de laburocracia de los Estados y de los máximos liderazgos que actúan enla región. Este juego difícilmente podrá ser resucitado como fuentede beneficio para los países menores de la región, pero hay que des-tacar que estos mismos reaccionan con desconfianza y desasosiegocuando prevalecen posiciones convergentes entre Brasil y Argenti-na, percibiendo esta unión como una fuente de asimetría aún máspreocupante de lo que estos países representan aisladamente.

4. Si bien es correcto indicar que existe un sentido de continuidadentre la política sudamericana de Cardoso y la de Lula, tambiénparece fundamental subrayar las diferencias entre ambos. Deben serdestacados, principalmente, dos puntos contrastantes: i) el espaciode la “política” en la presencia de Brasil en la región y ii) la vincu-lación entre política externa y política doméstica. Este segundopunto ha estimulado una politización interna que guarda alguna


semejanza con la que se dio hace medio siglo con referencia al jus-ticialismo argentino. En el presente la elite liberal brasileña identi-fica a Hugo Chávez y Evo Morales como amenazas ideológicas y eco-nómicas a sus intereses, del mismo modo que, en la década de 1950,se demonizaba a Juan Domingo Perón. La actuación de Brasil en América del Sur podría ser identificada conlo que se conoce en la literatura de las relaciones internacionales comouna política de orientación liberal, en función de la fuerte defensa quehace de la democracia y de la integración regional. Sin embargo, estaspolíticas carecen de un proyecto institucional que las acompañe y queimplique la aceptación de instrumentos multilaterales y supranacio-nales efectivos. La resistencia brasileña a ceder soberanía a lo largo delos quince años del MERCOSUR constituyó una causa —no la única—de la atrofia institucional de este proyecto.

5. La decisión del ingreso de Venezuela en el MERCOSUR alterarásu geometría interestatal ya que representará el fin de la domina-ción del eje Brasilia-Buenos Aires. Si bien ampliará el PBI delMERCOSUR en apenas el 7,7%, el nuevo socio cuenta con la cartaenergética que le asegura un poder de agenda garantizado por untejido de negociaciones ya iniciadas con la mayoría de los paísesdel bloque. De hecho, en las últimas décadas —desde el Progra-ma de Integración y Cooperación (PICE)— los acuerdos de losdos socios mayores estuvieron por debajo de las expectativas cre-adas por ellos mismos, ya sea en lo que se refiere a la promociónde una receta institucional modesta más eficaz, de una políticasubregional de desarrollo sustentable y/o de un liderazgo políti-co que ofreciese ventajas reales para los países de menor peso rela-tivo. En este último caso, el balance es de lejos el más compro-metedor. La transformación de la divergencia entre Argentina yUruguay con respecto a las papeleras en un tema de máxima visi-bilidad de la política exterior argentina, por un lado, y la insatis-facción crónica de Paraguay con Brasil, por el otro, dificultan laidentificación de un interés común entre los primeros firmantesdel Tratado de Asunción.

6. Es aún nebuloso el concepto que define la presencia de Brasil enAmérica del Sur. Se trata de una construcción política que no atien-de a las mismas expectativas dentro y fuera del país. En la región secontraponen dos tipos de visiones: una primera que alude a un “lide-razgo natural” que espera mayor responsabilidad política y genero-sidad económica por parte de Brasil; la segunda rechaza esta hipó-tesis, ya sea en función de la preferencia por una relación estrecha con


los Estados Unidos, por rivalidad (como muchas veces se manifiestaen el caso de Argentina) y/o desconfianza. Del lado brasileño, las posiciones también son variadas, lo que se tra-duce en un interesante mosaico. En el ámbito diplomático, más queuna circunstancia natural, la prioridad sudamericana corresponde:i) a un proyecto político identificado con la actual directriz de Ita-maraty de asegurar su predominio en Sudamérica y consolidar el dis-tanciamiento de la zona del NAFTA, ii) a un instrumento necesariopara la proyección global del país y iii) a un proyecto que sustituyala propuesta anterior de máxima prioridad por la alianza estratégi-ca con la Argentina. Como corolario de esta faceta gana lugar el sen-tido instrumental de la profundización de la relación con Chile.En el medio empresarial, como no podía dejar de ser, prevalece unaperspectiva pragmática influenciada por la atracción de nuevasinversiones y el surgimiento de oportunidades económico-comer-ciales sin que se abandone una lógica defensiva. El aspecto más rele-vante es que la importancia de las economías sudamericanas comoespacio de expansión de las grandes empresas brasileñas y la pre-sencia del Estado como inversor (Petrobrás) y financiador (BNDES)se tornaron más importantes para los intereses materiales y estraté-gicos del país que el proceso de integración regional, especialmen-te el MERCOSUR. Para los sectores militares, la relación con América del Sur está con-dicionada por la agenda de seguridad regional y global. Las per-cepciones parecen obedecer a tres orientaciones: i) la que subrayala necesidad de profundizar la cooperación intrarregional frente alas amenazas comunes; ii) la que manifiesta especial preocupacióncon la mayor presencia militar estadounidense en la región amazó-nica; y iii) la que empieza a preocuparse con las políticas de defen-sa más agresivas de algunos vecinos, especialmente de Venezuela, ysus riesgos para la seguridad de las fronteras en el norte del país.Finalmente, en los círculos académicos la atención inédita hacia laregión no se traduce necesariamente en un apoyo a la idea de unliderazgo sudamericano. Dejando de lado el segmento más estre-chamente vinculado al proyecto oficial, lo que parece dominar es elinterés por estrechar vínculos y construir un espacio regional deintercambio intelectual que rompa con una tradición de aislamien-to que siempre se apoyó en el culto a la especificidad y unicidad dela identidad de Brasil.

7. Cuando se abre la discusión sobre el liderazgo regional de Brasilsurgen dos debates relacionados entre sí. El primero se refiere a


las implicaciones de esta opción para los vinculos del país con susprincipales socios en la región, Argentina y Venezuela. Ambos sontratados por el gobierno de Lula como aliados estratégicos, el pri-mero por el entrecruzamiento de los procesos de democratizacióny la conducción compartida hasta el presente del MERCOSUR, yel segundo por las vinculaciones energéticas y las sinergias políti-cas profundizadas a partir de la conexión entre los proyectosregionales del PT y el bolivarismo. Pero se observa más una super-posición de dinámicas bilaterales que una triangulación armo-niosa entre los tres países. El segundo corolario se refiere a la vin-culación entre el liderazgo regional y los intereses brasileños enla escena mundial. En este momento parecen dos tableros dife-rentes precariamente vinculados, ya sea en el caso de la actuacióndel país en temas de comercio internacional —como en el G-20—o en temas de política y seguridad global —como la candidaturaa un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU—. Pero elhecho de que le cueste vincular sus agendas sudamericana y glo-bal no impide que el gobierno de Lula asuma posiciones de lide-razgo regional.38 De hecho, Brasil actúa como líder sudamericanoen los espacios de la política mundial.

8. La política sudamericana suscitó internamente divisiones ideoló-gicas en Brasil que se tornaron más visibles a lo largo del procesoelectoral de 2006.39 Desde el inicio, esta política estuvo vinculadaa la crítica al neoliberalismo dentro y fuera del país. Si bien su sen-tido antiamericano se ha desdibujado —hasta por el carácter rela-tivamente funcional que adquirió para la Casa Blanca— ella seapoya en instrumentos del Estado —como la Petrobrás y elBNDES— que son blanco de las críticas de los segmentos libera-les de la elite brasileña. El mismo grupo de opinión que llama laatención hacia los desaciertos de las negociaciones energéticascon los vecinos y de los vínculos con los gobiernos de Evo Mora-les y Hugo Chávez, critica el monopolio de la empresa estatal enla distribución del gas natural en el país y cuestiona las aplicacio-nes de recursos de la principal agencia de desarrollo del Estadobrasileño. La crisis reciente entre Brasil y Bolivia causada por la nacionaliza-ción de los hidrocarburos impone desafíos que exceden el terreno

38 Véase la entrevista con Luiz Inácio Lula da Silva de Richard Lapper y JonathanWheatley en el Financial Times, 11/07/2006.

39 Véase Soares de Lima (2006b).


de la diplomacia y dificultan una solución eficaz que pueda haceruso del patrimonio de experto negociador del Estado brasileño. Losfactores domésticos de ambos lados otorgan una dimensión políti-ca a la controversia, generando reacciones ideologizadas que pue-den dañar gravemente la política sudamericana de Brasil y comoconsecuencia, la construcción de una Comunidad Sudamericana deNaciones.

9. Cada uno a su manera, Bolivia y Argentina son hoy los dos paísesque más han puesto en evidencia los problemas políticos de laComunidad Sudamericana de Naciones liderada por Brasil. Elhecho de que Brasil no disponga de instrumentos coercitivos máspoderosos que su mercado y sus inversiones limita —para la frus-tración de segmentos más intransigentes de sus elites— la utiliza-ción de medios de fuerza ante sus vecinos. El aspecto paradojal esque mientras Brasil ha perdido su poder de negociar en formaindividual cualquier acuerdo preferencial de comercio en laregión por los compromisos de reciprocidad que asumió en elMERCOSUR, tampoco ha logrado impedir que miembros de estebloque especulen con negociaciones alternativas y excluyentes,como viene ocurriendo en el caso de Uruguay. Esta restricción leimpide tomar acciones semejantes a las de los Estados Unidos, quevienen utilizando los TLC como un efectivo instrumento de coer-ción en la región.40 Los recursos con que el gobierno brasileñocuenta para defender sus intereses pertenecen al universo de losfactores blandos de poder, que tornan más lenta y trabajosa, ynecesariamente más consensual, la construcción del proyectoregional.

10. Las perspectivas de un segundo gobierno de Lula, de acuerdo conlas encuestas electorales actuales, lleva a que se espere la continui-dad de la actual política sudamericana de Brasil. Naturalmente exis-tirá una vinculación entre el éxito de esta política y la fuerza delGobierno en un segundo período. Si bien es cierto que los temasexternos seguirán subordinados a los domésticos durante y des-pués de la campaña electoral de 2006, está claro que la políticainternacional y regional del gobierno de Lula también va a influen-ciar la polarización partidaria que se observará en el país durantelos próximos meses.

40 Washington suspendió las negociaciones de un TLC con Ecuador en respuesta a ladecisión tomada en mayo por este país de rescindir contratos con Occidental Petroleum.



AA.VV. (2005), La Nueva Doctrina Militar Bolivariana, Caracas, JAR Politólogos Asociados.Amorim, C. (2004), “A política externa do governo Lula”, en Política Externa 3, junio-

agosto. Arbilla, J. M. (2000), “Arranjos institucionais e mudança conceitual nas políticas exter-

nas argentina e brasileira”, en Contexto Internacional, 22 julio-diciembre.Calcagno, E. (2005), “Hacia la empresa multiestatal latinoamericana de hidrocarbu-

ros, en Bernal, F. (comp.), Petróleo, Estado y Soberanía, Buenos Aires, Biblos.Cepik, M. (2006), “Nacionalização Boliviana e Desafios da América do Sul. Analise de Con-

juntura”, Observatório Político Sul-Americano, nº 4, abril, <http://observatorio.iuperj.br/>.

Cisneros A. y Escudé C. (2000 y 2003), Historia General de las Relaciones Exteriores de laRepública Argentina, vols. XIV y XV (2003), Buenos Aires, GEL.

Costa, A. V. (2002), Cooperacão, Integracão e Processo Negociador. A construcão do Mercosul,Brasil, FUNAG-IBRI.

Fundação Alexandre de Gusmão (2005), Iguaçu + 20. Dia da Amizade Brasil-Argentina, Bra-silia.

García Linera, A. (coord.) (2005), Sociología de los movimientos sociales en Bolivia, La Paz.Hirst, M. (1984), “Transición democrática y política exterior”, en Muñoz, H. y Tulchin,

J. (comps.), Entre la autonomía y la subordinación. Política exterior de los países latinoa-mericanos, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano.

Hirst, M. (2005), The United States and Brazil. A Llong Road of Unmet Expectations, NuevaYork, Routledge.

—, (2001), “La política de Brasil hacia las Américas”, en Foreign Affairs en Español,otoño- invierno.

—, (2004), “Consideraciones sobre el diferendo Chile-Bolivia: Una mirada desdecerca y desde fuera”, en El largo conflicto entre Chile y Bolivia. Dos visiones, Santiagode Chile, Taurus.

—, (2006), “As relações Brasil-Paraguai: baixos incentivos no latu e strictu sensu”, en Polí-tica Externa, vol. 14, nº 3, diciembre-enero-febrero.

Hirst, M. y Soares de Lima, M. R. (2006), “Brazil as an intermediate state and regionalpower”, en International Affairs, enero.

Inter-American Development Bank, Mercosur Report (nº 5-9), Integration and RegionalPrograms Department, Institute for Integration of Latin America and the Caribbean(INTAL).

Lafer, C. (2002), La identidad internacional de Brasil, Buenos Aires, Fondo de CulturaEconómica.

Latin America Report N°15 (2005b), “Bolivia at the Crossroads: The December Elections”,ICG, 8 de diciembre.

Latin America Report N°12 (2005a), “Coca, Drugs and Social Protest in Bolivia and Peru”,ICG, 3 de marzo.

Latin America Report Nº 9 (2004), “Colombia’s Borders: The Weak Link in Uribe’s Secu-rity Policy”, ICG, septiembre.

Quintana Taborga, J. R. (2004a), “La policialización de la agenda de seguridad en Boli-via”, en Cepik M. y Ramírez S. (comps.), en Agenda de Seguridad Andino-Brasile-ña, F. F. Ebert-IEPRI-Univ. Fed. do Rio Grande.

Quintana Taborga, J. R. (2004b), “Bolivia: un destello al final del túnel”, en El DebatePolítico, año 1, nº 2, diciembre.


Russell, R. y Tokatlian, J. (2003), El lugar de Brasil en la política exterior argentina, BuenosAires, Fondo de Cultura Económica.

Sanjuán, A. M. (2004), “La agenda de seguridad de Venezuela. Ruptura o continuidaddel paradigma”, en Cepik M. y Ramírez S. (comps.), Agenda de Seguridad Andino-Brasileña, F. F. Ebert-IEPRI- Univ. Fed. do Río Grande.

Santiso, C. (2003), “The Gordian Knot of Brazilian Foreign Policy: Promoting demo-cracy while respecting sovereignty”, en Cambridge Review of International Affairs, vol.16, nº 2, julio.

Schmitter, P. (1991), “Idealism, Regime Change and Regional Cooperation”, en TheNew Interdependence in the Americas: Challenges to Economic Restructuring, Political Rede-mocratization and Foreign Policy, Stanford University Press, 1991.

Soares de Lima, M. R. (2006a), “O Lugar da América do Sul na Política Externa Bra-sileira”, IUPERJ, mimeo.

Soares de Lima, M. R. (2006b), “Os Interesses Nacionais e o Dilema da Integração”,en Observatório Político Sul-Americano, mayo, <www.observatorio.iuperj.br>.

Tokatlian, J. (2001), “La desconcentración sudamericana”, en Nueva Sociedad. nº 176,noviembre-diciembre.

6. Chile y el marco regionalNotas sobre política exteriorJuan Gabriel Valdés

1. Introducción

Este trabajo enfoca el desarrollo de la política exterior de Chile durantelos gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia. Lo hacemosdesde una perspectiva que entiende la política externa de un país no sólocomo una serie de principios, de iniciativas y acciones, sino también comoun conjunto de actitudes y de creencias sobre el mundo y sobre el entornovecinal. Queremos examinar los conceptos y las políticas de ese período, perotambién las actitudes que se adoptaron a partir de ellos, para comprendercómo inciden hoy en la política regional de la presidenta Michelle Bachelet.Por esto, más que construir un relato pormenorizado de los acontecimien-tos y episodios que caracterizaron la inserción internacional de Chile en esosaños, veremos cómo Chile se situó en el entorno regional, y el efecto queestas políticas tuvieron tanto en las actitudes del vecindario hacia Chile comoen las opciones de nuestro país en su entorno regional.

2. Un entorno muy diferente

Chile enfrenta hoy un entorno regional sustantivamente diferentedel que existía en el momento de la recuperación democrática y en losaños que la siguieron, cuando los gobiernos de la Concertación supieron


diseñar una política exterior consensual que —si bien con tensiones— per-seguía un equilibrio entre las tendencias de incorporación a la globaliza-ción y a la integración regional. América Latina aparece hoy dispersa y sinproyecto de identidad común. La fragilidad e intrascendencia de los acuer-dos regionales, de ideologización de la política exterior y de reintroduc-ción de intervenciones cada vez más abiertas en los asuntos internos deotros países, generan nuevos desafíos para una política exterior como lachilena, que pareció tan exitosa como habituada a un mundo de certezaspolíticas y económicas.

Al mismo tiempo, en América Latina, la globalización no parece ser lomismo que fue. El crecimiento económico de la región no ha sido sufi-ciente como para reducir la enorme brecha social y económica que carac-teriza a las sociedades de la región, de ahí que la opción por la globaliza-ción económica no parezca concitar los grados de adhesión o deresignación que provocó en los años noventa. Dicho de otra manera, desdemuchos costados se promueven políticas que muestran formas de con-flicto, disconformidad o desasosiego precisamente ante aquellas políticasque Chile ha encarnado como “modelo exitoso”.

Debe recordarse que hasta hace relativamente poco tiempo, el desa-rrollo de la política exterior chilena se dio en un entorno regional en elque el principio de incorporación a la globalización podía ser contradichoen los tiempos y en las formas, pero no en sus contenidos. Esto garantizó aChile lo que Fernando Henrique Cardoso denominara “un liderato con-ceptual” en la región. De una manera u otra, parecía aceptarse el principiode que Chile “se había adelantado” y predecía una evolución a la que tardeo temprano deberían acomodarse todas las economías del continente.

Esta sintonía básica se reflejaba en las políticas de desarrollo adop-tadas por presidentes como Carlos Menem en la Argentina, Alberto Fuji-mori en el Perú, Jorge Battle en el Uruguay y Fernando Henrique Car-doso en el Brasil, quienes, con distintos énfasis y condicionados por losrasgos y dimensiones de sus economías, promovían políticas de inserciónen el movimiento global del desarrollo capitalista, que seguían en rasgosgenerales lo que se ha dado en conocer como el “Consenso de Was-hington”. Y ello incluía, en particular, la construcción progresiva de unaperspectiva de integración hemisférica, que pasaba necesariamente enalgún momento por una negociación comercial con los Estados Unidos.El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), la propuesta pre-sentada por George Bush en 1991, representaba, en efecto, una pro-puesta integradora que, apoyada, aceptada o resistida en algunos aspec-tos, parecía indicar un camino al cual difícilmente las economíaslatinoamericanas podrían sustraerse.

Chile y el marco regional 265

Cualquier iniciativa consistente de los Estados Unidos en el hemisferiogenera, necesariamente, de buena o mala gana, “un ordenamiento” de lasagendas. Pues bien, ahora, ese ordenamiento no existe. Hoy, la dedicaciónplena de los Estados Unidos a lo que su gobierno denomina “la guerra con-tra el terror” ha reducido la importancia tanto de los temas del desarrollocomo de la asociación con América Latina. Los Tratados de Libre Comer-cio modelados en el de América del Norte (NAFTA) se constituyerondurante los años noventa en la promesa de un acceso para las exportacio-nes de América Latina al mercado más rico del mundo. El ALCA fue sumecanismo de negociación formal. Ambos han pasado al olvido.

Mientras tanto, los esquemas latinoamericanos de integración diseña-dos durante las últimas décadas parecen estar paralizados o condenadosa la irrelevancia por el permanente conflicto entre sus miembros: los paí-ses de América Latina tienden a adoptar cursos individuales de integra-ción en la economía global y en el proceso de globalización política. Nadieparece estar muy interesado en coordinarse. Las propuestas más visiblesde integración regional tienen una fuerte tonalidad política e ideológicay se ordenan en torno al petróleo, el gas o el antiimperialismo, dos recursosde los que Chile carece, y una idea de la que no participa.

En el plano interno de nuestras sociedades, no puede negarse queconfrontamos lo que Cardoso ha llamado “la desmoralización del siste-ma político”. Los sectores sociales perdedores ante la globalización, oaquellos que no han visto ni han tenido acceso a la modernidad, los nue-vos movimientos sociales y también los viejos, han entendido que ha lle-gado el momento de las movilizaciones, y ése no es un fenómeno pro-ducto de diseños ideológicos o llamados ancestrales, es el producto deuna situación de subordinación y de falta de oportunidades que se hacecrecientemente intolerable.

Hoy, las tasas de crecimiento que eran aceptables se ven más bien insu-ficientes. Se reconoce que el factor crítico es la mala distribución del ingre-so. Y si bien se ha impuesto la convicción de la necesidad de un marcomacroeconómico estable, y del manejo responsable de las cuentas del Esta-do —lo que ha sido un paso muy positivo en adelante—, también se per-cibe con claridad que el llamado Consenso de Washington llegó a su finy que las experiencias neoliberales, es decir, aquellas que subordinan eldesarrollo social al crecimiento, sólo están destinadas a introducir fracasoseconómicos y desestabilizaciones políticas.

En el terreno de la democracia, las instituciones, aún precarias, seven afectadas por conflictos, abusos y manipulaciones de los fundamen-tos de legitimidad. Los conflictos institucionales no son rehuidos en bene-ficio de un interés nacional. Parecen generarse tendencias a preferir la


confrontación a la persuasión, o la imposición a la negociación, y, en el terre-no regional, se registran intervenciones abiertas en procesos electora-les ajenos, mientras cunde un lenguaje agresivo y se cultivan gestos ideoló-gicos que se creían superados.

Mientras tanto, la democracia sufre el embate simultáneo y perma-nente de un sistema globalizado que demanda continuar reduciendo elEstado y restringiendo el gasto público, con la multiplicación de movi-mientos sociales (nuevos y antiguos) que reclaman una mejor distribucióndel crecimiento económico y su participación en la tan prometida moder-nidad. Nuevas y viejas fórmulas de redistribución desde el Estado, de copa-miento democrático del proceso de decisiones, de movilización social per-manente, se vuelven a intentar en la región. Ellas manifiestan una similarindiferencia ante lo que se considera en los centros económicos (y porcierto también en Chile) “lo económicamente correcto”.

Definitivamente, la situación es diferente. Para encarar e insertarse eneste nuevo contexto, el gobierno encabezado por Michelle Bachelet cuentacon una fuerte corriente de hechos, ideas y actitudes generados por un con-cepto de política exterior que se plasmó desde el inicio de los gobiernosdemocráticos en 1990. Este concepto dio a Chile una identidad particularfrente a los países de la región y a su entorno internacional más amplio.¿Cuán útil puede resultar este bagaje en las actuales condiciones de la región?

3. Más que una política exterior: una “economía política”exterior

No hay duda de que, desde el retorno de la democracia al país, la polí-tica exterior chilena ha mostrado una alta consistencia conceptual. Ella haperseguido sobre todo conciliar la decidida incorporación del país a la glo-balización con una asociación, lo más autónoma posible, a los esquemasde integración regional, sean éstos políticos o económicos.

Esta política ha tenido tres aspectos esenciales. En primer lugar, Chileha mantenido un curso de acción internacional orientado principalmen-te a insertar su economía en el proceso de globalización. Ésa ha sido suprioridad esencial, aquella que ha tendido a dominar cualquier otra con-sideración política o ideológica. Tal como veremos, ella ha sido funda-mental para mantener el crecimiento económico y ha logrado crear unconsenso político interno de enorme importancia para la estabilidad ins-titucional del país.

En segundo término, sin embargo, esta prioridad lo ha conducido ine-vitablemente —dadas las diferencias de concepto y organización de las


economías— a mantener grados importantes de autonomía respecto delos esquemas de integración generados en la región, provocando tantoroces externos con el vecindario como internos en las filas del Gobiernoy de su coalición política, donde la integración regional constituye paramuchos un principio irrenunciable.

De ahí que, en tercer lugar, los gobiernos de Chile hayan intentadoequilibrar sus políticas hacia la región mediante iniciativas de asociaciónpolítica, fórmulas de integración bilateral con sus vecinos y, por cierto,mediante la construcción de una vasta red de acuerdos comerciales bila-terales en América Latina. Como veremos más adelante, los efectos deestas políticas han sido menos exitosos de lo que se deseaba.

Nos interesa recalcar entonces que es en estos tres puntos, pero muyespecialmente en el primero, donde radica el centro del análisis de la polí-tica exterior chilena. Es desde ahí que se ha originado la parte más deter-minante de la actividad internacional del Estado y desde donde debe bus-carse tanto la fuerza como la debilidad de las posturas internacionales quehan caracterizado a Chile durante los últimos veinte años.

Al mismo tiempo, con esta perspectiva se iluminan de otra manera losacontecimientos que forman parte de aquello que es común a toda políticaexterna, y que responden a las herencias históricas del país con sus vecinos,o los que provienen del desarrollo político y económico de la región y delsistema internacional. El examen de la persistencia con que el país ha gol-peado sobre las mismas teclas de sus instrumentos de acción externa per-mite también visualizar los límites de esa política e identificar los bordes ide-ológicos que se orillan cuando se desconoce que el escenario internacionalal que se adhería en nombre del pragmatismo se ha modificado.

Es evidente que la manifestación más contundente de esta línea demar-cadora ha sido la concentración de Chile en la política comercial. Se tratade una vasta red de relaciones y acuerdos comerciales construida en tér-minos bilaterales y en autonomía de cualquier coordinación o agendaregional o subregional. Tal como se verá más adelante, esta política comer-cial, además de complementar el modelo de apertura económica del paíscon una agresiva política de negociaciones y acuerdos destinados a abrirmercados a las exportaciones chilenas, ha perseguido también una seriede objetivos propiamente políticos de gran importancia. En casos comolos de Bolivia y Perú, por ejemplo, la política comercial ha perseguido elobjetivo de generar climas de confianza que pudieran ser propicios parafavorecer iniciativas más ambiciosas. Los resultados no han sido siemprefavorables.

Pero el objetivo de inserción económica global no alcanzaría a com-prenderse plenamente si se limitara al mero examen de la política comercial


o de sus derivaciones. La política exterior no ha sido ni más ni menos queel reflejo de una visión de país. En efecto, al instalar la globalización en elcentro de la política exterior de Chile se ha reflejado, en primer lugar, loque ha sido la política económica del país y el enorme progreso que éstaha aportado a Chile. Entre 1986 y 1998, Chile logró un crecimiento sos-tenido sin precedentes históricos, promediando más del 7%. Las altas tasasde crecimiento tuvieron su contrapartida en el ingreso per cápita, que decorresponder al 22% del de los Estados Unidos en 1986, pasó a ser el equi-valente de un tercio del nivel de ese país en 1998. En ese período, el pro-ducto por habitante pasó de 3.400 dólares en 1985 a 9.820 dólares en2002.1 La desaceleración de la economía global hacia fines de la décadade 1990 y el fuerte impacto que ella tuvo en la economía chilena no impi-dió una recuperación gradual que ha reafirmado la corrección esencial delllamado “modelo chileno”.

Por esta razón, la política exterior de Chile durante la Concertaciónse inscribe en un paradigma mucho más amplio, que forma parte del con-cepto que las elites chilenas tienen del desarrollo de Chile como un casoparticular. Y lo es no sólo porque más del 50% de su producto se deriva desu comercio exterior y por lo tanto debe buscar necesariamente mercadospara sus exportaciones, sino principalmente porque ha logrado construirconsensos en dos áreas decisivas para cualquier proyecto de desarrollo sos-tenido: el marco democrático institucional y el ordenamiento económicodel país. Esta visión consensuada de Chile se despliega desde el inicio delproceso democrático y persiste hasta hoy. La política exterior es así, endefinitiva, la prolongación hacia afuera de lo que se ha dado en llamar “elmodelo chileno”: adquiere un punto de encuentro permanente con lapolítica económica y, salvo excepciones notables, se subordina a ésta. Aesto se debe que en distintos momentos durante el curso de los últimosveinte años Chile demostró, tanto en el desarrollo de sus relaciones conla región como muy especialmente en el tratamiento de las propuestas deintegración regional, que su opción globalizadora tenía preeminenciasobre cualquier otra alternativa integradora.

4. Una integración llena de condiciones

Por ese motivo, los procesos de integración latinoamericana constitu-yeron desde el inicio del proceso democrático un motivo de ansiedad ydebate. Naturalmente nadie en la Concertación estaba dispuesto a avalar,

1 Véase Fuentes y Mies (2005: 7-8).


al menos públicamente, la famosa síntesis que hiciera un funcionario dela dictadura al proclamar, a cuento de la incorporación de Chile a la glo-balización, que la consigna era: “Bye, Bye Latin America”. En muchos, sinembargo, se había instalado la aprensión de que, al igual que en algunospaíses del vecindario, la democracia traería demandas internas muy difí-ciles de enfrentar, y que la consolidación del crecimiento que la economíacomenzaba a exhibir requería asociar el modelo exportador a las econo-mías más desarrolladas. El ya conocido prestigio internacional de los eco-nomistas chilenos demandaba una claridad de políticas y decisiones queno se compadecía con asociaciones con países que representaban lo con-trario: confusión en las reglas, bruscos cambios de políticas y situacionesde inestabilidad. Chile debía arriesgarse a transitar solo. La perspectiva deChile sobre la integración regional ha sido bien expuesta por Alberto VanKlaveren:

En términos generales [Chile] consideró que la integración regional no debíaser sólo el producto de la voluntad política ni orientarse hacia el logro de metasdemasiado ambiciosas que en definitiva no podrían cumplirse. Por el contrario,ella requería de flujos de comercio de bienes y servicios verdaderamente signifi-cativos, de la adopción de políticas económicas compatibles, de la estabilidadeconómica de los socios, de la disposición a someterse a mecanismos y disci-plinas colectivas y de una convicción profunda de que los esquemas de integra-ción debían estimular la competitividad. La integración debía ser impulsada conpragmatismo y sobre bases sólidas y reales (Van Klaveren, 1998: 127).

De aquí pueden deducirse, con claridad meridiana, las dificultades queha tenido Chile para conciliar su política de inserción global con una inte-gración regional. Esta visión de la integración se aparta claramente, en pri-mer lugar, de aquellas perspectivas tradicionales que concebían la integra-ción latinoamericana como un acercamiento político e institucional, ycomo un marco de solidaridad colectiva destinado a equilibrar una relaciónde competencia política con los Estados Unidos. Refleja la búsqueda de unentorno económicamente estable y seguro, que claramente no ha sidocaracterístico de América Latina. En la práctica, el listado de condicionesparecía indicar que Chile requeriría, para integrarse, de una región distin-ta de aquella en la cual estaba instalado desde el inicio de los tiempos.

La práctica, sin embargo, no permitía tanta corrección económica.Chile requería de entendimientos con América Latina. Ella constituía suprioridad primera de política exterior: así lo han proclamado todos los dis-cursos de todos los ministros de Relaciones Exteriores de Chile desde Enri-que Silva Cima hasta Alejandro Foxley. Ella reflejaba, igualmente, las


nociones más elementales de los partidos políticos que construían la coa-lición de gobierno. Por lo tanto, a las políticas de negociación y arbitrajeen los temas limítrofes pendientes con la Argentina y con el Perú, y a losnotables avances en la construcción de medidas de confianza en el terre-no militar y no militar, se agregó una oleada de acuerdos comerciales querespondieron tanto al interés comercial de abrir mercados como al polí-tico de dar sustento real a la proclamada adhesión chilena a la integraciónregional. Por lo tanto, a pesar de que estas condiciones no se cumplían enla mayoría de los casos, Chile suscribió acuerdos comerciales de distintotipo con Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela, Cuba ylos países centroamericanos, se asoció al MERCOSUR y recientemente alGrupo Andino.

La tensión entre los conceptos que se derivaban de la perspectiva econó-mica y aquellos que respondían a una lógica política se expresó, como vere-mos, de distinta manera y con diversos grados de habilidad durante los tresgobiernos de la Concertación. Esa tensión no provenía de una diferencia lige-ra de pareceres, sino de razones muy sustantivas. Con una política arancela-ria “de aranceles bajos y parejos”, como no se han cansado de repetir duran-te décadas las autoridades económicas chilenas, y en la búsqueda dedicada deinversión extranjera, Chile no podía sino buscar asociaciones que garantiza-ran la estabilidad y la seguridad económica. Y en un contexto de inestabilidadeconómica como el que caracterizara a fines de los años noventa a la Argen-tina, por ejemplo, y luego del impacto que produjo esta crisis en el desarro-llo del MERCOSUR —que condujo incluso a un alza de aranceles del Brasily de la Argentina en 1997—, se comprende que los gobiernos chilenos rea-firmaran que si bien perseguían acuerdos comerciales en la región, no parti-ciparían en esquemas regionales que implicaran restricciones respecto delcomercio o la integración económica con terceros países.

Pero al mismo tiempo, sin embargo, tanto en el discurso como, sindudas, en la voluntad política de los gobiernos de la Concertación, el énfa-sis latinoamericano seguía presente. Desde “la reinserción en la región”,del período de Aylwin, pasando por el principio del “regionalismo abier-to”, que se convertiría en “la máxima de la política exterior de los gobier-nos democráticos”,2 hasta la idea de una política internacional “desde

2 El concepto, originario de trabajos de C. Fred Bergsten y luego utilizado por la CEPAL,es expuesto por Van Klaveren incorporando tres características: “Primero, las distintas opcio-nes de inserción regional no son vistas como mutuamente excluyentes, sino que tienden a com-plementarse. De este modo no hay incompatibilidad entre el MERCOSUR y el ALCA o la per-tenencia a APEC. Segundo, los acuerdos están abiertos a la incorporación de nuevos miembros.Tercero, la profundización de los esquemas regionales procura hacerse compatible con laglobalización del comercio global, evitando el surgimiento de nuevas barreras respecto delos bienes y servicios importados desde fuera de la región” (Van Klaveren, 1998: p. 126).


América Latina”, como se afirmó durante Lagos, Chile buscó formas deconciliar su decisión globalizadora con una inserción regional estable, yel ejercicio no le resultó fácil. Más que a menudo, los dos principios deacción aparecieron contrapuestos, generando internamente debates quehan confrontado a reparticiones ministeriales, o acarreado fuertes con-flictos, parlamentarios y políticos. O bien han introducido momentos detensión con gobiernos vecinos, involucrando incluso a los presidentes enpolémicas no siempre bien resueltas. La búsqueda del fiel de la balanzaentre una voluntad “de actuar desde América Latina” y, simultáneamente,acometer la asociación con los Estados Unidos, con Canadá o la UniónEuropea de manera autónoma, contrariando a veces los intereses decla-rados de los principales socios de la región, ha resultado con frecuenciaun ejercicio extenuante. Y esto ha sido así porque la búsqueda de una alter-nativa a través de una “asociación política” ha carecido de contenidos con-cretos, y ni el MERCOSUR ni la Comunidad Andina han logrado exponeréxitos que permitan una acción más decidida a quienes se incomodan ose inquietan ante el rumbo autonomista de Chile.

Pero también esto ha sucedido porque en Chile se han desarrolladouna serie de actitudes respecto a la región que conforman legítimamentelo que puede denominarse “una ideología de la excepcionalidad deChile”. Esta serie de actitudes ha tenido una expresión institucional en eldebilitamiento de los recursos y las prácticas propiamente políticas de lapolítica exterior chilena, y en el fortalecimiento relativamente autónomode la política comercial. Ha tenido igualmente una contrapartida en lageneración de “imágenes” de Chile en la región, que van desde la idea del“modelo” hasta la del país de las actitudes no solidarias. Son ésos algunostemas que examinaremos más adelante con mayor detalle.

Naturalmente, el carácter central que este marco conceptual ha adqui-rido para la política exterior de Chile no ha significado la ausencia de aten-ción hacia los temas tradicionales de la inserción internacional del país, ode otros principios que han sido fundamentales en su desarrollo. Lo quenos interesa examinar aquí es, sin embargo, aquella categoría especialincorporada al discurso exterior chileno, las acciones “desde América Lati-na”, que implican que el objetivo en pro de la globalización se verificaacompañado de una serie de actos e iniciativas que, si bien se justificancomo parte de la política exterior, tiene como objetivo primordial ratifi-car nuestra pertenencia a la región. En Chile, como en cualquier parte, sepueden observar desarrollos diferenciados de las dimensiones de la políticaexterior —la política, la estratégica y la comercial—,3 con ritmos distintos de

3 Véase Villar (2006: 125).


progreso e institucionalización. Pero lo que interesa es que en Chile estasdimensiones han estado condicionadas por el proyecto globalizador, y hansido crecientemente leídas como “el equilibrio” que permite que, a pesarde su orientación global y su autonomía de cualquier estrategia regional,Chile siga siendo de la región y siga siendo considerado como miembropor los demás. Es aquí donde se percibe con mayor claridad que Chileposee un “déficit” político en su política exterior.

Ha habido dos excepciones en esta tendencia. La primera es la que serefiere al primer período democrático y su doble tendencia a recomponerel prestigio de Chile entre las naciones, y a resolver los problemas limí-trofes que se mantenían con el vecindario. El fin del régimen militar “dejóuna cicatriz muy profunda en las relaciones internacionales y la restaura-ción democrática que le siguió” (Van Klaveren, 1998: 116). Sobreponerseal aislamiento político, explicar la transición democrática y reponer el diá-logo constructivo con los vecinos fue un esfuerzo central del primergobierno de la transición. Y en los años siguientes, las cuestiones vecina-les, ya sea aquellas derivadas de las antiguas diferencias limítrofes, o lasque han sobrevenido del desarrollo y la adecuación de las doctrinas deseguridad, ocuparon un lugar importante en la política externa, realizán-dose avances en algunos casos de gran significación histórica en el ámbi-to vecinal, tanto entre Chile y la Argentina como entre Chile y el Perú. Porsu parte, la política hacia Bolivia, especialmente en lo que se refiere a laantigua aspiración marítima del país hermano, mostró avances importan-tes, especialmente en lo que respecta a la disposición chilena hacia la rei-vindicación boliviana. Los conflictos entre los dos gobiernos, hacia el finalde la administración del presidente Lagos, bien pueden ser vistos comoseñales de impaciencia ante la no materialización de soluciones que pare-cían a la vista.

Pero el gran factor orientador ha sido la voluntad “político-económi-ca” de insertarse en el proceso de globalización económica, de atraer capi-tales y promover la vocación exportadora de la economía chilena. En esemarco, la relación de Chile con los países asiáticos y las naciones del Pací-fico ha adquirido una dimensión sobresaliente. Chile ha sido un anima-dor importante en APEC y ha buscado conscientemente transformarse enun interlocutor privilegiado de la región con los países del Asia. Su pro-yecto de mayor envergadura y visión histórica es el de transformarse en“una plataforma” de América Latina para su relación con el Pacífico y lospaíses asiáticos.

El acuerdo comercial recientemente alcanzado con China, el primerosuscrito por ese país con una economía latinoamericana, es la mejor pruebade que la vocación de integrarse ordenadamente y mediante la construcción


de un sistema de reglas estables a la economía global prima por sobre cual-quier otra consideración. Se confirma así que la adhesión al libre comer-cio es el trade mark de Chile, el rasgo principal de su fisonomía externa,aquella característica que ha primado en la lectura no sólo de sus vecinos,sino también del entorno internacional más amplio. ¿Cómo se fue cons-truyendo esta visión propia de Chile en el terreno de la política exterior?¿Cómo se gestaron los esfuerzos por coordinar la perspectiva de la globa-lización con la regional? En cada uno de los gobiernos de la Concertaciónhay un momento político de opción, en el que invariablemente se reafir-mó la voluntad de incorporar al país al proceso de globalización, de man-tener la autonomía del país con respecto a los proyectos de integraciónregional y al mismo tiempo desarrollar una política latinoamericana. Losrevisaremos brevemente.

5. Aylwin: la apertura del juego global

En 1991, el gobierno de Patricio Aylwin adoptó la trascendental deci-sión de proponer un acuerdo económico y comercial con los Estados Uni-dos y de responder favorablemente al Área de Libre Comercio de las Amé-ricas, siguiendo la propuesta de un Tratado de Libre Comercio “desdeAlaska hasta la Patagonia” hecha por el presidente George Bush ese mismoaño. Durante ese período, el Gobierno consiguió asimismo asociarse a laAPEC, continuando un camino de apertura hacia el Asia ya iniciado en elperíodo de la dictadura. Debe considerarse que estas decisiones se adop-taron por sobre la nueva realidad política que generaba la fundación delMERCOSUR, constituido a un año de la elección del presidente Aylwin.

La opción de “amarrar la economía chilena a la norteamericana”,como la describían entonces los miembros del equipo económico chile-no, no podría comprenderse sin considerar el rol central adoptado enton-ces por el ministro de Hacienda Alejandro Foxley4 en las definiciones cen-trales de la política exterior del país. Ante una Cancillería volcada a la tareade recuperar los vínculos políticos destruidos durante la dictadura, Fox-ley asumió la conducción del comercio exterior, estableciendo como prio-ridad principal la asociación comercial y económica con los Estados Uni-dos. Si bien el objetivo parecía ser la apertura de oportunidades a lasexportaciones chilenas en el principal mercado mundial, en rigor la cuestión

4 Alejandro Foxley es hoy el canciller del Gobierno de la presidenta Bachelet. AndrésVelasco, quien fuera entonces su jefe de Gabinete y una figura ya importante en la promo-ción de la política de asociación con los Estados Unidos, es hoy el ministro de Hacienda.


esencial perseguida por Hacienda era la de evitar cualquier tipo de retro-ceso en el camino de liberalización y apertura de la economía chilena. Sepensaba, en efecto, que una asociación con los Estados Unidos, ratifica-da por el Congreso chileno y el estadounidense, que incorporaba reglasen materia de servicios, inversiones, compras de gobierno, etc., excluiríacualquier cambio en los fundamentos del modelo económico que regía enel país.

A pesar de que las dificultades para que el Congreso norteamericanoaprobara una vía rápida de negociación parecieron postergar indefinida-mente el tema, el objetivo se hallaba fijado: Chile entendía que el caminohacia la globalización de su economía pasaba por su estabilidad econó-mica interna, y ésta a la vez requería de una asociación con las economíasdesarrolladas: los Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea y los paísesasiáticos. Con ello, la globalización no era sólo un camino económico, sinotambién uno político. El país requería de estabilidad en todos los planos,pero también de prestigio. Eso lo daban los acuerdos “de tercera gene-ración”, como se les dio en llamar, con los países desarrollados. Y la mismarazón llamaba a eludir y mantenerse aparte de cualquier esfuerzo que sig-nificara proteccionismo, reglas restrictivas o visiones “ideológicas”.

De tal manera, el hecho de que el 26 de marzo de 1991 Brasil, Argenti-na, Uruguay y Paraguay suscribieran el Tratado de Asunción, fundando elMERCOSUR, no significó para Chile un hecho determinante. En realidad,no había participado del proceso de negociaciones, tanto porque gran partede las tratativas se habían desarrollado con el país sometido a la cuarentenaa la que conducía la dictadura militar como porque, cuando pudo hacerlo,se hizo claro que la estructura chilena de aranceles bajos y parejos, o más cla-ramente, la vocación de apertura de la economía chilena, directamente loimpedían. La participación del canciller chileno como invitado a la ceremo-nia de fundación indicó sin embargo una promesa de una adhesión futura.En realidad, para muchos, tanto en Chile como en el vecindario, resulta-ba entonces sorprendente que el retorno democrático en el país no pare-cía conducir a un reencuentro con la región, sino a un arriesgado salto auna asociación con las economías desarrolladas.5

5 Las dificultades que entrañaba el conciliar los temas de la globalización y la integra-ción regional se expresan en una serie de pugnas internas entre los equipos de Hacienda yde la Cancillería. En 1991, un acuerdo con Venezuela y otro con Bolivia, negociados por laCancillería chilena y que se hallaban listos para ser suscritos, fueron postergados por unaindicación del Ministerio de Hacienda, al considerarse que su carácter limitado reducía lospatrones de excelencia que se buscaba establecer en una negociación con los Estados Uni-dos y complicaba la posibilidad de esa negociación juzgada como prioritaria. La renuncia dealgunas autoridades de la Dirección Económica de la Cancillería, en protesta por esta deci-sión, demostró hasta qué punto alcanzó a llegar la tensión entre lo que desde esa repartición


La suscripción de un importante tratado comercial con México, y laconcreción final de acuerdos parciales con Venezuela y Bolivia mostraronque la carta americana no era la única en manos de Chile. Sin embargo,el equilibrio latinoamericano lo proveyó principalmente el enorme avan-ce en las relaciones con la Argentina. El progreso en la solución de lascuestiones limítrofes pendientes entre los dos países fue el eje de la polí-tica latinoamericana del gobierno de Aylwin, y constituyó un progresoobjetivo para la convivencia en la región. La buena voluntad general haciaun Chile que venía recuperándose de la peor dictadura de su historia con-tribuyó a generar los espacios para resolver más adelante las formas de aso-ciación que el país adoptaría ante los esquemas de integración regional.

Al mismo tiempo, las fugaces resistencias planteadas desde el interiordel Gobierno a una línea internacional de autonomía frente a la regiónfueron rápidamente ahogadas por el éxito económico del Gobierno, pero,sobre todo, por lo altos grados de acuerdo que evidenciaban “los actoreseconómicos”, que incluían, además de los organismos especializados delEstado, al sector privado y los medios de comunicación. Desde el primermomento, el sector público y el privado desarrollaron un esfuerzo comúnpor generar estudios y una difusión pública que apoyara la iniciativa nego-ciadora con los Estados Unidos y los países desarrollados. Al mismo tiem-po, el desarrollo de los “equipos transversales de gobierno”, es decir, de eli-tes funcionarias que fraguaban acuerdos políticos internos en el Gobiernoy en los partidos, fue determinante para conciliar las ideas de integraciónglobal e integración regional. Chile construye así internamente un consen-so político que le permite proseguir su política de apertura externa, suscri-biendo tanto acuerdos bilaterales con todo el mundo como asociaciones congrupos subregionales, con la condición de que ello no implicara unamodificación de su política de “aranceles bajos y parejos”.

6. Frei: en el fiel de la balanza

La difícil dialéctica entre el esquema globalizador vía asociación conlos países desarrollados y el proyecto de asociación regional continuó demanera aún más evidente durante el gobierno de Frei. Su máxima expre-sión fue la negociación simultánea con el MERCOSUR, conducida por laCancillería, y aquella con Canadá, conducida por el Ministerio de Hacienda.

se veía como una línea latinoamericanista, fiel a las tradiciones políticas de los partidos dela Concertación, y una línea pronorteamericana de integración comercial promovida desdeel aparato económico del Estado.


El resultado no pudo sin embargo ser más positivo para Chile. En 1996Chile logra asociarse al MERCOSUR sin renunciar un ápice a la voluntadde proseguir con una política de integración global definida de maneraautónoma. Al mismo tiempo, Chile negocia en nueve meses y suscribe conCanadá un texto idéntico al que ese país venía de firmar en el marco delNAFTA con los Estados Unidos. El proceso se traduce por último en unreordenamiento interno, que entrega finalmente al Ministerio de Rela-ciones Exteriores y a su Dirección General Económica la responsabilidadde conducir todas las negociaciones comerciales del país. El cambio notiene ya una connotación ideológica. Es la Cancillería la que propone yfinalmente consigue —debiendo vencer de paso importantes resistenciaseuropeas— una negociación para asociarse comercial y políticamente a laUnión Europea, en cuerda separada de la de los países del MERCOSUR.Los principios económicos insertos en la política exterior se habían trans-formado en una política de Estado.6

El gobierno del presidente Eduardo Frei había sido precedido, sinembargo, por un programa que subrayaba la prioridad de un proceso deintegración al vecindario latinoamericano.7 Tanto el canciller Carlos Figue-roa, ex embajador en Argentina, como quien le siguió, José Miguel Insul-za, eran representativos del pensamiento más latinoamericanista de laConcertación. Era previsible por lo tanto que Chile buscara activamenteasociarse al MERCOSUR. Por una parte, la asociación comercial parecióhacerse obligatoria, en la medida en que Chile no podía perder las prefe-rencias históricas concedidas por los miembros del grupo en el marco dela ALADI. Por otra parte, la adhesión al MERCOSUR implicó un sentidoestratégico al revitalizar el compromiso con América Latina y al vincularal país con vecinos que tenían implicancias directas para su seguridad.

A pesar de todo, la negociación estuvo llena de tensiones, por cuantoel MERCOSUR aspiraba nada menos que a una integración plena delnuevo socio a la Unión Aduanera y resistió inicialmente la categoría de“miembro asociado” deseada por Chile. Al mismo tiempo, la simultaneidad

6 La Unión Europea manifestó desde un primer momento que Chile debería negociar aso-ciado al MERCOSUR. Las evidentes diferencias de políticas e intereses entre ambos podían serobviadas mediante un complejo sistema de “pasarelas” que irían midiendo los pasos de pro-greso entre ambas negociaciones. Al final, las “pasarelas” también fueron abandonadas, y lasnegociaciones siguieron cursos separados. Chile logró cerrar y suscribir el acuerdo en 2003.Las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR están suspendidas sine die.

7 Según Van Klaveren, “el programa del segundo Gobierno de la Concertación procu-ró despejar definitivamente la alternativa América Latina/NAFTA, estableciendo de mane-ra clara una prioridad latinoamericana”. Luego agrega: “En el ámbito comercial ella se plas-mó en la continuación de las negociaciones de libre comercio, que llevó a la suscripción deun acuerdo con Ecuador (1995) y al inicio de tratativas con Perú y Panamá” (Van Klaveren,1998: 125).


de la negociación entre Chile y Canadá generó dificultades de ajuste enlas ofertas negociadoras con los nuevos socios latinoamericanos y eviden-tes malestares en los equipos negociadores de Argentina y Brasil. Desdelas propias reuniones de presidentes hacia abajo, el MERCOSUR marcó,mediante recursos protocolares o directamente políticos, “la diferencia”entre lo que era ser miembro asociado y miembro pleno. Y a menudo, enlos encuentros de negociadores comerciales, los debates producidos porlas políticas autónomas de Chile fueron tratados en un clima que noexcluía la hostilidad. Con todo, Chile consiguió que la suscripción del ACENº 34, y su ingreso en el Mecanismo de Consulta y Coordinación Políticadel MERCOSUR, no significaran una limitación de sus derechos de con-tinuar con una política autónoma de inserción en la economía global.

El gobierno de Frei se inició, igualmente, con la solemne invitaciónextendida por los presidentes de los Estados Unidos y México y el primerministro de Canadá, en la Cumbre Interamericana de Miami en 1994, paraque Chile negociara su ingreso al NAFTA como “el cuarto amigo”.

Durante los dos años que siguieron, el Gobierno desarrolló una acti-vidad frenética de preparación de nuevos equipos de negociación. En Ciu-dad de México se llevaron a cabo las negociaciones técnicas preparatorias,“todo ello en un contexto de recurrentes anuncios y rumores, complica-do por la intervención de múltiples agencias gubernamentales y una pléya-de de actores privados que partían de la premisa de que el tema era prácti-camente de vida o muerte para la economía chilena” (Van Klaveren, 1998:137). El proceso resultó nuevamente trabado por la incapacidad de acuer-do entre el Legislativo y el Ejecutivo de Washington para el otorgamientodel mandato de vía rápida. La opción de Chile, como ya se ha dicho, fuela de iniciar una negociación con el Canadá, siguiendo el texto del NAFTA.

Fue también durante el gobierno de Frei cuando adquirieron mayorvisibilidad los esfuerzos para acelerar la negociación del ALCA. Como haseñalado Van Klaveren, Chile percibía dicha negociación como “másimportante para el país que un acuerdo bilateral con los Estados Unidos”,dado que representaba no solamente “la convergencia de los acuerdoscomerciales suscritos en el continente americano”, sino también el logrode “una cierta uniformidad en las disciplinas comerciales, haciéndolascoincidentes con una liberalización del comercio a escala mundial” (id.).El optimismo chileno no consideraba los problemas que una negociaciónde esta naturaleza entrañaba, por ejemplo, para una economía como la deBrasil. Si bien ese país no consideraba prudente confrontar abiertamenteel proceso negociador hemisférico, era también evidente que lo conside-raba aceptable sólo si los Estados Unidos levantaban sus barreras agríco-las y si las industrias brasileñas no eran expuestas a una “competencia


predatoria”.8 En este marco, el ALCA sólo podía hacerse viable a partir deuna negociación bilateral entre Brasil y los Estados Unidos, proceso que,sin embargo, de haber ocurrido habría generado otros desencuentros enla región.

Por estas y otras razones, el impulso que Chile otorga al ALCA, especial-mente a partir de la Segunda Cumbre de las Américas realizada en Santiagoen 1998, genera distancias tanto con Brasil como con la Argentina, interesa-da en mantener una coordinación estrecha en el marco del MERCOSUR.Las distancias entre las perspectivas regionalistas del MERCOSUR y las glo-balizadoras de Chile se hacen allí más evidentes que en ninguna otra parte.

7. Lagos: el juego se hace de suma cero

En ningún momento, durante los períodos de gobierno de la Con-certación, se hizo más difícil para Chile el equilibrio entre su opción deglobalización y la inserción regional que durante el gobierno del presi-dente Lagos. Tras gestiones personales del presidente chileno con los pre-sidentes Clinton y Bush, Washington dio finalmente el paso de negociarun Tratado de Libre Comercio (TLC) con Chile. La negociación fue rela-tivamente rápida y el acuerdo final se suscribió a inicios del año 2003. Ladecisión chilena de negociar el TLC con los Estados Unidos causó sinembargo un profundo malestar en el MERCOSUR.

El liderazgo del presidente Lagos, su fuerte impronta latinoamericana yla consiguiente profundización de la participación de Chile en el Foro de Con-sulta y Concertación Política del organismo habían alentado, especialmenteen Brasil, una aproximación decidida de Chile al MERCOSUR. Estas expec-tativas se vieron confirmadas cuando Lagos, de visita en Brasilia, anunció públi-camente su voluntad de adherir al mecanismo de integración como miembropleno. Se comprende que el inicio de las negociaciones chilenas con los Esta-dos Unidos, anunciado un mes más tarde, fuera considerado sorpresivo y con-tradictorio, así como particularmente irritante, por el gobierno de Brasil.9

8 Véase Masi y Wise (2003).9 La molestia de los socios principales del MERCOSUR no fue disimulada por sus princi-

pales representantes. El ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Luis Felipe Lampreia, decla-ró: “As negociacoes feitas ate agora estao rompidas. A decisao do Chile de se incorporar ple-namente ao NAFTA e incompatible com o MERCOSUL”. Y si bien se mantuvo la invitación aChile para participar en la cumbre de Florianópolis, se subrayó que no serían invitados los equi-pos negociadores económicos (véase el Jornal do Brasil del 3 de diciembre, 2000). El cancillerargentino, Adalberto Rodríguez Giavarini, por su parte, además de subrayar que las negocia-ciones del MERCOSUR con Chile “se verían postergadas”, aclaró que Chile “sólo podríaseguir participando en debates políticos o en áreas de salud, educación y cultura, perono ya en mecanismos de decisión” (véase La Nación del 14 de diciembre de 2000).


En realidad, vista desde Santiago, la decisión de Chile no podía apre-ciarse como sorpresiva, dada la pública, permanente y reiterada voluntadde dar el paso de asociar la economía chilena a la norteamericana. Y si enBrasilia se tuvo la perspectiva contraria, se debió a que el interés de Chileen participar en un esfuerzo colectivo por hacer del MERCOSUR un ins-trumento de apertura fue al menos mal explicado, o mal comprendido.Es evidente que las propuestas chilenas tendientes a profundizar la parti-cipación del país en el MERCOSUR buscaban el doble objetivo. Por unlado, un mejor y mayor acceso a los mercados vecinos, pero también influiren una “transformación” del MERCOSUR en clave aperturista. Algo asíexpresaba la altisonante declaración del ministro de Hacienda de Chile,Nicolás Eyzaguirre, al decir: “Modestia aparte, nosotros vemos que la incor-poración de Chile le aportará un activo muy grande al MERCOSUR, por-que somos el país más creíble y el de menor riesgo de todas las economí-as emergentes, lo cual constituye un verdadero sello de calidad”.10 La fraseretrata mejor que cualquier análisis la tendencia a presentar a Chile en sudimensión más excepcional.

Lo que interesa, sin embargo, es que la apertura de una negociaciónpara la “integración plena” de Chile al MERCOSUR fue vista por aquélcomo un largo proceso, que al menos podía llevar a una asociación polí-tica más estrecha y, en el mejor de los casos, a una apertura gradual, peromás acelerada, de las economías vecinas. Pero en esa visión no se incluíade ninguna manera una revisión de la línea histórica seguida por Chile.La clave del problema se encuentra planteada en la frase más frecuente-mente citada por el presidente Lagos, donde lo principal precede a losecundario con claridad meridiana: “Chile apuesta a una inserción activa yprofunda en el proceso de globalización. Pero creemos en la necesidad deperfilar una inserción global con acento latinoamericano, especialmente enel ámbito de la concertación política”.11

8. Fisonomía y actitudes

Estos momentos de definición en los tres gobiernos de la Concerta-ción, reflejan, más allá de cualquier argumentación teórica, la decisión per-manente de Chile de proseguir un camino propio de incorporación a la eco-nomía global sin someterse a las agendas o los ritmos de negociación que

10 Véase El Mercurio del 12 de julio de 2000. Para un análisis de la recepción de estasdeclaraciones y de la llamada “promiscuidad” de Chile véase Gudynas (2000).

11 Véase Villar (2006).


establecían las iniciativas regionales. A partir de este breve relato quedaclaro que si bien hubo diferencias importantes de juicio en el interior delEstado, pugnas de poder entre reparticiones públicas, incluso traslados delos temas de un ministerio a otro, la voluntad política de continuar incen-tivando una incorporación autónoma al proceso de globalización, esta-bleciendo reglas claras y una institucionalidad que garantizaba el cumpli-miento de los acuerdos logrados, se mantuvo sin mayores variacionesdurante todos los gobiernos de la Concertación. Este conjunto de princi-pios y prácticas se constituyó en la más clara expresión de “un interésnacional” que ha tenido la virtud de aglutinar un consenso que da unabase permanente a un proyecto de desarrollo nacional. Por ello, las ven-tajas de esta política han sido evidentes para el país. Chile ha adquirido unsitial privilegiado entre las economías emergentes y su palabra es escu-chada con interés y respeto en los foros internacionales y en los centrosde la economía mundial. Por sobre todo, ha desarrollado una fisonomíaexterior previsible por su persistencia, que lleva a muchos a indicarlo comoun modelo de organización para los países en desarrollo.

Sin embargo, no todos los resultados han sido positivos, y hay subpro-ductos del progreso alcanzado que se establecen hoy como obstáculos parala acción de Chile en la región. La política proyectada por Chile ha gene-rado en el país tanto actitudes ideológicas de crítica hacia la región y desobrevaloración de la autonomía chilena como desarrollos institucionalesque no han contribuido a constituir una política más proactiva hacia Amé-rica Latina. Chile no ha sido capaz de crear con la región áreas de sinto-nía en materias de desarrollo, y ello ha impedido, a la vez, el surgimientode iniciativas políticas destinadas a resolver problemas vecinales pendien-tes, o a encarar tareas estratégicas que no parecen encontrar en el Estadoun nicho adecuado, tales como la energía.

Tal como insinuamos previamente, el énfasis permanente en la dife-renciación del país ha generado en buena parte de las elites chilenas, tantode oposición como de gobierno, una cierta ideología de “la excepcionali-dad de Chile en la región”. Ésta ha contribuido a promover una visiónexclusivamente económica del área y de su importancia para Chile, asícomo a desvalorizar las iniciativas encaminadas a profundizar vínculos conella, desarrollando a menudo un discurso altisonante, que entiende lasparticularidades de Chile como expresión de superioridad nacional, odemostraciones de pragmatismo y modernidad que distinguen definitiva-mente a Chile de la ideologización y el “caos” supuestamente reinantes enlos países vecinos.

Existen, claro está, versiones más directas o más sofisticadas de esta líneade pensamiento. Entre las primeras se halla la crítica hacia las orientaciones


económicas de los países vecinos, que toma partido contra cualquier per-cibida desviación de los cánones ortodoxos. O la tendencia a exigir antecualquier conflicto económico la salida de Chile del MERCOSUR, la poli-tización de las discrepancias, la descalificación de los intereses ajenos.

Más frecuentes e importantes, probablemente, han sido por ejemploaquellas tendencias a retratar los acuerdos comerciales como un instru-mento “suficiente” de la política externa, lo que equivale a inferir que ladinámica de asociación comercial o económica es capaz de superar por sísola los elementos de vulnerabilidad económica o los diferendos históri-cos del país. O la idea, muy frecuente como un supuesto implícito en eldiscurso económico, de que tarde o temprano todos en la región deberí-an transitar el camino de apertura comercial chileno, por lo que aquelloque desde América Latina se percibe como diferencias de intereses norefleja más que la falta de comprensión que exhiben los vecinos de lascaracterísticas ineluctables de la globalización. Si bien estos preconceptosno han abundado entre las autoridades de los gobiernos de la Concerta-ción, tampoco han estado completamente ausentes. Y ellos han sido fre-cuentes en las opiniones de un grupo particularmente influyente en elterreno ideológico nacional como es el de los economistas.

Al lado de este conjunto de percepciones, si bien no necesariamentevinculada o derivada de ellas, se ha generado en el sistema exterior chile-no una evolución institucional que no ha favorecido la acción políticahacia la región. El fortalecimiento de las áreas económicas y comercialesha coincidido con un debilitamiento de aquellos organismos dedicados ala actividad diplomática y propiamente política. La Cancillería ha perdi-do influencia, y su rol como coordinadora de la política exterior del Esta-do se ha visto claramente mermado, tanto en términos políticos como pre-supuestarios. El resultado ha sido la ausencia de políticas proactivas en elterreno de la política regional, la que, precisamente por ser vista como ina-bordable desde el punto de vista del modelo, ha sido encarada con unaactitud defensiva. Las iniciativas han sido dejadas así al terreno comercialo a la actividad presidencial.

Debe considerarse asimismo, por último, que estas características con-solidan a la vez una percepción de Chile en el entorno regional que, comohemos visto, no ha sido siempre comprensiva de la reticencia chilena a losesquemas de integración. Ella oscila entre la identificación de un “mode-lo chileno” a ser imitado, y la caracterización de un país no solidario conla región, que tiende a la autosuficiencia, caracterizaciones que adquierencreciente importancia en el marco de una región fuertemente cambiante.Hoy, frente a aquellos que continúan apreciando “la excepcionalidadde Chile” como una prefiguración del modelo a recorrer, surgen otros


para los cuales el llamado “modelo chileno” es sencillamente impracti-cable y por ende no deseable. En este contexto no parece prudente igno-rar las consecuencias que tiene para Chile una lectura de su “excepcio-nalidad” como “aislamiento”, y su estrategia de incorporación a laglobalización como una política deliberadamente disfuncional y refractariaal necesario desarrollo de estrategias de solidaridad regional.

9. La necesidad de la política: los desafíos actuales

Volvamos ahora a la cuestión que nos parece central respecto de larelación de Chile con la región. Retomemos la afirmación de Lagos acer-ca de que Chile debe perfilarse hacia la globalización con una concerta-ción política con América Latina. ¿En qué ha consistido hasta ahora dichaconcertación? Más importante: ¿es posible afirmar que los procesos decoordinación políticos se orientan a resolver aquellas cuestiones que sonclave o estratégicas para el desarrollo de Chile?

Los analistas de la política exterior chilena resaltan una lista de accio-nes realizadas por Chile en el marco regional o hemisférico, algunas deellas muy importantes, otras menos, y algunas directamente declamatorias,que son exhibidas como demostración de la voluntad de coordinaciónpolítica de Chile con la región.

Una primera área de articulación, que tiene una importancia capitaly en la cual Chile tuvo en sus inicios una participación distinguida, es lavinculada al área de la defensa de la democracia y de los derechos huma-nos. La participación de Chile en el Grupo de Río permitió actuar juntocon otros países en la solución de graves crisis democráticas en la región.Lo mismo puede decirse de la participación en la OEA, donde Chile pro-movió la creación de mecanismos automáticos de respuesta en estas mate-rias. Con su adhesión al MERCOSUR político, Chile ha también adheridoa los principios de defensa de la democracia ahí establecidos. No es posi-ble afirmar hoy en día sin embargo que la presencia de los temas de defen-sa de la democracia está siendo tratada con el mismo vigor de entonces.Los esfuerzos por evitar desde el inicio el deterioro de los principios demo-cráticos, que tuvo una enorme presencia en los años que siguieron al finde las dictaduras, ha tendido a desperfilarse en los últimos años. Se obser-va en el MERCOSUR y en el grupo de Río, al menos, una cierta toleran-cia hacia el deterioro institucional de algunos países; una tendencia a inhi-birse ante cuadros que señalan el incremento de la fragilidad política delos compromisos y de los comportamientos democráticos. Se actúa comosi la supresión de las amenazas de golpismo o de autoritarismo militar


fuera suficiente para garantizar la exclusión definitiva de cualquier riesgode involución democrática. Parece desconocerse, en definitiva, que loscuadros de deterioro institucional se incuban lentamente y son imposiblesde remediar cuando se precipitan en carreras vertiginosas hacia el con-flicto y la destrucción del proceso democrático. Aquí hay, entonces, untema que requiere de una urgente atención.

Una segunda área de coordinación que parece importante es la de lascuestiones estratégicas militares y los temas multilaterales. En este últimopunto, Chile ha participado en distintos esfuerzos colectivos latinoameri-canos para reafirmar la defensa de los derechos humanos, de la paz y lalegalidad internacional. Y en el marco de las Naciones Unidas, ha mante-nido, al menos en algunos períodos, prácticas de coordinación con los paí-ses del MERCOSUR en temas vinculados al respeto de los tratados inter-nacionales y la defensa del multilateralismo.12 Dentro de estas prácticas seincluye naturalmente el voto de Chile frente al conflicto con Irak. Talcomo se ha señalado recientemente, quizás el hito más recordado delgobierno de Lagos será el momento en que Chile, junto con México yotros países, rechazó ante Naciones Unidas la propuesta de Estados Uni-dos de intervenir en Irak. El hecho fue importante no sólo por lo que sig-nificó como reclamo de independencia de un país pequeño, situado anteuna alternativa de enormes consecuencias en el Consejo de Seguridad delas Naciones Unidas, sino también, como se encargaron de recordarlo conaprehensión importantes sectores de la sociedad chilena, porque la opciónde rechazo podía hacer peligrar la suscripción de un Tratado de LibreComercio con los Estados Unidos.

De igual manera, debe destacarse la participación de Chile en numero-sas misiones de paz de las Naciones Unidas, pero muy especialmente aque-lla en la que Chile participó junto a Brasil, Argentina, Uruguay y otros paí-ses de la región en la estabilización de Haití, dado que en ella se registró uncompromiso propiamente regional.13 No hay duda de que estos esfuerzoshan permitido a los países de la región compartir experiencias, examinar ydebatir conjuntamente problemas que tienen importancia tanto desde elpunto de vista de la creación de confianza mutua como, en el caso de lasmisiones de paz, de la profesionalización de sus fuerzas armadas.

En el área estratégica, Chile contribuyó, junto con Argentina y Brasil,en 1994, a la reforma del Tratado de Tlatelolco; suscribió compromisos parala proscripción de armas de destrucción masiva y avanzó en el terreno de

12 Véase Fuentes (2006: 106).13 Además de su participación en la MINUSTAH, Chile ha participado en operacio-

nes de las Naciones Unidas en Irak-Kuwait (1991), Cambodia (1992), Irak (1996), BosniaHerzegovina (1997), Timor Oriental (2000) y Chipre (2003). Véase Fuentes (íd.).


las Medidas de Confianza Mutua, tanto en el plano hemisférico como enel ámbito bilateral, con los países vecinos. Con la Argentina se ha logradoun nivel inédito de acercamiento entre las Fuerzas Armadas y los Ministe-rios de Defensa de ambos países, creándose mecanismos de consulta ycoordinación política de alto nivel entre los Ministerios de RelacionesExteriores y de Defensa, así como un Comité Permanente de SeguridadChileno-Argentino. En este campo se han dado igualmente avances conPerú y con Bolivia, entre los cuales deben destacarse los procesos de des-minado.14 Se han registrado por lo tanto avances importantes, que siguensin embargo un ritmo diferente y a menudo autónomo de las relacionespropiamente diplomáticas.

Sin embargo, todas estas acciones, por importantes que ellas hayansido, no han permitido avances hacia un perfil común de la región. Y laparticipación de Chile en ellas no ha logrado equilibrar una tendencia aconcebir la integración como un fenómeno esencialmente económico, enel que los procesos políticos deben ser mirados con lentes defensivos.

En el ámbito del MERCOSUR, donde se han acordado mecanismosde coordinación política, los trabajos no han ido mucho más lejos delintercambio que sobre las evoluciones internas de sus países realizan losjefes de Estado en las sesiones plenarias. Los mecanismos de coordinaciónpolítica no se han apoyado en el análisis político proveniente de centrosde estudio de la región, ni han incorporado las opiniones de la sociedadcivil o del mundo científico. Hasta hace muy poco, los proyectos de inte-gración física no han ido mucho más allá de expresiones de voluntad. Elavance de los corredores interoceánicos, por ejemplo, se ha prolongadoen el tiempo sin avances concretos, y sólo aquellas obras de infraestructurade carácter bilateral, como los pasos fronterizos entre Chile y Argentina,pueden exhibir un cierto progreso, aunque lejos de los cronogramasanunciados en los encuentros del MERCOSUR.

Naturalmente que el carácter de “miembro asociado” de Chile ha cons-pirado para que el país pudiera levantar iniciativas políticas. Chile no hagenerado una política proactiva de integración en materias como infraes-tructura, coordinación de políticas públicas y prevención de riesgos polí-ticos y económicos. Y tanto o más importante que aquello ha sido un debi-litamiento progresivo de los objetivos iniciales del MERCOSUR, unapérdida de liderazgo dentro del conglomerado y una creciente confusiónacerca de la evolución futura de la asociación, temas todos que, por cierto,no son de la responsabilidad exclusiva de Chile.

14 Vease Andrés Villar (2006: 136-137).


10. La nueva América Latina

Queremos volver en estas páginas finales a observar el cuadro regio-nal que se perfila actualmente, y las posibilidades que tiene la política exte-rior de Chile de marcar una diferencia en la preocupante situación que sediseña en la región. Para ello, el Gobierno debe enfrentar con resoluciónaquello que observamos como un déficit político en la orientación de lapolítica exterior.

Un primer punto se refiere a las relaciones vecinales, donde se hacenecesario invertir en un desarrollo basado en el principio de las “relacio-nes horizontales”, que contribuyan a un diálogo político más permanen-te y sistemático entre partidos, organizaciones sociales, organismos nogubernamentales y universidades. Chile debe fomentar las becas a estu-diantes de los países vecinos, el intercambio estudiantil y la transferenciade bienes culturales entre la sociedad chilena, la argentina, la boliviana yla peruana. Los estudios destinados a fortalecer los intercambios en zonasfronterizas, en particular el triángulo conformado por el sur del Perú, elnorte de Chile y el este boliviano, tienen una importancia capital para eldesarrollo de las visiones estratégicas de la integración. Esto implica, natu-ralmente, dotar a la Cancillería de los recursos humanos y económicospara llevar a cabo esta política.

La política de integración con la Argentina debe ser sostenida más alláde los desencuentros momentáneos. La crisis que sobrevino con la esca-sez de gas en la Argentina en 2004 mostró a Chile que la suscripción deacuerdos comerciales no garantizaba por sí sola ni la estabilidad en lossuministros de energía ni la fluidez del diálogo político, incluso cuandolos gobiernos respondían a signos ideológicos similares. Los compromisossuscritos entre Argentina y Bolivia, por los cuales el primer país se com-prometía a no transferir el gas boliviano a Chile, agregaron tensión a loque Chile percibió como la ruptura por la parte argentina de los Proto-colos del Gas, firmados con Buenos Aires el 7 de julio de 1995, y que for-maban parte del Acuerdo de Complementación Económica entre los dospaíses. La misma situación, repetida de manera casi idéntica en 2006, haconfirmado a Chile la necesidad de avanzar en la búsqueda de solucionesde autosuficiencia en materia energética, y al mismo tiempo exploraracuerdos energéticos más amplios.15

15 El reclamo de Chile ha sido que la Argentina no cumplió con el artículo 7 del protocolo,que señala que “las partes procederán de acuerdo al principio de no discriminación respecto delos consumidores afectados, cualquiera sea la ubicación geográfica de éstos, en los casos de fuer-za mayor, o caso fortuito, que afecten elementos de infraestructura y al consumo interno, debién-dose en todos los casos mantener la proporcionalidad existente en condiciones normales”.


Estos incidentes han resentido sin embargo la buena relación entre losGobiernos de Néstor Kirchner y Michelle Bachelet. El factor desconfian-za, que fuera comparado con una piedra en la mitad de un camino de inte-gración que debe ser removida, no ha sido del todo restablecido por elreciente encuentro entre los presidentes en Mendoza. Ni la Argentinaparece comprender la sensibilidad chilena con relación al respeto de lasreglas establecidas, ni Chile parece dispuesto a apreciar una políticasocial que se traduce en un control de precios que bloquea la inversiónen el sector energético. No parece haber sustituto para un diálogo ypara la construcción progresiva de una política común.

Esto se vincula igualmente a la política hacia Bolivia y Perú. Las elec-ciones en ambos países de gobiernos que han expresado de manera dife-rente un idéntico sentimiento de amistad hacia el Chile de MichelleBachelet, al igual que una voluntad de concentrarse en los elementos posi-tivos de la relación, tratando los problemas pendientes en un marco derespeto y circunspección, augura oportunidades de gran importancia parala política exterior del país. Ella no puede limitarse a la construcción denuevos acuerdos de libre comercio. Chile debe avanzar con ambos paísesen la construcción de mecanismos permanentes de diálogo y concertaciónpolíticos que muestren, en su carácter sistemático y su persistencia, lavoluntad de construir esa relación especial que se denomina “integración”.

El gobierno de Bachelet ha remarcado con razón la importancia quela relación con estos países tiene para el desarrollo de las aspiraciones deChile de constituirse como “una plataforma” hacia el Asia. Agreguemosque esa aspiración pasa por avanzar, en conjunto con esos países, hacia laresolución definitiva del problema histórico con Bolivia. En el contextoactual de América Latina, nada puede adquirir una importancia mayorque ese paso histórico adelante.

A su vez, este tema tiene una relación directa con la situación energé-tica de Chile y su necesidad de garantizar un suministro permanente queasegure su crecimiento y el bienestar de su población. Si bien Chile tieneel derecho y la obligación de hallar fórmulas económicamente viables deautosuficiencia para casos de emergencia, no resulta comprensible que enpleno siglo XXI, y en medio de un continente que mantiene gigantescasreservas gasíferas, no se logren construir los acuerdos políticos, económi-cos y jurídicos que aseguren a todos un acceso proporcionado al recurso.El diálogo entre Bolivia, Perú, la Argentina y Chile en esta materia, ya seade manera bilateral o dentro de un MERCOSUR que incorpora ahora aVenezuela, debe constituirse en una prioridad ineludible para el país.

Se debe, por último, atender de manera preferencial a las alternati-vas de integración que se hallan planteadas en la subregión. La adhesión


de Chile a la Comunidad Sudamericana de Naciones constituye un pasopolítico de importantes repercusiones para la región y para la políticadel Cono Sur. Si bien los planes de desarrollo de la infraestructura y lacoordinación política a nivel del sur de la región tienen una especifici-dad a la que hay que atender y responde a necesidades materiales y polí-ticas reales, no debe olvidarse que América Latina sigue siendo un prin-cipio de organización plenamente válido para Chile, y que ella comienzaen México, un país con el cual Chile tiene relaciones económicas y polí-ticas de enorme interés, sigue en Centroamérica e incluye el Caribe,regiones todas con las que la política de Chile tiene grandes espacios dedesarrollo.

La decisión reciente de incorporarse a la Comunidad Andina es unpaso también valioso y políticamente prometedor. El diálogo que permi-te con los vecinos andinos y con los demás miembros de la organizaciónpuede eventualmente canalizar energías positivas tendientes a resolver difi-cultades no sólo económicas sino también políticas. Sin embargo, estadecisión no puede ser vista ni retratada en el país, como desgraciadamentelo ha sido por los sectores conservadores, como una alternativa del Pacíficoa la asociación que Chile mantiene en el MERCOSUR con los vecinosatlánticos. El MERCOSUR sigue siendo un foro de enorme importanciapara Chile, donde el Gobierno debe desarrollar una actividad políticamucho más deliberada y proactiva.

En esta área se hace necesario que Chile retome con todos los sociosdel MERCOSUR, pero muy especialmente con la Argentina y con Brasil,un diálogo destinado a asegurar el cumplimiento de los compromisosdemocráticos suscritos tanto en el MERCOSUR como en la OEA durantelas últimas décadas. Las democracias mayores de América del Sur debenreaccionar e incluir en la agenda aquellos debates que la propia realidadregional está mostrando como impostergables.

Referencias bibilográficas

Fuentes, J. Rodrigo y Mies, Verónica, M.: “Una mirada al desarrollo económico de Chiledesde una perspectiva internacional”, en Revista de Economía del Banco Central deChile, vol. 8, nº 1, abril de 2005.

Fuentes, Claudio (2006): “La apuesta por el ‘poder blando’. Política exterior de la Con-certación 2000-2006”, en Robert Funk (comp.): El Gobierno de Ricardo Lagos: lanueva vía chilena hacia el socialismo, Santiago, Editorial Universidad Diego Portales.

Gudynas, Eduardo (2000): “El Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y Estados Uni-dos anuncia retrocesos en la Integración Latinoamericana”, Integración Sur, docu-mento CLAES, diciembre <www. integracionsur.com/ALCA/GudynasChileUsaAcuerdo.htm>.


Masi, Fernando y Wise, Carol (2003): “Las negociaciones del ALCA entre los actoresprincipales: Estados Unidos y el MERCOSUR”, Red MERCOSUR, serie ALCA, brief,julio.

Van Klaveren, Alberto: “Inserción internacional de Chile”, en Cristián Toloza y EugenioLahera (comps.) (1998): Chile en los noventa, Chile, Presidencia de la República,Dirección de Estudios.

Villar, Andrés (2006): “Chile y sus vecinos: una integración compleja”, en Robert L. Funk(comp.), El gobierno de Ricardo Lagos: la Nueva Vía Chilena al Socialismo, EdicionesUniversidad Diego Portales.

7. México y América LatinaJorge Castañeda

En tiempos recientes han proliferado las voces en México y en Améri-ca Latina según las cuales aquél antes ocupaba una posición mucho máscercana a la región, y que afirman que los vínculos culturales, lingüísticos,religiosos entre México y América Latina eran más fuertes, habiéndosedebilitado en tiempos recientes. El nuevo gobierno de México, encabeza-do por Felipe Calderón, ha manifestado que la relación con América Lati-na será ahora prioritaria y ha realizado gestos que, si bien son idénticos alos de sus predecesores, han sido considerados como señales de un nuevocompromiso latinoamericanista de México. Se trata, aparentemente, devolver a una época de oro del ancla latinoamericana de México. En estavisión, México debe reorientarse hacia América Latina en todos los ámbi-tos: política exterior, comercio, turismo, inversiones, infraestructura, etc.Antes de revisar este conjunto de temas, conviene examinar la viabilidadde este giro justamente en materia de política exterior.

1. ¿Existió realmente una época de oro?

Por razones familiares, he tenido la oportunidad de seguir de cerca,directa o indirectamente, la relación de México con América Latina, desdehace casi medio siglo. Mi padre ingresó en el Servicio Exterior Mexicano


en 1950, y se desempeñó como secretario de Relaciones Exteriores entre1979 y 1982. Mi medio hermano entró en el Servicio Exterior Mexicanoen 1966 y fue subsecretario de Relaciones Exteriores entre 1988 y 1994.Aunque yo nunca he sido diplomático de carrera, he estudiado a lo largode más de veinte años los vínculos entre México y América Latina y entreMéxico y los Estados Unidos, y tuve la oportunidad de poner en prácticaalgunas de las ideas construidas durante esos años de estudio cuandoocupé la titularidad de la Cancillería mexicana entre 2000 y 2003. Ni mipadre, ni mi hermano ni yo hemos sabido nunca dónde y cuándo existióesa época de oro de la que tanto se habla, evocándola con una nostalgiatanto más intensa en cuanto su objeto es más inasible.

Recuerdo cómo mi padre me relataba de joven que cuando asistió a laConferencia de la Organización de Estados Americanos de 1954 en Cara-cas, acompañando al canciller Luis Padilla Nervo, y durante la cual el gobier-no de los Estados Unidos, representado por John Foster Dulles, inició suofensiva contra el gobierno de Juan Jacobo Arbenz en Guatemala —ofensi-va que desembocaría en el derrocamiento de Arbenz semanas después—,México estuvo solo. El gobierno argentino, en el ocaso de la segunda presi-dencia de Juan Domingo Perón, vaciló pero al final se abstuvo en la vota-ción; sólo México se opuso a la resolución promovida por Washington. Huel-ga decir que otro de los momentos estelares y glorificados de la políticaexterior mexicana abarcó también otro momento de soledad mexicana. Setrata de la famosa foto del embajador Vicente Sánchez Gavito, también enuna Conferencia de la Organización de Estados Americanos, aquella cele-brada en Punta del Este en 1962, oponiéndose, solitario, a la expulsión deCuba del organismo regional. Si se recuerdan también otras coyunturas máscercanas —la negativa de México a apoyar la invasión estadounidense deSanto Domingo en 1965; la ruptura de relaciones de México con Chile des-pués del golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973; la bienvenida a todoel exilio conosureño de esos años; el apoyo a la revolución sandinista y laruptura de relaciones diplomáticas con la dictadura de Somoza en 1979; ladeclaración franco-mexicana reconociendo al Frente Farabundo Martí deLiberación Nacional en El Salvador como fuerza política representativa en1981; el retiro de México del Tratado Interamericano de Asistencia Recí-proca o Tratado de Río de Janeiro en 2001; y por supuesto la negociación yfirma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1993— vemosque han sido mucho más frecuentes los desencuentros de política exteriorentre México y América Latina que los esporádicos esfuerzos comunes,siempre más protocolarios que sustantivos.

Esta brevísima reseña entreabre un interrogante: ¿de dónde provieneel mito de la afinidad mexicana con América Latina en el ámbito de la

México y América Latina 291

política exterior? Obviamente no del plano gubernamental: al contrario,como acabamos de ver, México más bien ha diferido de la mayoría de losgobiernos latinoamericanos a lo largo del último medio siglo; lo único queha variado es el tipo de adversarios o rivales con los cuales el país ha sos-tenido divergencias o incluso fuertes desavenencias. Aproximadamentehasta 1990, los viejos gobiernos priístas, en materia de política exterior, seubicaban “a la izquierda” de la mayor parte del resto del continente; a par-tir de esa fecha, los gobiernos sucesivos de Carlos Salinas, Ernesto Zedilloy Vicente Fox más bien se han ubicado “a la derecha” del resto del con-tinente, pero sin que tampoco sean químicamente puras ambas des-cripciones. Como se recordará, fue el gobierno de Fox, junto con el deRicardo Lagos de Chile, el que se opuso a la invasión estadounidense deIrak en el Consejo de Seguridad de la ONU. Pero en ambas ubicacionesideológico-geométricas, las tensiones entre México y el resto de losgobiernos hemisféricos han sido mucho más numerosas que las conver-gencias, ya sea por razones de ideas, geopolíticas, comerciales o propiasde la Guerra Fría.

Se suele argumentar en consecuencia que la cercanía mexicana no sereflejaba en la relación con los gobiernos sino con los “pueblos”; que cier-tamente México no mantenía nexos estrechos con dictaduras o regímenesautoritarios de derecha, pero que los pueblos oprimidos por dichas dicta-duras sí querían a México, aunque los gobiernos no. Prueba de ello era lapopularidad de iconos mexicanos de la cultura popular, como Cantinflas,Jorge Negrete y el Chavo del Ocho en toda América Latina. El problemaconsiste, sin embargo, en saber qué pensaban los “pueblos” —o, mejordicho, cuál es la opinión de distintos sectores de la sociedad— bajo unadictadura. Por ello resulta enigmática, por no ir más lejos, la voluntad deproclamar la vocación latinoamericana de México incluso en años recien-tes, cuando el gobierno de México ha enfrentado desavenencias congobiernos de “izquierda”, como el de Cuba. Se suele afirmar que la dis-tancia imperante no incluye a los pueblos. Pero sigue abierta la misma pre-gunta: ¿cómo sabemos qué piensa el pueblo cubano? De tal suerte que porlo menos si a la historia y a la política exterior nos remitimos, no existenbases sólidas para construir un nuevo latinoamericanismo mexicano, y másbien iremos viendo con el tiempo que las profundas fuerzas económicas,sociales y geopolíticas que recorren el territorio mexicano de Norte a Surirán venciendo a las que lo recorren de Sur a Norte. En esas fuerzas debe-mos ahora concentrarnos. Es difícil entender en qué consistía a lo largodel último medio siglo nuestra gran cercanía con América Latina.

En realidad, tiene más sentido plantear el verdadero dilema queenfrenta México hoy, y que ha padecido desde hace muchos años, para


poder por lo menos convivir con ese dilema si es que no tiene solución,como parece ser el caso. Por un lado, México tiene su corazón en Améri-ca Latina, pero, por el otro, tiene su cartera y su cabeza en el Norte. Porcierto, este dilema no es exclusivo de México; participan de él tambiénalgunos países de Centroamérica y del Caribe. Efectivamente, por unaparte el país comparte con el resto de Latinoamérica una historia signifi-cativamente común, aunque no idéntica. Las diferencias entre los territo-rios con civilizaciones sedentarias y estructuradas en el momento de laConquista, y aquellos despoblados, o bien poblados sólo por agrupacionesnómadas, son esenciales; las diferencias entre las colonias con esclavitudexplícita y las que no reprodujeron ese horror son básicas; las diferenciasentre las colonias ricas y las pobres son fundamentales; las diferenciasentre las colonias que se independizaron mediante la lucha y aquella quelo hizo de mutuo acuerdo con la potencia colonial (Brasil) son determi-nantes, pero en un plano suficiente de abstracción es cierto que la regiónentera vivió en buena medida una misma historia. Asimismo, compartimosuna cultura común aunque de nuevo no idéntica, no sólo por las diferen-cias de origen —sincretismo y mestizaje en algunos casos, en otros no;influencia africana vía la esclavitud en algunos casos, en otros no; idio-ma castellano en la mayoría de los países, salvo Brasil y el caribe inglés yfrancés—, sino también por su evolución posterior, por ejemplo graciasa la inmigración en algunos países: Brasil, Uruguay, Argentina, Chile yVenezuela en menor medida. También adoptamos mayoritariamente lamisma religión, y su influencia cultural ha sido inmensa, aunque hoy laproliferación de sectas o denominaciones evangélicas y protestantes engeneral es asombrosa. Y finalmente, ya como fenómeno contemporáneodel último medio siglo, es cierto que buena parte de las industrias cultu-rales latinoamericanas surten de los mismos productos a la mayoría de lospaíses hispanoparlantes, la mayor parte del tiempo. Es el caso, por supues-to, de la industria cinematográfica, disquera y televisiva a la que ya se aludíaanteriormente.

Hasta ahí llega México en su inclusión en una hipotética comuni-dad latinoamericana. La mencionada afinidad consiste justamente enestos asuntos del corazón, de la cultura, del pasado, más que de inte-reses reales. Con una posible excepción: a menos que se conserve toda-vía una versión de la historia, del presente y del futuro latinoamerica-nos determinados por una única contradicción, a saber, aquella queopone a los pueblos conquistados, luego colonizados, luego oprimidosy explotados por el exterior a sus opresores foráneos sucesivos. Desdeesa perspectiva, en efecto, México y América Latina son uno y elmismo: constituyen una sola víctima, agraviada por un solo victimario.


Pero difícilmente a estas alturas se encontrarán academias, cancillerías,empresas u organismos internacionales o regionales convencidos de estahipersimplificación.

2. El dilema de México: sobre el peso de la concentración de sus relaciones con los Estados Unidos

2.1. Comercio exterior

Los intereses reales de México son diferentes y el país se ubica en unasituación especial que no siempre se resalta lo suficiente en sus relacionescon otros países de América Latina. Desde 1895, los Estados Unidos pasana ser el primer socio comercial de México, desplazando a Francia y a Ingla-terra. A partir de esa fecha, la preeminencia norteamericana sólo creció.Durante la Primera Guerra Mundial, por razones sobre todo logísticas (lainterrupción del tráfico trasatlántico), el comercio exterior de México seconcentró en los Estados Unidos en su totalidad. Luego se estabilizó enalrededor del 70%, y así perduró hasta finales de la década de 1980, cuan-do se incorporó a las cifras ordinarias el comercio de las llamadas maqui-ladoras, elevando el porcentaje casi al 90%. El Tratado de Libre Comerciocon América del Norte (TLCAN) (1994) incrementó ligeramente, y sobretodo consolidó, esa proporción. Se trata entonces de una historia de más decien años: un siglo entero de concentración extraordinaria de comercioexterior con un solo país. Ahora bien, esa evaluación externa se comple-menta además con una transformación interna. A partir de mediados de losaños ochenta, de la entrada de México en el Acuerdo General sobre Aran-celes y Comercio (GATT, por su denominación en inglés) y de la aperturaunilateral de la economía mexicana, seguida del acuerdo con los EstadosUnidos y Canadá, el comercio internacional ocupa una proporción muchomayor de la actividad económica nacional, pasando del 12% del PIB para lasuma de las exportaciones e importaciones en 1982, al 70% en 2005.

Una evolución análoga se produce con la inversión y el crédito extran-jeros. Durante buena parte del siglo XIX, los principales países acreedo-res de México son la antigua potencia colonial y Francia e Inglaterra; algrado de que en varias ocasiones alguno de los tres, o los tres a la vez, recu-rren a tácticas coercitivas para lograr que México pague sus deudas. Lomismo sucede con la inversión extranjera: en orden, los principales inver-sionistas son Inglaterra, Francia y España. Pero a partir del boom econó-mico del período conocido como el Porfiriato (de 1884 a 1910), la eco-nomía mexicana se orienta hacia la nueva minería (cobre), la exportación


de azúcar y más tarde de petróleo, y las principales inversiones extranje-ras se dirigen hacia la construcción de líneas férreas, todas ellas en direc-ción a los Estados Unidos, y todas ellas tendidas con recursos procedentesde los Estados Unidos. Para 1910, más del 65% del acervo de inversiónextranjera es de origen estadounidense, y una proporción semejante seobserva en el flujo anual. Al igual que el comercio y con las mismas osci-laciones e inevitables imprecisiones de contabilidad, la participación delos Estados Unidos siguió aumentado paulatinamente, alcanzando con elTLCAN un cifra superior al 70% a partir del año 2000. Es cierto que todasestas cifras deben ser tomadas con alguna cautela, ya que, en materia deinversión, por ejemplo, en ocasiones ciertas empresas europeas se conta-bilizan como estadounidenses, ya que es una filial en los Estados Unidosla que legalmente realiza la operación financiera. Y a la inversa, en el casode las exportaciones mexicanas, algunas de las que se destinan a Europa salenpor el puerto de Corpus Christi en Texas, tabulándose como si se dirigierana los Estados Unidos; y algunas de las que van a Asia salen vía Long Beacho Los Ángeles. No obstante, en términos generales los números son losque se señalan, y estas variaciones estadísticas no alteran el razonamientode fondo.

Por otra parte, al igual que en materia comercial, hoy la inversión extran-jera en México representa una porcentaje del PIB superior al que impera-ba en años anteriores. Pasó de menos de 1,5% del PIB en las décadas de1960 y 1970, a casi el 3% a finales del mismo período, para disminuir lige-ramente en el lustro recién transcurrido. De tal suerte que no sólo las prin-cipales relaciones económicas internacionales del país se han concentrado demodo abrumador con los Estados Unidos, y desde hace más de un siglo, sinoque la trascendencia de esas relaciones en la actividad económica generaldel país también ha aumentado de manera sobresaliente.

2.2. Migración

Pero la concentración atípica de México en sus relaciones económicasinternacionales se ha visto agudizada por dos tendencias adicionales, unavieja, ya de más de un siglo, la otra remontándose a mediados del siglopasado. Los primeros mexicanos que se fueron a trabajar a los Estados Uni-dos, desde principios de la década de 1880, eran trabajadores que origi-nalmente se desempeñaron en la construcción de los ferrocarriles dentrode territorio mexicano, y que luego fueron “enganchados” para ir a tra-bajar y seguir construyendo las vías férreas hasta Kansas City, St. Louis ysobre todo Chicago. De entonces data el inicio de la migración de mexi-canos a Estados Unidos: hace ciento veinte años. Huelga decir que en esta


materia, la concentración con los Estados Unidos es total: los 15.000 tra-bajadores huéspedes invitados cada año a Canadá sencillamente no revis-ten pertinencia estadística.

El peso relativo de la migración mexicana al Norte sufrió también unamodificación cuantitativa. Aunque hasta principios de los años noventa laproporción de mexicanos expatriados como parte del total de la pobla-ción permaneció sensiblemente estable desde la Primera Guerra Mundial,éste ya no es el caso. En 1920, el 3,4% de la población nacida en territoriomexicano radicaba fuera de éste; en 1930, la cifra alcanzó su pico históri-co en la época precontemporánea: el 3,8%. En 1940, descendió al 1,9%;en 1950 siguió bajando hasta 1,7%, y en 1960, en la víspera del cierre delAcuerdo Bracero, cayó hasta 1,6%, cifra que se mantuvo hasta poco antesdel final del decenio de los años setenta, constituyendo el punto más bajodel siglo XX. En 1980 se duplicó, pasando al 3,2%; para 1990 se disparóhasta el 5,3%; en el año 2000 rebasó el 9%, y para el 2005 supero el 11%del total. Como se ve, la evolución ha sido semejante a la del comercioexterior: la concentración con los Estados Unidos no ha variado en exce-so, pero la magnitud del “concentrado” se ha triplicado desde el apogeode los años veinte y treinta.

Es preciso agregar que en este rubro también se produce un cambiocomplementario que coloca a México en una situación muy complejadesde 1996, y que explica la transformación recién citada sobre la pro-porción de mexicanos foráneos. A partir de esa fecha comienza a gestar-se una diferencia cualitativa y ya no sólo cuantitativa en la migración delos mexicanos a los Estados Unidos. En 1996, el presidente estadounidenseBill Clinton rompe lo que los expertos han llamado la “circularidad” ances-tral de la migración mexicana hacia los Estados Unidos, circularidad quese remonta también a principios del siglo XX. La gente iba y venía regu-larmente, en busca del tomate, de la fresa, del durazno, de cultivo tras cul-tivo, de región en región, de temporada en temporada. Al dificultar enor-memente el presidente Clinton el cruce de la frontera a partir de 1996 —ypor tanto al encarecerlo— los migrantes empezaron a dejar de ir y venir.Lógicamente, comenzaron a permanecer en los Estados Unidos, a esta-blecerse allá. Crecieron el costo, el peligro del cruce y la distancia del lugarde arraigo de la frontera, conforme los migrantes iban arraigándose enzonas distintas de las tradicionales; por ende, la gente empezó a llevar asus familias. No sólo se incrementó dramáticamente el número de mexi-canos en los Estados Unidos, sino que se produjo una doble dispersión:de origen y de destino. El fin de la circularidad y esa doble dispersión con-tribuyen a un último cambio en este rubro: el crecimiento espectacular delas remesas, alcanzando más de 23.000 millones de dólares en 2006; la


segunda fuente de ingresos en divisas del país —acercándose asombrosa-mente a la exportación de hidrocarburos, aun con precios del petróleoestratosféricos—. En parte, este incremento se debió a una mejor conta-bilidad de las instituciones financieras nacionales, a la reducción del costodel envío, al aumento —también espectacular— del número de mexicanosen los Estados Unidos, y en buena medida a la transformación del estatutode migrantes a inmigrantes.

2. 3. Turismo

Una segunda tendencia adicional a las transacciones comerciales yfinancieras ya descritas consiste en el surgimiento o crecimiento de otrasexportaciones de servicios. Conforme México pierde competitividad enciertos capítulos de la exportación de bienes manufacturados —un ejem-plo de ello reside en el desplazamiento de algunas maquiladoras a Chinay a Centroamérica—, el país ha ido detectando y aprovechando nichos másespecializados de esa exportación de servicios. El que más se destaca, y elque acertada y repetidamente ha subrayado el presidente Felipe Calderón,es el turismo. Obviamente, no se trata de una actividad nueva para México:el surgimiento de Acapulco como destino turístico internacional se remon-ta a los años cincuenta; el de Cancún, a finales de los setenta, y el de LosCabos, a los noventa. Pero el crecimiento ha sido verdaderamente vertigi-noso en tiempos recientes y, sobre todo, existe la esperanza fundada deque lo será en el futuro. Durante los próximos veinte años, el turismo seráuno de los sectores de mayor porvenir, mayor competitividad y mayorgeneración de empleo para México. Ya hoy se trata de la primera industriaempleadora del país, ocupando a casi dos millones y medio de personas,directa e indirectamente.

Ahora bien, el 90% del turismo que llega a México proviene de losEstados Unidos, hoy y siempre. Las cifras quizás magnifican la realidad,porque en ocasiones se incluyen las pernoctas fronterizas —no compara-bles con otros países— y también la proveniencia última: un alemán querealizó una escala de dos días en Miami y luego se dirige a México paradedicarle dos semanas al país azteca puede ser tabulado como turista nor-teamericano. Pero son excepciones que, sobre todo, no alteran la evolu-ción probable en los años que siguen. En particular, el tipo de turismo queMéxico debe procurar a partir de 2010 es un turismo más permanente delos Estados Unidos. Se trata de aquellos estadounidenses y en menor medi-da canadienses que en 2010 comienzan a cumplir 65 años, los baby boomersque nacieron después de 1945 y empiezan a jubilarse en condiciones iné-ditas: gozando de buena salud, con pensiones y ahorros elevados, con una


mirada abierta al mundo, y muchos años de vida activa por delante. Ya nolos atrae Florida o Arizona tanto como a sus predecesores. Preferiríanpasar seis meses o un año en México: el norte de Sonora, Yucatán, las cos-tas de Oaxaca. Sobra decir que se trata de una extraordinaria oportunidadpara México, única en el espacio y en el tiempo. Pero conviene ubicarseen el contexto de esta reflexión: ya hoy un millón de norteamericanospasan por lo menos la mitad del año en México; el país buscaría al menosduplicar esa cantidad en cinco o seis años. Por lo tanto, crecería nueva-mente la proporción o “market-share” norteamericana del turismo en Méxi-co, y las modificaciones cualitativas de dicho turismo acentuarían esa carac-terística, y reforzarían los vínculos mexicanos con el Norte, no con el Sur.

En conclusión, por un lado se encuentran las nostalgias del viejo régi-men, el Chavo del Ocho y Cantinflas, las películas de Blanca Estela Pavóny el Indio Fernández, el idioma y la religión, las rancheras y los boleros,las “hermanas repúblicas” y un supuesto enemigo común. Y por el otrofigura el 90% de la inversión extranjera, el 90% del comercio internacio-nal, el 90% del turismo, todos estos porcentajes originados en los EstadosUnidos; el total absoluto de una migración inmensa a ese país; y un núme-ro creciente y cada vez más crucial de residentes norteamericanos al surde su frontera. He aquí el dilema de México.

Dilema desgarrador, exacerbado por las peculiaridades del anterior sis-tema político que regía en México, que ciertamente le brindó al país sietedécadas de estabilidad política y cuatro decenios de crecimiento econó-mico, pero que a la vez dificultó, si no es que imposibilitó, la toma cons-ciente e informada de decisiones trascendentales. Las características deese sistema político, vigentes todavía a finales de los años ochenta y prin-cipios de los noventa, cuando el país enfrentó la encrucijada del agota-miento de sus modelos político, económico, social e internacional ante-riores, le impidieron definir el camino futuro a seguir con plenoconocimiento de causa. Una posible analogía podría residir en el antece-dente español de los años ochenta: al término del régimen franquista, esepaís resolvió emprender cambios fundamentales en todos los ámbitos desu vida, pero en particular el de anclar esos cambios y ahondarlos, a travésdel ingreso en la Unión Europea, denominada entonces Comunidad Eco-nómica Europea. Esa decisión blindó, por así decirlo, los cambios ya encurso, y a la vez los profundizó. Pero la decisión se tomó de manera rela-tivamente democrática —un referéndum nunca lo es del todo, pero lo esmás que cualquier otra vía— y transparente —hasta donde los pueblos, aligual que los individuos, son transparentes para sí mismos—.

En cambio, en México, desde el momento en que el presidente CarlosSalinas de Gortari tomó la decisión en 1990 de negociar y luego de firmar


el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con losEstados Unidos y Canadá, quedó patente por una de dos razones que elpaís no sabía realmente en lo que se metía. La primera hipótesis podríallamarse la prueba ontológica del sistema político: con las institucionesque existían en ese tiempo, resultaba imposible que se produjera un deba-te abierto, democrático, informado y coherente sobre las implicacionescomerciales, pero también de todas las demás índoles, del Tratado. Lasegunda hipótesis, que ha sido atribuida al ex presidente del gobiernoespañol Felipe González, sugiere que de haberse producido ese debate,incluso en un sistema político abierto, la sociedad mexicana hubiera opta-do contra el TLCAN, sobre todo si se hubieran publicitado las conse-cuencias de largo plazo del mismo. (Ésta es, por cierto, la opinión de losencuestadores que laboraban en la presidencia mexicana en aquel momen-to.) Existen datos de opinión pública contemporáneos que fortalecen estainterpretación y otros que la contradicen; hoy abundan las encuestas quemuestran que el TLCAN tiene un alto nivel de aprobación, pero tambiénque la mayoría de los mexicanos considera que les ha traído muchos másbeneficios a los Estados Unidos que a México. De cualquier manera, se tratade una discusión puramente académica a estas alturas.

En todo caso, por un motivo u otro no se le explicó a la sociedad mexi-cana, ni por cierto al concierto regional, en qué consistían las consecuen-cias reales de ese tratado, sobre todo a la luz de la realidad de la cual separtía, a saber, que México ya arrancaba su integración comercial con unaposición de extraordinaria concentración del conjunto de sus relacionesforáneas con el Norte. Dicho tratado intensificaría, fortalecería y consoli-daría esa concentración, volviéndola irreversible. No se le informó a lasociedad mexicana, ni a sus vecinos latinoamericanos, el significado delacuerdo para la posición de México en el mundo, para el alma mexicanay para las tradiciones nacionales. Por ende, esa sociedad siguió viviendoen el mundo mítico del desarrollo estabilizador de los años 1940-1970; delmodelo de la industrialización vía la sustitución de importaciones; deMéxico y sus hermanas repúblicas o del hermano mayor; de México comoparte del Tercer Mundo (a pesar de que gracias al —o por culpa del—TLCAN, el país ingresó en la Organización para la Cooperación y el Desa-rrollo Económico (OCDE), el único país de América Latina hasta la fechaen hacerlo); del México garante y baluarte de los principios de no inter-vención, de autodeterminación de los pueblos; del México de la simula-ción y de la retórica.

No es difícil comprender entonces que hoy, quince años más tarde, lasociedad mexicana siga pensando igual, mientras que uno de cada cua-tro mexicanos tiene parientes en los Estados Unidos y seis de cada diez


confiesan en encuestas que se irían a vivir y trabajar allá si pudieran. Lógi-camente, el país padece una especie de esquizofrenia nacional, ejemplifi-cada por un incidente —de menor importancia pero sintomático— trans-currido en el año 2004, en el Estadio Jalisco de la ciudad de Guadalajara,durante la eliminatoria de fútbol para los Juegos Olímpicos de Atenas.Contendían México y los Estados Unidos por el sitio de Norteamérica enGrecia; una proporción minoritaria, pero no insignificante, de los 65.000espectadores abucheó —era comprensible—, insultó —ya lo fue menos—y agredió —ya no era perdonable, aunque en todas partes se cuecenhabas— a los jugadores estadounidenses —que tampoco demostraron unasensibilidad a toda prueba—, y finalmente comenzó a corear la consignade la noche: “Osama, Osama, Osama”. No pasó a mayores el asunto, perola paradoja era evidente para cualquiera que conociera la geografía eco-nómica mexicana. Jalisco es uno de los cuatro principales estados expul-sores de migración hacia los Estados Unidos desde hace un siglo, juntocon Michoacán, Guanajuato y Zacatecas. Las comunidades vecinas al Lagode Chapala (Ajijíc, Chulavista, etc.) conforman una de las principales aglo-meraciones del país escogidas para estadounidenses retirados o semiju-bilados. Y Puerto Vallarta, el sitio de veraneo jaliciense por excelencia,es, a la vez, el segundo destino turístico de México para viajeros esta-dounidense, después de Cancún y antes de Los Cabos. De modo que lapequeña parte enardecida de las gradas del Estadio Jalisco esa nocheestaba literalmente buscando matar a la proverbial gallina de los huevosde oro.

El gobierno mexicano que sucedió a Carlos Salinas tampoco pudo, niquiso, explicitar las repercusiones del rumbo elegido por su predecesor.Ernesto Zedillo entró al poder para enfrentar de inmediato el terriblecolapso económico de 1994-1995; se abocó a sacar al país de la consi-guiente y devastadora crisis, a un costo extraordinariamente elevado, ytambién en un plazo sumamente breve. Lo logró, y le empezó a ir mejora México a partir de 1996. Por lo tanto, lo último que deseaba hacer elpresidente Zedillo era explicarle a la sociedad mexicana el verdaderoestado que guardaba el país desde una perspectiva de largo plazo: erahora de optimismo, después de la debacle. Enseguida llegó la adminis-tración de Vicente Fox, quien sí, al inicio de su mandato, se proponíaexplicar muchas cosas, pero que rápidamente desistió de ese intento, enla medida en que cada explicación se topaba con una ola de críticas,dudas, incredulidad y rechazo. Todo ello explica que en México, al comen-zar el gobierno de Felipe Calderón —el cuarto pos-NAFTA o TLCAN—persista la misma inconsciencia, e idéntica falta de entendimiento de lanueva situación del país: nueva por el salto cualitativo que efectivamente


sucede, pero también como resultado de un proceso histórico largo demás de un siglo, no de la noche a la mañana. México se encuentra, porconsiguiente, sin brújula, independientemente del liderazgo que pueda ono tener en tal o cual coyuntura.

3. ¿Qué se puede hacer y qué no es factible?

Primero, es preciso aceptar ciertas realidades posiblemente incómo-das. No se resuelve un dilema de esta magnitud con breves frases, por afor-tunadas que sean, como la de Felipe González: “México tiene la mira haciael Norte y la mirada hacia el Sur”. Recurrir a metáforas o aforismos, inclu-so brillantes, no ayuda; hacerlo genera la sensación de la existencia deun pensamiento complejo, cuando en realidad dichos mecanismos noconstituyen más que sucedáneos inservibles.

El problema sólo puede resolverse en el fondo con una política exte-rior realista, no principista ni retórica, que parta de verdades básicas, pordolorosas que parezcan; algunas de ellas pueden incluso incomodar o irri-tar a oídos sensibles, pero es preferible verbalizarlas que silenciarlas. Laprimera es que, vista desde el altiplano mexicano, América Latina se divi-de en dos: Centroamérica y el Caribe (lo que en alguna época se llamó laCuenca del Caribe), y América del Sur. La relación con América del Suren su conjunto, para México, no puede ser una relación primordial: sen-cillamente no existen las condiciones económicas, geográficas e ideológi-cas para ello. No es posible para México buscar una relación central, pre-dominante, prioritaria con América del Sur sin entrar en una colisión conBrasil, y en ese choque México tiene todo perdido de antemano. No haymanera para México de competir con Brasil en los países limítrofes de éste.Pero, además, Brasil sí posee una vocación sudamericana, y México no. Elpaís simplemente carece de los medios para alcanzar ese fin, suponiendoque lo deseara y le conviniera.

En agosto del año 2000, gracias a las gestiones de los presidentes Ricar-do Lagos de Chile y Fernando Henrique Cardoso de Brasil, México fueinvitado a la Cumbre de los Países de América del Sur, después de habersido excluido de la convocatoria inicial. Era palpable el ánimo excluyen-te: los brasileños inventaron la susodicha agrupación en buena medidapara excluir a países como México, y aunque accedieron en esa ocasión aincluirlo como invitado de última hora, tenían algo de razón.

México no tiene nada que hacer buscando una política exterior defondo cuya prioridad sea América del Sur. No posee ni la capacidad, ni elinterés nacional, ni la vocación para hacerlo; Brasil sí. He aquí una realidad


a la que deberá resignarse el país. Sin embargo, carecer de una políticaexterior prioritaria para América del Sur no significa abdicar de una polí-tica exterior factible para el resto de América Latina, a saber, la zona naturalde influencia mexicana: la Cuenca del Caribe. Ahí sí México dispone devocación, interés nacional, capacidad y recursos para terminar de cons-truir una política exterior vigorosa y visionaria, audaz y ambiciosa. Un ger-men de esta idea surgió en la Cancillería entre 1979 y 1982, durante la ges-tión de mi padre, a través del apoyo a los movimientos antidictatoriales enCentroamérica en esos años; también de alguna manera fue lo que inten-tó el canciller Bernardo Sepúlveda mediante los esfuerzos del llamadoGrupo Contadora. Posteriormente, la idea de Fox (sugerida por el finadoAdolfo Aguilar Zinser) del Plan Puebla-Panamá —que no despegó— ibaen la misma dirección. Se trató de esfuerzos incipientes, no siempre con-ceptualizados ni provistos de consensos o apoyos conscientes en la socie-dad mexicana, pero que siguen siendo, o en realidad son cada vez más,verosímiles como proyecto mexicano.

Por varias razones. En primer lugar, existen complementariedades rea-les de las economías en cuestión. México se ve obligado a desvincularsepaulatinamente del ámbito de las exportaciones de manufacturas de bajovalor agregado; no puede seguir indefinidamente compitiendo en ese seg-mento del mercado global con países como China. De hecho, está reali-zando esa desvinculación, y en cambio El Salvador, Guatemala, Costa Ricay la República Dominicana se hallan cada vez más inmersos en ese rubrode exportaciones de tipo maquilador; se produce así una complementa-riedad real.

Lo mismo sucede en materia de energía y de infraestructura. A pesarde sus dificultades innegables en la coyuntura actual, México es un expor-tador neto de energía, y en el Sureste, dispone de amplias posibilidadesde desarrollar las ya vastas capacidades hidroeléctricas construidas en losúltimos decenios. En lo tocante a la infraestructura, la situación puede lle-gar a ser análoga: el país más grande puede ser una vía para las exporta-ciones o importaciones de los países más pequeños. En realidad, Méxicoy los países centroamericanos y del Caribe comparten puntos en comúnmucho más allá de los programas de televisión; entre otros, destacan unagenda común con los Estados Unidos, en particular en lo referente alturismo y la migración. Para Chile, para la Argentina, o incluso para Bra-sil, el tema de la migración hacia los Estados Unidos sencillamente no exis-te. Para México, El Salvador, Guatemala, Honduras, República Dominica-na y otras islas del Caribe (incluyendo a la Cuba poscastrista), es el temaprimordial en la agenda bilateral con el vecino del Norte. Sucede lo mismocon el turismo, aunque en este capítulo ciertamente más que complemen-


tariedad, hay competencia. Pero de igual manera, asuntos como seguridadturística, “pre-clearance”, requisitos de pasaporte para estadounidenses, pea-jes de cruceros, etc., constituyen puntos centrales y comunes de la relacióncon los Estados Unidos. Estos denominadores comunes y estas comple-mentariedades dan pie a una verdadera posibilidad de una política exte-rior mexicana hacia la parte de América Latina que es realmente cercanaal país. Sobre todo si en el futuro se dan —y se darán— cambios en laCuenca del Caribe: en Cuba, y en otras naciones también.

4. Los cinco ejes de acercamiento con América del Sur

Esto nos permite una visión más realista y sensata de lo que es factibley a la vez compatible con nuestra relación con los Estados Unidos, y conla vocación e historia mexicanas tal y como son y han sido. Lo cual no sig-nifica que México debe permanecer alejado o al margen de América delSur. De hecho, existen cinco ejes posibles de relación que, sin ser decisi-vos para ninguna de las partes, ni tampoco sustitutivos de otras agendas,son viables e importantes.

En primer lugar, se pueden forjar alianzas puntuales con determina-dos países en función de un tema común especialmente trascendente. Uncaso es el de Colombia, a partir del combate al crimen organizado y el nar-cotráfico. Ambos países gozan de una complementariedad natural en esalucha. Buena parte de la droga producida y/o procesada en Colombia pasapor México camino a las calles de Nueva York o de Los Ángeles. Hay unapenetración recíproca de los carteles de la droga entre México y Colom-bia; debe gestarse una cooperación aún más estrecha y eficaz de la que yase ha construido a lo largo de los años.

Del mismo modo, no es despreciable la posibilidad de trabajar conBrasil en cuestiones comerciales multilaterales, Doha o posDoha. Méxi-co ciertamente se halla en una situación diferente de la del gigante suda-mericano: el 90% de su comercio se rige por un único tratado bilateral.Pero aun en el margen, hay intereses multilaterales mexicanos (anti-dumping, combate a la política agrícola de subsidios, proteccionismo dela Unión Europea y de los Estados Unidos) convergentes con los de Bra-sil. Se trata de una afinidad natural, aunque a México lo perjudicanmucho más los subsidios internos estadounidenses que el antidumpingo los aranceles europeos (debido al TLCAN). De igual manera, en elpasado México y Venezuela han trabajado muy bien juntos en materiade regulación de los precios del petróleo y de cooperación energéticacon Centroamérica y el Caribe. Desde 1981 existe el Acuerdo de San


José, que ofrece (ya sólo en teoría) descuentos condicionados en la com-pra centroamericana de crudo mexicano o venezolano. Asimismo, en1997 y 1998, México, Rusia y Venezuela conjugaron esfuerzos para esta-blecer una especie de OPEP paralela (México y Rusia no son miembrosdel Cartel de Viena) para contrarrestar la dramática caída de los preciosdel petróleo en ese momento. Dentro y fuera de la OPEP, se coordinaronprecios y recortes de oferta, y el resultado, sin ser espectacular, fue satis-factorio. De igual modo, con Ecuador México vive una coincidencia casiperfecta en materia migratoria: aunque una proporción mayor de lapoblación del país andino —18%— vive fuera del territorio nacional queen el caso mexicano —11,5%—, al dividirse en dos destinos —EstadosUnidos y España—, las cifras se asemejan mucho a las mexicanas. La exi-tosa negociación ecuatoriana de un acuerdo de trabajadores temporalescon Madrid puede servir de base para la cooperación mexicana y ecua-toriana con los Estados Unidos en el mismo renglón, en cuanto se pro-duzca la tan esperada y pospuesta reforma migratoria estadounidense.

Un segundo ámbito consiste en el nuevo auge de las inversiones mexi-canas en determinados países de América Latina. Como ya vimos, el comer-cio en la mayoría de los casos es muy pequeño, pero las inversiones no. Yahay montos muy importantes de inversiones mexicanas en Venezuela, Brasil,Argentina, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Entre 1990 y 2000, empresasmexicanas diversas invirtieron 1.500 millones de dólares en Venezuela, 1.026millones en Colombia, 518 millones en Argentina, 437 millones en Brasil,279 millones en Perú, 153 millones en Chile y el mismo monto en Ecuador.Esto lleva a una relación diferente, ni mejor ni peor, que aquella basada enotras realidades. México se vuelve “propietario” en estos países; su políticaeconómica, su Estado de derecho, el valor de su moneda, la evolución de sumercado interno y su régimen cambiario se transforman súbitamente entemas que interesan a México, en el sentido más estricto del término. Lasgrandes empresas mexicanas, y el gobierno que debe apoyarlas en el exte-rior, crean afinidades, convergencias, aunque también, en ocasiones,diferendos y conflictos. Éste es en gran medida un terreno inexploradopara México, y construir una política exterior para esta nueva realidadeconómica internacional es uno de los principales retos para el país.

Un tercer rubro es el de la construcción de alianzas estratégicas, delargo plazo y multifacéticas, basadas en comunidades de interés y de enfo-que que las permiten, o incluso las impulsan. El mejor ejemplo, y quizásel único pertinente en el corto y mediano plazo, es Chile. Con Chile, Méxi-co tiene la posibilidad no sólo de trabajar intensamente en la agenda bila-teral —comercio, inversiones, turismo, cultura—, sino sobre todo en losámbitos regional y multilateral. Así lo han hecho los últimos dos gobiernos


mexicanos y chilenos, a pesar de ciertos roces (las dos candidaturas a laSecretaría General de la OEA; ciertas sensibilidades ideológico-culturalesdistintas); así podrán profundizar e intensificar estos antecedentes para elfuturo. Porque además de las estrechas relaciones bilaterales ya imperan-tes, existe una gran afinidad entre Chile y México en temas globales, comoel respeto por los derechos humanos, la democracia, el cambio climático,etc. Axial se comprobó en el voto de ambos países en la Comisión de Dere-chos Humanos en Ginebra sobre Cuba en 2002, y nuevamente en lo refe-rente a Irak en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2003.

Esto conduce directamente al cuarto ámbito en el que México puedeacercarse a Sudamérica, y que en el futuro adquirirá cada vez mayor impor-tancia en el concierto internacional. Por el momento, México y Chile, ytal vez Uruguay y Costa Rica, son los únicos países de América Latina ver-daderamente partidarios de un nuevo régimen jurídico internacional, queincluya mayores cesiones consentidas de soberanía, disposiciones más inje-rencistas y proactivas en muchas materias, que sea más audaz en temascomo derechos de género, de pueblos indígenas, laborales, ambientales,sobre corrupción, crimen organizado, etc. No hay, por supuesto, una con-cordancia perfecta: en ocasiones, incluso los países discrepan (por ejem-plo en derechos de la niñez y salud reproductiva). Pero tienden a coinci-dir cada vez más, y seguramente lo harían con mayor vigor y claridad si pordesgracia se volviera necesario aplicar en la región algunos de los instru-mentos elaborados y ratificados por sus integrantes durante los últimosaños para defender la democracia y los derechos humanos.

A distintos empeños particulares de la construcción de este andamia-je podrán sumarse países específicos, aunque naciones como Brasil, Argen-tina, y Venezuela, en las condiciones actuales, probablemente prefieranconservar sus posturas tradicionales sobre temas como soberanía, supra-nacionalidad, no universalidad de los derechos humanos de primera,segunda y tercera generación, medio ambiente, etc. Pero mucho depen-derá de la coyuntura, del tema concreto y del país en cuestión. Se abre eneste capítulo un amplio abanico de posibilidades de establecimiento deconvergencias de México con sus vecinos del Sur, a condición de no bus-car darles, salvo con Chile, un carácter general, abstracto y estratégico.

Un quinto y último terreno donde sí prevalecen oportunidades rea-listas y pertinentes para acercamientos mexicanos con América del Sur esla cultura. Es cierto que en esta materia, como en otras que ya se han exa-minado, imperan más rivalidades que complementariedades. Pero lasdimensiones mexicanas convierten al país azteca en un líder natural entemas como la enseñanza y defensa del idioma español (un asunto fun-damental, sobre todo en los Estados Unidos), de la literatura, el cine, la


música, la plástica y la danza hispanas. Va a resultar difícil que cualquierpaís latinoamericano de habla hispana pueda, por sí solo, competir coninstituciones como el Instituto Cervantes; pero juntos pueden formaralianzas y asociaciones complementarias o competitivas frente a la pre-sencia española. En los hechos, las editoriales ya lo hacen: las grandescasas de Madrid y Barcelona se han “latinoamericanizado”, pero tambiénhan desplazado a las viejas casas del Nuevo Mundo, que sencillamente nocuentan con los recursos necesarios para sobrevivir en un mercado abier-to y globalizado. No conviene magnificar ni la trascendencia ni las posi-bilidades de la cooperación mexicano-sudamericana en el terreno cultu-ral, pero indudablemente existe una ventana de oportunidades en esterubro.

5. Conclusiones

He aquí, entonces, un balance realista y a la vez ambicioso y detalladode lo que se puede hacer y lo que no se puede hacer en las relaciones entreMéxico y América Latina. Antes de concluir, sin embargo, vale la penasubrayar la antinomia entre dos grandes escuelas de pensamiento a pro-pósito de la diversificación de las relaciones internacionales (de toda índo-le) de un país determinado, en una época determinada. Una escuela sos-tiene que, frente a la excesiva concentración de relaciones de un país conotro más poderoso, existe un único antídoto: la diversificación hacia otropaís, o grupo de países. Conviene exportar a otros, importar de otros, atra-er inversión, turismo, tecnología y remesas, en su caso, de otros socios,para evitar, contrarrestar o neutralizar el virtual monopolio que un paíspuede llegar a ejercer, por motivos históricos, geográficos, culturales oincluso logísticos. Pero hay países para los cuales, en los hechos, una diver-sificación de esa naturaleza sencillamente no es posible; poseen una solafrontera, padecen una asimetría de vecindades abrumadora, la correlaciónde fuerzas internacional o regional cierra opciones concretas disponiblesen abstracto, su dotación de recursos y su vocación de mercados impondríaun costo impagable a la diversificación.

En esos casos, no abundantes pero tampoco tan aislados en la historia,es preciso buscar formas de diversificación novedosas, heterodoxas, espe-cíficas para esos países en esas coyunturas. Es la lógica mexicana desde laSegunda Guerra Mundial, inconsciente e intuitiva hasta el año 2000, explí-cita y deliberada desde entonces. No hay país o región que pueda equili-brar al vecino del Norte; mientras subsistía la Guerra Fría y la URSS, nuncase atrevió el país a desafiar a Washington tomando partido por Moscú o


siquiera coqueteando con la Unión Soviética. Sencillamente no era unaalternativa.

México ha buscado construir un contrapeso a la concentración aplas-tante de todas sus relaciones con los Estados Unidos a través del activismo—o protagonismo, o participación activa, según el eufemismo que cadaquien prefiera— en la esfera multilateral. De allí provienen las destacadasactuaciones mexicanas en materia de desarme, del derecho del mar, delmedio ambiente, de los derechos humanos, de los organismos especiali-zados de la Organización de las Naciones Unidas, de población y mujeres,y muchos temas más. Conviene recordar que México ha tenido un PremioNobel de la Paz por su trabajo a favor del desarme, un director general dela UNESCO (el primero), ha sido anfitrión de varias de las conferenciasinternacionales o cumbres más importantes del último medio siglo (Muje-res, 1974; Norte-Sur, 1981; Financiamiento para el Desarrollo, 2002; OMC,2004). Éste ha sido el camino más provechoso y consensual de Méxicodesde hace años. En algunos aspectos se interrumpió; por ejemplo, entre1948 y 1980 el país desistió de ser miembro no permanente del Consejode Seguridad, pero volvió en 1980 (siendo canciller Jorge Castañeda Álvarezde la Rosa) y en 2002 (siendo canciller quien escribe), y está planteada yala candidatura mexicana para 2009. Éste es el instrumento privilegiadode diversificación para México.

¿En dónde está México? A medio camino geográficamente, pero esepunto intermedio de equilibrio reviste una característica: lo que se podríallamar su centro de gravedad se encuentra en el Norte, y no en el Sur.Aceptar las conclusiones de esta afirmación es doloroso para sus vecinosen América Latina, y desgarrador para la sociedad mexicana. Los próxi-mos años comprobarán esta paradoja: por un lado, todas las fuerzas y ten-dencias económicas, sociales e ideológicas que empujan a México hacia elNorte se fortalecerán; a la vez, los empeños retóricos y formales de afian-zar la pertenencia latinoamericana del país también serán enfatizados porsus gobernantes. El desenlace es previsible: el país se volverá cada vez másparte de América del Norte, América Latina se alejará cada vez más de surealidad, Centroamérica y el Caribe podrán inclinarse de un lado o delotro, y México podrá acercarse a sus vecinos más inmediatos, o no. Resul-taría preferible para la sociedad mexicana en su conjunto un procedi-miento más transparente y franco: reconocer las realidades y actuar en fun-ción de ellas, en lugar de seguir deambulando por el mundo mítico de “laamericanidad”. Y seguramente sucederá lo contrario.

8. Notas sobre la Comunidad AndinaGustavo Fernández Saavedra

1. Situación y perspectivas de la Comunidad Andina

Para situar mejor el presente y las perspectivas de la Comunidad Andi-na es necesario mirar su pasado, aunque sea brevemente.

Los procesos de integración se amoldan a la orientación política de lospaíses miembros, que, como todos saben, cambia, a veces de manera radi-cal. Eso ha ocurrido con la Comunidad Andina, que ha modificado suforma varias veces, para adaptarse a la coyuntura política regional.

En las siguientes páginas intentaré describir sumariamente los cambiosen las dos coordenadas principales: la política y la económica. Las divisionestemporales son siempre arbitrarias, pero voy a intentar resumir los pasajesmás importantes de esa historia en tres décadas y el comienzo de la cuarta.

La de los setenta, década de la instalación del proceso de integraciónen medio de la confrontación Este-Oeste, marcada por el ascenso delnacionalismo latinoamericano en la primera parte y la instalación, víagolpe, de gobiernos autoritarios de derecha, en la segunda parte, conexcepción de Colombia y Venezuela.

La de los ochenta, década de la crisis de la deuda externa y de los pre-cios de materias primas y del fin de las dictaduras y del comienzo de laconstrucción democrática.


La de los noventa, década del fin de la historia, del Consenso deWashington, del ajuste estructural y de la apertura comercial y financiera.

La del 2000, de la revuelta popular y el posconsenso.

1.1. Los setenta

El Grupo Andino navegó difícilmente la década de 1970, del Plan Cón-dor, en plena Guerra Fría, en la fase aguda de confrontación de las super-potencias en la Argentina, Chile, Brasil, Uruguay y Bolivia, en menorgrado. El comercio creció porque su punto de partida era muy bajo (lasexportaciones intrarregionales pasaron del 1,9% al 3,9% del total) perofracasaron las expectativas de la programación industrial.

El Acuerdo de Cartagena se firmó en 1969, pero su historia comienzaen 1965. A mediados de ese año, el presidente Frei solicitó a Raúl Prebisch,Antonio Mayobre, Felipe Herrera y Carlos Sanz de Santamaría recomen-daciones para solucionar los problemas que habían conducido al estan-camiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).El Documento de los Cuatro recogía la esencia del pensamiento cepalinode la época. La integración latinoamericana era el medio que nuestrasnaciones tenían a su alcance para ampliar mercados, crear una base dedesarrollo industrial y mejorar su capacidad de negociación en el mundo.Era el instrumento para revertir la tendencia histórica del desarrollo peri-férico de América Latina, orientado hacia los centros, hacia los mercadosde ultramar. Era una tarea inmensa. No había —no hay todavía— una redregional de caminos y comunicaciones. Los caminos nacionales terminabanen las fronteras, para no hablar del comercio.

En agosto de 1966, el presidente de Colombia Carlos Lleras se reunióen Bogotá con los presidentes de Chile y Venezuela y los representantespersonales de los mandatarios de Ecuador y Perú. La Declaración de Bogo-tá, suscrita entonces, proponía la adopción de nuevos mecanismos pararevitalizar el proceso de integración latinoamericano, facilitando la con-certación de convenios entre los llamados países de menor desarrollo y demercado insuficiente. El propósito central del documento era el de con-certar las acciones de los países signatarios para mejorar las condiciones desu participación en el sistema de libre comercio regional, cuyos primerosresultados mostraban beneficios desproporcionados para Argentina,Brasil y México.

Los presidentes de ALALC, en la Declaración de Punta del Este, el 14de abril de 1967, acordaron la creación de acuerdos subregionales decarácter transitorio, con un programa de liberación comercial más acele-rado, en el marco del Tratado de Montevideo. En su reunión de Asunción,

Notas sobre la Comunidad Andina 309

en septiembre del mismo año, los ministros de Relaciones Exteriores de laALALC aprobaron las resoluciones que posibilitaron la constitución deesos grupos. Comenzó entonces la negociación del Acuerdo Subregionalentre los países signatarios de la Declaración de Bogotá. Bolivia adhirió ala Declaración y se incorporó a los trabajos técnicos de la Comisión Mixta,en noviembre de 1967.

El Acuerdo de Integración Subregional se suscribió en Bogotá el 26 demayo de 1969, entre los gobiernos de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador yPerú. Venezuela, que había participado en todo el largo proceso, no firmóel documento debido a diferencias importantes con su texto. Gobernantesciviles eran mandatarios de los países andinos en ese momento. La condi-ción originalmente democrática de los presidentes había sido modificadapor el golpe militar del Perú, de octubre de 1968.

El Acuerdo de Cartagena fue un texto de compromiso, que trataba deconciliar dos posiciones y hasta filosofías frente al proceso de integración.Una que consideraba que sus mecanismos debían girar en torno a la libe-ralización del comercio recíproco. Otra que entendía que el esquema era,en realidad, un proyecto de desarrollo conjunto, con todas las implicacio-nes que esa definición conceptual traía consigo. Ese compromiso explicael valor relativo y el equilibrio que el Acuerdo trató de establecer entre losdos principales instrumentos del Grupo Andino: el Programa de Libera-ción Comercial, Automático, Irreversible —en el que países como Colom-bia y Chile parecían mostrar ventajas evidentes— y el Sistema de Progra-mación Industrial, que se proponía reservar oportunidades equitativas departicipación a los países de menor desarrollo o que tenían ciertas des-ventajas comparativas, como Perú, en los nuevos sectores dinámicos de laindustria que requerían grandes escalas de producción y suponían un saltotecnológico, como las industrias petroquímica, automotriz, siderúrgica yfarmacéutica. El sistema de programación industrial era, a su vez, resulta-do de un proceso de elaboración que comenzó con la lógica de los acuer-dos de complementación de la ALALC —que eran, en esencia, sistemas deliberación comercial restringidos a un determinado sector— y concluyócomo un mecanismo de planificación industrial conjunta, sustentado en laasignación de producciones y la distribución del mercado.

Ese enfoque se completó con el establecimiento de un fuerte aparatoinstitucional, con una secretaría técnica —la Junta— que debía represen-tar el interés comunitario, a la que se reservaba la iniciativa de las accio-nes integradoras sobre la base de propuestas elaboradas con solvencia téc-nica, y un órgano intergubernamental —la Comisión— que debía reunirla representatividad política indispensable para aprobar y aplicar las deci-siones colectivas. La estructura conceptual de esa primera fase del Grupo


Andino se completó a fines de 1970, con la aprobación del Régimen de Tra-tamiento a los Capitales Extranjeros, conocido como la Decisión 24, queasentaba el principio de que las empresas extranjeras que se establecieranen los países miembros debían transferir sus acciones a inversionistas nacio-nales, hasta traspasar el control en un plazo determinado, de quince o vein-te años según los casos. Las empresas que no cumplieran esta disposiciónno podrían gozar del mercado ampliado. Fijó también, a instancias deColombia, un límite del 14% a la remisión de utilidades anuales.

Los primeros años de operación del Grupo Andino fueron intensos,al tiempo que el equilibrio político de la subregión se inclinaba a la izquier-da con la asunción constitucional del mando de un presidente socialistaen Chile, a fines de 1970, y los golpes militares de Bolivia, de Ovando yTorres, que adoptaron una línea nacionalista y reformista, a semejanza dela adoptada por el gobierno peruano. El Programa de la Industria Metal-mecánica se aprobó en agosto de 1972, la reincorporación de Venezuelase formalizó en febrero de 1973, y el Programa de la Industria Petroquí-mica se suscribió en agosto de 1975. Sin embargo, al promediar 1973comenzó a larvarse la primera gran crisis del proceso, con un doble ori-gen. Por un lado, el cambio político que sobrevino como efecto del golpedel general Pinochet en Chile y la intervención militar del general Bánzeren Bolivia. Aunque ambos regímenes rechazaban, como cuestión de prin-cipio, el sistema de planificación de la economía, estaban dispuestos a con-vivir con los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, como lodemostró el hecho de que continuaran participando en las negociacionesdel Programa Petroquímico. Pero lo que no parecían dispuestos a acep-tar, sobre todo Chile, era el régimen de tratamiento a las inversionesextranjeras. Esta discrepancia ideológica se convirtió en el centro de unlargo conflicto que se extendió hasta octubre de 1976, cuando se formali-zó el retiro de Chile, acontecimiento que habría de influir de manera deci-siva en las futuras dificultades del Grupo, ya que rompió el equilibrio eco-nómico y político entre los países situados al norte y al sur de la líneaecuatorial andina.

Por otro lado, era creciente la evidencia de que resultaría muy difícilcumplir con los compromisos del Acuerdo de Cartagena en los plazos esta-blecidos. Se supo siempre que el éxito del proceso dependería del equili-brio con el que funcionaran los mecanismos de liberación comercial y deprogramación industrial, ya que si sólo avanzaba la formación de la zonade libre comercio se repetirían los problemas que habían ocasionado elestancamiento de la ALALC y los beneficios se concentrarían en los paí-ses con mayores oportunidades de expansión comercial y de aprovecha-miento del mercado ampliado. En la práctica, el Acuerdo de Cartagena


era un convenio de liberación comercial condicionado a la ejecución exi-tosa de programas de desarrollo industrial. El hecho es que ninguno delos instrumentos funcionó como se había previsto. Los países no cum-plieron los compromisos de eliminación programada de los gravámenesarancelarios y mantuvieron formas de protección del mercado interno queoriginaron fricciones frecuentes, que concluían con acuerdos voluntariosde restricción de exportaciones, y que equivalían a la introducción de unsistema de cupos y de comercio negociado, contradictorio con el espíritudel Acuerdo. Los Programas Sectoriales tampoco lograron operar en losplazos convenidos, por dificultades técnicas en la diferenciación de las asig-naciones, limitaciones severas de acceso a fuentes de financiamiento y detecnología, y falta de empresarios dispuestos a asumir el riesgo de la inver-sión en mecanismos sobre cuyo funcionamiento no había seguridad niexperiencia.

Como resultado, el Grupo Andino perdió credibilidad. Cuanto más labuscaba tanto más difícil le resultaba alcanzarla. Entre 1975 y 1978 las ins-tituciones andinas se sumergieron en la renegociación de los plazos y delos mecanismos, produciendo el estancamiento virtual de todos los ins-trumentos. En septiembre de 1977 se logró aprobar el Programa de laIndustria Automotriz, que tampoco se pudo aplicar de manera completa,aunque algunos de sus elementos todavía se mantienen en la relaciónentre Ecuador y Colombia en este sector. En 1977 se firmó el Protocolo deArequipa, que ampliaba los plazos para el cumplimiento de los distintoscompromisos del Acuerdo, y una nueva Decisión de la Comisión que flexi-bilizaba los términos de la Decisión 24. En realidad, postergaba la soluciónde los problemas de fondo.

1.2. Los ochenta

Al acercarse el décimo aniversario de la firma del Acuerdo de Carta-gena, los países miembros se embarcaron en un esfuerzo de fortaleci-miento del Grupo, con el fin de recuperar parte de la credibilidad perdi-da y garantizar un mínimo de seguridad jurídica en el cumplimiento delos compromisos contraídos por los plenipotenciarios nacionales. En mayode 1979, los presidentes andinos se reunieron en Cartagena y allí se pusoen marcha una nueva y diferente dinámica de la presencia andina, en unadimensión distinta de la del pasado.

Se creó entonces el Tribunal del Acuerdo de Cartagena, encargadode afirmar la primacía de las normas andinas, asegurar su cumplimien-to, proteger los derechos de los particulares y solucionar controversiasentre los países signatarios. Este nuevo intento habría de resultar fallido,


en la medida en que los países no recurrieron al Tribunal y éste terminóperdiendo autoridad.

Se cerró el ciclo de los gobiernos autoritarios en Bolivia, Ecuador yPerú, y el Grupo Andino tomó carácter democrático. A partir del Manda-to de Cartagena, los cancilleres ocuparon el centro del escenario, despla-zando a la Comisión y la Junta, para poner énfasis en la presencia políticadel Grupo Andino en los principales problemas internacionales, paraactuar de manera tanto concertada como conjunta, dependiendo de loscasos. En los años siguientes, la acción del Grupo Andino tendría caráctereminentemente político. Aunque su rol como órgano del Grupo Andinosólo habría de institucionalizarse en octubre de 1979, en La Paz, con lacreación del Consejo de Cancilleres y del Parlamento Andino, los minis-tros de Relaciones Exteriores trabajaron de modo conjunto en el esfuer-zo de pacificación de Centroamérica, participando de manera directa yprotagónica en la evolución de los acontecimientos en Nicaragua, desdeel momento en que, adelantándose a las iniciativas de las grandes poten-cias comprometidas en el conflicto, reconocieron a la organización san-dinista como fuerza beligerante, hecho que influyó de manera decisiva enla caída del régimen de Somoza. Los cancilleres andinos coordinaron suparticipación en la Sexta Conferencia Cumbre del Movimiento de PaísesNo Alineados en la Habana, y fueron los principales actores de la NovenaAsamblea General de la Organización de Estados Americanos, celebradaen La Paz.

La verdadera razón de la acción externa de los cancilleres andinos era,sin embargo, de política interna. Los gobiernos civiles de Venezuela,Colombia y Ecuador necesitaban consolidar el proceso de democratiza-ción en Perú y Bolivia, como un requisito esencial de su propia gobernabi-lidad, frente a la actitud recelosa de los gobiernos militares de Argentina,Chile y Brasil, particularmente.

Esa forma de acción encontró su prueba de fuego en la democratiza-ción de Bolivia. Los gobiernos andinos, a través del recientemente insti-tucionalizado Consejo de Cancilleres, reaccionaron de manera enérgicafrente a los golpes de Natush y García Meza y fueron gestores del aisla-miento internacional y del derrocamiento de esos regímenes. Sin embar-go, una buena parte de su impulso inicial y de su propia legitimidad se per-dieron en ese esfuerzo, ya que la acción externa del Grupo y sucredibilidad se dañaron por la inestabilidad que provocaron las sucesivasintentonas militares en Bolivia. Pese a que, finalmente, el proceso demo-crático se estabilizó en Bolivia desde 1982, de manera hasta ejemplar, elConsejo Andino de Cancilleres ya no recuperó su dinámica inicial, alpunto que el Grupo Andino, como tal, ya no tuvo presencia en el debate


que se originó alrededor de los dos grandes temas de la década: la rene-gociación de la deuda externa y la solución del conflicto centroamerica-no. Los mismos cancilleres andinos prefirieron actuar, en esas ocasiones,a través del Consenso de Cartagena, del Grupo de Contadora y del Grupode Apoyo a Contadora, asociándose a los nuevos gobiernos democráticos delcontinente, en Argentina, Uruguay y Brasil.

El proceso de integración subregional propiamente dicho hizo muypocos progresos durante estos años. Durante la primera mitad de la déca-da, los gobiernos de los países miembros concentraron sus esfuerzos en laatención de la profunda depresión económica que acompañó a los desas-tres naturales, la crisis de la deuda externa y la caída de precios de sus prin-cipales productos de exportación. En la segunda mitad de la década,ocupó su atención el gran debate acerca de la ejecución de los progra-mas de ajuste estructural, a los que se condicionaba la renegociación dela deuda externa. En esta etapa, ni los órganos ni los instrumentos de losmecanismos de integración subregional fueron empleados por los gobier-nos andinos para resolver la crisis económica, con la excepción notablede los mecanismos financieros de la Corporación Andina de Fomentoy del Fondo Andino de Reservas, cuya utilidad se demostró en el perío-do de proscripción de varios países andinos de los mercados financierosinternacionales.

En realidad, ninguno de los instrumentos principales de la construcciónde la comunidad andina funcionó razonablemente en esta década. Pordiferentes razones, los países dejaron de cumplir sus compromisos para laconstrucción de la zona de libre comercio y de la unión aduanera y, enconsecuencia, el Programa de Liberación no pudo aplicarse en la formaprevista. El comercio intrasubregional creció lentamente, del 3,9% al 4,2%de las exportaciones globales de los países miembros. El sistema de pro-gramación industrial colapsó, ya que se comprobó que los ProgramasPetroquímico y Automotor eran inaplicables y, poco a poco, se abando-naron los compromisos del Programa Metalmecánico. En la práctica, ladiscusión se trasladó a la forma en que los productos incluidos en el áreade programación saldrían de la reserva establecida en el Acuerdo, antesque a la forma de ejecutar los Programas. Se abandonó el Régimen Comúnde Tratamiento a las Inversiones Extranjeras y no se hizo ningún intentode avanzar en otras formas de coordinación de las políticas económicas.El propio Tribunal del Acuerdo de Cartagena, establecido a fines de ladécada anterior, tampoco contribuyó a la solución de los diversos con-flictos que se presentaron en la época, por el reiterado y sistemáticoincumplimiento nacional de los compromisos del Grupo Andino.


1.3. Los noventa

La caída del Muro de Berlín, el fin de la Guerra Fría y el proceso deglobalización abrieron un nuevo ciclo político mundial, en el umbralde la década de 1990. Colapsó el campo socialista, con todas sus conse-cuencias, y se afirmó la hegemonía de un nuevo poder imperial.

Sólo a fines de la década, en 1989, cuando se consolidó claramente elproceso de democratización y los países habían logrado restablecer unmínimo de equilibrio macroeconómico, comenzó nuevamente la tarea dereconstrucción del proceso de integración subregional.

El proceso de apertura comercial y de liberalización financiera, frutoinmediato de los programas de ajuste estructural, colocó en el primerplano la necesidad de incrementar las exportaciones, como sustento dela estrategia de desarrollo nacional y, en consecuencia, creó las condi-ciones para volver la mirada sobre los casi abandonados instrumentos dela integración. Como ya se ha visto antes, bajo esa dinámica se constitu-yeron el MERCOSUR y el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Méxi-co, los Estados Unidos y Canadá, y se propuso la formación de la zonahemisférica de libre comercio. La misma urgencia económica forzó a lospropios presidentes de los países andinos a intervenir de manera direc-ta en las tareas de relanzamiento del Grupo Andino, a partir de la reu-nión que celebraron en Cartagena, en mayo de 1989, para conmemorarlos veinte años de la firma del Acuerdo de Integración Subregional. Seresolvió entonces realizar reuniones semestrales, para definir una nuevaestrategia de acción, examinar diferentes instrumentos operativos y rees-tructurar las instituciones subregionales, en cuanto fuera necesario. Galá-pagos, en diciembre de 1989; Machu Picchu, en mayo de 1990; La Paz,en diciembre de 1990; y Caracas, en mayo de 1991, fueron sede de lasentrevistas en las que los presidentes andinos pusieron en evidencia el com-promiso político de sus países para superar el estancamiento del GrupoAndino.

Como resultado de esa intervención, se retomó y cumplió el com-promiso de establecer una zona de libre comercio, esta vez en plazos ycondiciones mucho más exigentes, hasta liberalizar completamente elcomercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, tanto en tari-fas como en restricciones no arancelarias, a principios de 1995. No obs-tante, ese proceso no estuvo exento de dificultades. Perú y Ecuador for-mularon observaciones a esos compromisos, por diferentes motivos,razón por la que Colombia y Venezuela decidieron actuar por cuentapropia y eliminar completamente los gravámenes a su comercio recí-proco. Bolivia se incorporó a la zona de libre comercio en septiembre


de 1992, y Ecuador, en enero de 1993. Se concedió un plazo de esperaal Perú, con el que se llegó a un nuevo acuerdo en diciembre de 1995.

Asentadas las estructuras democráticas, la economía se tornó priorita-ria. La apertura financiera y comercial, la privatización, la captación deinversión extranjera, la descentralización, se convirtieron en el eje de laspolíticas que después se conocerían como neoliberales. Perú estuvo apunto de retirarse del Grupo, porque entendía que los compromisossubregionales retrasaban su ritmo de modernización y apertura. El comer-cio interno se volvió a duplicar, del 4,2% al 9,0%. El mercado andino sevolvió importante para Colombia, Ecuador y Bolivia. Son los años de des-pegue de la Corporación Andina de Fomento (CAF), que pasa a conver-tirse en protagonista central del proyecto. La Comunidad Andina deNaciones (CAN) reemplazó al Grupo Andino original y la Secretaría Gene-ral ocupó el lugar del antiguo órgano colegiado de la Junta del Acuerdode Cartagena.

Es la década estrella del proceso. Por dos razones principales:

• la expansión del comercio recíproco,• la expansión de las operaciones de la Corporación Andina de

Fomento.

Las cifras del comercio no son el mejor indicador, ni el único. Peroson útiles. Los dos cuadros siguientes1 registran las exportaciones de cadapaís a la CAN, en términos absolutos y como porcentaje de sus ventastotales.

Cuadro 1. Exportaciones intrasubregionales, en millones de dólares

1970 1980 1990 2000 2005

Bolivia 4,9 42,5 59,9 310,6 463,7

Colombia 51,9 387,8 372,7 2.161,1 4.166,0

Ecuador 9,0 149,2 188,5 662,4 1.487,1

Perú 19,6 308,1 217,0 446,4 1.100,0

Venezuela 25,9 303,6 493,6 1.586,2 1.882,2

CAN 111,4 1.188,8 1.328,9 5.166,6 9.079,0

1 Véase Comunidad Andina (2006).


Cuadro 2. Exportaciones intrasubregionales, como porcentajede su comercio global

1970 1980 1990 2000 2005

Bolivia 1,9% 4,1% 6,5% 21,3% 16,6%

Colombia 6,2% 9,8% 5,5% 16,6% 19,9%

Ecuador 4,9% 5,9% 7,8% 13,7% 14,9%

Perú 1,9% 8,3% 6,5% 6,6% 6,5%

Venezuela 1,0% 1,6% 2,8% 5,1% 3,7%

CAN 1,9% 3,9% 4,2% 9,0% 9,0%

Como se desprende de esos datos, la expansión del comercio andino esimportante, tanto en términos absolutos como relativos, sobre todo en ladécada de los setenta, como ya se ha dicho. La cifra pasó de 114 millonesde dólares en 1970 a 1.328 millones en 1990, para llegar a 5.166 en 2000 ya 9.079 en 2005. En términos relativos, cuando se inició el proceso la inci-dencia era muy baja, del 1,9% del total. Creció al 4,2% en 1990 y al 9%en 2000. Allí se mantiene.

Colombia es el eje del sistema comercial andino. En 2005 sus ventas reu-nieron el 45% del comercio de la región. La suma de Colombia y Venezuelarepresentó siempre más del 60% del total subregional y alcanzó el 72% en 2000.

Hay diferencias en el grado de penetración del mercado. Para Colombiasignifica cerca de un quinto de sus colocaciones mundiales, y para Ecuador,el 14%. El crecimiento de ese mercado para Bolivia, de 1990 a 2000, es muysignificativo. Pasó de menos de 5 millones de dólares en 1970 a más de 400millones de exportaciones en 2005. En 1970, el Grupo Andino recibía el1,9% de las ventas bolivianas y en 2005 representa el 16,6% (llegó al 21,3%en 2000). Perú se estancó en niveles de penetración mediocres, del ordendel 6,5% en términos porcentuales. En realidad, alcanzó su nivel más altoen 1980. Desde entonces se inmovilizó. La CAN nunca fue una opcióncomercial atractiva para Venezuela, en términos porcentuales, aunque llegóa cerca de 2.000 millones de dólares en 2005.

Un punto cuya importancia es indispensable subrayar es que el 46,5% delcomercio intrasubregional es de bienes manufacturados (llegó al 56% en1998). Colombia fue el país más exitoso en la diversificación de sus ventasde productos industriales.

No cabe duda de que el desmantelamiento de barreras arancelarias yno arancelarias —junto con otros factores, como la tasa de cambio real y laproximidad geográfica— tuvo un impacto decisivo en la expansión delcomercio subregional. La prueba por la negativa es la situación del Perú,


cuyo estancamiento comercial en el Grupo Andino es paralelo a su esca-sa participación en la creación de la zona de libre comercio.

La expansión de las ventas recíprocas se explica fundamentalmente porel notable crecimiento de las exportaciones de Colombia y Venezuela, quese colocaron, sumadas, en 3.600 millones de dólares en el año 2000. El comer-cio entre esos dos países representó, en promedio, casi dos tercios del totaldel comercio subregional, en las cuatro décadas de su existencia. Por eso, lasalida de Venezuela tendrá un fuerte impacto a mediano plazo, aunque esepaís anunció que mantendrá sus preferencias comerciales con Colombia yprobablemente hará lo mismo con Ecuador y Bolivia.

No obstante, el comercio intra-CAN no supera todavía la barrera del 10%de sus exportaciones globales, situándose por debajo del 13% del comer-cio intra-MERCOSUR (que alcanzó el 25% en determinado momento) ymuy lejos del 60% del comercio intra-Unión Europea.2

La Corporación Andina de Fomento es la principal historia de éxitode la Comunidad. Los flujos de cooperación financiera de la CAF a los paí-ses andinos son superiores a los del BID y el Banco Mundial juntos. Desem-bolsó un total de 26.253 millones de dólares entre 1990 y 2004. La carte-ra total de esa institución —el 85% de largo plazo— suma cerca de 8.000millones de dólares (6.800 colocados en el sector público y 1.200 millonesen el sector privado). Las aprobaciones totales crecieron de 800 millonesde dólares en el año 1990 a 3.400 millones en el 2004, y los desembolsossaltaron de 700 millones a 2.100 millones en ese mismo período.

La desagregación de sus aprobaciones en el período 1990-2004 mues-tra con claridad su especialización creciente en transportes, sobre todo enel Plan IIRSA, que es, a su vez, la columna vertebral de los programas deinfraestructura física en la Comunidad Andina y en América Latina.

Cuadro 3. CAF. Aprobaciones por sectores, en millones de dólares (1990-2004)

Transporte 6.406Electricidad, gas y agua 3.379Administración pública 1.608Servicios sociales y salud 1.608Intermediación financiera 1.293Manufacturas 1.099Minas y canteras 471Enseñanza 459Infraestructura agrícola 410Hoteles y restaurantes 347

2 Véase Corporación Andina de Fomento (2005: 49).


2. Interacción política y relaciones entre los países miembros

La Comunidad Andina tiene varios problemas y deficiencias. Y en estemomento enfrenta la hora de la verdad. Podemos enumerar esos problemasde la siguiente manera:

• Asimetrías. Diferencias en el grado de desarrollo de los países miem-bros. Falta de complementariedad.

• Expectativas frustradas. Objetivos poco realistas.• Deficiencias institucionales. Incumplimiento de compromisos.• Deficiente infraestructura física y jurídica de comunicaciones y trans-

portes.• Problemas de financiamiento.• Diferencias políticas.

Todos estos problemas hacen más difícil, sin duda, la tarea de integrarlas economías de los países miembros. Todo marcharía mejor y más rápi-do si no existieran. Pero no son sino una parte de la explicación de la cri-sis andina. Son los desafíos que se deben vencer, y eso es lo que ese esque-ma de integración viene haciendo, con mayor o menor eficiencia.

En relación con el tema de las asimetrías, la distancia que separa a Boli-via —y, en menor medida, a Ecuador— de los países más desarrollados dela zona (Colombia, Perú y hasta hace poco Venezuela) era vista como unserio obstáculo para el funcionamiento armonioso de la Comunidad Andi-na, y eso explica el conjunto de disposiciones que conforman el trata-miento especial y diferenciado que establece el Acuerdo de Cartagena.Debe registrarse, sin embargo, el hecho de que, contra las previsiones,tanto Ecuador como Bolivia fueron de los países que mejor aprovecharonlas ventajas del mercado ampliado, como se ha visto en los cuadros delcomercio andino. La asimetría es un problema, sin duda, pero no de losque explican las principales dificultades del proceso.

El incumplimiento de compromisos —e inclusive el desconocimientode los fallos del Tribunal— es un serio inconveniente y ha ocasionado fre-cuentes roces diplomáticos y comerciales, pero tal vez tenga que verse máscomo síntoma de otros mayores que como un problema de valor intrín-seco. La armazón institucional de la Comunidad es la más avanzada de laregión —algunos dicen que innecesariamente estructurada— y no puedeincluirse en la lista de causas de las dificultades del proceso.

Ya se ha visto el excelente papel que cumplió la Corporación Andinade Fomento en las áreas de financiamiento y de infraestructura. Allí seavanzó mucho más de lo que se esperaba.


En verdad, son dos las grandes frustraciones de la Comunidad Andi-na: la incapacidad de construir la unión aduanera y, en consecuencia, laimposibilidad de negociar con una sola voz en los foros regionales y glo-bales de comercio. Peor aún, Perú, Colombia y Ecuador firmaron tratadosde libre comercio con los Estados Unidos, de forma bilateral. Aunque tra-taron de coordinar sus posiciones, el daño ya se había hecho. En realidad,no fue por falta de empeño que no se alcanzaron esos objetivos. Losgobiernos andinos, encabezados por sus presidentes, estuvieron nego-ciando cerca de dos décadas sobre esos asuntos, sin éxito. Quiere decirque no son diferencias técnicas, sino estructurales y de política, las queseparan —o separaban— a los países andinos en este punto.

Ese comportamiento unilateral, que afecta la lógica de la integraciónsubregional, tiene base jurídica en la Decisión 322 de la Comisión, quereglamenta el artículo 68 del Acuerdo de Cartagena, y que fue aprobadaen un contexto distinto del actual, cuando los compromisos del Grupoperjudicaban la flexibilidad que los países requerían para enfrentar lagrave crisis de la inflación y la deuda externa. La verdad es que el GrupoAndino no puede ser una zona de libre comercio o una unión aduanera amedias, y tendrá que superar la ambivalencia presente, que ha lesionado sucapacidad de negociación conjunta en la relación con el MERCOSUR y conel TLC con los Estados Unidos. Bolivia y Perú formalizaron acuerdos deasociación con el MERCOSUR, de manera individual, y Venezuela seincorporó de manera definitiva a esa organización. Desde luego, laprueba de las verdaderas intenciones de los países andinos es la efecti-va conformación de la unión aduanera. Si lo consiguen quedará claroque el Grupo adquirió, por fin, cohesión interna, y que su relación conterceros países tendrá mayor consistencia. Si eso no ocurre, se conoce-rá el alcance real del proceso de integración subregional. Probable-mente, en ese caso corra la suerte de la Asociación Europea de LibreComercio, que Gran Bretaña lideró por un tiempo, cuya importancia sediluyó hasta que la mayoría de sus integrantes decidieron asociarse conla Comunidad Europea.

A esas consideraciones tiene que agregarse, para completar el análi-sis de las tensiones que frenaron la consolidación definitiva del proceso,la persistencia de antiguas controversias fronterizas en la región andina,cuyo origen debe buscarse en el período de formación de los Estadosnacionales en América Latina. La breve pero intensa confrontación béli-ca entre Ecuador y Perú, de 1994, no sólo quebrantó las relaciones eco-nómicas y comerciales entre ambas naciones en el plano formal, sino quedejó como herencia un sentimiento de desconfianza que tomó tiemposuperar.


Y, en el trasfondo, sigue pendiente la controversia que desata la deman-da boliviana de reintegración marítima en el Pacífico y el diferendo territo-rial entre Chile y Perú por la demarcación de fronteras marítimas. Por elmomento, el planteamiento boliviano se encamina en el marco del diálogo“sin exclusiones” entre Cancillerías. El segundo problema se encarrilará porcuerda jurídica en La Haya, luego del cambio de gobierno en el Perú, queha decidido seguir una línea de menor confrontación que la de su prede-cesor. Pero, mientras estos temas no se resuelvan, allí estarán. Con su poten-cial de desarticulación. En un momento de descuido, por un error o pormal cálculo, los problemas pueden salir de su estado de hibernación. Y desdeluego, mientras tanto, permanecen en los planes de contingencia de losEstados Mayores y en los presupuestos de los Ministerios de Defensa.

La larga controversia entre Perú y Ecuador dificultó la necesaria con-tinuidad geográfica del Grupo Andino y acentuó el desequilibrio que pro-vocó hace años el retiro de Chile, al punto de concentrar el dinamismodel comercio y las expectativas de crecimiento en el territorio de la anti-gua Gran Colombia. No es extraño que, en esa dimensión, el Perú comen-zara a pensar en una estrategia propia, semejante a la chilena en la déca-da de los ochenta, y que Bolivia mirara con atención sus posibilidades deasociación más estrecha con los países del MERCOSUR, donde se sitúansus corrientes tradicionales de comercio y sus mayores posibilidades decrecimiento económico.

En realidad, más allá de las dificultades comerciales y económicas quese han mencionado, los problemas de la Comunidad se explican por lasdiferencias políticas entre sus miembros.

El Grupo Andino —la Comunidad Andina— ha tenido siempre unavida accidentada. Seis países negociaron el Acuerdo de Cartagena, peroen el último minuto uno de ellos, Venezuela, resolvió postergar su ingre-so. Lo hizo unos tres años después, casi en coincidencia con el retiro deuno de los principales impulsores del Acuerdo. La política exterior y lapolítica económica del Chile de Pinochet eran incompatibles con la pro-pia idea del Grupo Andino, y su salida, aunque traumática, era un pasológico y esperado. Tiempo después, al promediar la década de los noven-ta, el sector neoliberal del gobierno de Fujimori en el Perú creyó encon-trar las mismas incompatibilidades y casi concreta el retiro de ese país.Colombia tampoco halló satisfactorias las reglas de juego de la Comuni-dad, pero en lugar de proponer su salida del proyecto decidió seguir ade-lante con la negociación bilateral de un TLC con los Estados Unidos, alque se unieron Perú y Ecuador.

La crisis de 2006, que culmina con la denuncia del Tratado de la Comu-nidad por Venezuela, es una consecuencia lógica de la incompatibilidad del


modelo de desarrollo económico y político del movimiento bolivarianocon la estructura y objetivos actuales del proyecto de integración. La polí-tica económica venezolana (y boliviana) —de protección del mercadointerno, de control de cambios, de operación a través de empresas delEstado, de rechazo a negociaciones comerciales con los Estados Unidosy Europa— no conjuga bien con la estructura de “regionalismo abierto”que se instituyó desde principios de los noventa, en la época del “fin dela historia”.

Pudo buscarse una solución de compromiso, que permitiera la coe-xistencia de dos modelos de desarrollo —como se hizo en la propia ges-tación del Grupo Andino original— pero Venezuela jugó a todo o nada.En realidad, apostó a cambiar la dirección y la propia filosofía de la Comu-nidad Andina, para establecer una base de mayor proyección política. Yprobablemente lo hubiera conseguido si Humala ganaba las elecciones dePerú, ya que, en ese caso, la relación de fuerzas hubiera sido diferente.Colombia hubiera quedado aislada, no Venezuela.

El hecho es que Venezuela se retiró. Pero, contra todas las expectati-vas, Bolivia permaneció dentro de la Comunidad. Las cifras mencionadaslíneas arriba explican esa posición. El mercado andino es un componentesustantivo de su desarrollo, no tiene el carácter marginal que representabapara Venezuela. La presencia de Evo Morales en la reunión presidencialde Quito, en un ambiente enrarecido y conflictivo, fue más importante de loque probablemente él mismo haya pensado. Evitó la crisis terminal dela Comunidad. Permitió ganar tiempo para encarar su reconstrucción.

Si la CAN se hubiera disuelto, las consecuencias políticas habrían sidograves. Las tensiones políticas y militares que se han mencionado en párra-fos precedentes hubieran crecido y amenazado salirse de control. En elplano económico, desaparecida la expectativa del mercado andino, las inver-siones en los sectores productivos y de servicios dependerían del acceso almercado de los Estados Unidos. Los TLC con los Estados Unidos serían másimportantes que el mercado regional. Las ventajas comerciales andinas deja-rían de reconocerse y comenzaría una penosa fase de negociación de acuer-dos bilaterales, a partir de cero. Las posibilidades de acceso andino al mer-cado de la Unión Europea terminarían allí. No habría negociación bilateralposible. Para Bolivia, sin TLC ni CAN, la dependencia de Brasil, de Venezuelay del gas sería absoluta. Se alejaría del Pacífico y, en esa misma medida,crecería la tensión interna entre Oriente y Occidente.

Pasada la emergencia, la posibilidad de la disolución se alejó. Colombia,Ecuador y Perú han confirmado su decisión de mantener vigente la Comu-nidad Andina, han avanzado las conversaciones para continuar la nego-ciación con la Unión Europea y se espera que Chile retorne a la CAN,


en condición de país asociado. Además, la filosofía económica y la disci-plina jurídica común de los Tratados de Libre Comercio han creado lascondiciones para una armonización más profunda de las políticas econó-micas de los países miembros. Es decir, el retiro de Venezuela de la Comu-nidad Andina redujo la dimensión del espacio económico pero le puedepermitir ganar en profundidad y coherencia.

Queda pendiente de respuesta la pregunta sobre la conducta de Boli-via en la Comunidad. Debe resolver la contradicción entre la necesidadeconómica de permanecer allí y la lógica de su orientación política.

Por cierto que tampoco debe perderse de vista que los proyectos deintegración son procesos de largo plazo. La Comunidad Europea necesi-tó tres décadas para expandir su cobertura paso a paso, con numerososacuerdos de asociación y con convenios de membresía flexible, como enel mecanismo de armonización de tipos de cambio y en la unión moneta-ria. Sin embargo, el reconocimiento de esa realidad no excusa la necesi-dad de claridad en el compromiso de los países interesados en el esque-ma de integración. Ya se avanzó mucho —más por consideracionesexternas que por demandas del proyecto andino— en la aplicación depolíticas económicas nacionales conducentes a una efectiva insercióninternacional. Con dificultades se avanzó también en la conformación dela zona de libre comercio. Pero las próximas etapas —constitución de launión aduanera, coordinación de las políticas monetarias y fiscales, armo-nización de las leyes laborales, pautas comunes para la preservación delmedio ambiente, negociación externa conjunta— están todavía distantes.

Clyde Hufbauer y Jeffrey Schott recuerdan que el proceso de integra-ción tiene cinco componentes: la liberación de barreras al comercio debienes y servicios; la eliminación de restricciones a la inversión; la libre cir-culación de mano de obra, por lo menos para trabajadores especializados;la armonización de políticas monetarias y fiscales y el establecimiento deinstituciones regionales para administrar los acuerdos y para resolvercontroversias entre los países asociados.3

Si se trata de evaluar el comportamiento del Grupo Andino a la luz deesos objetivos, se verá que se encuentra todavía en las fases iniciales delproceso, con la liberación efectiva pero incompleta del comercio de bie-nes y servicios; la construcción de una unión aduanera imperfecta; el debi-litamiento progresivo del aparato institucional comunitario y el retorno ala gestión estrictamente intergubernamental, pese a la constitución de unaComunidad Andina que intenta racionalizar el funcionamiento de los dife-rentes mecanismos del proceso subregional; con retrocesos notorios en el

3 Véase Hufbauer y Schott (1994).


ejercicio de la capacidad de negociación externa conjunta y escasos avan-ces en la armonización de políticas monetarias, fiscales y laborales. En efec-to, la libre circulación de mano de obra no está todavía en la agenda delGrupo Andino. El Acta de La Paz (1990) acordó que se suspendería la exi-gencia de visas para las visitas, por menos de noventa días, de ciudadanosde países del Grupo Andino a otros destinos de la subregión. El Acta deCaracas (1991) comprometió a los países andinos a coordinar sus políti-cas de educación en asuntos tales como validez de títulos universitarios ycertificados profesionales, para medicina e ingeniería, por ejemplo. Lacoordinación monetaria y fiscal sigue siendo un asunto de futuro. Losministros de finanzas y los presidentes de Bancos Centrales se reúnen confrecuencia, pero el progreso que se ha logrado en estabilidad cambiaria yde precios y en disciplina presupuestaria ha sido producto de iniciativasnacionales, antes que de una coordinación regional.4

3. Ejes de la relación externa de los países andinos

De las varias líneas de relacionamiento externo de los países de laComunidad Andina, hay algunas que merecen destacarse especialmente:las de los Estados Unidos y Venezuela, Chile y Brasil.

Los países de América Latina no son parte de las prioridades estraté-gicas de los Estados Unidos. No fue así en los años setenta y ochenta.Entonces la región era uno de los escenarios de la confrontación Este-Oeste. Estados Unidos privilegiaba a Europa como el centro de la luchacontra la Unión Soviética. La URSS, en cambio, colocó al Tercer Mundo—América Latina, África, Asia— en el tablero de la confrontación. La cri-sis de los misiles de Cuba, el golpe militar de Chile, la guerra de los contrasen Nicaragua, las dictaduras militares, los ejércitos de liberación nacional,la guerra sucia, fueron, en gran parte, subproductos regionales de la con-frontación entre las superpotencias.

Las cosas han cambiado. Los intereses vitales de los Estados Unidos noestán en juego en la América Latina —ni en la Comunidad Andina— deprincipios del siglo XXI. Eso no quiere decir que no tengan intereses enla región, por cierto, sino que esos intereses —migraciones, narcotráfico,energía— no tienen valor estratégico, no afectan su seguridad nacional eneste momento.

Los puntos de confrontación estratégica están lejos. Uno de ellos es Coreadel Norte. Allí China, Japón, Corea del Sur, Rusia y los Estados Unidos

4 Véase id.


tienen intereses comprometidos. Es en el Medio Oriente, sin embargo,donde se cruzan las líneas centrales de batalla. Israel, Palestina, Líbano, Siria,Arabia Saudita, Egipto, Jordania, Irán, son el escenario de una prolongadacontienda militar, política, religiosa. Tiene diversos nombres, depen-diendo de la interpretación que se escoja. “Choque de civilizaciones”, en lavisión de Huntington. “Guerra contra el terrorismo”, en la versión de laadministración Bush. “Lucha por el control de las reservas energéticas”, enla lectura de analistas económicos y geopolíticos. “Guerra santa contra losinvasores”, desde la perspectiva de los fundamentalistas islámicos.

En un par de ocasiones, ese conflicto se proyectó en América del Sur,con los atentados de Hizbulla contra la AMIA y la Embajada de Israel enBuenos Aires. Se menciona Ciudad del Este, en la frontera paraguayo-argentino-brasileña, como centro logístico y financiero de las organiza-ciones musulmanas en América del Sur. Pero, en todo caso, aun si asífuera, se trata de una base operativa. No existen en la región ni elementosde lucha religiosa ni poblaciones musulmanas significativas.

Fuera de esa relación ocasional, no existen conexiones sudamericanascon la guerra de Occidente contra el terrorismo islámico. Después del 11de septiembre se trató de encontrar una vinculación efectiva del narco-tráfico y la guerrilla regional con las redes de terrorismo global, que luegono se pudo establecer. Está claro que las FARC no tienen la condición deorganización terrorista de alcance global. Sin embargo, el Plan Colombiamarcó en su momento, hace un quinquenio, el punto más alto de coope-ración militar de los Estados Unidos en el continente en la lucha contrael narcotráfico y despertó seria preocupación en los otros países latinoa-mericanos sobre el riesgo de intervención directa en territorio conti-nental. La construcción de la base de Manta en Ecuador alimentó másaún esa inquietud. Hasta allí se ha llegado en esta materia. El cambio deleje estratégico al Medio Oriente alivió esa tensión.

Hay un área en la que la relación con los Estados Unidos marca la dife-rencia entre los países de la Comunidad Andina. Mejor dicho, la marca-ba, hasta que Venezuela se retiró. Es el de los Tratados de Libre Comer-cio. Ya se ha dicho que el carácter bilateral de la negociación de esosTratados entre Perú, Colombia y Ecuador con los Estados Unidos dejóexpuesta una de las principales fisuras de la integración subregional.

Agreguemos ahora que fue la causa invocada por Venezuela paradenunciar el Acuerdo de Cartagena. Pese a que coloca el 82% de susexportaciones en el mercado de los Estados Unidos, Venezuela condenatoda forma de relación comercial de los otros países sudamericanos conla potencia del Norte. La firma de Tratados de Libre Comercio con losEstados Unidos por parte de Colombia, Ecuador y Perú se invocó como


la causa eficiente del retiro de la Comunidad Andina. Esa actitud es partede la política venezolana de confrontación absoluta con los Estados Uni-dos en todos los planos. Se extiende también, con diferencias de grado, ala relación con los países de la Unión Europea. Venezuela puede seguiresa política por una razón simple: no requiere negociar acuerdos de acce-so a mercados. Su economía se sustenta en la venta de un producto de altovalor y de colocación inmediata.

Pero ésa no es la posición de los otros países de la Comunidad Andi-na (en el caso de Bolivia con más dudas). Todos han comenzado a diver-sificar y ampliar su comercio exterior. Y para sustentar esa política y con-solidar flujos de inversión y comercio requieren acuerdos comerciales yeconómicos de largo plazo. Chile es el mejor ejemplo de esa política. Laimportancia de la relación se puso de manifiesto incluso en Bolivia, por elimpacto significativo de las exportaciones en el marco de las ventajasdel Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de Dro-gas (ATPDEA), que saltaron de 30 a 350 millones de dólares en un trienio.

Los arreglos comerciales transitorios no son suficientes, especialmen-te los de carácter unilateral y temporal como el ATPDEA. Se requierenacuerdos de largo plazo que garanticen flujos de inversión, sin los cualesel acceso a mercados es siempre complicado. En el mundo de hoy, delcomercio intrafirma, el acceso a mercados es una función de la inversión.Esa circunstancia obliga a negociar acuerdos más complejos, en los quelos países compradores buscan imponer condiciones que acentuarían ladependencia y vulnerabilidad de los países sudamericanos. Pero ése es eljuego de la negociación. Ambas partes comienzan de posiciones extremas,hasta encontrar un punto de equilibrio aceptable para las dos.

El dato que no se puede pasar por alto es que las naciones sudameri-canas requieren acceso a mercados, vencer las barreras proteccionistas quelos Estados industrializados han levantado en mucho tiempo y que explican,en buena medida, el atraso de unos y el desarrollo de otros.

Todos los Estados latinoamericanos de la costa del Pacífico han con-cluido, o están por concluir, Tratados de Libre Comercio con los EstadosUnidos, desde México hasta Chile, pasando por los países centroamerica-nos y andinos. En el centro de esa estela está la Comunidad Andina. Estospaíses han anclado sus economías en una filosofía política y económicacomún. Ése es el dato. Y Uruguay ha expresado repetidamente su intenciónde negociar un acuerdo semejante.

Es un momento de independencia relativa. O de distracción transitoriade los Estados Unidos. Es temprano para decir si esto se convertirá en un datopermanente. Pero representa un cambio cuya relevancia no se debe ignorar.Sin disminuir la importancia de la relación con la primera potencia mundial,


los problemas sudamericanos son, ahora, esencialmente sudamericanos. Losintereses y actores en contienda son principalmente regionales.

2006 fue año de elecciones en América del Sur (Uruguay, Chile, Bolivia,Perú, Colombia, Ecuador, Brasil, Venezuela). Nunca fueron más limpiasni más importantes. La democracia operó, con resultados en ocasionesestrechos y en otras con victorias contundentes. Los electores exorcizaronen las urnas la bronca acumulada por la corrupción de los políticos, la con-centración de la riqueza, la falta de trabajo, y cambiaron el mapa políticode la región.

Las de Bolivia y Perú fueron particularmente trascendentes. La pri-mera, porque produjo una auténtica revolución democrática. Se produ-jo una profunda y radical sustitución de elites, con el colapso del siste-ma partidario en el que había descansado la democracia boliviana. Pero,más allá de su significación nacional, la estrecha vinculación del MASboliviano con el movimiento bolivariano de Venezuela implicó una alte-ración significativa del mapa político regional y, especialmente, del espa-cio andino. Por eso, la elección peruana tuvo carácter pivotal. Si ganabaHumala se consolidaría la tendencia chavista en América Latina y, desdeallí, podría esperarse que ocurriera algo semejante en Ecuador. El triun-fo de Alan García postergó o modificó esas proyecciones. Ante esa evi-dencia, Venezuela dejó la Comunidad y se incorporó al MERCOSUR.Renunció de esa manera a su espacio de influencia histórica, por lomenos por el momento.

A partir de esos acontecimientos, la relación de la Comunidad Andi-na con Venezuela se ha convertido en una de las más delicadas de su entor-no. Está, desde luego, el antiguo diferendo colombo-venezolano por ladelimitación del golfo de Maracaibo.

Y luego, quedan al descubierto las placas ideológicas que colisionan enla zona. La más abierta, con el Perú de Alan García, pero con mayor gradode seriedad la discrepancia con la Colombia de Uribe.

Se han ensayado distintos apelativos para distinguir los proyectos políti-cos que esos gobiernos encarnan. Por razones prácticas y sin ninguna pre-tensión, llamaremos a uno de los campos “democrático liberal y de econo-mía abierta de mercado”. Al otro, “nacionalista, caudillista, proteccionista”.Desde luego, los límites no son precisos.

Distingue al primero, por lo menos como aspiración programática en elplano político, un régimen competitivo basado en un sistema plural de par-tidos y en la alternabilidad política. En el institucional, la existencia dePoderes independientes, la vigencia del Estado de derecho, la sujeción ala ley, el respeto a las minorías. En el nivel económico, en estos Estadosimperan la economía de mercado, el interés en la inversión extranjera, la


orientación exportadora que requiere mercados internacionales. En gene-ral, la función del Estado en la economía es reguladora, mientras la inver-sión privada tiene liderazgo en los sectores productivos y de servicios. Hayempresas estatales en los sectores estratégicos y en servicios públicos. Enesa matriz, con variantes, con énfasis diferentes, se puede colocar a Chile,Perú, Colombia, Brasil, Uruguay, Paraguay. Colombia es aliada de los Esta-dos Unidos. Los otros gobiernos tienen una relación pragmática con lasuperpotencia.

En el segundo campo, predomina el liderazgo personal, que estable-ce una relación directa con los movimientos sociales, con el menor núme-ro de restricciones institucionales posible. Se prefiere el sistema de parti-do hegemónico y la reelección presidencial antes que la alternabilidad enel poder. Se plantea una opción cortante entre vieja y nueva política, entreamigos y enemigos, entre dentro y fuera. En el terreno económico, es claroel dominio del Estado en la economía, con las empresas públicas en el cen-tro del proceso productivo. Se protege el mercado interno y se busca eldesarrollo hacia adentro como una condición de la proyección externa.En este espacio se encuentran Venezuela y Bolivia y, con matices, Argen-tina. Habrá que ver qué camino toma Ecuador después de las eleccionesde octubre.

Los Estados Unidos y la Unión Europea observan el desarrollo de losacontecimientos políticos y económicos de América del Sur desde ciertadistancia, como se ha dicho. Tienen preferencia por el campo de laizquierda moderada antes que por el grupo radical. Venezuela y Bolivialos incomodan y en ocasiones los preocupan. Los partidos socialistas euro-peos intentaron “moderar” a Chávez, pero todo indica que han renunciadoa esa intención. Esperan, sin muchas esperanzas, que Brasil y Argentinalo consigan.

Por ausencia o por delegación de los Estados Unidos, la función decontrol de la seguridad y del equilibrio regional quedó en manos de laspotencias medianas. Pero México no cumplió esa función y las posibilida-des de que la ejerza se han reducido por las consecuencias de su recienteproceso electoral. Brasil tampoco la asumió, hasta ahora. Venezuela, reciénllegada, le disputa la dirección del MERCOSUR, la nacionalización del gasen Bolivia lo tomó por sorpresa y sus gestiones en la Organización Mundialde Comercio (OMC) no han tenido éxito.

No hay amenazas dramáticas ni riesgos inminentes, pero, en ausenciade un liderazgo regional definido, hay una creciente sensación de des-concierto y desorden en las relaciones políticas y económicas regionales.

Por cierto, ha renacido el interés de las potencias regionales por esta-blecer sus propias áreas de influencia. Por un momento, al comenzar el siglo


parecía que no podía discutirse el rol de liderazgo que le correspondía aBrasil en América del Sur, por su dimensión continental, su presencia enlos mercados mundiales, la solidez de su sistema político. Ejerció esa fun-ción, discreta y efectivamente, en la solución del conflicto bélico entrePerú y Ecuador, al promediar los años ochenta.

Sin embargo, en el último año Venezuela aparece pisando fuerte enpaíses tradicionalmente dependientes de Brasil y Argentina. Abre demanera cada vez más notoria una pelea por el liderazgo regional, sobretodo en el plano político.

Esa divergencia se nota en Bolivia, que fue parte del Virreinato del Ríode la Plata y que tiene una frontera de 3.500 kilómetros con Brasil, la pri-mera potencia económica del subcontinente. Sin embargo, con el apoyode Venezuela, que ejerce una especie de tutoría personal sobre Evo Mora-les, Bolivia se enfrentó al gigante y tocó los intereses de Petrobrás. Vene-zuela va más lejos. Intenta convertirse en representante de los intereses deUruguay y Paraguay en el MERCOSUR, a expensas de Brasil y Argentina.

Sus primeros pasos en el MERCOSUR fueron típicamente audaces.Llevó consigo a Fidel Castro y dominó la cumbre de Córdoba con su retó-rica. Garantizó el apoyo de esos países a su candidatura al Consejo de Segu-ridad de Naciones Unidas. La influencia de Venezuela en la región andi-na resultó mucho más complicada. No puede pretenderla en Colombia, yperdió su posibilidad con la derrota de Humala en las elecciones de Perú.Sólo le quedó Bolivia. Sigue peleando en Ecuador. No tiene posibilidadesen Chile.

Debe sumarse a ese recuento el ya notorio distanciamiento de Vene-zuela con Brasil. Lo que fueron en el comienzo discrepancias de estilo,marginales, se han convertido en manifestaciones de competencia abier-ta. Las críticas internas al presidente Lula suben de tono. El hecho es que,aunque la relación personal y política sea amistosa, los intereses nacionalesson diferentes y están en curso de colisión.

Hay un área en la que se perciben marcadas diferencias de interés. Esla de las políticas de energía, que afecta la relación de uno de los miembrosde la Comunidad Andina —Bolivia— con los países del MERCOSUR.

El mercado de energía está en un momento de inflexión. Las reservasmundiales disminuyen. El consumo global crece, sobre todo por la expan-sión de las economías asiáticas. La confrontación de las potencias occi-dentales y los países del Medio Oriente —en sus múltiples dimensionesétnicas, religiosas, económicas, militares y geopolíticas— amenaza las líne-as principales de circulación y distribución de petróleo en el planeta.

En consecuencia suben los precios. En 2001, el barril de crudo seencontraba en el rango de 25 dólares; en 2003, en 30; en 2005 cruzó la


barrera de los 50 dólares, y al promediar 2006 se mueve por encima de los70. Se duplicó en poco más de dos años. Y no hay perspectivas de que baje.

El mercado de energía se torna mercado de vendedores, en el que laposesión de recursos naturales es el factor dominante. En la expresión deun ejecutivo de una empresa petrolera, “puedo conseguir tecnología ydinero. Pero si no tengo producción y reservas nadie me puede ayudar”.

En ese marco, cambian las políticas energéticas y los términos de larelación entre los Estados con recursos naturales y las corporaciones trans-nacionales que los explotan. En la década de 1990, parecía que el merca-do podía equilibrar la oferta y demanda de energía, sin intervención delos Estados. Pero ya no será así. Los Estados —especialmente los Estadosde los países productores de hidrocarburos— recuperaron un espacio queparecía que habían perdido definitivamente.

Resurgen o se fortalecen las empresas estatales (National Oil Companies),que dominan el mercado de reservas mundiales. Figuran entre las másimportantes del mundo: Saudi ARAMCO de Arabia Saudita, NIOC deIrán, KPC de Kwait, Quatar Petroleum de Quatar, Sonatrach de Argelia,PDVSA de Venezuela, Petrobrás de Brasil, PEMEX de México, Gazpromde Rusia. Esas empresas estatales tienen acumuladas grandes reservas decapital y ya no dependen de las grandes corporaciones para lograr accesoa la tecnología moderna. Nuevas empresas de servicios, como Halliburton,o productores petroleros medianos, ofrecen la mejor tecnología a lasempresas estatales, sin los condicionamientos de las siete hermanas.

El espacio de las corporaciones transnacionales se reduce. Su estrate-gia de expansión descansa ahora en la posesión de tecnología avanzadapara la explotación de recursos más difíciles de extraer o procesar, por unaparte, y, por otra, en el mercado de Liquid Natural Gas (LNG). A dife-rencia del petróleo, que puede venderse fácilmente en el mercado mun-dial, y del gas que se distribuye por ductos, el control de la tecnología y loscircuitos de comercialización al consumidor final son cruciales en el casodel LNG.

Hay algo más. El control del petróleo por el Estado no es sólo unmedio para mejorar rentabilidad e ingresos. Es ante todo un instrumentode política exterior. Con ese instrumento se busca controlar la produccióny distribución de energía.

Los países compradores, por las mismas razones, se han visto obliga-dos a modificar su política. Antes descansaban en el papel de las corpora-ciones. Ahora el asunto es nuevamente problema de Estado. Retoman lasfunciones que delegaron en las CTNE.

Debe recordarse que el acceso a recursos naturales —minerales, ali-mentos y energía— explicó buena parte de los procesos de expansión


colonial de los siglos XIX y XX. Después ocurrieron dos cosas. Los propiospaíses industrializados se convirtieron en los más importantes productoresde materias primas, con sus políticas proteccionistas y de subsidios, y las cor-poraciones asumieron el control de los procesos de producción y distribu-ción de bienes, sin necesidad de recurrir a la ocupación territorial. Enlos ochenta, luego de la caída del Muro de Berlín, esa política pareciódefinitivamente consolidada por la globalización y la privatización.

Ya se ha visto, líneas atrás, la forma en que ese proceso comenzó arevertirse, allí por el año 2000, en el sector de energía, en el que la depen-dencia de los países industrializados es manifiesta. Sin duda, el 11 de sep-tiembre impactó de manera dramática en la lucha por el control de loscentros de producción y las vías de flujo de energía en el mundo.

Para muchos, la guerra de Irak es un testimonio de lo que los Estadosconsumidores de energía pueden llegar a hacer para no perder el accesoal recurso. Sin caer en exageraciones, bastará decir que el control de loscentros de producción y de los flujos de hidrocarburos es uno de los prin-cipales ejes de contención geopolítica global. Y que allí se confrontanEstados productores y Estados consumidores de energía.

En tono menos dramático, en América del Sur también se diferen-cian las posiciones de compradores y productores, con potencias comoBrasil, Chile y, cada vez más, Argentina, en el lado de los consumidores,y Venezuela y Bolivia5 como vendedores. La nacionalización bolivianade la empresa estatal Petrobrás, con el apoyo de PDVSA, puso en evi-dencia la lucha por el control de la producción y distribución de ener-gía en la región. Desde luego, la fricción es tanto más fuerte cuantomayor es el interés que está en juego y más grande el poder del Estadoque lo promueve.

Todas esas líneas —diferencias históricas, placas ideológicas en coli-sión, pugna por el liderazgo, control o acceso a energía, acceso a merca-dos globales— se cruzan en el espacio político sudamericano. Se super-ponen en más de una ocasión. Y crean la sensación de fluidez y desordena la que me referí antes.

Por cierto, esas fuerzas han afectado de manera directa los procesosde integración regional, como veremos en un apartado siguiente. Perotambién configuran zonas de tensión, de las que se pueden identificar cla-ramente tres.

La primera, la zona que comprende Colombia, Venezuela y Ecuador.Concurren varios factores para convertirla en una región riesgosa. En el

5 Las exportaciones de petróleo de Ecuador y Colombia se destinan a terceros mercados,no sudamericanos.


trasfondo, el diferendo territorial sobre el golfo de Maracaibo. Las cono-cidas distancias ideológicas entre un modelo democrático representativo,de economía de mercado abierta en Colombia, y otro populista, caudillistay proteccionista en Venezuela. Un país estrecho aliado de los Estados Uni-dos, incluso en el plano militar, con el apoyo logístico y financiero del PlanColombia en la lucha contra el narcotráfico y la guerrilla. El otro, adver-sario declarado y militante de los estadounidenses. El problema no se limi-ta a la frontera colombo-venezolana, donde están desplegados miles dehombres en armas, sino también a la frontera colombo-ecuatoriana, conel continuo desborde de narcotraficantes y fuerzas irregulares en territo-rio ecuatoriano. Los tres países, especialmente Colombia y Venezuela, per-fectamente conscientes de los peligros, han hecho grandes esfuerzos paramantener la situación bajo control, pese a los graves incidentes que seregistran periódicamente.

La otra zona gira en torno a la energía y al liderazgo regional. El cen-tro se sitúa en Bolivia, poseedor de reservas de gas de importancia estra-tégica para el desarrollo de Brasil, Chile y Argentina. La nacionalizaciónde la industria, con el apoyo evidente de Venezuela y PDVSA, afectandolos intereses de Petrobrás, ha cambiado los términos de la relación políti-ca en la zona, no sólo en el vínculo boliviano-brasileño, claramente daña-do por el hecho, sino en la relación brasileño-venezolana. Las reservas boli-vianas son detonantes del problema, pero la verdadera confrontación esentre PDVSA y Petrobrás por el control de los flujos de energía. Si Vene-zuela logra poner pie en las reservas bolivianas, puede controlar la distri-bución de petróleo y gas hacia los mercados de Brasil, Argentina y Chile.Y esa intención es claramente contraria al interés nacional de Brasil.

La última zona de tensión, menos activa pero potencialmente riesgo-sa, es la que comprende a Chile, Perú y Bolivia. Tiene carácter histórico.Se origina en diferendos territoriales: la demanda boliviana de accesosoberano al Pacífico y la discrepancia planteada por Perú sobre la delimi-tación de territorio marítimo con Chile. Como ya se anotó, ambos dife-rendos están bajo control. Uno en el plano del diálogo bilateral y el otroen el marco jurídico. Existen diferencias ideológicas entre los gobiernos deEvo Morales y de Alan García, pero, aparentemente, no tienen el grado deriesgo inmediato que se observa en otra zona, aunque la victoria aplastantede Humala en los Departamentos del Sur, vecinos de Bolivia, obligan aregistrar una nota de cautela.

He descrito, de manera arbitraria y resumida, los que percibo comolos principales temas de la agenda regional y las tensiones que generanen la interacción cotidiana, tal como están ahora, cuando los jugadoresllegaron a la mesa y colocaron sus fichas.


4. Posibles escenarios de desarrollo futuro de la ComunidadAndina

El año 2006 se recordará mucho tiempo. En su transcurso, Venezuelasalió del Grupo Andino e ingresó en el MERCOSUR. Chile aceptó la invi-tación para regresar a la Comunidad Andina como Estado asociado. ElMERCOSUR cambió de eje. Dejó de ser el foco de articulación económi-co y comercial de la región para convertirse en un foro de proyecciónpolítica. Se alteró la geopolítica regional.

El sistema económico y político regional se reorganizará, probable-mente en el curso del año 2007, en un marco de tensiones y controversias.Se consolidarán los nuevos gobiernos. Se reestructurarán las alianzas. Sedefinirán los liderazgos y las reglas de juego.

Un primer escenario de rearticulación serán los procesos de inte-gración de la Comunidad Andina, del MERCOSUR y de la ComunidadSudamericana. Comencemos por el MERCOSUR y la Comunidad Andina deNaciones, para luego dedicar unas líneas a la Comunidad Sudamericana.

4.1. MERCOSUR

El MERCOSUR entró también en zona de reconstrucción. Cuando seestableció provocó un enorme impacto económico y político. La comple-mentación argentino-brasileña concluía una época de rivalidades históri-cas que habían creado tensiones geopolíticas y militares en todo el sub-continente. Su aproximación se equiparó rápidamente con la de Alemaniay Francia, que había permitido construir la Unión Europea. Europa y losEstados Unidos reconocieron el potencial económico y político y coloca-ron al MERCOSUR en la condición de interlocutor privilegiado en Américadel Sur. Los primeros resultados justificaron la expectativa inicial. El comer-cio intrazona creció espectacularmente y el MERCOSUR tomó posiciónpolítica dominante en la región.

La grave crisis financiera brasileña de 1998 y la crisis sistémica deArgentina (y en grado parecido del Uruguay) de fines de 2001 sacudie-ron en sus cimientos la estructura del proyecto de integración. La recu-peración fue lenta y difícil y dejó secuelas. La principal fue la de poner aldescubierto las asimetrías de desarrollo entre los miembros. Al principio,fue la distancia que separaba a Uruguay y Paraguay de sus socios mayoresy el desencanto que provocaba su resistencia a abrir sus mercados a lasexportaciones de los países pequeños. Ambos advirtieron su intención debuscar otros horizontes. Uruguay acaba de solicitar autorización para


negociar un TLC con los Estados Unidos, como prueba de la seriedad desus intenciones y la magnitud de los agravios.

Pero el problema más serio es el de la pérdida progresiva de competi-tividad industrial de la Argentina respecto del Brasil, consecuencia, entreotros factores, de la relocalización productiva de las grandes corporacio-nes transnacionales, que escogieron México y Brasil como sus bases de ope-ración en América Latina. El déficit argentino en el comercio bilateral conBrasil llegó a 27 billones de dólares en el año 2005. Ya no era políticamen-te tolerable. Esto obligó a negociar una Cláusula de Adaptación Competiti-va Bilateral, por la cual un país puede suspender temporalmente la impor-tación de un producto que afecte su producción interna. La norma afectaa un pequeño número de productos, pero tiene una fuerte contaminaciónpolítica.

Un dato que no se debe pasar por alto es que disminuye la importan-cia relativa del MERCOSUR para Brasil. Sus ventas a la subregión cayerondel 17% al 9% del total, mientras que el promedio de los otros socios semueve en torno al 32% de las exportaciones totales. Por eso se habla enBrasil, especialmente entre los empresarios, del fin de la paciencia estra-tégica con los países de su entorno.

En ese escenario, el cisma uruguayo-argentino a propósito de la cons-trucción de unas plantas papeleras en la frontera común, a orillas del río,provocó un profundo impacto emocional, sobre todo en el Uruguay, queno se ha superado todavía, pese a que el problema pasó de la fase agudade confrontación a otra de tratamiento jurídico.

Venezuela dejó la Comunidad Andina y se incorporó al MERCOSUR,en ceremonia celebrada en Caracas. Poco después, asistió a su primeraCumbre como miembro pleno en Córdoba, acompañada de Fidel Cas-tro. De esa forma, en pocos meses culminó una gestión que parecíamucho más morosa y compleja. En los hechos, Venezuela impuso suscondiciones, pese a que poco tiempo atrás, en mayo de 2006, el cancillerAmorim había dicho que “no era el MERCOSUR el que debía reformarsepara acomodarse a la visión de Venezuela, sino al revés. Era Venezuela laque debía hacerlo”.

Con ese paso, el MERCOSUR cambia de rumbo. Asume un carácterpredominantemente político, postergando los objetivos económicos ycomerciales que lo distinguían en origen. Ya se dice claramente que nose puede alcanzar el objetivo de la unión aduanera y que los desequili-brios comerciales internos tienen que corregirse antes de avanzar en elproceso de integración económica. Como se ha visto antes, razones habíapara hacerlo. La tensión comercial interna era muy fuerte y bajas las posi-bilidades de resolver esa crisis. Por eso, cambiar de escenario ayudaba a


cambiar el sentido del debate. Como lo anotó un politólogo brasileño, setrata de agregar lógica de poder allí donde sólo hubo lógica de mercado.Para eso se requiere construir poder político. Y eso es lo que probable-mente tratarán de hacer en el futuro inmediato, con Chávez y Kirchnerafirmando una línea crítica de los Estados Unidos.

En esa misma medida, se postergaron los planes de presencia conjun-ta del MERCOSUR en el escenario económico global, que priorizaba Bra-sil para mejorar su capacidad de negociación con los poderes globales. Sedebilitó su posición de liderazgo en el Grupo de los 20, que intentabareconducir las negociaciones de la Ronda Doha.

Los acontecimientos se han producido con tanta rapidez que apenasdan tiempo para analizarlos. Y mucho menos para ganar cierta perspecti-va para el análisis. Pero queda una pregunta: ¿El establishment económico ypolítico brasileño aceptará el nuevo juego del MERCOSUR, uno en el queel ritmo político es marcado por Argentina y Venezuela, en detrimentode sus intereses comerciales y económicos?

4.2. Comunidad Andina

Los pasos lógicos del nuevo relanzamiento andino pueden ser lossiguientes:

• Consolidar la zona de libre comercio.• Abrir negociaciones conjuntas con la Unión Europea.• Incorporar a Chile como Estado asociado.• Flexibilizar los términos de la participación boliviana, para evitar una

nueva ruptura.• Ser una de las bases de la Comunidad Sudamericana.

La CAN sobrevivió a la salida de Venezuela. Ganó en profundidad loque perdió en extensión. Acentuó su vocación económica y comercial,abierta a todas las regiones, comenzando con los Estados Unidos, peromirando al Pacífico. En esa lógica, tendrá menos dificultades que antespara consolidar la zona de libre comercio y avanzar en la construcción dela unión aduanera.

Por cierto, entre los primeros pasos está concluir el acuerdo de aso-ciación con la Unión Europea. Ahora tiene más importancia que nunca.Es la prueba de su existencia. La CAN debe aprovechar el momentopara recuperar la condición de interlocutor de las potencias centralesque el MERCOSUR le quitó y luego abandonó para seguir el camino dela identidad política.


Como si la historia hubiera dado una vuelta completa, Venezuela seretiró del Grupo Andino y regresó Chile. Se quebró el eje colombo-venezolano, en torno al cual había discurrido la historia de la zonadesde los años cincuenta hasta los noventa, unidos primero por la demo-cracia y luego por el comercio, mientras en los otros países andinos sevivían dictaduras, crisis económicas, conflictos sociales. Ahora, en cam-bio, se superaba el conflicto peruano-ecuatoriano y se reaproximabanChile y Perú.

Perú, en efecto, se acercó a Chile. Dejó de lado la política de con-frontación de Toledo. Se aproximó también a Colombia. Volvió a colocarla CAN en el centro de su política exterior. Como si la intención de los tresEstados fuera reconstruir el eje original del Grupo Andino de los setenta,sin mencionarlo o sin proponérselo.

La aproximación con Chile fue la respuesta política escogida. Encon-traron a un Chile dispuesto a dar el paso, cansado de lo que entiendecomo imperdonable falta de seriedad de la Argentina, por el incumpli-miento unilateral de abastecimiento de gas y, ahora, por la transformacióndel MERCOSUR en un foro de confrontación política, en el que no tie-nen ningún interés.

Los tres países confluyen en la misma lógica: consolidar una economíade mercado abierta, modernizante, competitiva. Quieren seguir la rutaescogida exitosamente por Chile. La base es la coincidencia en la filosofíaeconómica de los TLC con los Estados Unidos, que ha creado una estruc-tura institucional y jurídica semejante. A partir de esa plataforma procu-rarán explotar a fondo su condición de países de la APEC, mirando al Asia,con la que Perú y Chile ya tienen relaciones privilegiadas. En realidad, esapenetración parece ser su verdadero objetivo estratégico.

El contraste con el MERCOSUR no puede ser más nítido. No se plan-tean los objetivos —en su opinión, inalcanzables— de la integración polí-tica que propugnan Venezuela y Argentina, con ideas tan ambiciosas comola moneda común, el gasoducto amazónico o la Junta Sudamericana deDefensa. Sus gobiernos prefieren una visión pragmática y operativa. Deberecordarse que Uruguay está muy cerca de esa filosofía.

Pero lo que en realidad buscarían esos países del Pacífico es la con-vergencia con Brasil. Saben que el mercado y los recursos de ese país sonel verdadero objetivo de la India y China. Y tampoco ignoran la proyec-ción histórica de Brasil para abrirse camino al Pacífico. Quieren aprove-charla en su propio beneficio. Pueden aceptar la retórica de la Comuni-dad Sudamericana de Naciones como medio para alcanzar ese objetivo.

Bolivia tiene importancia en esa lógica. No es un mercado atractivo,pero su ubicación geográfica la hace necesaria en esa proyección geo-


política. Por eso, Chile, Perú y Colombia estarán dispuestos a flexibilizarcuanto fuera necesario las condiciones de participación de Bolivia en lanueva Comunidad Andina. No discutirán si no quiere adoptar la mismafilosofía económica de apertura e insiste en su visión estatista. La funciónde Bolivia en el esquema no es comercial sino geopolítica. Además, desdela perspectiva chilena y peruana, abre un nuevo camino para tratar el temade la demanda boliviana de reintegración marítima.

4.3. Comunidad Sudamericana de Naciones

Mientras la Comunidad Andina y el MERCOSUR enfrentan las tareasde su restauración, continúan los planes para constituir la Comunidad Suda-mericana de Naciones. Se ha preparado una lista de las áreas alrededorde las cuales podría trabajar la nueva organización regional:

• Seguridad energética.• Infraestructura física.• Integración industrial (naval, aeronáutica, bélica, farmacéutica).• Mecanismo de financiamiento.• Observatorio democrático.• Defensa.• Políticas sociales.• Participación ciudadana.• Integración fronteriza.• Educación, cultura, ciencia, tecnología.• Políticas ambientales.• Política de información.

Como se ve, es una larga lista. En principio, se asumía que la Comunidad Sudamericana de Naciones

resultaría de la convergencia de la CAN y el MERCOSUR. Por lo que se vehasta ahora, esa idea ha sido descartada. Se convirtió en un incomprensi-ble e inexplicable juego tecnocrático. No hay manera de desatar ese nudode excepciones, protecciones, salvaguardias. Es mejor comenzar de ceroque seguir ese camino.

Por eso, resulta atractiva la idea de firmar un nuevo Tratado y crearla Comunidad Sudamericana de Naciones como un acuerdo marco en elque coexistan filosofías económicas y políticas diferentes: la visión prag-mática de los países del Pacífico, enfocada en la ampliación de merca-dos, la captación de inversión; y la del MERCOSUR, especialmente deVenezuela y Argentina, focalizada en construir una base de proyección


política. La Comunidad concentrará sus acciones en proyectos concretosde cooperación, en infraestructura y energía. El instrumento financieroresulta crítico en esa visión de las cosas y por eso se destaca el planteamien-to del Banco del Sur, construido probablemente en torno a la CorporaciónAndina de Fomento.

En esa lógica de transacción, los objetivos del nuevo proyecto regionaltendrán que ser flexibles, sin compromisos explícitos ni plazos definidos.Aun así, los negociadores tendrán que encarar problemas complicados,como los mecanismos dirigidos a atenuar las asimetrías —nacionales yregionales— que amenazan el desarrollo económico y social; la naturale-za —supranacional o intergubernamental— de los órganos a los que seencargará la gestión del nuevo proceso y su relación con los mecanismosya existentes de la Comunidad Andina y el MERCOSUR.

Si se puede sacar una conclusión de esa enumeración —hecha sin mayo-res antecedentes y apresuradamente, y por lo tanto susceptible de error—es que el trabajo recién comienza, y que concluirlo satisfactoriamente deman-dará un enorme grado de decisión política y de sustentación técnica.


Comunidad Andina (2006): “37 años de integración comercial”, Secretaría General.Corporación Andina de Fomento (2005): “América Latina en el comercio global”, TLC

documentos.Hufbauer, Clyde y Jeffrey Schott (1994): Western Hemisphere Economic Integration, Institute

for International Economics, Washington.

9. Primer informe sobre proyecciones económicas para el proyecto PNUD-PAPEP*

1. El contexto internacional

1.1. Un escenario de moderada expansión

Las perspectivas económicas mundiales para los años 2006 y 2007apuntan a que la economía global seguirá creciendo, pero con una ten-dencia a la moderación que se concretaría en 2007. Si en 2005 la tasa decrecimiento fue del 3,4%, se proyecta que en 2006 ésta llegue al 3,7% ycaiga al 3,2% en 2007. Las causas de esta progresión hay que buscarlas enla buena marcha de la economía global, con un alto protagonismo de losintercambios comerciales y con un grupo de países con capacidad de lide-rar la expansión encabezados por los Estados Unidos, China y la India. LaUnión Europea está jugando un papel menos protagónico en el creci-miento, pero cabe destacar que crecería más en 2007, cuando los EstadosUnidos, China y la India moderen su crecimiento.

* Este informe fue elaborado en el curso de 2006. Por esa razón algunas de las proyeccio-nes referidas a 2007 pueden ya contrastarse con la dirección real que han tomado los procesosevaluados.


Cuadro 1. Perspectivas de crecimiento de la economía mundial, 2005-2007Tasas de variación porcentual anual

2005 2006 2007

Estados Unidos 3,5 3,4 2,8

Japón 2,8 3,3 2,5

Alemania 0,9 1,4 1,2

Reino Unido 1,7 2,6 2,6

Francia 1,5 1,1 1,4

Italia 0,1 1,4 1,1

Europa del Este 5,5 5,5 5,8

China 9,9 10,2 9,0

India 8,0 7,0 6,5

Corea del Sur 3,4 4,8 4,0

América Latina

y el Caribe 4,6 5,3 4,7

Mundo 3,4 3,7 3,2

Fuente: Centro de proyecciones económicas, CEPAL.

El crecimiento del comercio internacional ha sido un elemento dinami-zador de la economía mundial. Al inicio de 2006 se pronosticaba una mode-ración en la tasa de expansión del intercambio, pero a pesar de las presionesde costo de los energéticos, el intercambio de bienes crecerá nuevamentecasi al doble de lo que lo hace la economía mundial. Se pronostica una varia-ción del orden del 9,5% al 9,7% para el presente año, y que durante el añopróximo, 2007, sea menor, situándose en torno al 8%.

En línea con la expansión comercial más dinámica, la economía chinaha mantenido un ritmo elevado de expansión. El cierre de 2006 será con unavariación anual que superará el 10%, bastante más elevada que la que se pro-nosticó al inicio del año. Una vigorosa inversión y exportaciones crecientesson los impulsores del crecimiento de la economía china. En la región, Coreaha mantenido también su dinámica exportadora, y el crecimiento semantiene en el rango del 4,8% para 2006, pero decaería al 4,0% en 2007.

Japón ha superado ampliamente las proyecciones iniciales, se visuali-za una variación levemente superior al 3% para 2006, y se espera unacierta desaceleración para 2007, situándose el ritmo de crecimiento dela economía en torno al 2,5% anual.

La zona Euro sigue siendo la menos dinámica en el contexto de la eco-nomía mundial, aunque las predicciones iniciales estarán por debajo delresultado efectivo que se observa al cierre de 2006. Pese a la mayor presión

Primer informe sobre proyecciones económicas 341

de costos energéticos en el transcurso de este año, que provoca un contex-to de contracción de la demanda interna debido al deterioro de términosde intercambio, el gasto interno ha crecido más de lo que se esperaba,cerrando el año con un crecimiento económico global más cercano al 2,5%,y se espera que 2007 se mantenga en similares condiciones debido a ajustesfiscales en Alemania que elevarán la carga tributaria indirecta.

La economía estadounidense nuevamente está siendo la de mayor dina-mismo dentro del mundo industrializado durante 2006, y su crecimientosuperará lo que fue pronosticado al cierre de 2005. La tasa de variación delPIB se aproximará al 3,4% promedio anual en el presente año, y se esperaque se modere en 2007 situándose en torno al 2,8% en términos anuales.La inversión, en especial la vinculada al sector inmobiliario, sería el com-ponente que se rezagaría por el proceso de normalización monetariaemprendida por la Reserva Federal. El déficit comercial se mantuvo con-tenido, e incluso se observó una mejoría en el transcurso de 2006, asocia-da a mejores exportaciones y a un efecto rezagado de la devaluación deldólar frente a las principales monedas de los países del G7.

Los procesos de normalización monetaria observados en el mercadoestadounidense y en la zona Euro han mostrado un proceso de conver-gencia que probablemente se reforzaría en el transcurso de 2007. El ajus-te del Banco Central Europeo ha llevado la tasa de referencia monetariaal 3,5%, y en los Estados Unidos se ha estabilizado en 5,25%, pero se con-sidera la posibilidad de una reducción del 0,5% en el transcurso del añopróximo para suavizar la desaceleración esperada de la inversión. Ante esteajuste monetario, la cotización del dólar frente al euro se mantendría encondiciones similares a las del cierre de 2006, y algunos analistas esperanincluso una moderada depreciación del dólar.

Las condiciones del mercado financiero mundial han sido muy favo-rables, caracterizadas por unas primas de riesgo y una volatilidad extraor-dinariamente bajas. Las tasas de interés mundiales a corto plazo hanseguido la huella de los Estados Unidos, pronunciándose al alza. Losdiferenciales en las tasas de interés a corto plazo han aumentado conrespecto a la zona Euro y a Japón, a pesar de lo cual las tasas a largo plazose han mantenido a un nivel inferior al promedio, con lo cual se ha redu-cido acusadamente la pendiente de la curva de rendimientos. Los dife-renciales de las tasas de interés se mantienen cerca de los mínimos histó-ricos tanto en los países industriales como en los mercados emergentes,debido a la mejora de los fundamentos económicos y a la búsqueda de ren-dimientos en un entorno de abundante liquidez —resultado del ahorrode las empresas y en los países con superávit petrolero—, acompañado defuertes afluencias hacia los mercados emergentes.


Los elevados precios de los energéticos durante 2006 generaron cam-bios importantes en las conductas de los agentes en los países demandan-tes, observándose un uso más eficiente, en especial en los hogares. Así, lademanda mundial de combustibles se mantuvo bajo las expectativas peseal mayor crecimiento de la economía observado en relación con el pro-nosticado, con lo cual se ha observado en el cierre del año una tendenciamarcada a la baja del precio internacional del crudo. Al mismo tiempo, lanormalización de la capacidad de refinación ha repercutido en el preciointernacional de derivados del petróleo. Así, se espera que el precio mediodel crudo sea menor en 2007, aunque se mantendría en torno a los 60dólares el barril.

1.2. Los factores de riesgo que acompañan el escenario expansivo

A pesar del optimismo del presente informe, el contexto internacio-nal mantiene algunos equilibrios precarios que podrían cambiar en el futu-ro y dar lugar a un escenario económico internacional menos pujante queel actual. Al respecto, consideramos tres factores que se tienen que seguircon atención por su potencial riesgo desestabilizador para la economíaglobal: a) la posibilidad de que los Estados Unidos y también China con-tengan su pujanza económica y que esto repercuta en una demanda inter-nacional más débil; b) la probable desaceleración de los precios de los pro-ductos básicos y la evolución de los precios internacionales del petróleo;y c) el riesgo que implica una menor liquidez internacional y su impactosobre los tipos de interés.

Nuestras estimaciones y también las de otras instituciones interna-cionales prevén que en 2007 se desacelerará el crecimiento económicode los Estados Unidos y de China. Estimamos que del 3,4% de 2006, losEstados Unidos crecerán en 2007 al 2,8%, lo que afectaría al comerciointernacional y de una manera más importante a aquellas economías quepor razones geográficas e históricas están más vinculadas comercial yfinancieramente a la economía estadounidense. Un menor crecimientode los Estados Unidos debería repercutir de manera directa en unamenor demanda internacional sobre los productos mexicanos, centroa-mericanos y caribeños, que tienen allí su principal mercado de exporta-ción. Por otra parte, el déficit de cuenta corriente de los Estados Unidosy su déficit fiscal son factores de amenaza latente. Hasta ahora ambos sehan podido solventar gracias a la simultánea coincidencia de factorescomo el efecto positivo de la productividad sobre los precios de los acti-vos, la riqueza de los hogares y el consumo, la liquidez que ha existidoen los mercados financieros mundiales, la propensión de los mercados


emergentes asiáticos a acumular grandes volúmenes de reservas inter-nacionales en dólares de los Estados Unidos, y la necesidad de reciclarlos superávits de los exportadores de petróleo tras la reciente alza de losprecios. La duda queda planteada entonces en la sostenibilidad de losequilibrios actuales, para lo que los Estados Unidos deberían seguirabsorbiendo una alta proporción de las carteras de activos mundiales ylos países exportadores de petróleo deberían seguir acumulando supe-rávits por un largo periodo aún. Es posible que los Estados Unidos haganun aterrizaje suave a lo largo de los próximos años, pero en ningún casoesto está asegurado de antemano.

Por su parte, China también puede tener una inflexión hacia unmenor crecimiento económico, pasando del 10,2% estimado para el año2006 al 9,0% que se calcula para el 2007. En este caso, serían los paísessudamericanos exportadores de productos básicos los que se resentiríanpor la menor demanda de Oriente. Además, una desaceleración de la eco-nomía china podría repercutir en la reducción de los precios de materiasprimas minerales (cobre, hierro, molibdeno) y de origen agrícola (la sojaen forma particular), con efectos negativos sobre países como Perú, Chile,Uruguay y Argentina. El riesgo de que los precios de las materias primasexportadas por los países latinoamericanos tiendan a la baja en el media-no plazo también ha sido señalado por el FMI, que advierte de la proba-bilidad de que se produzca un ajuste por el lado de la oferta estimuladapor los precios altos de los últimos años.1

Las tensiones provocadas por el alza de los precios del petróleo queviene ocurriendo desde el año 2003 se podrían traducir en inflación, y éstapodría inducir un nuevo aumento de los tipos de interés, lo que no haríamás que agudizar las tensiones generadas por los desequilibrios interna-cionales. En ese sentido, a pesar de que se puede ser optimista respecto a lacontención del consumo de petróleo, sobre todo vía intensificación dela eficiencia energética estimulada por las mismas alzas de los preciospetroleros, no es tan seguro que la oferta pueda responder con flexibili-dad a las necesidades energéticas del crecimiento económico. Cuatro fac-tores estarían introduciendo incertidumbre sobre el crecimiento de laoferta petrolera en el corto plazo: 1) que los yacimientos de los EstadosUnidos, del mar del Norte y de la antigua Unión Soviética han iniciado unperiodo de rendimientos decrecientes; 2) el precio bajo del petróleo vigen-te durante el decenio de 1990 limitó los incentivos a la exploración de nue-vos pozos de petróleo; 3) el bajo nivel de inversión en el pasado, causadopor los bajos precios del petróleo de la década de 1990, ha contribuido a

1 Véase Fondo Monetario Internacional (2006).


una falta de mano de obra especializada y de equipo; 4) una gran pro-porción de las reservas conocidas está en países a los que no tienen acce-so las principales compañías petroleras.

Asimismo, para los países en desarrollo, la adaptación a los altos pre-cios del petróleo tiene dificultades añadidas. Para los países altamentedependientes de importaciones petroleras, el riesgo de incurrir en aumen-tos en el déficit público y de cuenta corriente se puede transformar en elmediano plazo en tensiones inflacionistas, en especial allí donde se hanabsorbido las favorables posiciones iniciales de cuenta corriente que per-mitieron en un comienzo hacer frente al alza de precios internacionales.Al mismo tiempo, para los exportadores de petróleo, que por lo generalno tienen la capacidad para absorber grandes entradas de dólares en cortoplazo, aparece el riesgo de que se imponga la tentación de aumentar elgasto público de una manera ineficiente para los objetivos del desarrolloen el largo plazo.

En síntesis, el actual ciclo expansivo podría moderarse si en el media-no plazo llegan a acumularse los factores de riesgo apuntados. Frente a laposibilidad de mayor volatilidad externa, las economías latinoamericanasdeben mirar con prudencia un futuro inmediato que sigue siendo engeneral positivo. Las condiciones del mercado financiero mundial, quehan sido muy favorables para el crecimiento económico reciente, podrí-an cambiar si la economía de los Estados Unidos no corrige sus desequili-brios fiscales y de cuenta corriente en forma sostenible, y si los precios delpetróleo tuvieran una nueva escalada alcista. Pero existe el riesgo de quelos países exportadores de petróleo, una vez agotado el margen de manio-bra que les ha dado su acumulación previa de factores, comiencen a reque-rir más inversiones y recursos para el consumo, debilitando la liquidezactual.

2. América Latina en el contexto internacional

De los elementos anteriores se puede derivar que la demanda externaseguirá siendo un factor de dinamismo para las economías de América Lati-na, apoyada en el aumento del 7,1% que registrarán en 2006 los términos deintercambio, destacándose los países exportadores de petróleo, gas y mine-rales metálicos. Los más beneficiados entre ellos serán Chile, Venezuela, Perúy Bolivia, que presentarían mejoras de sus términos de intercambio del 30%,24%, 18% y 22%, respectivamente (véase el Cuadro 2).


Cuadro 2. América Latina: relación de precios del intercambio de bienesFOB/FOB, 2001-2006

Tasas de variación porcentual anual

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Argentina -0,7 -0,6 8,6 1,9 -2,1 4,1

Bolivia -4,2 0,5 2,4 5,6 7,5 21,5

Brasil -0,4 -1,3 -1,4 0,9 1,4 2,8

Chile -6,7 4,2 5,8 21,5 11,9 30,3

Colombia -5,8 -1,9 2,9 14,0 8,5 8,6

Costa Rica -1,6 -1,5 -1,5 -3,8 -3,8 -1,9

Ecuador -15,4 2,6 3,4 1,9 11,9 10,1

El Salvador 2,5 -0,8 -3,9 -1,0 0,0 0,0

Guatemala -3,3 -1,0 -2,9 -0,9 -0,9 -0,9

Haití 1,2 -1,0 -1,4 -2,8 -3,7 -3,7

Honduras -5,2 -3,0 -4,3 -0,9 0,0 0,0

México -2,6 0,5 1,0 2,9 1,9 1,9

Nicaragua -11,6 -1,6 -3,4 -1,9 -1,4 -1,4

Panamá 2,7 -1,0 -4,4 -1,9 -1,9 -2,9

Paraguay 0,2 -3,5 5,0 2,8 -6,6 -5,6

Perú -4,4 3,0 3,8 8,9 7,3 18,2

República Dominicana 0,9 0,6 -3,5 -1,2 -1,0 -1,0

Uruguay 4,0 -1,4 0,9 -3,4 -9,2 -0,9

Venezuela -17,8 6,5 12,7 19,6 30,8 24,0

América Latina -3,7 0,3 2,1 5,3 5,0 7,1

Fuente: División de Estadísticas y Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

Sobre la base de lo antes señalado, las exportaciones e importacionesen dólares corrientes aumentarán el 20% y el 17% en 2006, respectiva-mente (véase Cuadro 3). Poco más de la mitad de este aumento será cau-sado por el alza de los precios en el caso de las exportaciones, mientras enlas importaciones el aumento se deberá principalmente a cantidad, contan sólo un cuarto debido a precios.

Como muestra el Gráfico 1, la región proseguirá la aceleración de subalanza de bienes en dólares corrientes iniciada en 2001, registrando en2006 un aumento anual del 28%, con lo que lograría un superávit de103.646 millones de dólares corrientes. Costa Rica, México y RepúblicaDominicana son los únicos países que desde 2001 registran un balance debienes negativo.


Gráfico 1. América Latina, comercio exterior 2001-2006 Miles de dólares corrientes

Fuente: División de Estadística y Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

3. El crecimiento de América Latina, 2006-2007: proyeccionespreliminares

3.1. Los antecedentes

La perspectiva histórica reciente del conjunto de regiones que tieneAmérica Latina permite aseverar la heterogeneidad con que la globaliza-ción ha impactado sobre Latinoamérica. A comienzos de los años noven-ta, después de la “década perdida” de la crisis de la deuda, era posibleobservar el contraste entre los países que tomaban la iniciativa de inte-grarse a la corriente globalizadora de la economía —Chile, México, Argen-tina— y aquellos que, como Brasil, resistían las presiones a favor de la aper-tura externa y sufrían las consecuencias de la hiperinflación. Hasta 1994,el Cono Sur, junto con México y Centroamérica, disfrutó de la abundan-cia de capitales en el mercado financiero internacional. Pero en 1995México no resistió las tensiones de una política de cambios que había man-tenido el peso sobrevaluado, y su ingreso en el NAFTA fue acompañadode una brusca devaluación y la salida de capitales volátiles que le hicieronentrar en depresión. Lo que se conoció como crisis “tequila” se trasladópor la vía de los mercados financieros globales a la Argentina, que en 1995también entró en depresión. El Cono Sur, excepto Chile, fue arrastrado a

700 140

120

100

80

60

40

20

0

-20

-40

-60

600

500

400

300

200

100

0

-1002001

Export.

Balance de bienes (eje derecho)

2002 2003 2004 2005 2006

-200

-300

Balance de Cta. Cte. (eje derecho)

Import.


Cu

adro

3. A

mér

ica

Lati

na:

co

mer

cio

ext

erio

r d

e b

ien

es y

ser

vici

os,

200

5-20

06

Mill

on

es d

e d

óla

res

corr

ien

tes

2005

20

06

Exp

ort

. Im

po

rt.

Bza

. Bs.

C

ta. C

te.

Exp

ort

. Im

po

rt.

Bza

. Bs.

C

ta. C

te.

Arg

enti

na

40,1

06.4

0 27

,301

.90

12,8

04.5

0 5,

788.

83

47,0

40.0

0 32

,937

.01

14,1

02.9

9 8,

472.

78

Bo

livia

2,

791.

14

2,34

1.35

44

9.79

61

8.61

3,

907.

60

2,83

3.03

1,

074.

56

1,28

4.31

B

rasi

l 11

8,30

8.27

73

,560

.17

44,7

48.1

0 14

,192

.69

138,

420.

68

92,6

85.8

2 45

,734

.86

13,0

73.9

8 C

hile

40

,573

.92

30,3

94.1

7 10

,179

.74

702.

70

60,0

49.4

0 35

,713

.15

24,3

36.2

4 5,

887.

51

Co

lom

bia

21

,729

.50

20,1

34.1

8 1,

595.

32

-1,9

81.1

6 24

,239

.57

24,7

88.4

3 -5

48.8

6 -2

,358

.70

Co

sta

Ric

a 7,

099.

56

9,23

0.27

-2

,130

.71

-964

.20

8,44

4.51

10

,600

.34

-2,1

55.8

3 -1

,120

.28

Ecu

ado

r 10

,426

.80

9,69

7.58

72

9.22

20

4.18

12

,720

.69

11,6

37.1

0 1,

083.

60

502.

69

El S

alva

do

r 3,

432.

00

6,43

9.60

-3

,007

.60

-786

.45

3,59

4.10

7,

151.

20

-3,5

57.1

0 -8

32.4

6 G

uat

emal

a 3,

700.

60

8,07

0.30

-4

,369

.70

-1,3

87.3

0 4,

045.

90

9,07

6.60

-5

,030

.70

-1,5

33.4

0 H

aití

45

8.85

1,

308.

45

-849

.60

54.5

3 49

1.24

1,

571.

31

-1,0

80.0

7 -3

5.75

H

on

du

ras

2,64

7.80

4,

187.

52

-1,5

39.7

2 -6

6.96

2,

938.

40

5,00

5.20

-2

,066

.80

-21.

68

Méx

ico

21

4,23

2.96

22

1,81

9.53

-7

,586

.57

-5,0

38.7

0 25

2,79

4.89

25

9,52

8.85

-6

,733

.96

-2,6

51.0

1 N

icar

agu

a 1,

551.

60

2,86

5.30

-1

,313

.70

-799

.80

1,92

4.50

3,

287.

20

-1,3

62.7

0 -7

64.2

0 Pa

nam

á 7,

591.

20

8,90

7.20

-1

,316

.00

-781

.60

8,57

8.06

10

,154

.21

-1,5

76.1

5 -7

15.7

7 Pa

rag

uay

3,

265.

63

3,75

7.93

-4

92.3

0 -2

2.41

4,

343.

28

5,26

1.10

-9

17.8

2 -2

65.4

9 Pe

rú

17,3

36.2

9 12

,076

.12

5,26

0.17

1,

105.

15

23,4

04.0

0 14

,491

.34

8,91

2.65

2,

291.

66

Rep

. D

om

inic

ana

6,14

5.80

9,

876.

30

-3,7

30.5

0 -5

00.3

0 6,

391.

63

10,8

63.9

3 -4

,472

.30

-806

.70

Uru

gu

ay

3,75

8.00

3,

729.

90

28.1

0 1.

40

4,50

0.00

4,

900.

00

-400

.00

-406

.40

Ven

ezu

ela

55,4

73.0

0 23

,693

.00

31,7

80.0

0 25

,534

.00

69,3

41.2

5 31

,037

.83

38,3

03.4

2 31

,292

.84

TOTA

L 56

0,62

9.31

47

9,39

0.77

81

,238

.54

35,8

73.2

0 67

7,16

9.69

57

3,52

3.65

10

3,64

6.04

51

,293

.93

Fuen

te: D

ivis

ión

de

Est

adís

tica

s y

Proy

ecci

ones

Eco

nóm

icas

, CE

PAL

, 200

6.


la crisis, de la que salieron mejor parados los países de la región andina yCentroamericana, así como Brasil, todos aquellos que no habían avanza-do tan decididamente en la apertura internacional. Las lecciones no esta-ban aprendidas, los riesgos de la globalización todavía golpearían otra veza los países latinoamericanos, dejando rastros diferentes en sus áreas subre-gionales. La “crisis asiática” de 1997 afectó a América Latina desde el ángu-lo brasileño y se extendió durante los años siguientes sobre los países deAmérica del Sur. En 1999 es el conjunto de Sudamérica el que entra endepresión, quedando exenta de esos peligros la región centroamericana,México y el Caribe. Una segmentación regional ha tendido a consolidar-se históricamente en los actuales marcos de la globalización, con México,América Central y el Caribe fuertemente vinculados a los destinos de laeconomía de los Estados Unidos; y una región sudamericana que combi-na la influencia de Norteamérica con los cambios en Asia y en algunamedida en Europa.

3.2. Las proyecciones subregionales

El Producto Interno Bruto (PIB) de los países de América Latina y elCaribe crecerá a una tasa cercana al 5,3% en 2006 y se proyecta una desa-celeración del crecimiento del PIB en torno al 4,7% para 2007.2 En loscuadros 4 y 5 se observa una relativa homogeneidad en las tasas de creci-miento en 2006 de los países de América Latina, en un rango entre 3,5%y 7,5%, para la mayoría de los países, con las excepciones de Argentina,República Dominicana y Venezuela, que crecerán a tasas superiores al7,5%, y de Brasil y Haití, que registrarán tasas de crecimiento por debajodel 3%. Al igual que en años anteriores, el Cono Sur y los países andinosson las regiones que muestran una mayor tasa de expansión en 2006, 7,5%y 7,7%, respectivamente.

El escenario para América Latina y el Caribe en 2007 se mantiene rela-tivamente optimista, sosteniéndose la proyección de una tasa de creci-miento del 4,7%. La desaceleración con respecto a 2006 se debe al pro-nóstico de menor dinamismo que experimentará la demanda interna envarios de los países de la región, y a la expectativa de leve desaceleraciónen la economía mundial.

2 Actualización de las proyecciones presentadas en CEPAL (2006). Véase tambiénCEPAL (2006-2007).


Cu

adro

4. A

mér

ica

Lati

na

y El

Car

ibe:

el c

reci

mie

nto

del

PIB

, 200

4-20

07

Tasa

de

vari

ació

n p

orc

entu

al a

nu

al

2004

20

05

2006

20

07

Esce

nar

io

Esce

nar

io

Baj

o

Pro

yect

ado

A

lto

B

ajo

Pr

oye

ctad

o

Alt

o

Am

éric

a La

tin

a y

el C

arib

e 5,

9 4,

6 5,

0 5,

3 5,

5 4,

3 4,

7 5,

2

Am

éric

a d

el S

ur

7,0

5,2

5,0

5,4

5,6

4,5

5,1

5,6

Bras

il 4,

9 2,

3 2,

5 2,

8 3,

0 3,

0 3,

5 4,

0

Con

o Su

r /a

8,

4 8,

3 7,

2 7,

5 7,

8 6,

1 6,

6 7,

1

País

es A

ndin

os /b

10

,0

7,4

7,4

7,7

8,0

5,5

6,1

6,7

Méx

ico

y C

entr

oam

éric

a 4,

1 3,

1 4,

6 4,

9 5,

1 3,

6 3,

9 4,

2

Cen

troa

mér

ica

4,0

4,5

5,2

5,5

5,8

4,6

5,1

5,6

Méx

ico

4,2

3,0

4,5

4,8

5,0

3,5

3,7

4,0

Car

ibe

4,5

4,3

6,3

6,6

6,9

4,7

5,4

5,9

Fuen

te: C

EPA

L, C

entr

o de

Pro

yecc

ion

es E

con

ómic

as, N

acio

nes

Un

idas

. /a

Arg

enti

na,

Ch

ile, U

rugu

ay y

Par

agua

y /b

Bol

ivia

, Col

ombi

a, E

cuad

or, P

erú

y Ve

nez

uela


Para 2006 se proyecta una tasa de crecimiento cercana al 7,5% en elCono Sur, impulsada por la expansión de 8,5% que registrará Argentina,debido al fuerte dinamismo de la demanda interna, particularmente de lainversión. En 2007 se prevé que Argentina crezca en torno al 7,0% y elCono Sur lo haría en torno al 6,6%. En el crecimiento del 7,7% para 2006en los países andinos, incide la elevada tasa de crecimiento de Perú y laRepública Bolivariana de Venezuela. Para 2007, también se proyecta unareducción del crecimiento para los países andinos a 6,1%.

Cuadro 5. América Latina y El Caribe: el crecimiento del PIB, 2004-2007 Tasa de variación porcentual anual

País 2004 2005 2006 2007

Argentina 9,0 9,2 8,5 7,0

Bolivia 3,9 4,1 4,5 4,0

Brasil 4,9 2,3 2,8 3,5

Chile 6,2 6,3 4,4 5,5

Colombia 4,9 5,2 6,0 5,5

Costa Rica 4,1 5,9 6,8 5,0

Ecuador 7,9 4,7 4,8 4,0

El Salvador 1,8 2,8 3,8 4,0

Guatemala 2,7 3,2 4,6 5,0

Haití -3,5 1,8 2,5 3,0

Honduras 5,0 4,1 5,6 5,0

México 4,2 3,0 4,8 3,7

Nicaragua 5,1 4,0 3,7 4,0

Panamá 7,5 6,9 7,5 7,0

Paraguay 4,1 2,9 4,0 3,5

Perú 5,2 6,4 7,2 6,0

República Dominicana 2,7 9,2 10,0 7,0

Uruguay 11,8 6,6 7,5 6,5

Venezuela 18,3 10,3 10,0 7,0

Caribe 4,5 4,3 6,6 5,4

Total 5,9 4,6 5,3 4,7

Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas.

En Brasil, los resultados efectivos del primer semestre de 2006 confir-maron la expectativa de mayor crecimiento económico para el año res-pecto al año anterior, aunque de manera más moderada a la insinuada en


el primer trimestre. La demanda interna seguirá mostrando una expansiónimportante, especialmente en la inversión.

México y América Central durante 2006 presentan un crecimientoconjunto muy próximo al crecimiento latinoamericano (véase Gráfico 2).Los países centroamericanos crecerían más de 5% en promedio, y Méxi-co lo haría en torno al 4,8% en 2006. Para 2007 se espera que la subregióncrezca en torno al 3,9%.

El crecimiento proyectado para América Central en 2006 será en tornoal 5,5%, basado en una demanda interna más dinámica en la mayoría desus países. Impactos asociados a las iniciativas de los TLC, así como la per-sistencia de remesas elevadas de recursos desde los Estados Unidos siguendinamizando la demanda interna. Para 2007 se proyecta que los países deAmérica Central seguirán creciendo a una tasa del 5,1%.

Gráfico 2. Perspectivas de crecimiento de América Latina y El Caribe, 2000-2007 Tasa de variación porcentual anual

Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas.

4. Proyecciones del crecimiento anual por países

4.1. Argentina

Argentina tiene una historia económica reciente convulsa, que fueacompañada de una crisis política y social sin precedentes. La hiperinfla-ción de los años ochenta se superó con un anclaje al dólar que dio bue-nos resultados en el corto plazo, pero implicó que la estabilidad econó-mica del país pasara a depender de sus reservas en dólares en un contexto

10%

8%

5%

3%

0%

-3%

-5%

2000

Total América Latina y el Caribe

I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

América del Sur México y Centroamérica


de fuerte endeudamiento exterior y frágil inserción comercial. La prime-ra llamada de alerta la dio la crisis de 1995, que fue reflejo de la devalua-ción mexicana de ese mismo año. Pero la crisis más severa llegó a fines de2001 y principios de 2002, cuando el Gobierno adoptó un conjunto demedidas que paralizaron el funcionamiento del sistema financiero, sus-pendió el servicio de la deuda pública con acreedores privados y abando-nó la convertibilidad. Al terminar el año 2002, el país había perdido el 20%del PIB. Desde 2003 la economía argentina ha recuperado sus tasas de cre-cimiento, alcanzando una expansión del 8,8% ese año, lo que ha ayudadoa recuperar la confianza en sus instituciones y a formular un marco macro-económico capaz de llevar a la economía hacia un sendero de recuperaciónsostenible.

Cuadro 6. Argentina: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

2004 2005 2006 2007

Consumo 8,3 8,5 8,7 7,0

Inversión 29,6 15,0 18,9 14,2

Exportaciones 6,0 8,1 7,1 6,7

Importaciones 37,1 40,1 14,7 15,1

PIB 9,0 9,2 8,5 7,0

Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

Durante el año 2005, la economía argentina creció 9,2% respecto delaño anterior. Al dinamismo de los sectores transables, favorecidos por ladevaluación de 2002, se incorporó el crecimiento de actividades más vincu-ladas al mercado interno, entre las que se destacan la construcción, el comer-cio y el sector de transporte y comunicaciones. Desde el lado de la deman-da, el consumo y la inversión exhiben un gran dinamismo. Asimismo, elcrecimiento (medido en dólares) de Brasil, Uruguay y Chile contribuye asostener el ritmo exportador, particularmente de origen industrial.

Debido a un fuerte arrastre, para 2006 se espera un crecimiento entorno al 8,5%. Atenuados los efectos de la vigorosa recuperación de losúltimos años, se estima que, para 2007, la tasa de crecimiento se ubicaríaen torno al 7,5%. El proceso de expansión económica goza de una sólidaposición fiscal y un sector externo superavitario basado en un tipo de cam-bio competitivo con tendencia a la apreciación muy moderada debido ala participación activa del Banco Central. La tasa de desempleo ha tenido


una reducción importante: llegó al 10,4%, con un aumento del empleo enlos sectores formales, y la inflación se encuentra relativamente contenida. Porotro lado, la temperatura media superior al año pasado alivió la restricciónenergética, que es uno de los factores limitantes del crecimiento futuro.

4.2. Bolivia

En 2005 se cumplieron veinte años sin recesión económica en Bolivia.El último año en que el PIB se contrajo fue 1985, rompiéndose así unasenda de inestabilidad económica que había caracterizado a la historiaboliviana. El crecimiento ha sido acompañado de una constante modera-ción de los precios y un significativo aumento de las exportaciones. Lalarga etapa de prosperidad se interrumpió sólo en dos ocasiones, en 1992y 1999, pero sin llegar a registrarse crecimientos negativos. La primera vezfue como consecuencia de factores climáticos asociados a la Corriente del“Niño”, que causó primero inundaciones y luego una severa sequía queafectó al sector agropecuario; y la segunda vez, como reflejo de la crisiseconómica internacional que contrajo las inversiones internacionales. Alo largo de estos años, en Bolivia se han producido importantes transfor-maciones estructurales; se destacan entre ellas el protagonismo que hanadquirido la producción y exportación de hidrocarburos y gas natural.

Cuadro 7. Bolivia: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

2004 2005 2006 2007

Consumo 2,9 3,3 4,0 3,4

Inversión -1,5 2,9 6,5 2,6


Importaciones 5,1 13,8 17,2 7,4

PIB 3,9 4,1 4,5 4,0


El crecimiento de 2006 se situará en torno al 4,5%, tasa de variaciónsuperior a la observada en 2005. Dicho desempeño está marcado por loacontecido en el sector externo, donde la economía boliviana se ha vistobeneficiada nuevamente por el favorable contexto exterior en términosde los precios de las materias primas, especialmente de los metales y de loshidrocarburos. Se trata de recursos adicionales con los que el Gobierno hapodido mantener altos niveles de gasto público, y de esta forma, sumado al


aumento del consumo privado, incrementar el aporte de la demanda inter-na al crecimiento. Se destacan los incrementos de las exportaciones,15,5%; de la formación bruta de capital fijo, 6,5%; y del consumo públi-co, 4,0%. El crecimiento de la formación bruta de capital está asociadotanto al repunte de la inversión pública como al incremento de la inversiónextranjera directa, que si bien estuvo muy por debajo de la registrada en lasegunda mitad de la década de 1990, al menos fue positiva.

En un plazo más largo, el crecimiento económico de Bolivia enfrentariesgos asociados, por una parte, a que en los últimos tres años ha estadoligado a un impulso de la demanda externa fundamentalmente de secto-res extractivos y, por otra, a que la inversión ha sido el componente delgasto que ha presentado menor crecimiento. En relación con lo primero,en el futuro cercano no se prevé que los precios de las materias primascrezcan a tasas similares a las de 2004 y 2005. Con respecto a lo segundo,el comportamiento de la inversión podría afectar el desenvolvimiento delPIB potencial de la economía boliviana.

Los riesgos del sector exportador boliviano están asociados en elmediano plazo a la evolución del precio de los hidrocarburos y, en el cortoplazo, de manera muy mínima al impacto de la finalización del régimenpreferencial de las exportaciones bolivianas a los Estados Unidos en elmarco del Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación deDrogas (ATPDEA, por su denominación en inglés).

4.3. Ecuador

En las últimas décadas Ecuador ha enfrentado serias dificultades paraformar consensos políticos, sociales y económicos. Los problemas degobernabilidad han afectado negativamente su desempeño económico. Alos problemas internos se sumó una altísima vulnerabilidad frente a loschoques económicos externos, que en 1999 dio lugar a la crisis cambiariay bancaria más importante de su historia, lo que colapsó el sistema finan-ciero del país, con moratoria del pago de la deuda pública y un estanca-miento económico del orden del 6% del PIB. En ese entorno de fragili-dad institucional y económica, el 9 de agosto de 2000 el gobierno decidióadoptar el dólar de los Estados Unidos como moneda de curso legal en elpaís. La superación de la crisis ha venido de la mano de un cambio favo-rable en el contexto internacional del Ecuador: el alza de los precios delpetróleo, la debilidad del dólar y el incremento de las remesas de los emi-grantes permitieron controlar el déficit de cuenta corriente, contener lainflación y recuperar la senda del crecimiento.


Cuadro 8. Ecuador: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

2004 2005 2006 2007

Consumo 4,6 6,4 7,9 4,9

Inversión 5,0 8,2 5,6 3,6



PIB 8,0 4,7 4,8 4,0


Para 2006, se revierte levemente la dinámica de desaceleración comen-zada en 2005, permitiendo estimar un crecimiento de la economía cerca-no al 5%. Dicha tasa se apoya, principalmente, en un pujante sector decomercio y servicios, que explica el 37% del crecimiento durante la pri-mera mitad del año, y en la industria manufacturera y el sector petrolero,que producto de la huelga de agosto de 2005 tendrá un aumento del 2,7%en su extracción. El repunte de la economía se registra en un contexto dealtas tasas de consumo y de importantes ingresos fiscales por el aumentode la recaudación petrolera, dados sus altos precios, aumentos de impues-tos y caducidad de contratos de explotación— y el aumento del consumo.

A pesar del mayor gasto público, sustentado en el alto precio del petró-leo, la demanda interna seguirá creciendo a tasas menores, con lo que el PIBdel país disminuirá levemente en 2006 y 2007 —con tasas de crecimientoproyectadas en torno al 4,8% y 4,0%, respectivamente.

El gran desafío durante el resto del año y para 2007 es que Petroe-cuador pueda mantener los niveles de producción del Bloque 15 y de loscampos unificados Eden-Yuturi y Limoncocha, vueltos a la administraciónpública en el segundo trimestre, así como de los otros campos operadosdirectamente por dicha empresa estatal.

4.4. Honduras

Un rasgo histórico del crecimiento económico de Honduras ha sidola volatilidad en la evolución del PIB a largo plazo (décadas de los ochen-ta y noventa). Además de la vulnerabilidad de sus principales productosde exportación (bananas y café), Honduras ha sido víctima reiterada dedesastres naturales. Siete veces en la década de los noventa el país tuvo quehacer frente a la adversidad de la naturaleza, incluido el huracán Mitch,que en 1998 produjo pérdidas equivalentes al 100% del PIB, obligando adesplazar recursos fiscales y externos para hacer frente a la emergencia.


El siglo XXI ha inaugurado una etapa de crecimiento más estable en Hon-duras, pudiendo superar las fases críticas de la reconstrucción. Con unainflación bajo control, a nivel de un dígito desde 2001, Honduras ha rea-lizado importantes esfuerzos por ordenar sus finanzas públicas y adecuar-se a los requerimientos de la ayuda internacional, lo que le ha permitidodesde 2003 tener tasas positivas de inversión.

Después de haber registrado un crecimiento del 4,1% durante 2005,se estima que la economía hondureña crecerá en torno al 5,6% duran-te 2006; este crecimiento representa el más alto desde el año 2000. Dichaaceleración en el crecimiento refleja una recuperación en la tasa de for-mación bruta de capital fijo, sobre todo en construcción, así como unnutrido consumo privado, el cual se ha visto beneficiado por el flujo deremesas. El sector construcción se ha beneficiado de la relativa estabili-dad macroeconómica, así como de mejores condiciones de acceso al cré-dito, lo cual se ha visto reflejado en el desempeño del sector de serviciosfinancieros.

Cuadro 9. Honduras: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

2004 2005 2006 2007

Consumo 4,5% 8,1% 5,9% 5,0%

Inversión 19,1% -8,0% 5,4% 5,5%

Exportaciones 9,7% 6,0% 6,0% 5,0%

Importaciones 14,0% 9,3% 9,0% 8,0%

PIB 5,0% 4,1% 5,6% 5,0%


Para 2007 se proyecta una reducción en la tasa de crecimiento a 5,0%,dada la desaceleración de los Estados Unidos. Se estima que el consumoprivado seguirá siendo apoyado por el flujo de remesas, mientras que lainversión se beneficiará, por un lado, del marco provisto por el Tratadode Libre Comercio República Dominicana Centroamérica y Estados Uni-dos (DR-CAFTA) y, por otro, de las iniciativas de financiamiento de inver-sión en infraestructura del BID.

En el mediano plazo (2006-2010) se espera que Honduras crezca enpromedio a una tasa de aproximadamente 4,5%. El principal riesgo deeste escenario de crecimiento es la volatilidad en los precios de combusti-bles y la evolución de la economía estadounidense.


4.5. Nicaragua

En los últimos 25 años del siglo XX, Nicaragua pasó de ser el país máspróspero de América Central a ser el más pobre, en términos de PIB porhabitante. Las tensiones políticas que llevaron al conflicto armado expli-can esta negativa evolución. La recuperación democrática de los añosnoventa implicó también progresos parciales en el terreno económico:después de un período de hiperinflación, a finales de los noventa los pre-cios se estabilizaron a nivel del 10% y en 2001 se colocaron por debajo del5%; la reducción a una vigésima parte del gasto militar significó el iniciode una situación fiscal más normalizada; y haber terminado con el perío-do de aislamiento internacional representó mejores oportunidades paraNicaragua en términos de integración regional y normalización de susrelaciones económicas con los Estados Unidos. Este conjunto de trans-formaciones permitió que el país aprovechara en parte el favorable con-texto internacional de los últimos años, aunque no llegara a igualar lastasas de crecimiento promedio de América Latina.

Se estima que el PIB de Nicaragua registre un crecimiento por deba-jo del 4% proyectado a principios de año debido en buena medida a lareducción en la tasa de crecimiento de la inversión producto de la incer-tidumbre asociada a las elecciones presidenciales. No obstante lo ante-rior, el desempeño económico se ha beneficiado del desempeño de lasexportaciones, en particular de las de maquila y productos tradicionales.

Cuadro 10. Nicaragua: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

2004 2005 2006 2007

Consumo 3,7 3,2 2,8 3,4

Inversión 4,2 10,1 5,5 9,0



PIB 5,1 4,0 3,7 4,0


Para 2007 se espera una ligera recuperación de la tasa de crecimientopara ubicarse en 4%, producto principalmente de la relativa tranquilidaduna vez conocido el resultado de las elecciones, con lo cual se anticipa unanormalización de la demanda interna.


En el mediano plazo (2006-2010) se proyecta una tasa de crecimientopromedio de aproximadamente 4%. Los principales riesgos de este escena-rio son una reducción en la tasa de crecimiento de los Estados Unidos, la vola-tilidad en los precios de energéticos, así como un alza en las tasas de interésinternacionales.

4.6. Panamá

En el período 1990-2003, el 76% del PIB panameño ha estado vincu-lado al sector servicios y los negocios internacionales; el sector primarioha representado sólo el 9% del producto. El contraste con los otros paísesde América Latina es evidente. En este tiempo, el crecimiento económicopromedio ha sido cercano al 5%, atribuible al buen comportamiento dela inversión al inicio del período y del consumo en los años finales. La eco-nomía del canal, resultado de las innovaciones en la navegación, resintióel número de buques que lo usaron, por lo que se iniciaron los primerosestudios para su ampliación y adaptación a buques de mayor calado.

Durante el primer semestre de 2006, Panamá experimentó un creci-miento económico del orden del 8%, con lo cual la proyección para el añose elevó al 7,5%. La economía se ha beneficiado de la dinámica del comer-cio internacional que ha resultado en un robusto crecimiento de las acti-vidades portuarias, así como de la zona libre de Colón. Asimismo, el sectorconstrucción ha registrado un incremento importante debido en buenamedida a la demanda residencial de extranjeros. Cabe destacar que lossectores primarios también han experimentado un crecimiento importante,atendiendo tanto la demanda interna como la externa.

En particular, se estima que el consumo privado crecerá aproximada-mente 7,5%, mientras que la inversión registrará un crecimiento de aproxi-madamente 15%. Si bien el crecimiento de las exportaciones se estima encerca del 12%, su efecto se ve atenuado por el crecimiento de aproxima-damente 14% de las importaciones en función de la demanda doméstica.

Cuadro 11. Panamá: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

2004 2005 2006 2007

Consumo 3,9 7,2 7,4 5,9Inversión 9,9 2,8 15,2 15,0Exportaciones 18,5 11,6 12,0 9,0Importaciones 14,4 10,8 14,0 10,7PIB 7,5 6,9 7,5 7,2



Dado el resultado positivo del referéndum sobre la ampliación delcanal, a partir de 2007 se espera que el efecto de la desaceleración glo-bal sea compensado por la inversión allí, con lo cual se estima un cre-cimiento de 7% para 2007 y de aproximadamente 6% para el período2008-2010.

Los principales riesgos de este escenario son, por un lado, una con-tracción abrupta del crecimiento global, ya que Panamá sigue siendo vul-nerable a las fluctuaciones en los patrones de comercio global; por otrolado, un incremento no anticipado en las tasas de interés internacionalespodría perjudicar el ritmo de crecimiento de la inversión.

4.7. Perú

Entre 1993 y 1997 la economía peruana vivió un período de pros-peridad que superó cualquiera de sus antecedentes inmediatos (creci-miento del 7% del PIB promedio). En los años previos se había aplica-do un severo plan de estabilización y apertura externa que favoreció lainversión nacional y extranjera. La “crisis asiática” de 1997 interrumpióabruptamente esta fase expansiva. El sistema bancario peruano opera-ba sobre la base de la transferencia de recursos externos al sector nofinanciero del país, lo que se tornó insostenible cuando se retrajo laliquidez internacional en 1997. A partir de 1998 se deterioraron los indi-cadores económicos, el PIB promedio del período 1998-2001 fue ape-nas 0,8%, y la inversión extranjera directa del bienio 2000-2001 fue lamitad de la registrada en el bienio 1998-1999. El déficit fiscal, que habíasido la base de la estabilización de los primeros años de la década, seelevó a un promedio del 3,1% del PIB en el trienio 1999-2001. El puntode partida del deterioro fue la fuerte expansión del gasto no financie-ro en el 1999. Sólo a partir de 2002, con un nuevo escenario internacio-nal y una recuperada disciplina fiscal, fue posible volver a crecimientosestables y elevados.

Si las expectativas de crecimiento para Perú en 2006 eran ya aus-piciosas a principios de año, éstas son aún mejores tras el gratamen-te sorpresivo resultado del tercer trimestre, que da lugar a una tasade crecimiento en lo que va del año cercana al 7,5%, y que permite aPerú alcanzar una tasa de crecimiento del producto de 2006 que excedeel 7%.


Cuadro 12. Perú: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

2004 2005 2006 2007

Consumo 3,5 4,4 5,5 4,5

Inversión 8,4 13,3 15,2 10,5



PIB 5,2 6,4 7,2 6,0


Al igual que en la mayoría de los países de la región, es la demandainterna su principal motor; por el contrario, el sector externo continuarádisminuyendo su contribución al producto. El componente más dinámi-co del crecimiento estimado es la inversión, que además del dinamismode su componente privado es reflejo de la recomposición del gasto públi-co en ese rubro, que aumentó de 2,7% a 3,2%, pues la nueva administra-ción anunció una estrategia de aumento continuo del gasto de capital quedebería alcanzar un 4,2% del PIB en 2009. Por su parte, el consumo crece-rá a su mayor tasa desde 1995, apoyado en la expansión de la masa salarialy del crédito.

Se mantendrá el ciclo expansivo de la economía durante 2007, pero atasas paulatinamente menores, puesto que se han sustentado principal-mente en la demanda interna que crece y seguirá creciendo a tasas supe-riores a las del producto pero con una leve desaceleración, por lo que seestima que el crecimiento se ubique en torno al 6,0%.

4.8. Uruguay

En la década de 1990, Uruguay disfrutó de tasas de crecimiento rela-tivamente altas, hasta que en el año 1999 se inició una crisis que se exten-dió por cuatro años. En el peor momento de la recesión, en 2002, Uru-guay había perdido una cuarta parte de su PIB. La principal causa de lacrisis fue el comportamiento recesivo de la economía argentina, lo quese sumó a la devaluación del real brasilero, que provocó una pérdidaimportante de términos de intercambio. En 2002, la crisis financiera sig-nificó una “corrida” que afectó al 44% de los depósitos previamente exis-tentes, con efectos directos sobre la quiebra del sistema bancario urugua-yo y la consecuente desaparición del crédito. La recuperación llegó en2003 con un fuerte impulso a la inversión, apoyada por créditos externos


y severas medidas para los bancos. Desde esa fecha hasta la actualidad,la economía uruguaya ha crecido sostenidamente.

Cuadro 13. Uruguay: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

2004 2005 2006 2007

Consumo 11,8 2,5 8,5 4,3

Inversión 30,2 23,8 19,3 6,8

Exportaciones 27,6 16,8 13,4 12,5


PIB 11,8 6,6 7,5 6,5


La economía uruguaya continuó creciendo, durante 2005, a una tasa del6,6%, a pesar de la casi plena utilización de la capacidad instalada en algu-nos sectores. Entre las actividades que más crecieron se destacan la cons-trucción, las comunicaciones, el turismo, el comercio y el sector del trans-porte. Durante 2006, la construcción y la inversión crecerán sustancialmente,en virtud del emplazamiento de dos empresas papeleras de considerablemagnitud. Asimismo, la industria manufacturera tendrá un fuerte creci-miento, particularmente en el sector cárnico, en virtud del brote de fiebreaftosa que tanto Argentina como Brasil sufrieron a principios del año. Ellocontribuirá a sostener el crecimiento de las exportaciones.

Para 2006 se estima que Uruguay crecería en torno al 7,5%. Asimis-mo, el Gobierno tendrá que enfrentar el desafío de mantener la com-petitividad de la economía sin apartarse demasiado de las metas fijadaspara la inflación y las cuentas fiscales. Para 2007 se proyecta una tasa decrecimiento de aproximadamente el 6,5%.

5. Proyecciones de mediano plazo hasta 2010

5.1. La región proyectada hasta 2010

En una perspectiva de mediano plazo, llegando hasta 2010, en el supues-to de que no hubiera alteraciones a la tendencia registrada hasta el año 2005,3

se prevé que en comparación con los resultados de 2004 la tendencia sea a

3 En los escenarios de supuestas alteraciones en las tendencias históricas, consúlteseel apartado 5.2 de este mismo informe, en el que se presentan la metodología aplicada ysus resultados.


un crecimiento más lento para el conjunto de la región, pero también másestable (véase el Cuadro 15). En la hipótesis de que no se produzcan con-vulsiones excepcionales de orden internacional o nacional en los próxi-mos años, la tendencia que observamos para el período 2005-2010 esmoderadamente optimista. América Latina podría tener el mejor desem-peño de mediano plazo desde la década de 1980, con un crecimiento pro-medio del 4,2% entre 2005 y 2010. Probablemente no se pueda mantenerel desempeño de 2004, que fue excepcionalmente bueno, pero, compa-rados con períodos anteriores de mediana duración, los próximos puedenmarcar un hito en la recuperación económica del continente.

El nuevo siglo se inició con los efectos negativos de la crisis en Argen-tina que se sumaron a los de la crisis asiática previa, los que perduraronen la región hasta 2002. La depresión en Argentina y Uruguay alcanzó eseaño tasas negativas de dos dígitos (véase el Cuadro 15). La consecuenciala vemos en los resultados agregados del período 2000-2005, que podríanser superados en 2005-2010 si se mantiene la estabilidad internacional yno hay efectos inesperados a nivel nacional.

5.2. Aspectos metodológicos sobre las proyecciones de medianoplazo en dos escenarios alternativos y sus resultados

Con el fin de obtener una estimación del crecimiento de mediano plazodel Producto Interno Bruto de los países considerados en el proyecto PAPEP(Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay),de manera sistemática y privilegiando la sencillez metodológica para concen-trarnos en los resultados obtenidos, se procedió de la siguiente manera.

A partir de las series históricas del PIB en el período 1950-2005, se esti-mó el producto de tendencia, utilizando un modelo de componentes noobservables que bajo ciertas condiciones es equivalente al popular filtroHodrick-Prescott.4 La utilización de este modelo permite obtener una esti-mación estadística del producto de tendencia, y proyecciones del mismo,sin la necesidad de imponer a priori ningún tipo de prejuicio económicocon respecto a la determinación del producto potencial.

4 Formalmente se supone que el Producto Interno Bruto se puede modelar como:yt = µt + γt donde γt ≈ (0, σγ

2)y:µt = µt-1 + δt-1δt = δt-1 + ηt donde ηt ≈ (0, ση

2)Es decir, el PIB se descompone en un componente de tendencia µt, la cual se modela

como un proceso autorregresivo con un sesgo δt, que se comporta como una caminataaleatoria, y un componente residual, γt, que se comporta como ruido blanco. El filtroHodrick-Prescott se recupera cuando la razón ruido a señal del modelo es igual al paráme-tro de suavizamiento del filtro, es decir, λ = ση

2 / σγ2


Cu

adro

14

. Est

imac

ion

es d

e m

edia

no

pla

zo d

el P

IB d

e A

mér

ica

Lati

na

y El

Car

ibe

(paí

ses

sele

ccio

nad

os)

198

0-20

10

1980

-198

919

89-2

000

2000

-200

520

01

2002

20

03

2004

20

05

2005

-201

0

País

es in

clu

ido

s en

el i

nfo

rme

Arg

entin

a -1

,0

3,7

2,0

-4,4

-1

0,9

8,8

9,0

9,2

5,3

Boliv

ia

-0,4

3,

9 3,

0 1,

7 2,

5 2,

9 3,

9 4,

1 4,

0 Ec

uado

r 1,

9 2,

3 5,

2 5,

3 4,

2 3,

6 7,

9 4,

7 4,

2 H

ondu

ras

2,6

2,9

3,6

2,6

2,7

3,5

5,0

4,1

4,6

Nic

arag

ua

-1,5

2,

9 3,

1 3,

0 0,

8 2,

5 5,

1 4,

0 3,

9 Pa

nam

á 0,

1 5,

0 4,

3 0,

6 2,

2 4,

2 7,

5 6,

9 6,

5 Pe

rú

-0,7

3,

1 4,

2 0,

2 5,

2 3,

9 5,

2 6,

4 5,

6 U

rugu

ay

0,4

2,5

0,9

-3,4

-1

1,0

2,2

11,8

6,

6 5,

0 Pa

íses

no

incl

uid

os

en e

l in

form

e

Bras

il 2,

3 1,

7 2,

2 1,

3 1,

9 0,

5 4,

9 2,

3 3,

3 C

olom

bia

3,7

2,9

3,5

1,4

1,9

3,8

4,9

5,3

5,2

Chi

le

2,8

5,6

4,4

3,4

2,2

3,9

6,2

6,3

5,2

Méx

ico

1,4

3,5

1,8

0,0

0,8

1,4

4,2

3,0

3,6

Vene

zuel

a -0

,3

2,5

2,3

3,4

-8,3

-7

,5

17,4

9,

1 5,

9 A

mér

ica

Latin

a 1,

2 2,

9 2,

3 0,

2 -1

,0

1,9

6,1

4,5

4,2

Fuen

te: C

EPA

L, C

entr

o de

Pro

yecc

ion

es E

con

ómic

as, N

acio

nes

Un

idas

.


La proyección obtenida plantea un escenario base al cual denomina-remos “escenario pasivo”, ya que no considera el efecto sobre el creci-miento de fenómenos en el entorno externo, como una reducción abrup-ta del crecimiento global o mayor volatilidad en los precios de losproductos básicos, ni cambios en el entorno doméstico, como políticasencaminadas a promover la inversión o la productividad.

Una vez que el producto potencial y su proyección han sido estimados,se obtiene una proyección del PIB de cada país, bajo el supuesto de queel nivel del producto convergerá hacia el producto de tendencia, a unavelocidad que depende del punto en el ciclo económico en donde seencuentra cada país a finales del año 2005.

Con el fin de explorar la sensibilidad de esta estimación a variaciones enel entorno externo, se plantean dos escenarios alternativos. En el primero seevalúa el efecto que tendría una reducción permanente de un punto por-centual en la tasa de crecimiento global, durante el período de proyección,mientras que el segundo escenario estima el efecto de un deterioro del 25%en los términos de intercambio de cada país. De esta manera se evalúa el efec-to que tendría en cada uno de los países una perturbación generalizada delsector externo, la cual se manifiesta como una reducción en la demanda glo-bal, así como perturbaciones del sector externo particulares a cada país a tra-vés de un deterioro de los términos de intercambio.

Esta estimación se obtiene a través del uso de un modelo de vectoresautorregresivos, que considera explícitamente los encadenamientos de cadauno de los países con respecto al resto del mundo a través del comerciointernacional.

Cuadro 15. Estimaciones de mediano plazo del PIB de Argentina, Bolivia, Ecuador,Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay en el período 2005-2010

Estimación base (a) Escenario 1 (b) Escenario 2 (c)

Argentina 5,3 4,1 5,2

Bolivia 4,0 2,6 3,4

Ecuador 4,2 2,8 4,0

Honduras 4,6 1,1 3,7

Nicaragua 3,9 3,5 3,4

Panamá 6,5 5,2 5,6

Perú 5,6 3,8 2,6

Uruguay 5,0 3,2 4,8

a Estimación estimada por la tendencia histórica. b Escenario con reducción del PIB internacional de 1 punto porcentual.c Escenario con reducción del 25% de los términos de intercambio.


Siguiendo el procedimiento señalado, los resultados conseguidos seexpresan en el Cuadro 16. En términos generales, tanto en la hipótesis deun menor crecimiento del PIB en el plano internacional (primer escenario)como en el de una evolución desfavorable de los términos de intercambio(segundo escenario), todos los países estudiados sufrirían sus consecuenciassin llegar a entrar en depresión. Los signos positivos del crecimiento eco-nómico se mantendrían en el mediano plazo para el período 2005-2010. Sinembargo, el impacto diferiría de un país a otro en su intensidad y en cuan-to al supuesto al que son más vulnerables. Los comentarios que presenta-mos a continuación no pueden ser más que descriptivos, porque la cons-trucción de las estimaciones no permite aún entrar en el detalle de lasvariables nacionales que podrían afectar su crecimiento económico demediano plazo. Conviene destacar también que las estimaciones de largoplazo están influenciadas por las estimaciones de 2005 y 2006.

Argentina, por ejemplo, vería reducido el crecimiento de su PIB enmás de un punto porcentual en el escenario de una economía interna-cional más débil; sin embargo, en caso de que sus términos de intercam-bio fueran afectados negativamente en el 25%, su impacto sería mínimo,de apenas un 0,1% en el período 2005-2010. Argentina, bajo estos supues-tos, es claramente más vulnerable a los cambios de ritmo del crecimientoeconómico mundial que a una evolución negativa de los precios de sucomercio internacional.

En el caso de Bolivia, ambos escenarios hipotéticos impactan más fuer-temente en el crecimiento del PIB comparándolo con Argentina. En elsupuesto de una desaceleración económica mundial de un punto por-centual, el PIB se reduciría en poco más de un punto y medio, y en el esce-nario de una evolución negativa de sus términos de intercambio, perderíael 0,6% de su PIB estimado.

Ecuador tiene rasgos comunes con el caso boliviano, atendiendo a laintensidad con que sufriría los cambios en los escenarios económicos inter-nacionales. Pero, tal como veíamos para Argentina, en el segundo esce-nario su impacto sería escaso. Una reducción del 0,2% en el crecimientodel PIB para el período 2005-2010 sugiere que un cambio en los precios rela-tivos del comercio internacional de Ecuador no representaría una situaciónespecialmente riesgosa, al menos no tanto como una desaceleración de laeconomía mundial.

Honduras es de lejos la economía que aparece más vulnerable a lahipótesis que hemos utilizado para construir los escenarios futuros. Del4,6% de crecimiento estimado para el período 2005-2010 sin variacionesen los contextos económicos internacionales, Honduras podría pasar a uncrecimiento del 1,1% en el caso de que se diera lo que hemos llamado el


primer escenario, con la pérdida de tres cuartas partes de su crecimiento.Menos peligroso parece ser el segundo escenario, en el que vería reducidoen un punto porcentual su crecimiento, llegando al 3,7%.

Por su parte, Nicaragua es un buen contraste frente a Honduras. Aun-que es el país que menos crece (3,9%), también sería el país que menospadecería en el caso de que se cumplieran los escenarios descritos. Enel primer caso, su PIB se expandiría al 3,5% en el período 2005-2010, y en elsegundo, al 3,4%. Si Nicaragua tiene vulnerabilidades en su crecimientohay que buscarlas más allá de la evolución económica internacional y loscambios que hemos supuesto en sus términos de intercambio.

De las ocho economías estudiadas, Panamá nos aparece como la másfuerte, con un crecimiento estimado (sin variaciones históricas) del 6,5%.Bajo ambos supuestos estudiados, Panamá seguiría creciendo por encimadel 5,0% en el período 2005-2010, señal de la fortaleza que está mostrandola reciente inserción internacional de la economía panameña.

Perú, entre las economías estudiadas, es la segunda que más creceríaentre 2005 y 2010, después de Panamá. Su desempeño se alzaría al 5,6%en caso de no producirse perturbaciones internacionales. Pero, a dife-rencia de Panamá, es más vulnerable a los cambios en el escenario exter-no, dándose el caso de que pudiera llegar a perder más del 50% de su cre-cimiento en el segundo escenario. También contrasta el hecho de que esmás vulnerable a una evolución desfavorable de sus términos de intercam-bio que a un debilitamiento del crecimiento económico internacional. Ésesería el rasgo distintivo de la economía peruana sobre el conjunto de paísesestudiados.

Por último, Uruguay vuelve a tener rasgos en común con Argentina.Su crecimiento estimado sin cambios históricos sería del 5,0% (en Argen-tina sería del 5,3%) en el mediano plazo, y en el caso de un deterioro del25% en sus términos de intercambio, el PIB crecería el 0,2% menos. Sinembargo, en el caso de que la economía mundial creciera un punto por-centual menos, el PIB de Uruguay se resentiría en alrededor de dos puntosporcentuales, casi el doble que en la Argentina.

6. Conclusiones

6.1. Expansión económica y cautelas sobre el futuro

Desde el año 2003, América Latina ha retomado unas tasas de creci-miento elevadas en términos de la historia reciente de la región, aunque éstasson inferiores a las observadas en otras regiones del mundo en desarrollo.


La expansión regional coincide con un superávit creciente en la cuentacorriente y un progresivo saneamiento de las cuentas públicas, lo que redu-ce la vulnerabilidad ante posibles perturbaciones externas. En este ambien-te de moderado optimismo, eso sí, se ven todavía importantes diferenciasentre los países, las que en el futuro podrían tender a atenuarse.

El sector externo de la economía latinoamericana tuvo el apoyo de unaeconomía mundial en expansión, unos términos de intercambio que evo-lucionaron favorablemente y un flujo de remesas de emigrantes que cadavez representa mayores volúmenes de recursos para la región. El superá-vit comercial creciente y los incrementos en transferencias unilateralesexplican el excedente de la cuenta corriente de la balanza de pagos queviene acompañando el crecimiento de la región. Pero esto significa tam-bién que la abundante oferta de divisas está presionando a la baja a lostipos de cambio reales, y el impacto que esto ejerce sobre la competiti-vidad comienza a reflejarse en la evolución del volumen exportado, condiferencias entre países y regiones dentro de América Latina.

El crecimiento de los últimos años marca algunas diferencias impor-tantes con respecto a períodos históricos precedentes. Por ejemplo, elingreso regional es superior al PIB regional, 7,1% en comparación con el5,9% en 2004; el 5,9% en comparación con el 4,5% en 2005; y el 7,2% esti-mado que contrasta con el 5,3 en 2006. En cuanto a los agregados macro-económicos, cabe destacar que en relación con lo ocurrido a comienzosde la década de 1990, con una tasa de crecimiento del PIB similar (4,2%a comienzos de los noventa y 4,4% en los años recientes), actualmente esmucho mayor el alza de ingresos. Además, el consumo ha venido aumen-tando a tasas crecientes pero inferiores a la expansión del ingreso, lo queimplica que el ahorro regional ha estado creciendo, a diferencia de lo quehabía ocurrido entre 1991 y 1994. Más todavía, el ahorro regional ha creci-do más que la inversión, lo que ha tenido como contrapartida un superávitde la cuenta corriente de la balanza de pagos.

Asimismo, la fase actual tiene tasas de crecimiento más altas de la inver-sión y las exportaciones, y la inversión ha sido el elemento más dinámicode la demanda. Por su parte, la formación bruta de capital registró tasasde crecimiento más altas que las que habían caracterizado los inicios delos noventa. Cabe mencionar que en ambos períodos las importaciones seelevaron mucho más que el producto, aunque hay que destacar que elaumento de las importaciones en relación con el ingreso (elasticidadbruta) observado en los últimos años es bastante inferior al registradoentre 1991 y 1994.

En síntesis, la situación general se destaca por un crecimiento delingreso superior al aumento del PIB que, a diferencia de otros períodos


de expansión, se da mediante un aumento del ahorro nacional, en un con-texto en el que el elemento más dinámico de la demanda es la inversión.Esto nos muestra un estilo de crecimiento más sólido y sustentable en com-paración con lo observado en el pasado, pero oculta diferencias en el inte-rior de la región. En Centroamérica, y puede que en Ecuador, por ejem-plo, la importancia de las remesas de los emigrantes apunta a que elahorro nacional sea relativamente menor y el consumo sea el propulsorde la demanda. En cambio, en Sudamérica y en México, en alguna medi-da, la mayor parte de la diferencia obedece al efecto de los términos deintercambio, lo que redunda en más ahorro del sector público o de lasempresas privadas, que pueden elevar la disponibilidad de recursos parafinanciar inversiones. En ambos casos, se plantea el problema de la dis-minución del tipo de cambio real de equilibrio, que exige la adopción demedidas de política pública que compensen la reducción de la competiti-vidad de la producción local. La magnitud de la presión a la baja quesufren los tipos de cambio de la mayor parte de los países pone de mani-fiesto la importancia de una estrategia de políticas que mire con cautelalos riesgos que esto significa.

La holgura de recursos está reduciendo la vulnerabilidad de la regiónante las crisis externas. En primer lugar, la transición hacia tipos de cam-bio flotantes facilita el ajuste frente a este tipo de riesgos. En segundolugar, los países están aprovechando la actual situación para cancelarparte de su deuda externa. A esto se suma el hecho de que, como conse-cuencia del incentivo provocado por la reducción de las tasas de interésinternas, y de la incertidumbre asociada a la mayor flexibilidad de lostipos de cambio, se ha producido una marcada reducción del peso de ladeuda externa, tanto en relación con el PIB como con las exportaciones.A lo anterior se suma la consolidación de la solidez fiscal. Estamos obser-vando que, a diferencia de otros momentos históricos, la expansión eco-nómica ahora ha venido acompañada de un gasto público relativamentecontrolado. Cabe mencionar aquí un cambio importante en la evoluciónde las cuentas públicas, ya que mientras en el período 2003-2004 el supe-rávit era consecuencia del aumento de los ingresos, ante un gasto prima-rio creciente como porcentaje del PIB, en los últimos años el gasto pri-mario ha comenzado a crecer, si bien a un ritmo menor al de los ingresos,por lo que el superávit primario continuó creciendo. Convendría seguirobservando esto con atención, dado que si los ingresos dejan de crecerla persistencia del aumento del gasto pondría en riesgo el equilibrio de lascuentas públicas.



Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Indicadores Económicos <http://www.aidb.org/countries/indicators>.

Banco Mundial (2006), Perspectivas para la economía mundial, mayo. CEPAL (2006), América Latina y el Caribe: proyecciones 2006-2007, Serie estudios estadís-

ticos y prospectivos, Santiago de Chile. —, (2006), Estudio Económico para América Latina y el Caribe 2005-2006, Santiago de

Chile.—, (2006), Balance Preliminar 2006, Santiago de Chile. —, (2006-2007), Atlas del crecimiento, 2006-2007, <http://www.eclac.cl/deype/atlas

–crecimiento/index.htm>.Fondo Monetario Internacional (2006), Perspectivas de la economía mundial, abril.—, (2006), Perspectivas de la economía mundial, septiembre. —, (2006), Perspectivas de la económica mundial, noviembre. Latin American Consensus Forecast (2006), Survey Date, octubre. OCDE (2006), Whats is the economic outlook for the OCDE Countries? An interin

assessment, París, septiembre.

10. Crisis y democracia en América Latina:un análisis del Latinobarómetro1996-20061

Armando Ortuño Yáñez y Natalia Loayza

Introducción

Durante el último decenio (1996-2006) varios países de América Lati-na han enfrentado numerosas situaciones de inestabilidad política y eco-nómica. Éste ha sido también un período caracterizado por una sensibleinflexión en las orientaciones políticas y económicas que la mayoría delos países de la región venían aplicando desde mediados de la décadade los ochenta. No obstante, estos cambios no han sido homogéneos ysimilares en todos los países.

En ciertas partes de la región se han consolidado varias de las trans-formaciones económicas iniciadas en los ochenta, mientras en otras estánemergiendo orientaciones que cuestionan e incluso rompen con la lógicade liberalización e integración acelerada a los mercados globales que fueun dato central de la política económica latinoamericana desde mediadosde aquella década.

En términos políticos, la región ha visto un significativo aumento dela conflictividad social, el fortalecimiento de las fuerzas políticas de cen-troizquierda y de izquierda, y está experimentando la llegada a funcionesde gobierno de la izquierda política en varios países.

1 Los autores agradecen la colaboración y los comentarios de Gabriela Catterberg.


La década ha sido un período de “transiciones diversas”, de éxitos y degrandes frustraciones, de tensiones sociales y de búsquedas de nuevas víasen la política y en la economía. Hoy, los escenarios políticos y económicosregionales son diferentes de los prevalecientes a mediados de los noven-ta, pero largamente fruto y resultado de las ambiguas consecuencias delas experiencias políticas y de las reformas económicas de la década pasa-da. Por lo mismo, los nuevos contextos que están emergiendo son aúnaltamente heterogéneos e inestables.

Parecería que no hay consensos definitivos sobre las orientaciones polí-ticas que debería asumir el continente, y que las lógicas más dogmáticas yortodoxas de interpretación de la realidad latinoamericana están relati-vamente en retroceso, pero este rasgo es quizás lo único claro del nuevo esce-nario regional. Hoy América Latina continúa en la búsqueda de unaadecuada combinación de respuestas a sus problemas de democracia,desarrollo económico y bienestar.

Ése es el punto de partida de esta exploración: la convicción de queestamos en un momento de búsquedas y de construcción de nuevas orien-taciones para el desarrollo humano de la región, las cuales serán segura-mente más heterodoxas que las precedentes. Para lograr esto pareceríanecesario entender cómo han cambiado las estructuras socioeconómicas,pero también las percepciones de la población sobre la democracia y el desa-rrollo para tener una posibilidad de éxito, y en consecuencia no generarnuevas frustraciones.

La crisis del “Consenso de Washington” y de las fuerzas políticas quelo sostenían con mayor entusiasmo ha ratificado además la importanciade comprender no solamente las dinámicas del cambio económico e ins-titucional a nivel macro, sino también sus efectos sobre las percepciones ysubjetividades de la gente, y aún más importante, el impacto de estos fac-tores en la viabilidad de ciertos cambios macroinstitucionales o macropo-líticos que afectan los comportamientos de la sociedad y de sus actores. Lamanera como la sociedad entiende el cambio es un elemento crítico paraque tales transformaciones sean sostenibles e impacten realmente en susposibilidades de desarrollo humano.

El objetivo central del trabajo consiste en analizar la evolución de las per-cepciones de la opinión pública latinoamericana sobre la democracia y laeconomía, en el contexto de transformación económica y política queexperimentó Latinoamérica entre 1996 y 2006.

Más específicamente se evaluarán:

• Los cambios de la opinión pública vinculados a la democracia y su rela-ción con las agitadas coyunturas económicas de la región en el período.

Crisis y democracia en América Latina 373

• Los cambios de la opinión pública en relación con la confianza enlas instituciones públicas y su vinculación con las coyunturas econó-micas de la región en el periodo.

• La evolución de algunos indicadores de cultura política que puedencontextualizar las tendencias encontradas en los anteriores dos puntos.

El análisis realizado se basa el los datos del Latinobarómetro,2 que esla más completa serie de datos históricos sobre opinión pública del conti-nente. Se han utilizado las bases de datos completas desde 1996 hasta 2004,y alguna información adicional del Informe de Opinión Pública de esta ins-titución para 2005 y 2006. Adicionalmente, se han usado otras fuentes deinformación cuantitativa complementaria para describir ciertos contextosrelevantes para el estudio del período.

2. Reformas liberales, crisis económica e inestabilidad política

2.1. El impulso del reformismo liberal en los noventa

Desde mediados de la década de 1980 la región ha venido experi-mentando significativas transformaciones económicas y sociales. En parti-cular, este período se caracterizó por la aplicación de reformas con unaorientación económica liberal en la mayoría de los países del continente,que algunos califican como las recomendaciones del “Consenso de Was-hington”. A pesar del hecho de que estas orientaciones estuvieron pre-sentes en casi todos los países latinoamericanos, su aplicación no ha sidohomogénea y hay diferencias importantes en el ritmo y profundidad de suimplementación.3

La severa crisis del modelo de desarrollo latinoamericano prevale-ciente desde los años cincuenta, basado en la protección del mercadointerno y una fuerte intervención del Estado en la economía, fue un fac-tor que impulsó la aplicación de políticas liberales desde mediados de losochenta. La primera fase de la llamada “agenda del Consenso de Was-hington” tenía que ver con acciones tendientes a recobrar los equilibriosmacroeconómicos básicos que se habían generado en la mayoría de las

2 Se puede obtener mayor información y acceso a las bases de datos utilizadas en esteestudio en el sitio web de esta institución:<www.latinobarometro.org>. Se han utilizado ade-más los documentos de Lagos (2007) y de Corporación Latinobarómetro (2006) para com-pletar información para los años 2005 y 2006. El resto de la información fue obtenida delprocesamiento de bases de datos 1996-2004 obtenidas de esta misma fuente.

3 Véanse Lora (2001) y Lora y Panniza (2002).


economías latinoamericanas a inicios de los ochenta. Esta primera ola dereformas tenía que ver principalmente con la liberalización del comercioexterior, de los mercados financieros, y con ajustes en la política tributa-ria. En buena medida, el objetivo de estabilización de la economía se habíalogrado a inicios de los noventa, registrándose en esos años una notablerecuperación de la mayoría de las economías latinoamericanas.

Gráfico 1. Índice de reformas estructurales 1985-1999

Fuente: Lora 2001.

Sin embargo, los reformistas liberales se proponían ir más allá dellogro de equilibrios macroeconómicos: desde inicios de los noventa el pro-pósito de estas transformaciones empezó a orientarse a acciones que pudie-ran garantizar un crecimiento económico sostenido, una transformación dela estructura económica y un impulso a un nuevo patrón de inserción regio-nal en los mercados globales. En ese sentido se impulsó una activa políticade privatización de empresas públicas, de negociación de tratados de librecomercio y de reformas laborales e institucionales más complejas.

El Gráfico 1 ilustra el avance de las reformas liberales en los noventa;el Índice de Reformas Estructurales4 promedio de la región ha aumenta-do constantemente desde mediados de los ochenta, lo cual es indicio dela generalización de estas orientaciones en la región entre 1985 y 2000.

Sin embargo, no todos los componentes del paquete de reformas libe-rales fueron aplicados homogéneamente y al mismo tiempo. El mismoGráfico 1 muestra que las políticas de liberalización comercial y financie-ra y de ajuste tributario fueron aplicadas vigorosamente y en casi todos lospaíses entre 1985 y 1993, en gran medida debido a que estas medidas teníanque ver directamente con la necesaria recuperación de equilibrios

4 Véase Lora (2001).

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,21985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Índice Comercial/Financiero/Tributario

Índice Privatización/Laboral

Índice de Reformas Estructurales


macroeconómicos básicos. Fue además en este ámbito donde las transfor-maciones fueron más rápidas y relativamente homogéneas en toda la región.

En cambio, hay un segundo grupo de reformas relacionadas con la pri-vatización de empresas públicas y la simplificación/flexibilización de nor-mas laborales, que han sido mucho menos generalizadas y han sido eje-cutadas de manera bastante diversa según los países. Recién se percibeentre 1994 y 1999 un intento de avanzar con mayor ímpetu en este ámbi-to. Aunque no se cuenta con información para años posteriores sepuede avanzar la hipótesis de que en buena medida este impulso refor-mista se detuvo bruscamente a inicios de 2000 en coincidencia con elcomienzo de una notoria desaceleración de la economía y una mayorinestabilidad política en varios países del continente.

2.2. Crecimiento económico, crisis y recuperación

El crecimiento del PIB per cápita en la región ha sido muy volátil enel último decenio. Si bien se ha logrado recobrar el ritmo de crecimientodespués de la grave crisis económica de inicios de los ochenta, en buenamedida debido a la aplicación de rígidas políticas de ajuste estructural,el nivel de crecimiento económico se mantuvo por debajo de los nivelesmás altos que se habían logrado en las décadas de los sesenta y setenta(Gráfico 2).

Gráfico 2. Tasa Crecimiento PIB per cápita (%): América Latina y Caribe(1961-2006)

Elaboración propia. Fuente datos: BM y CEPAL.

10

8

6

4

2

0

-2

-4

-6

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1990

1991

1993

1997

1999

2001

2003

2005

1995


Es así como desde finales de los ochenta se empiezan a registrar suce-sivos períodos de desaceleración económica, algunos particularmente gra-ves, como en 1988-1990, 1995, 1999 y 2001-2001, los cuales estuvieron muyrelacionados con varias crisis financieras, como la mexicana de 1994, labrasileña de 1999 o la argentina de 2001-2002.

Se han hecho evidentes las grandes dificultades de la mayoría de laseconomías regionales para mantener largos períodos de expansión eco-nómica. Si bien la recuperación de la economía latinoamericana ha sidofuerte a partir de 2004, está aún por demostrarse la capacidad de esta nota-ble expansión de sostenerse por varios años consecutivos, lo que no fue elcaso del período anterior, en el cual se observó también una importanteexpansión (1991-1994).

Lo más llamativo del período fueron entonces las recurrentes y bruscasvariaciones en el nivel del crecimiento económico que experimentó la mayo-ría de los países desde mediados de los noventa, pese a los esfuerzos de refor-ma que habían emprendido. Entre 1995 y 2006 la región contabilizó cuatroaños (de doce) en los cuales el crecimiento de su PIB per cápita fue negati-vo, habiéndose registrado incluso un decrecimiento del 2,3% en este indi-cador en 2002, el más grave desde la crisis económica de los ochenta.

Gráfico 3. Número y magnitud de las coyunturas de desaceleración económica

Elaboración propia. Fuente datos: CEPAL

El período 1995-2006 se ha caracterizado por lo tanto por una notableinestabilidad económica en la mayor parte de la región, y se ha registradoespecíficamente un fuerte episodio de retroceso económico casi generaliza-do entre 2001 y 2003. Todos los países de la región tuvieron al menos un añoen el cual su tasa de crecimiento del PIB per cápita fue negativa. Cuatro paí-ses (Paraguay, Venezuela, Argentina y Uruguay) enfrentaron períodos

Nro

. añ

os

con

cre

cim

ien

toPI

B P

C n

egat

ivo

(95-

06)

Var

iaci

ón

PIB

PC

(%) 9

5-02

7

654

3210

50

403020100

-10-20-30

RD

OM

CH

IL

NIC

A

PAN

ECU

CR

IC

PER

ESA

L

CO

L

GU

AT

MÉX

BO

L

BR

AS

HO

ND

ALA

T

AR

G

UR

U

VEN PA

R

Nro. años crisis (1995-2006) Var. PIB PC 1995-2002 (%)


frecuentes de retroceso económico, marcados por disminuciones significa-tivas en su PIB per cápita. Los mejores desempeños en este turbulento perí-odo fueron logrados por Chile y República Dominicana, y en cierta medidatambién por Nicaragua, Panamá, Costa Rica y Perú (véase Gráfico 3).

En contraste con la profundidad de la crisis de 2000-2002, durante elperíodo 2003-2006 se ha observado una rápida y vigorosa recuperación delcrecimiento en todos los países. La dinámica de recuperación económicaha sido particularmente fuerte en primer lugar en tres de las economíasque más habían sufrido en años anteriores: Argentina, Uruguay y Vene-zuela. Estos países recuperaron el terreno perdido y han logrado tasas decrecimiento excepcionales en los últimos tres años. Por otra parte, se man-tuvo y amplificó el buen desempeño en República Dominicana y Chile, ylos resultados de Panamá, Perú, Costa Rica y Ecuador fueron igualmenteexcepcionales (Gráfico 4).

Gráfico 4. Variaciones del PIB per cápita: crisis y poscrisis

Elaboración propia. Fuente datos: CEPAL.

30,00

Variación PIB PC (1995-2002)

Var

iaci

ón

PIB

PC

(200

3-20

06)

25,00

20,00

15,00

10,00

5,00

0,00

-30,00 -20,00 -10,00 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00

RDOM

CHILPAN

PER

CRIC

NICAMÉX

BOL

ESALBRAS

HOND

GUA

PARA

COL

ALAT

ARGURU

VENE


El resto de los países mejoró su desempeño, pero a tasas algo másmodestas. En este contexto es llamativo el continuo rezago de Paraguay,que experimentó un fuerte retroceso en los años anteriores a 2003, y aunen la favorable coyuntura 2003-2006 tuvo un crecimiento entre los másbajos de la región.

Se debe concluir que, más allá de las diferencias entre países, la expe-riencia del período 1995-2006 muestra ante todo una fuerte tendencia dela región a desarrollarse en base a ciclos de retroceso y expansión econó-mica muy marcados. Sigue pendiente la posibilidad de consolidar ciclosde crecimiento menos traumáticos y con expansiones que se sostengan porlargos períodos; Chile y República Dominicana parecen ser de los pocospaíses que están logrando tal objetivo.

2.3. Inestabilidad política y deterioro de las condicionesde gobernabilidad

Al mismo tiempo que la mayoría de los países de la región enfrenta-ban una coyuntura económica difícil, los niveles de gobernabilidad de laregión tendieron a fragilizarse notoriamente desde mediados de la déca-da de los noventa. Se debe destacar que esta fase de inestabilidad políticano puede compararse con otras que vivió la región en el pasado, pues estasdifíciles coyunturas políticas se produjeron y resolvieron siempre en elmarco de escenarios y salidas democráticas. Incluso en las situaciones máscomplejas, como las crisis argentina, boliviana o ecuatoriana, las salidaspolíticas que se construyeron buscaron respetar en gran medida las nor-mas democráticas y constitucionales básicas.

El retroceso de la región en varias de las dimensiones que miden losniveles de gobernabilidad fue notorio entre 1998 y 2002 (véase Gráfico 5).Evolución que debería preocupar si se consideran los importantes déficitsque América Latina ya acumulaba a mediados de los noventa en algunasde las variables que miden los niveles de gobernabilidad.5

Pese a que la fase más severa de la crisis económica empezó a supe-rarse desde 2003, los niveles de inestabilidad política en varios paísescontinuaron deteriorándose al menos hasta 2005; esto sucedió en par-ticular en la región andina del continente, y en ciertos países de Cen-troamérica.

5 Para este efecto se han utilizado los índices de gobernabilidad de Kaufmann, Kray yMastruzzi (2006) construidos para el Banco Mundial.


Gráfico 5. Indicadores de gobernabilidad latinoamericana

Elaboración propia. Fuente datos: Banco Mundial (Kaufmann, Kray y Mastruzzi).

En síntesis, la última década ha sido particularmente inestable tantoen términos de crecimiento económico como de gobernabilidad. Las fre-cuentes crisis políticas y retrocesos económicos parecen ser un dato carac-terístico de la realidad regional. Se debe apuntar que éstos son contextosextremadamente complejos para la consolidación de democracias recien-temente restablecidas como las latinoamericanas. De hecho, este agitadoperíodo ha coincidido con uno de los más largos períodos de pleno fun-cionamiento de las instituciones democráticas en la casi totalidad de lospaíses.

Igualmente, no debería extrañar que tales inestabilidades debierantener efectos en la manera como la opinión pública evalúa la política, lamarcha del país y el funcionamiento de la democracia. Éstos son con-textos que debemos tener muy en cuenta en el momento de analizar lasevoluciones de la opinión pública en estos últimos diez años.

3. La crisis y las percepciones sobre la democracia

En esta sección se analizará en grandes líneas: ¿cómo ha percibido laopinión pública latinoamericana la coyuntura 1996-2006?; ¿cuál sería larelación entre el desempeño económico, la percepción sobre el mismo yel apoyo a la democracia?

Se debe nuevamente recordar que esta coyuntura se ha caracterizado,como se ha visto anteriormente, por una alta inestabilidad económica y polí-tica en la mayor parte de la región. Pero ha sido al mismo tiempo un período

0,01996 1998 2000 2002 2003 2004 2005

-0,1

-0,2

-0,3

-0,4

-0,5

-0,6

Estabilidad política

Cumplimiento de la ley Control de corrupción

Efectividad de Gobierno


de transformaciones económicas significativas. ¿Cómo este complejo escena-rio se ha reflejado en las percepciones y visiones subjetivas de la opinión públi-ca? Ésa es la pregunta que nos define el punto de partida de esta evaluación.

3.1. Las percepciones sobre el desempeño económico

Las series de datos de opiniones sobre la situación económica del país yla personal para 1996-2006 muestran un significativo deterioro de estas per-cepciones en el período 2001-2003, lo que coincide efectivamente con laetapa de mayor desaceleración económica a escala regional. Este sentimien-to de deterioro de la economía se nota aún más en el indicador que mide laevaluación subjetiva de las personas acerca de la “suficiencia de los ingresospersonales para hacer frente a las necesidades de vida” (Gráficos 6 y 7).

Gráfico 6. Percepciones situación económica y tasa crecimiento PIB per cápita

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

Sin embargo, hay que notar que las percepciones subjetivas sobre la eco-nomía, evaluadas con estos tres indicadores, no eran particularmente opti-mistas o muy positivas antes del período de crisis más intenso (2001-2003).Ciertamente, durante la crisis estos indicadores se deterioraron, pero se debeprecisar que los niveles previos tampoco eran muy elevados. En general pare-cería que persiste un estructural pesimismo o escepticismo acerca de la evo-lución de la economía; quizás este sentimiento se encuentre asociado a lasfrecuentes experiencias de crisis económica que viene experimentando lamayoría de los ciudadanos latinoamericanos desde los años ochenta, y ala presencia de déficits sociales históricos estructurales (pobreza y desigual-dad), que los a veces breves períodos de auge económico no llegan a resolver.

35

3025

20151050

-51996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Sit. eco. personal (%mucho mejor y mejorSit. eco. personal (%mucho mejor y mejorEstabilidad políticaCrecimiento PIB per cápita (%)

Sit. eco. país (%mucho mejor y mejor


Gráfico 7. Percepción de ingreso y tasa de crecimiento PIB per cápita


La fuerte recuperación económica y la excepcional coyuntura econó-mica desde 2004 se reflejan naturalmente en importantes mejoras en lapercepción subjetiva de los latinoamericanos sobre su economía personaly el desempeño de sus países en ese ámbito. Esto es notorio, e incluso seestarían superando los niveles previos a la crisis en el caso de los indica-dores que evalúan la opinión sobre el estado de las economías nacional ypersonal. No obstante, esta mejora es importante aunque no tan especta-cular en el caso del indicador que mide la “satisfacción con los ingresospersonales”.

Como se apuntó anteriormente, pese al crecimiento excepcional de2004-2006, de todas maneras los niveles de insatisfacción con la economíasiguen siendo aún elevados: en 2007, el 70% y el 82% de los latinoameri-canos respectivamente continúan considerando que su “economía perso-nal” y la “economía del país” están “igual” o “peor” que años anteriores; ycerca de la mitad afirma que sus “ingresos no les alcanzan” para tener unavida normal.

Otro aspecto que debería llamar la atención es la elevada variabilidadde la percepción sobre la “satisfacción con el ingreso personal” que se haproducido en la mayoría de los países. Chile resalta como uno de los paí-ses que tienen un indicador relativamente estable en torno a un “nivel pro-medio” de insatisfacción, y Uruguay y Perú son también algo más establesen sus percepciones pero en torno a un nivel de insatisfacción elevado. Esllamativa la alta volatilidad de estas percepciones en el caso de México, lamayoría de los países centroamericanos, Argentina, Venezuela y Ecuador(Gráfico 8).

País

es c

on

may

or

des

igu

ald

adIn

gre

so s

ub

jeti

vo(%

no

les

alca

nza

)

% C

rec.

PIB

PC

70

60

50

40

30

20

10

01996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

5

43

2

10

-1

-2

-3

Ingreso subjetivo(% no les alcanza ingreso)

Crecimiento PIBper cápita (%)


Gráfico 8. Ingreso subjetivo (% no les alcanza ingreso)promedio/máximo/mínimo (1996-2006)


Por otra parte, la posición de los países a partir de este índice de satis-facción subjetiva con los ingresos no tiene necesariamente relación conlas diferencias “objetivas” de desarrollo económico: por ejemplo, Chilese ubica en una posición intermedia pese a sus recientes éxitos econó-micos y su alta estabilidad de crecimiento. Seguramente hay otros ele-mentos que explican la “insatisfacción económica” subjetiva más allá delos valores promedio del crecimiento económico o de la reducción de lapobreza.

En síntesis, efectivamente el optimismo y la satisfacción de la opinióncon la situación económica parecen afectados significativamente por lascoyunturas, positivas y negativas; incluso se puede afirmar que en laactualidad un buen porcentaje de los latinoamericanos tendría un sen-timiento de particular optimismo en esta dimensión. Sin embargo, estasvariaciones se producen en un escenario estructural de alta insatisfacciónsubjetiva con la situación económica personal en una fracción importantede la población. Igualmente es notoria la alta variabilidad de estos senti-mientos y percepciones, los cuales reflejan la sensibilidad de la opinióna un contexto muy inestable y estructuralmente difícil para buena partede la población.

80

70

60

50

40

30

20

PAR

CR

IC

MÉX

GU

AT

PAN

BR

AS

CH

I

ALA

T

BO

L

HO

ND

AR

G

ESA

LV

CO

L

UR

U

PER

VEN

E

ECU

NIC

Máximo %Mínimo %

Promedio(%)


3.1. Percepciones sobre la democracia

Tanto el “apoyo” (% de personas que dicen que la democracia es “pre-ferible a cualquier otro régimen”) como la satisfacción con la democracia(% de personas que dicen estar “muy y más bien satisfechos” con su fun-cionamiento) han estado en cierta medida influenciadas por la coyuntu-ra económica. En el Gráfico 9 se observa que estas percepciones han dis-minuido en 2001 paralelamente al deterioro económico. Sin embargo, lafuerza de esta disminución y su recuperación no parecen estar linealmenterelacionadas con la coyuntura económica.

Gráfico 9. Percepciones sobre la democracia y el crecimiento económico(América Latina)

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro y CEPAL.

En líneas generales, la valoración de la democracia se ha mantenidosiempre elevada en la región (en torno al 50%-60%), lo cual nos sugie-re que la adhesión a este régimen es estructuralmente elevada, quizásdebido a que “otras opciones” no parecen viables ni deseables conside-rando los resultados negativos de la mayoría de las experiencias autori-tarias que precedieron al retorno a la democracia en los años ochenta.Sin embargo, han existido episodios de disminución de este apoyo en elperíodo analizado: se ha alcanzado el nivel más bajo en 2001 (47%). Apartir de 2002 hay una notoria recuperación de estos indicadores, quealcanzan un nivel particularmente elevado del 58% de apoyo a la demo-cracia en 2006. La preferencia por el autoritarismo se ha mantenido rela-tivamente estable en la década en torno al 15%-17% de la población quecomparte esta opinión. Este porcentaje parecería ser una suerte de

% A

po

yo/s

atis

f.d

emo

crac

ia

% C

rec.

PIB

PC

706050403020100

543210-1-2-3

1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Apoyo a la democracia (% la democracia es preferible)Satisfacción con la democracia (% muy y más bien satisfecho)Crecimiento PIB per cápita (%)


“núcleo duro” de personas que claramente prefieren opciones autorita-rias de gobierno (véase Gráfico 10).

Gráfico 10. Apoyo a la democracia: América Latina


Lo que ha variado sensiblemente en la década es la opción por el“da lo mismo cualquier régimen” y por la “no respuesta”. Ambas opcio-nes se incrementan sensiblemente en períodos de inestabilidad econó-mica. Esto quizás sugiere que los episodios de crisis en la región nohabrían generado un mayor apoyo a opciones autoritarias en la pobla-ción, sino más bien un sentimiento de “desinterés”, “apatía”, “escepti-cismo” o “frustración” de ciertos segmentos de esa población frente alrégimen democrático.

Estas evoluciones del apoyo a la democracia distan mucho de ser homo-géneas entre los países; lo que se puede apreciar es la emergencia de esce-narios nacionales que por lo demás resultan cada vez más difíciles decircunscribir dentro de las fronteras subregionales tradicionales.

El Gráfico 11 ilustra los diferentes escenarios de “apoyo a la democra-cia” que existen en América Latina; este ordenamiento parece relativa-mente consistente. Hay países que tienen tradicionalmente porcentajesbajos de apoyo, como Brasil, Guatemala y Paraguay (menores al 50%). Hayuna mayoría de países en un nivel promedio (en torno al 50%), y cuatro paí-ses que destacan por sus niveles elevados de apoyo (Uruguay, Costa Rica,Argentina y Venezuela). Habría que mencionar que estos cuatro países tie-nen en común una cierta tradición de funcionamiento de instituciones

70

58

17 1716 16

4714

3

18 1816

3

1719 21

199

6

18 2215

6

21709

1915

13

17

8159

61 63 6257

48

56 53 5353

5860

50

40

30

20

10

01995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Democracia es preferibleGobierno autoritario es preferibleDa lo mismo la democracia que un gobierno autoritarioNS/NR


democráticas y/o experiencias autoritarias particularmente brutales quehan marcado profundamente a sus sociedades.

Es también interesante notar que las variaciones en el nivel de“apoyo a la democracia” son menos fuertes que las que hemos podidoapreciar al analizar las percepciones subjetivas sobre la situación eco-nómica. Colombia y varios países centroamericanos aparecen con varia-ciones excepcionalmente fuertes en relación con el resto de los paísesde la región.

Gráfico 11. Apoyo a la democracia (% la democracia es preferible…)Promedio/Máximo/Mínimo 1996-2006


Si consideramos además las evoluciones del apoyo a la democraciaentre 1996 y 2006, es posible encontrar al menos cuatro tendencias dife-rentes en la región:

(a) Países que históricamente tienen niveles elevados de apoyo a la democraciay que vienen además de largas tradiciones de comportamiento democrático. Aun-que los niveles de apoyo en este grupo han tendido a bajar algo y luego aestabilizarse, los mismos se mantienen elevados para la región. Es el casode Uruguay y Costa Rica (Gráfico 12) .

90

80

70

60

50

40

30

BR

AS

GU

AT

PAR

CO

LEC

U

ESA

LVH

ON

DM

ÉXC

HIL

ALA

T

BO

LPE

RN

IC

PAN

VEN

EA

RG

CR

ICU

RU

Máximo %Mínimo %

Promedio(%)


Gráfico 12. Apoyo a la democracia: países con alto nivel de apoyo


(b) Países que han experimentado disminuciones moderadas del apoyo a lademocracia en el período de crisis 2000-2001, que han logrado revertir esa tenden-cia, y que están incluso superando los niveles previos a la crisis. En estegrupo hay países, como Chile y México, que no han enfrentado nivelesaltos de inestabilidad económica o política en el período. Pero tambiénestán países que han tenido fuertes crisis políticas y/o económicas, comoArgentina, Venezuela y Ecuador, pero que han logrado resolverlas en algu-na medida por una combinación de procesos electorales y de rápida recu-peración económica (Gráfico 13).

Gráfico 13. Apoyo a la democracia: países que recuperaron y superaronlos niveles de 96-97


84

80

70

60

50

40

30

828078767472706866

1996-1997

1996-1997 2000-2001 2003-2004 2005-2006

CRIC

ARG CHIL ECU MÉX VENE

URU

2000-2001 2003-2004 2005-2006


(c) Países que han experimentado disminuciones fuertes del apoyo a la demo-cracia en el período 2000-2001, y que incluso han continuado con el dete-rioro de este indicador en 2003-2004, pero que están logrando superaresta situación, aunque sin recobrar el grado de apoyo que presentaban entre 1996y 1997. En este grupo hay países con crisis políticas graves, como Bolivia,Colombia y Nicaragua, y otros con situaciones relativamente más estables(Brasil y Panamá) (Gráfico 14).

Gráfico 14. Apoyo a la democracia: países que se recuperaronsin superar los niveles de 96-97


(d) Países que han experimentado disminuciones fuertes de apoyo a la demo-cracia tanto en el período 2000-2001 como en el 2003-2004, y que no están logran-do revertir los bajos niveles a los que llegaron pese a la notable mejora de lasituación económica a nivel regional en los últimos años. Es el caso de Gua-temala, El Salvador, Honduras, Perú y Paraguay. Esta situación es llamati-va en el caso de El Salvador y Perú, países que han tenido un desempeñorelativamente notable en términos de crecimiento económico en los últi-mos años; posiblemente existan otros factores extraeconómicos que expli-quen este comportamiento (Gráfico 15).

En general, se percibe una suerte de inflexión en el deterioro del apoyoa la democracia registrado entre 2000 y 2001 una vez que la situacióneconómica ha tendido a mejorar a partir de 2003. Ciertamente la mayoríade las opiniones públicas han tendido a estar más satisfechas con susituación económica y también han mejorado sus percepciones acerca delrégimen democrático. Esto ha sido muy notorio en países que venían deenfrentar graves crisis económicas y políticas, como Argentina y Venezuela.

80

70

60

50

40

301996-1997 2000-2001 2003-2004 2005-2006

BOL BRAS COL NIC PAN


En ese sentido, estos ejemplos nos podrían sugerir que las percepcioneseconómicas y políticas están fuertemente influenciadas por los aprendizajesy experiencias pasados de las personas. La mejora económica o la estabilidadpolítica serían más valoradas cuando se viene de coyunturas críticas o dealta incertidumbre.

Cuadro 15. Apoyo a la democracia: países con una disminuciónpersistente del apoyo


No obstante esta conclusión general, también se percibe que no haynecesariamente una relación lineal entre mejora económica y aumentodel apoyo o de la satisfacción con la democracia. Hay países, por ejemplo,donde pese a tener resultados económicos razonables, los niveles de apoyose han mantenido estancados; esto es muy notorio, por ejemplo, en varioslugares de Centroamérica.

Esto quizás nos indica que variables como el apoyo/satisfacción con lademocracia, no pueden ser solamente explicadas por el comportamientode la economía, sino también por otros factores de la coyuntura y de laexperiencia histórica de las personas.

4. Percepciones sobre la desigualdad, cultura cívica y confianzainstitucional

Se ha visto anteriormente que el apoyo y la satisfacción con la demo-cracia han estado influenciados en alguna medida por factores coyuntu-rales, como el desempeño económico y la inestabilidad política. Esto ha

65

60

55

50

45

40

35

301996-1997 2000-2001 2003-2004 2005-2006

ESALV GUAT HOND PAR PERÚ


sido particularmente cierto en el ciclo de reforma-crisis-recuperación queha caracterizado al período 1996-2006. Sin embargo, la coyuntura no expli-ca totalmente estos comportamientos; estas percepciones interactúan yestán explicadas en cierta medida por factores más estructurales, como lacultura política, el capital social o las percepciones sobre la movilidadsocial, los cuales a su vez determinan en buena medida las condiciones dela gobernabilidad democrática.

En esta sección se desarrollaran las siguientes preguntas: ¿cuáles hansido los cambios en algunos de estos factores estructurales?; ¿hay diferen-cias entre los países? Se analizarán cinco factores a partir de las preguntasde las encuestas del Latinobarómetro:

• Percepciones sobre la movilidad social.• Los niveles de confianza interpersonal.• Los niveles de confianza institucional.• La importancia que las personas les asignan a los partidos políticos y

al Poder Legislativo para que la democracia funcione.• Algunos indicadores de cultura cívica: (i) de carácter político

(“importancia del voto” + “interés en la política”), (ii) relacionadacon el cumplimiento de la ley y los derechos (percepciones sobre “elcumplimiento de la ley”, “conciencia sobre obligaciones y deberes”,y “exigencia de derechos”).

Los indicadores construidos a partir de preguntas del Latinobaróme-tro (véase el Anexo metodológico al final del texto) varían del 0 al 100%,mientras más se acercan al 100% mayores son los déficits en cada una deesas dimensiones.

El Cuadro 16 ilustra sintéticamente el carácter estructural de los pro-blemas que tienen capacidad para debilitar la consolidación de las insti-tuciones democráticas en la región:

• Los déficits de la región en las cinco dimensiones analizadas son par-ticularmente importantes. Los niveles de desconfianza institucionale interpersonal son extremadamente elevados, los problemas de cul-tura cívica y la percepción de una difícil movilidad social son por suparte relativamente extendidos. Sólo en la dimensión que evalúa laimportancia que se les asigna a los partidos y al Congreso como ele-mentos necesarios para la democracia, se puede observar un valormenor al 50%.

• Estos factores tenderían a ser relativamente estables; es llamativo queno se registren variaciones muy fuertes considerando que se analizan


diez años de evolución de estos indicadores. Las variables de culturacívica y de desconfianza interpersonal parecen inmutables a lascoyunturas.

• Solamente la confianza en las instituciones políticas y las percepcionesacerca de las posibilidades de movilidad social han variado algo en lacoyuntura de crisis/recuperación del período analizado. En el primercaso, se observa un deterioro posiblemente relacionado con la crisiseconómica de inicios de 2000 y su posterior recuperación (2007), perosin llegar a recobrar el nivel anterior a la crisis. En el segundo caso, laexpansión económica del último año parece haber mejorado sensi-blemente las percepciones de la población sobre las posibilidades demovilidad social, pero aún cerca del 50% de la población de la regiónse mantiene escéptica frente a esta posibilidad.

Gráfico 16. Indicadores gobernabilidad (a partir de Latinobarómetro)

5. Conclusiones

El presente documento ha evaluado la manera como han evolucio-nado las percepciones de la opinión pública latinoamericana en el últi-mo decenio. Se ha mostrado que este período es particularmente inte-resante pues ha tenido que ver con un ciclo de agotamiento de las

Percepción baja movilidad social

Deficiente cultura cívica(cumplimiento ley y derechos) Desconfianza interpersonal

Desconfianza institucionespolíticas

Deficiente cultura cívica(participación política)

Valoración inst. dem. representativa baja

80

60

40

200

1997 2001-02 2005-06


reformas económicas liberales y de mayor inestabilidad política. Entre1995 y 2005, varios países de la región han enfrentado severas crisis eco-nómicas y políticas, que están desembocando en novedosos escenarios derecomposición política.

Desde la opinión pública se perciben estos cambios con bastantes mati-ces. Por una parte, hay ciertamente una relación entre el apoyo/satisfac-ción de la gente con la democracia y las evoluciones de la economía. Sinembargo, se debe resaltar la presencia de un sólido apoyo estructural a losregímenes democráticos incluso en contextos de alta inestabilidad. Estaspercepciones acerca de la democracia estarían además influenciadas porlas particularidades de cada país, por las experiencias históricas específi-cas y por otros problemas no relacionados directamente con la coyunturaeconómica.

Explorando algunas variables más estructurales acerca de las percep-ciones de la gente sobre la movilidad social y el desarrollo institucional, sehan visto no solamente grandes déficits e insatisfacciones, sino además unafuerte inercia y pocos cambios en el último decenio. Es decir, la persis-tencia de crisis económicas y políticas y la relativa consolidación de lademocracia en la región se producen en contextos de alta fragilidad ins-titucional y de gran insatisfacción social. No se cuenta con elementos sufi-cientes para precisar los vínculos entre todos estos factores, pero se puedehipotetizar que la alta volatilidad político-económica de la mayoría de lospaíses de la región no es totalmente independiente de las debilidades estruc-turales (institucionales y de estructura social) identificadas en la última partedel trabajo.


Corporación Latinobarómetro (2006), “Informe Latinobarómetro 2006”, <www.lati-nobarometro.org>.

Lora, E. (2001), “Las reformas estructurales en América Latina: qué se ha reformadoy cómo medirlo”, Doc. de Trabajo Nº 462, Departamento de Investigación, BID.

Lora, E. y Panniza, U. (2002), “Un escrutinio a las reformas en América Latina”, Doc.de Trabajo Nº 471, Departamento de Investigación, BID.

Kauffman, D., Kray, A. y Mastruzzi, M. (2006), “Governance Matters: Aggregate andindividual governance indicators for 1996-2005”, The World Bank.

Lagos, M. (2007), “Presentation OAS Policy Rountable: Surveying The Americas Indi-cators and Perceptions”, Corporación Latinobarómetro, 30 de enero.


Anexo: indicadores de gobernabilidad construidos

Preguntas Indicador

Latinobarómetro

Percepción baja ¿Sus hijos vivirán mejor/igual/ % de personas que dicen

movilidad social peor que usted? que sus hijos vivirán “peor”.

Desconfianza “Hablando en general, % de personas que dicen que

interpersonal ¿diría usted que se puede “nunca uno es lo

confiar en la mayoría de las suficientemente…”.

personas o que uno nunca

es lo suficientemente

cuidadoso en el trato con

los demás?

Desconfianza ¿Diría usted que tiene % de personas que dicen

instituciones mucha, poca, algo o ninguna que tienen “poca o

políticas confianza en… ninguna” confianza en el

Poder Judicial.

% de personas que dicen que

tienen “poca o ninguna”

confianza en el presidente.



confianza en los partidos

políticos.



confianza en el Poder

Legislativo/Congreso.

Posteriormente se saca el

promedio de las cuatro

anteriores variables.

Valoración Hay gente que dice que sin % de personas que dicen que

instituciones partidos políticos no puede la democracia puede

democracia haber democracia, mientras funcionar sin partidos

representativa que hay otra gente que dice políticos.

que la democracia puede

funcionar sin partidos. % de personas que

¿Cuál frase está más cerca dicen que la democracia

de su manera de pensar? puede funcionar sin Congreso.

Hay gente que dice que sin


Congreso/Asamblea no puede Posteriormente se saca

haber democracia, mientras el promedio de las dos

que hay otra gente que dice anteriores variables.

que la democracia puede

funcionar sin partidos.

¿Cuál frase está más cerca de

su manera de pensar?

Deficiente Interés en política. ¿Cuán % de personas que dicen que

cultura cívica interesado está usted en la están “poco o nada”

(participación política? Muy interesado, interesadas en la política.

política) algo interesado, poco

interesado, nada interesado.

La importancia de votar. % de personas que dicen que

Algunas personas dicen que la “no importa cómo uno vote,

manera como uno vota puede no hará que las cosas sean

hacer que las cosas sean mejores en el futuro”.

diferentes en el futuro. Otros

dicen que independientemente Posteriormente se saca

de cómo voten, no harán que el promedio de las dos

las cosas sean mejores en anteriores variables.

el futuro. ¿Cuál frase está más

cercana a su manera de pensar?

Deficiente ¿Los ciudadanos nacionales % de personas que dicen que

cultura cívica cumplen la ley? ¿Diría usted los… cumplen la ley “poco o

(cumplimiento ley que los (nacionalidad)... nada”.

y derechos) cumplen las leyes? Mucho

bastante/ poco/ nada. % de personas que dicen que

los… exigen sus derechos

Exigen sus derechos. ¿Diría poco o nada.

usted que los (nacionalidad)...

son exigentes de sus derechos? % de personas que dicen que

Mucho bastante/ poco/ nada. los… no son conscientes

de sus obligaciones y deberes.

Son conscientes de sus obligaciones y deberes.

¿Diría usted que los

(nacionalidad)... son

conscientes de sus obligaciones Posteriormente se saca

y deberes? Mucho bastante/ el promedio de las tres

poco/ nada. anteriores variables.

Los autores

DIEGO ACHARDDe nacionalidad uruguaya, cursó estudios de Derecho en ese país (Universidad de laRepública), y de Ciencias Políticas en México (UNAM) y en Buenos Aires (FLACSO).Consultor y analista político especializado en América Latina. Ha concentrado su aten-ción en investigaciones sobre el pensamiento y las actitudes de las elites latinoamerica-nas, apoyo a procesos de concertación y de diálogo político, y diseño y gestión deproyectos de gobernabilidad y de reforma del Estado. Entre 1996 y 2007 trabajó endistintos ámbitos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial(BM), y principalmente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD). Se desempeñó como cocoordinador del Proyecto Regional de Análisis Políticoy Escenarios Posibles en América Latina (PAPEP).

FERNANDO CALDERÓNSociólogo y doctor en Sociología. Se ha desempeñado como profesor en la UniversitatOberta de Catalunya (UOC) y profesor invitado en la Universidad de California,Austin, Chicago, y en la Universidad Mayor de San Andrés, La Paz, Bolivia. Fue secre-tario ejecutivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y asesorde la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Actualmente, esasesor regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ycoordinador del Proyecto de Análisis Político y Escenarios de Corto y Mediano Plazopara Fortalecer la Gobernabilidad Democrática en América Latina (PAPEP). Es autorde más de veinte libros.


JORGE CASTAÑEDAUno de los más destacados académicos, autores y analistas políticos de México y Lati-noamérica. Sus obras han sido traducidas a varios idiomas, y es colaborador del NTY,Newsweek y Reforma, entre otros medios nacionales y extranjeros. Fue secretario de Rela-ciones Exteriores entre 2000 y 2003. Desde 1997 ha sido profesor global distinguidode Ciencias Políticas y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Nueva York, ydesde 2003 es miembro de la Junta Directiva de Human Rights Watch.

LUIS EDUARDO GONZÁLEZVive en Montevideo, donde enseña en la Universidad Católica y en la Universidad dela República, con dedicación parcial. Es cofundador y director de la Consultora Cifra,y consultor del PNUD, del BID y de otras instituciones. Obtuvo su maestría en Socio-logía en el Departamento de Ciencias Sociales de la Fundación Bariloche (Argentina)y su PhD (Ciencia Política) en Yale, Estados Unidos. Ha publicado varios artículos yalgunos libros sobre temas políticos.

MÓNICA HIRSTCoordinadora del área de Especialización en Seguridad de la Maestría de EstudiosInternacionales y profesora de Política Internacional de la Universidad Torcuato DiTella (UTDT) en Buenos Aires. Actualmente coordina el proyecto “Crisis de Estado,Gobernabilidad Internacional y Seguridad”, con el apoyo de la Fundación Ford en laUTDT, y cocoordina el Programa de Apoyo a la Investigación sobre Países Intermediosdel IUPERJ, en Brasil. Ha publicado libros y artículos sobre la política exterior de Bra-sil, sobre integración y seguridad regional y sobre las relaciones de los Estados Unidoscon América Latina.

NATASHA LOAYZA CASTROSocióloga por la Universidad Mayor de San Andrés de Bolivia y Mg. Estudios de Desa-rrollo en el Institute of Social Studies (ISS) de Holanda. Fue investigadora de la Oficinadel Informe de Desarrollo Humano del PNUD Bolivia (1999-2004), participó en la ela-boración de tres Informes Nacionales de Desarrollo Humano (2000-2002-2004) y dirigióel primer Informe Nacional de Desarrollo Humano de género (2003). Ha sido res-ponsable técnica del Informe de Desarrollo Humano en Honduras 2006 (Honduras,2005-2006). Actualmente es coordinadora nacional del Programa LIDERA – Liderazgospara la Democracia, Región Andina de FLACSO-Chile.

ARMANDO ORTUÑO YÁÑEZDe nacionalidad boliviana, economista con experiencia en temas de desarrollohumano (DH), evaluación de políticas públicas y análisis socioeconómico cuanti-tativo. Obtuvo una licenciatura en Economía y una maestría en Econometría en laUniversidad de Ginebra, Suiza. Fue investigador entre 1998 y 2003 de la Oficina delInforme de DH del PNUD Bolivia. Entre 2004 y 2006 ejerció funciones públicascomo Viceministro de Planificación en el Gobierno de Bolivia y como Embajadorde Bolivia ante la Unión Europea y el Reino de Bélgica. En el ámbito académico, seha desempeñado como profesor de la Universidad Mayor de San Andrés de La Paz,de la Universidad Católica Boliviana, y de la Escuela Virtual de Desarrollo Humano(PNUD/RBLAC).

Los autores 397

GUSTAVO FERNÁNDEZ SAAVEDRANació en Cochabamba (Bolivia) y se diplomó como abogado en la Universidad Mayor deSan Simón de esa ciudad, en la que luego fue profesor de Derecho Internacional Públi-co. Director de la Junta del Acuerdo de Cartagena en Lima, director de CoordinaciónLatinoamericana del SELA en Caracas, director de Proyecto de UNCTAD/CEPAL/PNUDen Quito y Ginebra, y consultor de la CAF, del ILPES y del BID, presidente de la IX Asam-blea Ordinaria de la OEA y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exterio-res. Desempeñó las funciones de Embajador de Bolivia ante el Gobierno del Brasilentre 1983 y1984, Cónsul General de Bolivia en Chile entre 2000 y 2001, MinistroSecretario de Integración en 1978, Ministro de la Presidencia entre 1989 y 1993, Minis-tro de Relaciones Exteriores en tres ocasiones (1979, 1984-85 y 2001-2002) y fue can-didato a la Vicepresidencia en 1989. Representante de la Corporación Andina deFomento en el Perú (1998-1999) y jefe de la misión electoral de la OEA en Nicara-gua (2006). Es consultor de varios organismos internacionales. Autor de dos librosy de numerosos ensayos.

JUAN GABRIEL VALDÉSPhD en Ciencias Políticas de la Universidad de Princeton. Presidente del Directoriode la Corporación Latinobarómetro. Ha sido investigador visitante del Kellogg Insti-tute of International Studies de la Universidad de Notre Dame y en el Centre for LatinAmerican Studies de la Universidad de Princeton. Entre 1994 y 1996 se desempeñócomo director de la División Internacional del Ministerio de Finanzas de Chile y con-dujo el equipo negociador del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica. En 1999fue designado Ministro de Relaciones Exteriores. Entre 2000 y 2003 fue Representantede Chile ante las Naciones Unidas. También fue Embajador de Chile en la Argentina, yentre 2004 y 2006 fue Representante Personal del Secretario General de NacionesUnidas en Haití.

JUAN ENRIQUE VEGASociólogo de la Universidad Católica de Chile. Ha realizado estudios de posgrado enla Universidad Libre de Berlín. Experto PNUD-PAPEP (misiones Brasil, Ecuador, Nica-ragua), experto PNUD y consultor (principal) del RESGNU Juan Gabriel Valdés enHaití. Se ha desempeñado como Embajador de Chile ante Organismos Internaciona-les de Naciones Unidas en Ginebra y como Embajador Extraordinario y Plenipoten-ciario de Chile ante la República de Cuba. Posee vasta experiencia académica y docen-te en distintos centros universitarios en América Latina.

Gobernabilidad democratica .Escenarios Politicos_America_Latina

Documents

Transcript of Gobernabilidad democratica .Escenarios Politicos_America_Latina