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“GOBERNANZA DE LA SEGURIDAD: IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA EN LA CIUDAD DE PEREIRA” Autor: Fabián Guillermo Gómez Caro Datos de contacto: [email protected] Trabajo de Grado Maestría en Gobierno del Territorio y Gestión Pública Universidad Javeriana Tutor: Juan Cristóbal Restrepo Jurado: Esteban Nina Septiembre de 2020
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“GOBERNANZA DE LA SEGURIDAD: IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA EN LA
CIUDAD DE PEREIRA”
Autor: Fabián Guillermo Gómez Caro Datos de contacto: [email protected]
Trabajo de Grado Maestría en Gobierno del Territorio y Gestión
Pública - Universidad Javeriana
Tutor: Juan Cristóbal Restrepo
Jurado: Esteban Nina
Septiembre de 2020
1
CARTA DE PRESENTACIÓN DIRECTORA DE LA CARRERA
Bogotá, septiembre de 2020
Señores
BIBLIOTECA GENERAL Pontificia Universidad Javeriana Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado “GOBERNANZA DE LA SEGURIDAD: IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA EN LA CIUDAD DE PEREIRA”, elaborado por el estudiante FABIAN GUILLERMO GÓMEZ CARO, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 10.008.441, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
PATRICIA MUÑOZ YI. Dir. Posgrados Ciencia Política
2
CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES (Licencia de uso)
Bogotá, D.C., septiembre del 2.020
Señores
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J.
Pontificia Universidad Javeriana
Cuidad
El suscrito:
Fabián Guillermo Gómez Caro con C.C. No 10.008.441
En mí calidad de autor exclusivo de la obra titulada:
“GOBERNANZA DE LA SEGURIDAD: IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA EN LA CIUDAD DE PEREIRA”.
Tesis
doctoral
Trabajo de
grado
x Premio o
distinción:
Si No
cual:
Presentado y aprobado en el año 2.020.
Por medio del presente escrito autorizo a la Pontificia Universidad Javeriana para
que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mí
obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en
cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el
aprendizaje, la enseñanza y la investigación.
3
En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de
la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los usuarios
de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de las redes,
bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado
un convenio, son:
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las Tesis Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos de grado
que hayan sido laureados o tengan mención de honor.)
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De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se
otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de
que en dicho lapso mi obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y
para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos
patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de
manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de
comercialización.
4
De manera complementaria, garantizo en mi calidad de y por ende autor exclusivo,
que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi plena autoría, de
mi esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi creación original
particular y, por tanto, soy el único titular de la misma. Además, aseguro que no
contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites
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respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos
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contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la
responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general,
contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí competencia exclusiva,
eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales
aspectos.
Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento,
continuaré conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin
modificación o restricción alguna, puesto que, de acuerdo con la legislación
colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso
conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del
Derecho de Autor.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo
11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son
propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles,
inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana
está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual
tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia.
NOTA: Información Confidencial:
5
Este Articulo Cientifico o Trabajo de Grado contiene información privilegiada,
estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una
investigación que se adelanta y cuyos
resultados finales no se han publicado. Si No X
En caso afirmativo expresamente indicaré, en carta adjunta, tal situación con el fin
de que se mantenga la restricción de acceso.
NOMBRE COMPLETO No. del
documento de identidad
FIRMA
FABIAN GUILLERMO GOMEZ CARO 10.008.441
FACULTAD: CIENCIAS POLITICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES PROGRAMA
ACADÉMICO:
MAESTRIA EN GOBIERNO DEL TERRITORIO Y GESTIÓN PUBLICA.
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BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J. DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO “GOBERNANZA DE LA SEGURIDAD: IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA EN LA CIUDAD DE PEREIRA”.
AUTOR O AUTORES Apellidos Completos Nombres Completos
GOMEZ CARO FABIAN GUILLERMO
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO Apellidos Completos Nombres Completos
RESTREPO JUAN CRISTOBAL
FACULTAD CIENCIAS POLITICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
PROGRAMA ACADÉMICO Tipo de programa (seleccione con “x”)
Pregrado Especialización Maestría Doctorado X
Nombre del programa académico GOBIERNO DEL TERRITORIO Y GESTIÓN PUBLICA
Nombres y apellidos del director del programa académico PATRICIA MUÑOZ YI
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: MAGISTER EN GOBIERNO DEL TERRITORIO Y GESTIÓN PUBLICA
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
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CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA TESIS O DEL TRABAJO
DE GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
BOGOTÁ 2020 58
TIPO DE ILUSTRACIONES (seleccione con “x”)
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y
diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras
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el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato PDF.
ESPAÑOL INGLÉS Gobernanza de la seguridad Security Governance Seguridad y convivencia ciudadana Security and citizen coexistence
Participación ciudadana Citizen participation Actores legales e ilegales presentes en el territorio.
Legal and illegal actors present in the territory.
Violencia Urbana Urban violence
RESUMEN DEL CONTENIDO EN
ESPAÑOL E INGLÉS (Abstrac)
Esta investigación es una apuesta diferente para aproximarnos a las problemáticas
relacionadas con la política publica de seguridad y convivencia ciudadana en la
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ciudad de Pereira. Buscamos responder a la pregunta: ¿cuáles son los actores no gubernamentales presentes en el territorio, que aportan, facilitan o restringen la
participación comunitaria en la gestión de la seguridad y la convivencia?
Partimos de la premisa que el uso de cifras para explicar la violencia en Colombia
desde los enfoques cuantitativos, los análisis estadísticos, la frecuente asociación de
este fenómeno con el conflicto armado que le imprimió un carácter
preponderantemente rural a la violencia, son algunas de las referencias frecuentes en
la política publica de seguridad y convivencia ciudadana.
Por lo tanto, proponemos un enfoque complementario de la violencia urbana como
problemática territorial circunscrita a la delincuencia común, considerando su carácter
sociopolítico, en el marco formativo de un programa de Maestría en Gobierno del
Territorio y Gestión Pública, donde preguntarse por la gestión local desde una
creciente participación de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil,
es fundamental.
Esta es una perspectiva que pone en el centro del debate las capacidades
institucionales y gubernamentales para gestionar la seguridad, las fallas del Estado, que a su vez crean un escenario optimo para que el crimen organizado imponga un
orden sociopolítico violento en los sectores más vulnerables de la ciudad, pero también las amplias posibilidades que ofrece la gobernanza y la participación
ciudadana en esta gestión. This research is a different bet to approach the problems related to the public policy
of security and citizen coexistence in the city of Pereira. We seek to answer the question: ¿which are the non-governmental actors present in the territory that
contribute, facilitate or restrict community participation in the management of security and coexistence?
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We start from the premise that the use of figures to explain violence in Colombia from
quantitative approaches, statistical analyzes, the frequent association of this phenomenon with the armed conflict that gave the violence a predominantly rural
character, are some of the references frequent in the public policy of security and citizen coexistence.
Therefore, we propose an approach to urban violence as a territorial problem
circumscribed to common crime, considering its socio-political nature, within the educational framework of a Master's program in Territory Government and Public
Management, where to ask about local management from a Increasing participation of citizens and civil society organizations is fundamental.
This is a perspective that puts at the center of the debate the institutional and
governmental capacities to manage security, the failures of the State, which in turn create an optimal scenario for organized crime to impose a violent socio-political order
on the most vulnerable sectors of the country. the city, but also the wide possibilities offered by governance and citizen participation in this management.
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INTRODUCCIÓN
Históricamente el Estado colombiano no le ha reconocido naturaleza sociopolítica a
la violencia urbana, la cual circunscribe a la violencia que se expresa en acciones
físicas, medibles y cuantificables como secuestros, extorsiones, homicidios, riñas,
violencia intrafamiliar, entre otros delitos incluidos en la legislación penal. De esta
forma, otorga un tratamiento diferenciado a la violencia urbana y a la violencia rural
la cual ha tenido un carácter sociopolítico ligado al conflicto armado vivido en el país
desde mediados del siglo pasado y a los procesos de paz adelantados por
diferentes gobiernos desde la década de 1980 hasta el realizado en el Gobierno de
Juan Manuel Santos.
Separar las causas de la violencia rural y de la urbana es bastante complejo, la
desarticulación de grupos guerrilleros y paramilitares como resultado de los
procesos de negociación con el Estado colombiano, que antes operaban en el
campo, deja evidencia de los impactos de la movilización de estos grupos ilegales
hacia las ciudades y sus territorios, en las cuales ejercen control a través del uso de
la amenaza, la intimidación, la extorsión, sin distinción entre lo rural y lo urbano. No
obstante, las bandas criminales “Bacrim” y las llamadas “disidencias de las FARC”
como generadoras de violencia en las ciudades, no han tenido el reconocimiento
político que se le otorgó a la guerrilla. La opción de negociación política con los
denominados grupos criminales nunca ha sido considerada, la única alternativa
posible en su caso, ha sido el sometimiento a la justicia ordinaria.
Este enfoque de la violencia urbana como problemática territorial circunscrita a la
delincuencia común, en el cual se le escinde su carácter sociopolítico, implica, en el
marco formativo de un programa de Maestría en Gobierno del Territorio y Gestión
Pública, preguntarse por la gestión local de la violencia urbana en la cual se busca
una creciente participación de los ciudadanos y de las organizaciones de la
sociedad civil.
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Unas aproximaciones a dicho reto ayudan a ubicar la importancia de la investigación
aplicada y la metodología escogida debido a los procesos que se viven en las
entidades territoriales para los funcionarios y los que se articulan con las
comunidades y su participación democrática para la convivencia.
La primera, recalcar que la comprensión de la violencia en las ciudades ha sido
abordada en el país como un problema de seguridad ciudadana, sobre una lógica
securitaria que sitúa en el centro de la agenda política a la seguridad, entendida
como un asunto principalmente policial-judicial-carcelario, reduciendo lo social, lo
económico, lo político, lo cultural a las coordenadas de la seguridad. La
delincuencia, la pobreza, la disidencia pasan a ser asuntos de seguridad, que deben
ser controlados, no atendidos. (Calveiro: 2015).
La segunda, el hecho que la violencia urbana se considera una problemática que
debe ser gestionada y atendida desde el nivel territorial en coordinación con las
autoridades del orden nacional. La problemática se manifiesta de manera diferente,
en algunas ciudades se reflejan mayores niveles de violencia. Para el caso
colombiano, estas tareas se enmarcan en la Política y Estrategia Nacional de
Seguridad y Convivencia Ciudadana establecida por el Gobierno Nacional, cuyo
principal objetivo es la preservación del orden público, y con recursos
presupuestales dispuestos en el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana (FONSECON), y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales
(FONSET);; ambos tienen origen de recursos y destinaciones especificas descritos
en el Decreto #399 del 2011.
Es decir, en el caso del FONSET los recursos se deben destinar prioritariamente a
los programas y proyectos a través de los cuales se ejecute la política integral de
seguridad y convivencia ciudadana (PISCC), en articulación con la política de
seguridad y convivencia ciudadana del Gobierno Nacional. En cada departamento,
distrito o municipio, fue creado un Comité Territorial de Orden Público encargado de
estudiar, aprobar, hacer seguimiento y definir la destinación de los recursos
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apropiados para los FONSET, integrado de acuerdo con la representación de fuerza
pública, organismos de seguridad y policía judicial que operen en el respectivo
departamento o municipio, y el Gobernador o el Alcalde Municipal, según el caso.
La tercera, clave ante la gestión territorial de la seguridad y la convivencia, tener en
cuenta que las reformas a la Constitución Política en la década del 90 fortalecieron
las capacidades y autonomías políticas, administrativas y fiscales de los municipios,
y teniendo en cuenta la capacidad de actores no estatales y su poder de moldear,
modificar y capturar la institucionalidad, no es posible determinar qué tanto
contribuyó esa descentralización en la captura de la institucionalidad local por parte
de actores no estatales. La existencia de mecanismos ilegales de coerción, justicia
privada y arreglos institucionales, reconocidos en la historia reciente de Colombia,
como la amenaza y el soborno, aceptables para la consecución de todo tipo de fines,
configuran fenómenos sociopolíticos susceptibles de ser analizados, más allá del
campo de las normas jurídicas y legales, y de los análisis de información estadística.
“No puede haber democracia sin Estado, Participación política sin
eficacia estatal. La supremacía del Estado es una condición
indispensable para la eficacia de las reformas encaminadas a lograr
una mayor descentralización. No es posible conseguir el
fortalecimiento de la democracia local si no se logra, al mismo tiempo,
el desmantelamiento de las estructuras de poder local que van en
contravía de los propósitos establecidos en ese fortalecimiento. Las
instituciones modernas difícilmente se pueden implantar en entornos
premodernos si no están acompañadas de arreglos políticos, militares
y económicos que faciliten la recepción y la eficacia de estas
instituciones”. (García y Revelo: 2010).
Por último, en el debate nacional generado por el “proceso de paz” desarrollado por
el Gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC-EP y en la producción académica
sobre la violencia en Colombia, hay otro hecho notorio que causa preocupación
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entre diferentes sectores académicos, políticos y sociales. Se trata de un vacío de
contenido, ya que el universo urbano y sus conflictos violentos ciertamente no hacen
parte de la agenda de paz en Colombia. No fueron incorporados en ninguna de las
diversas modalidades de pacificación emprendidas desde 1982 en el Gobierno de
Belisario Betancur, momento en que la paz se convierte en política de Estado,
permaneciendo al margen hasta el día de hoy, algo paradójico si se tiene en cuenta
que en Colombia entre el 75% y 80% de su población habita en la ciudad, y también
que en sus calles se producen más de la mitad de los homicidios nacionales como
lo evidencian las estadísticas de las entidades oficiales. (Perea: 2016).
Recientemente, es importante mencionarlo, ocurrió algo novedoso con la
expedición de la “Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana (2.019)”,
derivada del Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.
2018-2022”, al reconocer que las organizaciones delictivas son receptoras también
de las rentas criminales provenientes de las estructuras urbanas, formando una
simbiosis criminal que es determinante en la tasa de homicidios, y se agrega que
consolidar la seguridad rural tiene impacto sobre el delito en las ciudades, y que es
indispensable atacar las redes de valor de las rentas criminales urbanas y las
economías ilícitas en el campo, para mejorar la seguridad ciudadana1.
En este orden de ideas, esta es la pregunta guía de esta investigación, que se
relacionó además con dos ejes del programa de posgrado articulados a la seguridad
y a la convivencia ciudadana, la Gobernanza y la Gestión Pública: ¿cuáles son los
actores no gubernamentales presentes en el territorio, que aportan, facilitan o
restringen la participación comunitaria en la gestión de la seguridad y la
1 De acuerdo con lo establecido en la Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana, “Esto se explica porque una parte del comportamiento criminal a nivel urbano se relaciona con las economías criminales de la extracción ilícita de minerales, el narcotráfico, la extorsión. En las zonas rurales, las organizaciones delictivas, por su parte, son receptoras también de las rentas criminales provenientes de las estructuras urbanas, formando una simbiosis criminal que es determinante en la tasa de homicidio. Consolidar la seguridad rural tiene impacto sobre el delito en las ciudades. Es indispensable atacar las redes de valor de las rentas criminales urbanas y las economías ilícitas en el campo, para mejorar la seguridad ciudadana” (Pág.27).
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convivencia? Lo cual se respondió tomando como estudio de caso el municipio de
Pereira.
Pregunta que llevó a la formulación de otras que contribuyeron a su abordaje en el
proceso investigativo: ¿Cómo han sido identificados estos diversos actores y su
participación en el diagnóstico del plan de seguridad y convivencia ciudadana?
¿Qué tan responsable se siente la comunidad del problema y cómo es su
interacción en los procesos de solución? ¿Cuál es su grado de incidencia en la
gestión de los problemas de seguridad y convivencia en la ciudad? Preguntas que
desde los ejes del programa que aportaron para la construcción del marco
conceptual muestra la relevancia de la implementación de la gobernanza de las
políticas públicas y de su gestión en los territorios.
Los señalado respondió a una hipótesis planteada como punto de partida: la
presencia disímil en el territorio de actores no gubernamentales con capacidad de
incidencia en la estrategia de seguridad y convivencia ciudadana, e incluso para
moldearla, modificarla y capturar la institucionalidad, lo deja ver la necesidad de
identificarlos y determinar, en principio, a través de la información, su incidencia.
De esa forma, el presente documento está orientado a identificar el aporte de los
actores no gubernamentales en la gestión de la política pública de seguridad y
convivencia ciudadana. Y de esta forma contribuir al diagnóstico del problema de
violencia en la ciudad y a las propuestas de solución y mejoramiento de prácticas
de gobernanza en el territorio, que contribuyan al proceso de cambio o
transformación en el ámbito local en el marco de esta estrategia;; empleando la
investigación aplicada como una forma de generar conocimiento y soluciones en
realidades complejas, cuyos contextos son igualmente complejos.
El marco metodológico empleado es el de prácticas basadas en diagnóstico para
dar cuenta del problema, sus características, síntomas/causas y sus
consecuencias, desde la perspectiva de la comunidad. Esto nos permite
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fundamentar las intervenciones, procesos y formas de transformación de los
problemas para proponer cambios al Plan Integral de Seguridad y Convivencia
Ciudadana (PISCC).
La estructura del artículo académico, para su comprensión, partirá de presentar el
caso de estudio para luego desarrollar los conceptos clave en el marco de la
Maestría y sus ejes curriculares y la metodología. En el último aparte se realizará
un análisis de los resultados teniendo como base la información recolectada.
1. PEREIRA, SEGURIDAD CIUDADANA Y CONVIVENCIA Pereira se encuentra ubicada en el centro de la región occidental del territorio
colombiano, en un pequeño valle formado por la terminación de un contra fuerte
que se desprende de la cordillera central. Su localización estratégica en el centro
de la región cafetera, la ubica en el panorama económico nacional e internacional,
además por la calidad de la infraestructura vial que la conecta con los tres centros
urbanos más importes del país Bogotá, Medellín y Cali.
Pereira es un destino atractivo por su ubicación, equidistante a estos tres centros
urbanos del país: Bogotá 365 km, Medellín 235 km y Cali 230 km;; cruzada por las
nuevas rutas para la competitividad del país como el eje de desarrollo vial
Buenaventura – Bogotá integrador del comercio entre el Atlántico y el Pacifico, y la
“Autopista Conexión Pacifico” que reduce el tiempo de recorrido entre Medellín y
Cali.
Su población en un radio de 80 kilómetros es cercana a los 4 millones de habitantes.
Cuenta con aeropuerto internacional, zona franca y parque industrial. La clase
dirigente de la ciudad hace mas de una década, optó por un cambio de la vocación
agrícola e industrial por el de una ciudad comercial y de servicios. El sector
productivo está constituido por al menos 20.000 empresas de las cuales el 52% son
comerciales, 30% de servicios y 13% industriales.
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Basados en los indicadores históricos de delitos de alto impacto, Pereira ha sido
una ciudad donde se ha reflejado notoriamente la realidad de violencia urbana vivida
en el país. Durante varios años estuvo ubicada entre las ciudades con mayor
incidencia de homicidios en el ranking nacional lo que llevó a que, en el diseño de
la Política Pública Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PNSCC: 2.014-
2.018), fuese incluida entre las 24 ciudades priorizadas para combatir la violencia,
en coordinación entre las autoridades del orden nacional y territorial2. Esta situación
implicó que la administración municipal de Pereira, en el marco de la gestión de sus
problemas de seguridad y convivencia, elaborara una serie de diagnósticos que
sirven de base para sus planes, el más reciente se logró después de la realización
de mesas de concertación entre diferentes actores y el trabajo articulado de las
autoridades como Policía Nacional, Ejército Nacional, Fiscalía General de la Nación,
Migración y la Alcaldía municipal, especialmente el trabajo de las Secretarias de
Gobierno y de Planeación, con el propósito de compilar información estadística
sobre la problemática de la violencia, delincuencia e inseguridad que afecta a la
comunidad (PISCC:2.016).
En estos diagnósticos se destaca que Pereira ha sido una ciudad con un alto
componente inmigratorio proveniente de otras regiones del departamento y del país,
la presencia poblacional de comunidades campesinas, negras, y resguardos
indígenas en la ecorregión, la convierte en un municipio receptor de desplazados
por la violencia generado en medio del conflicto armado colombiano, y otras
problemáticas en el campo.
En el diagnóstico de seguridad (PISCC: 2016-2.019) se reconoce el control territorial
que ejerce la bacrim “cordillera”, a través de su estructura organizacional con
2 La tasa de homicidios de Pereira para el año 2014 fue de 35 por cada 100 mil habitantes, mientras que el promedio nacional, para ese mismo año, fue de 28 por cada 100 mil habitantes (Pereira Cómo Vamos: 2015). El Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal, ONG radicada en México D.F., basada en datos oficiales elaboró el ranking de las ciudades más violentas del planeta, en el cual Pereira ocupó durante cuatro años consecutivos un lugar entre las 50 ciudades más violentas del mundo, en el año 2014 fue la número 36 y en el 2015 la 45.
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satélites en comunas y barrios, y su poder económico producto de la diversificación
de sus actividades delictivas, entre ellas, el microtráfico y la micro extorsión. Vende
36 kilos de bazuco semanalmente, con ganancias cada siete días de $100 millones
netos;; vende también 294 litros semanales de inhalantes como el bóxer (pegante),
en dosis de 8,3 milímetros a $500 pesos cada una, obteniendo como ganancias
15,6 millones de pesos netos. Es decir, con la venta de solo estos dos productos,
esta banda criminal tiene ingresos mensuales por $462.400.000.
En el Reporte de Drogas del Observatorio de Drogas de Colombia (ODC:2.016),
Pereira y Risaralda están en la lista de las primeras ciudades y departamentos con
mayor consumo de sustancias psicoactivas, la población más afectada es la juvenil
y las drogas de mayor consumo en el departamento son la marihuana, el bazuco y
la heroína. Autoridades como la Defensoría del Pueblo, expresaron su preocupación
por el incremento en el consumo de heroína, especialmente en el área metropolitana
de occidente, donde se pudo constatar que Pereira es la tercera ciudad en el país
con mayor consumo de esta droga, que según las autoridades es muy compleja
conseguir y la que más genera dependencia.
El microtráfico y sus impactos sociales no son una preocupación reciente, el Informe
de Riesgo 006 de 2014, realizado por el Sistema de Alertas Tempranas de la
Defensoría del Pueblo, advierte sobre el riesgo para la población de algunos barrios
de la comuna Villa Santana del municipio Pereira (Risaralda) debido a las amenazas
en contra de las comunidades educativas, el reclutamiento y la utilización ilícita de
niñas, niños y jóvenes, los homicidios y los desplazamientos forzados de familias
residentes en dichos barrios, por el accionar de integrantes de grupos armados
ilegales.
El microtráfico además está relacionado con formas de violencia en ciertos sectores
de la ciudad, “los grupos ilegales emplean la estrategia de cooptar a pequeños
combos de jóvenes o pandillas juveniles para el control territorial de barrios, como
modalidad de reclutamiento forzado de niñas, niños y adolescentes, que son
18
vinculados y utilizados en la comisión de homicidios y en el cobro de extorsiones a
transportadores, comerciantes y también como informantes y/o expendedores de
estupefacientes, como métodos de control social y territorial de los barrios”.
(Infografía SAT;; 2014)
Los impactos sociales del microtráfico están asociados con la cultura de la ilegalidad
alimentada por formas de vida en territorios con presencia de grupos y
organizaciones criminales. Subsistir en un escenario violento controlado por los más
temerarios cuya única forma de confrontación es la violencia, hace que la violencia
se convierta en valor social para la resolución de los conflictos, esa es la constante
en estos lugares. El temor moldea las relaciones en la comunidad, a tal punto que,
aun presenciando hechos violentos, por norma nadie acude a la justicia para
denunciar, en parte porque no se confía en las autoridades del Estado ni en su
capacidad de protección y mucho menos en sus formas de administración de la
justicia.
La forma que adquiere la violencia en Pereira demuestra que ha irrumpido un
conjunto de “actores violentos”, articulados de múltiples maneras y en los más
variados niveles, ejerciendo un poder coercitivo hacia la sociedad y las autoridades
del Estado;; estos actores arraigan sus organizaciones criminales fundamentalmente
en aquellos espacios en los que el gobierno ha estado ausente, donde no ha existido
una presencia efectiva del poder estatal, espacios en los que suelen predominar la
pobreza y la marginalidad, pues las instituciones públicas demuestran altos niveles
de incapacidad para satisfacer las demandas de los ciudadanos. En estos lugares
el “mundo de la criminalidad” se ha constituido en un “poder paralelo” que impone
orden y control, que distribuye recursos y confiere legitimidades.
Según el informe de narcomenudeo o microtráfico en Colombia “Una
Transformación de la economía criminal”, las organizaciones criminales dedicadas
a esta actividad tienen estructuras piramidales con funciones y asignaciones
salariales estandarizadas, que van desde “dueños de zonas”, administradores,
19
puntos de almacenamiento, cuenta monedas, “armadores de cigarrillos”, hasta
expendedores. (DNP:2016)
Ya se mencionó anteriormente que estas organizaciones cooptan especialmente a
jóvenes para su negocio criminal. En las comunidades donde operan grupos
ilegales, hacer parte de estas organizaciones es visto como una alternativa de
empleo y oportunidad económica con mayores incentivos para algunos, que ir a la
escuela o al colegio, e incluso que las ofertas de empleo en actividades legales.
Muchos jóvenes optan por desertar de sus colegios para dedicarse exclusivamente
a actividades ilegales relacionadas con el microtráfico3.
2. MARCO DE REFERENCIA. 2.1. Gobernanza, Seguridad ciudadana y participación.
Asumiendo que la problemática descrita es un reto de gobierno desde los territorios,
gobernanza, seguridad ciudadana y participación comunitaria son los ejes
conceptuales de este estudio;; bajo la perspectiva de los problemas prácticos que
se expresan en las comunidades, y de la participación que tienen estas en la
resolución de sus conflictos, en un contexto de realidades complejas.
La “Nueva Gestión Pública y la Nueva Gobernanza” han surgido con el propósito de
neutralizar las malformaciones fiscales y administrativas de los gobiernos de los
Estados sociales del pasado, dado que la valoración del predominio del Estado en
la solución de la cuestión del desarrollo, concibe la administración pública como una
actividad exclusivamente a cargo del gobierno.
3 El presente trabajo investigativo es una continuación de la investigación: “Mecanismos de funcionamiento y representaciones sociales de la violencia y/o limpieza social en la ciudad de Pereira”, en cuyas conclusiones se afirma que la violencia en esta ciudad está sedimentada por prácticas ilegales como formas institucionales que han generado un tipo de cultura violenta para garantizar la convivencia, con la anuencia de las autoridades y la sociedad, que asumen tácitamente la violencia como un bien social para combatir la criminalidad (Gómez: 2017).
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En este punto es importante precisar que gobernabilidad y gobernanza son dos
conceptos interrelacionados pero que es necesario separar para efectos analíticos.
A partir de cierto momento la gobernabilidad parece el nuevo compendio de las
ciencias sociales, todo es “gobernabilidad”: asegurar mayorías parlamentarias a los
Presidentes, construir consensos y coaliciones, fortalecer el sistema electoral y de
partidos políticos, asegurar la suficiencia financiera del Estado, reordenar sus
relaciones con los poderes descentralizados, reformar la policía y el ejercito,
introducir la nueva gestión publica, fortalecer el poder judicial y el Estado de
derecho, garantizar los derechos humanos, prevenir y gestionar conflictos y
desastres, proveer bienes públicos. (Prats: 2001).
En este contexto y por su parte, el término “gobernanza” se utilizó en el plano
nacional con un claro acento valorativo para describir las formas de participación de
la sociedad civil en los procesos de regulación política y de resolución de problemas
en todos los niveles del sistema político, desde el nivel local hasta el nacional (...)
gobernanza implica siempre un accionar intencional en el ámbito público, aunque
es indistinto que los actores sean privados o estatales (Kooiman:1993).
A su vez la gobernanza se entiende como los nuevos equilibrios entre Estado y
sociedad, la participación de diversos actores en la búsqueda del perfeccionamiento
de la democracia a través de procesos de cooperación, colaboración, coordinación
y articulación, horizontalidad en las relaciones, fortalecimiento y modernización de
la gestión pública que pasa de un estilo jerárquico centralizado a una forma de
gobernar asociada e interdependiente entre el sector público, privado, tercer sector
y sociedad civil (Aguilar: 2009).
Desde este enfoque el gobierno es visto como agente de dirección imprescindible
pero insuficiente, independientemente de si cuenta con las capacidades requeridas
o no para la resolución de las demandas y problemas de la sociedad, dada su
naturaleza limitada para definir por si solo los asuntos de interés comunes, de frente
21
a la magnitud de los desafíos que enfrentan las sociedades en el mundo moderno,
que desbordan las capacidades de los gobiernos.
La implementación territorial de toda política pública constituye un campo de acción
diverso, donde está implícita la existencia de múltiples actores que a su vez
incorporan al proceso político una diversidad de intereses, valores, objetivos y
preferencias;; donde incluso actores violentos son agentes de poder territorial,
político, económico y social.
Dicho lo anterior y establecida la diferencia entre gobernabilidad y gobernanza, la
siguiente es la definición de gobernanza que adoptaremos en la presente
investigación:
“Todas las sociedades, en todas las épocas, han tenido y fueron dotadas de
gobernanza. Bajo esta perspectiva alternativa, la gobernanza constituye una
herramienta analítica para la comprensión de los procesos de acción
colectiva que organizan la interacción de actores, la dinámica de procesos y
las reglas de juego (informales y formales), con las cuales una sociedad toma
e implementa sus decisiones, y determina sus conductas. Esto es aplicable
a diferentes niveles: local, nacional, internacional y global. Está definición
está basada sobre el trabajo de académicos como Plumtre & Graham,
quienes dicen que la gobernanza involucra las interacciones entre las
estructuras, procesos y tradiciones que determinan cómo el poder es
ejercido, cómo se toman las decisiones y cómo participan los actores. (Hufty:
2006).
En este sentido intentamos establecer la relación entre Gobernanza y política
pública, esta última entendida como un proceso integrador de decisiones, acciones,
inacciones, acuerdos e instrumentos;; adelantado por autoridades públicas con la
participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una
situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente
22
determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener. (Velásquez:
2.009).
La propuesta teórico-conceptual que planteamos es que la gobernanza puede
convertirse en una metodología para diagnosticar los procesos colectivos que
determinan la política pública, cómo se toman las decisiones y cómo se elaboran
las normas sociales, con referencia a los asuntos de interés público, entendiendo
que en teoría la comunidad ha adquirido un mayor papel en las políticas dirigidas a
disminuir la violencia y la criminalidad.
Como consecuencia de ello y definido el concepto de gobernanza, a continuación,
ponemos nuestra atención en el concepto de seguridad, anticipando que
actualmente se presenta en el plano discursivo un cambio del paradigma de la
seguridad pública, hacia la seguridad democrática o seguridad ciudadana, lo que en
la práctica se ha traducido en la búsqueda de mayor participación comunitaria en
las políticas de seguridad y de mejorar la relación con la policía. En algunos casos,
la importancia de la participación ha quedado en la retórica de los políticos y
administradores públicos, mientras que en otros casos se han formulado estrategias
de participación que efectivamente buscan involucrar a la población. (Dammert:
2003).
Redondeando los planteamientos hasta aquí expuestos, la gestión de la seguridad
ciudadana por parte del Estado, supone un reto de gobernanza que demanda
además de la iniciativa de las autoridades estatales, la participación de la sociedad
civil, más concretamente de las comunidades, donde la convivencia está
condicionada por lógicas y formas de vida violentas. En los territorios donde se
presenta esta problemática, la comunidad debe tener un papel protagónico en la
gobernanza de sus asuntos, de tal suerte que la construcción social de la
problemática y sus soluciones permitan la caracterización y comprensión de
fenómenos sociales como parte de su misma transformación. En tal sentido, los
procesos de diseño, implementación y evaluación de políticas, planes, programas y
23
proyectos relacionados con su situación compleja, no deben ser del dominio
exclusivo de las autoridades del Estado.
El Plan Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana del Gobierno Santos
(PNSCC: 2011) para efectos de la política asumió un alcance restringido del
concepto de seguridad ciudadana, y la define como la protección universal a los
ciudadanos frente a aquellos delitos y contravenciones que afectan su dignidad, su
seguridad personal y la de sus bienes, y frente al temor a la inseguridad. La
convivencia, por su parte, comprende la promoción del apego y la adhesión de los
ciudadanos a una cultura ciudadana basada en el respeto a la ley, a los demás y a
unas normas básicas de comportamiento y de convivencia social. (PNSCC: 2011).
Durante ambos periodos del gobierno Santos la política de seguridad ciudadana se
establece una separación por áreas entre la violencia que ocurre en las ciudades y
la que ocurre en el campo: área de seguridad ciudadana con enfoque urbano y área
de seguridad nacional con enfoque rural. Igualmente se establecen diferencias entre
perpetradores y delitos foco de la violencia urbana y la rural.
24
Fuente: Política de Seguridad y Convivencia Ciudadana 2011.
La Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana del Gobierno Nacional
(2019) sostiene que esta política concibe su realización como el resultado de la
acción conjunta de diversas organizaciones de Gobierno y la administración de
justicia, en todos los niveles territoriales junto a la participación activa de los
ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil, con el fin de atender las
condiciones que afectan la convivencia y propician o facilitan el delito.
“El centro de esta política es el ciudadano y sus derechos, esto implica la
corresponsabilidad de todos para construir y mantener las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos, la convivencia y la paz”. (Política
Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana del Gobierno Nacional - 2019).
25
A su vez y como ya se dijo en la introducción de este texto, el nuevo marco de la
política presenta una novedad en la comprensión de la problemática de violencia en
el país: existe una simbiosis criminal entre las organizaciones delictivas que operan
en las zonas rurales y el comportamiento criminal a nivel urbano, que es
determinante en la tasa de homicidio.
Por lo tanto, resaltamos que tradicionalmente algunos gobiernos locales controlan
sus problemáticas de seguridad y convivencia basados en el enfoque de la política
pública del gobierno nacional anterior;; diseñando políticas y planes de seguridad y
convivencia con un enfoque exclusivamente urbano, metodológicamente
cuantitativo y estadístico, en el cual se basan para tomar decisiones y evaluar
resultados. En este sentido, los registros y las cifras por si solos, podrían no dar
cuenta de la complejidad de la realidad, lo que sugiere una ausencia de
conocimiento en la forma cómo se gestiona esta problemática.
En este orden de ideas, y como aporte de esta investigación proponemos poner
como centro del problema a la comunidad y los diversos actores que intervienen en
la problemática, ya no solo a la policía, los delincuentes o las autoridades
gubernamentales y estatales.
Dado que el enfoque de gobernanza de la seguridad implica una visión amplia de la
seguridad urbana que conlleva a la transformación de comportamientos ciudadanos
para la sana convivencia, asumiendo por ejemplo que invertir en lo social es invertir
en la seguridad. La complejidad de factores que influyen en la seguridad ciudadana
comporta que la intervención requiera, por una parte, una actuación transversal, en
el sentido de que concurran diferentes políticas: educativa, urbanística, de bienestar
social, y por otra la articulación de actores formales e informales a diferentes niveles
territoriales. Es decir, una política efectiva de seguridad ciudadana requiere
gobernanza para la seguridad.
26
Para lograr este propósito la participación ciudadana es imprescindible. Dammert
(2003) propone tres objetivos específicos que tienen las políticas de participación
ciudadana: mejorar la relación entre la comunidad y la policía, fortalecer las redes
sociales existentes para el desarrollo y consolidación del capital social, y por último
consolidar el proceso de descentralización que otorga a los municipios un rol cada
vez más activo en la formulación e implementación de estrategias.
Asumimos entonces, la concepción extensa de la seguridad, es decir la dimensión
objetiva y subjetiva de la seguridad como un campo de estudio y diagnóstico
fundamental para la gestión y atención de la problemática territorial. La concepción
extensa de la seguridad que tiene que ver también con su dimensión no observable,
lo invisible;; que se entiende como un asunto de creencias y reglas de juego entre
actores que moldean la convivencia y los comportamientos, la autorregulación y el
entendimiento de las normas.
“Tanto los actos violentos como la coerción son elementos de violencia. La
relación entre los actos violentos y la coacción implican creencias sobre las
acciones de otros, y prestamos mucha atención a si las amenazas de
violencia son creíbles y las condiciones bajo las cuales el uso de la violencia
física resultará en la respuesta de otras personas o del Estado. Una persona
amenazada por un ataque físico puede estar tan influida por la violencia como
una persona que realmente está sometida a la fuerza física… nuestro
concepto de violencia abarca el uso de ambos amenazas y acciones”. (D.
North: 1990).
La noción objetiva y restringida de la seguridad ciudadana se enfoca en la violencia
directa, aquella que se identifica con actos violentos entre personas concretas,
fundamentalmente violencia física y/o verbal visible en formas de conductas
observables, haciendo una referencia clara a los agentes de la violencia y a los
posibles destinatarios. Los efectos visibles de la violencia directa son observables:
los muertos, los heridos, los desplazados, los daños materiales.
27
La identificación de actores no gubernamentales ni estatales, las redes de
cooperación comunitaria y sus diferentes formas de lucha, podrían complementar el
diagnóstico y aportar nuevos elementos para el plan y la estrategia de seguridad y
convivencia ciudadana. Además, plantear un camino para hacerle frente a la
violencia en contextos de fallas del gobierno y de incapacidad para atender esta
problemática. En estos contextos surgen iniciativas desde las mismas comunidades
y desde las victimas para enfrentar pacífica o violentamente esta realidad, no
obstante, también el crimen organizado impone un orden sociopolítico violento en
los sectores más vulnerables de la ciudad permeando desde esos espacios toda la
sociedad.
Por ultimo, en el proceso de identificación de actores que intervienen en el marco
de la política publica de seguridad no podemos dejar de mencionar que la situación
se hace más compleja cuando el entramado de redes que ejercen un dominio sobre
el territorio e influencian las acciones públicas orientadas hacia la convivencia y
seguridad ciudadana, están en el marco de la ilegalidad. Aquí vale la pena tener en
cuenta la afirmación de Pilar Calveiro (2.015) quien expone las nuevas violencias
en las ciudades y plantea que realmente asistimos a una reorganización de las
relaciones de poder que no se puede entender más que políticamente.
No estamos frente a una lucha del Estado contra las redes delictivas sino a una
articulación de unos y otros, por esta razón es contundente cuando afirma que en
lugar de hablar de la delincuencia organizada deberíamos hablar de la “delincuencia
políticamente organizada”. (Calveiro: 2.015)
Dicho todo lo anterior, y basados en este marco conceptual, proponemos dos
categorías de análisis para diseñar el marco metodológico de esta investigación: 1.
Gobernanza centrada en los actores y sus formas de organizar su interacción;; 2.
Gobernanza como redes de participación activa ciudadana.
28
MATRIZ DE OPERACIONALIZACIÓN DEL CONCEPTO DE GOBERNANZA DE LA SEGURIDAD.
CATEGORIA VARIABLE INDICADORES
Gobernanza centrada en los actores
Procesos y normas que
organizan la interacción
de los actores.
Escenarios y mecanismos de
participación ciudadana en el marco de
la política pública: diseño del Plan de
Desarrollo Municipal y el PISCC 2020.
Transversalidad e Intersectorialidad de
la política.
Actores formales e
informales vinculados
con la política pública, y
su perspectiva de la
problemática.
Identificación de actores y sus ámbitos
de territorialidad en la participación del
diseño de la PP, el Plan de Desarrollo
Municipal y el PISCC 2020.
Noción de ciudadanía y participación,
desde la perspectiva de las autoridades
territoriales.
Coordinación de actores
e instituciones en cada
nivel del gobierno.
Nivel de articulación de los actores y de
su entendimiento en materia de
coordinación.
Niveles de confianza en la
institucionalidad, conocimiento y uso de
las instancias legales y formales en la
resolución de conflictos y problemas
contrarios a la convivencia.
Gobernanza como redes de participación ciudadana.
Red de participación
cívica.
Canales de comunicación permanente
entre ciudadanos y autoridades.
Organizaciones civiles, sectores
productivos y Juntas de Acción Comunal
que participan en la construcción de
convivencia, seguridad y legalidad.
29
Programas de participación y redes de
apoyo cívicas para mejorar la
convivencia.
Dialogo ciudadano para
la convivencia y la
seguridad.
Estrategias y programas construidos en
corresponsabilidad con la comunidad.
Espacios pedagógicos vinculantes con
el sector educativo.
Participación ciudadana en la
elaboración del PISCC.
Encuentros y escenarios para articular la
responsabilidad social empresarial.
Participación y acción
colectiva.
Programas e iniciativas de
fortalecimiento y promoción de la
organización de los ciudadanos en JAC.
Programas de voluntariado en alianza
con organizaciones no
gubernamentales.
Programas encaminados al deporte y
vivir el futbol en paz.
3. METODOLOGÍA: 3.1. Investigación Aplicada, Practicas basadas en Diagnostico.
En este punto es pertinente señalar que en el desarrollo de este artículo académico
la Presidencia de la Republica de Colombia mediante decreto numero 417 de 2020,
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional, en atención a la Organización Mundial de la Salud, quien antes declaró
como pandemia el actual brote de enfermedad por coronavirus Covid-19. En virtud
30
de la misma el gobierno nacional en coordinación con los gobiernos locales
adoptaron una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación
del virus, entre ellas la “cuarentena”.
Entre otros, todas las instituciones del sector educativo cerraron sus campus y
aulas, sin fecha definida para retomar actividades normalmente, la modalidad de
clases y tutorías virtuales son la alternativa para culminar los calendarios
académicos y las agendas semestrales. Esta emergencia planteó un reto adicional
a los objetivos de la presente investigación, que implicó ajustar la metodología y su
implementación al contexto actual de emergencia.
No obstante, estos ajustes, los objetivos de la investigación se mantienen con el
animo de aportar al diagnóstico en el marco de la estrategia de seguridad y
convivencia ciudadana de la ciudad, propuestas de solución y mejoramiento de
prácticas de gobernanza en el territorio que contribuyan al proceso de cambio o
transformación en el ámbito local.
Inicialmente la metodología incluía el estudio de caso del corregimiento Puerto
Caldas de la ciudad de Pereira, uno de los sectores con mas altos indicadores de
homicidio en la ciudad, buscando una aproximación directa con la comunidad y sus
representantes para el levantamiento de información. Esta fase de la investigación
no se logró por las razones expuestas.
Empleando la “investigación aplicada” esperamos aportar una forma de generar
conocimiento y soluciones en realidades complejas, y que estos resultados
beneficien a los grupos involucrados y la sociedad en general, todo ello como
alternativa y propuesta de solución a la problemática de violencia urbana.
Como se dijo antes, este proceso investigativo se enmarca en el tipo de
“investigación práctica basada en diagnóstico”, cuya metodología es la
“investigación aplicada” y nos sirve de referencia. Desarrollamos a partir del método
31
de estudio de caso, las técnicas y herramientas necesarias para entre cruzar la
Gobernanza de la seguridad como marco de referencia, y la participación ciudadana
como pilar fundamental del diagnóstico.
Para Murillo (2008), la investigación aplicada recibe el nombre de “investigación
práctica o empírica”, que se caracteriza porque busca la aplicación o utilización de
los conocimientos adquiridos, a la vez que se adquieren otros, después de
implementar y sistematizar la práctica basada en investigación. El uso del
conocimiento y los resultados de investigación que da como resultado una forma
rigurosa, organizada y sistemática de conocer la realidad. (Vargas:2009)
“Las Investigaciones prácticas enfocadas en diagnósticos implican un
procedimiento llevado a cabo mediante encuestas, entrevistas o
cuestionarios, para establecer las necesidades o problemas que afectan un
sector o una situación de la realidad social y que es motivo de estudio o
investigación. Responden con propuestas que tienen que ver con producción,
tales como: definir políticas institucionales, lineamientos y reglamentos
específicos;; la producción de documentos de acceso y propuestas para el
desarrollo de prácticas en instituciones u organizaciones;; la producción de
materiales y herramientas técnicas especializadas;; y, documentar buenas
prácticas de intervención, producir métodos y técnicas de evaluación”.
(Vargas:2009)
En las ciencias sociales, en general, y en orientación, en particular, se pueden
cuantificar algunas variables susceptibles de ser medidas, se pueden utilizar
métodos cuantitativos para, entre otras cosas, diagnosticar o generalizar resultados;;
no obstante, la visión lineal de la causalidad y universalidad de sus conclusiones
resulta poco adecuada para el análisis de los problemas sociales. Por ello, la
investigación debe situar a la persona y el acontecimiento en su contexto,
comprender cómo es modificado, tener en cuenta todos los elementos que forman
parte de él e identificar relaciones entre la situación puntual y el contexto, de manera
32
que las soluciones a los acontecimientos-problema se produzcan, bajo el enfoque
de pensamiento complejo (Dugarte, 2006, en Vargas:2009)
Es decir, desde el enfoque de realidad compleja se asume que es difícil comprender
dónde termina el Estado y empieza su ausencia, en qué lugar se diluyen las leyes
constitucionales y se crea un nuevo orden informal y/o ilegal. Esta condición de
barrera social corresponde no solamente a la infraestructura física de ciertos
espacios en las ciudades, si no también a los tipos de relaciones que se establecen
entre las personas y sus instituciones. Estamos hablando de la identificación de los
actores y sus formas de organizar la interacción y de comprender la problemática,
al igual que las redes de participación activa ciudadana y sus aportes en el marco
de la política de seguridad y convivencia ciudadana.
Vale decir que, en completo contraste con la entrevista estructurada, las entrevistas
cualitativas son flexibles y dinámicas. Las entrevistas cualitativas han sido
señaladas como no directivas, no estructuradas, no estandarizadas y abiertas. Por
entrevistas cualitativas en profundidad entendemos reiterados encuentros cara a
cara entre el investigador y los informantes, encuentros dirigidos hacia la
comprensión de las perspectivas que tienen los informantes respecto de sus vidas,
experiencias o situaciones, tal como las expresan con sus propias palabras…el
propio investigador es el instrumento de la investigación, y no lo es un protocolo o
formulario de entrevista. El rol implica no sólo obtener respuestas, sino también
aprender qué preguntas hacer y cómo hacerlas. (Taylor y Bogdan: 1992)
Dicho esto, la presente investigación es de carácter cualitativo, y como ya se dijo,
se desarrollará recurriendo al enfoque de estudio de caso simple que, de acuerdo
con Arzalus Socorro (2005) es una forma de organizar datos sociales, sin perder el
carácter unitario del objeto social que se está estudiando, es decir, es un enfoque
que ve cualquier unidad social como un todo, así:
33
“El método del estudio de caso no es una técnica particular para conseguir
datos (como en la entrevista), sino una manera de organizar éstos con base
en alguna unidad escogida, como puede ser la historia de vida del individuo,
la historia del grupo o algún proceso social delimitado. Se pueden emplear
todas las técnicas que utilice otro modo de organización: entrevistas
intensivas, cuestionarios, historias personales, documentos, informes de
casos hechos por otras personas, cartas, etc. La conservación del carácter
unitario del caso viene ayudada por la amplitud de los datos reunidos y los
niveles de casos que se añaden, por el empleo de índices y tipologías y por
el hincapié que se hace de la interacción dentro de una dimensión del tiempo”
(Goode y Hatt, 1976:415 en Arzaluz 2005)
En tanto método de investigación cualitativo, las entrevistas en profundidad tienen
mucho en común con la observación participante. La diferencia primordial reside en
los escenarios y situaciones en los cuales tiene lugar la investigación. Mientras que
los observadores participantes llevan a cabo sus estudios en situaciones de campo
naturales, los entrevistadores realizan los suyos en situaciones específicamente
preparadas. El observador participante obtiene una experiencia directa del mundo
social. El entrevistador reposa exclusiva e indirectamente sobre los relatos de otros.
(Taylor y Bogdan: 1992)
4. RESULTADOS Y DISCUSIÓN.
Basados en el anterior marco metodológico, aplicamos como instrumento de
investigación un cuestionario semiestructurado con preguntas circulares y abiertas
en torno a las 2 categorías de análisis propuestas, con sus variables explicativas y
descriptivas de la gobernanza de la seguridad y la participación ciudadana en
Pereira. (Ver Matriz de operacionalización)
Todo ello a fin de obtener información que permitiera identificar actores
gubernamentales y no gubernamentales presentes en el territorio, quienes a través
de la participación ciudadana intervienen en la gestión de la seguridad y convivencia
34
en la ciudad, a demás conocer cuáles han sido los aportes de la comunidad, qué
escenarios, y por qué no, hechos, normas de comportamientos, acciones,
relaciones, restringen o facilitan su participación en la política pública de convivencia
y seguridad ciudadana en PEREIRA.
Metodológicamente se partió de una unidad muestral diversa o de máxima
variación, este tipo de muestras son utilizadas cuando se busca mostrar distintas
perspectivas y representar la complejidad del fenómeno estudiado, o bien,
documentar diversidad para localizar diferencias y coincidencias, patrones y
particularidades. (Miles y Huberman: 1994 en Sampieri: 2006).
El desarrollo de las entrevistas cualitativas de profundidad tipo entrevista
conversacional tuvieron una duración de 30 a 60 minutos, guiadas por un
cuestionario semiestructurado, buscando responder la pregunta central: ¿cuáles
han sido los actores estatales, gubernamentales y no gubernamentales que
participan en la gestión de la seguridad y convivencia ciudadana, y qué redes de
participación ciudadana y comunitaria se identifican en el marco del PISCC?
A su vez, por los escenarios y mecanismos de participación ciudadana en el marco
de la política pública mencionada. ¿Qué hechos, normas de comportamientos,
acciones, relaciones, restringen o facilitan la participación comunitaria en esta
gestión? Y también, ¿Cómo participan la comunidad y los diversos actores, ¿cómo
es su interacción en los procesos de solución a los problemas de seguridad y
convivencia?
El proceso investigativo se desarrolló por fases:
Una primera fase de revisión documental y análisis de la arquitectura institucional en materia de seguridad ciudadana que nos permitiera diferenciar ámbitos de
territorialidad de los actores. En este sentido la arquitectura institucional para la
Seguridad y Convivencia Ciudadana parte desde el Gobierno Nacional con el diseño
35
de la Política Pública que a su vez se deriva del Plan de Desarrollo Nacional. Esta
“Política Marco de Seguridad y Convivencia Ciudadana”∗, es la respuesta
gubernamental a la problemática de violencia urbana en el país. Se diseña mediante
un proceso de construcción y diálogo interinstitucional a nivel nacional, y luego
busca incluir sus lineamientos nacionales en los Planes de Desarrollo Municipales
y territorialmente a través de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia
(PISCC), con el objetivo de materializar las líneas estratégicas de acción formuladas
para mejorar la situación de seguridad en los centros urbanos, así como promover
la convivencia y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
La segunda fase fue un proceso de dos entrevistas con funcionarios públicos del nivel de toma de decisión:
• Entrevista Secretario de Gobierno Municipal.
• Entrevista con Secretario de Educación Municipal.
Con tres objetivos: identificación de actores claves en la seguridad y procesos de
participación ciudadana;; referenciar marcos normativos, documentos públicos e
información relacionada con la investigación;; y por último realizar un piloto para
validar el instrumento de investigación (cuestionario de entrevistas).
La tercera fase de entrevistas con algunos funcionarios públicos de diferentes instituciones del nivel local, identificados en la fase anterior, y que por sus
actividades y/o funciones están relacionados con el proceso de planeación y
participación ciudadana, y/o con los procesos de planeación e implementación de
la política pública de seguridad y convivencia ciudadana.
Fue así como se realizaron cinco (5) entrevistas individuales semi-estructuradas:
∗ Su elaboración se hizo con el liderazgo de la Consejería Presidencial para la Seguridad Nacional y con un trabajo interagencial, articulando especialmente los ministerios de Defensa Nacional e Interior y la Fiscalía General de la Nación. (Política Marco de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Ministerio de Defensa Nacional. Diciembre de 2019)
36
• Entrevistas a dos (2) funcionarios públicos de la Secretaria de Planeación
municipal de Pereira, que coordinaron las mesas sectoriales y
microterritoriales del Plan de Desarrollo Municipal 2020.
• Entrevista con el coordinador del proceso de diseño del PISCC 2020.
• Entrevista con el Coordinador del Observatorio del Delito, y a su vez
profesional especializado en seguridad ciudadana.
• Entrevista con Delegado del Sistema Penitenciario de la Defensoría del
Pueblo.
Una vez desarrolladas estas tres fases del proceso investigativo y al cruzar la
evidencia obtenida frente al marco conceptual propuesto en este articulo, es
importante resaltar que en relación a los escenarios de participación e identificación
de actores proponemos dos herramientas de análisis∗ que nos permiten exponer
las respuestas a las preguntas de investigación planteadas. La primera la
expondremos a continuación en la presentación de escenarios de participación y la
segunda en la descripción de los actores territoriales.
4.1. Gobernanza como redes de participación ciudadana. En el marco de la implementación en el territorio de la Política Publica de Seguridad
y Convivencia Ciudadana, planteamos tres grupos de escenarios de participación
entre autoridades del Estado, gubernamentales y no gubernamentales así:
• Escenarios de participación permanentes.
• Escenarios de participación transitorios.
• Canales oficiales permanentes entre actores no gubernamentales y autoridades.
Estos escenarios de participación tienen una variación en cuanto a sus niveles de
influencia en el diseño de los planes y su implementación. Para el caso de la Política
Publica de Seguridad y Convivencia Ciudadana, los “Consejos de Seguridad” y los
∗ Ver cuadros de elaboración propia pág. 23, 25.
37
“Comités Territoriales de Orden Público”∗ son escenarios permanentes, de alta influencia sobre la política publica, integrados por autoridades estatales y de gobierno, de debate técnico-político, de toma de decisiones estratégicas, asignación
y administración de recursos, y de gestión de la seguridad.
Los escenarios transitorios de participación ciudadana y de redes de actores no gubernamentales están enmarcados en los procesos del diseño del Plan de
Desarrollo∗∗ y del Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC), que
se realizan cada cuatro (4) años en el primer semestre de inicio de los gobiernos
locales. “La Secretaría de Planeación Municipal implementó una estrategia de movilización
social y participación ciudadana para la construcción colectiva del Plan de Desarrollo
“Pereira, gobierno de la ciudad”, para el período 2020 – 2023. En este orden de ideas, se definieron dos (02) frentes de acción en el proceso: 1. MESAS SECTORIALES DE PARTICIPACIÓN: definidas como espacios de construcción colectiva propiciados por las Secretarías y entes descentralizados de la Administración Municipal en alianza con
las organizaciones de la sociedad civil y ciudadanía en general interesada en los temas
a tratar. 2. MESAS MICROTERRITORIALES DE PARTICIPACIÓN: espacios de conversación, inclusión y reconocimiento de actores de diversa índole localizados en
∗ Creados según art. 17 del Decreto 399 de 2011. Por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones. El Comité está integrado, de acuerdo con la representación de fuerza pública, organismos de seguridad y policía judicial que operen en el respectivo departamento o municipio, por el Comandante de la Guarnición Militar o quien haga sus veces o su delegado, el Comandante de la Policía, el Director Seccional del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) o su delegado operativo, el Director Seccional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) de la Fiscalía General de la Nación, el Gobernador o el Alcalde Municipal, según el caso o como su delegado el Secretario de Gobierno o quien haga sus veces, quien lo presidirá. ∗∗ Los procesos de participación ciudadana están determinados por el Acuerdo No. 29 del 2014. Por medio del cual se crea el “Sistema de Planeación Participativa y Democrática” en el municipio de Pereira. En el Cap. 1 se acuerda el Presupuesto Participativo el cual permitirá a los ciudadanos deliberar, incidir y decidir en la ejecución del presupuesto municipal asignado a sus respectivas comunas y corregimientos, a través de las Juntas Administradoras Locales…
38
cada comuna y corregimiento, quienes con su participación activa motivarán la toma de
decisiones del gobernante”. (Coordinador mesas sectoriales)
Dada la anormalidad generada por la emergencia COVID-19, fue necesario hacer
un replanteamiento de la metodología para la realización de las “MESAS MICROTERRITORIALES Y SECTORIALES DE PARTICIPACIÓN”, algunos recursos tecnológicos fueron alternativa para avanzar en el proceso de participación
ciudadana. La aplicación para dispositivos móviles “WhatsApp” fue usada como
canal de comunicación con cada una de las comunas y corregimientos en los cuales
no se realizaron las mesas presenciales. En total fueron 9 mesas microterritoriales
presenciales y 22 por grupos de “WhatsApp”.
“Operativamente en las mesas microterritoriales el coordinador realizó una
presentación de las necesidades identificadas en los diagnósticos de
comunas y corregimientos realizados en el año 2019, y estas fueron
relacionadas con los ejes y programas propuestos en el documento
preliminar del Plan de Desarrollo municipal, 2020-2023. “PEREIRA,
GOBIERNO DE LA CIUDAD (…) Una vez presentadas las necesidades a
cada uno de los grupos de trabajo, se les hizo entrega de un pliego de papel
Bond en el cual se realizó por cada mesa instalada -no más de 10 personas-
la identificación de 5 propuestas de programas o proyectos que se requieran
para la comuna o corregimiento.
Cada grupo de trabajo deliberó sobre las necesidades y proyectos que les
fueron presentadas, y priorizaron en escala de uno (01) a cinco (05) (siendo
cinco (05) el mayor grado de prioridad y uno (01) el menor grado), los cinco
proyectos que a su consideración la Administración Municipal debe tener en
cuenta para la posible inclusión en el PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL,
2020-2023”. (VER ANEXO XX)
39
Por otra parte la estrategia definida para las “MESAS SECTORIALES DE
PARTICIPACION” se diseñó a partir de las 3 líneas estratégicas del Plan de
Desarrollo Municipal 2020-2023, y su articulación con los sectores propuestos por
el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en la herramienta del Kit de
planeación Territorial (KPT)∗. Fue asi como se conformaron 6 mesas sectoriales para
la participación ciudadana. Para nuestro caso de estudio nos enfocamos en la mesa
sectorial “Gobierno Territorial”, en la que se incluyó la “submesa” de Seguridad y
Convivencia Ciudadana.
“Todas las mesas fueron realizadas con enfoque de taller práctico. A cada
participante, se le entregó una ficha metodológica de priorización de
acciones, la cual contenía las principales propuestas, programas, etc. que se
tienen identificadas por sector, esto a partir de un análisis realizado por la
Secretaria de Planeación Municipal con base en una “matriz de
convergencia” que se diseñó teniendo como referencia: ODS, plan Nacional
de Desarrollo, programa de Gobierno Departamental, políticas públicas
municipales, programa de gobierno, Pereira cómo vamos, planes sectoriales,
lineamientos del DNP.
Mediante la operacionalización de un “Sistema de Valoración de Priorización”
basado en los criterios de impacto, importancia e influencia, cada participante
realizó su calificación con base en las acciones de gobierno propuestas, para
elegir la lista de “iniciativas priorizadas”, que posteriormente fueron votadas
para elegir las que se identificaron como el grupo de acciones que se analizan
de manera concreta en la realización de la parte estratégica y plan plurianual.
No significa que las demás iniciativas priorizadas no serán tenidas en cuenta
o rechazadas, solo es un ejercicio de legitimación democrática para dar
mayor relevancia a unos temas sobre otros”. (Documento Metodológico
Secretaría de Planeación Municipal)
∗ El DNP por medio del KPT sugiere a las autoridades territoriales estructurar sus Planes de Desarrollo sectorialmente así: sectores…. EL KPT es….
40
Mas adelante volveremos sobre el desarrollo posterior de estos procesos
participativos. Por ahora es de nuestro interes llamar la atención sobre estos
espacios y procesos como escenarios transitorios de participación ciudadana y de actores no gubernamentales, en la gestión pública. Dado que, posterior a estos
procesos de planeación, en los meses y años siguientes del gobierno local,
planteamos desde esta evidencia, que los escenarios de participacion de actores
no gubernamentales se convierten en los canales formales y permanentes de participación de actores no gubernamentales con las autoridades.
Es decir, los actores no gubernamentales que deseen participar del proceso de
implementación, evaluación o ajustes, en este caso del PISCC, tendrán que hacerlo
a través de canales de comunicación formales, dado que no existen otras instancias
permanentes o escenarios abiertos para la vinculación ciudadana a este nivel de
toma de decisión e injerencia en la Política Pública.
HERRAMIENTA DE ANALISIS DE ESCENARIOS NIVEL DE INFLUENCIA TERRITORIAL SOBRE LA POLITICA PÚBLICA
ALTO
• Consejo de Seguridad.
• Comité Territorial de Orden
Público.
MEDIO
• Mesas sectoriales y micro-
territoriales de participación
ciudadana en el marco del
Plan de Desarrollo.
• Informes de Rendición
de cuentas.
• Encuestas de
percepción ciudadana:
Pereira Cómo Vamos.
BAJO
• Ventanillas de atención
al ciudadano.
• Página web.
• Líneas de atención.
ESCENARIOS DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA PERMANENTES TRANSITORIOS
CANALES PERMANENTES Y
41
FORMALES DE COMUNICACIÓN
Fuente: Elaboración propia.
4.2. Gobernanza centrada en los actores territoriales. Los actores presentes en el territorio que participan en la gestión de la seguridad y
convivencia ciudadana en la ciudad de Pereira se hacen visibles y es posible
identificarlos por su participación en los escenarios mencionados anteriormente.
Actores estatales y gubernamentales con voz y voto en los Consejos de Seguridad
y Comité Territorial de Orden Publico, en cabeza de sus representantes del nivel
mas alto o sus delegados: o Alcaldía Municipal.
o Policía Nacional.
o Fiscalía General (la representan el Director Seccional de Fiscalías y el Subdirector
Regional).
o Ejercito Nacional.
o Defensoría del Pueblo.
o Personería municipal.
o Migración Colombia.
Eventualmente son invitados a estos escenarios representantes o personal técnico
especializado, de algunas entidades que producen información, analizan y procesan
datos relevantes para la política pública de Seguridad y Convivencia Ciudadana
como: o SAT. Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo.
o Observatorio del Delito∗
o “SIEDCO”∗∗.
o Personería Municipal.
∗ Es una iniciativa operada por la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP) en convenio con la Alcaldía de Pereira. Además de procesar información, el observatorio es un centro de pensamiento, mas allá del procesamiento de datos se espera genere conciencia critica en todos los ámbitos. ∗∗ Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo de la Policía Nacional. Es una base de datos pública con acceso a 27 variables para delitos criminales.
42
o DANE.
o (SPOA) Sistema Penal Oral Acusatorio de la Fiscalía.
o Casas de Justicia.
o Comisarias de familia.
En los escenarios transitorios de participación ciudadana identificamos actores no
gubernamentales, reconocidos e invitados por la Secretaria de Planeación a
participar formalmente en las mesas para el diseño del Plan de Desarrollo. Para las
mesas sectoriales se destacan: Cámara de Comercio, ANDI, FENALCO, Camacol,
Comité Intergremial, Sociedad de Mejoras Públicas, ACOPI, Comité de Cafeteros,
Cooperativa de Caficultores de Risaralda, FEDEGAN, Cotelco, ANATO,
PROCOLOMBIA, ASOCOLFLORES, Fedepanela y ParqueSoft.
El listado lo completan un grupo de organizaciones y colectivos ciudadanos visibles
y reconocidos por la Alcaldía Municipal;; igualmente los “grupos poblacionales de
enfoque diferencial”: afrodescendientes, indigenas, primera infancia y adolescencia,
discapacidad, victimas, libertad de culto, juventudes.
Así lo expresó el Coordinador de la mesas microterritoriales de participación
ciudadana del Plan de Desarrollo 2020:
“A esas mesas se involucraban distintos agentes o actores de la sociedad
civil organizada, hacían parte la academia, los gremios, las ONG´s de diversa
índole desde culturales hasta de protección animal, los grupos étnicos,
representantes de comunidades LGBTI, representantes organizaciones
femeninas, etc, etc (…) había que dar participación también a los distintos
actores de los barrios y veredas de acuerdo a la división territorial del
municipio de Pereira que son 19 comunas y 12 corregimientos, donde se
involucrarían actores como Presidentes de las JAL´s, los ediles de cada
comuna y corregimiento, lideres de base de cada una de estas unidades
territoriales, en algunas participaron rectores de los centros educativos,
pequeños empresarios, representantes de centros de emprendimiento y
43
desarrollo empresarial que tiene el municipio en algunas comunas y
corregimientos, mujeres madres cabeza de familia, representantes de
población en condición de discapacidad, jóvenes (…) todo esto era lo
planeado antes del Covid”.
Basados en la anterior evidencia plantemos como segunda herramienta de análisis
situar a los actores territoriales en tres grupos y ubicarlos de acuerdo a su nivel de
influencia en la implementación de la política publica de seguridad y convivencia
ciudadana. Primer grupo de actores que representan instituciones gubernamentales
y estatales, un segundo grupo de actores formales e informales, y un tercer grupo
de actores ilegales mas complejo de rastrear, pero presente e influyente en la
gestión de la seguridad y convivencia ciudadana.
Las evidencias para identificar estos actores ilegales son de difícil acceso, a pesar
de que varios de los entrevistados reconocieron su presencia en la territorio e
influencia de estos actores, los silencios al hacer interrogantes en esta dirección son
notorios, y continuados por la clasificación de información confidencial y de manejo
estricto por la Policía Nacional.
El Coordinador del Observatorio del Delito aportó este análisis relacionado con la
criminalidad en la ciudad:
“En mi opinión la apuesta del anterior alcalde y del actual es que no se genere
en la opinión pública la percepción de que Pereira es una ciudad insegura,
esa es la base, al alcalde le interesa mas que un hecho real de seguridad un
hecho mediático de seguridad. Si el hecho mediático ejerce presión sobre la
gestión en materia de seguridad, el alcalde actúa y moviliza la red de actores.
Si los alcaldes se movieran con base en los hechos de criminalidad real,
todos combatirían las estructuras del narcotráfico y no a perseguir los
“jibaros”, atacarían la financiación y su capacidad de cooptación de las
44
estructuras de gobierno (…) la agenda mediática es la que genera la agenda
de acción”.
No obstante, la dificultad de acceso a las evidencias, en el ejercicio de prospectiva
territorial “RISARALDA FUTURO POSIBLE -Construcción Social Risaralda y
Pereira Visión 2032”, en el que se expone el circulo vicioso del subdesarrollo
regional y las apuestas de futuro de Pereira y Risaralda;; el análisis del desarrollo
económico hace énfasis en una estructura productiva basada en sectores y
productos con bajo valor agregado y alta presencia de actividades ilícitas en Pereira y Risaralda. (“Prospectiva Risaralda y Pereira 2032”: 2011)
Igualmente, en el diagnostico del PISCC-2020 se afirma que se ha reflejado
notoriamente la participación activa del microtráfico en todas las modalidades
delictivas siendo el homicidio y el hurto a personas las más resaltantes por el
impacto que presentan directamente ante los ciudadanos, por tal motivo se deben
fortalecer todos los planes preventivos y operativos para mitigar este flagelo en la
ciudad de Pereira. (Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana – 2020)
Para finalizar este análisis de actores, queremos dejar presente que, de acuerdo a
lo señalado, al parecer una condición para ser identificado y reconocido como actor
territorial en la política de seguridad y convivencia ciudadana, es la capacidad
política, organizacional y/o asociativa, legal o ilegalmente, que se logre para ejercer
presión sobre la gestión pública.
HERRAMIENTA DE ANALISIS DE ACTORES
NIVEL DE INFLUENCIA
TERRITORIAL
ALTO
POLICIA NACIONAL ALCALDÍA MUNICIPAL
BACRIM CORDILLERA
45
MEDIO
FISCALIA DEFENSORÍA DEL PUEBLO PERSONERÍA MUNICIPAL EJERCITO NACIONAL
Universidades. Observatorio del Delito. Cámara de Comercio. FENALCO. ANDI. Sector Transporte.
“Combos” que controlan el
microtráfico y otros delitos en los barrios.
BAJO
MIGRACIÓN COLOMBIA
Casas de Justicia. Comisarias de familia. Colectivos ciudadanos. Grupos poblacionales.
ACTORES Y REDES PISCC
GUBERNAMENTALES Y ESTATALES
FORMALES E INFORMALES
ILEGALES
Fuente: Elaboración propia.
4.3. Gobernanza de la seguridad. El PISCC es un documento de planeación estratégica, debe elaborarse en el primer
año de gobierno de las autoridades locales, con una vigencia de cuatro (4) años,
cuya finalidad es dar respuesta a las problemáticas de violencia y delincuencia en
las ciudades. Parte desde el estudio-diagnostico de la seguridad y convivencia
ciudadana en el territorio, y se convierte en la hoja de ruta que permite priorizar
acciones, optimizar el uso de los recursos, realizar una coordinación
interinstitucional, y mejorar el proceso de seguimiento y evaluación de las
estrategias de convivencia y seguridad ciudadana, en todos los municipios y
departamentos de Colombia.
El diseño del PISCC 2020 para Pereira está en su fase de revisión y ajustes finales.
Por las circunstancias de la emergencia Covid19, el componente de participación
ciudadana en el diseño de este plan fue tomado de la mesa sectorial de Gobierno
Territorial desarrollada en el marco del Plan de Desarrollo. Las iniciativas
presentadas y votadas en esta mesa fueron tenidas en cuenta para el PISCC 2020.
“Básicamente lo que nosotros hicimos como metodología fue acoger las 5
líneas estratégicas de la Política Macro de Seguridad y Convivencia del
gobierno Duque, y con base en ello definimos unos objetivos y productos
para cada línea (…) íbamos muy bien hasta el Plan de Desarrollo pero la
46
pandemia nos generó un escenario suigeneris (…) para el componente de
participación ciudadana el insumo mas importante fue el de las mesas del
Plan de Desarrollo, en particular la de Seguridad y Convivencia ciudadana
(…) posteriormente lo que hicimos fue una encuesta online con todos los
organismos que hacen parte del orden publico territorial (…) finalmente eso
se acuerda con la Policía Nacional porque eso hay que acordarlo con ellos,
y lo aprueba el Comité de Orden Territorial”. (Coordinador diseño PISCC
2020).
En este punto es importante recordar que, como punto de partida de esta
investigación, se planteó el desconocimiento histórico que desde el gobierno
nacional se hace de la naturaleza sociopolítica de la violencia en las ciudades, y las
implicaciones que tiene este enfoque en la gestión de la violencia urbana en
contextos con alta delincuencia.
Esta orientación de la planeación y de la gestión de la seguridad ciudadana podría
desconocer actores no gubernamentales formales, informales e ilegales presentes
en el territorio, a su vez, problemáticas, dinámicas y exigencias particulares de un
territorio respecto a otro.
Se demostró que el PISCC de Pereira, se construyó como lo afirmó su Coordinador,
con base en las líneas estratégicas de la Política Marco de Seguridad y Convivencia
Ciudadana del gobierno nacional, siguiendo el ordenamiento político, jurídico y
normativo desde el orden nacional hacia lo territorial.
Así mismo queremos señalar que en el análisis de variables e indicadores del
diagnóstico de Seguridad de la ciudad de Pereira (PISCC 2020), se presenta la
grafica de homicidios en los últimos 18 años, y se afirma que el trafico local de
estupefacientes es uno de los movilizadores mas influyentes en la aparición o
persistencia de fenómenos criminales en esta región.
47
Si bien la reducción en este indicador es notoria, hacemos especial énfasis en que,
así como en este caso de homicidios las demás variables, no se hace referencia a
ninguna relación causal sociopolítica con las problemáticas de seguridad. En
atención a ello sostenemos que no es posible comprender las cifras por delitos de
alto impacto registradas en la ciudad de Pereira, con sus periodos de auge y
disminución en las últimas décadas, sin considerar la responsabilidad política del
poder público por acción o por omisión.
Para el diagnostico de seguridad en la ciudad se tuvo en cuenta, además de los
documentos aportados por las diferentes instituciones relacionadas con la política
publica de Seguridad y Convivencia Ciudadana, un formulario online a través del
cual se consultaron 11 instituciones estratégicas de la ciudad en la consolidación de
los elementos y estrategias para la construcción del PISCC 2020 de Pereira, entre
ellas: Instituto de movilidad, ICBF, Secretaría del Deporte, Secretaría de Salud,
Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Educación, Secretaría de Desarrollo
Rural, Fiscalía, Policía, Defensoría del Pueblo, Ejercito, Secretaría de Gobierno,
Migración, Personería, Medicina Legal.
Los resultados de esta encuesta online fueron usados como base para la
priorización de problemáticas y definición de los principales delitos,
48
comportamientos contrarios a la convivencia y sus causas. Los siete delitos
priorizados corresponden a: homicidios, delitos sexuales contra niños y
adolescentes, trafico de estupefacientes, violencia intrafamiliar, violencia contra
niños y adolescentes, delitos sexuales y hurto a personas.
Fuente: PISCC 2020.
Frente a la pregunta, “¿Cuáles diría usted que son las principales 5 causas de
inseguridad que actualmente existen en nuestro municipio?” se presentaron estas
10 opciones de respuesta cerrada, para priorizar 5 causas.
1. Las condiciones de pobreza extrema.
2. La falta de oportunidades de trabajo.
3. Falta de denuncia ciudadana.
4. El consumo de bebidas alcohólicas y/o sustancias psicoactivas.
5. La falta de preocupación y control de padres.
6. La falta de vigilancia policial y militar.
7. Las sanciones débiles que los jueces aplican a los delincuentes.
8. La falta de disciplina en las instituciones educativas.
9. La falta de prevención y organización por parte de la población.
10. La ley que no contempla penas mas duras para los delincuentes.
49
Llama la atención que no hay ninguna opción de respuesta que considere de
manera autocritica, como causa de inseguridad, la incapacidad o falta de
coordinación de las autoridades, y/o también la presencia de bandas criminales o
actores ilegales en el territorio.
Ya se dijo además que las victimas en la mayoría de los casos no denuncian delitos
como la extorsión, la amenaza por parte de bandas criminales;; y que las autoridades
no concentran su gestión para enfrentar estas estructuras delincuenciales, y en los
escenarios de participación ciudadana no surgen iniciativas encaminadas a atender
esta problemática. Sin embargo, todo esto sin decir que se desconoce la actuación
y el impacto sobre la seguridad y convivencia ciudadana de estos actores.
Podría ser que parte de la explicación a ello, sea que los problemas relacionados
con estructuras criminales y delincuenciales se entiendan como de exclusividad y
dominio policial y/o de las autoridades judiciales y de inteligencia.
No obstante, en la “Guía metodológica para la formulación, implementación y
seguimiento de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana
(PISCC)”∗ se plantea con claridad que la gestión efectiva de la convivencia y la
seguridad ciudadana es una tarea que involucra en sentido amplio a todas las
autoridades de policía, a las autoridades civiles, así como a las organizaciones de
la sociedad civil, a la academia y al sector privado. Por tal razón, todos los actores
que deben y pueden aportar a una adecuada gestión de la convivencia, deberían
estar vinculados desde el primer momento de la construcción del PISCC, bajo la
∗ Es una guía construida por el Gobierno nacional en el año 2013 y cuya actualización en el año 2019 estuvo a cargo de la mesa técnica conformada por el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa Nacional, el Departamento Nacional de Planeación y la Policía Nacional de Colombia, apoyados por el componente “Construcción de paz con enfoque territorial” del Programa de Apoyo a la Construcción de la Paz en Colombia, ProPaz.
50
coordinación de la autoridad municipal o departamental. (Gobierno de Colombia:
2019)
En esta misma dirección con el fin de promover la participación de los ciudadanos:
“los Consejos de Seguridad podrán realizar a iniciativa de cualquiera de sus
miembros, audiencias con participación de dirigentes cívicos, gremiales y
representantes de organismos comunitarios con el fin de discutir propuestas,
canalizar inquietudes y escuchar iniciativas sobre situaciones que afectan la
convivencia regional o local, con el objeto de buscar soluciones integradas
entre el Estado y la comunidad, atenientes al orden público”. (Decreto 2615
art. 8: 1991).
Está demostrado que cuando la acción de las autoridades se concentra en un
mismo interés se logran resultados. No obstante, parece ser que no es la constante,
como lo expresa el Coordinador del Observatorio del Delito:
“Cuando no era un tema de interés, pero si importante, un ejemplo los “gota
a gota”, es muy importante pero no es de interés, ¿por qué? Porque al revisar
el numero de denuncias en los últimos años hay como 8. Para la Fiscalía no
es una acción criminal que quiera perseguir, si resuelve 5 de 8 tiene éxito ya
cumplió el indicador (...) y la policía trabaja con base en la denuncia. Cuando
hay un escandalo o un hecho que se hace publico frente a la opinión se
reacciona y se concentra el interés de todos en atender el problema. Cuando
no se concentra ese interés todos están dispersos y hay una disputa por los
recursos. Donde la Policía tiene el mayor eco porque maneja las estadísticas,
tiene la mayor cantidad de personal, mayor reconocimiento y presencia en
las comunidades (…) tienen preponderancia al pedir recursos, gestionarlos y
administrarlos, y gestionar la información para que esos recursos le sean
asignados”.
51
Estos interrogantes nos llevan a dejar planteado finalmente este último, ¿cuál es la
apuesta estratégica en materia de seguridad y convivencia ciudadana en la ciudad
de Pereira para este cuatrienio?
“Con el nuevo PISCC, nos proponemos como principal objetivo, promover
estrategias de transformación y modernización de la seguridad en la ciudad de
Pereira, para mejorar el orden público con mayor fortalecimiento en las
condiciones de convivencia y prevención de delitos, logrando una Pereira mas
segura bajo las premisas de la Legalidad como base de la convivencia y la paz,
la disrupción del delito, la innovación la ciencia y la tecnología, la construcción
de una Ciudadanía Activa y una mayor presencia institucional, que legitime la
actuación de las autoridades y una mayor eficacia en la aplicación de las
normas” (PISCC 2020).
5. PROPUESTAS. En ocasión de la contigencia en el proceso de planeación ocasionada por la
emergencia sanitaria, es importante que superado esta coyuntura, se desarrolla un
un ejercicio de planeación de la seguridad ciudadana a nivel metropolitano
particularmente en el marco del PISCC.
El diagnostico de seguridad y convivencia ciudadana podría nutrirse con el aporte
de otros actores no gubernamentales o estatales, desde una perspectiva teórico -
práctica, que incorpore a la comunidad universitaria, sirva como referente y apoyo
a los tomadores de decisiones y formuladores de estrategias, planes y acciones en
el marco de la política pública. Concertando posteriormente la mejor forma de
intervenir los problemas relacionados con la seguridad a nivel territorial, de esta
forma se fortalece el proceso de planeación y de provisión de bienes y servicios
públicos, bajo las complejas condiciones sociopoliticas y economicas de las
ciudades intermedias como Pereira, y los retos de la gobernanza territorial en
Colombia.
Para que exista un consenso generalizado entorno a la identificación de actores,
reglas de juego y participación ciudadana, en relación a la demanda de una ciudad
52
mas segura, se requiere configurar una estructura de gobierno con estrategias
efectivas que logren mayor participación ciudadana, coordinación y cooperacion de
todos los actores de manera vinculante, mas allá de la metodologia implementada
en las mesas de participación ciudadana para la priorización de acciones del
gobierno local.
Los escenarios permanentes institucionales de deliberación y concertación entre
actores gubernamentales y no gubernamentales, como quedó demostrado no
existen, y son fundamentales, los escenarios transitorios son de un nivel de
influencia muy bajo por parte de los actores no gubernamentales.
De esta forma tanto la construcción social de los problemas y la definicion de las
soluciones integrales de seguridad y convivencia, dará paso a una gobernanza de
la seguridad centrada en los actores y no solo en las autoridades territoriales.
Otro paso importante para esta articulación institucional podría darse en los
Consejos de Seguridad, incorporando colectivos ciudadanos y actores no
gubernamentales, según lo establece la norma.
El fortalecimiento de las JAL´s, con una mayor representación política de estos
órganos, dede ser prioritario. Entendiendo que según el último informe de “Pereira
Cómo Vamos” solo el 13% expresó haber participado personalmente o alguien de
su hogar en estas juntas, y solo el 16% cree que las JAL´s están haciendo algo para
mejorar la vida de los ciudadanos.
6. CONCLUSIONES. Inicialmente sostenemos que las autoridades locales en sus procesos de planeación
territorial siguen marcos normativos, líneas estratégicas de políticas publicas del
gobierno nacional;; igualmente metodologías, herramientas e instrumentos de
planeación. Podría pensarse que este enfoque vertical del gobierno y la gestión de
los problemas de seguridad y convivencia ciudadana en el territorio, genera que
algunas estrategias especificas de coordinación a nivel territorial, que puedan
53
adelantar las autoridades locales, no cuenten con una base política, normativa, y/o
presupuestal desde el orden nacional, que les de viabilidad.
Esta orientación de la planeación y de la gestión de la seguridad ciudadana también
desconoce actores no gubernamentales formales, informales e ilegales presentes
en el territorio, a su vez, problemáticas, dinámicas y exigencias particulares de un
territorio respecto a otro.
Si a esto sumamos la participación restringida de los actores no gubernamentales
formales e informales, las comunidades y colectivos ciudadanos en la gestión de la
seguridad y la convivencia ciudadana en Pereira, es posible sostener que el enfoque
de seguridad ciudadana es eminentemente gubernamental y estatal, donde la
autoridades policiales y judiciales en el nivel territorial, tienen una mayor influencia
sobre la construcción de la problemática, la gestión de las capacidades y recursos
públicos, y las propuestas de soluciones.
Adicionalmente, el enfoque tecnico-politico de las autoridades es eminentemente
cuantitativo, y ya dijimos que las mediciones basadas en cifras e indicadores, no
dan cuenta de la realidad en materia de seguridad en la ciudad, pues se asume que
el registro oficial de delitos es subnormal o inexacto, entre otros porque las victimas
no denuncian.
En tal sentido, podrían existir formas de “violencia indirecta” no reflejada en las
cifras, manifestadas en la extorsión y la micro extorsión, las amenazas, la ley del
silencio, el temor a la denuncia, la impunidad, de esto no hablan las cifras en su
totalidad. La comprensión cuantitativa de la problemática que omite estos hechos,
es reduccionista.
En este orden de ideas, la seguridad en la ciudad de Pereira puede estar
sedimentada sobre practicas ilegales como formas institucionales que han
normalizado la existencia de ciertos actores no gubernamentales y
54
comportamientos ilegales para garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana,
posiblemente con la anuencia de agentes-funcionarios o autoridades
gubernamentales y estatales, y también algunos actores no gubernamentales;; que
asumen ciertas formas de violencia como un bien social para combatir la
criminalidad y mantener el orden.
Finalmente, no deja de llamar la atención, a pesar de que existe evidencia científica,
histórica y judicial, sobre la influencia de la banda criminal cordillera y grupos
ilegales en todos los ámbitos de la ciudad, sigue siendo tratada esta problemática
como un tema vedado, de exclusiva gestión y confidencialidad de las autoridades
de policía y judiciales.
55
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