Gordillo, A. -Tratado de Derecho Administrativo Tomo III

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Libro Digital con fines didcticos y cientficos - PROHIBIDA LA VENTA, IMPRESION, O COPIA

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVOBuenos Aires

2004

AGUSTN GORDILLO

Tratado de DerechoAdministrativoPRLOGO DE JORGE A. SENZ

TOMO 3

El acto administrativoEl acto administrativoEl acto administrativoEl acto administrativoEl acto administrativo

Octava edicin



Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho AdministrativoViamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina

Hecho el depsito que marca la ley 11.723Impreso en la Argentina

Los derechos patrimoniales del autor por la presente edicin pertenecen exclusivamente a la Fundacinde Derecho Administrativo (Inspeccin General de Justicia N C-7924). Este libro puede consultarsegratuitamente en [www.gordillo.com, www.gordillo.com.ar] autorizndose la reproduccinde su material con cita del autor y editor, ttulo de la obra, sitio en la www, captulo y pargrafoo nota utilizado. El autor agradecer cualquier sugerencia o crtica, sea por carta en la direccinar r iba ind icada , por fax a l (5411) 4322-2169 , o a los e -mai l s : agust in@gordi l lo .com,gord i l l o@el s i t i o .ne t , gord i l l o@f iber te l . com.ar

I.S.B.N.: 950-9502-35-9

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVOTOMO 3

EL ACTO ADMINISTRATIVO

1 edicin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 19632 edicin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969

3 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1979Reimpresiones varias

4 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 19991 edicin Colombiana, Medelln, Biblioteca Jurdica Dik y F.D.A., 1999

5 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 20002 edicin Colombiana, Medelln, Biblioteca Jurdica Dik y F.D.A., 2001

1 edicin Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundacin de Estudios deDerecho Administrativo y F.D.A., 2001

6 edicin y 1 edicin Peruana, Lima, ARA Editores y F.D.A., 20036 edicin y 1 edicin Brasilea, Belo Horizonte y San Pablo, Editora

Del Rey y F.D.A., 20037 edicin y 1 edicin Mexicana, Mxico, D.F., UNAM (IIJ), Editorial Porra

y F.D.A., 20038 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2004



INDICE

Prlogo de JORGE A. SENZ ................................................................................................ 21Agradecimientos para la 8 edicin ................................................................................ 31Agradecimientos en ocasin de la sptima edicin del t. 3 ........................................... 33Prlogo a la sexta edicin ................................................................................................ 39Prlogo a la quinta edicin .............................................................................................. 41Prlogo a la cuarta edicin .............................................................................................. 43JUAN FRANCISCO LINARES: prlogo a la segunda edicin .................................................... 45JUAN FRANCISCO LINARES: prlogo a la primera edicin .................................................... 49

Introduccin

1. Las seudo nociones fundantes del derecho administrativo .................................... 12. El modelo autoritario de acto administrativo ........................................................ 33. La prevalencia de un inters o bien sobre el otro .................................................... 44. El eje de la tutela judicial efectiva o la jurisdiccin revisora del acto ................ 65. El control de los hechos. Confusin de jurisdiccin ordinaria y extraordinaria ..... 86. El incumplimiento de las garantas del ciudadano y la legalidad ......................... 97. Una respuesta coherentemente autoritaria ....................................................... 108. El sistemtico incumplimiento de la Constitucin ............................................... 10

8.1. En general ......................................................................................................... 108.2. La modificacin o sustitucin de oficio del acto administrativo .................... 12

9. Invocar la seguridad jurdica a favor del Estado ................................................... 1310. Prevenir o coadyuvar a la corrupcin .................................................................... 1411. Quo vadis? .............................................................................................................. 15

Captulo I

EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PARTE DELA FUNCIN ADMINISTRATIVA

1. Recapitulacin. El objetivo del anlisis no es definir el acto administrativosino sistematizar la actividad administrativa ..................................................... I-1

2. Acto jurdico y acto administrativo ........................................................................ I-2



8 EL ACTO ADMINISTRATIVO

3. La nocin de acto administrativo no depende del rgimen de revisin de losactos ......................................................................................................................... I-3

4. Continuacin. El concepto subjetivo de acto administrativo ................................ I-55. Los conceptos subjetivo y objetivo de funcin administrativa ............................. I-66. La oposicin de los criterios de funcin administrativa y acto administrativo ... I-67. Crtica del concepto orgnico o subjetivo ............................................................... I-78. Continuacin ........................................................................................................... I-99. La posible prdida de conexidad entre las nociones de funcin administrati-

va y acto administrativo ....................................................................................... I-1010. El acto administrativo como manifestacin del ejercicio de la funcin admi-

nistrativa ............................................................................................................ I-1011. El acto administrativo y no los contratos administrativos de entes no es-

tatales .................................................................................................................I-1112. Distintos ejemplos de actos administrativos de personas no estatales ......... I-16

12.1. Las corporaciones profesionales ............................................................... I-1612.2. Las asociaciones dirigidas ........................................................................I-1812.3. Los concesionarios y licenciatarios ...........................................................I-1812.4. Sociedades del Estado ...............................................................................I-2212.5. Medios de transporte pblico ....................................................................I-2212.6. Otros casos. La potestad a medio camino entre derecho pblico y priva-

do .................................................................................................................I-2313. Clubes de campo y barrios cerrados ..................................................................I-2614. Conclusiones .......................................................................................................I-29

Captulo II

EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PRODUCTORDE EFECTOS JURDICOS

I. Introduccin ................................................................................................................. II-11. La actividad administrativa productora o no productora de efectos jurdicos .. II-12. Debe tratarse de efectos jurdicos directos, no de cualquier efecto jurdico ....... II-2

2.1. Efectos jurdicos inmediatos .......................................................................... II-22.2. Se excluyen los efectos jurdicos mediatos .................................................... II-42.3. La cuestin de la notificacin ........................................................................ II-5

II. Distintos alcances de los efectos jurdicos ................................................................... II-83. Los efectos jurdicos no necesitan ser definitivos ................................................ II-8

3.1. Efectos provisionales y definitivos ................................................................ II-83.2. Efectos definitivos en sede administrativa .................................................. II-93.3. Actos interlocutorios y definitivos ............................................................... II-103.4. Actos o medidas preparatorias y actos interlocutorios o de mero trmite .. II-123.5. Actos administrativos interlocutorios y actos administrativos definiti-

vos ................................................................................................................. II-133.5.1. Diferencias en cuanto a los recursos aplicables ............................... II-13

3.5.1.1. Recursos administrativos .................................................... II-133.5.1.2. Remedios judiciales .............................................................. II-13

3.5.2. Diferencia en cuanto a las situaciones que originan las calificaciones II-143.5.3. Conclusiones ....................................................................................... II-15

3.6. Acto administrativo definitivo y acto administrativo asimilable a l ...... II-154. Los efectos jurdicos pueden ser relativos a particulares, a funcionarios o en-

tes administrativos ............................................................................................. II-16



9INDICE

5. Quedan comprendidos los actos de contralor .................................................... II-186. Criterio subjetivo u objetivo de la produccin de efectos jurdicos ................... II-19

6.1. La voluntad psquica del agente .................................................................. II-196.2. Certificaciones y opiniones productoras de efectos jurdicos directos.

Registros e inscripciones ............................................................................. II-226.3. Conclusiones ................................................................................................. II-25

7. Los efectos jurdicos pueden ser lcitos o ilcitos ............................................... II-258. Lo atinente a la moral ........................................................................................ II-269. Los efectos jurdicos segn sean unilaterales o bilaterales, individuales o

generales .............................................................................................................. II-27III. Efectos pblicos o privados del acto ........................................................................ II-27

10. Distincin entre los efectos pblicos y privados de la actividad administra-tiva ..................................................................................................................... II-27

11. La distincin entre acto civil de la administracin y acto administrativo esuna aplicacin de la teora de la doble personalidad del Estado ................... II-28

12. El derecho privado no se aplica a todos los elementos del ato administrativo . II-2913. La aplicacin del derecho pblico en los supuestos actos civiles de la admi-

nistracin .......................................................................................................... II-3114. No existen consecuencias jurdicas diversas de importancia segn que a un

acto se lo califique de civil en su objeto ........................................................... II-3215. Conclusin ......................................................................................................... II-33

IV. Efectos en relacin al tiempo .................................................................................. II-3416. La retroactividad .............................................................................................. II-3417. Efectos para el futuro ........................................................................................ II-3518. Comparacin ..................................................................................................... II-35

Captulo III

LA DISTINCIN ENTRE ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO

I. Fundamento de la distincin entre acto y hecho ......................................................... III-11. Recapitulacin previa .......................................................................................... III-12. La distincin entre actos y hechos producidos en el ejercicio de la funcin ad-

ministrativa ......................................................................................................... III-13. Objeciones a la distincin entre actos y hechos. El silencio de la administra-

cin: introduccin .................................................................................................. III-34. Por qu se distinguen los actos de los hechos ..................................................... III-6

4.1. Certeza jurdica: la fundamentacin del acto .............................................. III-74.2. ndole de los efectos jurdicos ....................................................................... III-84.3. Presuncin de legitimidad. Trminos de impugnacin. Consentimiento ... III-94.4. La sancin de nulidad ................................................................................. III-104.5. El derecho positivo ....................................................................................... III-104.6. Conclusin ................................................................................................... III-11

II. Alcance de la distincin entre acto y hecho .............................................................. III-125. El acto administrativo como manifestacin de voluntad ................................. III-126. El acto administrativo como voluntad, conocimiento u opinin ...................... III-127. El acto administrativo como declaracin .......................................................... III-148. Diferencia entre declaracin y ejecucin material ............................................ III-159. Conclusin acerca de la distincin entre actos y hechos administrativos ...... III-1610. Algo ms acerca de carteles, silbatos, barreras, etc. ..................................... III-17




Captulo IV

ACTOS, REGLAMENTOS Y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1. Los actos jurdicos de la administracin y su clasificacin ............................... IV-12. Discrepancias terminolgicas, no de fondo ......................................................... IV-23. Criterio para seleccionar la denominacin ......................................................... IV-34. Aspectos comunes del rgimen administrativo .................................................. IV-35. Diferencias en el rgimen administrativo de los reglamentos y actos concre-

tos .......................................................................................................................... IV-45.1. Notificacin y publicacin ............................................................................. IV-55.2. Jerarqua normativa del reglamento sobre el acto administrativo ........... IV-65.3. Estabilidad del acto regular ......................................................................... IV-65.4. Motivacin del acto administrativo y el reglamento ................................... IV-65.5. Audiencia previa en el reglamento y en el acto administrativo .................. IV-75.6. El acto administrativo producido por silencio de la administracin p -

blica ............................................................................................................... IV-75.7. Potestad de emitirlos .................................................................................... IV-85.8. Efectos de la interposicin de recursos ......................................................... IV-85.9. Retroactividad e irretroactividad del saneamiento .................................... IV-95.10. Retroactividad del acto administrativo sustitutivo o favorable al inte-

resado .......................................................................................................... IV-95.11. El reglamento como fuente de competencia ............................................. IV-105.12. Impugnacin .............................................................................................. IV-10

5.12.1. Casos de impugnacin .................................................................. IV-10 5.12.2. Autoridad competente para entender en el recurso .................... IV-11 5.12.3. Trmino para la interposicin del recurso ................................... IV-12 5.12.4. Efectos del recurso de alzada contra reglamentos ...................... IV-12 5.12.5. Conclusin .....................................................................................IV-12

5.13. Procedimiento de elaboracin ...................................................................IV-125.14. Terminacin del procedimiento ................................................................ IV-135.15. Impugnacin judicial .................................................................................IV-135.16. Primeras conclusiones .............................................................................. IV-15

6. La prueba prctica de la conveniencia de una u otra terminologa ................. IV-167. La distincin entre el reglamento y el acto administrativo general ............... IV-178. Actos y contratos administrativos ....................................................................IV-199. La distincin entre acto unilateral y bilateral .................................................IV-2410. El acto unilateral en su formacin, de efectos bilaterales ............................. IV-2411. Los actos que requieren solicitud o aceptacin .............................................. IV-26

11.1. Efectos del acto: pueden ser bilaterales ................................................ IV-2611.2. La formacin del acto .............................................................................. IV-27

12. Conclusin ........................................................................................................IV-2913. Nocin de acto administrativo ........................................................................ IV-30

Captulo V

PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD, EXIGIBILIDAD Y EJECUTORIEDAD

I. Introduccin ................................................................................................................. V-11. Caracteres y nulidades del acto administrativo ................................................. V-1

1.1. Remisin metodolgica .................................................................................. V-1



11INDICE

1.2. Nulidades del acto administrativo ............................................................... V-21.3. Incidencia del decreto-ley 19.549/72 y su eficacia ......................................... V-2

II. Presuncin de legitimidad .......................................................................................... V-42. La presuncin de legitimidad. Crtica ................................................................. V-43. La presuncin de legitimidad en la jurisprudencia ............................................. V-5

3.1. Jurisprudencia tradicional ............................................................................ V-53.2. El caso Pustelnik (Fallos, 293: 133) ............................................................... V-73.3. El acto policial nulo o va de hecho y su desobediencia ................................ V-8

4. Fundamentos de la presuncin de legitimidad ................................................. V-104.1. Fundamento terico y prctico. Sus alcances ............................................. V-104.2. Fundamento positivo de la presuncin de legitimidad .............................. V-114.3. Consecuencia de admitir la presuncin de legitimidad solamente para el

acto regular .................................................................................................. V-135. Efectos de la presuncin de legitimidad ............................................................ V-19

5.1. Igualacin provisional de los actos legtimos e ilegtimos ......................... V-195.2. Necesidad de pedir la ilegitimidad ............................................................. V-195.3. Necesidad de probar la ilegitimidad? ........................................................ V-215.4. Exigibilidad del acto ilegtimo ..................................................................... V-22

6. Presuncin de legitimidad y estabilidad del acto administrativo ................... V-22III. Exigibilidad u obligatoriedad. Ejecutoriedad ........................................................ V-23

7. La exigibilidad y ejecutoriedad del acto administrativo. Distincin ............... V-237.1. Criterio tradicional. Fundamento y alcances ............................................. V-247.2. Derecho nacional y comparado ..................................................................... V-267.3. Ejercicio de la fuerza y potestad de disponerlo ........................................... V-327.4. Implicancia poltica del tema ...................................................................... V-327.5. Otro derecho comparado .............................................................................. V-337.6. Conclusiones ................................................................................................. V-35

8. La ejecutoriedad. Alcances y medios ................................................................. V-369. La ejecutoriedad en el decreto-ley 19.549/72 y en la prctica .......................... V-37

9.1. La ejecutoriedad en el decreto-ley 19.549/72 .............................................. V-379.1.1. No comprende la coercin indirecta (aplicacin de sanciones) ......... V-379.1.2. La ejecucin por los propios medios de la administracin ............... V-38

9.1.2.1. Ejecucin en lugar del particular. La propiedad ................. V-389.1.2.2. La ejecucin violentando al particular. La libertad ............ V-39

9.1.3. Conclusiones sobre la ejecutoriedad en el art. 12 ............................ V-409.2. La ejecutoriedad en la prctica ................................................................... V-40

10. La suspensin administrativa de la ejecucin del acto .................................. V-4110.1. La solucin tradicional y su mutacin .................................................... V-4110.2. La tesis de LINARES ................................................................................... V-4210.3. El decreto-ley 19.549/72 .......................................................................... V-44

10.3.1. Ejecutoriedad y efecto no suspensivo de los recursos ................. V-4410.3.2. La facultad discrecional de suspender el acto ante la interposi-

cin del recurso ............................................................................. V-4510.3.3. El caso de la suspensin que perjudica a un tercero ................... V-4610.3.4. La obligacin de suspender el acto impugnado cuando hay una

nulidad absoluta .......................................................................... V-4610.3.4.1. La obligacin de revocar el acto nulo ............................ V-4710.3.4.2. La fuente de la disposicin ........................................... V-4810.3.4.3. Las obligaciones del cargo ............................................. V-4810.3.4.4. El deber de obediencia ................................................... V-48




10.3.4.5. El problema semntico ................................................. V-4910.3.4.6. Conclusiones .................................................................. V-49

11. La suspensin judicial de la ejecucin del acto administrativo ..................... V-5011.1. En general ................................................................................................. V-5011.2. Recursos otorgados por leyes especiales .............................................. V-52

11.2.1. Caso en que la ley no resuelve sobre el efecto de la interposicin. V-5211.2.2. Casos en que la ley otorga efecto devolutivo al recurso .............. V-5311.2.3. Conclusiones acerca de los recursos otorgados por leyes espe-

ciales ............................................................................................. V-54

Captulo VI

ESTABILIDAD E IMPUGNABILIDAD

I. Estabilidad .................................................................................................................VI-11. La estabilidad del acto administrativo que reconoce derechos ......................... VI-12. Caracteres. Diferencias entre cosa juzgada judicial y cosa juzgada adminis-

trativa ...................................................................................................................VI-33. Requisitos de la estabilidad ...............................................................................VI-44. Acto administrativo .............................................................................................VI-4

4.1. Unilateralidad .............................................................................................. VI-44.2. Individualidad ...............................................................................................VI-5

5. Que de l hayan nacido derechos subjetivos .......................................................VI-65.1. No hay estabilidad de los intereses .............................................................VI-65.2. No hay estabilidad de los deberes ................................................................VI-65.3. Funciona a favor, no en contra, del administrado ........................................VI-75.4. Debe declarar un derecho .............................................................................. VI-85.5. El derecho puede ser civil o administrativo .................................................VI-8

6. Que sea notificado al interesado .........................................................................VI-97. El problema de la regularidad del acto .............................................................VI-10

7.1. El acto anulable tiene estabilidad .............................................................VI-107.2. La estabilidad del acto nulo .......................................................................VI-11

7.2.1. Requisitos de la estabilidad del acto nulo .......................................VI-117.2.1.1. Prestaciones o derechos subjetivos ...............................VI-127.2.1.2. Acto firme y consentido ....................................................VI-12

7.2.2. La suspensin del acto y la estabilidad: no procede la suspensinen sede administrativa del acto estable .........................................VI-13

7.2.3. Consecuencias de la indebida ejecucin de un acto nulo o la inde-bida desobediencia a un acto regular ..............................................VI-14

7.3. La proteccin contra la revocacin del acto estable ...................................VI-148. Que se trate de un acto de la administracin activa ........................................VI-169. Dictado en ejercicio de facultades regladas o discrecionales ...........................VI-1610. Excepciones a la estabilidad ...........................................................................VI-17

10.1. Las excepciones normativas ...................................................................VI-1710.1.1. Connivencia dolosa ......................................................................VI-1810.1.2. Revocacin a favor del interesado ...............................................VI-1810.1.3. La revocacin de los actos precarios ...........................................VI-20

10.1.3.1. Cargos sin estabilidad .................................................VI-2210.1.3.2. La revocacin de permisos de estacionamiento ..........VI-22

10.1.4. La revocacin de los contratos ....................................................VI-2210.1.5. El caso de los permisos de construccin .....................................VI-23



13INDICE

10.2. La excepcin cuando hay una ley que autorice la revocacin. La revoca-cin por oportunidad segn el art. 18 .....................................................VI-2410.2.1. Enunciacin general .....................................................................VI-2410.2.2. Revocacin y propiedad ...............................................................VI-2510.2.3. Revocacin y estabilidad .............................................................VI-2810.2.4. Revocacin y expropiacin ...........................................................VI-3010.2.5. La estabilidad en la funcin pblica ..........................................VI-3110.2.6. La revocacin de la autorizacin para funcionar ........................VI-3210.2.7. Conclusiones acerca de la revocacin por mrito .......................VI-33

II. Impugnabilidad ......................................................................................................VI-3311. Fundamento de la impugnabilidad ................................................................VI-33

11.1. En sede administrativa ..........................................................................VI-3411.2. En sede judicial .......................................................................................VI-3511.3. En sede arbitral internacional ...............................................................VI-3511.4. Comparacin ...........................................................................................VI-36

Captulo VII

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO INSTRUMENTOS PUBLICOS

1. La presuncin de legitimidad y el carcter de instrumentos pblicos de losactos administrativos ........................................................................................ VII-1

2. Actuaciones judiciales y actuaciones administrativas .................................... VII-23. Los actos administrativos como instrumentos pblicos ................................. VII-3

3.1. Acto jurdico e instrumento del acto jurdico ............................................. VII-33.2. Acto jurdico e instrumento pblico ........................................................... VII-33.3. Acto administrativo e instrumento pblico ............................................... VII-3

4. La plena fe del instrumento pblico y el acto administrativo ...................... VII-45. Los efectos probatorios frente a terceros del acto administrativo-instrumen-

to pblico ............................................................................................................ VII-65.1. La constatacin del agente pblico ............................................................ VII-65.2. Los casos de voluntario acatamiento ......................................................... VII-85.3. La cuestin penal ........................................................................................ VII-95.4. La constatacin con otros medios de prueba ........................................... VII-10

6. Los actos administrativos-instrumentos pblicos no tienen fuerza ejecu-tiva en sede judicial ......................................................................................... VII-10

7. Los documentos administrativos, son instrumentos pblicos? Necesidadde norma legal expresa .................................................................................... VII-11

8. El art. 979 del Cdigo Civil no incluye a los actos ni a las actuaciones ad-ministrativas ................................................................................................... VII-13

9. Los instrumentos pblicos en la era digital ................................................... VII-1410. Conclusiones .................................................................................................. VII-17

Captulo VIII

OBJETO Y COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

II. Elementos y vicios del acto administrativo ............................................................ VIII-11. Elementos del acto administrativo .................................................................. VIII-12. Los vicios en relacin a los elementos. Criterio de aplicacin ........................ VIII-33. Vicios y nulidades ............................................................................................. VIII-4




II. Vicios del objeto ...................................................................................................... VIII-54. Objeto prohibido ............................................................................................... VIII-5

4.1. En general ................................................................................................... VIII-54.2. Distintos vicios del objeto .......................................................................... VIII-64.3. Objeto prohibido por provocar indefensin ............................................... VIII-84.4. Precedentes. Doctrina de los actos propios ............................................... VIII-9

5. Objeto violatorio de facultades regladas ....................................................... VIII-106. Imprecisin u oscuridad .................................................................................. VIII-117. Imposibilidad de hecho ................................................................................... VIII-128. Irrazonabilidad ............................................................................................... VIII-14

8.1. La contradiccin del acto .......................................................................... VIII-148.2. La falta de proporcionalidad ................................................................... VIII-158.3. La absurdidad del objeto ......................................................................... VIII-17

9. Inmoralidad. La tica pblica ........................................................................ VIII-189.1. La ley inmoral .......................................................................................... VIII-209.2. El acto inmoral ......................................................................................... VIII-219.3. El acto inmoral por corrupcin o ineficiencia grosera ............................. VIII-229.4. La degradacin de la moral y la tica ..................................................... VIII-24

III. Competencia ........................................................................................................ VIII-2510. Concepto y alcances ...................................................................................... VIII-2511. Competencia en razn del grado .................................................................. VIII-2612. Competencia en razn de la materia ........................................................... VIII-30

12.1. Incompetencia respecto a materias judiciales .................................... VIII-30 12.2. Incompetencia respecto a materias legislativas ................................ VIII-30 12.3. Incompetencia respecto a materias administrativas de otros rganos. VIII-32

13. Competencia en razn del territorio ............................................................ VIII-3314. Competencia en razn del tiempo ................................................................ VIII-33

Captulo IX

VICIOS DE LA VOLUNTAD

I. Vicios de tipo objetivo ................................................................................................. IX-11. Concepto de voluntad ........................................................................................... IX-12. Enumeracin de los vicios de la voluntad ........................................................... IX-23. Vicios en el origen de la voluntad ....................................................................... IX-24. Vicios de la voluntad, previos a la emisin del acto .......................................... IX-5

4.1. La garanta de defensa. El sumario previo .................................................. IX-64.1.1. De victimario a vctima. La difcil situacin del sumariante ........... IX-84.1.2. La denegacin inmotivada de prueba ................................................ IX-9

4.2. Intimacin previa. Sorpresa, contramarchas, confianza legtima .............. IX-94.3. Audiencia pblica, licitacin pblica; publicidad y transparencia ........... IX-104.4. Compulsa y concurrencia de interesados: concurso y licitacin ................ IX-114.5. Opinin, dictamen o informe sustancial .................................................... IX-11

4.5.1. En general .......................................................................................... IX-114.5.2. La inexplicable excepcin del dictamen jurdico previo .................. IX-12

4.6. Otros vicios de procedimiento ..................................................................... IX-144.7. Efecto sinrgico de los vicios ....................................................................... IX-144.8. Circunstancias mitigantes ......................................................................... IX-16

5. Vicios en la emisin de la voluntad .................................................................. IX-175.1. Actos simples dictados por rganos colegiados ......................................... IX-17



15INDICE

5.2. Actos complejos ........................................................................................... IX-185.3. Actos que requieren autorizacin ............................................................... IX-195.4. Actos que requieren aprobacin ................................................................. IX-19

5.4.1. En general .......................................................................................... IX-195.4.2. Acto y proyecto de acto ...................................................................... IX-205.4.3. Atribuciones del rgano de control ................................................... IX-215.4.4. Efectos de la aprobacin ................................................................... IX-215.4.5. Revocacin ......................................................................................... IX-225.4.6. Competencia originaria .................................................................... IX-22

5.5. Actos que requieren registro, inscripcin, etc. ............................................ IX-22II. Vicios de tipo subjetivo ............................................................................................ IX-23

6. Desviacin de poder ........................................................................................... IX-236.1. Nocin y fundamento ................................................................................... IX-236.2. Fundamento legal y antecedentes .............................................................. IX-246.3. Casos de desviacin de poder ..................................................................... IX-256.4. Aspectos probatorios ................................................................................... IX-27

7. Arbitrariedad ..................................................................................................... IX-288. Distintos casos de arbitrariedad ...................................................................... IX-30

8.1. Actos que omiten decidir ............................................................................. IX-308.2. Decisiones que prescinden de los hechos .................................................... IX-318.3. La fundamentacin normativa seria y su sustento fctico. ...................... IX-358.4. Actos ilgicamente motivados .................................................................... IX-37

8.4.1. Falacias no formales ......................................................................... IX-378.4.1.1. El anquilosado paradigma de la prevalencia de un inte-

rs sobre otro ....................................................................... IX-378.4.1.2. La falacia de conclusin inatinente .................................... IX-388.4.1.3. El argumento ad hominem .................................................. IX-398.4.1.4. Otras falacias no formales .................................................. IX-39

8.4.2. Falacias formales .............................................................................. IX-428.5. Otras hiptesis ............................................................................................ IX-44

9. Diferencia entre la arbitrariedad y el vicio tradicional de violacin de la ley IX-4510. Error .................................................................................................................. IX-46

10.1. El error como causal de nulidad ............................................................. IX-4610.2. Errores de menor gravedad ..................................................................... IX-4710.3. Acerca del llamado error de derecho ...................................................... IX-4710.4. El error no invalidante ............................................................................ IX-48

11. Dolo, violencia, simulacin .............................................................................. IX-4911.1. Dolo .......................................................................................................... IX-49

11.1.1. Dolo del administrado ................................................................. IX-4911.1.2. Dolo del funcionario ..................................................................... IX-5011.1.3. Dolo del administrado y del funcionario .................................... IX-50

11.2. Violencia o intimidacin ........................................................................ IX-5111.2.1. Violencia sobre el administrado ................................................ IX-5111.2.2. Violencia sobre el funcionario ..................................................... IX-5111.2.3. Observaciones comunes ............................................................... IX-51

11.3. Simulacin .............................................................................................. IX-5211.3.1. Simulacin y eficacia del acto. Antedatado y retroactividad .... IX-5511.3.2. Aspectos probatorios. Relacin con otros vicios ......................... IX-5611.3.3. La simulacin de los actos administrativos y su pretendido

carcter de instrumentos pblicos ............................................. IX-5711.3.4. Morosidad y simulacin administrativa .................................... IX-57




Captulo X

FORMALIDADES

I. Formas de instrumentacin y publicidad ................................................................... X-11. Introduccin ........................................................................................................... X-1

1.1. Finalidad ........................................................................................................ X-11.2. Enunciacin ..................................................................................................... X-2

1.2.1. Procedimiento previo al acto ............................................................... X-31.2.2. Instrumentacin. Fundamentacin o motivacin ............................... X-51.2.3. Notificacin .......................................................................................... X-5

2. La forma escrita .................................................................................................... X-72.1. Su exigibilidad ............................................................................................... X-72.2. Su registro fsico: el papel, o el soporte electrnico ...................................... X-8

3. Lugar y fecha ....................................................................................................... X-103.1. La fecha ......................................................................................................... X-103.2. Lugar ............................................................................................................. X-11

4. El nmero ............................................................................................................ X-115. El rgano y entidad de que emana el acto .......................................................... X-126. La fundamentacin o motivacin ....................................................................... X-13

6.1. Terminologa y alcances ............................................................................... X-136.2. Fundamentos ................................................................................................ X-166.3. Consecuencias de su omisin ....................................................................... X-176.4. Requisitos de una fundamentacin suficiente ............................................ X-186.5. La fundamentacin previa, concomitante y ulterior ................................... X-196.6. La fundamentacin defectuosa como excusa de la anulacin judicial ....... X-22

7. Parte dispositiva o resolutiva ............................................................................ X-238. La firma del acto ................................................................................................. X-24

8.1. Distintos tipos de firma ............................................................................... X-248.2. El acto sin firma alguna ............................................................................... X-248.3. Variantes de firma a ruego en la funcin pblica ....................................... X-258.4. Algunas formas anmalas de certificacin ................................................. X-258.5. La firma por sello ......................................................................................... X-268.6. El correo electrnico sin firma ..................................................................... X-268.7. La firma electrnica o digital ...................................................................... X-27

9. Otras formas de instrumentacin ...................................................................... X-289.1. Forma oral .................................................................................................... X-289.2. Signos ............................................................................................................ X-289.3. Actos tcitos ................................................................................................. X-299.4. El silencio ...................................................................................................... X-309.5. El voto emitido por signos, o tambin por silencio? .................................. X-32

10. Formas de publicidad ....................................................................................... X-3211. Especies de formas de publicidad: publicacin y notificacin ......................... X-34

11.1. La publicidad no integra el acto? ........................................................... X-3411.2. Publicacin ............................................................................................... X-3511.3. Notificacin .............................................................................................. X-35

11.3.1. Requisitos de validez ................................................................... X-3611.3.1.1. Transcripcin ntegra del acto ...................................... X-3611.3.1.2. Recursos, plazos y efectos ............................................. X-3711.3.1.3. Vista de las actuaciones ............................................... X-37



17INDICE

11.3.1.4. Plazo de la notificacin vlida ...................................... X-3711.3.1.5. Otros ............................................................................... X-38

11.4. La notificacin verbal .............................................................................. X-3811.5. La notificacin espontnea ...................................................................... X-3811.6. No cabe la notificacin espontnea de un reglamento ........................... X-39

II. Otros criterios relativos a la forma. Crtica ............................................................. X-3912. La forma y la expresin de la voluntad ............................................................ X-3913. La distincin entre formas ad substantiam y ad probationem ....................... X-4014. La distincin entre formas esenciales y no esenciales .................................... X-40

14.1. El criterio doctrinario y legal ................................................................... X-4014.2. Casos de nulidad por violacin de formas .............................................. X-41

15. Crtica de la distincin entre forma y formalidad ........................................... X-4216. Continuacin. Desajuste de la distincin con el derecho positivo .................. X-4417. Argundo: quid si hablamos de formas esenciales? ...................................... X-4418. El efecto sinrgico de los vicios de forma y otros ............................................. X-45

Captulo XI

SISTEMA DE NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Finalidad de la teora o sistema ................................................................................. XI-11. Las nulidades son slo relaciones entre otros conceptos ............................... XI-12. Qu debe explicar un sistema de las nulidades .............................................. XI-23. Debe analizarse el rgimen, no las denominaciones ...................................... XI-3

II. Inaplicabilidad literal de las nulidades del Cdigo Civil ........................................ XI-34. Diferencias generales entre el sistema de las nulidades civiles y el sistema

de las nulidades administrativas ....................................................................... XI-35. Distintos casos o especies de nulidades. Criterio de comparacin .................... XI-96. Nulidades absolutas y relativas del Cdigo Civil ............................................ XI-107. Comparacin con el derecho administrativo .................................................... XI-108. Actos nulos y anulables ..................................................................................... XI-12

8.1. La solucin tradicional ................................................................................ XI-138.2. La solucin despus del decreto-ley 19.549/72 .......................................... XI-138.3. Conclusiones ................................................................................................ XI-15

III. Nulidades administrativas en particular .............................................................. XI-159. Especies de nulidades administrativas ............................................................ XI-15

9.1. El supuesto de mayor gravedad de las consecuencias jurdicas ............... XI-159.2. El supuesto de las sanciones de menor gravedad ...................................... XI-199.3. El supuesto de la inaplicacin de sanciones por el vicio ............................ XI-20

10. Su denominacin. La afirmacin de que hay nulidad absoluta en el actoadministrativo ................................................................................................. XI-21

11. La inexistencia de acto administrativo; vas de hecho de la administracin.Los actos carentes de virtualidad jurdica para modificar la situacin jur-dica de las partes ............................................................................................. XI-2211.1. Comparacin con la nulidad ................................................................... XI-24

11.1.1. La prescripcin y la caducidad de la accin ................................ XI-2411.1.2. La estabilidad del acto ............................................................... XI-2511.1.3. La declaracin de oficio ............................................................... XI-2511.1.4. La competencia judicial .............................................................. XI-26




11.1.5. La presuncin de legitimidad del acto nulo ............................... XI-2611.1.6. La audiencia de la administracin ............................................. XI-2711.1.7. La eleccin de vas ....................................................................... XI-27

11.2. Ejemplos de inexistencia de acto administrativo ................................. XI-2711.3. Conclusiones sobre el rgimen jurdico de la inexistencia, vas de

hecho o meros pronunciamientos sin virtualidad jurdica .................... XI-2812. Fundamento del sistema de nulidades del acto administrativo .................. XI-29

12.1. Impropiedad de remitirse al Cdigo Civil para construir el sistema delas nulidades de los actos administrativos ........................................... XI-29

12.2. Fundamento lgico-jurdico .................................................................... XI-3012.3. Las nulidades como sanciones implcitas del orden jurdico ............... XI-31

13. Conclusin. Enunciacin y denominacin de las nulidades administrativas .. XI-3213.1. Actos regulares ....................................................................................... XI-32

13.1.1. Actos vlidos ................................................................................ XI-3213.1.2. Actos anulables ........................................................................... XI-33

13.2. Actos irregulares ..................................................................................... XI-3413.2.1. Actos nulos ................................................................................... XI-3413.2.2. Inexistencia de acto; vas de hecho; mero pronunciamiento de

la administracin ........................................................................ XI-3413.3. Concordancias y remisiones ................................................................... XI-35

14. La no aplicabilidad del acto, como caso especial de nulidad ......................... XI-36IV. Vicios que determinan las nulidades del acto administrativo .............................. XI-38

15. La pretendida solucin del decreto-ley ........................................................... XI-3816. Criterio de apreciacin .................................................................................... XI-4017. Crtica de la valoracin usual de los vicios del acto administrativo ............. XI-4118. La poltica jurdica de la jurisprudencia ........................................................ XI-42

Captulo XII

MODIFICACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Introduccin. Se deben analizar los actos a modificarse o extinguirse, nolos llamados medios de modificacin o extincin .............................................. XII-1

2. Extincin y modificacin ..................................................................................... XII-23. Modificacin de actos vlidos y nulos o anulables ............................................ XII-34. Modificacin de actos vlidos. Rectificacin o correccin material .................. XII-45. Aclaracin ............................................................................................................ XII-66. Reforma ............................................................................................................... XII-87. Modificacin de actos nulos o anulables. Saneamiento .................................... XII-8

7.1. Saneamiento administrativo y judicial .................................................... XII-107.2. Explicar al otro ........................................................................................... XII-10

8. Ratificacin ....................................................................................................... XII-119. Confirmacin ..................................................................................................... XII-12

9.1. La confirmacin en derecho privado y en derecho administrativo ........... XII-129.2. Lo atinente a la prescripcin ..................................................................... XII-139.3. La confirmacin en el decreto-ley 19.549/72 ............................................. XII-13

10. Comparacin entre saneamiento, confirmacin y ratificacin ..................... XII-1411. Conversin ....................................................................................................... XII-15

11.1. Conversin por circunstancia sobreviniente ......................................... XII-1912. Sustitucin y reforma ..................................................................................... XII-2013. Improcedencia de la sustitucin ..................................................................... XII-22



19INDICE

14. La orden judicial de sustitucin ..................................................................... XII-2415. La sustitucin judicial a la ejecutoriedad administrativa ........................... XII-2516. La reelaboracin del acto ................................................................................ XII-2617. El acto expresamente sujeto a sustitucin o reforma ................................... XII-27

Captulo XIII

EXTINCIN

I. Introduccin .............................................................................................................. XIII-11. Concepto de extincin ........................................................................................ XIII-1

II. Extincin de actos ilegtimos ................................................................................... XIII-22. Distintos supuestos ........................................................................................... XIII-23. Anulacin y revocacin por ilegitimidad ........................................................... XIII-3

3.1. Terminologa ............................................................................................... XIII-33.2. La suspensin como extincin .................................................................... XIII-5

4. La ilegitimidad sobreviniente ........................................................................... XIII-64.1. Por cambio en el ordenamiento .................................................................. XIII-6

4.1.1. Lmites de la ilegitimidad sobreviniente ........................................ XIII-74.2. Por un cambio en la realidad ...................................................................... XIII-84.3. Necesidad de pronunciamiento expreso ..................................................... XIII-94.4. Comparacin con la revocacin por inoportunidad .................................... XIII-9

4.4.1. Autoridad competente .................................................................... XIII-104.4.2. Caducidad y prescripcin ................................................................ XIII-104.4.3. Indemnizacin ................................................................................. XIII-10

4.5. Efectos en relacin al tiempo .................................................................... XIII-114.6. El caso de los actos precarios .................................................................... XIII-11

4.6.1. Cambio normativo .......................................................................... XIII-114.6.2. Cambio fctico ................................................................................. XIII-12

4.7. El caso de los actos de conocimiento ......................................................... XIII-12III. Extincin de actos legtimos ................................................................................. XIII-13

5. Distintos supuestos ......................................................................................... XIII-136. Extincin de pleno derecho de actos legtimos ................................................ XIII-13

6.1. Cumplimiento ........................................................................................... XIII-136.1.1. Cumplimiento del trmino ............................................................. XIII-136.1.2. Cumplimiento del objeto ................................................................ XIII-146.1.3. Cumplimiento de la condicin ........................................................ XIII-14

6.2. Imposibilidad de hecho ............................................................................. XIII-166.2.1. Falta de sustrato personal ............................................................. XIII-166.2.2. Falta de sustrato material ............................................................. XIII-176.2.3. Falta de sustrato jurdico ............................................................... XIII-17

7. Extincin de actos legtimos dispuesta por acto administrativo .................. XIII-187.1. Caducidad .................................................................................................. XIII-187.2. Desuso ........................................................................................................ XIII-207.3. Revocacin por razones de oportunidad ................................................... XIII-227.4. Rescate ...................................................................................................... XIII-23

8. Extincin por el particular de actos legtimos ................................................ XIII-248.1. Renuncia .................................................................................................... XIII-248.2. Rechazo ...................................................................................................... XIII-268.3. Actos contractuales ................................................................................... XIII-26



TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

P R L O G O

JORGE A. SENZ*

I

Quisiera que el privilegio que significa prologar este Tratado setransformara en una confidencia compartida con los lectores acer-ca de su autor, sus valores, sus objetivos, sus conductas, su metodo-loga cientfica y la importancia de sus ideas para el desarrollo delas instituciones democrticas y el progreso social en la Argentina.Creo estar en condiciones para hacerlo. Soy un testigo privilegiadode la vida, la obra y la evolucin del pensamiento de AgustnGordillo. Ms de cuatro dcadas de dilogos y discusiones, de tareadocente en comn en los claustros de las universidades pblicas deBuenos Aires y de La Plata, y hasta haber compartido el no estaren la Universidad, cuando ambos fuimos expulsados (ttulo honor-fico si los hay) por la ltima dictadura militar de nuestros cargos deprofesores titulares en la Facultad de Derecho de la Universidad deBuenos Aires, a los cuales retornamos en 1985 concurso pblicode antecedentes y oposicin mediante son, creo, ttulos suficientespara opinar.

Lo primero que quiero decirles a los lectores es que AgustnGordillo es un ser humano ejemplar, un gran cientfico, un granprofesor y un gran ciudadano. Tratar de explicar con claridad porqu lo afirmo tan enfticamente.

Antes que nada, Agustn Gordillo ha demostrado ser, a travs deestos cuarenta aos, adems de un maestro reconocido, un ser

* Este es el prlogo a los cuatro tomos del tratado, que apareci por primera vez en elprimer volumen de la edicin mexicana de 2004 (UNAM, PORRA, FDA).



EL ACTO ADMINISTRATIVO22

humano ejemplar. Y esta condicin, que es la primordial, no vie-ne dada con las dotes intelectuales que por designio natural o divi-no lo distinguen, sino que depende de elecciones de conducta queno son fciles en una historia acadmica como la nuestra, que noha estado exenta de venganzas, injusticias y egosmo, muchas ve-ces alentados por los vientos de fronda del sectarismo y la mala po-ltica. La ejemplaridad se verifica, en el caso de un terico brillantecomo Gordillo, cuando se puede constatar, a lo largo de esos cuaren-ta aos, una coherencia entre la doctrina y la conducta. No haydesviaciones en la conducta pblica o privada de Agustn Gordilloque pueda hacer decir a alguien que en los hechos haya desmenti-do lo que predic acerca de la tolerancia con las ideas y las perso-nas, la generosidad que debe tenerse en el aliento de las vocacionesdocentes y cientficas o que haya declinado la defensa de los dere-chos humanos y el imperio de la juridicidad.

Esta densidad humana en la calidad de Gordillo, que celebran yde la que estn orgullosos sus amigos, sus colegas, sus alumnos ysu familia, se encuentra ahora potenciada por los impulsos, suge-rencias e ideas que incansablemente propone a las generacionesms jvenes, transmitindoles con el ejemplo la importancia de pre-servar aquella unidad entre las ideas y las actitudes, que esinvalorable para su formacin.

Tambin, y no es lo menos importante, debo sealar que ha tra-bajado y actuado con humildad y con respeto por los dems. Nuncale escuch a Agustn Gordillo en estos cuarenta aos referirse des-pectivamente a algn colega o autor. Nunca lo observ en ningunacombinacin esprea para ganar una posicin o para evitar quealguno la lograra. Las discrepancias las mantuvo en el plano de lasideas, y las expuso con franqueza y con fundamentos. No recurri ala espiral de silencio, frecuente en la doctrina argentina, dondeen lugar de discutir con argumentos se suprime la cita en los librosy artculos o se pasa al disidente a la categora de enemigo paraevitar que alcance posiciones acadmicas o profesionales, pblicaso privadas. Esta nunca fue una caracterstica en la actuacin deGordillo, que por el contrario, lo repito, se ha comportado como unser humano ejemplar uniendo su doctrina y su conducta, lo que meplace testimoniar aqu.

Agustn Gordillo es adems un gran cientfico. Ha sabido ex-plicar porqu se alej del dogmatismo y de las definicionesesencialistas, tomando como herramienta conceptual bsica el prin-cipio de que toda verdad es provisoria, que toda afirmacin est



23PRLOGO

sujeta a discusin y refutacin y que slo ese proceso asegura elprogreso de la ciencia. Emprende en su obra una cruzada intelec-tual contra el dolo de la certidumbre, fundado en las tesis de Poppery en la teora del lenguaje que domina slidamente, y esta estruc-tura metodolgica, transformada en conviccin cientfica, aplicadacon rigurosidad, hace que su actitud de tolerancia, pas de lo quepudo ser en principio una eleccin moral a fundarse, adems, enuna tesis cientfica precisamente sobre la ciencia misma.

La asuncin de esta tesis no es ajena, desde luego, a la perma-nente actitud de Gordillo contra el autoritarismo y el poder. No debeperderse de vista, en este sentido, que el autoritarismo y el ejerciciodel poder en el plano de la ciencia se manifiesta a travs deldogmatismo, considerando equivocado (y a veces, como dije, hastaenemigo) a quien no piense como nosotros, desconociendo que larefutacin y el error tambin integran la ciencia porque inevitable-mente forman parte del camino de su progreso.

Esta categora de gran cientfico del derecho, que lo ubica defini-tivamente entre los grandes juristas que ha producido AmricaLatina y lo distingue como uno de los mejores del mundo, porque suobra es perfectamente equiparable a la de los autores europeos demayor renombre, no ha impedido que Agustn sea, a la vez, un granprofesor. No encerr a sus lectores y discpulos en una catedralgtica de citas y catlogos de teoras e informaciones, a pesar decontar con la erudicin suficiente para hacerlo. Creo que esto afor-tunadamente pas porque Gordillo ha accedido a la categora ma-yor de profesor, que es la de maestro. As como cuando somos ayudan-tes decimos ms de lo que sabemos citando de segunda mano a au-tores y fallos que no lemos, y slo cuando llegamos a ser profesoresdecimos nada ms que lo que sabemos, ganndonos el derecho aconfesar lo que no sabemos, cuando se llega a maestro se dice slo loindispensable y necesario para la circunstancia. Se llega a dominaren ese momento de la madurez cientfica e intelectual el arte de lasimplicidad y sntesis conceptual, que presupone el conocimientocompleto de la materia de que se trate y del mtodo de elegir lo im-prescindible para la argumentacin, despojndolo de lo superfluo omeramente decorativo. Gordillo ha llegado a esa etapa de su desarro-llo docente y as es reconocido internacionalmente.

Esta caracterstica de Agustn Gordillo es valorada fundamen-talmente por sus alumnos de pregrado y posgrado, que adquierenen sus cursos un sistema de aprendizaje permanente, un inters enlas bases epistemolgicas de la ciencia a cuyo estudio se aplican,




una aptitud para ser crticos en la lectura del material jurdico y unentrenamiento en la decisin de casos donde, luego de definir loshechos relevantes, deben aplicar no slo un sistema normativo sinodescubrir qu valores y qu consecuencias sociales hay detrs decada solucin alternativa. Acometer esta empresa educativa consencillez y eficacia, solo est disponible para un gran profesor, paraun maestro.

Lo que llevo dicho sera incompleto si no dijera que Agustn Gordillono slo es un gran ser humano, un gran cientfico y un gran profesor,sino tambin que es un gran ciudadano. Y lo es porque ha elabo-rado una teora jurdica donde rescata la funcin del intelectual comodefensor de las libertades pblicas y de los derechos sociales de loshabitantes, marcando a fuego a las teoras jurdicas -y dentro delderecho administrativo a varias- que estn al servicio del poder o sonelaboradas exclusivamente para justificarlo y consolidarlo, de cual-quier signo que sea, mas all de la buena fe de sus autores.

Esta sntesis necesariamente breve de la personalidad de Gordillo,que por esa calidad de testigo privilegiado de su trayectoria quetengo, por el largo camino que recorrimos juntos, y en nombre delos acuerdos y desacuerdos que tuvimos y de las dudas y encrucija-das a las que nos enfrentamos, cre que poda y deba compartirlacon ustedes, que estn por acometer la aventura intelectual de dis-cutir, acordar o discrepar con los innumerables argumentos y enfo-ques novedosos que el Tratado les pondr por delante.

IIHe dicho algo sobre la calidad cientfica del trabajo de Gordillo.Quisiera tomar un solo ejemplo, de los tantos que van a encontraren las pginas de su obra: el tratamiento del concepto acerca de lafuncin administrativa. Gordillo se ocup en sus primeros aportestericos de delimitar metodolgicamente el objeto de su ciencia, apartir de que le haba adjudicado al Derecho Administrativo la fi-nalidad de estudiar el ejercicio de la funcin administrativa yla proteccin judicial existente contra sta. Lo que quisiera comen-tar brevemente, a los fines limitados de esta introduccin, son tresaspectos de esa elaboracin doctrinaria, en tanto definen rasgos t-picos de su estilo cientfico: el primero se refiere a la perspectivautilizada para estudiar la cuestin, el segundo al procedimiento deconfrontacin del resultado de la investigacin teortica con la rea-lidad poltica nacional, y el tercero la vinculacin de estos dos pasoscon un tercero, que contiene sus propuestas sobre la instauracin



25PRLOGO

de prcticas democrticas en la Argentina, con directa incidenciasobre el ejercicio de la funcin administrativa.

Respecto de la primera cuestin, debo destacar que el proceso deanlisis sobre la funcin administrativa, si bien est centrado enuna perspectiva normativa, no est limitado a ella. En sus obrastempranas est claro que el problema de las funciones del Estado,como emprica e histricamente las conoca en ese momento, concometidos prestacionales y protectores legitimados por la eficacia,constituan una realidad ms compleja que la tratada por la doctri-na corriente, lo que motiv, creo, que no limitara su abordaje al dela perspectiva de la pureza positivista heredada de los fructferosembates kantianos y neokantianos contra el cameralismo y sus su-cesores.

Por el contrario, advirti desde entonces, en una tendencia quese acentu en su obra posterior, que el derecho es una ciencia queopera sobre un sector de la realidad y que no puede conocerse enprofundidad ni pretenderse un cambio de esa realidad que sirva ala justicia, si la reflexin terica se limita al plano del anlisis nor-mativo. Es notable cmo desde sus primeros trabajos considera alderecho como una disciplina humanstica que no separa sino queintegra las normas con los hechos histricos sobre la que opera ycon los juicios valorativos que en la interaccin de una y otra vanconstruyendo la prctica social. Este permanente juego dialcticoentre los planos del ser, del deber ser y de la crtica axiolgica, lolleva a insistir en la necesidad de que la formacin del jurista y supropia investigacin cientfica estn apoyadas en el conocimientode la economa, la filosofa, la sociologa y la historia, que debeniluminar indefectiblemente la tarea de aplicacin e interpretacindel derecho a las situaciones concretas, y estar presentes para po-der valorar en su conjunto tanto la justicia de un orden jurdicocomo la justicia concreta de cada caso.

En esa lnea, realiz la crtica de las tesis que eran de recibo enese momento, sobre si la funcin administrativa es una actividad oes la organizacin que la desempea o es un residuo. Agustn sealej de esa discusin secular aunque no la rehuy, planteando supropia posicin, que ha demostrado a travs del tiempo ser de unagran utilidad ordenadora y a mi juicio superior a muchasformulaciones europeas clsicas, donde la discusin, luego de mu-chos aos se abandon, al reputarse inviable la definicin objetivade administracin (el fin de la polmica por agotamiento ha sidocertificada nada menos que por el gran Giannini).




La definicin que propone, como la vern desarrollada en el Tra-tado, es, dentro de su criterio cientfico que explica previamente,ms bien de tipo estipulativo, es decir no intenta ser una verdaddogmtica ni describir la esencia de la administracin. Es productode la investigacin acerca de qu grupo de hechos recibe un tratosustancialmente igual por parte del derecho. De tal manera, la de-finicin resulta mas ntida, mas clara y mas til, ya que al partir deotro criterio que el subyacente en las definiciones dogmticas clsi-cas de la funcin administrativa, nos coloca en una perspectiva di-ferente y explcita, y que, la compartamos o no, nos permite decidircrticamente, como lectores, si la lista de caractersticas que justifi-can que la palabra definida pueda aplicarse a un sector de la reali-dad es til o conveniente para el desarrollo terico de la ciencia.

El segundo aspecto que quera destacar es que Gordillo no asla aesta reflexin terica dentro de un sistema conceptual abstracto.Por el contrario, la confronta con la realidad, como es caractersticade toda su obra, que no limita sus aportes a la consideracin de lalegitimidad formal de las instituciones, tomndolas slo comodistribuidoras de funciones, sino que comprometidamente se expi-de sobre la legitimidad sustantiva del Estado, examinando en qumedida ese Estado y esa administracin ponen en acto (o no), a tra-vs del ejercicio concreto de la funcin administrativa, antesconceptualizada, valores, ideas y proyectos colectivos, para saber aque tipo de prctica social sirven. No debe olvidarse, an cuando nodesarrollo por razones obvias este aspecto con la extensin que me-rece, la importancia que desde el punto de vista de las libertadespblicas tiene la impugnacin largamente argumentada que hizoGordillo de las pretendidas funciones legislativas o jurisdiccionalesde rganos pertenecientes a la organizacin administrativa.

En este orden de ideas, ubic a la funcin administrativa, en lamedida que comprende a la totalidad de las actividades del PoderEjecutivo (adems, pero secundariamente, de las de los otros pode-res que no sean materialmente su funcin principal) en una posi-cin subordinada a la legislacin y a la jurisdiccin, dentro del equi-librio terico de los poderes diseado por la Constitucin. No obs-tante, verific en la realidad el desequilibrio real, consistente enque los poderes legislativo y judicial estn en los hechos subordina-dos al ejecutivo. Hace ms de treinta aos Gordillo explicaba queello se deba a la necesidad poltica de los legisladores de contarcon cargos pblicos para atender a su clientela y sus corruptelas,nombramientos que slo el Poder Ejecutivo poda proporcionar, ade-



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ms de sealar agudamente que el liderazgo poltico del presiden-te anulaba tambin la funcin de control del Poder Legislativo yan la del Poder Judicial, cuando aplica con excesiva benevolenciael self restraint y los diversos criterios limitativos de su atribucinde juzgar la actividad de los otros poderes.

Este aguerrido juicio de Gordillo no recibi la adecuada atencinen la discusin acadmica, que prefiri quedarse en el nivel de lasdefiniciones pretendidamente descriptivas de un orden institucionalque no exista. La historia subsiguiente fue ciertamente nefasta: dela distorsin del sistema constitucional se pas a su desconocimien-to total con la instalacin de las dictaduras de 1966 y 1976. Y comotampoco se tomaron en cuenta esas lcidas crticas despus de 1983,es que hoy vivimos bajo una situacin de quiebra difcilmente reme-diable del sistema de divisin de poderes, que compromete seriamen-te el futuro de la democracia representativa.

Inclusive no puede soslayarse que la relativizacin intensiva delsometimiento de la Administracin a las rdenes judiciales, se vin-cula en la Argentina a tales vicisitudes, que jalonaron, a lo largo devarias dcadas, la liquidacin a favor del presidencialismo (y de laAdministracin Pblica) del pleito acerca de la sede verdadera delpoder entre el Legislativo y el Ejecutivo, que puede verificarse atravs de la validacin de los decretos-leyes (tesis de la continui-dad), la utilizacin indiscriminada de la delegacin legislativa (conlegitimacin por parte de la justicia, ratificacin legislativa en blo-que posreforma constitucional de 1994 y uso actual de su artculo76) y de los decretos de necesidad y urgencia (legitimados adnauseam por la Corte) y la limitacin de la funcin del Congreso aaprobar los proyectos preparados y originados por el Poder Ejecuti-vo, muchas veces bajo una presin inadmisible y la amenaza anti-cipada del ejercicio de la facultad de veto.

Y, por otro lado, en la constatacin del dato de que el desarrollodel Estado implic, adems, la multiplicacin normativa de origenadministrativo, signo externo del cambio de su racionalidad inter-na. El resultado fue que la tajante distincin entre ley y acto de laadministracin aparece como superada, no por la teora sino porla realidad, con la resultante de que el Ejecutivo, como podertecnificado, pasa a ocupar el lugar decisivo, no solo en la funcinde elaboracin legislativa, sino en todo el proceso normativo. Es,como qued dicho, el programador de la actividad parlamentariay emisor per se de normas generales en todos los mbitos. Ello de-riv en el cuasi monopolio jurdico y en el prctico monopolio de




hecho que tiene hoy la Administracin Pblica para definir lo queen cada caso y en cada etapa histrica debe ser el inters gene-ral, frente a lo cual la reserva de los derechos del ciudadano que-d en la administracin de justicia, en la que, segn los criteriosadministrativos, ha devenido la verdadera naturaleza del PoderJudicial de la Constitucin. Este desequilibrio flagrante de la or-ganizacin constitucional de los poderes ha quebrantando de ma-nera grave y difcilmente remediable el sistema mismo de la de-mocracia representativa, lo que vuelve ms valioso que nuncaatender a las crticas y propuestas de Gordillo para remediarlo.

A ello va dirigido el ltimo aspecto que quera destacar. La defini-cin de la funcin administrativa y la insistencia en su posicinsubordinada respecto de la legislacin y la justicia, integra una vi-sin de las condiciones de lo que se conoce como estado de derecho yms particularmente como estado social de derecho. Gordillo aten-di vigorosamente este problema destacando la falta de contradic-cin entre el estado de derecho clsico, en tanto defensor de los dere-chos individuales, y el estado de bienestar, como interventor activopara lograr la libertad de la necesidad. Ahora bien, pronunciarsesobre si en la Argentina contamos con un estado social de derecho,atendiendo a la prctica social respecto de la extensin y modalida-des de ejercicio de la funcin administrativa, implica la adopcin decriterios acerca de qu notas definitorias se convenga en considerarrelevantes para definirlo y el punto en que se acuerde dejar de ha-cer distinciones, sobre todo despus que el estado, de ser el grandemiurgo de la historia, pas a ser el gran demonio de la historia.

En trminos muy generales, a casi todas las etapas histricas delEstado argentino se las ha calificado frecuentemente como de de-recho recurriendo para ello al expediente de definir sin confrontarcon la realidad, con un enfoque formalista y tecnocrtico de la es-tructura de los poderes pblicos, que afirma la vigencia general delprincipio de legalidad, apareciendo sus violaciones como meras anor-malidades contingentes que encontrarn su remedio a travs delos recursos administrativos y judiciales, an con sus imperfeccio-nes. De tal manera, si entre las instancias de la idea del estado dederecho y la concrecin histrica de ese tipo de estado, nos limi-tamos a considerar relevante slo a la primera, ello nos proporcio-nar necesariamente una versin incompleta y acaso engaosa dela cuestin que se est examinando, ya que esa perspectiva impideque se tomen en cuenta los vicios estructurales que impiden el goceefectivo de los derechos y libertades de los ciudadanos, o sea la ne-



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gacin de los requisitos mnimos para que aquel tipo de estado seconfigure.

Por tal razn cobra una importancia decisiva en la metodologade nuestra materia esta caracterstica de la obra de Gordillo, con-sistente en la confrontacin de la reflexin terica con la realidad,que opera en definitiva como procedimiento de validacin de lasoperaciones de definicin, clasificacin e inclusin, que no son ino-centes desde el punto de vista de la valoracin, toda vez que debeanalizarse si son pertinentes los rasgos que se seleccionan cuandose agrupa un caso dentro de cierta categora. La discusin sobreestos criterios de inclusin recibe de Gordillo un impulso ms quedecidido y nos invita a todos a participar en ella, al considerar queel Estado no es un dato dado sino una construccin, el producto y laexpresin de una cultura y sus contradicciones, siendo el papel delintelectual elaborar teora acerca de su funcionamiento y de suarticulacin con la sociedad civil, hacindolo portador de proyectoscolectivos que aseguren y que garanticen la integridad y la cohe-sin social.

En este orden, quiero destacar que Gordillo, verificada la magni-tud de los defectos de funcionamiento del estado argentino (latosensu), que problematizan su inclusin en la categoras de estadode derecho y de rgimen poltico con democracia representativa,volc buena parte de su esfuerzo terico en examinar las nuevascondiciones de ejercicio de las funciones estatales, bsicamente laadministrativa, a travs de la participaci

Gordillo, A. -Tratado de Derecho Administrativo Tomo III

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