Gordillo, A. -Tratado de Derecho Administrativo Tomo I

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

TOMO 1

PARTE GENERAL

AGUSTN GORDILLO

Tratado de DerechoAdministrativo

TOMO 1

Parte General

Quinta edicin

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVOBuenos Aires

1998

Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho AdministrativoViamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (1053), Argentina

Hecho el depsito que marca la ley 11.723Impreso en la Argentina

Los derechos patrimoniales del autor por la presente edicinpertenecen exclusivamente a la Fundacin de Derecho Administrativo

(Inspeccin General de Justicia N C-7924) .Este libro puede consultarse gratuitamente en www.gordillo.com

pudindose utilizar su material con cita del autor y editor, ttulo de laobra, sitio en la www, captulo y pargrafo o nota utilizado.

El autor agradecer cualquier sugerencia o crtica, sea por carta en ladireccin arriba indicada, por fax al (541) 322-2169, o a los e-mails:[email protected], [email protected], [email protected]

I.S.B.N.: 950-9502-16-2

1 edicin, 1974Reimpresiones varias

2 edicin, 19943 edicin, 19954 edicin, 1997

1 edicin Colombiana (Biblioteca Jurdica Dik) yF.D.A., Medelln, 1998

5 edicin, 1998

PRLOGO A LA QUINTA EDICION

Poco queda aadir sino nuestro reconocimiento a los quecolaboraron en la cuarta edicin y los que lo han hecho en laquinta, como as tambin en el tomo 2. Entre otros DIEGOSARCIAT, GREGORIO FLAX, GRACIELA GIDI, y en especial:

MARA VIRGINIA CAFFERATA

ROSAURA CERDEIRAS

ANA CUEVAS REY

NLIDA MABEL DANIELE

MARA CLAUDIA DAVERIO

FERNANDO M. LODEIRO MARTNEZ

O. GABRIEL SENA BERTERRETCHE

SUSANA ELEVA VEGA

MARA ALEJANDRA VILLASUR GARCA

A ese leal y fiel grupo primigenio de colaboradores, agre-gamos el agradecimiento a los que se incorporaron luego,sea para el tomo 1 o 2:

PARTE GENERAL28

ANA PAOLA CABEZAS CESCATOCAROLINA GRACIARENAMIRIAM INSAUSTIMARA LILIA OLAGORTAHERN`N PREZ BOIANISILVANA MARISA SANTORO

En el tomo 3:

DIEGO SARCIATCECILIA MARA ALLONAEDUARDO FALCNCLAUDIO HOISTACHERMARA EVA MILJIKERMARA VALERIA MOGLIANIMIGUEL OROZJULI`N PRATO.

En el tomo 4:

ALEJANDRO ROSSICLAUDIA CAPUTIESTELA SACRIST`N.

Y en el tomo 5, Derecho procesal administrativo, estamostrabajando en coautora de captulos separados junto al dis-tinguido colega y amigo ALBERTO BIANCHI, quien de paso tam-bin nos ha dado datos y sugerencias para los dems vol-menes.

A todos ellos y a los que aqu no menciono pero aportanigual sus ideas, muchas, muchsimas gracias.

A.G.

P.S.: Los crticos podrn legtimamente preguntarse, con tantos

AGRADECIMIENTOS 29

colaboradores, cmo puede ser que siempre haya errores detipeo? La respuesta es que la versin final la hago con PageMaker en la pantalla, y no puedo siempre volver con nuevasversiones a que me las re-re-relean, en el fondo o en el tipeo. Enalgn momento hay que ponerle fin, editar y esperar la prximaedicin para pulir: que no ser solamente el tipeo, lo de menos,sino la actualizacin y las ideas. Me salvo as de las horcascaudinas de los correctores de imprentas en cualquier editorial.Es una ventaja para m y una desventaja para el lector, por loque pido perdn.

Si quiere contribuir a este proceso, enhorabuena: escriba [email protected]

INDICE

AGRADECIMIENTOS EN OCASIN DE LA CUARTA EDICIN (1997)....27

PRLOGO A LA TERCERA EDICIN (1995)...................................37

Captulo I

EL METODO EN DERECHO ADMINISTRATIVO

I. El mtodo cientfico: algo sin lo cual no puede ni debepracticarse el derecho..........................................................................I-1

1. Qu es el derecho............................................................................I-12. Las ideas-fuerza de esta obra........................................................I-33. Cuando la metodologa es certeza para el poder

de turno............................................................................................I-44. Las consecuencias de una metodologa.........................................I-55. El uso emotivo, poltico y axiolgico del lenguaje........................I-66. Las Leyes que no son leyes..........................................................I-77. Lenguaje, mtodo y derecho administrativo................................I-9

7.1. La necesidad de una metodologa..........................................I-97.2. El derecho administrativo en la metodologa

de la ciencia...........................................................................I-117.3. La textura abierta del lenguaje ordinario y

del lenguaje jurdico..............................................................I-127.3.1. Uso comn....................................................................I-127.3.2. La textura abierta del lenguaje.................................I-137.3.4. El uso comn y la libertad de estipulacin...............I-14

PARTE GENERAL8

7.4. La libertad de estipulacin y las palabrasdel derecho administrativo..................................................I-16

8. La definicin de las palabras del derecho administrativocomo problema metodolgico.......................................................I-188.1. Elementos a considerar para estipular

las definiciones.....................................................................I-208.2. Definicin y clasificacin......................................................I-22

II. El caso en derecho administrativo.................................................I-26

9. La importancia del caso en el derecho........................................I-2610. La importancia de los hechos en el caso...................................I-2911. La dificultad de determinar los hechos.....................................I-3112. Analizar la prueba que ya existe..............................................I-3213. La prueba adicional a producir..................................................I-35

13.1. Los abogados.......................................................................I-3513.2. Los funcionarios o magistrados........................................I-3613.3. Observaciones comunes.....................................................I-38

14. La apreciacin de la prueba.......................................................I-3915. Lo mutable de los hechos y pruebas..........................................I-4016. Algunos aspectos especficos......................................................I-41

16.1. El objeto del acto administrativo......................................I-4116.2. La causa o sustento fctico del acto. La motivacin....I-4216.3. La presuncin de legitimidad del acto administrativo

y la prueba..........................................................................I-4316.4. La razonabilidad de todos los elementos en juego..........I-4316.5. Encontrar las normas aplicables al caso.........................I-44

17. Las vas alternativas de comportamiento.................................I-4618. Inexistencia de reglas generales para solucionar casos..........I-4819. El devenir del tiempo en el caso. El impulso procesal.............I-5020. Una ayuda metodolgica............................................................I-5221. Las opciones a considerar...........................................................I-53

Captulo II

PASADO, PRESENTE Y FUTURO DELDERECHO ADMINISTRATIVO

1. El derecho administrativo en el Estado de polica......................II-12. Su primera evolucin en el nacimiento del constitucionalis-

mo: lentitud e imperfeccin de los cambios................................II-32.1. La evolucin inconclusa........................................................II-32.2. Los principios del pasado......................................................II-6

NDICE 9

3. El intervencionismo en la economa y su retraccin................II-113.1. Accin y regulacin..............................................................II-143.2. Crecimiento, redistribucin, preservacin........................II-153.3. Crisis, desregulacin, privatizacin, desmonopoliza-

cin.......................................................................................II-164. El derecho administrativo en el presente y en el futuro.........II-17

4.1. El estado poltico actual de la evolucin histrica...........II-174.2. Nuevo impulso del derecho administrativo......................II-18

5. Los rganos de control del proceso.............................................II-245.1. La insuficiencia cualicuantitativa de los controles..........II-245.2. Nuevos rganos y modalidades de control........................II-255.3. El sistema y los intersticios................................................II-29

Captulo III

BASES POLTICAS, CONSTITUCIONALES Y SOCIALESDEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. Bases polticas...................................................................................III-1

1. Libertad y autoridad en el derecho administrativo...................III-12. Teoras estatistas del derecho administrativo..........................III-23. Orientacin a seguir....................................................................III-34. La divisin de los poderes y el derecho administrativo............III-4

4.1. Equilibrio terico de los poderes.........................................III-44.2. Desequilibrio real................................................................III-54.3. Criterio rector a adoptarse..................................................III-7

5. Del sistema de frenos y contrapesos a la fractura del po-der como control...........................................................................III-8

6. Las transferencias de poder y control.........................................III-96.1. Estatales...............................................................................III-96.2. No estatales.........................................................................III-11

7. Otras transferencias de poder. El Poder Ejecutivo.................III-138. El Poder Legislativo...................................................................III-139. El Poder Judicial........................................................................III-16

II. Bases constitucionales...................................................................III-18

10. Comunidad internacional, pueblo y Estado...........................III-1811. Sistema de la soberana exclusiva del pueblo......................III-1912. Sistema de la soberana conjunta del pueblo y el Estado....III-2113. Nuestro sistema constitucional...............................................III-2114. La personalidad del Estado en el sistema de la sobera-

na conjunta...............................................................................III-22

PARTE GENERAL10

15. La personalidad del Estado en el sistema del Estado deDerecho......................................................................................III-23

16. El error tcnico-jurdico de la teora de la doble persona-lidad...........................................................................................III-25

17. Consecuencias de la personalidad nica del Estado............III-2618. La transicin del Estado de la legalidad al Estado de

la constitucionalidad, y al sometimiento a las reglas uni-versales mnimas de derechos y garantas individuales......III-27

19. Los derechos individuales frente al Estado..........................III-2820. Preexistencia de los derechos individuales respecto a la

ley...............................................................................................III-3021. Instituciones sustantivas de contralor..................................III-3122. El derecho a un medio ambiente sano...................................III-3223. Instituciones adjetivas de contralor.......................................III-32

23.1. El amparo comn y el amparo para la tutela del me-dio ambiente y los derechos de incidencia colecti-va.....................................................................................III-32

23.2. Habeas data...................................................................III-3323.3. Habeas corpus...............................................................III-3623.4. Rectificacin y respuesta...............................................III-3623.5. Iniciativa popular..........................................................III-3723.6. La ley de defensa del usuario y consumidor...............III-3723.7. Observaciones comunes. La poca cantidad de jue-

ces....................................................................................III-38

III. Bases sociales del derecho administrativo. Estado de dere-cho y estado de bienestar............................................................III-38

24. Los derechos individuales en el Estado de Derecho.............III-3825. La vieja superacin del liberalismo clsico...........................III-4026. Las respuestas autoritarias: la negacin de los derechos

individuales...............................................................................III-4027. Crisis del autoritarismo...........................................................III-4128. Una nueva solucin: el Estado de Bienestar........................III-4329. Estado de Derecho y Estado de Bienestar.............................III-4430. Garantas individuales y garantas sociales.........................III-46

30.1. Acerca de la posible contradiccin entre ambas..........III-4830.2. Complementariedad.......................................................III-49

31. La libertad en el Estado de Bienestar....................................III-5032. Crisis y cambio..........................................................................III-52

NDICE 11

Captulo IV

CONDICIONANTES ECONMICOS Y FINANCIEROSDEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

CRISIS Y CAMBIO

I.- Los hechos de fin de siglo XX y comienzos del XXI......................IV-1

1. El cambio y su devenir.................................................................IV-11.1. Limitaciones del anlisis....................................................IV-11.2. El status quo ante................................................................IV-31.3. Gnesis y desarrollo de la crisis..........................................IV-5

2. La crisis y el cambio de fin de siglo...........................................IV-133. Desarrollo y prognosis del endeudamiento estructural..........IV-18

3.1. Introduccin. Emprstito pblico forzoso y contratode crdito externo................................................................IV-18

3.2. Los hechos a 1989...............................................................IV-193.3. Los decretos 377 y 570 de 1989.........................................IV-223.4. El decreto 36/90 sobre depsitos y Bonex.........................IV-233.5. 1990: primera consolidacin de la deuda interna...........IV-233.6. La consolidacin de la deuda en 1991..............................IV-253.7. Los ferrobonos de 1992.......................................................IV-263.8. La tendencia?.....................................................................IV-26

4. El orden supranacional..............................................................IV-285. Algunos otros problemas del presente......................................IV-30

5.1. El control de los monopolios en los servicios pblicos.....IV-305.2. Los intereses econmicos de los usuarios.........................IV-37

6. El nuevo modelo econmico y poltico mundial.......................IV-397. La ejecucin del modelo: el marco legal....................................IV-43

II.- La prospectiva................................................................................IV-52

8. El futuro ahora previsible..........................................................IV-528.1. La solucin o no solucin estatal de conflictos socia-

les.........................................................................................IV-528.2. La regulacin internacional es creciente..........................IV-538.3. La distribucin y fractura mundial del poder esta-

tal...........................................................................................IV-548.4. Autoridades regulatorias independientes.......................IV-568.5. La participacin...................................................................IV-578.6. Seguridad exterior e interior.............................................IV-578.7. La administracin y la sociedad futuras..........................IV-58

PARTE GENERAL12

Captulo V

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Su objeto es el estudio del ejercicio de la funcin adminis-trativa..............................................................................................V-1

2. La proteccin judicial contra el ejercicio de la funcin ad-ministrativa....................................................................................V-3

3. El contenido de la proteccin judicial..........................................V-54. Es un derecho en formacin. Conjeturas y refutaciones..........V-10

4.1. El carcter primario, en formacin, etc., del ordena-miento jurdico-administrativo...........................................V-10

4.2. Las conjeturas y refutaciones en la ciencia del dere-cho administrativo................................................................V-11

5. No es solamente derecho interno................................................V-145.1. El rgimen administrativo internacional..........................V-145.2. El rgimen supranacional de garantas individuales......V-165.3. El rgimen supranacional contra la corrupcin................V-17

6. Otros criterios excluidos...............................................................V-176.1. No se refiere exclusivamente a la administracin p-

blica.......................................................................................V-176.2. No slo estudia las relaciones de la administracin

pblica....................................................................................V-196.3. No se refiere principalmente a los servicios pblicos.......V-21

7. El derecho administrativo como ciencia o como conjuntode normas jurdicas.....................................................................V-237.1. Derecho pblico y privado...................................................V-237.2. Los conceptos de fuente.......................................................V-247.3. El derecho administrativo como fuente y objeto de co-

nocimiento.............................................................................V-278. Definicin de derecho administrativo.......................................V-28

Captulo VI

FUENTES SUPRANACIONALES DEL DERECHOADMINISTRATIVO

I. Introduccin........................................................................................VI-1

1. El rango normativo......................................................................VI-11.1. Los antecedentes..................................................................VI-1

NDICE 13

1.2. Resumen de la evolucin a fines del siglo XX y co-mienzos del XXI....................................................................VI-3

1.3. Continuacin. Los tratados o convenciones sobre in-tegracin econmica.............................................................VI-7

1.4. La realidad econmica y jurdica supranacional a fi-nes del siglo XX y comienzos del XXI.................................VI-91.4.1. El conflico entre derecho interno y supranacio-

nal................................................................................VI-91.4.2. Un caso paradigmtico............................................VI-111.4.3. La interdependencia...............................................VI-13

1.5. La interpretacin de los pactos de derechos humanos...VI-141.6. Las soluciones amistosas o transacciones internacio-

nales.....................................................................................VI-151.7. El arbitraje administrativo internacional.......................VI-16

2. Distintos tipos.............................................................................VI-162.1. Tratados...............................................................................VI-16

2.1.1. Con jurisdiccin supranacional, internacional o extranjera.............................................................VI-16

2.1.2. Sin otra jurisdiccin para los individuosque la interna...........................................................VI-17

2.2. El caso de la Convencin Americana de Derechos Humanos..............................................................................VI-17

2.3. Convencin Interamericana contra la Corrupcin..........VI-202.4. Otras fuentes......................................................................VI-22

3. Caracteres generales..................................................................VI-233.1. Derecho interno...................................................................VI-243.2. Derogacin ipso jure...........................................................VI-243.3. Aplicacin legislativa y jurisdiccional..............................VI-253.4. Carcter supranacional......................................................VI-26

II.- Los principios supranacionales...................................................VI-29

4. Normas y principios supranacionales.......................................VI-294.1. La cuestin de las sanciones por incumplimiento.

La invalidacin nacional....................................................VI-294.2. La invalidacin y condena pecuniaria supranacional....VI-304.3. Hacia la supremaca de la Convencin y normas an-

logas y comunitarias............................................................VI-314.4. La imperatividad de las normas y principios supra-

nacionales...........................................................................VI-324.5. La aplicacin directa de las normas y principios su-

pranacionales......................................................................VI-335. Los principios jurdicos supranacionales en general..............VI-346. Los principios jurdicos constitucionales y supraconstitu-

cionales.......................................................................................VI-35

PARTE GENERAL14

7. La defensa en juicio como principio jurdico y sus aplica-ciones...........................................................................................VI-37

8. El principio de razonabilidad. Introduccin.............................VI-399. El debido proceso como control de las dems fuentes del

derecho........................................................................................VI-4210. El principio del debido proceso como garanta adjetiva........VI-44

10.1 En materia de actos administrativos.............................VI-4410.2. En materia de normas generales...................................VI-45

11. El debido proceso como garanta sustantiva..........................VI-4712. Campo de aplicacin.................................................................VI-4813. El anlisis de los hechos..........................................................VI-5014. La bsqueda de la solucin ms razonable............................VI-5115. La racionalidad irracional de la burocracia..........................VI-5216. Algunas conclusiones sobre el principio de razonabili-

dad como fuente del derecho administrativo.........................VI-5417. El derecho comparado..............................................................VI-55

Captulo VII

FUENTES NACIONALES DEL DERECHOADMINISTRATIVO

I. La Constitucin................................................................................VII-1

1. La Constitucin como fuente del derecho administrativo.......VII-11.1. Estructura y coyuntura......................................................VII-11.2. Su importancia....................................................................VII-21.3. El Estado de Derecho en la Constitucin.........................VII-2

2. Caracteres de las normas constitucionales..............................VII-42.1. La supremaca de la Constitucin.....................................VII-52.2. La imperatividad de la Constitucin................................VII-62.3. El carcter de normas jurdicas de las disposiciones

constitucionales...................................................................VII-72.4. El incumplimiento sistemtico de la Constitucin..........VII-9

3. El Estado bajo el orden jurdico constitucional y supra-constitucional...........................................................................VII-103.1. La reforma constitucional se impone al Estado............VII-103.2. El Estado nace de un sistema normativo como suje-

to de derecho......................................................................VII-113.3. La estructura del Estado bajo el orden jurdico cons-

titucional.............................................................................VII-123.4. La pirmide jurdica estadual y la Constitucin...........VII-133.5. Las leyes que instrumentan las reformas constitu-

cionales de 1994................................................................VII-14

NDICE 15

3.6. En particular, la iniciativa y consulta popular.............VII-14

II. La ley..............................................................................................VII-15

4. Ley y funcin legislativa..........................................................VII-155. Clasificacin de las leyes..........................................................VII-15

5.1. Leyes locales.....................................................................VII-165.2. Leyes nacionales................................................................VII-165.3. Los decretos leyes o as llamadas leyes de los go-

biernos de facto.................................................................VII-186. Las leyes de derecho administrativo.......................................VII-207. ` mbito de la ley frente a la administracin...........................VII-21

7.1. La regulacin legislativa de la actividad adminis-trativa................................................................................VII-24

7.2. La regulacin legislativa de los actos de gobierno......VII-257.3. Conclusin acerca de la sumisin de la administra-

cin a la ley........................................................................VII-298. La administracin frente a la ley inconstitucional................VII-31

III. Los reglamentos...........................................................................VII-33

9. Concepto y clasificacin de los reglamentos...........................VII-339.1. Concepto............................................................................VII-339.2. Clasificacin y admisibilidad...........................................VII-359.3. El principio constitucional...............................................VII-37

10. Los reglamentos y sus problemas..........................................VII-3810.1. Problemas y contradicciones.........................................VII-3810.2. La inderogabilidad singular de los reglamentos y

la irracionalidad de stos.............................................VII-3810.3. La exacerbacin reglamentaria....................................VII-3910.4. Otras limitaciones jurdicas a la seudo facultad re-

glamentaria....................................................................VII-4110.5. Algunas limitaciones comunes.....................................VII-42

11. La inderogabilidad singular y sus alcances.........................VII-4211.1. El principio y sus aplicaciones......................................VII-4211.2. Aplicacin en materia de concesiones y licencias.......VII-4411.3. La inderogabilidad singular no se aplica a las nor-

mas antijurdicas............................................................VII-4511.4. Su aplicacin en distintas clases de reglamentos.......VII-46

12. Reglamentos de necesidad y urgencia..................................VII-4612.1. La causa habilitante......................................................VII-4812.2. El rgano habilitado......................................................VII-4812.3. La materia legislativa habilitada.................................VII-4912.4. El procedimiento administrativo de habilitacin.......VII-4912.5. El procedimiento legislativo de habilitacin...............VII-4912.6. Inargibilidad del acuerdo implcito del Congreso....VII-50

PARTE GENERAL16

12.7. Nulidad insanable, insusceptible de ratificacinlegislativa........................................................................VII-51

12.8. Necesidad y efectos de la ley ratificatoria. Plazo........VII-5112.9. Inexistencia de potestad de veto...................................VII-5212.10. Otros tests de constitucionalidad...............................VII-5312.11. Supuestos de insusceptibilidad de ratificacin le-

gislativa.........................................................................VII-5312.12. La inconstitucionalidad tanto del reglamento co-

mo de la ley: video, teatro, nmeros vivos.................VII-5313. Reglamentos delegados o de integracin..............................VII-55

13.1. El principio tradicional.................................................VII-5513.2. La Constitucin de 1994...............................................VII-5713.3. A quines se puede delegar...........................................VII-60

14. Reglamentos autnomos.........................................................VII-6115. Reglamento de ejecucin........................................................VII-63

15.1. La reglamentacin no es requisito previo para cum-plir la ley..........................................................................VII-63

15.2. Se refiere a la propia administracin, no a los par-ticulares..........................................................................VII-64

15.3. No debe invadir otras materias reglamentarias........VII-6415.4. No debe alterar el espritu de las normas legales.......VII-6515.5. Es facultad principalmente del Poder Ejecutivo,

no de rganos dependientes..........................................VII-6615.6. No se aplica a los tratados............................................VII-66

16. Los reglamentos del Poder Judicial y Legislativo...............VII-6717. El reglamento como fuente del derecho administrativo......VII-67

VII. Fuentes materiales del derecho administrativo.....................VII-68

18. Jurisprudencia. Concepto y alcances.....................................VII-6818.1. Imperatividad.................................................................VII-6818.2. Arbitrariedad...................................................................VII-6918.3. Los principios jurdicos..................................................VII-7018.4. La seudo doctrina de algunos fallos.............................VII-71

19. La costumbre. Concepto y admisibilidad en general...........VII-7219.1. No es fuente habilitante de deberes de los particu-

lares................................................................................VII-7319.2. Es fuente de derechos.....................................................VII-74

20. La doctrina...............................................................................VII-7420.1. La doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Na-

cin..................................................................................VII-7520.2. Doctrina de la Defensora del Pueblo de la Nacin.....VII-7620.3. La doctrina y el derecho comparados. Sus proble-

mas....................................................................................VII-77

NDICE 17

Captulo VIII

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Introduccin................................................................................VIII-12. Relaciones con el derecho civil.................................................VIII-23. Evolucin y estado actual de la aplicacin del derecho ci-

vil a la administracin pblica................................................VIII-34. La transformacin del derecho administrativo......................VIII-65. Relaciones con el derecho constitucional................................VIII-86. Relaciones con el medio ambiente y el derecho de los re-

cursos naturales.....................................................................VIII-106.1. Tierras...............................................................................VIII-116.2. Aguas................................................................................VIII-146.3. Minas................................................................................VIII-156.4. Aire....................................................................................VIII-17

7. Derecho administrativo y ciencia de la administracin.......VIII-178. Las ciencias jurdicas frente a las no jurdicas.....................VIII-20

8.1. La solucin tcnica y la solucin jurdica......................VIII-228.2. Derecho administrativo y economa..............................VIII-24

9. Perspectivas futuras de combinacin del derecho admi-nistrativo con otras ciencias: la estadstica.........................VIII-24

10. La psicologa y sociologa.....................................................VIII-2611. La matemtica.......................................................................VIII-2712. Derecho y lgica simblica...................................................VIII-2913. Graficacin de problemas jurdicos......................................VIII-3114. Indicadores e ndices jurdicos..............................................VIII-3115. Procesamiento estadstico.....................................................VIII-3216. Cuantificacin........................................................................VIII-3317. Procesamiento cartogrfico..................................................VIII-3318. Almacenamiento de datos jurdicos.....................................VIII-3419. Otras perspectivas.................................................................VIII-36

Captulo IX

LAS FUNCIONES DEL PODER

1. La divisin de los poderes y la libertad.......................................IX-12. Soluciones y dificultades existentes...........................................IX-43. Distintos criterios para conceptuar la funcin adminis-

trativa. Crtica..............................................................................IX-7

PARTE GENERAL18

4. La contraposicin del criterio orgnico (o subjetivo, o for-mal) y el material (u objetivo o sustancial).............................IX-10

5. Insuficiencia de los criterios subjetivo y objetivo...............IX-116. Concepto orgnico-material de funcin legislativa.................IX-137. Concepto orgnico-material de funcin jurisdiccional............IX-168. El problema de la jurisdiccin administrativa.....................IX-199. Discrepancias terminolgicas y de fondo..................................IX-2110. El problema en la jurisprudencia. Introduccin....................IX-2311. El recurso extraordinario no es revisin judicial sufi-

ciente y adecuada......................................................................IX-2612. Actividad jurisdiccional de la administracin y revisin

judicial. Alcances del problema...............................................IX-2713.Recurso o accin judicial y facultades jurisdiccionales

de la administracin.................................................................IX-2814. Alcance jurdico-poltico del problema....................................IX-3115. Evolucin en el derecho argentino del reconocimiento de

facultades jurisdiccionales a la administracin.....................IX-3216. El recurso extraordinario y las facultades jurisdicciona-

les de la administracin...........................................................IX-3416.1. Recursos rechazados.......................................................IX-3616.2. Recursos admitidos.........................................................IX-3716.3. Conclusiones sobre la jurisprudencia............................IX-4016.4. Una aclaracin procesal..................................................IX-41

17. El art. 109 de la Constitucin Nacional y la funcin ju-risdiccional................................................................................IX-42

18. La supuesta distincin entre jurisdiccin judicial y administrativa........................................................................IX-42

19. Conclusin sobre la funcin jurisdiccional de la adminis-tracin.........................................................................................IX-45

20. Recapitulacin. Las funciones administrativas de lostres poderes...............................................................................IX-46

21. Resumen de las funciones del Estado....................................IX-4822. Otros problemas........................................................................IX-49

22.1. La jurisdiccin voluntaria y las leyes concretas........IX-4922.2. Funciones de autoridades administrativas indepen-

dientes...............................................................................IX-5022.3. Funciones administrativas de rganos no estatales....IX-5022.4. Las funciones materiales del Estado.............................IX-51

NDICE 19

Captulo X

CLASIFICACIN JURDICA DE LA FUNCINADMINISTRATIVA

I. Acto, hecho, reglamento, contrato.....................................................X-1

1. Conceptos clasificadores................................................................X-12. Funcin administrativa.................................................................X-23. Actividad jurdica y no jurdica.....................................................X-24. Actos y hechos de la administracin.............................................X-2

4.1. La distincin entre acto y hecho, jurdico y no jur-dico...........................................................................................X-2

4.2. Actos no jurdicos...................................................................X-64.3. Actos jurdicos........................................................................X-84.4. Hechos no jurdicos................................................................X-94.5. Hechos jurdicos.....................................................................X-9

5. Primera definicin.........................................................................X-96. Actos y contratos administrativos.............................................X-107. Segunda definicin.......................................................................X-108. Actos unilaterales generales e individuales..............................X-119. Tercera definicin.........................................................................X-11

II. Facultades regladas y discrecionales de la administracin......X-12

10. Introduccin................................................................................X-1211. Criterio de distincin.................................................................X-1412. Aspectos que comprende la regulacin....................................X-16

12.1. Regulacin directa.............................................................X-1612.2. Regulacin indirecta o inversa........................................X-1912.3. Regulacin residual.........................................................X-2112.4. Regulacin tcnica (antes llamada discrecionalidad

tcnica).............................................................................X-2112.5. Conclusiones......................................................................X-24

13. La revisin judicial del acto en el caso de las facultadesregladas y en el de las facultades discrecionales....................X-25

14. Continuacin. Todo acto es en parte reglado y en partediscrecional.................................................................................X-26

15. Los lmites a la actividad discrecional....................................X-2915.1. Razonabilidad....................................................................X-3015.2. Proporcionalidad...............................................................X-3215.3. Desviacin de poder..........................................................X-3315.4. Buena fe y otros principios generales del derecho.........X-34

PARTE GENERAL20

16. Comparacin entre legitimidad y oportunidad, y activi-dad reglada y discrecional........................................................X-35

17. La revisin judicial y administrativa de la legitimidad yla oportunidad............................................................................X-36

18. Derecho subjetivo, inters legtimo e inters simple..............X-37

Captulo XI

CLASIFICACIN DE LOS CONTRATOSADMINISTRATIVOS

I. Introduccin........................................................................................XI-1

1. Algunas premisas.........................................................................XI-11.1. Objeto del anlisis................................................................XI-11.2. El sujeto de la contratacin.................................................XI-21.3. La licitacin pblica y los pliegos........................................XI-3

2. La evolucin del objeto contractual y su rgimen jurdi-co....................................................................................................XI-52.1. poca primigenia..................................................................XI-52.2. poca intermedia, de las nacionalizaciones......................XI-62.3. La reforma del Estado..........................................................XI-62.4. La reforma constitucional...................................................XI-6

2.4.1. El artculo 42..............................................................XI-62.4.2. Continuacin. El artculo 76.....................................XI-72.4.3. El rol de los entes reguladores..................................XI-7

3. Un punto de inflexin en el desarrollo del contrato admi-nistrativo no monoplico o exclusivo.........................................XI-83.1. La nacionalizacin de los servicios pblicos concedi-

dos..........................................................................................XI-83.2. El crecimiento del sector pblico y su contratacin..........XI-9

4. La evolucin de la doctrina de los contratos de la administra-cin..............................................................................................XI-114.1. La negacin de la categora de los contratos administra-

tivos......................................................................................XI-114.2. La negacin del contrato civil de la administracin........XI-124.3. La distincin clsica entre contratos civiles y adminis-

trativos................................................................................XI-134.4. Continuacin. Los tres supuestos clsicos de contrato

administrativo....................................................................XI-144.4.1. Determinacin de la ley..........................................XI-144.4.2. Voluntad de las partes............................................XI-154.4.3. El inters pblico de los usuarios afectados..........XI-16

NDICE 21

5. La gradacin de los diversos contratos de la administra-cin..............................................................................................XI-195.1. No hay solo dos categoras de contratos de la admi-

nistracin.............................................................................XI-195.2. La clasificacin actual en tres categoras. En general....XI-225.3. Los contratos prximos al derecho comn, interno o

externo.................................................................................XI-255.4. El contrato de derecho interno con relativa subordi-

nacin econmica del contratista al Estado.....................XI-275.5. El contrato de derecho interno con subordinacin

del usuario al contratista y supremaca econmica de ste........................................................................................XI-27

II. Los tres grandes tipos de contrato administrativo, en parti-cular........................................................................................XI-29

6. La concesin o licencia de servicios pblicos............................XI-296.1. Necesidad de autorizacin legislativa..............................XI-306.2. Interpretacin restrictiva de sus potestades y amplia

de los derechos de los usuarios..........................................XI-316.3. Control del monopolio y del abuso de posicin domi-

nante....................................................................................XI-326.4. Reduccin de ganancias excesivas.....................................XI-336.5. Lesin...................................................................................XI-346.6. Ausencia de libertad contractual.......................................XI-366.7. Desigualdad jurdica de las partes....................................XI-386.8. Privilegio de la decisin unilateral ejecutoria.................XI-386.9. Facultad sancionatoria.......................................................XI-396.10. Mutabilidad del contrato.................................................XI-396.11. Efectos jurdicos frente a terceros...................................XI-406.12. Responsabilidad civil frente al usuario..........................XI-416.13. La audiencia pblica como garanta constitucional

del usuario..........................................................................XI-426.14. Inaplicabilidad de la exceptio non adimpleti con-

tractus...............................................................................XI-426.15. Necesidad constitucional de un ente de contralor

independiente....................................................................XI-436.16. In maxima potentia, minima licentia...........................XI-45

7. El contrato administrativo no monoplico o exclusivo............XI-458. El contrato privado de la administracin..............................XI-49

8.1. En el derecho interno.........................................................XI-498.2. En el derecho externo.........................................................XI-518.3. El contrato de crdito externo en un marco de en-

deudamiento estructural....................................................XI-529. Conclusin....................................................................................XI-53

PARTE GENERAL22

Captulo XII

LOS RGANOS DEL ESTADO

1. Concepto de rgano.....................................................................XII-12. El rgano y el ente al que pertenece..........................................XII-23. El rgano y el funcionario..........................................................XII-34. La actuacin del rgano.............................................................XII-45. El criterio jurisprudencial..........................................................XII-66. La competencia............................................................................XII-77. Distincin entre competencia y ejercicio de la funcin..........XII-11

7.1. La competencia y los postulados de la permisin........XII-127.2. Crtica de la asimilacin de capacidad y competen-

cia........................................................................................XII-137.3. Indebida extensin de la competencia al principio

de libertad...........................................................................XII-147.4. Relaciones con otros principios de derecho pblico.......XII-15

8. Clasificacin de la competencia................................................XII-178.1. Competencia en razn de la materia...............................XII-178.2. Competencia en razn del territorio................................XII-188.3. Competencia en razn del tiempo....................................XII-188.4. Competencia en razn del grado......................................XII-19

9. Delegacin..................................................................................XII-2110. Admisibilidad y caracteres de la delegacin........................XII-24

10.1. Revocacin de la delegacin de competencia..............XII-2510.2. Relaciones del delegante y el delegado........................XII-2510.3. Responsabilidad del delegante y del delegado............XII-2510.4. Contralor por el delegante............................................XII-2510.5. La subdelegacin.............................................................XII-26

11. La avocacin............................................................................XII-2611.1. Comparacin general con la delegacin......................XII-2711.2. Procedencia de la avocacin..........................................XII-2811.3. Conclusiones comparativas...........................................XII-30

12. La jerarqua..............................................................................XII-3113. Principales rganos de la administracin central...............XII-34

13.1. El Presidente de la Nacin............................................XII-3413.2. El Jefe de Gabinete.......................................................XII-3513.3. Ministros y Secretarios de Estado................................XII-3613.4. El Procurador del Tesoro de la Nacin........................XII-3713.5. Direcciones Generales y Nacionales............................XII-39

14. Autoridades administrativas independientes......................XII-4114.1. El Defensor del Pueblo..................................................XII-4114.2. La Auditora General de la Nacin..............................XII-43

NDICE 23

14.3. El Consejo de la Magistratura......................................XII-4514.4. El Jurado de Enjuiciamiento........................................XII-4614.5. El Ministerio Pblico.....................................................XII-4714.6. Entes reguladores y de control del poder econmi-

co.....................................................................................XII-48

Captulo XIII

AGENTES PBLICOS

1. La distincin doctrinaria entre funcionario y empleadopblico........................................................................................XIII-1

2. Crtica conceptual......................................................................XIII-23. Continuacin. Crtica legal......................................................XIII-34. El personal regido parcialmente por el derecho priva-

do.................................................................................................XIII-74.1. Personal obrero en las empresas del Estado...................XIII-84.2. El personal contratado de la administracin pbli-

ca.........................................................................................XIII-84.3. Observaciones comunes..................................................XIII-12

5. Excepciones dentro del rgimen de la funcin pblica.........XIII-146. El personal ad honorem y honorario................................XIII-17

6.1. La solidaridad social y su encuadre jurdico.................XIII-176.2. La inexistencia de designacin.......................................XIII-186.3. La colaboracin gratuita prestada a travs de perso-

nas jurdicas.....................................................................XIII-196.4. Los casos de designacin formal....................................XIII-19

6.4.1. Las hiptesis de participacin o representa-cin formal en los cuerpos administrativos........XIII-19

6.4.2. Los casos de funciones administrativas sin re-presentacin poltica formal.................................XIII-206.4.2.1. Funcionarios honorarios...........................XIII-226.4.2.2. Funcionarios ad honorem........................XIII-23

7. Rgimen jurdico de los funcionarios excluidos del Rgi-men Bsico................................................................................XIII-26

8. El contrato de servicios de consultora..................................XIII-279. Naturaleza de la relacin de empleo pblico........................XIII-2910. La estabilidad del empleado pblico...................................XIII-33

10.1. En general.....................................................................XIII-3310.2. El personal contratado.................................................XIII-35

11. La responsabilidad.................................................................XIII-36

PARTE GENERAL24

Captulo XIV

CLASIFICACIN DE LOS ENTES PBLICOS

1. Concepto de centralizacin, desconcentracin y descentrali-zacin..........................................................................................XIV-1

2. Caracteres de los entes estatales descentralizados................XIV-23. Entes estatales y entes pblicos...............................................XIV-74. Criterio para determinar si un ente es pblico o privado.....XIV-115. Criterio para determinar si un ente es estatal o no..............XIV-136. La prevalencia del derecho pblico sobre el privado............XIV-157. Complementos imprescindibles de la descentralizacin......XIV-158. Conveniencia y peligro de la descentralizacin....................XIV-189. Autonoma y autarqua...........................................................XIV-1910. Distintos tipos de personas jurdicas estatales, pblicas

y privadas...............................................................................XIV-2211. Entidades pblicas estatales................................................XIV-2212. Entidades pblicas no estatales...........................................XIV-27

12.1. Con participacin estatal.............................................XIV-2712.2. Sin participacin estatal...............................................XIV-31

13. Entidades privadas................................................................XIV-3313.1. Con participacin estatal.............................................XIV-3313.2. Sin participacin estatal...............................................XIV-34

Captulo XV

LOS ENTES REGULADORES

1. Introduccin..................................................................................XV-12. El que concede no debe controlar...............................................XV-33. Derecho a su existencia..............................................................XV-44. Independencia y estabilidad......................................................XV-65. Intervencin, avocacin, revocacin..........................................XV-76. Facultades regulatorias..............................................................XV-87. La audiencia pblica.................................................................XV-138. El ente regulatorio no tiene jurisdiccin administrativa......XV-139. Acciones y recursos contra los actos de los entes regula-

dores............................................................................................XV-1510. Amparo......................................................................................XV-1511. Problemas de la apelacin en la Capital Federal.................XV-17

11.1. Es apelacin de jurisdiccin?....................................XV-17

NDICE 25

11.2. No existe otra jurisdiccin federal que la de Bue-nos Aires?........................................................................XV-17

11.3. La norma legal invocada...............................................XV-1811.4. Su alcance en la propia ley...........................................XV-1911.5. El usuario no es sujeto pasivo del ente........................XV-1911.6. El absurdo de millones litigando en Capital...............XV-19

12. Jurisdiccin federal y/o local: in brevis.................................XV-2012.1. En general.......................................................................XV-2012.2. Poderes implcitos federales vs. poderes reserva-

dos provinciales...............................................................XV-2412.3. El concepto de legislacin o jurisdiccin federal...XV-2612.4. La clusula del comercio interprovincial.....................XV-2612.5. El ente regulador como establecimiento de utili-

dad nacional....................................................................XV-2812.6. La norma constitucional actual: art. 75 inc. 30...........XV-3112.7. La ley es la que fija la jurisdiccin federal..................XV-3112.8. Permanencia del problema jurisdiccional...................XV-32

13. In extenso: el comercio interprovincial..................................XV-3413.1. Prohibicin de aduanas interiores................................XV-3513.2. Tarifas, derechos, etc., de trnsito...............................XV-3613.3. Su aplicacin sobre el peaje elctrico........................XV-3713.4. La navegacin.................................................................XV-3813.5. Las represas hidroelctricas como lagos navega-

bles..................................................................................XV-3913.6. Otras comunicaciones....................................................XV-4013.7. De nuevo sobre los establecimientos de utilidad

nacional............................................................................XV-4113.8. No hace falta el dominio, sino el fin............................XV-4213.9. No alcanza el dominio sin el fin...................................XV-4313.10. La Nacin comprende los entes autrquicos na-

cionales..........................................................................XV-4313.11. Lugares adyacentes.....................................................XV-4313.12. Las normas constitucionales......................................XV-4413.13. Derecho comparado......................................................XV-4413.14. Base legislativa de la jurisdiccin federal.................XV-4613.15. Cuestin litigiosa permanente...................................XV-4713.16. Navegacin, comercio, establecimiento......................XV-4813.17. El caso del sistema elctrico........................................XV-4813.18. Algunos interrogantes..................................................XV-49

14. Quis custodies custodiat?.....................................................XV-5014.1. Introduccin....................................................................XV-5014.2. El Defensor del Pueblo nacional..................................XV-5014.3. La Auditora General de la Nacin..............................XV-5214.4. La Sindicatura General de la Nacin...........................XV-53

PARTE GENERAL26

14.5. Conclusiones preliminares..............................................XV-5415. Responsabilidad del ente regulador......................................XV-54

15.1. El derecho sustantivo....................................................XV-5415.2. La cuestin procesal......................................................XV-56

Captulo XVI

LA CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LACORRUPCIN

1. Introduccin................................................................................XVI-12. Criterios interpretativos...........................................................XVI-5

2.1. Las primeras dudas...........................................................XVI-52.2. Derechos Humanos............................................................XVI-72.3. Derecho administrativo. Operatividad de sus principios

jurdicos..............................................................................XVI-82.4. Normas concretas...............................................................XVI-92.5. Los dilemas de la aplicacin...........................................XVI-102.6. La bagatela y el principio de razonabilidad..................XVI-10

3. Nuevos principios de derecho administrativo supranacio-nal.............................................................................................XVI-11

4. La publicidad............................................................................XVI-125. La equidad.................................................................................XVI-146. La eficiencia..............................................................................XVI-15

6.1. 1853-1997..........................................................................XVI-156.2. Desde 1997........................................................................XVI-15

7. Otras principios jurdicos. Innecesariedad de reglamentacininterna para su inmediata operatividad..............................XVI-177.1. En general........................................................................XVI-177.2. Uso adecuado y preservacin de recursos pblicos.......XVI-177.3. Recaudacin y control de los ingresos del Estado.........XVI-187.4. No es necesario probar perjuicio patrimonial al Es-

tado....................................................................................XVI-187.5. Obligacin de tener una conducta honorable................XVI-19

8. Otros aspectos penales e internacionales de la corrup-cin............................................................................................XVI-198.1. Introduccin......................................................................XVI-198.2. El Prembulo de la CICC y sus propsitos....................XVI-218.3. La jurisdiccin externa sobre hechos internos.............XVI-228.4. La retroactividad de la ley penal ms gravosa..............XVI-23

9. Conclusin................................................................................XVI-24

Captulo I

EL METODO EN DERECHO

I.- El mtodo cientfico: algo sin lo cual no puede ni debepracticarse el derecho

1. Qu es el derecho

Una primera cuestin a determinar antes de estudiar temaalguno de derecho es si ste consiste en reglas generalespredeterminadas o no. 1 Tomemos partido rpidamente yremitamos al lector a las referencias del punto II de estecaptulo: no se pretenda hallar la certeza de la verdade-

1.1 Son las tres etapas del pensamiento universal que ensea VILANOVA:primero, ARISTTELES y su supuesto de que hay posibilidad de hallar ex antela naturaleza o esencia de las cosas (qu es la justicia, la verdad, la belleza,el hombre), y a partir de all deducir su aplicacin al caso particular (mto-do axiomtico-deductivo, o apodctico-deductivo, o conceptual-deductivo,etc.); segundo, el empirismo (LOCKE, HUME, etc.), en que es a travs de larepeticin de una solucin individual en muchos casos concretos que se puedeinducir la regla general, para luego deducir su aplicacin al caso particular:as BIELSA deca que el derecho administrativo tena el mtodo inductivo-deductivo. El tercer gran momento del pensamiento universal segnVILANOVA se inicia con POPPER y es el actual, al cual nos remitimos en esteprimer captulo. NO sera acertado llamarlo, como algunos lo hacen, mtodohipottico deductivo, porque la hiptesis es siempre singular en el caso delderecho y no existe lugar a deducaccin alguna a partir de ella. VerVILANOVA, JOS y otros, Introduccin al conocimiento cientfico, FDA, dis-tribuidor EUDEBA.

TRATADO DE DE DERECHO ADMINISTRATIVOI - 2

ra solucin indiscutible de un caso de derecho: los que noestn dispuestos a exponer sus ideas a la aventura de larefutacin no toman parte en el juego de la ciencia; no hayreglas, hay casos individuales y concretos: como dice GARCADE ENTERRA 2 y le siguen aqu este autor y CASSAGNE,3 entreotros, La Ciencia jurdica ha sido siempre, es y no puededejar de ser, una Ciencia de problemas singulares.

Hay que aprender a convivir con la incertidumbre crea-dora, con la angustia de buscar siempre una solucin msjusta o mejor, que ser a su vez siempre provisional. Re-cuerda CARDOZO que en sus primeros aos Buscaba la certe-za. Estaba oprimido y desalentado cuando encontraba quela bsqueda de ella era ftil, pero con el tiempo Me hereconciliado con la incertidumbre, porque he crecido hastaverla como inevitable. He crecido para ver que el proceso ensus ms altos niveles no es descubrimiento, sino creacin, yque las dudas e incertidumbres, las aspiraciones y los mie-dos, son parte del trabajo de la mente. 4

No hay reglas, hay casos. Dicho de otra manera, la nicaregla es que no hay ninguna regla. 5 Ni siquiera un casoigual anterior soluciona el siguiente; no slo porque lacorroboracin no es un valor veritativo, 6 sino porque habr

1.2 GARCA DE ENTERRA, en su prlogo a VIEHWEQ, THEODOR, Tpica y juris-prudencia, Madrid, 1964, p. 12.

1.3 CASSAGNE, JUAN CARLOS, De nuevo sobre los principios generales delderecho en el derecho administrativo, en la R.D.A., Buenos Aires, 1995, n19/20, p. 300, donde critica la utilizacin del mtodo axiomtico y deducti-vo... por el que se pretenda extraer de cada axioma una cadena de conse-cuencias por medio de la deduccin.

1.4 CARDOZO, BENJAMN N., The Nature of the Judicial Process, Yale Uni-versity Press, New Haven, reimpresin 1952, p. 166.

1.5 O como dice el mismo CARDOZO, op. cit., p. 161, Despus de todo, haypocas reglas: hay principalmente estndares y grados, esto es, grandes prin-cipios; LORD DENNING, The Discipline of Law, Butterworths, Londres, 1979,p. 7, refirindose al derecho supranacional.

1.6 POPPER: ver las referencias infra, nota 2.1.

EL MTODO EN DERECHO I - 3

por lo menos un tiempo distinto, una persona diferente, unespacio diverso, etc. 7

2. Las ideas-fuerza de esta obra

Digmoslo pues claro de entrada, con POPPER, 1 que la cien-cia supone no adorar el dolo de la certidumbre ... la adora-cin de este dolo reprime la audacia y pone en peligro elrigor y la integridad de nuestras constataciones. La opininequivocada de la ciencia se detalla en su pretensin de te-ner razn: pues lo que hace al hombre de ciencia no es suposesin del conocimiento, de la verdad irrefutable, sino suindagacin de la verdad [realidad] persistente y temeraria-mente crtica.

La ciencia nunca persigue la ilusoria meta de que susrespuestas sean definitivas, ni siquiera probables; antes bien... la de descubrir incesantemente problemas nuevos, msprofundos y ms generales, y de sujetar nuestras respues-tas (siempre provisionales) a contrastaciones constantementerenovadas y cada vez ms rigurosas; en la lgica de la cien-cia que he bosquejado es posible evitar el empleo de los con-ceptos de verdadero y falso:... no es menester que digamosque una teora es falsa, sino solamente que la contradicecierto conjunto de enunciados bsicos aceptados....

1.7 CARRI, GENARO, Cmo estudiar y cmo argumentar un caso. Consejoselementales para abogados jvenes, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1989, ps.32 y 33, punto G; p. 34, punto K. En otro sentido dice LEVI, EDWARD H.,Introduccin al razonamiento jurdico, EUDEBA, Buenos Aires, 1964, p.12, que Las reglas cambian mientras son aplicadas; ROMBAUER, MARJORIED., Legal Problem Solving. Analysis, Research and Writing, West Publis-hing Company, St. Paul, Minnesota, 1984, p. 328; COHEN, FLIX S., El mto-do funcional en el derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1962, p. 122.

2.1 POPPER, KARL, Unended Quest, Open Court, 1976; The Open Universe.An Argument for Indeterminism, Routledge, Londres, 1991; El desarrollodel conocimiento cientfico. Conjeturas y refutaciones, Paids, Buenos Ai-res, 1967; La lgica de la investigacin cientfica, Tecnos, Madrid, 1973, ps.260 y 261; Popper Selections, textos seleccionados por DAVID MILLER, Prin-ceton University Press, Princeton, Nueva Jersey, 1985, p. 97, etc.


Por consiguiente, la corroboracin no es un valor veri-tativo.

Trasladado al plano vital, en palabras de VIDAL PERDOMO,Esta bsqueda difcil desalienta, en ocasiones, a ciertos es-pritus ms dispuestos a las cosas determinadas y fijas, peroestimula enormemente a quienes gustan de las renovacio-nes, y aman, si as pudiera decirse, la aventura intelectual.2

Esa falta de metodologa y de aceptacin de la incerti-dumbre que es la nica regla de toda ciencia lleva tambin ala bsqueda de la falsa certidumbre de justificar siempre yde cualquier manera el poder. Es la racionalidad irracionaldel poder ilimitado, sin frenos, sin fracturas, sin fisuras.Invocando la sola autoridad de la pura afirmacin dogm-tica se puede llegar a que se tomen en cada ocasin las teo-ras de los derechos comparados que en ese momento estnal servicio del poder, o lo estuvieron antes, como el actoinstitucional de las dictaduras brasileas, la reserva de laadministracin de la Constitucin de De Gaulle, etc., o quese sigan irreflexivamente los autores nacionales que mejordiserten a favor del poder, los idelogos del poder adminis-trador ilimitado. Muchos, la mayora, son de buena fe.

3. Cuando la metodologaes certeza para el poder de turno

Esas afirmaciones an de buena fe dogmticas y erra-das no son casuales ni objetivamente inocentes; proveen allector y al intrprete de dos alimentos fundamentales: uno,la certeza que no existe en la ciencia; dos, el servicio al poderde turno. Dos consejos o decisiones si de un Juez se tra-ta de un MAQUIAVELO con ropas modernas.

De all el xito irrefrenable que siempre tienen, an de-safiando la razn, o precisamente por ello. Si ante la eviden-

2.2. VIDAL PERDOMO, JAIME, Derecho administrativo, Temis, Santa Fe deBogot, 10 edicin, pg. 8.


cia constitucional de que la asignacin de recursos solo pro-viene del Congreso y el Ejecutivo mal puede entonces crearun ente estatal para que los gaste sin disposicin legislati-va, un autor que sostenga con nfasis que las entidadesautrquicas pueden crearse por decreto volcar la balanzadel poder; luego toda la doctrina del poder y todo el poderdirn y harn lo mismo, aunque nadie pueda encontrarlo enla Constitucin. Sus ideas sern mayora doctrinaria,ganararn la discusin.

Su fundamento, la bsqueda de lo incondicionado, de ver-dades y certezas eternas en la defensa del poder del momen-to, es la misma bsqueda que tena COMTE, justamente lla-mado socilogo de la prehistoria, de leyes eternas e inmu-tables, exactamente lo contrario de la filosofa de POPPER queaqu explicaremos; esas normas eternas e inmutables, queCOMTE plasm en las normas de accin y reaccin, tambinhan encontrado recepcin doctrinaria local en la misma fuen-te en que se nutren los idelogos del poder, los inocentes oculpables maquiavelos de hoy y de maana.

Lo verdaderamente impresionante, lo pattico, es as elxito de estas concepciones autoritarias. Cambia la Consti-tucin, cambia el orden internacional, cambia el sometimien-to del pas a los tratados internacionales de derechos huma-nos, pero ellos siguen citando las mismas fuentes de antaoo leyendo las normas de hoy con los parmetros de esas doc-trinas autoritarias del pasado.

4. Las consecuencias de una metodologa

Cuando se llega a decir que el decreto suple a la ley, ya seha recorrido el camino en que se desconocen y violan losartculos 36, 42, 43, 75 inciso 22, 76, 99 inciso 3, de la Cons-titucin; se incumplen los pactos y tratados internacionalesde derechos humanos; se desafa a los rganos supranacio-nales de aplicacin; se viola o tolera que se viole la Conven-cin Interamericana Contra la Corrupcin, se desconocen


los derechos del usuario al ente de contralor independienteprevisto en el artculo 42 de la Constitucin, etc.

Si eso va a ser el resultado del derecho y la doctrina,no hace falta tener rgimen jurdico ni tribunales.

El derecho administrativo es derecho constitucional ypoltico, es lucha contra el poder cualquier poder en ladefensa de los derechos de los individuos y asociaciones deindividuos, es la aventura de pensar. Si se quiere hacer underecho de la administracin, un derecho legitimador delejercicio del poder, entonces se est renunciando a hacerderecho. Ya se est all en direccin a BONNARD, ROGER, Ledroit et ltat dans la doctrine nationale-socialiste, 2 edi-cin, L.G.D.J., Pars, 1939; en un ejemplo ms reciente, dedistinto tie y deslustre, es la China de fin de sicle: comobien explica CORNE, PETER HOWARD, Foreign Investment inChina. The Administrative Legal System, Hong Kong UP,Hong Kong, 1996, todo es guanxi, relaciones.

Todo es el poder, los corredores del poder, la influencia,la corrupcin.

Pero ello es retroceder ocho siglos en la historia, hastaantes de la Carta Magna de 1215. Es cuando el Rey JAMES Io luego CARLOS I sostuvieron que era traicin sostener que elRey estaba bajo la ley. LORD BRACTON dijo entonces The Kingis under no man, but under God and the law(Quod Rexnon debet esse sub homine, sed sub Deo et Lege). 1 Carlos Isostuvo en su juicio que la corte no tena competencia parajuzgarlo. Fue sentenciado a muerte.2

5. El uso emotivo, poltico y axiolgico del lenguaje

Por lo antes expuesto, el derecho administrativo est pla-gado de peligrosos usos emotivos y polticos del lenguaje.

4.1. Ver LORD DENNING, What Next in the Law, Butterwoths, 1989, p. 6.4.2. LORD DENNING, op. loc. cit.


As ocurre a veces con expresiones y conceptos jurdicos(poder de polica, actos de gobierno, potestad reglamenta-ria, decreto, etc.), como dijo GENARO CARRI respecto de laidea de poder constituyente originario: ... en realidad todose origina en el carcter ambiguo de la palabra poder y ensu uso hbrido ... A veces esta palabra quiera decir potes-tad (atribucin, competencia, facultad, capacidad, jurisdic-cin, autorizacin, etc.) y, otras veces, segn el contexto,quiere decir fuerza (potencia, podero, dominio, dominacin,etctera). De all hay un solo paso a afirmar que el sujeto oentidad en cuestin tiene las atribuciones porque disponede la fuerza. 1 Como seala el mismo autor, habra que in-dagar una respuesta de alcance general que explicara elporqu de estos asertos; 2 puede tratarse, como l mismo lodice, de una tendencia irreprimible de la razn: la bsque-da de lo incondicionado. 3 Ello se aprecia en los conceptosdel derecho pblico y privado: la polmica SAVIGNY- VONJHERING tiene an hoy vigencia. 4

6. Las Leyes que no son leyes

Del mismo modo, cabe corregir en el lenguaje de los abo-gados algunos resabios autoritarios de los gobiernos de fac-to: la entonces terminologa oficial de llamar Ley a lo que

5.1 CARRI, GENARO, Sobre los lmites del lenguaje normativo, op. cit, ps.50 y 51.

5.2 ... desafueros lingsticos semejantes perpetrados por tericos delderecho, op. ult. cit., p. 56.

5.3. Op. ult. cit., p. 57. Que nuestra admiracin por el autor sea excusa derepetir la misma brillante frase con pocos renglones de diferencia. Y ojalel lector la recuerde.

5.4. Ver el caso Allevato, en Despus de la reforma del Estado, BuenosAires, 1996, captulo X y sus remisiones a la crtica de JHERING a SAVIGNY;actualmente incluido en el libro Casos y problemas de derecho, Buenos Ai-res, 1998, captulo VIII.


no eran sino decretos leyes. 1 Restaurada la democracia ycondenada por el artculo 36 de la Constitucin la teora delos gobiernos de facto, no es jurdica ni polticamente admi-sible seguir llamando leyes a lo que de ello tuvo solamenteel nombre oficial. Es imprescindible pues, ya que de Dere-cho hablamos, denominar correctamente como decreto-ley alas as llamadas leyes emitidas en los perodos 1966-1973 y1976-1983. Como se advierte, es mucho lo que resta por ha-cer para llegar a un derecho administrativo constitucional,liberal, democrtico. La idea de fuerza y autoridad sin lmi-te permea todas sus capas lingusticas, todos sus estratosconceptuales.

Sin embargo que los rganos internacionales de aplica-cin de los tratados que nos comprometen nos lo recuerdan,ac pretendemos ignorarlo. La propia CORTEIDH tiene dichoque Por ello, la proteccin de los derechos humanos requie-re que los actos estatales que los afecten de manera funda-mental no queden al arbitrio del poder pblico, sino que es-tn rodeados de un conjunto de garantas enderezadas aasegurar que no se vulneren los atributos inviolables de lapersona, dentro de las cuales, acaso la ms relevante tengaque ser que las limitaciones se establezcan por una ley adop-tada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo establecidopor la Constitucin. 2 En igual sentido se pronuncia la

6.1. Lo dijimos en Derecho administrativo de la economa, 1967, ps. 447 y448; Anlisis crtico de la ley de desarrollo, Revista de Legislacin Argen-tina, n 2, 1966, ps. 88 y ss.

6.2 Prrafo 22 de la OC 6/96, en ORGANIZACIN DE LOS ESTADOS AMERICA-NOS, Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos,1996, Washington, D.C., 1997, pgina 65; la bastardilla es nuestra. Convie-ne adelantar que las opiniones consultivas de la CORTEIDH son de obligato-ria aplicacin en el derecho interno, como lo tiene resuelto la CSJN enGiroldi de 1995. Lo hemos explicado en nuestra nota La obligatoria aplica-cin interna de los fallos y opiniones consultivas supranacionales, en laRAP, n 215, 1996, ps. 151 y ss. El criterio ha sido reiterado en Bramajo,DJ, 1996-196, considerando octavo y en Arce, LL, 1997-F, 696.


COMISINIDH,: Por lo tanto, cualquier accin que afecte losderechos bsicos debe ser prescrita por una ley aprobadapor el Poder Legislativo y debe ser congruente con el ordenjurdico interno. 3

La CORTEIDH define como ley la norma jurdica de carctergeneral, ceida al bien comn, emanada de los rganos legisla-tivos constitucionalmente previstos y democrticamente elegi-dos y elaborada segn el procedimiento establecido por las cons-tituciones de los Estados partes para la formacin de las leyes,4 pues El principio de legalidad, las instituciones democrticasy el estado de derecho son inseparables; 5 es la legislatura elec-ta y no otra la que tiene la potestad legislativa.6

7. Lenguaje, mtodo y derecho administrativo

7.1. La necesidad de una metodologa

No es conducente adentrarse a estudiar la teora y el r-gimen de la actividad administrativa sin tener una teorageneral del derecho y del derecho administrativo, 1 o previa

6.3. Op. ult. cit., prrafo 62, pgina 65;el destacado es nuestro. Ver laaclaracin de la nota anterior.

6.4. Opinin Consultiva nmero 6, prrafos 23 y 32.6.5. Opinin Consultiva nmero 8, prrafo 24.6.6. Opinin Consultiva nmero 8, prrafos 22 y 23; todo ello reiterado

en el voto concurrente del representante argentino ante la CIDH, FAPPIANO,OSCAR LUJ`N, caso 10.843, Chile, 15 de octubre de 1996, Informe n 36/96,prrafo 31, pgina 197 del Informe de 1996 de la COMISIN INTERAMERICANADE DERECHOS HUMANOS: el principio de la buena fe nos obliga a cumplir en elplano interno lo que sostenemos y nos obliga en el plano interno e interna-cional.

7.1 Hemos intentado lo segundo en la Teora general del derecho admi-nistrativo, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1984.Este captulo recoge tambin la metodologa de El mtodo en derecho. Apren-der, ensear, escribir, hacer, Civitas, Madrid, 1988 y reimpresin 1995. Hi-cimos algunas salvedades empricas en La administracin paralela, Civi-tas, Madrid, 1982 y reimpresin 1995, y Lamministrazione parallela,Giuffr, Miln, 1987, a las que nos remitimos.


explicacin de al menos algunos de los elementos de meto-dologa del conocimiento y de teora general del derecho delos cuales el autor parte: de lo contrario resulta ms difcil,o a veces imposible, desentraar el por qu de las diferen-cias luego puntuales entre diversas obras. 2 La omisin deexplicitar tales principios elementales puede llevar a discu-siones intiles en las que se hacen jugar argumentos de su-puesto valor cientfico-administrativo, cuando en realidadse trata de argumentos al margen de toda ciencia. 3 En esteprimer captulo retomaremos algunos aspectos de teora ge-neral que a nuestro juicio es indispensable tener presenteen el estudio de la materia. 4

La falta de una metodologa y una filosofa lleva a veces agraves contradicciones y esto es lo menos grave, como

7.2 Algo de esto podr encontrar el lector en el anlisis del caso de losexploradores de cavernas que publicamos en nuestro libro Derechos Hu-manos, Fundacin de derecho administrativo, 3 edicin, Buenos Aires, 1998,anexo II al captulo IV, y que reproducimos en Casos y problemas de dere-cho, op. cit., captulo VI, Seis casos bsicos de derecho; igualmente en loscasos el deber de no fumar en pblico, anexo III al mismo captulo IV deDerechos Humanos, Cine Callao, Anexo al captulo VI y E., F.E., captuloVIII, caso I, todos ellos tambin incluidos en el captulo VI de Casos y pro-blemas de derecho, op. cit.

7.3 Esto sin entrar a la discusin de si el derecho es o no una ciencia.7.4 Este enfoque metodolgico no era comn en las obras de derecho ad-

ministrativo anteriores a nuestra primera edicin de 1974 y su predecesorEl acto administrativo, 2 edicin, 1969, salvo las advertencias de BIELSA,RAFAEL, Derecho administrativo, 6 edicin, La Ley, tomo I, Buenos Aires,1964, ps. IX y ss. y captulo nico, pargrafo primero, punto 3. Posterior-mente los autores argentinos tienden a explicitar su filosofa, metodologao axiologa, por ejemplo BARRA, RODOLFO CARLOS, Principios de derecho ad-ministrativo, Editorial `baco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 1980, ca-ptulos I a IV; CASSAGNE, JUAN CARLOS, Derecho administrativo, 5 ed., Abe-ledo-Perrot, Buenos Aires, 1996, captulo I, puntos I y II; COVIELLO, PEDRO,Concepcin cristiana del Estado de Derecho, E.D., 129:923; DROMI, ROBER-TO, Derecho administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, 5 edicin, Bue-nos Aires, 1996, captulos I a III, etc. En algunas obras clsicas no se en-cuentra ese enfoque: MARIENHOFF, MIGUEL S., Tratado de derecho adminis-trativo, tomo I, Abeledo-Perrot, 1977 y reimpresiones; DIEZ, MANUEL MARA,Derecho administrativo, tomo I, Plus Ultra, Buenos Aires, 1974, etc.


sostener que pueda ser titular de derechos quien no es suje-to de derecho el pueblo, del dominio pblico; que a unainstitucin no corresponda denotarla o definirla por su na-turaleza el dominio pblico, pero a otra s el serviciopblico; que se pueda tener personalidad jurdica pero nopatrimonio los entes autrquicos etc. Es aquella orfan-dad ideolgica la que lleva a estos desaguisados menorespasando por los dogmas mayores que se han inventado parael poder. Es ser consejero y asesor del soberano: el mal con-sejero que le dir que es derecho todo lo que al prncipe leplazca.

7.2. El derecho administrativo en la metodologa de laciencia.

Sin un punto de partida claro acerca de qu es una defini-cin en derecho, cul es la relacin de las palabras o desig-naciones que se utilizan en el mundo, qu son y para qusirven las clasificaciones, qu es eso de la naturaleza o laesencia de una institucin jurdica, slo se puede escribiruna obra logomquica, es decir, una obra dedicada a la lu-cha de palabras: no queremos fatigar al lector con una luchade tal ndole, y por ello sealaremos en este primer captuloy sus referencias los presupuestos metodolgicos del restode la obra. Debemos tambin advertir que en ningn temade derecho es tan fundamental aclarar estos principios demetodologa de la ciencia como en el derecho administrati-vo, pues all la lucha de palabras en ocasiones desborda loslmites corrientes: a ms de los problemas de valoracin eco-nmica o social, pesa demasiado el problema del poder y laautoridad frente a la libertad. 5

7.5 Al respecto nos remitimos al captulo III del tomo 1, Parte general, denuestro citado Tratado de derecho administrativo.


7.3. La textura abierta del lenguaje ordinario y del len-guaje jurdico 6

Como expresa HOSPERS 7 las palabras no son ms que r-tulos de las cosas: ponemos rtulos a las cosas para hablarde ellas, y por ende las palabras no tienen ms relacin conlas cosas, que la que tienen los rtulos de las botellas con lasbotellas mismas. Cualquier rtulo es conveniente, en la me-dida en que nos pongamos de acuerdo acerca de l y lo use-mos de manera consecuente. La botella contendr exacta-mente la misma sustancia aunque peguemos en ella un r-tulo distinto, as como la cosa sera la misma aunque use-mos una palabra diferente para designarla. 8

7.3.1. Uso comn

El lenguaje no sera utilizable si no hubiera algunos acuer-dos convencionales sobre qu rtulos poner a qu cosas: hay,por ello, un uso comn o convencional de las palabras. Pero eseuso comn sirve de poco en el lenguaje cientfico, pues general-mente carece de suficiente precisin, estando afectado de va-guedad y ambigedad, es decir que frecuentemente una mismapalabra puede ser utilizada en una gran diversidad de senti-dos, y que quienes la emplean no siempre estn conscientes decul es el sentido en que la estn utilizando en el momento, nicul el sentido en que la est utilizando su contendiente en la

7.6 Ampliar en CARRI, GENARO, Notas sobre derecho y lenguaje, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 1965, tercera parte, ps. 63 y ss., en los cuales puedeencontrarse una bibliografa ampliatoria; ROBINSON, RICHARD, Definition, Ox-ford, 1972.

7.7 En este punto seguiremos a HOSPERS, JOHN, Introduccin al anlisisfilosfico, Macchi, t. I, Buenos Aires, 1965, cap. I.

7.8 HOSPERS, op. cit., p. 22; ROSS, ALF, T-T, Abeledo Perrot, Buenos Ai-res, 1961, p. 32, y Sobre el derecho y la justicia, EUDEBA, Buenos Aires,1963, ps. 109 y 110.


disputa. 9 El uso comn no slo se emplea en el lenguaje ordi-nario, sino tambin en el llamado lenguaje tcnico o cientfico.

7.3.2. La textura abierta del lenguaje

Es imposible superar esa dificultad, pues el lenguaje na-tural tiene como siempre textura abierta: no puede lograrseprecisin en las definiciones, palabras o smbolos, 10 a me-nos que construyamos un lenguaje artificial. 11

Eso es lo que han hecho las ciencias exactas, y eso es loque hasta ahora no puede hacer el derecho: en consecuen-cia, no puede lograr la precisin que caracteriza a las llama-das ciencias exactas. 12

En cualquier caso, la aplicacin de la lgica simblica 13 alderecho 14 permite evitar razonamientos invlidos, 15 pero nosoluciona el problema de la imprecisin del lenguaje y de lostrminos jurdicos de que se parte, 16 ni tampoco su uso emoti-vo.

7.9 CARRI, Notas..., op. cit., ps. 23 a 35, 67 a 69.7.10 HOSPERS, op. cit., ps. 48 a 58.7.11 Ampliar en HART, H. L. A., Derecho y moral, Buenos Aires, 1962, ps.

24 y ss.; COPI, IRVING M. y GOULD, JAMES A., Contemporary Readings in LogicalTheory, Nueva York, 1967, ps. 93 y ss.; ROSS, ALF, op. ult. cit., ps. 110 y 111.

7.12 CARRI, Notas..., op. cit., ps. 37 a 39.7.13 Ver BLANCH, ROBERTO, Introduction la logique contemporaine, Pa-

rs, 1957, p. 14; AGAZZI, EVANDIO, La lgica simblica, Barcelona, 1967, ps.151 y ss.; COPI, IRVING M. y GOULD, JAMES A., Contemporary Readings inLogical Theory, Nueva York, 1967.

7.14 Puede verse KLUG, ULRICH, Lgica jurdica, Caracas, 1961, ps. 41 yss.; WEINBERGER, OTA, Rechtslogic, Viena, Nueva York, 1970, ps. 189 y ss.

7.15 Dice AYER, ALFRED JULES, Lenguaje, verdad y lgica, Buenos Aires,ao 1965, p. 77, que ... la introduccin de smbolos que denotan construc-ciones lgicas es un artificio que nos permite enunciar proposiciones com-plicadas acerca de los elementos de dichas construcciones, en una formarelativamente simple.

7.16 En sentido similar HART, op. cit., p. 31; desde luego, la lgica simbli-ca tiene con todo claras ventajas: BLANCH, op. cit., ps. 15 y ss. CompararGOLDSCHMIDT, WERNER, Introduccin al derecho, 3 ed., Buenos Aires, 1967,ps. 332 y 333.


Tampoco soluciona, desde luego, los problemas axiolgi-cos que es indispensable tener en cuenta en

Gordillo, A. -Tratado de Derecho Administrativo Tomo I

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