Grupo de estudios sobre “pensiones suficientes, seguridad ...

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Grupo de estudios sobre “pensiones suficientes, seguridad social universal y democracia”

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FINANCIACIÓN DEL DERECHO A PENSIONES PÚBLICAS SUFICIENTES: ALTERNATIVAS SOSTENIBLES DESDE EL LADO DE LOS INGRESOS

Documento-propuestaGrupo de estudios sobre “pensiones suficientes, seguridad social universal y democracia”

Fundación Francisco Largo Caballero 2017

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FERNÁNDEZ CORDÓN, Juan AntonioEx-investigador del CSIC

GONZÁLEZ GONZÁLEZ , AntonioEconomista. Integrante de Economistas Frente a la Crisis

MALDONADO MOLINA, Juan AntonioProfesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada

MÁRQUEZ, AntonioCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Málaga

MOLINA NAVARRETE, Cristóbal (Coordinador)Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Jaén

MONEREO PÉREZ, José LuisCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada

OJEDA AVILÉS, AntonioCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. UNIA

PÉREZ DÍAZ, JulioInvestigador Titular del CSIC

SUAREZ CORUJO, BorjaProfesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Madrid

TORRES LÓPEZ, JuanCatedrático de Economía Aplicada. Universidad de Sevilla

TORTUERO PLAZA, José LuisCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Complutense de Madrid

VILA TIERNO, FranciscoProfesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Málaga

VILLAR CAÑADA, Isabel MaríaProfesora Doctora Contratada de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Jaén

ZUBIRI ORIA, IgnacioCatedrático de Economía y Hacienda Pública. Universidad del País Vasco

INTEGRANTES ACTUALES DEL GRUPO DE ESTUDIOS

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SUMARIO:PUNTO DE PARTIDA: EL MAYOR DESEQUILIBRIO EN LA 1. HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL, “UN RIESGO DE INSOSTENIBILIDAD FABRICADO”

TENSIONES DEMOGRÁFICAS Y CRISIS FISCAL DE LA RAMA 2. DE PENSIONES PÚBLICAS: EL ENVEJECIMIENTO, ACTIVO O NO, POR SÍ MISMO, NO ES EL PROBLEMA

LA CUESTIÓN DEL NIVEL SOSTENIBLE DE PENSIONES 3. SUFICIENTES DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONÓMICO: CRISIS DE LA COTIZACIÓN SOCIAL Y NUEVA JUSTICIA FISCAL

FACTOR INSTITUCIONAL: SOSTENIBILIDAD DE LAS 4. PENSIONES PÚBLICAS SUFICIENTES EN CLAVE JURÍDICA

¿QUÉ HACER?: VALORACIONES CONCLUSIVAS Y 5. PROPUESTAS SOBRE LA MEJORA DEL EQUILIBRIO ENTRE

INGRESOS Y GASTOS

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PUNTO DE PARTIDA: EL MAYOR DESEQUILIBRIO EN LA HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL, “UN RIESGO DE INSOSTENIBILIDAD FABRICADO”

PUNTO DE PARTIDA: EL MAYOR DESEQUILIBRIO 1. EN LA HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL, “UN RIESGO DE INSOSTENIBILIDAD FABRICADO”

Una constatación: el déficit galopante de la Seguridad Social

Conelcierrepresupuestariodefinitivode2016,lascuen-tas públicas confirmaban algo que ya era suficientemente co-nocidoyqueelGobiernohabíacomunicadooficialmentehaceunosmeses a laUniónEuropea en suPlanPresupuestario: laSeguridadSocialespañolasufreelmayordéficitdesuhistoria.Sesituaríaenunos18.000millonesdeeuros,loquerepresentaunadesviacióndel1,62%,unpocomásbajodeloprevistoenlacomunicacióncomunitaria(1,7porcien),ybastantemáselevadodelfijadoainiciosdel2016(1,1porcien).Paraelfuturoinmedia-

to,lasexpectativasnoserían,mejores,másbienlocontrario,denomodificarselosfactoresqueincidenenestatensiónequilibrio-desequilibriodelsistemadeSeguridadSocial,enespecialdesuramadepensiones,comoevidencialaAutoridadIndependientedeResponsabilidadFiscal(AIReF).Éstaconsideraqueladesvia-ciónpodríallegarinclusoal2%delPIBenlosañosinmediata-mentevenideros.Entodocaso,noselograría,bajoningúnesce-nariocreíble,reducirlopordebajodel1,5porcien.Elproblemaseagravaríaporqueel instrumentodeestabilizaciónfinancieraideadoparacorregirestosdesequilibrios,demodoqueelingre-sonodependierasólodelcicloeconómico,FondodeReservadelaSeguridadSocialestáapuntodeliquidarse:con15.000millo-nesdeeurossecubrelapróxima“pagaextraordinaria”ypocomás;luegotienefechadecaducidadmuyinmediata.

Punto de partida: el mayor 1. desequilibrio en la historia de la seguridad social, “un riesgo de insostenibilidad fabricado”

Tensiones demográficas 2. y crisis fiscal de la rama de pensiones públicas: el envejecimiento, activo o no, por sí mismo, no es el problema

La cuestión del nivel 3. sostenible de pensiones suficientes desde el punto de vista económico: crisis de la cotización social y nueva justicia fiscal

Factor institucional: 4. sostenibilidad de las pensiones públicas suficientes en clave jurídica

¿Qué hacer?: Valoraciones 5. conclusivas y propuestas sobre la mejora del equilibrio entre ingresos y gastos

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En un giro político sorprendente, frente al profundoalarmismo-político,social-creadorespectodeestadeficitaria,ypreocupante,elGobiernorelativizaelproblemadeldéficitdelaSeguridadSocialy,portanto,intentarádesarmarlaurgentenecesidaddereformasquevayanenelsentidocorrectodeco-rregirlodeformaestructurayfiable.Yellosobrelossiguientesargumentos-máspolíticosquecientíficos-

1)Afinalesdelaño2017“losingresoscreceránmásquelosgastos”-ahoragastaríaunos750millonesmásalmesdeloqueingresa(27.4%)-graciasalacreaciónimportantedeempleoqueseesperaalcanzaryquepermitirásituarlatasadedesem-pleopordebajodel17porcienyelvolumendeocupaciónentornoalos20millonesdeempleosqueseconsideranelniveldegarantíadelsistemaparaelsistema.EstaEvoluciónnegativadelsaldofiscaldelaSeguridadSocialserecogeríaenelgráfico1.

2)Lacontencióndelgasto(entornoal10u11porciendel PIB). Estamoderación encontraría una firme aliada en laaplicacióndelasmedidasaprobadasenelaño2013sobrereva-lorizaciónyfactordesostenibilidad.

3)Losincrementosdegasto,queseguiránproduciéndo-seyquesonaceptadosporelGobierno,situaríaneldéficitenlosdosañossiguientesenunos20.000millonesdeeurosparalosdosañossiguientes,podríanfinanciarseatravésdelmecanismodelEndeudamientodelasAAPP.

Gráfico.1 Evolución negativa del saldo fiscal de la SeguridadSocial

Vemos,pues,cómotodoslosactoresysujetosimplicadosenlaconformacióndelsistemapúblicosdepensionesasumeneldesafíoglobalalqueestásometido,queafectaatodoslosfac-toresqueintegraríanelgastoenpensionescomoporcentajedelPIB(tasadedependencia;tasadeempleo;tasadesustitución;ratioentremasasalarialyPIB) sehallaríandesafiados.Así loconstataelBancodeEspaña,ciertamentedeformanoinocente-supropósitoesconvencernosdequeelgastoenpensionesso-breelPIBsedebemantenerconstante,entornoanivelessimila-resalosactuales(11porcien),comogarantíadesostenibilidadreal-,ensuúltimoInformealrespecto1

1 Cfr. AAVV. “El sistema público de pensiones en España: situación actual, retos y alter-nativas de reforma”. 2017. http://cd00.epimg.net/descargables/2017/01/13/1f1d1e76a740d0a77b9da8a572226568.pdf

http://cd00.epimg.net/descargables/2017/01/13/1f1d1e76a740d0a77b9da8a572226568.pdf


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Tabla1.Ecuacióndelaspensiones

ElBancodeEspaña,comoprincipalabanderadodelen-foquedesostenibilidadbasadoenelpermanentecontroldelosgastos-paramantenerlosconporcentajesconstantesdelPIB,sa-ludapositivamente laaplicacióndelasmedidasdecontencióndel gasto en pensiones aprobadas en el año 2013 -revaloriza-ción,“virus”yaactivado;yfactordesostenibilidad,virusino-culadoperolatentehasta2019-.Aunqueconsideraquenosonsuficientes,puestodavíaseprecisaríanotras-inclusoaumentarmáslaedaddejubilación,ahoraentrelasmásaltasdelaUE-,aceptaquetalesreformaslegislativas,algunadelascualesmos-traríasueficaciadentrodeunosaños,ayudaraaesapretendidainflexióndetendencia:amayorcrecimientodelPIB,constanteelporcentajedegasto(entornoal10u11porciendelPIB),en-jugaríaeldéficit.TanconvencidoestáelGobiernodeese“efectobalsámico”desusreformaslegislativasenunplazomedioquenoparecetenerningunaprisaporofrecerunarespuestamuchomásestructural,máseficaz,coherenteyfiable,comoacabamosdeindicar.

¿Un nuevo mensaje gubernamental tranquilizador? El endeudamien-to público como forma de financiación (prestamista) del déficit de la

Seguridad Social

Peor aún. Sorprendentemente, a mediados de 2017, adoptó,comohemosanticipadoyprecisamentecuandolasituaciónapa-remásdeterioradaquenunca,un“mensajede tranquilidad”,aportando, tras la referida declaración por boca delMinistrodeHaciendaydeAAPPaqueeldéficiteracontrolable,10.000millonesmása lascuentasde laSeguridadSocial,perocomopréstamofinanciadoemitiendomásDeudapública,demaneraqueelFondodeReservasequedarácongeladoenesacantidadtestimonialosimbólicaactual.Peseaestanuevaorientaciónpo-lítica,puraocurrenciasinofueseporsucargaideológica(buscamaquillarlassituaciónparanopasaralahistoriacomoelGo-biernoqueagotóunFondodeReservaque llegóa tener casi70.000millonesdeEuros),la realidad de las cuentas y de las necesidades sociales no salen, por más de un motivo.

Enprimerlugar,porque ignora un consenso significa-tivo,aunquelasrecetasqueseplanteenseandiferentes,inclusoopuestas,en torno a la insuficiencia actual del modelo de fi-nanciación del sistema público de pensiones:noseresolveríanicon“plenoempleo”,porladevaluaciónsalarialdelosnuevosempleoscreados(factores económicos y de mercado de traba-jo).Naturalmente, elproblemaseríamayoraúnparaquienesnocreenenqueeseclásicoreferentedelEstadodeBienestar,elplenoempleo-quesísedahoyenotrospaísesdenuestroentor-no,oestánpróximos(Alemania,Paísesnórdicos)-searealistaenunasociedaddigital,dondelosempleoshumanossonsusti-tuidosporrobotsyotrotipodealgoritmos.Elimpactodelaro-botización,sinrepartosuficientedeltrabajoydelasgananciasdeproductividadquelleveconsigo,enlascotizacionessocialesesmanifiesto,deahí todotipodepropuestasenestamateria,

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sobrelasquesevolveráenelEstudio,aunquesucomplejidadytrascendencianosaconsejenunanálisismásexhaustivoymo-nográfico2

Ensegundolugar,comolascotizacionessociales,enuncontextocomoelactual,carentedepolíticaspotentesderefor-zamientodelmercadodebienesyservicios(políticasdeecono-míadeestímulo),difícilmentepodríanaumentarporsuimpac-tonegativoenelempleo, los ingresosnofiscales(impuestos),secegaríaestavíadereduccióndeldéficit.Porlotanto,eljue-goconjuntodedevaluaciónsalarialycongelación(cuandonoreducción,porotrasvías,comoseverá)delascuotassociales,hacenqueel incrementodeempleonoconlleveel correspon-diente-necesarioyesperable-incrementodecotización.Unpro-blemaqueseríaaúnmayorsisepusieraénfasis,comohaceelsectordeeconomistasfavorablesasolucionesmásliberales,enelfactordemográfico(personasmásenvejecidasymenosem-pleadosharáqueseanmenosloscotizantes).Aunqueveremosqueeste“miedoalfactordemográfico”es,denuevo,másmitoquerealidad-almenosconlaintensidadyfatalismoconqueseintroduceestefactorenlacrisisdesostenibilidaddelsistema-,nopuededejardeestarpresente3.Ensuma,eldéficitparecería2 El debate no sólo está en la sociedad, sino que ha empezado a difundirse en sede académica, donde, sien embargo, apenas si ha comenzado, por lo que exigirá más reflexión, a fin de dotarla de la debida solvencia científica Vid. “Deben cotizar los robots como si fueran trabajadores? http://www.expansion.com/juridico/actualidad-tendencias/2016/12/26/585d681aca4741ec378b45e4.html. No hay medio público, escrito y audio-visual, que no lo refleje. También en https://economia.elpais.com/economia/2016/10/16/actualidad/1476612103_361082.html3 Diversos sectores críticos con el sistema actual insisten en que seguiremos teniendo un problema “serio de déficit en la Seguridad Social por la evolución (negativa) de la demografía” (cfr. M. J. LAGARES, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Alcalá de Henares, comparecencia en la Comisión del Pacto de Toledo), por el au-mento de la esperanza de vida y consiguiente envejecimiento de la población (factor demográfico). Sorprende que, en este contexto, se proponga -a nuestro juicio errada-

incontenible,si no hay, claro está, un cambio drástico del mo-delo de financiación -más impuestos-.

Entercerlugar,laprácticacorrobora,lamentablemente,aunquenoesunafatalidadnaturalnieconómica,sinoelresul-tadodepolíticasdemercadodetrabajoconcretas,ynocivasso-cialmente,queel incremento de empleo no está conllevando el correspondiente y tan necesario incremento de cotización.Así,comomuestrandiversosestudios,lascotizacionessocialesde-beríanhabercrecidoen2016aunritmodel16%respectoalañopasadopara ajustarse al objetivomarcado en el presupuesto,perolohicieronsólohaciendosóloalritmodel2,8%(otroejem-plodepérdidadecredibilidaddelasprevisionesoficiales).Deahílapérdidademilesdemillones-unos5.000-derecaudaciónsocial(vid. Tabla 24).

Tabla2.FuenteElEconomista

mente- reducir al 10% las cotizaciones sociales que pagan empresarios y trabajado-res -actualmente se sitúan en el entorno del 30%-, al tiempo que se incrementan los impuestos indirectos (tipos de IVA normal y reducido) entre dos y cuatro puntos para financiar el sistema de pensiones.4 http://www.eleconomista.es/economia/noticias/7911207/10/16/2/Por-que-el-deficit-de-la-Seguridad-Social-se-multiplica-desde-2011-pese-a-tener-ahora-mas-ocupados.html

http://www.expansion.com/juridico/actualidad-tendencias/2016/12/26/585d681aca4741ec378b45e4.html

http://www.expansion.com/juridico/actualidad-tendencias/2016/12/26/585d681aca4741ec378b45e4.html

https://economia.elpais.com/economia/2016/10/16/actualidad/1476612103_361082.html

https://economia.elpais.com/economia/2016/10/16/actualidad/1476612103_361082.html

http://www.eleconomista.es/economia/noticias/7911207/10/16/2/Por-que-el-deficit-de-la-Seguridad-Social-se-multiplica-desde-2011-pese-a-tener-ahora-mas-ocupados.html



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En cuarto lugar, porque, comoevidencia laAIReF, losPresupuestosdelaSeguridadSocialdelosúltimosañosnosólosehabríavenidocaracterizandopor laopacidadde lasprevi-sionesdeingresosygastosquelaSeguridadSocialutilizaparacalcularlatasadeactualizacióndelaspensiones,acuyacorrec-ciónsehaofrecidoelorganismo,sinoporlafaltaderealismo(problema de déficit de credibilidad en la previsibilidad de la relación entre ingresos y gastos).Enestesentido,ademásdequelosobje-tivosdeestabilidadvienensiendoextremadamenteexigentes,nopareceque,sinotrasmedidasmásestructurales,lasoluciónesté sinmás en al aumentode la ya ingentedeuda -99,4 porcien-quearrastraEspaña(cuandolasexigenciasdelaComisiónvanendirecciónopuesta;elFMIalertaquelosnivelesdedeudapúblicadelospaísesdesarrolladosestáenlosdeañosinmedia-tamenteposterioresalaIIGuerraMundial).

No se apaga el fuego de unas cuentas (Seguridad Social) con más fuego en otras (Estado), sin prever mecanismos de ingre-sos fiscales

Endefinitiva,lasolucióndelGobierno,unavezmás,esun remedioa cortoplazo, sinuna solvente reflexiónamedioplazoquepermitafiarensucapacidaddeservircomogarantíadefiabilidadoconfiabilidadenqueseráinstrumentodesoste-nibilidad.Poreso,másbienparecequererseapagarel“fuego de unas cuentas con más fuego en otras”:elriesgo,realopretendido,desostenibilidaddelaspensionesseríaafrontadoconunmayor

“riesgodesostenibilidad”deladeudapública5.¿Ejemplodeladoctrinadel“shock”-NaomiKLEIN-)

Una opciónque, además, complica la gestión, pues laemisióndeDeudasehaceatravésdelTesoroPúblicoyésteor-ganismodependedeEconomía(tresMinisteriosimplicadosenlatomadedecisionesdelosprocesosrelativosalafinanciaciónde laSeguridadSocial).Por loque losproblemasdedescoor-dinación,asícomolastensionesinternasenelsenodelmismoGobierno,detodosconocidas, induciránuevosfactoresdein-certidumbreensugestión.Detodosmodos,elprincipalescollosiguesiendoelqueseapuesteporfórmulasdefinanciaciónquenogarantizanrealmenteel incrementode lacapacidadrecau-datoriadelEstado,sino tan sólo su fiabilidad para captar fon-dos en los mercados de deuda públicay,consecuentemente,denuevolassolucionessefíanalmercado,basadoenlaleydelaofertaylademandayenlaopciónporelproductoquedémásrentabilidad,almargendecualquierconsideraciónpropiadeltípicoEstadodeBienestarydesuprincipiodesolidaridad:lacapacidadcontributivarealylafuncióneficazderecaudacióndeimpuestosparasostenerequilibradamenteelniveldelosde-rechosociales,mássinsonauténticamentehumanos.

Noparecequeestavallapolítico-ideológicavayaasu-perarseenelcortoplazo,almenosdeseguirlaspolíticasanun-ciadaspor esteGobiernopara el inmediato futuro.En efecto,tantoen2017comopara2018,elGobiernotienecomoreferente

5 La crítica viene incluso de sus correligionarios ultra-liberales, como J.M. AZNAR. Cfr. “España emitirá deuda de más en 2017 por si no puede pagar las pensiones”. http://www.elconfidencial.com/mercados/2017-01-10/deuda-publica-tesoro-pensiones-fondo-reserva-deficit_1314104/

http://www.elconfidencial.com/mercados/2017-01-10/deuda-publica-tesoro-pensiones-fondo-reserva-deficit_1314104/

http://www.elconfidencial.com/mercados/2017-01-10/deuda-publica-tesoro-pensiones-fondo-reserva-deficit_1314104/

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principal“cuadrarelcírculo”:unPresupuestodelEstadoquelepermitagastarmás,peroconbajadasdeimpuestos(enaplica-cióndelcompromisoconCiudadanos)yreduccióndeldéficithastalograrsacaraEspañadelaférreadisciplinaeuropeadelProgramadeDéficitExcesivo(2,2%).Precisamente,para2018“eltechodegasto”habríaaumentado.

El pírrico incremento del techo de gasto presupuestario tampoco apagará “fuego social” alguno

Elincrementoespírrico,entococaso.Eltechodegastopresupuestarioaumentaráenel1,3%hastaalcanzarlos119.834millones(1.494millonesmásqueenel2017).Tabla3.

Tabla3.

Peroalmargendeesteparcoincremento,quenopuedeenjugarningúngrandes“déficitssociales”quearrastranuestropaís,araízdelacrisisydelaspolíticasdeausteridadsalvajes

realizadasparasolventarla,lomáspreocupanteanuestrojuicioeselenfoque“RqueR”queasumealahoradefijarlasestima-cionesmacro-económicassobrebasessino imposiblessímuydifícilesdecumplir6.Unavezmás, seproponeporelGobier-no,ysussociospreferentes,declaraascendencianeoliberal,unmodeloo tipode estimaciones-ficción, en la que semuestrancifrasmuyoptimistasqueluegosedemuestran-salvoenelcre-cimientoeconómico,peroquenoserepartesocialmente-erró-neas.Estaafirmación,quenoesnuestra,sinoquerespondeaunaconclusiónextraídadelosrecurrentesestudiosdelaAuto-ridadFiscalIndependiente,yquelaComisiónEuropeatambiénhareprobadoalGobiernoenmásdeunaocasión,aunqueenellenguaje diplomático típico de la institución, se comprueba apenasserepareenqueparalaSeguridadSocialsehaestableci-dounobjetivodedéficitdel1,2%.

Sitenemosencuentaqueenlosúltimosañossehasi-tuadoentornoal1,6porcien,porloqueeldesajustemediodeestetipoesmuysuperior,ysilocomparamosconlaprevisióndeaquélorganismopúblico,peroindependientedelGobierno,quesitúaeldéficitcasienel2porcien(1,8%),vemosque,unavezmás,lascuentasnosaldrán.Entodocaso,estaspropuestasdenuevascuentasparaelEstado2018síconfirmaunaconstata-ciónarribaexpresada:aunqueelGobiernorevisaalalzaelcreci-miento,apenas se traduce en lo que dicen resolverá el problema del déficit realmente, la nómina de (más) empleo.

6 Apenas un año antes el presidente del Gobierno espetaba a la Oposición que no se podía hacer las tres cosas a la vez: cumplir el déficit, bajar impuestos y gastar más socialmente. Vid. https://www.msn.com/es-es/dinero/economia/%E2%80%9Ces-imposible-cumplir-el-d%C3%A9ficit-bajar-los-impuestos-y-aumentar-el-gasto-a-la-vez%E2%80%9D/ar-AAkCxKC?li=BBpm8Mj

https://www.msn.com/es-es/dinero/economia/%E2%80%9Ces-imposible-cumplir-el-d%C3%A9ficit-bajar-los-impuestos-y-aumentar-el-gasto-a-la-vez%E2%80%9D/ar-AAkCxKC?li=BBpm8Mj



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ElGobiernoprevéahoraque elnivelde empleoen el2020seráde20,519millonesdepersonas,apenas15.000puestosmás que en su estimación anterior. Según las previsiones delGobierno, elnúmerodepersonasdesempleadas se situaráen2,57millonesalfinaldel2020y la tasa de paro sereduciráal11,1%delapoblaciónactiva(Tabla4).

Tabla4.INEyMEIC

El fondo del debate: reducción de la pensión media, incre-mento de la pensión privada. El Gobierno reabre la política

de incentivación de loso fondos de pensiones privados

Perosiendoimportante,ymucho,eladecuadoplantea-miento,parasuanálisisserioysucríticasolvente,afindepro-ponerunmodeloalternativodecorreccióndeldéficit,comoelqueaquísepropone-asentadodeladodelosingresos,porsuaumento,ynodelosgastos,porsureducciónocongelación-,nodebemosperderdevistacuáleselsentidofinaldetodoesteproceso.Ynoesotroquelaerosióninstitucionaldelasbasesdelsistemapúblicoactual,queesdereparto,básicamentecontribu-tivo,peronosólo,yaportacióndefinida,paraminarlaconfian-

zaenlafuncióndesuficienciaderentasasignadaalsistema(art.41CE),paraqueseadesplazadoporpensionesprivadas,paraquienespuedanacudiraestemecanismodeahorro.

Laprogresivadevaluacióndeestagarantíadesuficien-ciavendríaatravésdeunagranmermadelpoderadquisitivodelospensionistas,porelmecanismoregresivoderevalorizaciónasumido,quepodríasituarseenelentornodelos10puntosenunadécada,bienatravésdelaaplicacióndelfactordesosteni-bilidad,apartirde2019,quepodríanconllevarunapérdidademásde6puntospordécadadelatasadesustitución(diferencialentrelapensiónyelsalariodeltrabajador).Consecuentemente,si se pretende un gasto constante del PIB y el aumento del coste de las pensiones es creciente, estando los ingresos limitados por los salarios también más bajos, parecería claro que, de no operarse cambios más estructurales en la financiación, que incremente los ingresos dedicados a financiar las pensiones, las pensiones públicas cada vez estarán en peores condiciones de cumplir con su misión,socialyconstitucional-garantizarunniveldevidasuficiente,atendiendoasufuncióndesustituciónderentaretributivasprevia;oniveldevidade-centeenelcasode la funcióndecompensaciónde la faltadeaquellarenta-.Afloraría,así,elverdaderofondodeldebate:aunaumentándoselasfuentesdefinanciación,sinoseadoptanme-didascorrectorasmásestructurales,convisióndemásalcance,seproduciríatantounadesviacióndelsistemahacia“pensionesmínimas”cuantoelincentivohacialas“pensionesprivadas”.

Lógicamente, esto sólo ocurrirá en los casos -hoy tansóloun20%delapoblación;mañanaquizásel50%,conincenti-

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vosadecuados-enquelasrentasfuesensuficientesparaaportarparauncomplementodepensiónadecuado-en torno a 7.700 Euros anuales7-. Paradójicamente sepresenta esta opción -ex-cluyente-comoequitativa.Sedicequereformarelsistemapú-blicodepensionessería“arreglarsólounapartedelproblema”delenvejecimiento,demodoquesóloincentivando“elahorro-previsión”podríaevitarsequeenEspañavayamoshaciaunsis-temade“jubilados“deprimera”y“desegunda”(presidentedelGrupoMapfre;presidentadelapatronaldeseguros8).Elsectorfinancieropresionacadavezmásparaquelapensiónpúblicanosealaúnicafuentederentatraselretiro,yabogaporunmodelo“complementario obligatorio”deahorro-previsión(INVERCO).Y,lamentablemente,elGobierno,segúnlasúltimasreformasqueanuncia,noporvíalegislativa,paraqueparticipelasoberaníanacionalrepresentadaenelParlamento,sinoporvíareglamen-taria,leescucha.

Elpensamientodominante,pues,tiendeacrearlascon-diciones necesarias para poner de relieve -rectius: para hacercreer-quelagarantíadelderechoaunapensiónsuficiente”sóloseráposiblesise“complementalapensiónpública”-comoseproponecomplementar,sibiena la inversa,condineropúbli-co, losbajossalariosde jóvenes,enelnuevoPresupuestoGe-neraldelEstadoproyectado-conunapensiónprivada.Siendo-sedice-elEstadocadavezmenoscapazdehacersecargodemantenerunniveldevidaadecuadoalospensionistas-quees

7 http://www.elmundo.es/economia/2016/09/08/57d11ae3ca4741d3568b45de.html8 https://www.idealista.com/news/finanzas/economia/2016/06/15/742521-mapfre-el-sistema-de-las-pensiones-es-sostenible-pero-no-en-las-condiciones-actuales. En la misma línea la presidenta de la patronal de seguros. Vid. http://www.eldiario.es/econo-mia/patronal-presiona-diputados-debatiran-pensiones_0_232377129.html

loquemandanlosarts.41y50ET-delcrecientenúmerodeju-bilados, tendránqueser lasformasdeahorro-previsiónsociallasquehaganesa labor, complementando lapensiónpública.Comoesnatural, paraellohayquepersuadirpreviamentealapoblacióndeunadoble convicción,deunadoble creencia,ambasfundamentadasenlapérdidadeconfianzadelvalordelapensiónensuconformaciónclásicacomorentadesustituciónsuficientedeltrabajo.Asaber:

Deun lado,quenohaygarantíade cobrar lapensióna)adecuada al final de la vida activapor la inseguridadquehaysobrelacapacidaddesostenerlaspensioneseneltiempoporpartedelEstado(delaseguridadalaso-ciedaddelmiedoalainseguridadsocial)

Deotro,queesnecesarioprolongarelmáximodetiem-b)poposibleelperiododevidaactivae,incluso,quealcan-zada,hayquecompatibilizarlosingresosdejubilacióny los laborales sin restricciones,paraque laspersonasdeedadmásavanzadadispongandetiemposuficienteparaaumentarsuniveldeahorro.Cuantoantesseem-pieceaahorrar,menorseráelporcentajedesalarioquesetengaquededicaralaprevisión.

Ciertamente, el primer objetivo político-ideológico yaparecelogradosocialmente(3decada4españolesasumenquelaspensionessíestánenriesgo)9.ElGráfico2asíloevidenciaría.Elsegundoobjetivoinstitucional-aumentarlaedadde jubila-ciónhastalos67años-no,pueslaedadrealdejubilaciónmediaestáen64,1,habiéndoseestancado.Gráfico3).9 http://www.elmundo.es/espana/2017/01/04/586c0a0de2704e8f4b8b45ac.html

http://www.elmundo.es/economia/2016/09/08/57d11ae3ca4741d3568b45de.html

https://www.idealista.com/news/finanzas/economia/2016/06/15/742521-mapfre-el-sistema-de-las-pensiones-es-sostenible-pero-no-en-las-condiciones-actuales


http://www.eldiario.es/economia/patronal-presiona-diputados-debatiran-pensiones_0_232377129.html

http://www.eldiario.es/economia/patronal-presiona-diputados-debatiran-pensiones_0_232377129.html

http://www.elmundo.es/espana/2017/01/04/586c0a0de2704e8f4b8b45ac.html

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Gráfico2.

Gráfico 3.

¿Riesgos “naturales” (demográficos, económicos), soluciones técnicas (actuariales, capitalización)?

Larealidadsueleserbastantemás tozudaque losdis-cursos-políticos,científicos-y,antesodespués,terminaimpo-

niéndose.Comoevidencian losdatoshastaaquíofrecidos,deunaformamuyselectivaybrevepero,entendemos,ilustrativa,ni los“diagnósticos”,nipor lo tanto, las“terapias”de lama-yorpartede losestudiosypropuestasexistenteshastaahora,enespeciallosmásdifundidosydominantesenelimaginariosocial y político, responden a lo que realmente son, sino quepresentanunaelevadatasadeartificialidad,de“invención”ode“fabricación”interesada.Suelenpresentarselos“problemas”comoexpresióndeunos“riesgos naturales” (demográficos-en-vejecimientodelapoblación-,económicos(-crisisfiscalydeem-pleo-),quenopuedenevitarse(comosisetrataradefenómenostrágicosnaturales:unhuracán,unciclón),aunquealgunossípuedenpreverse(envejecimiento),y,porlotanto,las“solucio-nes”comomeramente“técnicas” (actuariales,relacióningresosygastos).

Pero larealidadesotra: losproblemas tienenmásquevercondecisiones de política económica(comoladevaluaciónsalarial, lapérdidade calidaddel empleo, la faltade incenti-vosparamodelosproductivosbasadosen la innovaciónynoenlareduccióndesalarios),yconreformaslegalesparaforma-lizarlas,ylassolucionescon“decisiones de democracia social”o sustantiva”.Así,unbuennúmerodepropuestas se revelanartificiales,irreales,falaces.

Dosejemplosclave.Porunlado,siguesiendounapro-puesta estrella la prolongación de la edad de jubilación (BancodeEspaña),acompañadaconunacompatibilidadabsolutaentrelapensiónyeltrabajo,perolo cierto es que la edad media real

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de jubilación está estancada en los 64,1 añosporsegundoañoconsecutivo10.Estosignifica,quepormásquelasinstitucionesdelagobernanzaeconómicaseempeñenenofrecersolucionesquepasanporllevarcadavezmáslejoselretiro,lamayorpar-tedelostrabajadores-sinperjuiciodequehayaungrupocre-ciente,sobretododetrabadoresdelsectorserviciosypuestoscualificados,quequieranlocontrario,compatibilizarpensiónytrabajolomásposible-,lapoblaciónentiendequelajubilaciónesunderechoyque,siademás,se“intimida”continuamenteconquevaairamenos,querráanticiparloantesposibleelac-cesoalapensión.

Porotrolado,lamayorpartedelascríticasquesehacenal vigentemodelo del sistemapúblico de pensiones (reparto:lostrabajadoresdehoypaganlasjubilacionesdehoy),tratadeevidenciarsuineficiencia,dejandodeladolacuestióndesuma-yor equidad social y sudefensadelprincipiode solidaridad.Deahíquepropongancambiarloporotroque,sinodecapita-lizaciónpura(cadapersonasepagaríasupensiónfuturaaten-diendoalahorroqueseacapazdeacumularalrespecto),cuyatransición sería muy costosa, sí con elementos de ella (ramacomplementaria;cuentasnocionales…).Elpresupuestodeestacrítica-propuestaalternativaseríasumayoreficienciayequidadprotectora.Yellosobrelaconfianzadequelosingentesrecursosquepodríanacumularse seríanmuchomejorgestionadosporbancosqueporentidadespúblicas,confiandoenquelasentida-10 Durante siete años la edad real de jubilación creció (63,4 años en 2006; 64,3 años en 2013). Pese a las sucesivas reformas para el retraso progresivo, desde 2014, la edad media real de retiro se ha estancado. El principal motivo es el aumento cons-tante de las jubilaciones anticipadas y parciales (2013, el 38%; en 2014, el 41%; en 2015, el 43,8% y en 2016 el 44,3%). Vid. http://cincodias.com/cincodias/2017/02/16/economia/1487259489_499456.html

desgestorasasegurarán,amedioylargoplazo,unaaltarentabi-lidadfinanciera,suficienteparamantenerelpoderadquisitivodelaspensionesyproporcionaruncolchónderentasuficienteparalatranquilidaddelpensionista.

Desdeluego, si a una materia se le pudiera aplicar esa nueva palabra de moda, tan usada como vacua, la “pos-ver-dad”, la cuestión del favor por los sistemas de capitalización, se llevaría la palma de oro.Larealidadconstatadaenlosdatosdelospaísesquemásseprecipitaronenesasenda,asícomolapropiaexperienciaespañoladelosplanesyfondosdepensio-nes,esquesusresultadossonpésimos,nosólonegativos: losinformes,nacionaleseinternacionales,salvolosdeparte,claro,advierten que la rentabilidad del producto en España es bajísima,por-queofreciendoelpeorinterésdetodoslosproductosdeahorrodelmercado,mantiene las más altas comisiones,comotambiéndijoensucomparecenciaelGobernadordelBancodeEspaña.

Aunconreformasorientadasareducirlafacturaparalaciudadanía,elGobiernodejadeingresarcadaaño,porlavíadededuccionesfiscales,entornoa1.200millonesdeeuros.Y¿paraquérentabilidadsocial?Estudiosnacionales-IESE-einternacio-nales-OCDE-,integradosenlamáspuraortodoxiadelsistemaeconómico-financiero,concluyequelarentabilidadmediadelosfondosenEspañafuenegativaentérminosreales,descontadalainflación,siendoeltercerodelclub�deuntotalde34�conpeoresregistros(únicamentesuperóaEstoniayaPolonia)11.Entodocaso,surentabilidadesinferioralosbonosdelEstadoyalainversiónenelIBEX.Sinembargo,tienemayorescomisiones11 Una síntesis de los principales estudios en tal dirección, puede verse en: http://www.eldiario.es/alternativaseconomicas/gran-escandalo-pensiones_6_551954806.html

http://cincodias.com/cincodias/2017/02/16/economia/1487259489_499456.html

http://cincodias.com/cincodias/2017/02/16/economia/1487259489_499456.html

http://www.eldiario.es/alternativaseconomicas/gran-escandalo-pensiones_6_551954806.html

http://www.eldiario.es/alternativaseconomicas/gran-escandalo-pensiones_6_551954806.html

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ylarentabilidadinversamenteproporcionalalacomisión-país(amáscomisión,menosrentabilidad:sóloEstoniaaparececonpeor).

Gráfico.4

La escasa rentabilidad financiera de los planes y fondos de pen-siones y las altas comisiones desvelan una verdad incómoda: las pensiones privadas ni son rentables ni están garantizadas

Se trata de un grave problema que el discurso “bien-pensante”mantiene oculto. Sin entrar ahora en profundidad,puesdebeserunalíneaprincipaldeEstudiodelGrupo,pare-ceclaroque losplanesdepensionesnoson, talycomoestánahoraconfigurados,ningunabuenaalternativaal sistemapú-blico.Precisamente,nosonpocoslosquepiensan,nosinrazón,quetraslapresiónparalareformadelsistemapúblicoestálaoportunidadparaunareformaquefavorezcaalsistemaprivado(INVERCO).ElEstado,pues,nodejadetenerunaresponsabili-daddeterminante,“porque promueve determinadas inversiones que acaban generando muy malos resultados para los ciudadanos”(IESE),

reduciendolosrecursosdelEstado“conelfindeestimularunosplanes…sinningúncontrol,yluegoelSeñorproveerá”(IESE).Por lo tanto, es un grannegocio “para las gestoras privadas [la banca], pero no para los ahorradores”(IgnacioZUBIRI,catedráticodeHaciendaPública,UniversidaddelPaísVasco)12.

Dejandoaunladoquesetratedeunsistemaregresivo,connularentabilidadsocial,yqueporesohasidocuestionadoelincentivoenvariasocasionesporlaComisión,loqueahorainteresaresaltaresque,sinel incentivopúblico,noesposiblequeestossistemasprosperen.Yeseincentivopuedeserdirecto-beneficiofiscal-,o indirecto -obligatoriedad; reducción fuertedelatasadesustitución.Poreso,enEspañanohantenido,porelmomento,eléxitobuscado(10%delPIBenEspaña,lejosdel160%enHolanda,el95%deReinoUnidoyel74%deEEUU)

Tabla 5.

12 http://alternativaseconomicas.coop/articulo/el-tema-del-mes/pensiones-privadas-un-mal-negocio-en-espana

http://alternativaseconomicas.coop/articulo/el-tema-del-mes/pensiones-privadas-un-mal-negocio-en-espana

http://alternativaseconomicas.coop/articulo/el-tema-del-mes/pensiones-privadas-un-mal-negocio-en-espana

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ConscientedeestoelGobierno,recientementeproponeunareformareglamentariaque,conelseñueloparaelciudadano-conposibilidadesdeahorro,claro,noparalamayoríadelapo-blación-derebajarlascomisionesdegestión,sirvapararelanzarestosproductos.Seanunciaahoratodaunabateríademedidasparaimpulsarlosplanesdepensionesprivados.ElministrodeEconomíahaanunciadoqueelGobiernoaprobaráunproyectodeRealDecreto-denuevosehurtaelParlamento-quelimitaráal1,25%(desdeel1,5%actual) lacomisióndegestiónmáximadelosplanes.Además,apartirdelaño2025,se impulsarásuliquidezflexibilizandoelrescatededinerodemásde10años.

Aunqueesevidentequeestasmedidasnopuedensupo-nerungrandespeguedeestosproductos,porlasencillarazóndequelagrandevaluaciónsalarialylaprecariedadimpidenalamayoríarealizarlos,habiendofalladoyaunamedidaanálogaen2014-seredujolacomisióndel2porcienal1,5porcien-,elGobiernonodisimulasuverdaderofin:“Estosdosfactoresayu-daránaqueesteinstrumento,queesuninstrumentodeahorroamedioylargoplazo,seamásatractivo”13.Porlotanto,aunqueaparentementelareformaanunciadapretendeabordarlainci-denciadeloscostesdegestiónydepósitoenlarentabilidadfi-naldelosplanesymejorarla,nadiedudadequeeneltrasfondodeloscambiosseencuentraelobjetivopolíticodepotenciarloscomoproductodeinversiónamedioylargoplazoparafuturasgeneraciones,teniendoencuentaqueconstituyenunaalterna-tivaalsistemapúblicodepensionesque,hoymeramentecom-

13 El nuevo recorte afectaría a unos ocho millones de partícipes (datos estimados a junio de 2017, según Inverco) que cuentan con 9,7 millones de cuentas. El volumen de activos gestionados alcanzó los 108.269 millones de euros, prácticamente poco menos de lo que se destina en pensiones en un año

plementaria,mañana,deproseguiré ladevaluaciónad futurodelapensiónpública,podríaseralgomás.Lanuevaofensivamediáticayaseharelanzado,ahoraenelplanodelfomentodela“culturafinancieradelaciudadanía”comocanalparaincul-carenlasmentesdelosciudadanosquesiquierenquesupen-siónsearealmentesuficienteysustitutivadesurentasalarial,entérminosreales,nonominales,delmomentodesujubilación,debehacermáspreparaciónahorradora,más“previsiónsocial”parasujubilación.14

LosEstudiosestadísticosalrespectosepreparanypre-sentanbuscandoesteobjetivomuyclaro.Apartirdelosdatos,seextraenconsecuenciasfatalistas,aparentementedeimposiblerefutación, incontestables.Así,sehapuestoderelieve,alpre-sentarun estudio sobre la “inculturadeprevisión social”delciudadanoespañolencomparaciónconelrestodenuestrosso-cioseuropeos:“Lospartidospolíticossenieganareconocerpordesgracia la insostenibilidad del sistemade pensiones” (JuanRamónRallo).

Porsupuesto,elEstudio,realizadoen15países,dondeEspañaocuparíaelpenúltimolugar-sóloestádetrásJapón-,espromovidoporelGRUPOAEGON(entidadaseguradorabienconocida)solosuperadaporJapón.Enélseextraenconclusio-nesqueredundanexactamenteenlomismodesiempre:

lamayoríadepersonas(63%)aspiraajubilarsealos65•

añosoantes,el24%entrelos66y69añosysoloun10%conmásde70años.

14 Cfr. http://www.eleconomista.es/mercados-cotizaciones/noticias/8616891/09/17/Espana-es-el-pais-que-peor-preparado-esta-para-la-jubilacion-de-Europa.html

http://www.eleconomista.es/mercados-cotizaciones/noticias/8616891/09/17/Espana-es-el-pais-que-peor-preparado-esta-para-la-jubilacion-de-Europa.html


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Llegadoesemomento, el 65%de los españoles espera•

que dos tercios de sus ingresos procedan del Estadofrenteal46%delosdemáspaísesestudiados.

Ladesafeccióncrecientedelosjóvenes.Losjóvenesde•

entre18-24añosmuestranunamenorconfianzaenesaaportaciónpública,reduciendoladependenciapública(menosde lamitad esperaque lapensiónpública seasuprincipalfuentedeingresoscuandosejubile).Esevi-dentequeelmensajeestácalando,despacio,perodema-nerainexorable,almenosdemomento.

PeseaqueEspañaesunodelospaísesquemáspreocu-•

paciónexpresaporelfuturodelaspensionespúblicas,elunodelosquetienemenosahorradoreshabitualesqueelrestodepaísesestudiadosenestaencuesta(29%fren-teal39%anivelglobal).

La“sentenciatécnico-actuarial”estaríayadictada:con-siderando“laelevadatasadesustituciónrespectoaotrospaíseseuropeos,dondevenlanecesidaddeahorrarconotrosproduc-tosoelpapeldelaempresaenlajubilación”(altodirectivodelaentidadfinanciera),queharíaquemenosespañolessintiesenlanecesidaddeacudiralahorroparalajubilación,yconsiderandoque,enelfuturo,estatasasereduciráprácticamentealamitad(50porcien),araízdelasreformaslegales,lasoluciónnoseríaotraquelatécnico-aseguradora:“incentivarelahorrovíafiscali-dad”(promoverelnegocioprivado)o“darmayorinformaciónalciudadanossobrecuálserásupensiónpúblicaenelfuturo”(economíadelmiedo).Ajuiciodel“experto”quedirigeelestu-

dio:“No se pueden hacer muchas más cosas buenas, pero se pueden dejar de hacer cosas malas”15.

Veremosquesísepuedenhacermuchascosasmejores,altiempodeque,enefecto,hayquedejardehacer,enestocoin-cidimos,cosasequivocadas.Sibienensentidodistinto,yopues-toaestacorrientedeopiniónyestudioeconómico-asegurador.

Pese a todo, la Seguridad Social en general, y las pensiones en par-ticular, no son tanto un gasto como uno de los mayores activos del

sistema económico, social y cultural

Endefinitiva,seevidenciaque,paraelpensamientomáseconómicoydemográficomásliberalyortodoxo,laexistenciade tensionesenel sistemapúblicodepensiones,a raízde loscambiossocio-demográficosyde lacrisis,no se presenta sino como una oportunidad más de cargar sobre la Seguridad So-cial para cambiar el modelo,fomentandounomáscapitalizado,peronosobrebasesseriasysolventes,sinosobrela“economíaysociedaddelmiedo”(demográfico,económico).Poreso,pre-sentancomodebatesólotécnico(cuestiónsólode“sabios”),portantohurtadaaldebatesocial(sepromueveelanálisisenComi-sión,noenelplenodelParlamentoyenelDialogoSocial),unacuestiónqueessocialyquetienecondiciones-aunquedébiles-constitucionaleseinternacionales:cuánta parte del PIB español queremos dedicar a garantizar las pensiones suficientes, sin queestaexigenciaconstitucionalsecondicioneapresupuestoseconómico-financierosquenosonsolventesniequitativos16.15 http://www.eleconomista.es/mercados-cotizaciones/noticias/8616891/09/17/Espa-na-es-el-pais-que-peor-preparado-esta-para-la-jubilacion-de-Europa.html16 Para el ministro de economía: “Las pensiones están garantizadas por el Estado y los impuestos. Aun así, la clave es que la economía española siga creciendo y con-



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Asimismo, se presenta todo el debate sobre presu-puestosque también sonmíticos, ideológicos: la SeguridadSocialseríaunacargafinancieraque,parasostenerse,deberíaseraliviadaoreducida;en cambio, la historia y la experien-cia social dice que la Seguridad Social es uno de los princi-pales Activos del sistema,yasíloasumelaOIT,puesactúacomounpoderoso instrumentode solidaridad -entre todoslos grupos, y los diversos territorios-, también de distribu-ción equitativa de renta, así como de amortiguación socialen épocade crisis, sosteniendounaparte determinantedelconsumo-másdeuntercio-.

Todoellosignificaquelacrisisnoesnatural,sinoquetienemúltiplesfactores,variosdeloscualessedebenarefor-maslegislativasinadecuadas,sobrelasquesearticulan,asuvez,políticasfallidas(depolíticaeconómica,demercadodetrabajo,fiscal).Enconsecuencia,ademásdepromoverestu-diosquerecojan lascifrasdelproblema,deformafiable,esprecisoponerderelievelasinequidadeseineficienciasdeesaspolíticas,afindeque,enelmarcodelaactualrevisiónabiertadelPactodeToledo,seadoptenlasdecisiones, innovadorasycorrectoras,másadecuadas.

Estasreformasdebenirdirigidasarecuperarlasuficien-ciade laspensionespara el futuro, ahora amenazadapor lasreferidasreformaslegales(2013),yaaportarmásrecursos,porotrasvías,nosóloatravésdelsaneamientodelasbasesinstitu-tinúe creando cada vez más empleo y de mejor calidad”. https://www.idealista.com/news/finanzas/economia/2016/06/15/742521-mapfre-el-sistema-de-las-pensiones-es-sostenible-pero-no-en-las-condiciones-actuales. El problema es que no se garantiza una pensión suficiente, sino la que en cada momento quiera establecer el Gobierno de turno con la necesaria mayoría parlamentaria

cionalesdelacotizaciónsocialcomofuenteprincipaldefinan-ciacióndelsistema,ahoraerosionadas,sinotambiénmediantenuevosingresos-víaimpuestos-.




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TENSIONES DEMOGRÁFICAS Y CRISIS FISCAL 2. DE LA RAMA DE PENSIONES PÚBLICAS: EL ENVE-JECIMIENTO, ACTIVO O NO, POR SÍ MISMO, NO ES EL PROBLEMA

Un problema más pretendido que real: ¿verdaderamente el envejecimiento de la población es mayor en España que en otros países?

Laprácticatotalidaddelaspropuestasorientadasare-cuperarlasostenibilidaddelsistemadepensionesdelladodelosgastos(recortándolosocongelándolos,manteniéndolosesta-blespesealincrementodelnúmerodepensionistas),partendelaabsolutanecesidaddeunareformadelsistemadepensionesespañolparaajustarloalaquellaman“nueva realidad demográfi-

ca”.Éstaconsistiríaenlapretendidamayorintensidaddelpro-cesodeprogresivo envejecimientode lapoblación enEspaña-porlamayoresperanzadevida,porlamenornatalidadyporlamenorpresenciadepoblaciónlaboralinmigrante-queenelrestodepaíses,demodoquesedeterioraríademaneraespecialla tasa de dependencia de nuestro país (Gráfico 5).

TENSIONES DEMOGRÁFICAS Y CRISIS FISCAL DE LA RAMA DE PENSIONES PÚBLICAS: EL ENVEJECIMIENTO, ACTIVO O NO, POR SÍ MISMO, NO ES EL PROBLEMA






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Gráfico 5

Paraello,yreduciendotodalacuestiónal“lenguajedelosnúmeros”,recuerdancansinamente,comosideunmantrairrefutablesetratara,las“proyeccionesdemográficasdelINE”,segúnlascuales,enelhorizontedeladécada2050-2060,habrá7,1millonesmenosdepersonasentre16y66añosdeedady,almismo tiempo,prácticamenteunacantidadanáloga (unos6,8millones)demáspersonasmayoresde67años(Cfr.J.IgnacioConde-Ruiz,Medidaspararestaurar(ono)lasostenibilidadfi-nancieradelaspensiones,FEDEA&UniversidadCompluten-se).Aesefactorde“tensióndemográfica”añadenundatohis-tórico-jurídicoparadarleunamayorgravedad.Así,serecuerdaquemientrasqueen1919(cuandoseestablecieronlos65añoscomoedaddejubilación)solo1/3decadageneraciónalcanzaba

esaedad-porlotanto, lanormayaconstituíaensímismaunfactordesostenibilidadfinancieradel sistema,por loelevadodelumbraldelaedadpensionable-,enlaactualidadeseporcen-tajealcanzael90%.Sobreestedatoserealizaunacorrelación:entérminossociodemográficoslos65añosdeedaddeprincipiosdelsigloXXsecorresponderíaahoraconlos89años.

Por lo tanto, parece claro que, si bienno lo afirmadeformaexpresa,estánapostandoporunaumentorelevantedelaedadpensionable,másalládelos67años(talycomoproponeelGobernadordelBancodeEspaña).Encualquiercaso,síquerecuerdaelnegativoimpactodeestosfactoresrespectodeunodelosparámetrosoclavesdesostenibilidaddeunsistemadepensiones:latasadedependencia(ratioentrelapoblaciónma-yorde67añosylapoblaciónentre16y66año).Unavezmás,siguiendo lasproyeccionesdel INE (2016), sealarmaría sobreestamayortasadedependenciaennuestropaís,queaumenta-ríadel24,8%actualal60,2%en2050,mientrasquelamediadelaUEnosuperaráel50%endichoaño.

Naturalmente,cuantomayorsealatasadedependencia(Gráficos 5, 6y 7),mayor será también el gasto enpensiones(porcentaje del PIB), puesto que el número de cotizantes porpersonajubiladaseríamenor.

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Gráfico 5. Gráfico6.

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Otro mito: El factor demográfico es incontestable y por sí mismo, de no corregirse legalmente, llevaría a la duplicación

del gasto en pensiones (porcentaje del PIB)

A partir de estos datos -que ni son indiscutibles (hayotrasproyeccionesdiversas),nisoninevitables(muchosfacto-respueden influir en tan largoperiododeestimación)ni son

lineales(notienenunalecturaúnicasisecombinanconotrosdatos,comolosrelativosalllamado“potencialdemográfico”)-,seformularíaunaconclusiónautomáticaoinapelable:denoin-troducirsemedidasdecontencióndelgasto,laactualizacióndeesteriesgodemográficoharíadifícilmentesosteniblefinanciera-menteelsistemapúblico.¿Porqué?porqueelevaríaenexcesoelporcentajedePIBnecesarioparapagarla“nóminadepensio-nes”.

Ensuma,elfactordemográfico(Pop+67/Pob16-66)queintegraríala“identidad”o“ecuacióncontable”enquetermina-ríaconsistiendoparaesteplanteamientoeconomicistael“gastoenpensiones”(porcentajedelPIB=Gastoenpensiones/PIB)se-ríaunavariableincontestableenelalzadelgasto:“simplemente por culpa de este factor, el gasto como porcentaje del PIB será aproxi-madamente 2,1 veces el actual”(Cfr.I.CONDE-RUIZ,op.cit,).Enconsecuencia,sólohabríadosformasrealistasdehacerfrenteaestaelevacióndelgasto:

Aumentardelatasadeempleoylacalidaddelmismoa)(factordemercadodetrabajo:entendidocomounarela-cióninversadelatasadeempleo-1/tasadeempleo-)

Disminucióndelatasadesustitucióndelaspensiones,b)atravésdelasreformaslegalesalrespecto,unasyaim-plementadas(2011y2013),otrasarealizar(factorinsti-tucional)

Como,asujuicio,nialcanzandoelplenoempleonitam-poco incrementando los salarios -fuerade los incrementosdeproductividad(aumentosquellaman“justificados”,frentealos

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quetenganunacausameramentesocial,queseríaninjustifica-dosynegativosenelplanodelempleo)-selograríacompensarelincrementodelgastoquesuponeelfactordemográfico(ser-viríaparacompensarapenasunaquintapartedelaumentodelgasto en pensiones asociado al envejecimiento demográfico),pareceríamuyclaroqueelúnico factor realmenteeficazparacontener ese incremento estimadodel gasto es el factor insti-tucional: reducir el número de pensionistas (aumentando laedaddejubilaciónylascondicionesdeacceso-”elegibilidad”,lollaman,comosilapensiónnofueseunderechoconsuspro-pioscondicionantesconstitucionalesysociales-)ytambiéndela“tasadesustitución”desuspensiones(reduciendoelporcentajedesalarioquesustituyelapensión-”generosidad”delsistema,lollamarían,comosinohubieseunimperativoconstitucionaldesuficiencia-).

Del mito a la constatación científica. El problema no es la de-mografía: mitos, falacias y errores en las nuevas profecías “maltusianas”

Creemos,sinembargo,que lademografíaseestáutili-zandoinadecuadamente,demodoqueresponderíamásqueaunarazóntécnicaalafuerte“contaminaciónideológica”17queenvuelveelplanteamientoeconomicistamayoritariodelfactordemográficoensuincidenciaparalasostenibilidaddelsistemapúblicodepensiones.

Enestesentido,proliferanideasyvaloracioneserróneasacercade loscambiospoblacionalesexperimentados, la situa-

17 Vid. http://www.libremercado.com/2015-09-24/diez-cifras-positivas-que-pondran-en-peligro-el-futuro-de-las-pensiones-1276557641/

ciónactualy los futurosprevisibles.En realidad, loquealar-maeslopocoquelapolíticaylaeconomíahaavanzadoenlacomprensión de la demografía, que ha sido tradicionalmenteutilizadacomovehículodemiedossobreel futuro,envezdecomounapoderosaherramientaparafacilitar lacomprensióndelosprocesosdecambioylaadopcióndepolíticasadecuadas.Perolascosasnosólonotienenquesertanagorerascomosenoscuenta.Poresoproporcionamosahoraalgunasclavesparaunamejorcomprensióndelcontextodemográficoysurelaciónconel temade la sostenibilidadde laspensiones.Precisemospreviamenteque,paranadasetratadenegarloscambiosde-mográficosysuimportancia,provocandomásdeunatensión,loqueexisteadaptaciones,nodesmantelamientos.

Alrespecto,sihayalgoquemereceserdestacadoenlaevoluciónsocialdeEspañaeselcambiodemográfico,noporquesetratedeunasingularidadsino,alrevés,porsugeneralidad,loprofundodesusraícesylaamplituddesusefectos,lamayorpartepositivos,expresióndemodernización(incorporacióndelamujeralmercadodetrabajo,mejoradelosrecursosdebien-estar).Aislar losprocesos es simplificarlosy la simplificaciónde realidades complejas expresa no sólo incomprensión, sinomitificacióndeaquéllas.Deahílanecesidaddedesmentirestasfalaciasymitos.

La envoltura técnica (pretendida “realidad científica”)1)depersistentes viejas ideologías (ejemplo: retorno a lapoblacióncomoinstrumento,envezdecomobeneficia-riadelaspolíticas…),alaquesesumaríaungustoporelalarmismodemográfico,propiodeprofecías“maltu-

http://www.libremercado.com/2015-09-24/diez-cifras-positivas-que-pondran-en-peligro-el-futuro-de-las-pensiones-1276557641/

http://www.libremercado.com/2015-09-24/diez-cifras-positivas-que-pondran-en-peligro-el-futuro-de-las-pensiones-1276557641/

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sianas”(laextinciónpoblacionaloladegeneraciónracialsontópicosorganicistasquehoysólopervivengraciasaalgunosanacronismoideológicos)

Laextremadavinculacióncon la crisis económica.Los2)“tempos”delaevolucióndemográfica(pirámide,repro-ducción, formas y tamaños de hogar, la esperanza devida)nosoncoyunturales,sonprocesosdelargoplazo.Lasituacióndemográficanoseexplicaporlacrisisyéstanopermiteentenderlasituaciónpoblacionalactualyfu-tura.

Las deficiencias y desviaciones conceptuales.Así, por3)ejemplo, el recurrente término de “envejecimiento de-mográfico” (y “la llegada del invierno” temido queanunciaría) es unametáfora falaz que, típica del viejoyrancio“organicismonatalista”,sehageneralizadodeformaacrítica.Pero“laspoblacionesnotienenedad”,adiferenciadelaspersonas:nonacen,crecen,alcanzansuesplendoryluegoenvejecenymueren.Elcambiodelapirámidepoblacionalno sólono reflejadecadencia al-guna,sinoqueresultadeunamejorasinprecedentesenla eficienciade la reproducciónpoblacional. En reali-dad,nuncanosfuemejorendemografía,puesasistimosalmayorprogreso -cuantitativoycualitativo (mayoresrecursos de bienestar) desde que existen datos sobrepoblación,cambiandoelparadigmadelareproducciónpoblacional. Asimismo,otroconceptoenboga,“la fe-cundidad de reemplazo” es unmito: no puede fijarseunacantidaddehijospormujerquegaranticelarepro-

ducción,porqueestaesfuncióntambiéndeladuracióndelasvidas(queademástienenmejorascualitativas)

Falsaseríatambiénlaidentificaciónentrebajanatalidadyenvejecimientorural.Aplicarelmismomarcoexplicativoalcambiodemográficogeneralyaldelasáreasruralessuponeig-norarlosefectosdeescalayconduceaerroresgraves18.Elcam-bioenlapirámideruralnopuedeequipararsealdelapirámidegeneral,porqueelordendefactores(natalidad,mortalidadmi-graciones) es radicalmentediferente.El abandono ruralnoescuestióndenatalidad,yelprocesodeurbanizaciónpoblacionaltienesiglosdeantigüedadyserigeporcondicionamientosyseveimpulsadoporfactoresmuydistintosalosdeladinámicadelcrecimientonaturaldelconjuntodeunpaís19.

Las proyecciones no son previsiones4) ,menosprediccio-nesdeactualización inexorable.Sonunejerciciodesi-mulaciónparaverelresultadoquetendríanciertasten-dencias,sisemantuviesenenelhorizonteproyectado.LasproyeccionesINEson-comoreconocensuspropiosresponsables-, todavía más, meras ficciones con finesmásadministrativosquedeauténticacomprensióndelfondodelosprocesos,puesnoplanteanabanicosdeten-denciasposibles,sinoúnicamentelaprolongacióndelasactuales.Aunquesehanensayadométodossofisticados,lainmensamayoríadelosórganosoficialesdeestadísti-caenelmundohaoptadoporlautilizacióndemodelos

18 Véase la aberración reciente en el informe final de una comisión senatorial acer-ca del despoblamiento rural en España: https://apuntesdedemografia.com/2015/09/01/escandalo-demografico-en-el-senado/19 Ver mapa-grid de UE en Eurostat: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:GEOSTAT_population_grid_2011.png

https://apuntesdedemografia.com/2015/09/01/escandalo-demografico-en-el-senado/

https://apuntesdedemografia.com/2015/09/01/escandalo-demografico-en-el-senado/

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:GEOSTAT_population_grid_2011.png

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:GEOSTAT_population_grid_2011.png

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elementales,basadossobretodoenlaextrapolacióndetendenciaspasadas,sinningunaconexiónexplícitaconlaevolucióndelaeconomíayenparticulardelmercadodetrabajo.

En estosmomentos la situación esmuyparticular, asíquenadieentiendeenelINEquelasproyeccionessecumplirán.Además,lasmigracionesestánespecialmenteatenuadasenesasproyecciones.NoescreíblequeEspañamantengaunsaldone-gativodurantetodoellargohorizonteproyectado20.

No sólo la teoría demográfica más reputada desmienten el alar-5) mismo dominante en materia demográfica, sino que la expe-riencia desacredita también sus postulados. Así, EspañanoeselpaísmásenvejecidodeEuropa.Dehechonisiquie-ra estamospor encimade lamedia si se atiendea losdatosdeEUROSTAT:en2016,UE28=18,9%,España=18,5%)21.Vemosquelosdosprincipalesorganismosquepublicanesasproyeccionesdelapoblaciónespañola,elINEyEUROSTAT,difundenestimacionesdispares.Unasorprendente disparidad que tiene largas raíces y queconvendríaquealgunavezseexplicaraadecuadamente,envezdeconvivirconesaincertidumbre,quepermiteenfoquesa lacarta.Así,porejemplo,EUROSTATesti-mabaen2013quehabráenEspaña,en2064,un29%depersonasde65omásaños.Unañodespués,laproyec-cióndelINEpreveía,paraesemismohorizonteygrupo

20 Es interesante ver la tendencia anterior a la crisis de empleo: http://www.perpe.es/2014/07/07/es4714/21 los datos son públicos y pueden obtenerse fácilmente en la web de Eurostat . http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Population_structure_and_age-ing.

deedad,un38,7%.ElmáximoalquellegaEUROSTATensuvariantedemayorenvejecimientoesde31,7%en2060,muyinferioraldatodelINE.

LafecundidadnohadisminuidoporlaaccióndelEsta-6)do.Eldescensodelafecundidadnolohagenerado,poracciónoporomisión,lapolíticaestatal(ymuchomenoslaquepuedahabersederivadodelapresióndeciertosactivismospolíticos,comoelfeminista).Muchoantesdequehubiesetalesinfluenciaspolíticas,muchoantesdequelosestadostuviesencapacidadesrealesparamodifi-carloscomportamientosreproductivos,muchoantesdequeseextendieselaanticoncepciónmoderna,lafecun-didaddetodaEuropaestabayaendescenso.Lafecundi-dadhabajadoapesardelosEstados.Elcasoespañolesclaro.Lanatalidadbajasilavidamediaaumenta.

La relación de dependencia es equívoca empíricamente y muy discutida y discutible en el plano conceptual

Apartirdeestasnecesariaspuntualizacionesconceptua-lesytécnicas,estamosyaenmejorescondicionesparadesacre-ditarelmododominante,economicista,enquesepresenta larelaciónentredemografíayfinanciacióndelaspensionespúbli-cas.Asaber:

Demografíaymercadode trabajo.Lademografía sóloa)puedehablarsobrelaofertadeempleo.Enunsistemafi-nanciadoporcotizacionesy,portanto,enteramentevin-culadoalaocupación,elénfasispuestoenlademografíadesvíalaatenciónacercadelcondicionanteprincipaldel

http://www.perpe.es/2014/07/07/es4714/

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http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Population_structure_and_ageing



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sistema:lademandadeempleoofactordemercadodetrabajo(puestosdetrabajo,existentesyfuturos).

Por tanto, la “relación de dependencia” demográficab)(personasquenoestánenedaddetrabajarenrelaciónalasquesítienenesaedad)utilizadacomoaproximaciónal balance actual o previsible de ingresos/gastos delsistema,podríaaparecer,incluso,comounaaberraciónconceptualyanalítica:1)fuerzahastaelabsurdoelpro-pioconceptodedependencia,y2)ignoralaocupaciónodesocupaciónde laspersonas (potencialdemográfico).Eselparoelquedeterminalamayorpartedelcambioenlarelaciónrealdedependencia(poblaciónnoocupada/poblaciónocupada).Ungráfico históricodedicharela-ción,queincluyatambiénlaevolucióndelpesodelosmayoresy ladelpesodelosparados,evidencia abru-madoramente la primacía del segundo factor frente al primero.

Entodocaso,sehaconfirmadoladisparidaddeproyec-c)ciones respectodeeste factor,por loque lohacepocofiablecomoprevisióny,por tanto,comofuentedede-cisión

Comosehaacreditadoconsolvencia,algunos resulta-dosdelaproyeccióndelapoblaciónmásrecientedelINE(2014)resultan desmedidos, si se comparan con los publicados porEUROSTATcasialmismotiempoypor loselaboradosporelpropioINE,cincoañosantes.Elejemplomásseñor,porlasde-terminantesconsecuenciasqueseleotorgaalahoradeenfocar

lareformadelsistemapúblicodepensiones,eslareferida“ra-tiodedependencia”.Así,paraelINE,alcanzará 74,7% en 2064, cuandoeldatocorrespondientedeEUROSTATesde49% en su escenario principal ysoloseaproximaaldelINE,aunquetoda-víaalgopordebajo,ensuvariantedemáximoenvejecimiento.

Lametodologíaestambiéndiferenteyesteaspectonoesbaladí,porquemientrasunoevidenciaunatendenciaal“pen-samiento único”, el otro pone demanifiesto la pluralidad delos“mundosposibles”:siElINEpresentaunúnicoescenario,EUROSTATpublica,ademásdeunescenariollamadoprincipal,cuatrovariantescondiferenteshipótesissobrelaevoluciónfu-turadelafecundidad,lamortalidadylasmigraciones.Ensuma,silaprudenciaylatrasparenciasondoscondicionesnecesariasparalasproyeccionesdemográficas,estánrazonablementemáspresentesenEUROSTAT,sinque,comovamosaver,éstasre-sultensiemprefiables,y,encambio,padecenmásenlasdelINE(Vid.J.A.FernándezCordón,NoeslaDemografía,2016).

Almargendelasimprecisionesconceptualesdelatasadedependenciademográficao, su inversa, la tasade sosteni-miento,centrarseenelfactorincrementodelapoblaciónacti-vamayor supone un importante error de perspectiva. PuedeilustrarseutilizandolasproyeccionesrealizadasporelINEen2009. Según esta estimación,mientras la cargade los jóveneshabrádisminuidoun40%entre1971y2050(de0,48a0,29),lacargademayoreshabráaumentadoun280%(de0,16a0,61)ylacargatotalhabrásubidoun40%(de0,64a0,90).Enelperío-dodeproyección(2009-2049)seprevéunaumentode26%delacargadejóvenes,de149%delademayoresyde82%dela

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cargatotal.Tantoenelpasado(1971-2009),comohaciaelfutu-ro,retenerúnicamentelacargademayores“sobrestima…elau-mento…delacargademográficaque,incuestionablemente,estáformadaalavezporjóvenesquetodavíanopuedentrabajarypormayoresqueyanotrabajan”.Unavezmás,pues,quedaenevidenciaunacomprensiónsimplificadadelaevoluciónsocio-demográfica,cuandoparasucabalentendimiento,aefectosdeunapolíticapúblicadepensionessuficientes,seexigeplantearlos efectos demográficos en unmarcomás amplio que el delsimpleajustedelsistemadeprestacionesalosmayores.Endefi-nitiva,laevolucióndeladependenciaefectiva,relaciónentrenoocupadosyocupados,exigeproyectarestarelaciónenelfuturo,apoyándosetambiénenproyeccionesdelempleo

El retardo, concepto demográfico clave poco aprovechado: la demografía no sólo no es el problema, sino que su adecuada

comprensión forma parte de la solución

Encambio,losprocesosdetransformaciónsocio-demo-gráficasepuedencomprendermuchomejoracudiendoaotrosconceptos que, sin embargo, son sistemáticamente ignorados,estamossegurosdequenodeformainocente.Entreotros,esta-ríael“factorderetardo”(conceptobásicoenteoríadesistemas)entreloscambiosexperimentadosporcadaunadelasgenera-cionesysusefectosenelconjuntodelsistemapoblacional.

Cuandounageneraciónexperimentamenormortalidadinfantil, seproducen efectos treinta añosdespuésporque sonmás los que llegan a edadde reproducirse y pueden hacerloconmenorintensidad.Seproduceninclusoefectosmásdilata-

dos,porquetambiénlleganamayoresconunvolumenmayor,conelconsecuentecambiodelapirámidepoblacional.Efectossimilaresderetardoeneltiempotienenloscambiosgeneracio-nales en lanupcialidad, la educaciónoel empleo.Este factorestá siendo sistemáticamente ignorado al hacer proyeccionesque,pordefinición,nosdescribenelfuturosilosfactorespobla-cionalescambian“ysemantieneigualelrestodecondiciones”.Pero los propios cambios demográficos hacen que en el futuro las demás condiciones no sean las actuales.Unejemplopuedeaclararesto:despuésde tresdécadasapartirde1964,añodecreaciónde laEPA, enEspaña lapoblaciónhabíaaumentadoenunossietemillonesdepersonas,peroelnúmerodetrabaja-doresocupadoseraelmismo.Conlosesquemasmentalesqueestamosmanejandoestaevolucióndeberíahaberimplicadoelcolapsodelpaís.Porelcontrario,elproductogeneradoporcadatrabajadorhabíacrecidotantoenesastresdécadasquenosóloimpedía lacatástrofe,sinoquehacíade laEspañade1994unpaísmuchomás rico, conmayoresnivelesdebienestar (sani-dad,gastopúblico)

El “problema demográfico” es, en realidad, un problema derivado tan-to de la reducción del concepto como de la gestión pasada del sistema

público de pensiones

Frentealreduccionismodominante,quepresentademo-grafíayeconomíacomodosvariablesdelsistemaautónomas,la interrelaciónentredemografíayeconomíaesclara,sinqueaquéllaactúesólocomovariabledependientedelasegunda,niviceversa,manteniendorelacionesmásestrechaseinteractivas,deinfluenciarecíproca.Alrespecto,lasevidenciadasdebilida-

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dese insuficienciasde lasproyeccionesdemográficasseapre-ciantambiénenlasdeEUROSTAT,quesubestimanelnúmerodeinmigrantesfuturosy,portanto,tambiénlapoblaciónfuturaenedaddetrabajar,inclusosilatasadeempleoaumentasen-siblemente.Deellosederivaríaque,segúnmuestranrecientesestudios,“lasratiosdedependencia,tantopuramentedemográ-ficascomolasqueintroducenlaocupación(dependientesporpersona ocupada) están siendo actualmente sobreestimadas”(FernándezCordónyPlanelles,2014).Enúltimainstancia,elen-vejecimientodemográficogenerasupropioantídoto:aumentatambiénlapoblacióncapazdeproducirydisminuyeelnúmerodemenoresydemujeresdependientes.

Peroesque,además,nopuedeolvidarse,enunplanoglo-balyrealista,quelascausasdelosproblemasactualestuvieron:

ensumomentoefectosmuypositivosparaelcrecimien-1)toeconómico

sonresultadodelosexcedentesextraídosdelsistema(a2)lospresupuestosgenerales)

y de cotizaciones reducidas que favorecieron el creci-3)miento (se produjo una reducción de las cotizacionescomoconsecuenciadelexcedentedelaSS)

Enestesentido,lacienciademográficamayoritaria,de-muestraquelademografíanoeselproblemaalquetantosape-lanytemen,sinoque,bienentendida,es“unarmacargadadefuturo”.Paraqueestetránsitodelenfoquedelaamenazamuteenoportunidadsenecesitaunacondición:queseamoscapaces

deversusefectoseneltiempomásalládesumerareducciónapurasrelacionesnuméricasentreedades(abuso del lenguaje ma-temático).Sinestefactorde“progreso”intergeneracional,nadaseríaexplicableenlaevoluciónhistóricadelarelaciónentrelaspersonas“productoras”ylas“noproductoras”.Puestoqueesteprogresosóloesposiblemediantelacrecienteinversiónenlaspersonas (Gráfico 7), las políticas neoliberales que reducen yre-mercantilizanelpapelestatalenesteesfuerzocolectivo,envezdepresentarsecomosolución,enrealidadcontienenensímismas, o agravannotablemente, los problemas futuros paralacohesiónysolidaridaddelpaís,perotambiénparasufuturoprogreso.

Gráfico 7.

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La demografía aparece, si bien tratada, como solución, no como pro-blema. Los recursos globales para mantener el gasto en pensiones

serían suficientes, al menos en los próximos 40 años.

Una vezmás, el correcto análisis demográfico emerge como solución y no como problema, haciendotantodelaspolí-ticasdemercadodetrabajocuantodelaspolíticasdegarantíadeunaprotecciónsocialsuficienteyuniversalfactoresprinci-palespararesolverlacuestióndelasostenibilidaddelossiste-maspúblicosdepensiones,nosuprincipalfactordecrisis.Delocontrario, lademografíamutaenexcusadepolíticasregre-sivas (crecimiento desigualitario), mediante el debilitamientodelossistemaspúblicosdeprotecciónsocial.Lanueva“bombademográfica”noseríapropiamenteelenvejecimientodelapo-blaciónsinoelinstrumentalizarloalserviciodelareduccióndelosnivelesdebienestar,enfrentando,además,alasdiversasge-neracionesdepoblación(jóvenesversusviejos).Losdiferentesfactoresqueincidenenelíndicedesostenibilidaddeunsistemapúblicodepensionesnopuedenversedeformaaisladayauto-suficiente,sino interactiva:“lasproyeccionesdemográficasnopuedenseguirtratandolademografíacomovariableexógenaalaeconomía”,queimponeimperativosrígidos,niviceversa(lapoblacióntambiénevolucionaconformealaeconomía).

Por eso se suele concluir, desdeun análisis críticodelusoeconómicoreduccionistadelademografía,quelasactualesinsuficienciasyequívocostécnicosyconceptualesenelusodelademografía exigen,para su corrección,unaasociaciónmásestrechaentrelaestimacióndelapoblaciónyelfuncionamientodelmercadodetrabajoysuevoluciónprevista.Paramedires-

tosefectosyproyectarsuevolución,seríanecesariointroducirotrosindicadoresquehaganintervenirtanto

(1)la carga como

(2)la capacidad contributiva efectiva.

Deberíade aumentar laproporciónde ocupadosynosimplementeelempleo.Atalfin,lomásadecuadosería“basar el análisis en una ratio que ponga en relación todos los dependientes (incluyendo a los dependientes en edad de trabajar) con los ocupados”.Esta ratiodedependenciaen funciónde losocupados (RDO)presentaríaenelnumeradoratodaslaspersonasdependientes(menoresde16años+noocupadasde16-64años+personasde65+años)yeneldenominadoralaspersonasocupadas(Fernán-dezCordónyPlanelles,2014).Suevolucióndependerátantodelaestructurademográficacomodelempleo,enescenariosquecuantificanlosindicadoresdedependenciafuturosenfuncióndeindicadoresampliados(evolucióneconómica,empleoypro-ductividad),sobrelaposibilidaddeaumentarlapoblaciónac-tiva(conciliación,acogidadeinmigrantesyotrosfactorescuyaevoluciónvanadeterminarlacargadeladependenciafutura).Laratiodedependientesporocupadoresultante,aunquetam-biénseincrementeenelfuturo,seríaproporcionalmentemenorqueelaumentoprevistodelaratiodedependenciademográfi-ca.

Porlotanto,elprimerpasoparalainstrumentacióndelademografía al serviciode la sostenibilidaddel sistemapú-blico de pensiones sería el de abandonar los predominantesanálisissimplistas,basadoenunaratiomuyimperfectacomo

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latancitada“ratiodedependencia”,queconduceaunavisiónsesgadadel futuro,paraacogerotrosmáscomplejos,basadosenlainteraccióndeambosfactoresdeterminantesdelgastoenpensiones:eldemográficoyeleconómico-ocupacional.Cierto,elcaminodelasimplicidadeseldefacilitarlaejecucióndepolí-ticasmássencillastécnicamente-reducirderechos-,medianteelfactorinstitucionalsegúnelfactorinstitucionalalqueluegonosdedicaremos,

Ahorabien,nieselmásracionaleconómicamente,nielmásestableenelplanopolíticoniporsupuestoequitativoenelplanosocial.Consecuentemente,socialmenteytambiénenelplanojurídico-político,esobligadodiseñaryensayarotrasvías,máscomplejas,perotambiénmásequitativasyracionales.

Problemas diferentes exigen soluciones diferentes, adaptadas a cada caso

Lasclavesdeunadecuadotratamientodemográficodelacuestióndelareformadelsistemaenarasdesusostenibili-dadserían

a corto plazoa) :

restablecerelequilibriodelsistema,actualmen-- teafectadoporunainsuficienciadeingresos

establecerunsistemaderevalorizaciónque- permitaincluiralosjubiladosenelrepartodelaumentodelaproductividad

A medio plazob) :hacerfrentealamaduracióndelsiste-ma:

Lallegadaalajubilacióndeloscotizantesnu--

merososdesdelossetentahastaprincipiosdel2000

Elaumentodelapensiónmediaporlallegadaa- lajubilacióndepensionistasconperíodoscom-pletosdecotizaciónyporlaevolucióndelossalarios

A largo plazoc) :hacerfrentealincrementodelaesperan-zadevidaapartirdelaedaddejubilación

Esunefectopermanente,quesemanifiestade- formamuygradualyportantoasumible

Exigeunamodificaciónestructural.Dosvías- principales:

Retrasarlaedaddejubilación-

Aumentarprogresivamentelosrecursos- disponibles(cotizacióny/oimpuesto)

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EL NIVEL SOSTENIBLE DE PENSIONES SUFICIEN-3. TES DESDE EL PLANO ECONÓMICO-FISCAL: CRI-SIS DE LA COTIZACIÓN SOCIAL Y NUEVA JUSTI-CIA FISCAL

Corregir la devaluación institucionalizada actual de la cotiza-ción mejorará el déficit actual de la Seguridad Social, pero no

restaurará, por sí solo, la sostenibilidad futura del sistema

Elsistemaespañoldepensionespúblicasesdereparto,loquerequieredelprincipiodesolidaridad.Ahorabien,cier-tamente,elespañol,es también un sistema de tipo principal -no exclusivamente- contributivo. Poreso,dadoesteprincipiocontributivobásico,elbuenfuncionamientodelmercadodetra-bajoesnosólounmandatoconstitucional-art.40CE-,sinoun

factormuyimportanteparalapropiasaluddelascuentasdelsistemadepensionespúblicas.Desdeestaperspectiva,ysituan-dolareformadelladodelosingresosdelsistema,descartadaslasde reducciónde losgastosprestacionales (por ineficienciaeconómicaeinequidadsocial),sinperjuiciodelaliviodeciertosgastos impropios, que lastran sus resultados -reducciones por creación de empleo; gastos de mantenimiento del sistema -, lasostenibilidadfinancieradelsistemaactualdebepasartambiénporcorregiralgunasdelasmedidasinstitucionalesynormati-vasquedevalúanlacapacidadcontributivaalsistemadelfactormercadodetrabajo(mayorvolumendeempleoymayorcali-daddelmismo).

Yparaello,sonnecesarias,comoyanosvieneexigiendoparaesteaspectoconcreto-aunqueseacriticableenotros-laCo-

EL NIVEL SOSTENIBLE DE PENSIONES SUFICIENTES DESDE EL PLANO ECONÓMICO-FISCAL: CRISIS DE LA COTIZACIÓN SOCIAL Y NUEVA JUSTICIA FISCAL






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misiónEuropea,desdehacevariosaños,políticas de mercado de trabajo más eficientes y eficaces que las,muydesfasadas,actuales,enladireccióndeaumentarlosingresosporcotizacióna travésdeunadobledirección: creandoun (1)alto nivel de ocupación paraelconjuntodelapoblaciónenedadycapacidaddetrabajarconla(2)suficiente calidad,enespecialretributiva.Atalfin,hayqueavanzarenunmodelodecrecimientoeconó-micoque,altiempoqueincrementalaproductividadmejoraladistribuciónderentas,demaneraquenohagadelareducciónde los costes salariales y de la inestabilidad (temporalidad yparcialidad)susseñasdeidentidad.

FrentealoquesostieneelGobierno,nosetratarátansólodecrearmásempleo(“la creación de empleo es el mejor seguro de las pensiones públicas”), comopruebaelque, enunaetapade creci-mientocomolaactual,larecaudacióncrecepordebajodelopre-visibley,desdeluego,delonecesario.Seprecisatambiénqueese empleo disfrute de las retribuciones suficientes que requiere una justa distribución de las mejoras económico-productivasydeladuración-es-tabilidadenelempleo-necesariaparaquehayacarrerasdesegu-romuchomásestablesyciertas,conlospositivosefectosdetodoelloenlarecaudación.Aquínosecomparte,pues,lacríticaquesehacealanecesariapolíticaderevalorizacióndesalarios(queyaasumeninclusoelFMIylaOCDE),desdeunenfoqueneoliberalclásico,segúnelcualtodoaumentosalarialnoestrictamentejusti-ficadoenelincrementodelaproductividadperjudicalacreacióndeempleo.Porsupuesto,nosetratadeplantearincrementosquenoresultenrazonablesatendiendoalascircunstanciaseconómi-cas,delsectorydelaempresa,sinodeexigiraquellosqueresultenadecuadosparagarantizarunavidadigna.

Porlotanto,elsalariosuficientetieneunefectoeconó-micovirtuoso(funcióndistributiva),novicioso(comoentiendeelpensamientoliberal).Asimismo,eliminar los topes máximos a la base de cotización -la masa salarial imponible adicional sería de unos 26.000 millones anuales- sin operar una correlati-va ampliación -al menos en la misma proporción- de la pensión máxima tambiéncontribuiríaaesamejoradel sistema.El en-foqueneoliberaldelareformadelaspensiones,curiosamente,hacenunafuertecríticadeestaopción.Consideraque,sibiensuponeunaimportantemedidadecontencióndelgasto(podríaalcanzarcasi4puntosdelPIBen2050), se trataríadeunare-formaquequebraríaelprincipiocontributivo,aumentandoladistanciaentrepensióny cotización (Conde-RuizyGonzález,2016)22.

Nodejadesercuriosoqueestadefensadelanaturaleza“bismarckiana”delmodeloseproduzcaenrelaciónalostra-bajadoresconmayorcualificaciónysalario,afindegarantizarlamáximapensiónóptimamenteactualizada.Y, sin embargo,nosehacelamismacríticaparaelfactordesostenibilidad,queterminaríareduciendolatasadesustituciónanivelespráctica-mentedepobreza(40porcien);sísecritica,encambio,críticaquecompartimos,lareduccióndelatasadesustitucióndelaspensiones,comofórmulaparamantenerlasostenibilidadfinan-22 “En definitiva, aumentos de los salarios no podrán cubrir toda la brecha entre ingre-sos y gastos sino solo una pequeña parte. Además, la mejora de la situación financie-ra se deriva de una disminución de la tasa de sustitución de las pensiones. Es decir, el argumento de que más productividad ayuda a solucionar la sostenibilidad de las pensio-nes solo es cierto cuando los aumentos salariales no se trasladan de forma instantánea y permanente a todas las pensiones, las que ya están en alta y las futuras. Y cuando esto ocurre la tasa de sustitución se reduce “. Más ampliamente, recogiendo este plan-teamiento en “La reforma ‘silenciosa’ o cómo recortar un 30% las pensiones sin que nadie se entere”. En http://www.libremercado.com/2016-09-22/la-reforma-silenciosa-o-como-recortar-un-30-las-pensiones-sin-que-nadie-se-entere-1276582919/

http://www.libremercado.com/2016-09-22/la-reforma-silenciosa-o-como-recortar-un-30-las-pensiones-sin-que-nadie-se-entere-1276582919/

http://www.libremercado.com/2016-09-22/la-reforma-silenciosa-o-como-recortar-un-30-las-pensiones-sin-que-nadie-se-entere-1276582919/

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ciaradelsistema,queseproducealdesvincularsede la infla-ción.

Setrataríadeunmecanismoeldelacuasicongelaciónde laspensiones,odedevaluación.Pero, estavía, asociadoaunaoscurafórmulamatemática(quiebradelidealdetrasparen-ciayfiabilidadde lospresupuestosdel sistemaque exigeunsistemapúblicoydereparto),ademásdemostrarsededudosaconstitucionalidad-aunquecuenteconelavaldelTCO:eviden-ciaremossusdebilidadesalanalizarel factor institucional-,serevelatambién“ineficiente económicamente e inestable políticamen-te”(I.Conde-Ruiz,2016).

Consecuentemente, para una solución completa y co-herentesenecesitaránpolíticasdeestímulodelademanda,nosólomayorsinomáscualitativa(modeloproductivoqueavancesobreincrementosdeproductividad,paraquelossalariostam-bién crezcan y así la recaudacióndel sistema), al tiempoqueserevisarían-corregirían-laspolíticasbasadasenreformasdelmercadodetrabajopuesestasdevalúanlascondicionesdetra-bajo.Unadevaluación también institucionalqueperjudicanosólolacalidaddevidasinotambiénelniveldeingresosrazo-nablementeprevisible,yexigible,para laSeguridadSocialentérminos de aumento de la recaudación social. Precisamente,quedaahoraya claroque conunamás adecuadagestiónpo-lítica en esta dirección, es decir,una gestión eficiente, proba-blemente el déficit actual o no existiría o sería muy reducido.Recuérdesequelacaídadelacotizaciónmásbruscanosedaenlosañosinicialesdelacrisis,sinoapartirdelareformalaboralde2012.Cierto,algunasdelasmedidasdereduccióndelgasto

-eliminacióndelastarifasplanas(incentivosalempleosobrelasespaldasdelsistema-hubieranaumentadoeldéficitdelEstado-trasladándolodeunapartidaaotra-.Lomismohubierasuce-didodemantenersela,necesaria,coberturadelaprestaciónpordesempleo,puessirecortarla del 78,4% al 54% actual no sólo es inequitativo socialmente, sino que lastra la recaudación en unos 4.000 millones de euros,parececlaroqueelpagoacargodelSPEE,estoes,delEstado,hubieraelevadoeldéficitpúblicogeneral.

La crisis de la cotización social como fuente exclusiva de fi-nanciación del nivel contributivo de las pensiones públicas:

el necesario recurso a la fiscalidad, general o especial

Estaúltimaobservaciónsituaríaelproblemaactualdelafinanciaciónensuauténticopuntodoliente,ensunudogor-diano.Sibienesciertoquelamejoradelasbaseseconómicaseinstitucionalesdelarecaudacióndecuotassociales-deteriora-dasgravementenosóloporlagravecrisiseconómicaydeem-pleo,sinoporlasinadecuadaspolíticasdegestióndelamisma(austeridadydevaluacióndelempleo)-,ayudaráaunanotablerecuperaciónfinancieradelsistemapúblicodepensiones,nolosanarácompletamente,menosalargoplazo.

Por lo tanto, estaríamos ante una condiciónnecesaria,peronosuficienteparaunagarantíaconfiableen lasostenibi-lidaddelderechoapensionespúblicassuficientes,enespecialdejubilaciónexarts.41y50CE.Siempredentro de una política económica de estímuloalademandamásamplia,auténticacla-veparaeldinamismoeconómicodeunasociedad,una política

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de mercado de trabajo, generador de empleo de calidad para un volumen mayor de la población que hasta ahora, alcanzando niveles más óptimos, es irrenunciable,pero tiene sus limitacio-nes,másaúnenunasociedadyenunaeconomíaabocadaaunamutación digital. Consecuentemente, en el plano económico-financiero,y,comoluegoseverá,enelinstitucionaltambién,seabrelacuestióndelpapel a reconocer, en el proceso de restau-ración y mejora de la sostenibilidad financiera del sistema pú-blico de pensiones, a la vía fiscal: VÍA DE LOS IMPUESTOS.

Naturalmente, excluimos como formaprincipal de re-cuperacióndelasostenibilidaddelsistema,enlasactualescir-cunstancias, lavíadel incrementode las cotizaciones sociales(elevacióndeltipoimpositivoaltrabajo,queesentérminoseco-nómicoslacotizaciónsocial;aunqueseentiendatambiéncomosalariodiferido),fueradelquesupondrá,lógicamente,laelimi-nacióndelostopesmáximosalasbasesdecotización.Yelloporlosefectosperjudicialesquepodríatener,aquísí,paraelempleo-los tipossonaltosenEspañarespectode lospaísesdenues-tro entorno23-, con lo queperjudicaría, en última instancia, lavíademejoraquesuponelacreacióndeunempleodecalidad.Tambiéndescartamos, por inequidad y por ser insostenible, su reducción y sustitución por impuestos indirectos(ComisiónLa-gares).23 La técnica de los topes de las bases suponen una reducción del tipo efectivo, que es-taría en el 21 por cien de forma efectiva, no en el 28 por cien, como figura nominalmen-te. Se calcula (I. Conde-Ruiz), que “para recaudar 7,4 puntos de PIB vía cotizaciones es necesario incrementar el tipo efectivo de cotización del 21% al 36,5%, que parece implicar un aumento en costes laborales realmente incompatible con el escenario de pleno empleo comentado anteriormente”. Este enfoque critica toda forma de incremen-to de las cotizaciones, aun por la vía del des-tope. Además, al respecto, considera que tal “des-tope” de la base de cotización debería acompañarse del incremento, no de la congelación de la pensión máxima, por lo que su efecto de sostenibilidad se reduciría, aumentado el ingreso pero también el gasto.”.

Aunqueciertamentenoesunacuestiónnipacíficanifá-cil,tampocoestáausentedeciertosriesgos(comolatentacióndeasistencializarlasprestaciones),nospareceunabuenasendalaprogresivamayorimplicacióndelavíaimpositiva,tambiénpara el nivel contributivo, y no ya sólopara el nivel no con-tributivo(víaasumidaactualmente).Sinperjuiciodeloquesecomentarádespués,enelámbitodelfactorinstitucionaldelde-batesobre la sostenibilidaddel sistemapúblicodepensiones,convieneponerderelievequeno hay obstáculo institucional ni normativo, menos conceptual-comoparecedaraentenderelenfoqueneoliberaldereformade laspensionesen ladirec-cióndelasostenibilidadfinanciera-,para que los Presupuestos Generales del Estado (Impuestos) contribuyan a la financiación de las prestaciones contributivas.Ciertamente,estacuestiónhadeplantearseenelmarcodeundebatemuchomásamplio,tan-to económico, relativo a la función redistributivade la rique-zaporpartedelEstado,nosólodepromocióndelaumentoocrecimientodelamisma-por lavíadelapolíticaeconómica-,cuantotributario,relativoaunareformafiscaldelEstadoqueasegurelasuficientecapacidadrecaudatoriadelmismo,loquehastaahoranosucede,másbienlocontrario.

Precisamente,yalmargendelasconsabidasyrecurren-tescuestionesideológicas(laaversión“natural”alasubidadeimpuestosdelasteoríasneoclásicasyliberaleseconómicas),unargumentoprincipalencontradeesteenfoqueestaríaennues-trasobligacionesrelativasaloslímitesdelincrementodelgastopresupuestario.LareconduccióndeldéficitdelaSeguridadSo-cialporlavíadelincrementodelasaportaciones,víaimpues-tos,delEstado,hastaloqueseaprecisoparaasegurarentodo

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momentoelequilibrioentrelosgastosylosingresosdelsistemadepensiones,manteniendo,almismotiempo,lastasasactualesdesustitución(una subida de alrededor de 2 por cien de PIB en el corto plazo y hasta 7,4 por cien de PIB en el medio y largo plazo),elevaría un déficit público que supera el 4,5% del PIB yllevaría a una deuda pública-PIB de más del 100%. Poreso,ypeseasereseelcompromisoasumidomásrecientementeporelGobierno,sediceque“no parece que exista (ni que vaya a existir en un futuro próximo) mucho margen para obtener tales recursos adi-cionales”(Conde-Ruiz,FEDEA).

Aesacríticaselesumaotrasdos.Unarelativaalain-coherencia eventualde lamisma, si el incremento impositivosehacesobreimpuestosque,portenerunabaseamplia-IRPF,IVA,Patrimonio-,deunmodouotro,terminanafectandoalosmismospensionistascuyopoderadquisitivosequieremante-ner,demodoqueloqueganaríanporunladoloperderíanporotro.Laotra,relativaa lanaturalezacontributivadelsistema,demodoquesisedesconectalapensiónrealdelacontribuciónefectiva,sequebraríanosóloelprincipiocontributivo,tambiéneldeequidad:

“una persona que no ha trabajado suficiente y no tiene derecho a una pensión contributiva (o a una pensión más baja) podría recla-marla aludiendo a que…sí está aportando al sistema de pensiones a través del pago del IVA cuando consume o cuando paga el IRPF”.

Asumida la posibilidad legal y la conveniencia financiera de la mayor aportación fiscal del Estado a la sostenibilidad del

sistema, ¿cómo y hasta cuánto porcentaje del PIB?

Paraavanzarenestadirección,nonosparecensólidoslospresupuestosconceptualeseinstitucionales,niloseconómi-co-presupuestarios,delenfoqueradicalmentecríticoconlavíadeampliacióndecoberturafiscaldelsistema-enelquesesitua-ríatambién,sibienconmástibieza,elBancodeEspaña24-.Des-deluegoeserradalabarrerainstitucional(jurídica)queponen,porque,sinperjuiciodeloquemásabajoseexplayará,nuestromodelonoconstituyeunaexperienciapuradesistemacontri-butivo,comohareconocidorecurrentementeelTCO,sinoquejuntoalprincipiocontributivoestáelprincipiodesolidaridad,unadecuyasformasderealizaciónes,precisamente,lapolíticafiscal.Perotampocolospresupuestosconceptualesnieconómi-cos,porqueademásdequeparaelinmediatofuturoseanunciaunincrementomuynotabledelacapacidadfiscaldelEstadoaraízdel crecimiento económico -otra cosa será la credibilidadreal de esasprevisiones, comovenimos sosteniendoy que esun problema global, por cierta irresponsabilidad política a lahoradefijarlascorrelaciones,irrealistas,deingresosygastos-,el porcentaje del PIB que dedica nuestro país -11,7 PIB- al pago de las pensiones está todavía en la franja situada por debajo de la media europea -11,8 PIB-.

Enelactualcontextosocio-económico,enelqueadquieretantoprotagonismoomásqueelfuturodelsistemadeprotecciónsocialelhomólogodel“futurodeltrabajo”,enunaeconomíadi-gital,parececlaroqueelfuturodesostenibilidadfinancieradelderechohumanosocialalapensiónsuficientenopuededepen-dersólonidelademografíanidelvolumendeempleodecente,24 Cfr. AAVV. “El sistema público de pensiones en España: situación actual, retos y alternativas de reforma”. 2017. http://cd00.epimg.net/descargables/2017/01/13/1f1d1e76a740d0a77b9da8a572226568.pdf



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sinoqueesfuncióndependientetambiéndelafuncióndedis-tribucióndelariqueza,quecorrespondealEstado(art.128CE).Lafinanciacióndeestossistemaspúblicos,yenparticulardelaspensiones,nopuede seguir exclusivamenteapoyada sobre lossalarios.Aunquehayqueinsistirenquelasretribucióndebecre-cer-tantolamediacomolamásfrecuente-,aefectosdecorregirlosmuygravesproblemasdedesigualdadqueseproducenennuestrassociedades,especialmenteenEspaña,no es posible ni realista ni equitativo desligar el futuro de sostenibilidad de las pensiones del ajuste distributivo por vía fiscal.

Delocontrario,sealimentaríaanomalíasjurídico-socialeseinequidadestalescomoqueelniveldevidadelascategoríasdepoblaciónbasadasenlaedadseríainversamenteproporcio-nalasupesoenelconjuntodelapoblación(amayoraumentodesunúmero,losmayorestendríanmenosrentapercápita;losdemás, amedidaque irían endecrecimiento, aumentaríapro-porcionalmentelarenta).

Consecuentemente,unaconservaciónconstante-queesloquepretende,enelfondo,elBancodeEspaña-,ounincrementonorazonablementeproporcional-lasolidaridadexigequelosrepar-tosentrecategoríasdepoblaciónnotenganqueserproporcionales,sinoquehayqueatenderafactoresdemayoromenorvulnerabili-dad-,delPIBdedicadoalgastodepensiones,seproduciríagravesinequidades, injustificadaseconómicamentee insosteniblesenelplano jurídico(art.50CE).Lareformafiscales,pues,peseasusdetractores-acomenzarporlossostenedoresdelPresupuestoGe-neraldelEstadopara2017-,inevitableysehadeasociartambiénaldebatedelasostenibilidaddelsistemapúblicodepensiones.

Noesociosoalrespectollamarlaatenciónsobrelapro-puesta,yalmargendeloquepuedavalorarse,depagarconlosPGEpara2017uncomplementodesalarioparalosjóvenes.Estainstrumentacióndelsistemafiscalalserviciodelderechoaunsalariodignoosuficientedelosjóvenes,cuandodebíaserunafuncióngarantizarapor losmecanismosdemercado,comoeselcontratodetrabajoylanegociacióncolectiva,y,seinsiste,almargendelriesgoqueellosuponedeperpetuaroinstitucionali-zarpolíticasperversasdebajossalariosparalosjóvenes,loquesería inasumible socialmente, también económicamente, nosevidenciaríaquenohayrazónconceptualoinstitucionalalgunaparahacerlopropioconlaspensiones.Esosí,ahoralacuestiónprincipalsecentraríaendosaspectos:(1)cómo se realiza téc-nicamente esa función de redistribución de la riqueza vía fiscal a favor del equilibrio del sistema depensionesparaquesega-ranticesusuficiencia,y(2)hasta qué nivel de aportación del Estado hay que llegar para que esa contribución se mantenga dentro de la razonabilidad de un sistema solidario con todas las categorías de población,urgidastambiéndeotrasmedidasdeprotecciónsocialafinderesolverlosmuchosproblemasque,alrespecto,existen(altosnivelesdepobrezainfantil;desprotec-ciónde losmayoresde 55 añosdesempleados; atencióna laspersonasenelsistemadeprotecciónfrentealadependencia),pueslosrecursosnosonilimitados.

Enelprimerplano,eltécnico-tributario,sonmuchaslasexperienciascomparadasquehayqueacudenalosimpuestospara esta financiación complementaria, por lo que habrá queelegirentreesasexperienciaslaquemejorseadapteanuestrosistema.

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Alrespecto,unareferenciaadecuadaparecelafrancesa,quecuentaconla llamada“contribuciónsocialgeneralizada”,unimpuestoqueanualmenteesresponsabledelpagodel35%delaspensionesdeestepaís,algoquepodríahacerseenEspa-ña,conlaadaptaciónrequerida.Enelplanonegativo,loquenopareceesqueeseimpuestodebarecaernienelIRPF-almenospordebajodeciertasbandasderenta-,nitampocovíaIVA,almenosgeneralizado.

Entodocaso,la clave ahora no es fijar cuál es la fórmu-la concreta, sino acordar que ésta debe ser la vía, la fiscal y ese debe ser uno de los más claros compromisos de la revisión en trance del Pacto de Toledo.

Enelsegundoplano,ysibienaquítambiénesnecesarioestudiosqueprofundicenenloscálculosyofrezcanmássegu-ridadentornoalascifras-nohayacuerdoentornoacuálseráel incrementofinaldelPIBquesupondráelaumentodepen-sionistasycuantíasenelentornodereformasyaestablecidasydecambiosocupacionalesprevistosenelnuevoescenariodelamacro-economía,conformealasúltimasprevisiones-,sípareceigualmentenítidoquenoesposiblecongelarelPIBenpensio-nes.Alcontrario,debe crecer y el umbral del 15 por cien parece razonablemente sostenible (IgnacioZUBIRI;Elsistemadepen-sionesespañol.Situaciónactualyalternativas,2017),dadoquehayalmenosun margen de 6,5 puntos de mayor recaudación fiscal,a fin de garantizar una renta de sustitución que no baje del entorno del 70 por cien (estándarrecomendadoOCDE).

Alrespecto,debecuidarseaquítambiéndenointerpre-

tar losdatosde formaaislada.Es importante tener en cuentaestainterrelaciónporquehayunintentoactualdelegitimacióndereformasorientadasalareduccióndelatasadesustitucióndelsistemaespañol25,comolasquereflejaelfactordesostenibi-lidadyelíndicederevalorización(2013),sobrelabasedeunavisiónaisladadelaltoporcentajequehoymantieneelsistema.Hastalasaciedadserepiteque,endatosdelaOCDE(Estudio“Pensions at a Glance 2015”26),latasabrutadereemplazoenEs-pañaparaunsalariomedioesdel 82%,muysuperiorlamediaOCDE(52%)yUE(59%).Comopuedeverse,algunasestaríanpordebajodelanormamínimadelConvenion.102(Tabla7)

Tabla7.

25 Cfr. “España: el noveno país de la OCDE que más gastará en pensiones en 2050”. En https://www.jubilaciondefuturo.es/es/blog/espana-el-noveno-pais-de-la-ocde-que-mas-gastara-en-pensiones-en-2050.html26 Vid. https://www.jubilaciondefuturo.es/recursos/doc/pensiones/20131003/posts/pensions-at-a-glance-2015.pdf

https://www.jubilaciondefuturo.es/es/blog/espana-el-noveno-pais-de-la-ocde-que-mas-gastara-en-pensiones-en-2050.html

https://www.jubilaciondefuturo.es/es/blog/espana-el-noveno-pais-de-la-ocde-que-mas-gastara-en-pensiones-en-2050.html

https://www.jubilaciondefuturo.es/recursos/doc/pensiones/20131003/posts/pensions-at-a-glance-2015.pdf

https://www.jubilaciondefuturo.es/recursos/doc/pensiones/20131003/posts/pensions-at-a-glance-2015.pdf

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Almargendelascifrasconcretas,respectodelascualesnohaytotalcerteza-siseanalizaelInformedelaComisiónEu-ropea“The 2015 Agein Report.Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060”27lascifrasnocoincidenentodosloscasosydeformaprecisa-,loqueresultaindudableesque,demantenerseinalteradoelactualsistema,conlosdos“virus”o“troyanos”introducidosen2013,Españaseráunodelospaísesdondemássedeterioreesatasadesustitución,has-tasituarseenporcentajesrayanoselnivelmínimolegalmenteautorizadoenelmarcodelDerechoeuropeo28.Latentaciónes,pues,manteneryprofundizarenlasreformasquereduzcanesatasadesustitución,afavordelahorroprivado.Estesepresen-taríacomoelmejorsegurocontraelriesgodereduccióndelasprestacionesdelaSeguridadSocial(sedestacan,paralaempre-sa,lossistemasde“auto-enrollment”).Sinembargo,yavimossuspésimascifras

¿Es realista la capitalización y sucedáneos (ahorro privado, cuentas nocionales) que se basan en estimaciones hipotéti-cas?

Pesealacontundenciadeestosdatoseconómicos,todaunalegióndeeconomistasydesectoresdeopiniónvinculadosalsistemafinanciero,abanderadosporelBancodeEspaña-unactor relevante,pero aquí siempre fuerade competencia, queeslagarantíadesolvenciadelsistemafinancieroespañol-,con27 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2015/pdf/ee3_en.pdf28 Vid. Begoña P. Ramirez. “España y la brecha entre salario y pensión”. http://funda-cionage.org/2015/06/26/espana-y-la-brecha-entre-salario-y-pension/

grancapacidaddedifusiónmediática,insistenenquelavíadereformamás“sencilla”,portantoviable,paraquesemantengalasostenibilidaddelsistemaes“cambiarlo”:quenuestrosiste-manacionaldepensionesvayapareciéndosecadavezmásaunsistemaprivadodepensiones basado en la capitalizacióndelahorro.Todolodemás,sedice,“o son tiros en el pie (subidas ma-sivas de impuestos) o parches para mantener precariamente a flote un barco que se hunde (deterioro de las condiciones de jubilación para dis-minuir la tasa de dependencia y de sustitución)”29.Poreso,seapelaalosanálisistécnicosyseapuestaalosautomatismosmatemá-ticoslasoluciónfinal,quepasaríasiemprepormantenercons-tante,oconlevesincrementos,elporcentajedelPIBdedicadoalaspensiones(apareciendocomoungasto,nocomounactivo)

Fuera de esas soluciones -más ideológicas que cientí-ficas, comoacredita la teoríay confirma laexperiencia-,nadasería“realista”nieficienteniequitativo.Elenfoqueneoliberaldominantesería,ensuenfoque,quecriticamos, laalternativamás“realista”,eficienteyjustade“restaurarlasostenibilidadfi-nanciera”.Deahísusdospresupuestos.Deunlado,habríaqueadmitirque“esinevitablequelatasadesustitucióndelaspen-sionesdisminuya”(presupuestoeconómico,queesenrealidadideológico).Deotro,lasoluciónestaríaenunaformadereduc-ciónquesealomenoslesivaposibleparalamayoríadelapo-blación,paraloqueseproponelamutacióndenuestrosistemadepensionesenunode“cuentasnocionales”(decontribucióndefinidayprestaciónincierta),talycomoproponeelBancode

29 Cfr. J. R. Rallo. “Los cuatro factores de los que dependerá su pensión” http://blogs.elconfidencial.com/economia/laissez-faire/2017-01-16/cuatro-factores-pension-pensio-nistas-banco-de-espana-sistema-publico-pensiones_1316835/

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2015/pdf/ee3_en.pdf

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2015/pdf/ee3_en.pdf

http://fundacionage.org/2015/06/26/espana-y-la-brecha-entre-salario-y-pension/

http://fundacionage.org/2015/06/26/espana-y-la-brecha-entre-salario-y-pension/

http://blogs.elconfidencial.com/economia/laissez-faire/2017-01-16/cuatro-factores-pension-pensionistas-banco-de-espana-sistema-publico-pensiones_1316835/



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EspañasiguiendolaspautasdeFEDEA30,queasuvezpretendeacogerenEspañaelmodelosueco,unodelosquemáshabríareducido su tasade sustitución, situándosenotablementepordebajodelamediadelaZonaEuro,ytambiénquemásnúme-rodeañostrabajadosparacobrarlapensiónmáximaexige(40años).

Laprimeragranparadojaesquellaman“realista”aunmodelobasadoprincipalmenteenunmero“apuntecontable”.Amediocaminoentrelos“sistemasdereparto”ylospropiosde“capitalización”,elsistemadecuentasnocionalesregistraríaenuna“cuentaindividual”todoloqueeltrabajadorcotizaalolar-godesuvidalaboral,llamada“cuentanocional”oapuntecon-table.Paracontinuarconlagranparadoja,sedicequeestesiste-macalcularíalapensiónalaquetienederechoeltrabajador“deunaformamássencillaytransparente”,yaque“lapensiónsecalculaenfuncióndeunrendimiento hipotético”,estoes,mera-menteestimadooproyectado,puesseríaelque“podríanhabertenidolasaportacionesrealizadasporeltrabajadoralolargodesuvida”.Frentealaquesedescalificacomofórmula“injusta”y“compleja”,portenermásfactoresovariablesatenerencuenta(añostrabajados,basesdecotizacióndelosúltimos25años),di-chorendimientomeramentehipotéticosecalcularíaaplicandounatasaderentabilidadmeramente“estimada”deformaque“el sistema seafinancieramente sostenibledadasunaspresta-cionescalculadasactuarialmenteenfuncióndelasaportacionesacumuladasylasexpectativasdelongevidad”.Ensuma,quela

30 Cfr. “Hacia un sistema público de pensiones sostenible, equitativo y transparente”.

pensiónfinal“nosolodependerádeestarentabilidadvirtualohipotética”-noscuestaverelrealismoylatrasparenciapredi-cada-,sinotambién“delaesperanzadevidaenesemomento”(porloquenohayformadeevitarlaincertidumbreyreduccióndelapensiónderivadadeloscambiosquepuedanproducirsealrespecto,aunqueseanrelativamentelimitados,porestables).Porloquenoevitaría que a más envejezca, más se empobrece, salvo que prolongue su vida laboral

Elresultadonoserásinoelreforzamientodelosmeca-nismosde seguro ínsitos en el principio de proporcionalidadcontributiva(lapensiónquepercibirá́eltrabajadordeberáres-petarunamás estricta equivalencia actuarial o factordepro-porcionalidadentreloaportadoylosañosesperadosquevaapercibirlapensiónalolargodetodasuvida),asícomolafuerteincidenciadelosautomatismosdeajustealoscambiosdemo-gráficosyeconómicos31.Porlotanto,ademásdelescasorealis-modeunsistemaqueeseminentementehipotéticoycontable,esmanifiesto que supone introducir en el sistemade repartounaimportantecomponentedecapitalización,enlamedidaenqueserásobreesasanotacionescontablessobrelasqueseapli-caráuna tasade capitalizaciónque actualice las aportacionesrealizadas.

Perosiéstassi sondefinidas, laprestacióndevieneal-tamente incierta, a diferencia del sistema actual, en el que laprestaciónesbásicamentedefinida(aunquesesujeteanormas

31 Vid. los diversos Estudios en la RMTAS, Año 2009, Número Extraordinario 1. De-dicado a: Seminario “La seguridad social en la nueva situación social y económica: sostenibilidad, seguridad y confianza” Santander 2008. Disponible en https://dialnet.unirioja.es/ejemplar/227296

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decálculodelabasereguladoradelapensiónquepuedancam-biar,perosusefectossuelenseralargoplazo,paranovulnerarlaconfianza legítimaenelsistema,precisamente),porquede-penderáde cuál sea la evoluciónde la tasade capitalización.Endefinitiva, lapropuesta lleva a la reducciónde lapensiónsingarantizarmayor trasparenciayprevisión, sinoqueman-tienealtasincertidumbresyunanotablepérdidadelafuncióndistributivadelsistema,santoyseñadelamisma,mayorquelaqueseproduceenelámbitodelosocupados,reforzandoelprincipio de solidaridad32.

En todo caso, la decisión nunca es técnica (modelo actuarial), aunque así se presente, sino social: es la ciudadanía la que

decide el nivel de gasto, no éste la cuantía de la pensión

Peroalmargende lasdebilidadesteóricasyempíricasde estaspropuestas, sobre lasquehabrádeprofundizarse ensucesivosEstudiosdelGrupo,loquerealmenteseponederelie-veesquelasoluciónalproblemadelasostenibilidadnopuedesermeramentetécnica,sinoqueesunacuestióneminentementedeelecciónsocial(esenciadelademocracia).Hemosvistoquelaapuestaporreformasdesostenibilidadorientadasseahacialareduccióndelatasadesustitución,porunasvíasuotras,seahaciaelahorroprivado,comoprincipaleselementosdelajustefinancierodelsistemarequerido(equilibrioactuarialoaritméti-coentreingresosygastos),nosolo(1)tieneefectosineficienteseinequitativos,sinoquesefundamentaenunapremisafalsa:ladoscomponentesdelfactorinstitucional(quellaman“elegi-bilidad”y“generosidad”delsistema),es una decisión legal sin 32 Vid. Santos RUESGA. “Presente y futuro de las pensiones públicas en España”. Derecho de las Relaciones Laborales, n. 11, diciembre de 2016, pp. 1062-1063.

condicionante significativo alguno de aquélla en torno al nivel de pensiones asegurable socialmente, dependiente de los ingre-sos.

Ysinembargo,lasituaciónjurídico-institucionaldelsis-temaesbiendiferente.Deun lado,enEspañasehaconstitu-cionalizado,ciertoquedeformaextremadamentegenérica,porlo tanto incierta,unniveldepensión suficientey es evidentequeesasuficienciadebeestarenfuncióndelaretribución,quedeberíaserigualmentesuficiente,quesehayadisfrutadoenelperiododeactivo.Deotro,lapropiaLGSS,expresaquelaco-tización es sólo la fuenteprincipal, no exclusiva, definancia-cióndelnivelcontributivo.Estoes,pesealoquesostienenlospartidariosdelsistemacontributivopuro,nuestrosistemayahaasumidoinstitucionalmentequelosimpuestospuedenutilizar-setambiénparaelnivelcontributivo.

Laconclusiónesclara:nuestrosistemayatiene creadas las condiciones necesarias para que sea EL GASTO QUERIDO (socialmente) el que determine los INGRESOS A OBTENER para financiar pensiones suficientes, y no al revés, esto es, que sean los INGRESOS DISPONIBLES los que determinen el GASTO POSIBLE conforme a aquéllos.

Conello,secerraríaunanuevafasedelcírculovirtuosoquepretendemosafirmarde formacientíficamentesolventeysocialmentecomprometida:sielproblemanoesdetipodemo-gráfico,sinperjuiciodeatenderaloscambiosytensionesquegenera estadimensión, sinoque es económica, y queda claroqueelsistemagenerarecursossuficientesparaque,atravésde

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diferentesdecisiones(demercadodetrabajo,dedistribucióndelariqueza,deestructuradelgastocontributivo),lospensionis-taspuedandisfrutardeunnivelrazonabledesuficienciapres-tacional, entonces es lapolítica (democracia social) la que ha de decidir ese nivel de sostenibilidad. Deahí, la importanciaderecuperarelconsenso,medianteelPactodeToledo(instru-mentopolíticoysocial),tambiéndelDiálogoSocial,entornoalasreformasnecesariasparagarantizarunsistemadepensionespúblicas suficientes. Consecuentemente, frente al predominiodelmodelodesolución actuarialvigente(losingresosporco-tizacionesdeterminaríanelniveldegasto),seimpone“un mo-delo jurídico-social de pensiones”enelqueelniveldepensio-nessedeterminacolectivamente,atravésdelosinstrumentosdecarácter institucionaldequenoshemosdotado.Esteniveldepensiones suficientefijadopara cumplir la función consti-tucional-einternacional-delapensión(art.50CE)debeserelquedeterminelosingresosdelosquedebedisponerelsistema,entérminosde(1)porcentaje del PIB a asegurar,asícomode(2)una tasa de sustitución suficiente “mínima” a cubrir por aquél33.Ensuma,eselmomentodelfactor institucional.

33 Vid. I. ZUBIRI. “Las pensiones en España: situación y alternativas de reforma”. En Papeles de Economía Española, “Gasto público en España: presente y futuro”; (2016), nº 147, febrero - 2016. En análogo sentido S. RUESGA. “Presente y futuro “. Op. cit. p. 1067.

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FACTOR INSTITUCIONAL: SOSTENIBILIDAD DE 4. LAS PENSIONES PÚBLICAS SUFICIENTES EN CLA-VE JURÍDICA

Nuevo relato: La Seguridad Social como función del Estado Constitucional es un “valor o activo” para la economía y la

sociedad, no una “carga” (“gasto improductivo”)

Unprimerdesafíoquehabríaqueafrontaresrecuperarparael imaginariocolectivouna imagenhoyengranmedidadifuminadade laSeguridadSocial:noesunacarga,ungastoimproductivo,queexigeoptimizarseparaquesealomenoscos-tosaposible,sinoqueesuna“inversiónproductiva”,un“valormuyactivo”(laspolíticasdegarantíasderentassocialesnoson“políticaspasivas”,comosuelecreersedesdeunenfoqueeco-

nómicoprioritario).AsíloentiendelaOIT,yasí revela una his-toria de gran éxito comoesladelaSeguridadSocialenEspaña,enlaqueyallevamosmásde100añosyqueconstituyecentroneurálgico de nuestro Estado de Bienestar. Precisamente, esosignificalagarantíainstitucionaldelart.41CE:másalládelasdisquisicionesdoctrinalessobrelanaturalezajurídicadelaSe-guridadSocial-hoyunauténticoderechosocialfundamental-,elreconocimientoconstitucionalsignificaquenuestrasociedadnoseríareconociblesinunrégimendeprestacionessuficientesdeSeguridadSocial,estoes,elPoderConstituyentequisoqueesesistemaintegrarael“ADNindividualycolectivo”.

LaConstitucióntraduciría,allenguajejurídico,cierto,conimprecisión,laexigenciadelallamadaeconomíainstitu-cional: un régimendeprestacionesde seguridad social sufi-

FACTOR INSTITUCIONAL: SOSTENIBILIDAD DE LAS PENSIONES PÚBLICAS SUFICIENTES EN CLAVE JURÍDICA






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cientesesexpresióndelprincipiodesolidaridad(entrelasdi-versasgeneraciones,entreloscolectivos,entreterritorios…)ydelafunciónderedistribucióndelariquezaquelaConstitu-ciónconsagra;nosonunmeroprograma,unacadenadehue-caspalabras.Paracomprenderlodeunaformacercanayconunaimagencotidianadenuestravida,bastaríarecordarloquesignificaqueenelart.41yenelart.50ETsereconozcalaga-rantíadeestesistema:cadadíaqueamaneceyelEstadoabresuspuertasestátransfiriendoamáscatorce millones de ciu-dadanos,enuncálculopromediodetodaslasprestacionesdelsistema,nosólopensiones,rentasporvalordeunos 275 mi-llones Euros/día (100.161.836.900Euros/anuales,Presupuesto2016).Ylleganatodoslosrinconesdelpaísysededicanmesamesalconsumo,generandoproduccióndebienesyservicios,que a suvezgeneran riquezay empleo.Consecuentemente,cuandosetomaladecisiónderecortarelniveldeprotecciónnosecierrasóloungrifosocial,secercenaelflujoeconómico,estoes,no sólo somos más pobres sino también menos produc-tivos.

Enestesentido,quizásnoseaociosorecordarquelaSe-guridadSocial constituyeunabaza esencial enprácticamentetodoprocesodereestructuraciónempresarial,tantoayer,enloshistóricosprocesosdereconversiónindustrial,comohoy,enlosconstantesprocesosdereorganizaciónempresarial,quesuelenconllevar ajustes de plantilla.Asimismo, las políticas de em-pleo,yalmargendelavaloraciónquesehagadesueficacia-lanuestracrítica-,sehanidoforjandoenunabuenapartesobrelascotizacionessociales-quehanterminadolastradasporello-,altiempoquelaspolíticasdeconciliacióndelavidalaboraly

familiar,aunexiguasennuestropaís,tampocoseentenderíaentodasujustamedidasinlasprestacionesdeseguridadsocialengeneral,yelpropiosistemadepensionesenparticular.Desdeestaperspectiva,noestádemás,ahoraqueestáenelojodelhu-racán,reconocerlafunciónsocialhistóricaqueprestólapensióndeviudedadparaunaciertaseguridadeconómicadelasmuje-res,aunquehoyhayacambiado-afortunadamente-larealidadyseaprecisounareordenaciónglobaldelamisma,sibiennoaquellaquelleveasumayorvulnerabilidad.¿Yquédecirdelasolidaridadconelmundoruralactuadaatravésdelacontribu-ciónsolidariadelrégimengeneraldelaseguridadsocialparacompensareldéficitdeaportacionesdelostrabajadoresagra-rios,asícomolosdelmaryotrosmás,quenoquedanexpuestosalfríoextramurosdelsistema?

¿Es razonable reducir todo este historial social y eco-nómicoauncálculopuramenteactuarial?ParaelpresupuestofundamentaldeesteGrupodeEstudioslarespuestanegativaesmásqueevidenteyasílovenimosevidenciandodesdeelpuntodevistademográfico,económicoy,ahora,jurídico-institucional.Endefinitiva,laSeguridadSocialengeneral,ysuramadepen-sionesenparticular,lejosdeser“culpable”departealgunadelasrecurrentescrisisdelaeconomíademercado,essuprincipal“amortiguadorsocial”,porqueevitaquelasconsecuenciasne-gativassobrelapoblacióndesestabiliceelsistemasocialyeco-nómico.Deahíquesea,comosehadicho,nosóloel(1)instru-mento redistributivo y de solidaridad social intergeneracional por antonomasia,sinotambién(2)un mecanismo de estabili-zación y de expansión del crecimiento económico,mantenien-dounnivelbásicodelademandaagregada.

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La garantía constitucional de un nivel suficiente de prestacio-nes hace de la sostenibilidad financiera un instrumento, no un fin, como ahora parece presentarse

Por tanto la Seguridad Social es underecho quedebesergarantizado.Frentea losque loseconomistasneoliberalesplantean,lasopcionesdereformanosonenteramentelibres,nosonmeramente“elegibles”,sinoquevienenpre-condicionadosjurídicamente, aundentrodeunmodeloflexible quedejaunaltomargendeconcrecióndelaintensidadprotectora.

Desdeestaperspectiva,esnecesarioinvertirelmodoenqueseplanteaactualmenteeldebatesobrela“sostenibilidad”financieradelsistemapúblicodepensiones:eselinstrumento (sostenibilidadfinanciera)elquedebeadaptarsealfin (garantíadeprestaciones suficientespara todos los ciudadanos -art. 41CE-,nosóloparalospensionistas,quetambién,sinduda-art.50CE-),ynoviceversa,comoplanteanquienesexigenlareduccióndelniveldeintensidadprotectora,peseacrecerlassituacionesdenecesidad,paraadecuarlosalniveldeingresosquesetienenahora(congelacióndelniveldeintensidadprotectoraentérmi-nosdePIB/pensiones).Deestemodo,comoyaseexplicómásarriba, tambiéndesdeelenfoque jurídico-institucionalsecon-cluyequenilaSeguridadSocialensuconjuntonisusubsistemade pensiones tienen porqué ser financieramente insosteniblesdebidoalenvejecimientodelapoblaciónyaotrosfactores.Exis-teunespaciorazonableparaladecisión(democrático-social)depolítica delDerecho que permite introducir las reformas “in-ternas”y“externas”alsistemapúblicodetipoestructuralqueseannecesariasparagarantizarlasostenibilidadfinancieroyal

mismotiempoproporcionepensionessuficientesyadecuadasparalasactualesyfuturasgeneraciones,poniendodesarrollan-dofielmentelasprevisionesconstitucionalesalrespecto

Seentiendeasíquequepanreformasparciales,ycons-tantes,delosparámetrosodeloselementosmásrelevantesdelsistema,paratratardegarantizaresasolvenciaatendiendoaloscambiossocio-económicos,comorepresentólaLey27/2011,yalmargendelavaloraciónquesetengadelamismaenelpla-nopolítico-jurídico.Ahorabien,tienenmuchamásdifícilcom-prensiónjurídicalasreformassistémicaso“noparamétricas”34,lasque,atravésdediversosautomatismosmatemáticos,tienenlacapacidaddedesvirtuarodesnaturalizarengranmedidaelpropiomodeloconstitucionalizado,comolasefectuadasporlaLey 23/2013 (Factor de Sostenibilidad y nuevo ÍndicedeRe-valorización)EnestaLey23/2013se introducen típicas refor-massistemáticasrupturistascomoel“factordesostenibilidad”yunnuevomodeloderevalorizacióndelaspensionesquenogarantiza el poder adquisitivode las pensiones. Esta opciónlegal, adoptada de forma autoritaria (responde a unmodelode imposiciónmediante elprincipiode autoridadunilateral),suponeunaextremadacargadeprofundidadsobreelniveldesuficienciade la cuantíade laspensiones (ydelniveldedes-mercantilizaciónqueofrecen),conelconsiguientedeteriorodesupoderadquisitivo,quemerecenunaconsideracióncrítica,noyasólode lege ferenda (deberíacorregirseporsusefectosperni-

34 Como las que suponen la sustitución parcial del modelo de financiación de reparto por el de capitalización; o la introducción de un sistema de cuentas nocionales o, como sería el caso español más claramente, la vinculación automática de algún parámetro del sistema de reparto a la evolución de la esperanza de vida o de la actividad econó-mica, esto es, el denominado factor de sostenibilidad.

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ciososparalagarantíaconstitucionaldelderecho),sinode lex data(norespetalosestándaresinternacionales).

La siempre oportuna racionalización del gasto social (y pro-ductivo), no está reñida con la necesidad del incremento de las fuentes -fiscales- de financiación del sistema

Enefecto,sinoparecedudosoqueunsistemaderecur-soslimitadosexigesiempredelaadecuadaracionalizacióndelgasto-tambiénatravésdeunaasignaciónadecuadadelosquecorrespondenacadafuentedefinanciación-,tampocoloesquelagarantíaconstitucionaldelderechoapuntaigualmentehaciaelincrementodelasfuentesdeingresoscuando,porelcontextoexistenteencadamomento,asísepreciseparaasegurarelfin,laresponsabilidaddelEstadoexartículos41,43,50ysiguientesdelTextoConstitucional. Sinembargo,es tentaciónconstan-tede las reformasrealizarlasconreferencia formala laCons-titución,perosinrespetar los condicionamientos constitucionales,comosilaConstitución,enestamateria,noimpusieragarantíasy límites infranqueablespor el legislador infra-constitucional.¿Sonacasonormasprogramáticasprivadasdeefectividadyde“contenidoesencial”quedejanunamplísimomargendedis-crecionalidadallegislador,hasta“des-constitucionalizar”enlapráctica el derecho, configurado jurídicamente sinmás comosimple“principiorector”?

Aunquemuchos ofrezcan respuestas positivas, omuycercanasaello,ysinentraraquíenprofundosanálisis,nuestraposiciónesclaramente favorableal reconocimientoygarantíadelaSeguridadSocialcomounderecho constitucionalmente

garantizado (artículos41,43,50ysiguientesdelaCE,enrela-ciónconlacláusulainterpretativaexart.10.2delamismaNor-maFundamental).Cualquiermedidadereformadeestauotranaturalezadebetenerencuentaelmarcodereferenciaestableci-doenelámbitodelaspensionespúblicas,conespecialmenciónaloindicadoporelart.41y50CE;ambosenrelaciónnecesaria(noesunaopciónparaelintérprete,sinounmandatoimperati-vo)conelcanonocláusulainterpretativaestablecidaenelart.10.2CE (la cualpermite identificarun contenido esencialdelderechoa laSeguridadSocialyenparticularelderechoa laspensionessuficientes).Esdecir,laopciónlegislativaqueseem-prendaparalareformadebetenerelencajecorrespondienteenelmodelodepensionesquehistóricamentesehaidoasentandoennuestropaís,garantizandotantoelprincipiode“seguridad”(confianzaen laprotecciónqueofrece) cuantoelprincipiodesolidaridad(laintergeneracional,lapersonalyterritorialdentrode cada generación). Firmes estos principios, aunque el textoconstitucional no predetermina el “régimen de financiación”concreto, parece claro que tales principios constitucionales seconcilianmejor,resultanmáscoherentes,conelmodelodere-parto(loscotizantesdehoypaganlaspensionesdehoy,enlaconfianzaplenadeque los cotizantesdemañanapagarán laspensionesdeloscotizantesdeayer,ensudíayapensionistas).

Tomemos en serio el derecho a una pensión suficiente y ade-cuada, más en un sistema de protección multinivel

Enun “Estado constitucional” (ElEstado Social yDe-mocráticodeDerecho)quesetengaportalexart.1CE,quese“tome en serio” laConstitución y su carácter normativo (art.

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9.1CE), loquehoyno sucede comodebería, a comenzarporsupropioTCO,lasreformasdelsistemapúblicodepensionesnopuedeprescindirdeesascaracterísticasbásicas,queactúancomogenuinosprincipios,informadoresyconformadores,delmodelofinalresultanteencadamomento.Pero,sobretodo,nopuedeorillarunaexigenciaconlaqueelPoderConstituyentequisoadjetivarelsistema:el Estado -la STCO 239/2002 también implicó a las CCAA, si bien en el nivel no contributivo- debe garantizar un régimen de protección suficiente.

Enefecto,unacaracterísticaesencialdelaSeguridadSo-cialeselquesuprotecciónhadeser“suficiente”frentea“lassi-tuacionesdenecesidad”engeneral.Suficiente,enelsentidodeasegurarunarentaacordeconelniveldevidanormaldelsujetoprotegido,paraellosefijanlasprestacionesdemodoproporcio-nalalosingresosquevinierapercibiendoelsujetoprotegido.Detalmodoquelaexistenciadeestaproporcionalidadentrepres-tacionesysalariosesunagarantíadeseguridad,porquepermi-tea losaseguradosmantenerunniveldevidanodemasiadoinferior al que lepermitiría tener el salarioqueveníanperci-biendo.Precisamente,enesteaspecto,eneldeladeterminacióndelprincipiodesuficienciadelasprestacionesalasquesealudeenelart.41CE(desuficienciayadecuaciónhabla,porsuparte,elart.50CE),ellegisladorostentaunampliomargendelibertadalahoradeconcretarelniveldeproteccióndelsistema.Noenvano el TribunalConstitucional reconoce sin ambages que esallegisladoralquecorresponde“modularlaacciónprotectoradelsistema,enatenciónalascircunstanciaseconómicasysocia-lesquesonimperativasparalapropiaviabilidadyeficaciadeaquél”(STC37/1994,10febrero,FJ3).

Perolibertadenlaconfiguracióndelniveldeintensidad-suficiencia- protectora no es puro arbitrio, libertad absoluta,comosidelpilarprivadosetratara(paraelquelaConstituciónsídejalibertaddeconfiguraciónatodoslosllamadosasueven-tualconformación).España tieneasumidosunaseriedecom-promisos internacionalesquepredeterminanenbunamedidasu“idealdecobertura”.Unainterpretaciónsistemáticadelgru-ponormativoreguladordelaSeguridadSocialconelart.10.2CEponederelievequeesunderechosocialfundamental(CartadelosDerechosFundamentalesdelaUniónEuropeade2007;CartaSocialEuropeaRevisadade1996;laConvenciónEuropeadelosDerechosHumanosde950,PactoInternacionaldeDere-chosEconómicos,SocialesyCulturalesde1966,etcétera).

Precisamente, esta conexiónmultinivel hace que exijamodulaciónlareferenciaconstantedelTCOasucarácterdede-rechode“configuraciónlegal”.Aunquesomosbienconscientesdelasinsuficienciasdelagarantíaconstitucional,porloqueunareformaenseriodelsistemadeberíacomenzarporcorregir laactualgarantíadébildelderechoalaSeguridadSocial,noporellopuededesentenderseelmáximointérpretedelaConstitu-ción-comohahechoenlaSTCO49/2015-decambiostanres-trictivosenmateriadepensiones, ignorandolaimperativain-terpretaciónsistemáticaaqueobligaelcanonhermenéuticoexart.10.2CE.Noseignoraqueenlaadopcióndeestasmedidassedejaverlainfluenciaqueejercetantoelmandatodelart.135CE,quepretendesituarlaestabilidadpresupuestariapordelan-tedecualquierotrodeberocompromisodelospoderespúbli-cos,comoelart.11.5delaLey2/2012enelqueseestablecequelasAdministracionesPúblicasdeSeguridadSocialmantendrán

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unasituacióndeequilibrio (interno)o superávitpresupuesto.Sinembargo,estareinterpretacióndecaráctereconomicistanopuedeabsorbertodalacomprensiónconstitucionaldelderechoaprestaciones suficientes y adecuadas (artículos 41 y 50CE),exigiendounareinterpretacióndelTextoConstitucionaldelegedata,conlanecesariacríticadelasconstruccionesinterpretati-vastradicionalesylasllevadasacaboporelTribunalConstitu-cional.Reconocerelerrordeorigenyelcarácterobsoletodeunainterpretacióntradicionalnoes traicionarelespírituo la letradelTextoConstitucionalsinorealizarlaConstituciónysunor-matividadconsusconsecuenciasjurídicaslegítimas;yponerenvalorlafuncióndelTCcomoinstanciagarantedesuefectivi-dad.

Alrespecto,es importantereseñar lacentralidadque,enlaevoluciónconstitucional,comoelTEDHmuestra,perotambiénenciertomodonuestroTCO,hatenidolainterferencia, indivisi-bilidadycomunicabilidadentretodoslosderechosderangofun-damental(incluidoslosdecaráctersocial)ylaconsecuenciadelainterconexiónentreellos.Enparticular:derechosdelapersonayesederechosocialfundamentalqueeslaSeguridadSocial,comorealidadjurídica“normalizada”enelsistemadegarantíasmultini-veldelosderechosfundamentales.Poreso,elimperativodeman-tenerunrégimendepensionessuficientesnosepuedecompren-deralmargendelaconservacióndesufunciónprimordial,ladesustitucióndelasrentasdeltrabajo.AunqueestaexigencianotieneporquéidentificarseestrictamenteconelprincipioderegresividadonodelniveldeSeguridadSocialalcanzadoencadamomento-ideasubrayadaporelComitéEuropeodeDerechosSociales,peronoaceptadapornuestroTCO;yquebienmereceríaunagarantía

específicaconstitucional,envezdelprincipiodeprimacíadelpagodeladeuda-,nocabedudaqueesa referencia constitucional hoy sí exige ligarlo directamente a la garantía del contenido esencial del art. 12 CSE, que obliga no sólo a “mantener” un “nivel satisfactorio” de protección sino a “esforzarse por elevarlo”

LareferenciaalCódigoEuropeodelaSeguridadSocial(comoenlaversiónanteriorde1961quesehacíaalConvenioOIT,núm.102,normamínimadeSeguridadSocial), espreci-sarespectoalaconcrecióndeesecontenidomínimoesencialyconformaunestándarprestacional.Ensuma,esnecesario“to-marseenserio”(parafraseandoaRonaldDworkin)losderechossocialesfundamentalesaprestacionessuficientesdeSeguridadSocial.Noesunapurafraseretórica,puescomoexigeelCEDS:“EncasodequeunEstadoaduzcaquelalimitacióndesusre-cursosleimpidefacilitarelaccesoalaalimentaciónaaquellaspersonas que no son capaces de obtenerlas por símismas, el Estado ha de demostrar que ha hecho todo los esfuerzos posibles por utilizar todos los recursos de los que disponga con el fin de cumplir con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas” (ComitédeDe-rechosEconómicos,SocialesyCulturalesObservaciónGeneralnúm.12,1999,párrafo17).

En esa toma en serio de un nivel satisfactorio de suficiencia prestacional de las pensiones no tienen cabida las reformas desnaturalizadas de la Ley 23/2013

Puesbien,alaluzdeestasbásicas,peroilustrativas,con-sideraciones,parece claroqueningunade losdos instrumen-tosintroducidosparareducirelgastoenprestaciones(factorde

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sostenibilidade índicede revalorización) son conciliables, es-pecialmenteamedioplazo,conelcompromisoconelprincipiode suficiencia ydepensiones adecuadas enunciado en el art.50CE.Nocabedudaquetodosistemadeprotecciónhadesersostenibleen términosfinancierosydecredibilidadsocial,demodoquelosciudadanostenganlacertezadequedichosiste-maserácapazdeproporcionarlesprotecciónantelosestadosdenecesidadquepuedanpresentárseles.Deahíqueparecelógicoqueseadoptenmedidasdereformaquehaganqueelsistemaseaviableeneltiempoy,portanto,equilibradoentérminospre-supuestarios.Peroelproblemasurgecuandodelaaplicacióndedichasmedidasseproduceunaerosióndelidealdecoberturadelsistema.Yesaquídondeseplanteanimportantesdudasalrespecto, yaque la incorporaciónde ambos suponeunapeli-grosayperversapolíticadeliberadade“vasoscomunicantes”dondeapartirdelabuscadareduccióndelacuantíadelaspen-sionespúblicas,lasuficienciasólosegarantizarían,enuncier-toperiododetiempo,enlosespaciosfuncionalesdelmercadoprivadodelaprevisión.EstaesunafinalidadnodeclaradadelaLey23/2013peroquesepuedededucirdelosefectosfinancie-rosquepuedellegaratener(yquetendrá)laaplicacióndelosfactoresdesostenibilidaddiseñados.Deahí,pues,lanecesidaddequeseancorregidos,sinoderogadosycambiadosporotrosmenoslesivosparaelderecho.

Estaobservaciónesimportante,yaquelasuficiencianodebemedirseentérminosasistencialesconfundiendolosnivelesdeproteccióndelsistemadeSeguridadSocial,sinoentérminoscontributivos.Detalmaneraquelasprestacionesnopuedensermínimas,sinoquedebensersuficientesyadecuadas,esdecir,

debenpermitiralosaseguradosmantenerunniveldevidanodemasiadoinferioralquelepermitiríatenerelsalarioqueve-níanpercibiendo.SobreestocobraespecialinteréselConvenionúm.102de laOITsobrenormamínimadeSeguridadSocialqueestablece comocuantíamínimade lapensióndevejez ladel40por100delabasereguladora,yestabasereguladorasecorrespondeconel salarioen las fechasenqueseconcreta lacontingencia.El juegocombinadodel factordesostenibilidad-cuandoentreenvigor-ydelíndicederevalorización,virusyaactivo,puedehacerqueenpocotiemponossituemosenunosumbralespróximosaesosmínimos,conloquequedaclaroquesehabríaproducidonounmantenimientosostenible, sinoundesmantelamientodelmodelo,quesesituaríaenelumbraldepobrezadelavejez,asumaralasqueahorayaestán:pobrezainfantil,alapobrezalaboriosa,pobrezaféminaYsinembargo,nosóloelTEDHsinoelpropioTJUEhapuestoderelievequeinstrumentos como la revalorización de las pensiones debenservirparaevitarreconducirlosnivelesdeprotecciónsocialalosumbralesdelapobrezaparalavejez(STJUE20octubre2011,asuntoBrachner).

La finalidad de transformar nuestro modelo de pensiones en otro de cuentas nocionales no tiene cobertura constitucional y plantea más problemas que resuelve

Resultaahorayamanifiestoquelasreformasde2013-deconsolidarseentodossuselementos-apuntanaalgomásqueaunareduccióndelgastoenpensiones.Suprincipalrazóndeseresalcanzareseobjetivonodeformacoyunturalsinoestructural,afrontandoelretodelasostenibilidadfinancierafuturamedian-

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teunaauténticamutacióndenuestrosistemadepensiones,pa-sandodelmodeloderepartobasadoenaportacionesypresta-cionesdefinidas,aunsistemamixtoenelqueelaseguramientopúblicoreduzcanotablementesuimportanciayelprivadocrez-caensupapeldefacilitarlaacumulaciónderecursosdurantelavidaactivaparaque,alfinaldelamisma,sedispongadeunarentarazonablementesuficiente.Puestoqueyaseesplenamen-te conscientede la imposibilidadfinancierade transformarelmodeloactualde repartoenotrode capitalizaciónpura,por-queseríamuycostosoeconómicamenteyporqueharesultadounabsolutofiasco,ahoraseproponeunsistemahíbridoyalgoenigmático,yadesdeelnombre:el ya referido modelo sueco de cuentas nocionales.

Sobreestoúltimo,yasehanpuestodemanifiestomásarriba los inconvenientes que dicha transición presenta, asícomolosriesgosadicionalesdeinseguridadeinsuficienciaqueeneseprocesoaparecen.Peroesmás,elmodeloquesepreten-de importar presenta graves debilidades que sus fervorososcreyentes orillandeliberadamente, como la conmociónque elmismosufrióconlacrisis,queafectóseveramentealvalora31dediciembrede2008del“buffer fund”.El incidentefinancierodeprimióelvalordelosactivosycondujoaldesequilibriodelsistema. Como relataMartínezNoval, no deja de ser irónicoquehayansidolosmercadosfinancierosynolasvariablesquedeterminanelcrecimientodelavertientedelreparto(lossala-riosylaocupación),losquehayanconducidoaldesequilibrio.Justamentelocontrarioquetantosytantos,aquíyallá,vienensosteniendodesdehaceaños.Endefinitiva,nilasventajasteóri-casdelossistemasalternativos(cuentasnocionales,sistemade

capitalizaciónobligatorioparalacomponentecomplementariadelapensión)sontales,nisusexperienciassecuentanconéxi-to,porloqueeventualescambiosdeestamagnitud,ademásdeineficientesydeefectoexcluyentes,nossituaríaenelpuntodepartida:losproblemasdelenvejecimientodelapoblaciónylafuertesegmentacióndelasestructurasdeempleoactuales.Paratalesviajesnonecesitamosalforjaalguna.Denuevo,unasimplemiradaatrásenlahistoria,nonostálgicaconelsistema,sinodeconocimientoexperimentado,nosconfirmalosabidopormu-chos,peroqueotrosseempeñanenignorar:lasprofecíassobrelasupuestayproyectadainviabilidad(comolaquesepredijoenlosaños80-deahílasreformasde1985-yluegoenlos90-ylasreformasde1994-)delsistemanuncasehancumplido,depen-diendolassolucionestantodedecisionesdepolíticaeconómicaysocial,cuanto,claroestá,delcrecimientoeconómicoysudis-tribución.La“Constituciónconsagraunainstituciónprotegién-dolacontraalteracionesquepuedandesnaturalizarsuesencia”-STC37/1994-y el eventual cambioaun sistemadeestrictascuentasnocionalessesituaría,anuestrojuicio,allímite-omásallá-deesagarantía

¿Cómo concretar legalmente un nivel concreto de suficiencia prestacional que no quede al albur de los vaivenes políticos y económicos?

Paranosotros, pues, el debate sedebe centrar no sóloenelinstrumentosinoenelfin:lasuficienciaprestacional.Sinentrar ahora con detalle en la complejidad doctrinal de estacuestión (con diversos posicionamientos doctrinales, la inter-pretacióndelTCy la lecturaquedebehacersea la luzde los

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TratadosInternacionales,yareseñadas),yahemosindicadoquerechazamoscualquieridentificaciónentreunnivelmínimoyni-velsuficiente.Encambio,síentendemosquelasmejorasparagarantizarlasuficienciasefinancienacargodelaimposición

Aunqueesposible,comosehadicho,unamayorgaran-tíadeesteniveldesdelacitadareinterpretaciónconformeaes-tándaresinternacionales,laincapacidad-ofaltadevoluntad-delTCespañol-adiferenciadeotros,comoelitaliano(sentenciade30deabrilde2016)-parafijarlosumbralesdesuficienciaobligaamirarallegislador.Yalrespecto,unaideaclaveesinterpretarelniveldesuficienciademododistintoalquesignifiqueunarevalorizaciónadecuada(art.50CE)paramanteneraquelniveldesuficienciaquepermitaalpensionistaelmantenimientodelcitadopoderadquisitivo.Todoloanterior,noslleva,necesaria-mente,enunesfuerzodeconcreción,aapostarporunniveldesuficiencia.Éste,ensegundolugar,debedivergiratendiendoalnivel,contributivoono,delapensión.

ParalaspensionesnocontributivasnopuedaestarpordebajodelSMI,entendiendoqueésteeselumbraldesuficien-cia,precisamente,queadopta laConstituciónEspañolayquepodemosutilizarcomoparámetro�aunqueserefieraamateriasalarialyatrabajadores-.Pero,delmismomodo,podríautili-zarseotroselementosdecuantificaciónqueyasevienenusandoaotrosfinesconlaideadepreservarunarentamínima,comopuede ser la cuantía exenta de tributación en el IRPF.

Respectoalascontributivas,atendiendoalafuncióndeéstas comosustitutivasde la renta,debefijarseunporcentaje

sobrelaspercepcionesqueelbeneficiariovinierarecibiendoconcarácterprevio.Enestesentido,losestándaresmínimosanivelinternacionaltienen,comohemosvisto,unacuantíabaja.Así,sedeberíaestablecerlacuantíaenellosestablecidascomomínimoinderogable.Aunque también aquí son diversas las fórmulasquecabeensayar,yquedeberánserobjetodeestudiomásdete-nidoporelGrupodeEstudio,sípareceexistirunciertoconsen-soentornoafijarunatasamínimadesustitución.Enestesenti-do,degraninteréseselestándardelaOCDEdeconsiderarun 70 por cien del salario último percibido por el pensionista como nivel de protección adecuado para asegurar una cantidad que permita el mantenimiento de un nivel de vida adecuado. Natu-ralmente,yencoherenciaconelcarácternotécnicooexpertodeestassoluciones,sinodepolíticademocráticasocial,habríaunampliomargendeestándaresausarcomoinstrumentodenegociación,demodoquehayadiversasopciones,demínimosymáximos.Enestesentido, razonable -comoconcesiónmíni-ma,paracoyunturasdesfavorables-podríasertambiénaplicarla media de la tasa de restitución en la UE, superior,comosevio,a lade lapropiaOCDE,sibieneso implicaríaunarebajasignificativadelnivelactual35, loquenopuedeasumirsesiseplanteaconcarácterestructural

El mecanismo de “revalorización” actual no responde a su función, pues más que congelar la pensión la devalúa y, en consecuencia, debe ser derogado, sustituyéndose por otro

Ladrásticacaídadelainflaciónapartirdeseptiembrede2013ylaprolongacióneneltiempodevaloresnegativosdeIPC35 http://www.missoc.org/MISSOC/INFORMATIONBASE/COMPARATIVETABLES/MISSOCDATABASE/comparativeTableSearch.jsp-.

http://www.missoc.org/MISSOC/INFORMATIONBASE/COMPARATIVETABLES/MISSOCDATABASE/comparativeTableSearch.jsp-

http://www.missoc.org/MISSOC/INFORMATIONBASE/COMPARATIVETABLES/MISSOCDATABASE/comparativeTableSearch.jsp-

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(desdejuliode2014aagostode2016)hanenmascaradodurantetresañoslosdevastadoresefectosquelareformade2013hadetenerenlacuantíadelaspensionespormordelmecanismoderevalorización anual introducido,unode los aspectosneurál-gicosdelrégimenjurídicodelapensión,comosehadicho.Elretornoalosproblemasrecurrentesdeinflaciónhabríadejadoaldesnudolaaccióndemoledoradeesteviruso“troyano”yaactivoenelsistema.

Laimportanciadelmecanismoderevalorizaciónnoesmenor.Porunlado,hayquerepararenladimensióncuantita-tivadelarevalorización:apesardehaberperdidoalgodepesoenlosúltimosaños,lapartedelgastoenpensionesquecorres-pondealassucesivasrevalorizacionesrepresentabaen2015un22%del total.Los cambios enestamateriapueden tener,portanto,ungranimpactoentérminosdesostenibilidad.Porotrolado,igualmentedecisivaessudimensióncualitativaquesere-flejaeneltratamientoquemereceesteinstrumentoenelplanonormativo,enespecialalosinstrumentosinternacionalesreferi-dosyqueelart.50CErecibiódeformaexpresa.LacitadaSTJUEde20deoctubrede2011,asuntoBrachner, identificalaactua-lizacióncomounelementocomprendidoenel“cálculodelasprestaciones”,esdecir,quereconocequesetratadeunaspectoesencialdelderechoalaprotecciónfrentealriesgodevejezencuantogarantíadedisposicióndelosmediosadecuados

Comotambiénseharecordadoutsupra,inclusoquienesparticiparonenlafijacióndeestemecanismo,hoyabominandeél, porque no sólo resultará ineficiente económicamente, sinoque crearía una excesiva inestabilidad político-social, porque

ningunasociedadquesetengapordemocráticapuederesistirmuchosañosconpensionesnoyacongeladas,sinocondevalua-ciónreal.Comoesevidenteigualmente,sieconómicaysocial-mentenoessostenibleesemecanismo,jurídicamentetieneaúnpeor encaje, no obstante la previsible convalidación del TCOespañol.Cierto,lareinterpretaciónconstitucionalpropuesta,ala luzde los estándares internacionales, sobre todo europeos,tantoensu“cartasocial”(CEDS:Reclamación88/2012,FinnishSociety of Social Rights v. Finland), cuanto “civil” (ConvenioEuropeodeDerechosHumanosy lasólida jurisprudenciadelTEDHquepermiteprotegerelinteréslegítimoalarevaloriza-ciónadecuadacomoderechodepropiedad:art.1delProtocoloAdicional; STEDH 22 de octubre de 2009,Apostolakis contraGrecia),autorizaríaunareversióndelajurisprudencia.

Pero,denuevo,parece insustituible la intervención le-gislativa,primeroderogatoriadeloactual,yluegocreadoradeunnuevomecanismode revalorización.Eneste sentido, con-vendríallamarlaatenciónsobreelhechodeque,enelámbitode lospaísesde laUE-15, la vinculaciónde la cuantíade laspensionesdelossistemasdepensionesderepartoalaevolucióndelossalariossiguesiendounindicadordereferenciarelativa-mentehabitual.Yque,comoalternativa,seutilizalaevolucióndelosprecioscomoreferencia,demaneraqueelpoderadquisi-tivoquedaentodocasogarantizado.Taldeberíaserelnecesariopuntodepartida:lospensionistasnopuedenperderpoderad-quisitivo.Enestesentido,parecerazonablerecuperarlafórmu-laderevalorizaciónaplicadahasta2010,conunamodificaciónydosaspectosadicionales.Así,laspensionesseincrementaránaprincipiodeañodeacuerdoconlaprevisióndeIPCparaese

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ejercicio,conlaposteriorcorrección(actualización)ennoviem-breencasodequelainflaciónhayasuperadolasubidainicial.

Lamodificaciónrespectodelafórmulaformalmentevi-gentehasta2013consistiráentomarcomovalordereferencia,tanto para la previsión del IPC que determinaría el aumentoinicialenelañocomoparalaposteriorcorrección,lavariaciónmediadelIPCgeneral.Enelcasodelareferenciaparalacorrec-ciónafinaldeañosetomarálavariaciónmediadelIPCenlosdocemesesquevandediciembredelañoanterioranoviembredelañoencurso(mediaaritméticadelasdocevariacionesinte-ranualesenesosmeses),enlugardelavariacióninteranualenelmesdenoviembrequeseutilizabaentonces.El IPCmedioenelañoeselindicadorquetécnicamentemejorrespondealaevolucióndelcostedevidaenelconjuntodelejercicio,evitan-dofluctuacionesquepuedendistorsionarelfuncionamientodelmecanismo.Enarasdelbuenfuncionamientodelmecanismo,yparaevitarproblemasinterpretativosindeseados,elGobier-nodebería facilitaren sucuadromacroeconómicode losPre-supuestosGeneralesdelEstadoparacadaañosuprevisiónuobjetivodeaumentomediodelIPCparadichoejercicio.

Comoprimeraspectoadicional,larevalorizacióndelaspensionesmínimasserealizará-congarantíaentodocasodelpoder de compra- tomando como referencia un determinadoporcentaje(previamentefijadoporley)delumbralderiesgodepobrezadelINEenfuncióndelacontingenciaydelasituaciónfamiliardelpensionista.Y,ensegundolugar,conperiodicidadquinquenallacomisióndelPactodeToledo,traslaconsultaconlosinterlocutoressociales,elevaráunapropuestaderevaloriza-

ciónadicionaldetodaslaspensionesapartirdeotrosindicado-resquereflejenlamejoradelniveldevidadelostrabajadores.

Ni el principio contributivo (constitucionalmente corregido), ni el principio de separación de fuentes (contable, no sustanti-vo) son problema para el compromiso fiscal contributivo

Esevidentequeesarelecturaconstitucionalyelcompro-misoinstitucionalylegalqueconllevaconunniveladecuadode pensiones suficientes requiere de unamayor financiación,quesólopuede llegarpor lavíafiscal,estoes,vía Impuestos,tambiénparaelnivelcontributivodepensiones,noyasóloparaelnocontributivo.Pararechazaresteenfoque,sueleapelarse,loquenodejadeserparadójico(puesnolesimportandesnatu-ralizarloparaquereduzcasufuncióndesustituciónderentas),a losrasgosbásicosdel“sistemaactual”,comoseríantantoelprincipiocontributivo(estrictaproporciónentreloqueseaportayloqueserecibe)comoelprincipiodeseparacióndelasfuen-tesdefinanciación(locontributivosefinanciaconcuotas,lonocontributivocon impuestos).Sinembargo,comohemosvisto,ningunodelosdossonrasgossagradosdelrégimenpúblicoagarantizarpormandatoconstitucional,nitienenelsentidores-trictivoqueselesquieredar.

Lasnormas,tambiénlasconstitucionales,seinterpretanconformea la realidaddecada tiempo(art.3CC,enrelaciónalosarts.1,9y10CE).Hemosvistocómoenlasituaciónac-tual, los ingresosvía cotizacionesde los sujetos obligadosnosonsuficientes,nitampocoloseránaunqueseimplementenlascorrecciones que proponemos (recuperación de las bases ins-

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titucionalesde la cotización social); por suparte, el principiode contributividad tradicional seha erosionadoy sehacene-cesarioacudirafórmulascomplementariasdefinanciación,sinquequiebreelmodelo,porquehacemuchoqueseasumequeesmixto,alincluirelprincipiodesolidaridadigualmente.Unaadecuadainterpretacióndeesteprincipioloquedeterminaesquehadeexistircorrespondenciaentreloaportadoalsistemayloquesepercibadelmismoporpartedelossujetosprotegidosenformadeprestaciones,ysuaplicaciónalprincipiodesepa-raciónde fuentes implica,pues, que los ingresosprocedentesdelascotizacioneshandeserempleadosexclusivamenteenlafinanciacióndelasprestacionescontributivas�loque,porotraparte,haríanecesariorevisarlaactualfinanciaciónconcargoacuotasdelosgastosderivadosdelaAdministracióndeSeguri-dadSocialodepolíticasdeempleo-.Perono,comomantienenalgunas opiniones, que aquéllas hayan de ser la única fuen-tedefinanciacióndeéstas.La propia redacción del art. 109.2 TRLGSS se abre claramente a esa dualidad, por lo que ningu-na desnaturalización real habría.

Una vez más, el análisis riguroso -aquí jurídico- des-mitifica un postulado, que deviene sólo ideológico, respetable, pero equivocado normativamente.

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¿QUÉ HACER?: VALORACIONES CONCLUSIVAS 5. Y PROPUESTAS SOBRE LA MEJORA DEL EQUILI-BRIO ENTRE INGRESOS Y GASTOS

PLANTO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO (NIVEL DEL DISCURSO)

Cambiar el imaginario colectivo dominante del sis-a) tema de pensiones como “carga” (gobernanza eco-nómica neoliberal) al sistema de pensiones como “inversión productiva” (OIT). Traducirlonosóloenunlenguajededatospreciso,sinotambiénenformasdecomprensiónfácilparalaciudadaníaensudíaadía.Campañas institucionales y sociales a tal fin.

Liberación del discurso sobre las pensiones del b)

“secuestro tecnocrático” en el que está instaladodeliberadamente,ysuscorolariosdereformasbajoelprincipiodedobleautoridad-técnicayguberna-mental-parasituarloenelespacioqueleespropio:elrelativoalgobierno de democracia social,estoes,nosólomediantelosprocedimientosdedeliberaciónparticipativa,sinoconcontenidossustanciales

Frente a visiones simplistas del factor demográfico, c) proponemos visiones mucho mejor elaboradas.Así,conceptos tales como “tasadedependencia demo-gráfica”debensersustituidos,oentodocasocom-plementados,porotros,talescomo“tasadedepen-dencia vinculada al nivel de ocupados” (RDO), laideade “retardodemográfico”, así comoelpropio

¿QUÉ HACER?: VALORACIONES CONCLUSIVAS Y PROPUESTAS SOBRE LA MEJORA DEL EQUILIBRIO ENTRE INGRESOS Y GASTOS






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conceptode“potencialdemográfico”(segúnlapro-puestadel“CentrodeEstudiosDemográficoscata-lán”)

Correccióndelordeninversoenquequedaplanteadod)actualmenteeldebatesobrelarelacióndeingresosygastos,primando el fin -la suficiencia prestacional- sobre el instrumento -la sostenibilidad financiera-. Deestemodo,nodebenserlosnivelesdegastolosqueseadecúenalniveldeingresos,sino,dentrodeestándaresoparámetrosrazonables(medidoenpor-centajemínimodelPIBenpensionesytasasdesusti-tución),elniveldeingresoslosqueseadecúenalosnivelesdegasto:la sostenibilidad de las pensiones públicas no debe ser una función variable de los gastos, sino función de los ingresos (por cotizacio-nes y fiscales) queridos.

PLANO INSTITUCIONAL (CONSTITUCIÓN)

Recuperar y garantizara) ladinámicadeconsensodelPactodeToledoevitandoeldirigismopolíticouni-lateralyhaciendoprevalecerelfin(“justiciasocial”)sobrelalógicaderacionalidadeconómicayprivatis-ta.Perohoyhayqueir más allá del “Pacto de Tole-do” comomeroprocedimiento de “democracia de-liberativa”paraconferirleuncontenido sustancial,jurídicamentegarantizado,de“democraciasocial”:atravésdelagarantíadeefectividaddeloslímitesalaracionalizacióndeldéficitpúblicosobrelabase

delmandatodeoptimizacióndelvalorconstitucio-naldelaseguridadeconómica(derechosocialfun-damental).

Re-sistematización del derecho constitucionalb) a la SeguridadSocialcomoderechosocial fundamental(enlíneaconelderechoalaasistenciasanitaria,queformaparte de aquél, en realidad). Se precisa unareformaestructuralquegaranticeunnivelciertodesuficiencia prestacional (en términos de porcentajedelPIBy/odetasadesustitución).Sibiennopro-piamente la “irregresividad” absoluta del nivel delaspensiones,síseríanecesario,entodocaso,esta-blecer constitucionalmente esos principios de esta-bilidadyconfianzadelacoberturacuantitativadelderecho,paraevitar la inseguridadactual,alalburdelascoyunturaspolíticasyeconómicas.

Derogación del art. 135 CE -principio de estabilidad c) presupuestaria- o, en su caso, reformulación, si lapresióndelagobernanzaeconómicacomunitariaesmucha,envirtuddelprincipiodiferentedeestabili-dadprogresivadelesfuerzopúblicoenelgastoenpensiones

Ratificación de la Carta Social Europea revisada d) ysuProtocolorelativoalasquejascolectivas(1996).

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PLANO LEGISLATIVO Y DE POLÍTICAS DEL DERECHO (ACCIÓN INFRA-CONSTITUCIONAL, LEGAL Y DE PO-LÍTICAS PÚBLICAS DE ECONOMÍA Y SOCIEDAD DEL BIENESTAR)

DEL LADO DE LOS INGRESOS1)

COTIZACIONES SOCIALESA)

La recuperación de las bases institucionales de la a) cotización social, envirtudde lo quepodríande-nominarse el “factorde sostenibilidad laboral”delsistemadepensiones (políticasdemercadode tra-bajodecente ode empleode calidad).UnnúmerosignificativodeEstudios en este sentido consideran que se podría mejorar la tasa de dependencia de-mográfica-ocupacional en 10 puntos porcentuales

La elevación progresiva de las bases máximas has-b) ta alcanzar su “des-tope”. Esta medida no debe-ría implicar un incremento igual de las pensionesmáximas,primandoelprincipiodesolidaridad,sinperjuiciodequeconvengapreveralgúnincrementodentrodeunestándarderazonabilidadparaqueelsaldoseapositivoparalosingresosdelsistema.En este punto, hay, de nuevo, alguna discrepancia, sibiennoradical,entrediversosintegrantesdelGru-po.Entodocaso,síhayacuerdoenqueeldes-topedebehacerseyladiferenciaestánenlacorrelaciónafijarentreeseaumentoyeldelaprestaciónfutura,existiendoplenoacuerdoenquenodebehaberuna

correlación plena, como defienden las propuestasneoliberales(críticade“reformasilenciosa”delsis-temacontributivo)

Modificarelsistemadecotizacióndelostrabajado-c)resautónomosdeformaqueseaproximealsistemageneral.Nopuedeolvidarsequeeshoyunodelosregímenesquemayordéficitacumula(másde6.500millonesdeeuros)

Modificar los mecanismos de cotización que ge-d) neran formas de trabajo atípicas, sean o no frau-dulentas(eltrabajoatiempoparcial,empleadasdehogar…).

Nosedebenreducirlascotizacionessocialesacargoe)delempresario,sobreunaciertaideadeintercambioporlamayorcontribuciónimpositiva.Lareduccióndetalescotizacionesamenazaríaelpropioprincipiodeseguridadinherentealart.41CEyelprincipiodesolidaridad contributiva. La ampliaciónde fuentesfinancierasnodebeirendetrimentodelaclásicay,enciertomodoprincipal,noexclusiva.

Eventual incremento de la cotización de los traba-f) jadores.No existe en el seno del grupo un acuerdo, aún,entornoaestacuestión.Mientrasquealgunosdesusintegrantesentiendenqueesnecesarioexplo-rarestavía,pueselnivelesdelosmásbajosdeEu-ropa,otrosentiendenquenoseríaelmomento,pornuestrosbajossalarios.Entodocaso,sí hay acuerdo

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en rechazar que un eventual incremento de la coti-zación se destine a sistemas obligatorios de capita-lización,comoproponeINVERCO36.

Mayor prioridad en la lucha contra el fraudeg) ,tan-toenlosaspectosreferidosalarecaudación,comoalacotización(luchacontra laeconomíayel trabajoirregularavanzarenlaimplantacióndelsistemadeautoliquidaciónymejorarsucontrol…)

IMPUESTOSB)

El reconocimiento más preciso -pues actualmente yaa)está,comoseharecordado-enelTRLGSSdelaconfigu-racióndelos impuestos como fuente de financiación del sistema,tambiénenelnivelcontributivo

Debería analizarse la posibilidad de establecer unab)“aportaciónsolidaria”alasempresas“sintrabajadores”,quizásenfuncióndelafacturación,asícomoalosproce-sosderobotizacióndelaactividadproductiva.

Esnecesariaunareformafiscal integralqueasegure lac)debida adecuación entre el “potencial de recaudaciónfiscal español” y la “recaudación fiscal efectiva”, quehoysesituaríaentornoa7puntosmás

En el contexto de esa reforma deben eliminarse las des-d) gravaciones -deducciones- fiscales a los planes de pen-siones,almenosentantomantengansusesgoregresivo

36 FUNDACIÓN INVERCO: Sistemas de pensiones, seguridad social y Sistemas com-plementarios: medidas para impulsar los planes de pensiones, Madrid, 2017, pág. 101).

delaactualidad,segúndenuncialaComisiónEuropea.Puesto que aquí también hay una cierta discrepancia,enlamedidaenquealgúnmiembrodelGrupopropo-neusarelincentivofiscalparagarantizarquetodoslosgrupos de población puedan acceder a estos sistemascomplementarios,deberáseruntemaaprofundizarenlosEstudiosdelGrupo,dadasuvocaciónintegralydepermanencia.

EN RELACIÓN CON LOS GASTOS2)

Depurar el sistema de los gastos que ahora son impro-a) piamente contributivos y, por lo tanto, no deberían imputarse al sistema (políticasdeempleo,conciliacióndelavidalaboralyfamiliar;gestiónadministrativadelsistema),o,entodocaso,deberíaniralaaportacióndelEstado(medidasdesolidaridad)

Derogar las reformas operadas por la Ley 23/2013 y b) volver a la revalorización por la vía del IPC, con las pequeñas modificaciones expuestas en el documento, eliminando por completo el actual factor de sostenibi-lidad. A cambio, cabría plantearse anticipar los plazos de la aplicación plena de la reforma de 2011, como con-trapartida, a fin de facilitar posiciones razonables de negociación, política y social

Concretar en el TRLGSSc) (no estaría demás pensar, amedioplazo,enunanuevaLeyGeneraldeSeguridadSocial)el nivel de intensidad protectora en términos de tasa de sustitución garantizada, asícomolagarantíade

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pensiónmínimanocontributiva.Enestesentido,quedaclaroquehabríaqueestablecerunareformadelainstitu-cióndeloscomplementosamínimos.A la LPGE anual le correspondería fijar el porcentaje del PIB comprome-tido ese año,siguiendoelcompromisoigualmenteme-nosabstractoymásprecisopropuestoparaeltextodereformaconstitucional.

Racionalizar la estructura protectora o prestacional ge-d) neral (por ejemplo, a través de laReubicación/Supre-sióndemecanismoprotectores).

Racionalizar -que no reducir el nivel de protección- la e) estructura protectora de ciertas prestaciones particula-res.

c.1)Jubilación

No es realista en absoluto retrasar la edad de jubila-ü

ción más allá de 67 años, como han propuesto algunas instituciones. Existen límites humanos intrínsecos ydecaráctercivilizatoriorespetodelacalidaddevidaybienestarenlavejezquedebenquedarsalvaguardados.Cuestióndistintaesfavorecerdelajubilaciónvoluntaria(no forzosaniporvía legal,niporvíadenegociacióncolectiva)sinlímitedeedad.Aumentar la compatibilidad de la jubilación con el tra-ü

bajo con reducción de la pensión.No existe aquí tam-poco un acuerdo en el Grupo,puesunosapuestanporunacompatibilidadplenayotrosponderada.Lamedidatendríaunadobledirección,porun lado,potenciarde

formageneralizadaelenvejecimientoactivoyporotro,lucharcontraelfraudeyladesigualdadentrecolectivos.Otros,encambio,evidenciancomolacompatibilidadab-solutaogeneralizadapuedeserdisfuncionalalsistemadepensiones,enlamedidaenqueconllevariesgosdedesnaturalización.Y,además,esclaroqueincideenlasoportunidadesdeempleodelosjóvenes,porloquehayque irconmásprudenciaal respectode loquepareceanunciarelGobierno.Lapensiónpúblicadejaríadeserfuncionalmentesustitutivaderentasypasaríaasermásbienunaformade“ahorro-pensión”adicionalaltrabajodelapersonamayorquesemantieneenactivo.Eliminar la compatibilidad del trabajo autónomo conü

rentasinferioresalSMI,queesunafuentedefraude.reducción progresiva de las jubilaciones anticipadasü

hastasudesaparición.Eliminarcualquierfórmuladirectaoindirectadefinan-ü

ciaciónporlaseguridadsocialdereajustesempresaria-les.Reformardefinitivamentelasjubilacionesaedadestem-ü

pranas(salvoparalosdiscapacitados)portrabajospeli-grosos…,fomentandootraactividadLaelevacióndelaedaddejubilación,aconsejamantenerü

unajubilaciónvoluntaria.Seríarazonableelevarelperiodomínimodecotizaciónü

paraaccederalapensióndejubilación.Losactuales15añosesunperiododemasiado reducidoen lavida la-boraldel trabajadory al tiempo, incentiva carrerasdeseguroficticias

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c.2)Muerte y Supervivencia (pensión de viudedad)

Sinperjuiciodeunareordenacióncompletadelaprotec-ciónenestasituación,queyaurge,yquenodeberíaaplazarsemás,enrelaciónalascuestionesmásperentoriasquehoyestánen el debate

debe mantenerse el carácter contributivo, aunque sinü

perjuiciodelaaportaciónnecesariadelEstadocomores-ponsableygaranteconstitucionaldetodoelSistema.Entodocasoeséstaunacuestiónabiertaqueseránecesarioanalizarconprudencia.

Elrégimendecompatibilidadabsolutodelapensióndeü

viudedad, puede tener sentidodurante la vida activa,perocarecedelógicaunavezquelaviuda/oaccedeasupropiapensión.Portanto,deberámodificarseelrégi-mendecompatibilidades.

Suprimirlaspensionesdeviudedadenlossupuestosdeü

divorcioysustituirelmecanismoprotectorporunadis-tribucióndelascotizaciones.

Deberíanunificarselosnivelesdeproteccióncualquieraü

quefueraelriesgooriginario

c.3) La incapacidad permanente: el potencial demográfico de la salud laboral para la mejora de la ratio de dependencia de-mográfico-ocupacional

Elsistemadecalificaciónyproteccióndelaincapacidadpermanentevigentedesdehacecasi100añosdebeserreplan-teado,enlamedidaenqueproduceespaciosdeinfraydesú-per-protecciónsegúnlossupuestos,sinqueelresultadoglobalseatotalmentesatisfactorio.Igualmente,deberíanunificarselosnivelesdeproteccióncualquieraquefueraelriesgooriginario,estoses,profesionalocomún.Teniendoenconsideración,ade-más,queexistenyasuficientesvíasdeimputaciónderesponsa-bilidadempresarial.

Al respecto, y conforme al conceptode “potencialde-mográfico”,seríaunabuenalíneadeestudioprofundizarenlasrelacionesentrelabajatasadeactividadpreventivadenuestropaís,laextremasobre-estimacióndelasenfermedadesprofesio-nales,yelaltoniveldepensionesdeincapacidadpermanente.Hay estudios que ponen de relieve que políticas más eficaces de salud laboral podrían mejorar la tasa de dependencia de-mográfico-ocupacional en casi 10 puntos porcentuales (CED catalán).Esunabuenalíneaaseguirdeestudio,porquenoponeencuestiónelreconocimientodepensiones(ladoprestacional),sinolascausassistémicasquepuedenestarinfluyendoenello.

PROTECCIÓN COMPLEMENTARIA: UN RETO 3) PARA LA AUTONOMÍA COLECTIVA Y PARA UNA POLÍTICA FISCAL NO REGRESIVA SINO VERDADERAMENTE SOLIDARIA

Sinperjuiciode losmecanismos individuales, lociertoesqueenEspañahantenidomuypocaaplicaciónlosmecanis-mosvinculadosalempleo,estoes,losPlanesdepensionesde

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Empleo.Laestructuradenuestranegociacióncolectivaylahe-gemoníadelasPYMESeneltejidoempresarial,dificultansuex-tensiónygeneralización.Igualmente,losbajosnivelessalarialesdificultanlaincorporacióndetrabajadoresaplanesindividua-les,reservadosparalasrentasaltas.

Altiempoqueseproducelaincoherenciadequetodoslosciudadanossoportamoselcostedelaincentivaciónfiscaldelos Planes individuales, reitero, reservados a las rentas altas.Hayquebuscar,sinembargo,mecanismosdeproteccióncom-plementariaquetuvierancarácteruniversal.Aunque algunos de los integrantes del grupo de estudio plantean muy interesantes opciones,la falta de un acuerdo al respecto, requiere que esa cuestión sea objeto de un análisis específico,quehabráquerealizardeformamonográfica.Aquísehaoptadoporlasclavesmáscentralesdelactualmarcodereformasparalasostenibilidad.En todo caso, se deja bien claro que ha de tratarse de un sistema complemen-tario, en modo alguno el sustitutorio parcialmente que hoy se propone

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Grupo de estudios sobre “pensiones suficientes, seguridad ...

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