Diagnostico pensiones

René E. Novellino

Publicado por ASAFONDOS

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PRÓLOGO

Quince años después del inicio del Sistema de Ahorro para Pensiones, se nos presenta la gran oportunidad de encontrar en esta exposición en breve, un recuento de los acontecimientos, legislación y desarrollo en cifras y explicaciones, de lo que ha sido este importante pilar de la seguridad social de El Salvador, así como de los grandes retos y oportunidades que deben estudiarse a profundidad y discutirse ampliamente para mejorar las condiciones de bienestar de la población ante la vejez, la invalidez y el fallecimiento hacia el futuro.

En este aporte de la Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones, ASAFONDOS, a la sociedad salvadoreña, se destaca el estilo fresco y las expresiones tan propias de la claridad y elocuencia de, su ahora Presidente, el Ingeniero René Novellino, quien en un esfuerzo de síntesis, pero al mismo tiempo de integralidad y priorización de temas, expone el origen de nuestro sistema previsional, la reforma de pensiones de 1996 que entró en operaciones en abril de 1998, el funcionamiento del Sistema de Ahorro en el que cada trabajador aporta mensualmente a su Cuenta de Pensión y con ello, construye una serie de derechos a protección social para sí mismo y para su familia, de manera responsable, y generando un rol subsidiario al Estado, para que pueda dedicar sus recursos a los más necesitados.

En esta exposición, el autor incluye cifras, citas, normas de gran relevancia para la descripción del funcionamiento del Sistema en la práctica y de cómo unas variables han ido determinando los resultados, frutos y necesidades del mismo, principalmente de cara a su interrelación con los mercados de trabajo, de capitales y la situación fiscal del país por la deuda previsional que dejaron el ISSS y el INPEP a cargo del Estado.

Hay bases sobre las cuales se centra la evaluación de un sistema de pensiones que están igualmente tratadas en este valioso legado, entre las que se destacan la solidaridad, universalidad, sostenibilidad financiera y actuarial, y que al mismo tiempo, marcan la posición de la gremial en el Capítulo dedicado a las propuestas derivadas de los retos y oportunidades observados a lo largo de estos quince primeros años de vida del Sistema de Ahorro para Pensiones.

ASAFONDOS nos invita a conocer esta compleja y apasionante parte de la historia salvadoreña, desde una óptica tan financiera como social, tan presente como futura y de tanta trascendencia para quienes han ido y seguirán construyendo el país con sus manos y su conocida laboriosidad y merecen hoy y siempre, una vejez libre de pobreza.

María de Lourdes Arévalo Ruth Del Castillo de Solórzano Presidente AFP CONFÍA Presidente Ejecutiva AFP CRECER

Diagnóstico del Sistema de Pensiones en El Salvador y Formulación de Propuestas deMejora y Aseguramiento de su Sostenibilidad

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I. INTRODUCCIÓN

El funcionamiento del Sistema de Pensiones es un tema de interés nacional, que debe ser estudiado y discutido por toda la sociedad, ya que su rol principal es la protección a los trabajadores y sus familias ante los riesgos de vejez, discapacidad y fallecimiento, elemento fundamental para asegurar el bienestar de la sociedad en su conjunto.

Lo anterior sería suficiente razón para justificar el interés que todos los sectores de la sociedad civil deben tener sobre el mismo, pero su impacto no se limita al ámbito de la Seguridad Social, sino que adicionalmente tiene vasos comunicantes con la situación fiscal del país, un potencial hasta ahora poco aprovechado para dinamizar la actividad económica de El Salvador y sirve de reflejo también del funcionamiento del mercado laboral, lo que hace que sea un tema con múltiples aristas, complejo pero desde todo punto de vista, fundamental para la nación.

Por todos estos elementos ya señalados, no es de extrañar que el tema del Sistema de Pensiones surja recurrentemente dentro de la agenda nacional. Sin embargo, la mayor parte de las veces que el tema es abordado, el enfoque se ha limitado a exponer las implicaciones fiscales de su funcionamiento o bien, a plantear la necesidad de realizarle reformas al Sistema, sin definir qué clase de reformas se proponen, los objetivos que dichas reformas tendrían y lo más importante, explicar y cuantificar los impactos que las mismas tendrían no sólo en el funcionamiento del Sistema sino también en la situación fiscal del país.

Con el objeto de contribuir a que ante la eventual apertura de un proceso de discusión de reformas al Sistema de Pensiones, los diferentes actores contemos con información que sea de utilidad para la toma de decisiones al respecto, la Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones (ASAFONDOS) ha tomado la iniciativa de poner a disposición el presente documento que después de esta parte introductoria, incluye una primera sección en la que aborda la evolución de los Sistemas de Pensiones en El Salvador, analizando las razones que condujeron a la acumulación de un déficit previsional, que en la década de los años noventa fundamentó la decisión de sustituir los sistemas administrados por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) por un nuevo esquema que inició operaciones en abril de 1998, hace 15 años.

Una segunda sección del documento se centra en analizar la evolución del nuevo Sistema durante estos primeros quince años de operaciones, identificando sus principales logros y retos, analizando de forma individual los principales procesos que se desarrollan en la operación del Sistema, es decir, afiliación y cobertura de los trabajadores, acumulación de ahorro a través de las cotizaciones de los trabajadores y empleadores, inversión del ahorro previsional y generación de rentabilidad, otorgamiento de beneficios y finalmente, una sección en la que se aborda a detalle, la evolución del proceso de transición del Sistema de

Diagnóstico del Sistema de Pensiones en El Salvador y formulación de propuestas de mejora y aseguramiento de su sostenibilidad

ÍNDICE

I. Introducción ......................................................................................................... 5

II. Evolución de los Sistemas de Pensiones en El Salvador ............................. 7

III. Diagnóstico de la operación del Sistema de Ahorro para Pensiones y

propuestas de perfeccionamiento. ................................................................... 13

a. Afiliación ......................................................................................................... 14

b. Cotizaciones .................................................................................................... 15

c. Inversiones de los Fondos de Pensiones .................................................... 23

d. Beneficios y prestaciones: ............................................................................ 30

e. Evolución de la transición entre sistemas: ................................................ 41

IV. Conclusiones ........................................................................................................ 59



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Pensiones anterior al nuevo. En cada una de dichas secciones, además de señalar los aspectos principales en los que se identifican oportunidades de mejora, se incluye también un detalle de las propuestas que la Asociación hace a la sociedad para perfeccionar el funcionamiento del Sistema y otorgar una garantía de sostenibilidad fiscal para el país.

Finalmente, se presentan las principales conclusiones que se extraen del análisis que contiene el documento.

II. EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES EN EL SALVADOR

El funcionamiento de sistemas de pensiones contributivos en El Salvador data de 1969, año en el que inició operaciones el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) administrado por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), el cual fue creado para dar cobertura exclusiva a los trabajadores dependientes del sector privado. El ISSS como entidad fue creado en 1954 administrando el Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales. A partir de 1969 y hasta la entrada en vigencia de la reforma de Diciembre de 1996, operó sin separar patrimonialmente los dos regímenes antes citados.

Por otra parte, los trabajadores civiles del sector público contaban con derechos a acceder a pensiones y jubilaciones desde el año 1930, en virtud de la Ley de Pensiones y Jubilaciones Civiles, las cuales eran otorgadas por el Ministerio de Hacienda sin requerir cotizaciones por parte de los trabajadores beneficiarios de ese régimen. En noviembre de 1975, inició operaciones el Instituto Nacional de las Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) creando un Régimen contributivo de IVM para cubrir a los Empleados Administrativos del sector público y a partir de enero de 1978, se creó otro Régimen para cubrir los mismos riesgos para los Docentes del sector público.

En 1990, la responsabilidad del pago de las pensiones otorgadas en virtud de la Ley de Pensiones y Jubilaciones Civiles fue trasladada a INPEP, con lo que el Ministerio de Hacienda dejó de ser responsable directo de dichos beneficios, aún cuando este movimiento no implicó la transferencia de recursos hacia ese Instituto quien por tanto adquirió una obligación de pago sin contar con reservas para ello.

Las tasas de contribución en los tres regímenes creados eran diversas, en el ISSS la contribución laboral y de los empleadores era del 3%1, mientras que en el Régimen Administrativo del INPEP era del 9% y del 12% en su Régimen Docente. Por su parte, las tablas utilizadas para el otorgamiento de beneficios también eran diferentes, oscilando entre un mínimo del 55% y un máximo del 80% del promedio de salarios de los últimos 3 años en el ISSS, mientras que en INPEP se otorgaban pensiones calculadas con porcentajes entre el 50 y el 100% del salario, tomando como referencia el promedio simple de los salarios de los últimos 3 ó 5 años, el que fuere mayor.

La operación de un sistema de reparto, como los administrados por el ISSS y el INPEP para mantener su equilibrio actuarial, deben ser capaces de tener ingresos suficientes para cubrir el pago de beneficios a los afiliados que ya cumplieron los requisitos respectivos, sus gastos de operación y adicionalmente crear una reserva técnica tal que equivalga al valor presente neto de la diferencia de sus ingresos proyectados menos sus obligaciones de pago futuras.

1 La tasa de cotización total ascendía a 3.5% del salario, correspondiendo al Estado aportar el 0.5%. En el caso de los trabajadores afiliados a INPEP, la contribución del Estado se hacía efectiva en su carácter de empleador.



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Por su mismo esquema de operación, estos sistemas normalmente inician su operación con grandes excedentes de efectivo que les permite acumular reservas, ya que al inicio de su operación, prácticamente todos los afiliados se encuentran activos, por ende cotizando, mientras que el número de personas percibiendo pensión es mínimo. Sin embargo, en la medida que transcurre su tiempo de operación, un número mayor de personas van cumpliendo los requisitos respectivos y empieza a crecer el número de pensionados a una tasa mayor que con la que crecen los afiliados activos. Esta condición que es esperable, se ve agravada por los cambios demográficos que se han registrado durante las últimas décadas en las que tanto en los países desarrollados como en los en vías de desarrollo como el nuestro, las tasas de natalidad, y por consiguiente, el ingreso de nuevos afiliados a los sistemas de reparto, se ven reducidas mientras que la expectativa de vida de las personas se incrementa, aumentado de esa forma el período de pago de beneficios por los afiliados que viven por períodos más largos en su calidad de pensionados.

En ese sentido, se pone de manifiesto que la sostenibilidad financiera de un sistema de reparto, está supeditada a que siempre haya un número suficiente de afiliados activos que aporten cotizaciones, que permita cubrir las pensiones de los afiliados pasivos, los gastos administrativos y generar reservas, por lo que un indicador clave para analizar su sostenibilidad, es la relación afiliados activos/afiliados pasivos, el cual en el caso salvadoreño presentaba una reducción bastante significativa en relativo poco tiempo, pasando de 10.9 cotizantes activos por un pensionado en 1986 a 7.2 cotizantes activos por pensionado en 19982. Según la misma fuente, de haber seguido funcionando dicho sistema sin reforma, en 2005, la relación se habría reducido a un nivel de 4.9 cotizantes activos por cada pensionado.

En este punto es necesario señalar que con la tasa de cotización del ISSS previo a la reforma (3% sin la participación del Estado), para cubrir una pensión equivalente a un 55% del salario promedio de los cotizantes activos, el ISSS requería percibir cotizaciones de 18 afiliados activos (que devengaran salario promedio), por lo que la cotización del número de cotizantes activos por pensionado de 1986 ya ponía en evidencia los problemas a futuro.

Cabe resaltar que sin llegar a tener aún condiciones como la de los países europeos, en los que en algunos casos se registran incluso tasas negativas de crecimiento de la población, los países latinoamericanos en general y El Salvador en particular, están afrontando cambios demográficos importantes que inciden en el funcionamiento de los sistemas de pensiones tradicionales. Por ejemplo según los Censos de Población de 1971 y 2007, el porcentaje de la población total menor de 10 años en 1971 era del 36% mientras que en 2007 se había reducido a un 23%. Por otro lado, los adultos mayores de 60 años en 1971 representaban menos del 4% de la población total mientras que en 2007 dicho porcentaje se había duplicado y representaba ya cerca del 8%. Esta tendencia de acuerdo a algunos estudios de CEPAL, se va a ir acentuando en la medida que transcurra el presente siglo, previéndose que en el año 2055, la población adulta mayor representará cerca del 25% del total de los habitantes

2 Fuente: Boletín Estadístico No. 1. Superintendencia de Pensiones de El Salvador. 1997

de nuestro país3.

Los cambios demográficos son factores que amenazan, el funcionamiento de los sistemas de reparto, exigiéndoles que para mantener su equilibrio actuarial, se revise de forma periódica los parámetros con base a los cuales se cotiza y se pagan beneficios, particularmente las tasas de cotización, la edad de retiro (para ir en línea con el aumento de la expectativas de vida) y las tablas con base en las que se estiman los montos de pensión.

Sin embargo, en el caso de El Salvador las tasas de cotización no sufrieron modificaciones durante los años entre sus respectivos inicios de operaciones y 1998, cuando entró en vigencia la reforma al Sistema de Pensiones y la desvinculación entre el nivel de cotizaciones y los beneficios ofrecidos se pone en evidencia a través de una comparación relativamente simple entre el monto de cotizaciones exigida para acceder a un beneficio, respecto de las obligaciones que el Instituto adquiría con el cotizante en virtud de dichas cotizaciones.

En concreto, como puede apreciarse en el Cuadro 1, si tomamos como referencia el caso del ISSS, un afiliado accedía al derecho a pensión cotizando en la práctica un 3% de su salario durante un período equivalente a 14.5 años. Esto equivale a que el Instituto previsional haya recibido en concepto de cotizaciones un total de 6.1 salarios de ese trabajador. A cambio de esas contribuciones, el ISSS se comprometió a pagarle una pensión mensual equivalente al 55% del promedio de salarios, lo que equivale a que sólo en un año, le pagaría en concepto de pensiones, 6.6 salarios, excediendo en un período muy corto, las contribuciones totales realizadas durante el período cotizado.

Si se toma en consideración que el compromiso de pago de pensión se extiende durante el resto de la vida del afiliado y a su fallecimiento, persiste la responsabilidad de pago de pensiones para los miembros del grupo familiar con derecho a pensión por sobrevivencia, se pone claramente de manifiesto el desequilibrio existente entre el nivel de ingresos percibidos por el Instituto versus los pasivos que adquiría en virtud de las cotizaciones recibidas.

3 CELADE. Indicadores del Proceso de Envejecimiento de la Población Estimados y Proyectados. Revisión 2011



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Cuadro I

Tasas de cotización, requisito de tiempo de cotización y tasas de reemplazoISSS e INPEP

Programa Tasa cotización

Tiempo mínimo cotización

Salarios acumulados como cotización en 15 años

Pensión como % salario con requisito 15 años

Pensión como % del salario con 35 años cotizados

ISSS 3.5% 750 semanas (14.5 años) 6.1 salarios

55% (6.6 salarios en un año*)

80%

INPEP Administrativo 9% 15 años 16.2 salarios

50% (6 salarios en un año*)

100%

INPEP Docentes 12% 15 años 21.2 salarios

45% (5.4 salarios en un año*)

100%

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley del ISSS e INPEP

Al ponerse en evidencia que por cada afiliado que cotizaba, el Instituto previsional se endeudaba, en términos de derechos futuros, en un monto mayor al percibido, se puede entender porqué estos Institutos acumularon reservas técnicas muy inferiores respecto de los compromisos futuros de pago que habían adquirido.

Durante el período que funcionaron el ISSS e INPEP previo a la aprobación de la reforma a fines de 1996, dichos Institutos acumularon reservas técnicas del orden de US$ 360.82 Millones4, los cuales para que dichos Institutos se encontraran en equilibrio y fuesen sostenibles, deberían ser suficientes para cubrir los gastos por pensiones de la población que al momento se encontraba afiliada a dichos Institutos, neto de los ingresos proyectados.

A dicha fecha, de acuerdo a la misma fuente, los afiliados sumaban cerca de 527,000 personas activas y 65,608 pensionados y de acuerdo a estudios actuariales de ese momento, las reservas que eran necesarias para cubrir los derechos adquiridos y en curso de adquisición de este colectivo, superaba los US$ 11,000 millones, es decir una cifra considerablemente mayor a las reservas acumuladas por los Institutos, mismas que en términos per cápita, alcanzaban únicamente US$ 685 por afiliado activo.

Una peculiaridad de los regímenes de reparto es que aunque esta deuda para con sus afiliados es una obligación real de pago, la práctica contable no les exige llevar un registro

4 Fuente: Superintendencia de Pensiones. Boletín Estadístico No. 1, Cuadro “Reservas Técnicas y Población Total ISSS e INPEP” 1997.

de la misma dentro de sus estados financieros, excluyendo de sus balances de situación financiera una cuenta en la que se reconozca la obligación en que incurren en virtud del dinero que reciben en concepto de cotizaciones. En ese sentido, los Institutos en su información financiera, revelan únicamente los ingresos pero la deuda queda oculta, por lo que se habla que esta condición es la “deuda implícita” de los sistemas de pensiones.

De acuerdo a un estudio del Banco Mundial5, la deuda implícita de los sistemas de pensiones administrados por el ISSS e INPEP al momento de la reforma, ascendían a un 60% del Producto Interno Bruto (PIB) mientras que la deuda pública del país en 1999, era de sólo un 22% del PIB. Es decir, que lo adeudado por el sistema de pensiones administrado por el ISSS e INPEP a los trabajadores, era casi 3 veces mayor que la deuda pública total reconocida por el Estado.

La deuda acumulada por el Sistema de Pensiones administrado por el ISSS e INPEP no es un caso único. De hecho, en el mismo estudio del Banco Mundial se señalan las cifras de otros países de ingreso medio, en los que en el ámbito latinoamericano incluyen casos como por ejemplo los de Brasil, Argentina, Nicaragua, Costa Rica, con niveles de deuda implícita de sus sistemas de pensiones muchísimo mayores que los de nuestro país, citando cifras de 500%, 106%, 220% y 203%, respectivamente.

Esta situación pone de manifiesto que el caso de El Salvador está lejos de ser único. De hecho, a la base de la actual crisis fiscal de países como Grecia, Italia, España, Portugal, se encuentra precisamente que los Estados deben cubrir déficits de funcionamiento de sus sistemas de pensiones, los cuales implican erogaciones que en los casos griego e italiano, superan anualmente un 12% del PIB. Actualmente, el promedio de gasto público en pensiones en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se sitúa en un 6.2% del PIB anualmente6.

Al enfrentarse al reconocimiento y pago de ese tipo de obligaciones, los Estados se enfrentan a decisiones bastante difíciles que implican hacer reformas a los sistemas de pensiones orientados a eliminar o reducir su déficit. Concretamente el tipo de medidas que son tomadas y de los cuales abundan ejemplos en los años recientes, sobretodo en países europeos, es incrementar la edad de retiro, aumentar las tasas de contribución y en algunos casos, reducir el monto de las pensiones en curso de pago y las que recibirán a futuro los afiliados que todavía se encuentran en calidad de trabajadores activos.

Cabe decir que si estas acciones no se orientan a recuperar el equilibrio de los sistemas si no meramente al diferimiento de pago o una reducción parcial del déficit, las mismas tienen únicamente un efecto paliativo, pero en la medida que persista un desequilibrio susceptible de ser agravado por cambios demográficos, a futuro los Estados seguirán afrontando

5 . Holzmann, Palacios y Zviniene. “Implicit Pension Debt: Issues, Measurement and Scope in International Perspective”. Banco Mundial, Unidad de Protección Social, Marzo 2004.6 OECD, Pensions at a Glance 2011: Retirement-income Systems in OECD and G20 Countries, Cuadro “Public Expenditure on Pensions”, in, OECD Publishing. 2011.




dificultades para cumplir con sus obligaciones de pago de pensión.

En lo que a El Salvador respecta, las proyecciones elaboradas a fines de los noventa hacían prever que a medida que fuera transcurriendo más tiempo de operación deficitaria y un número mayor de afiliados cumpliera los requisitos para pensionarse, los Institutos Previsionales tendrían que empezar a hacer uso de sus reservas técnicas, mismas que estarían agotadas alrededor del año 2007. A partir de ese año, de no hacerse reformas, el monto necesario para el pago de las pensiones a cargo de esos institutos y la cobertura de sus gastos operativos, neto de la recaudación de cotizaciones, tendría que ser cubierta con otros recursos provistos por el Estado.

El Instituto de Previsión de la Fuerza Armada (IPSFA) que ha seguido operando bajo un esquema tradicional de reparto, según información publicada el 2012, está ya utilizando sus reservas técnicas al serle insuficiente el flujo de recaudación de cotizaciones para cubrir el pago de pensiones y otros beneficios7, haciendo prever que en el corto o mediano plazo, requerirá que el Estado le transfiera recursos para cubrir su déficit.

En este contexto y después de concluir que era indispensable impulsar una reforma profunda al Sistema de Pensiones, fue que en El Salvador se aprobó en Diciembre de 1996 la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, marco legal que rige la operación de un nuevo sistema basado en un esquema de capitalización individual que sustituye en el tiempo al anterior régimen.

Dicha reforma perseguía como principal propósito, el contar con un sistema de pensiones sostenible financieramente que respaldara con ahorros, el pago de pensiones y otros beneficios a los trabajadores, eliminando la dependencia de recursos públicos para el pago de beneficios a la población que tiene capacidad de autofinanciar sus pensiones, permitiendo que a futuro, los fondos que el Estado en la actualidad destina para cubrir las obligaciones adquiridas por el ISSS e INPEP, puedan ser reorientados para la atención de otras necesidades sociales, incluyendo el contar con fondeo sostenible para el programa de pensiones asistenciales destinadas a favorecer a los adultos mayores que no tuvieron acceso a la cobertura de la seguridad social.

7 Fuente: La Prensa Gráfica, Nacional Economía, sábado 16 de julio de 2012.

III. DIAGNÓSTICO DE LA OPERACIÓN DEL SISTEMA DE AHORRO PARA PENSIONES Y PROPUESTAS DE PERFECCIONAMIENTO

Con la reforma de pensiones de 1998, El Salvador adopta un modelo que fue también implantado durante la década de los años 90 en numerosos países de América Latina y de Europa del Este, el cual se basa es un esquema de ahorro personal obligatorio de contribución definida, en el que aportan trabajadores y empleadores y en el que el Estado no participa como administrador ni como contribuyente para el pago de cotizaciones (salvo en su papel de empleador de trabajadores del sector público), sino que asume un rol como fiscalizador y regulador del Sistema y en cumplimiento de disposiciones constitucionales, del financiamiento de la Garantía de Pensión Mínima.

En un sistema de pensiones como el implantado en el país, para los trabajadores que desde su incorporación al mercado de trabajo inician cotizando al nuevo Sistema, el pago de beneficios se sustenta en un 100% en la acumulación de ahorros y dicha acumulación depende fundamentalmente de que durante el mayor tiempo posible y desde la edad más temprana posible, el trabajador cotice de forma regular para que este ahorro que se va constituyendo a lo largo de su vida activa, crezca mediante la generación de rendimientos que incrementen el saldo de disponibilidades con las que el trabajador contará al finalizar su vida activa.

La generación de rendimientos en un esquema de ahorro de largo plazo como este, se obtiene como producto de la inversión de los recursos en los instrumentos que la Ley autoriza, facultando a empresas especializadas para la administración de las cuentas individuales de ahorro.

Estas empresas llamadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), de acuerdo a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP), tienen como objetivo exclusivo la administración de las Cuentas Individuales de Ahorro para Pensiones de los trabajadores y la gestión y otorgamiento de beneficios.

La administración de las cuentas individuales implica la realización de los procesos de afiliación y traspaso de afiliados, recaudación de cotizaciones, individualización y acreditación de cuentas individuales, gestiones de cobro y recuperación de cotizaciones en mora, inversión de los recursos administrados, entre los principales.

Las AFP perciben una comisión por los servicios que prestan, misma que se encuentra establecida en la Ley, siendo un 2.2% del ingreso base sujeto a cotización. Dicho porcentaje cubre también la contratación de una póliza de seguro colectiva que cubre a los afiliados de la AFP, cuya prima promedio a enero 2013 era 1.10%, por lo que la comisión neta promedio percibida por las AFP era también 1.10%.




El Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) ha operado durante 15 años y aunque es un período relativamente corto en el contexto de la operación de un sistema de pensiones, es un tiempo suficiente que permite analizar e identificar las áreas en las cuales ha habido avances y otras en las que se identifican oportunidades de mejora. Este apartado pretende poner en contexto los avances y retos pendientes del Sistema, a la luz del funcionamiento de sus procesos de afiliación y cotizaciones, inversiones y otorgamiento de beneficios.

a) Afiliación

Al inicio de operaciones del nuevo sistema, el 15 de abril de 1998, entraron en vigencia las disposiciones de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones que establecen las condiciones para la transición de uno a otro sistema. En lo que a afiliación respecta, la Ley implantó una separación poblacional de los trabajadores que en ese momento, se encontraban ya afiliados al ISSS o al INPEP, de la siguiente manera:

a) Los afiliados mayores de 55 años y las afiliadas mayores de 50 años debían permanecer afiliados en el ISSS o en el INPEP;

b) Los afiliados que tuvieran edades entre 36 y 55 años y las afiliadas entre 36 y 50 años, podían optar por afiliarse al Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) o permanecer afiliados en el Sistema de Pensiones Público (SPP) integrado por el ISSS e INPEP;

c) Los afiliados menores de 36 años y todos aquéllos que a partir de la vigencia de la Ley entraran al mercado de trabajo en relación de dependencia laboral, se afiliarían al SAP.

La Ley SAP también contempla la afiliación voluntaria de trabajadores independientes, incluyendo los salvadoreños residentes en el extranjero. La Ley plantea también la inclusión de trabajadores agrícolas y domésticos, requiriendo la aprobación de un reglamento especial.

Por otra parte, la Ley le otorga el derecho a los afiliados de elegir la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) que desea que le administre su Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones, así como el derecho de traspasarse a otra AFP al registrar como mínimo doce cotizaciones en la Administradora en la que se encuentra afiliado.

Al 30 de septiembre de 2012, en el SAP se registraba un número total de 2,320,005 afiliados, de los que 1,100,503 estaban registrados como trabajadores dependientes (47.4% del total), mientras que 1,219,502, equivalentes al 52.6% de los afiliados, estaban registrados como trabajadores independientes8. La población afiliada equivale a un 121% de la Población Económicamente Activa (PEA) registrada de acuerdo al Censo de Población y Vivienda realizado en el año 2007, poniendo de manifiesto que la cobertura del Sistema, medida en términos de afiliación, cubre a la totalidad de la PEA.

8 Fuente: Reporte de la Superintendencia del Sistema Financiero sobre Cifras de las AFP al 30 de septiembre de 2012.

La composición de la población afiliada, en la que son mayoría los trabajadores que no se encuentran bajo dependencia laboral, obedece a que si bien el Sistema establece la obligatoriedad de afiliarse únicamente para los trabajadores dependientes, está abierto a la afiliación de todos los salvadoreños domiciliados que ejerzan una actividad generadora de ingreso, así como también abre la posibilidad de afiliarse a los salvadoreños no residentes9.

En este sentido, una vez pasado un período inicial entre los años 1998 y 2000, en el que la afiliación de trabajadores se concentró principalmente en el segmento de dependientes, las Administradoras de Fondos de Pensiones enfocaron con posterioridad los esfuerzos de afiliación en el segmento de trabajadores que laboran por cuenta propia, así como personas que aún no se encuentran incorporadas al mercado laboral, pero que se estima se incorporarán en el futuro próximo.

Esta última condición se pone de manifiesto al considerar que a diciembre de 2011, en las bases de datos de las Administradoras de Fondos de Pensiones se registraban cerca de 630,000 personas que aún encontrándose afiliadas no habían realizado al menos una cotización, condición que se explica, al menos en parte, con el hecho que a esa fecha 482,977 afiliados eran menores de 25 años (22% del total10). Si se toma en consideración que la edad promedio de inicio de cotizaciones es alrededor de los 23 años de edad, puede concluirse que una alta proporción de los integrantes de ese grupo poblacional, aún no han iniciado una relación laboral, o bien, laboran bajo condiciones en las que no realizan cotizaciones.

Sobre este punto se identifica un reto importante a afrontar y es el hecho que en un esquema de capitalización individual, las cotizaciones que se realizan en las edades más jóvenes, son las que tienen el potencial de multiplicarse más, producto de la generación de rentabilidad en horizontes de 30 ó 40 años que median desde el inicio de la actividad laboral hasta cumplir la edad de retiro.

En ese sentido, es importante que las iniciativas de aprobar piezas de legislación orientadas a fomentar el empleo juvenil, consideren también que esos puestos de trabajo se creen con cobertura de seguridad social, tanto en salud como en pensiones.

b) Cotizaciones

La tasa de cotización en el SAP es del 13% del ingreso base de cotización del trabajador, porcentaje constituido por un 6.25% que es aportado por el trabajador y un 6.75% por el empleador. Del 13%, un 10.8% se destina a la Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones del trabajador y el 2.2% restante se utiliza para cubrir la comisión por administración de la cuenta y la contratación del seguro de invalidez y sobrevivencia11.

9 Artículo 9 Ley SAP.10 Superintendencia del Sistema Financiero. Resumen Estadístico Previsional Diciembre 2011.11 Artículo 16 Ley SAP.




La recaudación de cotizaciones de los últimos doce meses que registró el SAP en octubre 2012 fue de US$ 563.9 millones, elevando el total de cotizaciones recaudadas desde el inicio del Sistema hasta dicho mes, a US$ 5,359.1 millones.

Los afiliados que cotizaron durante los meses de enero a octubre de 2012 oscilaron en un rango entre 600,000 y 620,000 personas12, lo que representa cerca del 26% del número total de afiliados y un 56% de los afiliados registrados como trabajadores dependientes, quienes de acuerdo a la Ley, son los que se encuentran obligados a cotizar mientras se mantengan en relación de subordinación laboral13. Por su parte, los trabajadores independientes cotizan de acuerdo a la Ley de forma voluntaria.

La brecha entre el número de afiliados registrados como dependientes y los cotizantes puede explicarse por varias razones, siendo unas de ellas, el que las personas se encuentren desempleadas o hayan emigrado. Sin embargo, también existen casos en los que la ausencia de cotizaciones está relacionada con incumplimientos o evasión de la obligación de retener y enterar las cotizaciones previsionales por parte de los empleadores.

Un indicio de tal condición se encuentra al realizar una comparación entre el número de trabajadores cotizantes del sector público y privado al Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales del ISSS (excluyendo a los pensionados que también cotizan a dicho régimen) y el número total de cotizantes al SAP y al SPP mostrado en el Cuadro 2 y en el que se pone en evidencia que sistemáticamente se mantiene una diferencia entre el número de cotizantes al Régimen de Salud y a los Sistemas de Pensiones.

En el Gráfico 1, también se muestra que existe otro grupo de trabajadores que integran la Población Económicamente Activa del País, que no gozan de la cobertura de ninguno de los Regímenes de Salud y Pensiones, poniendo de manifiesto que existe un reto importante no sólo para cerrar la brecha existente entre los cotizantes de estos Sistemas, sino que hace falta realizar esfuerzos para brindar cobertura a un grupo poblacional mayoritario que no está protegido en la actualidad.

12 Fuente: Reportes Estadísticos Previsionales de la Superintendencia del Sistema Financiero.13 Artículo 13, inciso primero Ley SAP.

Gráfico 1

Número de Afiliados y Cotizantes AFP, Cotizantes al Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales del ISSS (a diciembre 2012) y datos de Población

Total y Económicamente Activa del Censo de Población y Vivienda 2007

Por otra parte, considerando que un trabajador que se encuentra en relación de dependencia laboral debe encontrarse cotizando tanto al Régimen de Salud como Pensiones, dicha diferencia pone de manifiesto que para un grupo de aproximadamente 100,000 trabajadores, los empleadores sólo están cumpliendo con la responsabilidad de declarar y pagar las cotizaciones de salud y omitiendo las declaraciones al Sistema de Pensiones, desconociéndose a partir de esta mera comparación si no han efectuado las retenciones correspondientes a los trabajadores o si las realizan y no las enteran.

En ambos casos, esto afecta al trabajador y su grupo familiar ya que al no cotizar, no ingresan recursos a su Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones, ni acumula tiempo de cotización, que es un requisito para acceder a pensión por vejez. Por otra parte, la omisión de cotizar puede dejar también a un trabajador sin cobertura del seguro de invalidez y sobrevivencia, por lo que en caso de un siniestro, podría quedar el afiliado y su familia sin la protección que dicho seguro les provee.

En este sentido, es necesario tomar acciones para cerrar esta brecha de evasión, con lo que se conseguiría en forma agregada a aumentar la cobertura del Sistema, ya que el número de cotizantes al Sistema de Pensiones podría incrementarse hasta en un 16%, y a nivel individual, le garantiza al trabajador que está ahorrando para gozar de sus beneficios por retiro y que cuenta con protección en caso de discapacidad o muerte.

ASAFONDOS ha trabajado en la elaboración de varias propuestas de reformas a la Ley SAP para la incorporación de disposiciones que le permitirían a la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF), realizar de forma periódica un cruce de información entre los registros

Cotizantes AFP625,677

Cotizantes Regimen Salud 740,471

Afiliados AFP 2,359,207

PEA: 1,910,000




de cotizantes del régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales del ISSS respecto de los de las entidades previsionales (UPISSS, INPEP) y AFP, a fin de identificar las diferencias.

Con base en esta información, se podrían realizar acciones de cobro más efectivas, lo que también implica hacer algunas modificaciones legales al Artículo de la Ley SAP que regula las acciones de cobro en el Sistema y otras disposiciones legales que permitan cerrar los actuales espacios de evasión, mediante el fortalecimiento de la institucionalidad pública y privada involucrada en el proceso de gestión y recuperación de cotizaciones en mora.

Cuadro 2

Número de cotizantes al Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales del ISSS, de las AFP, UPISSS e INPEP en los meses de julio de los años 2005 al 2011

AñoTotal

CotizantesISSS Salud

AFP UPISSS e INPEP

TotalCotizantesPensiones

Diferencia

2005 615,893 495,711 38,964* 534,675 81,218

2006 642,013 523,848 34,729* 558,577 83,436

2007 677.788 553,331 33,449* 586,780 91,008

2008 704,679 580,632 20,885 601,,517 103,162

2009 682,856 551,847 19,411 571,258 111,598

2010 697,207 562,199 18,415 580,614 116,593

2011 709,411 591,952 16,165 608,117 101,294

Fuente: Revistas Estadísticas Superintendencia de Pensiones y datos ISSS

La medida antes citada es importante pero por supuesto no suficiente para garantizar la cotización de todos los trabajadores, ya que es muy probable que exista otra esfera de evasión que la comparación de las bases de datos de ambos regímenes no permite identificar, siendo ésta el probable incumplimiento por parte de algunos empleadores, de las obligaciones de cotizar tanto al Régimen de Salud como a los Sistemas de Pensiones.

Para el cierre de este espacio de evasión se requiere de la participación activa del ente del Estado encargado de velar por el cumplimiento de los derechos laborales y las responsabilidades

de los empleadores al respecto, es decir, la Dirección General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.

Las medidas anteriores están enfocadas en los trabajadores dependientes quienes de acuerdo a la legislación actual, tienen la obligatoriedad de cotizar. Sin embargo, al analizar la composición de la población afiliada al SAP puede apreciarse que es necesario también tomar acciones orientadas a procurar que la cobertura de la seguridad social alcance también al grupo de trabajadores por cuenta propia, mismo que es muy diverso y que incluye desde profesionales liberales hasta microempresarios a nivel de subsistencia.

De acuerdo a un estudio del año 2009 realizado para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en El Salvador un total de 240,573 personas declararon ingresos como no asalariados en el ejercicio fiscal 2008, 48,165 de los cuales reportaron ingresos anuales superiores al nivel de exención fiscal14. Estas cifras ponen en evidencia que dentro de este grupo, existe al menos una proporción de trabajadores que cuentan con capacidad de ahorro y por tanto, que podrían autofinanciarse el pago de beneficios por vejez, discapacidad o sobrevivencia, disminuyendo así el riesgo de pobreza ante dichas contingencias.

Precisamente sobre ese grupo, en ese estudio se incluye una propuesta para que se realice un análisis y se identifique si existiría la factibilidad de establecerse la obligatoriedad de cotizar para los que tienen mayores ingresos, es decir, aquéllos que declaran y pagan Impuesto sobre la Renta, tal cual es el caso de Uruguay y más recientemente Chile, que en la reforma de 2008 estableció la obligatoriedad de cotizar a partir del año 2015, a los trabajadores independientes que perciben honorarios por servicios, definiendo que entre el año de aprobación y el de plena vigencia de la medida, los trabajadores pudieran seguir cotizando de forma voluntaria.

Para los trabajadores del sector informal de la economía, que son los que generalmente registran menores coberturas dentro de los sistemas contributivos, el reto es flexibilizar los requisitos actuales que obligan a que todos los trabajadores declaren y paguen las cotizaciones de forma mensual, sobre ingresos no menores al salario mínimo vigente, a fin de que ahorren atendiendo a su menor capacidad y analizando mecanismos complementarios de apoyo asistencial para estos grupos, que deberían ser diseñados de forma tal que se premie a las personas que hayan hecho un mayor esfuerzo de ahorro, evitando así que no tengan incentivo a hacerlo.

Finalmente, existe un reto importante también en propiciar que los salvadoreños residentes en el exterior que en muchos casos han emigrado bajo condiciones en las que en sus países de destino no pueden acceder a los beneficios de la seguridad social, coticen de forma regular y obtengan al cumplir los requisitos, beneficios por vejez en El Salvador. En la actualidad, la Ley permite su afiliación y cotización de forma voluntaria, pero hacen falta identificar

14 Melinsky, E. Diagnóstico sobre el impacto del Sistema Previsional en la sostenibilidad fiscal del país, como también en su incidencia en la población -cobertura del sistema previsional- y Propuestas de Política. 2009.




las causas que dificultan que lo hagan de forma regular. Incentivar el ahorro previsional en El Salvador de esta población que reside en el extranjero tendría la ventaja de asegurarles un ingreso independientemente de que sigan residiendo en el exterior o en El Salvador, manteniendo un vínculo importante con su país. Dado que en un sistema de capitalización individual, el monto de los beneficios a ser percibidos por los afiliados está directamente en función de lo que ahorre en su cuenta individual, es fundamental asegurar que de forma periódica ingresen cotizaciones.

Otro elemento importante a considerar es el porcentaje que del ingreso se destina para ahorro de pensiones, ya que al ser más alto, mayor es la acumulación de capital en la cuenta, sin embargo, también hay que tomar en consideración que las cotizaciones previsionales son parte del costo laboral y su establecimiento, tiene implicaciones sobre el nivel de competitividad del país. En ese sentido, se debe buscar el establecimiento de una tasa que permita una acumulación suficiente de ahorro, pero que no eleve demasiado el costo laboral en el país.

En lo que respecta a la tasa de cotización total, como se aprecia en el Cuadro 3, el 13% establecido en El Salvador se encuentra en un nivel medio en comparación con las tasas establecidas en otros países de América Latina donde operan sistemas de pensiones similares y en lo que respecta a la proporción de la tasa que se destina a ahorro, solamente Colombia presenta un nivel de ahorro mayor al de El Salvador.

Cuadro 3

Tasa de cotización total y ahorro en Sistemas de Capitalización en América Latina

País Cotización al Sistema de Capitalización Ahorro cuenta individualColombia 16% 11.5%Chile 12.99% 10.0%El Salvador 13% 10.8%México 10.24% * 7.74%Perú 13.07% 10.0%R. Dominicana 9.97% 8.0%

*Esta tasa incluye el aporte destinado a invalidez y sobrevivencia que representa 2.5%. No incluye comisión por administración, ya que es calculado con base a saldo administrado.Fuente: Compilación de Regulaciones Comparadas en los Sistemas de Capitalización Individual Países FIAP. FIAP 2011.

En El Salvador, el Ahorro Voluntario de carácter previsional, que se encuentra contemplado en la Ley SAP, ha tenido un desarrollo mínimo durante el tiempo de operación del Sistema, debido fundamentalmente a que tiene algunas características que lo hacen poco atractivo para las personas que tienen capacidad de ahorro, a pesar que la Ley otorga un beneficio tributario a quienes constituyen este tipo de ahorro, considerando como renta no gravada las cotizaciones voluntarias que no excedan el 10% del ingreso sobre el que se estima la cotización obligatoria.

Las características que le restan atractivo actualmente a esta figura son fundamentalmente su falta de liquidez, ya que es un ahorro al que el propietario puede acceder únicamente cuando cumple los requisitos para pensionarse y por otro lado, a que en este momento, el ahorro voluntario se invierte bajo las mismas condiciones que los ahorros de las cotizaciones ordinarias, es decir, está sujeto al mismo régimen de inversiones incluyendo la obligatoriedad de invertir en los Certificados de Inversión Previsionales (CIP), que afecta la rentabilidad que se puede lograr.

Por ello, se considera que para dar impulso al Ahorro Previsional Voluntario, es necesario hacer modificaciones legales que mantengan el atractivo del tratamiento tributario antes mencionado siempre que el afiliado utilice el dinero únicamente con fines previsionales, pero que modifique las dos características que impiden su desarrollo: en primer término, que el dueño del ahorro voluntario pueda disponer de sus recursos para fines diferentes al previsional, perdiendo en dicho caso el beneficio tributario; en segundo término, que el Ahorro Previsional Voluntario se destine a una cuenta de ahorro diferente a aquélla en la que se registran los aportes obligatorios del afiliado y que cuente con un régimen o regímenes de inversión diferentes para que el afiliado pueda elegir el nivel de riesgo-rendimiento que desee.

Una alternativa que podría evaluarse para elevar el nivel de ahorro sin incrementar directamente la tasa de cotización, es establecer la obligatoriedad de cotizar sobre el aguinaldo. Actualmente, y a pesar que el pago de beneficios contempla que todos los pensionados perciben una pensión adicional en Navidad, el aguinaldo no se contabiliza dentro del ingreso base de cotización del afiliado. De realizarse, un trabajador que cotice sobre un aguinaldo equivalente a un salario completo, estaría aportando a su cuenta un 8.3% más al año y su pensión al final de su vida laboral se incrementaría en ese mismo porcentaje. Esto es porque cotizar sobre un décimo tercer salario por año, equivaldría a que cada mes ahorrara un equivalente al 11.70% de su salario mensual (en lugar del 10.8% actual).

Dado que el Código de Trabajo establece montos de aguinaldos menores a un salario y diferenciados según la antigüedad del empleado, de establecerse la medida, el porcentaje de ahorro anual dependería del monto de aguinaldo que cada trabajador percibiría. En el caso de inferior aguinaldo, es decir, el pago de 10 días de sueldo, la tasa de ahorro equivaldría al 11.1% y su ahorro anual crecería cerca del 3%.

En resumen, en lo relativo a los procesos de afiliación y recaudación de cotizaciones, se propone:

1. Incluir en las iniciativas de legislación orientadas a incentivar el empleo juvenil, que éste incluya la cobertura de la seguridad social, tanto en Salud como en Pensiones, dada la importancia que para la acumulación de recursos en las cuentas de ahorro para pensiones, tienen las cotizaciones realizadas a edades más jóvenes.




2. Promover modificaciones a la Ley SAP que fortalezcan el proceso de recaudación de cotizaciones y acciones de cobro, incluyendo disposiciones orientadas a la realización de cruces periódicos de información de cotizantes entre los regímenes de Salud y Pensiones por parte de la Superintendencia del Sistema Financiero, con el objeto de identificar los incumplimientos de declaración y pago y que las Instituciones Administradoras y los Institutos Previsionales puedan realizar las acciones para recuperar cotizaciones y cerrar así espacios de evasión.

3. En el mismo sentido anterior y dada la importancia de que el ahorro de los trabajadores necesaria coordinación entre todas las entidades públicas y privadas relacionadas con el proceso de cobro y recuperación de cotizaciones en mora, se sugiere identificar e implementar las acciones orientadas a fortalecer la institucionalidad de todas las entidades relacionadas con dicho proceso, con especial énfasis la Dirección General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.

4. Analizar la factibilidad de establecer la obligatoriedad de cotizar para los trabajadores por cuenta propia, identificados como contribuyentes que declaran ingresos por servicios sujetos al pago de IVA e Impuesto sobre la Renta, mediando para ello un período transitorio.

5. Evaluar el establecimiento de regímenes especiales que fomenten el ahorro previsional y permitan que trabajadores del sector informal y doméstico puedan gozar de la cobertura del Sistema de Pensiones bajo condiciones especiales, tanto de cotizaciones como de los beneficios a los que puedan acceder en virtud de las mismas. Por la naturaleza especial de sus condiciones laborales, se deberá determinar el nivel de subsidiariedad del Estado para estos grupos de trabajadores, mediante condiciones especiales para acceder a una pensión mínima.

6. Identificar las acciones que permitirían que un mayor número de salvadoreños residentes en el exterior, se afilien y coticen de forma regular en el Sistema de Pensiones del país, a fin de que al cumplir los requisitos respectivos, accedan a beneficios por vejez de los que puedan gozar independientemente de que residan en el extranjero o en El Salvador.

7. Realizar modificaciones en la Ley SAP para cambiar las características del Ahorro Voluntario, dando la facultad a las Instituciones Administradoras de gestionar cuentas separadas de ahorro voluntario con regímenes de inversiones diferentes, incentivos tributarios al ahorro y con reglas especiales para la obtención de liquidez.

8. Evaluar como alternativa para que los trabajadores ahorren más y obtengan una mayor pensión a futuro, la inclusión del aguinaldo como parte del Ingreso Base de Cotización de los afiliados, en congruencia con el otorgamiento de pensiones adicionales de Navidad.

c) Inversiones de los Fondos de Pensiones y rentabilidad generada

Las inversiones de los Fondos de Pensiones no constituyen un fin en sí mismo, sino que son el medio a través del cual, se busca cumplir el objetivo del funcionamiento del Sistema de Pensiones. Dicho objetivo consiste en otorgar pensiones adecuadas a los trabajadores para cubrir sus necesidades durante la vejez, o bien a causa de discapacidad o muerte.

En el modelo de Capitalización Individual, la única forma de garantizar mejores pensiones a los trabajadores es a través de que éstos acumulen un mayor ahorro en sus cuentas individuales de y esto se logra por una parte, garantizando que durante su fase activa, los trabajadores ahorren (coticen) de forma periódica y por otra, que dicho ahorro, genere tasas de rentabilidad adecuadas en el largo plazo, a fin de que se multiplique su capital y tenga una mayor disponibilidad de recursos al momento de necesitarlo.

En este sentido, las inversiones que se efectúan con recursos de las cuentas individuales de los trabajadores, que en su conjunto conforman los Fondos de Pensiones, se deben realizar de acuerdo a la Ley, con el objeto de generar una adecuada rentabilidad al dinero de los trabajadores, bajo condiciones de seguridad, liquidez y diversificación de riesgo15. Dada la acumulación de recursos de largo plazo disponibles para la inversión, la participación de los Fondos de Pensiones como inversionistas institucionales dentro del mercado de valores cumple el objetivo secundario pero no menos importante a nivel económico, de canalizar el ahorro de largo plazo que se acumula en virtud de la operación del Sistema, hacia el financiamiento de proyectos productivos que generen empleo y dinamicen la actividad económica del país.

El marco legal y regulatorio aplicable a la actividad de inversión de los Fondos de Pensiones, se basa en un esquema de establecimiento de límites que define en qué tipo de instrumentos se puede invertir, los porcentajes máximos del activo administrado que puede invertirse en cada uno de los instrumentos autorizados, la clasificación de riesgo mínima que los mismos deben tener para ser elegibles, la plaza financiera donde pueden ser transados y otros límites que también deben cumplirse en cuanto a la relación que debe existir entre el monto de las inversiones como porcentaje del activo del emisor y del monto total de una misma emisión.

Dicho marco deja poco espacio a los Administradores para que realicen su función de acuerdo a las teorías de administración de portafolios convencionales, ya que la autoridad prioriza, en teoría, que las inversiones se realicen bajo un nivel de riesgo menor, aún cuando esto implique limitar la capacidad de generar rentabilidad.

La rentabilidad generada por la inversión de los Fondos de Pensiones presenta tres métricas diferenciadas, una de corto plazo calculada para los últimos doce meses, una de mediano plazo que representa el rendimiento de los últimos 36 meses y finalmente otro de largo plazo, que mide la rentabilidad que se ha generado desde inicios de funcionamiento del sistema hasta la fecha de cálculo del indicador.

15 Artículo 88 Ley SAP.




Aún con las limitaciones antes referidas, la generación de rentabilidad de largo plazo en el Sistema, medida desde el inicio de operaciones del mismo hasta octubre de 2012, se sitúa en una tasa nominal anual promedio de 11.59%, lo que en términos monetarios, significa una generación superior a los US$ 1,800 millones en rendimientos. Sin embargo, de acuerdo a estudios realizados, la legislación de inversiones vigente en nuestro país, ha limitado la posibilidad de generar una mayor tasa de rentabilidad para los afiliados, de acuerdo al nivel de riesgo que se asume en la cartera de inversión16. Dicho estudio cuantifica que a junio de 2008, los ahorros de los trabajadores, a consecuencia de las limitaciones regulatorias que prohíben la inversión en plazas internacionales y por los límites impuestos para la inversión de sus recursos, habían dejado de percibir alrededor de US$ 540 millones en generación de rentabilidad.

Esto en parte se debe a que en El Salvador, a diferencia de otros países de América Latina donde operan sistemas de pensiones basados en esquemas de capitalización individual, el establecimiento de estos límites junto con el establecimiento de inversiones obligatorias y la restricción de que únicamente puede transarse instrumentos financieros inscritos en el mercado de valores doméstico, han incidido en que contrario a lo que la legislación buscaba, se tenga un nivel relativo alto de riesgo con relación al rendimiento obtenido.

Esta concentración en instrumentos públicos, particularmente de aquéllos de carácter obligatorio, cuya tasa de interés está determinada por Ley, expone al portafolio a a variaciones significativas en su rendimiento y la reglamentación actual, no permite hacer estrategias de cobertura para suavizar el impacto de dichas variaciones.

Específicamente, a fines de octubre 2012 los Fondos de Pensiones contaban con una cartera de inversiones y activos líquidos que ascendía a US$ 6,804 millones, de los que un 82.1% se encontraban invertidos en instrumentos emitidos por instituciones públicas, representando la porción más significativa de éstos, las inversiones en Certificados de Inversión Previsionales (CIP) que representan un 52.3% del total y el 29.8% restante se integra por instrumentos emitidos por la Dirección General de Tesorería, el Banco Central de Reserva y el Fondo Social para la Vivienda, entre los principales.

El 17.9% de la cartera y activos líquidos se encuentra invertido en instrumentos emitidos por entidades privadas, entre las que sobresalen bancos nacionales con un 8.3% y el restante 9.6% distribuido entre sociedades nacionales y otros emisores.

Las principales razones que explican esta concentración en instrumentos públicos son las siguientes:

a) Legislación establece Inversiones Obligatorias

i) Desde el inicio de operaciones en 1998 hasta diciembre de 2005, los Fondos de

16 Chumacero, R. “Cuantificación de los Costos de los Límites de Inversión para los Fondos de Pensiones de El Salvador”. Diciembre 2008.

Pensiones estaban obligados a mantener una inversión mínima en valores emitidos por el Fondo Social para la Vivienda (FSV), institución que emitía valores a 25 años plazo con tasa de interés reajustable igual a la TIBP más 1% (equivalente a 5% en promedio 2001-2005). El peso de la inversión en FSV ha ido disminuyendo durante los últimos años, como consecuencia del crecimiento del Fondo de Pensiones y al hecho que esa Institución no ha sacado al mercado nuevas emisiones durante los últimos años. A diciembre de 2000, representaba un 24% del fondo mientras que en octubre 2012, había disminuido a un 3.23%. Sin embargo, en marzo de 2012 se estableció nuevamente la obligatoriedad de inversión en instrumentos emitidos por esa entidad, aunque la medida aún no se ha materializado ya que el Fondo Social para la Vivienda aún se encuentra en el proceso de estructuración de la emisión.

ii) Con vigencia desde diciembre de 2001, los Certificados de Traspaso (CT) emitidos por el ISSS e INPEP a favor de los afiliados de las AFP, cambiaron sus condiciones de emisión y en lugar de redimirse al momento de su emisión, la legislación estableció que los mismos serían amortizados en un plazo de 15 años, con lo que se convirtieron de hecho en una inversión obligatoria para los fondos de pensiones. Dicha inversión se realizó bajo condiciones muy desventajosas, ya que se estableció que éstos devengarían una tasa de interés fija equivalente a la TIBP vigente a la fecha de su emisión. A partir de mayo de 2003, con la entrada en vigencia del Decreto 1217, los Fondos de Pensiones también comenzaron a recibir obligatoriamente Certificados de Traspaso Complementarios (CTC), cuyas condiciones de emisión son idénticas a las de los Certificados de Traspaso (CT). A septiembre de 2006, mes en el que entró en vigencia la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), los Certificados de Traspaso y de Traspaso Complementarios sumaban cerca de $ 900 millones de dólares, equivalentes a un 28% de la cartera de los Fondos de Pensiones y devengaban una tasa anual promedio de 3.4%.

iii) Por otra parte y a partir de la vigencia de la referida Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, los Fondos de Pensiones invierten obligatoriamente en Certificados de Inversión Previsional (CIP) de la serie “A” y los fondos que de esta manera obtiene el Fideicomiso, se destinan en su totalidad para el pago de las obligaciones previsionales a cargo del ISSS y del INPEP, entidades que no cuentan con recursos propios para afrontar el pago de los beneficios que las personas que cotizaron a dichas entidades tienen derecho en virtud de la Ley. Las emisiones de CIP de la serie “A” desde octubre de 2006 a octubre de 2012 suman cerca de US$ 2,258 millones y su saldo neto de amortizaciones representaban en ese último mes, cerca de un 32% del portafolio de inversiones de los Fondos de Pensiones.

Por otra parte, de acuerdo a la Ley el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, dicho Fideicomiso también sustituye por Certificados de Inversión Previsionales (CIP) de la serie “B”, los Certificados de Traspaso y Certificados de Traspaso Complementarios que poseen los Fondos de Pensiones y que se originan por la emisión que de dichos títulos hace el ISSS e INPEP en reconocimiento de los




derechos adquiridos por afiliados al SAP, quienes cotizaron con anterioridad a dichos Institutos. A octubre de 2012, el saldo de CIP de la serie “B” era cercana a los US$ 1,300 millones, representando un aproximado del 20% del portafolio total de los Fondos de Pensiones.

Debe señalarse que las inversiones obligatorias de los Fondos de Pensiones arriba descritas, que suman un 55% del total al cierre de octubre 2012, son de acuerdo a sus características legales, sujetas de negociación en mercado secundario, pero sus condiciones de emisión no corresponden a las que un inversionista institucional o particular puede encontrar en el mercado con otras opciones equivalentes en plazo y riesgo. Esto produce un impacto negativo tanto en la tasa de rentabilidad de los fondos como en la liquidez y nivel de riesgo de los mismos.

b) Limitaciones del Mercado de Valores Local

El volumen de transacciones en la Bolsa de Valores de El Salvador (BVES) es relativamente bajo y se concentra mayoritariamente en operaciones de reporto, mercado en el que no operan los Fondos de Pensiones por tanto por restricciones legales, como porque ese tipo de operaciones de muy corto plazo no se adecuan al perfil de inversiones requerido para fondos de largo plazo como lo es el ahorro previsional administrado por las AFP. De acuerdo a información estadística provista por dicha entidad, el volumen de operaciones totales del año 2012 alcanzaron los US$ 3,418.8 millones, de los que US$ 1,876.9 millones, es decir el 55%, correspondieron a reportos públicos y privados17.

En lo referido a los mercados en los que los Fondos de Pensiones pueden operar, es decir, mercado primario y secundario, su volumen de operaciones es menor y en una proporción importante, derivada de transacciones de dichos Fondos.

Concretamente, las operaciones de mercado secundario local ascendieron durante 2012 a US$ 596,044,747, monto del que un 68%, equivalente a US$ 407,587,110, correspondieron a operaciones de los Fondos de Pensiones.

En lo referido a operaciones en mercado primario, durante el año 2012 las emisiones de emisores salvadoreños en la Bolsa local que cumplían las condiciones legales para ser elegibles para ser sujetos de inversión con recursos de los Fondos de Pensiones alcanzaron los US$ 214 millones. De dicha cantidad, los Fondos de Pensiones poseen US$ 71 millones, equivalente al 33.3% de dichas emisiones elegibles.

En el cuadro 4 se presenta el detalle de los volúmenes de operaciones de Mercado Secundario Local y Mercado de Internación de los últimos 5 años (período 2008-2012) donde se pone de manifiesto que con la excepción del año 2010, durante todo el período los volúmenes de operación en esos mercados corresponden en porcentajes superiores al 35% a operaciones de los Fondos de Pensiones.

17 Fuentes: www.bves.com.sv

Cuadro 4

Volúmenes de operación en Mercado Secundario Local y Mercado de Internación en la bolsa local

Período 2008-2012

Mercado Secundario 2008 2009 2010 2011 2012Secundario Local 237,201,730 619,264,525 143,301,033 746,151,358 596,044,747Mercado Internacional N.A. N.A. 285,303,510 465,675,355 422,425,612Sub Total 237,201,730 619,264,525 428,604,544 941,826,714 1,018,470,359Operado AFPs Secundario Local 83,226,795 416,437,200 17,567,132 298,983,410 407,587,110Operado AFPs Internación N.A. N.A. 13,665,000 165,096,335 - Sub Total AFPs 83,226,795 416,437,200 31,232,132 464,079,745 407,587,110% Participación 35.09% 67.25% 7.29% 49.27% 40.02%

Fuente: www.bves.com.sv

Lo anterior pone de manifiesto que el nivel de bursatilidad del mercado local es bajo en relación con la creciente demanda que tienen los Fondos de Pensiones, tanto en virtud de la recaudación mensual de cotizaciones que ronda los US$45 millones como por los flujos financieros asociados a la inversión de los mismos.

En adición a contar con relativamente pocas alternativas de inversión, otro aspecto relevante asociado a la baja bursatilidad del mercado, es que en algunos casos, la valoración de los instrumentos, no es representativa del valor real de los mismos. Lo anterior es consecuencia del poco dinamismo del mercado secundario y la imposibilidad de realizar un “mark to market” real de los instrumentos.

En adición al efecto de concentración de la cartera, también es evidente que esta limitante del mercado local tiene un impacto en el rendimiento de los fondos de pensiones, debido a que el limitado número de emisores elegibles y las condiciones impuestas por la regulación, inciden en que las tasas en el mercado disminuyan.

c) Opciones de inversión disponibles en el mercado

El mercado de valores local cuenta con muy pocos emisores locales registrados y aunque se han desarrollado varias iniciativas conjuntas entre los participantes del mercado y las Instituciones Administradoras, el número de emisiones privadas registradas en la Bolsa de Valores de El Salvador que cumplen con las condiciones establecidas en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones para ser elegible para invertir recursos de los trabajadores siguen siendo muy pocas.

Otro aspecto importante a considerar para entender los niveles de concentración que reflejan en la actualidad la cartera de los Fondos de Pensiones es que durante los quince años que han




transcurrido desde el inicio de sus operaciones, ha habido un limitado desarrollo de nuevos productos financieros que satisfagan las necesidades en términos de plazo, diversificación y opciones de cobertura de riesgos. Durante este período, el desarrollo más notable ha sido el surgimiento de titularizaciones producto de la aprobación de la Ley de Titularización de Activos, pero aún no se inicia el estudio legislativo de un proyecto de Ley de Fondos de Inversión presentado en el 2012, el cual fue revisado y consensuado por diferentes actores involucrados en esa actividad.

En el mercado local existen pocas opciones de inversión de largo plazo, las cuales por la naturaleza de los Fondos de Pensiones (ahorro de largo plazo), son las más convenientes para el cumplimiento de los objetivos de éstos y que permitirían acceder a mejores retornos.

En este sentido, se aprecia que la concentración que presentan los Fondos de Pensiones salvadoreños no sólo responde a las inversiones obligatorias establecidas en la Ley sino también a las escasas opciones de inversión disponibles en el mercado local, las cuales no presentan el dinamismo requerido para ir satisfaciendo la demanda de instrumentos que los Fondos de Pensiones tienen mes a mes.

d) Prohibición de Inversión en el Extranjero

Como queda claro de lo expuesto en el literal anterior, al normarse que los Fondos de Pensiones inviertan únicamente en emisiones inscritas en la bolsa local y que a su vez cuenten con dos clasificaciones de riesgo con una calificación no menor a “A”, se limita drásticamente el número de opciones de inversiones disponibles para los fondos, quedando básicamente disponibles los valores de los emisores que ya forman parte de la cartera de los mismos, es decir, Instituciones Públicas, Bancos y un número muy limitado de empresas nacionales.

Si se toma en consideración esta condición y el hecho mencionado en el literal anterior, de que los límites de inversión máximos ya han sido alcanzados en la mayor parte de los casos y que el número de emisores registrados en la bolsa local en lugar de incrementarse se ha ido disminuyendo, se pone de manifiesto la imposibilidad real de diversificar adecuadamente la cartera de inversión, bajo la normativa actual que establece que el 100% de las inversiones se tienen que realizar en emisiones inscritas en la bolsa local.

En este sentido, se pone de manifiesto que bajo las condiciones actuales del mercado local, una medida que permitiría reducir el nivel de concentración es permitir la inversión en el extranjero de una proporción de los Fondos de Pensiones. Esta propuesta se ha discutido ya en varias oportunidades, pero ha persistido la opinión de que es inconveniente autorizar la inversión en el extranjero de estos recursos, aduciendo que esta clase de inversiones son “riesgosas”.

Este argumento no obstante, es fácilmente rebatido al revisar la experiencia internacional de

los países latinoamericanos donde funcionan sistemas de capitalización como el salvadoreño y donde existe suficiente experiencia normativa que garantiza que las inversiones que se realizan, ofrecen todas las garantías para los afiliados. Incluso en el ámbito nacional, instituciones públicas como el Banco Central de Reserva (BCR) y el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada realizan inversiones en el extranjero, sin que se considere que es una operación cuyo riesgo no puede ser supervisado.

En varias oportunidades, las AFP han señalado la necesidad de que se permita a los Fondos de Pensiones invertir un porcentaje del activo de los Fondos, en instrumentos negociados en mercados internacionales, sujeto a la aprobación de reguladores y fiscalizadores y con el establecimiento previo de todos los controles que las autoridades consideren necesarios a fin de autorizar la inversión. Cabe señalar también que contrario a lo que se aduce, diversificar las inversiones incluyendo plazas internacionales, implica una reducción a la exposición a los distintos factores de riesgos a que están sometidas las inversiones de los Fondos de Pensiones, tales como riesgo de mercado, de crédito y de liquidez.

Adicionalmente, la diversificación busca alcanzar una mejor relación riesgo-retorno, que se pone de manifiesto al lograr mejores niveles de rentabilidad con riesgo al adquirido actualmente o rentabilidades similares a las actuales con niveles menores de riesgo.

En este contexto, las propuestas que se plantean para alcanzar el objetivo de mejorar la relación riesgo-retorno de los Fondos de Pensiones son las siguientes:

1. Encontrar en el mediano plazo, una alternativa de financiamiento del déficit previsional del ISSS e INPEP que libere a los Fondos de Pensiones de la obligación de invertir en Certificados de Inversión Previsionales, mecanismo actual mediante el cual dichos Institutos perciben los recursos para cubrir sus obligaciones previsionales. Mientras esto sea posible, se propone que se modifique la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales en lo relativo a las condiciones de tasa de interés que devengan dichos Certificados, evaluando si se mantiene su cálculo referido a la tasa LIBOR o se establece una tasa local (TIBP) como referencia más una sobretasa y estableciendo un rango de tasa de interés mínima (piso) y máxima (techo) en el que la tasa de interés pudiera variar, a fin de disminuir la volatilidad de los Fondos de Pensiones, asociada a esta inversión obligatoria.

2. Agilizar el estudio y aprobación de la Ley de Fondos de Inversión, a fin de que los Fondos de Pensiones cuenten con más alternativas de inversión en el mercado local, permitiéndoles diversificar el riesgo y acceder a rendimientos adecuados que permitan brindar una mejor pensión a los afiliados, mientras que también se beneficia el país al contar con inversionistas institucionales que podrán financiar proyectos productivos en el país.

3. Analizar qué acciones y cambios legales o reglamentarios deberían impulsarse para incentivar el surgimiento de nuevos emisores en el mercado de valores local,




basándose en estudios disponibles que identifiquen las principales razones que explican la problemática. Dicho análisis debería contar con la participación más amplia posible de los diferentes actores del mercado, reguladores y fiscalizadores, ya que el desarrollo del mercado de valores beneficiará no sólo a los Fondos de Pensiones sino que al país en su conjunto, al ser un mecanismo para canalizar el ahorro interno hacia proyectos productivos e inversión.

4. Aprobar la apertura a la realización de inversiones en plazas internacionales para los Fondos de Pensiones con límites que se incrementarían gradualmente, resguardando que las transacciones se realicen siempre bajo la supervisión y fiscalización de la Superintendencia del Sistema Financiero y en condiciones de liquidez y seguridad, tal como lo plantea la Ley SAP.

5. Hacer las modificaciones legales pertinentes para que en el mediano plazo, cuando se haya conseguido el objetivo que los Fondos de Pensiones cuenten con carteras de inversión mejor diversificadas, se establezca un Régimen de Multifondos, en los que los afiliados puedan elegir entre diferentes opciones para la inversión de sus ahorros, con reglas claras para diferenciar los regímenes de inversiones y las reglas para permanecer o traspasarse de uno a otro. De esta forma, se permitirá a los afiliados acceder a mayores rentabilidades que les generen mejores pensiones.

d) Beneficios y Prestaciones

El Sistema de Ahorro para Pensiones cubre los riesgos de vejez, invalidez y muerte, éstas últimas por causas comunes. La invalidez y fallecimiento por riesgos profesionales se encuentra incluida dentro de las coberturas del Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales del ISSS para todos los afiliados a ese Instituto. El objetivo de funcionamiento de todo Sistema de Pensiones es garantizarle al trabajador y su grupo familiar, que ante cualquiera de las contingencias cubiertas, contarán con un ingreso sustituto adecuado para seguir cubriendo sus gastos de vida, siempre y cuando, se cumpla con los requisitos que la Ley impone para el otorgamiento de los beneficios establecidos.

En el caso del acceso a pensión por vejez, la Ley SAP establece como principales requisitos alcanzar la edad de retiro, que en el caso de los hombres es 60 años y de 55 años para las mujeres y adicionalmente registrar un mínimo de 25 años de cotizaciones continuas o discontinuas en cualquiera de los dos Sistemas. En caso de contar con la edad de retiro pero no con el tiempo de cotización, el afiliado puede continuar cotizando para cumplir el requisito o bien, solicitar la devolución de su saldo.

Para las poblaciones que se afiliaron al nuevo Sistema habiendo cotizado como mínimo un año al anterior régimen (ya sea al ISSS o al INPEP), la Ley estableció que en reconocimiento de los derechos adquiridos por la cotización realizada a dichos Institutos, éstos emitirían un

títulovalor nominativo a favor del afiliado llamado “Certificado de Traspaso”, por un monto estimado con base a la Ley, el cual se emitiría y redimiría de forma simultánea al momento de tramitar el beneficio, para ser luego abonado a su Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones y complementar el saldo que el afiliado hubiera constituido de ahorro.

Con el saldo total, incluyendo el Certificado de Traspaso, al afiliado se le daría la opción de elegir la modalidad bajo la cual desearía percibir su beneficio, ya sea una renta programada, renta vitalicia contratada con una sociedad de seguros, o una renta programada con renta vitalicia diferida. A la fecha y por razones que se explican más adelante en este documento, únicamente se encuentra disponible a modalidad de renta programada.

Al 31 de octubre de 2012, en el SAP se contaba con 18,667 pensionados por vejez, 1,856 por invalidez y 24,866 beneficiarios de pensión por sobrevivencia para hacer un total global de 45,389 personas. Por su parte, en el SPP se reporta a esa misma fecha un total de 100,247 personas pensionadas, de las cuales 70,832 son por vejez, 980 por invalidez y 28,435 por sobrevivencia.

El monto de los beneficios pagados en el año 2012 en el SAP ascendió a US$ 232.27 millones, de los que $ 174.38 millones correspondieron al pago de pensiones y $ 57.89 millones a devoluciones de saldo18, mientras que en el SPP el pago total de beneficios durante el mismo año ascendieron a $ 432.27 millones19.

Los beneficios contemplados en la Ley para cada uno de los riesgos cubiertos son el otorgamiento de pensiones para quienes cumplen los requisitos respectivos o la devolución del saldo de su cuenta de ahorro, como un beneficio alternativo para aquéllos que no cumplen los requisitos. Un detalle de los mismos se presenta en los siguientes apartados, cubriendo individualmente cada uno de los riesgos cubiertos.

d.1) Vejez

En el caso de nuestro Sistema de Pensiones, para que un trabajador adquiera el derecho a pensionarse por vejez, debe haber cumplido 60 años de edad los hombres o 55 años de edad las mujeres y acreditar un mínimo de 25 años de cotizaciones continuas o discontinuas. Para efectos de cómputo del requisito de tiempo de cotización mínimo, se suma tanto el tiempo cotizado por el afiliado en el anterior sistema administrado por el ISSS e INPEP como el tiempo cotizado en el Sistema de Ahorro para Pensiones.

Existe un requisito alternativo para pensionarse por vejez sin necesariamente contar con la edad de retiro y el tiempo mínimo de cotización y es una opción de “pensión por vejez anticipada” que aplica si el saldo acumulado en la cuenta de ahorros del afiliado le es suficiente para financiarse una pensión equivalente como mínimo al 60% del promedio de su salario básico regulador y a la vez, superior en un 60% al monto de la pensión mínima vigente.

18 Estados Financieros Fondo de Pensiones AFP CRECER y Fondo de Pensiones AFP CONFÍA, correspondientes al 31 de diciembre de 2012, publicados en periódicos de circulación nacional.19 Estados Financieros de la Unidad de Pensiones del ISSS y del INPEP, al 31 de diciembre de 2012, publicados en periódicos de circulación nacional.




En los casos en que un afiliado alcanza la edad establecida para retirarse pero no cuenta con el tiempo de cotización mínimo, la Ley le da la opción de seguir cotizando hasta cumplir dicho requisito o bien, si no desea o no puede hacerlo, puede acceder a un beneficio alternativo a la pensión que consiste en la devolución del dinero ahorrado en su cuenta individual junto con la rentabilidad generada.

Este beneficio llamado “Devolución de Saldo”, si bien le permite al afiliado contar con el ahorro acumulado durante su vida laboral activa, ofrece una cobertura muy limitada si se compara con el goce de una pensión. Al recibir la devolución de su ahorro, el afiliado no cuenta con el estatus de “pensionado”, por lo que no le es posible cotizar y por ende, ser sujeto de la cobertura del Régimen de Salud del ISSS, salvo que decida optar porque el saldo de su cuenta se le devuelva mediante seis pagos anuales y goce de la cobertura del ISSS durante ese período.

Sobre este punto hay que señalar que la Devolución de Saldo debería ser un beneficio por excepción, otorgado en los casos que los afiliados no cumplan el requisito principal para pensionarse por vejez, sin embargo en la práctica, un porcentaje significativo de los afiliados que alcanzan la edad legal de retiro no cuentan con un mínimo de 25 años de cotizaciones.

De acuerdo a las bases de datos que manejaron las Administradoras de Fondos de Pensiones durante el año 2012, en promedio un 62% de los solicitantes de beneficios por vejez de ese año, no contaban con un mínimo de 25 años de cotizaciones y les correspondió la devolución de su saldo, mientras que sólo el 38% restante cumplió el requisito y por ende, recibieron pensión por vejez.

Este dato pone de manifiesto que el requisito de mínimo de años de cotización establecido en el país, no se corresponde con las características del mercado laboral salvadoreño, caracterizado por un alto nivel de empleo informal estimado en alrededor del 50%. Es claro que si más de la mitad de las personas que alcanzan la edad de retiro no registran suficiente tiempo cotizado, esto refleja que durante su vida activa estos afiliados muy probablemente se desempeñaron en trabajos en los que no cotizaron, sea porque laboraron en el sector informal durante buena parte del tiempo, porque sus empleadores no cumplieron con la obligación de cotizar, o porque no contaban con empleador que les cotizara (trabajadores por cuenta propia). En el caso particular de las mujeres, la ausencia de períodos cotizados también puede deberse a que estuvieron fuera del mercado laboral durante algunos años dedicándose al cuido de sus familias.

Independientemente de la razón, la consecuencia concreta es que estos afiliados no alcanzan la plena cobertura del Sistema durante su vejez por no haber cotizado durante el tiempo requerido, lo que amerita ser analizado y combatir las causas de esa baja densidad de cotización.

De acuerdo a estadísticas manejadas por las AFP, el promedio de años cotizados por las personas que reciben Devolución de Saldo al cumplir la edad legal, se sitúa entre 11 y 12

años, es decir poco menos de la mitad del tiempo requerido por Ley para acceder a pensión. En ese sentido, a fin de cumplir con el objetivo del Sistema de garantizar un ingreso sustituto durante la vejez, es necesario analizar la pertinencia de mantener este requisito o sustituirlo por uno en el que se otorgue el beneficio de pensión por montos menores para las personas que registren períodos menores de cotización, pero que al menos les asegure un ingreso continuo y acceso a los servicios de salud provistos por el ISSS.

Por otro lado, como se mencionó el otro requisito establecido para acceder a beneficios por vejez es cumplir las edades arriba referidas (60 años los hombres, 55 años las mujeres). Dichas edades se comparan con las vigentes en el resto de países de la región, según se muestra en el Cuadro 5.

La edad de jubilación debe establecerse tomando en consideración varios factores, principalmente la expectativa de vida de los afiliados a esa edad cumplida (que es diferente a la expectativa de vida al nacer) y la suficiencia de los ahorros para cubrir el pago de esas pensiones durante el período esperado. Esto es importante de destacar ya que en un sistema de capitalización, el ahorro acumulado es el respaldo del pago de las pensiones a futuro y en la medida que un afiliado vive más, debería también haber acumulado más recursos para cubrir el período de expectativa de vida.

En el caso de El Salvador, de acuerdo a las Tablas de Mortalidad utilizadas para el cálculo de pensiones por renta programada consignadas en el Instructivo SAP- 29-98, la expectativa de vida implícita de un afiliado de 60 años es de 23 años mientras que una afiliada de 55 años cumplidos, es de 30 años. En otras palabras, con el saldo acumulado en su cuenta, sin contar posibles beneficiarios de pensiones por sobrevivencia, un hombre tendría que financiarse pensión durante un período de 23 años y una mujer por 30 años, en promedio.

Esto implica que aún cuando un hombre y una mujer acumularan la misma cantidad de ahorros al momento de su retiro a los 60 y 55 años de edad, respectivamente, la mujer percibiría una pensión de monto menor a la del hombre, ya que su ahorro tendría que alcanzar para cubrir un período 7 años mayor que la de éste.

En la práctica, las mujeres cuentan generalmente con un ahorro previsional menor al de los hombres ya que al tener una edad de jubilación menor, su horizonte de ahorro también es menor, contribuyendo desfavorablemente a esta situación, porque también en promedio los salarios sobre los que cotizan las mujeres son inferiores al de los hombres.




Cuadro 5

Edades de Jubilación para Hombres y Mujeres en Países Centro Americanos

País Edad Jubilación

Guatemala 62 H y M

El Salvador 60 H; 55 M

Honduras 65 H; 60 M

Nicaragua 65 H; 60 M

Costa Rica 65 H y M

Panamá 62 H; 57 M

Fuente: Elaboración propia basada en Boletines IGSS, FIAP, IHSS, INSS y Caja Seguro Social de Panamá.

El establecimiento de la edad de jubilación es un factor clave dentro del funcionamiento del Sistema y por supuesto, su modificación no es una decisión fácil de tomar porque tiene implicaciones sobre toda la población afiliada. Sin embargo, es importante considerar que las condiciones demográficas son variables y en la medida que existen variaciones en la expectativa de vida, se hace necesario que en los sistemas previsionales se revise de forma periódica su comportamiento, y en base a su evolución, se analice la pertinencia de modificar o no las edades establecidas para el retiro.

d.2) Invalidez

La discapacidad por causas comunes es uno de los riesgos cubiertos en el Sistema de Pensiones y en el contexto de la Ley, la “invalidez” es una condición de desmedro físico o mental que impide a un trabajador realizar cualquier trabajo y admite diferentes grados, a saber: parcial cuando la pérdida es al menos del 50% de las capacidades pero inferior a 66.67% y total cuando supera ese último porcentaje.

Para determinar si existe o no una invalidez definida en los términos antes descritos y el origen de la misma, la Ley dispone que el afiliado interesado debe ser evaluado por la Comisión Calificadora de Invalidez, ente adscrito a la Superintendencia del Sistema Financiero e integrado por tres médicos, quienes tienen la facultad de ordenar exámenes y revisar toda la documentación clínica disponible, para con base a unas Normas Generales de Invalidez, determinar el grado y origen de la posible invalidez.

Dictaminada la existencia de la “invalidez”, el afiliado adquiere el derecho a gozar un beneficio, mismo que dependiendo de si cumple o no con requisitos de cotización, implica el otorgamiento de una pensión de carácter temporal o el otorgamiento de la devolución de su saldo.

La pensión temporal es otorgada por un período de tres años, tiempo después del cual, la Ley establece que el afiliado debe ser reevaluado para contar con un dictamen definitivo emitido por la misma Comisión, en la que puede ratificar la condición de invalidez, modificarla (incrementándola o disminuyéndola) o dictaminando que la invalidez ha cesado.

Sobre el otorgamiento de pensiones por invalidez común, tanto el procedimiento de evaluación como los requisitos establecidos son adecuados, señalando no obstante la necesidad que los Normas Generales de Invalidez que se utilizan para determinar el grado de discapacidad, sean sujetas de revisión con alguna periodicidad pre-establecida. Actualmente se está realizando (enero 2013) la primera revisión de dichas Normas desde que fueron emitidas en 1998, es decir, después de un período de vigencia de 15 años en las que tanto las patologías como los tratamientos han registrado variaciones.

Por otro lado, se considera importante que a nivel de Ley se incluya una disposición específica que establezca que los afiliados que han sido dictaminados inválidos que lleguen a la edad de retiro, seguirán contando con una pensión independientemente de que hayan registrado o no el tiempo mínimo de cotizaciones que la Ley exige para el otorgamiento de pensiones por vejez. Eximir a los pensionados inválidos del cumplimiento de este requisito no sólo les asegura seguir percibiendo este ingreso, sino también que mantienen su estatus de “pensionados” y por tanto son sujetos de atención en los servicios de salud provistos por el ISSS.

En esa misma línea y en congruencia con la forma en que se le reconoce el derecho a gozar de la cobertura del seguro de invalidez y sobrevivencia, se considera necesario que para asegurar el acceso a la pensión mínima en casos de invalidez, se modifique el requisito que establece que para gozar de ésta, el afiliado debe haberse encontrado cotizando al momento de que fuera declarada la invalidez y que hubiere cotizado al menos seis de los últimos doce meses. Para ser congruente con la cobertura de seguro, se sugiere que en lugar de requerir el cumplimiento simultáneo de los dos requisitos, que el afiliado pudiera acceder a pensión mínima por vejez ya sea que su invalidez fuera declarada al estar cotizando o bien, que hubiera cotizado durante al menos seis meses durante los últimos doce meses previos a la declaratoria de la invalidez.

Por otro lado y saliendo del ámbito de cobertura del Sistema de Ahorro para Pensiones, se considera importante que se analice la posibilidad de ampliar el período de pago que el Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales del ISSS hace a los afiliados pensionados por invalidez a causa de riesgos profesionales, a quienes a diferencia de los que se invalidan por causas comunes y se cubren en el Sistema de Pensiones, se les otorga una pensión que no es vitalicia sino que se extingue cuando el afiliado cumple la edad legal de jubilación.

En ese momento, si bien la Ley le da el derecho a solicitar el beneficio por vejez en el Sistema de Pensiones, no le exime del cumplimiento de los requisitos establecidos para acceder a una pensión por vejez; esto es, contar con la edad y registrar un mínimo de 25 años




de cotizaciones. Dado que no necesariamente cumplen con este último requisito, suceden casos en que afiliados inválidos se quedan sin pensión, ya que reciben de acuerdo a la Ley la devolución de su saldo y lo que es aún más grave, se quedan sin servicios médico-hospitalarios en el ISSS.

En este sentido se propone que se analice la forma de solventar esta inequidad respecto del grupo de afiliados pensionados por riesgos comunes, ya sea que el ISSS les ofrezca un beneficio vitalicio o bien, que el Estado instruya que independientemente del cumplimiento o no de los requisitos para pensionarse por vejez, se les otorgue dicho beneficio y en caso de agotamiento de la cuenta individual, que el Estado haga efectivo el pago de pensión mínima por vejez.

d.3) Sobrevivencia

En caso de fallecimiento de un afiliado activo o pensionado, los miembros del grupo familiar que la Ley establece, cónyuge o conviviente, hijos menores de 18 años20, padres y madres que dependieran económicamente del fallecido, tienen el derecho a percibir una pensión por sobrevivencia, en caso se cumplan los requisitos establecidos.

Al igual que en el caso de los beneficios por invalidez, las disposiciones legales que rigen los requisitos y procedimientos para acceder a esta clase de beneficios son adecuados y la única disposición que podría proponerse para mejorarla, es armonizar el requisito para el otorgamiento de pensión mínima por sobrevivencia en el mismo sentido arriba planteado para la pensión mínima por invalidez, es decir que el requisito sea alternativo y no concurrente, en cuanto a encontrarse cotizando al momento del fallecimiento o haber cotizado al menos seis de los últimos doce meses previos al fallecimiento.

d.4) Seguro de Invalidez y Sobrevivencia

La Ley establece que para complementar el financiamiento de los beneficios de afiliados que se invalidan o fallecen antes de la edad legal de retiro, las Instituciones Administradoras deben contratar una póliza de seguro con una sociedad de seguros de personas, que cubra el pago de pensiones por invalidez según el primer dictamen, pague el capital complementario que corresponda, el que se estima como el monto necesario para complementar el saldo de la cuenta individual de ahorro para pensiones, a efecto de financiar el pago de pensiones de invalidez de segundo dictamen o pensiones por sobrevivencia al afiliados y/o sus beneficiarios.

El pago de la prima de este seguro la realiza la Institución Administradora, costo que cubre con un porcentaje del ingreso que percibe por las comisiones por administración que pagan los empleadores de los afiliados cotizantes. Contar o no con cobertura de seguro puede hacer la diferencia para un afiliado o su familia, ya que de no contar con ella, por no cumplir

20 La cobertura para hijos se extiende hasta los 24 años, en caso que se encuentren cursando estudios y de forma vitalicia, si se trata de hijos inválidos. Art. 108 Ley SAP.

los requisitos de cotización exigidos, el monto de los beneficios por invalidez o fallecimiento a otorgar se deben financiar únicamente con el saldo que el afiliado posee en su cuenta individual. Por el contrario, al contar con cobertura de seguro, al afiliado se le garantiza contar con recursos adicionales a los propios para prolongar el pago de los beneficios durante la expectativa de vida del afiliado y/o su grupo familiar con derecho a pensión.

La evaluación de si un afiliado goza o no de cobertura depende del cumplimiento de los requisitos establecidos en el Art. 116 de la Ley. La misma se otorga si un afiliado se encuentra cotizando a la fecha del fallecimiento o invalidez. En el texto de la Ley se alude a esta condición y a que adicionalmente el afiliado debe haber cotizado seis meses de los últimos doce antes de la ocurrencia del siniestro. Sin embargo, a raíz de disposiciones reglamentarias, esta última condición no se exige de forma concurrente sino que se otorga cobertura si el afiliado se encontraba cotizando o si hubiera cotizado seis de los últimos doce meses. Esta modificación reglamentaria, que incrementa de hecho las posibilidades que un afiliado adquiera la cobertura del seguro, sería recomendable que fuera respaldada con una modificación legal en la que se establezca este nuevo criterio de otorgamiento de cobertura.

Otra modificación legal pertinente a la contratación del seguro es que se modifique la disposición relativa a la contratación del seguro por parte de la Institución Administradora como un servicio que le presta la sociedad de seguros a estas sociedades y se cambie por una relación en la que el Fondo de Pensiones, es decir el conjunto de los afiliados, representados a través de la AFP que administra sus cuentas, realicen la contratación del seguro. Esta división entre los servicios prestados por la AFP, cuyo giro es la administración de cuentas individuales de ahorro para pensiones y los servicios prestados por la sociedad de seguros elegida, que es precisamente la de administrar los riesgos de invalidez y sobrevivencia es una tendencia que se está presentando en otros países donde operan sistemas de capitalización individual.

Esta separación de riesgos implica también una separación del pago de la prima del seguro de invalidez y sobrevivencia del pago de la comisión por administración. Tanto en el caso de la reforma sugerida como en el caso actual, tanto uno como otro servicio son cubiertos con parte de la cotización que corresponde realizar a los empleadores y a nivel de Ley, se podría establecer un cobro máximo para la prima del seguro de la misma manera que ya existe un límite máximo para el cobro de la comisión por administración de las cuentas individuales.

Al establecerse la separación de riesgos, habría que modificar la redacción de los artículos de la Ley donde se alude específicamente a los beneficios cubiertos por el seguro y establecerse un plazo máximo para la presentación de reclamos ante esta póliza de carácter especial, sugiriéndose que la misma extienda el período de prescripción hasta 10 años, en armonía con el plazo establecido en el ISSS para que un afiliado interesado sus familiares, inicien trámite para cobro de pensión por Riesgos Profesionales. Cabe destacar que este plazo especial de prescripción que se sugiere, es mayor que el período de prescripción ordinario de 3 ó 5 años establecido en el Código de Comercio para las pólizas de seguro de en El Salvador.




d.5) Modalidades de Pensión

De acuerdo al texto de la Ley, los afiliados que se pensionan en el nuevo Sistema, salvo algunas excepciones, tendrían la posibilidad de elegir entre 3 modalidades para el pago de su pensión:

i) Renta programada: modalidad consistente en que el pago de pensión se realiza con cargo a la cuenta de ahorro del afiliado, quien mantiene la propiedad de la misma durante toda su fase pasiva. En esta modalidad, el riesgo de longevidad es afrontado por el afiliado, por lo que en caso de que su saldo fuera insuficiente para cubrir todo el período de sobrevida del afiliado y de sus beneficiarios con derecho a pensión, el Estado hace efectivo el pago de una pensión mínima por vejez o sobrevivencia, según correspondiera, ante esta contingencia.

ii) Renta vitalicia: en esta modalidad, el afiliado contrata con una sociedad de seguros de personas una póliza que le asegura la percepción de una pensión durante toda su vida pasiva más el período de sobrevida de sus beneficiarios con derecho a pensión, a cambio de la entrega del saldo de la cuenta individual, como pago de prima de la póliza. En esta modalidad, el riesgo de longevidad la transfiere el afiliado a la sociedad de seguros que contrate. No obstante, el afiliado corre el riesgo de la permanencia en el tiempo de la sociedad de seguros, ya que a la fecha, el Estado no ofrece ninguna garantía de pago a los afiliados que contrataran con una sociedad que con posterioridad a la fecha de contratación, dejara de prestar sus servicios.

iii) Renta Programada con Renta Vitalicia Diferida: bajo esta modalidad el afiliado percibe temporalmente una renta programada y contrata con parte del saldo de su cuenta individual, una renta vitalicia cuyos pagos de pensión se inician en una fecha posterior y se extienden durante la vida del afiliado y sus beneficiarios con derecho a pensión.

En la actualidad la única modalidad que se encuentra disponible para el pago de los beneficios de los afiliados que se pensionan en el nuevo sistema es el de renta programada. Esto es así porque las reformas legales de los años 2001, 2003 y 2006 que modificaron de forma sustancial la forma de reconocer y pagar los derechos adquiridos por los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones que cotizaron en el ISSS e INPEP, que se explican en el apartado “Financiamiento de la Transición” de este documento, imposibilitaron prácticamente el surgimiento de las rentas vitalicias.

Esta imposibilidad práctica alude al hecho que en el texto original de la Ley un afiliado que se pensionara en el nuevo Sistema y que tuviera derechos adquiridos en el ISSS o INPEP recibiría de éstos un Certificado de Traspaso que se redimiría de forma inmediata, por lo que en su cuenta de ahorros contaría con dinero para la contratación de una Renta Vitalicia, si así lo deseara. Al modificarse esta característica de los Certificados de Traspaso y establecerse que se convertían en un título que se amortizaría a 15 años plazos y devengaría

una tasa de interés por debajo de lo que corresponde a un título de ese plazo y riesgo, el potencial pago de la Renta Vitalicia se tendría que realizar con el efectivo acumulado en la cuenta individual y endosando a la sociedad de seguros, el título recibido, el cual en una proporción típica podría representar hasta el 95% del saldo total de un afiliado que se pensionaba en el período 1998-2006.

La reforma de 2003 en la que los afiliados del grupo “optados” recibieron adicionalmente un Certificado de Traspaso Complementario de las mismas características de emisión que el Certificado de Traspaso original, tampoco abonó al surgimiento de las rentas vitalicias, ya que una sociedad de seguros recibiría mayoritariamente títulos de nula liquidez con un período de amortización que les implicaría tener que hacer desembolsos de fondos propios para hacer frente al pago de las mensualidades, mientras que los réditos de la inversión y el repago del capital de los títulos recibidos tendrían periodicidad anual.

Finalmente, la reforma de 2006 en virtud de la cual se sustituyó el derecho a estos títulos para los afiliados “optados” que se pensionan por vejez y en su lugar el Estado les ofrece el pago de pensiones, terminó por eliminar cualquier posibilidad del surgimiento de rentas vitalicias para este grupo de afiliados.

Expuesto lo anterior, es importante poner en perspectiva que a partir de abril de 2017, cuando se comiencen a pensionar los afiliados que no pertenecen al grupo de “optados”, es decir los que eran menores de 36 años al momento de iniciar operaciones el Sistema, surge la posibilidad de que se demanden las rentas vitalicias en cuanto este grupo de afiliados no tiene asegurada una pensión vitalicia como en el caso de los “optados”. Ciertamente existirá siempre la limitación de que parte del saldo de su cuenta, corresponderá a un Certificado de Traspaso, sin embargo, por tratarse de afiliados que cotizaron durante menos tiempo en promedio en el ISSS o INPEP y han tenido también un horizonte más largo de capitalización para sus cuentas, con mucha probabilidad el porcentaje que el Certificado de Traspaso represente del total que tengan acumulado en su cuenta será menor que lo que fue para los afiliados optados, lo que puede permitir el surgimiento de esta nueva modalidad de pensión.

En anticipo a ese momento, es necesario que se apruebe la reglamentación que permita operativizar la comercialización de este tipo de póliza y adicionalmente que se analice la pertinencia de que el Estado ofrezca garantías a los afiliados que opten por esta modalidad de pago, de que en caso una sociedad de seguros deje de operar, su derecho a percibir una pensión será respaldado, ya sea por la cesión de la cartera a otra sociedad de seguros que permanezca operando o bien, en último caso, el Estado asuma la responsabilidad de hacer el pago de pensión mínima.

d.6) Resumen de propuestas de reformas legales relacionadas con el otorgamiento de Beneficios

Las propuestas planteadas en este apartado para hacer mejoras al proceso de otorgamiento de beneficios en el Sistema de Pensiones son las siguientes:




1. Analizar la pertinencia de modificar el requisito actual de 25 años de cotización para que los afiliados se pensionen por vejez y obtengan el derecho a pensión mínima, tomando en consideración que una proporción mayoritaria de afiliados no accede a pensión por no cumplir dicho requisito. En línea con lo anterior, se sugiere analizar su sustitución por un esquema de pensiones escalonadas en el que se otorgue el beneficio de pensión por montos menores para las personas que registren períodos menores de cotización, asegurándoles un ingreso permanente y acceso a los servicios de salud provistos por el ISSS.

2. Realizar periódicamente una actualización de las Tablas de Mortalidad utilizadas para la estimación de beneficios en el Sistema de Pensiones y con base en ellas, analizar y de ser necesario, adecuar periódicamente los requisitos para acceder a pensión por vejez, a fin de minimizar el riesgo de longevidad de los afiliados.

3. Establecer a nivel de Ley, la obligatoriedad de que se actualicen periódicamente, al menos cada 5 años, las Normas Generales de Invalidez que se utilizan para determinar el grado de discapacidad de los trabajadores afiliados.

4. Hacer una modificación al texto de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones para que de forma explícita se establezca que tanto los afiliados pensionados por invalidez del segundo dictamen de causas comunes que alcancen la edad legal para pensionarse por vejez, perciban pensión por vejez independientemente que cumplan o no con el requisito del tiempo mínimo de cotización. De esta manera se les garantiza la continuidad del pago de pensión y el acceso a servicios de salud provistos por el ISSS.

5. Modificar el requisito para acceder a pensión mínima por invalidez definiendo que en lugar de que sean requisitos concurrentes, se ofrezca dicha garantía al cumplirse cualquiera de los dos requisitos establecidos en el literal b) del Artículo 148, en el sentido que el afiliado se encontrare cotizando al momento de declararse la invalidez o que hubiere cotizado al menos seis meses durante los últimos doce antes de la ocurrencia de la misma.

6. Modificar el requisito para acceder a pensión mínima por sobrevivencia definiendo que en lugar de que sean requisitos concurrentes, se ofrezca dicha garantía al cumplirse cualquiera de los dos requisitos establecidos en el literal b) del Artículo 149, en el sentido que el afiliado se encontrare cotizando al momento del fallecimiento o que hubiere cotizado al menos seis meses durante los últimos doce antes de la ocurrencia de la muerte.

7. Se propone que se analice la forma de solventar la inequidad existente en el otorgamiento de beneficios entre afiliados pensionados por invalidez a causa de

riesgos profesionales y por riesgos comunes, ya sea estableciendo que el ISSS les ofrezca un beneficio vitalicio o bien, que el Estado instruya que independientemente del cumplimiento o no de los requisitos para pensionarse por vejez, se les otorgue dicho beneficio y en caso de agotamiento de la cuenta individual, que el Estado haga efectivo el pago de pensión mínima por vejez.

8. Modificar la redacción del literal a) del Artículo 116 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones donde se establecen las condiciones para acceder a la cobertura del seguro de invalidez y sobrevivencia, en el sentido que tal como se aplica en la práctica, la cobertura se ofrezca a los afiliados que se encuentran cotizando al momento de la invalidez o fallecimiento, o bien, que hayan cotizado al menos seis meses durante los últimos doce antes de la ocurrencia del fallecimiento o la invalidez.

9. Modificar los artículos de la Ley SAP referidos a la contratación del seguro de invalidez y sobrevivencia, modificando el mismo en el sentido que el servicio no lo preste la sociedad de seguros como proveedor de las Instituciones Administradoras, sino como proveedor y responsable directo de la cobertura de estos riesgos para el Fondo de Pensiones, consignando por tanto en la redacción de los artículos en los que se alude al pago de las pensiones por invalidez según el primer dictamen, capital complementario y contribución especial, que éstos son responsabilidad directa de la sociedad de seguros.

10. Incluir una reforma para separar el cobro de los servicios de administración de cuentas individuales a cargo de las Instituciones Administradoras y del contrato del seguro de invalidez y sobrevivencia a cargo de las Sociedades de Seguros de Personas que se contraten para administrar esa póliza.

11. Elaborar la reglamentación y analizar las condiciones bajo las cuales puedan surgir las Rentas Vitalicias para ser ofrecidas a partir de abril de 2017 a los afiliados.

e) Evolución de la Transición entre Sistemas

La transición del Sistema de Pensiones administrado por el ISSS e INPEP al Sistema de Ahorro para Pensiones implica retos importantes para el país, en el sentido que en la medida que los antiguos institutos previsionales dejaron de percibir la recaudación de cotizaciones de los afiliados que se traspasaron al nuevo sistema y que a partir de la misma, destinan dichas cotizaciones a sus cuentas individuales de ahorro para pensiones, se hizo evidente su déficit de reservas, ya que al no contar con suficientes ingresos por recaudación, el pago de los beneficios de los ya pensionados debió ser complementado con el uso de las reservas técnicas que poseían.

De haber sido suficientes, dichas reservas debieron servir para el pago de:




i) Pensiones y otros beneficios a la población que optativa u obligatoriamente permaneció afiliado en el Sistema de Pensiones Público, integrado por el ISSS e INPEP y

ii) Reconocimiento y pago de los derechos en curso de adquisición de los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones, que cotizaron como mínimo durante doce meses en el ISSS o INPEP antes de afiliarse obligatoria u optativamente al nuevo Sistema.

Sin embargo como se destacó en el apartado I donde se abordó el Origen del Sistema de Pensiones en El Salvador, dichas reservas eran insuficientes y por tanto, el déficit previsional se convirtió en una obligación a ser financiada con recursos fiscales a partir del año 2002, ejercicio en el que las reservas técnicas del ISSS e INPEP se agotaron y hubo necesidad de que el Estado incluyera una partida dentro del Presupuesto General de la Nación, para transferir recursos a estos Institutos para que hicieran efectivo el pago de pensiones a su población afiliada y el reconocimiento de derechos a los afiliados al nuevo Sistema que cotizaron con ellos.

En lo que al reconocimiento de derechos a afiliados al SAP refiere, en virtud de una reforma legal de fines de 2001, y como respuesta al agotamiento de las reservas técnicas, la forma de pago del reconocimiento de derechos que en el texto original de la Ley se planteaba que sería hecho mediante la emisión y redención de un títulovalor llamado “Certificado de Traspaso” que el ISSS e INPEP emitirían al afiliado que iniciara su trámite de pensión, fue modificado y se estableció que dicho título se emitiría pero no se redimiría inmediatamente, es decir, ya no sería pagado en efectivo, sino que se pagaría en quince anualidades y devengaría durante ese período una tasa de interés equivalente a la TIBP vigente.21

En ese sentido, a partir de esa reforma, el Estado de El Salvador modificó los términos de pago de la transición estableciendo de hecho, que los afiliados al nuevo Sistema financiaran a quince años plazo y con tasa subsidiada, el componente de la transición asociado al reconocimiento de derechos. Por ello, en lugar de tener que incluir anualmente el pago completo de los Certificados de Traspaso como originalmente se previó, el Estado de El Salvador incluyó a partir de 2002 dentro de su Presupuesto, una partida para transferir recursos al ISSS e INPEP para el pago de pensiones a sus afiliados y únicamente el pago de intereses y amortización de capital de los Certificados de Traspaso emitidos.

Dichas transferencias al formar parte del gasto total del Estado, se financiaban con la mezcla de recursos que el mismo Estado utiliza para el financiamiento de todo su gasto: recursos tributarios, donaciones y de no ser suficientes estos recursos, a través de endeudamiento.

En abril de 2003 fue aprobado un Decreto Legislativo22 en virtud del cual, a los afiliados

21 Literal 3) Art. 230 Ley SAP modificado según DL 664 del 13/12/2001. TIBP es la tasa de interés básica pasiva publicada por el Banco Central de Reserva, estimada con la tasa promedio ponderada de interés pagada por la banca en un período determinado en los depósitos a plazo a 180 días abiertos durante el período reportado por el Banco Central.22 D.L. 1217 del 11/04/2003 “Decreto Especial de Equiparación de Pensiones para Afiliados Optados, comprendidos en el Artículo 184 de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones”.

que optaron por traspasarse al nuevo Sistema23, se les otorgó el derecho a recibir por parte del ISSS e INPEP en adición al Certificado de Traspaso, un Certificado de Traspaso Complementario, cuyo monto se estimaba como el valor necesario para complementar el saldo de la Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones del afiliado y financiar así una pensión equiparada a la que hubiera recibido de haber permanecido afiliado en el ISSS o INPEP.

Este Certificado de Traspaso Complementario de acuerdo a dicho Decreto, tiene las mismas características de emisión que los Certificados de Traspaso originales, es decir, se emiten a quince años plazo y devengan una tasa de interés equivalente a la TIBP vigente a la fecha de su emisión. A partir de la vigencia de ese Decreto, el Estado adquirió este nuevo compromiso asociado a la transición y su financiamiento recayó nuevamente en los afiliados al nuevo Sistema, en cuanto que al igual que los Certificados de Traspaso, los nuevos títulos también se convirtieron en una deuda a cargo de los Institutos Previsionales (el Estado), mientras que para los Fondos de Pensiones se convirtieron en una inversión obligatoria a quince años plazo, a una tasa de interés equivalente a la de un Depósito a Plazo a 180 días.

En septiembre de 2006 se aprueban dos Decretos que contienen entre otras disposiciones, el establecimiento de un nuevo esquema de financiamiento para el déficit del ISSS e INPEP y una nueva modificación al esquema de reconocimiento de derechos adquiridos para los afiliados optados24.

El nuevo esquema de financiamiento consistió en la creación del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), establecido con un patrimonio aportado por el Ministerio de Hacienda que ascendió a US$ 20 millones y el aporte de derechos por parte del ISSS e INPEP. Su administración se encomendó al entonces Banco Multisectorial de Inversiones, ahora Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL).

El objeto de creación del Fideicomiso fue sustituir la inclusión de una partida en el Presupuesto General de la Nación para cubrir la totalidad del monto necesario para el pago pensiones a cargo del ISSS e INPEP y de intereses y amortización de capital de los Certificados de Traspaso y Certificados de Traspaso Complementarios que para 2007 requeriría cerca de US $ 370 millones, encomendándole la responsabilidad al Fideicomiso de emitir instrumentos de deuda llamados Certificados de Inversión Previsionales (CIP) con el objetivo exclusivo de captar los fondos necesarios para financiar las obligaciones previsionales a cargo del ISSS e INPEP. Al establecer este esquema de financiamiento, el Estado ya no transfiere dinero al ISSS e INPEP para el pago de sus obligaciones sino que incluyó una partida en el presupuesto para trasladar dinero al Fideicomiso, a fin de pagar intereses y amortizar capital de los CIP emitidos.

23 De acuerdo al Art. 184 de la Ley SAP los afiliados al ISSS e INPEP que fueran mayores de 36 años a la entrada en vigencia de la Ley (15 abril 1998) pero menores de 50 años las mujeres y 55 años los hombres, podían elegir entre permanecer afiliados al ISSS o INPEP o afiliarse al nuevo Sistema.24 D.L 98 del 07/09/2006 “Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales” y D.L. 100 del 13/09/2006 con reformas a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones.




Los CIP son emitidos con características establecidas por Ley, particularmente son instrumentos emitidos a 25 años plazo, con tasa reajustable semestralmente, la cual se estima con base a la tasa LIBOR de 180 días vigente más una sobretasa de 0.75%.

En paralelo a la creación del Fideicomiso, hubo una modificación a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones estableciendo que los Fondos de Pensiones debían adquirir de forma obligatoria los CIP que el Fideicomiso emitiera, siempre que el saldo de éstos en el portafolio, no excediera del 30% del total, límite que fue incrementado al 45% en marzo 201225. De esta forma, el Estado se asegura contar con una fuente de financiamiento para cubrir el déficit del ISSS e INPEP, nuevamente, a través de la inversión obligatoria del ahorro de los trabajadores afiliados al nuevo Sistema de Pensiones.

Dado que además de pagar pensiones a su población afiliada, el ISSS e INPEP tenían que pagar intereses y amortizar capital de los Certificados de Traspaso y Certificados de Traspaso Complementarios emitidos, la Ley también facultó al Fideicomiso para sustituir estos títulos por Certificados de Inversión Previsionales de una serie diferente a la anterior, pero básicamente de las mismas características en cuanto a tasa y plazo26.

Por otra parte, esta reforma también modificó la forma de reconocimiento de derechos de los afiliados optados que se pensionan por vejez, sustituyendo la obligación del ISSS e INPEP de emitirles Certificados de Traspaso y Certificados de Traspaso Complementarios, por la de pagarles una pensión equiparada a la que paga a sus pensionados, pago que da inicio cuando el afiliado hubiera agotado el saldo de su Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones.

Esta obligación de pago de pensión se suma a las necesidades de fondos de estos Institutos destinado para el pago de pensiones a sus afiliados y el total es equivalente a las emisiones que debe hacer el Fideicomiso anualmente, y a las adquisiciones que deben hacer de forma obligatoria los Fondos de Pensiones, para cubrir su pago.

En el Cuadro 6 se muestran las emisiones anuales del Fideicomiso en el período 2006-2012, que corresponde al dinero requerido por el ISSS e INPEP para el pago de pensiones a su población afiliada y reconocimiento de derechos a afiliados optados. En el mismo se detallan los montos emitidos y la tasa anual que devengaban al momento de su emisión

25 Decreto Legislativo No. 1036 del 29/03/2012.26 La tasa de interés devengada por los CIP de la Serie “B” que corresponden a la sustitución de Certificados de Traspaso y Certificados de Traspaso Complementarios tienen una disposición transitoria en virtud de la cual, durante su primer año de emisión, devengan una tasa equivalente a la TIBP vigente al momento de la emisión; en el segundo año TIBP más una tasa del 1% y el tercero, TIBP más 2%. A partir del cuarto devengan la tasa LIBOR 180 días más 0.75%. Si a partir del segundo año, TIBP + 1% es mayor que LIBOR 180 días + 0.75%, estos instrumentos devengan LIBOR 180 días más 0.75%. Art. 14 Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales.

Cuadro 6

Monto, plazo y tasa inicial de interés de Emisiones de Certificados de Inversión Previsionales Serie “A”

Período 2006-2012

Año Monto (En US$MM) Plazo (años) Tasa anual*

(%)

2006 90.8 25 6.12

2007 319.4 25 6.07

2008 320.1 25 4.47

2009 345.7 25 2.44

2010 356.2 25 1.35

2011 406.4 25 1.20

2012 419.7 25 1.37

Total 2,258

Fuente: Elaboración propia con base en información SSF y AFP*

El monto total de US$ 2,258 millones emitido por el Fideicomiso durante el anterior sexenio, equivalen al monto que hubiera tenido que transferir el Estado de El Salvador al ISSS e INPEP para el pago de sus obligaciones previsionales. Sin embargo, al emitir deuda para cubrir esa obligación, los flujos a cargo del Estado para cubrir intereses y amortización de capital de la deuda emitida por el Fideicomiso es considerablemente menor (cerca de US$ 463 millones, equivalente al 20% del gasto total de pensiones del mismo período), como se aprecia en el Cuadro 7, poniendo de manifiesto que el mecanismo de financiamiento establecido con el Fideicomiso, le ha permitido al Estado suavizar considerablemente los flujos asociados al pago del déficit del ISSS e INPEP.

Aunque este mecanismo puede ser sostenible desde el punto de vista fiscal, claramente no es la solución óptima para el problema de desfinanciamiento del antiguo régimen de pensiones, ya que priva a los afiliados del nuevo Sistema de la posibilidad de invertir su dinero en mejores alternativas que les asegure una mejor relación riesgo-rendimiento.




Cuadro 7

Erogaciones anuales a cargo del Estado Para el pago de intereses y amortización capital de emisiones

Del Fideicomiso de Obligaciones PrevisionalesPeríodo 2007-2012

Año Erogaciones MH % del Presupuesto

2007 $ 53,251,445 1.63%

2008 $ 86,184,292 2.38%

2009 $ 100,244,355 2.08%

2010 $ 64,418,248 1.61%

2011 $ 71,872,522 1.49%

2012 $ 87,351,669 1.93%

TOTAL $ 463,322,531

De acuerdo a proyecciones disponibles que se presentan en el Cuadro 8, el servicio de deuda y amortización de capital de las emisiones efectuadas por el Fideicomiso irán creciendo anualmente en términos nominales pasando de niveles cercanos a US$ 100 millones en el año 2013 a cerca de US$ 1,100 millones 20 años más tarde. Aunque en términos nominales el incremento es significativo, es importante poner en perspectiva que en términos del PIB del año 2032, esa última suma podría significar cerca de 2 puntos, proporción similar a la que el Estado de El Salvador pagó en el año 2006 en concepto de transferencias al ISSS e INPEP.

Cuadro 8

Proyección de flujos de servicio de deuda y amortización de capital por CIP en US$ millones.

Años 2013-2032

Año Servivio deuda y K (US$ MM)

% PIB (al 2% normal)

% PIB (al 4.5% nominal)

% PIB (al 5.5% nominal)

2013 117.59 0.4% 0.4% 0.4%

2014 156.76 0.5% 0.5% 0.5%

2015 202.14 0.7% 0.6% 0.6%

2016 255.38 0.8% 0.7% 0.7%

2017 316.24 1.0% 0.9% 0.9%

2018 370.37 1.2% 1.1% 1.0%

2019 414.12 1.4% 1.2% 1.1%

2020 461.71 1.6% 1.3% 1.2%

2021 513.13 1.7% 1.4% 1.3%

2022 567.93 1.9% 1.5% 1.3%

2023 626.11 2.0% 1.5% 1.4%

2024 687.39 2.2% 1.6% 1.4%

2025 751.61 2.3% 1.7% 1.5%

2026 819.28 2.5% 1.8% 1.6%

2027 889.82 2.7% 1.9% 1.6%

2028 961.61 2.9% 1.9% 1.7%

2029 1,035.22 3.0% 2.0% 1.7%

2030 1,109.92 3.2% 2.1% 1.7%

2031 1,187.15 3.4% 2.1% 1.8%

2032 1,156.61 3.5% 2.2% 1.8%

Fuente: Proyecciones propias basadas en datos disponibles a diciembre 2011.

Por otro lado, en términos de acumulación de deuda que impacta en el ratio Deuda/PIB, los saldos de deuda del Fideicomiso por emisiones de CIP-A, para el período 2013-2032, pasan de acuerdo a las mismas proyecciones, de 9 puntos a 16 puntos del PIB, según muestra el Cuadro 9.




Cuadro 9

Proyección Saldo de Certificados de Inversión Previsionales Serie “A”en US$ millones y como porcentaje del PIB

Años 2013-2032

Año Saldo CIP “A” EN US$MM

% PIB (2 % nom)

% PIB (4.5% nom)

% PIB (5.5% nom)

2013 2,331.23 9.9% 8.2% 9.2%

2014 2,731.02 11.3% 9.4% 10.2%

2015 3,168.97 12.9% 10.5% 11.3%

2016 3,644.36 14.5% 11.7% 12.3%

2017 4,145.82 16.2% 12.9% 13.2%

2018 4,670.51 17.9% 14.0% 14.1%

2019 5,218.85 19.6% 15.1% 15.0%

2020 5,792.40 21.3% 16.1% 15.7%

2021 6,381.51 23.0% 17.2% 16.4%

2022 6,973.15 24.7% 18.1% 17.0%

2023 7,560.63 26.2% 18.9% 17.5%

2024 8,139.40 27.7% 19.6% 17.9%

2025 8,706.68 29.0% 20.2% 18.1%

2026 9,259.63 30.3% 20.7% 18.3%

2027 9,784.46 31.4% 21.1% 18.3%

2028 10,261.03 32.2% 21.3% 18.2%

2029 10,680.67 32.9% 21.4% 17.9%

2030 11,038.64 33.3% 21.3% 17.6%

2031 11,329.80 33.6% 21.0% 17.1%

2032 11,553.65 33.5% 20.7% 16.5%

Fuente: Proyecciones propias basadas en datos disponibles a diciembre 2011.

En conclusión, si el Estado de El Salvador asume la responsabilidad de destinar hasta 2 puntos del PIB anualmente para el pago de las obligaciones que asumieron el ISSS e INPEP y asume también que el nivel de endeudamiento asociado puede llegar a representar hasta 18 puntos del PIB, el mecanismo es sostenible desde el punto de vista fiscal.

Sin embargo, es imprescindible no perder de vista que este mecanismo de financiamiento se basa en una situación no deseable e incluso desventajosa para los trabajadores: les obliga a financiar el déficit previsional del antiguo régimen bajo condiciones que en la actualidad

les está perjudicando en cuanto las tasas de interés devengadas por las inversiones en Certificados de Inversión Previsionales son muy inferiores a las que devengan las otras inversiones que se realizan de forma voluntaria en otro tipo de instrumentos.

Concretamente la afectación viene dada porque los CIP devengan una tasa de interés ajustable semestralmente que está referenciada a la tasa internacional LIBOR de 180 días, la cual en octubre de 2006, mes en el que se llevó a cabo la primera emisión de CIP por parte del Fideicomiso, se encontraba a niveles cercanos a 5.45% anual pero debido a la crisis internacional, registró una caída sostenida desde el año 2008, manteniéndose durante los últimos 3 años en niveles inferiores al 1% anual. (Ver Gráfico 2)

Gráfico 2

Evolución Tasa LIBOR 180 díasOctubre 2006-Octubre 2012

Fuente: www.bbalibor.com

Esta condición, si bien derivada de factores externos, provoca que las tasas de interés que actualmente devengan las inversiones en CIP, 1.48% anual a diciembre 2012, sean considerablemente inferiores de las que pagan otros instrumentos emitidos por el mismo Estado de El Salvador a plazos similares, y otros instrumentos que se negocian en el mercado local. A diciembre de 2012, la tasa de rentabilidad de las inversiones de los Fondos de Pensiones en instrumentos diferentes a CIP ascendió a 9.2% anual.

Como se muestra en el Cuadro 10, la diferencia de tasas entre las emisiones de Eurobonos y CIP es de más de 600 puntos base, lo que limita significativamente la capacidad de generar una mejor tasa de rentabilidad para los ahorros previsionales de los trabajadores, ya que las inversiones en CIP representaban a octubre de 2012, cerca del 53% del portafolio de inversiones de los Fondos de Pensiones.

6.00%

5.00%

4.00%

3.00%

2.00%

1.00%

0.00%

02/1

0/20

06

02/1

0/20

07

02/1

0/20

08

02/1

0/20

09

02/1

0/20

10

02/1

0/20

11

02/1

0/20

12




Cuadro 10

Montos de emisiones en US$ Millones, plazo y tasas de interésal momento de su emisión para Eurobonos SV y CIP

Año Monto (EN US$ MM)

Plazo (años)

Tasa anual (%) Año Monto (EN

US$ MM)Plazo (años)

Tasa anual* (%)

2002 500 30 8.25 2006 90.8 25 6.12

2003 800 20 7.75 2007 319.4 25 6.07

2004 286.5 30 7.63 2008 320.1 25 4.47

2005 375 30 7.65 2009 345.7 25 2.44

2006 625 30 7.65 2010 356.2 25 1.35

2009 800 10 7.38 2011 406.4 25 1.20

2011 653.5 30 7.63 2012 419.7 25 1.37

Fuente: Elaboración propia basado en datos disponibles a diciembre 2012.

Esta limitación en la generación de rentabilidad, como ya se mencionó, se pone de manifiesto en la comparación de la rentabilidad generada por la porción del portafolio de los Fondos de Pensiones que se invierte en instrumentos no obligatorios, que alcanzó 9.2% en diciembre 2012, respecto de la rentabilidad generada por las inversiones obligatorias en CIP de sólo 1.48% anual, tal cual se muestra en el Gráfico 3.

Gráfico 3

Distribución del portafolio en Inversiones Obligatorias y No Obligatorias y su Respectiva Tasa de Rentabilidad Promedio

Datos diciembre 2012

Siendo que las inversiones de los Fondos de Pensiones son el medio para multiplicar el capital ahorrado por los trabajadores y asegurar que cuenten con recursos suficientes para financiar sus pensiones a futuro, limitar la capacidad de generar una mejor rentabilidad en sus ahorros, implica limitar también el monto de las pensiones que percibirán a futuro.

De acuerdo a estudios realizados, devengar un punto menos de rentabilidad en un horizonte de 25 años, por ejemplo, que la cuenta devengue una tasa promedio del 5% anual en lugar de un 6%, implica que el dueño de la cuenta acumule un 20% menos de saldo y por tanto, su pensión sea también un 20% menor que la que sería si la rentabilidad hubiera sido un punto más alta.

En este sentido, es imprescindible señalar que de no tomarse medidas en el corto plazo para solventar el problema que produce la baja rentabilidad de las inversiones obligatorias, el monto de las pensiones de los afiliados del nuevo Sistema se verán afectadas y serán menores de lo que podrían ser bajo un régimen de inversiones cuyo objetivo no sea el financiamiento del déficit fiscal, sino que la generación de rentabilidad bajo condiciones de seguridad, liquidez y diversificación de riesgo.

En conclusión, el esquema de financiamiento de la transición mediante la emisión de deuda por parte del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, ha permitido al Estado durante los últimos años erogar montos para el pago de intereses y amortización de capital de CIP que han representado 2% del Presupuesto anual del Estado. A futuro, las necesidades de financiamiento se irán incrementando, por lo que se necesita que como sociedad se reconozca que el pago de esta deuda requiere que el Estado designe hasta 2 puntos del PIB para su servicio y amortización durante los próximos 20 años, período después del cual las necesidades anuales serán menores hasta su extinción cuando la deuda del ISSS e INPEP haya sido saldada.

Sin embargo, el mantener este esquema de financiamiento no puede basarse en un esquema de subsidio de parte de los trabajadores hacia el Estado vía devengar una tasa de interés que no corresponde a una inversión del plazo y riesgo que representan los CIP. Los trabajadores cuyos ahorros constituyen los Fondos de Pensiones, pueden e incluso por principios de solidaridad, deben contribuir al financiamiento del déficit del régimen anterior, pero no bajo condiciones en los que les implique que esa contribución, les afecte al grado que sus pensiones sean muy inferiores a las que hoy recibe una generación de pensionados, cuyos beneficios no se encuentran debidamente respaldados y que siguen percibiéndolos aún cuando los aportes que realizaron no fueron suficientes para su financiamiento.

La transición, como se ha expuesto con anterioridad, es un proceso que va a culminar en el momento en que se haya saldado la deuda previsional del ISSS e INPEP para con su población afiliada y los afiliados al nuevo Sistema que cotizaron en dichos Institutos. Este costo, por su magnitud, es importante que se estime periódicamente y que en el futuro, a diferencia de lo que ha sido la práctica en el país, cuando se tomen decisiones que afecten los derechos otorgados por el Sistema, sean debidamente cuantificados, sobre todo de cara a la situación fiscal del país.

INVERSIONES NO OBLIGATORIAS:

47% 53%

INVERSIONES OBLIGATORIAS:

TASA PROMEDIO9.2 %

TASA PROMEDIO1.48 %




La transición, implica como ya se mencionó reconocer y pagar esta deuda, la cual varía según cada grupo poblacional de afiliados, ya que los derechos que la Ley les otorgó originalmente y que luego han sufrido varias modificaciones con las sucesivas reformas que se han citado anteriormente, hacen que las condiciones de cada grupo poblacional sea diferente y se requiera su análisis por separado para determinar el costo asociado a cada uno.

En ese sentido, a continuación se presenta el detalle de los diferentes grupos poblacionales de afiliados y el costo estimado obligaciones del Estado en concepto de pago de pensiones y otros beneficios para cada uno de ellos. A la luz de esta separación por grupos, se identifica claramente que las mayores obligaciones del Estado se concentran en el pago de pensiones para los grupos poblacionales de mayor edad, es decir, los afiliados a la Unidad de Pensiones del ISSS y al INPEP y los afiliados que optaron por afiliarse al nuevo sistema, luego de haber cotizado en muchos casos durante la mayor parte de su vida laboral activa, en dichos Institutos.

Por otro lado, también se visualiza que en la medida que la reforma madura y se aplica a los grupos poblacionales de aquéllos que eran menores de 36 años al momento de iniciar operaciones el Sistema y sobretodo del grupo poblacional que nunca cotizó a esos Institutos, las obligaciones del Estado son inferiores, ya que están referidas únicamente al pago de pensiones mínimas.

a) Población afiliada a la Unidad de Pensiones del ISSS y al INPEP

El colectivo conformado por los afiliados a la Unidad de Pensiones del ISSS e INPEP que, de conformidad a los Artículos 184 y 185 de la Ley, permanecieron optativa u obligatoriamente afiliados a los mismos está compuesto a la fecha por un grupo de cerca de 15,000 afiliados activos que cumplirán la edad legal de retiro entre 2012 y el año 2017 las mujeres y el año 2022, los hombres y contaba en noviembre 2012 con 100,405 pensionados, de los cuales, 70,885 eran pensionados por vejez, 957 por invalidez y 28,563 beneficiarios de pensión por sobrevivencia.

De acuerdo a un estudio actuarial encargado por ASAFONDOS con base en datos al cierre del año 2011, el valor presente del costo fiscal27 asumido por el Estado para el pago de pensiones y otros beneficios para este colectivo asciende a US$ 6,941 millones, lo que equivale al 31.6% del PIB del año 2011 y a un valor per cápita considerando la totalidad de los actuales pensionados más los 15,000 activos, de US$ 60,356.

El costo fiscal asociado a este grupo según un estudio actuarial de 2009, ascendía a cerca de US$ 6,000 millones28, costo que se vio incrementado por la decisión tomada

27 Al 4% anual.28 Melinsky, E. Diagnóstico sobre el impacto del Sistema Previsional en la sostenibilidad fiscal del país, como también en su incidencia en la población -cobertura del sistema previsional- y Propuestas de Política. 2009.

a partir del año 2011, de elevar el monto de las pensiones mínimas en cerca del 70%29 y un 10% a las pensiones superiores de ese monto e inferiores de US$ 300.00. Más del 70% de la población pensionada del ISSS e INPEP vio incrementada sus pensiones en virtud de esta aprobación, lo que explica la mayor parte del incremento de los US$ 900 millones registrados entre las cifras actuariales de 2009 y de 2011.

b) Afiliados que optaron por traspasarse al Sistema de Ahorro para Pensiones

En el caso del Sistema de Ahorro para Pensiones y debido a las reformas de la Ley que se han aprobado con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley en 1998, mismas que se describieron con anterioridad, las condiciones de otorgamiento de los beneficios por vejez para los afiliados que optaron por afiliarse al Sistema pueden ser dos diferentes, dependiendo de la fecha de cumplimiento de los requisitos para acceder a beneficios por vejez.

El primer subgrupo de afiliados que optaron por afiliarse al SAP corresponde a aquéllos que cumplieron cualquiera de los requisitos para pensionarse por vejez antes del 23 de septiembre de 200630, quienes perciben su beneficio bajo la modalidad de renta programada, financiada con el saldo de su cuenta individual de ahorro para pensiones incluidos los montos de los títulosvalores emitidos por el ISSS o INPEP llamados Certificado de Traspaso (CT) y Certificado de Traspaso Complementario (CTC), que reciben en reconocimiento de sus derechos adquiridos.

El número de afiliados a las que le fueron aplicable esta condición ascienden a 20 mil personas, de los cuales al 31 de diciembre de 2011, 7,808 gozaban pensión, 6,700 recibieron la devolución de su saldo (caso en el que no aplicaba derecho a CTC sino únicamente a CT) y 5,434 se encuentran todavía como afiliados activos, ya que no han solicitado el pago del beneficio que les corresponde. Este grupo de afiliados, percibe pensiones con cargo a su cuenta individual y en caso de agotamiento de su saldo, la Ley les otorga el derecho al pago de Pensión Mínima por Vejez.

El segundo subgrupo de afiliados corresponde a aquéllos que cumplen los requisitos a partir de la vigencia del referido Decreto 100. Para ellos, el mecanismo de reconocimiento de derechos y equiparación de sus pensiones fue modificado, ya que se eliminó la emisión de CT y CTC y se estableció que la pensión a ser otorgada debería ser calculada con la misma fórmula utilizada por el ISSS e INPEP.

Dado que los fondos en la cuenta individual de ahorros del afiliado previsiblemente no serán suficientes para cubrir el pago de pensiones durante toda su fase como pensionado, el Estado en reconocimiento de los derechos en curso de adquisición

29 La pensión mínima por vejez se elevó de US$ 143 a US$ 207,60 por Decreto Ejecutivo 918 de fecha 16 de diciembre de 2011.30 En esta fecha entró en vigencia el Decreto Legislativo 100 del 13/septiembre/2006, en virtud del cual se adicionó a la Ley el Artículo 184-A que modifica las condiciones bajo las cuales se le otorga los beneficios por vejez a este grupo de afiliados.




en el ISSS e INPEP se compromete a seguir pagando la pensión a estos afiliados optados, al agotárseles el saldo de su Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones.

El total de afiliados de este segundo grupo asciende aproximadamente a 200 mil, de los que a fines de 2011, aproximadamente 144,000 no habían cumplido aún la edad de retiro. En el caso de las mujeres pertenecientes a este subgrupo, el cumplimiento de la edad se extenderá hasta abril de 2017, mientras que en el caso de los hombres, hasta abril de 2022.

Dado que el Estado definió que este grupo de afiliados percibirá prácticamente iguales beneficios que los afiliados al ISSS e INPEP, aún cuando no cuentan con recursos suficientes en sus cuentas individuales para ello, el reconocimiento de derechos y la equiparación de pensiones de los afiliados optados representa un costo para el Estado de El Salvador, el cual de acuerdo a cifras actuariales proyectadas con base en la información disponible a diciembre 2011, asciende a US$ 6,238 millones, lo que en términos per cápita implica que el Estado les adeuda al colectivo de las 220,000 personas que integran en total este grupo poblacional, US$ 28,354. Este valor per cápita es aproximadamente la mitad de lo que el Estado adeuda a los afiliados pensionados del ISSS e INPEP y representa en términos del PIB 2011, un 28.4%.

Esta diferencia pone de manifiesto que si bien, se les ha ofrecido el mismo beneficio, el costo fiscal es menor debido a que estos afiliados cuentan con una parte de ahorros propios para respaldar el pago de sus pensiones, siendo en este caso el compromiso del Estado, un valor complementario a este ahorro.

c) Afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones que eran menores de 36 años al iniciar operaciones

Este grupo poblacional, conformado por cerca de 340,000 personas, corresponde a afiliados al nuevo Sistema que tienen aún derechos adquiridos contra el ISSS e INPEP, que de acuerdo a la Ley, les deberán ser reconocidos con la emisión de Certificados de Traspaso al momento de solicitar un beneficio por vejez, invalidez o sobrevivencia.

De acuerdo a ello, las pensiones de este grupo se financiarán con el saldo disponible en sus cuentas individuales, incluyendo el Certificado de Traspaso, el cual si se mantienen las condiciones vigentes será sustituido por Certificados de Inversión Previsionales de la Serie “B”, tal cual sucede en la actualidad.

Este grupo poblacional aún no cumple la edad legal de jubilación. La primera mujer de este grupo cumplirá 55 años en abril de 2017 y el primer hombre de este grupo llegará a los 60 años en abril de 2022. En este sentido, las medidas propuestas para elevar la rentabilidad de las inversiones de los Fondos de Pensiones deben tomarse a la mayor brevedad para beneficio de este grupo, sin embargo hay que tener claro

que para las primeras afiliadas a pensionarse de este grupo, un incremento en la rentabilidad en un horizonte relativamente corto (4.5 años) tiene un impacto limitado sobre el monto final de su cuenta.

De no tomarse medidas en ese sentido, lo más probable es que las tasas de reemplazo que percibirán estos afiliados serán cercanas al 30% de su promedio salarial, lo cual afectará sobre todo a las personas que devengan 3 salarios mínimos o más, ya que los trabajadores de menores ingresos, aún cuando el cálculo de su pensión pudiera arrojar tasas de reemplazo como la mencionada, si la pensión calculada resulta menor que la mínima (US$ 207.40), el pago se ajustará a ese valor, por lo que sus tasas de reemplazo efectivas en algunos casos, puede ser prácticamente del 100% o incluso mayores para los trabajadores que devengan Salario Mínimo de la Industria de Maquila, el cual es incluso inferior al monto de la pensión mínima vigente.

La estimación del costo fiscal asociado a la emisión de Certificados de Traspaso para este grupo poblacional y el pago de Pensiones Mínimas, en caso que el saldo acumulado en sus cuentas sea insuficiente para cubrir el pago de pensiones a lo largo de toda la vida del afiliado pensionado y/o sus beneficiarios con derecho a pensión, se estimó en US$ 1,736 millones, equivalente a un 7.9% del PIB y a una deuda per cápita del Estado de US$ 5,105.

En este grupo poblacional es evidente la reducción de la carga para el Estado comparado con los dos grupos precedentes, ya que la mayor parte de sus beneficios se pagarán con el respaldo de su propio ahorro y el requerimiento per cápita de recursos estatales en consecuencia, es de aproximadamente 1/12 de lo que el Estado tendrá que destinar para el pago de beneficios de las personas que permanecieron afiliadas al ISSS e INPEP.

d) Afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones que nunca cotizaron al ISSS o INPEP

Los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones que ingresaron al mercado de trabajo con posterioridad al inicio de operaciones de dicho Sistema, suman cerca de 1,600,000 personas, equivalentes al 74% de los afiliados totales del Sistema.

De los más de US$ 6,700 millones acumulados por los Fondos de Pensiones, cerca del 50% de los mismos pertenecen a este grupo de afiliados. El ahorro en el caso de estos afiliados es el único elemento con que cuentan para el pago de sus pensiones, ya que al no haber cotizado en los antiguos regímenes de pensiones, el Estado formalmente no les debe nada en concepto de reconocimiento de derechos y únicamente son acreedores a la Garantía de Pensión Mínima, en caso que sus ahorros sean insuficientes en el tiempo para el pago de una pensión para ellos y su grupo familiar.




En ese sentido, el costo fiscal asociado al pago de pensiones de este grupo poblacional mayoritario, se reduce a la estimación del pago de pensiones mínimas. Dicha estimación, con base en el valor vigente de pensión mínima, ascendió a diciembre de 2011 a US$ 1,770 millones, equivalentes a 8 puntos del PIB de 2011 y a una deuda per cápita de sólo US$ 1,106, es decir prácticamente una sesentava parte del costo de cada afiliado del ISSS o INPEP que percibe beneficios.

Nótese nuevamente que en términos per cápita, la deuda del Estado para con el grupo más numeroso de afiliados al Sistema de Pensiones es mínima si se compara con la que tiene con las poblaciones de mayor edad.

Esto pone de manifiesto que la reforma efectivamente ayudó a parar el crecimiento del déficit asociado a la operación del ISSS e INPEP y aunque en el camino se han tomado medidas que han incrementado el costo, como el otorgamiento de un beneficio definido a los afiliados optados del SAP, de no haberse tomado la decisión de implantar el Sistema en 1998, el monto del déficit asociado a Pensiones sería significativamente mayor, tanto como US$ 40,000 millones o casi un 200% del PIB, de acuerdo a las mismas estimaciones realizadas con datos a diciembre 2011.

Es importante destacar que cualquier medida que se oriente a que los afiliados acumulen más ahorro, sea porque presentan un patrón de cotizaciones más regular, como porque su dinero genera una tasa de rentabilidad más alta producto de contar con mejores y más variadas alternativas de inversión, reducen la probabilidad de que los afiliados requieran acceder a la Garantía de Pensión Mínima. En sentido contrario, si la rentabilidad de los Fondos de Pensiones se sigue viendo afectada por una rentabilidad baja asociada a las inversiones obligatorias y no se toman acciones para cerrar espacios de evasión y promover que los afiliados coticen de forma regular, la probabilidad de que requieran hacer uso de la Garantía de Pensión Mínima es mayor.

Este costo también es altamente sensible a las decisiones que se toman respecto a posibles incrementos a valor de la Pensión Mínima. Como se destacó en el apartado donde se abordó el costo fiscal asociado al pago de los beneficios de los actuales afiliados al ISSS e INPEP, sólo el aumento de Pensión Mínima en el año 2011 implicó un crecimiento de los pasivos del Estado en casi US$ 900 millones para un colectivo de 100,000 personas. En el caso de estos dos últimos grupos, se trata de casi dos millones afiliados, por lo que cualquier decisión que se tome respecto a incrementos futuros a la Pensión Mínima, significaría un aumento bastante grande en la estimación de costo fiscal. A efectos de comparar las poblaciones antes descritas y el valor presente del costo fiscal estimado para cada una de ellas, ver el Cuadro 11.

Cuadro 11

Detalle de Grupos de Afiliados, Valor Presente del Costo Fiscal por Pensiones Asociado a cada uno de ellos (en US$ miles de millones),

Costo Fiscal per cápita y porcentaje del PIB que representa

Grupo Afiliados Tamaño población

Valor presente Costo Fiscal (al 4%) en

(US$ Miles de Millones)

Costo fiscal per cápita en cada

grupo (US$)

% PIB 2011

Afiliados al ISSS e INPEP 115,000 6941 60,356 31.6%

Afiliados optados del

nuevo sistema220,000 6,238 28,354 28.4%

Afiliados menores de 36 años en 1998

que cotizaron al ISSS o INPEP

340,000 1,736 5,105 7.9%

Afiliados que nunca cotizaron al ISSS o INPEP

1,600,000 1,770 1,106 8.0%

Totales 2,275,000 16,685 7,334 75.9%

e) Propuestas de reforma relativas al financiamiento de la transición

Las propuestas que a continuación se plantean, tienen por objeto asegurar la sostenibilidad del financiamiento de la transición, sin que esto implique perjudicar a los trabajadores afiliados al SAP, imponiéndoles la obligación de financiarla bajo condiciones de inversión desfavorables que les implicará percibir menores pensiones a futuro. El detalle es el siguiente:

1. Establecer un acuerdo nacional para el financiamiento del déficit previsional, que incluya los siguientes elementos:

a. Reconocer y tratar esta deuda como un compromiso nacional y buscar soluciones sostenibles de largo plazo, evitando tomar acciones destinadas únicamente a mejorar los flujos temporalmente para una Administración, a cambio del incremento del costo fiscal total, que asume toda la Sociedad.




b. Establecer el compromiso de no incrementar el límite de compra obligatoria más allá del 45% ya establecido, lo que implica que cualquier decisión de incremento de Pensiones Mínimas o incremento de beneficios respecto del nivel actual, deberá ser financiado con recursos que no provengan de emisiones del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, idealmente de ingresos tributarios.

c. Asumir el Estado el compromiso, independientemente del partido en el poder, de que destinará en el Presupuesto General de la Nación el dinero necesario para el servicio de deuda y amortización de capital de las emisiones del Fideicomiso, hasta alcanzar aproximadamente dos puntos del PIB dentro de aproximadamente 20 años, período después del cual los requerimientos se irán reduciendo paulatinamente.

d. Que las diferentes fracciones políticas suscriban un compromiso en el sentido que cualquier iniciativa de reforma que implique un incremento en el costo fiscal asociado a pensiones, será sujeto de una evaluación técnica que incluya el cálculo del costo de la medida, mismo que deberá ser divulgado y acompañado de una propuesta que asegure el financiamiento sostenible de la misma, las cuales deberán ser discutidas y en todo caso aprobadas de forma conjunta.

e. Incluir el compromiso de no establecer nuevas inversiones obligatorias para los Fondos de Pensiones, independientemente del destino de las mismas.

f. Comprometerse a incrementar la tasa de interés que devengan los CIP, estableciendo una banda de tasa mínima de 4% anual y máxima de 7% anual en la que pudiera oscilar, dependiendo de las condiciones de las tasas a nivel local e internacional.

2. Analizar y establecer en un plazo razonable, una forma de compensar a los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones por la rentabilidad dejada de percibir por la inversión obligatoria a tasas menores que las que corresponden a un instrumento de las características del CIP. Esta medida es particularmente importante para prevenir que se tomen medidas que encarezcan el problema, cuando se empiece a pensionar en 2017 la generación de afiliados cuya pensión se estimará con base a su saldo.

IV. CONCLUSIONES

1. La operación del antiguo régimen de reparto que operó en El Salvador desde 1969 hasta 1998, generó un déficit previsional estimado en cerca del 60% del PIB en 1999, porcentaje que prácticamente triplicaba la relación Deuda /PIB que el país registraba a ese año.

2. Este déficit fue acumulado como resultado de diversos factores, siendo los principales el desequilibrio entre los ingresos percibidos por estas entidades respecto de los beneficios que ofrecían pagar a cambio de las cotizaciones de los trabajadores, desequilibrio que se acrecienta por los cambios demográficos que tanto en El Salvador como en el resto del mundo, amenazan la sostenibilidad de los sistemas de pensiones tradicionales.

3. La operación de los sistemas tradicionales de reparto requiere que periódicamente se vayan ajustando los parámetros de funcionamiento, particularmente elevar la edad de jubilación, incrementar las tasas de cotización y/o reducir los montos de pensiones otorgadas a determinadas edades. Estas medidas si sólo se orientan a reducir mas no a eliminar el déficit previsional, solamente logran oxigenar temporalmente el funcionamiento de los Sistemas, por lo que la alternativa tomada en la reforma al Sistema de Pensiones en El Salvador se orientó a eliminar la generación de dicho déficit estableciendo un nuevo Sistema que busca contar con 100% de financiamiento para el otorgamiento de beneficios.

4. El Sistema de Ahorro para Pensiones, basado en un esquema de capitalización individual, cumplió quince años de operaciones en el país, período durante el cual se registran importantes avances en la afiliación de trabajadores, acumulación de ahorros previsionales y generación de rentabilidad. Existen no obstante, una serie de retos importantes que deben ser abordados, la mayor parte de los cuales requiera la modificación del marco legal o regulatorio para su implantación, procurando:

a. En lo que a afiliación refiere, los objetivos primarios son lograr una extensión de la cobertura que incluya a más trabajadores jóvenes y de grupos que requieren el análisis para lograr no sólo su incorporación sino que efectivamente coticen aún bajo condiciones especiales como trabajadores independientes, domésticos, residentes en el extranjero y del sector informal, entre los principales.

b. En el ámbito de recaudación de cotizaciones, el objetivo principal a lograr es que ingresen más ahorros durante la mayor parte de la vida laboral en las cuentas individuales de los trabajadores, tomando acciones destinadas a cerrar espacios de evasión y sub-declaración, evaluando la conveniencia de que se cotice sobre el aguinaldo, implementando un nuevo esquema de Ahorro Previsional Voluntario con posibilidades de liquidez y beneficios tributarios.




c. Con referencia a las inversiones de los Fondos de Pensiones, los planteamientos se orientan a procurar que el ahorro de los trabajadores sea invertido en más y mejores opciones de inversión que mejoren su relación riesgo-retorno, que incluyen la proposición de medidas tales como:

i. Agilizar el estudio y aprobación de la Ley de Fondos de Inversión

ii. Incentivar el surgimiento de nuevos emisores en el mercado de valores local.

iii. Aprobar la apertura paulatina de límites para la inversión en plazas internacionales, bajo condiciones de supervisión y fiscalización de la Superintendencia del Sistema Financiero.

iv. Establecer las condiciones para una efectiva diversificación de los Fondos de Pensiones, a fin de establecer la posibilidad de ofrecer a los afiliados, diferentes portafolios en los que invertir sus ahorros.

d. En el ámbito de beneficios, el objetivo es perfeccionar las condiciones y requisitos establecidos para el otorgamiento de los mismos, incluyendo:

i. Analizar la pertinencia de modificar el requisito de 25 años de cotizaciones exigido para pensionarse por vejez, requisito que no es alcanzado por la mayoría de afiliados que llegan a esa edad, planteándose como alternativa, el otorgar pensiones escalonadas, cuyo monto dependería del tiempo cotizado.

ii. Facilitar el acceso a pensión por invalidez y a la Garantía de Pensión Mínima por ese mismo riesgo a los afiliados pensionados por Riesgos Profesionales y a las personas que se encuentren cotizando o cumplan un período mínimo de cotizaciones, respectivamente.

iii. Respaldar legalmente las condiciones de otorgamiento de cobertura del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia y establecer el financiamiento de los beneficios respaldados con éste, como una responsabilidad del proveedor del servicio de seguro.

iv. Crear las condiciones para el surgimiento de las Rentas Vitalicias como una alternativa de modalidad de pensión a ser otorgada a los afiliados que se pensionen a partir de 2017.

e. En lo que refiere al financiamiento de la transición, las propuestas se orientan al aseguramiento de la sostenibilidad financiera de la misma, sin que implique imponer obligaciones de inversión a los trabajadores que se traduzcan a futuro en pensiones más bajas, todo esto dentro de un marco de un acuerdo nacional que incluya fundamentalmente:

i. Un reconocimiento que la deuda previsional debe ser pagada mediante un esquema sostenible que no descanse sobre incrementos de las compras obligatorias con recursos de los Fondos de Pensiones o la creación de otros instrumentos de inversión bajo condiciones desventajosas, y que garantice que el Estado destinará los recursos necesarios para el repago de la deuda y el servicio de la misma durante todo el período que sea necesario.

ii. Que el acuerdo incluya un compromiso de evitar en el futuro las prácticas de realizar reformas al marco legal, sobre todo en lo referido al incremento de beneficios a los afiliados, sin que se cuantifique su impacto en la deuda ni se señale cuál o cuáles serán los mecanismos que asegure que se contará con los recursos para su financiamiento.

iii. Que exista un compromiso de reconocer que mantener el actual rendimiento ofrecido por las inversiones obligatorias se traduciría en pensiones más bajas a futuro, por lo que se hace necesario compensar a los afiliados por la rentabilidad dejada de percibir y modificar las condiciones de emisión de los CIP, estableciendo un piso y un techo para la tasa que devengan.


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Diagnostico pensiones

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