Guerrero Sin Hambre

Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Guerrero. Carretera Nacional México-Acapulco km 274.5 Col.Burócratas. Chilpancingo, Gro. Tels 01 747 471 92 10 ext. 27109, 27151

Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria

GUERRERO SIN HAMBRE Una Política Pública de Desarrollo Rural Sustentable basada en la Atención

Prioritaria a los Campesinos Pobres

001

Objetivo principal de Guerrero Sin Hambre (GSH): revertir las causas estructurales de la pobreza extrema y la inseguridad alimentaria

Guerrero sin Hambre es una estrategia de política pública impulsada por el gobierno de Zeferino Torreblanca Galindo dirigida a revertir y erradicar gran parte de los factores que provocan la pobreza extrema rural, los cuales responden principalmente a un ambiente económico adverso, procesos productivos fragmentados, pérdida de capital humano, degradación de recursos naturales y mercados financieros incompletos. GSH complementa al programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el cual permite a los hogares pobres mejorar las condiciones de salud y educación en niños y jóvenes. A pesar de ser un gran avance, las transferencias al ingreso sólo representan una mejora momentánea ya que no contribuyen a un desarrollo económico y financiero del hogar de carácter permanente.

La estrategia trabaja sobre cinco objetivos específicos: 1. Atender la situación alimentaria de los campesinos

más pobres a través del mejoramiento de sus sistemas productivos de milpa, traspatio y saneamiento del hogar.

2. Fortalecer las capacidades técnicas, productivas y organizativas de las unidades familiares.

3. Establecer un sistema de microfinanzas rurales de carácter permanente, competitivo y eficiente.

4. Consolidar esquemas de acopio y comercialización de excedentes de alimentos.

5. Restauración y Conservación de suelos, agua y biodiversidad.

Los objetivos anteriores contribuirán a la creación de

un escudo o dique económico que blinde la economía de los campesinos más pobres y los haga pasar de su cualidad de rezago y aislamiento, a una dinámica de acumulación de riqueza y desarrollo territorial. Para lograrlo, se requiere una adecuada combinación de subsidios al capital de los hogares por lo que GSH tiene 4 componentes de apoyo:

Mientras que en el país, la pobreza alimentaria rural aumentó en 7% de 2006 a 2008, Guerrero Sin Hambre

redujo la pobreza alimentaria de los beneficiarios en 18% y la desigualdad en la distribución del ingreso de los pobres alimentarios en 22% en esos mismos años

Resultados de la evaluación de impacto Colegio de México AC - Universidad de California, Davis EUA


Cobertura Guerrero Sin Hambre: en 2009 atiende 25,000 hogares en localidades rurales de alta y muy alta marginación, en todas las regiones del Estado.

PRESUPUESTO

La fuente de recursos presupuestales se ha logrado desde el año 2007, mediante la asignación extraordinaria para Guerrero en el Presupuesto de Egresos de la Federación y la operación se logra a través de los programas federales convenidos con el Gobierno del Estado.

Fuente: SDR. Este presupuesto incluye gastos de operación, supervisión y evaluación. Para el caso de los componentes seguridad alimentaria y asistencia técnica y capacitación los programas que se operan son de SAGARPA (Programa para la Adquisición de Activos Productivos y Programa Soporte); para el caso de conservación de ecosistemas se ha operado tanto a través del Programa PROARBOL de la Comisión Nacional Forestal como de COUSSA (Programa de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua) de SAGARPA y en materia de Microfinanzas se han asignado recursos de la inversión estatal directa, así como también del Programa para la Adquisición de Activos Productivos. Selección de beneficiarios y población objetivo

La población objetivo es el conjunto de familias beneficiarias del programa de Desarrollo Humano Oportunidades que habitan en localidades rurales con alta y muy alta marginación con una población entre 50 y 500 habitantes. La selección de beneficiarios se realiza en dos etapas: primero se eligen las localidades y al interior de éstas, las familias.

El universo a atender es de 2,417 localidades con 100,000 familias aproximadamente. Del total, las localidades que se atienden primero se definen en función de un mayor índice de potencial productivo, pertenecer a los municipios de menor desarrollo humano, o bien que exista coincidencia con otras estrategias de desarrollo estatal como es el caso del proyecto para la Sierra de Guerrero o las comunidades DIFerente del DIF Guerrero. Todos estos criterios se revisan y formalizan cada año en los lineamientos operativos PESA-GSH.

RESULTADOS DE LA ESTRATEGIA

Recursos ejercidos por componente (millones de pesos)

2006 2007 2008 2009* Hogares

beneficiados 530 5,500 19,576 25,000

Seguridad alimentaria

4.8 49.5 163.1 117.35

Conservación ambiental

2.6 38 110 115.4

Capacitación 1.5 37.5 97.3 114.25

Microfinanzas 1.6 15 10.2 0

*2009 es programación presupuestal actualmente en operación.

Resultados obtenidos 2006 2007 2008

Hogares beneficiados

530 5500 19576

Seguridad alimentaria

1,458 proyectos

8,042 proyectos

25,000 proyectos

Conservación ambiental

350 proyectos

20,000 hectáreas con

obras de conservación

40,000 hectáreas con

obras de conservación

Capacitación

15 Prestadores de servicios profesionales

29 técnicos

comunitarios

8 Agencias de desarrollo rural, 92

Prestadores de servicios, 186 Técnicos comunitarios

20 Agencias de desarrollo rural, 160

Prestadores de sevicios, 547 Técnicos comunitarios

Microfinanzas 530 cuentas de ahorro

7 IFRs, 10 mdp en

cartera de crédito 5 mdp

en ahorro

13 IFR, 11.3 mdp en

ahorro, 13.4 mdp en

cartera de crédito

Como parte de los resultados de tipo cualitativo cabe destacar que se han dado cambios importantes a lo largo de la operación.


2006 fue el año del programa piloto en el cual el esquema de

asistencia técnica y capacitación se dio a partir de la

contratación directa de prestadores de

servicios profesionales y técnicos comunitarios.

A partir de 2007, el esquema de asistencia técnica se realiza contratando organizaciones privadas con orientación técnica y profesional adecuada para el tipo de servicios requeridos. Las organizaciones se denominan: Agencias de Desarrollo Rural, las cuales contratan a su vez un equipo de Prestadores de Servicios Profesionales y Técnicos Comunitarios. De esta manera, el gobierno administra un conjunto de contratos con estas Agencias de Desarrollo Rural y las labores de monitoreo, evaluación y supervisión son eficientes y dirigidas a mantener la calidad en los servicios que se brindan a los beneficiarios.

Asimismo, el componente de microfinanzas ha sufrido cambios cualitativos importantes, ya que durante el año de arranque, el gobierno subsidió la apertura de cuentas de ahorro en Bansefi. En el año 2007, se buscó desarrollar un sistema de microfinanzas en todo el Estado que atendiera en primera instancia a los beneficiarios de Guerrero Sin Hambre, por lo que se subsidió la apertura de cuentas de ahorro en 5 microbancos que estaban siendo monitoreados a través del programa PATMIR de Sagarpa y 2 dispersores de crédito que operaban con FIRA.

En 2008, por la naturaleza de los recursos presupuestales no fue posible subsidiar la apertura de cuentas de ahorro, sino que se contó con apoyos a través del Programa para la Adquisición de Activos Productivos de la SAGARPA, los cuales fueron otorgados a 13 instituciones financieras rurales (microbancos y dispersores de crédito) y como contra- prestación estas instituciones financieras otorgan servicios de ahoror, crédito y microseguros a las casi 20,000 familias.

El componente ambiental se ha dado en diversas modalidades, en 2007-2008 se operó a través de lineamientos especiales del programa Proárbol para conservación y restauración de suelos. En 2008 también se tuvieron recursos del programa de conservación de suelo y agua de Sagarpa (Coussa).

Guerrero Sin Hambre: una estrategia con diseño innovador y a la vanguardia en materia de desarrollo rural: Diversos organismos multilaterales como la CEPAL, OCDE, Banco Mundial y la FAO han planteado la necesidad de dar un nuevo enfoque al desarrollo rural en países en vías de desarrollo, que permitan lograr impactos contundentes en reducción de marginación. Guerrero sin Hambre, tanto en su diseño como en su filosofía se pone a la vanguardia en materia de política pública ya que incorpora diversos aspectos que han sido planteados por estos organismos mundiales. Por ejemplo:

• La CEPAL1 señala que para tener cambios contundentes frente a la pobreza es importante considerar las instituciones en las cuales se toman decisiones estratégicas, principalmente tres: i) la familia rural en la que se deciden aspectos básicos sobre la utilización de recursos humanos y materiales. ii) la organización rural colectiva que incrementa las capacidades y las ventajas competitivas de los habitantes y iii) los mercados locales en los que se llevan a cabo los intercambios de bienes y servicios básicos, se genera empleo y se ubican fuentes de financiamiento, estos mercados por lo regular se encuentran fragmentados y limitados, esto incluye los mercados incompletos básicamente de microfinanciamiento y seguros.

• La OCDE en el documento El Nuevo Paradigma Rural2 hace un análisis de la necesidad de enfocar el desarrollo rural de manera territorial, lo cual implica dejar atrás las políticas sectoriales y estandarizadas hacia una revaloración de los activos locales, la explotación de recursos poco tradicionales para el medio rural tales como el turismo, la manufactura, la industrialización, entre otros, en forma intersectorial y combinada. Lo anterior implica dirigir recursos en forma de inversión y no de subsidio, además de involucrar múltiples actores (gobiernos federal, local y municipal, OSC, empresas, inversionistas financieros y otros dependiendo de la región).

1 CEPAL, 2001. 2 OECD, 2006.


• La FAO, por su parte, señala que la seguridad alimentaria entendida como el acceso de las personas, de tipo físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y preferencias a fin de llevar una vida activa y sana3 es una de las metas del milenio de las Naciones Unidas, la cual todavía está lejos de cumplirse y más aún frente a la crisis alimentaria mundial, por lo que urge a los países a tomar acciones concretas para la producción de alimentos de campesinos de pequeña escala, lo cual contribuirá al incremento de la oferta y estabilización local de precios.

• La organización internacional Vía Campesina definió la soberanía alimentaria en 1996 durante la Cumbre Mundial de la Alimentación de la FAO en Roma. El concepto constituye una crítica a la organización actual de los mercados agrícolas, dominados por los modelos especializados e insostenibles de los países desarrollados que marginan y someten económicamente a los pequeños productores campesinos de los países en desarrollo.

• El Banco Mundial4 propone que las políticas

públicas de agricultura y desarrollo rural adquieran una visión “a favor de los pobres” para lo que deben incidir en el acceso equitativo a los activos como tierra, educación, infraestructura y crédito. Asimismo recomienda cambiar la asignación del gasto público de los grandes subsidios a productores hacia la inversión en bienes públicos como infraestructura básica, capital logístico, capital social, capital institucional.

*****

Bases Conceptuales de Guerrero Sin Hambre

Soberanía y Seguridad Alimentaria: conceptos base en el diseño y operación de Guerrero Sin Hambre

3 Ver http://www.fao.org 4 Banco Mundial, 2005.

En México, soberanía y seguridad alimentarias son conceptos al margen de las políticas alimentarias y rurales predominantes bajo el modelo neoliberal.

Desde hace tres décadas ha sido hegemónica la idea de que es mejor integrarse a los mercados globales y aprovechar la existencia de granos básicos y otros alimentos que se encuentran en abundancia y a bajo precio en los mercados internacionales, para importarlos en vez de fomentar su producción interna.

Esta política ha significado marginar a las pequeñas unidades de producción campesina y relegarlas al asistencialismo puro, abandonar prácticamente por completo las políticas de fomento a la producción campesina de maíz y apostar cuantiosos recursos fiscales a una pequeña porción de productores agroindustriales, con la expectativa de incrementar las exportaciones de este reducido sector.

Si bien no se pretende dejar de considerar el mercado internacional es importante señalar que en México no ha existido un contrapeso que fomente el mercado interno para desarrollar territorios y generar riqueza local.

Guerrero Sin Hambre ha dado atención prioritaria a los campesinos más pobres frente a la crisis alimentaria y Financiera Mundial A principios del año 2008, los países del mundo sostenidos por la generación de energía a partir de combustibles fósiles se vieron en serios problemas frente a una burbuja creciente de los precios del petróleo, esto incrementó los costos de la producción en todos los sectores, incluyendo el alimentario.

A este hecho se sumó el crecimiento económico de China e India y su respectiva demanda por alimentos ejerció presión mundial sobre la disponibilidad de granos básicos; estos últimos, a su vez, comenzaron a ser utilizados en un “boom” económico, como materia prima para la fabricación de etanol, desplazando el cultivo de otros alimentos, lo cual reduce la oferta mundial de otros alimentos básicos. Asimismo, las


alertas naturales atribuibles al cambio climático han reducido en los últimos años la producción en los grandes graneros del mundo como Australia, Estados Unidos, Brasil, Argentina, principalmente.

Los sucesos descritos revirtieron la tendencia hacia la baja en el precio de los alimentos de los últimos treinta años, de tal suerte que organismos internacionales como la FAO, la OCDE y el Fondo Monetario Internacional anunciaron que los alimentos dejaban de ser baratos, para esperar un crecimiento sostenido en los próximos 15 años (2008-2023). Tan sólo para el primer trimestre del año 2008, los precios de alimentos estaban 53% por encima del mismo periodo de 20075.

En el futuro, los precios de los alimentos, además de ir en aumento, serán mucho más volátiles, porque se tienen pronósticos de producción más bajos y la demanda responderá menos a los cambios de precios, provocando una mayor especulación de la oferta.

Los países más afectados ante la crisis alimentaria son los importadores de alimentos, como México.

A fines del año 2008, la crisis alimentaria se vio opacada mediáticamente por la irrupción de la crisis financiera mundial, a pesar de esto, el problema de la escasez de alimentos lejos de haber desaparecido, se profundiza y agudiza al añadirse un escenario de inflación mundial de precios, devaluaciones en los tipos de cambio y afectación en los términos de intercambio entre países, lo cual eleva el costo de la vida con impactos más recalcitrantes en la población pobre.

Este es un ambiente muy complicado para todos los países, pero también es una ventana de oportunidad para redireccionar recursos públicos hacia la producción local de alimentos, incrementar la oferta y reducir precios locales de alimentos. Esta es también una oportunidad para llevar a cabo un modelo con posibilidades de desarrollo local considerando que mucha mano de obra de inmigrantes regresará desempleada a sus comunidades y que los ingresos que enviaban como remesas se reducirán o desaparecerán.

Microfinanzas Rurales: mecanismos sostenibles para reducción de vulnerabilidad y pobreza

5 FAO, 2008.

Las microfinanzas rurales son determinantes para el desarrollo de las familias campesinas en extrema pobreza y proveen muchas ventajas sobre los hogares rurales que no tiene acceso ya que permiten:

� Mejora la toma de decisiones de consumo e inversión productiva

� Diversificación de actividades productivas � Permite reducir vulnerabilidad por riesgos

asociados a choques externos como: muerte, accidentes, catástrofes climáticas, etc.

� Permiten complementar fuentes informales de ahorro y crédito como las tandas, los prestamistas locales.

� Incrementa el poder de decisión de las mujeres dentro del hogar en cuanto a qué se consume, qué se produce y cómo se distribuye el tiempo familiar.

� Las Microfinanzas en el mundo han desmitificado a las familias pobres como aquellas imposibles de bancarizar.

La restauración ambiental: factor decisivo para superar pobreza

La destrucción ambiental es un fenómeno visible en todas las regiones de marginación debido a que la condición de pobreza no es únicamente relativa al ingreso, sino que se traslada a ámbitos como la pérdida de capacidades y la adopción de patrones productivos adversos para la sostenibilidad de la vida en el mediano y largo plazos. La destrucción ambiental configura un circulo vicioso en el cual a mayor pobreza, mayor deterioro ecológico y en la medida que los recursos naturales se destruyen,


las posibilidades productivas se reducen y la pobreza se hace mayor6.

En Guerrero, el proceso de deterioro ecológico tiene un importante factor en los sistemas de producción de maíz que se realizan preponderantemente en terrenos de ladera.

Los agro sistemas tradicionales en su origen guardaban equilibrio con los procesos de regeneración natural. Sin embargo, el incremento demográfico y las modificaciones tecnológicas, entre las que desatacan la introducción del arado y el uso inadecuado de fertilizante químico, han hecho que los impactos ambientales de los sistemas maiceros se incrementen, haciendo de la producción campesina de maíz uno de los principales factores de deterioro ambiental.

Actualmente estamos ante un escenario de uso y desecho de tierras agrícolas, que es uno de los factores más importantes de desforestación y conforme avanza el desmonte se van dejando terrenos con alto grado de erosión. Por tal motivo, la atención integral a la pobreza rural no puede dejar fuera la recuperación y conservación que constituye un insumo primordial para la alimentación y la supervivencia de la población rural.

IMPACTOS DE GUERRERO SIN HAMBRE EN ALIMENTACIÓN, INGRESOS Y REDUCCIÓN DE LA

POBREZA

6 Toledo, C. & Bartra, A. (Coords.), 2000.

La Secretaría de Desarrollo Rural realizó una evaluación de impacto de los ejercicios 2006-2007 para lo cual contrató al Colegio de México A.C. y a la Universidad de California Davis, así como a dos consultores expertos en temas de capacitación y medio ambiente para evaluar estos dos componentes. El periodo de encuesta se fijó de agosto 2007 a septiembre 2008.

Para medir los impactos del programa se utilizó una técnica estadística de gran rigor científico, moderna y en concordancia con los lineamientos de evaluación de impacto del Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL) la cual consiste básicamente en comparar las diferencias entre un grupo de hogares beneficiarios de Guerrero Sin Hambre y otro grupo de hogares no beneficiarios con características sociodemográficas similares.

Con esta metodología se diseñó un cuestionario en una muestra representativa para 450 beneficiarios de Guerrero Sin Hambre (grupo de tratamiento) y 450 No-beneficiarios (grupo de control).

Los impactos más relevantes se presentan a continuación:

IMPACTOS EN INGRESO:

• Los hogares con GSH tienen en promedio $11,304.00 pesos más en ingreso neto anual.

• Los hogares con GSH tienen en promedio $1,601.00 pesos más en ingreso agrícola neto anual.

• Los hogares con GSH tienen en promedio más ingreso no monetario por autoconsumo valorado en $1,357.00 pesos anuales.

IMPACTOS EN ALIMENTACIÓN:

• Los hogares con GSH consumen en promedio 327 calorías per capita más que los no beneficiarios.

• Los hogares con GSH consumen en promedio más carne de aves.

• Los hogares producen en promedio 155 kilos más de huevo, de los cuales el 50% se destina a autoconsumo y la otra mitad a la venta.

IMPACTOS DE MICROFINANZAS


• Los hogares que tuvieron acceso a Microfinanzas tienen en promedio $230.00 más ingresos alimentarios respecto de quienes no lo tienen.

El acceso a Microfinanzas ha significado incremento en bienestar para los hogares

• El acceso al sistema financiero formal ha permitido complementar los procesos productivos mediante créditos para la compra de insumos. 54% de los créditos se destinaron al proyecto productivo.

• 92.5% de los beneficiarios no tenían acceso a

financiamiento. Esto indica que Guerrero sin Hambre está cubriendo a una población que en otro caso no tendría crédito de ningún tipo.

IMPACTOS EN POBREZA Y DESIGUALDAD Los impactos más trascendentales se dieron en reducción de pobreza alimentaria al disminuir 18% mientras que en el mismo periodo en el

país aumentó 7%

• Reducir pobres alimentarios en 18%.

• Disminuir la desigualdad entre los pobres alimentarios en 22%, es decir que este porcentaje de hogares se acercó más a la línea de pobreza.

• Aminorar la severidad de la pobreza en 38.7%, es decir, entre los paupérrimos, existió una mejora en su condición7.

Los datos anteriores indican en el orden que se presentan i) la Proporción de Pobres, ii) Desigualdad entre los Pobres y iii) Severidad de la Pobreza respectivamente de acuerdo a los índices P-alfa que calculó el evaluador.

Estos últimos datos son sumamente importantes porque significan que el efecto del programa es mucho más eficaz para los hogares en pobreza pero en peores condiciones de entre los pobres. A pesar de que aún muchos beneficiarios no rebasaron la línea de pobreza alimentaria, los índices P-alfa que denotan reducción en la desigualdad, señalan que de continuar recibiendo el apoyo de manera integral,

7 Estos datos de reducción también se observan para las líneas de pobreza de capacidades y patrimonial.

Guerrero sin Hambre podría lograr empujarlos por encima de la línea de pobreza en un futuro cercano.

PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN AL COMPONENTE DE

CAPACITACIÓN & ASISTENCIA TÉCNICA

• La principal conclusión es la importancia que da el Programa a las labores de capacitación, asesoría y asistencia técnica, ya que permite dar continuidad en la operación de los proyectos y consolidar los efectos en la familia.

• La evaluación destaca la forma novedosa de conseguir la transferencia de conocimientos, mediante organismos privados prestadores del servicio (Agencias de Desarrollo Rural), dejando a las instancias gubernamentales la normatividad y la evaluación.

• A pesar de que esta forma de fortalecer las capacidades locales y regionales implica una inversión inicial alta, el evaluador pronostica que esta situación se estabilizará conforme se genera un mercado local de servicios técnicos y profesionales e incluso, plantea que la perspectiva en el mediano plazo es la reducción en su costo, cuando las demandas de los grupos seguramente serán más de corte productivo que asistencial o de equipamiento urbano básico.

• Por otra parte, el enfoque familiar a través de la mujer rompe con la tendencia de apoyo a organizaciones de productores. Con esto Guerrero sin hambre responde a una demanda histórica en zonas marginadas.

• A pesar de que los apoyos son dirigidos a mujeres muchas de la obras de infraestructura son ejecutadas por los hombres de la familia.

• Esta forma de trabajo integra los miembros de la familia y revalora la aportación de la mujer a la economía rural más allá de las labores caseras.

PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN AL COMPONENTE

AMBIENTAL

En el tema ambiental quedan aún muchos más retos, ya que no obstante se realizaron obras y prácticas de conservación y saneamiento del hogar, la evaluación señala que:

� El componente ambiental debiera enfocarse más a vincular el tema de la productividad agrícola con las obras y

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