Hacia el desarrollo local y la descentralización del estado

CENTROAMÉRICA

Conferencia Centroamericana por la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local

Hacia el Desarrollo Local y laDescentralización del Estado

CONFEDELCA

CENTROAMÉRICAHacia el Desarrollo Local y la Descentralización del Estado

Editado por

Secretaría Técnica. CONFEDELCA

Compiladores:

Alberto Enríquez

Rommy Jiménez

Luís Reyes

ISBN

978-99923-889-9-0

Diseño e impresión:

CICOP/[email protected]

Calle Arturo Ambrogi Nº 411 entre 103 y 105 Av. Norte,

Col. Escalón, San Salvador, El Salvador, C.A. P.O. Box 1774,

Centro de Gobierno. Tels.: (503) 2264-4938/2209-5301,

Fax: 2263-0454

www.confedelca.org

San Salvador, El Salvador, C.A.

mayo 2008

Créditos

Siglas

Presentación

Introducción

Capítulo I Desarrollo Local e Integración Regional

Descentralización Local e Integración Regional. El Caso de MERCOSUREnrique Gallicchio

Globalización, Integración y Desarrollo Local. Notas para una ReflexiónAlberto Enríquez Villacorta

Desarrollo Local, Descentralización e Integración Regional: ApuntesJosé Octavio Acosta Arévalo

El Proceso de Integración Europea y el Desarrollo LocalAgustí Fernández de Losada

El Asociacionismo Municipal Transfronterizo: un Nuevo Paradigmapara el Fortalecimiento de la Descentralización y el Desarrollo Localen CentroaméricaCecilia Cortés

Capítulo II Descentralización del Estado, Gobernabilidad y Construcción Democrática

La Descentralización y la Transformación del Estado en CentroaméricaAndrés Pérez Baltodano

Descentralización, Gobernabilidad e Impulso Democrático en el Gobierno LocalJordi Sánchez

La Construcción del Estado Democrático y Descentralizado enCentroamérica: Estado Actual y Principales Desafíos (El Caso de El Salvador)Juan Héctor Vidal

Desafíos de la Democracia: Participación Ciudadana, Desarrollo Localy DescentralizaciónMesa Nacional, Panamá

INDICE

6

7

8

9

9

19

25

28

41

48

48

58

64

67

Desarrollo Local en el Marco de la Descentralización y la DemocraciaSecretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de Guatemala

Avances de la Descentralización en la Perspectiva de la Consolidación de la DemocraciaNancy Aróstegui

La Construcción del Estado Democrático y Descentralizado enCentroamérica: Estado Actual y Principales DesafíosAsociación de Municipios de Nicaragua

Papel del Municipio y la Municipalidad en el Desarrollo Local yNacionalRicardo Oswaldo Alvarado

Desarrollo Local, Descentralización y el Rol del las Capitales enCentroaméricaAlberto Enríquez Villacorta

Capítulo III Municipios Centroamericanos y Descentralización

Informe de Costa Rica sobre la Situación de los Municipios y laDescentralización del Estado Mesa Nacional, Costa Rica

Informe de El Salvador sobre la Situación de los Municipios y laDescentralización del Estado Mesa Nacional, El Salvador

Informe de Guatemala sobre la Situación de los Municipios y laDescentralización del Estado Mesa Nacional, Guatemala

Informe de Honduras sobre la Situación de los Municipios y laDescentralización del Estado Mesa Nacional, Honduras

Informe de Nicaragua sobre la Situación de los Municipios y laDescentralización del Estado Mesa Nacional, Nicaragua

Informe de Panamá sobre la Situación de los Municipios y la Descentralización del Estado Mesa Nacional, Panamá

84

100

107

117

129

92

79

81

84

77

73

70

INDICE

Anexos

Ampliación de la Capacidad Administrativa y Eficiencia OperativaMunicipal Común para los Municipios de las Ciudades Capitales Centroamericanas y Panamá

Desarrollo Local Transfronterizo

Declaraciones CONFEDELCA

I CONFEDELCA

Desarrollo Local y Descentralización del Estado

San Salvador-El Salvador

II CONFEDELCA

Globalización, Integración, Desarrollo Local y Descentralización

Guatemala-Guatemala

III CONFEDELCA

Descentralización y Financiamiento para la Gestión del

Desarrollo Local

Managua-Nicaragua

IV CONFEDELCA

Descentralización del Estado y Desarrollo Local como Factores de

Gobernabilidad Democrática en Centroamérica

Tegucigalpa-Honduras

V CONFEDELCA

Construyendo un Estado Democrático y Descentralizado en

Centroamérica

Panamá-Panamá

VI CONFEDELCA

Desafíos a la Democracia: Desarrollo Local, Descentralización

y Participación

San José-Costa Rica

147

157

157

159

161

163

165

167

131

131

6

�� !��!��"�� !��#�� $��%�� !��"�� &�� '� �� &� � �� !� �� (�� "�� )�� *�� )�� !� �� )��"� ��#�� )�� +�,��-�� )�� )�� )�� *��

�� )�� '�� (� �� *��)��.�� *�� *��)�� *�� /��)�� *�� #�"��-�� *��!��"��0�� $� �� %�� .�� 1��%�� (�� (�� 1��'� �� '� �� $��*�� "�� '� ��2�,��

�� !� ��.�� "�� !� ��.��(� �� !��*�� )�� !� ��.��&� � �� !� ��.��(� �� (�� -�� ,��

��

�

��

�

Desarrollo Local e Integración Regional

7

PRESENTACIÓNLa Conferencia Centroamericana por la Descentralización del Estado y el DesarrolloLocal (CONFEDELCA), realizó entre los años 2001 y 2006 seis conferencias anualesen las capitales de los distintos países centroamericanos, que sirvieron para posi-cionarla como un espacio de encuentro intercambio y debate de los diferentes sectoresinvolucrados en el desarrollo territorial en los países centroamericanos. Asimismo,dichas conferencias constituyeron un aporte importante para cada país en que fueronrealizadas, de cara a respaldar y fortalecer los procesos en marcha de desarrollo localy descentralización del Estado.

La Secretaría Técnica de la CONFEDELCA, se complace en presentar en estaocasión, un documento que recoge las principales conferencias magistrales, presenta-ciones y ponencias expuestas por diferentes funcionarios y funcionarias públicas, per-sonalidades, especialistas y miembros de las mesas nacionales en el marco de cadauna de las conferencias.

Esta compilación tiene como objetivo poner en manos de los diferentes actores com-prometidos o interesados en el desarrollo de los territorios y el avance hacia estadosdemocráticos descentralizados en una perspectiva de integración centroamericana,parte de la riqueza de pensamiento, información y análisis que se ha venido generan-do el proceso CONFEDELCA.

La mayoría de trabajos siguen teniendo tanta validez como en el momento mismo desu exposición, tanto las que proponen enfoques teóricos, como las que analizan ytransmiten experiencias concretas en diferentes municipios, regiones y países.

Esperamos que esta publicación sirva también para motivar a nuevos alcaldes,alcaldesas, concejales y técnicos de los gobiernos locales, así como a más organiza-ciones ciudadanas, universidades, instancias de gobiernos centrales, gremialesempresariales y parlamentarias y parlamentarios, a participar en las mesasnacionales de CONFEDELCA, que funcionan en cada uno de los países centroameri-canos.

Finalmente, queremos agradecer a la Diputación de Barcelona, quien nos han acom-pañado en todo el camino recorrido y continúa siendo un bastión fundamental parahacer posibles publicaciones como la presente.

Alberto Enríquez VillacortaSecretaría TécnicaCONFEDEDELCA

8

INTRODUCCIÓN

El presente documento recoge algunas de las conferencias magistrales y presenta-ciones hechas durante el desarrollo de las mismas, con el propósito de ofrecer unconjunto de planteamientos, análisis y puntos de vista en torno al desarrollo local, ladescentralización del Estado y la participación ciudadana para enriquecer el debatey la reflexión sobre los mismos.

El documento agrupa las temáticas en cuatro capítulos. El primero, llamado"Desarrollo local e integración regional", presenta reflexiones en torno al vínculo queexiste entre ambos elementos desde una lectura que recoge la experiencia delMercado Común del Sur (MERCOSUR), así como la relación globalización, inte-gración y desarrollo local. Presenta además, un análisis del proceso de integracióneuropea señalando el marco en el cual se inscribe, las condiciones históricas que lopropiciaron y la vinculación de las políticas de la Unión Europea con el desarrollolocal. Finalmente, expone una reflexión sobre la asociatividad municipal en la regiónde fronteras, donde la cooperación transfronteriza juega un importante papel.

En el segundo capítulo se incluye una serie de ponencias que reflexionan sobre larelación entre la descentralización del Estado, la gobernabilidad y el desafío de laconstrucción democrática. En ellas se analiza cómo esta relación tiene implicacionesen la democracia local.

El capítulo tercero, presenta una reflexión de las Mesas Nacionales de CONFEDELCAsobre la situación de los municipios y municipalidades centroamericanas, tomandocomo referencia un período de veinticinco años que abarca desde 1980 hasta el año2005. El papel de dichas mesas nacionales como espacios de reflexión, debate e inter-cambio, ha sido un elemento clave para este tipo de análisis, que ofrecen una miradadesde el interior de los países sobre los procesos de construcción de municipios ymunicipalidades.

Finalmente, en el capítulo cuarto, se recopilan documentos, que por sus característi-cas no se pueden catalogar como ponencias o discursos, pero que recogen valiosasinvestigaciones y presentaciones, por ejemplo, una propuesta para la ampliación dela capacidad administrativa y eficiencia operativa municipal en las ciudades capitalesde Centroamérica. Asi mismo se presentan las declaraciones de CONFEDELCA desdeel año 2001 hasta el 2006.


9

Descentralización Local e IntegraciónRegional. El Caso de MERCOSUR

Enrique GallicchioCentro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH), Uruguay

Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción, (ALOP)San Salvador, El Salvador, noviembre de 2001

Introducción

El presente trabajo tiene como objetivo colaborar aprovocar y promover una reflexión, análisis y debatesobre la potencialidad y el papel de la descentralizacióndel Estado y el desarrollo local como factores de cons-trucción e integración regional, en particular desde laexperiencia del MERCOSUR.

Comenzaremos definiendo brevemente los conceptos dedesarrollo local, descentralización e integración regional,para luego avanzar en un análisis en mayor profundidadde los vínculos entre los tres conceptos.

Desarrollo local y globalización

Ante todo quisiera destacar algunos de los elementosque hacen a la definición conceptual del desarrollo localen el contexto de globalización.

Las mismas dan cuenta de la elaboración conceptualelaborada en el marco del Programa de DesarrolloLocal del Centro Latinoamericano de EconomíaHumana (CLAEH), el cual se crea en 1987 y se encuen-tra elaborando práctica y teoría hasta hoy.

Una de las primeras preguntas que se realizan cuando sehabla de desarrollo local es acerca de sus relaciones yvínculos con la globalización. En particular por qué ycómo hablar de desarrollo local en un contexto tan fuerte-mente marcado por la globalización. Sobre todo, cuál esel sentido y los contenidos de esta categoría conceptual,cuando una primera lectura refleja un avasallamiento delos ámbitos locales por las dinámicas globales.

Existen varias respuestas a esta pregunta. Las mismasson recopiladas por Arocena.1

1. Unas afirman el carácter determinante de loglobal sobre lo local y los procesos de "desterrito-rialización". En esta óptica, lo local es subordinadoa las dinámicas globales. Desde este punto devista, el trabajo a nivel local no tiene sentido ya quela globalización impide pensar en "clave" local.

2. Otros postulan lo local como alternativa a los "males"de la globalización. Lo local es visto así como laúnica alternativa frente a un análisis de la globa-lización que muestra exclusión, pobreza e injusticia.El desarrollo local es visto como una política com-pensatoria, como una respuesta a las dinámicasglobales. En esta propuesta lo local adquiere senti-do, pero en un marco en el cual no tiene destinopropositivo, sino por el contrario, es una respuesta,una reacción a un estado de cosas.

3. Finalmente, la tercera respuesta, todavía minori-taria, destaca la articulación local-global, dentrode una comprensión compleja de la sociedadcontemporánea.

Las dos primeras respuestas tienen la virtud de que soncoherentes y claras. Sin embargo, desde nuestro puntode vista, son profundamente equivocadas.

La tercera es más difícil, contradictoria, de difícil com-prensión, buscando articular categorías que aparecencomo incompatibles.

Sin embargo creo que es la única que da cuenta plena-mente del significado del desarrollo local. Se trata de laarticulación entre lo local y lo global, que hace a lapropia definición del desarrollo local.

CAPÍTULO IDesarrollo Local e Integración Regional

Arocena, José: "Por una lectura compleja del actor local en los pro-cesos de globalización". En Desarrollo Local en la Globalización.Montevideo, CLAEH, 1999.

1.

10

El desarrollo local consiste en crecer desde un punto devista endógeno, y también obtener recursos externos,exógenos (inversiones, recursos humanos, recursoseconómicos), así como en la capacidad de control delexcedente que se genera en el nivel local. El desafíopasa entonces por ¿qué tanto son los actores capaces deutilizar los recursos que pasan, y quedan, en su ámbitoterritorial, para mejorar las condiciones de vida de loshabitantes?

Trabajar articulando estos nexos, estos puentes entre lolocal y lo global llevaron a Alain Touraine a señalar que"la sociedad necesita hoy ingenieros de puentes ycaminos". Ciertamente no son los ingenieros tradi-cionales, sino que son actores locales que piensan yactúan en esta lógica que hemos mencionado.

Es en este sentido que intentamos una primera aproxi-mación al concepto de desarrollo local:

El desarrollo local aparece como una nueva forma demirar y de actuar desde el territorio en este nuevocontexto de globalización. El desafío para las socie-dades locales está planteado en términos de insertarseen forma competitiva en lo global, capitalizando almáximo sus capacidades locales y regionales, através de las estrategias de los diferentes actores enjuego.

El territorio

Los procesos de desarrollo local transcurren en unterritorio específico, por lo tanto cuando hablamosde desarrollo local hablamos de desarrollo de unterritorio.

Pero el territorio no es un mero espacio físico. El mismodebe ser visto no como un lugar donde suceden las cosassino como una variable, como una construcción social. Elterritorio es a la vez condicionador y condicionado por ydesde las acciones de los actores y las comunidades.

En este sentido, "Lo local" no está determinado apriori, sino que por el contrario es una categoría con-ceptual que se construye por parte de los actores y lostécnicos involucrados. Así, lo local, no es ni unaescala, ni una división político-administrativa, ni unsistema de interacciones. Desde nuestro punto de

vista, lo local es un concepto relativo, construido,siempre, en relación a un global, que va cambiandosegún el territorio que se defina. Así, lo local puede serun barrio, una zona, una ciudad, una microregión o unaregión, nacional o transfronteriza.

Desde esta visión multidimensional, se concibe el desa-rrollo de un territorio en relación a cuatro dimensionesbásicas:

1. Económica: vinculada a la creación, acumulacióny distribución de riqueza.

2. Social y cultural: referida a la calidad de vida, ala equidad y a la integración social.

3. Ambiental: referida a los recursos naturales y a lasustentabilidad de los modelos adoptados en elmediano y largo plazo.

4. Política: vinculada a la gobernabilidad del terri-torio y a la definición de un proyecto colectivoespecífico, autónomo y sustentado en los propiosactores locales.

Así como en lo referente a la descentralización se hablade "reinvención de la política", a nivel de desarrollolocal se debe hablar de la "reinvención del territorio".2

Este desafío se concibe en tres dimensiones:

1. El conocimiento. Apuntando a la renovaciónde los paradigmas y las disciplinas científicasinvolucradas en los procesos de desarrollolocal.

2. La política. Con el objetivo de la construcción delproyecto colectivo, que genere políticas en lógi-ca horizontal y territorial (redes) más que en latradicional lógica vertical y sectorial (centralista).

3. La gestión. Haciéndose cargo de la necesaria ade-cuación institucional de los órganos de gobierno local.

Otros elementos especialmente relevantes a considerarson la capacidad de visión estratégica de los actoresinvolucrados en el proceso, su capacidad de iniciativa, yla existencia de un proceso".

Bervejillo,Federico: "La reinvención del territorio". En DesarrolloLocal en la Globalización. Montevideo, CLAEH, 1999.

2.


11

En suma, Desarrollo Local supone:

Visión estratégica de un territorio.

Actores con capacidad de iniciativa.

Identidad cultural como palanca del desarrollo.

Algunos de los rasgos específicos del desarrollo local son:

Se trata de un enfoque multidimensional, donde coe-xisten al menos las dimensiones económica, ambiental,cultural y política.

Es un proceso orientado hacia la cooperación y nego-ciación entre actores.

Es un proceso que requiere actores y agentes dedesarrollo.

Criterios metodológicos: cómo abordarlo

Otro de los principales desafíos del desarrollo local es,desde el punto de vista metodológico, cuáles son susprincipales categorías de análisis.

Desde la experiencia de CLAEH es necesario identificartres variables básicas:3

1. Modo de desarrollo: las diferentes formas que tomóla estructura socioeconómica local en las últimasdécadas. Qué tan integral ha sido el proceso.

2. Sistema de actores: cuáles son las relaciones yvínculos entre el subsistema gubernamental, elempresarial y el socio-territorial.

3. Identidad cultural: identificar los rasgos identi-tatarios que tienen incidencia en los procesos dedesarrollo.

¿Quién, o quiénes pueden llevar esto adelante?

Otro de los factores cruciales en esta discusión es eltema de los agentes del desarrollo local. Desde nuestropunto de vista no todos los actores presentes en unterritorio pueden ser considerados actores-agentes dedesarrollo local en un sentido propositivo.

Desde CLAEH se ha identificado el agente de desarrollolocal, un actor clave en este proceso, con las siguientescaracterísticas:

Un profesional de la gestión proactiva o sea, capazde anticiparse a los acontecimientos; de trabajarimaginando escenarios y articulando actores,mediando entre:

- Los recursos privados y estatales y la poblaciónbeneficiaria.

- Los discursos oficiales y los de los ciudadanos.

- Las soluciones propuestas por la política pública ovacíos de éstas y las iniciativas de los grupossociales.

- Los intereses de quiénes asignan los recursos ylos de los destinatarios.

- Poder constituido y base constituyente.

Es un relacionador global, un agente articulador me-diando en relaciones de poder desiguales. Nexo delos flujos redistributivos públicos y privados, perotambién relacionador del total de los factores (deformas culturales, de poder). Aquel que intervieneen un campo de tensión rearticuladora que reestruc-tura el sistema social, político y cultural en unproceso de potenciación de los distintos actores enun contexto donde opere el disenso creador.

Si bien esta definición corre el riesgo de transformar,o pedirle, al ADL que sea un "superagente", resultaclaro que debe tener conocimentos en relación a estostemas.

La descentralización

En este contexto, entendemos a la descentralizacióncomo un instrumento hacia un nuevo modelo de desa-rrollo. No comprendemos a la descentralización comoun fin en sí mismo, sino como la forma en que, funda-mentalmente desde una nueva forma de hacer política ysociedad, se aporta a la generación de condiciones paraotro desarrollo.

En particular, entendemos a la descentralización comola transferencia sistemática de competencias, potes-tades y recursos desde los órganos centrales a losórganos regionales y locales.

Arocena, José: "El Desarrollo Local: un desafío contemporáneo".Montevideo, CLAEH-Nueva Sociedad. 1995.

3.

12

Se trata sin duda de un importante cambio en las rela-ciones de poder predominantes, ya que los recursos quetradicionalmente estaban en manos de pocos pasan ademocratizarse en mayor forma.

Existen, al igual que para el desarrollo local, diversastendencias mundiales que abonan estos procesos dedescentralización.

En primer lugar, las características del nuevo ordeneconómico mundial. El Nuevo Orden Económico Mundial,señala Boisier,4 "parece estar caracterizado, de unaparte, por la coexistencia de una alta concentración dela propiedad y el poder económico en un número reduci-do de empresas gigantes y un modelo de extremadadescentralización en la producción (la economía difusa),en el cual la fricción del espacio está dejando de ser unobstáculo para la acumulación. En ese sentido el contra-to social, característico del Estado de Bienestar, pierdetoda justificación y utilidad. Asimismo, la reducción delas barreras proteccionistas, el debilitamiento de losEstados nacionales es explicable tanto desde la lógi-ca de las exigencias de la propia acumulación, comodesde la consecuente lógica del Estado capitalista en unperíodo de crisis". El rol y peso de los Estados y enparticular de los Estados de bienestar, ha caído.

En segundo lugar, por el desarrollo de las nuevas tec-nologías de la información, en particular las de lascomunicaciones. Por diversas razones, estos cambiospromueven modelos no burocráticos ni centralizadores.

En tercer lugar, por lo que se ha llamado "la explosión delas diferencias". El centralismo homogeneizante hadejado paso a una verdadera pleyade de movimientosautonomistas, y a una sociedad civil donde la diferenciase expresa por sobre la homogeneidad.

En cuarto lugar, la existencia de fuertes desigualdadesen materia socioeconómica, aspecto sobre el cual exis-ten numerosos estudios. A nivel del MERCOSUR uno delos más relevantes refleja la tendencia a la exclusiónsocial vinculada al mercado de trabajo.5 En ese sentidose señala la existencia de una fuerte tendencia a ladualización social en un aspecto clave como el trabajoy el empleo, los cuales son aspectos de fuerte contenidosocializador, y especialmente relevantes en contextos deintegración regional.

Finalmente, y sin pretender ser exhaustivos en elanálisis, la propia crisis económica mundial haacentuado las tendencias descentralizadoras. Comoseñala Borja,6 "los corporativismos (sociales y terri-toriales) y la fragmentación social requieren unrepresentante y un interlocutor estatal próximo ydiversificado.

La descentralización ha tenido diversas lecturas, desdeaquellos que se han adscrito a la idea de la descentrali-zación como parte del "proyecto neoliberal" hasta aquellosque la ven como un camino hacia la profundización dela democracia, entre los cuales nos encontramos.

El proceso de integración regional en el conosur. El MERCOSUR

El proceso de integración regional del MERCOSURtiene ya 10 años. En el año 1992 se firmó el primeracuerdo, en Asunción del Paraguay, suscrito porArgentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Luego se incor-poraron, como miembros no plenos, Chile y Bolivia.

En estos diez años se han logrado avances sustancialesen materia de comercio intraregional, con y hacia elresto del mundo. El comercio intraregional creció másde tres veces, mientras que el comercio MERCOSUR/MUNDO creció al doble.7

Sin embargo, la mayor parte de las decisiones y ladinámica del MERCOSUR han estado centrados en losaspectos de carácter comercial, estableciéndose unamuy fuerte liberalización de los factores productivos,excepto el relacionado a la fuerza de trabajo, que hatenido restricciones.

Todo el proceso ha estado pautado por grandesasimetrías, por una parte Brasil y Argentina, paísesmuy poderosos en territorio, población y economía conrespecto a Uruguay y Brasil. A su vez, Brasil es el más

Sergio Boisier. La construcción social de las regiones. En DesarrolloRegional: tarea de todos. Universidad de la Frontera. Temuco. 1999.

Jaime Ruiz-Tagle. Exclusión social en el mercado de trabajo enMERCOSUR y Chile.

Jordi Borja. Dimensiones teóricas, problemas y perspectivas de ladescentralización del Estado. FLACSO. Santiago de Chile, 1987.

Victor Tokman y Daniel Martinez. Los temas laborales en el MERCOSUR.OIT, 1997.

4.

5.

6.

7.


13

poderoso de la región, explicando en casi todas lasvariables más de la mitad del bloque. A nivel de lospaíses pequeños, Uruguay mantiene un peso político apesar de ser pequeño, con posiciones bastante definidas,lo cual no es así en el caso de Paraguay.

Finalmente, la crisis económica regional ha puesto encuestión al MERCOSUR. Primero, a través de resolu-ciones unilaterales de Brasil, devaluando y aumentandolos aranceles, luego la crisis económica y política enArgentina, y luego la crisis económica en Uruguay, a lacual se suma una importante crisis política enParaguay. Ante esto, mientras algunos autores pronos-tican el fin del MERCOSUR, muchos otros actoresseñalan que estamos ante un escenario inevitable demás MERCOSUR, incluso ante las propuestas deconformación del ALCA. Esto es particularmente claroen la actual coyuntura electoral de Brasil.

Todas las decisiones se han tomado a los más altos nivelespolíticos, con gran preponderancia de los Ministerios deEconomía y de Relaciones Exteriores, así como los actoresvinculados a la parte comercial de cada uno de ellos.

El gran debe del MERCOSUR ha estado en la partici-pación de los actores sociales.

"A este respecto, en el Tratado de Asunción que creó elMERCOSUR no se previó la existencia de ningúnórgano que integrara la institucionalidad del acuerdoregional en el que pudiera estar representado el sectorprivado y que sirviera de canal de las inquietudes de lasorganizaciones económicas y sociales y, en general, dela sociedad civil de la región. A partir de planteoshechos en los respectivos países del bloque, básicamentede parte de trabajadores y empresarios, en el Protocolode Ouro Preto de diciembre de 1994 por el que sedefinió la estructura institucional del MERCOSUR queregirá hasta el fin del período de adecuación final delmercado común (2006), se incluyó un órgano destinadoespecíficamente a dar representación a los sectoreseconómicos y sociales de los estados partes -el ForoConsultivo Económico y Social- de cuyo análisis nosocuparemos más adelante." 8

Los mismos autores definen el concepto de partici-pación social en este contexto como:

"La participación social, en el nivel que nos ocupa,puede ser definida como un conjunto organizado deacciones tendientes a aumentar el control sobre recursos,decisiones o beneficios por parte de un grupo de personaso grupos sociales que tienen niveles de injerenciarelativamente menores dentro de una comunidad u organi-zación. En tal sentido, en una primera instancia nodebería desconocerse el carácter representativo dedeterminadas acciones espontáneas desarrolladas poractores de la SC, en el entendido de que no debeconfundirse a ésta con las organizaciones que la repre-sentan. Sin embargo, estando inmersos en un proceso conracionalidad jurídico-política como el MERCOSUR,aparecen niveles mínimos de organicidad como requisitoindispensable para que dichas acciones puedan desarro-llarse con cierto grado de permanencia y lograr algúnnivel de eficacia. De allí entonces que este repaso de laacción de la SC en el contexto del MERCOSUR sóloatienda a algunas de las expresiones de participaciónsocial que pueden estar dándose en este proceso deintegración, en especial aquellas que presentan unnivel de organicidad de alcance regional. No puedeignorarse empero que existen numerosos sectores dela SC aún no representados en ámbitos regionales ninacionales de los Estados miembros del MERCOSUR.Los mismos presentan un grado importante dedispersión, por lo que no es sencillo reconocer repre-sentatividad a agrupación alguna." 9

El tema allí planteado, de que son pocos los actoressociales representados, y que además, hay evidenciapara suponer que hay muchos más que están fuera, repre-senta todo un desafío.

En un análisis de actores de quienes participan del proce-so de integración del MERCOSUR, se pueden identificar:

En un primer nivel de decisión:

La tecnoburocracia negociadora.

El sector de la gran empresa nacional o transnacional,de importante peso en la toma de decisiones.

Jorge Balbis, Romeo Perez, Giorgina Santangelo. Participacion de lasociedad civil en el proceso de Integración Mercosur: ¿Una tareaexclusiva para políticos?"

Ibidem.

8.

9.

14

En un segundo nivel de decisión:

El sector de las pequeñas y medianas empresas, sectorestratégico vinculado a procesos de terciarizacion delas grandes empresas, así como a segmentos de merca-dos específicos para estas empresas.

Los sindicatos de trabajadores, preocupados porlos niveles de empleo, las nuevas relaciones labo-rales, seguridad social regional y las migraciones demano de obra.

En un tercer nivel de decisión:

Las cooperativas (11900 con 16 millones de asociadosen el MERCOSUR), preocupadas por las asimetríasen temas de registro, fiscalización, tributos, y lapropia definición del acto cooperativo, muchos de lostemas que son compartidos por las PYMES.

Las Organizaciones No Gubernamentales. Preocupadaspor la creación de formas de participación de lasociedad en el proceso de integración.

Foro de Mujeres del MERCOSUR.

La Red de MERCOCIUDADES, de las cuales nosextenderemos con mayor profundidad por ser unactor local de relevancia.

Los escenarios de la participación social en el MERCOSURhan sido básicamente dos:

1. el Sub-Grupo de Trabajo No. 10, sobre asuntoslaborales, empleo y seguridad social, del cual hanparticipado el actor gubernamental, el empresarialy el sindical, y

2. el Foro Consultivo Económico y social. Este es elórgano de representación de la sociedad civil en elMERCOSUR y por ende, su ámbito institucionalde participación por excelencia. Fue creado através del protocolo de Ouro Preto en 1994 y dehecho su instalación se demoró hasta fines de1997. La gran interrogante es conocer en quémedida este Foro de la sociedad civil influye efec-tivamente en el proceso de integración.

"Tal como se lo define en el Protocolo, el Foro es un órganorepresentativo de los sectores económicos y sociales, y es elúnico de la estructura institucional del MERCOSUR

representante del sector privado. Está integrado por igualnúmero de representantes de cada Estado Parte y hastahace poco tiempo el mismo estaba compuesto por traba-jadores y empresarios, aunque poco a poco se han idoincorporando otros sectores de la sociedad como los con-sumidores, cooperativistas, profesionales universitarios ymismo ONGs (como en el caso de la sección uruguaya),etc. En realidad fueron las organizaciones sindicales y lascámaras empresariales de los cuatro países quienestomaron la iniciativa de constituir el Foro a partir de lodispuesto por el Protocolo de Ouro Preto. Así comenzaronpor formar ‘Secciones nacionales’ del órgano, cada unacon su propia conformación, no necesariamente, igual a lasotras. Definieron que cada ‘sección nacional’ designaríanueves representantes al FCES del MERCOSUR, el que,de tal forma, suma un total de 36 miembros. En cadarepresentación nacional se respeta el principio de paridadnumérica entre representantes de empleadores y traba-jadores. Observado este principio, cada ‘sección nacional’determina si incluye a otros sectores (consumidores, coo-perativas, ONGs, etc.), así como -en caso afirmativo- elpeso de éstos en la respectiva delegación.

La incorporación de nuevos actores sociales deberíaampliar la representatividad del Foro más allá delámbito de las organizaciones de empleadores y traba-jadores así como influir incluso en la propia agenda dediscusión del Foro. Sin embargo, ni la ampliación aotros sectores ha sido tan rápida ni abierta como seríade desear, ni la agenda de los temas sociales parecehaber avanzado mucho más allá de las cuestionesestrictamente laborales.

Teniendo presente su función consultiva, entre loscometidos del Foro figuran:

Pronunciarse dentro del ámbito de su competencia,emitiendo recomendaciones, sea por iniciativapropia o sobre consultas que le realicen otros órganosdel MERCOSUR.

Cooperar activamente para promover el progresoeconómico y social del MERCOSUR, orientado a lacreación de un mercado común y su cohesióneconómica y social.

Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto socialy económico derivado de las políticas de inte-gración.


15

Proponer normas y políticas económicas y socialesen materia de integración.

Realizar investigaciones, estudios, seminarios o even-tos sobre cuestiones económicas y sociales relevantespara el MERCOSUR.

Establecer relaciones y realizar consultas con institu-ciones nacionales o internacionales públicas o privadas.

Contribuir a una mayor participación de la sociedaden el proceso de integración regional, promoviendola real integración en el MERCOSUR y difundiendosu dimensión económico-social, etc.

Para el cumplimiento de sus funciones, el Plenario delForo puede constituir comisiones técnicas especiali-zadas, grupos de trabajo y otros órganos que estimepertinentes para el estudio, análisis y elaboración depropuestas e informes que apoyen sus decisiones. Atales fines, el Foro ha establecido cuatro áreas temáticas,y cada una de éstas contiene una variedad de asuntosque son de su competencia, de particular gravitación enel proceso de integración, conforme el siguiente detalle:Área temática 1: consolidación de la Unión Aduanera;2: profundización del proceso de integración; 3: rela-ciones externas del MERCOSUR y 4: aspectos socialesde la integración" .10

En este plano es todavía incipiente la participación dela sociedad civil en el proceso. Sin embargo, es notorioque el concepto de participación de la sociedad ha sidointerpretado y percibido de diferentes formas por losactores.

Los autores señalados señalan algunos ámbitos paraello, la creación de resoluciones por consenso, empresariosescuchando a sindicalistas y promoviendo resolucionesen común, la incorporación de los actores sociales nosindicales, etc. Señalan que es necesario dotar a laparticipación de la sociedad civil de "más MERCOSUR",propiciando instancias y espacios de interrelación queinvolucren a más actores. Es en ese sentido que losactores propiamente locales, han tenido poca o nulaparticipación en el proceso, como tales.

A nivel de actores locales, los avances más significa-tivos se han dado en los acuerdos entre los municipiosde la región, congregados en la Red Mercociudades.

Mercociudades es la red que reúne a las Alcaldías,Intendencias Municipales y Prefeituras de los centrosurbanos del MERCOSUR. Su objetivo principal esfortalecer el papel de las administraciones locales comocontrapartida lógica y natural del proceso de inte-gración regional iniciado en los años noventa.

Uno de los principales problemas que ha presentado elMERCOSUR desde su fundación es la distancia entresus centros de decisión y las problemáticas particularesde los habitantes de las ciudades. En virtud de que lamayoría de las medidas adoptadas a nivel regionaltienen un impacto primordial en las ciudades, losgobiernos locales no podían permanecer ajenos a dichosprocesos. La creación de Mercociudades supusoentonces una respuesta de los municipios ante loscomplejos procesos de integración regional.

El 7 de marzo de 1995, durante un "Seminario sobreel MERCOSUR" realizado en la ciudad de Asunción,las principales ciudades de la región se expresaron enla llamada "Declaración de Asunción", enfatizando lanecesidad de crear una RED que permitiera a lasautoridades locales la participación en la toma dedecisiones relativas a la integración regional, idea quese hace efectiva en al Primera Cumbre de Alcaldes deMercociudades, realizada en la misma ciudad en elmes de noviembre de ese año. A partir de entonces, laRed Mercociudades realizó anualmente Cumbres deAlcaldes, Intendentes y Prefeitos, en las ciudades dePorto Alegre (1996), Córdoba (1997), Montevideo(1998), Belo Horizonte (1999), Rosario (2000) yValparaíso (2001).

Mercociudades está integrada por las capitales de lospaíses del MERCOSUR, las ciudades con más de 500mil habitantes y las ciudades que, por su significacióngeográfica e interés integracionista, puedan contribuircon los fines estipulados en sus Estatutos, y cuyosgobiernos hayan sido electos democráticamente. En laactualidad, Mercociudades está integrada por 92ciudades, 63 en calidad de miembros plenos y 29 encalidad de miembros postulantes. En total, estas ciu-dades reúnen a más de 72 millones de habitantes.

Ibidem.10.

16

En la Declaración se señalaba:

1. Una de las modalidades que ha adoptado la apertu-ra económica de América Latina se expresa en laintegración regional de bloques de países con eldoble objetivo de aumentar el comercio y lacompetencia entre los mismos y fortalecer posi-ciones negociadoras en el mercado internacional.El MERCOSUR, como una de las expresiones másrelevantes de la integración, ya hace sentir susefectos en aspectos tales como la inversión,infraestructura, migraciones, empleo, medioambiente y otros.

2. La transformación de los territorios nacionales de loscuatro países en una sola región integrada y un solomercado, alterará inevitablemente la relación hastaahora vigente entre las ciudades y sus respecti-vas áreas de influencia, que en muchos casos estabacondicionada por límites fronterizos y la compar-timentación y las diferencias de mercados,reglamentaciones y restricciones a la circulación debienes y agentes económicos entre país y país.

3. El marco en el que habrán de desarrollarse las políti-cas urbanas se ha modificado drásticamente. Lacapacidad de adaptación a los requerimientos delos mercados internacionales, la flexibilidad delas estructuras productivas y comerciales y lacapacidad de insertarse en redes determina -actual-mente y sin necesidad de esperar la llegada delpróximo siglo- el éxito o fracaso de las ciudades.Atraer inversiones, generar empleo y renovar labase productiva de la ciudad empiezan a consti-tuirse en pautas decisivas para las estrategiasurbanas actuales.

4. En América Latina, los procesos de democrati-zación política y de descentralización del Estadorevalorización el papel de las ciudades y de losgobiernos locales. Sin embargo, estas mismasciudades se han enfrentado a limitacionesderivadas de los efectos sociales de las políticasde ajuste económico, a la insuficiencia de losrecursos públicos, la débil integración socialurbana y la escasa cooperación entre los sectorespúblico y privado.

5. Las ciudades del MERCOSUR deben responder acinco tipos de retos: la renovación o reconversión

de la base productiva de la ciudad, la generacióny el mantenimiento de infraestructura urbanaadecuada, la garantía de niveles aceptables decalidad de vida, la articulación de mecanismosviables de integración social y el logro de un umbralde gobernabilidad que haga posible una adminis-tración efectiva de los procesos urbanos.

Por tanto, y atendiendo a la nueva trama territorialMERCOSUR, la integración regional y las exigenciasemergentes que abren necesidades que ya o pueden serencaradas aisladamente".

Y agregan:

1. Las ciudades del MERCOSUR deben reclamar elderecho a ejercer su rol activo y autónomo respec-to de los gobiernos nacionales, en competenciasrelacionadas a la integración regional.

2. En segundo lugar, se vuelve imperiosa la necesidadde volver más eficientes los canales de comuni-cación, el intercambio de datos y la actualizaciónde información compartida.

3. En tercer lugar, surge el requerimiento de estable-cer las bases para diseñar políticas urbanas quesean compatibles dentro de la nueva realidadregional, con experiencias y necesidades que enmuchos casos, son complementarias.

4. En cuarto lugar la exigencia de formular un mo-delo integrado que se corresponda con la estructurapuesta en marcha por el MERCOSUR, y haga posiblepor tanto la inserción del conjunto de ciudades a dichosistema regional".

La descentralización del Estado y el desarrollo local nohan jugado papel relevante alguno en el proceso de inte-gración. No ha sido considerado como relevante, ya quelas acciones han estado pautadas por una lógica verti-cal y sectorial, propia del centralismo, en oposición auna lógica horizontal y territorial, de redes, como lasque pueden jugar los actores locales.

Sobre hacia dónde caminar en este marco, Arocenaseñala:

(...) "La única forma de abordar este problema de laglobalización y del desarrollo local, es diciendo que


17

probablemente, porque estamos en un proceso deglobalización creciente en el mundo contemporáneo,más que nunca es importante la afirmación de losreferentes locales y regionales".. ."Una posición conla que estoy de acuerdo, parte de considerar que elproblema básico de la sociedad de la que provenimoses el problema de la uniformización. Hoy cada mod-elo de auto, a diferencia de todos los coches negros dela Ford, tiene innumerables variaciones. La uni-formización está en crisis y sin embargo, esta todavíaen nuestras mentes. Creo que la única forma deresolver la tensión global-local es afirmándola.Justamente, lo fundamental de los procesos de desa-rrollo local es lograr al mismo tiempo, la especificidadde lo local con la integración necesaria en los proce-sos que trascienden las sociedades locales yregionales, es decir, con la integración necesaria deesos procesos a una economía y a una sociedad que esnecesariamente nacional, necesariamente suprana-cional y necesariamente planetaria (...)".

(...) "La capacidad que tendremos los seres humanos dedefender la diferencia dentro de un modelo global deplanetarización, es el desafío fundamental de la sociedadcontemporánea.

Si el problema central es la articulación entre loglobal y lo local; podemos hablar de identidadeslocales, de identidades regionales. Esto quiere decirtambién que estamos pensando en términos alterna-tivos, es decir, que no nos estamos contentando conreproducir el desarrollo del que venimos, estamosintentando vislumbrar en esta nueva situación cuálesson las características de una posible alternativa a losmodelos de desarrollo (...)" "el camino va por la artic-ulación entre lo global y lo local".

(...) "El fenómeno de lo pequeño y lo mediano en térmi-nos de estructura productiva, es un fenómeno muy carac-terístico de nuestra época. Sin embargo la pequeña ymediana dimensión por si sola no haría nada, se encon-trarían con todos los obstáculos (aislamiento, incapaci-dad de inserción en redes). Es necesaria la reestruc-turación en redes. La red es un concepto global, perotiene la ventaja de que no uniformiza, sino que acepta ala pequeña y mediana dimensión, la incluyen con todassus características y le da la posibilidad de intercone-

xión, de la intercomunicación, de salir del aislamiento,de integrarse a las redes del mundo contemporáneo (...)".

"El desarrollo local pasa por el éxito que logremos engestionar las diferencias. ¿Cuáles? La público-privadapor ejemplo. El concepto de lo público no ligado a loestatal, la necesidad de redimensionar la relación público-privada. Las lógicas diferentes entre lo nacional,regional, local. Estas lógicas deben ingresar en uncauce de articulación y de negociaciones que les permitasalir de la oposición pura (...)" "Otra diferencia agestionar: lo técnico y lo político. La negociación entreellos marca dificultades; en primer lugar, tienen tiemposdiferentes. El tiempo técnico es diferente del tiempopolítico. También hay diferencias entre lo económico ylo social. También estas lógicas deberán articularseadecuadamente para pensar en términos de desarrollo.Se necesitan lógicas socio-culturales en acción".

"...Siempre hay puntos cruciales, en torno a loscuales es necesaria la pluralidad de actores.Estamos en una lógica inclusiva y no exclusiva.Creo que tenemos que cuidarnos de la utopía delmodelo nuevo, que todo lo explica. No estamos eneso, simplemente buscamos a tientas caminos alter-nativos, partiendo del análisis lo más real posiblede la realidad contemporánea". 11

Entiendo que allí hay algunos elementos por los cualescaminar.

Si bien el proceso de desarrollo del MERCOSUR se haolvidado, ha obviado lo local, es necesario no caer en laley del péndulo, por la cual ahora todo vaya a tratar deser resuelto desde esta dimensión.

¿De qué manera pueden la descentralización y eldesarrollo local constituirse en motores de la inte-gración regional?

Algunas tesis al respecto, desde la experiencia delMERCOSUR:

1. Rescatar la complejidad del mundo contemporáneo,sus multidimensionalidades y lógicas. No es posible

José Arocena. Conferencia sobre Desarrollo Local y Regionalización.Florida, Uruguay, Agosto de 2001.

11.

18

pensar el desarrollo sin considerarlo desde la mul-tiplicidad de abordajes posibles.

2. Ruptura de la lógica vertical y sectorial de acción,que llevan a acuerdos "marco" en lo económico que notienen ninguna vinculación con los problemas socialesde las grandes mayorías, en términos de desempleo,pobreza, vulnerabilidad y exclusión social.

3. Incorporación de más actores al proceso de manera deconsiderar a aquellos ámbitos locales y regionalesdonde se crea la riqueza y donde la gobernabilidad estangible.

4. Favorecer la tendencia de que la integraciónregional sea favorable a la inclusión, la inte-gración, la desaparición de las desigualdadessociales y el fortalecimiento de la diversidad, el"otro desarrollo".

5. La integración regional tiene como correlato ladescentralización y el fortalecimiento de losgobiernos locales así como de regiones nacionales.Los cambios continuos exigen el replanteamientode la relación Estado-Sociedad y nuevas formas departicipación ciudadana. Se requiere de mássociedad y mejor Estado, una discusión y acciónmás lúcida e integral en cuanto a la "reforma delEstado", superando el reduccionismo de la privati-zación. Las medidas para mejorar la gestión públicay desencadenar procesos de desarrollo sostenible,deben ser endógenos, es decir, partir de las pecu-liaridades y especificidades (culturales, históricas,ambientales, económicas) de nuestras sociedades yterritorios. No hay "consensos" ni recetas para eldesarrollo.

6. Un ámbito prioritario de acción es la generación deoportunidades de empleos, lo cual exige una clarapolítica estatal de desarrollo, para fomentar el for-talecimiento de las pequeñas y medianas empresas, laformación y capacitación continua de una acciónlúcida y progresista de los sectores empresariales,priorizando el fortalecimiento y ampliación de losmercados locales.

7. La sociedad civil debe fortalecerse a partir de la acciónsinérgica y articulada. Su fortalecimiento es condiciónesencial para gobiernos locales consistentes.

8. La cooperación internacional ha aportado en pro-cesos de cambio, no obstante, resulta necesariofortalecer sus orientaciones y criterios en funcióna las necesidades de los protagonistas.

9. La identidad local debe ser conservada y fortaleci-da. Sin embargo, no resultan apropiadas lasposturas nacionalistas, que se cierran a lo forá-neo. Hay que combatir y superar la comunicaciónvertical, tendencia creciente y actual, para buscarel diálogo entre culturas.

10. No oponer los procesos regionales y locales a losnacionales supranacionales. Se trata de dosdimensiones del desarrollo que habrá que consi-derar desde sus lógicas, y, en todo caso habrá queconstruirlas.

11. La integración regional supone la construcción deun aparato de gobierno y de mecanismos comer-ciales, pero sobre todo, supone la construcción denuevos territorios. En ese sentido, las dimensioneseconómica, social, política y ambiental deben serigualmente consideradas.

12. Fortalecer los gobiernos locales como ámbitos degobierno de la integración, en su rol estratégicopara el desarrollo.

13. Los gobiernos municipales y las Asociaciones deMunicipios son un actor clave en la integraciónregional. El movimiento municipalista latinoameri-cano tiene sin embargo, un largo camino querecorrer para alcanzar sus objetivos: el desarrollode la autonomía local como dimensión clave de lademocratización política.

14. El ámbito local permite desarrollar nuevas formasde participación política, social y cultural, quereconstruyan las identidades colectivas y generenilusiones y proyectos movilizadores de la colectivi-dad. Algunas experiencias recientes como lospresupuestos participativos, los planes estratégicoso la movilización de recursos e iniciativas a partirde grandes eventos son una prueba de laspotencialidades de la democracia local.


19

Globalización, Integración y Desa-rrollo Local. Notas para una Reflexión

Alberto Enríquez Villacorta

Coordinador de Secretaría Técnica de CONFEDELCA

San Salvador, El Salvador, noviembre de 2001

Introducción

Estas notas no son una conferencia estructurada ni unartículo. Son notas y apuntes para estimular y con-tribuir al debate en la Mesa sobre "Globalización,Integración Centroamericana y Desarrollo Local" deesta Conferencia.

La globalización: un desafío insoslayable

Modernizar y globalizar parecen ser los objetivos cen-trales de las políticas que han asumido los gobiernos delos países centroamericanos. Ambos son concebidoscomo parte de un mismo proceso: rechazar las interven-ciones, calificadas como "ilegítimas", del Estado en laeconomía y eliminar los obstáculos a lo que se llama laacción de libre mercado, que se supone es posible lograr.Privatizar, desregular, abrirse a la competencia externa,son vistas y presentadas por la mayoría de gobiernos ygremiales de las grandes empresas como "medidastécnicas", desprovistas de contenido político, capacesde poner a nuestras economías en ruta del desarrollo yla equidad, después de lo que se califica como fracasode las políticas "estatistas" vigentes entre el fin de la segun-da guerra y el decenio recién pasado.

Algo pertinente, es recordar que el único enfoque posiblepara la comprensión de los procesos de desarrollo es elenfoque histórico. Tal enfoque nos obliga a matizar elanálisis de estos, partiendo de la necesidad de diferen-ciar aquello que ha fracasado, y lo que habiendo sidoadecuado en un momento dado, se ha vuelto obsoleto,inadecuado frente a nuevas condiciones que muchasveces su mismo éxito ha ayudado a crear.

Hay una verdad que frecuentemente se olvida incluirlaen el análisis, lo que origina que algunos actúen consorpresa frente a la globalización y es que el capitalismosurge, como proceso histórico, con una vocación deinternacionalización; no se puede concebir el capital sinesa vocación, dejando de lado su innata tendenciaglobalizadora.

Desde la contemporaneidad de su surgimiento con losgrandes "descubrimientos" (que no es casual), hastanuestros días, el capital ha venido internacionalizándoseprogresivamente, creando en ese proceso las condi-ciones que permiten, después de la revolución tecnológicaacontecida en el siglo pasado, lo que hoy llamamosglobalización.

Un ejercicio que puede ayudar a reforzar esto, es haceruna re lectura de Marx y Engels en el Manifiesto Comu-nista escrito en 1848, haciéndole algunos pequeñoscambios en el texto:

"Espoleadas por la necesidad de dar cada vez mayorsalida a sus productos, las grandes empresas (1)recorren el mundo entero. Necesitan anidar en todaspartes, establecerse en todas partes, crear vínculosen todas partes.

Mediante la conquista (2) del mercado mundial, lasempresas multinacionales están dando (3) un carác-ter cosmopolita a la producción y al consumo detodos los países. Con gran sentimiento de la genteconservadora (4), se ha quitado a la industria subase nacional. Las antiguas industrias nacionaleshan sido destruidas y están destruyéndose continua-mente. Son suplantadas por nuevas industrias, cuyaintroducción se convierte en cuestión vital para todaslas naciones civilizadas, por industrias que ya noemplean materias primas nacionales (5), sino mate-rias primas venidas de las más lejanas regiones delmundo, y cuyos productos no solo se consumen en elpropio país, sino en todas las partes del globo. En

Alberto Enríquez Villacorta, Coordinador de SecretaríaTécnica de CONFEDELCA

20

lugar de las antiguas necesidades, satisfechas conproductos nacionales, surgen necesidades nuevas,que reclaman para su satisfacción productos de lospaíses más apartados y de los climas más diversos.En lugar del antiguo aislamiento y la autarquía delas regiones y naciones, se establece un intercambiouniversal, una interdependencia universal de lasnaciones. Y esto se refiere tanto a la producciónmaterial, como a la intelectual. La producciónintelectual de una nación se convierte en patrimoniocomún de todas. La estrechez y el exclusivismonacionales resultan de día en día más imposibles; delas numerosas literaturas nacionales y locales seforma una literatura universal.

Merced al rápido perfeccionamiento de la tec-nología (6) y al constante progreso de los mediosde comunicación e informática (7), las empresasmultinacionales (8) arrastran a la corriente de lacivilización a todas las naciones, hasta las másbárbaras. Los bajos precios de sus mercancíasconstituyen la artillería pesada que derrumbatodas las murallas de China y hace capitular a losbárbaros más fanáticamente hostiles a los extran-jeros. Obliga a todas las naciones, si no quierensucumbir, a adaptarse a la globalización adoptar laeconomía de mercado (9), las constriñe a intro-ducir la llamada civilización, es decir, a gobalizarse(10). En una palabra: se forja un mundo a suimagen y semejanza.

Las grandes empresas (11) están sometiendo elcampo a la ciudad. Se han creado urbes inmensas;ha aumentado enormemente la población de lasciudades en comparación con la del campo, subs-trayendo una gran parte de la población de latranquila (12) vida rural. Del mismo modo que hasubordinado el campo a la ciudad, se están(13)subordinado los países atrasados (14) a los paísescivilizados, los pueblos campesinos a los puebloscitadinos (15), el oriente al occidente." 12

Durante buena parte del Siglo XX, la existencia de dosmundos con objetivos de dominio mundial, uno de loscuales proclamaba su rechazo al capitalismo, seconstituyó en un obstáculo a la vocación planetaria delcapital. Sin embargo, el derrumbe del socialismoelimina ese obstáculo. Los avances tecnológicos por su

parte, abren posibilidades de aceleración hasta hacepoco insospechadas.

Lo que hoy llamamos globalización es mucho más queapertura comercial e inversión externa; es una realidadque no sólo influencia distintos aspectos de la vidaeconómica, sino trasciende a aspectos políticos ysociales con alto grado de complejidad.

Las relaciones dialécticas entre el Estado-nación y unnaciente Estado planetario comienza a ser tema centralen las ciencias sociales, y son vistas como el inicio de unproceso que va a vivirse por largo tiempo.

La globalización es política, tecnológica y cultural,además de económica. Se ha visto influida sobre todo,por cambios en los sistemas de comunicación, que datanapenas de los años 60.

El primer satélite comercial se lanzó en 1969. Hoy haymás de 200. Por primera vez en la historia es posible lacomunicación instantánea de esquina a esquina delmundo.

Y como señala Giddens, "la comunicación electrónicainstantánea no es solo una forma de transmitir noticiaso información más rápido. Su existencia altera la tex-tura misma de nuestras vidas, seamos pobres o ricos.Algo ha cambiado en la esencia de nuestra experienciacotidiana cuando puede sernos más conocida la imagende Nelson Mandela que de nuestros vecinos".13

Es un error pensar que la globalización concierne sola-mente a los grandes sistemas como el orden financieromundial. Es también un fenómeno que influye en losaspectos íntimos y personales de nuestras vidas. Lossistemas familiares tradicionales están transformán-dose, o en tensión, en muchas zonas del mundo.

Cita: Marx, Carlos y Engels, Federico, "Manifiesto del partido comu-nista" (1848), México, editorial Fontamara, primera edición, 1988,61 pp. Además de: http://www.marxists.org/espanol/m-e/index.htm

(1) la burguesía, (2) explotación, (3) la burguesía han; reaccionarios;(5) indígenas; (6) (los instrumentos de producción); (7) la burguesía;agregado mio; (8) burguesía; (9) modo burgués de producción (10)hacerse burgueses (11) burguesía ha; (12) al idiotismo de la; (13) ha;(14) bárbaros o semibárbaros ; (15) burgueses.

Giddens, Anthony: Un Mundo Desbocado. Los efectos de la Globa-lización en nuestras vidas. Pág. 24. Taurus. México. Agosto 2001.

12.

13.


21

La globalización es, pues, una serie compleja de procesosy no uno solo. La globalización no sólo presiona haciaarriba, sino también hacia abajo, creando nuevas pre-siones a la autonomía local.

Por globalización -escribe Martín Aalborg- "no seentienden sólo cosas técnicas ni económicas, comotampoco se trata en modo alguno sólo de la principalreivindicación que plantean los directores de las empresasy los jefes de los gobiernos. Es todo esto, pero al mismotiempo es algo mucho más importante. Se trata decómo tú y yo vivimos nuestras propias vidas". 14

Y Mark Poster pregunta "cuando hablo directamente, oa través del correo electrónico, con un amigo de Parísmientras estoy sentado en California, cuando sigo lapista de sucesos políticos y culturales por todo elplaneta sin salir de mi casa, cuando gobiernos y empre-sas de todo el planeta emplean datos personales míossin que yo lo sepa y lo pueda impedir, cuando comprodesde mi casa a través del ordenador....dónde estoyrealmente?....y quién soy....?". 15

De acuerdo a esto, la globalización, plantea:

Un proceso de creciente interdependencia de laseconomías del planeta derivado de la internaciona-lización de los procesos productivos, comerciales yfinancieros ocurrida principalmente durante losúltimos 30 años.

Sus manifestaciones son:

Características productivas muy singulares. Ladesagregación de los procesos productivos permiteconcebir al planeta como el espacio de la manufac-turación de muchos bienes. La cibernética permiteformas de control empresarial -distintas del pasado-que vuelven posible el manejo de esos procesosproductivos mundiales desde centros muy definidos,generalmente en los países centrales.

Nueva división internacional del trabajo.

Mundialización de los servicios:

Posibilidad de hacer transacciones comerciales yfinancieras sin necesidad de que se produzcan eldesplazamiento del proveedor o del comprador.

Las finanzas se han vuelto ya una realidad mundial:desde una computadora en la casa de un agentefinanciero pueden hacerse inversiones en cualquierpaís del mundo, en tiempos muy cortos.

Posibilidad de conocer el comportamiento de losmercados mundiales a través de redes de información.

Necesidad de un re planteamiento de la soberaníaeconómica y política.

Hay una clara pérdida de autonomía de decisión de losgobiernos: crisis de los modelos proteccionistas.

Aquí vale la pena mencionar, aunque está menos ana-lizada, la tendencia a la construcción de un EstadoMundial. La conversión de los organismos de BrettonWoods en protoministerios de finanzas y de economíadel mundo les va dando un papel creciente como regu-ladores y determinadores de las políticas económicas yfinancieras de la mayoría de los países.

En tanto, la realidad del mercado mundial es cada vezmás monopolística y es dominado en buena medida porempresas que han planetarizado su producción y que porello requieren de libertad de movimiento a nivel mundialy unificación del espacio económico donde actúan, lo queno es ajeno ni a las presiones para la eliminación arance-laria, ni al requerimiento de entes mundiales garantes delas reglas del juego de la economía y de la seguridad dela inversión.

Reestructuración territorial a nivel mundial y a nivelde cada país.

La globalización convive con una injusticia a veces pocodimensionada en su alcance y profundidad: la del dese-quilibrio entre países ricos y países pobres. No es queesos desequilibrios hayan sido causados por la globa-lización, pero muchos estudios e indicadores revelanque la globalización ha venido ahondado estasdiferencias.

El encuentro inter cultural cada vez más amplio yprofundo, con sus consecuencias en términos decuestionar esquemas de pensamiento y tradiciones

Beck, Ulruch: Qué es la Globalización? Falacias del globalismo,respuestas a la globalización. Pág. Ediciones Paidós Ibérica, S.A.1998. Buenos Aires, Argentina.

Idem. Pág. 14615.

14.

22

ancestrales. Este es un tema de discusión cada vezmás frecuente y es la realidad cotidiana de unabuena parte de la población de la tierra.

¿Cómo van a responder los países centroamericanos aesas nuevas realidades que les plantean nuevos yenormes desafíos y que, sin duda exigen un cambio demodelo de desarrollo?

Comencemos por subrayar que no hay formas unívocas,técnicas de enfrentar los problemas del desarrollo. Lasdecisiones de política económica requieren sin duda deun contenido técnico que plantee las distintas opcionestécnicamente viables pero son las relaciones políticas ysociales, las relaciones fácticas de poder en unasociedad dada, las que en última instancia van a deter-minar la opción escogida.

Eso requiere una clara comprensión del carácter delproceso con la conciencia de que no pueden enfrentarselos problemas que plantea si los queremos analizarahistóricamente. No basta con calificar de fracasado lohecho en el pasado y plantear como decisiones "técni-cas" las propuestas hacia el futuro.

Es importante registrar que en Centroamérica hanvenido tomando cuerpo dos corrientes extremas y con-tradictorias frente al proceso y fenómeno de la globa-lización: una que postula que la globalización esportadora de todas las bondades del desarrollo y la otraque la condena por ser la portadora de todos los males.

Sin embargo, como señala Carlos Fuentes, "cada vez seextiende más la convicción de que la globalización no esni un monstruo ni un valor en sí. Es un hecho.Gobernada, la globalización es una oportunidad,. Singobernanza, puede desembocar en la anarquía, lamiseria y la violencia. No oculto ni por un instante losmales de la globalidad. Pero niego dos políticas: la delavestruz, que esconde la cabeza en la arena. Y la deltoro, que entra a destruirlo todo en la cristalería". 16

Por ello, de lo que se trata es, por una parte, decomprender a fondo el proceso y el fenómeno de laglobalización y por otra, buscar la forma de "hacerválida una globalidad de derechos y obligacionescompartidas, de acuerdo con la certeza de que no hayglobalidad que valga sin localidad que sirva”.17

La integración centroamericana

A la luz de esta concepción, los desafíos de la globa-lización no se pueden reducir a los económicos, muchomenos a los comerciales. La globalización, el entornointernacional, presenta desafíos sin precedentes a lospaíses centroamericanos y en ese mismo sentido le abreoportunidades en las diferentes dimensiones de la vidade las sociedades y no solamente en una de ellas.

Dada su envergadura, la globalización está provocandoa lo largo y ancho del mundo, fenómenos de asociaciónde países. Algunos unidimensionales y estrictamentecomerciales, como la conformación de bloques al estiloNAFTA en el norte de América y el MERCOSUR en elsur. Otros más integrales como la Unión Europea.

Para los países centroamericanos, la integración es unarespuesta necesaria a la globalización, pero de cara adinamizar el desarrollo de los países. La integraciónregional no es un fin en sí misma. Es un medio paralograr, en última instancia, mejores condiciones de vidapara la población, para las sociedades de todos y cadauno de los países. Esto parece muy elemental, perosuele olvidarse con mucha frecuencia.

Adicionalmente, es lo que explica por qué integración ypolítica e integración y sociedad, integración y culturaestán tan íntimamente vinculados.

Por ello, la integración regional no se puede reducir auno solo de sus componentes, el comercio, como pareceser el planteamiento de algunos gobiernos y empresa-rios de la región actualmente. Deberá ser un procesomultidimensional que tienen que ir más allá de una zonade libre comercio e incorporar dimensiones sustancialessobre las que en última instancia descansan todos losemprendimientos colectivos de esta naturaleza: ladimensión política, la dimensión social, la dimensiónambiental y la dimensión cultural.

Un proceso de integración regional, así planteado,alterará sustantivamente los escenarios tradicionales,provocando un cambio de posición en favor de un esque-ma compartido de responsabilidades recíprocas.

Fuentes, Carlos: Las dos caras de la Globalización: La PrensaGráfica, El Salvador. 23 de marzo 2002. Pág.46.

Idem.

16.

17.


23

La integración no debe verse, por tanto, sólo como unacuerdo de comercio -aunque el comercio sea la loco-motora que moviliza el tren, como ha sido tantas vecesrepetido-, sino como una respuesta integral a interro-gantes formuladas por gobiernos y países: ¿Haciadónde ir? ¿Con quiénes? ¿Previendo qué situacionesfuturas? Preguntas que están en la base de los procesos,junto con estrategias comerciales y económicas.

Desde el punto de vista de la responsabilidad pública, laintegración debe buscar estrategias y programas paraevitar que haya territorios excluidos o perdedores, conlas consecuencias de exclusión, confrontación, etc.

Es importante subrayar que la Integración Centroa-mericana tiene, en primer lugar, un papel que cumpliren el desarrollo económico de nuestros países.Debemos considerar al mercado regional como "nuestromercado interno". Aún sin mayor respaldo guberna-mental en los años pasados y aunque muchos laconsideraron una realidad muerta, hemos presenciadola consolidación de actores regionales y la realidadestá obligando a los gobiernos a reconsiderar su posición,la integración es una realidad en marcha. Los empre-sarios se están regionalizando, están usando a CAcomo su espacio de acción, y eso exige una políticaseria frente a la Integración, y la conformación de unainstitucionalidad clara y funcional que supere laconfusa proliferación de órganos y organismos provo-cada por los últimos protocolos.

Es necesario reconocer, además, que como región somosmás capaces de negociar tanto con gobiernos como conempresas. Esto acrecienta los desafíos que enfrenta laregión en cuanto tal, pues implica negociar entre los cen-troamericanos diseñando una estrategia regional a travésde un compromiso que parta del conocimiento yreconocimiento de las necesidades estratégicas de cadauno de ellos, aceptando que en el período reciente lospaíses centroamericanos se han diferenciado mucho másde lo que ya eran diferentes a finales de los años 50 yprincipios de los 70, cuando se definió la integración delpasado. Las bases materiales del dinamismo de laseconomías centroamericanas presentan disimilitudesimportantes.

Pero la dimensión económica es solamente un aspectode la integración.

Finalmente, la integración, para ser una realidad eneste sentido integral y multidimensional, debe incorporara cada país con todos sus territorios. Y un componentefundamental debe ser la reducción creciente y sostenidade los desequilibrios territoriales en la región.

El desarrollo local

Ante esta situación, Centroamérica está en una encrucija-da extremadamente difícil, dado que existen en la regióny en cada uno de los países fuertes desequilibrios territo-riales y hay muchísimos territorios que carecen de lamínima masa crítica para poder entrar a la competencia.

Esto ha sido producto de los modelos de desarrollo que sehan impulsado hasta ahora. Los países centroamericanosse encuentran con un modelo de desarrollo agotado. Lacrisis del café ha puesto la estocada final.

Esto exige plantearse la globalización y la integraciónCentroamericana como retos nacionales, pero tambiéncomo retos para cada uno de los territorios (subnacionales). Estos incluyen no sólo a los gobiernoslocales, sino también a los otros actores del desarrollolocal como productores, empresarios y sociedad civil.

En este marco es preocupante que no haya hasta elmomento un enfoque serio de las implicaciones que laglobalización va a tener para los países centroameri-canos y aún menos para cada uno de los territorios.

Los países centroamericanos no son viables ni comoeconomías ni como entidades políticas, al margen de losprocesos mundiales dominantes, pero tampoco prescin-diendo del desarrollo de todos sus territorios.

Esto implica la necesidad y urgencia de un profundocambio en la concepción y enfoque de la integracióncentroamericana, en su diseño y en su implementa-ción, pues no sólo debe asumir como uno de sus objetivosestratégicos la reducción de los desequilibrios territo-riales, sino deben participar en ella los gobiernosnacionales y las grandes empresas, sino se debenincorporar también los actores locales, gobiernos,empresarios y sociedades civiles. Todos en calidad desujetos que se involucran tomando parte en las deci-siones fundamentales.

24

Algunos desafíos que se desprenden de este cambio son:

Incorporar el desarrollo local y la descentralizaciónde los Estados como factores dinamizadores de laIntegración centroamericana.

Que las municipalidades y demás actores localescomprendan y asuman que deben involucrarse demanera concertada y decisiva a la construcción de laregión centroamericana. Esto los compromete aconocer la temática, dominarla y aportar con creativi-dad y audacia.

Leer desde esta nueva lógica algunos elementos comu-nes a nivel mundial, algunos fenómenos que segeneralizan y que abonan a entender el DesarrolloLocal como una oportunidad y como una necesidad:

Las migraciones enormes, que se viven en EstadosUnidos y Europa, en América Latina y África demanera similar y que se constituyen en un problemaglobal, que tiene a la base, justamente, la ausenciade procesos de desarrollo en los países de origen

El agotamiento del mercado de consumo. Si los paísespobres se siguen empobreciendo, la capacidad de con-sumo baja y se acaban las posibilidades de negociospara los países y empresas del primer mundo.

Y, de nuevo, la vía más segura para resolver este proble-ma, que han comenzado a ver y plantear el Banco Mundialy el Banco Interamericano de Desarrollo, es la dinamiza-ción de los mercados locales, la dinamización de lo local.

La constitución de fondos, programas y proyectos orien-tados a potenciar las capacidades locales en losterritorios más débiles. No es cierto que el eje decarreteras, puertos y energía eléctrica, que contem-pla por ejemplo, el Plan Puebla Panamá (PPP), vapor sí solo a generar un cambio en territorios y tejidossociales que no están preparados para aprovecharlos.

Revisar y analizar bajo esta óptica, temas como lafirma de Tratados de Libre Comercio (TLC) y elProyectos como el PPP.

Incorporar también elementos de identidad. No subes-timar los aspectos y factores culturales.

El desarrollo local, por tanto, no solo se abre como unavía para hacer desarrollo nacional de una manera

diferente y sustentable, sino también para hacer desa-rrollo regional e integración regional de una maneradiferente y sustentable.

Ahora bien, para implementar estrategias de desarrollolocal, es necesario que los países Centroamericanos tran-sitemos a nuevas estrategias de desarrollo nacional y aplantear una estrategia de integración desde abajo.

Esto no es posible si no concertamos en cada país yentre los países. Si continuamos en la dinámica de con-frontación, pelea y mutua exclusión no hay salida.Somos inviables en el mundo actual como "paisitos" ais-lados y enfrentados.

Y tampoco, si el sujeto de la Integración Regional noqueda conformado por todo el conjunto de actoresnacionales, sectoriales y locales.

Algunas consideraciones finales

Globalización e integración son un desafío al desarro-llo integral de cada país, que pasa por la generación dedinámicas locales de desarrollo.

Globalización, integración regional y desarrollo localson tres desafíos inseparables e insoslayables para cadapaís centroamericano que lo dirigen hacia la creación deuna estrategia y políticas de desarrollo que los integren.

Tal estrategia, además, exige una descentralizacióndemocrática del Estado que contribuya a generar lascondiciones y los recursos para la acción efectiva detodos los actores, cuyos roles deberán irse delineandocon precisión: gobierno central, gobiernos municipalesasamblea legislativa, ciudadanía o sociedad civil y sec-tor empresarial.

Es necesaria una transformación de los partidos políticos,para que jueguen de manera positiva y propositiva.

Se debe hacer una inversión especial para fortalecerlos sujetos que se vienen perfilando como los porta-dores principales de los cambios que demanda estenuevo enfoque de la integración centroamericana: laciudadanía, los gobiernos locales, la pequeña ymediana empresa.


25

Desarrollo Local, Descentralización eIntegración Regional: Apuntes

José Octavio Acosta Arévalo

INAFED-México

San Salvador, El Salvador, 2001

Introducción

Lo que se presenta a continuación no es una conferen-cia magistral, es más bien un conjunto de apuntes parael debate y el análisis en torno al desarrollo local y ladescentralización del Estado. Las interrogantes planteadasrecogen elementos claves de las condiciones y escena-rios en los que se inscriben las temáticas centrales de laCONFEDELCA.

¿Qué está pasando en el mundo?

Globalización vs. localización.

Diferenciación vs. Igualdad y Libertad.

Aceleración del tiempo (búsqueda de respuestasinmediatas).

Mercantilización (Privatización).

Democratización (electoral) / verticalización(Política).

Elevación del nivel de vida (Mayores demandas).

¿Qué está pasando en la región?

Se ha instalado la democracia electoral.

Desarrollo económico y humano desigual.

Se ha incrementado la pobreza y han crecido lasdesigualdades.

Concentración y dispersión de la población.

Han crecido los servicios y el sector informal (debili-tamiento del sector primario como generador deempleos y divisas).

¿Qué pasa con los gobiernos centrales?

Su capacidad de impulsar el desarrollo y el bienestaren las localidades, encuentra muchas limitaciones.

¿Qué está pasando en los gobiernos locales?

Crecen más las necesidades que los recursos.

Tienen mayores competencias y responsabilidades.

Manejan mayores recursos.

La sociedad es más exigente y vigilante del quehacergubernamental.

Las relaciones intergubernamentales se han intensi-ficado y con frecuencia son conflictivas.

Existe mayor innovación en el manejo de la adminis-tración.

Reclaman mayor autonomía.

Hay una menor participación central en la generaciónde bienes y servicios.

Tenemos características similares y enfrentamos proble-mas comunes:

Por lo que necesitamos alternativas y estrategias comu-nes para resolverlos.

Cooperar de manera solidaria y subsidiaria, recono-ciendo las diferencias y asimetrías.

Fortalecernos como región, sobre la base de contarcon gobiernos locales fuertes y democráticos.

¿Qué es el desarrollo?

El mejoramiento progresivo de las condiciones de vidade los habitantes de una comunidad (políticas,económicas y sociales).

Crecimiento no es igual a desarrollo.

"La verdadera riqueza de las naciones está en su gente".

El objetivo básico del desarrollo es crear un ambientepropicio para que los seres humanos disfruten de unavida prolongada, saludable y creativa.

El desarrollo debe considerar:

1. Disfrutar de una vida prolongada y saludable.

2. Adquirir conocimientos.

26

3. Tener acceso a los recursos necesarios para lograrun nivel de vida digna.

4. Libertad política, económica y social.

5. Garantizar el respeto a los Derechos Humanos.

“El desarrollo debe sustentarse a sí mismo. Nopuede impulsarse a costa de la destrucción progre-siva del medio ambiente.”

La descentralización:

Es la primera condición de éxito para el desarrollo.

Ayuda a la democracia al reforzar la autonomíalocal, liberando estrategias sociales, dinamizando eldesarrollo y fortaleciendo la participación ciu-dadana.

La democracia implica la descentralización, pero notoda descentralización es democrática.

Los límites de la descentralización están lejos de seralcanzados.

Mientras en los países desarrollados los municipioscuentan hasta con la mitad de los recursos públicos,en la región se dispone de porcentajes muchomenores.

El municipio:

Es la institución pública básica para la descentra-lización. Su legitimidad histórica, su cercanía a lacomunidad y el conocimiento de sus problemas lohacen un agente clave para facilitar el desarrollolocal.

Hay ventajas si el municipio asume el liderazgo enlos esfuerzos destinados al desarrollo económico,ya que:

- Está familiarizado con las necesidades, recursosy características de las localidades.

- Toma en cuenta todos los puntos de vista, ya querepresentan los intereses de la comunidad.

- Es accesible y puede movilizar recursos de todala comunidad.

- Tiene vinculaciones con otros niveles de gobiernopara obtener apoyos y asistencia.

- Cuenta con capacidad local instalada en su comu-nidad.

La descentralización debe transferir:

Facultades, competencias y recursos.

Para el éxito de la descentralización, los gobiernos centralesdeben asegurar el desarrollo de las capacidades locales.

La Integración Regional es producida por:

- Los mercados, los gobiernos y las sociedades.

No necesariamente como un proceso coherente y articula-do con propósitos únicos; por lo que, no necesariamenteconduce al desarrollo y a la democratización.

Debe ser útil y práctica y responder a las necesidades,voluntades e intereses compartidos en la región.

Debe contribuir al desarrollo humano y la susten-tabilidad.

Debe ser producto de un esfuerzo de cooperación,respetando la diversidad.

¿Cuáles son los retos de la integración regional?

1. Integrar, respetando la pluralidad y diversidadexistente (contribuyendo al diálogo y promoviendola tolerancia).

2. Promover la participación ciudadana.

3. Promover el desarrollo, respetando el medio ambiente.

4. Desarrollar la economía de la región, para insertar-la competitivamente en economía internacional,desarrollando las economías y los mercados locales.

5. Reducir las asimetrías y desigualdades sociales yeconómicas.

6. Fortalecer el estado de derecho y el respeto a losderechos humanos.

7. Fortalecer, democratizar y hacer más eficientes alos gobiernos municipales.


27

8. Reducir la migración forzosa, por falta de oportu-nidades locales.

¿Qué condiciones hay que crear para lograr laintegración regional?

1. Desarrollo y fortalecimiento de las instituciones ylos mecanismos multilaterales (a nivel nacional einternacional) para el diálogo y la concertaciónregional, nacional y local.

2. Desarrollo y fortalecimiento de las capacidadespolíticas y administrativas de los gobiernos.

3. Fortalecer la democracia y la legitimidad de losgobiernos.

4. Articular las agendas ciudadanas, gubernamen-tales y empresariales.

5. Comprometerse con la reducción de las brechaseconómicas y sociales.

6. Contar con políticas y estrategias construidas decomún acuerdo.

7. Contar con herramientas concretas y definir accio-nes especificas para la operación de los planes.

8. Establecer sistemas de medición y monitoreo delcumplimiento de los acuerdos de la integración.

¿Qué pueden hacer los municipios para pro-mover el desarrollo?

1. Impulsar la competitividad local.

2. Contribuir al diseño y ejecución de planes estraté-gicos de desarrollo.

3. Apoyar en la coordinación de las acciones de losactores que inciden en el desarrollo.

¿Qué pueden hacer las asociaciones para con-tribuir a la integración regional y el desarrollolocal?

1. Servir como instancia para el diálogo y la construc-ción de consensos en la región.

2. Desarrollar políticas e instrumentos para el fortale-cimiento y el desarrollo de los municipios.

3. Defender la autonomía de los municipios.

4. Acercan conocimientos y tecnologías a los gobier-nos locales para el incremento y mejora de lagestión.

5. Promover la coordinación y la cooperación técnicapara la profesionalizacion del servicio público.

6. Desarrollar sistemas de control y medición de lagestión y el desarrollo local, para comparar eintercambiar experiencias en materia de desarro-llo social y evaluación de políticas públicas.

7. Apoyar el surgimiento y desarrollo de agenciaspara el desarrollo económico local.

8. Promover la cooperación para la prestación íntermunicipal de servicios públicos.

9. Participar en comisiones nacionales y regionalesde elaboración y evaluación de políticas para laintegración regional.

10. Pugnar por mayor equidad y transparencia en ladistribución de los recursos públicos.

11. Incentivar y premiar las mejores iniciativas localesde desarrollo y democratización en la región.

12. Pugnar por el reconocimiento constitucional de lasasociaciones nacionales de municipios, como legiti-mo representante de los municipios.

13. Desarrollar políticas en instrumentos que con-tribuyan al fortalecimiento de las instancias ymecanismos de articulación legitima del gobiernocon los ciudadanos.

En conclusión

El desarrollo es local y mejora las condiciones de vidade los pobladores, o no es desarrollo. La integraciónregional debe contribuir al desarrollo local, o no es untema que interese a la sociedad.

28

El Proceso de Integración Europea yel Desarrollo Local

Agustí Fernández de Losada

Jefe del Servicio de Integración Europea y Solidaridad

Diputación de Barcelona,

San Salvador, El Salvador, noviembre de 2001

Introducción

El proceso de integración europea constituye uno de losprocesos más importantes que se han dado en la historiay un modelo de integración regional entre estados sobe-ranos. Es un ejemplo interesante de integración políticaa partir de la integración económica en el que los Estadoshan tenido un protagonismo prácticamente exclusivo.

De todas maneras, Europa vive desde hace algunasdécadas dos procesos paralelos que a priori parecenopuestos pero que debemos entender como complemen-tarios: la integración supranacional y la descentralizaciónpolítica. Los gobiernos de los estados miembros, pese aseguir siendo los principales actores del juego político,ya no monopolizan la arena europea puesto que "inte-gración" supone cesión de soberanía hacia arriba,mientras que "descentralización" implica cesión desoberanía hacia abajo.

Las entidades territoriales de carácter infraestatalempiezan a participar en este proceso con distinta inten-sidad. En este sentido, Giandonato Caggiano 18 afirma "larealidad de la integración europea comprende hoy esteaspecto particularmente vivo y dinámico que son lasregiones, las ciudades y los entes territoriales en general".

Las denominadas regiones, entidades intermedias entrelo local y lo estatal, desempeñan en la actualidad unpapel cada vez más importante aunque desigual. Nadatiene que ver el peso de una región enmarcada en unestado federal o cuasi-federal como Alemania o Españacon el de una que se encuentra en un estado de cortemás centralista como Francia.

Las regiones constituyen, sin embargo, el núcleo de una delas políticas más importantes de la Unión Europea, lapolítica de cohesión económica y social, que capitaliza porsí sola un tercio del presupuesto de la UE (100.400 M). El

modelo de integración económica implantado en Europaa finales de los cincuenta, con planteamientos de corteclaramente liberal como la protección de la libre compe-tencia entre los operadores económicos (una de las prin-cipales misiones de la UE) o el establecimiento de unmercado único sin prácticamente ninguna restricción a lalibertad de circulación de mercancías, capitales y servi-cios, se ve compensado con el establecimiento en lospropios tratados de toda una serie de políticas de cortemás bien intervencionista o regulacionista, como lapolítica agraria común, la política regional o la políticaambiental, destinadas a garantizar la cohesión económicay social y por ende el estado del bienestar.

El reequilibrio entre regiones constituye uno de losprincipales desafíos de la Unión Europea. Las diferencias,medidas en términos de PIB, per cápita, entre las diezregiones más ricas y las diez regiones más pobres sonabismales y un claro obstáculo para el desarrollo de laUnión. Por este motivo, se establecen toda una serie deinstrumentos financieros, los denominados FondosEstructurales y de Cohesión, destinados a corregir estasdiferencias y a garantizar la cohesión económica ysocial en todo el territorio de la Unión.

"La Europa de las regiones, de las ciudades y de la ciudadanía:algunos conceptos básicos", en Pascual Maragall, ed, EuropaPróxima, Edicions Universitat de Barcelona, Edicions UPC, 1999.

18.

De izquierda a derecha: Nuria Carreras, Agustí Fernández deLosada y Manel Martínez Díaz, de la Diputación de Barcelona.


29

La planificación y el desarrollo de esta política y de susformas de intervención, a pesar de que es competenciade los Estados y de la Comisión Europea, requiere de laparticipación de las entidades territoriales así como delresto de agentes implicados en el desarrollo del territorio.Las regiones se han posicionado como interlocutoresclave de esta política, ya que participan de forma activa enla planificación, la ejecución y el seguimiento de lasacciones desarrolladas.

El papel de los entes locales no está, sin embargo, tanclaro. Participan en la ejecución de las acciones comobeneficiarias de subvenciones, pero su papel en la pla-nificación de las mismas es todavía muy incipiente.

Esto no es más que un reflejo de lo que pasa con el restode políticas comunitarias que afectan al mundo local. Apesar de que en los textos constitutivos se incluyen prin-cipios como el de subsidiariedad tendentes a garantizarque las políticas se hagan lo más cerca posible de losciudadanos, la capacidad de influencia de los represen-tantes del mundo local en las decisiones que se tomanen Bruselas es escasa.

Sin embargo, parece que esta tendencia está empezandoa cambiar. La influencia de un gran número de políticascomunitarias y en concreto de la legislación que de ellasse deriva en el desarrollo local hace que la participaciónde los entes locales en la formulación de las mismas seacada vez más necesaria. Actualmente en Europa ya nodebía ser posible plantear una política en campos comoel empleo, el medio ambiente, la energía o la inmigración,sin tener en cuenta la opinión de los representantes delmundo local.

De ahí la importancia de los lobbies o grupos de interésde ciudades que trabajan con el objetivo de defender losintereses de las administraciones locales ante las insti-tuciones comunitarias y los Estados. Se trata de gruposque han demostrado una clara vocación europeísta yque han sido clarividentes al defender, desde hace yamuchos años, que el futuro de Europa debe tener encuenta las ciudades.

La subsidiariedad no se para en los Estados ni en lasregiones sino que debe llegar hasta las adminis-traciones locales. Al igual que el proceso de

Descentralización de los Estados en el que las ciudades,sobre la base de la devolution, desempeñan cada vezun papel más importante. Por todo ello es necesariodotar a las ciudades del marco institucional, jurídico yeconómico que les permita asumir responsabilidadesde forma autónoma y plena.

El proceso de integración europea

El de integración europea en un proceso largo y comple-jo cuyos orígenes los encontramos en el Siglo XIX conplanteamientos como el de Víctor Hugo, que reclamó launión de los grandes Estados-nación europeos en undiscurso ante el Consejo de Estado francés.

Años después, en 1923, el conde húngaro Coundenhove-Kalergi fundó el movimiento denominado "UniónPaneuropea", que tenia como objetivos evitar un nuevoconflicto armado intereuropeo como la I GuerraMundial y promover los Estados Unidos de Europa.Aristide Briant, ministro francés de Asuntos Exteriores,pronunció en 1929 un discurso a favor de una "UniónEuropea" ante la Asamblea General de la Sociedad deNaciones con el objetivo de lograr una colaboraciónmás estrecha entre los Estados europeos.

Los efectos de la Gran Depresión, la fuerza que tomanlos nacionalismos y la llegada de Hitler al poder en1933 desactivan las discusiones sobre Europa y el únicoproyecto de superar las barreras interestatales durantelos años 30 y 40 es el intento de expansión de las fron-teras alemanas del III Reich.

El debate en círculos europeístas se centra, a mediadosdel Siglo XX, entre los partidarios de establecer unaUnión de carácter federalista (tesis defendidas princi-palmente por franceses y alemanes) y los que planteanel establecimiento de un marco de cooperación intergu-bernamental (tesis defendidas por británicos). Estedebate ya existía a principios del siglo, pero se acentúade forma especial después de las dos grandes guerrasque arrasan el continente europeo y que ponen demanifiesto la necesidad de establecer un marco de esta-bilidad y seguridad en el continente.

Dos eventos destacan de manera importante en laprimera mitad del Siglo XX y condicionan de maneraespecial el devenir de Europa:

30

El Congreso de la Haya de 1948 que reúne a europeís-tas de todo el continente y en el que se sientan lasbases para la creación del Consejo de Europa(organismo internacional que en la actualidad reúnea más de 50 estados europeos).

La Declaración Schuman, presentada en 1950 ante elParlamento francés por el Ministro de AsuntosExteriores francés que le da nombre e ideada por unode los padres de la actual Europa, Jean Monnet.

Para muchos expertos, el mayor problema a resolver esel papel de Alemania, que debe mantenerse sometida dealgún modo, pero cuya falta de desarrollo lastraría elavance del resto de países europeos. Había que integrara una Alemania derrotada y conseguir distribuir supotencial riqueza.

El consejo de Europa, creado en 1949 resulta ser unorganismo internacional con escasa o nula capacidadnormativa y de imponer obligaciones a los Estadosque lo forman, aunque sirve durante algún tiempocomo marco privilegiado para debatir políticas y for-mular recomendaciones.

Robert Schuman y Jean Monnet quisieron ir más allá yestablecer las bases para una Europa unida, económi-camente fuerte y segura, sin más conflictos bélicosentre países vecinos. Así, y ante la imposibilidad deformular planteamientos innovadores que conllevaranel recorte de soberanía suficiente como para proponeruna unión política de corte federal, proponen elestablecimiento de un proceso de integración económicaque conlleve la creación de un espacio económicocomún, fuerte, estable y seguro.

Fruto de la Declaración de Schuman son los tresTratados Constitutivos de las Comunidades Europeas(posteriormente Comunidad Europea y hoy UniónEuropea) que marcan el inicio de un proceso de inte-gración económica y política que aun hoy, cincuentaaños después, sigue en vigor.

El primero de los tres Tratados, el de la ComunidadEuropea del Carbón y del Acero (CECA) lo firman enParís en 1951, Francia, Alemania, Italia y los tres paísesdel Benelux (Bélgica, Holanda y Luxemburgo).Plantean la creación de un espacio de libre comercio delcarbón y acero, dos productos económicamente

estratégicos en aquella época para Alemania y Francia,dos de los principales protagonistas de las dos grandesguerras del siglo. Asimismo, para regular ese espaciode libre comercio, se crean una serie de instituciones enlas que están representados los países citados anterior-mente entre las que cabe destacar la Alta Autoridad.

El éxito de la CECA impulsa la Comunidad Europea deDefensa en 1952, que prevé una evolución progresivahacia una Comunidad Política Europea. Pese a ser unapropuesta francesa, fue precisamente el Parlamento deeste estado el que no ratifica el Tratado dos añosdespués de su firma.

Tras esta fallida tentativa de formular una "Consti-tución Europea", se firman en Roma los Tratados de laComunidad Económica Europea (CEE) y de la Comu-nidad Europea de Energía Atómica (EURATOM).

El tratado EURATOM plantea la regulación conjuntade un mercado en auge y especialmente estratégico, elde la energía atómica. El Tratado CEE es todavía másambicioso, puesto que sienta las bases para la creaciónde un mercado común en el que sea posible la libre cir-culación de mercancías, servicios, trabajadores y capitales.

Estamos, pues ante la configuración de un espacio sinfronteras interiores y con aranceles comunes exteriores,regulado por unas instituciones con capacidad legislativa,ejecutiva y jurisdiccional:

El Consejo Europeo: institución con capacidad legis-lativa, formada por los representantes gubernamentales delos Estados miembros.

La Comisión Europea: órgano ejecutivo de las Comu-nidades, formada por un Presidente y un colegio deComisarios nombrados por éste a propuesta de losEstados miembros.

El Parlamento Europeo: institución que representa alos ciudadanos europeos. Inicialmente se le dota deunos poderes muy limitados que evolucionan con el pro-pio proceso de integración.

El Tribunal de Justicia: poder judicial de las Comu-nidades. Sus decisiones son absolutamente vinculantespara los Estados y los ciudadanos europeos.


31

El Comité Económico y Social: órgano puramenteconsultivo de representación de todos los agenteseconómicos y sociales.

Las Comunidades europeas funcionan durante cerca dequince años con seis miembros hasta que comienza laincorporación progresiva de otros Estados europeostras el Compromiso de Luxemburgo de 1966 y algu-nas dificultades en el proceso de profundización. LosEstados que se integran son:

1972: Reino Unido, Irlanda y Dinamarca.

1980: Grecia.

1986: España y Portugal.

1995: Suecia, Finlandia y Austria.

Actualmente se negocia la incorporación de Bulgaria,República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,Hungría, Lituania, Letonia, Malta, Polonia y Rumania.

De 1957 a 1986, momento en que se firma el ActaÚnica Europea, las Comunidades Europeas desarrollantoda una serie de políticas con un reflejo legislativocada vez más importante. El desarrollo de todas estaspolíticas es posible gracias a una cláusula de subsi-dariedad recogida en el Tratado CEE en la que seespecifica que la Comunidad podrá legislar en todasaquellas cuestiones de interés europeo en la que losEstados miembros no hayan intervenido.

Gracias a este mecanismo se empiezan a desarrollarpolíticas comunitarias en ámbitos no recogidos deforma específica en los Tratados como el medio ambiente,el empleo, la cultura, la educación o las cuestionesregionales.

El Acta Única Europea recoge formalmente algunos deestos ámbitos de actuación política y plantea la creaciónde un mercado, ya no común, sino único. Además seestablecen las competencias de la Comunidad en ámbitosque el Tratado de Roma no citaba o que aparecían demanera marginal.

La evolución de las instituciones comunitarias tambiénes importante durante estos años. Se unifican las insti-tuciones previstas en los tres Tratados (Acuerdo deLuxemburgo), se refuerza el papel del Parlamento

Europeo (se acuerda la elección de sus miembros mediantesufragio universal directo, se le dota de alguna com-petencia legislativa, aunque menor y de una ciertacapacidad de control sobre la Comisión Europea) y seavanza, aunque muy modestamente en la simplificacióndel proceso de toma de decisiones y de reducción de lacapacidad de bloqueo.

Otro aspecto a tener en cuenta es que el desarrollo cadavez más importante del paquete de políticas comuni-tarias implica, obviamente, la participación de otrosactores a parte de los Estados en la elaboración de lasmismas. Una participación que se canaliza a través dela consulta al Comité Económico y Social (órganoconsultivo con escasa capacidad de repercusión) o através del trabajo de los diferentes lobbies sectoriales oterritoriales que proliferan en torno a las institucionescomunitarias y entre los que destacan los que representana las entidades territoriales.

El primer paso importante hacia la unión política no loencontramos hasta principios de los noventa con el Tratadode la Unión Europea (TUE), que se firma en la ciudadholandesa Maastricht en febrero de 1992. El TUEinstaura una Europa basada en tres pilares fundamentales(Comunidad Europea, Política Exterior y de SeguridadComún y Justicia en Interior) y en diferentes velocidades.Maastricht supone, sin duda, la reforma más extensa y esuna respuesta a los cambios en la situación internacionalde 1989 (fin de la Guerra Fría). Debemos destacar laadopción del procedimiento de codecisión, mediante el cualel Parlamento Europeo pasa a desarrollar por primera vezfunciones de legislativo, y la orientación hacia una inter-pretación más federal con la opción de opting-out.

Muy importante resulta también la creación del Comité delas Regiones, que nace con el TUE pero que no se pone enmarcha efectivamente hasta 1994. Ello contribuye a mejo-rar el grado de déficit democrático que presentan hasta esemomento las instituciones comunitarias al aparecer unacámara más cercana al ciudadano. La "Europa multinivel"sigue tomando forma al ganar las regiones y las adminis-traciones locales una mayor relevancia.

El 17 de junio de 1997 se firma el Tratado de Ámsterdam,finalizando la tares iniciada el año anterior. El Tratadode Ámsterdam modifica el TUE y tiene como princi-pales objetivos:

32

Crear un espacio de libertad y de seguridad en Europasuprimiendo los obstáculos a la libre circulación.

Conseguir una mayor eficacia institucional de la Uniónde cara a las próximas ampliaciones.

Asignar una importancia central a la ocupación y losDerechos Humanos.

Reforzar la voz de Europa en su acción exterior.

El Tratado de Ámsterdam es el actualmente vigente,pero ya se ha firmado en Niza a finales del 2000 unnuevo tratado que debe ser ratificado por los Estadosmiembros y está a la espera de entrar en vigor. EsteTratado contempla el funcionamiento de las institu-ciones de una UE ampliada.

La evolución de la Unión Europea ha sido interpretadade varias formas. Una interpretación clásica defiendeque la integración de los Estados que componen la UEes un proceso natural-acumulativo que se está dandocomo fenómeno específico de una región concreta. Estainterpretación se basa en postulados federalistas, enten-diendo la cesión de soberanía del estado como algoinevitable.

Hay parte de ello en las primeras ideas paneuropeas,pero tenemos que entender el proceso de integracióneuropea de un modo individualizado, como una estrategiaadicional por parte de los estados puesto que la inte-gración surge de los Estados y es para los Estados. Estaes una corriente más realista desde el punto de vistateórico, pero implica la participación de los pueblos, lasregiones y un gran número de actores, no solo de unasélites que diseñan el camino a seguir.

Los movimientos municipales en Europa y suparticipación en el proceso de integracióneuropea

El movimiento municipalista nace en Europa a finalesdel Siglo XIX en un momento de debilidad de losEstados y de fortaleza de las ciudades que tenían elpoder de ofrecer a los ciudadanos los servicios quenecesitaban. El progreso estaba en las ciudades quepara tratar los problemas que tenían en comúnempezaron a trabajar conjuntamente. Esto es lo que se

deriva de la carta de convocatoria del Congreso de laUnión Internacional de Ciudades, antecesor de la IULA(International Union of Local Authorities), que se celebróen Gante en 1913.

(...) "La ciudad se ha convertido en el centro donde seejercen y se fundan todas las actividades del hombremoderno. Es allí donde recibe la educación, trabaja,pasa el tiempo libre y busca asistencia. Allí, la coope-ración humana se ejerce en todas las formas y encuentrala expresión más grande y completa en un conjunto deinstituciones y de servicios organizados por la colectividaden beneficio de todos sus miembros.

El progreso general de las civilizaciones (...) ha hechoque las cuestiones más similares preocupen a las adminis-traciones de las grandes ciudades de todo el mundo. Lassoluciones que encuentra una de ellas son utilizadas porlas otras de otra manera, y después de hacer las adapta-ciones oportunas. De ello se desprende que todos los quese ocupan de las mejoras urbanas, de los servicios y lavida de los ciudadanos, tengan un interés cada vezmayor en poner en común sus propias experiencias ydiscutir las soluciones (...)".

Los acontecimientos que se sucedieron después delCongreso de Gante, en especial las dos grandes guerrasmundiales, reforzaron la figura de los Estados en detri-mento de las ciudades. Los Estados se organizanadministrativamente sobre todo debido a la necesidadde centralizar el esfuerzo bélico y se acaba con laposibilidad de realizar un desarrollo urbano descentra-lizado y autónomo.

El movimiento municipalista europeo e internacionalentra en franco retroceso y los esfuerzos que se realizanpasan a ser meramente técnicos. No hay discurso político.En este sentido, y después del II CongresoInternacional de ciudades que tiene lugar en Ámsterdamen 1924 se organizan toda una serie de conferenciastécnicas para debatir problemas como el tránsito o lacontaminación.

Después de la Segunda Guerra Mundial vuelven acobrar fuerza los planteamientos técnicos-políticosdestinados a desarrollar a escala europea, y no inter-nacional, una perspectiva gestionable de gobiernourbano. Ante el estancamiento de la Internacional de


33

Ciudades, se crea en París, en 1953 el Consejo deMunicipios de Europa, con el convencimiento de que laidea utópica de conseguir la unión de las ciudades seríaposible a escala europea.

En 1953 el Consejo adopta en Versalles la CartaEuropea de las libertades municipales como reacción a lasituación por la que habían pasado las colectividadeslocales como consecuencia de la actuación de losregímenes totalitarios que habían proliferado en Europa.

Este hecho no pasa inadvertido en el seno del Consejode Europa, organismo intergubernamental creado afinales de los años cuarenta, donde empieza a surgir unclaro reconocimiento del significado y de los funcionesde los poderes locales y regionales en la construccióneuropea.

Y de ello deriva una doble consecuencia:

1. La creación en 1955 de una representación insti-tucional de los poderes locales en el seno delConsejo, la Conferencia de los Poderes Locales deEuropa.

2. La redacción de la Carta Europea de la AutonomíaLocal.

La Conferencia, que a partir de 1975 incorpora lasregiones y pasa a llamarse Conferencia Permanentede los Poderes Locales y Regionales de Europa(CPLRE), provoca un progresivo reconocimiento delos entes locales y regionales y de sus funciones en lasconstrucciones europeas así como la progresivaimplantación de la cultura de relaciones transna-cionales de cooperación.

El resultado más destacado del trabajo de CPLRE es laCarta Europea de la Autonomía Local firmada enEstraburgo (Francia) en 1985. Se trata de un instru-mento de un gran valor, puesto que sienta las bases parauna descentralización efectiva, pero de escasa eficaciaya que las resoluciones del Consejo de Europa no tienen,como hemos visto, carácter vinculante.

Desde su aprobación se ha generado un importantedebate tendente a la asunción, por parte de la UniónEuropea de los contenidos de la Carta, adhiriéndose a

la misma o incorporando los principios en ella con-tenidos al derecho Comunitario. Se trata de un debateque se agudiza cada vez que se convoca una ConferenciaIntergubernamental para modificar los tratados y quefue especialmente intenso durante la negociación delTratado de la Unión Europea.

La Comunidad Europea vive desde su inicio de espal-das a la internacionalización de los poderes locales yregionales así como a su participación en el procesode construcción europea. Se trata de un proceso,como hemos visto, dominado exclusivamente por losEstados, preocupados por una dinámica de atribu-ción de competencias a un órgano superior y al margende la necesidad de descentralizar el desarrollo dedeterminadas competencias hacia abajo, hacia lasadministraciones territoriales más próximas al ciu-dadano.

Esta realidad contrasta con la influencia creciente quetienen las políticas comunitarias en el desarrollo de lascompetencias atribuidas a las administraciones localesy regionales y con una corriente cada vez más favorablea que las decisiones se adopten lo más cerca posible delciudadano.

Hasta Maastricht, el único foro institucional de expresiónque tenían los poderes locales y regionales en el marcode la Comunidad Europea era el Consejo Económico ySocial, una institución de carácter consultivo y quereúne a representantes de todos los operadores econó-micos y sociales europeos.

La creciente capacidad de presión de determinadasestructuras que reúnen a entidades territoriales comoel Consejo de Municipios y Regiones de Europa(CMRE) o la Asamblea de Regiones de Europa (ARE),y de forma muy especial, la creciente capacidad deinfluencia de las regiones en algunos países de laComunidad como Alemania o España, que cuentan conrepresentación permanente en Bruselas y que parti-cipan en determinados foros consultivos con lasinstituciones comunitarias, ayudan a explicar lainclusión en el Tratado de la Unión Europea de deter-minados preceptos que implican un giro importante enla relación de poderes locales y regionales versus laUnión Europea.

34

Las regiones presentaron a la Conferencia Interguber-namental que negociaba el Tratado de la UniónEuropea cuatro demandas claras:

1. El establecimiento del principio de subsidiariedad.

2. La creación de un foro de las regiones.

3. La cogestión de las regiones en el Consejo de la UE.

4. La capacidad de interponer recursos ante el Tribunalde Justicia de la UE cuando se violan sus derechosreconocidos en el Tratado.

De estas reclamaciones se reconocieron claramente dos:

1. El principio de subsidiariedad.

2. La creación del Comité de las Regiones.

El principio de subsidiariedad implica que la UniónEuropea solo actuará en todo aquello que los Estadosno puedan hacer. Es decir, se pretende que las políticasse hagan lo más cerca posible de los ciudadanos demanera que se garantiza la eficacia y la proporcionalidaden la toma de decisiones. Implica también, la necesidadde contar con un criterio claro de atribución de compe-tencias entre todos los niveles de poder.

La noción de subsidiariedad está estrechamente ligadaa las de descentralización y autonomía. El proceso dedevolución de competencias (devolution) a los entesterritoriales está tomando fuerza en Europa. Se percibecomo un refuerzo importante de la democracia. Lo queno queda tan claro es que las entidades territorialesgocen de la autonomía necesaria para desarrollar lascompetencias que les han sido atribuidas de formacorrecta. Y este hecho es especialmente grave en elcaso de los poderes locales que, en determinadospaíses, ya no solo dependen del Estado central sino quetambién de la región en la que se encuentran.

Es por ello que deberíamos considerar que los términossubsidiariedad, descentralización y autonomía, deberíanir siempre juntos, aunque en la realidad esto práctica-mente nunca sucede.

Por lo que se refiere al Comité de las Regiones, consti-tuye un logro porque implica institucionalizar un foro

de entidades territoriales a escala comunitaria. Pero sudefinición deja mucho que desear puesto que el Tratadolo dota única y exclusivamente de competencias consul-tivas en determinadas materias.

Por primera vez, aunque solo con carácter consultivo,los Gobiernos no estatales disponen formalmente de uninstrumento de expresión de sus intereses en el procesode decisión de la UE. Lo podemos considerar como elembrión de una hipotética segunda Cámara territorialtras el Consejo de Ministros.

Su composición, al igual que su denominación, es muysignificativa del peso creciente de las regiones en detri-mento de las ciudades y de los poderes locales en general.Como ejemplo nos sirve el caso español que con veintiúnescaños destina uno cada una de las diecisiete Comu-nidades Autónomas y únicamente 4 a entes locales.

Está compuesto por 222 representantes y el mismonúmero de suplentes nombrados por el Consejo por unani-midad a propuesta de los Estados miembros para unperiodo de cuatro años y su mandato es renovable. Losmiembros del Comité no están ligados por un mandatoimperativo y ejercen sus funciones con total indepen-dencia velando por el interés general de la Comunidad.

Los representantes son mayoritariamente presidentesregionales, responsables de entes intermedios y alcaldesde grandes ciudades, todos ellos representantes políticos.

Otro elemento destacado y muestra de la escasaautonomía de las entidades territoriales radica en elhecho de que son los Estados los que eligen a los repre-sentantes. Sin embargo, estos se distribuyen por partidos,no por Estados.

Las competencias del Comité de las Regiones se centranprincipalmente en asesorar a la Comisión y al Consejo.Se prevé la consulta obligatoria del Comité en losámbitos comunitarios que afectan las competencias delos poderes locales y regionales, en particular: redestranseuropeas de transporte, telecomunicaciones einfraestructuras; sanidad pública; enseñanza y juventud;cohesión económica y social y cultura. Además, puedeser consultado en los casos que el Consejo, la Comisióno el Parlamento lo estimen conveniente y puede emitirdictámenes u opiniones a iniciativa propia.


35

El Comité empezó a trabajar en el año 1994 y en pocotiempo ha elaborado dictámenes sobre cuestionesimportantes a escala regional y local. Recientemente halanzado un debate interesante que se ha concretado conla aprobación de la Declaración Final de la PrimeraConferencia sobre la Proximidad celebrada enSalamanca el pasado mes de junio que reunió a losrepresentantes de los entes regionales y locales de laUnión Europea y de los países candidatos a la adhesión.Dicha declaración incorpora elementos interesantes aldebate sobre el futuro de la Unión Europea y de laparticipación de las entidades territoriales. A conti-nuación se transcriben determinados pasajes de laDeclaración que parecen especialmente significativas:

(...) "la autonomía local y regional es una base esencialde la democracia europea y un elemento constitutivo dela ciudadanía europea (...).

(...) una Unión Europea próxima al ciudadano debeapoyarse en los entes locales y regionales que quierenparticipar activamente en la construcción de la Europadel mañana. Que dichos entes están en condiciones deconstruir redes de solidaridad y para el intercambio deexperiencias, porque desarrollan su actividad en lossectores más próximos al ciudadano, garantizando asílas condiciones de la buena gobernanza.

(...) la proximidad es el objetivo esencial y al mismotiempo, la base para la actuación de la Unión Europea.(...).

(...) Con el fin de lograr una nueva política de proximidaden la Unión Europea es necesario (...) que se cumplanlas condiciones siguientes:

Los gobiernos regionales y locales, en tanto queactores de la proximidad y mediadores de la políti-ca europea, reclaman su participación en el procesodecisorio, tal y como está previsto en el Tratado.Deben ser involucrados de manera más activa en lapolítica europea, no solamente en relación con elprincipio de subsidiariedad, sino como actoresindispensables en la concepción y ejecución de laspolíticas europeas (...).

Los entes territoriales solicitan a la Unión Europeaun margen de maniobra mayor que permita adaptarlas decisiones de la misma a la realidad local, parapoder aprovechar plenamente su potencial dedesarrollo regional, en el que los ciudadanos debenestar involucrados, y piden que se lleve a cabo unreparto de competencias claro dentro de la UniónEuropea que respete los niveles de responsabilidadpolítica y administrativa de los Estados miembros ylas prerrogativas regionales y locales…

Alcaldes y alcaldesas participantes en la VI CONFEDELCA, San José, Costa Rica, octubre 2006.

36

(...) El desarrollo de la Unión Europea es demasiadoimportante para dejarlo exclusivamente en manosde la gran política (...)

Resulta interesante reflexionar en torno al principio deproximidad ya que representa una superación del desubsidiariedad. Los entes territoriales no solo tienenque ser los actores clave en la configuración de aquellaspolíticas que pueden ser adoptadas cerca de los ciu-dadanos (principio de subsidiariedad) sino que tambiéndeben participar en la elaboración de las políticas quesolo se pueden hacer en el ámbito comunitario con el finde hacerlas más próximas.

Este tema enlaza con una reivindicación de las regionesmás potentes que consiguieron que en el Tratado de laUnión Europea se previera la posibilidad de que losentes territoriales participen en la toma de decisionesa escala comunitaria. Se prevé su presencia en elConsejo de Ministros de la UE cuando se debatancuestiones que les afectan directamente.

De todas maneras, esta posibilidad todavía no se hapuesto en práctica debido a las reticencias de losEstados miembros y por la complejidad que conlleva.

Europa y desarrollo local

Como hemos visto, la presencia de los entes territorialesen el proceso de integración europea se acentúa a medi-da que crece el impacto de las políticas comunitarias enel desarrollo de sus competencias.

Parece claro que la legislación comunitaria en materiade aguas, residuos o contaminación acústica, afecta deforma muy directa el desarrollo de las competenciasmunicipales; o que la aplicación de los Fondos Estruc-turales y de Cohesión constituyen un instrumento clavepara el desarrollo regional y local; o que la EstrategiaEuropea por el Empleo encuentra en lo local un marcoidóneo para el desarrollo de políticas eficaces de ocu-pación; o que la política comunitaria en materia deinmigración o de lucha contra la exclusión social tendráun efecto claro en la configuración de las políticas deservicios personales en los municipios. Estos son solo ejem-plos.Podemos listar las políticas activas de la UniónEuropea que afectan directamente al desarrollo local:cohesión económica y social, medio ambiente, energía,

transporte, sociedad de la información, empleo, asuntossociales, igualdad de oportunidades, salud pública yconsumo, agricultura y pesca; comercio y empresa, edu-cación, cultura y formación profesional.

Todas ellas afectan directamente al desarrollo local puestoque todas ellas constituyen un marco de referencia en laobtención del valor añadido público. La Unión dispone dediferentes instrumentos para desarrollar sus políticas.

En primer lugar dispone del instrumento legislativo. Hoyen día más del 50% de la legislación que se aplica en losEstados miembros deriva de la Unión Europea. Parececlaro, por tanto, que los entes territoriales deben tratar deinfluir en el proceso de toma de decisiones puesto que susintereses pueden verse claramente afectados.

A sensu contrario, también parece claro que a lasautoridades comunitarias les interesa contar con lasautoridades territoriales en el momento de desarrollarsus políticas puesto que si no corren el riesgo de queestas no respondan a las necesidades reales de losciudadanos (proximidad) y sean desproporcionadas ypoco eficaces.

Dispone también del instrumento financiero. Con elobjetivo de reforzar sus políticas y al igual quecualquier administración, al Unión Europea se ha dotadode toda una serie de instrumentos financieros con reflejopresupuestario.

Destacan de forma importantísima los instrumentosfinancieros de la política agraria y los de la políticaregional (o de cohesión económica y social).

La Política Agraria absorbe el 42% del presupuestocomunitario con el objetivo de establecer un sistema decompensaciones destinadas a regular el mercado agrí-cola. Se trata de una política que tiene un impacto muyimportante en las zonas rurales.

Pero son los Fondos Estructurales y de Cohesión los quetienen un impacto más importante en el desarrollolocal. Absorben, como hemos visto, un tercio del pre-supuesto comunitario y constituyen el instrumentoprivilegiado de la Unión para reducir las disparidadesentre regiones que, como ya he mencionado, son muyimportantes.


37

Los Fondos Estructurales son cuatro:

1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

2. Fondo Social Europeo (FSE).

3. Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria(FEOGA).

4. Instrumento Financiero de Orientación para la Pesca(IFOP).

A parte, el Tratado de Maastricht crea el Fondo deCohesión que se aplica en los cuatro países con el PIBmás bajo, es decir, España, Irlanda, Portugal y Grecia.Sirve para financiar inversiones relacionadas con lasredes transeuropeas de comunicación y actuacionesmedioambientales.

Estos cinco fondos han tenido y tienen un impactoimportantísimo en el desarrollo local, puesto que sirvenpara financiar actuaciones estructurales de granenvergadura.

Así, mediante el FEDER se financian actuacionesdestinadas a mejorar el entorno competitivo de lasempresas (polígonos industriales, viveros de empresas,centros de negocios e innovación …) a mejorar el medioambiente (plantas de tratamiento de residuos,tratamientos y distribución de agua, gestión de espaciosnaturales, acciones integrales de medio ambienteurbano…), a fomentar la innovación y la sociedad de lainformación, la regeneración integral de variosdegradados de ciudades, acciones de desarrollo rural(turismo rural, acciones de fomento empresarial enzonas rurales...), acciones de fomento de las energíasrenovables, desarrollo de infraestructuras culturales yturísticas, fomento del comercio urbano y acciones decooperación transeuropea.

El Fondo Social centra su actividad en crear el entornoadecuado para favorecer la integración de las personasen el mercado de trabajo financiando acciones de for-mación ocupacional, asesoramiento y acompañamientoen la búsqueda de empleo.

Por su parte, el FEOGA y el IFOP financian acciones dedesarrollo en ámbitos rurales y pesqueros como por

ejemplo inversiones en explotaciones agrarias, instala-ciones de jóvenes agricultores y pescadores. Acciones deformación, medidas agroalimentarias y agropecuarias,silvicultura, etc.

La intervención de los Fondos Estructurales se rige porlo que se denomina los principios consolidados, unosprincipios que ilustran a la perfección los planteamien-tos de la política de cohesión económica y social de laUnión:

Principio de concentración.

Principio de programación.

Principio de cooperación.

Principio de adicionalidad.

Principio de eficacia.

Principio de transparencia.

La aplicación de los Fondos Estructurales se concentraen aquellas regiones menos desarrolladas. Dos terceraspartes de los recursos se aplican en las zonas cuyo PIBper cápita está por debajo del 75% de la media comu-nitaria. El resto se aplica a las zonas en decliveindustrial, con problemas urbanos, rurales o pesqueras.Finalmente se reserva una parte de los recursos parafinanciar acciones de acceso al mercado de trabajo entodo el territorio de la Unión.

Dicha aplicación viene programada en estrechacooperación entre la Comisión Europea y los Estadosmiembros. Las regiones participan también de este pro-ceso de programación y los entes locales y demás actoresimplicados en el desarrollo del territorio lo hacen enmenor medida, dependiendo del país. Si nos referimos alcaso de España, la subsidiariedad y la proximidad separan en las regiones puesto que los entes locales prác-ticamente no participan en el proceso de toma de decisiones yson meros receptores de unos fondos que además sequedan mayoritariamente en el Estado y las regiones.

Por lo que se refiere a los principios de adicionalidad,transparencia y eficacia, parecen obvios. La intervenciónde los Fondos no debe ser un hecho aislado sino que debesumar, adicionarse a las intervenciones estructuralesprogramadas por los Estados miembros y por los entesterritoriales y financiadas por sus propios recursos.

38

La existencia de estos fondos ha permitido también lacooperación transeuropea entre entidades territoriales.Se han desarrollado toda una serie de instrumentos ten-dientes a financiar acciones piloto de cooperación entreentidades de diferentes Estados miembros. Se entiendeque la búsqueda de soluciones a problemas comunes aterritorios diferentes constituye una metodologíaimportante de desarrollo.

La cooperación transeuropea también es una constanteen los programas financieros desarrollados por laUnión en el marco del resto de políticas que hemosvisto. Los instrumentos financieros existentes en materiade formación, cultura, medio ambiente, energía o igualdadde oportunidades plantean la necesidad de crear consor-cios transnacionales que sirvan para desarrollarproyectos innovadores de desarrollo.

A título de ejemplo se pueden citar algunos programasy proyectos reales:

Política de formación. Programa Leonardo da Vinci.Proyecto de formación a distancia, utilizando lasnuevas tecnologías de la información, de gestores deinstalaciones deportivas. Participación de organismosestatales, administraciones locales, centros de investi-gación, empresas y universidades de España, Francia,Holanda, Italia, Grecia y Rumania.

Política de medio ambiente. Programa Life. Crea-ción de parques de agricultura peri urbana próximos agrandes ciudades. Participación de entidades deEspaña, Reino Unido e Italia.

Política de igualdad de oportunidades. Programa deigualdad de oportunidades. Proyecto centrado en eldesarrollo conjunto de Planes estratégicos en las ciu-dades participantes en el proyecto con el fin de integrara las mujeres en la vida económica. Ciudades deEspaña, Reino Unido, Italia y Grecia.

Política cultural. Programa Cultura 2000. Proyectocreación e implementación de un programa de actividadesculturales conjunto entre museos marítimos europeos.

Estos ejemplos nos ilustran de qué manera la UniónEuropea, a través de sus instrumentos financieros,potencia el desarrollo de soluciones innovadoras a

problemas comunes a todos los territorios europeos.Unos problemas que acostumbran a tener su base en elterritorio y cuya solución debe tener en cuenta a lasadministraciones territoriales.

Conclusiones

Queda claro que el proceso de integración europea hasido, es y seguirá siendo un proceso entre Estados.Pero lo que también resulta evidente es que se trata deun proceso que se enmarca en una Europa cada vezmás relacional en la que los actores que trabajancerca del territorio y del ciudadano deben jugar unpapel importante.

Hemos visto como los Estados ceden soberanía a unente superior, la Unión Europea, pero que también lohacen a entes inferiores, en el marco de un proceso dedescentralización o devolution, hacia las regiones y losentes locales.

El municipalismo europeo ha desempeñado un papelmuy importante durante todo el proceso de construc-ción europea. La evolución de las políticas comunitariasha hecho que estas afecten cada vez de forma másintensa a los entes territoriales. La presión que estoshan ejercido ha forzado a los Estados miembros areconocer que las políticas se desarrollen lo más cercaposible del ciudadano.

Pero para que esto sea posible, para que la descentrali-zación que conlleva el principio de subsidiariedadreconocido en el Tratado de la Unión Europea sea viable,es necesario que asuma el principio de la autonomía localy regional como un principio básico en cualquier demo-cracia. Un principio que implica no solo capacidad paraejercer las competencias asignadas sino suficiencia derecursos para hacerlo. Es por ello que resulta fundamen-tal que la Carta Europea de la Autonomía Local encuentreacomodo en el ordenamiento jurídico comunitario y quesus preceptos sean vinculantes para todos los Estadosmiembros de la Unión Europea.

También hemos visto como las diferentes políticas quese desarrollan a escala comunitaria tienen una influen-cia directa en el desarrollo de las competencias de losentes territoriales y en el desarrollo local. Parece claro,por tanto que los representantes de los poderes locales


39

y regionales deben participar en el proceso de toma dedecisiones de las políticas que les afectan directamente.

Hay que hablar, por tanto, del principio de proximidad,como principio superador de la simple subsidiariedad.Resulta evidente que las políticas deben desarrollarse lomás cerca posible de los ciudadanos. Pero también lo esel hecho de que las políticas que se desarrollan a escalacomunitaria, si queremos que sean proporcionales yeficaces, deben contar, para su elaboración, con lasaportaciones de los poderes territoriales. Y para ellocontamos con un foro perfecto, que debe evolucionarconsiderablemente, como es el Comité de las Regiones.

El de proximidad es un principio de futuro que debeacompañar el proceso de integración política europeaen un momento tan decisivo como el actual en el que seplantea un proceso de ampliación tremendamente ambi-cioso. Y es un principio que es perfectamente válido,aplicable y necesario en el marco de cualquier procesode integración regional democrático.

Cronología

1923. El conde húngaro Coundenhove-Kaergi funda"Unión Paneuropea", movimiento que pretende evitar unnuevo conflicto armado intereuropeo y promover losEstados Unidos de Europa.

1929. Aristide Briand, ministro francés de AsuntosExteriores, pronuncia en un discurso a favor de una"Unión Europea" ante la Asamblea General de laSociedad de Naciones.

1946 Septiembre. Winston Churchill reclama la fun-dación de unos Estados Unidos de Europa.

1948 Mayo. Congreso de la Haya. Reunión de 750líderes políticos y representantes de grupos europeístas.División entre dos grandes tendencias: federalista,consideran imprescindible la creación de una estructurapolítica; y unionista, partidarios de acuerdos multila-terales y acciones comunes sin menoscabo de lasoberanía nacional.

1949 Mayo. Firma de los Estatutos de Consejo deEuropa por 10 representantes de estados europeos.Esta organización no dispone de capacidades reales

para responder a los retos políticos, económicos ymilitares que se plantean en Europa.

1950 Mayo. Presentada la Declaración Schuman anteel Parlamento francés. Ideada por Jean Monnet, estaresume el método que inspira la creación de laComunidad Europea del Carbón y del Acero.

1951 Abril. Se firma el Tratado de París por el cual se creala Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) entreFrancia, Alemania, Italia y los tres países del Benelux.

1952 Mayo. Firma del Tratado de la ComunidadEuropea de Defensa.

Septiembre. Los ministros de Asuntos Exteriores delos seis estados CECA encargan a su Asamblea Generalla elaboración de un proyecto de tratado para unaComunidad Política.

1953 Jean Monnet deja la presidencia de la CECA yforma el Comité de Acción para los Estados Unidos deEuropa.

1954 Agosto. El Parlamento francés no ratifica elTratado de la Comunidad Europea de Defensa.

1955 Aparece la Unión Europea Occidental (UEO) trasla revitalización del Tratado de Bruselas y la incorpo-ración de Alemania e Italia.

1956 Marzo. Firma de los Tratados de Roma mediante loscuales se crean la Comunidad Económica Europea (CEE) yla Comunidad Europea de Energía Atómica (EURATOM).

1958 Enero. Entrada en vigor de los Tratados de Roma.

1959 Enero. Nace la Asociación Europea de LibreCambio (EFTA, de sus siglas en ingles).

1961 Febrero. Los miembros de la CEE deciden cola-borar políticamente de forma estrecha; para ello secrea una comisión bajo la dirección de C. Fouchet.

Agosto. Presentan solicitudes de adhesión Irlanda,Reino Unido y Dinamarca.

1962 Enero. Nace la Política Agraria Común (PAC)después de haber superado enormes dificultades técni-cas y políticas en los años previos.

40

Abril. Se rompen las negociaciones sobre el PlanFouchet sobre la Unión Política.

1963 Enero. Veto de De Gaulle a la adhesión del ReinoUnido y posterior ruptura de las negociaciones.

1964 Abril. Firma del Tratado de Fusión de los órganosejecutivos de las tres comunidades europeas (CECA,CEE y EURATOM).

1966 Enero. Compromiso de Luxemburgo después dela política de silla vacía por parte de Francia. Estosupone la consagración de la unanimidad y consiguien-temente la capacidad de veto de los estados miembros.

1967 Mayo. El Reino Unido, Irlanda y Dinamarca pre-sentan su segunda solicitud de adhesión.

Julio. Noruega y Suecia presentan solicitudes de adhesión.

1970 Enero. Las competencias en política exterior comer-cial exterior pasan de los países miembros a la CEE.

Octubre. Informe Dauvignon de los ministros deAsuntos Exteriores sobre la Cooperación PolíticaEuropea.

1971 Julio. La Comunidad acuerda un "sistema de prefe-rencias generalizadas" en el comercio con 91 países envías de desarrollo.

Junio. Primera ampliación: se firman los Tratados deadhesión a la Comunidad de Gran Bretaña, Irlanda,Dinamarca y Noruega. El ingreso efectivo de los tresprimeros se produce en enero de 1973 (la población deNoruega vota no a la adhesión en un referéndum).

1974 Diciembre. Los jefes de estado y de gobierno delas Comunidades Europeas deciden reunirse de formaregular como Consejo Europeo.

1975 Febrero. Firma del Convenio de Lomé con 46estados ACP.

Diciembre. Se presenta el Informe Tindemans queprevé una Europa de "dos velocidades" si es necesario.

1977 Julio. España presenta la solicitud de adhesión.

1979 Junio. Se celebran las primeras elecciones euro-peas directas al Parlamento Europeo.

1981 Enero. Se produce la segunda ampliación con laentrada de Grecia.

1983 Enero. Acuerdo de los miembros de la CEE sobreuna política pesquera común.

1985 Enero. Jacques Delors se convierte en Presidentede la Comisión.

1986 Enero. Tercera ampliación con la adhesión deEspaña y Portugal.

Febrero. Es aprobada el acta Única Europea en laCumbre de Luxemburgo. Supone la primera modifi-cación de los tratados Constitutivos. Entra en vigor enjulio del año siguiente.

1989 Junio. Presentación de un plan elaborado porlos gobernadores de los bancos centrales nacionalesque prevé la creación de la Unión Económica yMonetaria.

1990 Octubre. Después del fin de la Guerra Fría seproduce la unificación de las dos alemanias y la entra-da de la RDA en la CEE.

1992 Febrero. Se firma el Tratado de la Unión Europea(TUE) en la cuidad holandesa de Maastricht, que suponeun avance importante hacia la unión política.

Mayo. Los miembros CEE y EFTA firman el Acuerdode creación del Espacio Económico Europeo (EEE).

1993 Noviembre. Entra en vigor el TUE.

1995 Enero. Entrada de Austria, Finlandia y Suecia.La UE pasa a tener 15 miembros.

Marzo. Entra en vigor la libertad de tránsito para via-jeros en virtud del Acuerdo de Schenguen.

1997 Junio. Firma del Tratado de Ámsterdam, quesupone la modificación del TUE.

2000 Diciembre. Se firma el Tratado de Niza, queactualmente sigue pendiente de ratificación.


41

El Asociacionismo Municipal Trans-fronterizo: un Nuevo Paradigma parael Fortalecimiento de la Descentra-lización y el Desarrollo Local enCentroamérica

Cecilia Cortés

Directora Ejecutiva de FUNPADEM,

Guatemala, Guatemala, octubre de 2002

Introducción

Los procesos de descentralización tienen que vercon dar una mayor autonomía a gobiernos locales,territorios y regiones. Pero además, hoy día, unobjetivo fundamental de la descentralización debeser convertirse en un mecanismo eficaz para con-seguir un proceso de desarrollo humano más integral ysostenido.

Los países centroamericanos, como se conoce, históri-camente han sido sumamente centralizados. Eso diolugar a que en todos ellos la mayoría de las actividadeseconómicas y sociales se concentraran en los centrosurbanos produciéndose un abandono y una indiferenciamuy marcada hacia regiones más periféricas del centrocomo por ejemplo, las regiones fronterizas.

De esa suerte, las regiones fronterizas de Centroamé-rica prácticamente han sido marginadas de la aten-ción de los Estados, ellas han llamado la atención entiempos de guerra y son vistas como lugares corrup-tos, o espacios para el libertinaje y las actividadesilegales. Por el contrario, FUNPADEM tiene unavisión de las fronteras que las concibe como lugarespropicios para la integración, la cooperación y eldesarro-llo. Son un escenario óptimo para la promo-ción de vínculos a través del asociacionismo munici-pal que contribuyan al desarrollo local pero tambiéna la integración regional.

A partir de 1997 FUNPADEM desarrolla, bajo losauspicios de la Fundación Ford, el Proyecto deCooperación Transfronteriza en Centroamérica. Esteesfuerzo de alcance regional se centra en la convicciónde que los vínculos transfronterizos en el Istmo consti-tuyen un patrimonio de la mayor importancia para la

integración efectiva de toda Centroamérica. Más aún,propone que la cooperación transfronteriza constituyeun puntal para la paz y un instrumento de primer ordenpara el desarrollo sostenible el cual, sólo puede concre-tarse con la participación efectiva de la sociedad civil.

Centroamérica: una región de fronteras

El Istmo centroamericano es una de las regiones políti-camente más fragmentadas del mundo. En sus escasos523.160 km2 coexisten siete Estados que, histórica-mente, se han encontrado con un complejo número decolindancias que se hallan entre ellos. Solamente entierra la región posee 10 colindancias, es decir, alrededorde 3.455 kilómetros de fronteras, de las cuales, alrededorde un 35% están trazadas por líneas imaginarias. Comoresultado de ello, la delimitación política de las fron-teras en la región ha tenido que pasar por múltiplesproblemas y tensiones político-militares que se hangenerado entre los Estados.

Por otra parte, si se considera como zona fronterizaaquellas áreas compuestas por los municipios que hacencontacto con el límite, se puede afirmar que las fronterasterrestres comprenden 137.216 Km2, (cerca del 26%del territorio del Istmo), una superficie mayor a la decualquier Estado centroamericano individualmenteconsiderado. Asimismo, en los 185 municipios ubicadosen el borde de las fronteras se encuentra alrededor del13.1% de la población centroamericana, es decir, cercade 3.6 millones de personas.

La importancia de las fronteras en Centroamérica vamás allá de los datos cuantitativos anteriormentedados. Las regiones fronterizas de Centroaméricaposeen una extraordinaria riqueza étnica y cultural, endonde habitan una buena parte de los grupos indígenasy afrocaribeños de la región. (ver Mapa 1).

Más de un 40% de toda la extensión protegida enCentroamérica se encuentra en las fronteras. Las prin-cipales reservas de bosque y por lo tanto de la biodiversidadCentroamericana se concentran allí. Idéntica situaciónocurre en relación con las cuencas internacionales. 12ríos principales y una infinidad de corrientes menoresfuncionan como límites entre Estados. Además, todoslos límites geométricos cortan cuencas compartidas

42

Mapa 1Centroamérica: cuencas hidrográficas internacionales y áreas protegidas fronterizas

por dos o más Estados. Un análisis preliminar, realiza-do por la Universidad de Costa Rica, permite afirmarque en la región centroamericana existen más de 20grandes cuencas hidrográficas compartidas por dos o

más Estados y más del 36% del territorio centroameri-cano corresponde a superficies que drenan haciacuencas compartidas. Tal es el caso del río Usumacintaentre Guatemala y México.

Por otra parte, en Centroamérica el management deldesarrollo fronterizo se ha ubicado históricamente enlas regiones metropolitanas de los Estados nacionales.Desde esos centros han partido las iniciativas guberna-mentales que han culminado en la suscripción deconvenios y en la planificación y ejecución de proyectosbinacionales, trinacionales y regionales de tipo fron-terizo. En contraste, las regiones fronterizas, siempremarginales y postergadas, casi no han tenido la oportu-nidad de gestionar sus propuestas de desarrollo, ya seadesde una óptica nacional o en el marco más complejode la cooperación con las áreas adyacentes del o losEstados vecinos.

Esta tendencia es todavía más desafortunada si se tieneen cuenta que el desarrollo en las zonas de frontera

constituye un camino poco explorado hacia la inte-gración centroamericana. Un camino que, por medio deproyectos de cooperación permitiría la expresión de unordenamiento institucional y técnico que se originaríaen los actores locales, y podría generar, por lo tanto, unmovimiento espontáneo, efectivamente ciudadano y deprofunda raigambre cultural, hacia la integración.También podría generar aportes significativos a la inte-gración por medio de la preservación y utilizaciónracional de los recursos naturales compartidos, favorecerel planeamiento territorial y urbano de ciudades yregiones contiguas y colaborar en la solución de conflictoslimítrofes.

La cooperación transfronteriza hace referencia alfortalecimiento de las relaciones de vecindad en


43

regiones donde el opuesto a la cooperación ha sido elconflicto. Según el Convenio Marco Europeo deCooperación Transfronteriza entre Comunidades oAutoridades Territoriales, suscrito por el Consejo deEuropa en Madrid, España, el 21 de mayo de 1980, lacooperación transfronteriza es "(…) toda concertaciónorientada a reforzar y a desarrollar las relaciones devecindad entre colectividades o autoridades territo-riales pertenecientes a dos o más Estados, así como ala conclusión de acuerdos y arreglos que sean de utili-dad para estos propósitos." (Consejo de Europa:1983).Por ello, el asociacionismo municipal transfronterizoadquiere una especial relevancia para la superación delas externalidades negativas que caracterizan a lasfronteras de Centroamérica. Es, al mismo tiempo, unaherramienta idónea para el fortalecimiento de ladescentralización y de los gobiernos locales., así comoun motor para el impulso del desarrollo local trans-fronterizo.

El primer objetivo de la cooperación transfronteriza es,entonces, erradicar el efecto barrera que históricamenteha contribuido a la separación de las comunidades de laszonas fronterizas. Esto incluye a las fronteras natu-rales, que pueden ser salvadas mediante la construcciónde obras de infraestructura. Es decir, las negativasconsecuencias de las fronteras entre Estados han de sercombatidas mediante la reducción de su importancia,incluyendo la significación de las limitaciones adminis-trativas domésticas.

La cooperación transfronteriza se ejerce dentro delmarco de las competencias de las colectividades oautoridades territoriales, tal como son definidas por elderecho interno de cada uno de los Estados a quepertenecen, y se constituye, pues, en un instrumentoválido para el mantenimiento de la paz, el afianza-miento de las buenas relaciones entre los Estados y elestímulo a la integración regional.

No obstante ello, la ausencia de competencias legales yadministrativas supone resultados limitados en cadauna de las comunidades y regiones fronterizas. Por talmotivo, es necesario comenzar a constituir asociacionesconjuntas dedicadas a asuntos de interés común, cuyaaspiración debe ser el mejoramiento de la cooperacióntransfronteriza.

Sin embargo, las posibilidades de institucionalizaciónde la cooperación transfronteriza, dada la persistenciade estructuras nacionales muy apegadas todavía a losconceptos clásicos de soberanía nacional y a la centra-lización, plantea la emergencia de complejos problemasen estos "ecosistemas internacionales", que ameritan serconvertidos en objeto de la investigación interdiscipli-naria como factor de importancia estratégica para lamoderna teoría de las relaciones internacionales.

Las políticas fronterizas deben buscar la superación delos desbalances e injusticias existentes en estas zonasestimulando la integración de todos los territoriosnacionales. Sólo por medio de una política de este tipose logrará equiparar los niveles de vida de las zonasfronterizas con los vigentes en el resto del país, asegurandolos mismos niveles de libertad y seguridad ciudadanapara todos sus habitantes.

Debe darse un estímulo a la transformación de estasregiones transfronterizas, fundamentado en la capaci-dad y creatividad de sus propios actores, es decir, lascomunidades asentadas en estos espacios y sus gobier-nos locales, que asumen un papel protagónico en lagestión de su propio desarrollo. A este respecto, hayque tener muy claro que las iniciativas de cooperacióntransfronteriza pueden llegar a lesionar los interesesde un modelo dominante, que enfatiza lo limítrofesobre lo fronterizo, la separación sobre el contacto, yla soberanía nacional sobre la cooperación regional; lacentralización versus lo local.

De izquierda a derecha: Rafaél López, Elvia Villalobos y SoniaCamacho, miembros de la Mesa Nacional de Costa Rica.

44

En suma, las principales razones para el asociacionismotransfronterizo pueden ser: superar mutuos rencores y pre-juicios entre los pueblos de las regiones fronterizas comoresultado de la herencia histórica; extender la democracia,superar la condición periférica y el aislamiento, promoverel crecimiento y el desarrollo económico y mejorar lascondiciones de vida; y conseguir una asimilación rápidadentro de una región integrada al tiempo que se mantieneel mayor grado posible de autonomía.

Principios y filosofía del asociacionismo trans-fronterizo

La "filosofía" del asociacionismo transfronterizo con-siste en que dos áreas fronterizas trabajen juntas en eldesarrollo de acciones y estableciendo prioridades, envez de actuar de forma separada y buscando la coo-peración con la otra después. También supone que unagran cantidad de agentes sociales y niveles administra-tivos se unan para dialogar sobre todos los aspectos dela vida diaria en la región fronteriza.

Este tipo de cooperación fronteriza de tipo "intensiva"se ha practicado con éxito durante muchas décadas, porejemplo, en varias regiones fronterizas de Europa,cuyos principios han sido adoptados por la Asociaciónde Regiones Fronterizas de Europa (ARFE) y son com-partidos por la Comisión Europea. Estos principios son:partenariado vertical y horizontal; subsidiariedad,mediante la delegación en el nivel regional y local;preparación de los "conceptos" o estrategias de desa-rrollo transfronterizo.

Partenariado: el principio del partenariado abarcados elementos: partenariado vertical, es decir, impli-cando a los niveles local, regional y nacional en cadalado de la frontera; y partenariado horizontal, esdecir, entre interlocutores de ambos lados de laregión fronteriza. Este planteamiento "desde abajohacia arriba" es el reconocimiento de que los princi-pios de partenariado vertical y horizontal hacenposible la cooperación de acuerdo al principio desubsidiariedad.

Subsidiariedad: significa el fortalecimiento de losniveles regional y municipal mediante la delegación decompetencias hasta el más bajo nivel administrativo

posible. Las competencias de las unidades administrati-vas regionales y municipales para poder realizaracciones a nivel internacional, es decir, transfronterizo,deben ser similares ante los órganos que aprueban lastransferencias a nivel nacional.

Existencia de un concepto o estrategia de coo-peración transfronteriza: El partenariado y la sub-sidiariedad son particularmente importantes en elproceso de programación y puesta en marcha de los"conceptos" o estrategias transfronterizas. Son necesarioscon el fin de crear el marco estratégico del asociacionismotransfronterizo y las perspectivas para una cooperaciónsostenida a largo plazo. Estas estrategias, teniendo enconsideración los planes nacionales más relevantes, hande determinar las necesidades y los objetivos futuros delasociacionismo transfronterizo, con la intención desuperar ese pensar en solitario desde un lado de la fron-tera y desarrollar una perspectiva común para eldesarrollo regional transfronterizo. Esta perspectivaha de permitir a los interlocutores la identificacióninicial de problemas comunes atribuibles al efectonegativo de la frontera y, posteriormente, el potencialde desarrollo común.

Los gobiernos locales y el asociacionismo trans-fronterizo

Los gobiernos locales que han participado en las actividadesdel Proyecto de Cooperación Transfronteriza enCentroamérica de FUNPADEM, han expresado reite-radamente que la cooperación transfronteriza es unamodalidad de acción conjunta, es decir de asociacionismo,para el desarrollo de las regiones transfronterizas quedebería estimularse. Sin embargo, es importantereconocer que, por el momento, no existe una visiónregional lo suficientemente clara como para asegurar,que este concepto, haya sido comprendido a cabalidadpor el conjunto de los países centroamericanos.

Tampoco ha sido acogido con entusiasmo por todos losgobiernos locales o nacionales por igual. Ello ha sidoel resultado de la existencia de visiones nacionalesmuy preponderantes en toda la región, las cualestodavía tienden a entender cualquier relación devecindad como un "juego de suma cero" en el cual seinterpreta que lo que gana el vecino necesariamente lopierde su contraparte.


45

No obstante, sí es posible visualizar ciertas tendenciasque podrían contribuir a delinear iniciativas futuraspara el estímulo del asociacionismo transfronterizo, enlas que los gobiernos locales sean ellos mismos actoresprotagónicos. Por ejemplo, ha sido posible iniciar laformación de asociaciones (mancomunidades, federa-ciones, confederaciones) de gobiernos locales deregiones fronterizas en algunos países. Estas asocia-ciones han facilitado posteriores acercamientos a nivelbinacional, trinacional, o regional.

Por otra parte, se han promovido con mucho éxitoencuentros para integrar a los gobiernos locales ubicadosen regiones fronterizas, con el fin de buscar el involu-cramiento de los gobiernos centrales y de la empresaprivada, en un marco de cooperación local. En el futuro,conviene procurar una reunión de alcaldes fronterizoscentroamericanos, con el propósito de definir objetivos,planes y metas y buscar apoyos específicos para concretarlos esfuerzos de cooperación transfronteriza, con lapresencia de los gobiernos centrales.

Alianzas municipales transfronterizas

Como resultado de la realización de los talleres deacompañamiento a los diferentes municipios fronterizoscentroamericanos, el Programa ha logrado identificarla disposición de los actores y autoridades locales de las

zonas fronterizas para dar seguimiento al espacio deencuentro generado por dichos talleres de trabajo.

En este sentido, las consultas contribuyeron a la confor-mación de cinco federaciones o asociaciones de gobiernoslocales en algunas de las áreas fronterizas cubiertas porel Programa. Estas entidades han señalado como unode sus principales fines el estímulo a los esfuerzos decooperación transfronteriza (Cuadro 1).

Es positivo que, gran parte del seguimiento de los resul-tados obtenidos en las consultas ha quedado a cargo dedeterminadas organizaciones municipales en el ámbitonacional, gracias a los espacios de entendimientoestablecidos con la Asociación de Municipios deNicaragua (AMUNIC), la Unión Nacional de GobiernosLocales de Costa Rica (UNGL), y la Asociación deMunicipios de Panamá (AMUPA).

Importante es señalar el desarrollo de un conjunto deactividades paralelas a las iniciativas locales que sefueron planteando producto de la promoción de las rela-ciones de buena vecindad en estas zonas. El Programabrindó, en su momento, apoyo logístico para larealización de la Asamblea General de la Asociación deGobiernos Locales de regiones fronterizas de Guate-mala y contribuyó a la instalación de su primera juntadirectiva.

En Guatemala se constituyó la Asociación de Gobiernos Locales de Regiones Fronterizas.

En Costa Rica y Nicaragua se conformó la Federación de Municipios de Costa Rica Fronterizos con

Nicaragua y la Federación de Municipalidades Fronterizas de Nicaragua con Costa Rica; posterior-

mente se produjo el acercamiento de éstas dos últimas por medio de la Comisión Transfronteriza

Costa Rica-Nicaragua que ya ha creado una confederación binacional.

Se ha reconstituido la Comisión Intermunicipal del Convenio Bilateral Fronterizo de Costa Rica y

Panamá.

Como consecuencia del taller de trabajo de municipios vecinos al Golfo de Fonseca, se decidió brindar

apoyo y continuidad a la ya existente mancomunidad de Gobiernos Locales Ribereños al Golfo de

Fonseca.

Cuadro 1Actividades de acompañamiento

46

Abandono y marginalidad de las regiones fronterizas (pobreza, falta de desarrollo, desempleo, malos caminosy otras vías de comunicación; problemas de tenencia de la tierra).

Aplicación de políticas y existencia de legislación inadecuadas (no se conocen ni respetan las condiciones especí-ficas que prevalecen en las fronteras).

Falta de presencia del Estado (las zonas fronterizas no son prioritarias y constantemente son olvidadaspor las capitales).

Existencia de una población flotante de migrantes (los habitantes de fronteras consideran los migrantes unafuente de inseguridad y les achacan el aumento en los problemas sociales, incluídos el desempleo y la prosti-tución).

Altos índices de violencia e inseguridad para bienes y personas (contrabando de armas, automóviles, per-sonas, y otros bienes; secuestros; narcotráfico).

Conflictos limítrofes (diferendos históricos y mala demarcación).

Inadecuadas instalaciones de aduana y migración. Personal corrupto y mal capacitado en esas dependen-cias.

Problemas del medio ambiente (contaminación y destrucción de cuencas; depredación de bosques y áreas pro-tegidas; trasiego ilegal de especies de flora y fauna).

Salud (basura; enfermedades infecto contagiosas; mala calidad del agua).

Principales problemas detectados en los municipios fronterizos de Centroamérica

Todas estas actividades permiten completar el diagnósticode los problemas comunes en las regiones transfronteri-zas, captar propuestas para su solución conjunta y darvigencia a los esfuerzos de cooperación transfronteriza.

La unión de vínculos y la consiguiente conformación dealianzas que tienen como norte la cooperación entre laslocalidades fronterizas, servirá eventualmente comoplataforma para la materialización de una AsociaciónRegional de Gobiernos Locales Fronterizos, instrumentoejecutivo principal de un eventual Convenio Centroame-ricano sobre Regiones Fronterizas, tema aún pendiente en laagenda de los presidentes del Istmo y que FUNPADEMpropicia como objetivo estratégico del Proyecto.

El inicio de un proceso de autoconocimiento yelaboración de un estado de la situación de lasáreas fronterizas

El desarrollo de los talleres y reuniones de trabajoestimuló la reflexión en torno a la situación de losmunicipios fronterizos, propició una visión común acer-ca del significado de las zonas fronterizas, e identificómecanismos para la solución de los problemas exis-

tentes. La disposición entre los actores que conviven enlas zonas fronterizas, respecto a procesos de comuni-cación y reflexión con los demás municipios del áreacentroamericana ha sido notable y constante.

Este proceso, generado principalmente a partir de losgobiernos municipales, ha permitido también que los pro-pios actores locales descubran la necesidad de incorporara otras entidades con capacidad de incidencia en lasregiones de frontera. Así, ha sido evidente la convenienciade convocar a las autoridades de los gobiernos centrales(legisladores, ministerios, agencias de seguridad, gober-nadores) cuya capacidad de gestión de fondos para eldesarrollo fronterizo sigue siendo muy importante. Lapresencia de estos agentes "centrales" en ocasionesproduce un efecto secundario no deseado, a saber, laimposición de agendas de desarrollo fronterizo inducidascon criterio metropolitano, en detrimento de las propuestasde cooperación transfronteriza originadas en las propiasregiones limítrofes.

Durante los talleres y reuniones realizadas, los princi-pales problemas detectados por los representantes degobiernos municipales fronterizos demostraron ser muycoincidentes en casi toda Centroamérica. Entre losprincipales se encuentran:


47

Evidentemente no todos los municipios ni todos lospaíses ponderaron estos problemas con igual prioridad.En algunos casos incluso se mencionaron aspectos deuna gran especificidad regional, como en el caso delGolfo de Fonseca, cuya configuración geográfica, altavulnerabilidad ecológica y ubicación como zonalimítrofe de tres Estados no tiene parangón en ningunaotra parte del Istmo. Sin embargo, fue importanteconstatar cómo, pese a ello, en todos los talleres se con-sideraron estos asuntos como temas cuya complejidad yrecurrencia binacional o trinacional obligaba a untratamiento conjunto, que hiciera caso omiso de laseparación limítrofe. Una separación que, siendo ine-ludible como realidad política, no detenía los problemasy sí inhibía sus posibles soluciones.

A manera de conclusión: lecciones aprendidas

Tras casi tres años de experiencia en las regiones fron-terizas de Centroamérica, estas serían algunas de laslecciones más relevantes aprendidas por el Programarelacionadas con el asociacionismo transfronterizo:

1. Las fronteras son regiones cuya naturaleza y condi-ciones especiales requieren de legislación y solucionesespecíficas. No es suficiente con atribuirle a dichasregiones un tratamiento igualitario al del resto delos países, pues incluso en ese escenario quedaríanen desventaja. Las fronteras requieren, vale lapena subrayarlo aunque suene un poco simplista,una "política de fronteras" propia.

2. Históricamente las fronteras centroamericanas hansido olvidadas por los centros metropolitanos. Elloha obligado a las comunidades limítrofes y a lasregiones fronterizas en su conjunto, a desarrollariniciativas propias de cooperación transfronterizacon sus contrapartes. Esta realidad cotidiana, quedenominamos "frontericidad", hace caso omiso -demanera virtuosa o perversa- de los complicadosdebates diplomáticos y las legislaciones restricti-vas impuestas desde los centros y constituye unrico acervo de experiencias que puede potenciarsecomo nuevo instrumento de desarrollo transfron-terizo.

3. Es posible establecer vínculos de trabajo y deasociación entre las zonas fronterizas de dos omás países, pues los problemas que afectan a sus

comunidades son compartidos. Hay una mayorconciencia en dichas zonas sobre esta realidad,que en las capitales. La disposición de emprenderacciones conjuntas existe, pero se ve con demasia-da frecuencia inhibida por políticas restrictivasimpuestas desde el centro. Los acuerdos bila-terales entre Estados pueden ser un buen mecanis-mo para dar forma y enmarcar jurídicamente losesfuerzos por nuevas formas de asociacionismo ycooperación transfronteriza.

4. Los gobiernos locales y las organizaciones naciona-les que los unifican, son interlocutores adecuadospara desarrollar programas de asociacionismotransfronterizo. Poseen la legitimidad política y lacapacidad de articulación regional necesarias.

5. Los gobiernos locales, sin embargo, ni son los úni-cos actores sociales que inciden en la vida fronteriza,ni pueden prescindir de las demás instancias delEstado para resolver los principales problemas dedichas regiones, particularmente debido a laausencia de políticas de descentralización efecti-vas que les permitan ejercer a plenitud suautonomía administrativa y financiera. Su trabajodebe ser complementado por las instituciones delgobierno central, las cuales, sin embargo, confrecuencia usurpan las potestades de los munici-pios ya sea de manera directa (por medio de laintervención de ministerios o dependencias ejecuti-vas como las gobernaciones), o por medio deagentes del poder legislativo, en particular losdiputados y legisladores.

6. Nadie mejor que los habitantes de las zonas defrontera conocen qué son y cómo se desarrollanesas regiones. Cualquier esfuerzo de asociacióntransfronteriza o de investigación en fronterasdebe desplegar un diálogo directo con las organi-zaciones comunitarias de dichas regiones. Lainterlocución entre los investigadores de fronterasy los ciudadanos de éstas, es insustituible.

7. El asociacionismo transfronterizo constituye unpoderoso instrumento de integración regional. Ensí mismo, y en conjunto con los esfuerzos estatalesemprendidos con el fin de consolidar el Sistema dela Integración Centroamericana, ofrece la oportu-nidad de construir una cultura política de laintegración, generada desde la sociedad civil.

48

La Descentralización y la Transfor-mación del Estado en Centroamérica

Andrés Pérez Baltodano

Managua, Nicaragua, octubre de 2003

Recordando las palabras de Michel Foucault, hoy nosvemos obligados a discutir la realidad, "desde la verdaddel poder". Tan grande es el peso y el poder del neoli-beralismo en este mundo intelectualmente chato y unidi-mensional en que vivimos, que hasta la crítica que hace-mos a esta racionalidad e ideología, la hacemos cada vezcon más frecuencia, desde una perspectiva dominada porpremisas neoliberales y hasta dentro de los espacios sim-bólicos del poder que criticamos. Este hotel, esta sala esun espacio simbólico que sirve como un filtro que condi-ciona nuestra visión de la realidad y nuestra posición antela pobreza de la región en que vivimos.

De igual manera, el pensamiento teórico que dominanuestra comprensión del Estado, los procesos de reformay modernización estatal, el desarrollo local, la descen-tralización y la descentralización fiscal, funciona comoun marco normativo -como una camisa de fuerza- quecon frecuencia nos impide discutir las premisas y lasimplicaciones humanas de los modelos que utilizamospara estudiar y transformar nuestra realidad.

Digo esto para señalar que para estudiar y evaluar losprocesos de descentralización, no basta simplementemedir cuánto se ha descentralizado el Estado sino quees necesario establecer cuál ha sido el impacto socialdel modelo de desarrollo al que contribuye la descen-tralización. En este sentido, la pregunta que tenemosque hacernos los centroamericanos no es simplementecuánto se ha descentralizado el poder estatal sino, paraqué descentralizamos.

En ausencia de un marco teórico y analítico que esta-blezca la naturaleza y objetivos de la descentralización,

como un proceso orientado a reestructurar el poder delEstado, los indicadores que típicamente se utilizan paraevaluar este proceso son "ciegos". Peor aún, pueden dis-torsionar la naturaleza de la realidad que queremostransformar.

En un estudio leía que la autonomía municipal nicara-güense era "baja", pero que la de Costa Rica era "muybaja". En ese mismo estudio leía que la "reformademocrática del Estado" en Nicaragua era incipiente yque en Costa Rica, esta reforma estaba "ausente".Estos indicadores sugieren que Nicaragua tiene unaposición de ventaja con relación a Costa Rica en mate-ria de organización y desarrollo estatal. Sin embargo,Costa Rica, con todo y sus problemas, sigue siendo elcaso de desarrollo estatal y social más exitoso de laregión.

De igual manera, los indicadores que miden la presióntributaria local, por poner un ejemplo, muestran aCosta Rica en una posición desfavorable con relación aNicaragua. Pero somos los nicaragüenses los que paraescapar del hambre en nuestro país, cruzamos la fronteray nos refugiamos en el hermano país del sur.

Esto, debo aclarar, no es minimizar la importancia quepudiera tener la descentralización en Costa Rica. Essimplemente señalar algunas de las posibles distorsionesque pueden generar los indicadores convencionales queutilizamos para medir y evaluar la reforma del Estadoy la descentralización. Basta echar una mirada a lapágina Web Descentralización NET del Banco Mundial,para confirmar la naturaleza descontextualizada de losinstrumentos de evaluación que este organismorecomienda para analizar la descentralización fiscal.Nuevamente: Estos indicadores nos dicen muy poco,casi nada, sobre las implicaciones sociales y políticas dela descentralización. Nos ayudan a entender la intensi-dad de ciertos cambios o resistencias al cambio, pero nonos dicen si estos cambios mejoran o empeoran lasituación social de los centroamericanos.

CAPÍTULO IIDescentralización del Estado, Gobernabilidad y ConstrucciónDemocrática


49

Todos estamos interesados en mejorar el funcionamien-to de nuestros Estados y de nuestras sociedades. Perocomo bien lo señalaba un viejo maestro, "no podemosmejorar lo que no podemos explicar". No podemosmejorar la asignación de competencias del gasto públicoo la estructura de los ingresos municipales o el sistemade transferencias, si no somos capaces de explicar lamanera en que la descentralización fiscal contribuye asolucionar nuestros grandes problemas sociales, espe-cialmente, el grave problema de la pobreza.

La pobreza es la característica principal de nuestrocontinente latinoamericano. El Panorama Social deAmérica Latina de la CEPAL señala que para el 2001aproximadamente un 43% de la población latinoameri-cana vivía en condiciones de pobreza. Un 18.6% de esospobres, es decir, 92.8 millones de seres humanos vivíanen la indigencia. El mismo reporte estima que la pobrezay la indigencia aumentaron a un 44% y un 20% respec-tivamente en el año 2002.

Hablando concretamente de Centroamérica, el PrimerInforme sobre Desarrollo Humano para Centroaméricay Panamá señala que el desarrollo de la región durantelos últimos diez años fue negativo en materia deequidad social y sostenibilidad ambiental (DesarrolloHumano para Centroamérica y Panamá, 1999). Elsegundo de estos informes reporta que "Centroaméricaha perdido dinamismo en el ritmo de progreso quecaracterizó su desarrollo humano durante la primeramitad de la década de los noventa", mientras que ladesigualdad se mantiene y en algunos casos empeora(Desarrollo Humano para Centroamérica y Panamá).Son pobres el 75% de los guatemaltecos; el 73% de loshondureños; el 68% de los nicaragüenses; y el 53% delos salvadoreños. Nuestro record de la desigualdad esimpresionante. El 30% más rico de la población captael 80% del ingreso nacional, en tanto que el 30% máspobre capta menos del 5%.

Hace unos pocos días, el 17 de Octubre, para ser máspreciso, la Fundación INTERVIDA publicó un reporteque señalaba que el 42 % de la población centroamericanalleva cinco años estancada en la pobreza. Nicaragua esseñalado en este informe como el caso centroamericanomás dramático. INTERVIDA ofrece una cifra que debehorrorizar a los europeos y que tendría que horro-rizarnos a los que estamos en esta sala: En Nicaragua,

el 94.5 % de la población vive con menos de 2 euros aldía. Esto sucede en un país en donde el presidente de larepública recibe un ingreso mensual que en el conti-nente americano sólo es superado por el del presidentede los Estados Unidos.

Sobre estas duras estadísticas se monta un futuroeconómico incierto y amenazante. El Banco Centroa-mericano de Integración Económica (BCIE), señala que"la región [centroamericana] está creciendo cada vezmenos aunque con estabilidad de precios y tipos decambio".Y agrega: "Esta situación es particularmentepreocupante porque Centroamérica debe crecer a nivelessuperiores al 6% para aliviar la situación de pobrezaque vive la región ". Sin embargo, continúa el BCIE, laperspectiva de crecimiento promedio para Centroa-mérica en el 2003 es de apenas 2.36%, "tasa que esigual o inferior a la tasa de crecimiento de la poblaciónregional, lo que, de no revertirse, conducirá a unagravamiento de las ya altos índices de pobreza en quese debate la región". Con estas cifras uno tendría quepreguntarse: ¿Por qué sonríen nuestros presidentes ensus fotos oficiales?

Las cifras y los datos anteriores tienen un largo contextohistórico que abarca más de cinco siglos, pero tambiénun contexto político y socio-económico reciente. No voya abusar de la paciencia de ustedes para repetir la largahistoria de la pobreza y la desigualdad en nuestrocontinente y en nuestra región centroamericana: lahistoria de la explotación de nuestras poblacionesindígenas, la historia de la discriminación de nuestrapoblación negra; la historia del abuso sufrido por nuestrasmujeres; la historia del hambre de nuestros campesinos;la historia del abandono de nuestros pobres; y la histo-ria de la vulgar e insoportable insensibilidad de los quehan controlado el poder en nuestras sociedades.

Vamos a concentrarnos en nuestra historia recientepara señalar que las cifras y los datos de la pobreza yde la desigualdad social antes mencionados, formanparte del record del modelo económico mercadocéntricoo neoliberal adoptado por los países latinoamericanosen general y por los centroamericanos en particulardurante las dos últimas décadas.

Recordemos las premisas fundamentales de este modelo:"El mercado es el único mecanismo racional para una

asignación justa de los recursos; la justicia socialconsiste en crear igualdad de oportunidades para com-petir en el mercado; la competencia genera justicia encuanto existe una relación de mercado competitivo yeficiente.

Los procesos de reforma del Estado que se impulsanactualmente en la mayoría de los países del mundosubdesarrollado, y los procesos de descentralizaciónque forman parte de estas reformas son, en términosgenerales, elementos integrales del modelo de desarrollomercadocéntrico al que hemos hecho referencia. Esto loseñalaba ya Gabriel Aghón en la tercera reunión de laRed Centroamericana por la Descentralización y elFortalecimiento Municipal celebrado en Guatemala enAgosto de 1996: "La descentralización en AméricaLatina hace parte fundamental de todo ese conjunto dereformas estructurales que tienden a promover unaeconomía de mercado y menos centralizada, que pro-mueva en definitiva una mayor asignación y eficienciaen los recursos públicos".

Señalar, como lo hace Gabriel Aghón, que el modelo dedescentralización que predomina hoy en AméricaLatina corresponde, en sus elementos esenciales, almodelo de desarrollo mercadocéntrico, no es señalarque todos los que participamos o estamos interesadosen la descentralización del Estado hayamos aceptado lavisión mercadocéntrica del Estado y de la sociedad, ymucho menos que todos estemos de acuerdo con ella.Como lo han indicado varios autores, incluyendoManuel Ortega Hegg y María Guadalupe Wallace, enAmérica Central coexisten diferentes visiones de ladescentralización, con diferentes metas y objetivos. Enesta misma sala se encuentran representadas, estoyseguro, esas diferentes perspectivas.

Desdichadamente, ni nuestros gobiernos centrales, ninuestros gobiernos locales, ni las organizaciones de lasociedad civil de la región, ni los estudiosos e interesadosen estos procesos, hemos sido capaces de desarrollar yarticular modelos de descentralización que cuenten conla fuerza política necesaria para funcionar comoalternativas viables al modelo de descentralización queforma parte del modelo de desarrollo mercadocéntricoantes mencionado.

Nuestros gobiernos hablan de descentralización sinconvicción y sin claridad conceptual. Con muchafrecuencia, estos gobiernos no asumen la descentra-lización como una necesidad, porque no enfrentan unaverdadera presión social que los obligue a impulsarla yporque, sencillamente, con frecuencia no saben cómo opara qué hacerlo.

Nuestros gobiernos locales y nuestra sociedad civil, porotra parte, articulan sus propuestas de descentralizaciónasumiendo que hay un poder central que puede serdescentralizado. Más aún, se asume que la descentralizaciónpuede y debe darse como el resultado de una concesiónque deben hacer las autoridades centrales. Se repite,una y otra vez, que este proceso depende de la famosa"voluntad política" de los gobiernos. Y asumen comorealidad, lo que en verdad es apenas una posibilidad:asumen que la descentralización tiene que aceptarseporque es más eficiente y más democrática que lacentralización.

Mientras tanto, las fuerzas globales que promueven eldesarrollo e implementación de modelos mercadocéntricosde desarrollo alrededor del mundo, continúan penetrandolas agendas de desarrollo nacional y condicionando elfuturo del desarrollo local de los países de la región.

Así, las premisas, los argumentos y el vocabularioconceptual de la descentralización mercadocéntrica, seexpresan cada vez más abiertamente, en los programasy políticas de desarrollo nacional y, a veces, hasta en losplanteamientos de los gobiernos locales y de la sociedadcivil centroamericana. Permítanme hacer referencia ados ejemplos que muestran la influencia del modelomercadocéntrico en las visiones del desarrollo y deldesarrollo local en América Central: Uno de estos ejemploses regional y académico. El otro es nacional y guberna-mental. Ambos deben ser vistos como representacionesconceptuales de los que puede llegar a ser el futuro dela región. Ambos constituyen un reto frontal a lasvisiones democráticas del desarrollo local que hanservido de base a muchos movimientos y organizacionescentroamericanas aquí representadas. Este reto debeser asumido por todos nosotros.

La Agenda Centroamericana para el Siglo XXI elaboradapor el INCAE con la colaboración de la Universidad de

50


51

Harvard, es el ejemplo regional-académico al quequiero hacer referencia. La llamada Agenda Centroa-mericana, es una estrategia de desarrollo que tienecomo eje la competitividad de los sectores empresarialescon mayor potencial transnacional y transregional deCentroamérica: el turismo, la exportación y agroindustriade valor agregado, y la industria textil regional.

Estos sectores, de acuerdo a la Agenda Centroame-ricana, deben organizarse en forma de conglomerados o"clusters" de empresas funcionalmente interconectadasy ubicadas dentro de un mismo espacio geográfico local.

La Agenda Centroamericana incluye recomendacionespara combatir la pobreza, para la protección delambiente, para el desarrollo de la pequeña y medianaempresa, para el desarrollo de la gobernabilidad en laregión y hasta para la organización de las funciones delos municipios. Estas consideraciones, sin embargo,están subordinadas al objetivo de impulsar y desarrollarla competitividad de los sectores empresariales másligados al mercado mundial. Así pues, la Agenda asignaal sector privado con mayor capacidad transnacional ytransregional el liderazgo del desarrollo histórico de lasociedad centroamericana; y al Estado, el papel de faci-litador de la competitividad del sector privado.

En resumen, la Agenda Centroamericana para el SigloXXI propone que la competitividad empresarial sea lavariable independiente en la ecuación de las fuerzassociales centroamericanas. Así, los niveles de justiciasocial, el desempleo, la distribución del ingreso, eldesarrollo local, y la organización de los territoriosnacionales, se tratan como las variables dependientes quedeben ajustarse a la lógica empresarial. Hasta el futuro dela pequeña y la mediana industria depende, en la estrate-gia INCAE-Harvard, de su capacidad para posicionarsecomo componentes de las "aglomeraciones" organizadasalrededor de los sectores empresariales prioritarios.

La visión mercadocéntrica que sirve de fundamento a lapropuesta del INCAE encuentra una clara expresiónnacional en el recién publicado Plan Nacional deDesarrollo de Nicaragua. Las premisas esenciales deesta estrategia son las mismas que utiliza la AgendaCentroamericana para el Siglo XXI articulada por elINCAE. En algunos casos estas premisas son tomadascasi literalmente de la literatura sobre desarrollo

producida por el Banco Mundial y otros organismosinternacionales.

El propósito de la Estrategia Nacional de Desarrollo es"fortalecer la competitividad de Nicaragua e insertarlacon renovados bríos en este nuevo contexto del comerciointernacional" PND, 2003). Para promover la competi-tividad en el país, señala la END, el gobierno tiene quehacer tres cosas: crear "un entorno macroeconómicoque decididamente aumente la competitividad yproductividad de las empresas; 2) crear "las basesde competitividad local mediante la organización deconglomerados de negocios enfocados en el crecimientode aquellas actividades en las cuales los territoriostienen ventajas absolutas y la Nación tiene ventajascomparativas . . ." y 3), fortalecer "las bases de generaciónde riquezas de los territorios a través de la formaciónde distritos de desarrollo".

Un distrito de desarrollo es "una relación socioeconómica entre una comunidad de personas y unconglomerado de negocios que existe en un espaciogeográfico, el cual se organiza para construir o nutrirla competitividad de la zona. . . ." (PND, 2003). Parahacer ‘más eficiente la inversión social’, la EstrategiaNacional de Desarrollo propone focalizarla en estainversión en los "distritos de desarrollo . . ." (PND,2003). Los responsables de este plan consideran que lainversión en capital humano que no se traduce encrecimiento económico es un gasto.

Y ¿que va a pasar con los pobres que nó vivan dentro delos centros territoriales competitivos? Muy sencillo,dice la estrategia: tendrán que moverse hacia las zonasy regiones competitivas del país. Así de simple.

El Plan Nacional de Desarrollo de Nicaragua proponeestablecer un Mapa de Migraciones para ordenar elmovimiento de la población que tendrá que desplazarsede las zonas pobres del país a las zonas competitivas.Esta idea resulta poco menos que aterradora.

El Estado nicaragüense, que en casi dos siglos no hasido capaz de construir una carretera al Atlántico; elEstado nicaragüense que todavía no logra salir del abismode la corrupción, el Estado nicaragüense que hoy esincapaz de establecer un sistema bancario estable, elEstado nicaragüense que no ha sido capaz de reconstruir

el casco urbano de la ciudad capital, más de treintaaños después de que ésta fuera destruida por un terre-moto, este mismo Estado, propone una masivareorganización territorial para que la población delpaís, la más pobre y desnutrida de América Latina, semueva en función de los vaivenes del mercado.

El Estado nicaragüense, uno de los más débiles delcontinente, en términos de su capacidad regulatoria,penetración territorial, eficiencia administrativa, ylegi-timidad, se propone impulsar un plan de ingenieríasocial que no tiene precedentes en la historia de nuestrasufrida región.

Y por supuesto, que las ratas de laboratorio de esteexperimento humano son, como siempre, nuestrospobres. Y yo agregaría que los co-responsables del desastresocial que puede causar la ligereza con que nuestrosgobiernos deciden el futuro de nuestras sociedades,somos nosotros, los que hablamos de pobreza y desa-rrollo local desde la absurda elegancia de un hotel comoel que hoy ocupamos.

Tanto el INCAE, como el gobierno de Nicaragua hanadoptado las premisas básicas de la teoría mer-cadocéntrica que promueven los principales organismosfinancieros internacionales y asumen que el desarrolloy el poder local deben contribuir a hacer más eficiente"la provisión de bienes públicos y servicios, abrirnuevos espacios para la inversión privada, disminuirlas barreras de entrada al capital privado y promoverel desarrollo de las ventajas comparativas de lasregiones y localidades. El INCAE y el Plan Nacionalde Desarrollo de Nicaragua, asumen también, que "lacompetencia generada por la descentralizaciónpuede llegar a obligar a los gobiernos subnacionales areducir costos para la provisión de servicios, estimarde forma adecuada las preferencias de los ciu-dadanos y evaluar la demanda de la comunidad parala provisión de sus bienes públicos". Asumen, final-mente, que los individuos tratarían de maximizar subienestar o la percepción de su utilidad" compitiendoentre ellos y generando "los mercados y la competen-cia". Estas son las premisas del modelo de desarrollonacional y local mercadocéntrico que promueve elBanco Mundial. Estas son las mismas premisas queutiliza el INCAE y el gobierno de Nicaragua en suspropuestas.

¿Qué validez tienen estas premisas en países como loscentroamericanos? Veamos.

El modelo de desarrollo mercadocéntrico se cristalizóen los países del Norte en los años 80’s cuando el capitalempezó a gozar de niveles de movilidad sin precedentes.La movilidad del capital redujo el poder del Estadopara domesticar la acción del mercado. Esta situaciónfacilitó el surgimiento de un nuevo modelo de relacionesentre el Estado, el mercado y la sociedad en los paísesdel Norte.

La visión mercadocentrica de la sociedad se exportó alos países del Sur a través de los organismos finan-cieros internacionales que sirven de eje a la economíamundial. Esta visión, además se propagó y se continúapropagando a través de las universidades del Norte, endonde se gradúan muchos de los técnicos de la regiónque hoy son responsables del diseño de nuestrosprogramas de desarrollo, modernización estatal ydescentralización.

En consonancia con sus raíces históricas, la propuestamercadocéntrica que surge en los países del Norte,asume la existencia de gobiernos con una alta capacidadde regulación social; es decir, asume la existencia degobiernos que cuentan con la capacidad para organizarun sistema competitivo dentro del que participen losgobiernos locales. Segundo, el modelo mercadocéntricoasume la existencia de gobiernos locales con capacidadcompetitiva. Tercero, asume la existencia de mercadosy de sistemas empresariales también competitivos. Ycuarto, quizás lo más importante, asume la existenciade una sociedad que funciona dentro de un marco dederechos ciudadanos. Es decir, asume la existencia deciudadanos que gozan de derechos y que cuentan con lainformación y la capacidad necesaria para participar enel juego del mercado. Los ciudadanos pueden hacer usode sus derechos y de su capacidad económica paracastigar a sus gobiernos en votaciones democráticas obien, "votando con los pies", es decir, moviéndose de laslocalidades menos competitivas a las más competitivasde sus países.

El modelo mercadocéntrico es controversial aún en lospaíses del Norte. Las evidencias de sus negativas conse-cuencias sociales abundan. Yo mismo vivo relativamentecerca de Walkerton, una localidad en Ontario que

52

privatizó la provisión del agua que bebe su poblaciónpara encontrarse con la pesadilla de un servicio vitalque no contaba con los mecanismos de regulaciónestatal adecuados. Varias personas murieron antes queel gobierno neoliberal a ultranza de la provincia,asumiera su responsabilidad en esta tragedia. Elpartido de ese gobierno fue derrotado en las reciéncelebradas elecciones provinciales.

Pero no es mi objetivo aquí, evaluar el modelo mercado-céntrico en países como Canadá. Independientemente delimpacto social de este modelo, sus premisas institu-cionales esenciales, en términos generales, son válidas. Enun país como Canadá, el Estado al que hace referenciaeste modelo cuenta con una alta capacidad de regulaciónsocial; los gobiernos locales a los que hace referencia elmodelo cuentan con la capacidad para integrarse dentrode un esquema competitivo. La empresa privada de esospaíses también es competitiva. Y finalmente, la poblacióna la que hace referencia este modelo cuenta con derechos,con la capacidad material y con la información necesariapara desplazarse de las localidades menos competitivas alas más competitivas del país.

Ninguna de estas premisas, repetimos, tiene valor ennuestra región. La capacidad de regulación social denuestros Estados es debilísima. En muchos casos, elEstado ni siquiera ha sido capaz de alcanzar una pre-sencia física dentro de nuestros territorios nacionales.En la mayor parte de nuestra región centroamericana, elEstado desaparece en cuanto uno de desvía unos cuantos

kilómetros de las principales carreteras de nuestrospaíses.En segundo lugar, la gran mayoría de nuestrosgobiernos locales, por su debilidad administrativa y eco-nómica, no cuentan con la capacidad para participar enun juego competitivo. Basta recordar las cifras que mues-tran las enormes desigualdades y desequilibrios fiscaleshorizontales entre los municipios de los países de la región.

Por otra parte, no contamos con un mercado competitivo.Un analista nicaragüense señalaba recientemente que losconglomerados de negocios que visualiza el plan de desa-rrollo de Nicaragua, podrían terminar funcionando como"economías de enclave".

Pero peor aún, nuestra población no cuenta ni con losderechos, ni con la información ni con la capacidad demovilización que asume el modelo de desarrollo merca-docéntrico que promueven los principales organismosinternacionales.

Es interesante señalar que mientras que el BancoMundial empieza a aceptar las limitaciones de su visiónde desarrollo territorial y local, el INCAE y el gobiernonicaragüense insisten en promover esta visión. Un estudiopublicado por el Banco Mundial, muestra como en lasFilipinas y en Uganda, la premisa de la movilidadpoblacional impulsada por las ventajas competitivas deterritorios y gobiernos locales organizados dentro deuna lógica de mercado es insostenible. Sorprendidos,los analistas del Banco concluyen este estudio señalan-do que las poblaciones afectadas de estos países no semovieron de acuerdo con los dictados del mercado. No


53

Vista parcial de participantes en VI CONFEDELCA, San José, Costa Rica, octubre de 2006.

nos aclaran los analistas si la gente no se movió porqueno quisieron hacerlo o porque estaban muertos de ham-bre y desnutrición.

Si las debilidades de las premisas que informan almodelo de desarrollo local mercadocéntrico resultantan obvias, ¿por qué aceptan nuestros gobiernos losmarcos normativos, el vocabulario conceptual, laspremisas y los argumentos que se generan en el Norte yque se difunden a través de las principales agenciasfinancieras internacionales?

Para contestar esta pregunta tendríamos que discutiralgunas de las dimensiones culturales de nuestrarealidad. Algo para lo que no tenemos tiempo dentrodel marco de esta exposición. Me limitaré a señalar mipropia respuesta: el pensamiento que orienta lasacciones de nuestras elites centroamericanas es unpensamiento que yo llamo pragmático-resignado.

El pragmatismo-resignado es una visión y un pen-samiento que asumen que el objetivo de la política y dela función de gobierno es adecuarse a las circunstancias, ymuy especialmente, a las tendencias teóricas quepromueven las fuerzas internacionales que operansobre la realidad nacional.

En este sentido, el pragmatismo-resignado es un pen-samiento y una visión política pre-modernas. Digoesto, porque la modernidad denota una actitud crea-tiva ante la vida, y expresa el desarrollo de lacapacidad de la sociedad para trascender los límitesde lo en un momento se impone como lo política-mente posible.

Vivir las modas teóricas que surgen de los países desa-rrollados no es vivir la modernidad. Es vivir la ilusiónde la modernidad. Porque la modernidad no se imita; seconstruye a partir del pensamiento y de la acción políticareflexiva de hombres y mujeres que asumen suresponsabilidad como forjadores de su propia historia."Atrévete a pensar" fue uno de las consignas quecontribuyeron a forjar la modernidad en Europa."Dedícate a copiar", parece ser la consigna de nuestraélites y gobiernos.

¿Qué hacer entonces? ¿Cómo podemos enfrentar conéxito la creciente influencia del modelo de desarrollo

mercadocéntrico que promueven los principalesorganismos internacionales? ¿Cómo construir unfuturo que responda a nuestras necesidades? ¿Cómoconstruir modelos de desarrollo, modelos de reformaestatal y modelos de descentralización que con-tribuyan a la solución del problema de la pobreza, ladesigualdad social y el enorme déficit democráticoque cargan nuestras sociedades? ¿Cómo puede con-tribuir la descentralización fiscal a la construcción demodelos de desarrollo más auténticos, es decir, mo-delos de desarrollo que tengan raíces en nuestrahistoria y en nuestra realidad? ¿Cómo construir indi-cadores que sirvan para medir una descentralizaciónfiscal que, como lo señalaba Rokael Cardona Recinos"tenga un sentido incluyente y con visión de justiciasocial"?

Cualquier intento de responder a estas preguntasrequiere de un esfuerzo serio y conciente para trascenderel pensamiento tecnocrático y ahistórico que cada vezmás domina las visiones de desarrollo en la región. Paraempezar, tenemos que establecer y reconocer la natu-raleza de nuestros Estados. Vale la pena repetir: "Nopodemos mejorar lo que no podemos explicar". Nopodemos mejorar la organización de nuestros Estados,por ejemplo, si no contamos con una comprensión ade-cuada de su naturaleza esencial.

En términos generales podemos señalar que los Estadoscentroamericanos se caracterizan por su alto nivel dedependencia externa y por su alto nivel de independenciadoméstica. Estas características son exactamenteopuestas a las de los Estados democráticos consolidadosgeneradores del modelo de desarrollo mercadocéntrico,que gozan de un alto grado de soberanía externa y unalto grado de dependencia doméstica.

Decir que el Estado centroamericano opera con un altogrado de dependencia externa es decir lo obvio. Ladependencia económica, política y hasta cultural delEstado latinoamericano en general y del centroameri-cano en particular tiene raíces históricas profundas quehan sido abundantemente explicadas por la sociologíalatinoamericana. Es importante, sin embargo, resaltaresta característica, ya que el llamado fenómeno de laglobalización tiende a agudizar la dependendenciaexterna de nuestros Estados.

54


55

Por otra parte, señalar que el Estado centroamericanose caracteriza por su alto nivel de independencia domés-tica, es señalar que el poder de nuestros Estados no estásujeto a una voluntad popular organizada. NuestrosEstados flotan sobre sociedades que no cuentan con lacapacidad para domesticar la acción gubernamental ysus prioridades. Los sistemas democráticos que operanen nuestros países le otorgan a la población la capacidadde decidir quién gobernará el Estado, pero no la capaci-dad de decidir la naturaleza y las prioridades del poderEstatal. Nuevamente, la globalización tiende a acentuarla independencia doméstica del Estado centroamericanoporque lo obliga a transnacionalizarse y a subordinarsea los dictados del mercado mundial y de los organismosinternacionales que participan en la organización de estemercado, en detrimento de su capacidad para respondera las necesidades y demandas de las poblaciones nacio-nales de la región.

A partir de esto quisiera sugerir que la reforma estataly la descentralización tienen que asumir como su obje-tivo central, contribuir a reducir la dependenciaexterna del Estado y la brecha que lo separa de lassociedades nacionales centroamericanas.

Si no logramos esta transformación, el Estado enCentroamérica continuará transnacionalizándose ysubordinándose a la lógica del mercado global y de lasagencias financieras internacionales que funcionancomo los ejes organizativos de este mercado. Laampliación de la brecha entre el Estado y la sociedadno puede darse indefinidamente. Un Estado que noresponde a las necesidades crecientes de una pobla-ción empobrecida tiende a perder su legitimidad y porlo tanto, su capacidad para imponer un orden demo-crático. El resultado de la ruptura entre el Estado y lasociedad puede ser el inicio de un nuevo ciclo de desor-den y violencia en la región, así como el colapso de losexperimentos democráticos que hoy funcionan en lospaíses del área.

Peor aún, la ampliación de la ruptura entre el Estadoy la sociedad que promueve la globalización es unaamenaza para la integridad territorial de algunos denuestros fragmentados países.

La descentralización puede contribuir a la protecciónde la integridad del Estado nacional, en la medida en

que este proceso le proporcione al Estado, el anclademocrática que necesita para navegar en las turbulentasaguas de la globalización.

Históricamente, la soberanía -algún grado desoberanía efectiva- fue un requisito esencial para laconsolidación de la democracia. La soberanía, entreotras cosas, limitaba los recursos que podían utilizar losque competían por el poder.

En los tiempos en que vivimos, pareciera que la relaciónanterior se ha invertido. La democracia es un elementofundamental para la preservación de algún grado desoberanía efectiva. Son precisamente los Estados demo-cráticos del mundo los que hoy por hoy logran navegarmejor en las aguas de la globalización. Estos Estadosestán anclados en sociedades civiles organizadas que losobligan a tomar en consideración las necesidades ydemandas de la sociedad.

La articulación de un modelo de descentralizaciónestatal que contribuya a reducir la dependencia denuestros Estados y a cerrar la brecha que los separa delas sociedades nacionales de la región debe apoyarse entres elementos.

En primer lugar, la racionalidad de este modelo debeser, fundamentalmente, una racionalidad política.Hablo de la política como la representación concep-tual de la acción social organizada que se orienta a latransformación de la realidad existente. Esta política,disminuida y hasta ridiculizada ahora por las visionespragmáticas y tecnocráticas que dominan el mundo,fue la que transformó a un conjunto de colonias ingle-sas en el país más poderoso de la tierra. Esta es lapolítica que transformó a las sociedades de la EdadMedia en la Europa que ahora conocemos. Esta es lapolítica que hizo posible la institucionalización delmodelo de desarrollo que convirtió a Costa Rica en uncaso excepcionalmente exitoso en nuestra región. Estaes la política que hay que reinventar para salir del pan-tano del instrumentalismo utilitario en que hoy nosahogamos.

Decir que la racionalidad del modelo que proponemosdebe ser una racionalidad política, no es ignorar que elmercado y la competitividad tengan un lugar importante,importantísimo que cumplir en el desarrollo de nuestras

sociedades. Pero el mercado y la competitividad nopueden convertirse en los ejes reguladores de la vidanacional en América Central. La racionalidad que orientala acción del mercado es una racionalidad instrumentalque no está diseñada para resolver la injusticia social,la pobreza, la desigualdad y la marginalidad que sufrennuestras poblaciones.

Los que proponen que la racionalidad del mercado y dela competitividad ofrecen una solución a los profundosproblemas sociales de la región parecen no conocer nila realidad centroamericana ni la realidad histórica delos países generadores del modelo mercadocéntrico queellos tan ligeramente imitan.

El desarrollo social de Europa y de países como Canadáy los Estados Unidos se ha enmarcado dentro de unesfuerzo permanente por conciliar la racionalidadinstrumental que sustenta la economía de mercado conla racionalidad sustantiva que sirve de fundamento a laidea de la justicia social.

En su expresión más concreta, este intento trata deestablecer un balance entre el principio de las libertadesindividuales, especialmente las que requiere el capitalistapara operar dentro del mercado, y el principio de lajusticia social que promueve el respeto a la dignidadhumana como un principio absoluto. De allí que elpensamiento democrático sea, fundamentalmente, unpensamiento que promueve las libertades individualesdentro del marco de un contrato social. En este sentido,el pensamiento democrático es un intento de promoverla libertad de mercado dentro de límites diseñados paraproteger el bien común.

Proponemos, entonces, que la racionalidad de un modeloalternativo de descentralización tenga como fundamentoun pensamiento político democrático que incorpore elsentido de la justicia social como su elemento central.En segundo lugar, la construcción de un modelo dedescentralización que contribuya a cerrar la brecha quesepara al Estado de la sociedad en América Central,debe orientarse a la construcción y al desarrollo delpoder del Estado y no simplemente a la distribucióndescentralizada del poder existente.

En Centroamérica necesitamos un mayor y más efectivopoder estatal. Esto hay que repetirlo una y otra vez

para que lo escuchen nuestros gobiernos pragmático-resignados. La reforma del Estado en países con Estadosincompletos y débiles como los nuestros, no puedehacerse con las mismas premisas que orientan losprocesos de reforma Estatal en países que cuentan conEstados consolidados.

Para construir un mayor y más efectivo poder estatal enAmérica Central es necesario desarrollar el poder localy los derechos ciudadanos. Esta idea es para algunoscontradictoria. Sin embargo no lo es.

La experiencia histórica de los países que han logradoinstitucionalizar sistemas democráticos efectivos (estaes la experiencia de Europa, Canadá y los EstadosUnidos, para citar algunos ejemplos), muestra que eldesarrollo de la capacidad de regulación social delEstado se vio favorecida por el desarrollo del poder dela sociedad civil y del poder local. El desarrollo delpoder de la sociedad civil y de las instancias político-administrativas locales, facilitó el desarrollo de circuitosde comunicación que empezaron a conectar al Estado,no simplemente con una población, sino con estructurasde organización social que el Estado pudo utilizar paraejecutar sus funciones regulatorias.

Al mismo tiempo, la sociedad civil fue capaz de utilizarlos circuitos de comunicación del Estado para articulary presentar sus propias demandas. De este doble desa-rrollo surgió el principio de la soberanía popular comola expresión de la constitución de un poder políticodemocrático capaz de condicionar la acción del Estado. Como resultado de estos procesos se llegó a establecerlo que David Held llama "una relación de congruencia"entre los que hacen las políticas públicas y los que lasreciben. Esta relación constituye una de las premisasfundamentales del sistema de gober-nabilidad democráti-co. La democracia, así conceptualizada, otorga a losmiembros de la sociedad una importante cuota de poderpara controlar su destino individual y social.

En tercer lugar, y para finalizar, la construcción de unmodelo de descentralización que contribuya a reducir ladependencia externa del Estado y su capacidad paraflotar sobre las poblaciones nacionales de la región,debe contribuir a la estructuración de los espaciosnacionales como espacios de referencia políticoscapaces de promover la formación y el desarrollo de

56


57

nuestras identidades nacionales y hasta de una posibleidentidad regional.

Por identidad política nacional se entiende el conjuntode derechos, obligaciones, aspiraciones y memoriascolectivas que internalizan los miembros de unasociedad nacional como resultado de la experiencia depertenecer a un espacio de acción política compartido.Dentro de este espacio, el Estado funciona como el objetocentral del conflicto por la distribución de los beneficiosde la vida en sociedad, y como el principal mecanismode regulación e integración social que armoniza lasdiferencias -culturales, socioeconómicas, de género,lingüísticas, raciales, etc.- que coexisten dentro decualquier sociedad nacional. Mediante estas dos fun-ciones aglutinadoras, el Estado participa activamenteen la constitución de los pilares sobre los que sesostienen las identidades políticas modernas: lanacionalidad y la ciudadanía.

En resumen, es necesario reemplazar la racionalidaddel mercado que sirve de marco normativo a los procesosde desarrollo que se impulsan actualmente en la región,con una racionalidad política democrática. Es nece-sario, además, que nuestros modelos de desarrolloconceptúen a los centroamericanos como ciudadanos yno simplemente como consumidores y agentes produc-tivos. Finalmente, nuestros modelos de desarrollo debenconceptuar los territorios nacionales centroamericanoscomo espacios de referencia políticos y no simplementecomo espacios de competitividad.

Esto no es comunismo. Es democracia básica. Y esmoralidad cristiana: Dice un conocido texto cristiano:"Cada comunidad se define por su fin y obedece en con-secuencia a reglas específicas, pero el principio, elsujeto y el fin de todas las instituciones sociales es ydebe ser la persona humana".

La persona humana, la condición humana, debe ser,entonces, la variable independiente que debe determinarla organización del Estado y la sociedad. Cualquiermodelo de desarrollo nacional o local que intente invertiresta relación debe ser rechazado por antidemocrático yhasta por anti-cristiano. Y cualquier modelo de desa-rrollo que intente arroparse en un lenguaje tecnocrático

para no hacer explícita su fundamentación ética ymoral debe ser cuestionado.

Ninguna propuesta o estrategia de desarrollo social,político o fiscal es social, política y económicamenteneutra. En cada propuesta y estrategia hay costossociales y beneficios; ganadores y perdedores. En con-secuencia, quien ofrece una estrategia de desarrollonacional o local, sobre todo para una sociedad tansocialmente desigual y pobre como la centroamericana,está obligado a hacer explícita en su análisis, la esti-mación de los costos y beneficios sociales, políticos yeconómicos de sus planteamientos. En este sentido, lapropuesta mercadocéntrica del INCAE y la del gobiernode Nicaragua tendrían que ser capaces de responder alas siguientes interrogantes: ¿Cuáles de las múltiples ycontradictorias demandas de los sectores de la sociedaddeberán posponerse o aplacarse para promover lacompetitividad de los sectores empresariales clavesidentificados por la Agenda y por la Estrategia deDesarrollo nicaragüense?

¿Qué evidencias o argumentos ofrecen los autores de laAgenda Centroamericana o los funcionarios del gobiernonicaragüense para establecer la factibilidad de largoplazo que prometen sus estrategias? Y sobre todo: ¿cuáles la sustentación ética y moral de una modelo de desa-rrollo que subordina la solución de la pobreza y lamiseria en el corto plazo, para alcanzar sus objetivos enun incierto e indefinido largo plazo? Puesto en términosmás crudos: ¿Cuántas personas y cuáles sectores socialestendrán que sufrir hambre, desnutrición y desempleo enla apuesta a largo plazo que hace la Agenda Centroa-mericana y el Plan Nacional de Desarrollo?

Ojalá que estas conferencias sirvan para discutir estasy otras preguntas, más allá del protocolo convencional,del despliegue de banderas y de las formalidades quecon tanta frecuencia adoptamos para estas reuniones.Porque está en juego el futuro de nuestras hijas y denuestros hijos, el futuro de nuestras masas desem-pleadas, el futuro de nuestros desnutridos y el futurode todos aquellos que hoy esperan de nosotros, los inte-lectuales, técnicos y profesionales de Centroamérica,una esperanza para vivir o una buena razón paramorir.

Descentralización, Gobernabilidad eImpulso Democrático en el GobiernoLocal

Jordi Sánchez

Director de la Fundación Jaime Bofill y Profesor de Ciencia Política

Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2004

El mundo local es un escenario privilegiado dondeimpulsar un nuevo estilo de gobernabilidad que descanseen la capacidad para responder a nuevas demandas -decontenidos y estilos- que se formulan desde la sociedady para las cuales las formas tradicionales de gobiernono tienen repuesta adecuada.

Nos encontramos en la plenitud de una eclosión a lacual denominamos globalización. Probablemente muchasde las características que atribuimos a ese fenómeno noson en un sentido estricto nuevas, pero lo que está fuerade discusión es que la percepción de que hoy el mundoes un poco más pequeño que ayer y que las dinámicaspolíticas, sociales y sobre todo económicas ya no respondenal patrón territorial clásico del estado nación, sino quese sitúan en una escala cuando mínimo supraestatal,regional cuando no continental o planetaria, estáampliamente diseminada.

En este escenario el ámbito local en referencia alconjunto de la acción pública y al propio entramadoinstitucional democrático está tomando un nuevoempuje y un protagonismo creciente. Estas jornadasson un claro exponente. Hay estudios que ponen enevidencia la aparición de un nuevo sentimiento de lolocal como reacción a la sensación de encontrarnosante lo que podríamos imaginar como el abismo de laglobalidad (TV, posibilidad de desplazamientos amiles de kilómetros en pocas horas al alcance demuchos, movilidad profesional creciente, procesosmigratorios muy relevantes,...). Tenemos tendencia aacentuar una nueva visión de aquello que nos es máspróximo. Y sin lugar a dudas esto también tiene quever con el crecimiento de percepciones identitariasdiferentes y/o distantes de las que el estado-naciónpersigue, como muy acertadamente el sociólogoManuel Castells nos puso sobre aviso en su conocida ycelebrada trilogía sobre la sociedad de la información.

Es en este nuevo escenario donde surge también unanueva manera de apreciar y relacionarnos con elmunicipio, entendido no sólo como comunidad de con-vivencia sino también como espacio de gobierno.

Esta nueva dimensión del mundo local abre un abanicoamplio de posibilidades a la vez quede exigencias. Posi-bilidades y exigencias, por ejemplo, para permitir querealmente la comunidad y las instituciones locales seanlos espacios de mayor y mejor densidad democrática,entendiendo la democracia no como un simple acto pro-cedimental o instrumental destinado a escoger gober-nantes, sino como un conjunto de actuaciones, valores yactitudes, que en su globalidad podrán contribuir activa-mente a la mejora de nuestra sociedad y de su bienestar.

Un mar de oportunidades que no están exentas de riegosy obstáculos en el camino. Sin lugar a dudas uno de losobstáculos principales es el creciente desafecto socialhacia la política, hacia las instituciones de gobierno ymás genéricamente hacia la misma idea de la democra-cia, lo que la literatura especializada ha denominadodesafección democrática.

La paradoja de esta situación es que la desafeccióndemocrática se produce en un momento histórico dóndela democracia liberal tiene una mayor intensidad y unamayor extensión desde sus orígenes, en el siglo XIX.Como describe Dahl (1999) en una excelente obra, lasegunda mitad del siglo XX la podemos considerarcomo la del auténtico triunfo de la democracia, no sóloporque los principales regímenes antidemocráticoshicieron quiebra como modelo, sino porque planetaria-mente se da la aparición de nuevos gobiernosdemocráticos. Complementariamente a las cifras dedemocratización hace falta considerar también laaparición de nuevas normativas y mecanismos quebuscan promover la participación y el control ciudadanosobre la actuación del gobierno, y en este continenteamericano hay referencias a nivel mundial (PortoAlegre) y por suerte muchas otras experiencias queavanzan con discreción pero decididamente en el logrode una mayor participación ciudadana, como ayer mecomentaba un miembro del gobierno de la ciudad sal-vadoreña de Santa Tecla, la experiencia de la cual creoque nos será narrada en esta misma conferencia. Puesbien, pese a estos hechos, la realidad es inequívoca al

58


59

ponernos sobre la mesa, como diríamos popularmenteen mi país "ante nuestras narices", la existencia de ladesafección democrática como elemento característicode las sociedades contemporáneas.

Probablemente esa desafección que la mayoría de losbarómetros socio-políticos detectan con nitidez guardarelación con la creciente ineficacia de las institucionesde gobierno hacia la satisfacción de las demandassociales que se plantean. Es difícil, por no decir imposible,categorizar esas demandas de manera rápida a escalaplanetaria, pero podemos detenernos un momento encitar algunas de las posibles causas que provocan estapercepción de ineficacia de la acción gubernamental yque se traducen en ese desapego y que a menudo iden-tificamos como la crisis de la democracia. Entre estascausas, apuntadas por Blanco y Gomà (2002), detecta-mos las siguientes:

1. Las crecientes dificultades de conocimiento,dado el intrínseco carácter incierto de lasociedad contemporánea, y en general postindus-trial, y el alto grado de fragmentación cognitivaque esta conlleva.

2. La complejidad de los valores, intereses y prefe-rencias en juego, que no sólo poseen múltiplos suje-tos, sino que son también ellas mismas cambiantese inestables.

3. El carácter insostenible de la concepción jerárquicade los procesos de gobierno.

4. La creciente interdependencia de problemas y deactores políticos, que cuestionan seriamente el mode-lo clásico de políticas públicas que se caracterizapor su segmentación y su unidireccionalidad.

La rigidez procedimental y las respuestas excesiva-mente uniformadores que caracterizan y emanan denuestras instituciones de gobierno en cualquier de losámbitos que imaginemos (nacional, regional, local)chocan frontalmente contra una realidad socialenormemente compleja, con una realidad social fuerte-mente diferenciada en lo que a sus necesidades,preferencias y prioridades se refiere y a la vez con unamasa social conformada por individuos con crecientecapacidad para procesar información, para tenercriterio propio y crítico y para expresarlo públicamente.

Las formas de gobierno democrático tradicional hansido útiles para gobernar la sociedad, como mínimo laeuropea, cuando esta se podía presentar, y de algunamanera era, una realidad más o menos compacta ohomogénea, con algunas identidades en su interior, porejemplo de clase, claramente definidas, fáciles deidentificar y sobre todo con una gran capacidad de esasidentidades para permitir la autoidentificación y movi-lización de la propia sociedad.

Hoy la sociedad europea ya no es así, y mucho me temoque esa nueva realidad puede ser reconocible enotros muchos lugares del planeta. Tenemos una cre-ciente fragmentación social, con nuevas y múltiplesidentidades, con cambiantes y dinámicas demandas ypreferencias y con una cultura política emergentecaracterizada por valores nuevos, algunos de los cuales-como mínimo en las sociedades denominadas como post-industriales- chocan frontalmente con los valores queinspiran y organizan el gobierno democrático tradicional.

Con seguridad estamos ante un cambio social silenciosoy por el momento bastante discreto. Uno de los autoresque más se ha aproximado al análisis de esta realidaddesde la sociología definió toda esta transformacióncomo la revolución silenciosa (Inglehart, 1992). Encualquier caso, el cambio social asoma la cabeza y lohace con una actitud certera en la dirección de manifestarsu distanciamiento en la aceptación de la jerarquíatradicional y organizativa como principio rector de orga-nización social y en particular de la acción política.

La verticalidad en los procesos decisionales y organiza-tivos que habían caracterizado el funcionamiento de lasorganizaciones e instituciones políticas a lo largo de lasúltimas décadas se ve hoy ante un creciente rechazo ocomo mínimo ante una indiferencia de cada vez másamplios sectores (especialmente las generaciones nacidasa partir de los años sesenta) que se traduce o bien enpasividad hacia los mecanismos clásicos de acciónpolítica o bien en espacios alternativos de participaciónpolítica, concretados en los denominados nuevosmovimientos sociales (Offe, 1992).

Insisto que no estoy muy seguro que estas dinámicas sepuedan considerar también presentes en la regióncentroamericana. Probablemente no sea así, ya que lasbases de estructuración social y productiva de la zona

60

han sido y siguen siendo distintas de las denominadas socie-dades postindustriales, pero lo que sí creo es que tambiénaquí se producen movimientos de cambio social y económico.

En cualquier caso la conclusión a la que quiero llegar enesta primera parte de mi intervención es que probable-mente el problema cuando hablamos de gobernabilidadlo tenemos identificado en la siguiente reflexión: "cuandopara resolver nuevas demandas, nuevos insumos sociales,como resultado de un cambio rápido y profundo de nues-tra sociedad y economía, pretendemos encontrar y darrespuestas desde posiciones de gobierno o institucionalesclásicas, antiguas". He aquí el dilema al cual hace faltahacer frente; la emergencia de una nueva sociedad versusel mantenimiento de una vieja política.

No quiero transmitir ni pesimismo ni desasosiego en mireflexión. Sólo acercándonos con destreza y sin resquemoralguno al análisis de la realidad, podremos superar losobstáculos que puedan permitir una consolidacióndemocrática. Por otro lado no hay motivo de desa-sosiego ya que como he mencionado anteriormente entodo este contexto de cambio social y crisis de la políticahay una observación incuestionable: hoy el mundopolítico local está cambiando significativamente deaquello que había sido con anterioridad. Hay, como yales dije, una emergencia de una nueva manera de apre-ciar y relacionarnos como ciudadanos con el municipio,entendido no solo como comunidad de convivenciasino también como espacio de gobierno.

El gran cambio viene dado por la asunción de nuevasresponsabilidades, de nuevas políticas, que dejan comopasado aquella imagen dónde la política local erasinónima de mantenimiento de las infraestructuras yservicios básicos de la ciudad. Es indiscutible que losúltimos años se ha vivido un proceso de refuerzo delmundo local a través de la acción política de sus insti-tuciones, ya sea en la concreción de nuevos ámbitos deintervención -muchos de ellos atados con las políticasque tienen que ver con el bienestar de las personas- obien desarrollando funciones que podríamos definir comoestratégicas y en las cuales y hasta hace pocos años lapolítica local había quedado bastante al margen.

Esta es la realidad del mundo local en mi realidad euro-pea y creo estar convencido que lo acabará siendo, si nolo es ya, también en otros lugares como aquí en

Centroamérica. Es posible que como fue habitual en mipaís hasta hace muy pocos años, las municipalidades enCentroamérica se dediquen prioritariamente a laprovisión de los servicios básicos (alcantarillado, elec-trificación, agua,...). No podría ser de otra maneracuando estos están ausentes. Pero eso algún día dejaráde ser así porque con su trabajo habrá culminado elobjetivo de que cada uno de sus municipios tenga esasinfraestructuras sociales básicas sin las cuales elbienestar no es posible. Más pronto que tarde ustedesvan a ver crecer -van a impulsar- políticas locales enámbitos sectoriales hasta ahora inexistentes para esadimensión del gobierno. Ustedes me pueden preguntarpor qué de mi aseveración. Al margen del cambio socialhay otro proceso imparable que genera energía en lamisma dirección: la crisis del estado-nación.

Una de las características del gobierno local y que lodiferencia del nivel donde se ubica el estado-nación esla proximidad en referencia a la ciudadanía. No hayotra administración ni otra institución de gobierno quese encuentre tan próxima al ciudadano como la adminis-tración local. Esta proximidad conlleva la posibilidadde una comunicación muy diferente entre gobernado ygobernante a la que tradicionalmente se ha venidoproduciendo entre el ámbito del estado-nación y laciudadanía. En cualquier caso la proximidad debepermitir impulsar y facilitar al gobierno local laadopción de nuevos estilos caracterizados por la renun-cia de aquellos procesos más clásicos y que podemosasociar a estilos que descansan bajo un principioeminentemente jerárquico de gobierno.

La crisis del estado-nación

Regresando a la reflexión del estado-nación hay que decirque cuando este es analizado con un cierto detalle en sucomportamiento, podemos llegar a la conclusión que enestos momentos vive de manera tensa y a menudo conflic-tiva la existencia de ámbitos políticos de decisión inferio-res al suyo (descentralización …) y que a la vez se resistea perder influencia y capacidad de decisión a favor deotros espacios superiores (integración regional,...) muchomás eficaces en la consecución de determinados objetivospara los cuales el estado se ha quedado pequeño.

Es una evidencia que el estado-nación se ha quedadopequeño para dar respuesta adecuada a problemas que


61

sólo acciones transfronterizas pueden aspirar agobernar, pero también se encuentra fuera de discusiónel hecho que el estado-nación se muestra, a la vez,demasiado grande y distante en el objetivo de darrespuesta a demandas ciudadanas de prestación deservicios que requieren la proximidad para ser eficien-temente y eficazmente implementados.

La crisis de la estado-nación no es, y quiero insistir enello, exclusivamente una crisis de proporción de susestructuras. Es evidente que hace falta poner a revisiónla dimensión de las estructuras del poder políticoactual, precisamente por la evidencia expuesta en elpárrafo anterior, pero es un error creer que la crisis delestado-nación es sólo atribuible a la dimensión de lasestructuras de poder. Si fuera así podríamos corroborarque otras instancias o niveles de gobierno viven al margende la crisis de la percepción de la política, y esto, comohe intentado narrar en esta intervención, no es así.

La crisis de la estado-nación tiene mucho que ver con laspropias formas de hacer y organizar la actividad políticaque he comentado largamente en la primera parte de miintervención. Los problemas del estado-nación se relacio-nan directamente con la crisis de la política en el sentidomás general de este concepto. Con lo cual sería un graveerror no interiorizar este elemento en el desarrollo de lanueva gobernabilidad en el mundo local.

La aparición del Estado moderno se caracterizó entreotras cuestiones por la aparición de un cuerpo especializadoen el ejercicio del gobierno, no sólo en su vertiente másadministrativa (burocracia), sino también en la esferade la toma de decisiones (clase política). La aparición,siglos después, de la democracia liberal no modificó, enaquello que era esencial, este hecho.

La democracia mediante las elecciones garantiza -que noes poco- la posibilidad que la ciudadanía cambie los go-bernantes existentes y escoja sus preferencias entre unconjunto tan amplio como se quiera (a priori ilimitado)de opciones políticas que ofrecen a los electores su pro-puesta ideológica-programática para convertirse endepositarios de su confianza a través de las elecciones.

Analizado desde otra perspectiva estos mecanismos dela política moderna, cuando se entienden sólo como unconjunto de instrumentos para escoger gobierno, conlleva,

de hecho, la exclusión de hecho de la mayoría de ciu-dadanos en el proceso deliberativo y decisional de losasuntos públicos. Esta exclusión es perfectamentecoherente con el paradigma dominante en la sociedadliberal -y en gran medida heredado del Renacimiento-según el cual el individuo dispone de una autonomía tangrande que le permite asumir que su existencia, su vida,tiene sentido por si misma sin necesidad de mantener unosestrechos vínculos con la comunidad en la que vive.Fíjense que esta noción -este paradigma de nuestra civi-lización liberal -hace innecesaria- aun cuando no rechazaclaramente- la participación política. Eso explica quepara muchos una participación política reducida, inclusoen un proceso electoral, no plantee ningún problema.

Déjenme añadir, aunque sólo sea marginalmente, queeste paradigma de la concepción liberal de la relaciónindividuo-comunidad, colisiona con otro paradigmaexistente, aunque no en la actualidad, propio del mundoclásico (experiencia ateniense como ejemplo relevante),donde el individuo solo podía ser en plenitud si sesentía formar parte de la comunidad. Ustedes recor-daran que en esa civilización el peor castigo no era lapena de muerte sino la expulsión de la comunidad, elexilio. Qué diferencia con nuestro presente!

Pues bien, a mi modo de ver, esta concepción que hasido dominante en el estado-nación según la cual lapráctica democrática, la acción política, no ha buscadola identificación total entre el individuo y la comunidad,es uno de los causantes de su propia crisis. Probable-mente en Centroamérica esa realidad sea sensiblementedistinta ya que percibo que el sentimiento comunitario esmucho mayor acá que en mi país. En cualquier caso creoque tendrán que estar vigilantes a cómo se van a desarro-llar esos vínculos en el futuro ya que estoy convencido queel sentimiento de comunidad y la implicación en la mismaes un acto inversamente proporcional al desarrolloeconómico y de bienestar adquirido, individual y colecti-vamente. A mayor bienestar menos implicación individualen los quehaceres colectivos.

Bien, llegados a este punto de la reflexión podemos daruna respuesta a uno de los interrogantes que ustedes seplantean en esta IV CONFEDELCA:

¿La descentralización como fenómeno político contribuyea la gobernabilidad democrática?. Sí, sin lugar a dudas,

62

siempre y cuando no se proceda a reasignar a la nuevarealidad administrativa y política descentralizada el"quehacer", el estilo de la administración del Estado.

Es evidente que la descentralización política y adminis-trativa es indispensable para la gobernabilidad de nuestrasrespectivas sociedades. Pero insisto en que se cometeríaun grave error si la descentralización sólo fuerainteriorizada como una necesidad de adecuación deltamaño del estado-nación a una nueva realidad muchomás manejable. La descentralización es una oportunidadpara corregir muchas de las actitudes y dispositivos dela acción política y en su caso, probablemente, paraconsolidar determinados procesos de participacióncolectiva en el diseño de las decisiones públicas.

Los procesos de descentralización nos ofrecen la opor-tunidad de abrir el gobierno tradicional a una nuevamanera de hacer y que podemos identificar como la delgobierno en red. Las características de este nuevomodelo de gobernabilidad, apuntadas por Blanco yGomà (2002), podrían resumirse en tres aspectos:

1. El reconocimiento, la aceptación y la integraciónde la complejidad como un elemento intrínseco alproceso político

2. un sistema de gobierno a través de la participaciónde actores diversos en el marco de redes plurales

3. una nueva posición de los poderes públicos en losprocesos de gobierno, la adopción de nuevos rolesy la utilización de nuevos instrumentos

Probablemente en la aceptación de estos tres puntospodemos encontrar la solución a la ecuación anterior-mente planteada como disfuncional donde por un ladoasomaba una nueva sociedad, con unas nuevas demandas

y expectativas, y por otro, seguía presente la viejapolítica. La descentralización nos pone al alcance de lamano la recreación de una nueva política, donde sinesperar soluciones inmediatas sí que es posible hacerfrente a la creación de una nueva base de legitimidad.Una legitimidad que responda a un perfeccionamiento yuna profundización democrática donde los integrantesde la polis puedan y deban desarrollar una nuevafunción -con un mayor protagonismo- en lo que final-mente es relevante en cualquier gobierno: la definicióndel interés general y la priorización de las actuacionesque respondan a ese interés general.

La cultura del cheque en blanco que ha caracterizadode alguna manera el funcionamiento de los sistemaspolíticos democráticos contemporáneos parece quellega a su fin si no se quiere poner en peligro la propiaidea de representatividad política de nuestro sistema ycon ella la propia legitimidad.

Esta tarea no es sencilla. Lo que tenemos al alcance denuestra mano es la posibilidad de impulsar una nuevadefinición de la idea del interés general y también delespacio público, a partir de la participación directa de losciudadanos en el debate de lo cotidiano. Y eso es muy re-levante ya es altamente improbable la existencia de unademocracia digna de este nombre si no se dan dos condi-ciones: la participación del demos y la aceptación de laidea de espacio público, de interés general.

Es muy interesante reflexionar sobre cómo desde posi-ciones que defienden el interés particular se puede llegar adefinir un interés general. La llave para definir elinterés público en sociedades tan plurales como la nuestrano está en negar validez al interés individual sino muyprobablemente en generar relaciones de interdependenciade deliberación entre iguales -los ciudadanos- quehagan más improbables soluciones excesivamentealejadas de espacios comunes compartidos.

Precisamente nuestro sistema representativo ha permi-tido la existencia y la defensa de intereses particularessin que esas actuaciones respondan necesariamente aprocesos públicos y transparentes. Esta realidad pro-tagonizada en gran medida por los grupos organizadosde intereses, se ha confundido, intencionadamente enalgunos casos con el ejercicio del pluralismo. Sin embargo,seriamos más fieles a la realidad si definiéramos esas rela-ciones como el ejercicio continuado del particularismo,eso sí de unos cuantos. No hay, pues, que temer a la

Participantes en V CONFEDELCA, celebrada en Ciudad dePanamá, octubre de 2005.


63

posibilidad que esos particularismos emerjan a travésde los procesos participativos.

El hecho que el individuo que participa pueda exponeren un primer momento intereses particulares con elobjetivo que sean adoptados como propios por elconjunto de la comunidad es quizás inevitable. Lo es ensituaciones de necesidades básicas pero también lo esdesde la perspectiva de un individuo caracterizado porla maximización permanente de beneficios. Esta posi-bilidad, no es suficiente para limitar la posibilidad aque mecanismos de democracia participativa se incor-poren a los procesos de democracia representativa.

En primer lugar porque el sistema ya ha abierto lapuerta a que los grupos más poderosos promuevan susintereses. Seria hipócrita no permitir, pues, la partici-pación bajo esos argumentos. Y en segundo lugar porquees posible pensar -y en verdad las experiencias corro-boran este pensamiento- que en la medida que cadainterés individual se encuentre ante otros interesesparticulares abiertamente expresados, se deberácanalizar el diálogo a través de la deliberación, dondecon seguridad se ponderaran todos los argumentos yfinalmente se sintetizará alguna respuesta.

La defensa de los intereses individuales puede que seaun punto de partida en el desarrollo de la democraciaparticipativa, pero no necesariamente un punto de lle-gada. La síntesis como resultado de la confluencia dediversas propuestas políticas a las cuales atribuimos ladefensa de intereses particulares no imposibilita queesta misma síntesis responda a una lógica de interésgeneral. Sin lugar a dudas todo este proceso requieremétodo y técnicas específicas de acompañamiento sinlas cuales los resultados de la participación podrían seraltamente defectuosos o simplemente azarosos.

La participación requiere de un convencimiento segúnel cual la complejidad, la incertidumbre y de algunamanera el conflicto son ingredientes inevitables y/oindispensables en la mayoría de procesos sociales. Peroentiendo que la acción política democrática no persiguela previsibilidad. De hecho no hay nada más previsibleque la no-participación. La incertidumbre que todoproceso de participación puede producir no es un ele-mento a combatir, bien al contrario es una característicaestrechamente relacionada a la misma idea dedemocracia. Sin incertidumbre es muy difícil hablar dedemocracia. El mismo proceso electoral es por definición

de resultado incierto, y no por ello vamos a eliminar laselecciones. El temor político habría que tenerlo ante laconstatación de la diversidad socialmente existentepudiese no quedar suficientemente reflejada.

Permítanme para ir concluyendo un par de brevesreflexiones más. La primera es que no debemos olvi-dar que el objetivo último de una acción política degobierno es la gestión del conflicto social, no laparticipación. Es decir, no confundamos un medio conun fin. Es evidente que hay que estar atento a comoutilizamos el medio y en ese punto la conclusión esclara: no nos sirven ni los mecanismos de gobiernotradicional ni los resortes que el mercado nos ofrece.Debemos, pues, crear un liderazgo del gobierno localdirigido a un entramado de actores sociales, una redparticipativa, que aprovechando la proximidad con laque el gobierno local se caracteriza y los nuevos esce-narios de participación democrática, pueda contribuiractivamente a definir la dimensión estratégica-políticaque el gobierno local requiere.

Segunda reflexión: Todo ello no será posible sin unimpulso decidido para configurar un nuevo cuerpo devalores y actitudes democráticas dominantes. Final-mente son los valores y las actitudes sociales las quevan a permitir un mayor o un menor avance de esemodelo de nuevo gobierno local que en mi intervenciónhe querido remarcar. Seria, pues, oportuno que en lamedida que hay un evidente liderazgo social ejercidopor muchos de ustedes y por la mayoría de sus colegasque hoy no han estado presentes en esta Conferencia,este liderazgo fuera puesto al servicio de la consoli-dación de esta nueva cultura política.

En resumen se trata de aprovechar unas circunstanciasmás o menos objetivas -la necesidad que hoy existe deiniciar un proceso de descentralización- para fortalecerun ámbito de gobierno -el localque se configura pordistintos motivos como el espacio central de gobiernode nuestras sociedades en las próximas décadas. Lagobernabilidad tendrá en el futuro su epicentro en elmundo local. Aceptemos, pues, ese reto y dispongámonosa configurar un nuevo estilo, de corte inequívocamentedemocrático, donde la experiencia pasada y las trans-formaciones sociales presentes nos ayuden al desarrollolocal y a la creación desde los municipios de nuevasestrategias con el objetivo de ofrecer nuevas oportu-nidades para mejorar el bienestar de todos nuestrosconciudadanos.

64

La Construcción del Estado Demo-crático y Descentralizado en Centroa-merica: Estado Actual y PrincipalesDesafíos (El Caso de El Salvador)

Juan Héctor Vidal

Panamá,Panamá, octubre de 2005

El 16 de enero de 1992 El Salvador dio el paso quizásmás importante, desde que surgió a la vida indepen-diente: Ese día, puso fin por la vía negociada, a unconflicto interno que duró doce años y cobró más de75,000 vidas.

Con ese paso, el país sentó las bases para iniciar unproceso transformación política, económica y social. Através del desarrollo progresivo de una auténticainstitucionalidad democrática, un modelo económicobasado en la libertad y una mayor preocupación por eldesarrollo social.

A partir de entonces, el país se ha transformado enmuchos aspectos. Y podemos afirmar con toda contun-dencia que el sector privado ha sido parte esencial delcambio, a través del ejercicio responsable de su capacidadproductiva y su potencial de convocatoria frente a losdemás sectores.

En esa calidad, la cúpula empresarial del país lanzó en1996 "El Manifiesto Salvadoreño", que ha dejado unahuella imborrable en la historia pos conflicto.

Haciendo acopio de la experiencia vivida desde 1992 y decara a un futuro ciertamente desafiante, "El Manifiesto"hacía un llamado para "estimular el interés de todos lossectores, para trabajar juntos en la construcción de unanueva sociedad, que tenga como referente un progresopermanente para todos, en un marco de paz social y demo-cracia real, para beneficio de las futuras generaciones.

Allí se habló del rol del Estado en el nuevo modeloeconómico, de cara al fenómeno de la globalización,sin obviar el compromiso que tenemos con la demo-cracia.

Un año después del lanzamiento del Manifiesto, sellegó a un consenso con todos los partidos políticos en

torno a la importancia de trabajar con una visióncompartida y de largo plazo que quedó plasmada en eldocumento “La importancia de una agenda salvadoreña”.Un aspecto relevante de los acuerdos alcanzados fue lanecesidad de construir un Estado capaz.

En ese marco, se consideró de vital importancia "elreforzamiento de la capacidad de los gobiernoslocales, para hacer más eficiente el accionar delestado".

En el fondo, lo que se estaba planteando era la trans-ferencia de funciones, competencias y un mayor apoyofinanciero a los municipios, para democratizar la tomade decisiones y potenciar del desarrollo local.

Asimismo se sostenía que, cito: "de cara al Estadocapaz, deberíamos preguntarnos si conviene, para unadescentralización administrativa eficaz y una incorpo-ración efectiva de los pequeños conglomerados a losesfuerzos de modernización, el mantener la estructuramunicipal actual".

De esto hace ocho años y en todo este tiempo se haelaborado mucho sobre el tema, pero viéndolo enretrospectiva creo que coincidirán con nosotros en queel tema del desarrollo local, no nos ha sido ajeno.

Más bien diría que ha sido parte esencial de las preocu-paciones del sector privado dentro de la transformaciónpolítica, económica y social que estamos viviendo lossalvadoreños.

De hecho, el tema ha estado presente en las distintasediciones del encuentro nacional de la empresa privada(ENADE) que lidera todos los años la AsociaciónNacional de la Empresa Privada (ANEP).

Los aspectos administrativos y técnicos de la descen-tralización, el desarrollo incluyente, el crecimientoequilibrado, la conectividad, la elevación de la capacidadde gestión de los municipios, así como la participacióny la transparencia, han sido motivo de una permanentepreocupación.

Aun más, estamos convencidos de que la consolidaciónde la institucionalidad democrática y el logro de un


65

desarrollo humano integral, pasan necesariamente porla descentralización y el fortalecimiento de los gobier-nos locales.

En nuestra opinión ello es esencial para garantizar unmayor sentido de pertenencia de la comunidad ante suspropios problemas, un uso más eficiente de los recursos,un crecimiento más equilibrado a nivel de país y uncompromiso real con el desarrollo sostenible.

Somos conscientes que todo ello pasa por un procesopolítico muy complejo. Pero precisamente por esarazón, se impone un compromiso de todos los sectorespara que los objetivos del desarrollo local formen parteintegral de una agenda nacional.

Eso explica en buena medida nuestra participaciónactiva en la Comisión Nacional de Desarrollo Local deEl Salvador (CONADEL) que constituyó hace más de unaño el Presidente Antonio Saca.

Con esta participación el sector privado ratifica suapoyo total al desarrollo integral del país, dentro de unescenario en que la concertación y el compromiso detodos los sectores, se vuelven imprescindibles.

Cuando aludimos al desarrollo integral, incluimos no soloel crecimiento con equidad y la igualdad de oportunidadesen los beneficios que trae el progreso, sino también laparticipación de todos en la construcción de una democra-cia real y una sociedad solidaria, donde el municipio, espor definición, la base de apoyo quizá mas importante.

Por eso consideramos que la gran deuda pendientedentro del proceso de transformación del país en lasúltimas dos décadas, ha sido postergar cambios estruc-turales al interior del propio sector público.

Es evidente que en esta transformación no puede igno-rarse el nuevo rol que debe desempeñar el municipiocomo instrumento para el desarrollo local, donde ladesconcentración espacial de la actividad productiva yla descentralización administrativa, deben constituir losejes de una nueva dinámica en el campo económico,social y político.

Retomamos en este sentido un conjunto de accionesconcretas propuestas en el documento de ENADE 2002:

1. Es necesario desarrollar incentivos locales porparte de las municipalidades, para contribuir adesconcentrar la actividad productiva, aumentar elempleo y la inversión, y contribuir al desarrolloequilibrado del país.

2. Reformar el sistema de división política-adminis-trativa del país, para lograr gobiernos municipaleseficientes, eficaces y con alta capacidad gerencial,de formulación, evaluación y gestión de proyectosde acuerdo a criterios de rentabilidad e impactoeconómico y social, así como para garantizar untransparente y eficaz uso de los recursos y ser efec-tivos promotores del desarrollo local, en un contextoque lleve al autofinanciamiento municipal.

3. Establecer procesos de rendición de cuentas de losgobiernos locales, transparentes, periódicos yfundamentados en métodos y prácticas interna-cionales de contabilidad económica y financiera,para garantizarle a la población una clara visiónde la gestión municipal. Esto, acompañado poruna efectiva rendición de cuentas sobre la inver-sión y del seguimiento a los proyectos municipalespor la Corte de Cuentas y el Ministerio deHacienda, cuando estén relacionados con transfe-rencias del gobierno central.

4. Revisar los diversos cargos y tarifas municipalesque se aplican a empresas y personas naturales.

Lo anterior lleva implícito un compromiso político conuna visión de largo alcance. Los intereses partidarios decorto plazo deben ceder a objetivos nacionales que,partiendo del desarrollo local, le den una nuevafisonomía al estado salvadoreño y ofrezca a la sociedaden su conjunto, una calidad de vida superior, basada enla participación, el uso eficiente de los recursos y elfortalecimiento de la democracia.

En este sentido, la empresa privada ha retomado conmayor fuerza el concepto de desarrollo local, al incor-porar en su agenda de trabajo, temas como eltratamiento de los desechos sólidos, la ampliación de lacobertura de los servicios de agua potable, saneamientoy electricidad, los cuales han sido considerados comometas básicas de corto y mediano plazo, dentro de laestrategia global de largo plazo que se está elaborandoen un horizonte de veinte años.

El papel de la cúpula empresarial salvadoreña alrededorde estos grandes temas ha sido fundamental parapropiciar la concreción de acuerdos estratégicos entrelos principales actores involucrados. De esa manera sehan establecido grupos de trabajo ad-hoc, en los queparticipan los gobiernos locales a través de la corpo-ración que aglutina a los 262 municipios del país, elministerio de Medio Ambiente, la AdministraciónNacional de Acueductos y Alcantarillados, las dis-tribuidoras de energía eléctrica las cuales son depropiedad privada, y representantes de ong, entre otros.

La importancia de este esfuerzo radica en que la solu-ción de los problemas actuales en estos campos, es elpunto de partida para superar los problemas de lapobreza y la marginalidad, que inciden de maneradeterminante en el índice de desarrollo humano.

Los desastres ocurridos a principios del presente mes deoctubre, han venido a resaltar la importancia de laparticipación de la empresa privada en la prevención ymitigación de riesgos. En este caso, los empresariosestán en la búsqueda de mecanismos permanentes parapotenciar una alianza estratégica con los gobiernoslocales, para enfrentar más eficazmente las causas yconsecuencias de estos fenómenos, que cada vez se vuelvenmás frecuentes y destructivos.

En este plano, creemos que ya se han dado los primerospasos en esta dirección, a través de las instanciascreadas para la consecución de las metas básicas ante-riormente mencionadas.

Adicionalmente, el sector privado está apoyando las ini-ciativas de la Comisión Nacional de Desarrollo (CND),en cuanto a la conectividad geográfica, así como tam-bién al plan de ordenamiento y desarrollo territorialdel gobierno, particularmente en lo relativo a la asociativi-dad al interior de las micro-regiones.

En CONADEL hemos expresado claramente que laempresa privada está abierta al diálogo, para buscaresquemas que permitan el fortalecimiento financiero delos municipios, con el doble propósito de que el traslado decompetencias del gobierno central a los gobiernoslocales resulte eficaz, y al mismo tiempo se contribuya

a estimular la desconcentración de la actividadproductiva.

En este orden de ideas, creo que es necesario impulsarcon mayor fuerza el desarrollo local, con cinco propósi-tos bien específicos:

Romper con la hipertrofia del estado centralizador.

Responder de manera más eficaz a las necesidadesreales del municipio.

Incorporar a la comunidad en la solución de susproblemas.

Hacer un uso más eficiente de los recursos públicos

Contribuir al fortalecimiento de la institucionalidaddemocrática.

Quisiera concluir esta breve intervención, con laconvicción del compromiso del sector empresarialorganizado salvadoreño en la realización de un proce-so ordenado de descentralización y desarrollo local,que sea precedido por el fortalecimiento de los gobiernosmunicipales, y en el cual la empresa privada seinvolucre en actividades productivas con responsabi-lidad social.

66

Vista parcial de participantes en VI CONFEDELCA, celebradaen Costa Rica, octubre de 2006


67

Desafíos de la Democracia: Partici-pación Ciudadana, Desarrollo Localy Descentralización

Mesa Nacional, Panamá

San José, Costa Rica, octubre de 2006

Introducción

Las incipientes democracias de nuestros países cons-tantemente se ven amenazadas por fenómenossupranacionales y otros de índoles locales.

Hacen que muchas veces los ciudadanos pierdan lacredibilidad en nuestras instituciones, dando margena que aspectos ya superados aparezcan amenazantescomo ogros mitológicos, con intención de engullirnos.

Aspectos como la corrupción, la impunidad, débilaparatos jurídicos, el tráfico de influencias, maldesempeños de nuestras instituciones llámese partidospolíticos, Asambleas y Gobiernos, la mala distribuciónde la riqueza, el desempleo, para mencionar algunos,hacen que muchas veces nuestras ciudadanías se veanatraídos por tendencias o situaciones políticas que deretornar causarían un significativo retroceso a nuestrassociedades y en especial a la Democracia.

La tarea no es fácil ya que hemos de superar viejosantagonismos y adoptar nuevos paradigmas, lo quedebe ser acompañado de una gran dosis de voluntadpolítica como la construcción de una nueva ciu-dadanía más compenetrada con sus deberes y derechos,pero más crítica y responsable con su Estado.

Finalmente se hace necesario abordar profunda ydetalladamente un tema que hoy en día se estaconvirtiendo en una condición sine quanom para elfortalecimiento de las democracias y que ha de mar-char paralelo a otros aspectos fundamentales en suconsolidación. Estamos hablando del desarrollo de losterritorios y específicamente de los gobiernos localesque fueron las génesis de nuestras naciones.

Avances, limitaciones y propuestas del procesode descentralización en Panamá

Reformas a la Carta Magna realizadas en agosto yseptiembre de 2006, en el artículo No. 233:

Al Municipio, como entidad fundamental de ladivisión político administrativa del Estado, congobierno propio, democrático y autónomo, le corres-ponde prestar los servicios públicos y construir lasobras públicas que determine la Ley, ordenar eldesarrollo de su territorio, promover la partici-pación ciudadana, así como el mejoramiento socialy cultural de sus habitantes y cumplir las demásfunciones que le asigne la Constitución y la Ley.

El Órgano Ejecutivo garantizará el cumplimiento deestos fines, dentro del proceso de descentralizaciónde la competencia y función pública que el Estadopanameño promoverá y realizará en base a los prin-cipios de autonomía, subsidiaridad, equidad, igualdad,sostenibilidad y eficiencia, y considerando la territo-rialidad, población y necesidades básicas de lasmunicipalidades.

La Ley establecerá cómo se descentralizará la Adminis-tración Pública y el traslado de competencia y la trans-ferencia de recursos para el cumplimiento de esta norma.

Programa:

Obras Comunitarias que provee de B/. 15,000.00(quince mil Balboas-equivalentes a dólares) a cadauna de las 621 Juntas Comunales que conforman lageografía nacional, como un capital semilla para larealización de obras a nivel local.

Programa de Inversión Local-PROINLO, queprovee en la actualidad de B/. 10,000.00 (diez milBalboas -equivalentes a dólares) a las JuntasComunales para identificación y aprobación en unmarco de participación ciudadana, proyecto debeneficio local. Este programa desde su imple-mentación en 1996, ha sufrido retrocesos y avancesen función de la voluntad política de los gober-nantes de turno; por ejemplo de 1996 hasta 1999,este programa dotaba de B/. 25,000.00 balboas acada corregimiento, B/. 50,000.00 a cada munici-pio y B/. 100,000.00 a cada provincia para eldesarrollo de obras territoriales.

Programa de Desarrollo Municipal y Apoyo a laDescentralización que se está ejecutando con unpréstamo del BID por la suma de 9.8 millones deBalboas, y que se desarrolla en 15 municipios pilotos.

68

Programa de Desarrollo Municipal - PRODEM, quese está implementando con fondos del gobiernocentral, para apoyar el fortalecimiento en esteprimer año a 30 municipios que no se encuentraninvolucrado en el programa con el BID, y que incor-porará, el año entrante, a 30 municipios más.

Programa de Desarrollo Comunitario -PRODEC,que comenzará a funcionar a partir de octubre conun aporte de 50 millones de Balboas de los ingresosdel Canal de Panamá a través de un fideicomiso porlos próximos 10 años.

Programa de Desarrollo Sostenible de la Provinciasde Darién, Bocas del Toro, Chiriquí y en futuro cer-cano la Comarca Ngöbe Buglé, que al igual que sudemarcación y constitución con las característicaspolíticas administrativas de una provincia con susrespectivos distritos respetando sus autoridadestradicionales, acción ésta sin precedentes porgobierno alguno en Latinoamérica.

Por iniciativa del Sr. Presidente de la República seestá convocando, para próximas fechas, a todos lossectores de nuestra sociedad para la discusión delPlan Nacional de Desarrollo, que será facilitado porel PNUD, donde se han identificado ejes básicoscomo la Descentralización como condición indispen-sable para la ejecución de este Plan.

Eventos

Dentro del período que hemos tomado como referenciase ha suscitado algunas acciones que denominaremos"eventos" los cuales han contribuido, de una manera uotra, a generar procesos: a consolidar unos y generarotros. Tal es el caso del Encuentro de Coronado que per-mitió generar las bases de un gran dialogo nacional entorno a la ley de la Autoridad del Canal de Panamá, elPlan General de Uso, Conservación y Desarrollo delÁrea del Canal de Panamá y el Plan Regional para elDesarrollo de la Región Interoceánica.

A manera de darle continuidad a este importante eimpactante ejercicio para el futuro de todas y todos lospanameños un grupo de profesionales, académicos,intelectuales y municipalistas con el apoyo de organis-mos como el PNUD, UNICEF decidieron organizar unespacio de reflexión que les permitiese el abordaje,análisis y discusión de los temas emanados de la Visión

2020, lo que dio como resultado que los candidatos a lapresidencia en la contienda de 1999 firmaran el Pactopor la Descentralización y el Desarrollo Local, entre loscuales se encontraba el hoy presidente Lic. MartínTorrijos Espino.

Por otra parte en el, recién realizado, VIII EncuentroNacional de Autoridades de los Gobiernos Locales yMunicipalistas de la República de Panamá, denomina-do "Descentralización: El Gobierno Local y elDesarrollo Nacional", se le hizo entrega al Sr.Presidente de la República de la resolución aprobadapor unanimidad por los presentes donde se solicitaba lainclusión de la AMUPA en la discusión del PlanNacional de Desarrollo lo mismo que la AgendaProgramática de la AMUPA frente a la Descentra-lización; documento este que fue discutido y construidoen talleres realizados a nivel nacional donde partici-paron casi el 90% de los Alcaldes, Alcaldesas yRepresentantes de Corregimientos de todo el paísmiembros de la asociación y que ha sido consideradopor los facilitadotes del diálogo como uno de los ejestemáticos del mismo.

¿Ha contribuido o limitado la descentralización elfortalecimiento de la democracia en Panamá?

Primeramente se hace necesario que la democracia enPanamá este en un proceso de maduración, lo que haquedado demostrado en los eventos electorales suscitadosen las últimas década, donde el abstencionismo ha idodisminuyendo paulatinamente, un mejor perfil de lasautoridades electas, hecho que confirman algunosindicadores; lo mismo que los acontecimientos recientessuscitados en nuestro país, donde sectores adversos aalgunas iniciativas emprendidas por el ejecutivo, hanrealizado protestas exigiendo, en algunos casos, se tomenen cuenta sus opiniones y sugerencias frente a las mismas.

Hay acciones que están posicionando a la descentra-lización como un componente básico para el fortaleci-miento de la democracia en nuestro medio como lo sonla implementación por parte del ejecutivo de losConsejos Consultivos, que ha permitido a las comunidades,a través de ejercicios de diagnósticos (planificaciónparticipativa) con sus respetivas autoridades, plantear,de manera unificada, sus necesidades al Presidente dela República. En los Consejos el señor presidente se hace


69

acompañar de su gabinete, generando compromisos enpresencia de todas y todos para la solución de losproblemas priorizados, recopilando a su vez un granbanco de proyectos que según su monto y complejidadson incluidos en el presupuesto de inversiones delgobierno central, y aquellos que pueden ser abordadosa través de los programas en ejecución en la actua-lidad, se le da respuesta inmediata.

¿Ha contribuido o limitado la democracia el procesode descentralización en Panamá?

Podríamos hacer todo un trabajo de tesis que sustente elporqué de la necesidad de la implementación de la descen-tralización en nuestros países con grandes riquezas y, a suvez, con grandes inequidades; sin embargo, se hace nece-sario señalar que si bien es cierto que la democracia hatransitado, en nuestra región, a través de procesos de

estabilización, unos más fuertes que los otros, cambios quepresionan sus estabilidad en la búsqueda de solucionar lasdemandas ciudadanas, en un mundo donde la globalizacióny los avances tecnológicos que se suscitan, a velocidadesvertiginosas para nosotros, potencian o disminuyen nuestrasventajas comparativas, necesita de mecanismos o procesosque le den solidez a la mismas.

Porque para finalizar se hace necesario reflexionarsobre los tristes acontecimientos que recientementehemos podido dejar atrás en nuestra región, para quenos sirvan de lección y nos den la suficiente madurez enla búsqueda y escogencia tanto de nuevas alternativascomo de figuras que contribuyan al fortalecimiento dela democracia, como a la implementación de procesosque nos alejen cada día más de estos espectros que noacechan y que no han fenecido del todo.

70

Desarrollo Local en el Marco de laDescentralización y la Democracia

Secretaría de Coordinación Ejecutiva

de la Presidencia de Guatemala.

San José, Costa Rica, octubre de 2006.

Desarrollo local

El Desarrollo Local es uno de los paradigmas másrecurrentes en el análisis de las problemáticas deldesarrollo de nuestros países.

Una especie de consenso en el que desfilan innume-rables proyectos, programas e inversiones en nombredel desarrollo local, con diversos enfoques y estrategiasde intervención.

El problema central es que este esfuerzo no logra revertirlas tendencias de marginalidad, pobreza y exclusión enla población, ni tampoco logra rediseñar el esquematerritorial del desarrollo de nuestros países.

La sumatoria de intervenciones aisladas no generadinámicas propias y sostenibles de desarrollo local.

Desde algunos modelos de cooperación

Elementos característicos que apuntan a las insuficien-cias de estas estrategias de Desarrollo Local:

El Modelo de Desarrollo Local entendido comoDesarrollo Productivo.

El Modelo de Desarrollo Local entendido comoDesarrollo Rural.

El Modelo de Apoyo Sectorial.

Desarrollo productivo. Especialmente en su expresiónagropecuaria ha ocupado la mayor parte de la atención delos agentes públicos y privados, se ha demostrado el enfoquecomo insuficiente y que el sector agropecuario por si solo noha podido generar dinámicas localmente sostenibles.

Desarrollo rural. Se han implementado programas dedesarrollo rural integrado, tratando de ampliar elespíritu sectorial, integrando servicios de salud y educacióncomo componentes complementarios al mundo rural,además aspectos financieros y de comercialización. La

experiencia muestra que ha sido difícil retener losimpactos de desarrollo por la ausencia de una institu-cionalidad local que pueda darle continuidad a losprocesos emprendidos.

El modelo de apoyo sectorial. Es un modelo recienteque pretende dar respuesta a la articulación entre losespacios locales y nacionales a través de una institu-cionalidad sectorial (Ministerio-Entidades Locales),está articulación debe darse en ambas direcciones:Desde arriba hacia abajo (top down) y desde abajohacia arriba (bottom up).

Lecciones aprendidas

El Desarrollo Local debe ser abordado con unenfoque de integralidad, multisectorial.

Amerita un reconocimiento de que el territorio y supoblación, tienen sus propias dinámicas, interactúande una manera especifica, que ha sido moldeadahistóricamente.

Cualquier intervención desde fuera debe partir de laespecificidad propia de "Lo Local".

Estas consideraciones tienen particular importanciaen una buena parte de nuestra región centroameri-cana donde habitan los pueblos que han luchado pormantener su cultura y su derecho a la ciudadanía apartir de sus propias raíces culturales.

El Desarrollo Local requiere del concurso de todos,tanto de actores sociales, como de agentes económicosy sobre todo entidades públicas.

La única forma de convocar a las organizaciones socialesy de arraigo local, además de instituciones públicas essobre la base de la concertación y generación de acuer-dos básicos y duraderos que expresen las aspiracionesde desarrollo del conjunto de la población.

El abordaje del desarrollo local desde un enfoqueholistico, debe incidir en al menos cuatro esferas delquehacer societal:

1. El nivel político-institucional.

2. El nivel socio-cultural.

3. El nivel físico-natural.

4. El nivel económico.


71

El desarrollo local desde la gestión pública

Dos conceptos claves desde el nivel político-institucional.

1. La Descentralización.

2. El fortalecimiento municipal.

La Descentralización del Estado significa un rediseñode la administración de los asuntos públicos paratrasladar capacidades de gobierno a los territorios.

Aspectos claves:

La incorporación de la población excluida a los servi-cios públicos y a los beneficios del desarrollo nacional.

La incorporación de territorios, como activoslocales, cuya explotación sostenible apunta al desa-rrollo local y nacional.

Aspectos que se deben considerar en el rediseño de lainstitucionalidad territorial:

El fortalecimiento municipal.

La transferencia de poder.

Repensar de los niveles administrativos intermedios(departamental y regional) del Estado y Gobierno.

Coordinación Interinstitucional de entidades públicascon incidencia territorial.

Impulsar el movimiento de libre asociativismo entrelos gobiernos municipales (mancomunidades).

El desarrollo local y la participación ciudadana

El rediseño del aparato del estado no sería viable sin laparticipación comprometida y constructiva de los ciu-dadanos y sus organizaciones sociales.

La descentralización del estado significa para los ciu-dadanos la posibilidad de acceder a los servicios públicos ypor ende, mejorar su condición socio-económica, ele-vando su calidad de vida.

Así mismo significa la posibilidad de incidir en los asun-tos públicos, a través de la participación ciudadana, enlos siguientes aspectos:

La formulación, ejecución, seguimiento y evaluaciónde políticas, planes, programas y proyectos.

La organización institucional pública en el territorio.

Los actores sociales asumen el control social de lagestión pública, con el objeto de alcanzar un encuentroentre la oferta de servicios y la generación de la deman-da, para lo cual monitorean:

Los desempeños de las instituciones y funcionariospúblicos (eficiencia en los rendimientos).

La actuación de los representantes políticos de elec-ción popular (correspondencia entre la agendamunicipal, legislativa y ejecutiva con la demandaciudadana).

Se trata de que la sociedad civil es la esfera preferen-cial de ejercicio de la ciudadanía, por tanto de cons-trucción de la misma en deberes y derechos, bajo unestado incluyente, cuya percepción civil debe ser de cer-canía e inclusión.

El desarrollo local en Guatemala

En Guatemala tenemos un modelo de desarrollo territo-rialmente desigual, altamente concentrado, con uncentro excesivamente fuerte, la capital, y grandesextensiones deprimidas con altos índices de pobreza.

Logros

Se cuenta con herramientas que permiten iniciarprocesos para reducir desigualdades fomentando eldesarrollo territorial.

Marco normativo favorable al fortalecimiento de lagestión pública en el territorio, "Trilogía de Leyes" :

- La Ley de Descentralización.

- El Código Municipal.

- La ley del Sistema de Consejos de DesarrolloUrbano Rurales.

Las municipalidades cuentan con un significativo sis-tema de financiamiento que les permite disponer derecursos financieros de alrededor del 20% del pre-supuesto estatal, destacando los siguientes componentes:

- Transferencia desde el nivel central, el llamado "situa-do constitucional" 10% de los ingresos ordinariosestatales.

72

- Asignaciones por impuestos compartidos (IVA-PAZ).

- Transferencias por vehículos y asignaciones porcombustibles.

- Impuesto a los bienes inmuebles (IUSI).

- La capacidad regulada de endeudamiento (alternati-va financiera).

Recursos de inversión que se canalizan a travésdel sistema de consejos de desarrollo

Fondos Sociales.

Sistema Integrado de Administración Financiera.

Eficientar el gastos principalmente en la inversiónmunicipal.

Avanzar en transparencia para fortalecer el controlsocial.

Fortalecer el sistema de Consejos en todos sus niveles.

Incorporación decidida de los pueblos indígenas,jóvenes y mujeres a la participación social y política.

Una Ley de Servicio Civil que permita estabilidadfuncionaría en las municipalidades y por lo tanto laposibilidad de contar con memoria institucional.

Avanzar en los procesos de desconcentración y coor-dinación interinstitucional en los niveles territorialesintermedios, básicamente departamentos.

Un ordenamiento institucional en relación al marcocompetencial a rectorear.

Existencia de un Código Tributario específicamentemunicipal.

Contribución y limitaciones del proceso dedescentralización al fortalecimiento de la demo-cracia y el desarrollo local

La presencia del Estado en el territorio garantiza lagobernabilidad local fundamentada en derechos ydeberes, y permite la incorporación de sectorespoblacionales que han sido históricamente excluidos(pueblos indígenas, mujeres y jóvenes).

Garantiza el acceso de la población a los servicios públi-cos, y con ello impactar sensiblemente en los estándaresde vida de los habitantes en los espacios locales.

El traslado de competencias y recursos a los munici-pios genera procesos de consolidación de una iden-tidad territorial.

Se fortalece la democracia, sólo por el hecho dedemocratizar la toma de decisiones y acercar la fun-ción pública al ciudadano.

Contribución y limitaciones de los procesos dedesarrollo local al fortalecimiento de la democracia

Se fortalece la democracia al asumir los actoressociales, los agentes económicos y la clase políticalocal el manejo de "la cosa pública".

Las estrategias de desarrollo local aportan mayor viabi-lidad a la consolidación de la democracia, al ejercer demanera descentralizada ciertas cuotas de poder, donde ladecisiones se deben tomar localmente para salvaguardarlos interés del conjunto de los ciudadanos asentados enun espacio local, (municipio, comunidad rural, comu-nidades indígenas, habitantes de una cuenca etc.).

Desarrollar estilos participativos de gobernabilidadpara alcanzar el mayor consenso posible entre losciudadanos de un territorio.

Reflexión

El Gobierno Municipal debe ubicarse centralmente endireccionar el desarrollo local, consolidando capaci-dades políticas, técnicas y económicas para convocar alconjunto de las fuerzas vivas de los espacios locales enel noble objetivo de corregir las desigualdades territo-riales, sociales étnicas y de género.

De izquierda a derecha: Miguel Saénz Varela y José RobertoGóchez, Mesa Nacional de El Salvador.


73

Avances de la Descentralización enla Perspectiva de la Consolidación dela Democracia

Nancy Aróstegui

Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local


Introducción

Orígenes de la descentralización en Nicaragua:establecimiento de las Regiones Autónomas delAtlántico Norte y Sur (1987); establecimiento de laautonomía municipal (1988), llevada a rangoconstitucional (1995).

Reforma del estado, democracia y descentralizaciónson temas explícitos en la gestión gubernamentaldesde el año 2000. Profundo tema político y contro-versial por sus múltiples consecuencias.

Tendencias

El proceso de reforma del Estado, que incluye sudescentralización, han venido siendo impulsado simultá-neamente por tres tendencias:

Una tendencia global a la reforma del Estado, con-siderando que el viejo Estado centralista tradicional yano es funcional a los procesos de acumulación de capital.

Una tendencia a la democratización de los Estadospara acercarlos a los ciudadanos, dejando en instanciassubnacionales una parte de la actividad estatal.

Procesos endógenos de la población que frente alEstado, ha vuelto a colocar su demanda de respuestasa necesidades insatisfechas y al débil acceso a serviciosy oportunidades.

En Nicaragua ha prevalecido la primera tendencia y enconsecuencia el estado y la situación del país no reflejacambios significativos que indiquen mejoría en este últi-mo quinquenio.

Situación del país: indicadores claves

Programas de reducción de la pobreza desde el2000, con impacto positivo en la pobreza relativa,pero incremento de la pobreza absoluta.

Distribución de la riqueza continua con altos nivelesde desigualdad.

5.2 millones de habitantes, PIB Per cápita=$ 750 US(2003).

48% de la población vive bajo el umbral de lapobreza, (64% en la zona rural), 17% en pobrezaextrema.

2.5% de crecimiento poblacional anual y 90,000 per-sonas ingresan anualmente al mercado laboral informal.

Migración en crecimiento y consecuencias en lasfamilias.

Deuda interna que sustituyó la deuda externa y re-presenta el 30% del PIB=18% del PrepuestoGeneral de República.

Industrialización centrada en maquilas con bajovalor agregado, sin poco o ningún efecto sobre laeconomía nacional y el área fiscal.

Exoneraciones a grandes grupos económicos equi-valentes al 4% PIB y recaudación de municipali-dades (2000 - 20004)=2% del PIB.

Impuestos pagados por sector más ricos del país=35% de sus ingresos; impuestos pagados por máspobres=53% de sus ingresos.

Educación

Presupuesto de educación=4.4% del PIB.

Retroceso en la equidad.

Docentes nicaragüenses continúan siendo los peorpagados de AL.

Tasa neta de educación registra mejoría sostenida enúltima década, sin embargo cobertura de primariacontinúa sin mejorar=10% menos que en otros paí-ses con igual índice de desarrollo humano.

Secundaria=6 de cada 10 adolescentes queda fuerade las aulas y menos del 50% de los permanecenlogran terminar este nivel.

Preescolar=3 de cada 10 niños y niñas tienen acceso.

Analfabetismo=45% en zonas rurales; 30% enzonas urbanas.

La calidad de la educación ni siquiera está considerada.

Salud, agua y saneamiento

Tasa de fertilidad una de las más altas de AL, apesar de resultados del Censo población del 2005.

Desnutrición crónica en 31% de población pobremenor de cinco años.

Pobres y no pobres menores de 5 años: 29% (230mil niños y niñas) con anemia y 9% (74,000) condeficiencia de vitamina "A".

La infraestructura de agua y saneamiento estáestancada. 27% de hogares rurales con aguapotable y en el Caribe disminuye al 20% (63%índice nac.).

En este contexto

Metas del milenio en relación a salud, educación,particularmente al índice de alfabetización, lareducción de la población con hambre y de lapoblación con acceso a métodos contraceptiva, soninalcanzables.

Preocupación por pobreza rural que enfrenta dosgrandes problemas:

- Educación.

- Tenencia de la tierra.

Balance del proceso de descentralización enNicaragua: una perspectiva de sociedad civil

Elaboración y aprobación de la Política Nacional deDescentralización y Desarrollo Local, paso impor-tante para la definición de un marco de referencia,del cual ha carecido el país.

En proceso consulta nacional de propuesta deEstrategia de Descentralización, instrumento opera-tivo de la descentralización.

Definición de instrumentos que ordenan la gestiónmunicipal:

- Sistema de planificación municipal.

- Normas de control interno para las municipalidades.

- Proceso de implementación de las auditorias munic-ipales en los 153 municipios.

- Implementación del sistema de catastro municipal.

Avances legislativos: Ley de Participación Ciudadana;La Ley de Transferencias a las municipalidades; Leyde Carrera Administrativa Municipal; Ley deRégimen Presupuestario Municipal; Reglamentacióndel Estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica,entre los más destacados.

Mayor apropiación y madurez en el manejo deltema, de las implicaciones que la descentralizacióntiene en los territorios y de las consecuencias positi-vas o negativas que se desprenden de la forma encomo se lleva a cabo la descentralización por partede autoridades municipales, actores de sociedadcivil y funcionarios del gobierno central en el nivelmunicipal y departamental.

En construcción con actores locales una agenda con-certada para presentar y negociar en febrero del2007, con las nuevas autoridades nacionaleselectas. (Red y AMUNIC).

Dificultades generales

Enfoque del proceso de descentralización limitado areducción del gasto público, que busca ajustar lareforma a la economía de mercado.

Puntos litigiosos del proceso de descentralización sonen si mismos los que definen su dirección. Algunosproblemas enfrentados son consecuencia de la direc-cionalidad llevada por el proceso, otros son el reflejodel largo camino que aún estamos por recorrer en laconstrucción de un nuevo estado nacional.

Subestimación de la sostenibilidad fiscal.

Descentralización y transferencia de carencias a losgobiernos municipales y a los gobiernos regionalesautónomos de la Costa Caribe.

Atomización territorial de proyectos de descentra-lización sectorial de carácter piloto.

Duplicidad de competencias; no delimitación de lo queson competencias propias y competencias concurrentede las municipalidades y gobiernos regionales conotros niveles de gobiernos, las capacidades que hayque crear y los recursos que las acompañan.

Desatención del entorno para el desarrollo de laeconomía local.

74


75

Inconclusa discusión sobre la necesidad de la existenciao no de un nivel intermedio de gobierno o espaciopolítico de concertación.

En las regiones autónomas, discusión pendientesobre mecanismos para la gestión pública comparti-da y la delimitación de competencias entre losgobiernos municipales y regionales y de estos con elnivel central, así como la relación con los pueblos ycomunidades indígenas en todo el país que tienen suspropias formas de gobierno.

Insuficiente institucionalidad del proceso.

Dificultades en el nivel local: mecanismos para lagobernabilidad y la descentralización.

Relación y rol de las asociaciones departamentales demunicipios y la Asociación de Municipios de Nicaragua(AMUNIC).

Relación entre planes municipales/departamen-tales/regionales de desarrollo y vínculo con nivelnacional.

Efectiva descentralización política de los gobiernosmunicipales /regionales respecto a los partidospolíticos.

Desde la sociedad civil

Decepción en relación a las expectativas de posiblesavances en materia de descentralización (aspectospolíticos y concertación de cuestiones fundamentalesdel proceso).

Inexistencia de una instancia nacional como espaciode concertación política para la reforma del estadoy la descentralización.

Insuficiente apropiación por parte de la poblaciónde la relación entre descentralización y reforma delestado y sus consecuencias en su calidad de vida.

La red propone

Centrar la reforma del Estado y su descentralización en:

El rediseño institucional del Estado para mejorar laintegración espacial y social del país.

El desarrollo endógeno para movilizar los recursoslocales.

Un nuevo contrato social basado en nuevas formasde representatividad y decisión que se apoyan en laterritorialidad de las demandas y en propuestaslocales.

Una estrategia basada en: gradualidad, sectoriali-dad, selectividad, equidad y acuerdo social a travésdel territorio.

Financiamiento de la reforma del Estado y ladescentralización con una ruta clara y estrategiaspara consolidar la institucionalidad del proceso.

En el corto plazo (dos años) ordenar, consolidar ycambiar la orientación del proceso

Para ello es necesario:

Relación entre reforma del Estado y descentralizaciónexplícita, relacionadas, elaboradas y concertadas(programa, estrategia y tiempos definidos).

El Estado debe continuar asumiendo responsabili-dades y en algunos casos combinar formasdesconcentrada y descentralizadas.

Crear un sistema de control y evaluación del proce-so sobre la base de indicadores, tanto de la reformadel estado, como de la descentralización.

Definir competencias concurrentes de las munici-palidades con otros niveles de gobierno y consoli-darlas las propias ya asignadas durante un plazoprudencial.

Fortalecer capacidad de concertación y definición deprioridades de los gobiernos municipales (Comitésde Desarrollo Municipales).

��

��

��

76

Anclar en instancias departamentales de coordinacióny concertación (CDD) proyectos de desarrolloeconómico en una escala más agregada.

Identificar instrumentos para negociación entre lasmunicipalidades y regiones autónomas con lasinstancias departamentales y el gobierno central:Contratos de desarrollo y/o convenios marco.

Fortalecer instancias de control ancladas en laContraloría General de la República y combinadascon ventanillas de denuncias y auditoria social deusuarios y organizaciones locales.

En el mediano y largo plazo:

Construcción de institucionalidad política.

Desarrollo sostenido de capacidades en actoreslocales.

Consistencia entre política macro económica y elfinanciamiento de la descentralización con un rolactivo del Estado central para el desarrollo decapacidades locales.

Superación de las resistencias políticas para refor-mar el estado sobre una base más democrática ydescentralizada.

Sustituir proyectos condicionados de reforma delestado por políticas de mediano y largo plazo deconsenso nacional.

Nicaragua tiene que definir explícitamente un mo-delo de reforma del estado y de descentralización.

El financiamiento de los servicios y la descentrali-zación implica una revisión completa de la políticafiscal y la administración de los recursosnacionales.

Las competencias descentralizadas y los niveles dedecisión política, deben contribuir a articular el país.

Los continuos cambios en las instituciones responsablesde la orientación estratégica de la descentra-lización y el seguimiento, dificultan la configuraciónde un espacio público de decisiones y la continuidaden el tiempo.


77

La Construcción del Estado De-mocrático y Descentralizado enCentroamérica: Estado Actual yPrincipales Desafíos

Asociación de Municipios de Nicaragua


Los primeros cinco años de los 90's significaron paranuestros países el fin de situaciones bélicas, que provo-caron estancamiento de las economías, profundizacióny arraigo de la pobreza y la consecuente desmejora enla calidad de vida de los/las ciudadanos, y por tanto unretraso en relación a procesos que los demás países delistmo ya habían iniciado, consecuentemente un desafiómayor para estos países, incluido claro el mío propio.

Una vez iniciados los procesos de cambio hacia una cul-tura política de amplio sentido democrático, podemosapuntar que estos se centraron en dos puntos concretos:

1. Institucionalización de procesos electorales de losrepresentantes del gobierno central/local/regional.

2. Reducción del aparataje estatal y del gasto público.

Avances alcanzados en los seis países del istmo

Existe un compromiso nacional con la autonomía de losgobiernos municipales en el istmo centroaméricano,recientemente se reformó la Constitución Política dePanamá, al punto de que una reversión a sistemas cen-tralizados de gobierno es bastante improbable.

Numerosos gobiernos municipales mejoraron laentrega de servicios a pesar de la crónica falta derecursos financieros.

Los líderes de gobiernos municipales se unieron paracrear asociaciones de gobiernos municipales queoperan a nivel nacional, departamental y localpara que impulsen reformas políticas y legales queayuden a dar servicios de manera más efectiva.

Más ciudadanos participan activamente en la gober-nabilidad local y más comunidades establecen sus pro-pias prioridades para el desarrollo de infraestructura.

Se logró obtener un amplio apoyo para evidenciar quelos gobiernos municipales no sólo pueden proveer más

eficientemente muchos servicios en comparación conlos gobiernos centrales, sino que también deben jugarun papel clave en facilitar y apoyar el proceso comu-nitario de toma de decisiones y acciones para atenderlos retos regionales económicos y sociales.

Se creó un grupo clave de expertos en gobiernosmunicipales y promotores (municipalistas) en cadapaís. Los miembros de este grupo trabajan en orga-nizaciones nacionales (las ONG que se especializanen la entrega de servicios, organizaciones cívicas yde investigación, universidades y compañías consul-toras) que apoyan el desarrollo de gobiernos muni-cipales más efectivos y democráticos.

Algunos desafíos que debemos afrontar de cara a laconstrucción de una descentralización efectiva:

Imponer los objetivos del desarrollo institucionalsobre los objetivos partidarios y políticos.

Ampliar la autoridad impositiva local y las recauda-ciones de impuestos.

Obtener la cooperación de los gobiernos centralespara establecer políticas y planes de acción para ladescentralización.

Lograr consensos sobre las leyes de carrera civilpara gobiernos locales.

Ampliar esfuerzos para mejorar las capacidades delos gobiernos municipales, especialmente, conrespecto a la administración financiera transparentey eficiente.

Expandir el uso de mecanismos de participaciónciudadana.

Desarrollar las capacidades de los gobiernos muni-cipales para facilitar y apoyar la toma de decisionesy acciones por parte de los ciudadanos para atenderretos de crecimiento económico y de índole social.

El caso de Nicaragua

El proceso de descentralización que se ha operado hastaahora no ha apuntado a fortalecer las capacidades delos gobiernos municipales.

Existe un ambiente de escepticismo y falta de confianza departe de los funcionarios del gobierno central en lacapacidad de las alcaldías y su fortalecimiento. Ademásmuchos de los programas y proyectos son controlados

78

centralizadamente, y no contemplan el traslado decapacidades técnicas y recursos humanos a las locali-dades para reforzar a los gobiernos municipales,ocasionando problemas que se manifiestan en:

La falta de comunicación y coordinación entreequipos técnicos sectoriales y municipales.

Diferencias en el enfoque para la formulación y eje-cución de programas y proyectos.

Encarecimiento del proceso y los recursos.

Permanente debilidad de las alcaldías, pues el recur-so humano no permanece en la localidad.

Existen municipalidades con diferentes niveles de capaci-dad institucional, no se han definido estrategias de for-talecimiento institucional a las municipalidades, peroademás las acciones que se han emprendido en ese senti-do -como el programa de graduación del FISE- tienen latendencia a reforzar las capacidades de las alcaldías másfuertes y no incluyen a las alcaldías más débiles.

La primera gran demanda de las municipalidades serefiere a equiparar la transferencia de competenciascon la de recursos.

En este momento, los presupuestos municipales tienencuatro fuentes financieras principales:

1. Las transferencias directas del gobierno central.

2. Transferencias indirectas a través de otras institu-ciones (FISE, INIFOM).

3. Fondos de cooperación provenientes de programasy/o proyectos de cooperación establecida dentrodel país y de hermanamientos entre municipalidades.

4. La recaudación de impuestos a nivel local.

Política Nacional de descentralización y desarrollolocal (PNDEL). La Política Nacional de Descentra-lización y Desarrollo Local (PNDEL) cuyo segundoborrador fue sometido a consulta en el 2002, estandopendiente su aprobación definitiva en el 2003, quedódefinida como un eje transversal para la Estrategia deReducción de la Pobreza. De acuerdo con lo anterior, elproceso descentralización en Nicaragua "ha evoluciona-do hacia un enfoque más pragmático, por resultadoseconómicos y sociales", por lo cual requiere de una con-certación para orientar la política al desarrollo local.

Avance de la descentralización en Nicaragua

1. Marco Jurídico de la Descentralización

Constitución, reforma a la Constitución, Arto. 176, 177.

Estatutos de Autonomía de las Regiones C A.

Reforma de Ley de Municipios (1997).

Ley de Organización, Ley 290, organización, com-petencias y procedimientos Poder Ejecutivo, quedefinen conceptos de desconcentración y descentra-lización administrativa.

Ley Orgánica del INIFOM.

2. Marco Político de la Descentralización

Reforma a la Ley Electoral (elecciones municipalesseparadas de las nacionales).

Aprobada Ley No. 475, Ley de Participación Ciu-dadana.

Gobierno tiene diseñado un nuevo modelo deDescentralización.

3. Marco Administrativo de la Descentralización

Aprobada Ley de Carrera Administrativa Municipal.

Aprobada Ley de Régimen Presupuestario Municipal.

Aprobada Ley de Catastro Nacional-Municipal.

4. Marco Financiero de la Descentralización

Ley de Transferencias Municipales, aprobada.

Ley de Solvencia Municipal.

Ley Especial que autoriza a los municipios el cobropara el mantenimiento, limpieza, medio ambiente yseguridad ciudadana en las playas de Nicaragua.

Ley de Régimen de circulación vehicular e infrac-ciones de transito que legaliza el impuesto derodamiento municipal.

Ley de Transporte Terrestre que legaliza el permisode operaciones y las concesiones.

Ley de exploración y explotación de minas y sureglamento (que establece regalías directas a losmunicipios).


79

Papel del Municipio y la Municipa-lidad en el Desarrollo Local y Nacional

Ricardo Oswaldo Alvarado

Programa Descentralización de la Ciudad de Estolcolmo,

Panamá, Panamá, octubre de 2005

Breve Presentación de ESTOCOLMO Capital deEscandinavia

Algunos aspectos de la Democracia, la Descentra-lización y el Desarrollo Local en Estocolmo.

Reseña

Democracia parlamentaria.

Parlamento Municipal máximo organismo político.

Compuesto por 101 representantes.

Partido socialdemócrata (32,1%).

Partido de Izquierda (11,2%).

Partido del Medio Ambiente (5,3%).

Total de mandatos (52%).

762.000 habitantes.

En la Municipalidad trabajan 49.000 personas.

Economía

Presupuesto anual 2005, 33 mil millones de coronassuecas Aprox. $4,230 millones de dólares.

Ingresos municipales 2005

Distribución de recursos económicos/distrito

80

La administración de la ciudad esta compuesta por:

18 Distritos/barrios.

16 Administraciones Centrales (técnicas).

15 Empresas comunales.

Competencias

Educación, servicio a los ancianos, tiempo libre y cultura,puertos, descapacitados, ayuda social, inmigrantes/refugiados, centros infantiles/pre-escolares, escuelas,alumbrado, bomberos, Mercados, Calles/parques, deporte,cementerios, terrenos, limpieza/ reciclaje, medio am-biente, museos, tránsito, colegio eleccionario, vivien-da, teatro etc.

Competencias/costo

Es una cuestión de prioridades.

Importante fijar un nivel mínimo.

Privado <=> Público.

Redistribución de los recursos de La Municipalidad.

Democracia, decentralización y desarrollo local

A mediados de la década de los 90 dos decisionesestratégicas:

1. La reforma administrativa con la creación de losdistritos/administraciones locales.

2. El inicio de programas de participación directa delos ciudadanos.

Fundamento de las reformas

Voluntad politica para: Profundizar la democracia,aumentar la calidad de la administración y búsqueda denuevas formas para el ejercicio democrático.

La visión: Una ciudad para todos.

La reforma administrativa con la creación de losdistritos/administraciones locales

Objetivos:

Profundización de la democracia local.

Asegurar la participación directa de los vecinos enlos asuntos locales.

Aumentar la calidad de la administración municipal.

Continuar el desarrollo de la sociedad del bienestar.

Decisiones mas concretas y comprensibles para losvecinos.

Redistribución solidaria de los recursos económicos.

El programa de revitalización de los distritos

Método político democrático para implementar una visiónPresupuesto $77 millones de dólares.

Objetivos:

Situar al individuo como centro del ejerciciodemocrático.

Recrear formas de "Democracia Participativa".

Revitalizar la cooperación entre los actores de cadabarrio.

Optimizar los recursos económicos.

Organizar y movilizar los aspectos positivos de losbarrios.

Resultados:

300 proyectos: sociales, culturales, juveniles, demujeres deportivos, urbanos, físicos, escuelas etc.

150 grupos de trabajo.

Lugares de encuentro en un ambiente democrático eigualdad de condiciones.

Escuela de formación y ejercicio concreto de lademocracia.


81

Desarrollo Local, Descentralización yel Rol de las Capitales en Centroa-mérica

Alberto Enríquez VillacortaGuatemala, Guatemala, octubre de 2002

Bienvenidos y bienvenidas a este foro o mesa redonda quese realiza como parte de la II Conferencia Centroame-ricana de Descentralización y Desarrollo Local.

A nadie escapa la importancia que las ciudades capi-tales han tenido y tienen en las dinámicas de desarrollode cada uno de los países centroamericanos.

Por ello, desde que en el 2001 se celebró en SanSalvador la I Conferencia CA y se acordó convertirlaen un espacio permanente para generar intercambio ydebate en torno a la problemática del desarrollolocal y la descentralización, de los diversos actorescomprometidos en su impulso, apareció como untema de primera importancia el papel de las ciudadescapitales.

Las principales ciudades centroamericanas se convirtieronen las capitales de las repúblicas centroamericanasdespués de la independencia de 1821. La mayoría selocalizaron en zonas interiores de los territorios colo-nizados, con excepción de Panamá, construida desde aorillas del mar como un punto clave del comercio haciaAmérica del Sur. Estas ciudades cumplían funcioneseconómicas secundarias vinculadas a sus ámbitoseconómicos regionales.

Con la introducción de las economías cafetaleras durantela segunda mitad del Siglo XIX y la instalación de lasprimeras industrias manufactureras en las primerasdécadas del Siglo XX, estas ciudades se consolidaroncomo las principales ciudades centroamericanas.

Honduras presenta una diferencia, pues a pesar que laprincipal concentración urbana era Tegucigalpa, vincu-lada a las antiguas explotaciones mineras de la zona,competirá con otra ciudad, San Pedro Sula, situadacerca de la costa caribeña, que se convertirá en el cen-tro industrial del país.

Al iniciar el Siglo XXI, estas ciudades están conformadasen áreas metropolitanas. Al expandirse territorialmentealbergan, con la excepción de Belice, una importanteproporción de la población urbana de los países yenfrentan un conjunto muy complejo y amplio de fenó-menos y retos.

Producto de las transformaciones demográficas yeconómicas recientes, comienzan a surgir en las áreasmetropolitanas centroamericanas, conjuntos residen-ciales de diferente tipo: desde grandes proyectos parasectores sociales de ingresos medios y bajos, hasta lasnuevas y exclusivas "zonas cerradas" para los grupos demayor riqueza, coexistiendo con grandes centros com-erciales situados a lo largo de las principales avenidaso las nuevas autopistas.

Sin embargo, al mismo tiempo, en los suburbios de lasprincipales ciudades centroamericanas se mantiene undéficit de equipamientos sociales y servicios urbanoscomo el transporte público.

De esta forma, poco a poco, va construyéndose un teji-do urbano más heterogéneo en las zonas de expansiónurbana, que acompaña al crecimiento del parque auto-motor privado y de los sectores medios, al surgimientode nuevas modalidades de consumo y al debilitamientoextremo de un patrón de crecimiento económico basadoanteriormente en la producción agropecuaria.

Estas tendencias están asociadas a una acentuada pér-dida de importancia de la función habitacional en lasáreas centrales históricas y a la generación de ampliaszonas de tierra vacante, muchas de ellas dotadas deinfraestructura aún utilizable.

Lo anterior, como señala Mario Lungo, "está provocandoque la relación entre el control de la expansión territo-rial y la densificación ocupe un lugar cada vez másimportante en la discusión sobre la regulación del usode la tierra urbana entre los académicos y los formu-ladores de políticas urbanas, en el momento en que seprofundiza el proceso de globalización y se debilitadrásticamente la función reguladora del Estado, lo quese vincula a otras dos cuestiones de singular relevanciaen el debate actual sobre el desarrollo urbano: el medioambiente y la competitividad de las ciudades" (RiesgosUrbanos, 2002).

82

El debate sobre medio ambiente exige pensar en la ciu-dad como un ámbito que requiere cada vez más serviciosambientales, pero también en que es poseedora de bienesambientales y que el desafío es el uso adecuado y desa-rrollo de los mismos. Esto requiere un marco regulatoriode nuevo tipo respecto al uso de la tierra urbana.

La competitividad de las ciudades provoca todavía másrecelo y debate, sobre todo entre aquellos que la presentancon un enfoque predominantemente productivista yquienes incorporan en su enfoque los aspectos sociales,políticos y culturales.

Medio ambiente y competitividad son actualmente,factores indispensables para pensar e impulsar undesarrollo urbano que contribuya a la sostenibilidad delos países de la región.

Los desafíos y los avances en términos de desarrollolocal que presentan las capitales de los paísesCentroamericanos son, pues, fundamentales para eldesarrollo de cada país y están cada vez más articulados ala organización territorial de las áreas metropolitanas,

cuya evolución y procesos de transformación han expe-rimentado una aceleración en la segunda mitad delsiglo que acaba de terminar.

Esas transformaciones internas de las capitales y lasáreas metropolitanas son acompañadas por un aumen-to constante de su importancia económica y demográfica.Esto subraya su rol de ámbito territorial líder al interior delos países.

Diversos factores externos e internos que no viene al caso por-menorizar, han dado mayores impulsos a estos fenómenos,que actualmente requieren ser regulados en el ámbito de unmarco de desarrollo urbano claramente definido.

Precisamente para reflexionar sobre estos temas ydesafíos, tenemos esta noche con nosotros a cuatro go-bernantes de ciudades capitales en Centroamérica, aquienes damos la más cordial bienvenida, agradeciendosu disposición a compartir, en el marco de la IIConferencia Centroamericana y desde su propia expe-riencia de gobierno, cómo ven ellos los desafíosprincipales de las capitales y sus respectivas áreas

Vista parcial de participantes en la VI CONFEDELCA, durante acto inaugural en la sede de la municipalidad de San José,Costa Rica, octubre de 2006.


83

metropolitanas y cuáles son los esfuerzos que estánrealizando para enfrentarlos.

Son ellos:

Herty Lewites, Alcalde de la ciudad de Managua.

Miguel Pastor, Alcalde de la Ciudad de Tegucigalpa.

Héctor Silva, Alcalde de la Ciudad de San Salvador.

Fritz García Gallont, Alcalde de la Ciudad de Guatemala.y anfitrión de esta II Conferencia Centroamericana.

Si no estoy mal informado, por primera vez en esteSiglo XXI se encuentran la mayoría de gobernantes delas capitales centroamericanas para reflexionar, decara al futuro, sobre las realidades, tendencias ydesafíos de sus municipios en el marco de los procesosde desarrollo local y descentralización del Estado.

Algunas interrogantes que aparecieron en la IConferencia y que tendremos como telón de fondo son:

1. Las ciudades capitales cumplen funciones y tienenresponsabilidades especiales por ser capitales delos países. ¿Cuáles son éstas? ¿No debería el gobier-no central reconocer esta realidad y contribuir aun adecuado cumplimiento de este rol? ¿Cómo?

2. ¿Cuál es la relación actual entre el gobiernomunicipal y el gobierno central? ¿Cómo se desa-rrolla? ¿Cómo incide el hecho de que al frente decada uno de esos gobiernos estén partidospolíticos distintos?

3. ¿Cuáles son los tres problemas y desafíos mayoresque enfrenta el municipio en su condición de capi-tal del país?

4. ¿Cuál es el fenómeno actual de migración del inte-rior del país hacia la capital? ¿La tendencia escreciente o decreciente? ¿Cuál es el impacto entérminos de desarrollo? ¿Qué problemas leplantea al gobierno? ¿Existen políticas conjuntascon el gobierno central para disminuir este fenó-meno?

5. En términos de vulnerabilidad ambiental y orde-namiento territorial, ¿Cuáles son los avances enlos últimos cinco años? ¿Cuáles son los obstáculosprincipales? ¿Qué medidas deben tomar los gobier-nos municipales?

6. Sobre el transporte público: ¿cómo describiría laproblemática actual? ¿Cuáles son las competen-cias del gobierno municipal? ¿Cuáles deberían sery por qué? ¿Cuál es la política? ¿Cuál debería ser?

7. Sobre el desarrollo económico local: ¿Con quécompetencias cuenta el gobierno municipalpara promoverlo? ¿Cuáles son sus principalespolíticas, estrategias, planes y programas? ¿Cuáles su relación con las empresas de cara al desarrolloeconómico local? ¿Qué cambios son necesariospara jugar un papel más determinante?

8. La dimensión metropolitana es también unfenómeno creciente de las capitales. Problemas ysoluciones trascienden los limites municipales.¿Es cierta esta afirmación? ¿Cómo enfrentaresta situación? ¿Cómo están los gobiernos muni-cipales enfrentando actualmente el fenómeno?¿Deben construirse regiones metropolitanas? ¿Conqué características? ¿Qué medidas deben empren-derse en el corto plazo?

9. Sobre la participación ciudadana: ¿Cuál es la impor-tancia de la participación de la ciudadanía en los pro-ceso de toma de decisión del gobierno municipal?¿Qué mecanismos, espacios y políticas se han creadopara estimularla y asegurarla? ¿Cuáles son los logrosprincipales en los últimos tres años?

10. La dimensión de los problemas de las ciudadescapitales ¿requieren cada vez más de grandes recur-sos, ¿cómo enfrentar esta situación? ¿Impuestos,prestamos, bonos municipales?

11. ¿Cuál es la relación con los otros gobiernos delas capitales centroamericanas? ¿Qué recomiendapara mejorarla y jugar un papel en la integraciónregional?

84

Informe de Costa Rica sobre laSituación de los Municipios y la Des-centralización del Estado

Mesa Nacional Costa Rica


Municipio y municipalidad que queremos

Queremos un municipio participativo, con capacidad dedeterminar y decidir sobre su propio desarrollo, bajo unprincipio de responsabilidad ciudadana y control socialsobre la municipalidad y los recursos públicos que seaportan para el progreso colectivo.

El municipio del futuro debe permitir a los ciu-dadanos apropiarse del poder que posee y generarespacios de construcción colectiva de la identidadsocial y cultural, en el marco de un desarrollo equi-tativo y equilibrado.

En este sentido, la municipalidad es escenario propiciopara facilitar el consenso social y armonización devoluntades alrededor de las principales necesidadeshumanas y convertirlas en proyectos de servicio públicoinclusivos, autónomos y autogestionarios. La municipa-lidad es la forma en que la comunidad se autogobierna yadministra los recursos de uso común.

El municipio debe ser un escenario caracterizado poracciones nodales que fomenten el surgimiento de redesintersectoriales, propiciando una visión de desarrollointegral y endógeno.

Principales cambios en el municipio en los últi-mos 25 años (1980-2005)

Aún persiste en el país un auge demográfico que juntocon la migración desde zonas rurales y de otros países19

presiona sobre la demanda de los servicios públicos

locales. A su vez, el incremento de la pobreza 20 deteriorala capacidad de contribución de la población, y almismo tiempo, incrementa el hacinamiento, la infor-malidad y la dependencia del asistencialismo.

Con estos factores, ha imperado el desorden y la falta deplanificación de los espacios urbanos, productivos y re-sidenciales,21 lo cual representa una carga para la pobla-ción y que el Estado Central ha dejado de atender para"heredarlo" como un problema de la municipalidad.

Esencialmente, el municipio perdió su identidad cultural,económica, social y política y entonces el espacio terri-torial se subutiliza y es impactado por la ilegalidad, ladevastación, el fraccionamiento, la usurpación, laconcentración, entre otros fenómenos derivados.

A su vez, las necesidades del desarrollo ha sido atendidopor las instituciones autónomas creadas durante lasegunda mitad del siglo pasado, por lo cual se generódependencia clientelista hacia el Gobierno Central y lasautoridades políticas de los poderes Ejecutivo yLegislativos; lo cual ha disminuido severamente elinvolucramiento del gobierno local.

La población requiere reagruparse, organizarse yretomar el control, sin embargo, la débil institucionali-dad local deja muchos vacíos o los esfuerzos actuales nohan sido suficientes.

Cambios que ha sufrido la municipalidad comoinstitución de 1980-2005

Desde la crisis económica de los años 80, producto de larecesión económica mundial y en especial en América

CAPÍTULO IIIMunicipios Centroamericanos y Descentralización

19. Se han dado resultados de investigaciones que estiman la poblaciónnicaragüense que vive en el país en un 10% y reconocen el fuerteimpacto que esto ha provocado en el desarrollo urbano.

20. Se calcula que la pobreza se incrementó a un 25% durante los últi-mos años.

21. Desde la Administración Arias (1986-1990), los gobiernos han dadomarcado énfasis a la construcción de viviendas, sin planificar eldesarrollo urbano.


85

Latina, originada por el precio del crudo a nivel mundial, yla baja en el precio de las exportaciones del café y banano(al menos en Costa Rica), unido a los conflictosbélicos en la región centroamericana (Guatemala,El Salvador y Nicaragua), los cambios sufridos en lasmunicipalidades en los últimos años han sido pocos.

Siendo Costa Rica el país que tiene las finanzas máscentralizadas de América Latina, la única transferenciadada a los gobiernos municipales, no supera más alládel 1.28% del Producto Interno Bruto. Lo cual limitaque los gobiernos municipales avancen para lograr eldesarrollo de sus comunidades.

Existe una razón las municipalidades, no recibenninguna transferencia por parte del Estado, subsistena base de la recaudación de impuestos, tributos ytasas. Sus presupuestos son relativamente pequeños,salvo aquellas municipalidades como la de San José ocabecera de provincia que reciben más ingresos porconcepto de esos rubros, pueden hacer algo de obrascomunales, pero en realidad son pocas. Del pre-supuesto se destina un 60 u 80 % para gastos opera-tivos y un 40 ó 20% para obras comunales.

A lo largo de este tiempo no se ha reformulado el papeldel Estado y la transferencia de ciertas funciones obedecea la incapacidad del Gobierno Central y a la finalidadcontingente de ciertas medidas ante la restricción fiscalque reduce el gasto social (ejemplos: leyes 7729 para larecaudación del impuesto de bienes inmuebles, 7755sobre la asignación de partidas específicas y 8114 enrelación con el impuesto único a los combustibles).

Es notorio que existe un cambio favorable en la muni-cipalidad durante el último cuarto de siglo, a pesar queesas transformaciones han sido lentas y también se hanvivido momentos de estancamiento en las reformaspolíticas22, legales23 e institucionales que anhelan lascomunidades.

Los cambios más importantes están en existencia deun grupo aún reducido de autoridades municipales quehan emergido desde la base de las organizacionescomunales y que han provocado cambios en la culturapolítica de la municipalidad a favor de la partici-pación ciudadana.

Ahora tenemos municipalidades relativamente máspreocupadas por los asuntos estratégicos del desarrollocantonal y menos dependientes de las transferenciaspresupuestarias del Gobierno Central, lo que equivale adecir menos clientelistas. Debido a las presiones, lasmunicipalidades se muestran hoy más dispuestas aaceptar la participación popular en las decisionesconcernientes a la calidad de vida de la población desdela distribución y asignación de los escasos recursos quese administran localmente24.

Sin embargo, aún no es un proceso formalizado institu-cionalmente porque su vulnerabilidad depende de lavoluntad personal y capacidad de influencia de líderesindividuales.

La reforma hecha al Código Municipal establece unaestructura de planificación que nace con el Plan deGobierno y contempla el Plan Quinquenal de DesarrolloCantonal, que constituyen las fuentes primarias paraelaborar el Plan Anual Operativo y los presupuestos degastos de los recursos públicos.

Las reformas descentralizadoras se estacionaron enun punto en que aún no habían iniciado y la actualadministración ha sido especialmente omisa enavanzar con ellas. Tampoco se visualiza una clarapropuesta política de parte de los partidos en compe-tencia por acceder a los cargos de elección popular elpróximo año.

De igual manera, se encuentra detenido el avance enmateria de modernización y hacienda municipal25 y losadelantos son muy escasos y casi aislados. Aún cuandoha mejorado la recaudación, todavía los resultados son

22. La reforma que creó la figura de la elección directa del Alcalde y laseparación de la fecha de elección de ese cargo y los síndicos no hasignificado ningún avance.

23. Se dictó un nuevo Código Municipal en el año 1998 pero con cam-bios más bien superficiales que no implican transformaciones pro-fundas en la figura municipal.

24. Con éxito, un grupo de más de 20 municipalidades han participadodel Proyecto Desarrollo Local con participación comunal en el cualse logra la planificación participativa del desarrollo cantonal.

25. Se aprobó la reforma constitucional para descentralizar parte delpresupuesto nacional pero no se ha ejecutado por quedarcondicionada a la aprobación de una ley de transferencias decompetencias.

86

lejanos a lo deseado y las fuentes de ingresos siguensiendo sumamente limitadas; por supuesto que estodeteriora la forma en que las municipalidades asumenproyectos de modernización, las inversiones en suoperativa se reducen (plataforma tecnológica) y laineficiencia sigue imperando.

Medidas de descentralización que han afectadoal municipio y la municipalidad

El proceso de descentralización en Costa Rica, a pesarde ser el país más centralizado de América Latina, seinicia en 1985 con el proceso de Reforma del Estado,por recomendación del Fondo Monetario Internacional.Pero es hasta 1993, con la realización del VII CongresoNacional de Municipalidades, donde se crea laComisión de Reforma Intermunicipal, integrada por losJefes de Fracción de los partidos políticos representa-dos en Asamblea Legislativa.

Esta comisión da los primeros pasos hacia la descen-tralización del Estado, aprobando leyes de fortalecimientode los Gobiernos Locales:

Ley de bienes inmuebles. Se traslada la recaudacióny administración de los Bienes Inmuebles a las munici-palidades, en 1996. Esta Ley le da autonomía fiscal alas municipalidades, a pesar de que las municipalidadesno estaban preparadas para asumir esa competencia,que por ley se les traslada, con el tiempo demuestran queson eficientes en el recaudo de impuestos.

Ley de partidas específicas. Esta ley pretendetrasladar a las municipalidades un monto específicopara desarrollo de proyectos comunales, a través de losConcejos Municipales de Distrito. Anteriormente esapráctica la hacían los diputados con las comunidadesdirectamente, con el propósito de cazar votos para suspartidos políticos. La ley fue aprobada en el 2000, peroa la fecha no funciona en los hechos.

Ley de simplificación y eficiencia tributaria. Se creaun impuesto único a los combustibles 15%, del cual setraslada a las municipalidades el 25% para: manuten-ción, reparación y construcción de nuevas vías de laRed Vial Cantonal, la más grande de Centro América,28.500. Km.

Esta ley establece que el Estado a través del Ministeriode Hacienda, deberá trasladarle a las municipalidadesla totalidad de los recursos(25%), recaudados. Pero enla práctica no se da, dado que el Ministro de Hacienda,siempre alega no tener flujo de efectivo para el trasladoa las municipalidades, con el agravante de que cuando lopuede hacer, es demasiado tarde y es poca la canti-dad de recursos.

En materia de descentralización el avance ha sido casinulo y lo poco que se ha logrado se ha visto afectado porserios retrocesos debido a la negativa del GobiernoCentral de otorgar mayor poder, más recursos, máspotestades y atribuciones de gobernar a las municipali-dades, lo cual se ha justificado en gran medida pormotivo de: a) la crisis fiscal del Estado; b) la incapacidadadministrativa de las municipalidades; c) la desconfianzade la población; d) falta de voluntad política y e) desarti-culación de la organización local.

Se puede afirmar que algunas leyes y medidas descen-tralizadoras que se han aprobado últimamente sonmeramente cosméticas, o carecen de contenido en larealidad institucional del país, o más bien buscantrasladarle al Gobierno Local los problemas noresueltos por las autoridades nacionales, en elmomento en que hacen crisis. Se dan traslados decompetencias (responsabilidades) sin la contraparti-da presupuestaria necesaria para ejercer el gastorelacionado, por ejemplo, la creación de los Consejos deSeguridad Vial (COLOSEVI) en cada cantón.

Desde el punto de vista de la sociedad civil no se handado reformas legales importantes que tengan un ver-dadero impacto en el desarrollo local y en la vida de lasmunicipalidades. Por el contrario, los espacios que congran esfuerzo se habían ganado -tal como la reformaconstitucional para otorgarle un porcentaje delpresupuesto nacional a las municipalidades- termi-naron en graves engaños por cuanto quedaroncondicionados a factores sobre los cuales ninguno delos actores interesados tienen control, debido a que hanquedado en manos de autoridades de gobierno central(legislativo y ejecutivo).

Por el contrario, se podría afirmar que las medidas cen-tralistas han avanzado más en casos relacionados con elagua potable, la salud, la educación, la seguridad, etc.


87

La ejecución de reformas relacionadas con la participaciónciudadana a nivel local han sido evadidas por las autori-dades locales y el referéndum se aprobó a nivel constitu-cional pero sin contar con una ley que la haga operativa.

Leyes que se han promulgado:

Nuevo Código Municipal en 1998, donde entremuchas reformas se establece la elección de alcaldesy alcaldesas de forma directa y un año después de laelecciones nacionales donde se elige, presidente,diputados, regidores.

Ley de Control Interno; fortalece el papel de lasauditorías internas.

Ley de Contratación Administrativa; regula los pro-cesos de compra de bienes y servicios.

Ley de enriquecimiento ilícito; establece regula-ciones relacionadas con las conductas de corrupción,tráfico de influencias y otras de parte de los fun-cionarios públicos.

Ley de Bienes Inmuebles; traslada la recaudación yadministración del impuesto predial en manos de lasmunicipalidades.

Ley 8114; crea el impuesto único de los combustiblespara el mejoramiento y mantenimiento de la red vialcantonal en manos de las municipalidades.

Principales debilidades y fortalezas del municipioen la actualidad

El municipio cuenta con las siguientes debilidades yfortalezas:

Debilidades

Carencia de una visión de desarrollo.

Falta de planificación de los espacios.

Presión demográfica, migratoria y aumento de lapobreza.

Deterioro ambiental, social y de infraestructura.

Espacios productivos poco integrados.

Carencia de auditoría ciudadana y falta de mecanis-mos rendición de cuentas.

Escasa cultura de representación política.

Fortalezas

Organización social reconocida y experimentada.

Capital humano de calidad y abundante.

Recursos naturales versátiles y abundantes.

Relativa homogeneidad social y cultural.

Conciencia histórica compartida.

Delegación Costarricense durante celebración de IV CONFEDELCA, celebrada en Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2004.

88

La municipalidad cuenta con las siguientes debilidades,fortalezas y oportunidades:

Debilidades

Carencia de recursos económicos, técnicos, humanosy materiales.

Estructuras organizativas débiles.

Institucionalidad poco desarrollada.

Desconfianza de la población.

Inexperiencia en la labor de gobierno.

Administraciones burocratizadas y politizadas.

Falta de real autonomía.

Intromisión política a todo nivel (partidos, gobier-no central, etc.).

Recursos insuficientes para el desarrollo de proyectos.

Dificultad para coordinar la ejecución de losproyectos con las distintas instituciones guberna-mentales y no gubernamentales, agrupaciones de lacomunidad.

Poca credibilidad de la ciudadanía.

Incumplimiento en las transferencias del Estadoejemplo Ley 8114.

Inexistencia de reglamentos y manuales municipales.

Mantenimiento inadecuado de los sistemas de infor-mación municipales.

Problemas con equipo tecnológico en muchas muni-cipalidades.

Falta de capacitación del personal.

Falta de medios y equipos electrónicos modernos.

Insuficientes vehículos para desarrollar las ges-tiones municipales.

Problemas con la disposición final de desechos sóli-dos y deterioro del equipo de recolección.

Desactualización en bases de datos (depuración),problemas con ONT y Registro Nacional.

Politización de la toma de decisiones importantespara la gestión municipal.

Falta de un catastro y plan regulador en grannúmero de municipalidades del país.

Problemas en la legislación, Ley de licores total-mente desactualizada.

Inexistencia de Políticas Nacionales en materia demanejo de desechos Sólidos.

Falta de apoyo y conocimiento de los Concejos Muni-cipales, alcaldes (as).

Falta de definición de políticas Institucionales.

Cambio de disposiciones.

Politización del Concejo y grupos adjuntos encarga-dos de distribución del recurso para proyectos.

Falta de instrumentos y equipo.

Persecución política, a los empleados municipales, antelos cambios.

La no cotización de los contribuyentes.

Corrupción.

Fortalezas

Cada vez se cuenta con más autoridades municipalescomprometidas con las necesidades de la población.

Deseos de superación.

Conocimiento de la realidad local.

Cambio generacional.

Separación de la elección de alcaldes.

Lo técnico va ganando terreno a lo político.

Esfuerzo por asumir un rol protagónico en el desarrollo.

Desarrollo de procesos participativos de planifi-cación estratégica institucional.

Conocimiento de la realidad local.

Disponibilidad al desarrollo integral.

Profesionalización de las mismas.

Disposición de recursos necesarios en la ejecuciónde los proyectos.

Experiencia institucional en el desarrollo de proyec-tos infraestructura vial.


89

Experiencia en la organización de las comunidadespara participar en el desarrollo de proyectos encoordinación Municipal.

Aprovechamiento del recurso aportado por lasInstituciones gubernamentales y no gubernamentales.

Oportunidades

Modificación del articulo 170 de la ConstituciónPolítica (transferencia de competencias).

Colaboración del Ministerio de Obras Públicas en eldesarrollo de obras de infraestructura vial cantonal.

Implementación del Plan Regulador (en las muni-cipalidades que cuenten con el mismo).

Participación ciudadana en el desarrollo cantonal.

Apoyo y asesoría del IFAM, ONT, MOPT, INVU,Universidades, MINAE, otras municipalidades.

Contraloría para el ordenamiento y desarrollo delabores.

Existencia de leyes y reglamentos, código Urbano,código municipal, Decreto del GAM, Ley deContratación Administrativa entre otras.

Desafíos que enfrenta el gobierno municipal de caraal desarrollo y la construcción democrática delEstado

La municipalidad costarricense de forma lenta ygradual ha venido ganando terreno como actor prota-gonista del desarrollo local, aún cuando queda todavíaen gran deuda con las expectativas de la población. Esmás común hoy que antes encontrar autoridades muni-cipales preocupadas por los grandes retos del desarrollolocal y bastantes municipalidades cuentan ahora conPlanes de Desarrollo Cantonal de forma concertada conlas comunidades organizadas.

Gran parte de lo que aún queda por avanzar está enrelación de abrir a la municipalidad a la participaciónciudadana a través de instrumentos formales, insti-tucionalizados y ordenados para que la voluntadpopular se exprese de manera clara hacia las deci-siones del Gobierno Local. Herramientas existentescomo la audiencia pública y la plenaria, el cabildo abier-to, el referéndum, la rendición de cuentas, presupuestos

participativos y la revocatoria de mandato son muypoco usadas debido al temor municipal de que los re-presentantes electos y la burocracia pierdan el poderprivilegioso que siempre han ostentado.

El mayor desafío es lograr la credibilidad de la poblaciónen sus Gobiernos Locales para que de esta manera seintegren a los procesos de desarrollo en forma integral.

Transformaciones que se requieren en el gobier-no municipal para enfrentar estos desafíos

Se requiere de:

Las autoridades locales deben ser nombradas no porlistas sino por nombres.

Permitir a las organizaciones locales participar dela oferta electoral.

Los instrumentos de participación ciudadana a nivellocal deben ser de uso obligatorio y sus decisionesvinculantes hacia la administración municipal.

El municipio debe tener poder para intervenir en losaspectos más importantes para la calidad de vida dela población: seguridad, desarrollo urbano, vivienda,educación, salud, ordenamiento vial, etc.

La organización municipal debe modernizarse.

Por obligación los presupuestos municipales debenser aprobados solo si existe un Plan de DesarrolloCantonal concertado con la comunidad.

Las municipalidades deben contar con una porcióncada vez mayor de los recursos públicos aportadospor los ciudadanos.

Lograr un empoderamiento veraz, donde los políti-cos olviden que los presupuestos municipales lespertenecen y por el contrario tengan la convicciónque son del pueblo y para el pueblo.

Nivel intermedio de gobierno: nacional y muni-cipal papel y relevancia

El país cuenta con una división por provincias quesirve únicamente para efectos de elección de diputa-dos pero que funcional es para cualquier otro fin deldesarrollo.

90

En el pasado existió en la modalidad de Gobernacioneslas cuales fueron eliminadas aproximadamente en1998. A nivel del aparato de planificación se hanestablece una división por regiones que tampoco ha sidosólida en gran parte porque no es cumplida de manerauniforme por las diversas instituciones de Estado.

La lucha a través del tiempo en nuestro país esdescentralizar, lograr un desarrollo endógeno, esdecir de abajo hacia arriba; en el momento actual, laconformación de un nivel intermedio iría en contradic-ción con las luchas dadas y podría contraponerse alprincipio de autonomía de los Gobiernos Locales.

Sin embargo, en un mediano plazo, luego que se con-solide el proceso descentralizador sí se consideraríanecesario un nivel de gobierno provincial, o mejor aún,regional como una etapa posterior a la descentra-lización y el fortalecimiento municipal; porque facilitará elacuerdo entre las municipalidades y las inducirá a quedesarrollen proyectos conjuntos en aquellas áreas queno pueden resolver por sí solas.

Este gobierno intermedio debería ser facilitador de losacuerdos a nivel local pero también debe tener poder deinfluencia ante los gobiernos municipales para obligarlesa asumir un rol colaborador en aspectos esenciales deldesarrollo regional.

Este nivel no debería afectar la autonomía municipal,más bien fortalecerla, pero sí debería tener su propionivel de autonomía y poder en los aspectos que seconsideren relevantes: p.ej. desarrollo sostenible parala protección de recursos ambientales, etc.

Tipo de reforma del Estado para una adecuadatransferencia de competencias

La reforma del Estado es una tarea pendiente desde hacemucho tiempo pero que es evadida porque afecta directa-mente intereses de la clase política y la burocracia quecontrolar los recursos del centralismo. Esta reforma debeser llevada desde las comunidades pero se ha carecido delverdadero liderazgo y de la claridad del modelo de desa-rrollo que debe impulsar el Estado Costarricense.

En nuestro país mediante el Código Municipal estándadas las competencias sin embargo hay aspectosimportantes de retomar como es la educación, la cual

no es una competencia Municipal pero sin embargo esla misma quien da en muchos casos sostenimiento anivel local en relación a la infraestructura ya sea pormedio de proyectos de inversión como la transferenciaestablecida por ley del 10 % de los bienes inmueblesque se depositan en sus cuentas. Otro ejemplo es laseguridad ciudadana donde la mayoría de las munici-palidades alberga en sus edificios, la cual cuenta conpresupuesto muy bajo para su desarrollo de funciones,generando una dependencia de recursos municipalespero sin compromiso hacia la misma, por obedecer aotra entidad como es el Ministerio de SeguridadPública. Estas competencias creo que deben ser asumi-das en algún momento por los Gobiernos Municipalesya que actualmente tienen dependencia de la misma.

Competencias que debe tener el municipio parajugar su rol de promotor del desarrollo local yde eslabón de gobierno más próximo a la ciu-dadanía

Las competencias que asuma la municipalidad deberíanser las siguientes, entre otras que se puedan agregar:

Promoción de las PYMES, generación de empleo yatracción de inversiones

Regulación y promoción de la protección de recursosambientales, y recolección y disposición de desechos.

Administración de centros educativos y de salud,promoción de la recreación y el deporte.

Planificación del desarrollo urbano y regulación deluso del suelo.

Asistencia social y ataque a la pobreza.

Protección de la niñez, la adolescencia, la mujer ylos adultos mayores (igualdad de oportunidades).

Creación y mantenimiento de infraestructura vial.

Seguridad ciudadana y atención de emergencias.

El Gobierno Central deberá atender de forma estratégicalas funciones relacionadas con actividades de coberturanacional (bienes públicos indivisibles a gran escala), eldesarrollo tecnológico, seguridad nacional, relacionesexteriores, migración, emergencias nacionales, atracciónde inversiones a gran escala y el diseño y fondeo de pro-gramas asistenciales, salud, educación, vivienda, de granenvergadura y la creación de infraestructuras comopuertos, aeropuertos, carreteras nacionales, etc.


91

A su vez, el gobierno central sería el facilitador parafavorecer una ejercicio eficiente de las funcioneslocales, así como redistribuir el presupuesto nacionalcon fines de equidad local y regional.

Relación Estado-sociedad civil, gobiernolocal-sociedad civil

En Costa Rica, la nueva relación es el pilar que debeobservar cualquier reforma exitosa de desarrollo localy sin la cual las demás medidas serían insuficientes.

Esa nueva relación sería de responsabilidad directa dela ciudadanía ante el desarrollo local, por medio de unaparticipación ordenada, efectiva, vinculante y eficientede la población en las decisiones relacionadas con laadopción de la política local, el uso de los recursoslocales, las inversiones públicas y la provisión de serviciospúblicos. Debe incorporar el control social en la ejecuciónde las políticas y el uso de los recursos; la rendición decuentas y la remoción de representantes electos; todoello a la par de una reforma electoral que permitaelegir a las personas de forma directa por medio depropuestas de organizaciones locales, sin la mediaciónde partidos políticos y a través de forma de finan-ciamiento electoral, promoción y logística que seantransparentes para el votante.

Esto es así porque el factor crítico de éxito paracualquier reforma de impulso al desarrollo local es lacredibilidad y la responsabilidad ciudadana y sin esteeslabón cualquier otra cosa sería inefectiva porquecarecería del respaldo popular y no surtirían ningúnefecto en la calidad de vida de la población, hacia locual va encaminado el desarrollo local.

Principales obstáculos para las transformacionesen municipios y municipalidades

El principal obstáculo en la miopía de la clase políticay la burocracia que ha dominado el país centralista ygracias al cual se han fortalecido sus intereses sectarios. Aloponerse a las reformas esenciales que se requierenpierden de vista que el resultado es una creciente incon-formidad de la población, lo cual genera violenciasocial y deterioro de la gobernabilidad. Lo único previ-sible sería un explosión popular sin control (como ya haocurrido en grado aún incipiente) cuyo resultado

inevitable serán las mismas reformas pero alcanzadaspor la vía de facto y no por la vía de la institucionalidad.

Otros obstáculos se encuentran en la falta de madurezde los representantes políticos locales para enfrentarlos cambios, la carencia de un aparato municipal efi-ciente y la falta de credibilidad de la población.

Recomendaciones para su implementación

Hay que incidir de manera directa en la clase política yla burocracia costarricense para que comprendan lospeligros que se ciernen alrededor de su conducta egoís-ta a favor del centralismo.

Para ello se han llevado a cabo y todavía se ejecutanproyectos de las organizaciones comunales para crearun espacio de discusión social y compromiso políticoalrededor de las reformas. Paralelamente, se analizany estudian las propuestas legales e institucionales, secapacitan a los cuadros de liderazgo local para queactúen como agentes de cambio y se busca generaralianzas entre diversos actores locales.

Aporte de CONFEDELCA para contribuir alesfuerzo

Desde nuestro punto de vista CONFEDELCA ha hechouna alta inversión en la generación de espacios de dis-cusión para incidir políticamente en las autoridades dela región en lo cual ha generado avances pero su inci-dencia aún es muy débil porque ha carecido del otroelemento que es más de carácter formativo; en estesentido, CONFEDELCA debería invertir más en elaprendizaje compartido y conjunto, la formación decuadros de liderazgo nacional con visión local, gene-rar experiencias a nivel de la región y crear una laborcontinuada a lo largo del tiempo, para no limitarseexclusivamente a las conferencias anuales y sustalleres preparatorios, los cuales tienen un alcancemuy limitado.

La propuesta es que CONFEDELCA propicie pasantías,talleres para compartir experiencias y crear nuevosmodelos, capacitación, formación de capital humano,asesoría, asistencia técnica, publicaciones, intercambiosde forma presencial y virtual, traer expertos de otrasregiones y apoyar la divulgación de estos esfuerzos.

92

Informe de El Salvador sobre laSituación de los Municipios y la Des-centralización del Estado

Mesa Nacional El Salvador


Principales cambios en el municipio en los últimos25 años (1980-2005)

El Salvador ha tenido históricamente, al igual que lamayor parte de los países latinoamericanos, un modelode gestión política del Estado sumamente centralista yautoritario. Sin embargo, esta situación comienza a cam-biar lentamente desde la década de los años 80 yadquiere un nuevo impulso en la década de los 90.

El fortalecimiento de la institución municipal, cobrafuerza en la década de los años 80 como resultado dediversos factores.

1. La visión municipalista demócrata cristiana.

2. La presión política que generaba el conflicto arma-do para democratizar la sociedad; y

3. La necesidad de la sociedad en defender las expre-siones locales del Estado, ante su debilitamientocausado por el conflicto social de los años 80.

Una vez celebrados los Acuerdos de Paz (1992), la gestiónmunicipal recibió un nuevo impulso, por factores interna-cionales y nacionales. Podemos citar entre otros:

La necesidad de descentralizar los Estados y la presiónde los organismos internacionales en este sentido.

La rápida difusión del enfoque de desarrollo localque sitúa a las municipalidades como actores funda-mentales de estos procesos.

La democratización del Estado salvadoreño, queimplicó un importante incremento de la partici-pación ciudadana y un mayor pluralismo en el espectropolítico nacional y local.

En las dos últimas décadas, se desarrollaron diferentesprocesos que marcan la ruta de ascenso del municipiocomo espacio relevante de gestión pública y desarrollo.

1983. Promulgación de una nueva Constitución de laRepública que le otorgó autonomía a las municipali-dades, en lo relativo a lo económico, técnico y adminis-trativo.

1986. Aprobación del Código Municipal. En este sedecreta el marco legal que regula la autonomíaMunicipal, o sea el ejercicio de las facultades constitu-cionales que otorgan libertad para que los Municipiospuedan legislar, dirigir y administrar sus territorios enmateria regulatoria e impositiva.

1986. Creación del Consejo de Alcaldes del Área Metro-politana de San Salvador (COAMSS).

1987. Reactivación de la Corporación de Municipa-lidades de la República de El Salvador (COMURES) yCreación del Instituto Salvadoreño de DesarrolloMunicipal (ISDEM) con la finalidad de apoyar el for-talecimiento de las municipalidades.

1988. Creación del Fondo de Desarrollo Económico ySocial (FODES) con un monto de $2,866,972.

1989. Creación del Programa Municipalidades enAcción.

1991. Promulgación de la Ley General Tributaria Muni-cipal para proveer a los gobiernos municipales del marcolegal que les otorgara mayor autonomía financiera.

1993. La creación por el Presidente de la República dela Comisión Coordinadora del Proceso de Descentra-lización y Desarrollo Municipal (CDM).

1996. Transformación por decreto legislativo del Fondode Inversión Social en Fondo de Inversión Social parael Desarrollo Local.

1996. Inicia el incremento de la asignación nacional alFODES.

1996. Conformación de la Comisión de Asuntos Muni-cipales en la Asamblea Legislativa.

1997. Reforma de la Ley del Fondo de DesarrolloEconómico y Social (FODES), asignándole el 6% de losingresos corrientes del gobierno nacional.


93

1997. Levantamiento del veto presidencial al decretolegislativo recién mencionado.

2000. Formulación concertada y aprobación de la Estra-tegia Nacional de Desarrollo Local (ENDL).

2003. Aprobación legislativa de una reforma del CódigoMunicipal preparada concertadamente por COMURES,ISDEM, partidos políticos y 43 organizaciones de lasociedad civil.

2003. Nueva reforma de la Ley del FODES, según lacual se incrementa del 6 al 8% la asignación de losingresos corrientes del gobierno nacional.

2003. Levantamiento legislativo del veto presidencialal decreto recién mencionado.

2004. Aprobación de incremento al 7% del FODES, aser efectivo a partir del 2005.

2004. Creación por el Ejecutivo de la ComisiónNacional de Desarrollo Local (CONADEL).

Medidas proceso de descentralización queafectan al municipio y la municipalidad

En El Salvador aunque los últimos gobiernos han incor-porado el tema de la Descentralización del Estado ensus políticas de gobierno, esta no se ha puesto en prác-tica, mas pareciera un proceso de desconcentración dealgunos servicios públicos. En términos administra-tivos, no ha existido un proceso de descentralización.Las entidades Ministeriales han desarrollado procesosde desconcentración, en salud, educación y agua,principalmente, pero no es descentralización.

En términos financieros, el aumento al FODES es unaforma de descentralizar los recursos del Estado lo cualse ha logrado mediante la lucha de los alcaldes a travésde su gremial COMURES y algunas fracciones legisla-tivas que abanderan la idea de dotar a los municipios demayores recursos.

A nivel municipal se ha discutido el tema de calles ycaminos vecinales, salud pública y educación. Sinembargo no se ha concretado un proceso de descentrali-zación, debido a la discusión legal sobre en quién recae laresponsabilidad de proporcionar tales servicios ya sea

el ejecutivo o a las municipalidades, y si es lo segun-do, tampoco se definen los mecanismos de transferen-cias de recursos.

El tema de la Descentralización se ha contempladoahora en la propuesta que se ha elaborado en laComisión Nacional de Desarrollo Local (CONADEL),en la cual proponen una revisión de la PolíticaNacional de Descentralización, elaborada por laSecretaría Técnica de la Presidencia (STP) en laadministración anterior.

Las reformas Constitucionales, la creación del CódigoMunicipal, La Ley Tributaria Municipal, la Ley FODESy la creación y reactivación de Instituciones Munici-palistas, han permitido el fortalecimiento de laautonomía municipal y que las municipalidades hayancobrado relevancia en el contexto político e institu-cional de las municipalidades.

Las diferentes reformas a la Ley del Fondo deDesarrollo Económico y Social de los Municipios(FODES), han permitido un incremento en los ingresosde las municipalidades, quienes reciben actualmente un7% de los ingresos corrientes netos del presupuesto dela nación. Esto ha procurado algunos avances en eldesarrollo de los municipios.

Principales debilidades y fortalezas del munici-pio en la actualidad

Según el estudio realizado para COMURES porFUNDE y FUNDAUNGO,26 los principales avances ylimitantes de los municipios son los siguientes:

Aspectos positivos del contexto nacional

1. Se ha incrementado el interés de la ciudadanía porla municipalidad, siendo ésta el órgano de gobier-no que le genera mayor confianza.

Pese a que no hay mediciones de opinión que lo con-firman, existe una opinión generalizada entre laspersonas sobre el que hacer político nacional.Durante los últimos años se ha producido un incre-mento del interés ciudadano por la municipalidad.

26. COMURES/USAID. "El impacto de la inversión FODES en el Desa-

rrollo Económico y Social de los Municipios". Elaborado por

FUNDAUNGO y FUNDE para COMURES/USAID. 2003

94

Se afirma que la gente se acerca más a lasalcaldías, y diferencia más su voto local del votopara la Asamblea Legislativa. Al analizar, porejemplo, el número de personas que no votó por elmismo partido en ambas elecciones simultaneas, seencuentra que mientras en las elecciones de 1994 y1997, solo el 6% y 7% respectivamente diferencia-ron su voto, en las elecciones del 2000 y 2003, lohizo casi el doble, es decir un 13% y un 11% respec-tivamente. Este cambio en el comportamiento de laciudadanía puede estar relacionado con la crecienteejecución de proyectos municipales, ya que lastransferencias del FODES han posibilitado que lasmunicipalidades ejecuten más de 5000 proyectosanuales; así como por la implementación de un estilode gobierno municipal considerablemente másabierto y participativo que hace unos años atrás.

Por otro lado, las mediciones de opinión confirmanque las alcaldías son la instancia de gobierno delEstado que concitan mayor confianza en la ciu-dadanía. Una encuesta de opinión realizada a finalesdel 2001 por la UCA, muestra que el porcentaje depoblación que declaró tener mucha o poca confianzaen distintas instancias de Gobierno fue del 53% paralas alcaldías, 43% para la Presidencia de laRepública y 31% para la Asamblea Legislativa,mientras que el promedio para los tres órganos es desolo el 42%. En esta misma encuesta, el porcentajede entrevistados que afirma tener mucha confianzaen la alcaldía de su localidad (26.3%), es superior alque obtuvo la Policía Nacional (24.9%), laProcuraduría de los Derechos Humanos (24.5%), elgobierno central (16.2%), la Fiscalía General de laRepublica (13.6%), la Corte Suprema de Justicia(12.7%), la Asamblea Legislativa (9.1%), y los par-tidos políticos (3.4%).

2. Existe una mayor voluntad de las organizacionesciviles y de las ONG´s en trabajar junto con lasmunicipalidades.

Durante los últimos años se ha incrementado con-siderablemente el número de organizaciones civilesque responden positivamente a las convocatoriasmunicipales o buscan por iniciativa propia coordinarsu labor con los gobiernos locales. Esto es válidopara las organizaciones de vecinos que han sidocontrapartes tradicionales de las municipalidades,

pero también sé esta generalizando la relación conorganizaciones civiles con intereses más específicoscomo las organizaciones de mujeres y de jóvenes.Por último, cabe mencionar que también se estaproduciendo un importante cambio con las ONGs,muchas de las cuales han pasado de sustentar unenfoque de desarrollo comunitario a sostener en laactualidad un enfoque de desarrollo local.

A nivel nacional, por otro lado, se ha producido unfenómeno similar de acercamiento entre organiza-ciones de la sociedad civil y COMURES, al puntode que esta situación ha exigido un esfuerzoorganizativo especial por parte del gremio. Esto haposibilitado que en la actualidad, COMURES man-tenga buenas relaciones de cooperación condiversas ONGs.

3. Las empresas comienzan a percibir la importanciade las municipalidades.

Tradicionalmente en El Salvador, las grandesempresas han prestado muy poco interés a lasmunicipalidades, ya que éstas no eran fuentesimportantes de poder normativo sobre sus acti-vidades, no prestaban servicios relevantes, nitampoco eran potenciales clientes de enverga-dura.

Sin embargo, últimamente esta situación ha idocambiando. En la actualidad, con el incrementode los egresos municipales y la ejecución de diversostipo de proyectos, las municipalidades estáncomenzando a ser vistas como potenciales clientas,como ha evidenciado la exposición empresarialque ha venido organizando COMURES desde el2002 en los Congresos anuales de Alcaldes.

Por otro lado, en la medida en que las municipali-dades han comenzado a ejercer con más consistenciasu papel de reguladoras de la vida pública a nivellocal, muchas empresas comienzan a verlas comoun factor relevante de poder. Esto se ha mostradoen el conflicto que se generó sobre el cobro deimpuestos municipales por poste conductor deenergía eléctrica y en otros relacionados conpermisos municipales para realizar ciertas cons-trucciones o actividades empresariales.


95

Sin embargo, a la par de los conflictos, existentambién diversos casos, en los cuales grandesempresas han dado pasos y se han sumado a inicia-tivas de desarrollo local en las que también parti-cipan las municipalidades, como son los casos delos Fondos de Contrapartida para el DesarrolloLocal, el Grupo Gestor del Valle de San Andrés,o eventos de cooperación entre la empresaCESSA y diversas municipalidades; así como,firmas de convenios de cooperación entreCOMURES y las empresas distribuidoras eléctri-cas y telefónicas.

Un fenómeno igualmente incipiente pero importante,es la creciente relación entre pequeñas empresas ymunicipalidades. En algunos casos, como en de lasventas ambulantes, este fenómeno ha surgido a par-tir del uso de espacio público y se ha desarrollado enun clima de conflicto y cooperación. No obstante,existen también algunos casos en los que las muni-cipalidades comienzan a convocar o sumarse, ainiciativas de desarrollo económico local relaciona-dos con la promoción del turismo o de la produccióny comercialización de artesanías.

4. El espacio municipal y sus gobiernos han adquiridouna importancia sin precedentes para los partidospolíticos.

Durante los últimos años los partidos políticosnacionales han descubierto que el espacio munici-pal y los gobiernos locales son importantes parainfluir a la ciudadanía y ganar apoyo electoral. Aesto han contribuido distintas circunstancias,como la ampliación de los espacios democráticos,el uso que han hecho los partidos de oposición delespacio municipal para proyectarse como opcionesnacionales, la diferenciación entre las eleccionesnacionales para alcaldes y diputados en períodosdistintos, la presión ciudadana hacia sus autori-dades electas localmente y la labor de COMUREScomo gremial promotora de la cuestión municipalcon relativa autonomía de los partidos políticos.En todo caso, lo importante es que los partidospolíticos han descubierto que los alcaldes, son enprimer lugar alcaldes de los electores y en segun-do del partido y que antes que darles órdenesdeben comenzar a negociar con ellos.

En este sentido, se puede percibir que existeuna creciente presión política para que los partidospolíticos designen candidatos cada vez mas cualifi-cados. Por otro lado, el hecho de que los únicos dosvetos presidenciales que se han levantado por laAsamblea Legislativa en la historia del país, hayansido precisamente los relacionados con las trans-ferencias a las municipalidades; demuestra que losgobiernos locales tienen una importante capacidadde incidencia en el sistema político nacional, quepuede ser empleada a favor de cambios positivospara el desarrollo del país.

5. Las distintas instancias del gobierno nacional,comienzan a visualizar a las municipalidades comoentes del Estado.

Tradicionalmente en el país, las municipalidadeshan sido vistas por el gobierno nacional comoinstancias públicas subordinadas a su orientacióny control; sin que quedara muy claro si eraninstancias del mismo Estado o subordinadas a unEstado que sólo se encontraba encarnado en susorganismos nacionales.

Esta situación, también ha venido cambiando en lamedida en que el gremio de alcaldes ha demostra-do su capacidad de movilización, de cabildeo eincidencia. Para este cambio, influye el hecho deque las municipalidades comienzan a ser adminis-traciones de una mayor proporción de los fondospúblicos y ejecutoras de proyectos de medianaenvergadura.

En la actualidad, los organismos del gobiernonacional se consideran por lo general másanuentes a escuchar a las municipalidades y seabren perspectivas de una mayor y mejor coordi-nación de cara al futuro.

6. Las municipalidades están concitando el interés dela cooperación internacional.

Antes del conflicto armado, casi el 100% de lacooperación internacional se canalizaba directa-mente a través del gobierno nacional. Durante elconflicto, una parte importante de la cooperación

96

internacional (principalmente la de la AID)comenzó a canalizar fondos hacia las municipali-dades como estrategia de sostenibilidad de lainstitucionalidad del Estado salvadoreño, lo cualpermitió que por primera vez fluyeran recursoshacia los gobiernos locales para invertir. Otrasagencias de cooperación, comenzaron también acanalizar fondos a través de ONGs, ya sea porqueéstas eran sus homólogas nacionales o porqueeran las únicas organizaciones que actuaban enlas zonas conflictivas.

Aspectos negativos del contexto nacional

Junto a los mencionados aspectos positivos del contextonacional, existen también tendencias que de algunamanera relativizan los aspectos positivos y obstaculizanlos avances de la descentralización del Estado y el desa-rrollo local. Entre estos cabe mencionar los siguientes:

1. Subsiste en los organismos del gobierno nacionaluna visión de resistencia a la descentralización delEstado y en las cúpulas nacionales de los partidospolíticos una postura ante la cuestión municipalque se encuentra a menudo excesivamente ligada asu estrategia de poder partidario.

Los vetos presidenciales durante el período 1999-2004 a todas las iniciativas de ley tendientes afortalecer la gestión municipal y principalmentelos argumentos esgrimidos, evidenciaron que ésteorganismo y los ministerios que de él dependen seresisten a la descentralización del Estado y sepercibía como una amenaza a su propio poder.

Por otro lado, la exclusión de las municipalidadescomo beneficiarias del Fondo Vial (FOVIAL), ladifícil situación que se suscitó para ellas con la pri-vatización de una parte de las actividades delMinisterio de Obras Públicas, la aprobación deuna ley que estableció un horario límite nacionalpara el expendio de bebidas alcohólicas cuando seestaban aprobando ordenanzas municipales en estesentido y el reciente intento de excluir el pago delas tasas municipales de los aviso-recibos decobro del servicio eléctrico. Uno de los problemases que las cúpulas partidarias nacionales a menudovaloran lo conveniente o inconveniente de ladescentralización o del fortalecimiento municipal

de acuerdo a la ventaja o desventaja que supues-tamente esto le puede dar en la correlación política.Este fenómeno, provoca en cierta manera quealgunas competencias municipales no se cumplantotalmente por falta de recursos suficientes y porla reducción de capacidades institucionales de losmunicipios.

Lo que en todo caso es claro, es que aún distamucho de que exista un consenso real en el sistemapolítico nacional en torno a la necesidad de avan-zar en la descentralización del Estado.

2. Las municipalidades han estado ausentes del debatenacional sobre el Tratado de Libre Comercio conlos Estados Unidos.

Uno de los principales puntos de la agendanacional es el proceso de negociación que losgobiernos nacionales centroamericanos llevaronadelante con el gobierno de los EEUU y que hasido ratificado en El Salvador y demás paísescentroamericanos, así como en EEUU, el cualentra en vigencia en enero de 2006.

En este tratado, hay aspectos que impondránimportantes restricciones a la aprobación de leyesmunicipales y aún nacionales que no han sido sufi-cientemente abordadas por las municipalidades, locual exigiría que estas presten mayor atención a loque se ha acordado en el Tratado de LibreComercio.

3. La confianza de la ciudadanía en los organismosdel Estado democrático salvadoreño incluyendo alas municipalidades es aún débil y constituye unaamenaza para la gobernabilidad democrática.

Si bien es cierto que la confianza de la ciudadaníaen sus gobiernos locales es mayor que la que tienenen otros organismos del Estado, debe recono-cerse con preocupación que según la encuestaanteriormente citada, un 47% de las personasconsideran que las municipalidades les concitapoca o ninguna confianza. El hecho de que estosporcentajes sean aún peores para los otros orga-nismos del Estado (Ejecutivo, Asamblea Legislativa,Corte de Justicia, etc.; es un indicador que señala


97

que la institucionalidad democrática generada porlos Acuerdos de Paz es aún débil.

En lo que se refiere a la labor de las municipali-dades, el hecho de que sólo el 25% de los gobiernoselectos hayan obtenido más del 50% de los votosválidos, en un contexto en el que la abstenciónelectoral fue del 59% si se consideran las personasempadronadas y del 65% si se consideran laspersonas en edad de votar; es una circunstancia(aunque no la única) que no ayuda a fortalecer lagobernabilidad democrática desde las municipali-dades.

Es necesario resaltar que en El Salvador, losConsejos Municipales son unipartidistas a excepciónde muy pocos municipios que son gobernados porcoaliciones de partidos políticos. Esta falta de plu-ralidad, representa un alto riesgo para la continuidadde políticas públicas con impactos positivos en laciudadanía. Al no existir una carrera administrativamunicipal, está presente la inestabilidad laboral delpersonal técnico de la municipalidad, que cambia encada período de gestión por razones e interesespolítico partidarios.

4. La representación de la mujer en los puestos degobierno municipal es mayor que en los otros

organismos de gobierno pero aún resultaescasa.

La participación de mujeres en los actualesgobiernos municipales (20%) es mayor que en laAsamblea Legislativa (10.7%) y globalmenteigual a la existente en el período 2000-2003.Sin embargo, si se hace una lectura de esta par-ticipación según el puesto de gobierno, se obtieneque su representación en el puesto de alcalde dis-minuyó del 8% al 6%, en el puesto de sindico semantuvo igual (13%), mientras que aumentó en elpuesto de regidor (de 21% al 23%) y disminuyóen el puesto de suplente (del 23% al 20%).Esta tendencia se mantuvo a la baja durante elperíodo 2003-2006.

5. Los procesos de participación ciudadana y la mejorcoordinación con ONGs exigen mayor claridad entorno a los roles institucionales y los alcances de laparticipación.

Como ya se ha mencionado, existe un proceso mayor-mente positivo de participación ciudadana ycoordinación interinstitucional entre las alcaldías ylas organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo,los procesos son aún incipientes y muchas vecescarecen de un marco institucional adecuado, lo cual

Participantes de la IV CONFEDELCA, celebrada en Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2004.

98

contribuye a que se generen más conflictos que losque son propios de toda negociación de poder.

Desafíos que enfrenta el gobierno municipal decara al desarrollo y la construcción democráti-ca del Estado

Promover e impulsar una política nacional de desa-rrollo local y descentralización.

Fortalecer el marco institucional del desarrollo localy la descentralización.

Fomentar la participación ciudadana y los mecanis-mos de transparencia municipal.

Fortalecer la capacidad institucional de las munici-palidades.

Fortalecer la gobernabilidad y los procesos democráticosa nivel local.

Promover el desarrollo económico local en losmunicipios.

Fortalecer las finanzas públicas municipales.

Fortalecer los diferentes niveles de asociativismomunicipal.

Establecer la representación proporcional en la con-formación de los Concejos Municipales que contribuyaa una gestión más democrática de los gobiernosmunicipales.

Establecer mecanismos de contraloría y transparen-cia en la gestión municipal.

Transformaciones que se requieren en el go-bierno municipal para enfrentar estos desafíos

Que se impulse una verdadera política de descen-tralización y desarrollo local.

Contar con mecanismos para generar ingresos pro-pios locales y fortalecer las finanzas municipales através de las transferencias y otras alternativas degeneración de ingresos propios locales.

Reformas al Código Municipal.

Fomentar la transparencia municipal y la partici-pación ciudadana.

Contar con una carrera administrativa municipal.


Se ha discutido en ocasiones, la necesidad de crearinstancias regionales en términos de hacer una redis-tribución política administrativa del territorio. Dehecho, el plan de ordenamiento territorial lo propone yya existen micro regiones conformadas por asocia-ciones de municipios para asumir de manera conjuntael cumplimiento de algunas competencias municipales.El ejemplo más sobresaliente de esfuerzos mancomu-nados a nivel municipal lo representa el Consejo deAlcaldes del Área Metropolitana de San Salvador(COAMSS) .27

En la actualidad el COAMSS cuenta con un planestratégico para diez años, en donde el tema deldesarrollo local es uno de los cinco componentes funda-mentales de dicho plan.

A la fecha, el COAMSS se ha convertido en un nivelintermedio de gobierno autónomo regional en materiade desarrollar inversiones públicas metropolitanas, elfomento de la participación ciudadana, el desarrollo deestrategias de financiamiento, planificación urbana delAMSS, facilitador de procesos de reconstrucción y paraejercer las facultades y funciones que otorga el códigomunicipal. El aval para tomarse tales atribuciones,tiene su origen en la ley de creación del COAMSS y sumarco de estatutos de 1987, a su vez recibe el respaldode la ley nacional de ordenamiento territorial delAMSS (en la categoría de ley especial), todo ello recibeel respaldo de los concejos municipales de las 14municipalidades miembros del COAMSS. En este nivelcolegiado, se han tomado importantes decisiones queimpactan en el quehacer ciudadano, como el manejode los desechos sólidos a nivel metropolitano, propuestaspara la mejora el sistema de drenajes de aguaspluviales y propuestas para mejorar el servicio detransporte colectivo. Esto es relevante si conside-ramos que en el AMSS habita cerca del 37% de lapoblación total del país.

27.El Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) esta, constituida por14 municipios: San Salvador, Ciudad Delgado, Mejicanos,Soyapango, Cuscatancingo, San Marcos, Ilopango, Nejapa, Apopa,San Martín, Tonacatepeque, Ayutuxtepeque, del departamento deSan Salvador; y Nueva San Salvador y Antiguo Cuscatlán, del depar-tamento de La Libertad.


99

Existen otros esfuerzos similares en diversas partes delpaís como es el caso de AMUVASAN para el valle deSan Andrés, la micro región de los Izalcos en el depar-tamento de Sonsonate entre otras. Sin embargo elimpacto de las políticas generadas en estas microre-giones es todavía frágil.

Competencias que debe tener el municipiopara jugar su rol de promotor del desarrollolocal y de eslabón de gobierno más próximo ala ciudadanía

En general todas aquellas competencias, que le permi-tan al gobierno municipal asumir su rol de coordinador ypromotor del desarrollo económico y social a nivel local.Entre algunas de las competencias se puede mencionar.

La administración de las instalaciones educativasasí como la educación parvularia y básica.

La administración de la infraestructura de salud, asícomo la de salud preventiva.

La administración del uso y mantenimiento de carre-teras municipales. (Por supuesto con traslado derecursos)

El ordenamiento territorial por medio de planes rec-tores y parciales.

El desarrollo económico y social, fomentando laexplotación de las capacidades de los territorios.

El desarrollo del turismo y la regulación y autoriza-ción del transporte local.

El manejo adecuado para la disposición final dedesechos sólidos

Los ministerios de Educación, Ministerio de Salud, tu-rismo, transporte y seguridad vial, mantienen la rectoríanacional de los temas relacionados con su competenciay deberán coordinar con los municipios para la ejecu-ción de las competencias municipales.

Relación Estado-sociedad civil, gobierno local-sociedad civil

Existen esfuerzos de mayor participación ciudadana enla gestión municipal y hay municipios que cuentan conordenanzas de participación ciudadana.

Principales obstáculos que llevar adelantetransformaciones en municipios y municipali-dades

La resistencia política y temor al cambio.

Falta de modernización institucional y financiera.

Recomendación para su implementación

Establecer un debate permanente del estudio sobre losprocesos de descentralización y desarrollo local yfomentar un trabajo interinstitucional entre el ejecutivoy gobiernos municipales, otro mecanismo podría ser através de la Comisión Nacional de Desarrollo Local(CONADEL) para dar pasos concretos al traspaso gradualde responsabilidades.

Aporte CONFEDELCA para contribuir al esfuerzo

Facilitando un espacio de debate sobre el tema dedesarrollo local y la descentralización del Estado.

Apoyando en la gestión y cabildeo político con losgobiernos Centroamericanos.

Facilitando la elaboración de estudios comparativosde la región centroamericana.

Fortaleciendo las instancias de diálogo y negociación.

Mesa de trabajo durante IV Conferencia Centroamericana por laDescentralización del Estado y el Desarrollo Local, octubre de2004.

100

Informe de Guatemala sobre la Situa-ción de los Municipios y la Descentra-lización del Estado

Mesa Nacional Guatemala


La guía estructurada, enviada por la CoordinaciónTécnica de CONFEDELCA, se resuelve, según lasinstrucciones, desde cinco enfoques diferentes: cultural,administrativo, financiero, jurídico y político. Todo loanterior, en el marco del tema de la V CONFEDELCA:"Construyendo El Estado Democrático y Descentraliza-do En Centroamerica" Hacia la transformación delMunicipio.


Cultural

Defensa de la multiculturalidad.

Promoción de la interculturalidad y del enfoque degénero.

Administrativo

Capacidad de gestión administrativa de las OficinasMunicipales de Planificacion (OMP´s): proyectospertinentes y validados por la propia comunidad.

Disposición digna y adecuada de los serviciospúblicos.

Prestación eficiente de servicios.

Desarrollo económico, social y político.

Eficacia y equidad en la atención de las necesidadesde su población.

Valoración como equipo administrativo.

Capacidad de formular plan de Desarrollo Municipal.

Plan de trabajo multi anual (corto, mediano y largoplazo para lograr desarrollo integral y sostenible).

Financiero

Captación de ingresos propios.

Fuentes de financiamiento diversificadas.

Mayor giro de inversión social.

Mecanismos de transparencia y gestión municipal.

Jurídico

Marco de leyes básicas que fortalezcan una debidaadministración.

Plan de trabajo legislativo desde el punto de vista deGobierno Municipal.

Planes y reglamentos municipales (sobre todo plande ordenamiento territorial municipal, reglamentode construcción y el relacionado con la gestiónmedioambiental).

Político

Verdadera asunción de lo que significa ser GobiernoMunicipal: representativo, democrático e incluyente.

Autonomía: atendiendo en corresponsabilidad con elgobierno central las necesidades básicas de salud,educación, seguridad y medio ambiente.

Buena relación con los líderes comunitarios, muni-cipales, departamentales.

Gestión del desarrollo integral.

Validación de las fuerzas vivas de cada municipio.

Población organizada, activa en la toma de decisiones(de forma conjunta con las autoridades locales).

Población organizada y en capacidad de validar planes,programas y proyectos desde una visión integral.


Cultural

Cultura de tolerancia (post conflicto armado).

Mayores avances en aceptación de la multiculturalidad.

Mayor respeto inter-etnias.

Cumplimiento de Acuerdos de Paz y atención inmedia-ta del Estado en varios aspectos ligados a los mismos.


101

Administrativo

Construcción del andamiaje del desarrollo social.

Mayor oferta de capacitación.

Descentralización de la educación (creación dedirecciones regionales, departamentales y delPrograma Nacional de Educación (PRONADE).

Puesta en marcha del Sistema Integrado deAdministración de Salud, (SIAS).

Reformas en infraestructura.

Creación de dos nuevos municipios (332 a la fecha).

Financiero

Aumento sustantivo de ingresos:

Directos: 10% de asignación constitucional y 1.5%del Impuesto al Valor Agregado (iva-paz), otrosimpuestos varios: Impuesto de Circulación deVehiculos, Petróleo, Impuesto unico SobreInmuebles.

Indirectos: 1% del aporte a los Consejos deDesarrollo.

Comisión Nacional de Coordinacion de FondosSociales 22 Departamentos/Registro de Infor-mación Catastral (RIC), Código Tributario Muni-cipal (CTM).

Jurídico

Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural ysu Reglamento.

Ley General de Descentralización y su Reglamento.

Código Municipal.

Promulgación de leyes y Reglamentos que cumplenaspectos culturales de los Acuerdos de Paz.

Certeza jurídica de la tierra.

Político

Emisión de la Política Nacional de Descentralización.

Promoción de la participación ciudadana a travésdel Sistema de Consejos de Desarrollo como espacioprincipal de encuentro entre Estado y sociedad.

Planificación democrática.

Cambios que ha sufrido la municipalidad comoinstitución de 1980-2005

Cultural

Mayor legitimidad debido a la participación ciudadana.

Valoración diferente de la ciudadanía de sus muni-cipalidades y autoridades municipales.

Proyección de gobierno municipal y no de autoridadunipersonal (Alcalde).

Cambio en la cultura democrática a través de con-sultas de vecinos sobre temas de impacto social.

Administrativo

Creación de la Oficina Municipal de Planificación (OMP).

Contratación de un Contador Público y Auditor.

Equipo de computo.

Internet.

Gastos de funcionamiento.

Financiero

Regularización de la entrega de recursos constitu-cionales (acreditaciones bimensuales).

Acreditación de ingresos por otras causas: impuestode distribución de combustibles (parcial).

Captación de ingresos propios: Impuesto UnicoSobre Inmuebles (IUSI), Impuesto de Circulaciónde Vehículos.

Incorporación de las Municipalidades al SistemaIntegrado de Administración Financiera (SIAF)/Sistema de Auditoria Gubernamental SAG.

Jurídico

Rango o estatuto constitucional a la autonomíamunicipal.

Igual trato para las asignaciones presupuestarias.

Desconcentración de la Contraloría General deCuentas.

Código Municipal.

Cambio en la duración del periodo de gobiernomunicipal: de 2 a 4 años.

102

Registro de Información Catastral (RIC), CódigoTributario Municipal (CTM).

Político

Mejoramiento en el perfil de los candidatos al cargode Alcalde

Mayor participación femenina en las planillas

Participación de la sociedad organizada en el procesoelectoral a través de Comités Cívicos

Reconocimiento de alcaldías y autoridades indígenas

Mayor atención de la administración central a laautonomía de los municipios

Democratización de Asociación Nacional deMunicipalidades ANAM

Política de impulso de asociatividad municipal

Creación de 14 mancomunidades.

Medidas de descentralización que han afectadoal municipio y municipalidad

Cultural

Culturalmente, las personas ven al municipio comosu contacto con el Estado

Cambio de la indiferencia por el interés de lapoblación para verificar que la obra pública se hagacon criterios de calidad y transparencia.

Administrativo

Captación y administración directa de impuestos(las Municipalidades lo hacen por sí y para sí)Ejemplos: IUSI (216 municipalidades), Adminis-tración de tránsito (15 municipalidades)

Descentralización de procesos administrativos deeducación a las Juntas Escolares.

Funcionamiento de Escuelas de Autogestión.

Descentralización sectorial de servicios de saludhacia las municipalidades y a ONG´s.

Reconocimiento de la sociedad civil organizada, de susderechos y deberes en el desarrollo de su localidad.

Financiero

Transferencias presupuestarias con mandato consti-tucional.

Mayores recursos financieros.

Capacitación para elevar el nivel de administracióny ampliación de la base tributaria.

Inicios en la auditoria social: las comunidades hancomprobado la existencia de mecanismos para exi-gir que la gestión pública sea transparente.

Jurídico

La Constitución Política de la República establececomo obligación fundamental del Estado "promoveren forma sistemática la descentralización económi-ca administrativa para lograr un adecuado desa-rrollo regional del país".

Ley de Desarrollo Social.

Ley General de Descentralización y su Reglamento.

Código Municipal.

Emisión del Sistema Nacional de Inversión Pública(SNIP) para mejorar la calidad de la inversiónpública.

Creación del sistema de GUATECOMPRAS paraalcanzar transparencia en el gasto público y el sis-tema SIAF-SAG para mejorar el monitoreo delgasto social.

Creación de la Comisión Nacional para laCoordinación de Fondos Sociales a efecto de coordi-nar la inversión pública.

Político

Proceso de empoderamiento de la municipalidadfrente a sus vecinos.

Comprobación de la población de la calificación dela Municipalidad como órgano administrativo parael desarrollo de los procesos.

Aprobación de la Política Nacional de Descentralización.

Adquisición de poder de negociación entre autori-dades municipales y sociedad civil.


103

Percepción positiva de la gestión municipal porparte de los electores

Permiten tanto al gobierno central como a los elec-tores, ejercer de manera más activa y ordenada susderechos para velar por la calidad del gasto social.


Debilidades del municipio

Falta de organización asertiva.

Organización existente sin mayor incidencia.

Débil tributación por parte de la población.

Participación incipiente en la planificación local.

Debilidades de la municipalidad

Poca efectividad en la captación de tributos locales.

Ingresos propios bajos.

Poca capacidad para la elaboración de planesestratégicos y su respectivo análisis presupuestario.

Falta de información sobre la inversión pública.

Rotación del personal calificado (por cambio deadministración cada cuatro años).

Inexistencia de la carrera administrativa municipal.

OMP´s con personal no calificado (salvo excepciones).

Fortalezas del municipio

Autonomía constitucional.

Representa una unidad de atención o intervenciónfocalizada y uniforme, sobre todos cuando se tratade municipios pequeños.

Gobierno propio electo directamente.

Libre disposición para la obtención e inversión derecursos.

Decisión de ordenamiento territorial según su propiaconveniencia.

Posibilidad de actuar en forma mancomunada conotros municipios para atender demandas en común.

Fortalezas de la municipalidad

Recursos provenientes del gobierno nacional.

Apoyo del Instituto de Fomento Municipal INFOM,de la Secretaria de Coordinación Ejecutiva de laPresidencia SCEP, de determinadas ComisionesPresidenciales y de la Cooperación Internacional.

Actuación en el municipio por delegación del Estado.

Percepción de la población como representante delEstado en el municipio.

Son destinatarias de la descentralización de compe-tencias y capacidad de disponer ordenanzas locales(Reglamentos) para ordenar la vida en el municipiosegún sus propias características.

Posibilidad de asociarse con otras municipalidadespara atender demandas comunes.


Administrativo

Lograr continuidad en los cuadros técnicos capaci-tados, a pesar de los cambios de administración.

Lograr la continuidad de los programas de apoyo alfortalecimiento municipal.

Implementar la Red Nacional de CapacitaciónMunicipal.

Actuar como un verdadero gobierno municipal yerradicar la práctica autoritaria y excluyente.

Constituirse en el Estado en el distrito municipal.

Que las mancomunidades de municipios trasciendanlas relaciones de dependencia.

Financiero

Contar con un presupuesto que le dé solvencia yautonomía financiera.

Lograr avances sustantivos en los ingresos tributa-rios locales.

104

Jurídico

Promover e impulsar leyes que complementen elproceso de descentralización.

Lograr el impulso del Código Tributario Municipal.

Político

Lograr que los Fondos Sociales dirijan el gastorespetando los criterios definidos por el ConsejoDepartamental de Desarrollo.

Evitar la politización de la administración municipal.

Mejorar la organización ciudadana y fortalecerla através de los Consejos de Desarrollo.

Alcanzar la voluntad política necesaria para permi-tir la participación ciudadana.

Alcanzar equilibrio en las relaciones de poder.

Transformaciones que se requieren en el go-bierno municipal para enfrentar estos desafíos

Administrativo

Incrementar la inversión en la formación de autori-dades electas, funcionarios y empleados municipalesen todas sus especialidades.

Respetar la tecnocracia municipal.

Financiero

Elaborar los planes de desarrollo municipal previen-do el aspecto presupuestario.

Jurídico

Impulsar las leyes y/o reglamentos que fortalezcanla descentralización en los diferentes ámbitos.

Ejercer la función legislativa local que laConstitución Política de la República les faculta(reglamentos, ordenanzas, acuerdos municipales).

Político

Hacer alianzas con los Gobernadores y demásfuerzas no municipales del Consejo de DesarrolloDepartamental.

Promover un desarrollo local que permita una reac-tivación de la economía municipal.

Lograr el respeto de las diferentes autoridadesnacionales, hacia las decisiones de los gobiernosmunicipales.


Administrativo

Electo popularmente por voto directo, no existe.

A nivel departamental se nombra un gobernador quese constituye en representante del Presidente dela República y preside el Consejo de DesarrolloDepartamental.

Tiene como función principal ejecutar la política gene-ral del Gobierno Central en coordinación con represen-tantes departamentales de los Ministros de Estado.

Aunque se prevé tal aspecto en los Acuerdos de Paz,la forma de administración actual está determinadaen la Constitución Política de la República, lo cualexigiría un cambio previo en la misma.

Político

El Gobernador Departamental es designado por elPresidente de la República de una terna presentadapor representantes no gubernamentales del Consejode Desarrollo Departamental.

Actualmente existe la propuesta de Segeplan de crearel Sistema Nacional de Planificación EstratégicaTerritorial, el cual buscaría la descentralizaciónde la planificación de desarrollo a nivel departa-mental y municipal.

Las políticas públicas nacionales, en su caso, searticularían con las políticas departamentales.


Administrativo

Reordenamiento de competencias.

Asunción de parte del municipio, de las competen-cias de educación pre-primaria y primaria, así comola gestión de salud preventiva.

Transferencia de las competencias del medio ambienteen su fase preventiva (que las Municipalidades velenpor el uso equilibrado de los recursos naturales de suterritorio).

Transferencia a las municipalidades de la seguridadpreventiva y el mantenimiento de los caminos rurales).

Coordinación de la administración pública.

Gestión de políticas públicas locales.

Básicamente las sectoriales relativas a salud, edu-cación, ambiente y recursos naturales, seguridad, ycomunicaciones.

Sí, porque se establecerían niveles de coordinación ycomplementariedad que no se dan ahora.

El Gobierno Nacional conserva su responsabilidadde subsidiariedad y conducción política del país.

Financiero

Pacto de relaciones fiscales intergubernamentalesentre los dos órdenes de gobiernos electos.

Los equipos financieros han de alcanzar niveles altosde organización y orden para trabajar en formacoordinada.

Jurídico

Emisión del Código Tributario Municipal.

Emisión de una nueva Ley del Organismo Ejecutivoque se adecue a la Ley General de Descentralizacióny su Reglamento y al Código Municipal.

Reformar la Ley de Servicio Civil a efecto de lograruna carrera técnica municipal.

Lograr concertación de los factores reales de poderen relación al grado de descentralización que debedarse en el país, para que los órganos políticos,jurídicos y de gobierno, puedan concretarlo de ma-nera ordenada y previsible.

Que las municipalidades gestionen sus políticaspúblicas locales.

Lograr a nivel municipal el ordenamiento e impulsode la economía local.

Serán necesarios instrumentos jurídicos que permi-tan a cada entidad cumplir su propio rol.

Político

Se habrá de concertar respecto de la obra pública aejecutar, sobre la base de coordinación y comple-mentariedad.

Gobernabilidad Democrática.


Administrativo

La transformación de la relación es entre sociedadcivil, gobierno municipal y gobierno nacional porcuanto todos son parte del Estado.

La nueva relación implica el re-direccionamiento deldesarrollo a partir de las prioridades y potenciali-dades planteadas por las comunidades desde suvisión, experiencia y capacidad.

Los entes administrativos tienen que adaptarse a esenuevo paradigma.

Financiero

Los aspectos financieros giran alrededor de la efi-ciencia de la obra y la transparencia en la ejecucióndel gasto público.

Jurídico

Los instrumentos jurídicos para el control de cuen-tas deben ser sencillos y estar disponibles a lasociedad con el fin de que se pueda ejercer la audi-toria social.

Político

Las municipalidades están cercanas a la población.

La descentralización genera satisfactores directas.

Principales obstáculos para llevar adelante trans-formaciones en municipios y municipalidades

Cultural

La población identifica únicamente al GobiernoCentral con esa calidad (de Gobierno).

Población no participa.


105

106

Administrativo

Los municipalistas perciben solamente al GobiernoCentral como Estado.

Financiero

Las Municipalidades son aún altamente depen-dientes del Gobierno Central.

Deben obtener recursos propios.

No todas son transparentes.

Jurídico

Hacen falta cambios legislativos que profundicen yaceleren la descentralización en todo orden.

Político

Ausencia de institucionalidad de la mayoría de par-tidos políticos.

Existe clientelismo político y corrupción.

No hay mecanismos que legitimen a la sociedad civil.


Administrativo

Impulso a procesos de auditorias sociales.

Exigencia de las organizaciones gremiales de lasmunicipalidades, alcaldes y autoridades indígenas, yorganizaciones de mujeres del Gobierno Municipal,para profundizar y acelerar el proceso de descen-tralización.

Financiero

Inversiones de las municipalidades en aspectosadministrativos que les permitan asumir la totalidadde sus responsabilidades

Jurídico

Unión de esfuerzos de las organizaciones gre-miales de Alcaldes, para lograr dictámenes de las

comisiones legislativas sobre iniciativas que lesafecten.

Político

Cabildeos con los partidos políticos y jefes de ban-cadas del Congreso de la República para impulsarleyes que fortalezcan el proceso de Descentra-lización.

Consensos previos con el Organismo Ejecutivo alrespecto.

Fortalecimiento a la sociedad civil.

Capacidad técnica permanente.


Administrativo

Investigando, formando y promoviendo la inciden-cia de las personas formadas, en sus propias reali-dades.

Dando insumos de carácter técnico.

Financiero

Gestionando y proveyendo recursos para cada paísde Centroamérica (fortalecimiento a las mesasnacionales).

Jurídico

Apoyando iniciativas de cambios en los marcosjurídicos de cada país, de acuerdo a su realidad.

Político

Vinculando sus trabajos y declaraciones con otrosesfuerzos regionales y multilaterales (CumbresPresidenciales, OEA, RIAD).

Dando insumos de carácter político.

Creando una base de datos pública con información:leyes, modelos de gestión, casos, lecciones aprehen-didas en Centroamérica y resto del mundo.


107

Informe de Honduras sobre laSituación de los Municipios y laDescentralización del Estado

Mesa Nacional Honduras,

Panamá, Panamá, octubre 2005


En Honduras hablar del Municipio que queremoses necesario recurrir al concepto de desarrollolocal al que nos referimos: proceso que permite eldesarrollo de las capacidades locales para impulsaracciones que generen bienestar y eleven la calidadde vida; mediante la participación de todos lossectores de la población de un territorio determi-nado; desde lo local, municipal, regional a lonacional y transfronterizo.

Visualizamos al municipio y al gobierno local comoun espacio para la construcción democrática capazde reducir la pobreza e injusticia social generaciónde bases nuevas para un desarrollo sustentable.

Un Municipio con capacidad de iniciar y sostenerprocesos de concertación entre los agentes -sec-tores y fuerzas- que interactúan en su territoriocon capacidad de impulsar un proyecto común dedesarrollo, con el fin de elevar la calidad de vidade cada familia y ciudadano o ciudadana con lavisión de y contribuir al desarrollo del país.

Capaz de promover la participación permanente,creadora y responsable de ciudadanos y ciuda-danas, que involucre conciente y propositivo de ladiversidad de actores territoriales.

Capaz de generar crecimiento económico, equidad,cambio social y cultural, sustentabilidad ecológi-ca, enfoque de género, calidad y equilibrio espacialy territorial.

Que impulse planes de desarrollo vinculados con larealidad, de mediano y largo plazo, y articulados alas dinámicas nacionales de desarrollo.

Un municipio en la lógica de la descentralizacióncapaz de promover los procesos de descentralizacióndel Estado e instrumentalizarlos en su interior.

Asume su realidad y revaloriza su identidad parala recuperación de sus particularidades, potencia-lidades e identidad territorial.

Vinculado a procesos regionales y locales, con susdiferencias, pueden y deben ser motor del desarro-llo nacional.

Que potencialice la democracia y el desarrollotomando en cuenta los intereses, recursos y poten-cialidades locales.

Solidario y complementario con los objetivosnacionales, coherente con las políticas sociales y eldesarrollo de la nación.

Que estimule el proceso de cooperación e inte-gración regional centroamericana.

Que reconoce y garantiza el cumplimiento de laConstitución de la República y la Ley de Muni-cipalidades.

Asume con responsabilidad la autonomía municipal.

Realiza coordinación eficiente y subsidiaria entrelas Secretarías y otros entes del Estado.

Consolida la democracia, la gobernabilidad y elbienestar social.

Promueve y aplica mecanismos de control internoy Externo, así como de rendición de Cuentas.

Implementa formas de gestión ciudadana descen-tralizada con manejo transparente de recursos yaplicación de Leyes.

Formaliza instrumentos de Contraloría Social ydel comisionado Municipal (Promueve Comisionesde Transparencia).


a. Se ha iniciado un proceso de fortalecimiento de laautonomía municipal, la que se traduce en unaautonomía política/electoral es decir, se han pro-ducido cambios cualitativos importantes en laforma de elegir a nuestras autoridades locales, entanto en 1980 utilizábamos el voto de cascada, endonde elegíamos con un mismo voto gobiernocentral y gobiernos locales, hoy en día el sistema

108

democrático implementado en el país nos da laoportunidad de elegir en forma separada autoridadesnacionales y locales.

b. Una autonomía administrativa en donde el gobiernolocal tiene la oportunidad de elaborar su propio pre-supuesto, sus propios planes de inversión, aunqueello no significa disposición de los recursos.

c. Una autonomía financiera, es decir, libertad degenerar sus propios ingresos y sus propios sistemastributarios municipales.

Los incisos b y c no dejan de ser ciertos pero nopodemos desconocer que el control y los mecanis-mos normativos de los aspectos financieros yadministrativos son competencia de la Secretaríade Gobernación y Justicia lo cual en la práctica haresultado en un espacio desde donde se tomanmedidas coercitivas para los municipios y la aso-ciación de los mismos, cuando hay desacuerdosentre los planteamientos del gobiernos central ylos gobiernos locales o cuando intereses políticos,partidarios, económicos o de otra índole les hacendiferir, en esas oportunidades cuando la titularidadde la competencia administrativa se vale de losmecanismos para someter la opinión de los gobier-nos locales.

d. La Ley de Municipalidades de 1990 ha definido un5% de transferencia, el cual no se ha podido cumpliren su totalidad, pero hay compromisos de que así sehaga antes de finalizar el 2005 y se ha presupuesta-do en el presupuesto nacional de la república elcumplimiento del mismo a partir del 2006.

e. Se han definido mecanismos de participación ciu-dadana en el ámbito municipal, los cabildos abiertos,referéndum u plebiscitos están vigentes, y poco apoco la ciudadanía se va apropiando de los mismos.

f. Se han implementado las UMAS, (UnidadesAmbientales Municipales), las cuales tienen comoobjetivo atender los aspectos ambientales del munici-pio, pero los gobiernos locales no tienen presupuestoespecial asignado para antena el tema y la normati-va nacional permite disputas legales en el temabosque debido a que hay competencias en conflictosobre el mismo desde los ámbitos de los gobiernoslocales e instancias nacionales de gobierno central.

g. Se han implementado tímidamente los C.D.M.aunque los mismos no logran desempeñar papelesde mayor beligerancia en la vida de los munici-pios.

h. Cambios en la estructura poblacional: nuestrapoblación mayoritaria ya no es de asidero rural sino urbano marginal, además del fenómeno migra-torio de la población en especial de la poblaciónjoven de los municipios rurales a los centros pobla-cionales con más capacidad de absorción así comofuera del país.

i. Se han incorporado dos figuras en los gobiernoslocales Comisionado Municipal y Vice-alcalde.

j. Se profundizan los indicadores de pobreza enalgunos municipios, (los más pobres se empobrecenmás, los que tienen más posibilidades van mejo-rando los indicadores). De los 298 municipios, 223se consideran en categoría C y D lo que significalento y estacionario desarrollo.

k. Se está cambiando la estructura productiva de losmunicipios, (se han perdido o están por perderselas variedades locales, y la producción de granosbásico pasa una de las peores crisis de la historianacional).

l. El país en general carece de una política de seguridadque busque proteger al ser humano desde que nacehasta que llegue a su edad de adulto mayor, en estetema los esfuerzos del gobierno se centran a combatirel creciente fenómeno de las pandillas juveniles.

m. La participación ciudadana dentro de los gobiernosmunicipales adquiere una connotación significativapara el fortalecimiento democrático de la sociedadcivil. Espacios como Cabildos Abiertos, Plebiscitosy los Consejos de Desarrollo Municipal -por solomencionar lo que revisten mayor ejerciciodemocrático- además de garantizar y consolidaresas instancias formales de participación ciu-dadana y de ejercicio del poder en espacios locales,se encaminan hacia el logro de derechos económi-cos, sociales y políticos.

Sin embargo, lograr la participación ciudadana enlos gobiernos municipales no resulta tarea fácil.Son muchos los escollos por librar, sobre todo losheredados de un viejo sistema político, cargado de


109

clientelismos y corrupción; sin olvidar la desconfian-za que se tiene tanto a líderes municipales como alEstado mismo. Será sobre la base de validaciones,de planificaciones apegadas a la realidad y deobjetivos creíbles y logrables, que se irá avanzandohacia la construcción de espacios transparentes,sólidos y confiables.

n. Ingresos propios de la municipalidades originadosprincipalmente en la percepción de tributos hamantenido un incremento sostenido en valoresreales durante los años de vigencia de la Ley deMunicipalidades, reflejado una tendencia que no seha visto disminuida por la existencia de una trans-ferencia obligatoria del Estado; al contrario en losmunicipios más desarrollados del país mas bienlos ingresos provenientes de la transferenciaconstituyen un estímulo al esfuerzo propio y sólorepresenta entre el 12 y el 18% de los ingresostotales, aunque en los municipios de desarrollomedio y los considerados rurales, por sus limita-ciones de recaudación tributaria este porcentajepuede elevarse arriba del 50%.

o. Sistemas para la recaudación tributaria y no tribu-taria: Del total de 298 municipalidades,aproximadamente 200 disponen de una organi-zación por lo menos elemental para la recaudacióntributaria y no tributaria; y de estas, un 25% cuentacon departamentos o unidades especificas para lagestión, auxiliados por sistemas mecanizados endonde técnicamente se ejecutan las diferentes fasesde la recaudación, desde el registro de contribuyentes,la facturación y cobro hasta la percepción del losingresos y su control.

Actualmente la Asociación de Municipios deHonduras (AMHON), con el apoyo de distintoscooperantes; el Ministerio de Gobernación yJusticia; y programas de varios cooperantes comoUSAID, GTZ, Cooperación Española, entre otros,realizan actividades para institucionalizar elemen-tales sistemas de gestión tributaria.

p. Prestación de servicios públicos municipales. Losgobiernos locales altamente desarrollados y lamayoría de los medianamente desarrollados cuentancon unidades de servicios públicos, en muchoscasos desconcentrados de la administraciónmunicipal central, que operan principalmente los

servicios básicos de agua y saneamiento. En loscasos de las unidades desconcentradas estasoperan con una relativa autonomía financiera, consistema de presupuesto propio, contabilidad yfacturación separados. El desempeño de estasunidades ha sido generalmente satisfactorio y sucreación se ha traducido en el mejoramiento en lacalidad y cobertura de los servicios, siendo parti-cularmente notable que aquellas municipalidadesen donde se ha efectuado la devolución del serviciode agua de parte del SANAA, (Instancia delGobierno Central para la prestación del servicio deAgua y Acueductos), a las municipalidades, suoperación y mantenimiento ha mejorado y lapoblación esta más satisfecha.

q. En algunas municipalidades (Puerto Córtes,Choluteca, Choloma) estas unidades han evolu-cionado a empresas de aguas y saneamiento bajola forma mercantil de sociedades anónimas cons-tituidas por las municipalidades con capitalmixto al amparo de la Ley de infraestructuranacional.

r. Mecanismos de auditoria social. El desarrollo dela auditoria social en los últimos años ha resulta-do en ampliación del beneficio que nos ofrece,convirtiéndose en un medio para el fortalecimientode la democracia y la lucha contra la corrupción.Es por ello que podemos decir con propiedad queademás de evaluar, medir y controlar la gestiónsocial, busca hacerlo sobre la gestión política yde administración pública. Incluye de tal manera,la participación activa de las organizaciones dela sociedad civil en la auditoria de la gestiónpública y se sigue denominando social, por origi-narse desde la sociedad civil.

En Honduras, la auditoria social se ejerce pordiferentes medios y con distintas denominaciones.En algunos lugares, como Copan, se les conocecomo Instancias y Comités de Transparencia, en lazona de Ocotepeque y el Bajo Aguan se conocencomo Consejos de Desarrollo Local o CODELES yotras denominaciones. En unas zonas se manejancon una estructura más sencilla que en otras. Ladenominación y su estructura no tienen que serestandarizada o uniforme. Lo importante es elcumplimiento de sus funciones.

Las condiciones sociales y políticas del contextonacional están abriendo mayores espacios para laparticipación ciudadana, para la Auditoria Social,pese a ello, existe el riesgo de que tales espacios nosean ocupados o utilizados adecuada y suficiente-mente, lo que llevaría al traste un esfuerzo estruc-tural valioso.

La auditoria social a nivel local se realiza a través decinco figuras:

a. Actualmente existen 173 municipios que cuentancon el Comisionado Municipal.

b. 45 municipios con Comisiones de Transparencia.

c. 52 municipios con instancias de Autogestión enDerechos Humanos.

d. 61 municipios con Redes de Contralores Sociales.

e. 24 municipios con Juntas de Participación yControl Ciudadano.

Todas las experiencias comparten situaciones comunes:son recientes, no tiene más de cinco años, tienen obje-tivos comunes: transparencia, mejoramiento de lagestión, combate a la corrupción, tiene un marco legalcomún para su actuación, presentan problemas y deman-das comunes.

A nivel nacional se registran 14 experiencias de audito-ria social referidas a temas muy variados comopobreza, reconstrucción nacional, género, derechoshumanos, poderes del Estado, procesos políticos,organismos de sociedad civil, entre las que destacan:monitoreo participativo de la ERP y el monitoreo a losacuerdos políticos.

Estrategias y políticas de desarrollo local. Si bienel concepto de desarrollo económico local, haganado considerable fuerza en la ultima década,ha crecido también en confusión. Si se tratase deun concurso de popularidad el concepto ganaría elprimer lugar en las preferencias.

En Honduras en los últimos años, como parte delesfuerzo de reconstrucción y transformación pos-terior al Huracán Mitch, y como un elemento de laestrategia para la reducción del pobreza, los

municipios, particularmente las ciudades secun-darias del país han estado realizando accionesorientadas a promover el desarrollo económicolocal, esperando estimular condiciones quemejoren el entorno de políticas que conduzcan auna reducción de la pobreza a través del crecimientoeconómico; y, una mejora del acceso de los pobresa los mercados y a la posibilidad de competir enellos, aun cuando estos objetivos no hayan estadosuficientemente claros en todos los casos, nirespondan a un plan o proyecto debidamenteformulado y con metas definidas. Por lo anterior,no obstante que la mayoría de las ciudades secun-darias han estado ejecutando proyectos, algunossignificativos, que tienen una incidencia clara en lapromoción del desarrollo local (construcción deinfraestructura para la creación de zonas turísti-cas e industriales; fomento de micro empresas;restauración del casco histórico; capacitación demano de obra; convenios de colaboración con lascámaras de comercio para la ejecución de activi-dades conjuntas) al no ser producto de un planespecífico, las inversiones ejecutadas se imputangeneralmente a los renglones de gasto tradicionaldel presupuesto, sin referencia al desarrollo local,por lo que no resulta posible en este momento,determinar el monto de la inversión.

Asociacionismo y las mancomunidades enHonduras. Tras la aprobación y la implementaciónde la Ley de Municipalidades en Honduras, se estácumpliendo más de una década de trabajo y esfuerzopor parte de autoridades locales, técnicos y técnicaslocales, así como personas y entidades con talantemunicipalista, para fortalecer la institucionalidaddemocrática de los Gobiernos Locales, de modoque sean instancias:

- Con capacidad de gestión y de planificación.

- Que abren espacios de participación y de control social.

- Que articulan y promueven el desarrollo socialy económico.

- Que se modernizan en su organización y adminis-tración.

- Que buscan ser más eficientes y transparentes.

110


111

- Que prestan servicios básicos de calidad.

- Que fomentan la gobernabilidad democrática, y

- En definitiva, buscan ganarse la confianza yrespeto de la ciudadanía en su quehacer comoinstitución democrática al servicio de la gente.

En ese sentido, a pesar de trabas políticas, económicasy legales que no han favorecido la implementaciónplena de la Constitución y de la Ley de Municipalidades,los municipios hondureños han dado y siguen dando ungiro significativo en su evolución de municipios depen-dientes, partidistas, paternalistas y asistencialistashacia municipios autónomos, con liderazgo, con máscapacidad, más participativos y democráticos.

Eso refleja que hay un espíritu y voluntad por hacer lascosas de otras formas y que los Gobiernos Locales quieren:

Abrir y fomentar espacios de negociación y de con-certación.

Establecer políticas de planificar el territorio.

Impulsar el desarrollo bajo otras reglas de juego.

Aplicar el marco legal y normativo del país a conciencia.

Estimular una mayor información ciudadana, rendi-ción de cuentas y transparencia en su gestión.

Buscar alianzas estratégicas con la comunidad yotros actores públicos y privados que favorezcan undesarrollo más humano y más sostenible si cabe.

En ese aspecto, los municipios más pequeños, alejadosy desfavorecidos por las Políticas de Estado y por no serconsiderados como actores de desarrollo válidos yefectivos, se han visto relegados en su desarrollo localy fortalecimiento municipal. Eso ha sido consecuenciade diversas razones entre las que se podrían destacarlas siguientes:

Paternalismo y asistencialismo del gobierno central.

Centralismo y poca voluntad política anuente al cambio.

Falta de definición y de comprensión del papel a jugaren la democracia y en el desarrollo por parte de losGobiernos Locales como parte del Estado y como enti-dad de gobierno más cercana a la ciudadanía.

Incumplimiento de la ley en el traslado de competen-cias y recursos suficientes para que los municipiosestimularan el desarrollo local.

Caciquismo, politización y poco democrática ytransparente selección de autoridades y de funcio-narios públicos.

Falta de definición del papel, priorización deacciones y políticas, así como de mínima eficienciadel Estado como gestor público capaz de promovery velar por el bienestar social.

En esa línea, una de las acciones más significativas enesa evolución del régimen municipal Hondureño ha sidola creación, implementación y consolidación de asocia-ciones intermunicipales o Mancomunidades de munici-pios como una estrategia de fortalecimiento institu-cional, de mejora de las capacidades técnicas a nivellocal y de búsqueda conjunta de soluciones que favorezcanel desarrollo local.

Medidas de descentralización que han afectadoal municipio y municipalidad

Nueva Ley de Municipalidades (Decreto LegislativoNo. 134-90).

Ley para la Modernización del Estado (DecretoLegislativo No. 190-91).

Creación del Comité Interinstitucional deDescentralización y Fortalecimiento Municipal(Decreto No. 30-92).

Reglamento de la Ley de Municipalidades (AcuerdoNo. 018-93).

Elaboración del Programa Nacional de Descentrali-zación y Desarrollo Municipal.

Decreto Ejecutivo No. 15-94 crea la Comisiòn Ejecu-tiva para la Descentralización del Estado (CEDE).

Comisionado de los Derechos Humanos.

Desconcentración Educativa.

Papeletas separadas Presidente-Alcalde.

Sistema de Administración Financiera Integrada.

Nuevos ministerios e institutos, nuevas funciones.

112

Mayor espacio para la participación ciudadana.

Cogestión ciudadana en los servicios de salud.

Concesionamiento y capitalización.

Las reformas a la Ley de Municipalidades en dondese crea la figura del comisionado municipal, vicealcalde y se implementan nuevos mecanismos departicipación ciudadana como el cabildo abierto, losplebiscitos y los consejos de desarrollo municipalentre otros.

La aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial.

La Ley Marco de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Ley de Modernización del Estado.

La Ley General del Ambiente.

En proceso de aprobación y ya introducidas alCongreso Nacional las reformas a la Ley de Minería yla Ley de Finanzas Municipales.


Debilidades

Insuficiencia financiera.

Poco desarrollo de capacidades técnicas y adminis-trativas.

Capacidad limitada de organización y funcionamien-to de las estructuras de gobiernos locales.

Limitada formación y educación sobre el tema dedescentralización y desarrollo local.

Débil capacidad de gestión de los gobiernos locales.

Poca cultura de participación que involucre a todoslos ciudadanos en la toma de decisiones y pococumplimiento de la normativa que contempla ejerci-cios de participación ciudadana.

Manoseo político del tema municipal que confundela voluntad política con el discurso.

Débil voluntad política de echar adelante procesosque contribuyan al desarrollo de sus municipios.

Politización partidaria del tema municipal.

Carencia de una visión de municipio desarrollado delos gobiernos municipales.

Falta de un ordenamiento y planificación del territo-rio que permita el uso adecuado del espacio, unaprovechamiento sostenible de los recursos natu-rales, la reducción de la vulnerabilidad ambiental ymejor calidad de vida para la población.

Los órganos consultivos como los Consejos deDesarrollo Municipal no representan al pueblo sinoa los intereses de los alcaldes.

Escasa participación de los actores sociales en lagestión del desarrollo municipal.

Poco interés de los gobiernos locales en propor-cionar oportunidad de una amplia participación dela ciudadanía en las decisiones importantes delmunicipio.

Frágil política de gestión municipal que orientehacia dónde enfocar el desarrollo del municipio.

No existe coordinación entre las distintas organiza-ciones que están brindando asistencia colaboracióna los gobiernos locales.

Ingerencia del Gobierno Central en las decisionesdel municipio en torno al manejo de los recursosnaturales, la salud y educación.

Las elecciones para autoridades municipales sonsimultáneas a las presidenciales y de diputados loque dificulta el fortalecimiento de los procesospolíticos locales.

Fortalezas

Marco normativo-legislativo que ampara el desa-rrollo de los municipios. La existencia de la ley demunicipalidades reformada.

La cooperación internacional está apostando altema. La mayoría de los gobiernos locales cuentancon el apoyo de distintos organizaciones de desarro-llo internacional quienes gestionan proyectos dedesarrollo para los municipios en las áreas de educación,salud, vías de comunicación, economía etc.

La sociedad civil comienza a pedir cuentas a susgobiernos locales. Esto es como producto de la orga-nización comunitaria, los procesos de capacitación einformación y empoderamiento de los actores


113

sociales que están logrando las organizaciones de lasociedad civil que trabajan en desarrollo localapoyando a los municipios.

La planificación estratégica como instrumento devisión de largo plazo existente en la mayoría de losmunicipios

La población tiene la oportunidad de elegir a losmejores candidatos para su gobierno local. A pesarque es primera vez y una innovación falta educar ala población para que pueda hacer uso eficiente deeste derecho y que pueda elegir correcta y sabiamente.

En proceso la implementación una política nacionalde capacitación y asistencia técnica municipal.

Se ha estado fomentando la formación de líderessociales a nivel de los municipios para que puedan tenermayor participación en los destinos del municipio.

La existencia de organismos estatales de compensaciónsocial quienes contribuyen con el financiamiento dela inversión municipal que de alguna manera viene adespresurar el presupuesto municipal.

Todos los municipios están aglutinados en una orga-nización municipal que actúa como paraguas quevela por el fortalecimiento de los gobiernos locales.

Cada día cobra fuerza el criterio de mancomunidady se ve la problemática desde el enfoque territorial.


Reducir la centralización económica; la cual es evi-dente en el grado de concentración del ProductoInterno Bruto y de la administración fiscal.

Reducir el centralismo político, el cual es evidenteen el grado de concentración del poder y de las deci-siones políticas en el nivel central del gobierno.

Brindar mayor participación a la ciudadanía para quedesde lo local se impulsen las transformaciones y selogre incidir para descentralizar los procesos económi-cos y políticos que actualmente tienen vigencia.

Construir junto con la ciudadanía el escenariofactible del desarrollo del municipio aprovechandotodas las fortalezas y oportunidades que se tienen.

Que el centro del desarrollo sea el ciudadano, lafamilia, la comunidad y buscar el bienestar y unamejor calidad de vida y que la búsqueda de lasostenibilidad de los procesos.

Fomentar el liderazgo en los jóvenes como futurosconductores de los destinos del municipio, fortaleciendolas capacidades de estos, creando las condiciones,más oportunidades de manera transparente.

Fortalecer las capacidades de la ciudadanía paraque logren enfrentar el reto de la descentralizaciónmunicipal.

Que los gobiernos municipales junto con la ciu-dadanía busquen incidir en las políticas públicas almás alto nivel a fin de lograr la descentralizaciónpolítica y económica.


Lograr las transformaciones en los líderes ya que loscambios inician en la mente y lograr el empode-ramiento de los colectivos en el tema de la descen-tralización municipal y sus implicaciones.

Que los municipios empiecen a hacer planteamientossobre a nivel del Congreso Nacional sobre la necesi-dad de tener gobiernos municipales descentralizados.

Que los nuevos gobiernos municipales que empezaráninicien su gestión tratando el tema con todos los sec-tores de la ciudadanía, dando participación activa,rindiendo cuentas, mejorando los sistemas de parti-cipación que hasta ahora se han seguido.

Volver más funcionales a las dependencias muni-cipales, fortalecerlas y empoderarlas para que secomprometan con el desarrollo de su municipio.

Mejorar su capacidad técnica, financiera y adminis-trativa.

Mejorar su capacidad de gestión.

Mejorar su capacidad para la captación de ingresosvía impuestos.

Mejorar su capacidad de propuestas en cuanto aelaboración de perfiles de proyectos.

114

Implementar la carrera administrativa municipalque no permita demasiados cambios de su personaltécnico cada cuatro años.

Crear comisiones de transparencia en donde estéactivamente incorporada la sociedad civil.

Seguimiento a los planes estratégicos elaborados.

Cumplimiento de la parte normativa en los temas departicipación ciudadana e informe de la gestión delos gobiernos locales.

Nivel intermedio de gobierno: nacional ymunicipal papel y relevancia

En la actualidad funcionan por ley las GobernacionesDepartamentales, sin embargo estas no tienen un papelprotagónico, además que son cargos que los nombra elEjecutivo y en la mayoría de los casos están totalmentedesconectados de la realidad de los municipios, pero noconstituyen ningun nivel de administración del Estado.Según el planteamiento de la Ley de Municipalidadesson cargos más de representación del Ejecutivo, algu-nas de las funciones que se plantean son: servir deenlace entre el poder ejecutivo, las autoridades nacio-nales representadas y las municipalidades, evacuarconsultas de las municipalidades, conocer y resolveracerca de recursos de particulares contra las municipa-lidades y quejas contra funcionarios.

En este momento en el país no están dadas las condi-ciones para tener un nivel intermedio, debemosfortalecer primero los dos niveles, especialmente elnivel local, la creación de un tercer nivel vendría aelevar el gasto que en un país tan pobre como elnuestro no se justifica.

Tipo de reforma del Estado para una adecua-da transferencia de competencias

Si el propósito de la descentralización es buscar eldesarrollo humano de toda la población de tal maneraque acerquemos la gestión pública a la ciudadanía,estableciendo una relación más directa, participativa ytransparente entre los y las ciudadanas y sus represen-tantes, debe plantearse grandes reformas democráticas delEstado orientadas a superar los esquemas tradicionales deconcentración del poder, en ese sentido en nuestro paísnecesitamos avanzar en lo siguiente:

Cambios en la definición de la administración públicaen lo relativo a la descentralización, es necesariosuperar el concepto de la eficiencia y modernidaddel Estado, para llegar a conformarlo y asumirlocomo un proceso ordenado y progresivo en el quetransferimos competencias, responsabilidades, poderde decisión y recursos, pero también la construcciónde todas las capacidades necesarias en los municipiospara asumir esas transferencias.

Fortalecimiento de la democracia participativa, en esesentido la Ley de Municipalidades plantea como partede los mecanismos de participación ciudadana elConsejo de Desarrollo Municipal (CDM), sin embargotal y como está planteado en la ley la CorporaciónMunicipal lo elige lo que da lugar a que las funcionesde este comité no se cumplan y a que se preste paramanipulación política, debe buscarse reformas a la leypara buscar mecanismos de elección más participa-tivos, lo mismo ocurre con las comisiones detransparencia u otras instancias de auditoria social. Esfundamental reformas encaminadas a fortalecer laparticipación ciudadana en los diferentes niveles: infor-mación, consulta, decisión, control y ejecución. En estesentido ya se ha iniciado la construcción de unapropuesta de reforma integral a la Ley de Municipali-dades por parte de la AMHON.

Cambios en La Ley Electoral y las OrganizacionesPolíticas, para buscar el planteamiento de tiemposdiferentes para las elecciones locales y fortalecer lascandidaturas independientes.

La creación de la Carrera del Servicio Civil Municipal.

Ajustar las leyes nacionales con la Ley de Munici-palidades para buscar la compatibilidad entreellas, porque en la toma de decisiones sobre losrecursos por ejemplo existen incongruencias entrelas leyes, especialmente sobre el manejo de losrecursos naturales, todavía no se fortalece la tomade decisiones

En el aspecto fiscal y tributario existe un marco legala nivel central que restringe y compite con la recau-dación a nivel local, un ejemplo lo constituye losimpuestos personales sobre la renta y los impuestosvecinales, uno lo recibe el gobierno central y el otro elgobierno local de tal manera que el ciudadano pagadoble impuesto. Estos elementos hacen que haya pocomargen de maniobra fiscal por parte del gobierno


115

local, por lo que es necesario hacer cambios encami-nados a fortalecer la potestad tributaria del municipioy mejorar su recaudación encaminado esto a lasostenibilidad financiera municipal, considerando lasdiferencias existentes en la capacidad financiera, degestión y de oportunidad en las deferentes municipa-lidades, en tal sentido ya se ha introducido alCongreso Nacional la Ley de Finanzas Municipales.

- Ley de Transparencia en la Gestión Pública.

- Aumento progresivo de la transferencia del pre-supuesto nacional, actualmente establecido en laLey de Municipalidades de un 5%, hasta untecho concertado.

- Política de Estado para la descentralización y elDesarrollo Local.

Competencias que debe tener el municipiopara jugar su rol de promotor del desarrollolocal y de eslabón de gobierno más próximo ala ciudadanía

a. Caminos y carreteras.

b. Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS).

c. Sistemas de servicios de agua.

d. Programa de Asignación Familiar (PRAFT).

e. Vivienda.

Después del traslado de las competencias anterioreshabría que iniciar un traslado gradual de los serviciosde salud, educación, forestales, comunicaciones en elentendido de que no se traslada la totalidad si no que seinicia un proceso compartido de la gestión y el desem-peño del servicio.

Si conlleva a una nueva relación, ya que desde el puntode vista administrativo y financiero habría una nuevaforma de conducir la gestión.

Esta nueva relación implica una articulación per-manente entre lo local, nacional y global, perfilandoa los gobiernos locales con el gobierno central comosocios en el fin del desarrollo de las personas paramejorar su calidad de vida.

Gobierno central deberá pasar de un papel pre-dominante de ejecutor a uno de gestor lider deldesarrollo nacional que impacte en la calidad devida de la ciudadanía, responsable de monitorear losservicios para la búsqueda de la calidad. El Estadoes el responsable de velar por los derechoseconómicos, sociales y culturales de la población,debe buscar las mejores formas de hacerlo y losgobiernos deberá trascender su papel histórico depequeños apéndices desarticulados del gobierno cen-tral a líderes locales del desarrollo que aseguran laejecución y prestación de servicios públicos concalidad y eficiencia.

El gobierno nacional debe buscar la coordinaciónentre sus dependencias y redefinir la participaciónde los gobiernos locales en la decisión sobre los ser-vicios sociales y los proyectos.


Si, considerando que actualmente existe una relaciónmuy superficial entre la sociedad civil y los distintosniveles de Gobierno. Es una relación que responde areacciones de parte de la sociedad civil ante circunstan-cias específicas, no existe una verdadera política paraintegrar a la sociedad civil a la construcción de los pro-cesos democráticos. Sin embargo la situación a nivellocal es diferente con el diseño y la aplicación de lanormativa de los Planes Estratégicos de DesarrolloMunicipal (PEDM), la cual permite a los actores localesresponder y proyectar en base a las necesidades detec-tadas y que dichas necesidades se integren en un plan alargo plazo, el cual la misma sociedad será responsablede verificar su cumplimiento.

Principales obstáculos para llevar adelante trans-formaciones en municipios y municipalidades

Proceso poco discutido con actores (falta de com-prensión del proceso).

Institucionalidad con debilidades administrativas degestión.

Insuficiencia de recursos.

Falta de claridad sobre ámbitos de competencias enlos diferentes niveles de administración del estado.

116

Cultura institucional centralista (ministerios yservicios).

Falta de sentido de continuidad de políticas.

Desarrollo local dificultado por dinámica política delos territorios y por falta de instrumentos legales.


Buscamos para Honduras un marco general que permitaque las instituciones se revitalicen constantemente y seconsoliden como agentes activos de la democracia y eldesarrollo. Las instituciones de desarrollo local debenreforzarse sirviendo a los objetivos locales de desarrollo,no solo en un momento dado sino que continuamente através del tiempo. La naturaleza exacta del arreglo insti-tucional que se requiere para lograr estos objetivosvarios en función de diversos factores.

El Programa PRODDEL propone una descentralizaciónque acerca al gobierno a los depositarios del capitalsocial y ayuda a mejorar el funcionamiento general enla provisión de los servicios públicos y los municipios(GL) tendrán un papel determinante en la imple-mentación de alianzas estratégicas adecuadas.28

El gobierno debe reforzar los instrumentos que per-miten consolidar estas relaciones a través de canales deintercambios repetidos que ayudan a crear redes deinterdependencia funcional entre los gobiernos locales ylas organizaciones comunitarias. Debe concentrar suasistencia en grupos de la sociedad civil que tenganmejor capacidad de canalizar y transmitir la asistencia

hacia la población. Debe concentrar sus esfuerzos enlabores de regulación normativa, transparencia y trans-misión y comunicación. Los ciudadanos que participeny se beneficien de estas redes de información y comuni-cación tendrán mejor capacidad para la movilización yparticipación colectiva.

Aporte CONFEDELCA para contribuir al esfuerzo

Apoyo en la identificación de focos y causas deingobernabilidad.

Transferencia de conocimientos para el desarrollo decondiciones mínimas de viabilidad democrática

El apoyo a la preparación de indicadores e índicesmínimos.

Intercambio de experiencias en materia de promo-ción, divulgación y capacitación en desarrollo insti-tucional y participación social.

La promoción de niveles avanzados de gobernabilidadmediante grandes reformas institucionales en aquellospaíses que ya han logrado estadios evolucionados enel uso de método.

Compartir experiencias en la participación en latoma de decisiones a nivel municipal e indicadoresde calidad de la democracia.

Facilitar el intercambio de experiencias de desarrolloa nivel regional y global.

28. Las organizaciones del sector privado juegan un papel fundamentalen la revitalización de las economías locales y el fortalecimiento delas ALIANZAS locales. Sin embargo merecen un estudio por sepa-rado en detalle.


117

Informe de Nicaragua sobre laSituación de los Municipios y laDescentralización del Estado

Mesa Nacional Nicaragua



En el informe "Los Municipios en la Gestión Pública2003" 29 se combinan los enfoques de actores municipalis-tas, Gobierno Central y de la Asamblea Nacional queesbozan el perfil del municipio que queremos:

El municipio ideal como gestor del desarrollo local

Concejo Municipal en concertación continua.Decisiones que el Alcalde tome tienen que ser cole-giadas y armónicas.

Credibilidad del Concejo Municipal. Tiene que habercredibilidad, liderazgo, honestidad, capacidad de ladirigencia del gobierno local y su Concejo Municipalde diálogo, representatividad y transparencia.

Institucionalidad en el funcionamiento del ConcejoMunicipal. Cada Concejo Municipal debe tener su regla-mento, su manual de organización y funcionamiento.

Planeación estratégica y participativa. Plan estra-tégico concertado y abierto a todos los sectores. UnGobierno Local de base amplia.

Desarrollo económico y social. La planeaciónestratégica debe orientar la inversión al pleno desa-rrollo de las potencialidades humanas y territorialeslocales. Un municipio con crecimiento económico ymejorando la calidad de vida de la gente.

Participación ciudadana. Los ciudadanos deman-dan, priorizan, fiscalizan, responden consultan ylegitiman la gestión del desarrollo.

Transparencia municipal. La ciudadanía tiene que sabero poder saber que es lo que está haciendo la alcaldía.

Colaboración intergubernamental. El GobiernoLocal es el representante local del Estado. Porconvenio, colaboración o competencia propia, elGobierno Central debe poner todas sus institucionesal acceso local.

Eficiencia e institucionalidad en la AdministraciónPública.

Transmisión ordenada de Gobiernos Municipales.

Órgano Político de la cultura local. La nación es launidad en la diversidad. El municipio es lo particu-lar, lo autóctono, que todavía está esperando elrescate de lo local, las tradiciones, etc.

Debe tener visión territorial. Los intereses delmunicipio no terminan en los límites físicos de sujurisdicción. Son importantes para su desarrollo losacuerdos que toma con los agentes y autoridades delterritorio de su entorno.

Debe tener visión de nación. Su éxito depende de lacapacidad de insertarse en la gran corriente deldesarrollo nacional.

El municipio ideal como prestador de serviciospúblicos

Normador de los servicios municipales. Todo muni-cipio debe tener una norma de los servicios públicosmunicipales, como lo manda la Ley.

Capaz de conocer y mejorar la calidad de los servi-cios que ofrece y ampliar su cobertura.

Manejo sostenible y eficiente de los servicios.

Mantenimiento adecuado de los servicios. Planes siste-máticos de mantenimiento de la infraestructura delos servicios.

Suficiencia financiera en la gestión pública de losservicios. Municipios con suficiencia financiera paracumplir con las competencias que le asigna la ley.

Responsabilidad compartida de competencias con elGobierno Central. Delimitar las responsabilidadesen las competencias compartidas, que el límite en laresponsabilidad de las competencias compartidas,no solo sean los recursos económicos, sino tambiénel mejor interés público.

Co-responsabilidad ciudadana de los serviciosmunicipales.

29. "Los Municipios en la Gestión Pública" Diagnóstico y Análisis 2003.Presidencia de la República. Secretaría de Coordinación yEstrategia.

118

Gestión participativa de los servicios municipales.Participación de los usuarios para una mejor gestiónde los servicios.


En la década del 80 el Estado nicaragüense sufrióimportantes cambios, siendo el más importante elhaber asumido un papel central en la economía, sudesconcentración y apertura a la participación ciu-dadana y la construcción de una red de apoyo social sinprecedentes. La expansión de los servicios de salud,educación y bienestar social aún en medio de unasituación de guerra explican en parte la extraordina-ria ampliación de la administración pública. Otra partese explica por el feudalismo institucional, la descon-centración en gobiernos regionales, la generación deempresas productivas, financieras y de comercio, y lamisma expansión del ejército y la policía dados losdesafíos de la guerra.

El Estado en la década de los 80 combinó un fuerterégimen presidencialista que concentró competencias,autoridad y funciones en la persona del Presidente de laRepública, en detrimento del resto de poderes delEstado y los mismos gobiernos territoriales.

En lo que se refiere particularmente al Municipio, en elperíodo 1979-1981, el Gobierno Central seleccionaba alas Juntas de Reconstrucción Municipal (JRM) y hacíanconsultas en plazas públicas. Las JRM no tomabandecisiones claves, en el período 1982-1984, en dondelas actividades municipales eran coordinadas y dirigi-das por las Secretarías Regionales de AsuntosMunicipales (SRAMU).

El período 1985-1990, este fue un período muy difícil,pues las JRM entran en crisis financiera y hubo una grandependencia del nivel central. Este fue un período de orde-namiento del Derecho Municipal en Nicaragua, lo que seexpresa con la promulgación de la Constitución Política dela República en enero de 1987 y de la Ley de Municipiosen agosto de 1988, en la que se regula la autonomíamunicipal, se definen las competencias de las municipali-dades. En Junio de 1989 se promulga el Plan de Arbitriosy en Febrero de 1990 se crea el INIFOM.

En el período 1990-1996 se produjeron otras grandestransformaciones en el Estado nicaragüense, revirtiendola orientación anterior y enrumbando el Estado hacia lafacilitación de las transacciones del mercado. En estecontexto la política del nuevo gobierno enfatizó en lanecesidad de ajustar el tamaño del aparato del Estadoa la realidad de la economía, en trasladar al mercadotodas las empresas estatales y en dejar un Estado fle-xible, ágil y lo más pequeño posible.

El resultado de las políticas de ese período fue la reduc-ción radical del Estado en personal y funciones con laaplicación de los planes de estabilización y ajusteestructural. Esto se tradujo también en una reducciónimportante del gasto social.

La descentralización del Estado y la reforma de unaserie de leyes aparecen como elementos fundamentalesen esta fase, incluyendo una reforma de la Constituciónque se consideró necesaria a los fines de crear condi-ciones para la modernización del Estado y su accionareficiente.

Las reformas políticas de 1995 se orientaron areducir el fuerte poder del presidencialismo y a unmejor equilibrio de los poderes del Estado. Estareforma fortaleció a los municipios, ampliándoles suscampos de competencia, estableciendo la obligato-riedad de transferencias por parte del gobiernocentral y la plena autonomía política, económica yadministrativa.

De manera similar, la reforma fue muy favorable a lasRegiones Autónomas del Caribe al otorgarles, entreotros, el poder de vetar cualquier concesión de recursosnaturales en sus términos regionales por parte delgobierno central.

La reforma anterior no duró mucho, pues en el año2000 se una nueva reforma constitucional y electoralque significó un retroceso del proceso de instituciona-lización del país, al distribuir los cargos de institucionesclaves del sistema político entre dos partidos, con laconsecuente partidarización de instituciones como elPoder Judicial, el Poder Electoral y la ContraloríaGeneral de la República.

Cambios que ha sufrido como institución desde1980-2005

Marco legal y sus reformas

La Ley de Municipios o Ley 40, emitida en 1988,desarrolla en lo fundamental las bases del régimenmunicipal actual. Sin embargo, la ley dejaba puer-tas abiertas para controles de oportunidad sobre elmunicipio por parte del gobierno central, cuandoestablecía a la Presidencia de la República como lainstancia resolutoria de conflictos intermunicipaleso de los ciudadanos con las alcaldías, y como lainstancia de regulación y control del presupuestomunicipal, así como la ratificación de los planes dearbitrios municipales.

En cuanto a las competencias municipales, establecíaun sistema de competencias propias o exclusivas delmunicipio y competencias compartidas. La ley tambiénestablecía la capacidad del municipio para realizar"actividades complementarias de las atribuidas a otrasinstituciones", sin que ello fuera obligatorio para elmunicipio.

La reforma constitucional de 1995 estableció un nuevomarco de relación de los municipios con el gobiernocentral, los Poderes del Estado y la ciudadanía. Estareforma salió al paso de una serie de debilidades iden-tificadas en el marco jurídico municipal, para fortale-cer la autonomía municipal y el rol del municipio.

La reforma constitucional establece la autonomía sinningún tipo de reservas y como un derecho de losmunicipios y no de las autoridades municipales, pre-cisando que se trata de una autonomía en el ámbitopolítico, administrativo y financiero.

También amplía el campo competencial del municipio,estableciendo que; "Los gobiernos municipales tienencompetencia en materia que incida en el desarrollosocioeconómico de su circunscripción".

En el ámbito de los recursos y las relaciones del municipiocon otros poderes del Estado, la reforma es claramenteautonomista, al establecer a la Corte Suprema deJusticia como la instancia destinada a resolver los

conflictos que surgieran entre los municipios entre estosy el gobierno central y trasladar a la AsambleaNacional la aprobación y reforma de los Planes deArbitrios municipales.

Por primera vez en nuestra historia constitucional seestableció la obligación de "destinar un porcentaje sufi-ciente" del Presupuesto General de la República a losmunicipios del país, "el que se distribuirá priorizando alos municipios con menos capacidad de ingresos".También establece que el porcentaje y su distribuciónserán fijados por la Ley.

En 1997 se reformó también la ley de municipios. Enla ley de municipios reformada, el quehacer del munici-pio nicaragüense queda determinado por un comple-jo sistema de competencias propias o exclusivas, seelimina la clasificación de las competencias compar-tidas, dejando siempre la posibilidad de delegación deatribuciones de otras entidades públicas estatales, o lahabilitación jurídica para realizar actividades que noson legalmente de su responsabilidad.

Por ello, algunos han expresado que el quehacer delmunicipio nicaragüense es amplio e impreciso; noobstante, el sistema competencial establecido en la leyse aclara si se lee teniendo como supuestos del mismolos principios de subsidiaridad y de descentralización decompetencias y funciones. La lógica del sistema compe-tencial es establecer un marco jurídico favorable a laposibilidad de transferencia de competencias y de asunciónpor parte de los municipios de nuevas responsabili-dades, previa negociación o convenio, ante la inexistenciade una ley de descentralización en el país.

La misma ley establece las fuentes de recursos paraprestar estas competencias: los ingresos propios y losingresos transferidos por el gobierno central y que lasmismas pueden prestarse directamente o asociados, porcontrato con otras instituciones del Estado, por contra-to o concesión con personas naturales o jurídicas decarácter privado, asegurando la calidad y equidad en laprestación del servicio.

No quedó expresado en la reforma de la Ley deMunicipios el porcentaje de transferencias a los gobier-nos locales establecido por la Constitución de laRepública, lo que creó una mayor contradicción porquesí se aprobaron nuevas responsabilidades municipales.


119

120

Ese porcentaje se logró establecer hasta en el año 2003,cuando se aprobó la ley de transferencias municipales.

En el ámbito de la participación ciudadana, la reformaestablece nuevas instancias de participación, como losComités de Desarrollo Municipal, el cabildo municipalcomo un proceso de asambleas de consultas con lapoblación a realizarse en un periodo de sesenta díasantes del día propiamente del cabildo, y le da a los ciu-dadanos el derecho de iniciativa para presentar proyectosde ordenanza.

Medidas de descentralización que han afectadoal municipio y la municipalidad

En el caso de Nicaragua en los períodos presidenciales1990-1996 y 1997-2001, la concepción centralista delEstado llevó inicialmente a una reforma del Estadocentral que obvió sus repercusiones en las administra-ciones locales y la población en general.

El proceso de descentralización tiene como uno de susantecedentes la aprobación de la Ley de Municipios en1987. El cumplimiento de las competencias definidasen esta Ley, se vio afectado, por la asunción de nuevascompetencias por parte de las municipalidades, compe-tencias que no estaban contempladas en el marco legal.Una de las causas de esta situación fue el proceso dereforma del Estado. Estas competencias asumidasfueron legalizadas posteriormente con la reforma de laLey de Municipios en 1997.

Hay que señalar que con la reforma de la Ley de Municipiosen 1997, no se aprobó un artículo que concretara lastransferencias de recursos adecuados para el cumpli-miento de las nuevas competencias del presupuesto deingresos de la República. Como resultados las municipa-lidades no pudieron asumir las nuevas competencias.

En el período de 1997-2002 se vio debilitado con lasreformas fiscales que disminuyeron el porcentajeestablecido de los tributos locales y la no modernizacióndel marco tributario municipal aunado a que algunosgobiernos municipales no han logrado implementar unaadecuada estrategia de recaudación.

A partir del año 2002 se han implementado nuevosmecanismos de co-financiamiento para la ejecución

de proyectos y programas locales y nacionales lo queha permitido mejor orientación y distribución de losrecursos.

A la reforma constitucional de 1995 le acompañó unareforma electoral muy favorable al pluralismo políticay a la amplia participación y representación de lospartidos minoritarios del país.

Las reformas del año 2000 en materia electoral cerróel espacio político a las fuerzas minoritarias del país,al reducir las posibilidades de constitución de nuevospartidos, dificultar la competencia electoral a lospartidos minoritarios, eliminar del ámbito local laparticipación de las asociaciones de suscripciónpopular y otras medidas.


Fortalezas

Dimensión políticaElecciones municipales separadas de las nacionales,que favorecen el debate de agendas locales y larevisión de la idoneidad de los candidatos.

Abierta aceptación de todos los sectores al proceso dedescentralización. El actual gobierno desde sus iniciosha dado claras señales de comprometerse con un pro-ceso de descentralización del Estado, trasladando larectoría del proceso al más alto nivel del Gobierno.

Avances importantes en materia de participaciónciudadana, particularmente en el ámbito municipal.

Inicio de procesos de concertación y coordinación anivel departamental y regional.

Avances alcanzados en materia de asociativismomunicipal.

Conciencia y práctica acumulada en el enfoque degénero y atención especializada en la promoción delos derechos de los niños y las niñas. 30

30. Existe la Red de Gobiernos Municipales Amigos de la Niñez y laAdolescencia, que aglutina a mas de 130 alcaldes y alcaldesas de153 municipalidades del país y que se proponen entre sus líneas deacción el asignar más presupuesto del establecido para la niñez ytrabajar por la erradicación de frecuentes problemas como laexplotación sexual comercial, el trabajo infantil y el abuso.


121

Apropiación significativa por parte de la poblaciónsobre la importancia que tiene el poder local, lo queincentiva su participación.

Dimensión administrativaLos municipios han crecido en capacidad, losaparatos municipales son superiores a lo que eranhace 10 años. Pueden notarse avances en lacapacidad del manejo financiero, en la planifi-cación municipal y en menor medida en el manejode los servicios municipales y la implementacióndel catastro.

La desconcentración del sistema nacional de inversiónpública ha permitido articular mejor la inversiónterritorial.

Los gobiernos municipales y los aparatos adminis-trativos de las alcaldías, han sido capacitados y sehan dispuesto para la participación ciudadana.

Avances significativos en la participación de losmunicipios en la gestión del medio ambiente, recursosnaturales y la gestión local del riesgo.

Hay más equipamiento y mayor calificación delpersonal de las municipalidades.

Las distintas experiencias pilotos en salud, edu-cación, transporte son una fortaleza en la medidaque nos han enseñado lecciones a considerar paramejorar el proceso de descentralización sectorial.

Dimensión financieraAprobación de la Ley de Transferencias Munici-pales. Representa un resultado de un intenso procesode concertación entre los municipios representadospor AMUNIC, la Red Nicaragüense por laDemocracia y el Desarrollo Local y los diputadosde la Comisión de Asuntos Municipales. Los con-sensos permitieron la aprobación de la ley en agostode 2003, con la cual se comienzan a garantizartransferencias a los municipios por un 4% delpresupuesto de ingresos tributarios de la Repú-blica, hasta alcanzar el 10% en los seis añossiguientes. En la actualidad las transferenciasalcanzan el 6%.

De manera creciente el FISE ha venido asumiendoel financiamiento de algunos servicios sectoriales,permitiendo que los gobiernos locales financien cadavez más sus propias competencias. Según datos de

la Secretaría de Coordinación y Estrategias de laPresidencia de la República, en el año 2002 la inver-sión del FISE en los municipios se había distribuidoen los siguientes montos: el 11% en servicios comu-nitarios y el 89% restante en servicios sectoriales deeducación, salud y agua y alcantarillado. Ello hapermitido a los municipios ir disminuyendo lainversión de las transferencias en competenciassectoriales del 56.6% en 2000 a 34.9% en 2001 y15.1% entre el 2002 y marzo 2003. Y paralela-mente ir aumentando la inversión en competenciaspropias del 43.4% en el año 2000 al 84.9% entre el2002 y marzo de 2003.31

El estudio en 30 municipalidades sobre el compor-tamiento de las transferencias en el período 2003-2004 refleja que los ingresos totales de esos municipioscrecieron en un 53%. Los egresos totales crecieronun 51% teniendo mayor peso los desembolsos porgastos de capital. Las transferencias representaronel 20% de los ingresos totales. La recaudación detributos creció el 27%. El IBI creció en un 18% en2004 con relación a 2003.

Las municipalidades han demostrado capacidadde ejecución de las transferencias para inversiónpues lograron ejecutar el 85% de los fondosentregados.

Estos municipios ejecutaron un total de 527 proyec-tos con distintas fuentes de financiamiento. De estos,182 fueron financiados o cofinanciados por lastransferencias municipales.

El 80.8% de los proyectos ejecutados correspondena competencias propias de las municipalidades,solamente el 19.2% son proyectos de competenciascompartidas.

Dimensión jurídicaMarco normativo de la descentralización fortalecidocon la aprobación de las siguientes leyes:

Reglamento del Estatuto de Autonomía de lasRegiones Autónomas del Atlántico de Nicaragua.

Ley de Participación Ciudadana.

31. Presidencia de la República. Secretaría de Coordinación y estrate-gia. Los municipios en la gestión pública. Diagnóstico y análisis.2003, pags. 29-30

122

Ley de Carrera Administrativa Municipal.

Ley de Catastro.

Ley de Régimen de Propiedad Comunal de losPueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de lasRegiones Autónomas de la Costa Atlántica deNicaragua y de los Ríos Bocay, Coco e Indio Maíz.

Ley de Transferencias Municipales.

Ley de Régimen Presupuestario Municipal y su reforma.

Ley de Solvencia Municipal.

Ley de Equidad Fiscal.

Ley Especial que autoriza a los Municipios el cobropara el mantenimiento, limpieza, medio ambiente yseguridad ciudadana en las playas de Nicaragua.

Ley de Regímenes de Circulación Vehicular eInfracciones de Tránsito (Legalización del impuestode rodamiento municipal).

Dimensión culturalAvances en la población que indican cambios en lacultura política y abonan a una cultura democrática.

Hay avances en la construcción de ciudadanía.

Mentalidad en los alcaldes que permite debatir conellos roles más amplios que el de realizador de obrassociales.

Debilidades

Dimensión políticaLa representación de los gobiernos municipales en elproceso es fluctuante y de bajo perfil, acompañadode un débil proceso de concertación.

Las experiencias de descentralización realizadashasta la fecha, son el reflejo de la diversidad de posi-ciones que existen a lo interno del país sobre ladescentralización.

Siendo la descentralización un proceso que involucrade manera importante a las municipalidades, estassiguen ausentes de las propuestas de articulación enlas formulaciones que el gobierno hace con respecto ala descentralización.

Existencia de leyes lesivas a la autonomía municipalen materia ambiental y fiscal.

La legislación nacional no contempla calidades mí-nimas de formación como requisitos para optar alcargo de alcalde.

Dimensión administrativaDebilidades en la formación y capacitación del per-sonal de las municipalidades en lo referido al controlinterno, procedimientos administrativos y contabili-dad patrimonial.

La rotación de personal técnico y administrativo delas municipalidades. En los primeros siete meses degobierno de las autoridades electas en noviembre del2004, han salido de las alcaldías hasta el 70% delpersonal técnico y administrativo.

Las capacitaciones que se vienen impulsando noestán enmarcadas en un plan general. Pese a quehay una propuesta de sistema nacional de capa-citación municipal y que la oferta de capacitaciónha aumentado considerablemente, los esfuerzossiguen desarticulados.

Dimensión financieraLa modalidad de descentralización de hecho que seha venido implementando en estos años ha venido areforzar la tendencia de priorizar la inversiónmunicipal hacia la construcción de obras sociales acosta de restarle importancia a la inversión en lacalidad de los servicios municipales. En el año 2003los municipios pequeños tenían una limitadacobertura de servicios municipales básicos; sola-mente el 48% brindaban el servicio de desechossólidos; el 32% el servicio de mercado y un 42%los parques.

El mismo informe sobre el comportamiento de lastransferencias en 30 municipios detalla que sola-mente el 53% de los municipios llevaron adelanteobras de servicios municipales. Estos proyectosapenas representaron el 15% de los proyectos deinfraestructura y denotan la ausencia de unapolítica municipal dirigida al mejoramiento de laprestación de los servicios municipales. Este resul-tado reafirma lo antes dicho en el sentido de quelas autoridades no dan prioridad a los serviciosmunicipales para inversión en mejoramiento de sucalidad.


123

Dimensión culturalPrevalece el rol tradicional del gobierno municipalpara la asistencia social.

Poca práctica de comunicación social, que facilite lainformación oportuna, la elaboración de propuestasy el consenso. Particular importancia tiene estadebilidad en el gobierno nacional y municipal, parala implementación de mecanismos efectivos parainformar a la población y sus representantes de todala gestión pública (recaudación, presupuestos, ges-tiones, negociaciones y acuerdos, etc.)

Poco o limitado reconocimiento al liderazgo comu-nitario y la representación de los territorios,prevalece la representación sectorial en todas lasinstancias y espacios de concertación, en detrimentode una representación más legítima y autónoma dela población y sus intereses.

Poca experiencia en rendición de cuentas periódicas ypúblicas, de forma clara y sencilla, que contribuyan ala transparencia de la gestión pública nacional ylocal, que favorezca la participación ciudadana.

Sesgo por parte de la población hacia la cosa públi-ca y lo político, identificada generalmente comopartidaria, que limita severamente la participacióny la organización ciudadana, como actor clave de ladescentralización y el desarrollo local.


Contar con un sistema electoral incluyente que per-mita la participación amplia de organizaciones enlas alternativas de gobiernos locales políticos,ampliando así el ejercicio de la democracia repre-sentativa. Lograr que se mantengan separadas laselecciones municipales de las generales.

Ponernos de acuerdo en las visiones de las cosas. Eldebate empieza en lo local, pero no sin considerarque después no sólo de abajo para arriba sino dearriba hacia abajo, empezando por entender quésignifica el proceso de transformación del Estadonacional. Si empezamos a entender el proceso detransformación del Estado, podemos identificar elrol del municipio en esa transformación y podríamosempezar a entender el por qué de la descentralización.

El primer reto que tenemos que reconocer es que esedebate sigue pendiente y de ahí se van a desprenderuna serie de elementos como competencias, nivelesde la administración pública, el tamaño que va atener, etc. pero no podemos verlo de manera desvin-culada. Las transferencias, el desarrollo local nopueden verse desvinculado de los demás temas y eltema de la transformación del Estado nacional es lacobija de todos estos temas.

Alcanzar una verdadera institucionalidad, respaldadacon instrumentos jurídicos en aquellas instancias ymecanismos que permitan la participación de losmunicipios en la definición de las políticas delEstado y el Gobierno para el fortalecimiento municipal,el desarrollo local y la descentralización.

Ampliar y profundizar de manera sostenida el procesode descentralización, de forma gradual y concertada.

Alcanzar una verdadera descentralización fiscal queincorpore integralmente el tema de los impuestos,las transferencias y otras fuentes de financiamientomunicipal.

Contar con una Ley de Descentralización que insti-tucionalice el consenso obtenido, defina entre otroslos objetivos de la descentralización, el marco globalde los procedimientos y las condiciones humanas,financieras, técnicas y materiales en que deberádarse. Esta nueva regulación contribuiría a comple-tar el marco normativo existente, que parecebrindar un contexto global suficiente para la descen-tralización y el fortalecimiento municipal, perotambién daría seguridad al proceso y dejaría claraslas reglas del juego para los actores.

El municipio debe tener capacidad de decidir en lostemas ambientales y de recursos naturales.

La necesaria reforma del nivel central desde el cualse están realizando todos los ciclos de la cadena dela administración pública y que dentro de un modelodescentralizado debería concentrarse en ciertas etapaspara promover y proporcionar los instrumentos paraque los otros niveles de gobierno hagan las otraspartes que corresponden y el ciclo de prestación deservicios de inversión y planificación se den de unamanera integrada.

Lograr una efectiva articulación de los munici-pios al Plan Nacional de Desarrollo de manera

124

que se pueda tener una verdadera interlocución conla inversión nacional, para lograr que la oferta deinversión nacional sea una oferta de asignación y laasignación esté en los niveles locales. Esto pasaporque los gobiernos municipales visualicen laspotencialidades del Plan Nacional de Desarrollo.

La construcción desde lo local de procesos de desa-rrollo. Lograr que el municipio se convierta en unreferente de desarrollo, de manera que los sectoresproductivos lo busquen.

Los Gobiernos locales deben ponerse al frente deconstrucción de ciudadanía responsable.

El sector público debe de avanzar en la construcciónde alianzas internas y externas en una sola visión denación.


Asumir la transmisión de las administraciones localesentre elección y elección como un mecanismo quefortalezca la preservación de los avances de ungobierno a otro.

Desde esta perspectiva la descentralización comoestrategia para la reforma del Estado, debe llegar aser vista por todos los actores, especialmente los delsistema político, como una oportunidad inigualablepara replantearse un nuevo modelo de relacionesdemocráticas entre el Estado y la sociedad nicara-güense. De ahí que en la Nicaragua de hoy, ambosprocesos no solamente trasciendan y están más alláde la función estrictamente administrativa, sino queapuntan a un objetivo político nacional: la consoli-dación democrática del Estado nicaragüense.

La apropiación de la descentralización en la ciu-dadanía. "La descentralización se podría profundizaren la medida que la gente de los territorios se apropiay empodera, se siente de su municipio, tiene unavisión de futuro. No mirarlo solo desde el punto devista de los recursos que pueden venir desde el nivelcentral, sino que verlo desde la óptica de los recursosque se podrían obtener desde la perspectiva de orga-nización del territorio. Hablando de recursoshumanos, financieros. Dependiendo de cómo estés defuerte, de cómo te asocies a otros organismos, en esamedida se podrán plantear retos mayores". 32

AMUNIC, las Asociaciones de Municipios territorialesy los municipios deben actuar con mayor beligeranciaen el tema ambiental.

Las municipalidades deben de asumir con respon-sabilidad el desarrollo de sus capacidadesadministrativas, técnicas y financieras que lespermita mejorar la calidad de los servicios.

El fortalecimiento de las asociaciones de municipios.Esto incluye el fortalecimiento de las actuales y lacreación de nuevas capacidades de asociación entérminos del desarrollo y de programas y proyectosproductivos que transcienden el territorio de unmunicipio. Si bien cada municipio debe tener su plande desarrollo, también éstos deben ver hacia fuera,tener una visón sobre el posicionamiento externo demanera que se puedan establecer alianzar para obje-tivos intermunicipales.

La elaboración de propuestas desde el nivel municipalsobre el tema de las competencias de manera que seaporte al debate y acuerdo sobre que es de compe-tencia meramente del municipio, que es competenciamera del gobierno central, en que competencias hayconcurrencia de ambos niveles de gobierno y cual esel mecanismo para responder a ellas, sin lesionar laautonomía municipal.

Poder contar con los instrumentos y mecanismosque definan niveles de competencias y demandas quepermitan concretar el carácter indicativo del PlanNacional de Desarrollo y la oportunidad que repre-senta para los municipios.

Lograr que todas las reformas institucionales que seestán proponiendo, el desarrollo de capacidades, losmecanismos de participación ciudadana permitangenerar condiciones propicias, el clima necesariopara que se dé la inversión en función de los procesosde desarrollo y desde lo local se contribuya sabiendoque un proceso de desarrollo no empieza y termina enel ámbito local sino en ámbitos supra-municipales.

El municipio debe simplificar sus trámites paraencausar la inversión y enfrentar los desafíos deldesarrollo e implementar sus propias políticasfiscales. Esto nos lleva a una reforma del marcotributario municipal.

32. Director ejecutivo de la Asociación Chontaleña de Municipios.


125

Para que el municipio pueda jugar el rol de pro-motor del desarrollo y no solo de simple prestadorde servicios. Esto requiere de un nivel de institu-cionalidad mayor, lo que significa que debecumplir con:

- Que el ejercicio de la autoridad se manifieste taly como lo establece el marco jurídico y utilizan-do los mecanismos democráticos para la solu-ción de conflictos y superación de obstáculos.

- El gobierno local debe ganarse el liderazgo con suactuación, en primer lugar frente a su comunidady luego ante la opinión pública nacional y si es posi-ble internacional, esto tiene que ver con la trans-parencia en la administración, eficiencia, gestión,capacidad de articulación y concertación.

- El gobierno local debe asegurar una amplia yefectiva participación ciudadana, promoviendola organización y respetando los espacios delos ciudadanos y ciudadanas.


En Nicaragua existen tres niveles de Gobierno:Nacional, Regional y Municipal.

Los Gobiernos Regionales solamente existen en las dosRegiones Autónomas de la Costa Caribe, las cualescuentan con autoridades electas popularmente y cuentancon un Estatuto de Autonomía.

En el resto del país (15 departamentos) solamente exis-ten los gobiernos municipales. Los departamentos notienen ningún efecto administrativo.

Esto implica la necesidad de definir este nivel adminis-trativo intermedio para los departamentos y en lasregiones autónomas delimitar mejor las funciones entrelos diferentes niveles de gobierno.

Es necesario realizar una profunda reforma del Estadoque permita combinar procesos de descentralización(que contribuye al fortalecimiento de la democracia) yde desconcentración, esto incluye la creación deinstancias intermedias desconcentradas departamen-tales o regionales, que faciliten una relación directa

entre los municipios y las delegaciones de gobierno.Esto permitiría una mejor y más objetiva planificación,mejor aprovechamiento de los recursos, la auditoríasocial y menos burocracia, todo ello contribuiría alfortalecimiento de los gobiernos municipales, puestoque actualmente es compleja la relación entre el nivelcentral y los municipios.

Tipo de reforma del Estado para una adecuadatransferencia de competencias

La reforma del Estado debe estar basada en la búsquedade un nuevo modelo de administración pública que com-bine la descentralización y desconcentración, comoprocesos orientados al fortalecimiento del nivel munici-pal, creando estructuras intermedias que los faciliten.

Se debe definir con claridad las competencias que acada nivel de gobierno le corresponde y se debe haceruna mejor distribución de los recursos para asegurar elejercicio de estas competencias.

Para ello se planea:33

La modernización de la administración pública queincremente la cobertura y la calidad en la producciónde bienes y servicios y promueva el desarrollo local.

La articulación de las intervenciones entre los nive-les de gobierno que contribuya a la gobernabilidaddemocrática en todo el territorio nacional.

Una estrategia concertada que defina el proceso dedescentralización en el marco de la reforma del sectorpúblico.


En la actualidad el campo de competencias municipaleses muy amplio y alrededor de éste se están dando inter-pretaciones diferentes que requieren un debate urgente.Esto sugiere que en este momento hay que reordenar elactual marco de competencias y después pensar en nuevastransferencias de competencias de una manera integral.

33. Director ejecutivo de la Asociación Chontaleña de Municipios.

126

Como parte de este debate debe incluirse planteamientosde los municipios en competencias para los cuales ellosestán preparados y que no se quieren transferir (aspectosambientales).

Este traslado de competencias conllevarían a una nuevarelación entre gobierno central y gobierno municipal.

Cada nivel de gobierno debe asumir su responsabilidaden aras a superar las posiciones confrontativas y en con-junto verse como parte integral de un solo sistema deadministración pública.

Relación-Estado-sociedad civil, gobierno local-sociedad civil

La ciudadanía se construye en la participación colectivacon posiciones propias enfrente a factores y aconte-cimientos de interés público. Cuando el lugar de decisiónpública es "lejano y central nacional" la ciudadanía localse sumerge en el mar de un movimiento nacional" dondeno tiene identidad específica propia.

Podrán no ser mejores los servicios públicos que sepresten en una localidad, pero la capacidad dedecisión local que la descentralización permite creael contexto político donde se construye una ciu-dadanía que asume la responsabilidad del mejo-ramiento de su entorno.

El acceso directo a un diálogo permanente entre unEstado transparente, abierto al cambio y unasociedad responsable, es lo que construye esta ciu-dadanía, el funcionamiento de la institucionalidadlocal es un espacio político cotidiano y la descentra-lización el instrumento de la construcción de esainstitucionalidad. El único factor que garantiza en ellargo plazo la superioridad en el rendimiento del ser-vicio público. Es esta construcción de ciudadaníaposibilitada por la descentralización.34


En lo político

Revisar e involucrarse en el proceso de búsqueda dereformas electorales para ampliar los espacios departicipación en el nivel local.

Es necesario incidir para lograr una agenda legisla-tiva de la descentralización. La vinculación perma-nente de los diputados con los alcaldes. No puede estarel instrumento legislativo al margen de los territorios.

Mayor beligerancia por parte de los municipios paraocupar los espacios y/o demandar nuevas formas departicipación en la definición de políticas referidas ala descentralización y el desarrollo local.

Realizar un análisis integral de lo que está sucediendoen los territorios con la descentralización y las com-petencias que desarrollan los municipios. Mientraslos alcaldes plantean que están resolviendo losproblemas que le corresponden a las instituciones,el gobierno central plantea que las instituciones hanestado ejecutando acciones en los territorios que sonde competencia local.

Priorizar la formulación y concertación de unaEstrategia Nacional de descentralización (END). Setrata de diseñar un nuevo modelo de descentrali-zación que a partir del reconocimiento y valoraciónde los avances y capacidades existentes defina losobjetivos y metas del proceso y las líneas de acción,períodos y plazos para alcanzarlos" 35

Necesidad de desarrollar un proceso de concertaciónsobre el modelo de descentralización.36 De no darse estedebate se corre el riesgo de que el proceso se estanque.

Independientemente de la concertación global quedé origen a la ley de descentralización, la implemen-tación concreta del proceso por sectores y para cadaservicio deberá también ser objeto de una concer-tación sostenida con todos los actores involucrados. Esla única manera de garantizar un proceso exitoso.

Homogenizar las visiones. Concepciones e interesesa lo interno del propio gobierno sobre la descentra-lización.

34. El Camino de la Descentralización en el documento Los Municipiosen la Gestión Pública, Diagnóstico y Análisis 2003.

35. Marco general de referencia, documento Estrategia Nacional de Descen-tralización, Alcances y Marco Institucional para su formulación.

36. Se considera que un proceso de concertación amplio se hace nece-sario, dado que la misma involucra todos los poderes del Estado yafecta de manera sustantiva a la ciudadanía. El proceso de con-certación debe ser nacional, incluyendo también a todos los actoresy no sólo a los partidos políticos y el gobierno. Esta acción es de altacomplejidad, dado que supera el ámbito de acción del PoderEjecutivo. Manuel Ortega.


127

Provocar acercamientos entre los partidos y losdistintos actores de la descentralización, particular-mente la sociedad civil.

En lo administrativo

Clasificar los municipios según sus capacidades, verdonde están sus déficit y a partir de ahí hacer planesde fortalecimiento, que involucre los esfuerzos de losdiferentes actores y sectores, según sus competencias.

El principal reto de los entes receptores es su capaci-dad para la recepción de competencias, desempeño defunciones y disposición de recursos. Dado que estacapacidad es desigual, se propone la conformaciónde un sistema de clasificación municipal segúncapacidades, estableciendo a la vez la estrategiaconsecuente de fortalecimiento municipal para lagraduación de una categoría a otra, similar a laestablecida para la descentralización del ciclo deproyectos del Fondo de Inversión Social deEmergencia (FISE) .37

Realizar un estudio organizacional, a fin de diseñarmodelos de estructura organizativa para ser aplicadospor las municipalidades según sus necesidadesespecíficas. Actualización y cumplimiento de losmanuales de control interno e implementar la con-tabilidad patrimonial. 38

En lo financiero

Poner en agenda la descentralización fiscal, demanera que se revisen todos los gastos e ingresos delEstado, la fiscalidad nacional, local para establecercual va a ser el equilibrio entre ambas.

Como parte de la descentralización fiscal aprobar elCódigo Tributario Municipal, donde se establezcanlos impuestos municipales y nacionales y que potes-tades se le conceden al municipio, sin contradecir elmandato de ser la Asamblea Nacional la que crealos impuestos.

Ampliar el monto de transferencias a las municipa-lidades con los recursos que las instituciones delgobierno central venían ejecutando, bajo la formade proyectos y programas que corresponden acompetencias municipales.

La razón es clara: el sentido de la descentralizaciónno puede ser, en lo absoluto restringir globalmente

los recursos disponibles para que los municipiospresten los bienes y servicios públicos que les com-pete, lo cual impediría no solo mejorar un tanto lacobertura de los mismos, la cual es de por síextremadamente limitada, sino que el punto es,además de la necesidad de mejorar esta cobertura,hay que mejorar el estado de la infraestructuramunicipal para prestarlos que está muy deterioraday requiere ser rehabilitada y ampliada.39

La cooperación internacional ha sido fundamental enNicaragua para el impulso del proceso de descentra-lización. El financiamiento de experiencias decreación de capacidades locales y de fomento de pro-cesos de participación ciudadana ha sido de primordialimportancia para el avance del proceso. El retoprincipal para la cooperación internacional es triple:evitar la imposición de intereses y modelos, coordinarsus acciones con otros cooperantes y con los gobiernoslocales y garantizar la sostenibilidad de sus proyectosen el futuro. Una política sugerida en este caso seríaque la cooperación internacional dirija sus acciones alas políticas, estrategias y planes de apoyo al procesode descentralización, que resultan de la concertaciónde los actores involucrados en el proceso.

Poner en la agenda de las municipalidades el for-talecimiento de los servicios municipales, de maneraque se puedan destinar recursos a brindar estosservicios, ampliarlos y mejorar su calidad en dondeya se están brindando.

En lo jurídico

Completar el marco jurídico municipal a partir delas siguientes elaboraciones:

- Elaborar y aprobar una Ley de Descentra-lización, de consenso.

- Reformar la ley electoral, restaurando el pluralismopolítico y las asociaciones de suscripción popular,entre otras reformas.

37. Evaluación de las capacidades actuales de gestión y manejo del ciclode proyectos de los gobiernos municipales en Nicaragua. Unapropuesta de clasificación municipal. CASC-UCA.BID-FISE,Managua, 2000.

38. Informe final sobre experiencias y aplicación de la Ley 486 deTransferencias Municipales. PNUD-INIFOM-GTZ. CINASE.

39. Propuesta de AMUNIC.

128

- Aprobar el Proyecto de Código Tributario munici-pal para establecer un marco al sistema tributariolocal y armonizarlo con el Código TributarioNacional.

- Aprobar la nueva reforma al reglamento de la leyde municipios.

- Aprobar una ley de contrataciones de las muni-cipalidades.

- Formular una ley de urbanismo.

- Reglamentar de la Ley de carrera administrativamunicipal.

- Armonizar la legislación sectorial y la legislaciónmunicipal, dado que actualmente se observandiscordancias.

En lo cultural

Construir el Sistema de Planificación Nacional, queintegre coherentemente la planificación municipal,sea participativo, resultado de consensos y deci-siones colectivas y mantenga una vinculación con elpresupuesto nacional y municipal.

Establecer por consenso y con visión de largo plazo,las prioridades estratégicas para el desarrollo del

país (niñez, juventud, mujeres, medio ambiente,DEL), que sirvan como referencia al proceso dedescentralización.

Trabajar con prioridad en el desarrollo humano,con énfasis en la educación y la lucha contra lapobreza.

Trabajar para lograr el cambio de mentalidaddesprendida del concepto en la población de que lasalcaldías que ganan las elecciones va a resolver todoslos problemas que existen en el municipio.


Que la mesa nacional se convierta en promotora deespacios adicionales para debatir, concertar, mejo-rar las propuestas de políticas y coordinar acciones,manteniendo su imparcialidad frente al proceso detransformación del Estado.

Continuar con los estudios que permiten tener unanálisis comparativo de los procesos nacionales conlos regionales. Que los estudios regionales seanproducto de los análisis nacionales. Los estudios nospermiten sistematizar el proceso que es una debili-dad nacional.


129

Informe de Panamá sobre laSituación de los Municipios y la Des-centralización del Estado

Mesa Nacional Panamá


Introducción

El presente trabajo en concordancia a lo aprobado enel III taller preparatorio para la V CONFEDELCA,pretende dar una semblanza del estado de las munici-palidades panameñas en los albores del siglo XXI.

Para tal efecto haremos un viaje tanto por la historiacomo por nuestra jurisprudencia que permita obtenerde manera simplificada y objetiva un panorama de laevolución de los gobiernos locales en los últimos 25años. No obstante y en apego a la realidad, el balanceque se obtenga del mismo mostrará algunas contradic-ciones que no son más que el reflejo de la voluntadpolítica, militancia, apego o desapego que han mostradoalgunas figuras que han dejado sus huellas plasmadasen la evolución del municipalismo panameño.

Para tal efecto se hace necesario acompasar este pro-ceso a la evolución política de Panamá y de las figurasque liderizaron algunas etapas de esta evolución dentrodel período señalado dentro de la guía.


Al hablar del municipio que queremos en Panamátendremos forzosamente que hacer una descripción dela estructura organizativa del municipio actual, ya queel mismo mantiene diferencias con la municipalidadque todos conocemos en la región, dado que nuestraconformación es sui géneris, porque aparece en elámbito municipal la figura del Representante deCorregimiento, que es la figura política representativade la estructura básica administrativa del estadopanameño, que es el corregimiento tal como lo señalael artículo No. 5 de nuestra constitución política.

Esta célula básica del Estado mantiene una estructuraorganizativa que se denomina Junta Comunal que es

presidida por el Representante de Corregimiento que eselegido por el voto popular y que lleva esta repre-sentación hasta la comuna municipal actuando comoconcejal de distrito.

Hecha esta aclaración pasaremos entonces a definir etipo de municipalidad que queremos para esto se hacede igual manera necesario enfocarnos a las recientesreformas constitucionales que elevaron a rango consti-tucional la Descentralización del Estado Panameño através del fortalecimiento de la municipalidadpanameña.

El enunciado del Artículo No. 233 de la Constituciónque señala lo siguiente:

Al municipio, como entidad fundamental de la divisiónpolítico administrativa del Estado, con gobierno pro-pio, democrático y autónomo, le corresponde prestarlos servicios públicos y construir las obras públicas quedetermine la ley, ordenar el desarrollo de su territorio,promover la participación ciudadana, así como el mejo-ramiento social y cultural de sus habitantes y cumplirlas demás funciones que le asigne la Constitución y laley.

El Órgano Ejecutivo garantizará el cumplimiento deestos fines, dentro del proceso de descentralización dela competencia y función pública que el Estadopanameño promoverá y realizará en base a los princi-pios de autonomía, subsidiaridad, equidad, igualdad,sostenibilidad y eficiencia, y considerando la territo-rialidad, población y necesidades básicas de lasmunicipalidades.

Partiendo de la excerta constitucional tenemos que enprimera instancia nace la necesidad de adecuar laestructura vigente a la demanda que le impone la refor-ma constitucional de allí que entonces podríamos decirque el municipio que queremos ser:

Desarrollista: ya que le ha sido delegada la función deordenar el desarrollo de su territorio para lo cual deberátener claro las demandas y necesidades de todos los sec-tores que componen su jurisdicción, a fin de que susplanes programas y proyectos se ajusten a las mismas,dentro de un ambiente de equidad e igualdad.

130

Eso implica de mismo modo promover el desarrollolocal de tal manera que sus acciones generen cambiosque permitan elevar la calidad de vida de sus habi-tantes, mediante la concertación de todos los actores enel diseño e implementación de un desarrollo integralvisto de todos los ámbitos: social, cultural, económico ypolítico.

Democrático: sus decisiones y acciones debenreflejar el querer y bienestar de las mayoría, represen-tadas por los diferentes actores políticos quedentro del rejuego de las ideas a nivel local ejer-cen esta representatividad legitimada por el votopopular.

El espacio territorial no solo debe ser visto como elámbito de una contienda electoral, que congrega asus integrantes en torneos que se dirimen cada cincoaños, olvidando que en el se fortalece la democraciacomo espacio donde se dan las diversidades deideas y opiniones que conjugadas en un real y efec-tivo liderazgo permiten la gobernabilidad y sustentanel desarrollo.

Participativo: se debe dar cabida a la opinión de laciudadanía en la toma de las decisiones que lesafecten tanto en el corto, mediano y largo plazo. Delmismo modo consultársele en todo los temas quepromuevan el desarrollo o impacten de su entorno. Laciudadanía no debe ni puede se un espectador de losfenómenos que se den en su espacio local, por lo quedebe ser convocado a jugar un papel protagónico nosolo en la toma de desiciones, sino que también en elcontrol y fiscalización de los recursos asignados a susautoridades.

Autónomo y descentralizado: esto implica que susautoridades deben tener la suficiente claridad yconocimiento de las normas y leyes que le regulan ala hora de la toma de las desiciones inherentes a suscompetencias de tal manera que puedan adoptarposiciones claras en la defensas de las mismas. Delmismo modo implica que se ha de tener concienciadel nuevo rol que ha de jugar la municipalidad impli-ca la transformación de la forma de gestión delEstado mediante la delegación de competencias yatribuciones que le serán transferidas.


131

Ampliación de la Capacidad Admi-nistrativa y Eficiencia OperativaMunicipal Común para los Municipiosde las Ciudades Capitales Centroameri-canas y Panamá

Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento

Municipal e Institucional en Centroamérica y el Caribe,

octubre de 2004

Introducción

Antecedentes

La Conferencia Centroamericana por la Descentra-lización del Estado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA),es un espacio amplio y permanente de análisis y debate,en la cual existe un intercambio de opiniones y experien-cias relativas a la descentralización y al desarrollolocal. En el, interactúan diversos sectores con especialinterés en el tema como ser: Gobierno Central,Gobiernos Locales y Sociedad Civil.

Las conferencias se realizan anualmente, siendo su sederotatoria en cada país de la región. Su organizacióndepende de un comité que se forma en el país donde serealiza y que está integrado por representantes de lossectores anteriormente mencionados.

La CONFEDELCA cuenta, además, con una SecretaríaTécnica, la cual tiene la función de apoyar el desarro-llo de las conferencias y alimentar la comunicación y eldebate entre los actores de los diversos países. Estafunción está siendo ejercida por la Fundación Nacionalpara el Desarrollo (FUNDE) de El Salvador.

La CONFEDELCA tiene su origen en un evento que serealizó en el mes de noviembre del 2001 en SanSalvador y que fue denominado I Conferencia por laDescentralización del Estado y el Desarrollo Local, en

la cual participaron más de 300 personas represen-tantes de: gobiernos municipales, gobiernos nacionalesy organizaciones de la sociedad civil de los paísescentroamericanos, además de una delegación de altonivel de la Diputación de Barcelona, invitados deotros países y representantes de organismos interna-cionales.

Desde entonces, anualmente se ha desarrollado laConferencia, y en Octubre del 2003, en la ciudad deManagua/Nicaragua, Honduras fue electa sede para laIV CONFEDELCA.

Como parte de las actividades, se ha mantenido contac-to con autoridades de la Diputación de Barcelona a finde definir los lineamientos de trabajo, y a partir de laelección de Honduras como país sede, se integró unComité Organizador conformado por la Secretaría deGobernación y Justicia, Asociación de Municipios deHonduras (AMHON), Alcaldía Municipal del DistritoCentral, Red de Sociedad Civil por la Descentralizacióny el Desarrollo Local y el Consejo Hondureño de laEmpresa Privada (COHEP); con el objetivo de coordi-nar el evento a nivel de planificación y seguimiento deactividades, ejecución de los fondos y evaluación de losresultados.

La IV CONFEDELCA tendrá como tema principal"Descentralización del Estado y Desarrollo Local, comoFactores de Gobernabilidad Democrática en Centroa-mérica" realizando el comité organizador tallerespreparatorios, a fin de que el evento se desarrolle acabalidad.

Para la realización de dicho evento y procurando laparticipación de todos los países miembros, han sido yaasignados los temas de las mesas nacionales que seintegrarán, habiéndose establecido para el país sede eltema de "Descentralización Fiscal como Factor deGobernabilidad Democrática", cuya responsabilidad esdel Comité Organizador del evento.

Anexos

132

En el marco de la conferencia, se realizará la reuniónespecial de los alcaldes de las ciudades capitales deCentroamérica y Panamá, para lo cual el AlcaldeMiguel Pastor convocará a los Alcaldes de las ciudadesantes mencionadas, quienes participaran en el desarrollodel tema "Capacidad administrativa y eficiencia opera-tiva municipal como factor de gobernabilidaddemocrática", la cual se llevará a cabo el primer día dela CONFEDELCA posterior a la conferencia magistralel día 25 de octubre de 2004, correspondiendo laresponsabilidad de desarrollo de este evento a la muni-cipalidad de la Ciudad de Tegucigalpa, Capital de laRepública de Honduras.

Problemática y solución

En el marco de la necesidad de contar con una propues-ta técnica que permita y posibilite, mediante laimplantación del modelo propuesto, lograr la amplia-ción de la Capacidad Administrativa y EficienciaOperativa Municipal, como mejoramiento funcional ycomo factor de gobernabilidad democrática, en el marcode la Municumbre de los Alcaldes Municipales de lasCiudades Capitales de Centroamérica y Panamá.

En tal sentido y conociendo que los Municipios de lasCiudades Capitales de Centroamérica y Panamá (de aquíen adelante, MCCCP), establecidos como gobiernoslocales, cuenta con áreas perimetrales previamentedefinida como urbana y rural, atienden mediante laprestación de servicios las diferentes necesidades de lapoblación en aspectos específicos tales como, desechossólidos, medio ambiente, salud, educación, seguridadciudadana, urbanismo, vivienda, deportes, participaciónciudadana, comercio, industria, turismo y otros aspectoscontemplados dentro del marco de cobertura global.

Para ello se requiere de la planes de acción, organi-zación, dirección y control de los mismos, así como elestablecimiento de la infraestructura necesaria paraobtener un potencial que permita otorgar todos losservicios en una forma eficaz, contemplando todosaquellos aspectos o secuencias que deban considerarsecomo "procesos" identificando los valores económicos ycostes complementarios involucrados en estos procesos,como la optimización de los mismos mediante pro-cedimientos y mecanismos innovadores de gestión quepermitan lograr los objetivos buscados.

Toda institución pública o privada antes de prestar unservicio debe profundizar en un análisis económicoespecífico de los recursos a utilizar, así como las activi-dades a desarrollar, a fin de obtener un conocimientoprevio o proyectado de la inversión institucional, insta-lación y mantenimiento de la infraestructura y elpersonal necesario para brindar el servicio en formaconstante y sostenible, procurándose de esta manera laobtención de informes que permitan detectar errores yla rectificación o mejoramiento mediante la toma dedecisiones más acertadas, así como el análisis de larecuperación de la inversión.

Basado en lo anterior, los MCCCP deberían procurar laobtención e implementación de procesos y sistemas detodo tipo en el marco administrativo, tributario, con-table, presupuestario, financiero e informático, cuyaaplicación automática les permitiría el control de losdatos y la obtención de la información mediante opcionesde accesibilidad en forma oportuna, clara y completa.

Asimismo, se trata de establecer mecanismos inno-vadores de gestión, ya sea mediante recursos propios obien brindados por terceros, con el fin de aumentar lacapacidad de gestión administrativa y tributaria de losMCCCP. Ello generará, mediante la optimización deprocedimientos y con la adopción de nuevas técnicas degestión, un aumento importante en las distintas fuentesde recursos municipales y de esta forma ampliar lacapacidad administrativa y mejorar la eficiencia opera-tiva municipal.

Objetivos

Objetivos generales: el objetivo final consiste enrealizar una propuesta que permita en el futuro dotar alos MCCCP de las herramientas de gestión necesarias,para una mejora ostensible en la capacidad en las tareasde administración, recaudación, control y seguimientocomo en optimizar y mejorar la eficiencia operativamunicipal, a través de implantación de soluciones inno-vadoras y que logren mejoras en la eficacia y la eficien-cia en los procesos de gestión involucrados.

Adicionalmente se busca contribuir con procesos per-manentes a las actividades administrativas yfinancieras que realiza los MCCCP, incorporandopara las mismas herramientas informáticas y equipo


133

computarizado adecuado que mejore la comunicaciónen términos de oportunidad, calidad, cobertura, y efi-ciencia de los sistemas de información existentes, losque son necesarios rediseñar y los que sean necesariosincorporar.

Objetivos específicos: el presente informe tiene comoobjetivo realizar una propuesta sobre nuevas e inno-vadoras metodologías y soluciones que permitan uncambio en la gestión de tal forma de aumentar lacapacidad administrativa y eficiencia operativa muni-cipal de los MCCCP.

Para cumplir con el presente objetivo, el mismo se hadesagregado en los siguientes objetivos intermedios:

Evaluar las tecnologías de gestión y administraciónactualmente vigentes en cada uno de los MCCCP.

Realizar una cuidadosa planificación previa de acti-vidades y de recursos con el objeto de lograr nosolamente el producto definido, sino también lascondiciones cualitativas y cuantitativas requeridas.

Evaluar y establecer unidades municipales con necesi-dades potenciales de mejoramiento de la eficienciaoperativa y aumento de la capacidad administrativa.

Evaluar y proponer soluciones de alto impacto en lagestión municipal mediante el aumento de la capacidadadministrativa y de la eficiencia operativa.

Propuesta de adopción de herramientas con la mejorrelación beneficio/costo para cumplir los finesbuscados.

Propuesta de implementación e implantación de talessoluciones y herramientas, ya sea mediante recursospropios o por terceros hacia el municipio.

Pasos metodológicos usados en la propuesta

En este apartado se presentan los pasos metodológicosde forma general para que pueda ser entendida la pro-puesta desde el punto de vista de la misma.

Análisis de requisitosEl análisis se compone de las siguientes 5 subactividades:

1. Reconocimiento del problema.

2. Evaluación y síntesis.

3. Modelización.

4. Especificación.

5. Revisión.

A continuación se explican cada una de estas sub-actividades.

1. Reconocimiento del problema. Inicialmente seráestudiado el repositorio de sistemas y metodologíasexistentes.

Será establecida una comunicación adecuada para elanálisis, de forma que facilite el reconocimiento delproblema. Además, será establecido un contacto con elequipo técnico de gestión del usuario-cliente.

El coordinador del grupo de trabajo será el que facili-tará el establecimiento de los caminos de comunicacióny en principio se tomarán las siguientes directrices bási-cas para ello:

Se llevarán a cabo reuniones a la que asistan tantotécnicos como personal de cada organismo.

Se establecerán las reglas para la preparación y par-ticipación.

Se preparará una agenda que sea lo suficientementeformal para que cubra todos los puntos importantes,pero lo suficientemente informal para estimular elflujo libre de ideas.

Se propondrán elementos de una solución, se eva-luarán distintos enfoques y se especificarán unconjunto preliminar de requisitos.

2. Evaluación y síntesis. La evaluación del problemay la síntesis de la solución es la siguiente área principaldel esfuerzo. Será evaluado el flujo y la estructura de lainformación, definida y elaborada todas las funcionesde los sistemas y metodologías utilizadas, comprendidoel comportamiento del programa en el contexto de lossucesos que afectan al sistema, establecido las carac-terísticas de cada interfaz de los sistemas y descubiertolas limitaciones del mismo.

El ámbito de la información contiene tres planteamien-tos distintos y muy importantes de definir: El flujo de

134

información, el contenido de información y la estruc-tura de información.

3. Modelización. Durante la Evaluación y Síntesisserán creados los modelos en un esfuerzo por entendermejor el flujo de datos y de control, el procesamientofuncional, el comportamiento en operación y el con-tenido de la información. El modelo se utilizará depilar para el diseño de los procesos y soluciones a pro-poner.

Los modelos creados durante el análisis de requisitosdesempeñan varios papeles importantes:

El modelo ayuda al análisis a entender la información,la función y el comportamiento de cada proceso.

El modelo se convierte en el punto focal para la revi-sión y clave para la determinación de la integridad, laconsistencia y la eficacia de la especificación.

El modelo se convierte en la base del diseño.

4. Especificación. Una vez descrita la informaciónbásica, las funciones, el rendimiento, el compartimien-to y la interfaz, se especifican los criterios de adopcióny de administración que han de servir para demostrarque se ha llegado a un acuerdo entre las partes.

La especificación es un proceso de representación.Los requisitos se representarán de forma que con-duzcan finalmente a una correcta implementaciónde las nuevas mecánicas y soluciones propuestas.Es con este fin que se utilizarán los siguientes prin-cipios:

Se separará la funcionalidad de la implementación.Una especificación es una descripción de lo que sedesea realizar, no de cómo se va a realizar.

Se utilizará un lenguaje orientado al proceso. Se des-cribirá formalmente el proceso a optimizar y elentorno en el que existe, o sea, una especificación delos procesos completos con la partes interactuando yno sólo un componente.

Se realizará con el objetivo de describir al proceso talcomo es percibido por los usuarios que lo utilizarán.Además se incorporarán en la especificación las reglaso leyes que gobiernan los objetos del ámbito.

5. Revisión. Los documentos de especificación sirvencomo base para una revisión por parte del municipio yel equipo de trabajo encargado del análisis.

En primera instancia se llevará a cabo una revisión anivel microscópico. Tanto nuestro equipo de desa-rrollo como los de cada municipio intentarán asegu-rarse que la especificación es completa, consistente yprecisa.

Posteriormente se realizará una revisión detallada.Aquí se chequean los términos de la especificación. Sebuscará la detección de inconvenientes en el contenidode la especificación.

Estructura organizativa

Para comprender mejor la posterior implementación delas soluciones propuestas y todas sus áreas de incum-bencia se analizará en cada caso el organigrama de losMCCCP.

Dentro de este esquema se podrá comprender las asig-naciones de funcionalidades designadas en cada casodentro de cada municipio.

Para clasificar los tipos de Divisiones organizacionalestípicas en las organizaciones municipales por disciplinao comportamiento funcional, se ha propuesto, para elanálisis posterior, una clasificación basada en lascaracterísticas siguientes:

1. Divisiones Ejecutoras de Proyectos y/o ServiciosMunicipales (DEPM).

2. Divisiones Generadoras de Ingresos Municipales(DGIM).

3. Divisiones de Apoyo Administrativo Municipal(DAAM).

4. Divisiones Apoyo Municipal (DAM).

A continuación se realiza una descripción de cada unade este tipo de divisiones internas de los MCCCP.

1. Divisiones ejecutoras de proyectos y/o serviciosmunicipales (DEPM). Este tipo de divisiones tien-den a proporcionar los servicios o proyectos en lascomunidades ya sea vía subcontratación o por ejecución


135

Directa, poseen cuadrillas de trabajo y/o cuadros desupervisores especializados, formulan perfiles deProyectos y se encargan de su materialización paraprovecho del municipio.

Adicionalmente se puede aclarar que es posible establecerdos categorías internas de este tipo de divisiones:

Sin mecanismos propios de cobranza.

Con mecanismos propios de cobranza.

2. Divisiones generadoras de ingresos municipales(DGIM). Su función principal es generar a través deimpuestos y/o tasas, los ingresos necesarios para el fun-cionamiento de los MCCCP, por medio de la realizaciónde operativos de cobranza a los contribuyentes de lacomuna capitalina.

3. Divisiones de apoyo administrativo municipal(DAAM). Son divisiones que velan porque los recursosrequeridos (gestión, información, suministros, etc.)para el funcionamiento de los MCCCP fluyan con laagilidad, calidad y tiempo necesario hacia su destinoinmediato, además planifican, controlan y a su vezson propulsores de la visión global de los MCCCP,toman decisiones que determinan el rumbo de laadministración, procedimientos y normativas paramantener la coordinación y coherencia que la institu-cionalidad requiere.

4. Divisiones apoyo municipal (DAM). Son divisionesresponsables de proporcionar el apoyo en aspectos muyimportante para la corporación como ser:

Aspectos legales.

Aspectos protocolarios.

Aspectos intermunicipales.

Aspectos de legislativos municipales.

Y a su vez mantienen vínculos con los medios de comu-nicación y la sociedad capitalina.

Diagnóstico institucional. En esta parte, se tendrácomo objetivo de facilitar una apreciación o diagnósti-co de las condiciones pertinentes de cada alcaldía. Paraello se establecerá en primera instancia el FODA (F:Fortalezas, O: Oportunidades, D: Debilidades y A:Amenazas) que giran alrededor de las áreas principalesde la institución, lo cual, permitirá tener un conoci-miento acerca de sus alcances y limitaciones.

Esta información, pretenderá dejar plasmadocuales son las condiciones relevantes que deberánser consideradas o ajustadas, tal que, en aras delograr una propuesta de ejecución de un modelo degestión de una manera adecuada y eficiente, elmismo pueda ser implementado bajo las condi-ciones mínimas de riesgo.

A continuación se incluye una breve descripción de losaspectos más importantes de las principales áreas quese contempla.

1. Área contable: Las variables que se pretenden diagnos-ticar dentro de este contexto involucran aspectos deregistro como el número de partidas que se generan pormes, el número de cuentas corrientes, etc. Asimismo medir

De izquierda a derecha: Adriana Oviedo, Secretaria de Hacienda de la Alcaldía de Pasto, Colombia; Ricardo Osvaldo Alvarado delPrograma de Revitalización de la Ciudad de Estocolmo, Alberto Enríquez de la Secretaría Técnica de CONFEDELCA y Manel MartínezDíaz de la diputación de Barcelona, durante el panel "El papel del Municipio en el Desarrollo Local y Nacional", Panamá, octubre de 2005.

136

el grado de actualización de la información identificandoposibles atrasos y cuello de botella.

Por otro lado, también se contemplan variables relativas alpersonal y a la administración general en temas específi-cos. Sobre estas dos últimas materias, las consideracionespertinentes son tomadas en cuenta en todos las área y sonmuy similares, realizando como es lógico, los ajustes oampliaciones que cada caso justifique.

2. Área presupuestaria: las variables que se pretendendiagnosticar dentro de este contexto involucran aspec-tos de registro como el número de transferencias que segeneran por año, el número de plazas, el monto globalde los ingresos, etc. Asimismo, medir el grado de actu-alización de la información identificando posibles atra-sos y cuello de botella.

3. Área de tesorería: en términos generales toda uni-dad administrativa dentro de este ámbito contempla dosgrandes líneas de acción, por un lado, los egresos y por elotro, los ingresos. En este último caso y dentro delcontexto que nos ocupa, el aspecto fundamental concierneal cobro de tasas por servicios e impuestos. Dada la mag-nitud de las consideraciones pertinentes, se ha creídoconveniente manejar las mismas en otra área que se hadenominado Recaudación, por lo cual, dentro de esteespacio las acciones se circunscriben solamente en lorelativo a los egresos. Las variables que se pretendendiagnosticar involucran temas de registro como elnúmero de cheques que se generan por mes, el númerode ordenes de compra con saldo, etc.

4. Área de registro de contribuyentes: las variablesque se pretenden diagnosticar dentro de este contextoinvolucran aspectos de registro como el número deinmuebles, el número de contribuyentes, el número deempresas, etc.

5. Área de recaudación: tal y como se indicó en eltema relativo a tesorería, las consideraciones dentro deeste ámbito involucran todo lo relativo al manejo de losingresos que percibe la alcaldía. Las variables que sepretenden diagnosticar dentro de este contexto involu-cran aspectos de registro como el número de avisos decobro que se generan, el número recibos, la cantidad desolvencias tributarias, etc.

Reingeniería de procesos y análisis funcional

IntroducciónEn base al diagnóstico, y conociendo la necesidad deincorporar mejoras a las bases conceptuales de los pro-cesos funcionando para que se encaminen a aumentar laeficiencia y la integración sistémica deberán quedarplasmadas en los respectivos futuros manuales adminis-trativos de los subsistemas que así lo ameriten a talespropósitos.

Metodología utilizadaA partir del diagnóstico se analiza su situación actualbajo un ambiente de optimización y eficiencia.

En esta etapa de reingeniería se trata de comprenderque las condiciones sobre las cuales se han diseñado lasestructuras funcionales de los municipios hasta elpresente han cambiado y obligan a un replanteo de suestructura actual.

Se trata de rediseñar parte de la organización focali-zándose en sus objetivos. En este camino los posibilita-dores principales son terciarización de servicios ysoluciones, participación privada en el mejoramientode la gestión municipal mediante un trabajo conjunto, laintroducción de la tecnología informática y el forta-lecimiento de los recursos humanos, en un nuevoenfoque conjunto que posibilita cambios radicales.

Ya no se trata de implementar soluciones tipificadas enun ámbito con poca imaginación, o en responder a lasexpectativas de usuarios con visiones parciales.

Se trata de ver la organización como un todo, analizarsus procesos de trabajo y brindar una solución quepermita una mejora radical en su actual.

En este camino, no se debe minimizar todo lo relativo ala gestión del cambio, valorando la cultura de la orga-nización y reconociendo en la misma un importantecomponente a tener en cuenta en la implementación decualquier solución.

El objetivo actualmente pasa por tomar parte en ladefinición de la estrategia de los municipio, y aportarlos caminos por los cuales la tecnología puede hacer


137

posible cumplir con la misión del mismo y generar solu-ciones a partir de la misma.

Se trata de presentar un enfoque que se aleja de loestrictamente técnico para acercarse a los municipiosen sí mismo, comprendiendo sus necesidades y generandosoluciones a partir de la tecnología. Es central dar elsoporte necesario a la estrategia de cada organismo ybuscar nuevas oportunidades estratégicas desde elpunto de vista tecnológico.

Debe servir como punto de articulación entre las fun-ciones de la organización y las tecnologías disponibles.

Esto implica un cambio de filosofía. Se trata de ver alas tecnologías desde otro punto de vista, que requieremayor imaginación para poder ponerlas al servicio delorganismo.

Descripción

¿Qué se necesita? Para responder a las amenazas quese presentan en el actual entorno es necesario poseermunicipios eficientes y modernos, dispuestos a compro-meterse con su desarrollo y participar decididamente ensu planeamiento y mejora continua.

Claramente una de las características diferenciales deuna institución es la importancia que la misma le asignaal tiempo como insumo de todos los procesos que le sontípicos.

Desde ese enfoque, hay que gestionar las actividadespropias tomando muy en cuenta los objetivos fundamen-tales que rigen su existencia.

Se debe conocer, desde otra perspectiva que la tradi-cional funcional, cuáles son sus procesos típicos, quiénes el destinatario de los mismos y qué y cómo se va aprocesar.

Esta forma de conocimiento debe ser considerada muycrítica y por lo tanto debe ser realizado muy cuidadosa-mente, porque un municipio lo que en realidad procesason personas: ingresa al proceso una persona y sale delmismo una persona a la que se le ha brindado un servi-cio que le debería satisfacer.

Por lo tanto, es absolutamente necesario:

Incluir como objetivos prioritarios del municipioaquellos que apunten a conseguir la satisfacción delos beneficiarios o destinatarios del servicio.

Si se desean cumplir los objetivos fijados, se debenevaluar y seleccionar las herramientas que permitanaplicar a la Institución un cambio.

¿Cómo puede aplicarse un cambio? Debe elegirseuna herramienta para lograr rápidamente los efectosdeseados.

Una buena herramienta para gestionar los cambios es lareingeniería de procesos porque está basada en la consi-deración del tiempo como ítem distintivo y fundamental.

Siendo una parte de la disciplina de la calidad total, lamisma apunta a mejorar ostensiblemente la productivi-dad y la calidad.

Su aplicación considera la definición de un escenario deaplicación y luego estudiar globalmente la gestión desdeel punto de vista de los procesos típicos (no desde lasfunciones, que es lo común), alineando los objetivos delos mismos con los de cada municipio, considerando losflujos (carga en de información), reorienta los recursosdisponibles, identificando perfectamente a sus desti-natarios y estableciendo estándares de calidad que lossatisfagan, siempre pensando en generar valor agrega-do para el mismo.

Para lograr esto es necesario modelizar dichos proce-sos, sus escenarios y determinar cuellos de botella, susactuales costos, el tiempo de ciclo, y otros datos quehacen al flujo de información y la carga de trabajo enlos recursos. Con el modelo concebido, se varían loscondicionantes de recursos, flujos o entorno, en el sen-tido de la probabilidad de ocurrencia en la realidad, yse vuelven a obtener los resultados, realizando luego elanálisis correspondiente.

De éste análisis surgen las modificaciones a realizar alos procesos para que respondan a los supuestos intro-ducidos, obteniendo nuevos valores de actuación yconclusiones y con ellas permitir a las personas apren-der con cada cambio implantado.

138

¿Cuáles serían las ventajas?Antes de implementar las modificaciones a los pro-cesos, se puede ahorrar tiempo y dinero simulandocon el modelo obtenido y poder percibir de antemanolos posibles impactos de su implantación y determinartambién las consecuencias (no debemos olvidarnosque lo importante del estudio de procesos es queconsidera primordialmente los recursos en ellosaplicados, en especial a los recursos humanos).

Revaloriza y mejora el conocimiento de cada muni-cipio, a todo nivel.

El servicio a los ciudadanos se incrementa en calidady eficiencia.

Factores claves de éxito de la implementaciónComo herramienta de la calidad total, su aplicaciónexitosa requiere la primordial participación de losrecursos humanos, generando su involucración pormedio de la motivación.

Tener un canal abierto con el ciudadano, a través deun estudio continuo que oriente la importancia y laprioridad de los planes de acción hacia él. Enmuchísimas instituciones, la voz del ciudadano no eshabitual ni sistemáticamente tomada en cuenta.

Lograr la activa involucración y participación de losprincipales responsables de cada municipio.

Criterio aplicado para la reingeniería de procesos yel diseño del modelo de procesos

Objetivos intermedios:Reorganizar y mejorar los procesos administrativosde atención y control de contribuyentes directos enlas distintas contribuciones municipales.

Proponer la incorporación de tecnologías de últimageneración ya sea tanto en la emisión de formula-rios, chequeras, boletas y comprobantes de pagocon códigos de barra incorporados en los mismosmediante la utilización de impresoras láser; comotambién lectores ópticos de códigos de barra quepermitan la rápida lectura de los mismos brindan-do con estos dispositivos seguridad, rapidez y bajaprobabilidad de error en la carga masiva de com-probantes.

Disponer de herramientas de autogestión por parte de loscontribuyentes frente al municipio, con el fin de agilizarla prestación y el cobro de servicios municipales.

Posibilitar la obtención de informes diarios de evolu-ción de la recaudación, como así también la inmediataconciliación de los mismos con lo depositado por elo los bancos recaudadores en concepto de recau-dación por estos sistemas; tratando siempre que enlos mismos se pueda llegar a la imputación de lospagos efectuados por los contribuyentes.

Establecer mecanismos y herramientas que mejorenla recaudación y por ende que aumenten la capacidadadministrativa de la municipalidad.

Establecer mecanismos que fortalezcan la gestióncatastral del municipio.

Determinar soluciones de administración de la deudavencida de los contribuyentes, como un mejoramientode la recaudación municipal. Disminución de lamorosidad recurrente.

Diseñar nuevos mecanismos de cobro mediante ladescentralización en prestadores privados de cobrono bancarios.

Diseño de nuevas herramientas de pago y que conjun-tamente aumenten el nivel de servicios municipalesprestados.

Promover la generalización de este tipo de herra-mientas con el fin aumentar la capacidad de accesocrediticia y financiera municipal.

Establecimiento de nuevas formas de financiamien-to de proyectos municipales.

Establecer mecanismos de cuantificación de costos delos proyectos municipales, por teoría de centros decostos, con el fin de un adecuado recupero de lainversión y su posterior evaluación.

Promover la capacitación y reasignación del perso-nal del municipio afectado a las tareas de atencióny control.

Características generales del modelo planteado: a losfines de lograr la integración de los procesos adminis-trativos en un único modelo de gestión, que satisfaga losrequerimientos básicos de información en cada MCCCP,

que permita la administración y el mejoramiento de lacapacidad financiera en una única herramienta, el pre-sente tiene como objetivo analizar la relación que existeentre las distintas herramientas que conformarán laestructura administrativa municipal.

Se supone la posibilidad de reformular, a través de lareingeniería, completamente los sistemas administrativosfinancieros actualmente vigente en cada municipio, a losfines de consensuar el modelo conceptual propuesto conlas autoridades municipales.

En el marco de la reforma administrativa y financierapropuesta, se considera a la administración financiera ytributaria pública municipal como un microsistemaintegrado por cinco sistemas básicos:

Presupuesto.

Tesorería.

Compras, contrataciones y adquisiciones.

Contabilidad.

Administración de ingresos públicos o

Administración de rentas.

Por la complejidad de los procesos administrativos queimperan en el ámbito del sector público municipal,estos cinco sistemas necesariamente deben integrarsecon otros, que a los efectos del estudio del macrosis-tema de administración financiera y tributaria, revistenel carácter de sistemas conexos y que al igual que ellosintegran el conjunto de la administración municipal:

Administración de recursos humanos.

Costos.

Administración y seguimiento de proyectos.

Administración y control de bienes físicos.

Si bien se diferencia la naturaleza de las transac-ciones económico-financieras que se realizan en cadauno de estos sistemas, el funcionamiento racional dela administración municipal se logrará en la medidaen que tanto los cinco sistemas básicos que integrantal administración, como los que son conexos a estos,

funcionen en forma integrada y compartan la mismafuente de información.

El objetivo es lograr el funcionamiento de un modelo degestión dinámico, que procese en forma integrada latotalidad de transacciones económico-financieras quese realizan en el ámbito de cada municipio, a fin deobtener información oportuna y confiable para la tomade decisiones. Para ello, es necesario, además, que elmarco conceptual, normativo y metodológico seacompatible para el universo de la administraciónmunicipal.

El modelo de gestión planteado a partir de la propuestadesarrollada, debe contener las siguientes característi-cas generales de cumplimiento estricto:

Integración total del sistema a nivel de base de datoscomo de diseño global de procesos de todos losmódulos de gestión contemplados, a través dosherramientas: Padrón Único de Personas Naturaleso Físicas y Personas Jurídicas, que tengan algúntipo de vinculación con cada MCCCP; y Presupuestoy Contabilidad Municipal Integrada con registroautomática de transacciones presupuestarias (ex-ante)y contables (ex post).

Vincular la programación física del presupuesto (plande actividades municipales), con la ejecución de losdistintos tipos de recursos y las cuotas del crédito(plan financiero), para ejecutar eficientemente el pre-supuesto.

Capacidad de brindar información analítica y conso-lidada en forma ágil y consistente, así como disponerde herramientas administrativas y de controlampliatorias para agregar eficiencia y eficacia en lainformación que se aporta a los niveles de conduc-ción para sus criterios de decisión.

Instrumentación de funciones para obtener indicadoresde gestión, estructura del tablero de comando.

Instrumentación de mecanismos que permitan esta-blecer claramente el costo de los servicios muni-cipales brindados como de los proyectos ejecutados,con el fin de obtener parámetros ciertos sobre losniveles aplicados a las tasas de servicios municipales.


139

140

Ingresos públicos y administración de rentas

Los recursos municipales constituyen el medio a travésdel cual la administración municipal podrá concretarsus gastos y, consecuentemente, cumplir con las respon-sabilidades de la prestación de los servicios que lacomunidad espera recibir.

Por ello, resulta vital implementar un adecuado sistemade administración que permita la maximización de lapercepción de la renta municipal y el cumplimiento delos objetivos de política en la materia.

La propuesta de administración que aquí se presentadebería en cuenta la política implementada actualmente.Ella debería considerar únicamente las obligaciones decarácter fiscal, vale decir: los impuestos, las tasas, losderechos, los permisos, las contribuciones, las patentesy demás obligaciones que impongan las municipa-lidades a partir de las disposiciones propias, así comotodos los conceptos que se originen en el incumplimientodel pago en término de dichas obligaciones fiscales.

El diseño a ser presentado debe establecer clarosprocedimientos administrativos para ser aplicados a unadecuado sistema informático, que permita los obje-tivos de aumento en la eficacia y eficiencia de lagestión, así como también la implementación de laevaluación de sus resultados.

La propuesta tiene implícita una etapa posterior, cuyoobjetivo es la definición de un sistema que le dará elsoporte técnico necesario para su implementación. Porello, el diseño a ser presentado debe profundizar ydetallar las distintas temáticas resaltando expresa-mente los aspectos técnicos requeridos para el procesoinformático.

Asimismo, la propuesta brinda herramientas de gestiónen el marco del sistema propuesto, característica que leconfiere propiedades de integración con las restantesáreas administrativas de municipio, por lo cual se identi-fican los principales nexos de comunicación y la modali-dad de interacción de los distintos sistemas.

Puede decirse que la propuesta de los mecanismos y he-rramientas para la administración de ingresos públicos yrecaudaciones ha sido elaborada con miras a la obtenciónde los siguientes objetivos genéricos:

Simplificación en los procedimientos administra-tivos necesarios para que los contribuyentes recibanen tiempo y forma los comprobantes para el pago desus obligaciones fiscales.

Minimización de los procedimientos necesarios parala verificación y el registro de los pagos de los con-tribuyentes.

Confiabilidad en la información administrada, per-mitiendo una mejor comunicación con el con-tribuyente.

Creación de condiciones para garantizar mayor efec-tividad en la gestión de cobro.

Disminución de los costos del sistema de adminis-tración, que alcanzan tanto al sector municipalcomo a los contribuyentes.

Definición de los procedimientos de fiscalización.

Obtención de un mayor porcentaje de cumplimientode las obligaciones.

Recupero de la deuda que mantienen los contribu-yentes con el fisco municipal.

Obtención de los elementos necesarios para la eva-luación de la conveniencia de la modificación de lapolítica y administración de los ingresos públicos delmunicipio.

Registro del contribuyente, cálculo de tasas y tributos ydeclaraciones juradas: este punto contempla las condi-ciones generales que deberán ser consideradas por cadauno de los procesos que posibilitarán los cálculos detributos y la correspondiente emisión de los compro-bantes de pago procesados dentro de la Dirección deRecaudaciones de cada municipio, siempre a partir delas condiciones pautadas por el plan de arbitrio vigenteen cada municipio.

El municipio básicamente contempla dentro de susingresos los conceptos por recaudación de tasas ytributos municipales. Dentro de ellas se puede realizarla siguiente categorización: tributos predeterminados(TPD) y tributos autodeterminados (TAD) por loscontribuyentes.

Los primeros son aquellos en los cuales su baseimponible se encuentra preestablecida por un tipo de


141

valuación y es fija en un período de tiempo dado, comoser: valor de la propiedad inmueble, valor del tipo denegocio o licencia comercial, etc., sobre los cuales setributa. Entonces al tener establecida la alícuota en por-centaje sobre la base imponible fija o un monto fijo detributación, el impuesto o la tasa se pagan como unvalor fijo que se conoce previamente a ser calculado. Poreste motivo se los denomina predeterminados.

Los segundos son aquellos que la alícuota fija (en por-centaje) se aplica sobre una base imponible variable, queel contribuyente declara, como ser el volumen de ventacomercial de una empresa y la tributación en el deImpuesto sobre industria, comercio y servicio (tributossobre las ventas comerciales). El contribuyente declara loque vendió y a partir de eso, se calcula el importe imposi-tivo a pagar por el mismo. Debido a la modalidad deltributo, este nunca puede ser preestablecido por el munici-pio sino que depende de la declaración del contribuyentepor eso se lo denomina autodeterminado, ya que el contri-buyente de manera indirecta determina cuánto es su deuday no puede ser determinada previamente.

Por los motivos explicados precedentemente, los TPDtrabajan sobre la base de cálculos previos (boletas)mientras que los TAD trabajan sobre la base deDeclaraciones Juradas (DDJJ) de Contribuyentes.

Adicionalmente estos conceptos, hace que los mecanis-mos de fiscalización sean totalmente distintos como losde registro de deuda del contribuyente con el municipio.En este último caso para los TPD, la deuda del con-tribuyente se registra con el cálculo de los tributos mien-tras que la de los TAD con la presentación de la DDJJ,por tal motivo en este caso normalmente se penaliza lano presentación de la DDJJ en tiempo y forma con el finde registrar la deuda del contribuyente.

A continuación se realiza un análisis en el cual se con-sideran solamente las principales tasas municipales.

Tributos con Bases en Bienes Inmobiliarios oPatrimoniales. Este tipo de tasas tiene determinada subase imponible a partir de parámetros del bien inmue-ble por ser una TPD.

Si bien estos datos podrán considerarse fijos, será fun-damental tener actualizados en forma permanente los

informes catastrales necesarios, para que, por mediodel procedimiento fijado, se puedan llevar a cabo lasactualizaciones en forma previa a los cálculos de tributosy emisiones según los períodos del ejercicio fiscalestipulado por el plan de arbitrio vigente.

El responsable principal de suministrar estos datos es eldepartamento de Catastro Municipal (CM). Para elSistema de Administración de Ingresos Públicos yRecaudaciones es el CM quien tendrá la obligación desuministrar todo tipo de datos catastrales que fuesennecesarios a los fines de permitir la emisión de losperíodos adeudados.

Un tema especial es el que representa la administraciónde los datos catastrales del cementerio municipal. Porlo tanto, CM deberá generar la información catastralrequerida por el proceso de cálculo de tributos a losefectos de posibilitar que las tasas correspondientestengan un proceso normal dentro del sistema.

La información catastral deberá contener todos losdetalles sobre medidas de superficie, longitud, etc., asícomo también las "características" del inmueble comopodría ser unidad edilicia, ubicación y demás datos deindividualización física.

Cuando la Dirección de Recaudación reciba "en línea" lainformación, realizará el control de la misma en fun-ción de las condiciones demandadas por el sistema decálculo de tasas.

A estos datos se les adicionarán los elementos deidentificación de las condiciones propias del sistemade administración de ingresos públicos y recau-daciones (tales como códigos de distribución, etc.),los cuales componen los registros de la base derecursos municipales, y deberá ser unificadora de losdatos de cada bien imponible con cargas fiscalesmunicipales.

Dicha base de datos catastral, cumplidos estos proce-dimientos y su correspondiente control, deberíacontener todos los datos de identificación necesariospara la determinación de la base imponible estipuladapor el plan de arbitrio vigente, como ser: valuaciónfiscal o municipal; categoría discriminada por tipo deinmueble (familia, oficina, industria, comercio, baldío);

142

ramo comercial operativo; dirección (calle, piso, depar-tamento, teléfono, código postal); zona por barrio,villa, calles aledañas; luminarias, discriminadas encategorías según potencia, cantidad; tipo de propiedad(suntuosa, económica, precaria, comercial, deshabita-da); tipo de calle (asfalto, tierra, empedrado, mejorado);y toda otra información necesaria para los cálculos delas diferentes tasas.

De forma tal que la base contendrá, en forma detallada,las características del bien inmobiliario vinculándolocon los datos identificatorios del contribuyente delpadrón de entidades y, si estuviese determinado, elresponsable de pago.

Tributos con base en actividades comerciales oindustriales. Este tipo de actividad tiene una carga fis-cal donde la base imponible de la tasa está indicada porvariables de la propia actividad, como por ejemplo losingresos comerciales o las ventas (TAD) o bien decarácter fijo (TPD). En el primer caso, como ya seexplicó, impide la emisión de un comprobante con cargoestipulado en forma previa, salvo en los casos que serealizan emisiones con montos mínimos preestablecidos.

Por dicha razón, estas variables deben poder ser actua-lizadas con las novedades producidas durante el ejerciciofiscal, tomándose como base inicial los datos indicadosoriginalmente en las presentaciones realizadas en el ini-cio de actividades, como ser la de matrícula, más lasnovedades notificadas mediante declaraciones juradasdel contribuyente, o las que surjan del resultado del pro-cedimiento de fiscalización.

Los datos específicos requeridos son aquellos que seestablezcan como forma de cálculo para fijar las basesimponibles correspondientes, como ser: cantidad depersonal operativo, potencia de energía, monto deingresos por ventas, etc.

El sector de inspección o fiscalización deberá verificarla veracidad de los datos teniendo como antecedente losdatos de las bases del sistema de administración deingresos públicos y recaudaciones, cuyo sector solici-tará la información histórica correspondiente. Una vezaprobados los mismos, generará el legajo con toda lainformación necesaria, tanto filiatoria y personal, comola referente a la actividad a desarrollar, como ser:

especificaciones técnicas, territoriales, edilicias, ambien-tales, personal ocupado, etc.

Queda entendido que se debe realizar el control sobrelos datos recibidos con respecto a la información exis-tente del contribuyente identificado y/o del comercio oindustria de referencia.

Registro de contribuyentes: El padrón único de enti-dades deberá centralizar la información a nivel de per-sonas naturales y jurídicas que tienen relación algúntipo de relación con el municipio. Es por ello que elmismo se vincula, en función de la propiedad y eldominio, con los siguientes padrones afectados con elÁrea de Recaudaciones e Ingresos Públicos:

Padrón de catastro y propiedades inmuebles.

Padrón de licencias comerciales o negocios.

Padrón de automotores.

Padrón de cementerios.

A través de estas vinculaciones, se establecen laspropiedades y dominios respectivos que se encuentrangravadas. A partir de allí es por ello que a las entidadescon la existencia de algún tipo de estas relaciones se lasdenomina contribuyentes.

El sector de registro de contribuyente, es el encargado demantener actualizados los datos de las vinculacionesrespectivas de tal forma que el cálculo de TPD o los datosde verificación de TAD para los contribuyentes sea eladecuado y se generen de manera adecuada los corres-pondientes estados de deuda y en consecuencia la cuentacorriente única del contribuyente sea fidedigna.

Cuenta corriente única de contribuyentes. Se debenormalmente contemplar un sistema de cuyo proce-samiento se obtendrán las diferentes salidas queposibilitarán el tratamiento administrativo para la regula-rización de los saldos de deuda vencida y no vencida decada contribuyente.

Por otra parte, brindará toda la información necesariapara la atención al público en todos los temasrelacionados con la deuda, y de todas las tareas deincumbencia de la dirección de recaudación.


143

El sistema deberá incorporar los débitos y saldos afavor producidos. También actualizará la cuenta corriente,los pagos bancarios y el ingreso de los chequesrechazados por el tesorero del banco o del municipio.El sistema emitirá, a pedido, el resumen de cuentacorriente por contribuyente y consultas sobre el estadode la misma.

Se podrá actualizar la deuda de los contribuyentesrespecto de cualquier imponible (siempre tomando unopor vez) y recurso e informarlo de las siguientes formas:

Informe de deuda: es una consulta que posee sólocarácter informativo.

Comprobante para cancelar deudas: se emitirán com-probantes que permitan su pago en bancos o cajaspropias, e incluirá la integración con tesoreríamediante el uso de código de barras en los mismos.

Certificado de deuda: denominado "Certificado deSolvencia Fiscal Municipal".

Ingresos y recaudación bancaria y no bancaria. Lassiguientes consideraciones fueron elaboradas a fin deque respondan a un esquema que contemple la situaciónactual del municipio, es decir, que permita el manteni-miento de los procedimientos que en la actualidad seestán desarrollando, pero que al mismo tiempo posi-bilite el mejoramiento de esas condiciones administrativasvigentes.

El sistema de cobranza debe dar cumplimiento apremisas fundamentales, como las de permitir un claroentendimiento de su información al contribuyente,facilitar la operación en los pagos, brindar las máximasposibilidades para el cumplimiento de las obligacionesfiscales; todo ello teniendo especial cuidado en mantenerperfectamente identificados tanto los cargos como lasimputaciones correspondientes a las cancelacionesrealizadas por los contribuyentes y la mayor velocidaden las notificaciones respectivas.

El municipio realizará la cobranza mediante las siguientesformas, que las denominaremos bocas recaudadoras:

Cajas en el edificio "Ejecutivo" del municipio.

Delegaciones municipales habilitadas.

Bancos habilitados.

Entidades habilitadas privadas.

Con este método, los valores ingresados por el cobro delas obligaciones fiscales permanecerían en las cajas delmunicipio que serán rendidas a tesorería, la que, luegode los correspondientes controles, depositará los valoresen la Cuenta Corriente Municipal dando cumplimientocon las formas y tiempos.

También existe otra forma de cobranza, que es la quese efectúa a través de bancos, ya sea por cajas o pordébito automático, y otras entidades habilitadas por elmunicipio.

Sistema de costos

El objetivo principal, con este nuevo sistema y con losmecanismos innovadores a proponer, es el de proveer almunicipio de una herramienta que permita la reali-zación del análisis y evaluación de costos por centro decosto (costos por programa, proyecto, unidad adminis-trativa deseada, etc.) a nivel detallado como a nivelconsolidado para toda la alcaldía, de acuerdo con elnivel de desagregación deseado.

Ello permitirá tener una mejor evaluación de los servi-cios brindados ya sean por su objetivo específico o bienpor los proyectos municipales administrados.

Control de proyectos de inversión municipales

En todos los casos analizados, las oficinas municipalescon responsabilidad en el proceso de inversión son laDirección General de Infraestructura y DesarrolloUrbano (DGIDU) y la Dirección General AdministrativaFinanciera (DGAF), o el nombre que adopte sus equi-valentes dentro de cada municipio. El resto de lasreparticiones en general se limitan a proponer, en formainorgánica, iniciativas de inversión.

Normalmente, la DGIDU programa las inversiones yconsulta a DGAF sobre la disponibilidad de fondos paraejecutarlas.

La misma DGIDU prepara la documentación para licitary se puede o no hacer cargo del proceso licitatorio,según las normativas vigentes en cada municipio.

144

Los elementos necesarios para llamar a licitación, laobligación de disponer de un registro de licitadores(clasificados por especialidad), los medios en los que sedebe publicar y la anticipación con la que se debe efectuarla publicación.

La DGAF, normalmente, interviene:

Incorporando al presupuesto los desembolsos previstospara la ejecución.

En el proceso licitatorio.

Durante la ejecución de la obra.

En el recupero de la inversión.

Conforme a las funciones y responsabilidades señaladasen el punto anterior, las tareas vinculadas al proceso deinversión que normalmente se llevan a cabo se resumende esta manera

Tareas a cargo de la DGIDU:

Recepción de necesidades e inquietudes.

Armado de la documentación técnica para el procesolicitatorio:

- Planos.

- Cómputo y presupuesto.

- Pliegos.

- Estudio de las ofertas técnicas y económicas.

- Supervisión e inspección de obra.

- Confección de los certificados.

- Cálculo de la cuota de recupero.

Tareas a cargo de la DGAF:

- Aprobación del llamado a licitación.

- Análisis de los antecedentes financieros.

- Control de la correspondencia entre los pagos ylos certificados.

- Control del cumplimiento de las garantías.

- Control del cumplimiento de las obligaciones fiscales.

- Emisión y cobro de las boletas de pago de lacon tribución de mejoras.

El seguimiento de todo este proceso estará controladoen su estructura de gestión y seguimiento del cumpli-miento de objetivos planteados.

Con la creación de los mecanismos innovadores, se buscaráagilizar estos procesos y optimizarlos a su máximaexpresión. En este caso, toma mucha importancia lareingeniería de procesos planteada precedentemente quepermitirá visualizar la gestión de estos proyectos desdeotra óptica totalmente distinta de gestión municipal.

Análisis particularizado por etapa del proceso

Captación. No se tiene definido un procedimientoespecífico para la captación de inquietudes y necesi-dades. Este vacío normalmente se expresa en la ausencia,dentro del organigrama municipal, de un área respon-sable de llevar a cabo esta tarea. La carencia de estamisión implica la ausencia de cualquier tipo de informaciónrelativa al desarrollo de esta primer etapa de lainversión.

De las entrevistas efectuadas se desprende que lasinquietudes son promovidas a través de mecanismosinformales, no existiendo un procedimiento pautadopara la toma de decisión.

Los funcionarios entrevistados observan con preocupaciónla carencia de un mecanismo técnicamente idóneo decaptación.

Formulación. Por lo general, el municipio no aplicamontos significativos de fondos propios para llevar acabo tareas de preinversión. En consecuencia, noexiste una dependencia con responsabilidad en la eje-cución de estudios de preinversión, ni existe unmecanismo preestablecido para la toma de decisiónacerca de la asignación de fondos de preinversión, niestá generalizado el uso de metodologías para laformulación y evaluación de proyectos.

Selección. Se halla poco generalizado el uso de he-rramientas técnicas para priorizar los proyectos. Lasinversiones a realizar son decididas normalmente enreunión de gabinete en base al listado de iniciativasque presentan las dependencias internas del munici-pio.


145

Ejecución. Los mecanismos de licitación, adjudi-cación y contratación, están claramente pautados peronormalmente no se utiliza un sistema de indicadorespara la evaluación de los resultados y la medición deldesempeño.

Particularidades del nuevo modelo. Los elementosdistintivos del nuevo modelo propuesto son los siguientes:

Articulación de la inversión y el planteamiento en labase del proceso de inversión, que es la captación.La formulación y evaluación de proyectos no reem-plaza a la función de planeamiento sino que es uninstrumento de ésta.

Jerarquización de la etapa de captación, con laparticipación de todos los sectores de la comunidad,lo cual mejora el nivel de compromiso con elproyecto, a todos los niveles, y enriquece el procesode identificación de las mejores iniciativas.

Clasificación de los proyectos en tipo A (prioritarios) yB, con tratamientos diferenciados para la formulación;

Naturaleza multijurisdiccional de la formulación,con la intervención de las DGIDU, DGAF y el área acargo de la operación.

Todo el proceso requiere el llenado de formularios.La responsabilidad del llenado de los formulariosvaría de acuerdo a la etapa. El banco de proyectosse carga con la información de los formularios.

El seguimiento y la evaluación son visualizados co-mo un proceso, paralelo al proceso de inversión, quese realiza en forma continua y sistemática, en basea la información disponible en el banco.

Logros a obtener. A continuación se detallan los resul-tados a buscar para lograr el éxito en la implantación deeste nuevo modelo:

Captar más y mejores iniciativas de inversión.

Optimizar el gasto de preinversión estudiando los me-jores proyectos.

Que todas las inversiones que se lleven a cabo esténrespaldadas por un proyecto, debidamente estudiadoy evaluado.

Estudiar, medir y evaluar todos los impactos positivos ynegativos.

Que todas las evaluaciones respondan a método-logías homogéneas.

Uniformar la información de modo de facilitar lastareas de evaluación económica, financiera y am-biental.

Facilitar las tareas de evaluación ex-post.

Generar la información necesaria para efectuar una pro-gramación eficaz, financiera, técnica e institucional.

Facilitar la presentación ante organismos de finan-ciamiento.

Disponer de un conjunto de proyectos en condicionesde ser ejecutados que puedan ser comparados.

Fomentar la realización de diagnósticos.

Mejorar la cantidad y calidad del financiamiento.

Centralizar, normativamente, y descentralizar,desde el punto de vista ejecutivo, el proceso decaptación, formulación, selección, ejecución yoperación de los proyectos.

Que todas las áreas con competencia en el proceso deinversión intervengan en la formulación del Proyecto.

Lograr un alto grado de coherencia y eficiencia enlas actividades que, en relación con los proyectos,realizan las reparticiones.

Normatizar, promover, coordinar y evaluar las activi-dades (sustantivas y auxiliares) que deben realizarsecomo consecuencia de la captación, formulación,selección, ejecución y operación de los proyectos quellevan a cabo todas las reparticiones.

Mejorar la articulación entre la gestión de inversióny los Sistemas de Administración Financiera.

Conocer, a cada momento, el listado de los proyectosque se están llevando a cabo, cuál es su estado deavance y las fechas previstas de culminación de laetapa en la que se encuentra.

Evaluar el desempeño de la organización en relaciónal proceso de inversión. Analizar las causas de losdesempeños deficientes e implementar las medidascorrectivas.

146

Medir los desvíos entre las previsiones efectuadasy la realidad de los hechos. Analizar las causas delos desvíos e implementar las medidas correcti-vas.

Medir el éxito del proyecto en cuanto al logro de losobjetivos planteados. Analizar las causas de los fra-casos y de los errores de estimación.

Asignarle a las iniciativas de inversión carácter deproyectos.

Viabilizar la participación de la comunidad.

Enriquecer el proceso de planificación con la inter-vención de los distintos sectores.

Captar las necesidades cuya solución es más valora-da por la comunidad.

Hacer más competitivo al municipio, mejorando laeficiencia en la producción de bienes y servicios.

Verificar si los proyectos se ajustan a los objetivos ypolíticas de gobierno para decidir sobre su continuidad.

Comprometer a los distintos sectores de la comunidaden los proyectos públicos prioritarios.


147

Desarrollo Local Transfronterizo

Convenio binacional de desarrollo fronterizoCosta Rica-Panamá

Comisión intermunicipal de municipios fronterizos

IntroducciónLa región fronteriza entre Panamá y Costa Rica, con-stituye una franja que corta el Istmo Centroamericanoen dirección Norte-Sur, desde las costa del Mar Caribehasta el litoral Pacífico en la zona central correspon-diente a la cordillera de Talamanca.

Las condiciones de vida de un sector de la poblaciónde esta área son muy bajas. Los estudios de pobrezarural e indicadores de desarrollo humano, marcaníndices bajos en salud, educación, vivienda y bienestarsocial.

Esto ha requerido la realización de esfuerzos en ambospaíses para elevar el nivel de vida de estas poblacionesy generar oportunidades que les permitan incorporarsea actividades productivas

Estos esfuerzos se han visto fortalecidos con elestablecimiento de convenios de cooperación entreCosta Rica y Panamá para este fin.

Antecedentes históricos

El 3 de marzo de 1979, se firmó el Convenio para laCooperación Fronteriza, en el que se plantea entreotras cosas, la creación del Parque Internacional LaAmistad (PILA).

El 3 de mayo de 1992, se firmó en el puente sobreel Río Sixaola (Región Fronteriza del Atlántico),por los presidentes Guillermo Endara Galimanyy Rafael Ángel Calderón Fournier, un nuevoConvenio de Cooperación para el DesarrolloFronterizo.

Marco legalEl Convenio se oficializa a través de ratificaciones delas Asambleas Legislativas, Panamá mediante Ley No.18 de 10 de Agosto de 1994 gaceta oficial No. 22602,de 17 de agosto de 1994).

Costa Rica mediante expediente No. 12188 del 22 deSeptiembre de 1995, gaceta oficial No. 180 del 25 deseptiembre de 1995.

Sustento jurídicoEl numeral 6º del Artículo No 13 del Convenio, señalaque para la ejecución de cada programa , proyecto oactividad específica de un sector o con predominio deun sector definido, se conformará una Comisión TécnicaSectorial Binacional, en la cual estarán representadoslos organismos nacionales básicos.

JustificaciónPor otra parte los resultados de las Jornadas dePlanificación Operativa-Participativa, Área Fronte-riza Costa Rica-Panamá, señalaron que uno de losactoroes principales involucrados tanto en los proble-mas detectados como en su solución, son losGobiernos Locales.

InicioBajo los auspicios de FUNPADEM y la FundaciónFord, se realiza en la ciudad de David los días 14 y 15de enero de 2000, la cuarta reunión de los municipiosfronterizos, que había sido presidida por el encuentrode Golfito, Costa Rica, en noviembre de 1998,Santiago de Veraguas, Panamá, septiembre de 1999,Ciudad Nelly, Costa Rica, en noviembre de 1999,donde se reactivó la Comisión Intermunicipal en elmarco del Convenio.

ConformaciónLa comisión intermunicipal, está formada por los gobier-nos locales cuyo funcionamiento es independiente de losMinisterios de Economía y Finanzas y Planificación dePanamá y Costa Rica respectivamente, en los cualesestán adscritas las Secretarías Ejecutivas del Convenio,aunque en estrecho contacto con esta y las otras comi-siones sectoriales, ante las cuales nombrará represen-tantes.

IntegrantesCosta Rica: las municipalidades de los Cantones deCorredores, Golfito, Osa, Coto Brus y Buenos Aires(recientemente integrada), en el sector Pacífico, yTalamanca en el Sector Atlántico.

148

Panamá: las municipalidades de los Distritos de Alanje,Barú, Boquerón, Bugaba, David Renacimiento en elSector Pacífico y Changuinola en el Sector Atlántico.

Estructura organizativa(Según lo establece el reglamento interno aprobado enasamble extraordinaria del 26 de Agosto de 2000).

2 Co-Presidentes (uno por cada nación).

2 Co-Vicepresidentes.

2 Secretarías.

2 Sub-Secretarías.

2 Fiscales.

2 Vocales.

1 Secretaría Técnica.

Logros

20 perfiles de proyectos presentados en ronda denegociación en Washington y Nueva York, EE.UU.

Integración regional

Liderazgo parcial en el área.

Fortalecimiento de la unidad de los gobiernoslocales fronterizos.

Reconocimiento de la representatividad por otrosorganismos.

Resolución de conflictos a nivel local.

Retos

Fortalecimiento de la Comisión.

Fortalecer el liderazgo en el área.

Seguimiento a los planes y proyectos presentadospor la comisión.

Ejercer una real y efectiva representatividad delsector.

Posesionarse de todos los espacios de discusióndonde se plantee la problemática del área.

Fortalecer aún más la unidad y lazos de hermandadque caracteriza entre las municipalidades de laregión y su ciudadanía.

Comisión intermunicipal de municipios fronterizos

Una línea fronteriza no marca la diferencia entrenuestras poblaciones.

Son más las cosas que nos unen que las que nosseparan.

El área fronteriza entre Panamá y Costa Rica hadesarrollado con el tiempo su propia identidad ycaracterística.

ConclusionesLos Gobiernos Locales están llamados a jugar un papelpreponderante en el desarrollo sostenible de sus respecti-vas regiones, sin embargo, para alcanzar este objetivo,se hace necesario aunar esfuerzos, aplicando lo queseñala el adagio: "Solo la unión hace la fuerza".

Del mismo modo, se necesita de un compromiso real yefectivo de sus autoridades; involucrando en todas susacciones a la ciudadanía, para fortalecer de igualmanera la democracia.

Más de medio millón de personas forman parte de laregión fronteriza entre ambas naciones, con sueños,esperanzas y fe en sus instituciones democráticas, lascuales han dado legitimidad y permanencia medianteel voto.

Por lo tanto es necesario tener clara conciencia de loscambios que se dan en el panorama mundial, nos obliganha reflexionar sobre una real y efectiva integración denuestros pueblos, ya que solo así podremos enfrentarlosy explotar nuestras potencialidades para insertarnos enel concierto de las naciones.

Somos un eslabón en la cadena de cambios; de nuestratemplanza dependerá que el mismo continúe o se inte-rrumpa, solo tú sabes del metal que estás hecho.

Delegación Hondureña, participante en la VI CONFEDELCA,celebrada en Costa Rica, octubre de 2006


149

Nuestras motivaciones

Integración centroamericana.

Amplia territorialidad común.

Iguales condiciones y perspectivas de desarrollo.

Posición estratégica.

Unidad ante procesos como TLC, el PPP y un mundoglobalizado.

Voluntad y disponibilidad organizativa.

Objetivos del hermanamiento

Establecimiento de un programa socioambiental común.

Estimular el desarrollo económico de el territoriofronterizo.

Fomentar las buenas relaciones a través intercambioscomerciales, tecnicos, culturales, turísticos y deportivos.

Motivar la integración y el conocimiento mutuo entreambas poblaciones fronterizas.

Fortalecer la seguridad ciudadana a lo largo de lafrontera común.

Igual problemática

Devastación de bosques y pérdida de biodiversidad.

Disminución y contaminacion de las fuentes de agua.

Inseguridad ciudadana, carencia de serviciosbásicos y ausencia de programas de desarrollolocal.

Débiles transferencias y no hay incentivos para lasiniciativas económicas locales.

Caída de los precios del café, tecnologías inapropiadas,falta de valor agregado en la producción y falta deacceso al crédito productivo.

Hermanamiento Binacional El Paraíso, Honduras-Nueva Segovia, Nicaragua por el Desarrollo LocalIntegral, la Sostenibilidad y la Reducción de la Pobreza

150

Iguales oportunidades

Altas concentraciones de aguas subterráneas.

Reservas de bosques mixtos y belleza paisajista.

Potencial de turismo alternativo no explotado.

Posición estratégica y vías de comunicación internacional.

Café de alta calidad y posibilidad de PSA.

Disponibilidad política y organizativa.

Altas concentraciones de aguas subterraneas.

Reservas de bosques mixtos y belleza paisajista.

Potencial de turismo alternativo no explotado.

Posicion estrategica y vias de comunicacion inter-nacional.

Café de alta calidad y posibilidad de PSA.

Disponibilidad política y organizativa.

Principales acciones desarrolladas

Formulación de un plan de desarrollo interfronterizo.

Fortalecimiento de las instancias internas delhermanamiento.

Formulación de propuestas de iniciativas inter-fronterizas.

Promoción de foros de trabajo entre los gobiernos deHonduras y Nicaragua.

Articulación

Gobiernos locales de los municipios de El Paraíso yde Nueva Segovia.

Población, sociedad civil organizada y organismosde cooperación.

Voluntad y participación de los gobiernos centralesde Honduras y Nicaragua.

Logros

Firma del protocolo del hermanamiento.

Establecimiento de la directiva y la unidad técnicainterfronteriza binacional.

Reconocimiento oficial de los gobiernos centrales deHonduras y Nicaragua.

Establecimiento de alianzas estratégicas con el BID,OEA, SNV, DIAKONIA y CARE.

Montajes de encuentros, debates y foros entre autori-dades centrales y locales, productores y empresarios.

Gestión de proyectos CT BID, EXPOVENTA OEA.

Proceso de legalización y reglamentación del hermana-miento.

Algunas dificultades

Ausencia de una política de desarrollo binacionalentre Honduras y Nicaragua.

Dos procesos electorales consecutivos en los dospaíses en dos años del hermanamiento.

Falta de apropiación de algunos funcionarios del nivelcentral.

La cooperación no invierte en preinversion.

Conciliación de agendas de autoridades a nivel centraly local.

��

��

��

�� !��"��!��"��

��

��

��

��

��

!��

��

��#��$��%�

��"��


151

Mancomunidad Transfronteriza Copán Ch'orti'Honduras-Guatemala

Extensión territorial

Qué nos une

La cultura Maya Chorti.

La cuenca del río Copán-Honduras, río Grande-Guatemala.

Mismo corredor turístico.

Problemas de pobreza y extrema pobreza.

La voluntad política de los gobiernos municipales.

Antecedentes

Iniciativa de la sociedad civil guatemalteca y hondureña.

Intercambios de experiencias entre Asociación parti-cipa y Comisión Cristiana de desarrollo (febrero2003).

Primeros contactos de CCD y Mancorsaric en Honduras.

Primeros contactos de Asociacion participa y Copan-ch'orti' en Guatemala.

Reunión CCD y Asociaciòn Participa (3-08-03).

Reunión con personeros de las dos mancomunidades,CCD y Participa (26-09-03).

Firma de convenio de cooperación (21-11-03) enCopán, Honduras.

Elección de junta directiva provicional y conformaciónde un equipo técnico de coordinación (5-02-04).

Constitución de la mancomunidad transfronteriza enCopán ruinas, Honduras. (27-08-04).

Personeria jurídica en proceso (octubre 2005).

Organigrama de la mancomunidad

Objetivo general

Establecer un espacio de cooperación mancomunado enlos municipios fronterizos identificados, para que deuna manera participativa se establezcan condicionesque permitan el desarrollo económico local, consostenibilidad y equidad de genero hacia el mejoramien-to de calidad de vida de la población.

Objetivos específicos

Implementar en los procesos de Desarrollo LocalTransfronterizo, metodologías participativas en losámbitos locales, municipales y de mancomunidades.

Desarrolladas las capacidades de los agentes dedesarrollo local en: gestión socioeconómica, inciden-cia en políticas públicas, fomento del turismo y eco-turismo regional.

Fortalecida una cultura de diálogo, negociación yrespeto a la diversidad cultural, equidad de género yvalores.

Fortalecimiento institucional de la unidad técnicatransfronteriza, y el equipo operativo de conduccióninterinstitucional.

Avances

Socialización de la propuesta de Desarrollo LocalTransfronterizo en todos los niveles.

Se cuenta con una Junta Directiva y equipo de coor-dinación y facilitación.

Organización de diversos comités de apoyo a laJunta Directiva (integrados por los asambleístas deambos países).

Firma de Convenio de Cooperación CCD/ AsociaciónParticipa y las Mancomunidades.

Mancomunidad

Mancorsaric

Copán CH'ORTI'

Total

Extensión km²

850.7

762.75

1,615.45

Población

79,736

121,073

200,809

Densidad hab./km²

94

159

124 Hab./km²

��&'��

�� !��#�� $��%!�!��&��

($�#� ��#�)�

�� *�!�#��+�

'��(��)��

*�� )��+��,�� -��)��

152

Firma de un nuevo convenio de cooperación entre CCD,PARTICIPA y la Mancomunidad Transfronteriza.

Elaboración de estatutos y reglamentos.

Elaboración de diagnóstico transfronterizo partici-pativo.

Elaboración del plan estratégico transfronterizo (enproceso).

Alianzas Estratégicas CCD, PARTICIPA, SNV Y USAID.

Personería Jurídica (en proceso).

Acciones a desarrollar

Capacitar a los y las actoras claves en el tema deDesarrollo Local transfronterizo.

Fortalecer y consolidar sistemáticamente la organi-zación de la mancomunidad.

Gestión de la personería jurídica.

Elaboración de PEL (Plan Estratégico Local) de lamancomunidad.

Instalación y equipamiento de la Unidad TécnicaMancomunada (UTM.)

Incidencia política ante gobiernos locales yCentrales.

Buscar la sostenibilidad del proceso mancomunadoTransfronterizo.

Incorporación de nuevos actores locales y regionales.

Promover mas la incorporación de la sociedad civilal proceso.

Conclusiones

Debemos promover un proceso de interacción entrelos actores claves del desarrollo para propiciar másespacios de participación de otros gobiernos muni-cipales y de la sociedad civil, asi como más instanciasinteresadas en el mismo.

Es necesario continuar dando el acompañamiento téc-nico y financiero a la mancomunidad.

Propiciar el intercambio de experiencias con otrasmancomunidades afines.

Facilitar la búsqueda y utilización de redes y recursospara potenciar el desarrollo local de la mancomunidad.

Buscar las estrategias necesarias para alcanzar lasostenibilidad financiera y social.

Organigrama de funcionamiento


153

Experiencia de Cooperación TransfronterizaCosta Rica-Nicaragua

Marco conceptual

Reinterpretación de las fronteras como escenariospara la integración, cooperación y transculturalidad.

Perspectivas de cooperación planteadas desde elnivel local, abandonando la lógica de imple-mentación-acción centralista.

Desarrollo transfronterizo que cuente con el asen-timiento de las comunidades, participaciónciudadana del Desarrollo.

Escenario deseable

Marco socio-geográfico

Espacio físico

Área Global de 27 955 km2.

Población aprox. 230 000 habitantes.

Río San Juan 205 km.

Al margen de las asimetrías existentes entre colin-dancias, impera un Índice de Desarrollo Social(IDS) por debajo de los niveles nacionales respec-tivos.

Fuertes patrones de emigración-inmigración querefuerzan la interdependencia socioeconómica ycultural.

Patrones de distribución demográfica con marcadadispersión poblacional.

Predominio de la agricultura y ganadería comofuente generadora de empleo.

Actores involucrados

Objetivos de la cooperación transfronterizaCosta Rica-Nicaragua

Favorecer la consolidación de un espacio de inte-gración socio-geográfico en donde prevalezcan lapaz, la convivencia armónica y seguridad.

Enraizar un desarrollo humano sostenible, propi-ciando procesos de equidad en la distribución dela riqueza y amplios mecanismos de participaciónciudadana, que garanticen una sustancial mejoraen la calidad de vida de la población.

Propiciar un desarrollo económico sostenible parala generación de fuentes de empleo, mediante eldesarrollo de actividades económicas dinámicas,competitivas, de alta productividad y valor agregado.

Fomentar la democratización económica mediantela creación de oportunidades para que los habitantesde la zona estén plenamente integrados en activi-dades o procesos productivos generadores deempleo.

�!!��%�#��*�!�#��+�

��

��

-��

NicaraguaSan Juan del NorteEl CastilloSan CarlosSan Juan del SurCárdenasRivasSan Jorge

Costa RicaLa CruzLiberia UpalaLos ChilesSarapiquíSan Carlos

Ubicación Territorial de Actores

154

Visión de desarrollo

Consolidar un espacio geográfico caracterizadopor el desarrollo de prácticas e iniciativas querefuercen la integración, promoción y revalo-ración de la ciudadanía en un marco de desarrollohumano participativo y sustentable.

Iniciativas desarrolladas

Proyecto de reconversión productiva, promocionadopor la Municipalidad de San Carlos y financiado porBanco Popular de Costa Rica y con el apoyo delMinisterio de Educación y Cultura de Nicaragua.

Elaboración de propuestas conjuntas para la explo-tación del recurso hídrico en la zona, a cargo delos municipios de la zona con el respaldo delIRENA (Instituto de Recursos Naturales deNicaragua).

Conformación de empresas de Crédito Comunal,promovidas por CONADECO y el Banco Popular,se procura que esta iniciativa sea replicada enmunicipios nicaragüenses.

��)��

��*��

(��.��

��-� � �� !&�!��#��


155

Programa de Desarrollo Binacional en las ZonasFronterizas Terrestres de Honduras-El Salvador

Espacio físico

350 km. de extensión.

500,000 habitantes.

2 pasos oficiales.

6 años de duración (2003-2008).

36 millones de euros.

59 municipios fronterizos.

15 mancomunidades.

10 departamentos.

6 oficinas.

4 Regiones Operativas binacionales.

Un aliado para la integración y el desarrollo local

Principios: facilitación y alianza.

Finalidad: creación de capacidades de incidencia.

Instrumentos: planificación, co-financiación, monitoreo.

Proceso: construcción de plataformas de encuentro entreadministraciones locales y sociedad civil.

Metodología: Núcleos de Desarrollo Local.

Estructura del núcleo de desarrollo local

Mapa de las alianzas transfronterizas

Núcleos de desarrollo local como instrumento de ejecución yespacios de concertación

156

Mecanismos de sostenibilidad

La negociación en el proceso de implementación

Identificación de la demanda (dinámicas locales deconsultación amplia).

Hipótesis (planteamiento temático del NDL).

Negociación (proceso de adecuación concertada dela propuesta).

Formalización (firma de contratos de subvención yconvenios multilaterales).

Ejecución (ciclo conjunto de financiación, implemen-tación y monitoreo).

¿Qué está cambiando?

Conversión de agendas locales en acciones concretas.

Afianzamiento de procesos espontáneos de coope-ración transfronteriza.

Liderados por actores locales.

Surgimiento de una masa crítica local.

Pasaje desde demandas aisladas municipales haciapropuestas integrales.

Subregionales (ganancia de escala).

Generación de bases para una institucionalidad binacional.

Movilización de recursos locales.

Factores de éxito

Preexistencia de procesos espontáneos.

Voluntad política difusa.

Descentralización del Estado en camino.

Disponibilidad de recursos.

Retos

Convertir la zona en un área piloto de libre tránsitode personas, bienes y servicios.

Consolidar el concepto de frontera como oportunidad.

Fortalecer la institucionalización de las prácticaspolíticas y administrativas locales.

Generar condiciones locales de atracción para la inver-sión privada y pública.

Asentar una estrategia de sostenibilidad.

Mecanismo de sostenibilidad

Una entidad binacional gestionando el desarrollo dela frontera (formada por representantes de las comi-siones binacionales).

Un foro permanente de integración.

Las propias comisiones binacionales fortalecidascomo foros locales.

Un fondo de desarrollo territorial como instrumentode inversión que complemente y fortalezca inicial-mente procesos activados por la ejecución de losNúcleos de Desarrollo Local.


La Primera Conferencia Centroamericana, que contócon la participación de alcaldes y alcaldesas, delegacionesgremiales municipales, funcionarios de administra-ciones públicas, miembros de diferentes organizacionesde la sociedad civil, de los países centroamericanos,República Dominicana, Uruguay, Canadá, Argentina,Estados Unidos y España, durante 3 días pasó revista alos temas de Desarrollo Local y Descentralización delEstado.

Considerando que en los países Centroamericanos:

Permanecen vigentes y se profundizan las condicionesde subdesarrollo, que tienen como una de las expre-siones más dramáticas el hecho de que la mayoríade las poblaciones continúan viviendo en condicionesde pobreza y exclusión, mientras se mantienen lospatrones de concentración de riqueza y se acrecien-tan los desequilibrios territoriales.

Los Estados, con altos niveles de centralización y pocavocación concertadora, han sido desbordados por losdesafíos de la democracia, el desarrollo y la seguri-dad ciudadana.

Que en consecuencia el Desarrollo Local y la Descen-tralización del Estado representan componentesindispensables en las nuevas estrategias de desarrollonacional y centroamericano.

Acuerda:

1. Ampliar en cada país centroamericano, el debate yla reflexión sobre estos temas a todos los territo-rios y sectores de la sociedad; sensibilizando atodos los sectores y los medios de comunicaciónsobre la importancia de los mismos.

2. Multiplicar los esfuerzos para fortalecer los ac-tores locales, tanto gobiernos municipales comoorganizaciones territoriales y sectoriales de laciudadanía, de manera que contribuyan a pro-mover mayor voluntad política en los gobiernoscentrales.

3. Hacer un esfuerzo para que los Partidos Políticosincorporen la descentralización del Estado y eldesarrollo local como parte de sus planteamientos,plataformas y programas.

4. Ampliar los vínculos y canales de comunicaciónentre las organizaciones ciudadanas, gobiernosmunicipales e instancias de gobierno centralpresentes en la conferencia, con el propósito de ircreando un tejido centroamericano por la descen-tralización y el desarrollo local.

5. Incorporar la Conferencia Centroamericana, comoun esfuerzo complementario a los foros centroame-ricanos tales como los organizados por FEMICA yFUNDEMUCA y convertirlos en un espacio deencuentro, intercambio y formulación de propuestasentre la sociedad civil, gobiernos locales, funcionariosy funcionarias de los gobiernos centrales y empresaprivada.

En tal dirección, se acuerda difundir ampliamentelos resultados de esta Primera Conferencia y cele-brar la Segunda en Guatemala, en el lapso de lospróximos 18 meses.

6. Compartir la presente declaración con la JuntaDirectiva de FEMICA y FUNDEMUCA, para laadopción y seguimiento de lo concertado en estaConferencia.

San Salvador-El Salvador

Desarrollo Local y Descentralización del Estado

Declaraciones CONFEDELCA

I CONFEDELCA

157

158

7. Trabajar de manera permanente en cada uno de lospaíses en torno a la agenda común, que ha queda-do establecida en la Conferencia:

7.1 Asumir el desarrollo local como componentenecesario para gestionar la globalizaciónaprovechando mejor las oportunidades queofrece y minimizando sus amenazas.

7.2 Continuar los esfuerzos por abrir procesos dedescentralización de los Estados, de maneraque se dé una nueva distribución delpoder, se fortalezcan los gobiernos locales yla ciudadanía juegue un rol más determinanteen las decisiones estratégicas para el desa-rrollo local, regional y nacional.

7.3 Dotar a los gobiernos locales y los municipiosde los recursos necesarios para desarrollarcon eficiencia y eficacia las competencias queles corresponden.

7.4 Ampliar y fortalecer de asociaciones de muni-cipios, como ruta para construir regiones dedesarrollo.

7.5 Fortalecer la participación ciudadana, la con-certación y la construcción de alianzas comocondición necesaria tanto para la descentra-lización como para el desarrollo local y

asegurando de manera especial la participaciónde las mujeres, los niños, niñas y jóvenes y lospueblos indígenas en calidad de sujetos.

7.6 Promover el desarrollo de políticas naciona-les, en cada país de la región, y centroamericanas,para la reducción de los desequilibrios territo-riales.

7.7 Crear alternativas y formas innovadoras parala formación y capacitación de los gestores ygestoras del desarrollo local.

7.8 Fomentar los estudios, análisis, e intercam-bios de las experiencias concretas de desarrollolocal y descentralización que se van pro-duciendo en los distintos países del istmo.

8. Dar inicio a la construcción de una estrategiaregional en torno a los temas de descentralizacióny desarrollo local, de cara a fortalecer el diálogo ydebate con los organismos multilaterales y la coo-peración internacional.

9. Mantener la descentralización y el desarrollo localcomo ejes de primera importancia en el diálogoNorte-Sur.

San Salvador, El Salvador, Centroamérica, 14 de noviembre de 2001.


159

La II Conferencia Centroamericana que contó con laparticipación de alcaldes y alcaldesas, delegacionesgremiales, municipales, funcionarios de administra-ciones públicas, representantes de gobiernos centrales,parlamentarios, miembros de diferentes organizacionesde la sociedad civil, de los países centroamericanos,República Dominicana, Uruguay, Canadá, Argentina,Estados Unidos y España, durante 3 días pasó revista alos temas de globalización, integración, desarrollo localy descentralización.

Consideraciones generales:

A un año de la I CONFEDELCA, los participantes de laII CONFEDELCA, apreciamos que ha habido, en losdistintos países del área, algunos avances de cara aldesarrollo local y la descentralización del Estado, entrelos que resaltan los siguientes:

1. La aprobación legislativa o discusión de reformaslegales tendientes a la descentralización delEstado y el desarrollo local, a través de procesosen los que han participado los gobiernos locales ylas organizaciones de la sociedad civil.

2. La apertura de otros espacios de participación yconcertación entre gobierno nacional, gobiernoslocales y sociedad civil para promover la descen-tralización del Estado y el desarrollo local.

3. Mayor anuencia de parte de algunos gobiernosnacionales a considerar el desarrollo local comouna política de Estado.

4. Mayor conciencia en diferentes sectores sobre lanecesidad de debatir, intercambiar e impulsar eldesarrollo local a nivel centroamericano.

5. Se continúan implementando numerosas expe-riencias innovadoras de desarrollo local en aspectoscomo participación ciudadana, transparencia en la

gestión pública, desarrollo económico local, gestiónde servicios sociales, gestión ambiental y construcciónde microrregiones o mancomunidades de municipios.

Al mismo tiempo, los participantes en la II CONFEDELCA,manifestamos nuestras preocupaciones en torno a:

1. Los profundos desequilibrios territoriales quepermanecen en la región centroamericana y queamenazan con profundizar la pobreza, la desigualdady los flujos migratorios.

2. La inexistente participación de los actores localesen los procesos de negociación de tratados supranacionales, particularmente los Tratados de LibreComercio, los cuales tendrán una indudable inci-dencia en las realidades locales.

3. Que la descentralización del Estado se implementecon un enfoque centralizado que termine por inva-lidarla.

4. Que se pretenda transferir a los gobiernos ysociedades locales la responsabilidad de enfrentarpor sí solos retos como los crecientes desequilibriossociales y territoriales, que amenazan la estabili-dad social.

5. La falta de conciencia de que el financiamientoadecuado de la gestión local es vital para losprocesos de descentralización y el desarrollolocal.

6. La inclusión marginal y a veces formal en la agen-da de los partidos políticos, de temas vinculados aldesarrollo local y la descentralización, lo cual difi-culta la gestión política y el abordaje efectivo de latemática.

7. El riesgo de que las reformas legales se quedenen acciones meramente formales y no den lugar a

Guatemala-Guatemala

II CONFEDELCAGlobalización, Integración, Desarrollo Local y Descentralización

160

la creación de mecanismos y procesos que apuntenhacia una efectiva e integral descentralización.

8. La limitada incorporación de las mujeres, los pue-blos indígenas y otros grupos en desventaja comosujetos en los procesos de descentralización ydesarrollo local.

Con base en tales consideraciones y preocupaciones,acordamos:

1. Iniciar un esfuerzo para incorporar a los actoreslocales de todos los países, como sujetos del proce-so de Integración Centroamericana, los Tratadosde Libre Comercio y el Plan Puebla Panamá y con-vertir la reducción de los desequilibrios territorialesen un objetivo básico de los mismos. De estamanera estaremos en mejores condiciones paraenfrentar los desafíos de la globalización.

2. Aprovechar la promulgación o reforma de leyespara avanzar hacia la institucionalización de losprocesos de descentralización y generar esfuerzosy políticas concertados que permitan llevarlos a lapráctica.

3. Promover que los partidos políticos asuman com-promisos específicos en torno a la descentralización yel desarrollo local y los incorporen en su agendapolítica.

4. Promover la transparencia, la rendición de cuentasy la contraloría ciudadana como componentes fun-damentales de la descentralización y los procesosde desarrollo local, como contribución a la reformade los estados centroamericanos y a la construc-ción democrática.

5. Velar para que el proceso de descentralización seacompañe de un efectivo aumento de la dotación

de recursos financieros del gobierno central a losgobiernos municipales, que éstos participen en lasnegociaciones de los créditos o donaciones dirigi-dos a apoyar el desarrollo económico local y queimpulsen políticas y mecanismos para elevar lageneración de recursos propios.

6. Fomentar que cada uno de los actores involucra-dos en estos procesos de desarrollo local ydescentralización, establezca estrategias claras quecontemplen plazos, metas e indicadores paramonitorearlos.

7. Contribuir al fortalecimiento de las municipali-dades y sus asociaciones, así como estimular las aso-ciaciones de municipios a nivel nacional y trans-fronterizo, como forma de abordar de maneraintegrada los problemas comunes y de avanzarhacia la construcción de regiones de desarrollo.

8. Participar en la I Cumbre Latinoamericana por laDescentralización del Estado y el Desarrollo Locala realizarse en Arequipa, Perú en el 2003.

9. Hacer llegar la presente Declaración y los resulta-dos de nuestra Conferencia a la Red Interamericanade Alto Nivel para la Descentralización, elFortalecimiento a los Gobiernos Locales y laParticipación Ciudadana (RIAD) de la OEA, paraque sean tomados en cuenta como insumos para suII Asamblea que se llevará a cabo en la Ciudad deMéxico en septiembre del 2003.

10. Realizar la III CONFEDELCA en la ciudad deManagua, Nicaragua los días 20, 21 y 22 deoctubre del 2003 y la IV CONFEDELCA enHonduras en el año 2004.

Guatemala, Centroamérica, 26 de octubre de 2002.


161

La Tercera Conferencia Centroamericana por laDescentralización del Estado y el Desarrollo Local(CONFEDELCA) se realizó en Managua, Nicaragua,del 20 al 22 de octubre para abordar la situación, losavances y desafíos de la descentralización fiscal y elautofinanciamiento de la gestión local en los países cen-troamericanos.

Estuvimos presentes 250 delegados y delegadas de lospaíses centroamericanos, con representación de gobier-nos municipales, instancias de gobiernos centrales,organismos de sociedad civil, congresos nacionales,además de una delegación de la Diputación deBarcelona e invitados de Cuba, México, Perú y orga-nismos de cooperación internacional.

Después de tres días de trabajo, reflexión y debate:

Constatamos:

Un creciente reconocimiento internacional aCONFEDELCA, expresado en la participación de unaamplia delegación en la Cumbre Latinoamericanasobre Descentralización y Desarrollo Local/Regionalcelebrada en Arequipa Perú, en junio de 2003; y enla participación en la II reunión de la RedInteramericana de Alto Nivel para la Descentra-lización, el Gobierno Local y la ParticipaciónCiudadana (RIAD) de la OEA que tuvo lugar enCiudad de México. Así mismo, CONFEDELCA ha sidoinvitada a ser parte del equipo de apoyo de la RIAD.

Mayor apertura para la construcción de culturademocrática en el área.

En lo que concierne a los indicadores económicos ysociales se incrementan los índices de pobreza,exclusión e inseguridad ciudadana, como resultadode modelos económicos excluyentes y reformasestatales orientadas a adaptar al Estado más almercado que a los ciudadanos.

La necesidad de promover el reconocimiento de losderechos de los pueblos indígenas y las comunidadesétnicas, así como la institucionalización de sus orga-nizaciones.

Que la descentralización que requieren los Estadosde la región es aquella que contribuya a mejorar lascondiciones de vida de todos los centroamericanos ycentroamericanas, facilitando el desarrollo local yprocesos participativos.

Que la descentralización fiscal que necesitan nuestrospaíses debe garantizar una participación sustantivade los gobiernos locales y regionales en los ingresosy gastos del Estado para garantizar una descentra-lización democrática que acerque los recursos a losciudadanos.

Que en los últimos cinco años no ha habido esfuerzosdestacables de descentralización fiscal, identificán-dose además restricciones y dispersiones normativasque obstaculizan el recaudo local, para lo cual seprecisan reformas constitucionales.

Que se han dado pasos importantes en algunos paí-ses en la asignación de transferencias municipales,aunque en otros estos procesos no han logrado avanzarsignificativamente.

Que los procesos orientados a reestructurar el poderdel Estado y la descentralización deben tener clarosindicadores de impacto de mejoría en las condi-ciones de vida de las comunidades.

La existencia de esfuerzos de gestión del desarrollodesde las figuras de asociaciones intermunicipales,como las mancomunidades (nacionales y transfron-terizas) que prometen formas innovadoras degestión de los recursos fiscales y contribuyen a laintegración centroamericana.

Managua-Nicaragua

III CONFEDELCADescentralización y Financiamiento para la Gestión del Desarrollo Local

162

La escasa información y participación de los actoresy autoridades locales en las negociaciones delTratado de Libre Comercio, lo cual es preocupantedebido al impacto negativo que este puede tener sobrelos territorios mas vulnerable de nuestros países.

Por tanto, acordamos:

Promover que los países centroamericanos adoptenmodelos económicos incluyentes y que además tomenen cuenta las diferencias de género, étnicas y genera-cionales, así como reformas estatales que orienten alEstado más hacia los ciudadanos que al mercado.

Avanzar en el proceso de fortalecimiento de la insti-tucionalidad mediante acciones concretas relacionadascon la educación para la construcción de la ciu-dadanía, la democratización y modernización de lospartidos políticos.

Desarrollar políticas y estrategias acordes con lasnecesidades de las comunidades étnicas y pueblosindígenas en el marco de descentralización y desa-rrollo local, incluyendo las políticas y mecanismosapropiados de financiamiento según sus caracterís-ticas socioeconómicas y culturales.

Impulsar una descentralización orientada a mejorarlas condiciones de vida de todos los centroamericanosy centroamericanas, facilitar el desarrollo local y for-talecer procesos democráticos participativos.

Reiterar nuestros compromisos asumidos enCONFEDELCA II:

- Velar porque el proceso de descentralización seacompañe de un efectivo aumento de la dotaciónde recursos financieros del gobierno central a losgobiernos locales, que estos participen en lasnegociaciones de los créditos o donaciones dirigi-dos a apoyar el desarrollo económico local y queimpulsen políticas y mecanismos para elevar lageneración de recursos propios.

- Promover la transparencia, la rendición de cuen-tas y la contraloría ciudadana como componentesfundamentales de la descentralización y los pro-cesos de desarrollo local, como contribución a lareforma de los estados centroamericanos y a laconstrucción democrática.

- Celebrar la aprobación en Nicaragua de una leyde transferencias presupuestarias que trasladará

a los gobiernos locales hasta un 10% del pre-supuesto de ingresos tributarios de la República,comenzando por el 4% en el año 2004, exhor-tando al gobierno central y la AsambleaNacional a hacerla efectiva.

- Hacer esfuerzo para que los países de la regiónse fijen como meta de mediano plazo la disminu-ción significativa de las brechas horizontales yverticales que en materia tributaria se presentanen sus municipios y regiones.

- Promover un esfuerzo concertado entre asocia-ciones municipales, órganos legislativos ysociedad civil para que los países de la regióncuenten con un marco constitucional y legalmoderno que apoye la descentralización fiscal.

- Demandar y promover la participación en lanegociación de los actores y autoridades locales,así como establecer mecanismos de compen-sación y apoyo a la reconversión productiva queresulten suficientes para enfrentar la profun-dización de las disparidades territoriales quepuede producir el TLC.

- Promover procesos de asociatividad e integración delas sociedades locales, nacionales y centroameri-canas como base necesaria para el desarrollo de laregión, demandando que la negociación del tratadose celebre en condiciones de respeto a las sobe-ranías nacionales.

- Invitar a Belice a formar parte de CONFEDELCAy a México y República Dominicana en calidad deobservadores.

- Formar parte del Grupo de Apoyo de la RIAD y estable-cer una interacción y comunicación permanente.

- Alentar a que la Cumbre Latinoamericana sobre laDescentralización y el Desarrollo Local/Regional seinstitucionalice como espacio permanente a nivelcontinental y convoque un segundo encuentro en elaño 2005.

- Invitar a todos los actores comprometidos con ladescentralización y el desarrollo local a participaractivamente en la IV CONFEDELCA que serealizará en Septiembre del 2004, en la ciudad deTegucigalpa.

- Celebrar la V y VI CONFEDELCA en Costa Ricay Panamá, respectivamente.

Managua, 22 de octubre de 2003.


163

La cuarta Conferencia por la Descentralización delEstado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA), se harealizado en Tegucigalpa, Honduras, del 25 al 27 deoctubre de 2004, para tratar la temática del aporte dela descentralización y el desarrollo local a la gober-nabilidad democrática en Centroamérica.

En la conferencia estuvimos presentes 350 delegados ydelegadas de los países centroamericanos, con repre-sentación de gobiernos nacionales, asambleas legislativas,gobiernos municipales, y organismos de la sociedad civil,además de una delegación de la Diputación de Barcelonae invitados de Suecia, México, Colombia, Perú, Bolivia,Chile, Paraguay, Argentina y Uruguay.

Después de tres días de trabajo, reflexión y debate,encontramos que la descentralización del Estado y lasestrategias de desarrollo local pueden ser factores degobernabilidad democrática siempre y cuando se orien-ten a generar procesos de inclusión territorial, social,étnica y de género; promuevan la participación ciudadana,y se desarrollen en un marco de positiva interrelaciónentre lo local y lo nacional.

Al mismo tiempo reconocemos que durante los últimosaños, en los países de la región se han dado importantesavances en relación al tema que nos congrega, mani-fiestos en que:

1. La descentralización y el desarrollo local han pasadoa formar parte de la agenda política en los distin-tos países de la región.

2. Se han implantado diversas iniciativas orientadasa la construcción democrática y la transparenciaen la gestión local, como son la formación deespacios y mecanismos de concertación local, laimplementación de planes y asignación presupues-

tarias de manera participativa, el desarrollo deinstrumentos de control y auditoria social, y en elcaso particular de Costa Rica se ha establecido laelección directa de Alcaldes.

3. Se han producido o se están discutiendo reformaslegales, destacando entre estas las reformas de loscódigos municipales, la ley marco de descentra-lización y la ley de Consejos de Desarrollo deGuatemala; y la aprobación de la ley de partici-pación ciudadana en Nicaragua.

4. Se han incrementado las transferencias financierasde los presupuestos nacionales a los municipales,fortaleciéndose así el financiamiento local.

5. Se ha estimulado y producido avances en la imple-mentación de procesos de asociatividad municipal,tanto a nivel nacional como de manera transfron-teriza.

No obstante, al mismo tiempo se constatan las siguienteslimitantes:

1. Los avances producidos se producen generalmenteen un marco de confrontación entre el gobiernonacional, los gobiernos locales y la sociedad civilque no contribuyen a la indispensable articulaciónentre actores y de políticas nacionales y locales.

2. Se mantiene como rasgo dominante un contexto depobreza y exclusión social y étnica.

3. Los avances en el financiamiento local son insu-ficientes y no agotan las necesidades delfinanciamiento que el desarrollo local exige. Almismo tiempo, en algunos países los gobiernosnacionales no cumplen con los compromisos definanciamiento que han contraído.

Tegucigalpa-Honduras

IV CONFEDELCADescentralización del Estado y Desarrollo Local como Factores de Gobernabilidad Democrática en Centroamérica

164

4. Los mecanismos de participación y transparenciano son aun una norma de funcionamiento municipal.

5. Los niveles de formación de los recursos humanosson claramente insuficientes para los retos que sedeben enfrentar.

Por tanto acordamos promover que:

1. Se aprueben en todos los países políticas de descen-tralización y desarrollo local y que estas inscribanen el marco de políticas nacionales, que permitanuna mejor interrelación y cooperación entre losdistintos niveles de la administración pública. Estoimplica entre otros mayor claridad en la de-limitación de competencias entre los nivelesnacionales y locales de la administración pública,como base para una mejor cooperación.

2. La aprobación e implementación de políticas na-cionales de inclusión y equidad social, étnica,género, dentro de las cuales los actores locales tienenun papel importante pero no exclusivo que jugar.

3. Continuar abonando al fortalecimiento del finan-ciamiento local implementando efectivamente lastransferencias intergubernamentales, mejorandolos mecanismos de distribución territorial de éstas,promoviendo cambios en la estructura tributaria eimpulsando la aplicación de iniciativas y estrate-gias de desarrollo económico local.

4. Todo esto en un marco de construcción de unaverdadera integración centroamericana, que no selimite a la integración de mercados o de poderesejecutivos; sino que implique una unión de territoriosy pueblos que nos permita a los centroamericanosy centroamericanas, jugar en el futuro un papelmás digno y propositivo en la construcción de unmundo mejor.

5. Apoyar la realización de la II Cumbre Latinoame-ricana por la Descentralización del Estado y elDesarrollo Local en julio del 2005 en San Salvador, yrealizar la V y VI CONFEDELCA en Panamá y CostaRica, en el 2005 y 2006 respectivamente.

Tegucigalpa, Honduras, 27 de noviembre de 2004.


165

Los actores institucionales centroamericanos constitui-dos por asociaciones de municipios, representantes degobiernos centrales, diputados de los parlamentos delárea, empresarios, expresiones diversas de sociedadesciviles organizadas, y algunos actores de la cooperacióninternacional, presentes en la V Conferencia Centroa-mericana por la Descentralización del Estado y elDesarrollo Local (CONFEDELCA), celebrada en laCiudad de Panamá los días 26, 27 y 28 de octubre,luego de nuestra reflexión, análisis, debates e intercam-bios de experiencias sobre la importancia e incidenciade los Gobiernos Locales en la Construcción del EstadoDemocrático y Descentralizado en Centroamérica,

Considerando:

1. Que la descentralización y el desarrollo local debenser políticas de Estado, que involucren en su pro-moción a los más diversos actores nacionales ylocales, expresión reafirmada por CONFEDELCA,y recientemente, por la Segunda Cumbre Iberoa-mericana sobre el Desarrollo Local y laDescentralización del Estado.

2. Que dichos procesos, exigen la transformación detodos los actores involucrados en la democrati-zación y descentralización del Estado.

3. Que uno de los actores centrales e insustituible esla municipalidad, la cual debe responder a retosespecíficos que le permitan jugar un papel funda-mental en la promoción del desarrollo local.

4. Que ello implica que la municipalidad debe conce-birse como verdadera promotora del desarrollointegral de los municipios y no, como una simpleadministradora de servicios y ejecutora de proyec-tos, lo que supone a su vez, que ella debe actuar encampos tan variados como el económico, social,político, cultural y ambiental.

Declaramos:

1. Que las municipalidades deben incorporar el desa-rrollo económico local como un eje central de todasu actividad, lo que implica la promoción deiniciativas de transformación tecnológica, lacreación de vínculos de cooperación entre losproductores locales, la promoción del empleo pro-ductivo, y la capacitación de la mano de obralocal, todo lo cual debe reflejarse con el tiempo enuna mejora de los ingresos de los ciudadanos.

2. Que las municipalidades deben fortalecer sus ca-pacidades para gestionar y ordenar el territorio,disminuyendo la vulnerabilidad ambiental yhaciendo del espacio físico un factor de desarrollo.Para esto, es menester fortalecer tanto su podernormativo, como sus capacidades tecnológicas yprofesionales.

3. Que las municipalidades deben ser capaces de liderarprocesos de acción articulada y cooperativa conlos distintos actores y agentes locales, de maneraque esto, tenga un efecto multiplicador y potenciadorde las capacidades locales.

4. Que las municipalidades deben transformarse eneficaces y eficientes proveedoras de servicios, yejecutoras de los proyectos de desarrollo, actuandocon los mayores niveles de calidad.

5. Que las municipalidades deben transformarse enverdaderas constructoras democráticas de lasociedad centroamericanas, lo cual no es solamenteun proceso político, sino también y fundamental-mente un proceso de inclusión social. Esto significapromover relaciones equitativas incluyentes delas mujeres, los jóvenes, las etnias, los pobres ytodos los sectores que actualmente se encuentrenen desventaja social.

Panamá-Panamá

V CONFEDELCAConstruyendo un Estado Democrático y Descentralizado enCentroamérica

166

6. Que las municipalidades deben promover y fortale-cer su capacidad de actuar de manera asociativa,tanto en el plano regional, como nacional y cen-troamericano.

7. Que las municipalidades deben desarrollar y for-talecer una base tributaria fuerte y sólida, que lespermita cumplir con sus finalidades.

8. Que las municipalidades deben fortalecerse profe-sionalmente, para enfrentar los retos que suponenel Tratado de Libre Comercio, la IntegraciónCentroamericana y sus efectos en los territorios.

9. Que estas transformaciones no serán posibles, o seharán más lentas y difíciles si a la par de los cam-bios que deberán emprender las propias munici-palidades, los otros actores no juegan sus rolesrespectivos, complementándolas y apoyándolas almenos en los siguientes aspectos básicos:

En el caso de los Gobiernos centrales, reconociendoefectivamente el rol de las municipalidades en lagestión del Desarrollo Local, impulsandovigorosos procesos de descentralización y ade-cuando las normas, políticas y planes nacionales,para viabilizar la transformación de los gobier-nos locales y su aporte efectivo al desarrollonacional.

En el caso de los parlamentos y los partidospolíticos, retomando la agenda municipal comoparte integral de su gestión y de la construccióndemocrática y equitativa de nuestros países.

En el caso de los empresarios y otros actoresdel desarrollo local, aportando esfuerzos tantopara hacer territorios productivos y competi-

tivos, como para contribuir a la ejecución depolíticas de redistribución y equidad.

En el caso de las sociedades civiles en toda sudiversidad, haciendo esfuerzos vigorosos paraconstruir la equidad, la igualdad, ocupando losespacios formales e informales que le dan susderechos de ciudadanía y sus roles de sujetos deldesarrollo y de finalidad de este.

En el caso de los organismos de CooperaciónInternacional, ajustando su apoyo a las necesi-dades de transformación de las municipalidadesy a las políticas y prioridades establecidas local-mente. Otorgando el financiamiento al desarrollode cada nivel de gobierno según, sus competenciasy responsabilidades en el proceso de desarrollonacional, y tomando en cuenta el rol de las muni-cipalidades en el desarrollo local.

10. Que el surgimiento próximo del Instituto para elDesarrollo local de Centroamérica (IDELCA), consus ejes de formación, investigación en incidencia,contribuirá a las transformaciones del municipio ya una integración centroamericana con basesprofunda; en la rica diversidad y profundidad denuestros territorios y sus actores, por lo quecelebramos la iniciativa y apoyaremos susesfuerzos.

11. Finalmente, celebramos el proceso de descentra-lización que se está llevando a cabo en Panamá,e instamos al gobierno, al poder legislativo y alos otros actores a darle continuidad a dichoproceso.

Panamá, a los 28 días del mes de octubre de 2005.


167

Reunidos y reunidas, en San José, Costa Rica, en elmarco de la VI Conferencia por la Descentralizacióndel Estado y el Desarrollo Local de Centroamérica(CONFEDELCA), los y las representantes de los gobier-nos locales y asociaciones de municipios, representantesde los poderes ejecutivo y legislativo, organizaciones dela sociedad civil, organizaciones no gubernamentales yuniversidades de la región centroamericana:

Considerando:

Que tanto el gobierno central, los gobiernos localesy la sociedad civil son actores importantes en la pro-moción del desarrollo en los territorios así como enel fortale-cimiento y ampliación de la democracia enla región.

Que los procesos de descentralización en Centroa-mérica deben generar buen gobierno con autonomíaplena en lo político, financiero y administrativo asícomo también condiciones que favorezcan laparticipación activa, permanente y vigilante de laciudadanía.

Que el desarrollo local integral en los territorios,privilegia las necesidades inmediatas de los ciu-dadanos valorizando lo local como complemento delo nacional.

Que la participación ciudadana, responsable, libre,inclusiva, informada, respetuosa de las tradicionesculturales, étnicas y religiosas en los territoriosresulta fundamental dentro de los procesos dedescentralización y desarrollo local.

Que la participación activa de las mujeres ha sidofundamental para el desarrollo social, político, cul-tural y económico de los territorios, y en la cons-trucción de sociedades más libres e igualitarias.

Que el respeto a la diversidad étnica, religiosa y cul-tural de Centroamérica, en convivencia pacífica y en

armonía con la naturaleza, son una condición indis-pensable de los procesos de descentralización y for-talecimiento del desarrollo local.

En este marco, aspiramos a que los procesos de globa-lización contribuyan a la consecución de procesos dedesarrollo integrales, respetuosos de las identidadesculturales y nacionales, generando condiciones deequidad, igualdad y solidaridad así como también con-tribuyan a la consolidación del multilateralismo comonorma de convivencia pacífica y armoniosa entre lospueblos del mundo.

Declaramos:

Que la participación ciudadana y el desarrollo localrequieren de mayores esfuerzos de los estadosnacionales y los gobiernos locales para propiciarcondiciones en los territorios y convertirlos en ejesarticuladores del desarrollo.

Que los procesos de integración regional contribuyan a lageneración y el fortalecimiento de una perspectiva inte-gral, inclusiva, sostenible y humana del desarrollo local.

Que los gobiernos locales asuman un compromiso serioy político con la ciudadanía a fin de promover y estable-cer mecanismos y espacios reales de participación,rendición de cuentas y contralorías ciudadanas.

Que la participación ciudadana informada, contribuye ala transparencia y el control social de la gestión de losgobiernos locales y las instituciones nacionales.

Que la existencia de políticas públicas de consenso parala descentralización en la región genera procesos arti-culados y coherentes con las aspiraciones y necesidadesde los pueblos centroamericanos.

San José-Costa Rica

VI CONFEDELCADesafíos a la Democracia: Desarrollo Local, Descentralizacióny Participación

168

Que es necesaria la construcción de una nueva culturapolítica de la ciudadanía y las instituciones que pro-mueva una visión del desarrollo desde lo local,democrática, inclusiva, con equidad de género yrespetuosa de las identidades culturales integradasregionalmente a través de los territorios.

La importancia de continuar fortaleciendo el diálogopolítico generado por la CONFEDELCA con el fin deprofundizar los espacios de debate y generación de pen-samiento desde los territorios, los gobiernos centrales,las organizaciones de la sociedad civil, a fin de fortale-cer los esfuerzos de unión regional.

Por tanto, proponemos: que los gobiernos nacionales,gobiernos locales y demás actores presentes en losterritorios incorporen en sus agendas y en la agenda deintegración regional, políticas públicas con una visiónclara y coherente de la descentralización, el desarrollolocal y la participación ciudadana con equidad degénero y respeto a las identidades culturales.

Promover en la región centroamericana, acciones ypolíticas que impulsen una mayor participación de laciudadanía creando condiciones para el diálogo plu-

ralista, horizontal y transparente con los actores deldesarrollo local.

Generar mayores espacios para que las mujeres, laspersonas con discapacidad, jóvenes, adultos mayores ypueblos indígenas tengan la posibilidad de acceder a latoma de decisiones en sus territorios.

Que el I Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales,que tendrá lugar en la ciudad de Monte-video a finalesde octubre de este año, acoja la presente declaración yla eleve ante la Cumbre de Jefes de Estado que serealizará el próximo mes de noviembre.

La VI CONFEDELCA reconoce los avances alcanzados,en el último año por los países centroamericanos en espe-cial Panamá, Nicaragua y Costa Rica en el tema de ladescentralización y apoya la propuesta de la UniónNacional de Gobiernos Locales de Costa Rica en materiade descentralización y desarrollo local con participaciónciudadana, acordada en el X Congreso Nacional deMunicipalidades, celebrado en diciembre del año 2005.

Dado en la ciudad de San José, Costa Rica, a los 6días del mes de octubre de 2006.

Hacia el desarrollo local y la descentralización del estado

Education

Transcript of Hacia el desarrollo local y la descentralización del estado