HACIENDA PBLICA17/09/15

TEMA 1: INTRODUCCIN

1.1 Definicin objeto aproximaciones metodologsticas, caractersticas: Tericas y empricas1.2 Por qu debe intervenir el sector pblico?1) Asignacin; teora de los fallos del mercado, clsicos y nuevos2) Musgrave inspirado por las ideas de Keynes las aade a la teora de los fallos del mercado 3 funciones: Asignacin/ Redistribucin/ Estabilizacin 3) Aproximacin marxista; reducir la acumulacin y legitimacin de un Estado de bienestar. 4) Escuela de la eleccin pblica, aos 70, se plantea de forma crtica los fallos del mercado, creencia que el sector pblico siempre es ineficiente.Tema 1. La Hacienda pblica: presentacin y fundamentos de la intervencin pblica 1.1. Contenido y objetivos esenciales DEFINICIN CONVENCIONAL: Hacienda Pblica Estudio del conjunto de elecciones econmicas que comporta la realizacin de ingresos y gastos del Estado y la mutua relacin existente entre ellos Ampliacin paulatina del objeto de estudio de la Hacienda Pblica. Desplazamiento hacia el mbito de la Economa del sector pblico: (Richard Musgrave, 1959): -tratamiento de las externalidades; efectos externos no deseados asociados a una actividad econmica, de consumo o de produccin que recaen sobre terceros. (La mayora de actividades que deseamos influyen sobre terceros).-la regulacin, los mecanismos de revelacin de preferencias (precio, basndose en oferta y demanda, en materia del sector pblico estas preferencias se establecen a travs de elecciones, plasmados en un documento que son los presupuestos) -procesos de eleccin colectiva (elecciones, parlamentos, accin colectiva...)

Mayor inters en el gasto. Inicialmente (aos 20) nicamente en los ingresos, dado que eran gastos pequeos en los presupuestos, no tena demasiado inters estudiar el gasto. Tena ms inters quien los debera pagar. A partir de la consolidacin del sector pblico como defensor del Estado del bienestar, se presta ms inters a las polticas de gasto.

Contenido fronterizo de la Hacienda Pblica. Mltiples perspectivas, metodologas y enfoques: Multidisciplinariedad (incluye muchas disciplinas)Economa, poltica, sociologa, aspectos jurdicos, contables y tico-morales. Por tanto, conexiones con la Ciencia Poltica, el Derecho Constitucional, el Derecho Administrativo y el Derecho. Financiero y Tributario. (Sistema impositivo) La Hacienda Pblica como una ciencia colindante de carcter fronterizo. El proceso de revelacin de preferencias en el sector pblico se realiza a travs del proceso poltico, las decisiones pblicas se elaboran y ejecutan por medio del ordenamiento jurdico, la valoracin de qu papel debe de desempear el sector pblico en la sociedad, o qu distribucin de la renta es ms justa depende de los valores y filosofas sociales que imperan en cada poca.Caractersticas del planteamiento cientfico de la economa del sector pblico 1) Doble vertiente normativa vs. Positiva. (Realmente hay solapamiento)

-La seleccin del contenido a analizar positivamente viene vinculadas a visiones normativas - Las afirmaciones normativas se deben basar en aproximaciones positivas previas.Objetivos de las aproximaciones normativas: Fijar cules deben ser las finalidades de la actividad del sector pblico (eficiencia y equidad). Teora de los fallos del mercado como base terica. Conocimiento de los efectos econmicos de los diversos programas pblicos. Mtodos: anlisis coste-beneficio, por ejemplo. Vertiente eficiencia, vertiente equidad. Instrumentacin de las polticas perseguidas, eligiendo los medios ms eficaces:

1. Cmo financiar el gasto. Teora normativa de los ingresos pblicos. (Ejemplo: aumentar becas universitarias)2. Qu nivel de administracin es el ms adecuado para soportar el gasto y generar la financiacin. (Ejemplo: en que nivel se aumentaran las becas, estatal o autonmico. Federalismo fiscal. Las aproximaciones predominantes en la Hacienda Pblica. han sido de tipo normativo: -imposicin ptima (ejemplo; Impuesto Sociedades bajo en Irlanda)-reforma fiscal (ejemplo; querer aumentar el IVA, para obtener ms ingresos)-anlisis coste-beneficio (ms recientemente)

Objetivos de las aproximaciones positivas: Cmo actan los agentes econmicos que intervienen en la toma de decisiones. Los agentes que toman las decisiones en el SP son; grupos de presin (empresarios y sindicatos), votantes, polticos, administracin (ejecutivo).Cul es la respuesta de estos agentes ante intervenciones regulatorias, de gasto e ingreso del sector pblico. Teora de la incidencia (se puede realizar por el lado del gasto y por el de los ingresos)= que ciudadanos se acaban beneficiando del gasto y quien acaban pagando.Cules son los elementos que contribuyen al mantenimiento de las polticas pblicas existentes. Desde la dcada de los 60 ganan terreno las aproximaciones positivas. Estudio de: -Incidencia impositiva - Fallos del sector pblico - Crecimiento del gasto pblico -Incidencia del gasto -Federalismo fiscal (vertiente positiva) - Efectos de la imposicin sobre el comportamiento individual

Toda aproximacin normativa se debe basar en una aproximacin positivaToda aproximacin positiva tiene tintes ideolgicos2) Algunas peculiaridades del Sector Pblico como objeto de estudio (diferentes al resto de aspectos econmicos)

Caractersticas empricas: -El crecimiento del sector pblico durante las ltimas dcadas en los pases avanzados ha sido extremadamente rpido (contraccin desde la dcada de 1990). En el caso espaol, tenemos un caso exagerado. -La zona en la que se ha producido un crecimiento ms intenso del sector pblico ha sido la correspondiente al estado del bienestar (gasto social). Caso espaol; pensiones, sanidad y educacin ocupan los 3 primeros puestos. -Presupuestos deficitarios: provoca inters aadido sobre los problemas de inversin y financiacin empresarial. Efectos del dficit sobre los mercados de capitales. Espaa, pas con tendencia al dficit.

Gasto>Ingresos: Se emite deuda pblica, genera dficits en la economa: (2 efectos)-Inflacin (suben los precios por el aumento de demanda).-Efecto expulsin (crowding out): la acumulacin de dficits acaba reduciendo el volumen de inversin privada. La inversin pblica expulsa a la privada.

Caractersticas tericas: que diferencian al Sector Pblico de otros agentes econmicos: Los objetivos del sector pblico no estn claramente determinados y cambian en funcin de las alteraciones en las preferencias sociales o en los juicios de valor dominantes en cada momento histrico (agente cambiante). El consumidor siempre busca el bienestar y el empresario el beneficio, pero el Sector Pblico no tiene un objetivo claro y definido Dificultad de llegar a consensos sobre el porcentaje de intervencin del sector pblico. El sector pblico tiene mayor flexibilidad presupuestaria que los hogares /empresas, se puede endeudar durante varios ejercicios. As como de unos recursos mayores para financiarse (impuestos) El proceso de toma de decisiones en el sector pblico, a diferencia del existente en el mercado (oferta-demanda), no est basado en el mecanismo de precios. Las decisiones pblicas responden generalmente a procesos polticos y estn respaldadas por los principios de autoridad y coaccin. No se basa en mecanismos estrictamente de mercado si no a travs de mecanismos presupuestarios. Autoridad y coaccin: legitimidad a travs de los votos (Autoridad) y en el caso que alguien se niegue existe el uso de la fuerza (Coaccin) 3) Ingresos y gastos (gran clasificacin) La incorporacin del tratamiento de la vertiente del gasto, tanto desde su enfoque positivo como normativo, se realiza gradualmente durante los aos de hegemona keynesiana. Musgrave, Samuelson (1954) sobre las condiciones de asignacin eficiente en la provisin de bienes pblicos.1.2. Enfoques tericos respecto a la intervencin del sector pblico 1) El papel tcnico del Estado: la teora de los bienes pblicos. Fallos del mercado. (SAMUELSON)Teora asptica, sin juicios de valores. El sector pblico debe intervenir cuando el mercado no sea eficiente. El mercado, a pesar la forma ms eficiente, presenta: Fallos tcnicos en el proceso de ASIGNACIN. (No siempre produce la cantidad necesaria) 3 fallos clsicos, 1 fallo nuevo:-Existencia de bienes pblicos. Bienes con dos caractersticas muy habituales consumo conjunto e imposible aplicar el principio de exclusin. Teora de los bienes pblicos Consumo conjunto; el coste marginal destinado a un usuario ms es nulo. (Un usuario ms no supone un coste aadido) Inaplicabilidad del principio de exclusin. No podemos determinar quin lo utiliza y quin no. Por ejemplo; comprar una calle.

-Efectos externos (positivos o negativos): efectos econmicos asociados a una actividad econmica y que recae sobre terceros. Corregir las externalidades a las deseadas. Si dejamos que el mercado produzca extensamente el volumen de externalidades positivas ser inferior al deseado (quien las genera no es sobre quien recae.) Ejemplo externalidad negativa; si el sector pblico no regula el tabaco, las consecuencias del humo seran mayores.-Monopolio; existen unos bienes concretos sobre los que la existencia de tan solo una empresa en el mercado sobre ellos resulta positivo. Es socialmente deseable que tan solo produzca una empresa. Necesidad de elevada inversin inicial, por ejemplo, de infraestructuras. Maximizando el nmero de usuarios se reduce el coste medio.

-Informacin imperfecta; surge a mediados de los 60, Spence/Arrow/Stiglitz desarrollan teoras que ejemplificaban ineficiencias del mercado por falta de informacin. Rompen con la premisa que los mercados disponen de informacin perfecta. (Ejemplo; los consumidores conoceran el precio de un producto en cualquier establecimiento y los productores conoceran todo tipo de informacin de los usuarios). De hecho, en algunos casos la informacin ni existe. La economa de mercado se basa en la compra-venda, en el momento que alguien dispone de ms informacin que otro juega con ventaja. Informacin asimtrica lleva al abuso de una parte sobre otra. -Riesgo moral; intervencin del Estado en situaciones donde el mercado no se arriesga. Ejemplo, tren cargado de productos nucleares tiene que cruzar Espaa pero ninguna entidad aseguradora se encarga de cubrir el seguro o lo hace a precios desproporcionados. En este caso debe entrar la figura del Estado.-Seleccin adversa; indisposicin de la capacidad de valorar un producto. Ejemplo; compra-venta de coches de segunda mano. Se acaban vendiendo en ocasiones los peores bienes. Necesidad de intervencin del Estado; ITV, controles de calidad..Necesidad de un nuevo agente decisor, el sector pblico, que establezca los criterios de reparto del coste de la provisin del servicio. El mecanismo de mercado no es el adecuado para la provisin y la financiacin de los bienes pblicos, que pasa a ser determinado por el mecanismo presupuestario.

2) La sntesis keynesiana de Musgrave: el Estado como regulador de la actividad econmica (teora Robin Hood)Visin con tintes ideolgicos, como la bsqueda de la justicia social. La aportacin de Musgrave (1959) puede definirse como una sntesis entre: - la teora de los bienes pblicos (fallos del mercado)-teora keynesiana aplicada al campo de la Hacienda Pblica. (Estabilizar economa) Musgrave define el papel del Estado en las economas de mercado como una combinacin de un conjunto de funciones heterogneas. Tres ramas o funciones del presupuesto (presupuesto mltiple), para la intervencin del SP: - Asignativa (fallos en el mercado)-Redistributiva: distribuyendo el producto del proceso productivo de forma ms justa segn los criterios de la sociedad.-Estabilizadora (se plasman los desarrollos keynesianos acerca del papel de la poltica fiscal) Reduciendo las oscilaciones del ciclo econmico.Componentes bsicos de cada una de las tres ramas: Rama de la asignacin: Destinada a cubrir las necesidades sociales de bienes pblicos y las necesidades sociales de bienes preferentes, corrigiendo aquellas situaciones en las que los mercados no funcionan adecuadamente. Ms efectiva de manera efectiva que en especies.Rama de la redistribucin: Destinada a alterar la distribucin de la renta primaria (la generada por los mercados). Diferentes maneras de redistribuir, mediante ingresos (progresividad) y mediante el gasto (en efectivo, en especie). De los ricos a los pobres (Robin Hood). Un impuesto progresivo no es que el que ms tiene ms pague. Hay que ver proporcionalmente su pago en relacin a sus ingresos. Progresivos en Espaa; IRPF, Impuesto de patrimonio, Impuesto de sucesiones y donaciones

Rama de la estabilizacin: El marco neoclsico sostena que el mercado a lago plazo se equilibraba de manera automtica. La realidad es diferente, el sistema capitalista es inestable. Para Keynes la solucin era intervenir en la economa. Enfriando la economa (reduciendo el nivel de precios o demanda agregadaHerramientas del Estado para la estabilizacin:). Poltica fiscal (Gasto / Ingreso)Poltica monetaria (devaluaciones, volumen de emisin)Polticas de rentas (condiciones del mercado laboral, a travs de legislacin)El mercado puede no alcanzar de forma automtica los objetivos de: -Pleno empleo, -Estabilidad de precios -Crecimiento econmico Por lo que se justifica la intervencin estabilizadora del Estado mediante la poltica fiscal

3) La aproximacin marxista al papel del Estado en la Economa: el Estado de clase (Surge sobre los 70s)La teora marxista describe las funciones del Estado vinculadas a los intereses de los grupos dominantes en el capitalismo. El Estado apoya los procesos de acumulacin capitalista, garantizando las relaciones sociales de produccin a travs de la gestin de la fuerza de trabajo, el mantenimiento de la estructura de propiedad y el control de los conflictos sociales. Debate entre Acumulacin y Legitimacin OConnor: "funcin de acumulacin" en apoyo del capital monopolista, facilitando recursos financieros y proporcionando infraestructuras. Socializa los costes inherentes a los procesos de acumulacin cuando estos son muy importantes y/o los beneficios que conllevan no son apropiables privadamente; (p. ej. costes educativos y de los costes de la investigacin bsica) y/o los beneficios que conllevan no son apropiables privadamente. (Socializa gastos, entre todos necesarios, y que el empresario no es capaz de gestionar por el mismo. Ej; carreteras)funcin de legitimacin", que conlleva la realizacin de un conjunto de gastos sociales. Estado del bienestar, entendido para los marxistas como aquella concesin para impedir una insurreccin social. La aceleracin de los gastos vinculados a ambas funciones provoca la situacin de crisis fiscal. La salida a la crisis fiscal del Estado ha sido el desmantelamiento del Estado del Bienestar.

4) El Estado desde la perspectiva de la escuela de la eleccin pblica

La escuela de la eleccin pblica no es en s una teora.Se centra en analizar los fallos del sector pblico. Tintes menos aspticos que la teora de fallos. Teora E.DEMOCRACIA /T. BUROCRACIA1)Anlisis positivo. 2)Perspectiva global crtica con respecto a la intervencin del Estado: nfasis en los fallos del sector pblico. El propio comportamiento del sector pblico se ha convertido en el objeto de anlisis. El objeto principal de sus crticas ha sido la aplicacin de las polticas keynesianas. 3)Individualismo metodolgico; en este sentido, el Estado es considerado como la suma del conjunto de agentes que cubren las diferentes funciones de la actuacin del Estado. Se parta de la base de que el gobierno hara lo correcto siempre y cuando se le dijera lo que debera hacer. En los ltimos aos este supuesto se ha descartado.

Teora econmica de le democracia El anlisis de los procesos polticos democrticos en trminos de mercado. Asimetra entre electores y polticos. -Electores: actitud pasiva ante las informaciones de tipo poltico, -Polticos: la variable que tienden a maximizar los polticos es el nmero de votos, por lo que los programas polticos se disean para ganar las elecciones y no porque se considere deseable su aplicacin. Esta combinacin de conductas maximizadoras conduce a la tendencia mencionada al crecimiento del gasto pblico.

Teora del ciclo poltico Oscilaciones del presupuesto en funcin de los perodos electorales. En los inicios de la siguiente legislatura, pago de los costes de la expansin previa. (El propio funcionamiento de las elecciones hace que los pases gasten ms de lo necesario, en promedio es mayor)Antes de las elecciones tiende a subir el gasto pblico y despus de las elecciones tienden a bajar. (Durante la legislatura se mantiene ms consciente). Posibles soluciones: -Ampliacin de los ciclos electorales. (Un tanto burda, elevar ms aos la legislatura, tiene el contra argumento que el gobierno tendr un incentivo an ms fuerte para aumentar y reducir el gasto.-Limitacin de la intervencin del sector pblico (reformas constitucionales, lmites legales). Teora econmica de la burocracia Niskanen. Modelo de comportamiento burocrtico, basado en la hiptesis de que los altos cargos de la administracin pblica desean maximizar el tamao de sus presupuestos y pueden imponer sus preferencias al legislativo. (Asimetra de la informacin de polticos y burcratas, unos van y vienen y los otros se mantienen. A la hora real de saber los costes de las polticas pblicas los conocedores son los burcratas)Las unidades inferiores (burcratas) disponen de ms informacin y sus objetivos son distintos de los del poltico. -Buscan maximizar su presupuesto; para aumentar su prestigio e influencia y en segundo lugar van a tratar cumplir sus objetivos de forma holgada (no querer pillarse los dedos una vez cerrada la partida de gasto). Esta bsqueda de prestigio y comodidad infla el presupuesto. Al final, son las unidades inferiores las que imponen su criterio dado a su mayor informacin.

Tcnicas para impedir este suceso:Esta teora influy en la bsqueda de tcnicas presupuestarias que permitieran frenar el fenmeno del incrementalismo, como es el caso del Presupuesto de base cero; no poder aadir al presupuesto anterior un porcentaje, necesidad de justificar todas las partidas. (En la dcada de los 50 eran habitual estos presupuestos estables que iban aadiendo porcentajes, lo que generaba arrastrar partidas innecesarias y obsoletas). - Presupuesto coste cero (explicado)-Limitaciones constitucionales al dficit. (Tambin a nivel estatal y autonmico, leyes que impedan gastar ms de lo ingresado. (Ley dficit cero)-Criterios de acceso a la Unin Econmica y Monetaria europea. (Ej. UE pide un dficit pblico inferior al 3% PIB o Deuda Pblica inferior al 60% PIB)-Ley de estabilidad presupuestaria.

Crticas de Greffe (1981): -circularidad del enfoque: se postula de antemano la eficacia superior del sector privado. (Visin ms neoliberal)-rechazo del carcter pretendidamente positivo de los anlisis de la escuela de la eleccin pblica. La falta de rigor y el sesgo antiestatalista de las propuestas del Public Choice han hecho, sin embargo, ms eficaz su mensaje como advertencia contra visiones simplistas antes que como propuesta de modelos alternativos (Barber, 1991: 88).