Cuaderno 1

5. La formación del Estado mexicano en la primera época liberal, 1812-1867

Brian R. Hamnett

Introducción

 La ruptura política con el colonialismo español no fue un fenómeno instantáneo, sino un proceso largo con interrupciones y reveses. El colapso del absolutismo borbónico en España en marzo de 1808, la usurpación bonapartista, la insurrección peninsular y la formación de las juntas provinciales de resistencia, el golpe de estado del 15-16 de septiembre de 1808 en la ciudad de México que derrocó al Virrey José de Iturrigaray (1803-1808), todos fueron acontecimientos abruptos y brutales. De la misma manera, la insurrección del 16 de septiembre de 1810 dirigida en el Bajío por el Padre Miguel Hidalgo, la prolongada insurgencia que de ello resultó, la masacre de los españoles en la Alhóndiga de Granaditas y en Valladolid de Michoacán, el fusilamiento de los principales dirigentes revolucionarios, el derrocamiento del Virrey Conde del Venadito (1816-1821) por el ejército español, y la entrada del Ejército Trigarante bajo el mando de Agustín de Iturbide en la ciudad de México en septiembre de 1821, fueron acontecimientos dramáticos, que produjeron un cambio fundamental en la cultura política mexicana. Sin embargo, no debemos olvidar los elementos de continuidad escondidos detrás de esta turbulencia. Dos factores centrales llaman la atención. El primero fue la supervivencia de México como entidad política durante todo el período de la crisis del antiguo régimen colonial. El segundo fue la deuda evidente de las nuevas instituciones — y la ideología que las inspiraba — al Despotismo Ilustrado y al Liberalismo de las Cortes de Cádiz (1810-1813).

El Legado colonial: durabilidad y tenacidad

 La herencia colonial suministró al México independiente los medios para sobrevivir como entidad política íntegra en un mundo adverso. México podía aprovecharse de tres elementos centrípetos que le proporcionaban la posibilidad de construir su integridad territorial como país independiente: la herencia del sistema burocrático colonial, la estructura diocesana, y la integración territorial del país por medio de los lazos comerciales y financieros del período colonial tardío. La burocracia virreinal constaba de un ramo secular y un ramo eclesiástico. Este último resultó del Patronato Real, que transformó a la Iglesia virtualmente en un brazo del gobierno virreinal. A veces, la burocracia eclesiástica era más eficaz en las localidades que la secular. La organización diocesana, obra del siglo XVI, era igualmente centralizada en la ciudad metropolitana de México. Esta contribuyó al

proceso de integración y coordinación del vasto territorio del Virreinato. Los mercaderes-inversionistas, también con su centro efectivo en la ciudad de México (pero obrando desde otros centros económicos como Puebla, Guadalajara, Veracruz o Oaxaca), forjaron los lazos comerciales y financieros, que a veces eran más fuertes que los del nivel administrativo. México era una ciudad capital en el centro de una creciente unidad económica. Estos lazos comerciales superaron las diversidades provinciales y los mercados locales autónomos. Estos factores contribuyeron de una manera decisiva a la preservación de la integridad política nacional durante la transición del virreinato al Estado soberano independiente. Facilitaron también — y esto merece particular atención — el pasaje de este nuevo Estado por los dieciocho turbulentos meses del período del federalismo radical y soberanista en 1823-1824.

La herencia del Despotismo Ilustrado, como también de las Cortes gaditanas, suministró al Liberalismo mexicano sus raíces ideológicas. A pesar del rechazo al colonialismo metropolitano, el México independiente heredó de la España del siglo XVIII el reformismo borbónico. Muchas medidas introducidas por los regímenes liberales mexicanos se remontaron a esa época. Estas influencias se podían identificar sobre todo con respecto al tema de las relaciones entre el Estado y la Iglesia. Sin embargo, España no legó a México una tradición política concreta de gobierno representativo. La experiencia gaditana no solamente fue demasiado corta y tardía sino también abortada dos veces en 1814 y 1823 por Fernando VII en medio del período en que las antiguas colonias hispanas estaban tratando de descubrir una identidad propia.

La transición del virreinato a la república no fue pacífica y sin trastorno. Esto explica por que el nuevo Estado soberano mexicano no podía lograr una estabilidad política fácil a partir de 1821. México, como casi todos los otros territorios hispanoamericanos logró su independencia por medio de una revolución violenta contra la corona española. Para justificar este acto de rebelión y legitimar la ruptura, los nuevos regímenes americanos adoptaron la doctrina de la soberanía del pueblo (o de la nación) derivada en última instante de la Revolución francesa en condiciones históricas totalmente diferentes. Ninguna postura tradicionalista podía ocultar que el nacimiento de los nuevos Estados no fuera ilegítimo y revolucionario.

En México el problema político no era simplemente el de la discrepancia entre la realidad histórica y la nueva ideología revolucionaria. Fue más profundo y más complejo. La Nueva España pasó por más de una década de insurgencia atrincherada (1810-1821). Por esta razón, debemos comprender la formación del Estado mexicano dentro de un contexto de movilización popular ancha y amplia. Esa movilización tendría repercusiones hasta por lo menos la década de 1870, como la experiencia de las rebeliones populares de las décadas de 1840 y 1850 claramente lo mostraron. Cada crisis a nivel nacional proporcionaría a los grupos etnosociales debajo de la élite dominante una apertura política para presionar por sus propios intereses y a veces alcanzar sus propios objetivos. Alrededor de cada crisis nacional brotó una serie de rebeliones populares, algunas de ellas con fuertes raíces locales y amplia distribución territorial. Así sucedió con la quiebra de la Primera República Federal y la Guerra de Texas en 1835-1836, la caída de Santa Anna (1844), la Guerra con los Estados Unidos (1846-1847) y la quiebra de la República Centralista (1846), el derrocamiento de la Segunda República Federal (1852-1853) y la Revolución de Ayutla (1854-1855), y la tentativa por

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parte del nuevo régimen Liberal (1855-1857) para subordinar a la Iglesia, imponer una política de desamortización de las propiedades corporativas y exigir un juramento de fidelidad a la Constitución federal de febrero de 1857, a pesar de la fuerte oposición de la jerarquía eclesiástica. Todas esas crisis a nivel nacional tuvieron hondas repercusiones en el ambiente provincial. Por eso, cualquier facción o partido político mexicano que quería ganar el poder o mantenerse en él tendría que responder de una manera u otra a las presiones de estos grupos etnosociales que se encontraban más allá de la élite política. Haciéndolo, perdían su carácter original de facción minoritaria y se convertían en una alianza o coalición multi-clasista con rasgos diferentes en cada provincia y localidad. Esto ocurrió en el caso del liberalismo mexicano a partir de la Revolución de Ayutla hasta la consolidación del poder por el General Porfirio Díaz después de 1884.

Por esta razón, la política mexicano del siglo XIX no era exclusivamente una política de élites. No había en México una polarización cruda entre "élites" y "masas", sino, por el contrario, la estratificación social era complicada. Además, la experiencia de la lucha insurgente de la década de 1810 fue profundamente arraigada en la conciencia de muchos grupos sociales del país. Amplios sectores de la población habían participado en esa lucha en una etapa u otra y habían aprendido el manejo de las armas. Al responder a los llamamientos de los principales caudillos revolucionarios o al sublevarse por su cuenta, muchas comunidades habían tomado conciencia por primera vez de su fuerza, de ahí en adelante estuvieron dispuestas a promover y defender sus intereses. Durante las décadas de 1840 y 1850, la escala de protesta popular empezaba con parecerse a la de la insurgencia de 1810.

La formación del Estado mexicano no fue de ninguna manera un proceso tranquilo. Las rivalidades entre las facciones políticas, la repetida tensión entre las élites provinciales y el gobierno central, y la presión popular todos fueron factores indicativos que sería un proceso lleno de perturbaciones. Además, no debemos olvidar que el México independiente no vivía en un vacuo geopolítico, sino que formaba parte del continente norteamericano y ocupaba una posición estratégica entre el mundo atlántico y el Pacífico. Al mismo tiempo que México trataba de constituirse como Estado independiente viable, los Estados Unidos iniciaban su proceso de expansión territorial por el mismo continente. México comenzó su existencia como Estado soberano en septiembre de 1821 en la forma de un gran Imperio Mexicano. Este Estado se extendía desde el norte de California hasta el istmo de Panamá (con la adhesión al Plan de Iguala por el Reino de Guatemala en 1821). Su capital, como lo comentó el Barón Alejandro de Humboldt en 1803, tenía edificios espléndidos, instituciones antiguas y distinguidas: además, era la ciudad más poblada del continente americano. Sin embargo, el Imperio Mexicano fue esencialmente débil: la crisis de la industria minera ya había comenzado durante la primera década del siglo debido a dificultades tecnológicas en lo que era el sector más dinámico de la economía : y desde el momento de la insurgencia faltaron inversiones suficientes para resolver tales problemas. Al mismo tiempo, la industria textil se encontraba en apuros por la competencia de manufacturas importadas más baratas y a veces de mejor calidad. Además, el impacto de la crisis multidimensional de 1808-1810 — social, económica, ideológica, religiosa, y política — hundió al país en un trastorno de que todavía no había salido en la década de 1820.

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La ascensión de los Estados Unidos como el poder principal del subcontinente acompañó (pero no causó) la debilidad de México en el período de 1821 a 1867. Desde fines de la década de 1820, México ya no podía ignorar la presencia de una potencia, a veces agresiva, más allá de su frontera norte. Además, el país tenía que contar también con las ambiciones de las grandes potencias europeas, con sospechas ante el creciente poder de los Estados Unidos. Todos esos poderes extranjeros deseaban establecer una ruta de comunicación entre los océanos Atlántico y Pacífico tras el istmo de Tehuantepec para avanzar su comercio internacional. México, por consiguiente, se sentía atrapado entre las ambiciones de las potencias europeas y los Estados Unidos. Varios comentaristas europeos simpatizaron con ese dilema mexicano de estar entre la espada y la pared, y compararon al país con la malograda Polonia. Sin embargo, México, en contraste con Polonia, logró mantener su soberanía nacional, a pesar de las dificultades internas. México no perdió ni un instante su existencia como país independiente — ni siquiera durante los días más oscuros de la Intervención francesa (1862-1867). Polonia no tenía un Benito Juárez (1806-1872), que conscientemente llevaba la República con su propia persona durante la larga peregrinación por el Norte entre 1863 y 1867.

Por consiguiente, la historia de México hasta 1867 no era únicamente un cuento de humillaciones y fracasos. El país no sucumbió al federalismo soberanista de 1823-1824, repeló el atentado español de reconquista en 1829, sobrevivió a la pérdida de Texas, reincorporó a Yucatán (que también se había sesionado en 1836), sobrevivió igualmente a la derrota de 1847 y a la pérdida de casi la mitad del territorio nacional arrebatada por los Estados Unidos, y obtuvo la victoria contra el ejército francés en Puebla el 5 de mayo de 1862. Aún más importante todavía, presenció la retirada de las últimas fuerzas francesas en febrero de 1867, la caída del Segundo Imperio (1864-67) en junio y la restauración de la República. De esta manera, podemos apreciar que, a pesar de sus debilidades y divisiones internas, el país gozaba de una durabilidad y tenacidad que facilitó la victoria de 1867 y el triunfo del nacionalismo juarista. Estas características debían mucho al legado colonial que dio al país una forma duradera y una personalidad distinta. Aunque rechazada por los Liberales, la herencia colonial era profunda: la verdadera fuerza del país provino de esa mezcla de lo hispano y lo indio que producía una nueva civilización en el continente americano.

El Liberalismo sin éxito

 La terminología del constitucionalismo entró en la cultura política mexicana desde la época de las Cortes gaditanas — "pueblo", "nación", "soberanía", "constitución", "república", "ciudadano", "federación". Sin embargo, el Liberalismo quedó verdaderamente sin éxito en el plano político nacional hasta la derrota del Imperio en 1867. Intervenciones militares de algún tipo u otro habían derrocado a regímenes populares o liberales desde la caída de Vicente Guerrero en 1829 : el General Antonio López de Santa Anna terminó con el experimento liberal de 1833-1834 y extinguió la Primera y la Segunda República Federal en 1835-1836 y 1853 respectivamente ; el General Félix Zuloaga terminó con la primera fase de la Reforma, comenzada con el triunfo de la Revolución de Ayutla, en enero de 1858, y finalmente la Intervención francesa expulsó a la administración de Juárez de la capital durante el verano de 1863. La contribución conservadora y centralista al proceso de la formación del Estado mexicano era considerable desde la síntesis intentada por el iturbidismo

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en 1821-1823 hasta las Siete Leyes de 1836 y las Bases Orgánicas de 1843. El triunfo del Liberalismo no fue de ninguna manera inevitable: hasta la época de la Revolución de Ayutla su base popular permanecía estrecha y débil. Los pequeños grupos liberales que habían capturado el control de los gobiernos nacionales o estatales descubrieron rápidamente que no podían mantenerse en el poder por mucho tiempo.

El iturbidismo trataba de preservar la estructura socioeconómica del régimen borbónico, mientras que al mismo tiempo continuaba el experimento gaditano en aquellos aspectos compatibles con la independencia mexicana. La caída del Primer Imperio en marzo de 1823 destruyó este objetivo. En adelante, México sería república. Por eso, una nueva definición de la soberanía tendría que ser formulada para legitimar esta nueva dirección política. Desde la promulgación de la Constitución de octubre de 1824, los principios liberales predominaron en un país que apenas comprendía su verdadero significado. Ciertamente no tenía ninguna tradición de gobierno representativo. Aunque la soberanía residía en el "pueblo" o "nación", no existía ni un pueblo ni una nación. Además, la política seguía siendo más elitista que popular. El temprano liberalismo no preveía la inclusión de las clases populares en los procesos políticos del nuevo sistema representativo. A pesar de la concientización popular durante la insurgencia, la ausencia de participación popular caracterizaba el primer experimento liberal-federalista de 1824-1836. Por eso, la política criolla de ese período tenía un aspecto artificial. Las élites provincianas se convirtieron en senadores, diputados de congresos, magistrados de tribunales supremos, y gobernadores en los nuevos estados establecidos en 1824. Trataron de formar milicias cívicas que podían sostener su hegemonía local, sea en contra del gobierno central o sea contra la presión popular. Se negaron, además, a contribuir con fondos adecuados para sostener al poder central. Por consiguiente, la historia de la Primera República Federal fue una de conflictos entre facciones a todos los niveles y de debilidad gubernamental en el plano nacional.

La Estructura institucional

El Estado mexicano heredó varios elementos de la estructura institucional del virreinato. Las intendencias de provincia, creadas por la Real Ordenanza de Intendentes de 1786, fueron el prototipo territorial de los estados formados en 1824. Las diputaciones provinciales formadas por primera vez en 1813 y reconstituidas y extendidas a partir de 1820 prepararon la base para los congresos estatales de la nueva república. Por supuesto, el objetivo original de esas instituciones no correspondía de ninguna manera con su historia subsiguiente en la República mexicana. El gobierno borbónico también estableció un nuevo administrador subordinado, el subdelegado. La Constitución de Cádiz mantuvo las intendencias pero adoptó el principio liberal de la separación de los poderes: redujo los intendentes solamente al ejercicio de la jurisdicción civil. Al mismo tiempo, los constituyentes gaditanos crearon un nuevo oficial para suceder a los subdelegados, el jefe político. La Constitución disminuyó la autoridad del virrey, reduciéndolo a ser meramente el "jefe político superior" de la Nueva España.

La Constitución de 1824 estableció un sistema federal, explícitamente rechazado en 1812. Creó 19 estados y cuatro territorios. Estos estados formularon sus propias constituciones y empezaron la

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tarea de construir sus instituciones internas. Debajo del Gobernador del Estado, elegido por el "pueblo", habría un gobernador de departamento, y debajo de éste habría un subprefecto de distrito, ambos nombrados por el Gobernador. El constitucionalismo de 1824, de esta manera, no mantuvo el jefe político (de 1812) y prefirió establecer un nuevo oficial por cuatro años (y la posibilidad de reelección). Este oficial, que no tendría un sueldo fijo, presidiría en los ayuntamientos o repúblicas de indios (pero sin el derecho de votar)1. Después dela quiebra del federalismo en 1836, el sistema centralista mantenía el subprefecto a nivel distrital, mientras que desmanteló la estructura federal, aboliendo los estados y nulificando sus constituciones. Redujo los antiguos estados a "departamentos" con un "Gobernador" nombrado por el Presidente de la República. Estableció una Asamblea Departamental en cada Departamento. Entre el Gobernador y el subprefecto de distrito habría un Prefecto nombrado por el gobierno nacional. Las Siete Leyes y las Bases Orgánicas dieron forma jurídica a esas medidas que fueron restablecidas por los regímenes centralistas de 1858 y 1863.

Los constituyentes de 1856-57 restablecieron al jefe político. A partir de la Constitución de febrero de 1857, éste oficial llegó a ser la personalidad más significativa en el proceso electoral en los distritos. Nombrado por el Gobernador del Estado, el jefe político representaba la supervivencia de un tipo de autoritarismo a nivel distrital. De profunda importancia durante la República Restaurada (1867-76), el jefe político alcanzó su mayor importancia bajo el régimen personalista del General Díaz (1884-1911), Cerca de 300 de ellos funcionaban en la República alrededor del año de 18902. Esas tendencias autoritarias existían al lado del esfuerzo de las élites por formar un sistema representativo. Relativamente pocos argumentaron en favor de la dictadura, por lo menos antes de 1884. Sin embargo, no se podía extinguir en un solo día el legado de los tres siglos de absolutismo virreinal.

El proyecto de rehabilitación financiera

México tenía que reconstituirse después de once años de insurgencia en condiciones económicas adversas. La rehabilitación del sistema financiero era una necesidad prioritaria. El tributo indígena, que se remontaba al siglo XVI y formaba una parte fundamental del sistema fiscal, fue abolido en 1810. Una nueva estructura fiscal acompañaba la formación del federalismo a partir de 1824. La clave del nuevo sistema fue la "contribución personal", un impuesto aplicado a toda la población masculina de los 16 a los 60 años. Cada Gobernador de Estado tenía la obligación de presentar al congreso estatal cada año una memoria o informe de su administración y manejo de finanzas. En la mayoría de los Estados este nuevo sistema fiscal fue llevado a efecto en el año de 1828. En el Estado de Oaxaca, por ejemplo, se cobraba la contribución personal a razón de 2 reales mensuales por cada peso de ingreso neto y un real por cada 1 000 pesos de valor de propiedad. Los subprefectos cobraban el impuesto. Al mismo tiempo, muchos impuestos coloniales subsistieron, sobre todo la alcabala, establecida por Felipe II (1556-1598), mientras que el estanco de tabacos, creado por el Visitador General José de Gálvez (1765-1771), continuaba en vigor. Muchos gobiernos estatales encontraron grandes dificultades en la cobranza de los impuestos, fuesen nuevos o tradicionales, en los pueblos. Sin embargo, muchas veces no tenían fuerzas armadas suficientes

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para hacer cumplir el pronto pago de las contribuciones, cuando no se podía lograrlo por los medios tradicionales de consenso. Un déficit en el presupuesto anual era una cosa común.

Cada Estado tenía la obligación constitucional de enviar a la Federación una contribución anual de sus ingresos locales llamado el contingente, establecido por la ley del 21 de septiembre de 1824. La Federación estableció la cuota para el contingente en función de la población de cada Estado. En los primeros años de la Primera República Federal los cálculos hechos por Humboldt formaron la base, pero éstos fueron demasiado altos y, por consiguiente, varios Estados se quejaron frente al gobierno federal. En muchos casos, los Estados no podían o no querían cumplir con sus cuotas. Sus deudas a la Federación persistían por muchos años.

La presión de la deuda interna, después de 1824, la externa también y la resistencia en contribuir a la solvencia del gobierno nacional por parte de las élites provincianas explicaron en parte el fracaso de los experimentos constitucionales de los primeros cuarenta años del Estado soberano mexicano. El sistema centralista trató de rescatar al Estado de la bancarrota de la época federal por medio de una serie de nuevos impuestos directos. Sin embargo, encontró una fuerte resistencia. Durante la mayor parte del siglo XIX, el gobierno nacional recibía la parte principal de sus ingresos no de los impuestos directos sino de las aduanas marítimas y fronterizas. Por esta razón, el Estado nacional quedaba a la merced de la estructura del comercio, una situación intolerable en condiciones de recesión económica. Entre un 60% y un 80% de los ingresos estatales procedían de las aduanas. Además, muchos impuestos fueron hipotecados a mercaderes-financieros para garantizar créditos que ellos habían suplido. Estos comerciantes no eran extranjeros, sino nacionales o residentes de origen extranjero, porque el país no podía contar con ningún apoyo financiero internacional por la quiebra de su solvencia a partir de 18273.

Por las leyes del 5 de julio de 1836 y 23 de diciembre de 1837 el régimen centralista estableció un impuesto del 3 al millar a las fincas rústicas y urbanas, con la excepción de las tierras comunales de los pueblos (pero no de sus ranchos). Regulaciones aclaratorias siguieron en 1838, 1841, y 1842 4. Este impuesto encontró una fuerte resistencia durante la década de 1840, un período, como ya hemos dicho, en que la resistencia popular estaba ampliamente difundida. El régimen liberal moderado de la Segunda República Federal continuó este impuesto a pesar de su origen centralista. Juárez, como Gobernador de Oaxaca, comisionó la formación de padrones de propiedades bajo el reglamento del 3 de octubre de 1850 para expeditar el cobro del 3 al millar. En varios Estados, los pueblos se aprovecharon de la proclamación del Plan de Jalisco en 1852 por un grupo de comandantes militares santanistas para rehusar el pago del impuesto. Sin embargo, el régimen liberal que tomó el poder después del triunfo del Plan de Ayutla, que derrocó a Santa Anna por última vez, intentó de nuevo imponer el 3 al millar. Aunque sus esfuerzos últimamente fracasaron durante la Guerra Civil de la Reforma (1858-1861), el régimen liberal insistió el 3 de diciembre de 1860 en el pleno cumplimiento del pago5.

El régimen centralista también trató de sistematizar el cobro de la contribución personal. El Supremo Decreto del 7 de abril de 1842 impuso la "capitación". Los Prefectos cobrarían este impuesto directo, y se formarían padrones de individuales y propiedades bajo la supervisión de la

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Contaduría General de Contribuciones Directas. Las tesorerías departamentales recibirían el importe de la capitación6. Después de la caída de Santa Anna en diciembre de 1844, el nuevo Presidente, José Joaquín Herrera preparó el paso para la restauración del federalismo cuando determinó la categoría de impuestos que pertenecerían a los departamentos y a la Federación. La capitación pertenecía a esa primera categoría. Esta medida fue nulificada, sin embargo, cuando el General Mariano Paredes y Arrillaga tomó el poder en enero de 1846. Paredes intentaba volver al centralismo y, según se decía, restablecer una monarquía en México. Este intento fracasó cuando estalló la guerra entre México y Estados Unidos. El sistema federal, restablecido el 6 de agosto de 1846, conservó la capitación y encomendó su cobro a los subprefectos de distrito. Como se ve, cualquier sistema, fuese federal o central, conservaba más o menos los mismos impuestos, si deseaba recibir algún ingreso significativo.

El decreto del 17 de septiembre de 1846 del Presidente interino Mariano Salas estableció para el sistema federal la distribución relativa de los ingresos nacionales. A la Federación pertenecían todos los ingresos aduaneros marítimos y fronterizos, la imposición sobre las mercancías extranjeras establecida el 2 de abril de 1841, el 4% sobre la moneda establecida el 10 de marzo de 1843, todos los ingresos provenientes del tabaco, del papel sellado, del correo, de la Casa de Moneda, de la lotería nacional y de las salinas nacionales, como también de las propiedades nacionales confiscadas de la Sociedad de Jesús y del Santo Oficio, y finalmente del Distrito Federal y los territorios. A los Estados pertenecían la capitación, el producto de los impuestos internos (como la alcabala) y el impuesto sobre los husos en las fábricas textiles establecido el 6 de agosto de 1845. Al mismo tiempo, el Presidente reafirmó la obligación por parte de los gobiernos estatales a pagar puntualmente el contingente.

La Constitución de 1857 y la realidad mexicana

El objetivo del grupo liberal que predominó en el congreso constituyente de 1856-1857 fue el de formular una constitución más radical que la de 1824. El nuevo régimen, que salió de la Revolución de Ayutla, intentaba abandonar el bicameralismo de 1824 y volver al unicameralismo de 1812. A pesar de su admiración por los Estados Unidos, los liberales de la Reforma no adoptaron el bicameralismo de la Constitución estadounidense de 1787 sino, al contrario, que siguieron el ejemplo malogrado de las constituciones revolucionarias francesas que habían tenido poco éxito en su época. Muchos aún en el mismo campo liberal se oponían a un "jacobinismo" mexicano. Desde la presidencia de Juan Álvarez (octubre-diciembre 1855) unas divisiones profundas empezaron a brotar en el campo liberal entre los "moderados" y los "radicales". El Presidente Ignacio Comonfort (1855-1857) claramente se oponía a las tendencias radicales del constituyente y trataba de retardar el proceso de la formulación de la constitución. Varios Gobernadores de Estados, incluso Juárez en Oaxaca, protestaron contra el Estatuto Orgánico Provisional de la República, publicado el 15 de mayo de 1856, como "centralista". Esa medida, obra de José María Lafragua, intentaba rescatar el poder central del hondo hueco en que había caído desde la Revolución de Ayutla. Lafragua mantenía que el Estatuto fue influenciado principalmente por la Constitución de 1824 y las Bases Orgánicas de 18437. Cuando fue promulgada la nueva Constitución, el 5 de febrero de 1857, Comonfort no estuvo dispuesto a colaborar con la renovación radical de las instituciones nacionales.

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La Constitución federal de 1857 estableció por primera vez el sufragio universal masculino pero, al mismo tiempo, seguía la práctica de elecciones indirectas adoptadas en 1791 y 1812. Los distritos electorales consistirían en bloques de 40 000 votantes, que elegirían un elector para representar cada una de sus 500 secciones. De esta manera, los 80 electores de cada distrito formarían un colegio electoral para seleccionar a los diputados al Congreso Nacional y al Presidente de la República. La Constitución intentaba dar expresión a los principios de la soberanía del pueblo, los derechos del hombre, la igualdad ante la ley, la supremacía del poder civil y la propiedad privada. Sin embargo, la discrepancia entre la realidad social mexicana y esta aspiración ideológica era enorme. Los constituyentes pintaron su sistema como "representativo, democrático, y federal". Previeron elecciones periódicas para todas las instituciones representativas de la República. Muy pronto se dieron cuenta de que el problema principal sería el de cómo manejar las elecciones en las circunstancias reales del país. Por consiguiente, el jefe político llenó el vacío entre lo ideal y la realidad, y en adelante ejercía una posición clave en la determinación de sus resultados8.

Los Liberales intentaron secularizar la sociedad mexicana, comercializar la propiedad raíz y liberar las fuerzas del mercado. Su proyecto era la subordinación de la Iglesia al Estado frente a una jerarquía reconstituía y consciente de su propia misión, y la introducción de un sistema de educación pública y laica. Su último objetivo era la imposición de un nacionalismo que podía determinar las primeras lealtades del pueblo mexicano más allá de las de pueblo, comunidad, corporación, grupo étnico, idioma, o religión. A pesar de su reacción en contra del absolutismo virreinal y del centralismo santanista, los Liberales estaban resueltos a utilizar el máximo poder del Estado para imponer su visión del porvenir del país. Las Leyes de Reforma de julio de 1859, promulgadas por el régimen juarista de Veracruz en plena la guerra civil de la Reforma, intentaron convertir esa visión en realidad. Separaron la Iglesia y el Estado, decretaron el matrimonio civil — con la previsión de una forma de divorcio — establecieron el registro civil y comenzaron el proceso de reducir la influencia del clero en la educación. La Iglesia y sus defensores se opusieron fuertemente a esas innovaciones que a su juicio reducían el carácter esencialmente católico de la nación mexicana9.

Según los creadores del sistema de 1857, los dos problemas más fundamentales del país eran el personalismo político y la herencia del centralismo. Por esa razón, la Constitución intentaba formalizar la autoridad del Ejecutivo y reducir el papel del gobierno nacional en los asuntos del país. El resultado fue la promoción del poder del Congreso nacional en los procesos políticos y la elevación de la posición de los Gobernadores de los Estados. Los principales críticos a la Constitución identificaron precisamente esos aspectos como sus objeciones más serias al nuevo sistema. El Presidente Juárez (1858-1872) encontró en 1861-1863, y también a partir de 1867, una fuerte oposición por parte del Congreso nacional a muchas medidas que él consideraba urgentes. Durante la guerra civil de la Reforma y la Intervención el Presidente tenía que luchar constantemente contra los Gobernadores de los Estados que intentaban controlar todos los recursos fiscales de sus territorios. Esta experiencia convenció a Juárez que tendría que conseguir del Partido Liberal y, sobre todo, del Congreso, el apoyo suficiente para reformar la Constitución. Esta convicción llegó a su cúspide con la convocatoria del 14 de agosto de 1867 a nuevas elecciones después de la restauración de la República. Sus objetivos fueron mal interpretados en el campo

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liberal: el ala radical del partido lo acusó de "presidencialismo", mientras que la oposición porfirista alegaba que Juárez estaba preparando el terreno para perpetuar su propio régimen.

Juárez y su colaborador, Sebastián Lerdo de Tejada, intentaban entre otras reformas proyectadas restaurar al Senado, abolido cuando en 16 de septiembre de 1853 Santa Anna nulificó las instituciones federales creadas en 1824. La escala de la oposición a estas reformas fue tan grande en el campo liberal que sorprendió a Juárez mismo, o por lo menos él así lo pretendió. La controversia fue aumentando por el hecho de que Juárez intentaba introducir medidas de esta naturaleza por medio de los poderes extraordinarios con que el congreso de 1863 le había investido para combatir a la Intervención. Juárez argumentó que las Leyes de Reforma de 1859 habían sido impuestas por el régimen liberal en Veracruz por medio de decretos ejecutivo también pero, como las reformas proyectadas en la convocatoria de 1867, fueron concebidas en el interés nacional.

Esta controversia, además, acompañó a otra igualmente trascendental: la reelección del Presidente. Juárez había ocupado la Presidencia desde enero de 1858: fue elegido por primera vez en 1861. La Constitución estableció una presidencia de cuatro años. Por consiguiente, Juárez debía haber terminado su primer mandato constitucional en noviembre de 1864. La Guerra de la Intervención lo impidió y, siguiendo los consejos de Lerdo, su Secretario de Relaciones, Juárez empleó las facultades extraordinarias para prolongar su término por los decretos del 8 de noviembre de 1865 durante la guerra. Por esta razón, la cuestión de la reelección entró en la política mexicana por primera vez como un tema de la mayor preocupación.

Después de la primera reelección de Juárez en 1867 y la reunión del Congreso Nacional, las reformas proyectadas en la convocatoria recibieron una amplia discusión. Su fuerte rechazo por el Congreso frustró los objetivos de la administración. Juárez no consiguió el restablecimiento del Senado durante el resto de su vida, y continuamente tuvo que prescindir de la colaboración en el Congreso de las facciones opositoras en los Estados. Por consiguiente, el resultado — y, por supuesto, el manejo — de las elecciones a nivel provincial, llegó a ser un asunto clave para el gobierno central10.

Las controversias sobre la reelección y la convocatoria aumentaron las divisiones en el Partido Liberal, ya profundas desde muchos años, entre los moderados y los radicales. Por esta razón, el partido, aunque triunfante en 1867 con la caída del Imperio y la degradación permanente del Partido Conservador, no podía garantizar la estabilidad política ni la cohesión nacional. El partido no podía superar a la región, y la identidad nacional no podía trascender el personalismo y los lazos de patronazgo. El Partido Liberal, aunque único y dominante a partir de 1867, empezó a descomponerse en el momento mismo de su victoria.

Durante la dictadura de Porfirio Díaz (1884-1911) — que llegó a su culminación con la séptima reelección del Presidente en 1910-se decía que la debilidad esencial de la Constitución de 1857 explicó y aún justificó el establecimiento del autoritarismo. Sin embargo, Juárez y Lerdo consiguieron la mayor parte de las reformas proyectadas en 1867 en 1873-1874, sobre todo con el restablecimiento del Senado. Esos dos Presidentes, aunque encontraron dificultades serias con la

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Constitución debido a su origen ideológico, nunca sostuvieron que no podían obrar de acuerdo con sus preceptos. Nunca trataron de suspender la Constitución en condiciones normales, y nunca intentaron gobernar definitivamente de una manera extraconstitucional. Juárez pidió y recibió poderes extraordinarios en varias ocasiones no para subvertir la Constitución, sino para atender situaciones de crisis a nivel nacional. El Congreso mismo votó esos poderes, y Juárez siempre los devolvió al Congreso cuando la emergencia había cesado. Además, el comportamiento de la política, la libertad de la prensa, y la regularidad de las elecciones fueron impresionantes durante la época de la República Restaurada. La administración, por ejemplo, podía perder elecciones, como ocurrió en el caso de Oaxaca en 1867 y 1871, cuando Félix Díaz las ganó en ese Estado.

Conclusión

    La formación del Estado mexicano fue un proceso lento e incompleto. No fue logrado de una manera definitiva durante el período concluido en 1867. El triunfo liberal de 1867 y la restauración de la República no llevaron este proceso a su culminación, como lo demostraron los conflictos constitucionales y políticos de la década siguiente. Sin embargo, México había sobrevivido a una serie de profundas crisis poscoloniales y había mantenido no solamente su soberanía como Estado independiente, sino también su integridad territorial interna (por lo menos a partir de la cesión de La Mesilla en 1853). La inestabilidad política del período desde 1821 hasta 1867 se debió en gran parte a los problemas financieros que ningún régimen, cualquiera que fuese su orientación ideológica, podía resolver. En muchos respectos, México continuaba siendo un país rico y con gran potencialidad pero con un Estado nacional desprovisto de los recursos que pudieran fortalecerlo. Tenía hombres de talento y originalidad, pero poca experiencia del sistema republicano representativo. Sin embargo, no se pudieron evitar la subversión de la Constitución de 1857 ni la construcción de una dictadura. La formación del régimen porfirista resultó no de la debilidad de las instituciones, aunque recién formadas, ni tampoco de la ausencia de hombres de talento y de ambición política, sino del deseo insaciable del General Díaz desde el triunfo republicano de 1867 de apoderarse del poder. Durante el período entre la Independencia y la consolidación del régimen porfirista, la política estuvo más abierta que en los períodos anterior y posterior. Además, la debilidad del Estado — y la división de la autoridad entre muchos centros de poder — hizo posible una mayor presión popular a varios niveles. Por esta razón, la política no fue únicamente una lucha entre facciones o personalidades de la élite. Al contrario, las acciones de grupos sociales más allá de la élite podían retrasar o frustrar la realización de los objetivos de los gobernantes.

Agradezco a mis colegas, Linda Arnold (en México) y Alfredo Galván (en Essex) sus comentarios beneficiosos.

NOTAS:

1 Colección de leyes y decretos del Estado Libre de Oaxaca, Oaxaca, 1851, pp. 215-218.

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2 J. Lloyd Mecham, "The Jefe Político of México," The South-Western Social Science Quarterly 13. 4 (1933), pp. 333-352.

3 José López Ortigoza, Exposición de su administración publica. Oaxaca, 1831, pp. 5, 28-29.

4 Archivo General del Estado de Oaxaca, Fondo Especial Benito Juárez, caja 13746. Colección de leyes y decretos, pp. 701-707.

5 Ramón Cagija, Memoria de Gobierno. Oaxaca, 1861, p. 81.

6 El Regenerador VII, no. 40, Oaxaca 19 de mayo de 1842. Benito Juárez, Exposición de su administración. Oaxaca, 1848, n°. 5 y 6.

7 Jorge L. Tamayo (comp.), Benito Juárez. Documentos, discursos y correspondencia. 15 vols. México, 1964-71, I, pp. 249, 251; IV, pp. 792-793. Rosaura Hernández Ramírez, Ignacio Comonfort. Trayectoria política. Documentos, México, 1967, pp. 40-55, 62.

8 Véase Emilio Rabasa, La Constitución y la dictadura. México, 1912, pp. 29, 52-55, y Daniel Cosío Villegas, La Constitución de 1857 y sus críticos. México, 1957.

9 Brian Connaughton, Ideología y sociedad en Guadalajara (1788-1853). Mexico, 1992, examina el desarrollo cambiante de las percepciones eclesiásticas de la política durante la primera parte del siglo XIX. Véase también La Cruz: periódico exclusivamente religioso establecido ex-profeso para difundir las doctrinas ortodoxas y vindicarlas de los errores dominantes, 7 vols., México, 1855-56.

10 Martín Quiriarte, Relaciones entre Juárez y el congreso. México, 1973, proporciona detalles, sobre todo, acerca de la cuestión de los poderes extraordinarios.

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