Hevia Felipe 2006 Contraloria Social en México

8/14/2019 Hevia Felipe 2006 Contraloria Social en Mxico

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LA CONTRALORA SOCIAL MEXICANA:

PARTICIPACIN CIUDADANA PARA

LA RENDICIN DE CUENTAS

Diagnstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara


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Centro de Investigaciones yEstudios Superioresen Antropologa Social (CIESAS)

Jurez, 87;14000 Mxico, D.F.

D.R. 2006, Programa Interinstitucional de Investigacin-Accin sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos

Instituto de InvestigacionesHistrico-Sociales,

Universidad Veracruzana

Diego Leo, 8;91000 Xalapa, Veracruz.

Impreso y hecho en MxicoPrinted and made in Mexico


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PRESENTACIN

ENTREGAMOSALPBLICO una coleccin de ensayos que constituyen los primeroresultados del Programa Interinstitucional de Investigacin-Accin sobre Democracia, Socieda

Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de InvestigacionHistrico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigacion

y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), proyecto que adems cuenta coel apoyo financiero de la Fundacin Ford.a Este proyecto tiene como su principal fcolocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendicin de cuentas y democratizacin, con un slido sustento terico y una orientacin a la accin pbliinformada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a acadmicofuncionarios pblicos y lderes civiles que compartan una perspectiva comn para democratizacin de la vida pblica nacional.

Esta coleccin sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la SociedaCivil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 public diez ensayo

resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UVSociedad Civil y Gobernabilidad Democrtica en Mxico yPrograma de Investigacin Comparativa y Formacin sobre la Sociedad Civil y los Espacios Pblicos en Amrica Latina y de Profundizacin de unAgenda de Investigacin sobre la Sociedad Civil en Mxico, ambos apoyados por la FundaciFord en el marco de un ambicioso programa de investigacin comparativa internaciona

Esta nueva coleccin presentar durante los prximos aos los resultados de caduna de las etapas en que est diseado el proyecto interinstitucional. El proyecto de invetigacin eje de los tres primeros aos se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciony actores de la democracia en Mxico: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humano

rendicin de cuentas y participacin ciudadana. En esta investigacin se profundiza trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio comparacin entre diversas regiones y experiencias en el pas con la finalidad de proponadems de un conocimiento original acerca de temas tericamente relevantes, un conocmiento socialmente til que aporte soluciones en estos tiempos de cimentacin de institciones, de normatividades y de formas de relacin entre la sociedad civil y el Estadpropias de una democracia en construccin.

Se desarrollarn estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electoraletanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos pblicos de derechos hmanos, que incluyen la Comisin Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instanci

federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la informacin pblica gubenamental.

Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirn la compracin de las mismas son la descripcin de su contexto y gnesis, su marco normativo, laformas de interrelacin sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo d


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experiencia, la descripcin y anlisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,las trayectorias de los principales actores individuales y las enseanzas (tanto de xito comode fracaso) que aportan para la democratizacin del pas.

Los Cuadernos para la Democratizacinproponen una revaloracin del papel del cono-cimiento generado por la investigacin acadmica en el rea social. Hay un consenso cre-ciente respecto a que el conocimiento producido debe acompaarse de nuevas formas devinculacin de las universidades (y los centros de investigacin en general) con la sociedad.Esta vinculacin debe permitir una reflexin sistemtica en dos vertientes: por un lado, unaautocrtica de la investigacin y la docencia por medio de la evaluacin continua de susresultados y de su trascendencia social y, por otro, una crtica de la prctica de los actoressociales en el espritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmasde democracia, justicia y correccin moral.

Uno de los terrenos en que esta relacin puede ser ms fructfera es precisamente elde la investigacin de la emergente sociedad civil y el proceso de democratizacin queexperimenta el pas, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en

este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigacin. La reflexinsistemtica a travs de la vinculacin entre la academia y la sociedad puede expresarse aqucomo un acompaamiento crtico de la prctica de los actores sociales, as como la siste-matizacin de la misma para desarrollar propuestas y polticas viables que contribuyan a lademocratizacin de la vida pblica y a la transformacin constructiva y participativa de lasrelaciones entre sociedad y gobierno.

Esta es la intencin de los Cuadernos para la Democratizacin: contribuir al ejercicio deun debate orientado a la prctica de la construccin democrtica.

Ernesto Isunza VeraAlberto J. Olvera

Noviembre de 2005.

aAgradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brind desde su puesto como

Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundacin Ford-Mxico. Asimismo, el continuadointers demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundacin en Mxico.b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Pblicosy Democratizacin en Amrica Latina: Mxico , Mxico, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera yAldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina, Mxico,Miguel ngel Porra-UV.


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LA CONTRALORA SOCIAL MEXICANA:

PARTICIPACIN CIUDADANA PARA

LA RENDICIN DE CUENTAS

Diagnstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara*


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La principal preocupacin de la masa ciudadanano es, pues, la gobernabilidad, sino exactamente, su inversa:

lagobernanza, o sea: el poder (y derecho) de mantener a polticos,tecncratas y militares sujetos a control cvico y

a la razn histrica de la ciudadana.(Gabriel Salazar y Julio Pinto).1


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NDICE

INTRODUCCIN .............................................................................................. 1

1. DEFINICINYCARACTERSTICASDELACONTRALORASOCIAL ......................... 1

1.1. CS como forma de participacin ciudadana ..................................................................

1.2. CS como forma de rendicin de cuentas vertical/transversal ....................................

1.3. Los orgenes: Modernizacin y reforma del Estado del sexenio de Salinas ..................

1.4. La CS en el orden federal actual: Sistema Integral de Contralora Social ...................... 2

1.5. Marco legal de la CS ..................................................................................................... 2

2. TIPOLOGADEEXPERIENCIASDE CS GUBERNAMENTALES ............................ 2

2.1. CS como sistema de atencin ciudadana ....................................................................... 2

2.2. CS como control colectivo: comits de vigilancia ......................................................... 3

2.3. CS como participacin en rganos colegiados .............................................................. 3

2.4. Otras instancias de participacin que no se denominan CS .......................................... 4

3. CS ENSECTORPBLICONOESTATAL:

LASACCIONESDELAS OSC ENELCONTROL .................................................... 4

3.1. Acciones orientadas al seguimiento de polticas especficas ......................................... 4

3.2. Acciones de capacitacin .............................................................................................. 4

4.RESUMEN: TIPOS CS .................................................................................. 4

5. ANLISISYDISCUSIN: PARTICIPACINDECORATIVA, NODELIBERATIVA ......... 4

5.1. Lmites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia ..................................................... 4

5.2. Potencialidades: innovacin, lgica de derechos, marco legal. Legitimidad................. 5

5.3. Riesgo: participacin decorativa, no deliberativa.......................................................... 5

6. LISTADE ABREVIATURAS............................................................................ 5

7. REFERENCIAS

BIBLIOGRFICAS

CITADAS

EN

EL

TEXTO

.................................. 58. ANEXOS .................................................................................................... 7

SOBREELAUTOR........................................................................................... 7

NOTAS .......................................................................................................... 8


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cuadernos para laDEMOCRATIZACIN

INTRODUCCIN

LACONTRALORASOCIAL (CS) se puede definir como unaforma innovadora de participacin ciudadana orientada al

control y la vigilancia de las acciones de gobierno, tieneprcticamente 15 aos de presencia en la administracin pblicamexicana, en los tres rdenes de gobierno y con presenciacontinua por tres sexenios, incluyendo el de la alternancia. Apesar de ello, sorprende la ausencia tanto de informacinactualizada y sistematizada sobre las acciones de CS que se estnllevando a cabo en el espacio pblico (estatal y no-estatal) comode anlisis sobre sus potencialidades y limitaciones para lainnovacin democrtica.

Este documento pretende llenar este vaco por mediode un diagnstico actualizado sobre diversos mecanismos departicipacin social en el control y la vigilancia de los recursospblicos definidos como contralora social en Mxico. Enparticular intentamos dar cuenta de cuatro puntos: (1) Identificarlos principales mecanismos de contralora social y otras prcticasde participacin ciudadana orientadas al control y la vigilanciade los recursos pblicos en los rdenes federal, estatal ymunicipal, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental.(2) Establecer una tipologa bsica de estos instrumentos comomecanismos para la rendicin de cuentas que permitan su anlisisy sistematizacin. (3) Identificar y describir los casos msrepresentativos de los tipos identificados y (4) Analizar el gradode eficacia y de eficiencia de la CS como mecanismo de controly rendicin de cuentas (RdC); de participacin ciudadana yde innovacin democrtica.

Como se asienta en este documento, la CS se definecomo un tipo de participacin ciudadana orientada alcontrol, vigilancia y evaluacin por parte de personas yorganizaciones de los programas y acciones gubernamentales,que promueve una rendicin de cuentas vertical/transversal.

La CS se define como u

tipo de participacin

ciudadana orientada al

control, vigilancia y

evaluacin por parte de

personas y organizacion

de los programas y

acciones gubernamental

que promueve una

rendicin de cuentas

vertical/transversal.


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12 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

En sus orgenes tuvo dos vertientes, la primera se refera a lasacciones de comunicacin entre los gobiernos y sus ciudadanosy mientras que la segunda consista en acciones especficas de

vigilancia y control por parte de los beneficiarios de los programassociales. Por diversas razones, esta caracterizacin cambia en el

tiempo hasta que hoy la CS pareciera limitarse principalmente ala administracin de sistemas de atencin ciudadana y dejandoprcticamente de lado las formas de organizacin comunitariapara el control y la vigilancia de las acciones gubernamentales.

Sobre la base de esta diferencia original en vertientes(sistema de atencin ciudadana/control comunitario debeneficiarios) proponemos una tipologa de mecanismos yprcticas existentes en la actualidad (entre 2000 y 2004) en los

tres rdenes de gobierno. A esta tipologa se le suma una formaespecial de accin que realiza la esfera pblica no estatal, enparticular las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Dentrode esta tipologa clasificamos las experiencias tanto reseadasen la bibliografa como identificadas en el trabajo de campo.

Finalmente postulamos que la diversidad de mecanismosde CS representa una de sus potencialidades, junto con elfortalecimiento de una lgica de ampliacin y ejercicio de

derechos y marcos legales que permiten su desarrollo, y que seorientan a construir legitimidad para las acciones de gobierno.Sin embargo encontramos tambin limitaciones muy importantes,como son la invisibilidad y el poco impacto que estas accionestienen, junto con una polisemia que no ayuda a hacer estasinstancias eficientes. De ah que el principal riesgo que corre laCS es sumarse a los mecanismos de participacin decorativa,ser usados slo para avalar las acciones gubernamentales y no

como un efectivo contrapeso en el ejercicio del poder.La metodologa de esta investigacin es cualitativa. La

informacin consisti principalmente en material secundario(artculos, pginas web, informes de investigacin, folletos,trpticos, etc.) y entrevistas con actores clave, tanto

Hoy la CS pareciera

limitarse principalmente a

la administracin de

sistemas de atencin

ciudadana.


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1cuadernos para laDEMOCRATIZACIN

gubernamentales como no gubernamentales, de los tres rdenesde gobierno. Adicionalmente se visitaron las principalesexperiencias en terreno y se asisti a diversos seminarios yactividades acadmicas sobre el tema. En total se realizaron 23entrevistas, 6 visitas a experiencias estatales, se revisaron

alrededor de 90 pginas web de diversas instituciones y separticip en diversos seminarios sobre el tema.2

1. DEFINICINYCARACTERSTICASDELACONTRALORASOCIAL

QUIZ LA CARACTERSTICA central de la CS en laactualidad es su polivalencia, la diversidad de significados

que adquiere. Por un lado se le piensa como una oficinagubernamental similar a la Secretara de la Funcin Pblica(SFP) o a la Auditora Superior de la Federacin (ASP)autnoma a los poderes de gobierno. Tambin se asocia a laCS con oficinas de gobierno especficas para recepcin dequejas y/o vinculacin con la sociedad de los rganosEstatales de Control (OEC)3 o ms ampliamente, se leconsidera como un sistema general de participacin.4 Por otrolado, se comprende como organizaciones de beneficiarios parala vigilancia de las acciones gubernamentales,5 o comomodelos de formalizacin media de control social que sebasan en los comits y vocales de vigilancia en obra social(Cunill, 2000:287). Es decir, la CS puede definir al mismotiempo una idea abstracta sobre el control de la sociedad,una oficina de gobierno, un sistema de comunicacin entrela ciudadana y el gobierno, un comit de vigilancia de unaobra o una serie de acciones de capacitacin.

A pesar de esta variedad de significados, propongo unadelimitacin conceptual que nos permita definir a laContralora Social como un tipo de participacin ciudadanaorientada al control, vigilancia y evaluacin por parte de personas y/u organizaciones sobre programas y acciones gubernamentales, que

La caracterstica central

la CS en la actualidad es

polivalencia, la diversida

de significados queadquiere

la CS puede definir al

mismo tiempo una idea

abstracta sobre el contr

de la sociedad, una ofici

de gobierno, un sistema

comunicacin entre la

ciudadana y el gobierno

un comit de vigilancia

una obra o una serie de

acciones de capacitacin


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promueve una rendicin de cuentas vertical/transversal. Pasaremosa explicar cada uno de estos componentes.

1.1. CS como forma de participacin ciudadana

La CS es un tipo de participacin ciudadana puesto que buscaque los ciudadanos (organizados o no) puedan incidir en la esferapblica, ya sea formalmente, por medio de su inclusin encomits de obra, rganos colegiados, etc. o indirectamente, pormedio de la activacin de los sistemas de quejas y denuncias.

La participacin ciudadana se define como un tipo de accinpoltica que expresa, con mltiples sentidos, la intervencin directade los agentes sociales en actividades pblicas (Cunill, 1997:74)o, como plantea Ziccardi (2004:10) la participacin ciudadana esuna:

forma de inclusin de la ciudadana en procesos decisorios,

incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto

a determinadas temticas () La idea central es que incluyendo a

la ciudadana en los procesos de diseo y adopcin de polticas

sociales y con reglas de actuacin de los diferentes actores

previamente definidas se pueden obtener mejores resultados

que permitan avanzar en el camino de construir ciudadana.

Ahora, lo que caracteriza y diferencia a la CS de otras formasde participacin es que su intervencin en lo pblico se orientaespecficamente al control, la vigilancia y evaluacin de lasacciones y programas de gobierno. Esto le permite trascenderen el tiempo a la mera vigilancia sobre la ejecucin de la polticay poder ampliar su campo de accin a la planeacin y evaluacin,siempre que su foco se oriente al control y la vigilancia en estas

esferas.Una de las causas de la polisemia en el concepto de CS,

como veremos, tiene que ver con el esfuerzo de ampliar susfunciones a otras formas de participacin ciudadana como laplaneacin o la inclusin de temticas especficas en la agenda


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pblica. Los ejemplos muestran que, para mantener el potencialinnovador de la CS como mecanismo de participacin ciudadanay su legitimidad como mecanismo de RdC, es preciso limitar lasfunciones de la CS al mbito de la vigilancia y el control.

Es decir, existe una multiplicidad de mecanismos yformatos por los que la incidencia de los ciudadanos en laaccin pblica puede llevarse a cabo inclusin de temticasespecficas, representacin de grupos subrepresentados,planeacin de polticas pblicas, regulacin de marcosnormativos o ejecucin de las polticas pblicas.6 Dentro deesta diversidad, la CS se especifica en acciones de vigilanciay control por parte de los ciudadanos y sus organizacionessobre acciones de los gobiernos.

1.2. CS como forma de rendicin de cuentasvertical/transversal

Pero la CS se define tambin como un tipo de rendicin decuentas, especficamente como de tipo vertical. El concepto deRendicin de Cuentas, es la traduccin de lo que se conoce en elmundo anglosajn, y en la literatura, como Accountability7 y sedefine como la accin de computar, es decir, de evaluar, juzgar

o verificar colectivamente algo (Isunza, 2004:25) SegnSchedler (1999:15-17) la rendicin de cuentas tiene tres grandesdimensiones: informacin, justificacin y sancin. Las dosprimeras se refieren a la peticin por parte de los representadosy la obligacin por parte de los representantes a informar yexplicar las decisiones que toman. No slo a dar cuenta decuntos recursos se disponen y cmo se distribuyeron, sinotambin el por qu de estas decisiones; mientras que la tercerase refiere a la capacidad de exigencia [enforcement]por parte delos representados sobre los representantes para definirinstrumentos, mecanismos o interfaces de rendicin de cuentas.Como plantea Schedler (1999:17): A rinde cuentas a B cuandoest obligada a informar a B sobre sus acciones y decisioneseventuales conductas improcedentes.8

para mantener el

potencial innovador de

CS como mecanismo de

participacin ciudadana

su legitimidad como

mecanismo de RdC, es

preciso limitar las

funciones de la CS al

mbito de la vigilancia y

control


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Una parte importante de la literatura especializada enRdC tiene que ver con el establecimiento de tipologas sobreRdC.9 La caracterizacin ms utilizada y conocida es lapropuesta por ODonnell diferenciando RdC horizontal y

vertical. La primera implica la existencia de agencias

estatales que tienen la autoridad legal y estn fcticamentedispuestas y capacitadas para emprender acciones, que vandesde el control rutinario hasta sanciones legales o inclusoimpeachment, en relacin con actos u omisiones de otrosagentes o agencias del estado que pueden, en principio opresuntamente, ser calificados como ilcitos(ODonnell,1998:173-174). La RdC vertical, por otro lado, consiste enelecciones, demandas sociales que se pueden articular sinpadecer coercin estatal y medios que por lo menos cubrencon regularidad las ms visibles de estas demandas y los actospresuntamente i l citos de las autoridades pblicas(ODonnell, 1998:162)

En la literatura se limita la RdC vertical, principal-mente, a las elecciones sin embargo, varios autores handemostrado diversas formas de la misma,10 siendo quiz lams importante la definicin de la RdC social, propuesta porSmulovitz y Peruzzotti.11 Teniendo en cuenta estas metforasespaciales, Isunza establece una cuarta categora: la RdCtransversal a la que define como:

Aquellos mecanismos que, si bien son instituciones del Estado,

estn diseados y funcionan de tal forma que hunden sus races

de manera explcita en la sociedad civil, a travs de la presencia

especialmente protegida de ciudadanos independientes y

autnomos que no representan pero s ejemplifican las cualidades

de un ethos ciudadano (Isunza, 2004:29).

En este sentido la CS promueve un tipo de RdCesencialmente vertical puesto que son los ciudadanosquienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeode los funcionarios pblicos (tanto electos como no-electos) .

La CS promueve un tipo

de RdC esencialmente

vertical puesto que son los

ciudadanos quienes

controlan a las acciones

de gobierno y el

desempeo de los

funcionarios pblicos


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Ahora bien, son muchos los mecanismos y actividades de control quepodran ser caracterizados como mecanismos transversales, es decir,como instituciones del Estado donde se asegura la participacin deciudadanos en calidad de tales, en particular en experiencias como laContralora ciudadana del Gobierno del Distrito Federal o los consejos

consultivos creados recientemente en el marco de las leyes de desarrollosocial y de fortalecimiento de las OSC.

Finalmente, la CS, producto en parte de su polivalencia, secaracteriza por su flexibilidad sobre quien puede ser el sujeto del control,puesto que encontramos ejemplos tanto de organizaciones (es el casodede Fundar o Equipo Pueblo, con sus acciones de seguimiento a latransparencia presupuestaria o a los compromisos de la cumbre socialmundial), comits (como en los Cocicovisdel Estado de Mxico o los

comits de promocin comunitaria de Oportunidades), como deciudadanos que en su calidad de tales ejercen acciones de control yvigilancia (como los Contralores ciudadanos del Gobierno del DistritoFederal (GDF) o los investigadores del Consejo Nacional de Ciencia yTecnologa, CONACYT) o personas (que activan los sistemas de quejasy denuncias) as como los mecanismos o formatos de control que puedenejercer (la aprobacin de una obra especfica, la voz y/o voto en rganoscolegiados o consultivos de gobierno, la generacin de quejas osugerencias ante instancias gubernamentales, etc.). La tipologa deexperiencias que se presentan en la segunda parte de este documento dacuenta de esta tremenda flexibilidad de sujetos y acciones de control.

Como mostraremos a continuacin, los orgenes de laCS se encuentran en la administracin de Carlos Salinas(1988-1994) y, despus de un aparente abandono en el sexeniode Ernesto Zedillo (1994-2000), retoma importancia en elactual sexenio de Vicente Fox (2000-2006) por medio de laDireccin General de Operacin Regional y ContraloraSocial y la Direccin General Adjunta de Participacin Socialy Contralora Social, dependiente de la SFP, que es la encargadade elaborar los lineamientos para los programas federales, firmarconvenios de colaboracin con los rganos de control internode los Estados y prestar asesora a los dems rdenes estatales.

La CS se caracteriza por

flexibilidad sobre quien

puede ser el sujeto del

control


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1.3. Los orgenes: Modernizacin y reforma del Estado

del sexenio de Salinas

La CS, definida ampliamente como acciones especficas devigilancia y control que ejercen los beneficiarios de programassociales sobre el desarrollo de los mismos, tiene ms de 14 aosde implementacin, siendo acuada por primera vez en el sexeniode Salinas, en particular en el Programa Nacional de Solidaridad(PRONASOL) y bajo el alero de la Secretara de Contralora yDesarrollo Administrativo (SECODAM).12 Segn altosfuncionarios de dicha administracin, la CS se inscribe dentrode un proyecto mayor de modernizacin y reforma del Estadodonde se enfatiza el cambio de relacin entre gobierno y sociedaddando mayores espacios para la participacin ciudadana

(Vzquez Nava, 1994:15; Vzquez Cano, 1994: 68 y ss.; Salinas,2000: 560).

El concepto de Contralora Social tiene su nacimientooficial el 5 de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL,cuando se toma protesta a los vocales de control y vigilanciadel programa Solidaridad. (SECODAM y PRONASOL,1992:23; Vzquez Nava, 1994:31, Salinas, 2000:560) y se definede la siguiente manera:

La contralora social constituye una nueva forma de control

administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuacin de

quienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental.

Se trata pues de una forma avanzada de participacin ciudadana

en las tareas de vigilancia y fiscalizacin de los recursos pblicos y

en la evaluacin del desempeo de los funcionarios y empleados

al servicio del Estado. (Vzquez Cano, 1994:74-75)

La CS se organiz en esa poca en dos grandes vertientes:atencin ciudadana de quejas, sugerencias y recomendacionesy, por otro lado, control colectivo de obras y servicios. Segn

Vzquez Nava (1994:26):

El concepto de

Contralora Social tiene su

nacimiento oficial el 5

de febrero de 1991 en el

contexto del PRONASOL

La CS se organiz en esa

poca en dos grandes

vertientes: atencin

ciudadana de quejas,

sugerencias y reco-

mendaciones y, por otro

lado, control colectivo de

obras y servicios


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La primera de ellas ha sido instrumentada para poner al alcance

de la poblacin en general medios de interlocucin que puede

utilizar para expresarse libremente sobre aciertos y errores o para

identificar problemas en los servicios que recibe, o bien, para

solicitar orientacin sobre especificaciones relacionadas con dichos

servicios. La segunda vertiente donde la Contralora Socialencuentra su expresin ms acabada, puesto que hay recursos

pblicos que vigilar- es aquella que ha incorporado a las

comunidades y los propios beneficiarios de obras y acciones

emprendidas para elevar sus niveles de bienestar y su

productividad, en la supervisin del proceso que implica su

realizacin.

Los ejemplos ms claros de la primera vertiente de la

CS son los mdulos de atencin ciudadana y el Sistema deOrientacin Telefnica a la Ciudadana (SACTEL), mientrasque los comits de control y vigilancia de PRONASOL sonde la segunda.

Junto con SACTEL, la accin de la CS en el ordenfederal durante el sexenio de Salinas abarc, en la primera

vertiente, los programas Paisano, Vecinos de Centroamrica,los Mdulos de Atencin y Participacin Ciudadana del sector

salud del entonces Departamento del Distrito Federal (DDF),la oficina de quejas y denuncias contra abusos de la polica yel Mdulo de Participacin Ciudadana del Centro de

Verificacin de Vehculos de Transporte Pblico decombustin a gas, mientras que su accin en la segunda

vertiente- incluy, adems del PRONASOL y sus programas(Fondos municipales y regionales, fondos para la produccin,mujeres y nios con Solidaridad, etc.) otros programasfederales como Procampo, Escuela Digna, Hospital Digno,Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales,Diconsa, Desarrollo y Fomento Agropecuario, Apoyo a losproductores de Caf (Vzquez Cano, 1994: 143-170).


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La informacin sobre CS durante el sexenio de Zedilloes prcticamente nula. A pesar de que sigue existiendo en elinterior de la SECODAM una Direccin General deContralora Social, sus acciones fueron relativamentesecundarias en lo que se refiere a programas federales. En la

bibliografa slo se habla de la CS en el programa del ramo26 y de continuidad de algunos programas del sexenioanterior, como el Instituto Nacional Indigenista (INI), IMSS-solidaridad; Diconsa, Procampo, etc. (Lpez, 1998: 341)Posiblemente es en esta poca cuando comienza a surgir laconfusin entre las vertientes de CS, lo que se agudiza en elsexenio actual, como veremos a continuacin.

El desarrollo de la estrategia de CS a nivel estatal y

municipal est mucho menos reseado en la bibliografa,aunque sabemos que en los estados esta estrategia seincorpora tambin despus del sexenio de Salinas, como esel caso del Estado de Mxico (EDOMEX) o de Tamaulipas.13

1.4. La CS en el orden federal actual:

Sistema Integral de Contralora Social

Con la alternancia, en el orden federal se advierten una serie decambios positivos para impulsar la CS. Adems de la Ley Federalde Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Guberna-mental (LFTAIPG), que entrega un marco general y facilita lasacciones de la CS, sta se desarrolla en todo un captulo de laLey General de Desarrollo Social (LGDS) y en artculos de laLey Federal de Fomento a las Actividades Realizadas porOrganizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC), promulgadael 9 de febrero de 2004.

A comienzos del sexenio actual, en 2000, la DireccinGeneral Adjunta de Contralora Social de la SFP desarrolla elSistema Integral de Contralora Social (SICS),14 modelo de accinque busca implementarse en programas federales, estatales ymunicipales por medio de diversas acciones.15

En 2000, la Direccin

General Adjunta de

Contralora Social de laSFP desarrolla el Sistema

Integral de Contralora

Social, modelo de accin

que busca implementarse

en programas federales,

estatales y municipales


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Dentro de este sistema, la CS se define como El conjuntode acciones de control, vigilancia y evaluacin que realizan las personas,de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos ycompromisos ciudadanos, con el propsito de contribuir a que la gestin

gubernamental y el manejo de los recursos pblicos se realicen en trminos

de transparencia, eficacia y honradez. (SECODAM, 2001). Susobjetivos se orientan a garantizar el acceso de informacin a losciudadanos, a impulsar la participacin, corresponsabilidad y laautogestin, mejorar la eficiencia, eficacia y confiabilidad delas acciones gubernamentales e incorporar a la ciudadana en elcombate a la corrupcin.

El SICS consiste en la articulacin de seis componentes:

Programas de informacin a la ciudadana Formas de organizacin social para el control y vigilancia Espacios de comunicacin gobierno-sociedad Programas de capacitacin y asesora Sistemas de Atencin y resolucin a quejas y denuncias Programas de evaluacin social del gobierno

La mecnica de operacin para la implementacin de estesistema consta de diversas acciones. En el orden federal se orienta

al fortalecimiento y operacin de la CS en programas federales dealto impacto como Oportunidades, Microregiones, Escuelas deCalidad, Programa de Apoyo al Empleo, Atencin a Jornaleros

Agrcolas, en la Comisin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas(CDI), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) elPrograma de Desarrollo Humano Oportunidades, etc.16 Juntocon esto, se firman convenios de cooperacin con las entidadesfederativas, en particular con los rganos Estatales de Controlpara el desarrollo de componentes de CS (como el programa Alos ojos de todos, programas de capacitacin, control en programasfederales, etc.) donde las oficinas regionales trabajan en el controly vigilancia de la operacin local de los programas federales.Por ltimo, en el orden municipal, la estrategia del SICS sedesarrolla por medio de acciones de capacitacin y


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acompaamiento del programa municipios por la transpa-rencia que incluye acciones en ms de 300 municipios entre2001 y 2004 correspondientes a 14 entidades federativas.17

La idea central es que en cada uno de los programas federalesque posean CS pueda desarrollarse integralmente este sistemaabarcando no slo las vertientes originales de la CS atencinciudadana y control colectivo- sino tambin incorporando accionescomo la evaluacin de los programas o los mismos programas deinformacin a la ciudadana as como ampliar la CS a la totalidaddel ciclo de la poltica (planeacin-ejecucin- seguimiento yevaluacin). Antes de describir los diversos programas federales,estatales y municipales donde se encuentra presente la CSpasaremos a revisar el marco legal que rige su accin.

1.5. Marco legal de la CS

La participacin ciudadana para el control y la rendicin decuentas por medio de la CS est garantizada en general pormltiples mecanismos legales en los mbitos nacional einternacional. En un nivel constitucional se basa en lossiguientes derechos:

El derecho de informacin, artculo 6 constitucional, estgarantizado, en el mbito federal y en 28 Estados, por medio delas leyes de acceso a la informacin. Elderecho de peticin, definidoen el artculo 8 constitucional, est garantizado por la existenciade reglas de operacin en programas federales que definenmecanismos de atencin ciudadanos y recepcin de quejas ydenuncias y por la existencia de mecanismos y acciones decontralora social en polticas sociales de impacto directo en lapoblacin, como veremos en el siguiente apartado. Elderecho a

participar en la planeacin, definida en el disposiciones legales,por medio de la LFFAROSC, que regula la creacin,financiamiento y actividades de las mismas.

A nivel internacional, Mxico firm la ConvencinInteramericana Contra la Corrupcin, en el marco de la Organizacin

La participacin

ciudadana para el control

y la rendicin de cuentas

por medio de la CS est

garantizada en general

por mltiples mecanismos

legales en los mbitos

nacional e internacional


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de Estados Americanos (OEA), donde se obliga, en el Art.3 fr.11 a establecer mecanismos para estimular la participacin dela sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales enlos esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin. As mismo,es Estado Parte firmante de la Convencin de las Naciones Unidas

contra la Corrupcin(2003), la que incluye, en su Art.13, laobligacin de fomentar

la participacin activa de personas y grupos que no pertenezcan

al sector pblico, como la sociedad civil, las organizaciones no

gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad,

en la prevencin y la lucha contra la corrupcin, y para sensibilizar

a la opinin pblica con respecto a la existencia, las causas y la

gravedad de la corrupcin, as como a la amenaza que sta

representa. Esa participacin debera reforzarse con medidas

como las siguientes: a) Aumentar la transparencia y promover la

contribucin de la ciudadana a los procesos de adopcin de

decisiones; b) Garantizar el acceso eficaz del pblico a la

informacin; c) Realizar actividades de informacin pblica para

fomentar la intransigencia con la corrupcin, as como programas

de educacin pblica, incluidos programas escolares y

universitarios; d) Respetar, promover y proteger la libertad de

buscar, recibir, publicar y difundir informacin relativa a lacorrupcin

El derecho a la participacin para el control en polticassectoriales, est, en trminos normativos, garantizado pormltiples leyes. Las ms importantes son la Ley General deDesarrollo Social, publicada el 20 de Enero de 2004, donde elCaptulo VIII trata sobre Contralora Social18.

Para el caso de las organizaciones de la sociedad civil, laLey de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de laSociedad Civil (2004) establece en su artculo 6, fraccin IV elderecho a Participar en los mecanismos de contralora social queestablezcan u operen dependencia (sic) y entidades, de conformidadcon la normatividad jurdica y administrativa aplicable. De manera


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menos explcita, leyes como la Ley General de Educacin, en su captuloVII, define mecanismos tales como los consejos de participacinsocial (municipales y estatales) o la Ley General de Salud, que en sucaptulo IV del ttulo II garantiza la posibilidad de la comunidad engeneral de formular sugerencias y informar irregularidades (Art.58)

y por medio de la inclusin de vocales de control y vigilancia en lasasociaciones ganaderas, los ejidos, etctera.

Junto con esto, el fortalecimiento de la participacinciudadana para el control social es una estrategia delPlan Nacionalde Desarrollo 2001-2006y es parte de las lneas estratgicas delPrograma Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento de laTransparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. (En particularla lnea 4.1.6.)

Finalmente, existen Reglamentos interiores y Reglas de Operacindonde la CS tiene apartados especficos. Sobre el primero, la SFPestablece, en el Art.36 Fr.VI de su reglamento interior, que dichasecretara tiene como atribuciones Promover la participacinciudadana en la instrumentacin de programas federales y en la

vigilancia de su ejecucin y asesorar en los trminos de la legislacinaplicable y a peticin expresa de los gobiernos locales en laimplantacin de la Contralora Social en programas estatales y

municipales. En torno al segundo, como veremos adelante, en2005, de las 130 reglas de operacin publicadas de la administracinpblica federal, 83 incorporan en su contenido un apartadoespecfico de promocin de la Contralora Social.19

En sntesis, existe en la legislacin mexicana una serie dederechos especficos orientados a garantizar la participacinciudadana en el control y la decisin de los recursos pblicos,en general, y las acciones de Contralora Social, en particular.La constitucin, leyes generales y federales, reglas de operaciny acuerdos internacionales incluyen elementos especficos que,en trminos normativos, permiten y fortalecen la existencia demecanismos de control y vigilancia donde participen ciudadanosy organizaciones.

Existe en la legislacin

mexicana una serie de

derechos especficos

orientados a garantizar la

participacin ciudadana

en el control y la decisin

de los recursos pblicos,

en general, y las acciones

de Contralora Social, en

particular

.


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A continuacin presentamos un recuento sobre las accionesde CS existentes en el presente en los tres rganos de gobierno.Para facilitar su anlisis, se propone una tipologa de estasexperiencias sobre la base de las acciones y funciones centralesque llevan a cabo. En ese sentido nos resulta til retomar las

vertientes de la CS: atencin ciudadana y control colectivo porparte de beneficiarios, para describir el mbito de accin de laCS en la actualidad a la que sumamos dos tipos ms: laparticipacin de ciudadanos en rganos colegiados de decisiny las acciones de vigilancia de las OSC.

2. TIPOLOGADEEXPERIENCIASDE CS GUBERNAMENTALES

ENEFECTO, LOQUESEENTIENDE por CS desde el sectorpblico gubernamental puede ordenarse en tres grandes

tipos: 1) Como sistemas de atencin ciudadana en particularcomo buzones de quejas/sugerencias-, 2) como acciones decontrol colectivo por parte de los beneficiarios-por medio de laconstitucin de comits para la vigilancia de obras especficas-y 3) como participacin en los rganos colegiados de decisin-ya sean estos consultivos o resolutivos.

Es importante notar que en el orden federal predomina el primersignificado, sobretodo en su definicin en reglas de operacin, mientrasque en el orden estatal existen experiencias orientadas a la segundadefinicin. En los tres niveles encontramos rganos colegiados (tantoconsultivos como resolutivos). Por ltimo, en el mbito municipal la CSse asocia ms que nada a acciones de participacin que van msall de la vigilancia y el control como fines en s mismos,ciudadana y como acciones de transparencia en la gestin municipal.

Pasemos a revisar entonces las experiencias encontradas.

2.1. CS como sistema de atencin ciudadana

Existen mltiples programas que comprenden a la CS como elnombre genrico de los sistemas de recepcin de quejas y

Lo que se entiende por C

desde el sector pblico

gubernamental puede

ordenarse en tres grande

tipos: 1) Como sistemas

atencin ciudadana; 2)

como acciones de contr

colectivo por parte de lo

beneficiarios; y 3) como

participacin en los

rganos colegiados de

decisin.

Existen mltiples

programas que

comprenden a la CS com

el nombre genrico de lo

sistemas de recepcin d

quejas y sugerencias.


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sugerencias, ya sea por parte de los beneficiarios directos de losprogramas sociales o por la poblacin en general. A continuacinrevisaremos las experiencias ms significativas en los diversosrdenes de gobierno:

2.1.1 CS en el Orden federal.

Al interior de este tipo encontramos dos subtipos importantes:por un lado aquellos programas federales que, si bien definen laCS como la accin de los beneficiarios para control y vigilancia,en la prctica se limitan a servir de sistemas de difusin deinformacin y recepcin de quejas y, por otro lado, los programasque en sus reglas de operacin la CS se entiende directamentecomo sinnimo de sistema de atencin de quejas. La mayora

de los programas sociales de la Secretara de Desarrollo Social(SEDESOL) (incluyendo al Programa de Desarrollo HumanoOportunidades) son ejemplo del primer subtipo, mientras queprogramas como los de CONACYT o el Fondo de Operacin yFinanciamiento Bancario a la Vivienda (FOVI) son ejemplosdel segundo.

2.1.1.1 CS como participacin de los beneficiarios en el control de

programas sociales.

En el sitio Internet de la SEDESOL, en cumplimiento con laLFAIPG, se describen los mecanismos de participacinciudadana que tienen sus programas. A la CS se le define as:La participacin social en actividades de vigilancia del Programaest a cargo de los beneficiarios apoyados con los proyectos, ascomo de las organizaciones de la sociedad civil que suscribanconvenios de concertacin, quienes se constituyen en instanciasde contralora social.20 Segn esa pgina, los programas deSEDESOL que operan con mecanismos de CS son: Atencin ajornaleros agrcolas; Jvenes por Mxico; Desarrollo de losPueblos y Comunidades Indgenas; Opciones productivas;Incentivos Estatales; Microregiones; Empleo Temporal;Iniciativa Ciudadana 3x1 y Hbitat. A esta lista podemos agregar


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programas como Oportunidades, Programa de Abasto Socialde Leche (Liconsa) y Comisin para la Regularizacin y Tenenciade la Tierra (CORETT).21

Las caractersticas centrales de este subtipo son lassiguientes: los sujetos sociales son principalmente losbeneficiarios de los programas y las OSC que hayan firmadoconvenios de cooperacin con SEDESOL para la vigilancia delos programas sociales.22 El objeto de vigilancia y control es elcorrecto funcionamiento de los programas sociales por lo quelos responsables municipales, estatales y federales son losencargados de ejecutarlos, es decir, los actores gubernamentalescontrolados. La metodologa de control, sin embargo, se limitaa la recepcin de informacin, capacitacin y eventual

presentacin de quejas, sugerencias y aclaraciones a losorganismos estatales o federales de control, utilizando para ellolos sistemas de atencin ciudadana y las acciones guberna-mentales de apoyo a la misma, que consisten en el aseguramientode la entrega de informacin y eventual capacitacin de losbeneficiarios sobre los mecanismos de quejas/sugerencias. Esdecir, en trminos de acciones la CS se reduce a recibir lainformacin que todos los beneficiarios reciben y utilizar lossistemas de recepcin de quejas/sugerencias habilitados para lapoblacin en general.

El sistema de CS de Oportunidades es un buen ejemplo desto.23 La gua operativa de Atencin Ciudadana y Contralora Socialse dedica a describir las acciones del sistema de atencin ciudadana(recepcin y seguimiento de demandas ciudadanas, que para el ao2004 llegaron a 78,837 casos de demandas ciudadana (Oportunidades,2005:3), dejando de lado el establecimiento de funciones y atribucionesde los comits de promocin y de los vocales de control y vigilancia.Dichos comits (que segn las reglas de operacin son losencargados de realizar las acciones de CS) no tienen atribucionesespecficamente identificadas en dichos manuales, y en laprctica, segn nuestra observacin en terreno en el sur de

Veracruz, los vocales funcionan ms como extensiones


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voluntarias de las acciones burocrticas del programa (orientara los titulares a hacer trmites; entregar la informacin que elprograma difunde-sobre fechas de pago, ayudar a pasar laasistencia en las plticas de salud, etc.) que como una contraparteciudadana de vigilancia sobre el correcto funcionamiento del

programa, aunque segn las reglas de operacin, parte de lasatribuciones de los comits es poder solicitar reuniones con losencargados territoriales del programa.24

Es decir, en trminos estrictos, los vigilantes de la CSen Oportunidades son los comits y los vocales, aunquecualquier titular puede presentar demandas ciudadanas tanto alprograma como a las contraloras estatales. Lo que vigilan es elcorrecto funcionamiento del programa en sus tres vertientes

(educacin, alimentacin y salud), la entrega de apoyoseconmicos y que todos los involucrados sigan las reglas deoperacin. Los vigilados son, por un lado, los funcionariosfederales del programa (operadores territoriales, pagadores, etc),y por otro, los funcionarios estatales (profesores, mdicos,enfermeras) y municipales (enlaces). Tambin vigilan el correctofuncionamiento de los comits y de los propios vocales (que nocometan abusos, cobren cuotas, etc.)

Las acciones (el cmo vigilan) se limita a la presentacinde denuncias va telefnica, personal o por escrito, lo que no esexclusividad de los comits o los vocales. Tambin puedensolicitar reuniones especiales con los coordinadores territorialeso estatales; sin embargo, no participan en los rganosresponsables del seguimiento del programa como los comitsregionales, estatales o los subcomits de CS existentes en elprograma.25

Junto con la recepcin y seguimiento de demandas,producto de los procesos electorales estatales de 2004, serealizaron importantes campaas de blindaje electoralconsistentes en capacitacin a las beneficiarias sobre susderechos y en la vigilancia del uso de los programas de gobierno


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para fines electorales, siendo quiz la parte ms exitosa departicipacin ciudadana para la vigilancia por parte de dichoprograma.26 En Veracruz, por ejemplo, se llevaron a cabo jornadasde informacin a titulares y la entrega de buzones mviles alos funcionarios del programa que atienden en los Mdulos de

Atencin (MAPs) por parte de la oficina de Contralora Socialdel Estado quien tiene las llaves y es la encargada de hacer losseguimientos de las demandas que ah se plasmen.

Otros programas de la Administracin Pblica Federal(APF) tambin pertenecen a este subtipo, como el programaEscuelas de Calidad (SEP); los programas de IMSS-Solidaridad-Oportunidades y el programa de fondos regionales de la CDI(exINI) as como el Programa de Empleo Temporal de la

Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS) y el SeguroPopular de la Secretara de Salud y Asistencia (SSA), cada unocon diferencias y particularidades, pero siguiendo el mismopatrn.

2.1.1.2 CS como sistemas de atencin ciudadana

en programas de gobierno

Dentro del segundo subtipo se encuentran una buena cantidad

de programas federales que incluyen en sus reglas de operacinapartados especiales de CS. Un ejemplo de ello es CONACYTy sus reglas de operacin. En el Programa de Beca Crdito, en eldel Sistema Nacional de Investigadores y en los dems programasse incluyen apartados como el siguiente (del programa beca-crdito).

I.10 Contralora SocialLos interesados y la poblacin en general pueden asistir a la

Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, a cualquierDelegacin Regional u oficinas centrales del CONACYT apresentar sus quejas, denuncias o sugerencias al programa quecontribuyan a una mejor operacin, as tambin puedenpresentarlas en la pgina electrnica del CONACYT (http://

www.conacyt.mx). (CONACYT, 2004)


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En este sentido pueden encontrarse diversos programas referidosen el anexo final de este documento.

2.1.2 CS en los mbitos estatal y municipal

En el orden estatal la CS comprendida como sistema de

recepcin de quejas y sugerencias tiene que ver por un lado, consu caracterizacin organizacional y por otro lado, con el tipo deacciones que realiza. Sobre el primer punto la CS en los estadosse comprende en parte como una oficina de gobierno, por lotanto, las acciones de CS se conciben como accionesgubernamentales (de las contraloras estatales) de control sobrelos programas federales que se llevan a cabo en dichas entidadesy/o el lugar fsico para presentar las quejas o sugerencias.

En todos los OEC existen oficinas de diferente rango conpresupuesto y personal denominadas CS o que cumplen sus funciones.Segn la SFP (2005), existen 4 Direcciones Generales, 13 Direcciones,2 Subdirecciones, 2 Coordinaciones y 3 instancias inferiores.27 En 8entidades otras oficinas son las responsables de la coordinacin con laSFP sobre acciones de CS.28

Las funciones que llevan a cabo estas oficinas tienen que verprincipalmente con la promocin de acciones de informacin a los

ciudadanos, de capacitacin a los funcionarios pblicos y a OSCsobre los componentes del SICS y con la coordinacin deactividades de seguimiento y control de quejas y sugerencias de losbeneficiarios de programas sociales (principalmente de SEDESOL)y de obra pblica (va las acciones de control sobre el Ramo 033 municipios para la creacin de obra pblica y desarrollo municipal).29

Dentro de las acciones de formacin y capacitacin destacanlos programas A los Ojos de Todos y Municipios por laTransparencia (SFP, 2004b). El primero incluye acciones deinformacin a los beneficiarios sobre las caractersticas de losprogramas sociales, mientras que el segundo se refiere, sobretodo,a acciones de capacitacin y concertacin para promoveracciones de transparencia e integrar acciones del SICS en losmunicipios.30

En el orden estatal la CS

comprendida como

sistema de recepcin de

quejas y sugerencias tiene

que ver por un lado, con

su caracterizacin

organizacional y por otro

lado, con el tipo de

acciones que realiza.


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Algunas de las instancias estatales de CS desarrollanprogramas propios ampliando el control y la vigilancia aprogramas con recursos estatales. Por ejemplo, en Tamaulipasse establecieron cartas ciudadanas para explicar y difundir elprograma de CS para programas federales -como Escuelas de

Calidad y Seguro Popular-, pero tambin para la regularizacin ymejoramiento de la vivienda, responsabilidad del InstitutoTamaulipeco de Vivienda y Urbanizacin; para auditar el transportepblico de pasajeros, dependiente de la Direccin General deTransporte y Vialidad, para apoyar al contralor ciudadano(observando la vigilancia de las obras del ramo 033 y de otrosservicios gubernamentales como trmites, licencias, placas, etc.) ypara la creacin de los comits de consulta y participacin de lacomunidad en seguridad pblica.31 Este trabajo se vio facilitadopor la creacin y modificacin reciente de leyes estatales que dieronsustento legal a las acciones de participacin. As, por ejemplo, laLey Estatal de Planeacin, de 1996, establece artculos (Arts.10 y51) que posibilitan la participacin social (y en especfico accionesde control). Esto mismo sucede con la Ley Orgnica de la APE, de1999 (Art.13); el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004; la Ley deEducacin para el estado, de 1999, la Ley de Seguridad Pblica, de2000, la Ley de Participacin Ciudadana de 2001, la Ley de Salud

de 2001, la Ley Orgnica del Ministerio Pblico de 2002 y la Leyde transportes de 2002. Gracias a estas modificaciones, las diversasfiguras de CS (consejos de desarrollo municipal, auditores ciudadanosdel transporte, vigilantes de seguridad pblica, etc.) fueron objetode difusin por parte de la oficina estatal de CS.32

En el nivel municipal, desde la literatura, vemos unaasociacin de la CS a dos grandes temas: por un lado, est asociadaa acciones de transparencia y, por otro, a procesos de participacinms amplios. Sobre el primer tema (transparencia), sobresalen lasacciones de capacitacin implementadas por el programaMunicipios por la Transparencia (SFP 2004f). Segn la SFP, entre2000 y 2004, haban participado alrededor de 300 municipios en11 entidades federativas recibiendo capacitacin sobre acciones

Algunas de las instancias

estatales de CS desarroll

programas propios

ampliando el control y l

vigilancia a programas c

recursos estatales.

En el nivel municipal

vemos una asociacin d

la CS a dos grandes tema

a acciones de trans-

parencia y a procesos de

participacin ms

amplios.


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de transparencia municipal. Sobresale en este sentido el estado deSonora que, entre 2001-2003, logr que los 72 municipios (el 100%)integraran 8 redes de municipios amigos por la transparencia ylograran sistematizar sus acciones en cada uno de los 6 componentesdel SICS (SFP y Gobierno de Sonora, 2003).33 Sin embargo, la

mayora de las acciones reseadas remiten tambin a la funcin deinformacin y recepcin de quejas y sugerencias en los OEC o enlas contraloras municipales.34

Tambin en el nivel municipal se han creado lineamientosdenominados 14 Acciones por la Transparencia, en coordinacin con elProyecto Atlatl,35 la Agencia de Cooperacin para el Desarrollo de losEstados Unidos (USAID), la Asociacin Internacional de Administracinde Ciudades y Condados (ICMA) (SFP, ICMA, INAFED, ATLATL,

2004). Estas acciones son: 1) garantizar el acceso a la informacin pblicamunicipal, 2) crear y poner en accin los Consejos Municipales, 3)procurar que el Cabildo funcione con criterios de transparencia, 4) actuarcon transparencia en la contratacin, despido y promocin delpersonal, 5) reglamentar los mecanismos de participacin ciudadana,6) publicar un manual ciudadano de corresponsabilidad, 7) brindaratencin de calidad a la ciudadana, 8) difundir los reglamentosmunicipales, 9) difundir informacin sobre trmites, permisos,licencias, concesiones y servicios municipales, 10) informar sobreingresos municipales y la deuda pblica, 11) informar sobre losingresos totales del alcalde, de los regidores y funcionarios, 12)informar sobre los proveedores del municipio, 13) informar sobrelas obras de infraestructura y los programas sociales y 14) publicarlos gastos de comunicacin social y representacin.36

Sobre el segundo tema, participacin ciudadana engeneral, sobresalen acciones llevadas a cabo en el DF, comoel presupuesto participativo en Tlalpan entre 2001-2003(Daz, 2003), o las acciones de los comits vecinales(Zermeo, 2004), con ejemplos paradigmticos en Cuquo,

Jalisco y en Zaragoza, Veracruz. Lo mismo que acciones que,si bien no tienen el rtulo de Contralora Social, llevan acabo funciones de la CS, como son los casos de las instancias


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de comunicacin denominadas mircoles ciudadanos, lasaudiencias pblicas(Cf.2.4.1.) o las acciones de seguimientoy capacitacin en municipios especficos.

2.2. CS como control colectivo: comits de vigilancia

Un segundo tipo de CS tiene que ver con la constitucin decomits de vigilancia formados por beneficiarios directos de laobra o del servicio, que es como histricamente secomprendi la CS. La metodologa de los comits de

vigilancia se aplica ms fcilmente a la construccin de obraspblicas (pavimentacin, construccin de banquetas,escuelas, etc.) y las acciones de control no slo incluyen lapresentacin de quejas, sino tambin la posibilidad de norecepcionar la obra si en ella se cometieron irregularidades.

Como vimos anteriormente, en el mbito federal,programas como Oportunidades incluyen dentro de sus reglasde operacin la constitucin de comits de promocin conla inclusin de un vocal de control y vigilancia, donde lasatribuciones que poseen para la vigilancia y el control estnlimitadas al establecimiento de demandas ciudadanas y/oreuniones con los responsables operativos de los mismos.Sin embargo, encontramos acciones de control y funcionesms complejas de los comits en otros programas federales,como en la Comisin para la Regularizacin de la Tenenciade la Tierra (CORETT).

Segn suManual de Contralora Social, forman comits parala regularizacin de la tenencia de la tierra, quienes cumplen lasfunciones de vigilancia y acciones de titulacin, as como,quienes presentan quejas y denuncias y firman convenios decooperacin con autoridades municipales y federales (CORETT,2000). En este tenor se encuentra tambin la ProcuraduraFederal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA), que formacomits de vigilancia participativa donde se pretendeinvolucrar a ejidatarios y dueos de bosque para la denunciaoportuna de la tala clandestina y notificar a las autoridades.

Un segundo tipo de CStiene que ver con la

constitucin de comits

de vigilancia formados p

beneficiarios directos de

obra o del servicio, que e

como histricamente se

comprendi la CS.


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De manera an ms especfica, segn la gua operativadel Programa de Construccin, Equipamiento y Rehabilitacinde Infraestructura Fsica de Educacin Superior (CAPFCE),dependiente de la SEP, desarrolla una estrategia de CS que constade 5 pasos: el primero, es informacin de la obra (donde se

obliga al contratista, como parte de sus funciones, a colocar elrtulo de obra); el segundo, es la conformacin de un comit(que puede ser la asociacin de padres de familia u otra instancia)con funciones de supervisin de la obra, tercero, para ellorecibirn una capacitacin por parte de CAPFCE ; el cuartopaso, es poner a disposicin los mecanismos de quejas ydenuncias; y el quinto paso, es certificar la recepcin de obra,donde el comit tiene que avalar el acta. Otros programas, comolos fondos regionales de la CDI o la operacin de las accionesde obra que comprenden el ramo 33, se supone, funcionan demanera similar.

Por ejemplo, en los municipios de Veracruz se constituyenConsejos de Desarrollo Municipal, presididos por el alcalde,donde tambin participa un vocal de control y vigilancia electoentre los diferentes comits de control y vigilancia que existen(uno por cada obra que se desarrolle en el municipio) financiadospor el ramo 033 va Fondo de Inversin Social Municipal(FISM). Estos comits tienen la funcin explcita de controlarla ejecucin de la obra, as como, de recepcionarla.

Es decir, los sujetos del control en este caso son comitsformados por beneficiarios de la obra o del programa especfico.Lo que vigilan es el cumplimiento de las especificaciones tcnicasde la obra o del programa y los vigilados no slo son los servidorespblicos, sino tambin los contratistas o las empresas encargadasde realizar las obras. Aqu las acciones de control no slo se limitana la presentacin de quejas, sino que poseen mayor capacidad depresin, por lo menos en un nivel terico, puesto que tienen quefirmar el acta de recepcin de las obras, requisito formal para darpor terminada una obra. El modelo del Estado de Mxico, basadoen la creacin de Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia


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Social (COCICOVIS) es el mejor ejemplo de este tipo, aunquesistemas similares funcionan en toda la repblica.37

En el Estado de Mxico, segn sus autoridades, el programade CS en obra pblica opera desde 1995 buscando incorporar la

participacin organizada de la poblacin beneficiaria en la vigilancia,control y evaluacin preventiva de las obras y servicios que realizael estado con recursos federales, estatales y municipales. Lametodologa de la CS en el Estado de Mxico consiste en la creacinde un COCICOVI por cada obra, formado por tres vocalesdenominados contralores sociales (Gobierno del Estado deMxico, s/f). Adems de los programas federales (microregiones, empleotemporal, Oportunidades, Escuelas de calidad, Capacitacin para eltrabajo) existen Cocicovis en los siguientes programas estatales: Asistencia

alimentaria a menores escolares, del DIF municipal; el InstitutoMexiquense de la Mujer; El Consejo Estatal para el Desarrollo Integralde los Pueblos Indgenas; el Instituto Mexiquense de la Vivienda Socialy en las obras pblicas financiadas con recursos federales y estatales.

Una diferencia importante con otros estados es el marcojurdico que protege a estos comits puesto que se encuentraresguardado incluso a nivel constitucional. La constitucin polticadel Estado Libre y Soberano de Mxico, en su artculo 15 consagra

la figura del contralor social y sus funciones de vigilancia. LaLey orgnica de la administracin pblica, Art. 38bis, y la Ley OrgnicaMunicipal (Art.113) dan soporte legal a la accin de estos comits.

Las funciones de los Cocicovi en obra pblica incluyenla recepcin y vigilancia de las obras segn el expedientetcnico (es obligacin de los contratistas entregar unexpediente al Cocicovi), la verificacin de los materiales, laintervencin en los actos de entrega-recepcin de las obras yla capacidad de presentar quejas y denuncias. Por otro lado,en los programas sociales los Cocicovis verifican que losprogramas sean entregados el da y hora determinados, quelos productos entregados se hallen en perfecto estado, quelos apoyos sean entregados a las personas que se encuentran


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en la lista de beneficiarios, que el servicio de los servidorespblicos sea eficaz, eficiente y transparente, y reportan lasirregularidades.

Entre septiembre de 1999 y julio de 2004, segn laDireccin General de Contralora Social del Estado deMxico, se han constituido 63,217 comits, lo que representala participacin de 200,021 contralores sociales. De estos,23,891 comits corresponden a servicios y 39,326 a obrapblica.38

2.3. CS como participacin en rganos colegiados

Un tercer tipo entiende la CS como la participacin de

ciudadanos que en calidad de tales participan en rganoscolegiados (consultivos y/o resolutivos) ejerciendo ah no slola capacidad de vigilancia y control, sino tambin ampliando lasesferas de participacin. Aqu se puede hablar con propiedadde RdC transversal ms que vertical, como son los tipos recindescritos.

En la administracin pblica federal, en los estados yen los municipios son incontables la cantidad de consejos

consultivos y resolutivos de los ms diversos temas (mujer,indgenas, jvenes, violencia intrafamiliar, pobreza,desarrollo social, seguridad ciudadana, salud, educacin, etc.).Por ejemplo, en el orden federal se encuentran los Consejosde Participacin Ciudadana de la PGR, 39 los ConsejosConsultivo y Social del Instituto Nacional de Mujeres,40 lapropuesta de Consejo de Participacin en Seguridad Pblicade la SSP; el Consejo Consultivo Ciudadano del ConsejoNacional de Poblacin (CONAPO).41 Los Consejos deCuencas de Agua de la Comisin Nacional de Agua42 o el

Aval Ciudadano de la SSA,43, donde los ciudadanos realizanacciones que van ms all del control y la vigilancia de lasacciones gubernamentales y, en algunos casos, abarcanmbitos como representacin de intereses e incidencia en

Un tercer tipo entiende la

CS como la participacin

de ciudadanos que en

calidad de tales participan

en rganos colegiados

(consultivos y/o

resolutivos) ejerciendo ah

no slo la capacidad de

vigilancia y control, sino

tambin ampliando las

esferas de participacin.


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polticas sectoriales, es decir, estos consejos no tienen comoobjeto central la vigilancia ciudadana.

Otro ejemplo de esto es el Consejo Consultivo de Auditoria Ambiental de Profepa, donde se convoca arepresentantes industriales, universidades y centrosacadmicos, representantes de auditores y a colegios deprofesionistas, buscando adaptar los procesos de auditoriasde grandes a pequeas y medianas empresas. Son mltipleslos ejemplos a nivel estatal y municipal.

Reseados recientemente en la literatura encontramos,entre muchos, al Consejo Municipal contra las Adicciones yal Plan Irapuato Contra las Adicciones en Irapuato,Guanajuato (Garca, 2003); al Consejo Municipal de la Mujeren Mrida, Yucatn (Poot, 2000); al Consejo Consultivo deParticipacin Ciudadana en Qro., Qro. (Romero, 2000); alConsejo Municipal de Participacin Social en Pabelln de

Arteaga Qro. (Reyes, 2000), entre otros.

Como es evidente, las acciones de estos consejossobrepasan las meras acciones de control y vigilancia, y en lamayora de los casos no tienen explcitamente incluido, dentrode sus funciones o definiciones, realizar acciones de CS.

Aunque en la prctica sea parte de sus funciones y, efecti- vamente, se lleven a cabo acciones de vigilancia y control. Autores como Isunza (2004) han estudiado especficamente lacapacidad de consejos y grupos, donde interactan representantesciudadanos y gubernamentales, en trminos de su potencial yacciones de RdC, como en los casos del Instituto Federal Electoral(IFE) o el Grupo Multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz.

Recientemente se han creado Consejos Consultivos dondehay masa crtica proclive a los temas de transparencia y vigilancia,como el Consejo Consultivo incluido en las leyes de Fortalecimientoa las actividades realizadas por organizaciones de la sociedad civily el Consejo de Desarrollo Social (bajo el auspicio de la LGDS).44

Inclusive en mbitos como las universidades se han creado consejos

Recientemente se han

creado Consejos

Consultivos donde hay

masa crtica proclive a

los temas de transparen

y vigilancia


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especficos de contralora social, como es el caso de la UniversidadAutnoma de Sonora.45

Sin embargo, es en el programa de Contralora Ciudadana(CC) del GDF donde se ha desarrollado ms intensivamente la

idea de ejercer la participacin ciudadana para el control y vigilancia de los recursos por medio de la inclusin deciudadanos en 120 rganos colegiados de decisin.46

En este programa los actores del control son ciudadanosinteresados en participar en l con carcter honorfico y slotienen que llenar una solicitud para integrarse en el mismo. Hastael momento, segn la secretara ejecutiva del programa, hanparticipado 500 ciudadanos (como contralores y candidatos).

Estos contralores participan, con voz y voto, en 120 rganoscolegiados de 58 dependencias del GDF. Los rganos colegiadosson comits y sub-comits de obras y de adquisiciones, as comolos consejos directivos, de administracin, de financiacin yconsultivos. Las dependencias corresponden a las 17 reas delsector central,47 a las 16 delegaciones y a 25 reas del sectorparaestatal48 subdivididos en 9 grupos: Administracin yFinanzas, Desarrollo Sustentable, Progreso con Justicia,Gobierno y Seguridad Pblica y en 5 zonas territoriales.49 En

cada uno de ellos participan dos ciudadanos. Adems de estolos contralores participan, a partir de 2005, en 52 comits decontrol y evaluacin.

Por ejemplo, dentro del gabinete Progreso con Justicia seencuentran alrededor de 34 rganos de decisin donde participancontralores sociales con voz y voto.50 Esto quiere decir quecontrolan y vigilan directamente todos los procesos deadquisiciones, contrataciones y licitaciones de la estructura degobierno, por medio, no slo de su presencia, sino tambin desu voz y voto en dichos rganos, controlando as tanto a losresponsables polticos como a los tcnicos de las decisiones queimpliquen desembolso de recursos por parte del gobierno, tantoen situaciones cotidianas (como reparacin del parque


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vehicular) como mayores (adquisicin de nuevos vagones delmetro o construccin del segundo piso del perifrico).51 A lafecha han participado en 354 licitaciones, adjudicacionesdirectas que en total suma ms de 12 mil millones de pesos.

Las acciones de control que desarrollan no slo se limitana presentar objeciones o aclaraciones que obligatoriamentedeben tomarse en cuenta en los consejos y quedan en actas,sino tambin pueden solicitar informacin especfica y participaren operativos de vigilancia. A la fecha han participado en 449

visitas de control a obras como escuelas, reparacin debanquetas, unidades mdicas, etc. y en operativos anticorrupcin(como venta ilegal de gasolina, o documentacin falsa del registrocivil).

La elaboracin de esta estrategia ha requerido cambioslegales que aseguren la presencia y un marco normativo adecuadopara que los contralores puedan realizar su labor. De ah que sehayan modificado las siguientes leyes incluyendo apartadosespecficos de contralora ciudadana: Ley de Adquisiciones, deObras, de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal, detransparencia y de participacin ciudadana. Adems se hanmodificado reglamentos de los comits tcnicos de rganos

como la Red de Transporte Pblico (RTP) y se han promovidocambios en los decretos de creacin de rganos como el Metroo el Heroico cuerpo de bomberos, entre otros. Tambin seincluyen cambios en reglamentos de los consejos de verificacinadministrativa en organismos como Proteccin civil, Preserva-cin del medio ambiente, construcciones y edificaciones, entreotros.

Finalmente, en trminos temporales, la accin ejercida

por los CC es constante, puesto que estos diversos rganos tienenreuniones regulares (mensual o bimensualmente) donde se lesinvita y se les entrega una carpeta informativa con los detallesde las reuniones para que puedan estudiarla con anticipacin.


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2.4. Otras instancias de participacin

que no se denominan CS

Junto con estos tipos, encontramos otras instancias departicipacin que, si bien no se denominan explcitamente deCS, s cumplen con funciones de vigilancia y control ciudadano,52

entre ellos los que ms sobresalen son los sistemas decomunicacin entre ciudadanos y gobernantes y las invitacionesde OSC a licitaciones gubernamentales

2.4.1 Mecanismos de comunicacin ciudadanos-gobernantes

En los tres mbitos de gobierno existen acciones de participacinciudadana donde, sin que necesariamente se denominen comocontralora social, eventualmente en ellas se llevan a caboacciones de vigilancia y control. Dentro de estas sobresalen lasinstancias de interaccin directa, definidas aqu comoaquellos encuentros cara a cara entre los representantes yrepresentados, que funcionan como instancias de participacin,pues en ellos se intercambia no slo informacin, sino quetambin puede servir como instancias de control, aunque nosea su objetivo central. Dentro de estos mecanismos seincorporan las giras de trabajo interno que suelen hacer el

presidente, los gobernadores y sus secretarios estatales, los dascvicos.

Este tipo de mecanismo es especialmente utilizado enel orden municipal, por su tamao y composicin social, son lasinstancias de interaccin directa. Los ms reconocidos en laliteratura son los mircoles ciudadanos impuestos en variosmunicipios administrados por el PAN. Pero existen muchos tiposde instancias ms o menos formales de interaccin directa

revisadas en la literatura como los cabildos o las audiencias.53

2.4.2 Invitacin a OSC a licitaciones pblicas

Otro tipo de mecanismode participacin ciudadana donde sellevan a cabo funciones de control y vigilancia es la invitacin a

En los tres mbitos de

gobierno existen acciones

de participacin

ciudadana donde, sin que

necesariamente se

denominen como

contralora social, se

llevan a cabo acciones de

vigilancia y control.


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OSC a las acciones de licitacin pblica en calidad de testigossociales muchas veces por su experticia tcnica ms que por sucalidad de usuarios. En el mbito federal, segn la ComisinIntersecretarial para la Transparencia y el Combate a laCorrupcin de la Administracin Pblica Federal (CITCC),

durante 2001 organismos como la Comisin Federal deElectricidad (CFE) invit a Transparencia Mexicana y a otrasOSC a licitaciones pblicas y procesos de adquisiciones comoObservadores de Calidad (CITCC 2002:7,15). La STPS tambinen 2001 invit a 25 organizaciones a participar en 17 de 21licitaciones (CITCC 2002:355). Luz y Fuerza del Centro firmconvenio con el Colegio Mexicano de Ingenieros Mecnicos yElectricistas A.C. para participar como testigo social en susprocesos de adquisiciones (CITCC 2003:62). PetrleosMexicanos (PEMEX) tambin cont con 27 participacionesexternas en procesos de adquisicin (12 testigos y 15observadores sociales) con representacin de la UniversidadNacional Autnoma de Mxico (UNAM), Instituto PolitcnicoNacional (IPN), Instituto Mexicano de Contadores Pblicos,Universidad Veracruzana (UV) y del Instituto Tecnolgico deMinatitln (CITCC 2003:108). La SFP instaur un programa deobservadores universitarios en procesos licitatorios de la

SECODAM (CITCC 2003:130). SEDESOL tambin firm enlicitaciones (CITCC 2003:138).

No obstanteen dependencias como el Instituto Nacional deDesarrollo Social (INDESOL), donde tambin se han realizadoestas invitaciones pblicas, reportan falta de inters ycapacitacin de las OSC para poder realizar su trabajoadecuadamente.

En resumen, vemos que la CS abarca en el nivelgubernamental varios formatos y significados. Por un lado serefiere a los sistemas de atencin ciudadana (tanto de losbeneficiarios directos como de la poblacin en general); por otrolado, significa la creacin y operacin de comits de vigilanciapor parte de los beneficiarios directos de la obra o el programa,

Otro tipo de mecanismo

de participacin

ciudadana donde se llev

a cabo funciones de

control y vigilancia es la

invitacin a OSC a las

acciones de licitacin

pblica en calidad de

testigos sociales

La CS abarca en el nivel

gubernamental varios

formatos y significados.

Por un lado se refiere a l

sistemas de atencin

ciudadana; por otro lad

significa la creacin y

operacin de comits de

vigilancia por parte de lo

beneficiarios directos.


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Y finalmente se han desarrollado instancias de participacin delos ciudadanos en los rganos colegiados de control para quepuedan revisar y controlar que los recursos se empleenadecuadamente y que no se cometan irregularidades. Ademsde esto, existen mecanismos como la creacin de testigos

sociales o instancias de comunicacin entre los ciudadanos ysus gobernantes donde se llevan a cabo acciones de participacinciudadana para el control y vigilancia, aunque no se lesdenominen explcitamente acciones de contralora social.

Ahora pasaremos a ver las acciones de vigilancia y control quese llevan a cabo en el sector no gubernamental.

3. CS ENSECTORPBLICONOESTATAL:LASACCIONESDELAS OSC ENELCONTROL

AQU ENCONTRAMOSUNA TREMENDA variedad deacciones y organizaciones que, ya sea como objetivo

especfico o como acciones menos sistemticas, realizanacciones de control y vigilancia ciudadana. A pesar de la inmensa

variedad, es posible distinguir dos tipos de acciones msespecficas: por un lado, acciones orientadas al seguimiento depolticas especficas (muy relacionadas con las reas temticasde las propias OSC) y por otro, acciones de capacitacin y

vigilancia, participacin ciudadana, etc.

3.1. Acciones orientadas al seguimiento de polticas

especficas

Dentro de la diversidad de polticas especficas a las que sehace seguimiento, para efectos de esta investigacin sobresalenaquellas que siguen las polticas de transparencia y acceso ala informacin.54 En este tipo se encuentran experiencias muyamplias como las que realiza Alianza Cvica, Fundar AC, EquipoPueblo, ACCEDE, VERTEBRA, la Red ciudadana deChihuahua, CENCOS, etc. en diversos mbitos de accin, siendoprincipalmente el municipal donde ms experiencias sedesarrollan. Dentro de estas actividades sobresale el programa

Acciones orientadas al

seguimiento de polticas

especficas y acciones de

capacitacin y formacin

en temas relacionados

con la CS como

transparencia, vigilancia,

participacin ciudadana,

etc.


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CIMTRA, formado por varias OSC,55 que ha desarrollado unndice de transparencia municipal aplicndolo en municipios delos Estados de Nuevo Len, Morelos, Estado de Mxico,Zacatecas, Chihuahua, Veracruz, algunas delegaciones del DF,y Jalisco.56

Alianza Cvica y Fundar, en conjunto con otras OSC,desarrollan un programa amplio de vigilancia ciudadanaelaborando un manual para la participacin ciudadana en la

vigilancia de los gobiernos locales. Este programa, adems de lacapacitacin, cuenta con la sistematizacin de experiencias de

vigilancia ciudadana en los estados de Coahuila, Yucatn yEstado de Mxico (Alianza Cvica, 2003)57 en las que sobresalenlas acciones de vigilancia sobre el sistema de agua de Saltillo,

donde pudo desarrollarse a plenitud dicho programa -desarrollado en dos partes: la gua para la vigilancia y la encuestade percepcin ciudadana (Alianza Cvica, 2004b). Adems,realizaron tres foros regionales58 , donde sobresalen lasexperiencias de Cajeme 2020, Sonora; la agenda ciudadanaimpulsada por Poder Ciudadano y ACCEDE59.

En el nivel estatal, experiencias como el proceso deredaccin de las leyes de transparencia y acceso a la informacin

de Chihuahua (en proceso, con la Red Ciudadana); Jalisco(recientemente modificada, con la participacin (conVERTEBRA, A.C.) dan en los mbitos de gobierno.

Ahora bien, la participacin de las OSC no asegura, comolo muestra el caso de Veracruz, apoyado por CESEM, una buenalegislacin.60

A nivel federal, en el seguimiento de polticas detransparencia y rendicin de cuentas sobresale el trabajo deFundar, que ha desarrollado el ndice Latinoamericano deTransparencia Presupuestaria donde se comparan, por medio deuna encuesta de percepcin de expertos en cuestionespresupuestarias y usuarios de la informacin presupuestaria(legisladores, acadmicos, medios de comunicacin, OSC, etc.),


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14 variables, como son participacin ciudadana, cambios,asignacin y fiscalizacin del presupuesto, etc. Este ejerciciotiene ya dos ediciones y cuenta con presupuesto para serrealizado bianualmente (Fundar 2003).61

Es caracterstica la coordinacin de diversas OSC enmltiples proyectos, como se puede ver en los casos hasta aqureseados o en el recientemente creado Colectivo por laTransparencia en el que participan, entre otros, la AcademiaMexicana de Derechos Humanos, Fundar, Alianza Cvica,Equipo Pueblo, Consorcio e Iniciativa Acceso Mxico.

Un segundo mbito de accin sigue siendo la trans-parencia electoral, en el que se inscriben las acciones deblindaje electoral y vigilancia de una gran cantidad de OSC anivel estatal y municipal. Como dijimos arriba, iniciativas comolas convocatorias de INDESOL, especficas para que OSCparticipen de la vigilancia de los programas sociales sobreposibles irregularidades, son centrales. Programas como 1000mujeres por la Transparencia de la OSC Centeotl, en Oaxaca,o la experiencia de Radio Teocelo, en Veracruz, que han sidopremiados y reconocidos por SEDESOL en este sentido, lomismo que el trabajo de OSC como CENCOS, Equipo Pueblo

o Alianza Cvica que siguen participando como observadores ycontralores de los procesos electorales.62

Un tercer mbito de accin corresponde a las polticassectoriales propiamente dichas, cuyas acciones rebasanlargamente el siguiente listado. Ejemplos exitosos de seguimientoen el sector salud constituye el trabajo de Fundar en elpresupuesto de salud y el denominado caso marca-pazos,seguimiento a las irregularidades cometidas en el legislativo sobre

recursos para prevencin de VIH-SIDA (Vallarta y Martnez,2004). En el sector medioambiental tambin hay unseguimiento de diversas OSC como las que desarrolla Iniciativade Acceso-Mxico (Bustillos y Severino, 2004). En desarrollosocial sobresale el seguimiento de Equipo Pueblo sobre las

Un segundo mbito de

accin sigue siendo la

transparencia electoral,

en el que se inscriben las

acciones de blindaje

electoral y vigilancia de

una gran cantidad de

OSC a nivel estatal y

municipal.

Un tercer mbito de

accin corresponde a las

polticas sectoriales, al

sector salud, al sector

medioambiental, al

desarrollo social, a la

seguridad ciudadana, al

tema de gnero, a los

temas energticos y de

servicios, al desarrollo

rural y a los derechos

humanos.


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obligaciones del gobierno mexicano en relacin con el Foro SocialMundial, as como su participacin en la Red Mexicana Frenteal Libre Comercio.

En seguridad ciudadana existen diversos grupos, dondeel Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica del DF, encargadode organizar las mega-marchasde junio sobre la inseguridad, es elmejor ejemplo de cmo OSC vigilan y controlan las polticaspectorales, tanto estatales como nacionales. En gnero sontambin mltiples las acciones de OSC en la vigilancia de lasacciones de gobierno sobre este tema. Mencin especial merecela Red de Mujeres Vigilantes que auspicia INMUJERES yque consiste en la asociacin de diversas OSC y otros grupospara la vigilancia, por un lado, de los programas sociales

destinados a mujeres y por otro lado, del seguimiento deindicadores sobre polticas de gnero a nivel estatal y federal.63

En temas energticos y de servicios resaltan lasexperiencias de resistencia civil en mltiples estados (Veracruz,

Yucatn, Tabasco, Chihuahua, etc.), donde diversos colectivosse han unido para reclamar por las altas tarifas domiciliarias ypor medio de diversos mecanismos legales y de presin hanlogrado, en algunos casos, la aplicacin de otro tipo de tarifas

en zonas residenciales, como lo fue en los casos de Tabasco yYucatn y en Chihuahua, dnde a travs de acciones llevadas acabo por varias organizaciones, entre otras, Mujeres por Mxico,

A.C., con reclamos contra Telfonos de Mxico han logrado lavigilancia y movilizacin por el mejoramiento de otros servicios.Lo mismo ha sucedido en Coahuila con luchas por latransparencia en el manejo del agua.

En Chihuahua tambin encontramos ejemplos de vigilancia

sobre las acciones de desarrollo rural llevadas a cabo por elFrente Democrtico Campesino, tanto dentro de los mecanismosoficiales (los consejos consultivos de Sedesol, los consejos dedesarrollo rural sustentables -definidos en la Ley General deDesarrollo Sustentable-, los comits de desarrollo rural de


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Sagarpa) como fuera de ellos, a travs de la movilizacin y elcabildeo con fracciones parlamentarias y la utilizacin de mediosde comunicacin popular, principalmente la radio, paradenunciar las irregularidades.

Tambin es comn el seguimiento a las acciones de lascomisiones -nacional y estatales- de derechos humanos, porparte de las OSC del ramo. Sin embargo, esta vigilancia noasegura efectividad, como se mostr en la reeleccin delpresidente de la CNDH, a pesar de las acciones implementadaspor redes de OSC de derechos humanos que buscaban otrasalternativas.

Otro mbito de accin relativam

Hevia Felipe 2006 Contraloria Social en México

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