Hevia Felipe Isunza Ernesto Perspectiva Interfaz Aplicada Relaciones Sociedad Civil Estado Mexico

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Captulo 1

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico1

Felipe Hevia y Ernesto Isunza Vera 2

IntroduccIn

los cambios polticos de los ltimos aos en Mxico han permitido el aumento y pluralizacin de los actores sociales y los temas que promueven la creacin de espacios de interaccin entre la sociedad civil y el estado en diferentes mbitos y campos de la poltica pblica. desde la dcada de 1990 y especialmente despus de la alternancia poltica, hemos sido testigos de la multiplicacin de espacios de informacin, con-sulta y participacin. as, consejos consultivos, comits de contralora social, presu-puestos participativos, asambleas vecinales y un largo etctera, son cada vez ms frecuentes en la administracin pblica federal, estatal y municipal.

el origen de estos espacios y mecanismos en esta etapa poltica puede rastrearse en cuatro procesos principales: las presiones internacionales en favor de la moder-nizacin del estado (requisitos para acceder a prstamos, acuerdos comerciales con clusulas democrticas, por ejemplo), las luchas sociales por la autonoma (donde sobresale el levantamiento zapatista); los cambios institucionales en el estado (nueva administracin pblica) y la bsqueda de legitimidad en el ejercicio del poder (or-genes diversos, que tienen que rastrearse en casos concretos).

sin embargo, a pesar de que es posible advertir que la apertura poltica ha condu-cido a la proliferacin de espacios de interaccin entre la sociedad civil y el estado, poco se sabe sobre su real dimensin y las diversas facetas y dinmicas que adquieren . la percepcin generalizada concuerda con que su uso parece no ser til para me jorar la calidad de las polticas pblicas porque funcionan principalmente como medios para legitimar la accin de los gobernantes y no como contrapartes efectivas del poder

1 una versin previa de este trabajo se encuentra en isunza y hevia, 2006.2 profesores-investigadores del centro de investigaciones y estudios superiores en antropologa

social (ciesas).

Libro 2.indb 59 03/11/10 11:14

60 Felipe Hevia y Ernesto Isunza

gubernamental, como autnticos mecanismos de participacin corresponsable .3 de ah que muchos actores de la sociedad civil hablen de una participacin deco ra tiva y no deliberativa (Villaseor, 2005). esto puede traducirse formal mente en un de -se quilibrio entre legitimidad y eficiencia: las instancias de participacin entregan ms legitimidad que eficiencia a las acciones gubernamentales,4 afectando negativamente a la gobernabilidad democrtica, sobre todo en trminos de credibilidad y confianza.

Las causas de la baja eficiencia incluyen no slo problemas de diseo de los mecanismos, sino tambin la reduccin de la esfera pblica, la creciente complejidad de las acciones gubernamentales y los costos de la participacin para la ciudadana. del otro lado del fenmeno descrito no parece existir una demanda ciudadana ar-ticulada para modificar la actual relacin con el Estado. En ninguna encuesta reciente se aprecia la falta de participacin como una demanda ciudadana, y una gran canti-dad de la poblacin sigue prefiriendo que los problemas los solucione el gobierno a travs de mecanismos de interlocucin directa con el gestor (legislador, lder social) o el encargado del poder ejecutivo.

a grandes rasgos, las primeras tres dcadas de la transicin poltica mexicana desde un rgimen social autoritario (1968-2000) pueden interpretarse como la irrup-cin de mltiples luchas por el reconocimiento de los derechos civiles y polticos que fueron expropiados por el partido de estado y sus instituciones sociales legiti-madoras a cambio de la promesa de desarrollo de los derechos econmicos, sociales y culturales; a la mitad del periodo, cuando ni unos ni otros han podido establecerse plenamente, amplios sectores de la sociedad civil en retorno (prez-daz, 1993) introducen en la agenda pblica el debate sobre los derechos de los pueblos y de solidaridad. la alternancia en la presidencia de la Repblica en el ao 2000 se realiza en un escenario que obliga a los actores sociales y estatales a reformular sus proyectos , y nuevamente en 2006 el contexto poltico introduce mayores niveles de complejidad. as, este escenario puede caracterizarse por la continuidad en el proyecto econmi-cofinanciero, por las fuertes contradicciones entre la estructura polticoadminis-trativa existente y las necesidades de un pas democrtico, as como el crecimiento acelerado de ciertos poderes fcticos y la urgencia de polticas de estado que tras-ciendan las pugnas en la sociedad poltica (isunza, 2001).

en este texto se propone una perspectiva analtica que pueda dar cuenta de la cre ciente complejidad que adquieren las relaciones sociedad civil-estado y que se basa en el concepto de interfaz socioestatal. Para ello, en primer lugar, se definen las

3 Algunas investigaciones presentan evidencia que confirma esta percepcin. Por ejemplo, los cap-tulos de este libro; sefchovich, 2008; Fox, 2007; hevia et al., 2009, entre otros.

4 para una mayor discusin sobre este equilibrio, vase hevia, 2006b y hevia et al., 2009.

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61La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

caractersticas centrales del concepto de interfaz socioestatal y se propone una tipo-loga. luego se aplica esta tipologa a una serie diversa de normas legales del mbito federal, estatal y municipal. en un nivel ms de complejidad, se aplica la perspectiva analtica a las acciones llamadas de contralora social y se finaliza con una serie de conclusiones especficas sobre la aplicacin de esta perspectiva a las relaciones so-ciedad civil-estado.

defInIcIn de Interfaces socIoestatales (tIpologa)

Interfaz: concepto para el estudio de las relaciones sociedad civil-Estado

desde nuestro punto de vista, es necesario desarrollar un instrumento de enfoque de las relaciones interreas, en nuestro estudio, entre estado y sociedad civil en la perspectiva de su anlisis emprico.

Con tal fin hemos decidido retomar el concepto de interfaz,5 entendido como un espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan no casual sino intencionalmente.6 un tipo especial de interfaz es el espacio donde ac-tores sociales y estatales se encuentran (por lo tanto, las definimos como interfaces socioestatales). estas interfaces socioestatales estn determinadas estructuralmente tanto por la poltica pblica7 como por los proyectos sociopolticos de los actores (estatales y sociales) concernidos.

nuestra visin de interfaz retoma los trabajos de bryan Roberts (2001) y norman long (1999). para el primero (Roberts, 2001: 3), la interfaz supone relaciones so-cioestatales que deben analizarse en su contenido tanto como confrontacin de

5 en espaol es un sustantivo femenino; en singular, interfaz y en plural: interfaces. el uso con-tem porneo del trmino espaol proviene del ingls interface (con raz comn latina inter, entre, en medio o entre varios; facies, superficie, vista o lado de una cosa), es definido por la Real Academia es paola de la lengua (1992: 1179) como zona de comunicacin o accin de un sistema sobre otro.

6 para profundizar en la nocin sociolgica de sujetos intencionales desde una perspectiva basada en John R. searle, puede consultarse Garca, 1994.

7 la demanda social crea el estado (sta es la lgica de las luchas por el reconocimiento) cuanto tambin el Estado crea la sociedad. El Estado, va la definicin de una poltica pblica, crea inter-locutores que no siempre son beneficiarios; hay ejemplos de construccin de interfaces socioesta-tales en las que, como la contralora social, precisamente se trata de no crear interlocutores bene-ficiarios sino vigilantes.

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intereses sociales, cuanto contraste de interpretaciones e informaciones que se efecti vizan durante la implementacin de las polticas pblicas.

por otro lado, norman long (1999: 1-4) asume que la interfaz es 1) una entidad organizada de intencionalidades y relaciones entrelazadas; 2) un lugar para el con-flicto, la incompatibilidad y la negociacin; 3) un sitio de confrontacin de paradigmas culturales; 4) implica una realidad donde los procesos de conocimiento son centra-les; 5) se constituye tambin por el poder, entendido como resultado de luchas por relaciones estratgicas y significados; 6) est compuesta por discursos mltiples, y 7) puede ser el espacio para la intervencin planeada en los mundos de vida de los actores sociales individuales y colectivos.

de esta forma, en los casos empricos estudiados (como los consejos ciudada-nizados, sean consultivos o decisorios) se desarma el argumento de supuestas vir-tudes intrnsecas de lo social contra las maldades constitutivas de lo estatal. as,

al contrario de ser portadores de reivindicaciones a priori justas y legtimas, los movi-mientos sociales y organizaciones voluntarias de la sociedad civil tienen que enfrentar el difcil aprendizaje de la gestin pblica, que va siendo realizado en medio de fuertes tensiones y contradicciones, entre stas, inclusive, una fuerte asimetra de poder entre los representantes de la sociedad civil y los del estado. (gecd, 1998-1999c: 70-71)

la perspectiva de anlisis que se resume en el concepto de interfaz socioestatal (ise) implica seis presunciones bsicas:

1. la interfaz es un espacio social constituido por los intercambios de sujetos intencio nales. estas interfaces se materializan en un campo concreto en el que se da la disputa por un tipo especfico de bienes. Consecuentemente, la interfaz es:

a) Un espacio de conflicto. b) un espacio donde se efectan relaciones (comnmente) asimtricas entre

sujetos sociales (conflictos que constan de las dimensiones estratgica y comunicativa).

2. la interfaz socioestatal (ise) es uno de los posibles espacios de intercambio, y se compone de sujetos sociales y sujetos estatales.

3. los sujetos de la interfaz pueden ser individuales (a, a, b) o colectivos (a, a, b).

4. los sujetos, tanto por su lugar en el espacio social cuanto por su historicidad, portan proyectos sociopolticos (esto es, una cierta configuracin de estrategias de conocimiento, normas y valores).

Libro 2.indb 62 03/11/10 11:14


5. los sujetos establecen relaciones (que representamos grficamente con flechas direccionadas: ), en las que intercambian bienes, prestigio, etctera.8

6. debido a que las relaciones entre sujetos implican prcticamente siempre relaciones asimtricas, la escala es una variable fundamental para analizar los casos concretos de interfaces, esto es, de relaciones sociedad civil-estado.

La grfica 1 muestra esquemticamente la lgica de las interfaces socioestatales:

GrFICA 1Actores y relaciones en el campo y la interfaz

tIpologa de Interfaces socIoestatales: tIpos cognoscItIvos y tIpos poltIcos9

las relaciones sociedad civil-estado en el Mxico actual son tan heterogneas y con historias tan particulares (esto es, que no se explican totalmente por las grandes tendencias nacionales), que es necesario ordenar analticamente los datos que surgen de la realidad emprica.

8 para una visin fundamentada de la sociedad como mirada de intercambios, de relaciones entre sujetos, nos parece bsico revisar Walzer, 1993.

9 la tipologa desarrollada en este apartado se present en una primera versin en isunza, 2005; para ver las ltimas modificaciones a la tipologa, vase Gurza e Isunza, 2009.

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Mediante la nocin de interfaz socioestatal es posible reducir la lgica de las interacciones a dos formas bsicas de intercambio, ms all de los actores concretos que les den vida.

de esta manera, las posibles relaciones tpico-ideales entre el estado y la socie-dad civil pueden definirse en tres que remiten a una lgica cognoscitiva (relaciones de hacer saber) y tres que se refieren a una lgica poltica (relaciones de hacer hacer).

Los tipos ideales, en sentido weberiano (Weber, 1964), no significan descripciones de la realidad sino abstracciones de la misma que sirven como referencia analtica de su complejidad. as, los tipos ideales de relaciones sociedad civil-estado son una brjula analtica para describir y comprender las formas concretas recopiladas en el mapa de estos mecanismos de intercambio, as como en formas menos institu-cionalizadas de relacin socioestatal.

en sntesis, los tipos cognoscitivos son:

1. Interfaz de contribucin (participacin social informativa) SC E, en el cual la sociedad civil informa al estado. ejemplos de este tipo son los buzones de quejas y formas tenues de consulta

sectorial y temtica; asimismo, este tipo incluye los mecanismos de atencin ciudadana.

2. Interfaz de transparencia (informacin gubernamental) SC E, en la que el estado informa a la sociedad civil. ejemplos de este tipo son las pginas de internet gubernamentales, los informes

regulares de gestin gubernamental y las campaas mediticas del estado.

3. Interfaz comunicativa (colaboracin informativa) SC E, en la que la sociedad civil y el estado se informan mutuamente, se

comunican. ejemplos de este tipo son los mecanismos de transparencia de la informacin

pblica gubernamental y los consejos consultivos con carcter no vinculante.

los tipos polticos son:

4. Interfaz mandataria (democracia directa, control social) SC E, en la que la sociedad civil controla, domina o dirige al estado.

Libro 2.indb 64 03/11/10 11:14


ejemplos de este tipo son los mecanismos de la llamada democracia directa como el referndum, plebiscito e iniciativa popular, as como las contraloras sociales en sentido fuerte. asimismo, las elecciones de los gobernantes y legisla-dores en los mbitos federal, estatal y municipal son mecanismos de relacin entre la sociedad civil y el estado que pueden entenderse en este tipo de interfaz.10

5. Interfaz de transferencia (polticas pblicas subrogadas, transferencia de polticas) SC E, en la que el estado controla, domina o dirige a la sociedad civil. ejemplos de este tipo de relacin son los proyectos de desarrollo social gestiona-

dos por organizaciones de la sociedad civil (osc); tambin son ejemplos de este tipo los proyectos culturales, las obras con participacin social (mano de obra), y las investigaciones hechas por instituciones acadmicas y osc, con recursos pblicos bajo contrato.

6. Interfaz cogestiva (cogestin) SC E, en la que la sociedad civil y el estado mantienen una relacin de co-

gestin. ejemplos de este tipo son los consejos electorales del ife y otros consejos

cuyas decisiones son de carcter vinculatorio.

cada uno de los tipos puede encontrar un caso paradigmtico que explique las principales caractersticas de cada una de las interfaces, aunque como podremos ver ms adelante en el anlisis concreto de los mecanismos, es necesario comprender la imbricacin emprica de los tipos ideales. en el cuadro 1 es posible apreciar un re-sumen de los tipos descritos en esta seccin y algunos ejemplos que pueden ayudar a comprender dicha tipologa.11

10 En la literatura sobre rendicin de cuentas (ODonnell, 1994), las elecciones se definen como la rendicin de cuentas vertical, diferente de los tipos social (peruzzotti y smulovitz, 2002) y transversal (isunza, 2004; 2006), en los que tambin existe una relacin sociedad civil-estado orientada por la responsabilizacin y el control, pero con mecanismos diferentes: las elecciones, las movilizaciones sociales y la participacin de ciudadanos, en calidad de tales, dentro de cuerpos estatales cogestivos.

11 en isunza y hevia (2006) se desarrolla cada uno de estos casos empricos.

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66 Felipe Hevia y Ernesto IsunzaC

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nIveles de InstItucIonalIzacIn de las Interfaces socIoestatales y pluralIdad de nocIones

a partir de la tipologa desarrollada con anterioridad, es necesario distinguir los niveles de institucionalizacin de las interfaces socioestatales, con la finalidad de diferenciar dentro de la complejidad de las posibles relaciones entre la sociedad civil y el estado mexicanos. asimismo, cabe conocer previamente algunas de las prin-cipales nociones que remiten, expresa o tcitamente, a experiencias concretas de las relaciones sociedad civil-estado en Mxico.

Pluralidad de nociones sobre la relacin sociedad civil-Estado

en la realidad nacional, las relaciones entre la sociedad civil y el estado suelen carac-terizarse como mecanismos de participacin ciudadana.12 de esta forma, cada esfera de la poltica pblica (salud, educacin, seguridad ciudadana, campo, mujeres) puede contar con mecanismos para que la sociedad civil participe en la planeacin y gestin de las polticas especficas.13

por ejemplo, en el campo de la seguridad pblica encontramos un bajo nivel de participacin, ya que los actores sociales slo inciden en el acopio de informacin y la consulta (como entrevistados en encuestas que definen la inseguridad como su mayor preocupacin, y la baja calidad tcnica de la polica como desafo), su parti-cipacin se centra en la etapa previa de la poltica (en la formacin de la agenda, ms

12 La participacin ciudadana es definida por Nuria Cunill (1997: 74) como un tipo de accin poltica que expresa, con mltiples sentidos, la intervencin directa de los agentes sociales en actividades pblicas. su pertinencia, desde este punto de vista, no slo se basa en el mejor desempeo de la administracin pblica sino que incluyendo a la ciudadana en los procesos de diseo y adopcin de polticas sociales y con reglas de actuacin de los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadana (Ziccardi, 2004: 10).

13 Para comprender mejor la dinmica de estas relaciones posibles debe identificarse el grado de inten sidad de la participacin ciudadana en la toma de decisiones, as como el momento de la po-ltica pblica en la que sta se lleva a cabo. la intensidad de la participacin puede ir desde el acopio de informacin hasta el facultamiento, pasando por la consulta, la evaluacin conjunta, el compartir la toma de decisiones y la colaboracin (banco Mundial, 1994: 12; Fox, 2002: 108). Por otro lado, pueden diferenciarse las experiencias a partir de identificar la fase de la poltica donde la incidencia ocurre: formacin de la agenda de gobierno, definicin de un problema pbli-co, construccin de las opciones de poltica, eleccin de la opcin poltica, implementacin de la poltica, evaluacin y/o aprendizaje (aguilar, 2001: 107).

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que nada) (azaola, 2005). por otro lado, el campo de las polticas sobre mujeres en el distrito Federal, por ejemplo, presenta un alto nivel de participacin, puesto que los actores sociales no slo contribuyen en la formacin de la agenda y la planeacin, sino tambin en su implementacin, y donde se incluyen la consulta y evaluacin conjunta, pero tambin la colaboracin y el facultamiento (lvarez, 2004: 274).

una segunda forma de concebir las relaciones entre la sociedad civil y el estado est marcada por el discurso de la accountability, o rendicin de cuentas,14 entendida como una nueva etapa en la discusin de los procesos de democratizacin que va ms all de las relaciones tradicionales entre gobernantes y gobernados. la rendicin de cuentas (rdc).

implica la existencia de un actor responsable, de alguna accin de ste, de la narracin y justificacin sobre lo que dicho actor ha realizado, as como del control colectivo que actores responsabilizantes efectan en este proceso de mltiples sentidos [] esta nocin compleja de la rendicin de cuentas est formada por tres dimensiones: la informativa, la justificativa y la exigitiva, ligada esta ltima a una perspectiva de derechos (y obligaciones). (isunza, 2004: 25)

La rendicin de cuentas implica tres dimensiones: informacin, justificacin y sancin (Schedler, 2004). Las dos primeras se refieren a la peticin por parte de los representados y la obligacin por parte de los representantes de informar y explicar las decisiones que toman. no slo de dar cuenta de cuntos recursos se disponen y cmo se distribuyeron, sino tambin el porqu de estas decisiones; mientras que la tercera se refiere a la capacidad de exigencia (enforcement) por parte de los represen-tados sobre los representantes.15

14 el trmino rendicin de cuentas se forma con rendicin, originado en el latn reddere, el que junto con algunos nombres, toma la significacin del que se le aade. As, rendir gracias signifi ca agradecer y rendir obsequios quiere decir obsequiar (rae, 1992: 1796). por otro lado, cuentas tiene su raz en el latn computare, palabra formada por com-, juntos, colectivamente ms putare, va luar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar (Gmez de Silva, 1988: 185186). Por lo tanto, rendicin de cuentas es la accin de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colecti va mente algo: como se desprende de lo anterior, la rendicin de cuentas tiene caractersticas co-lectivas de control-evaluacin (isunza, 2004: 24-25).

15 de hecho, para autores como Fox (2002: 2-4), es esta capacidad de limitar y sancionar el abuso del poder la caracterstica central de la rendicin de cuentas (y su diferencia con conceptos como transparencia o acceso a la informacin) la rendicin de cuentas poltica limita el uso y san-cio na el abuso del poder. la exposicin pblica (o rdc social) es necesaria pero no suficiente para limitar o sancionar el abuso de poder. esto implica, entre otras cosas, que la transparencia sea necesaria pero no suficiente para la rendicin de cuentas.

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en la lgica de la nocin de interfaz de rendicin de cuentas, aparece como prerrequisito fundamental la posibilidad de contar con actores sociales informados y con mecanismos claros para acceder a la informacin pblica, lo que se conoce como transparencia.16

de esta forma tenemos tres nociones del sentido comn que se relacionan con diversos mecanismos de comunicacin sociedad civil-estado: la transparencia, la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas.

Niveles de institucionalizacin de las interfaces socioestatales

desde una perspectiva institucional, la relacin entre sociedad civil y estado puede medirse a partir del grado de formalidad-informalidad de los mecanismos de participacin ciudadana, de transparencia o de rendicin de cuentas. en Mxico coexisten de manera significativa mecanismos formales (identificados en leyes, reglamentos, acuerdos, etctera) con mecanismos informales tanto de presin (mtines, plantones, tomas de oficinas) como de negociacin (mesas de concertacin).

cabe destacar dos elementos que muestran la persistencia en Mxico de meca-nismos informales de relacin sociedad civil-estado. el primero son ciertos rasgos de la cultura poltica mexicana y la centralidad de mecanismos informales en el r-gimen posrevolucionario, mientras que el segundo remite al descrdito del estado de derecho y las instituciones de imparticin de justicia como organizaciones leg-timas y eficaces para la resolucin de conflictos.

en Mxico encontramos ejemplos cotidianos de una coexistencia de sistemas formales e informales de poder que se nutren y hunden sus races en la lgica del rgimen posrevolucionario, el cual fue descrito someramente en la primera parte de este ensayo. una de las consecuencias de esta particularidad histrica es la falta de con fianza de la ciudadana en la aplicacin de reglas iguales para todos. Segn la Encuesta Nacional de Cultura Poltica de 2003, 44% de los entrevistados afirman que ni las autoridades ni los ciudadanos respetan la ley; 63% cree que sta se aplica

16 el desarrollo de mecanismos de transparencia y rdc se vincula directamente con una perspectiva de derechos por medio del control y vigilancia de las polticas pblicas. el reconocimiento de los de-re chos tiene importantes repercusiones en la relacin entre la sociedad civil y el estado en dos sentidos: la obligatoriedad por parte del estado de cumplir y hacer cumplir los derechos por medio de la implementacin de polticas pblicas y, por el otro, la posibilidad de exigir el cumplimiento de los derechos que tienen los ciudadanos. as, al controlar y vigilar la poltica pblica, la transparencia y rendicin de cuentas adquieren mayor peso dentro de los requisitos indispensables en los procesos de profundizacin democrtica (isunza, 2006).

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para lograr el beneficio de unos cuantos, y 40% opina que las leyes funcionan para defender los intereses de la gente con poder (segob-inegi, 2003).

asimismo, la encuesta sobre democracia del programa de naciones unidas para el desarrollo (pnud, 2004) seala que la sensacin de injusticia es incluso mayor que la media de los pases de amrica latina (al). as, en Mxico, 58.3% de los encuestados tiene muy baja percepcin sobre la igualdad ante la ley (la respuesta ms numerosa en los pases estudiados), mientras que en amrica latina slo 36.2% de los encuestados tiene esta opinin. la idea de una desigualdad ante la ley es an ms acentuada cuando se trata de ciertos actores sociales vulnerables. as, 55.2% de los encuestados en Mxico cree que los indgenas no logran hacer valer sus derechos, cuando esta visin en amrica latina se presenta en apenas 38.3%. esta descon-fianza se corresponde con la experiencia vivida por la ciudadana: 49.2% de los mexicanos encuestados consider que los funcionarios del poder Judicial no los aten-dieron rpida ni justamente, lo que contrasta con 30.7% de los latinoamericanos que tuvieron esta misma experiencia.

estos datos permiten inferir una debilidad estructural de los sistemas institucio-nalizados de participacin ciudadana orientada a la rendicin de cuentas, ya que no se cuenta, por lo menos desde el punto de vista de la ciudadana, con una confianza suficiente para activar ciertos mecanismos de rendicin de cuentas horizontal (hori-zontal accountability), en los que el equilibrio entre poderes del estado se activa.

Manifestaciones y mesas de negociacin ad hoc

en este contexto de coexistencia permanente de mecanismos formales e informales de relacin entre la sociedad civil y el Estado, cobra sentido la necesidad de definir una serie de mecanismos cotidianos que, sin embargo, no estn formalizados en el marco normativo vigente. Retomemos algunos datos que muestran la significativa recurrencia a las manifestaciones pblicas colectivas en Mxico.

segn tres fuentes independientes que cuentan con un diverso grado de cober tura y sistematizacin de la informacin, este tipo de relacin informal entre la sociedad civil y el estado es muy importante. segn un estudio del pnud (2004: 224), 39.9% de los entrevistados en Mxico ha participado en manifestaciones colectivas, lo que contrasta con 24.3% de los entrevistados en el conjunto de amrica latina.17 en la

17 otra respuesta del estudio del pnud confirma este dato que sale del promedio regional: 4.1% de los entrevistados en Mxico participa en accin poltica (lo que significa hacer contactos y participar en manifestaciones colectivas), frente a 1.4% de los entrevistados en el conjunto de amrica latina (pnud, 2004: 225).

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encuesta nacional de cultura poltica (encup) de 2003, 27% de los entrevistados afirm haber participado en actos pblicos por alguna causa, frente a 14% que dijo que particip en alguna organizacin de ciudadanos.

la manifestacin de sujetos inconformes con el poder pblico creci entre 2001 y 2003: el primer ao 7.2% de los entrevistados dijo que haba tratado de asistir a una manifestacin para resolver un problema, mientras que esa respuesta la dio 12% de los encuestados en 2003 (segob-inegi, 2001; 2003).

la ciudadana mantiene la posicin de crear interlocucin con el estado a travs de manifestaciones pblicas, en coincidencia con la tradicin poltica nacional, pero tambin porque, de forma significativa, este mecanismo le es funcional. En el IV Infor-me de Gobierno del presidente Vicente Fox se afirma que durante el primer semes tre de 2004 la secretara de Gobernacin atendi a representantes de los ciudadanos movilizados en 590 mtines, plantones y bloqueos realizados en el distrito Federal. esto se traduce en la interlocucin del representante del gobierno de la Repblica con casi tres grupos de manifestantes cada da (Gobierno de Mxico, 2004: 348).

sin embargo, la efectividad de estos mecanismos es desigual. por ejemplo, podemos citar el campo de la Reforma agraria, un sector de la poltica especialmente sensible a mecanismos informales de presin. segn pinacho (2005), despus de las reformas constitucionales de 1992 y la firma de los acuerdos agrarios de 1997, las organi za ciones campesinas mantuvieron la prctica de plantones y marchas, aun que stos servan ms bien como vlvulas de escape internas. la lgica de estas moviliza cio nes es la siguiente: los campesinos presionan al lder por falta de una solucin (muchas veces producto de los malos manejos de la dirigencia) y stos organizan planto nes y tomas de oficinas para hacer ruido. Los plantones mencionados son sobre todo rituales: los funcionarios saben cundo van a ser tomadas las oficinas, los jefes atienden en otros despachos, etctera. Una vez realizado el acto ritual, un funcionario medio atiende a los manifestantes en mesas de negociacin previamente concertadas.

se postula como hiptesis que estos mecanismos no formales han evolucionado a lo largo del tiempo, y cobra sentido su transformacin a partir del contexto socio-poltico. de esta forma, las movilizaciones en los aos setenta y ochenta cumplan la funcin de permitir a ciertos actores sociales acceder a la esfera pblica eviden-ciando ciertas cuestiones (creando agendas, tematizando problemas) que no eran procesadas en las instituciones del rgimen social autoritario. en aquel momento se trataba de mostrar capacidad de movilizacin y fuerza, en un contexto de medios de informacin que de manera casi unnime negaban su existencia. a partir de la pluralizacin de la sociedad poltica a finales de los aos ochenta (partidos polticos presentes en gobiernos locales y estatales, as como en la legislatura federal) y de la

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mayor autonoma y fortalecimiento de la sociedad civil, las manifestaciones dejan de ser slo un medio de adhesin (de las organizaciones corporativas hacia el rgimen priista), o de denuncia y creacin de agenda (de actores autnomos u opositores al rgimen), para convertirse, tambin, en un mecanismo ritual que abre espacios para la concertacin entre actores civiles y estatales cada vez menos unnimes. esta diver-sidad de significados de las manifestaciones pblicas se mantiene en una mixtura que toma facetas particulares a partir de la alternancia en los gobiernos de los m-bitos federal, estatal y municipal, junto a la pluralidad instalada en las legislaturas estatales y la federal. as, la cantidad y frecuencia de las marchas parece aumentar pero, al mismo tiempo, no prescinden en la mayora de los casos de los mecanismos institucionales de resolucin de los conflictos: las marchas y plantones acompaan a otros mecanismos, no los suplantan.

El uso de los medios de informacin

las campaas de comunicacin del estado a travs de los medios masivos de infor-macin constituyen una forma de relacin sociedad civil-estado muy importante por su generalizacin social en toda la geografa nacional. entre estos medios, son los electrnicos los ms atendidos, y el ms destacado de stos es la televisin. segn los datos de la encup 2003, 85% de los mexicanos encuestados dice que se informa de la poltica por medio de la televisin, frente a 62% que lo hace a travs de la radio, mientras que slo 45% se informa polticamente por medio de los peridicos (segob-inegi, 2003). datos de otras encuestas permiten inferir que esta tendencia ha crecido en el tiempo: segn estudios del ife y la unam, para 1996 la televisin tena 59% de preferencias y en 2000 74% a nivel nacional (Gobierno de Mxico, 2001a: 32).

En trminos de confianza institucional, los medios de comunicacin aparecen como la sexta institucin que mayor confianza merece a los ciudadanos (con una ca lificacin de 7.8 sobre 10, abajo del Ejrcito, la Iglesia y el ife, pero arriba de la co -mi sin nacional de los derechos humanos (cndh), el presidente, la suprema corte de Justicia de la nacin (scjn) y el congreso (segob-inegi, 2003).

la televisin se considera el medio de mayor penetracin puesto que 95.5% de los entrevistados en la Encuesta Nacional de Prcticas y Consumo Culturales (conaculta, 2004: 112) afirma ver televisin. Segn la misma Encuesta (Conaculta, 2004: 18) son los noticieros los programas ms vistos de la televisin (49.5%), por encima de las telenovelas (39.2%) y los deportes (24.3%). si a esto agregamos que existen 25 600 000 de televisores aproximadamente (cia, 2005), tenemos que la televisin constituye un medio privilegiado de comunicacin del estado hacia la sociedad en general.

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la administracin de Vicente Fox abrog la disposicin de 1969 que determinaba que el gobierno dispona de tres horas de tiempo televisivo diario18 y lo redujo a 18 mi nutos de televisin y 35 de radio, por medio del decreto presidencial del 10 de oc-tubre de 2002. Antes de esta modificacin, segn Fregoso (2002), de acuerdo con la se cretara de hacienda de Mxico, de enero a septiembre de 2002, el gobierno uti li z 4 millones 70 mil 511 minutos del llamado tiempo fiscal en televisin, siendo la Pre sidencia de la Repblica la que utiliz la mayor parte del tiempo con 17.7% del total.

otra funcin de los medios en la relacin de la sociedad civil con el estado tiene que ver con la vigilancia y el control. al respecto, segn la informacin de la encup 2003, el uso de los medios como mecanismos de control o denuncia ante irregularidades pareciera tener menor importancia. segn este estudio, acciones como llamar a un programa de radio o televisin o escribir cartas en los peridicos es una accin relativamente poco utilizada para resolver un problema, con 9% y 7%, respectivamente (en comparacin con organizarse con otras personas afectadas, que fue la respuesta de 39% de los ciudadanos encuestados).

a partir de la informacin revisada, percibimos que los medios masivos de in-formacin funcionan como vehculo para la materializacin de las relaciones estado-sociedad civil, as como mecanismo para rebajar la presin de sta sobre aqul. Estas relaciones son tanto de arriba hacia abajo (a travs del uso del tiempo oficial para entregar informacin y construir cierta opinin pblica), como de abajo hacia arriba (mediante el uso ciudadano de espacios de denuncia y control utilizados de manera limitada).

a manera de resumen

la hiptesis general para explicar algunos de los principales cambios en la lgica de la generacin de interfaces socioestatales en los ltimos 35 aos, es que la transfor-macin del rgimen necesit de nuevos interlocutores, situacin que el presidente salinas de Gortari retom expresamente a travs del pronasol. por otro lado, a partir de la alternancia en los gobiernos locales y estatales, se fueron generalizando las interfaces para el mejor desempeo de la funcin pblica; de ah se prosigui en el periodo 94-97 con una prdida paulatina del control priista del legislativo federal, que cre nuevas instituciones ms independientes y con poder autnomo; finalmente , la alternancia en el ejecutivo federal hizo posible pluralizar los interlocutores en

18 Los espacios pblicos de comunicacin oficial los administra la Subsecretara de Normatividad de Medios, perteneciente a la segob.

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varios niveles y retomar el tema de la transparencia y el reconocimiento (no exento de contradicciones) de las osc como sujetos democratizadores (y no esa seora la sociedad civil de los sectores ms conservadores del panismo).

mapeo de Interfaces socIoestatales

las interfaces socioestatales son un complejo y numeroso conjunto de instituciones que, en su versin ms perenne, cuentan con un fundamento legal y recursos finan-cieros que permiten un grado de operacin alto; en el otro extremo de la realidad, se observan relaciones entre la sociedad civil y el estado altamente voltiles, como son las negociaciones ad hoc resultado de movilizaciones de actores sociales orien-tados a la resolucin de un problema o necesidad puntual: en este caso, la interfaz se consume en s misma, desapareciendo con la mesa de dilogo y concertacin.

en el mapa que hemos elaborado a partir de diversas fuentes de informacin, encontramos una abrumadora mayora de interfaces que cuentan con cierto grado de institucionalizacin y que pueden ser entendidas como experiencias resultantes de luchas por el reconocimiento de mltiples actores de la sociedad civil (isunza, 2001); sin embargo, una vez estabilizadas estas luchas en instituciones (con normas y recur sos financieros, humanos y materiales del Estado), pasan a formar parte del acervo de instrumentos estatales que, en el mejor de los casos, cuentan con la participacin ciu-dadana para intercambiar informacin (tipos 1 al 3 de ise), o bien para canalizar rela-ciones de poder orientadas a la formacin de la voluntad colectiva (tipos 4 al 6 de ise).

de esta forma, las coordenadas del espacio social que podemos caracterizar como de interrelacin sociedad civil-estado estn marcadas en gran medida por dos realidades mayoritarias, por dos tipos de concentracin de interfaces: primero, aquellas que tienen como interlocutor privilegiado, dentro del polo estatal, al poder ejecutivo y, segundo, las interfaces institucionalizadas por la accin estatal, frente a iniciativas sostenidas por la accin civil.19

aunque la mayora de los mecanismos desarrollados en este ensayo remiten al poder ejecutivo, esto no quiere decir que los poderes legislativo y Judicial no cuenten con interfaces socioestatales. de hecho, la suprema corte de Justicia de la nacin,

19 Seguramente, el costo humano y financiero pesa para que las cosas sean as, que la socie dad civil mexicana no cuente con ms experiencias sostenidas principalmente con sus recursos. sin embargo , nos parece central tomar en cuenta la historia particular de esta sociedad civil, la que hace ms difcil, por el marco cognoscitivo-evaluativo en el que se basa su accin, imaginar y crear experiencias autnomas y autosostenibles.

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entre 2003 y 2004 abri una consulta nacional sobre una Reforma integral y cohe-rente del sistema de imparticin de Justicia en el estado Mexicano. este ejercicio const de foros en todas las entidades federativas, as como intercambios va elec trnica y la presentacin de 5 844 propuestas de ciudadanos para mejorar el sistema de imparticin de justicia.20 adems de esto, se han hecho importantes avances en trans-parencia, como la reciente transmisin televisiva de las sesiones de la supre ma corte.

en el poder legislativo, el espacio de interaccin con la sociedad civil son las comisiones de trabajo. segn los informes de labores de estos rganos,21 es una prc-tica comn la invitacin a osc para conocer sus puntos de vista. asimismo, podemos citar los mecanismos de transparencia de la legislatura federal, como son la trans-misin de sus sesiones a travs del canal del congreso, el sistema de recepcin de quejas y sugerencias por cada grupo parlamentario y la publicacin en su sitio de in-ternet de informaciones sobre el desempeo de los diputados como inasistencias, votaciones, integracin de los grupos parlamentarios, etctera.

en este apartado nos concentraremos en las interfaces socioestatales que pueden ser identificadas a partir de informacin estatal y que, por consecuencia, privi- le gian la visibilidad de las iniciativas que han llegado a estabilizarse en un significa-tivo grado de institucionalizacin.

las interfaces socioestatales no slo son creadas por iniciativa del estado, sino que desde las osc encontramos una serie de propuestas de acciones y mecanismos.22 orientadas temticamente, existen importantes experiencias en polticas de transpa rencia y acceso a la informacin,23 donde sobresale el programa cimtra24 que ha desarrollado un ndice de transparencia Municipal. asimismo, alianza cvica y Fundar, a. c., en coordinacin con otras organizaciones, llevan a cabo un programa de vigilancia ciudadana en los estados de Mxico, coahuila y Yucatn

20 Vase http://www.scjn.gob.mx/Reforma.21 para el caso de la comisin de participacin ciudadana de la cmara de diputados, vase http://

www.diputados.gob.mx/comisiones59legislatura/participacion_ciudadana/progtrab.htm. para el caso de la cmara de senadores, vase, por ejemplo, la comisin de desarrollo social http://www.senado.gob.mx/comisiones.php?ver=informes&lk=desarrollo_social/desarrollo_social.html.

22 para un anlisis ms detallado de estos mecanismos, vase hevia, 2006a.23 en este tipo se encuentran experiencias muy amplias como las que realizan alianza cvica, Fundar,

a. c., equipo pueblo, accede, Vrtebra, la Red ciudadana de chihuahua, cencos, etctera, en diversos m bitos de accin, siendo el municipal donde ms experiencias se desarrollan. para cono-cer otros ejem plos concretos, vase ifai, 2004a.

24 cesem-heriberto Jara, Vrtebra, equipo pueblo, locallis, alianza cvica e icma conforman el pro grama ciudadanos por Municipios transparentes (cimtra).

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(alianza cvica, 2003).25 Fundar, a. c. tambin es responsable del ndice Latinoame-ricano de Transparencia Presupuestaria (Fundar, 2003), donde se compara la transparen-cia presupuestaria en Mxico y otros pases de la regin.26 en este mismo sentido, el centro de contralora social y estudios de la construccin democrtica del ciesas abri en 2008 una incubadora de organizaciones vigilantes de proyectos de contralora social, apoyando a 11 organizaciones para llevar a cabo diversos tipos de acciones de monitoreo y vigilancia.27

un segundo mbito de accin cvica orientada a la interaccin con el estado es la transparencia de los procesos electorales. dada la larga historia de desaseo de las elecciones en Mxico, la sociedad civil ha desarrollado diversas experiencias de observacin electoral, que se suman a las acciones desarrolladas por el gobierno, actualmente denominadas blindaje electoral (daz y dussauge, 2006). en pocas palabras, estas acciones tratan de evitar el uso faccioso de los programas guberna-mentales (principalmente de poltica social y obra pblica) mediante el acuerdo de buenas prcticas y monitoreo del desempeo de los funcionarios (electos o no), por parte de las osc. durante 2004 y 2005 fueron apoyadas las convocatorias de blin-daje electoral por el indesol para que las osc participen en la vigilancia de los pro-gramas sociales a fin de evitar irregularidades, donde se desarrollaron casos exitosos como el programa 1 000 mujeres por la transparencia de la osc centotl, en oaxaca, o la experiencia de Radio teocelo, en Veracruz (ponce, 2005).

un tercer mbito de accin corresponde a las polticas sectoriales propiamente dichas. en el sector salud, la osc Fundar, a. c. ha llevado a cabo el seguimiento del presupuesto federal destinado a esa importante poltica social desde una perspectiva de derechos. en el sector Medioambiental, Iniciativa de Acceso-Mxico28 trabaja en relacin con el estado mexicano en el seguimiento de acciones en favor de la trans-parencia de la informacin pblica con respecto a este tema (ifai, 2004b). en cuanto a las polticas pblicas orientadas al desarrollo social sobresale el seguimiento de la osc equipo pueblo de las obligaciones del gobierno mexicano en relacin con la cumbre social Mundial as como su participacin en la Red Mexicana frente al

25 la experiencia incluye los municipios de saltillo y Monclova (coahuila); peto (Yucatn); Valle de bravo, nezahualcyotl y toluca (estado de Mxico).

26 de hecho entre los resultados sobresale por mucho la poca capacidad de participacin ciudadana en todos los pases de la regin (Fundar, 2003: 13 y ss).

27 para detalles vase http://ccs.ciesas.edu.mx.28 esta coalicin de osc est integrada por el centro Mexicano de derecho ambiental, a. c., comu ni-

ca cin y educacin ambiental s. c., cultura ecolgica, a. c. y presencia ciudadana Mexica na, a. c.

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libre comercio. en seguridad ciudadana existen diversos grupos, como el consejo ciudadano de seguridad pblica del distrito Federal. en temas energticos y de servicios resaltan las experiencias de resistencia civil en mltiples estados (Veracruz, Yucatn, tabasco o chihuahua) donde diversos colectivos se han unido para re clamar por las altas tarifas domiciliarias y, por medio de diversos mecanismos legales y de presin, han logrado en algunos casos la aplicacin de otro tipo de tarifas en zonas residenciales. en diversos estados de la Repblica existen ejemplos de vigilancia sobre las acciones de desarrollo Rural llevadas a cabo por organizaciones campesi-nas y agrarias, tanto dentro de los mecanismos oficiales (participacin en los Con-sejos consultivos de la sedesol), los consejos de desarrollo Rural sustentable, de-finidos en la Ley General de Desarrollo Sustentable, y los Comits de Desarrollo Rural de la sagarpa) como fuera de ellos, por medio de la movilizacin y el cabildeo con fracciones parlamentarias y la utilizacin de medios de comunicacin popular, principalmente la radio, para denunciar las irregularidades.

estos mecanismos de vigilancia sectorial y/o territorial se expresan en el incre-mento de la figura de Observatorios Ciudadanos, los que se definen como un nmero de personas y/o organizaciones que se agrupa con el objetivo de impulsar o vigilar un proceso, una poltica o un actor en especfico. [] la connotacin del trmino observatorio conlleva una distancia de la figura gubernamental que inyecta autonoma y cierto nivel de imparcialidad a las observaciones (observatorios ciu-dadanos, 2009).

Finalmente, existen mbitos de accin relativamente innovadores, como el se-guimiento al poder legislativo. en este sentido sobresale la accin de la Red ciuda-dana de chihuahua y su experiencia de seguimiento a la cmara de diputados local; ellos han hecho un seguimiento a tres legislaturas (una al final, una completa y una que inici a fines de 2004), incorporando tanto el anlisis del cumplimiento de las obligaciones formales de los diputados (asistencia, nmero de sesiones plenarias y en comisiones), como el anlisis cualitativo del desempeo (cambios legislativos efectivos, propuestas de ley, etctera).29 en este mbito tambin puede contarse la propuesta del equipo pueblo y el consorcio para el dilogo parlamentario y la Equidad (Consorcio) para modificar la ley orgnica del Senado de la Repblica.30

29 para mayor informacin vase www.redchihuahua.org o Red ciudadana chihuahua (ifai, 2004b).30 Vase http://www.equipopueblo.org.mx para la propuesta completa.

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mbIto federal31

en el mbito federal se recopil informacin de las interfaces socioestatales insti-tucionalizadas a partir de dos fuentes. en primer lugar, las interfaces reconocidas por cada entidad de la administracin pblica Federal (apf) en el apartado Meca-nismos de participacin ciudadana de sus sitios de internet, que puede encontrarse hoy agru pada en el portal de obligaciones de transparencia. esta informacin es una obli gacin de dichos organismos, segn la fraccin XVi del artculo 7 de la lftaipg.

el cuadro 2 resume las interfaces socioestatales institucionalizadas que se repor-tan en los sitios de internet de 154 organismos de la administracin pblica Federal, en el ejercicio Fiscal de 2005. en total se revisaron 212 sitios de internet y en 58 de stos no se sealan mecanismos de participacin ciudadana.32 los 212 sitios de internet se componen de secretaras (18), organismos descentralizados (77), descon-centrados (28), paraestatales (36), internacionales (46) y autnomos (7). en total se encontraron 213 interfaces socioestatales institucionalizadas.

la segunda fuente de informacin de las interfaces socioestatales instituciona-lizadas en el mbito federal son las reglas de operacin de todos los programas que ejecuta el gobierno federal de manera directa o a travs de convenios o acuerdos de coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas. estas reglas de operacin son disposiciones relacionadas con cada ejercicio fiscal y precisan la forma de operar un programa.

en el cuadro 3 se resume la informacin sobre las interfaces socioestatales ins-titucionalizadas que se reportan en 130 reglas de operacin de programas federales correspondientes al ejercicio fiscal de 2005. En 15 de estas reglas de operacin no se reporta ningn tipo de interfaz socioestatal. en total se encontraron 347 interfaces socioestatales institucionalizadas.

la distribucin del tipo de interfaces institucionalizadas en la administracin pblica Federal, en lo general, se mantiene cuando comparamos la frecuencia de cada tipo por fuente de informacin. destacan dos datos del cuadro 4: en primer lugar, por amplio margen la interfaz de contribucin (tipo 1: sc e) es la ms frecuente de las interfaces institucionalizadas en el mbito federal. en segundo lugar, los dems tipos mantienen su frecuencia cuando utilizamos ambas fuentes de

31 agradecemos el apoyo de Vernica Moreno uribe en la revisin de la informacin en la que se basa este apartado.

32 En estos sitios las menciones ms comunes para justificar la falta de informacin son no aplica o sitio en construccin.

Libro 2.indb 80 03/11/10 11:14


CuAdrO 2Interfaces socioestatales institucionalizadas en el mbito federal

Tipo Total de interfaces Tipo de interfaz Cantidad Tipo de interfaz Cantidad ordinaria extraordinaria

1 80 (37.6%) buzones de quejas 61 encuestas a usuarios 11

y denuncias /beneficiarios

2 24 (11.3%) difusin pblica 11 carta de compromiso 1

de informacin ciudadano (senasica)

3 70 (32.9%) consejos consultivos 21 testigo social 5

4 12 ( 5.6%) contralora social 12

(dura)

5 4 ( 1.9%) Comit de Beneficiarios 0

(transferencia de

acciones de ejecucin)

6 23 (10.8%) comits y consejos 6 consejo de cuenca 1

operativos (cna)

total 213

Fuente: elaboracin propia a partir de informacin de 212 sitios de internet revisados en mayo de 2005.

informa cin, o cambian poco de lugar de importancia; slo la interfaz comunicativa (tipo sc e) vara en cuatro puestos de relevancia entre una fuente de informacin y otra (segundo lugar en sitios de internet y sexto en las reglas de operacin; sube a un tercero cuando sumamos la informacin de las dos fuentes). en el cuadro 4 se resumen los datos del conjunto de interfaces socioestatales institucionalizadas en el mbito federal, que suman un total de 560 registros, y en el cuadro 5 se ordenan segn su nivel de relevancia numrica.

Libro 2.indb 81 03/11/10 11:14


CuAdrO 3Interfaces socioestatales institucionalizadas en el mbito federal

Tipo Total de interfaces Tipo de interfaz Cantidad Tipo de interfaz Cantidad ordinaria extraordinaria

1 139 (40.%) Buzones de quejas 130 Encuesta a benefi 1

y denuncias ciarios (conafe)

2 95 (27.4%) difusin pblica 11 informacin para 1

de informacin blindaje electoral

(oportunidades)

informacin a 17 traduccin de reglas 1

beneficiarios de operacin a

lenguas indgenas

3 20 (5.8%) consejos estatales 13 consejo consultivo 1

Municipales (Fonaes)

4 27 (7.8%) contralora social 16 convenios de 11

(dura) concertacin con osc

para vigilancia (slo

programas sedesol)

5 32 (9.2%) Comit de Beneficiarios 15 Posibilidad de con 8

(transferencia de tratacin a osc para

acciones realizar acciones

de ejecucin) especficas (slo

programas sedesol)

6 34 (9.8%) comits tcnicos 25 creacin de a. c. 5

de dictaminacin (slo sagarpa)

total 347

Fuente: elaboracin propia a partir de 130 reglas de operacin de programas federales vigentes en el ao

fiscal 2005.

Libro 2.indb 82 03/11/10 11:14


CuAdrO 4resumen de Ise identificadas en reglas de operacin

de la Administracin Pblica Federal (apf)

Tipo Total de interfaces Sitios de internet Reglas de operacin

1. interfaz de contribucin 219 (39.1%) 80 (37.6%) 139 (40.1%)

2. interfaz de transparencia 119 (21.3%) 24 (11.3%) 95 (27.4%)

3. interfaz de comunicacin 90 (16.1%) 70 (32.9%) 20 (5.8%)

4. interfaz mandataria 39 (7.0%) 12 (5.6%) 27 (7.8%)

5. interfaz de transferencia 36 (6.4%) 4 (1.9%) 32 (9.2%)

6. interfaz cogestiva 57 (11.2%) 23 (10.8%) 34 (9.8%)

total 560 213 347

CuAdrO 5relevancia de los tipos de Ise institucionalizadas en el mbito federal

TipoTotal de interfaces

(lugar de relevancia)Sitios de internet

(lugar de relevancia)Reglas de operacin(lugar de relevancia)

1. interfaz de contribucin 1 1 1

2. interfaz de transparencia 2 3 2

3. interfaz de comunicacin 3 2 6

4. interfaz mandataria 5 5 5

5. interfaz de transferencia 6 6 4

6. interfaz cogestiva 4 4 3

Fuente: elaboracin propia a partir de informacin de 212 sitios de internet revisados en mayo de 2005 y 130 reglas de operacin de programas federales vigentes en el ao fiscal 2005.

Libro 2.indb 83 03/11/10 11:14


Fuente: elaboracin propia a partir de informacin de 212 sitios de internet, revisados en mayo de 2005.

Con la finalidad de mostrar de forma conjunta y resumida los datos con los que contamos en este momento en el mapeo de las interfaces socioestatales en el mbito federal, vase la grfica 3.

a partir del mapeo de interfaces socioestatales institucionalizadas, as como de la comparacin del tipo de informacin de la que surgen estas coordenadas, podemos realizar las siguientes observaciones:

1. como se mencion anteriormente, el tipo 1 (interfaz de contribucin: sc e) se mantiene como la ms importante oferta de participacin del gobierno fe deral.

2. la variacin en la frecuencia de las interfaces de tipo 2 (interfaz de transparencia : sc e) responde al hecho de que contabilizamos en los sitios de internet los mecanismos institucionalizados reportados en el apartado de participacin ciudadana; si se hubieran contabilizado los sitios de internet como interfaces, su frecuencia habra superado cualquier otro tipo, pero distorsionara la infor-macin sistematizada de esa fuente de datos.

GrFICA 2Interfaces socioestatales institucionalizadas en el mbito federal por tipo

0

5

10

15

8 2 7 1 4 23 3 2 2 3 3

Internet

R.

Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Tipo 5 Tipo 6

las diferencias de frecuencia entre sitios de internet y reglas de operacin se puede observar en la grfica 2.

Libro 2.indb 84 03/11/10 11:14


Fuente: elaboracin propia a partir de informacin de 212 sitios de internet, revisados en mayo de 2005, y

130 reglas de operacin de programas federales vigentes en el ao fiscal 2005.

GrFICA 3Porcentaje de Ise institucionalizadas en el mbito federal

3. en cuanto a la gran variacin del tipo 3 (interfaz comunicativa: sc e) en-contramos que muchos programas relacionados con la sagarpa reportan en su sitio de internet los consejos de desarrollo Rural sustentable como mecanismos de informacin para cada uno de esos programas, lo que hace aumentar la fre-cuencia de este tipo.

4. Respecto a la frecuencia del tipo 4 (interfaz mandataria: sc e) se mantiene en el mismo lugar de relevancia, como el tipo 1. cabe destacar que en este tipo 4 se reportan los mecanismos de contralora social en los programas de la sedesol . sin embargo, al analizar las reglas de operacin de los programas sociales, la mayora de estos mecanismos son instancias de informacin y capacitacin a los beneficiarios, ms que de control social. Por esto, esa interfaz sera, en sentido estricto, del tipo 2 (interfaz de transparencia: sc e).

5. sorprende la drstica variacin del tipo 5 (interfaz de transferencia: sc e) y se explica por el hecho de que en los sitios de internet (oferta al pblico en general ) no se incluyen estas interfaces, sino que slo aparecen en las reglas de operacin (algo as como la letra pequea de los contratos), ya que la transferencia de responsabilidades y tareas se ofertan pero con cierta discrecin.

6. en el caso del tipo 6 (interfaz cogestiva: sc e) destaca que los mecanismos cogestivos aparecen ms en las reglas de operacin que en las pginas de internet .


(219)=40% (119)=21% (90)=16% (39)=7% (36)=6% (57)=10%

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Libro 2.indb 85 03/11/10 11:14


7. El desarrollo ms amplio y diversificado de las interfaces socioestatales institu-cionalizadas, por lo menos en las fuentes de informacin consultadas, se da en el campo de la poltica de desarrollo social.

8. Resalta, por el contrario, la escasez de interfaces en los campos de la seguridad pblica (pgr, ssp, pfp, Segob) y de definicin y gestin de la poltica fiscal y finan ciera.

mbIto estatal33

Presencia y tipos de mecanismos

los procesos de descentralizacin llevados a cabo en las dos ltimas dcadas, la constatacin de que la alternancia poltica inici en los mbitos municipal y estatal , la creciente independencia de los gobiernos estatales con relacin al poder federal y la autonoma operativa y legal que poseen, hacen imprescindible ampliar el mapa de relaciones sociedad civil-estado a las entidades federativas. en el cuadro 6 se resume la presencia de interfaces socioestatales institucionalizadas que pudieron identificarse en la legislacin en una muestra de seis entidades federativas.34

a partir de esta informacin se desprenden algunas conclusiones: la primera es la presencia significativa de instancias pblicas de deliberacin35 y, la segunda, la existen-cia de mecanismos de democracia directa.

sobre el primer punto, los consejos, comits y subcomits con representacin ciudadana y con funciones de consulta, planeacin, operacin y evaluacin consti-tuyen 56% de los mecanismos normados legalmente. de estos rganos colegiados, los consejos consultivos y los consejos tcnicos con representacin ciudadana son los ms numerosos en la legislacin revisada. ahora bien, cabe sealar que existe una presencia ms significativa de rganos donde slo se intercambia informacin y no

33 agradecemos el apoyo de homero vila landa en la revisin de las normatividades estatales en la que se basa este apartado.

34 Los criterios de seleccin de la muestra se basan en la clasificacin regional del gobierno federal. as, de la regin noreste seleccionamos a nuevo len; de la noroccidente a sonora; de la occiden-te a Jalisco; del centro al estado de Mxico y de la regin sur-sureste a Veracruz. adicionalmente integramos al distrito Federal. el corpus consisti en la revisin de 141 ordenamientos legales (constituciones, leyes orgnicas, leyes especiales, reglamentos y acuerdos). Al final del captulo se lista el conjunto de normas analizadas.

35 para una discusin sobre las instancias pblicas de deliberacin, vase hevia et al., 2009.

Libro 2.indb 86 03/11/10 11:14


cuentan con capacidades decisorias. estas interfaces institucionalizadas son de tipo 3 (interfaz comunicativa: sc e).

al analizar la informacin del campo de la poltica pblica, resulta que en todos los estados existen consejos de participacin social en educacin y consejos de planeacin, as como comisiones gubernamentales de derechos humanos y consejos electorales ciudadanizados. en campos como el de desarrollo social y la lucha por la igualdad de gnero (institutos de las mujeres) las nicas entidades de la muestra que no cuentan con rganos colegiados con representacin ciudadana son Veracruz y sonora. el campo de polticas dirigidas a la juventud nicamente tiene normas en el distrito Federal y Jalisco y otros, como el de turismo y transporte pblico slo se sealan en las leyes de nuevo len.

Las diferencias ms significativas en trminos regionales las encontramos en la gran presencia de rganos mixtos de gestin en el distrito Federal y en nuevo len (que en su mayora se integran en la ley orgnica de la administracin pblica de 2003), en contraste con Veracruz, donde slo algunos consejos de cuencas hidrol-gicas pueden ser considerados interfaces socioestatales de tipo 6 (interfaces coges-tivas: sc E), junto con los consejos electorales. Esta diferencia es significativa puesto que constituyen ise del tipo 6 y amplan los ejemplos clsicos (ife, ifai) a otros campos de la poltica, como la vivienda, el deporte, el desarrollo agropecuario, mujeres, turismo, etctera.

CuAdrO 6ISE institucionalizadas en seis entidades federativas

TipoDistrito Federal

Estado de Mxico Jalisco

Nuevo Len Sonora Veracruz Total

1 5 5 5 3 2 3 23 (11.4%)

2 2 3 4 2 3 0 14 ( 7.0%)

3 16 13 13 8 8 9 67 (33.3%)

4 6 3 5 0 1 1 16 ( 8.0%)

5 6 5 9 6 3 6 35 (17.4%)

6 11 6 7 14 6 2 45 (22.4%)

total 46 (22.8%) 35 (17.4%) 43 (21.3%) 33 (16.4%) 23 (11.4%) 21 (10.4%) 201

Fuente: elaboracin propia a partir de la revisin de 141 ordenamientos legales del distrito Federal, estado

de Mxico, Jalisco, nuevo len, sonora y Veracruz.

Libro 2.indb 87 03/11/10 11:14


segn vila (2005) el distrito Federal es la entidad que presenta la legislacin ms participacionista, en el sentido de que su legislacin define los rganos de parti-cipacin, sus funciones y atribuciones, as como los participantes y la forma de se-leccin de los mismos. adems, la normatividad del distrito Federal cuenta con una importante cantidad de rganos colegiados con participacin ciudadana y, si consi-deramos el programa de contralora ciudadana donde contralores ciudadanos participan con voz y voto en comits y subcomits de adquisiciones, de obras, etctera , de cada dependencia del gobierno, su nmero aumenta a 131 rganos de decisin con presencia ciudadana (hevia, 2006a).

los riesgos que implica este tipo de mecanismos en trminos de sobrerrepre-sentacin/subrepresentacin de intereses est ampliamente analizado por nuria cunill (1997 y 2002). para el caso mexicano, en el mbito estatal estamos ante la presencia de un boom de consejos consultivos.36 segn peralta (2005), slo en Jalisco existen alrededor de 40 consejos consultivos, incluyendo los estatales y municipales, en prcticamente todo el campo de la poltica social y la integracin de grupos vul-nerables, pero sin presencia en reas estratgicas como la econmica. por cierto, se reporta que estos consejos presentan un desempeo muy desigual. las crticas a estos mecanismos se basan en un anlisis de su diseo y funciones. carlos peralta seala que estos mecanismos limitan sus acciones al traspaso de informacin y no tienen funciones ejecutivas o decisorias. como ha sucedido en otros consejos (como el de transparencia del Gobierno del distrito Federal), ms de algn consejero re-nuncia o deja de asistir a las reuniones porque se perciben como poco funcionales y su papel se va limitando a escuchar lo que est haciendo la dependencia especfica. operadores del consejo de prevencin de Violencia del gdf, por ejemplo, se que-jaban de que gran parte de sus esfuerzos consiste en asegurar que representantes de las osc se presenten a las reuniones, puesto que, al no ver resultados concretos, dejan de asistir.

a las limitaciones de diseo se suma la forma de representacin. en Jalisco los representantes ciudadanos son por lo general sujetos invitados directamente por la cabeza poltica de la dependencia, por lo que existe una sobrerrepresentacin del mbito empresarial y corporativo en demrito de la representacin de organizaciones de la sociedad civil (osc) independientes.

el resultado de ambas limitaciones es una participacin acotada que adems inhibe otro tipo de incidencia como las negociaciones directas con las dependen-cias o las propuestas individuales, con una participacin ms amplia. el problema

36 este boom tambin se observa en el nivel federal, donde se identificaron 162 interfaces de comuni-cacin y cogestin (hevia et al., 2009).

Libro 2.indb 88 03/11/10 11:14


de la representacin no es slo una forma de acotar la participacin de las osc por los funcionarios pblicos, sino tambin una limitacin para las organizaciones que no tienen voz en estos mecanismos, los cuales, sin embargo, adquieren la legiti-midad de la participacin.

los criterios de representatividad para seleccionar a las osc que participen en estos mecanismos, segn Villalobos y Garca (2004: 6), incluyen su institucionalidad y el nivel de conocimiento y experiencia que la organizacin tenga en el campo especfi co de la poltica donde se crean estos consejos. No obstante, los requisitos de elegibilidad de los interlocutores civiles se aprecian de manera diferente segn el lugar desde donde se mira: para los funcionarios son relevantes tambin las relaciones o vnculos con otras organizaciones, el prestigio del interlocutor y la amplitud de su cobertura; para varias osc es fundamental la composicin plural y democrtica, tanto en el funcionamiento del mecanismo de dilogo con el estado, como en el pro cedimiento de la eleccin de los consejeros.

la segunda conclusin importante para caracterizar la relacin sociedad civil-estado en el mbito estatal es la existencia de mecanismos de democracia directa, que corresponden al tipo 4 (interfaces mandatarias: sc e).

en el mbito estatal existe un desarrollo considerable de sistemas de participacin ciudadana que se traducen en leyes. de las 32 entidades federativas, 24 tienen en su legislacin mecanismos de democracia directa,37 aunque no todas cuentan con leyes especficas de participacin ciudadana.

el cuadro 7 muestra un resumen de los mecanismos existentes en cada entidad .como se indica, la participacin ciudadana en la vertiente de control, expresada

en el mandato revocatorio, tiene an poca trascendencia en las legislaciones locales. segn peralta (2005) ha habido algunos ejercicios, sobre todo de iniciativa popular, en chihuahua y Jalisco, consultas en el distrito Federal (por el segundo piso del perifrico), y un plebiscito en chiapas (realizado antes de la ley de participacin correspondiente), pero existen pocos anlisis an sobre su uso, potencialidades y limitaciones. una excepcin al respecto es el anlisis sobre la iniciativa legislativa en Jalisco para promulgar una ley contra la violencia de las mujeres realizado por Ra-mrez saz (2002: 105), quien concluye: los principales problemas que enfrent esta iniciativa de ley fueron: su complejidad, su costo social, las tensiones que ori gin en el grupo y con los diputados, las lagunas de informacin y competencia, la insufi

37 diversas formas de participacin poltica que se realizan a travs del ejercicio del voto directo y universal. su objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones sobre cuestiones pblicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los pode-res legislativo o ejecutivo (Zovatto, 2002: 72). para una discusin en Mxico, vase alarcn, 2002.

Libro 2.indb 89 03/11/10 11:14


ciente deliberacin ciudadana y legislativa y la imposibilidad de lograr uno de sus co metidos institucionales [disminuir el peso de la iglesia en estos temas].

por ltimo, el uso incipiente de estos mecanismos tiene relacin con lo que pasa a nivel latinoamericano en la materia. segn altman (2005: 213), entre 1917 y 2005 se ha llevado a cabo un total de 148 experiencias de democracia directa en amrica la ti na , la mayora (128) desde arriba y slo 20 desde abajo, la generalidad en uruguay.38

GrFICA 4Ise institucionalizadas en el mbito estatal (sumatoria total y porcentaje)

* Fuente: elaboracin propia a partir de la revisin de 141 ordenamientos legales del distrito Federal, estado

de Mxico, Jalisco, nuevo len, sonora y Veracruz.

mbIto munIcIpal

en la elaboracin de un mapa nacional de las interfaces socioestatales instituciona-lizadas, terminamos con la revisin de las leyes y cdigos orgnicos municipales de los 31 estados federales, normas que regulan la vida institucional de los ayuntamientos vigentes en 2005.39

38 para un anlisis sobre la iniciativa legislativa popular, vase hevia, 2008.39 de esa fecha a 2009 algunas entidades, como Yucatn, han reformado su ley orgnica municipal,

cambios que no se incluyen en este anlisis.


12% 7% 33% 8% 15% 12%

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Libro 2.indb 90 03/11/10 11:14


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Libro 2.indb 91 03/11/10 11:14

92 Felipe Hevia y Ernesto IsunzaC

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Hevia Felipe Isunza Ernesto Perspectiva Interfaz Aplicada Relaciones Sociedad Civil Estado Mexico

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