Historia Argentina Texto 1

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LA CONQUISTALE!, ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZARON DEL ESTADO

W iv m ade the S ta te , a n d th e S ta te m ade u /ar.

Charles Tdxy

In t r o d u c c i n ;El Estado ha muerto; viva el Estado. Bien podan haber

sido stas las palabras dl vencedor de Pavn, luego de que su triunfo produjera el derrumbo de la Confederacin Argentina y despejara el camino para la definitiva organizacin nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires.1 La promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso haca auspicioso el comienzo de este nuevo experimento de construccin del Estado nacional. Un ave fnix pareca renacer de las cenizas de la guerra civil.

Sin embargo, la confirmacin de la hegemona portea sobre el resto del territorio nacional argentino, no signific la resolucin del viejo problema de la institucionalizacin del poder que el pas vena arrastrando prcticamente desde el momento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que desembocaron en la nueva situacin institucional tenan una lgica propia, inexorable, predeterminada, independiente de los actores como afirmaba el general Mitre en su primer mensaje al Congreso , esta lgica no poda asegurar la vigencia continuada de una solucin impuesta a sangre y fuego. Mantener y extender el movimiento iniciado desde

96 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Unp'nos Aires la revolucin liberal requera la centrali- în e institaicionalizacin del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgido despus de Pavn. Era prenso ordenarse para ordenar; regularizar el funcionarmento de los instrumentos de dominacin que haran posible el sometimiento de los diversos planos de'interaccin social-a las exigencias de un sistema de produccin que se insinuaba con

fo6por S e l triunfo de Pavn creaba una situacin sin precedentes en la historia institucional del pas. A J 3entonces, la lucha poltica se entabl desde posiciones diferentes De un conflicto horizontal, entre pares (,v.g. lucha e S e caudillos -com o en la larga etapa de la entre bloques formados por efmeras abu sa ^ X a c i t o rriera durante los enfrentamientos entre la Confederacin ; Argentina y el Estado de Buenos Aires ), se pas a una con- W ta d n vertical, entre desiguales,Toda movilizacin de berzas contrarias al orden establecido pbr, los J X ^ r T sera calificada, de ah en ms, como levantamiento_ o rebelin interior. Al carcter segmentario de la organizacin - social se haba superpuesto una dimensin lde un Estado que se eriga como forma owwiâte de ,gracin social y poltica, como instancia que ab^cabaycOTO naba esa organizacin segmentaria de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemmcas .. pretenda resolver deflnitdvamento d edW gl asumiendo por la fuerza el control pohtico del pas.

Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regio- , nes partidos", clases, actividades y hasta familias, es una , tarea qu socilogos e historiadores an tienen pendient . ; S e S U o s al menos que el centro de 1 ^ , fae ocupado por una coalicin de fracciones de una purgue , sa en formacin, implantada ndêntalmente en las acfr- , vidads mercantiles y agroexportadoras que C0If aban1 todava rstica aunque pujante economa nue se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y helero . gneo grupo de intelectuales y guerreros que por su contro r, d S S S institucional -burocrtico, y x n U t o - f P ' i vincia portaa, constitua una autntica clise poltica, y 2),

fnr C?mef aeS- diversas facciones burguesas del Litoral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecientemente promovidos a travs de esta asociacin.

S-rn embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan vanados (Estaba nmcho de ser una coalicin fuerte o estable. Sus latentes diferencias internas, que pronto comenza- nSf a ^ fnhatarse, no eran menos profundas que las que la enfrentaban al pacto confederal. De aqu que el Hdera^go uncial de Buenos Aires pronto se diluira en un complejo proceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos Rasgos esenciales serian el descrdito y posterior crisis de su ncleo liberal nacionalistas y el ensanchamiento de sus bases sociales a travsde la gradual incorporacin de las burguesas regionales. Transcurriran todava dieciocho aos hasta que se consolidara un pacto de dominacin relativamente estable. A lo largo de ese perodo, tambin se iran consolidando los atributos materiales del Estado, es decir, un sistema msftucional con alcances nacionales. El presente captulo est dedicado a examinar el proceso de imposicin del orden y de institucionalizacin del Estado nacional durante ese lapso histrico. j

IAmbitos de actuacin y formas de penetracin del Estado

Hhmos yisto en el captulo introductorio que 1 y desarro!Ip^âInSirtorme_^tatales puede~observarHe

l a d e r o n r ^ o o n A * - - - - - - - --~ . / r :

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 97

----- ' ri- impiicaja conversin

travs de diferentes instaSt"F fflfigmsmos las cuestiones que requierenfierisio^^ tivasrde la comunidad. ---- ' ---- - *----------

Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn de hecho al arreglo institucional vigente antes de su creacin, u-on excepcin de las relaciones exteriores, confiadas al gobierno provisional de Mitre, la resolucin de los asuntos pneos sigui en manos de los gobiernos provinciales y de al-

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LA f o r m a c i n d e l e st a d o a r g e n t in o98

53S S S T t 2 S L S S

^ I m c u t d o la Constitucin Nacional, vigente desde. ha- , a r a a . COntmn proporcionando un esquema ms^J-

f T toprescLaftle para la organizacin del

? 1 ! a S a Te trataba de adquirir el monopolio de cierta? ^dftotervenSn scial reservadas, hasta ese mo- T c S T T la tarisdiocMn de las provincias, aun cuando su eiercitdo por stas contraviniera expresas disposiciones cons- S S S S X En parte, tambin de una

aT Cr f i 6m tSees 5 oblato deêndn e inters > f tK -

E g ? S S r , sea por la naturaleza de la ac- , . , A -i rnncmitud de los recursos involucrados. En otias

palabras la existencia del Estado nacional exiga replantear :To fa"eTs institucionales p re s ten te s d e s b a n d o marco de referencia de la actividad social de un mbito local privado a un mbito nacional-pblico.-Pero al mismo êmpo,

: eaa misma existencia del Estado imphcabauna concentr cin de recursos materiales y de poder a partir e os < t ^l^hTnosble resolver mediante novedosas formas da S i ? n - W de los deseos qn. = pente proceso de desarrollo capitalista que tema lugar p .

ralS r r * c i o de referirme ms adelante a lascrstaliza- dones bmocrticas a travs de las quedel Estado, quiero detenerme aqu en las diferentes iîna t e a S l t e proceso de apropiacin y/o creacin de los mbitos de actuacin que constituiran su jurisdiccin fon.

cional. Sin duda, la transferencia forzada o anes ejercidas de hecho por lasyores ^ esfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la formacin de un ejrcito y un aparato recaudador verdaderamente nacionales.4resDde1Bueannt J0nfederaci

reas se trataba de que las provincias consintieran en transferir a la nacin algunas de sus prerrogativas, tales como la emisin de moneda o la administracin de justicia de ltrma instancia. La aparente simplicidad de estos actos de transfe-

. rencia se vio, sin embargo, erizada de dificultades. El problema ya no se. reduca a montar, sobre la base de instituciones de Buenos Aires, organismos con proyeccin nacional, smo a apropiar y concentrar atribuciones, ejercindolas a travs de mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la moneda y la banca. Ganar- la confianza de un comercio descredo por anteriores fracasos, cuyas prcticas seguan incorporando como premisa una total anarqua monetaria; superar las resistencias de los comerciantes y hacendados porteos, que no consentan en perder el frreo control que ejercan sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, principal instrumento monetario y crediticio del pas; tales algunos de los desafos que recin pudieron vencerse dos dcadas ms tarde.8 Otras veces, en cambio, la provincia cedera prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender la frontera con el indio. Luego de Pavn fue el ejrcito nacional el que asumi esa responsabilidad, y.aunque la Guardia Nacional de las provincias especialmente la de Buens Aires colabor en este esfuerzo, fue la nacin l que llev adelante la campaa y smninistr el grueso delos recursos. - '"'l , .

Pero conquistar el orden tambin supoma para el gobierno nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regulacin social hasta entonces impuestos por la tradicin, legados por la colonia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centralizacin en el Estado permitira aumentar el erado de previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertas prcticas, acabar con la improvisacin, j crear nuevas pautas de interaccin social,. A diferencia de la .apropiacin de reas funcionales bajo control provincial, no haba en estos casos una clara lgica de sustitucin. La variedad de mbitos operativos en los que el gobierno nacional comenz a reclamar jurisdiccin sealan ms bien un alerta pragmatismo.: muchas veces reido ..con la filosofa antiintervencioms-


ta del liberalismo que inspiraba su accin en otros terrenos Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su ms importante manifestacin en la tarea de codificacin de fondo. j

Las heterogneas disposiciones, costumbres, instituciones y prcticas socialmehte aceptadas, que desde la colonia y a travs de la catica etapa de vida independiente del pas haban conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsistente, fueron lentamente sustituidos por modernos cdigos. Inspirados en la tradicin jurdica europea, pero adecundose a la idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimien- tos que el nuevo orden impona, estos cdigos anticiparon y regularon minuciosamente los ms diversos aspectos de la vida civil y la actividad econmica.9

A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de fileros ancestrales. Por ejemplo, cuando aos ms tarde el Estado tom a su cargo el registro de las.personas, la celebracin del matrimonio civil o la administracin de cementerios, funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia. Otras veces, supuso la incursin en ciertos campos combinando su accin con la de los gobiernos provinciales y la de los particulares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la educacin, rea en la que el gobierno nacional tendra tana creciente participacin y se reservara prerrogativas de superintendencia y legislacin general. El caso de ls ferrocarriles tambin representa un tipieo campo de incursin compartida con las provincias y el sector privado incluso bajo la forma dejoint venturos . Mencionemos, adems, las reas de colonizacin, negocios bancanos y construccin de obras pblicas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno nacional utiliz la,frmula de concesin con o sin garanta para la. ejecucin de las obras o la prestacin de los servicios, contribuyendo a la formacin de una clase social de contratistas y jsocios del Estado frecuentemente implantada adems en otros sectores de la produccin y la intermediacin.11 K

Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades.pro- dctivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el rpido adelanto tecnolgico, entre otros factores, fueron

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA mSTITUGIONALIZACIN DEL ESTADO 101

102

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LA. FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el-gobierno nacional comenz a promover y tomar, a su cargo. En esta categora se inscriben actividades tan variadas cmo la organizacin del servicio de correos y telgrafos, la promocin de la inmigracin, la delimitacin y destino de las tierras pblicas, la exploracin geolgica y ..minera, el control sanitario, la formacin!de docentes y el registro estadstico del comercio y la navegacin.

En general, el Estado se apropi de las actividades basta ahora mencionadas sustituyendo en. su ejecucin a otros agentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentracin de mbitos funcionales cuyo control representara, a la vez, una fiiente de legitimacin y de poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer un orden coherente pon las necesidades de acumulacin, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar los atributos que lo definan como sistema de dominacin. Las otras instancias articuladoras de la actividad social cedan terreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relacin que lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los individuos y a la rutina de las rosta-JC u . C l G H S % i

Pero si bien la apropiacin y creacin de mbitos operaa- vos comenz a llenar de contenido la formal existencia del Estado, tambin dio vida a una nueva instancia que sacuda en sus races formas tradicionales de organizacin social y ejercicio del poder poltico. Por eso, luego de la instalacin del gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronunciamientos de jefes polticos dispuestos a cambial1 situaciones provinciales adictas o contrarias al nuvo rgimen,

, as como en la continuidad de prcticas autnomas lesivas para el poder central. Antes de cumplir el primer ao de su perodo presidencial, Mitre informaba al Congreso

104XA f o r m a c i n d e l e s t a d o a r g e n t in o

i -or el Estado nacional. Una segunda,481 h rSZSi^optativa , incluy la captacin de apoyos qUf doSuantcs y gobiernos del intnor a tra- di ?a A l c i n de alianzas y coaliciones basadas en

^ T t S o Z 2 Z & a C C d e la localizacin en territo- ce del Es

^Qg LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO-

el indio, al tiempo que acuda a sofocar los numerosos levantamientos producidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas norteas. Por esta misma razn, sus dimensiones debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas, en gran medi.dk imprevisibles, de la mstitucio- nalizaci del poder estatal. La falta de una ley de conscripcin obligatoria problema arrastrado prcticamente desde las guerras de la independencia obligaba al gobie - no nacional a destinar al servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de instruccin y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del soldado de linea. El gobierno tambin debi afrontar el problema de la homogenexzacion de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una fuerza integrada con el-aporte de todas las provincias; y ) no exista una adecuada distribucin jerrquica entre los diversos rangos.15 . , , x+.

La creacin de un ejrcito nacional no elimino automticamente a las guardias nacionales'mantenidas por las pro-

-viadas. El gobierno nacional no contaba por entonces con poder suficiente para avasallar este caro atributo de la autonoma provincial. Adems, la capacidad de convocatoria militar continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependa de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta capacidad local tambin explica la relativa facilidad con que los caudillos provinciales organizaron ejrcitos e intentaron recurrentemente alzarse contra la autoridad nacional.

Durante ms de una dcada, que abarc prcticamente las presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debi enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivacin comn: la defensa de las autonomas provinciales, amenazadas por la creciente centralizacin del poder en un Estado nacional que, a los ojos del interior, encalmaba el proyecto hegemnico de Buenos Aires, Un poder capaz no solamente de reprimir insurrecciones sino tambin de desplegar una serie de actividades preventivas, dirigidas, a imponer o restituir un orden compatible con un esquema ae dominacin en el que la autoridad nacional resultara afianzada.

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Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el heroismo^de las provincias guiadas por Buenos ires en su lucha contra la barbarie, el despotismo y la montonera*1. Controlada la1 situacin en las provincias litorales y liquidadas las resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las fuerzas de Buenos Aires17 la organizacin del ejrcito nacional se plante en trminos de na disminucin de los efectivos movilizados en la campaa militar y una concentracin de esfuerzos en custodiar las fronteras, . especialmente las internas , peligrosamente acechadas y violadas por incur

siones indgenas.La presidencia de Mitre fue un perodo de dura prueba

paira el nuevo ejrcito nacional. Cuando recin empezaba-la organizacin de sus cuadros, debi enfrentar compromisos blicos que constituan una formidable experiencia iniciti- ca. Slo entre 1862 y 1868 se produjeron segn Nicasio

107 revoluciones y 90 combates en los que lamieron f 72f Personas. No se os ocultan las dificultades con que ha debido luchar el Gobierno para poner al Ejrcito en pie de guerra , expresaba el vicepresidente Marcos Paz dulcindose en 1866 al Congreso: cuando ninguna preparacin exista 3* era necesario crearlo todo con la premura exigida por las cu-cunstancias. Armar y equipar un ejrcito de 25.000 hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades... era una obra que a ms de ser sobremanera costosa, para el tesoro, requera toda la actividad, la energa y el celo de la administracin . El simultneo o sucesivo empleo de. efectivos en la frontera externa, en las provincias o en l frontera mterior,19 exigi el despliegue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos recursos.^ Ello se evidenci en el nmero de acciones ^ S iS - res, en la cantidad de tropas movilizadas y en el volumen de gastos realizados..

La intercambiabilidad de las fuerzas (v.g. ejrcito de lnea o guardias nacionales) y de los destinos militares se convirti en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaracin de guerra, al Paraguay.21 Ello determin que, aun en medio de intensas polmicas, el Estado nacional continuara apeiand a contingentes de guardias nacionales -^recluta-


dos por las provincias para cubrir los servicios de frontera con el indio. Paralelamente, intentara sin mucho xito una suerte de conscripcin obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provincia contingentes de reclutas para remontar los cuerpos d lnea. 22 Postericfrmente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispondra innovaciones en el sistema de reclutamiento que, en lneas generales, se ajustaran al mismo principio aunque como en el caso anterior, tampoco tendran vigencia efectiva.

Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvi como hemos visto de importante refuerzo del ejrcito regular, ante contingencias que colocaban a ste en situacin precaria. A l constituirse prcticamente en una institucin permanente, su existencia posibilit y aceler la capacidad de penetracin del Estado nacional en todo, el mbito territorial. Cuando en 1866 el vicepresidente Marcos Paja indicaba que todas las provincias se hallaban representadas .en el ejrcito nacional, pona de manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado nacional haba conseguido ganar o imponer el apoyo de las provincias, pero 2) que aun no haba podido establecer una fuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba dependiendo del apoyo de los gobiernos lcales para el mantenimiento del aparato represivo nacional. Por eso, cuando culminaba la presidencia de Sarmiento, el servicio de fronteras continuaba llevndose a cabo con tropas regulares y guardias nacionales.23

Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuara siendo movilizada, no slo para custodiar las fronteras interiores sino adems para sofocar nuevas rebeliones. A los reiterados levantamientos de Lpez Jordn en Entre Ros sucedi la insurreccin de Mitre, luego de las controvertidas elecciones presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Este ltimo episodio militar exigi convocar a 60.000 hombres, que se movilizaron sobre una extensa regin del territorio nacional, librando batallas decisivas en las provincias de Buenos Aires y Crdoba. Un ltimo y definitivo enfrentamiento, en 1880, cerrara un ciclo histrico de siete dcadas de guerra civil: la insurreccin del gobierno de Buenos Aires contra las autoridades nacionales, que origin una nueva e


importante movilizacin. Pero para entonces el ejrcito nacional haba adquirido un perfil institucional diferente.

Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los primeros aos de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse el licnciamiento de .la Guardia Nacional, haba asumido la exclusiva responsabilidad de la actividad, militar, formando sus cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su prota- gnica actuacin en los- hechos decisivos que eslabonaban el nuevo orden haba favorecido su profesionalismo e institucio- nahzatan. Durante 18 aos las fuerzas armadas nacionales haban salido airosas de sus diversos compromisos militares, ganando en capacidad organizativa y operativa. Su estricta subordinacin al poder civil, destacada por Sarmiento y Avellaneda,24 acentuaron su espritu de cuerpo evitando la divisin interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan cabida en sus filas (o se iban extinguiendo) los enganchados involuntarios, los mercenarios extranjeros o los destinados por crmenes. La prspera .situacin econmica del pas durante el gobierno de Sarmiento haba permitido normalizar el aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al da de los sueldos.25 Nuevos institutos militares apoyaban la formacin y perfeccionamiento de los cuadros.26 Y el avance tecnolgico sobre todo el acceso al-ferrocarril, al telgrafo y al nuevo armamento adquirido en la dcada del 70 multiplicaba la capacidad ofensiva del poder militar nacional.27

Toc a Avellaneda heredar el comando de una fuerza constituida eri pivote de la penetracin estatal y control coactivo del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la lucha, en la renovada experimentacin organizativa, en la presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en mltiples escenarios de combate. Una fuerza que haba conseguido deshacer la Unin del Norte, prevenir los intentos secesionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerria- nas, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas-.'Una fuerza, en fin, que Avellaneda concentrara en la solucin final del problema indgena, la cual equivala a ganar el definitivo control de extensos territorios y su incorporacin al sistema productivo. Todo esto supona mantener el nivel de ac-

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tividad y la presencia mstitucional, del . aparato militar en gran parte del territorio nacional, no slo porque ia Campaa del Desierto28 se extenda a diversas regiones del pas, sino tambin porque el afianzamiento del control estatal sobre, las situaciones provine*!, exiga.tormnr y cus^io nos de ejrcitos en diversos puntos estratgicos, desde los cuales pudiera ejercerse una eficaz accin preventiva y represiva Ello explica que durante la presidencia de Avellaneda e presupuesto militar haya mantenido, aproximadamente, el nivel de las dos presidencias anteriores y da crdito a las criticas por entonces dirigidas al ministro de Guerra Alema, en el sentido de que habra malgastado los escasos recursos del presupuesto nacional en militarizar el pas.29 . .

Como veremos enseguida, el pretendido apohticismo de las fuerzas armadas y su estratgica distribucin y empleo simificaron un invalorable recurso poltico. Sena precisamente la conciencia de este nuevo poder del Estado, a tarda comprobacin de que con el auxilio de esa fuerza militar el gobierno nacional haba diferenciado su base social de apoyo de . la poderosa burguesa portea lo que lanzara a Buenos Aires a intentar detener el avance del vstago cuyo desarrollo siempre crey controlar. Entonces ya sena tarde.

Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cilras pueden servir para completar la caracterizacin del aparato represivo del Estado nacional y destacar su peso en esta etapa de penetracin institucional. Entre 1864 y 187~, el. total

' del personal civil y militar empleado por el Estado se mantuvo entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos anos, solo el personal de tropa constituy aproximadamente el 50% del total 80 Y en los momentos d crisis, en que una rebelin o la intensificacin de las operaciones militares requera el reclutamiento de nuevos efectivos, el total de tropas movilizadas poda alcanzar a varias decenas de miles. . ,

Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio de Guerra y Marina, insumieron, hasta 1880, la porcin ms significativa del presupuesto. Si se excluyen los servicios de la deuda pblica, en gran parte afectados a la obtencin de recursos para sostener el aparato militar, el presupuesto blico su, pero casi siempre la mitad de los gastos totales del gobierno.

13_0 LA. FOBMACIN DEL ESTADO'ARGENTINO

En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios;'de la deuda publica y el presupuesto militar representaron las dos terceras partes de las ejecuciones totales. La guerra de la Triple Alianza consolid aun ms esta estructura presupuestaria al elevar tanto la significacin de las asignaciones a G u e ^ y Marina (que oscilaron entre el 55% y el 65% del gaslp'totl del gobierno nacional) como el pago de la deuda pblica. Tal como se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbieron prcticamente la totalidad de los incrementos producidos en tos rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%

Ei grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la actividad del aparato represivo, puede tambin constatarse

y hasta cierto punto medirse a travs de la comparacin de los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4 y grfico I se han dispuesto ambas serias para el Mi- msteno de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta _oo0, el Estado no tena ninguna capacidad de prever el volumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban vanas veces las cifras presupuestadas. En cambio,: a medida que se avanza en la. dcada del 80, la discrepancia resulta cada vez, ms insignificante.

Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador peso que tuvo el componente represivo en la configuracin inicial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los recursos, sobre todo d los provenientes del uso del crdito. En parte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumplimiento de los servicios de la deuda pblica. A su vez, el flore- cimiento de los negocios, al amparo de un orden que tenda a desligar el mbito de la produccin y el comercio de la lucha armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas esta- tles.ss Este constante aumento, unido al hecho de que ahora era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla estrictamente sus compromisos financieros, empez a despertar el inters y la confianza del capital extranjero, vido en ese entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De este modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de absorcin de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del hipertrofiado aparato militar.34

. l a CONQUISTA DEL OEDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 111

112 XA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO IA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO U S

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LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Cuadro 2

^Mndonespresupue5?crias (1863-1890).

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H Deuda pblica.

- i'S f D Guerra y marina.

I I I Interior.

1 8 Hadenda, JusHda, Culto e instruccin Pblica.

LA CONQUISTA DEL OBDEN Y LA rNSUTUCIONALIZACIN DEL ESTADO 115

Rentas ordinarias del gobierno nacional Perodo 1863-1880 (en miles de pesos fuertes)

Ornaras de Derechos deArio Tora. iMPormariii EXPomaN Ornas

1863 6.478,7 4.273,4 1.821,7 383,6

1364 7.005,3 4.268,7 ' 2.221,7 14,9

1865 8.295,1 5.321,8 2.380,9 592,4

1866 9.568,6 6.686,1 2.164,3 718,2

1867 ' 12.040,3 6.713,1 . 2.533,6 793,6

1868 12.496,1 9.660,5 2.281,4 554,2

1869 12.676,7 ' 9.949,8 2.489,3 237,6

1870 1.4.833,9 . 12.092,1 1.360,1 881,7

1871 12.682,2 10.176,1 1.582,3 923,8

1872 18.172,4 - .. 14,464,9 2.621,4 1.086,1

1873 20.217,2 16.516,7 2.488,5 1.212,0

1874 16.526,9 12.512,9 2.303,0 1.711,0

1875 ' 17.206,7 ' 12.893,5 2.616,6 1.656,6

1876 13.583,6 9.577,7 2.591,8 1.414,1

1877 14.824,1 10.843,4 2.324,5 1.656,2-

1878 18.451,9 12.033,0 ,2.299,6 4.119,3

1879 20.961,9 - 12.844,7 .. 2.887,4 5.229,8

1880 19.594,3 12.055,8 - 3.520,4 J1 4.018,1

Fuente: Memorias del Ministerio de Hodenda, Repblica Argentino.

116la f o r m a c i n del ESTADO ARGENTINO

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LA CONQUISTA DEL ORDEN. Y LAINSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 117

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XA CONQUISTA DEL OEDEN Y LA INSTITUCIONALXZACIN DEL ESTADO 119

120 La FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Penetracin coofxattvaComo he sealado, la penetracin cooptatrva se refiere a

la captacin de apoyos entre los sectores dominantes locales y gobiernos proviifHEjCa travs' de afianzas y caheiones bsadas en compromisos y prestaciones recprocas tefRhe.n- tes a preservar y consolidar el sistema de dominacin-impuesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las reglas ms elementales del juego poltico: debilitar al adversario y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar dos importantes consideraciones: 1) la estrecha relacin entre cooptacin y otras formas de penetracin estatal, que en experiencias histricas concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y 2) la variedad de tcticas y recursos puestos en juego, cuyo examen puede iluminar algunos aspectos todava no suficientemente aclarados del proceso de constitucin de la dominacin estatal. >

Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacin ya haban sido ensayadas por Buenos Aires durante los aos de virtual secesin de la Confederacin Argentina. Hemos visto que m las clases dominantes porteas constituan un blpque homo-

crneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de 1852, origen del separatismo porteo, el gobierno de Buenos Aires dict una ley autorizando al Poder Ejecutivo a efectuar los gastos necesarios para el envo y desempeo de vma misin a las provincias del interior confiada al general Jos Mara Paz con el objeto de promover los intereses comunes de todo gnero y de fortificar las relaciones recprocas. Aunque el objetivo inmediato de la misin desbaratar las tratativas de. Urquiza de reunir un Congreso Constituyente result un fracaso, la iniciativa marc el comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a Buenos Aires en el ncleo de la organizacin nacional. A partir de entonces, el oro de su banco y los argumentos de sus mejores hombres se convirtieron en el sutil complemento poltico de la accin paralelamente desarrollada en el terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre en 1869 que la poltica seguida despus de la batalla de Cepeda posibilit que el

Partido Liberal que diriga se hiciera un poder nacional se No en vano Buenos Aires haba observado durante casi una dcada la experiencia de la Confederacin. Haba detectado sus debilidades conoca a fondo, los pilares que sostenann T h h ^ 0 edf Ci y aqueUos que P da* desmoronarlo. Y fortaleza e8echad Porfcunidades para poner a prueba su

A pesar de que Urquiza impuso un esto presidencial fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la provincia ederahzaa (su natal Entre Ros) y en relaciones personales con caudillos locales, resabio de la tradicin rosista cuyo apoyo lejos de ser incondicional deba ser objeto de negociacin permanente.3? Como fundamental factor de cohe- sin poltica, Urquiza represent la continuidad de una prctica de dominacin personalista que al no contar con el sustento de una alianza poltica estable ni haber impuesto la estructura formal de la constitucin, fue incapaz de oponer una resistencia eficaz a la accin disolvente de Buenos Aires. Su gobierno, as como el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapacidad de la Confederacin para subsistir sin la provincia portea. Para ser viable, el Estado nacional deba contar con una clase social capaz de articular la economa a nivel nacional y desequilibrar la correlacin de fuerzas pol- ticas a nivel regional.33 Rueos Aires promovi toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliarse con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba demasiado. Aunque fracas en este propsito, su accin no sera ajena a la actitud asumida por Urquiza en Pavn. Por otra parte, no descuid ocasin para socavar la adhesin de las provincias al gobierno del Paran o para comprar la lealtad de jefes u oficiales confederales.39

Durante el interregno entre Pavn y la asuncin de Mitre como presidente constitucional, Buenos Aires asumi de hecho el gobierno nacional. A partir de all, como ocurri despus de la Revolucin de Mayo, como lo intentaron infructuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debi enfrentarse una vez ms al mismo dilema: diferenciarse de su matriz portea sin traicionar los intereses asociados al' Puerto; pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LAINSTITOCIONAUZACIN DEL ESTADO 121

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excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se eriga la idea federal como formidable obstculo a las posibilidades expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la accin desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionalizada en el discurso poltico como ganar la adhesin de xas provincias, su intencin ltima fue ms bien desplazarlas como e-je de articulacin de relaciones sociales y sustituirlas por una instancia territorial y socialmente ms abarcativa.

Sin embargo, las provincias no podan ser ignoradas ensu fundamental papel constitutivo de uno de los pbderes del Estado. La constitucin de 1853, que cre el mecanismo del Senado, convirti a este rgano en la verdadera llave maestra del sistema poltico.40 Formado- por 20 senadores del interior y ocho del Litoral (ms dos que corresponderan a la La- nital Federal una vez instalada), con entera independencia de futuras fluctuaciones de la poblacin, otorg al interior mayora permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la sancin de cualquier ley. Por eso, ganar la adhesin provincial implicaba la creacin de mecanismos que contrabalancearan esa importante fuente de poder que haba quenado formalmente reservada a las provincias, proeuraxido un creciente control de sus situaciones locales. Los intentos en tal sentido, que reflejaran adems la necesidad del Estado.nacional de diferenciarse institucionlmente de las provincias, provocaran-bajo nuevas formas una reedicin del viejo conflicto entre federalismo y unitarismo. La reivindicacin de la autonoma del Estado nacional presupona negar que la autoridad que investa emanaba de la soberana.y autonoma provinciales -posicin ardorosamente defendida por Alema v Tejedor . Para Mitre, como de hecho para Sarmiento mas tarde, su autoridad anteceda a la de las provincias y eraconstitutiva de sta.41 . .

La historia de esos aos estara matizada por innumerables episodios en los que ste principio no siempre sera respetado por las provincias y gran parte de los conflictos suscitados entre stas y el gobierno nacional girara alrededoi de sus respectivas autonomas.42 El mbito jurisdiccional y el poder decisorio de cada parte se pelearan palmo a palmo. Y no slo a travs de una discusin terica, que desde ya tue

LA. FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

intensa, sino adems medante la produccin de hchos que pondran a prueba las fuerzas de cada contrincante. En' ese proceso se cristalizaran nuevas reglas del fuego qu e acabaran por redefinir las caractersticas del sistema poltico. La autonoma y jurisdiccin funcional de las provincias! se iran desdibujando al ritmo de la mltiple accin penetradora del Estado nacional. . . .

Desde el punto de vista de la modalidad que . aqu nos preocupa, se trataba de incorporar a los sectores doxoinantes del interior, no tanto como representantes de interes es regionales o locales sino ms bien .como componentes de un nuevo paeto.de dominacin a nivel nacional. En medio de gobiernos locales recelosos y ' menudo alzados, por un lado, y la poderosa provincia portea no resignada a perder sus privilegios, por otro, el Estado nacional jug sus cartas a dos puntas: a veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Aires para someter a las provincias interiores; otras, valindose de pactos y coaliciones con las burguesas provinciales, para contrarrestar la influencia ejercida sobre el gobierno nacional por la. burguesa porte. '

Adems de la 'f presin abierta, utilizada extensamente sobre, todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el Estado fue afirmando sus bases sociales de apoy a travs del empleo relativamente discrecional de ciertos mecanis-' mos de cooptacin. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a las provincias. Mientras en tiempos de la Confederacin stas deban contribuir, magramente por cierto, al sostenimiento del gobierno nacional, la situacin se invirti a partir del gobierno de Mitre. Sobre todo durante los primeros aos de su presidencia, en que 1 descalabro de las finanzas provinciales ocasionado por las guerras civiles demand la contribucin del gobierno nacional para la atencin de los gastos ms elementales;

jCon el tiempo, sin embargo, la significacin de esos subsidias tendi a decrecer. Su monto en las. asignaciones presupuestarias se mantuvo prcticamente en el mismo, nivel absoluto durante casi tres - dcadas'. Ms . an, disminuy durante los gobiernos de Avellaneda y Roca y slo hacia el final del gobierno de Jurez Celman recobr y super en algo su

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA rNSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 123

nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican, en el

No obstante, los valores absolutos no son totalmente adecuados como indicador de la importancia de estos subsidios, va que de acuerdo con los criterios de asignacin empleados, los mismos tuvieron un-peso diferencial segn las provincias consideradas. En principio, se estableci una distincin entre auxilios y subsidios, es decir, entre contribuciones extraordinarias motivadas por acontecimientos que amenazaban la viabilidad financiera de una provincia y aportes ordinarios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 18 2 se adopt, como norma de alcance general, acordar a cada provincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin per- itcio de auxiliar adicionalmente a algunas de ellas. Se sealaba explcitamente que las provincias que teman mayor poblacin, tambin obtenan generalmente mayores recursos, por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio uniforme De aqu que el peso del subsidio en los presupuestos provinciales resultara muy dispar. En 1871, la provincia de San Luis reciba un subsidio del Gobierno ^aaooal de 26.660- pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales p Dios (v'g. 26.891,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a E T ra S prcticamente doblaba la^ cifra *645 150 v 27.600 pesos fuertes respectivamente). Tambin en p i o l i s como Catamarca, Tocnmdn y Mendoza la propor-cin era bastante significativa. .a Q

Por lo tanto, la sbita suspensin de las subvenciones a provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzo de partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes eran adictos al gobierno nacional, constitua un instrumento de accin poltica que, hbilmenteta consolidar las posiciones de sus_ abados e n ^ ^ o fp b l i -

Similares efectos produca la utilizacin de cargos pubh eos como mecanismo de cooptacin. La declinacin de las economas del interior, acentuada con .escasas excepciones partir de la organizacin nacional, convirti al empleo publico en un importante factor compensador, pero a la vez en un. preciado instrmento para la captacin de apoyos al gobiex- no nacional. Romero destaca el uso del presupuesto nacional.

124 l a f o r m a c i n d e l e s t a d o a r g e n t in o LA CONQUISTA DEL OKDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 125

154,9

Aflertto.

0,16

C u 0 t l r o 5

S u b s i d i o s d e ! g o b i e r n o n o c i o n a l a l a s p r o v i n c i a sr e n a c i 1 8 6 3 - 1 8 V 0 { e n m i l e s d e p e s o s f u e r t e s )

A o Total % DE EJEC, PRESU?.1863 229,0 2,891864 214,8 3,02 '1865 215,9 1,721866 170,3 1,241867 ' 153,5 . 1;091868 148,7 0,891869 228,0 1,521870 220,0 1,131871 216,7 1,02 .1872 220,0 0,831873 225,0 0,731874 221.2 0,74 '1875 225,0 0,791876 154,2 0,701877 52,5 0,26 .1878 52,5 0,251879 52, 5 . 0,231880 52,5 0,201881 52,5 ' 0,181882 52,5 0,091883 97,2 0;221884 97,0 0,171885 57,0 0,101886 57,0 0,101887 57,0 0,091888 340,2 0,45. '1889 . ; 318,6 0,30


con este objeto durante el perodo 1862-76, especialmente a travs de la creacin de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y provinciales,'de profesores y maestros en colegios llamados precisamente nacionales por ser pagados

i 17,0+0rtn__de miembros de las fuerzas armadas, del po-der judicial, etc.46 Seala este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos se convirtieron en pilares de la estabilidad poltica de un interior donde los dostores desplazaban definitivamente a los militares y caudillos. De ah que las capitales de provincia fueran, desde entonces, principalmentecentros administrativos.46 ,

El nepotismo y la institucin del sps system, consecuencia inevitable de negociaciones pre y post-electorales, multiplicaban el uso instrumental de los cargos pblicos, ya qe la eleccin de un gobernador o de un presidente traa aparejados cambios en la administracin pblica,; desde los mve- .les ms bajos de las municipalidades hasta los ms altos delos ministerios.47

Una idea aproximada de la importancia que fue adquiriendo este mecanismo la da el veloz crecimiento del nmero de empleados pblicos nacionales radicados en el interior. Hasta 1862, la presencia del Estado nacionsil en las provincias se limitaba prcticamente a las aduanas, y receptoras existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que funcionaban vinculadas al trfico aduanero. S-

, lo 15 aos despus, una elevadsima proporcin del personal civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicado o se desempeaba en forma itinerante en el interior del pas. De acuerdo con una estimacin, que he efectuado para el ao 1876, sobre una dotacin total de 12.835 funcionarios, 10.956 se hallaban afectados de uno u otro mdo a funciones desarrolladas en las provincias. Si bien gran parte de este personal era militar, tambin la dotacin, civil (y el clero, a cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritano respecto al radicado en Buenos Aires (vase cuadro 6). Se trataba, sin duda, de una situacin verdaderamente excepcional, por cuanto la centralizacin de la dotacin y recursos del Estado en jurisdiccin federal sera posteriormente laregla.

LA CONQUISTA DEL ORDEN YLAINSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 127

Cuadro 6

Estimacin de fu n c io n a r io s pblicos nacionales en 1876

' D ependencia T otac D u d ad d e Bs-As . ItrmaoR ExteriorPrestado do lo Nocin 6 6 Congreso flocionol 162 162 Ministerio del Interior 913 244 654 15Ministr do Reloc. Extortores 34 12 22Ministerio de Hodertdo 1.304 575 - -729

. Ministerio do Justicio, Culto e in s ta ta Publica 1.454 125 1.329Ministerio do Guerra y Morino 8.962 718 8.244 -Totales 12.835 1.842 10.956 37

fuente Hoborado sobre o basa de dolos del Presupuesto Nodonol contenidos en lo Memoria del Ministerio de Haciendo para el

n ltimo mecanismo, quizs el ms evidente y el que ms atencin ha recibido por parte de la literatura especializada, fue el de la intei^epcin federal.48 Acordado constitu- cionalm.en.te por las provincias T"Poder Ej ecutivo Nacional, este recurso l permita intervenir en los asuntos- provinciales a fin de restablecer la forma republicana de gobierno cuando sta se hallare amenazada. La relativa vaguedad del texto constitucional sobre este asunto hizo posible que su aplicacin no tuviera una modalidad precisa. Y no creo que hya sido casual que la especificcidn legal y reglamentara d este atributo del Estado nacional haya estado precedida de una larga prctica, a travs de la cual se fueron experimentando mtodos mas o menos eficaces para convertirlo en urt poderoso instrumento de control sobre los poderes locales.

Los cmputos estadsticos que efectan Sommariya y Botana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo, son insuficientes para categorizar instancias y modalidades concretas de intervencin ..federal. Las circunstancias fueron por lo general complejas y demandaron prolongadas y agitadas negociaciones. La falta de legislacin sobre el tema, muchas veces denunciada en las memorias del rninistro de

Interior al Congreso, aumentaba a yeces el poder discrecional de los comisionados o interventores, pero limitaba otras su capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las personalidades involucradas, instrucciones recibidas, reacciones provocadas o fuerzas militares disponibles.

El empleo de la fuerza armada, la suspensin de subvenciones de la provincia insurrecta, la retirada estratgica del interventor para no legitimar con su presencia elecciones indeseables para el gobierno nacional, el pedido de aumlio o de no intervencin a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrectos operantes en otras que demandaban la intervencin, fueron algunos de los medios de que se vali el gobierno nacional para hacer ms efectiva la gestin de los cpnnsionados federales.49 Gomo habitualmente los levantamientos o rebeliones tenan un carcter y una base local, y slo ocasionalmente se extendan a otras provincias, el principio divide ^et impera le permiti prevenir coaliciones^ y enfrentar a las provincias una a una con notoria diferencia de fuerzas. En este proceso de continuo aprendizaje, el Estado nacional pudo desarrollar y poner a punto un instrumento invalorable, eme allanara el camino al rgimen oligrquico instaurado en el 80, arrasando con los residuos federalistas que aun se oponan a su pretensin de concentrar y centralizar el poder

Antes de culminar el perodo presidencial de Mitre, este mecanismo ya haba sido largamente ensayado. En slo un X L t r e mayo de 1866 y abril de 1867) las P a c a s Catamarca, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Crdoba y Tucu- p-.r, sufrieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, motivando en casi todos los casos la ^texvencin federal. La intensa actividad desplegada por el Estado nacional fue progresivamente configurando una cierta filosofa sobr el significado y alcances de este atributo constitucional,.aun antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legislacin; En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habra de repr en este aspecto, la que extenda sobremanera la inte^reta- cin que un criterio ms ajustado podra otorgar al. texto constitucional:

12g . ' LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LAINSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 129

Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misin de la autoridad Nacional cuando es llamada intervenir, es un mero instrumento de poder que va solo sostener reponer al Gobierno que le llam en su L

7 Cn la qUe Ia coastitucin ha entendido asegurar la estabihdad de las instituciones republicanas, -s e r a una garan-tta acordada los malos Gobiernos, le opresin, al despotismo. Preten-

183 fec' f :ades del poder interventor, en previsin de peligros quxmeros en castigo de pretendidos abusos reducindole al rol de simple espectador de los extravos del Gobierno que sostiene, por grandes que ellos sean - e s convertirle en verdugo del pueblo, Cuyos sufrimientos es amado presenciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando en la observancia de la ley la armona de todos los intereses y de todos los derechos. El Gobierno de la Nacin jams podra aceptar tan funesto y menguado rol (Memoria Ministerio del Interior, 1868).

Los gobiernos posteriores continuaron empleando la intervencin federal como un recurso habitual, pese a que la opinin pblica consideraba este procedimiento como un reiterado avasallamiento j a la. autonoma provincial. Jurez Cernan llegara al extremo de afirmar que todas las intervenciones federales constituan actos de administracin (Mensaje, 1887), con lo cual pretenda legitimar la intromisin federal en las provincias y la digitacin de gobernadores, por entonces practicadas desembozadamente.

La intervencin federal no fue un mecanismo destinado nicamente a restablecer el orden o asegurar la forma republicana de gobierno, como lo quera la Constitucin. Su utilizacin selectiva apunt ms bien a la conformacin de un sistema poltico en el que los partidos provinciales dominantes se someteran a las orientaciones fijadas desde el gobierno nacional. Por eso, un anlisis d la penetracin cooptativa no puede dejar de considerar el carcter y el papel ju gado por los-partidos en esta singular etapa.

Para ser estrictos, sera errneo calificar como partidos a la inmensa variedad de tendencias, facciones y agolpamientos escasamente orgnicos a travs de los que se expres la actividad poltica desde la independencia hasta las ltimas dcadas del siglo pasado. Durante ese extenso perodo, el trmino partido se utiliz en el sentido de parcialidad de' corriente aglutinadora de intereses relativamente inmedia-


tos y coyunturales de un segmento de la sociedad,' antes que en.su moderno:sentido corporativo. Lideradas generalmente por caudillos que les impriman un fuerte sello personalista, estas agrupaciones se formaban en ocasin de elecciones, designacin de representantes, fijacin de posiciones frente a asuntos en debate, o cuestionamiento de autoridades constituidas, desapareciendo tan pronto quedaba llenado su objeto o surgan en su seno diferencias irreconciliables. Su accin se manifest mediante uka amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, grupos acaudillados, sociedades patriticas, clubes polticos y basta salones literarios y peridicos de opinin.

La historiografa liberal nos propone sin embargo tajantes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante escenario de la poltica a partidos opuestos: unitarios y federales, chupandinos y pandilleros, nacionalistas y autonomistas. Por cierto, ms all de las efmeras facciones que permanentemente alteraban ese escenario, persistieron ciertas visiones doctrinarias {v.g. federalismo, liberalismo) que sirvieron como smbolo -de identificacin, antes que como efectiva gula para la accin o base para la conformacin de un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido, que haya existido un partido unitario de Rivadavia. Ni Que el federalismo de Rosas haya sido mucho ms que una bandera ideolgica, por lo dems frecuentemente desconocida en los hechos por los propios federales. Refirindose a estos primitivos partidos (federal y unitario) surgidos durante el anrquico perodo posterior a las luchas independentistas, DAmico seala:.

...esas denominaciones que haban existido, c o w calificativo.! de part ^dos, despus se convirtieron en denominaciones caprichosas, porque ni los unos queran la federacin de los Estados Unidos, ni los otros el sistema unitario de gobierno. Esa divisin era enteramente personal: amigos y enemigos de Rosas.51

Cado Rosas, tanto en la Confederacin como en Buenos Aires amantes federales s confundieron con exaltados unitarios, crendose bandos con' similares teoras de gobierno pero con diferencias de personalidad en su conduccin. Eran

LA CONQUISTA DEL ORDEN V LA INSTITUCTONAUZACIN DEL ESTADO 131

partidos personalistas, a punto tal que Mitre gobern con la misma Constitucin de la Confederacin.

Luego de Pavn, la divisin del partido liberal pareci reactualizar la contradiccin federahsmo-umtarismo, expresada en la creacin de sus ramas Autonomista v Nacional lideradas por Alsina y Mitre.. " ' '

p sas personalidades no queran confesar lo vaca de principio:! que era ]ja plataforma de cada una, y en artculos sin nmero, hacan un galimatas, que ni rilas ni nadie comprenda, y del cual pareca deducirse: que los nacionalistas (Mitre) queran la'Nacin Argentina predominando sobre las Provincias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autonomistas (Alsina), queran que las provincias primaran sobre la Nacin, o sea un gobierno descentralizador y moderado. Pero luego se -fio en la prctica, que los que suban al poder cambiaban banderas con los que bajaban y los alsinistas se hacan absorbentes y fuertes con Sarmiento y Avellaneda; mientras que los mitristas se convertan desde abajo en desceir atizadores, y enemigos de la fuerza en los gobiernos., .B.E2 .

^ Esta ubicuidad.se manifestaba en la sucesiva creacin y disolucin de clubes polticos y en la frecuencia con' que los integrantes de sa verdadera clase poltica, cabeza visible del nuevo rgimen, cambiaban de partido.55 Ello' revelaba una flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones adscriptivas e intereses cambiantes, antes que a principios ideolgicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permita al presidente de turno combinar y manipular sus variados recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones provinciales que le eran favorbles y volcar .ensu favor- las contrarias. Un gobierno nacional al que pesaba enormemente la tutela de Buenos Aires y que an o contaba con apoyos claros y sobre todo estables en el interior, deba alentar un juego poltico abierto en todos aquellos casos en que potenciales aliados podan llegar a controlar la escena poltica provincial, Acudiendo en su. auxilio y cerrando el juego cuando' las circunstancias resultaban' desfavorables. Despojada de retorica, la definicin inicial del gobierno de Mitre sobre intervencinfederal y papel de los partidos resulta coherente con esta interpretacin:


Respetando al principio fundamental del sistema de gobierno establecido por la Constitucin, el Ejecutivo Nacional ha procurado ser muy sobrio en el empleo de su influencia bajo cualquier forma, en los asuntos interiores de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias ea- jen que los partidos internos cuya existencia tendr siempre razn de ser en pueblos rejidos por instituciones liberales se desenvuelvan con lber- tad sin sujeciones straas influidos solamente por la disciplina que la

lucha pacfica impone. El Gobierno Nacional considera que mientras las luchas de los partidos se mantengan circunscritas y aisladas en el terreno provincial, mientras no produzcan una subversin en el r- den interno y la consiguiente requisicin que la Constitucin prescribe, ninguna injerencia la es dado tomar en asuntos locales sean cuales fueran las vicisitudes de la contienda y las solicitaciones que pudieran venir de uno otro de los partidos interesados naturalmente en tener el apoyo de la autoridad Nacional o de cualquier modo manifestada (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

A pesar de la relativa discrecionafidad con que aplicara este principio, el gobierno nacional no siempre las tendra todas consigo. La incompleta decantacin de una frmula poltica, en circunstancias contextales particularmente desfavorables, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer su sucesor.54 Correspondera a Avellaneda, mucho menos comprometido con las contiendas partidarias y mucho mas presionado por la necesidad de crear una fuerza poltica propia, sentar las bases de un nuevo pacto de dominacin. Su advenimiento al poder, si bien cont con las simpatas de Sarmiento, no fue el resultado de la verdad del sufragio que este, ltimo propiciara,55 ni de una aceitada maquinaria poltica,56 Pero una vez en el gobierno, apel a todos, los recursos para consolidar un mecanismo poltico-partidario que, mediante el control de la sucesin presidencial, permitiera al poder ejecutivo asegurar la continuidad del rgimen.57

P e n e t r a c i n m a t e r ia l i tBajo esta denominacin incluir, aquellas formas de a van-,

ce del Estado nacional sobre el interior, expresadas en obras, servicios, regulaciones y recompensas destinados fundamentalmente a incorporar las actividades productivas desarro- liadas a lo largo del territorio nacional al circuito dinmico

de la economa pampeana.58 Esta incorporacin produca dos tipos de consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional multiplicando as las -oportunidades y el volumen de los negocios; y 2) extenda la base social de la alianza que sustentaba al nuevo Estado, al suscitar el apoyo de los sectores econmicos del interior beneficiados por dicha incorporacin. La penetracin del Estado se haca efectiva en la medida en que los recursos movilizados permitan la articulacin de actividades e intereses, conformando nuevas modalidades de relacin social. Pero en qu circunstancias y a travs de qu mecanismos se manifestaba su presencia?

Plantear el tema de la presencia material del Estado nacional en la sociedad, en un perodo histrico como el considerado, exige incorporar al anfisis la dimensin fsica o geogrfica que enmarcaba y constrea la vida de esa comu- ni ciad. Desde este punto de vista, el pas se reduca a un ra- millete de viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un vasto territorio. Poco ms all de sus lmites, estos ncleos urbanos reunan la poblacin y la economa de un. espacio geogrfico la provincia cuyos contornos polticos, como hemos visto, eran ms una reivindicacin originada en un localismo exacerbado por el fracaso de los sucesivos intentos de organizacin nacional que un territorio sobre el cual se ejerciese control efectivo.5* El pas o territorio heredado de la colonia luego de las luchas indpendentistas no coincida con el espacio de la soberana, fuera sta nacional o provincial. N i siquiera con el que quedara conformado luego de las secesiones del Paraguay, el Alto Per y la Banda Oriental.

Esa extensa geografa! contena una gradacin de espacios diferenciados segn lo que entonces se denominaba la escala del progreso en la ocupacin del suelo (Memoria Ministerio del Interior, 1865). La provincia, reducida* en su jurisdiccin efectiva a la vida social organizada alrededor de sus escasas poblaciones, y el Desierto,55 inconmensurable, .abierto y misterioso segn lo describiera el poema de Olegario Andrade, tierra de indios y matreros, constituan en esencia dos pases. Su frontera era objeto de constante lucha y negociacin, y los lmites provinciales se expandan o es- ' trechabanen funcin de los resultados de esa lucha.61 Entre


1i. t

5 - 1

' 1 3 4 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

la Provincia y el Desierto comenzaron a surgir, junto cop su grada! poblamiento, estados intermedios, que la Constitucin Nacional denomin territorios, y. que por coincidir con espacios prcticamente inexplorados e inhabitados, no suje- tos al dominio de g0biemo"l0cal alguno, quedaron subordinados a la jurisdiccin nacional. ,

Esta particular conformacin del espacio haba hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad argentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aislamiento, haba debilitado l. desarrollo de vnculos nacionales, sentimientos de pertenencia y comunidad de destinofactores n desdeables en la intensidad que adquirieron lasguerras interiores. Tambin haba impedido la formacin de mi mercado nacional. En el interior, las producciones locales no consumidas dentro del mbito geogrfico inmediato, eran dificultosamente derivadas hacalos mercados a los que. permitan cceder las antiguas y precarias rutasnoiomalea La circulacin haba adquirido as un caracterstico sentido centrfugo, orientada hacia; mercados que luego de la independencia pasaran a estar localizados fuera del territorio nacional (especialmente enJChile y Bolivia). A su vez, la pi - duccin del Litoral pampeano fue acentuando su onemacum hacia mercados ultramarinos, dada la privilegiada _posicio de sus puertos, la fecundidad de sus tierras y la creciente demanda para sus productos desde el exterior.

A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y las derivadas de la explotacin pecuaria registraron mpor- tanto progresos desde comienzos de siglo. Pero su ~

136 l a f o r m a c i n d e l e s t a d o a r g e n t in o

os. Tambin lo conocan los intelectuales y hombres pblicos que en la poca sealaron en sus discursos y escritos el programa de transformaciones que deba dar paso un nuevo orden social.

Pero cuando en el plano'institucional parecan allanados gran parte de los obstculos que se oponan a la definitiva organizacin nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidad o inexistencia de recursos seguan erigiendo formidables escollos. Tomemos como ilustracin las comunicaciones, posiblemente el eslabn ms dbil de los circuitos econmicos de entonces. En 1863, el ministro del Interior, Guillermo Rawson, informaba al Congreso sobre el estado de los caminos de la repblica en estos trminos:

Puede decirse sin exageracin que en la Kepblica Argentina no hay caminos, si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas formadas no por el arte, sino, por el ir y venir de-las gentes al travs de vastas llanuras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y montaas. En esta inmensa extensin de territorio se encuentran catorce o diez y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de leguas, sin que jams la mano del hombre se haya empleado en preparar las vas que deben servir a la comunicacin entre esas escasas poblaciones. Y si la civilizacin, la riqueza y la fraternidad de los pueblos estn en razn directa de la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho debe ser el atraso, la pobreza y la mutua indiferencia de las Provincias Argentinas separadas entre s por largas distancias, y por obstculos naturales que apenas se ha intentado superar (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

El dramtico tono de esta descripcin no alcanza sin embargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad dominante.66 La inexistencia'de caminos se hallaba asociada a carencias de muy diversa ndole, que se constituan a su vez en obstculos para su construccin.'Adems de importantes problemas tcnicos y econmicos, la realizacin de un camino dependa de que previa o simultneamente se resolvieran problemas de otra ndole. Por ejemplo, la escasez de agua en ciertas travesas exiga perforaciones en busca de aguas artesianas. Accidentes naturales como ros y montaas podan requerir la ereccin de puentes. A su vez, las posibilidades de

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internarse en extensas y desoladas comarcas deban considerar la existencia de postas que ofrecieran albergue y facilidades para la continuacin de la travesa. Postas, correos y caminos eran necesidades que no atenda el gobierno..,6? Por otra parte, y aun satisfechos los aspectos tcnicos de un posible camino, su factibilidad econmica dependa en ltima instancia de un probable volumen de trfico que justificara la inversin.

Estos ejemplos ilustran una tpica modalidad de eslabonamiento de la actividad social, en el sentido propuesto por Hirschman.6 Hacia atars, la construccin..de un camino creaba la necesidad de obras complementarias tales como apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia adelante, abna nuevas posibilidades para la ocupacin y explotacin de tierras, el establecimiento de mensajeras y la formacin de nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre navegacin de los nos originaba necesidades de canalizacin, obras portuarias y de balizamiento, y a su vez haca posible el transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomentaba la exploracin de tierras (como el territorio del Chaco) e impulsaba la ejecucin de obras que unan regiones prcticamente desvinculadas entre s. Sera posible construir otras cadenas o rastrear efectos secundarios a partir de cada uno de los fenmenos recin mencionados. Pero lo importante es reflexionar sobre el sentido ms profundo de estas transformaciones, ya que la utilizacin acrtica de un concepto tan sugestivo como el de eslabonamiento conlleva el riesgo de transformar una historia rica en accidentes y contradicciones en un mecnico, acumulativo y, sobre todo, inevitable proceso de evolucin social.

A mi juicio,, ese sentido profundo de los cambios sociales radica en la peculiar asociacin que en cada caso se establece entre, el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de un inters y la creacin de una necesidad. Una oportunidad supone la presencia de una o ms circunstancias favorables para el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa conveniente. Esta conveniencia est determinada por el beneficio probable que la actividad puede reportar a quienes la emprendan. En la medida en que stos perciben la oportunidad


y deciden aprovecharla, desarrolla^ un inters, es decir, la aspiracin a una eventual, obtencin de aquel beneficio. Sm embargo, oportunidad e inters no son condiciones suficientes para que la actividad sea encarada. Es preciso actems que el inters sea materiaizable. Generalmente, obstculos o carencias dificultan su concrecin por la sola, accin de los actores interesados, y crean la necesidad de superarlos Para que alguien est dispuesto a satisfacer esa necesidad, debe a su vez tener un inters,basado quizs en la oportunidad que crea la necesidad de su contraparte, de la que tambin pueda derivar- algn beneficio. Y as sucesivamente. Los multiplicadores, eslabonamientos o circuios virtuosos no son otra cosa, entontes, que descriptores de estos procesos de encadenamiento y expansin de la actividad

Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusivamente en la poca histrica que estamos considerando. lVlas genricamente, son propios deformaciones sociales capitalistas basadas en la acumulacin, la propiedad privada y el beneficio individual. Si procuro desentraar su funcionamiento es debido a que en ese perodo se estaban constituyendo los elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que^caracterizaran al capitalismo argentino. Y es esta especificidad lo que un. anlisis del papel cumplido por el Estado en la articulacin de la actividad social, permitira esclarecer.

En qu sentido fue el Estado argentino un factor de articulacin social? Aunque la pregunta remite a la esencia a la definicin misma, del concepto de Estado, lo que aqm interesa es establecer las modalidades especficas de esa articulacin. Es indudable que a partir de 1862, el Estado nacional tuvo un papel preponderante en la creacin de oportunidades la generacin de intereses y la satisfaccin de necesidades que beneficiaron a regiones, sectores y grupos sociales cada vez ms amplios. Pero el hecho saliente es que estas formas de intervencin penetraban efectivamente la sociedad, convirtiendo al Estado en un factor constituyente de ia misma y a su accin en un prerrequisito de su mutua reproduccin. Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvi no solamente para unir las piezas sueltas 'de una sociedad

nacional an en ciernes, sino adems para estableer u-ns vinculacin efectiva entre esa sociedad y el Estado que la articulaba. Como en definitiva constituirse en instancia de articulacin de relaciones sociales es la razn de ser fiel Estado, esta forma de intervencin tenda a afirmar su legitimacin. y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento social de su indispensabilidad, y ersuministro de los apoyos y recursos necesarios, para reproducir el patrn de relaciones que su propia intervencin conformaba. ^o lv idem os, sin embargo, que la penetracin material fue slo una de las formas en que el Estado intent extender su control sobre la sociedad. .Por eso quiz convenga marcar algunos de sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma de penetracin sugiero una modalidad de control social basada en la capacidad exclusiva no compartida por nincn'rr otro agente social de crear, atraer, transformar, promover y, en ltima instancia, ensamblar los diferentes factores de la produccin, regulando sus relaciones. En este sentido, la penetracin material comparte con la cooptativa y la. ideolgica un comn fundamento consensual, aun cuando este consenso tiene en cada caso referentes distintos: el inters material, el afn de poder o la conviccin ideolgica. E cambio, la .penetracin represiva implica la aplicacin de violencia fsica o amenaza de coercin, tendientes a logfar el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del orden social se sustenta aqu en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetracin, en que el orden se conforma y reproduce a partir de contraprestaciones o beneficios que crean vnculos de solidaridad entre las partes que concurren a la relacin, consolidando intereses comunes y bases de posibles aliar zas. La penetracin cooptativa intenta ganar adeptos a travs de la promesa o efectiva concesin de alguna suerte de beneficio conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a la coalicin dominante. La penetracin ideolgica reviste la represin desnuda o los intereses individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir la dominacin en. hegemona, el beneficio particular en inters general.



Claro est que estos beneficios y contraprestaciones, en tanto estn dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, implican a menudo privilegios que, por oposicin, condenan a otros sectores indirectamente perjudicados a una existencia econmica, cultural o polticamente marginal. Por eso la represin y las formas ms consensales de penetracin son procesos simultneos: ganar aliados da lugar muchas veces a ganar tambin enemigos, y el progreso en el que se enrolan los unos exige el orden que debe imponerse sobre los

El revisionismo histrico argentino se ha preocupado a menudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que fueron desplazados por el incesante desarrollo de ls fuerzas productivas que acompa el avance del capitalismo, y que el concurso del Estado contribuy a materializar. Ea nostlgica evocacin del boyero, del rstico tejedor, del indio de la toldera, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galera humana que tipific en la conciencia de las clases acomodadas la'barbarie y el atraso, no pasa sin embargo de ser un ejercicio sensiblero y en buena medida estril.** No resulta til oara comprender la dinmica del proceso que transform a esa sociedad, creando redes de relacin, homogeneizan- do intereses, originando nuevos sectores de actividad, relegando a otros, constituyendo, en fin, las bases materiales de una nacin, un sistema de dominacin y un nuevo modo de produccin. Este es, en esencia, el sentido que tuvieron las formas de penetracin estatal que denomino materiales, y que junto a la represin, la cooptacin y la manipulacin ideolgica contribuyeron a crear un nuevo orden.

No obstante,' soy consciente de que esta abstracta observacin deja pendiente un anfisis ms minucioso del tocio- namiento de este mecanismo de penetracin. Poi ello, aun que sin pretender ceirme a una historia rigurosa, intentar una-interpretacin matizada con algunas ilustraciones.

' Nada mejor que la propia visin de los protagonistas para expresar el sentido de la accin del Estado en este terreno:

la situacin de la Repblica exige un pronto y saludable remedio la miaeria que la abruma. Ibdos los espritus estn ajitados por la presin

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de necesidades no satisfechas; el rden, el respeto las Autoridades constituidas se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por el prestigio que el nuevo Gobierno Nacional debe la grandeza de su ori- jen y la sanidad probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irresistibles que obran en el seno de las sociedades y que las precipitan veces en abismos desconocidos, cuando la previsin de los Gobiernos no se anticipa preparar el remedio de los males, dando direccin saludable esa vitalidad exuberante y peligrosa. Tal es la situacin de la Repblica en mi concepto, y pienso que es necesario ganar meses y das al tiempo para presentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los conforte en su miseria, que moralice sus sentimientos y los encamine al bien y la prosperidad comn (Memoria Ministerio del Interior, 1S63).

Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la organizacin nacional, tenan un evidente contenido programtico, aun cuando las circunstancias que los motivaran fueran bastante especficas.70 El desorden era tambin visto como producto de la miseria y, si el progreso requera orden, tambin el orden requera progreso. Es decir, el progreso era un factor legitimante del orden, por lo que la accin del Estado deba anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insatisfechas que agitaban los espritus y amenazaban destruir una unidad tan duramente conseguida.

Pero qu necesidades? Cuando todo estaba por hacerse -como es frecuente leer en los escritos de la poca cmo fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conoca el verdadero estado del pas? Lo primero, entonces, era tomar conciencia sobre la real envergadura de los problemas enfrentados, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiraciones, necesidades e intereses despertados a partir de las nuevas circunstancias que dominaban la escena poltico- institucional de la sociedad argentina. Un nuevo dilogo comenzara as entablarse entre representantes de un Estado, convencidos del inexorable destino de progreso del pas, y los agentes sociales que intuan los mecanismos que podan concretarlo. Por eso no es extrao que una de las primeras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores provinciales recabando informacin sobre los aspectos ms- elementales de la vida de una comunidad: producciones pre-

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Cuando los recursos financieros y tcnicos de que poda disponer el Estado resultaban insuficientes para encarar ciertos proyectos; o cuando H iniciativa privada descubra nuevas reas de actividad econmica potencialmente lucrativas, se apelaba habitualmente al mecanismo de la concesin estatal para la disposicin de bienes o la explotacin de servicios. El ejemplo quiz ms difundido es el de concesin para la construccin y explotacin de ferrocarriles. Sin embargo, vale la pena utilizar precisamente este ejemplo para examinar con algn detenimiento ciertos aspectos poco conocidos del mecanismo de concesin, aunque fundamentales para entender los patrones de vinculacin que comenzaban a establecerse entre Estado y sociedad. Para ello recurrir al caso del Ferrocarril Central Argentino, uno de los primeros grandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajo

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ran la paz y la liaran, fecunda y .gloriosa en el sentido del progreso (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

El vaticinio ministerial no era infundado. El pas haba comenzado a experimentar el impacto de los caminos de fie* rro, cuya extensin crecera a un ritmo vertiginoso,'modificando radicalmente la estructura espacial y econmica del pas. En este contexto, fueron muy pocos quienes, lograron percibir los efectos negativos que podra acarrear la particular configuracin adquirida por el desarrollo de los ferrocarriles, incluso en aquellas regiones destinadas a padecer tales efectos con marcada intensidad.77 . _

Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sin ms recaudos, como un agente destructor y empobrecedor que contribuy a quebrar un supuesto desarrollo econmico autnomo lento pero armnico en algunas regiones del pas, corresponde sealar que en algunos casos, como en Santiago del Estero, las expectativas 'que rodearon su llegada no fueron satisfechas..En general, los ferrocarriles nunca llegaron a integrar a las viejas poblaciones en las provincias interiores, normalmente asentadas en terrenos apenas aptos para la subsistencia. En muchos casos las vas frreas atravesaron zonas desrticas, creando estaciones efmeras que terminaron por aislar a las poblaciones asentadas en su derredor. El abaratamiento del costo de los fletes, que en teora acompaaba al trazado de.la red ferroviaria, poco sigm-. fic en estos casos. Los pueblos que fueron virtualm.en.te esquivados tuvieron que ejercer serias y a menuda infructuosas presiones para lograr el beneficio del algn ramal

El manejo relativamente {discrecional de las tarifas sirvi, adems, como un instrumeto clave para, favorecer o perjudicar el desarrollo de las diferentes regiones del pas. De nunciando el supuesto incumplimiento de los trminos de las concesiones en materia tarifaria, sealaba el diputado Osvaldo Magnasco en 1887:

Han servido (ios ferrocarriles) como los elementos legtimamente esperados, o por el contrario han sido obstculos serios para el desarrollo de nuestra produccin, pra la vida de nuestras industrias 3/ para el desen-

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volvimiento de nuestro comercio. (...) Ah estn las provincias de Cuyo por ejemplo, vctimas de tarifas restrictivas, de fletes imposibles, de imposiciones insolentes, de irritantes exacciones, porque el ra'prto de esos fletes es mucho mayor que el valor de sus vinos, de sus pastos y de sus carnes (...) Ah estn Tucumn, Salta y Santiago....

Puede sostenerse, entonces, que el impacto del ferrocarril fue desigual, jugando- en el Litoral un rol articulador que contrasta con el dismil papel cumplido en el interir. Los ferrocarriles crearon, sin duda, un mercado interno nacional, pero sobre todo posibilitaron la explotacin de la Pampa hmeda, generaron un alza indita en el precio de la tierra y contribuyeron, d.e este modo, a la consolidacin de los terratenientes pampeanos como clase hegezn nice.79

Desde esta perspectiva ms matizada, es evidente que los juicios contemporneos sobre el entreguismo y los vendepatrias que, sin duda, tambin existieron pasan por alto tanto los factores contextales y circunstanciales que restringan la capacidad de accin de los agentes estatales, como la complejidad de los intereses mediatos e inmediatos que intervenan en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia de acelerar la formacin de un mercado nacional: y hacer sentir, en ese mismo proceso,, la presencia articuladora del Estado, so

un ultimo punto, que tambin requiere alguna reflexin, es el que se refiere a la garanta estatal de que las relaciones articuladas con su. auspicio se perfeccionaran bajo cualquier circunstancia. En este particular sentido, l nocin de garanta asuma un significado mucho ms lato. La garanta del Estado estipulada en un contrato de concesin no se limitaba a la asuncin de un compromiso terico; ni a la eventual efectivizacin de compensaciones monetarias. Muchas veces exiga una participacin intensa y protagrdca en el suministro de bienes, servicios y regulaciones que formalmente poda o no corresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no poda rehuir. Por ejemplo, en la concesin del Ferrocarril Central Argentino, el gobierno nacional intervino activamente en el trmite de expropiacin y transferencia de tierras provinciales a la compaa propietaria) en virtud del

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contrato do concesin. Ello supuso presionar a los gobernadores, urgir a los comisionados nacionales encargados de las expropiaciones, tranquilizar al director residente de la empresa, pasar por alto exigencias'especulativas de los propietarios de tierras o asumir Costos inesperados.8! _ '

La garanta funcionaba no slo hacia los concesionarios, sino tambin hacia los gobiernos provinciales y los particulares. Por ejemplo, el Estado nacional se responsabilizaba de que el ferrocarril ftuicionara con regularidad, comodidad y seguridad. Para ello enviaba inspectores nacionales a examinar las vas y construcciones para determinar si se estaba en condiciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes remitidos por los tcnicos de la empresa. Recoga, por otra parte, las quejas de los gobiernos provinciales y daba traslado de las denuncias a.la empresa, asumiendo de estemodo otra forma de garanta.82

Tambin el Estado se constitua en .vocero de los accionistas del pas (incluido el propio gobierno nacional) ante la empresa del ferrocarril, ejerciendo su representacin en las asambleas, denunciando la paralizacin de obras, exigiendo su continuacin, planteando la reduccin de tarifas para hacer accesible el trfico, o requiriendo el poblamiento de las tierras entregadas como condicin contractual. Excediendo incluso sus compromisos, lleg a darse el caso de que el Estado acudiera en auxilio de la empresa ante dificultades co-yunturales de fnanciamiento.88

Otro interesante ejemplo d garanta puede hallarse en la actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut que inmigrantes galeses haban establecido en la Patagonia, Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los colonos, derivadas de la pobreza de las tierras, la falta de aguo, y la escasez de todo elemento necesario para asegurar lo, subsistencia, el gobierno asigilo en un comienzo-la suma d 4000; pesos fuertes. Ms tarde, ante el riesgo de que los colonos no contaran con provisiones mnimas (por subsistir la condiciones iniciales), acord un subsidio mensual de 700 pesos fuertes para vveres. En cierto momento, frente al riesgo de que se eternizara el subsidio, comision a M. lvarez do Arenales a inspeccionar el estado de la colonia y sus perspee-

tivas.84 Finalmente, en 1867 Mitre resolvi continuar con una subvencin de 400 pesos fuertes, a condicin de que los colonos permanecieran en el establecimiento.

Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compromisos asumidos por el Estado. Se garantizaban los capitales en su rendimiento, la fuerza de trabajo en su reproduccin y la tierra en su posesin. Lucro, energa y propiedad Tres fuerzas de cuya debida articulacin dependa el progreso.

Quisiera destacar, finalmente, que una importante consecuencia de estas modalidades de penetracin del Estado fue el papel directo o indirecto- que comenz a cumplir como empleador de fuerza de trabajo y formadbr de un extenso sector de contratistas e intermediarios. En el primer aspecto, no me refiero solamente al personal directamente empleado por el Estado, sino adems al constituido por asalariados y trabajadores no permanentes indirectamente retri- buidos mediante fondos pblicos. Es decir, me refiero a la ca~ pacdad del Estado para generar socialmente nuevas oportunidades de trabajo asalariado, extendiendo as las relaciones de produccin capitalistas.

Aunque trasponga un par de aos el perodo examinado en este trabajo, quisiera hilvanar algunas circunstancias y datos sueltos observables a comienzos de la dcada del 80, que permiten inferir la extraordinaria importancia que parece haber tenido este desconocido aspecto de la accin del Estado. En el mensaje de apertura de sesiones del Congreso de 1883, el presidente Roca indicaba que en la construccin de diez ferrocarriles nacionales, provinciales y particulares (en ltima instancia garantizados por el Estado) se empleaban 14.600 obreros. Este nmero proporciona una pauta importante para evaluar el considerable peso que tena, dentro de la fuerza de trabajo total, el personal einplea- do por contratistas del Estado en las innumerables obras financiadas por los gobiernos nacional y provinciales. Basta considerar la construccin y reparacin de puentes y cmi- nos; la construccin de telgrafos, puertos, edificios pblicos; la canalizacin de ros; la edificacin de escuelas (a razn de unas 30 por ao); la conversin de fortines en pueblos; la construccin de ciudades completas como La Plata; la con-

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tratacin de agrimensores y tcnicos para l estudio de la topografa, medicin y subdivisin de las nuevas tierras conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las obras de defensa de terrenos bajos; o la construccin de obras de infraestructura en las- cabezas de los nuevos territorios nacionales.85 . . "

Si bien no es posible aventurar cifras, estas referenciasreflejan al menos la enorme gravitacin que la presencia material del Estado comenz a tener en esta crucial etapa for- mativa de la sociedad argentina.

P e n e t r a c i n i d e o l g i c aA diferencia de las modalidades consideradas basta aho

ra, la penetracin ideolgica apel a mecanismos mucho ms sutiles, a veces suhlimmale's. Mecanismos que, operando sobre un campo de percepciones, valores, actitudes, representaciones y comportamientos sociales claramente asociados a los sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional, tendieran a legitimar el nuevo patrn de relaciones sociaiesque se vena conformando. . _

La penetracin ideolgica, junto con la cooptacin y las diversas formas de penetracin material del .distado, contribuyeron a crear la base consensual sobre la cual poda--construirse un sistema de dominacin. Si bien, inicialmente, el Estado nacional se haba edificado fortaleciendo principal- mente su aparato represivo, ningn sistema de dominacin estable poda sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso ms o menos generalizado acerca de la legitimidad del nuevo orden. Despus de todo, combinaciones variables de coercin y consenso han sido siempre las bases de sustentacin de cualquier esquema de dominacin poltica.

Si bien la penetracin ideolgica del Estado nacional im-, plica lograr que en la conciencia ordinaria de los miembros de una sociedad se instalen ciertas creencias y valores hasta convertirlos en componentes propios de una conciencia colectiva, es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este proceso. Por una parte, la creacin de una conciencia naci- . nal, es decir un sentido profundamente arraigado de pertenencia a una sociedad territorialmente delimitada, - que se


identifica por una comunidad de origen; lenguaje, smbolos, tradiciones, creencias y expectativas acerca de un destine compartido. Por otra, la intemalizacin de sentimientos que entraan una adhesin natural al orden social 'rigente y que, al legitimarlo, permiten qile la dominacin ee convierta en hegemona. ..

a s i como en el primer caso, la penetracin ideolgica procura crear una mediacin entre Estado y sociedad basada en el sentido de pertenncia a una nacin,8 en el segundo promueve el consenso social entorno a un orden capitalista, un modo de convivencia, de produccin y de orgard.zad.6n social que aparece adornado de ciertos atributos y valores deseables ^tales como la libertad e iniciativa individual, la aparente igualdad ante la ley de empresarios y asalariados, la promesa del progreso a travs del esfuerzo personal o la equidad distributiva que eventualmente eliminar el conflicto social. En ambos casos, sin embargo, lo que est en. juego es la capacidad de produccin simblica del Estado, que como se recordar es uno de los atributos de la estatidad que apela al control ideolgico como

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