Historia Tributacion en Guatemala
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HISTORIA DE LA TRIBUTACIÓN EN GUATEMALA (DESDE LOS MAYAS HASTA LA ACTUALIDAD) GUATEMALA, DICIEMBRE DE 2007 Documento preparado para la Superintendencia de Administración Tributaria – SAT Por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales – ICEFI.
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GUATEMALA, DICIEMBRE DE 2007
Documento preparado para la Superintendencia de Administración Tributaria – SAT
Por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales – ICEFI.
CONTENIDO PÁG
Sinopsis 1
Capítulo I: La sociedad Maya, 1000 a.C – 1524
Introducción 15
1. La sociedad Maya, 1000 a.C – 1524 17
El período Preclásico 17
El período Clásico 19
El período Postclásico 22
2. El tributo 23
El contexto económico 23
La evidencia iconográfica 28
Conclusiones 31
Capítulo II: El régimen colonial, 1524 – 1821
Introducción 32
1. La conquista de Guatemala 33
2. El régimen colonial 36
La organización del territorio 37
La implementación del régimen colonial 38
Características generales de la economía 41
El impacto de la conquista sobre la población indígena 43
La participación de la Iglesia católica en la construcción del nuevo orden 47
3. La real hacienda 49
La real hacienda en el Reino de Guatemala 53
4. La resistencia indígena 58
5. Los años previos a la independencia 61
Conclusiones 62
Apéndice 1: Valor equivalente del peso plata 64
Capítulo III: La época independiente, 1821 – 1944
Introducción 65
1. La independencia y anexión de Centroamérica a México 66
La hacienda pública 69
2. La Federación Centroamericana, 1823-1840 72
Los primeros años de la Federación 72
Los liberales en el poder: el gobierno de Mariano Gálvez en Guatemala 74
El financiamiento de la Federación y del Estado de Guatemala 75
El proyecto liberal llega a su fin 82
Características generales de la economía 83
3. El régimen conservador de Rafael Carrera 85
Los primeros años 85
PÁG
La transición a la economía cafetalera 86
El estado de la hacienda pública durante el período conservador 88
La consolidación del régimen 90
El final de una era 95
4. Los regímenes liberales del siglo XIX 95
El gobierno de Miguel García Granados, 1871 – 1873 97
Receta para una dictadura: J. Rufino Barrios, 1873 – 1885 98
Legislación tributaria y hacienda pública, 1871 – 1885 102
La reforma tributaria de 1881 106
Manuel Lisandro Barillas y José María Reina Barrios, 1885 – 1898 109
Legislación tributaria y hacienda pública, 1885 – 1898 112
5. El Señor Presidente: Manuel Estrada Cabrera, 1898 – 1920 116
La economía durante las primeras dos décadas del siglo XX 120
Legislación tributaria y hacienda pública 122
6. La década de los veinte y la última dictadura liberal 125
Los convulsos años veinte 125
La reforma monetaria 127
La última dictadura liberal: Jorge Ubico, 1931 – 1944 128
La economía durante el período 1920 – 1944 131
Legislación tributaria y hacienda pública, 1920 – 1944 134
Conclusiones 140
Capítulo IV: El período contemporáneo: 1944 – 2006
Introducción 141
1. La década revolucionaria, 1944 – 1954 141
El contexto económico 142
Política tributaria 144
Los intentos de reforma tributaria 148
Impacto de la política tributaria 151
2. El retorno de la derecha: Carlos Castillo Armas, 1954 – 1957 155
Política tributaria 156
Impacto de la política tributaria 158
3. La primera ley del impuesto sobre la renta: Miguel Ydígoras Fuentes, 1958 –1963 160
La diversificación productiva y los primeros pasos del Mercado Común
Centroamericano 162
El largo camino de la ley del impuesto sobre la renta 162
Efectos de la política tributaria 167
El derrocamiento de Ydígoras Fuentes 169
4. Un nuevo régimen militar: Enrique Peralta Azurdia, 1963 – 1966 170
La política tributaria 171
Efectos de la política tributaria 172
5. La democracia atrapada: Julio César Méndez Montenegro, 1966 – 1970 173
Los intentos de reforma tributaria 174
Efectos de la política tributaria 177
PÁG
6. La era de las dictaduras militares: Carlos Arana Osorio, Kjell Laugerud, Romeo Lucas
García, 1970 – 1982 179
La política tributaria 180
El gobierno de Kjell Laugerud, 1974 – 1978 183
El régimen del terror: Romeo Lucas García, 1978 – 1982 185
El impacto de la política tributaria 186
7. El cambio de guardia: Efraín Ríos Montt y Oscar Mejía Víctores, 1982 – 1986 188
La reforma tributaria de 1983 189
La transición a la democracia: Oscar Mejía Víctores, 1983 – 1986 191
La reforma tributaria de 1985 192
Impacto de la política tributaria 194
8. Los costos económicos de las dictaduras y la guerra 196
Los costos económicos 197
9. La democracia electoral restablecida: Vinicio Cerezo Arévalo, 1986 – 1990 199
La reforma tributaria de 1987 200
La apertura comercial y la promoción de exportaciones no tradicionales 206
Impacto de las medidas de política tributaria 207
10. Los avatares de la democracia: Jorge Serrano Elías y Ramiro De León, 1991 – 1996 209
La reforma tributaria de 1992 210
El rescate de la institucionalidad democrática: Ramiro De León, 1993 – 1996 212
La reforma tributaria 213
Resultados de la política tributaria en el período 1991-1995 215
11. Diez años de paz: Alvaro Arzú, Alfonso Portillo y Oscar Berger, 1996 – 2006 217
La reforma tributaria 219
El pacto fiscal y el gobierno de Alfonso Portillo 221
De la reforma tributaria de 2004 al 2006 224
Resultados de las medidas de política tributaria 226
Conclusiones 228
Anexos
A. Resumen de los principales cambios en materia tributaria, 1944 – 2004 230
B. Breve historia de los arbitrios 372
Bibliografía 422
1
SINOPSIS Este trabajo tiene como propósito contribuir al mayor y mejor conocimiento de la historia de
la tributación en Guatemala. El contenido abarca cronológicamente desde la civilización
Maya hasta la actualidad y se ha dividido en cuatro capítulos: I) La sociedad Maya, 1000
a.C.–1524, II) El régimen colonial, 1524–1821, III) La época independiente, 1821–1944, y
IV) El período contemporáneo, 1944–2006.
La investigación, estuvo guiada por tres ejes analíticos, matizados por el período histórico
que se trate: a) principales características políticas y económicas de la sociedad y su
influencia en el ámbito fiscal; b) legislación tributaria vigente y sus implicaciones
económicas ex ante, y c) respuesta social a las políticas impositivas, identificando a los
actores relevantes y sus reacciones de apoyo o rechazo a tales políticas. El trabajo hace
énfasis en el período 1944-2006, es decir, en el período contemporáneo. En los capítulos
anteriores, identifica y discute los hitos que contribuyen a definir la historia de la tributación
en cada período.
El estudio se basa en fuentes primarias y secundarias. Particularmente importante fue la
recopilación de legislación y estadísticas tributarias a partir de las cuales se prepararon
materiales de apoyo que probaron su valía en las secciones relacionadas con el efecto de las
políticas tributarias en el siglo pasado, aporte fundamental del estudio.
La investigación, patrocinada por la Superintendencia de Administración Tributaria a través
de su Programa de Cultura Tributaria, estuvo a cargo del Instituto Centroamericano de
Estudios Fiscales (ICEFI) fue dirigida por Leticia González, con el apoyo de Marcelo Coj.
Revisaron el texto Maynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes, quien supervisó el trabajo en su
conjunto. El resultado final, como se verá, permite entender la evolución a lo largo de la
historia de una de las principales formas de relación entre ciudadanía y Estado y su
materialización en términos de ingresos fiscales. Así, se espera haber contribuido a la
construcción de la historia nacional desde la perspectiva de uno de sus aspectos menos
conocidos, la tributación.
La sociedad Maya, 1000 a. C – 1524 d. C En el sureste de Mesoamérica surgió y evolucionó hace miles de años la civilización Maya.
Durante más de 1500 años, diversas unidades políticas tejieron una compleja red
sociopolítica basada en el parentesco, el ritual, el comercio y las alianzas militares.
El área cultural maya se ha dividido, para su estudio, en tres regiones geográficas: tierras
altas, tierras bajas y periferia sur, y en tres períodos diferenciados por los rasgos distintivos
de la cultura material: Preclásico (1000 a.C–300 d.C), Clásico (300–900) y Postclásico (900–
1520).
Los últimos tres siglos del período Preclásico constituyen el marco temporal para el desarrollo de una organización social compleja, la formación de grandes centros urbanos con
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arquitectura monumental, el surgimiento o consolidación de economías regionales, la
formación de instituciones políticas y el afianzamiento de relaciones sociopolíticas entre las
diferentes unidades políticas autónomas. También hay evidencias sobre el aparecimiento de
diferentes grupos de elites, que posiblemente interactuaban entre sí, y de liderazgo político
centralizado.
El período Clásico es el que comúnmente se relaciona con el auge de la civilización Maya.
Es en este período donde se han encontrado mayores evidencias arqueológicas sobre la
tributación entre los mayas. A pesar de los adelantos en la epigrafía, la información sobre el tributo es escasa y en alguna medida especulativa.
A partir de la evidencia arqueológica del período Clásico pueden establecerse actividades de
producción, comercio e intercambio local e interregional que proveían a cada unidad política
autónoma de los bienes necesarios para su subsistencia. En ese contexto surgió otra actividad
económica de gran importancia, el tributo. En el ámbito local, se supone que los señores
recibían de los miembros del común tributo, principalmente en especie, por medio del
trabajo en la agricultura y en las obras de construcción masiva. Puede ser que la
participación en las guerras de conquista también haya sido una forma de tributo.
Durante el período Postclásico, la naturaleza del contacto entre las unidades políticas autónomas frecuentemente derivaba en guerras, las cuales podían tener como consecuencia
la alianza o la derrota de una de las participantes. En el segundo caso, se esperaba que la
unidad política vencida rindiera tributo a la vencedora. Parece ser que la relación guerra-
conquista-tributo era parte fundamental del sistema económico maya y con el paso del
tiempo fue adquiriendo mayor importancia para el sostenimiento de las elites y de la
economía en general.
No hay que perder de vista, sin embargo, que a partir de la evidencia iconográfica y
epigráfica en ocasiones es difícil establecer la diferencia entre “tributo” y “regalo”. En el
Postclásico tardío, las fuentes etnohistóricas permiten el acceso a información que manifiesta
la práctica del tributo en las sociedades de los años anteriores al momento del contacto y
conquista.
El régimen colonial, 1524 – 1821 El proceso de conquista y colonización española de América supuso para la Corona un
esfuerzo organizativo y administrativo de grandes dimensiones que implicó el transplante o
la creación de nuevas instituciones que facilitaran el control político y económico de las
Indias, nombre con el que se conocieron los dominios españoles en el continente americano.
La conquista del actual territorio de Guatemala, ocupado entonces por diversos pueblos
organizados en unidades políticas diferenciadas, K’iche’s, Kaqchikeles, Tz’utujiles, Mames,
Poqomames, entre otros, inició en febrero de 1524. Estos pueblos coexistían en un espacio
dominado por las tensiones y las rivalidades políticas. Los intentos de establecer alianzas
con el propósito de enfrentar juntos a los invasores fracasaron debido a la fragmentación
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política. En el lapso de dos meses, los españoles conquistaron y sometieron, por guerra o por
alianza efímera, a los grupos indígenas más importantes.
Durante sus primeras etapas, el aparato político administrativo del régimen colonial en las Indias pasó por un proceso de ajuste y reacomodo, producto de la expansión en territorios
desconocidos. A esta caótica primera etapa de descubrimiento y conquista, que
cronológicamente abarcó alrededor de 40 años, le siguió un período de consolidación de las
instituciones necesarias para asegurar la permanencia del nuevo régimen, que a mediados del
siglo XVI ya presentaba cierta estabilidad institucional. Los primeros años fueron una etapa
de laissez-faire que llegó a su fin cuando la Corona emprendió la “conquista burocrática” de
sus posesiones en América. En ese sentido, la Audiencia fue el instrumento clave para
asegurar el dominio regio sobre las colonias.
La organización del territorio era vital para afianzar la presencia del Estado español. La
Corona organizó dos vastas jurisdicciones políticas en las Indias, los virreinatos de Nueva
España y Perú. La instalación de la audiencia en Centroamérica fue producto de las
Ordenanzas de Barcelona o Leyes Nuevas (1542). La Audiencia de Guatemala tenía carácter
pretorial pues su presidente era al mismo tiempo gobernador y capitán general. De ahí que el
Reino de Guatemala fuera una entidad política relativamente autónoma, aunque
nominalmente era parte del Virreinato de la Nueva España.
En la segunda mitad del siglo XVIII se introdujeron las reformas borbónicas que perseguían
la reestructuración del imperio. El nuevo sistema administrativo, más simple y centralizado,
tenía como propósito la consolidación del poder para aumentar la autoridad del Estado
español. En Centroamérica, las reformas perseguían estimular el comercio e intercambio,
limitar el poder de la Iglesia católica, modificar la administración territorial y reformar la
estructura impositiva.
La economía de la región entró en un proceso de inserción en la economía europea,
caracterizada a partir del siglo XVI por la expansión del comercio y del mercado, que
culminó a mediados del siglo XVIII y que precedió a la revolución industrial del siglo XIX.
El Reino de Guatemala no contaba con los recursos necesarios que le permitieran la
inserción en el mercado europeo a través de metales preciosos, productos agrícolas o
materias primas. Fue gracias a la producción de añil que el reino empezó tardíamente (siglo
XVII) este proceso. La lejanía de las principales rutas de comercio e intercambio y lo magro
de las exportaciones contribuyeron a que la región se volviera una zona periférica y marginal
del imperio español.
El sistema económico se fundamentó en la explotación de la fuerza de trabajo indígena,
institucionalizada por la encomienda, que permitió al conquistador/colono, a la Corona y a la
Iglesia católica asegurar los recursos que les permitieron, guardando las proporciones del
caso, los ingresos necesarios para afirmar su presencia en la región.
El tributo, reconocimiento de la relación de dominación aplicado a la población indígena,
evidencia el nacimiento de un sistema tributario basado en una política discriminatoria y
regresiva. El tributo era parte fundamental de la economía. Esta dependencia ejerció una
presión considerable sobre la población indígena, pues el ingreso debía mantenerse a pesar
4
de epidemias, malas cosechas o desastres naturales. El pago del tributo en especie servía
como base para el comercio pues ponía en circulación gran cantidad de bienes de consumo:
maíz, trigo, algodón, madera, cacao e hilados y tejidos, que se vendían en subastas públicas.
En suma, los productos comerciales para exportación (cacao y añil) y la fuerza de trabajo
indígena fueron las bases de la organización y reproducción de una débil economía interna.
El incremento de las presiones económicas sobre la población se tradujo en manifestaciones
de resistencia indígena a lo largo del período colonial. Cuando la presión ejercida sobre los
indígenas se volvía insoportable, ocurrían estallidos de violencia, levantamientos o motines.
El aparato colonial español abundaba en mecanismos que permitían la explotación del
indígena pues se había construido sobre la base de esa explotación. De ahí que las revueltas,
alzamientos o motines se volvieran parte inherente del sistema en la medida en que las
causas que los provocaban no desaparecieron.
En el Reino de Guatemala se implementaron los mismos impuestos que en el resto del
continente y la real hacienda contabilizaba una veintena de ramos comunes (impuestos
destinados a cubrir los gastos de funcionamiento de la administración local) y alrededor de
quince de los llamados ramos particulares (usualmente con un destino concreto). Entre los
primeros, los más importantes en lo que a ingresos se refiere fueron el tributo y la alcabala.
Les seguía el quinto real y otros de menor cuantía, como el papel sellado, el aguardiente y la
pólvora. Los ramos particulares incluían todos los ingresos que pertenecían por derecho a la
Corona, por ejemplo, los oficios vendibles, la media anata, las bulas de la Santa Cruzada y el
noveno real, es decir, la parte del diezmo que le correspondía al rey. A finales del siglo
XVIII, las recaudaciones de los monopolios del Estado, especialmente el tabaco, empezaron
a subir sostenidamente llegando a constituir, en el último quinquenio del período colonial, la
principal fuente de ingresos.
El desorden burocrático y la mala administración de los recursos existentes llevaron
eventualmente al endeudamiento y a una permanente crisis fiscal, que no pudo ser
solucionada por las reformas borbónicas de finales del siglo XVIII. Si se acepta que una
pobre recaudación fiscal incide en el desempeño del gobierno y eventualmente en su control
del poder, pues la escasez de recursos financieros limita su capacidad para hacer cumplir sus
propias reglas, entonces se entiende que la bancarrota del Reino de Guatemala jugara un
papel clave en el momento en que las elites decidieron la independencia de España.
La época independiente, 1821-1944 El ocaso del imperio español en América abrió espacios para que las elites criollas pudieran
expresar sus intereses políticos y económicos. En el caso de Centroamérica, la
independencia fue un acto dirigido por las elites de la capital del hasta entonces Reino de
Guatemala, que aceptaron la anexión al imperio mexicano recién formado para seguir
disfrutando de su posición privilegiada.
Al caos político de esos años habría que agregar la crisis fiscal que enfrentó la región. En
1821 Centroamérica no contaba con la base financiera adecuada para empezar su vida
5
independiente. El problema se resumía en encontrar una forma de captar recursos sin
levantar la ira de la ciudadanía en el contexto de una economía deprimida. Para enfrentar la
crisis se recurrió a diversas medidas fiscales pero debido a la inestabilidad política y la
debilidad financiera y administrativa heredada del período colonial, ninguna pudo
implementarse exitosamente.
A esta etapa siguió la instauración de un sistema de gobierno federal (1823-1840), que
eventualmente se disolvió debido a las contradicciones políticas, una economía precaria y un
sistema financiero que siempre estuvo al borde del colapso. Como telón de fondo al vaivén
ideológico entre los sucesivos gobiernos liberales y conservadores, se encuentran las
continuas guerras civiles que asolaron la región centroamericana y la crisis fiscal, una
amenaza constante para el proyecto unionista en general y para la supervivencia del Estado
de Guatemala en particular.
Uno de los argumentos que se presentan al discutir el fracaso del proyecto federal, además
de las circunstancias políticas, consiste en señalar la incapacidad de la Federación para llevar
a la práctica las medidas que le permitieran crear la base financiera necesaria para asegurar
su existencia. El sistema impositivo federal destinó al sostenimiento de la República los
ingresos provenientes del monopolio del tabaco, alcabala marítima, correos y pólvora. Los
ingresos de estas cuatro rentas no llegaban completos o simplemente no llegaban, pues las
autoridades locales cobraban los impuestos pero no los remitían a la caja central. Ante la
escasez de ingresos, la práctica del préstamo forzoso a particulares y a entidades
internacionales de crédito se volvió común para satisfacer las necesidades más urgentes de la
República.
El Estado de Guatemala inició un nuevo período de gobierno liberal (1831-1838) con la elección como Jefe de Estado de Mariano Gálvez, quien trató de implementar un programa
de reformas con miras al desarrollo económico y social. Gálvez promovió medidas que no
fueron bien recibidas por las elites y los grupos conservadores, como la expropiación de los
bienes eclesiásticos, la exclaustración de las órdenes religiosas, la abolición del diezmo, la
autorización del matrimonio civil y la legalización del divorcio. Entre las medidas
económicas se encuentran el incentivo del cultivo de la grana o cochinilla y del café, la
construcción de caminos o la mejora de los existentes y la colonización por medio de la
inmigración.
Durante el gobierno de Mariano Gálvez se tomaron varias medidas para fortalecer la
hacienda pública del Estado de Guatemala. Los ingresos por concepto de alcabala, tabaco,
aguardiente y chicha eran los más importantes, aunque el contrabando tenía un impacto
negativo en las rentas. También se recibían ingresos por papel sellado, comparativamente
inferiores. Otra medida que puso en práctica el gobierno fue el reglamento para la
administración de las rentas del Estado, que introdujo una tasa del 4 por ciento en las ventas
y trueques de todos los frutos y efectos que se comerciaran en el territorio (alcabala interior),
con algunas excepciones. A pesar de las medidas que tomó el gobierno, los ingresos nunca
fueron suficientes para cubrir los gastos. En agosto de 1836 el gobierno recurrió una vez más
al cobro de una contribución directa o “capitación” que consistía en el cobro de 12 reales
anuales a todos los varones comprendidos entre los 18 y los 46 años de edad y que
contribuiría directamente a la caída del gobierno de Gálvez.
6
La Federación Centroamericana se disolvió tras la caída de Gálvez. Le seguirá la
instauración de las cinco repúblicas centroamericanas, bajo regímenes liberales o
conservadores. Los treinta años posteriores a la caída de Mariano Gálvez corresponden a un
período de gobierno conservador (1838-1871). La Asamblea Constituyente promulgó en diciembre de 1839 la Declaración de los derechos del Estado y sus habitantes. En este
documento pueden encontrarse los elementos fundamentales del conservadurismo que
imperó en los siguientes treinta años. Las obligaciones de los ciudadanos respecto a los
impuestos se definieron así: “todos igualmente están obligados a contribuir para los gastos
públicos; mas las contribuciones deben ser generales, y calculadas de modo que cada cual
concurra al sostén de la administración, según su respectiva posibilidad”.
La situación hacendaria durante el período conservador no varió pues el erario siguió
teniendo en la alcabala y las bebidas embriagantes sus principales fuentes de ingresos. La
administración de rentas se organizó en 1840. Los ingresos ordinarios estaban constituidos
por la alcabala marítima, la alcabala interior del 2% y 4%, los ramos de aguardiente y
chicha, impuestos sobre papel sellado, carne y venta de tierras, el estanco de nieve y el
asiento de gallos. Sin embargo, la suma de los recursos obtenidos no era suficiente para
cubrir las necesidades de la administración y, en consecuencia, el gobierno recurrió
continuamente a las contribuciones de los ciudadanos. Adicionalmente, el endeudamiento
externo continuó siendo una fuente importante para el financiamiento del Estado de
Guatemala.
En la década de mil ochocientos cincuenta se inició la transición a la economía cafetalera. A
mediados del siglo, debido a la decadencia de la grana en el mercado de colorantes, el
cultivo del café pasó a ser una verdadera necesidad. Las actividades de promoción del café
como sustituto de la grana fueron parte fundamental del período conservador. En 1862 el
café alcanzó el 9% del valor total de las exportaciones, en 1870, el 47%. De ese modo el café
desplazó a la cochinilla del primer lugar en las exportaciones, sitio en el cual se mantuvo por
décadas.
Con la expansión gradual del cultivo del café se fue constituyendo un grupo social dispuesto
a defender sus intereses, que encontraría en la revolución de 1871 la respuesta a sus
necesidades más urgentes: mano de obra para la cosecha y tierra apropiada para el nuevo
cultivo.
La llamada revolución liberal de 1871 contribuyó a definir la historia del país, pues reorientó la actividad económica y modificó las relaciones sociales en el largo plazo. El Estado liberal
guatemalteco surgido a partir de la revolución de 1871 promovió cambios en el régimen de
la tenencia de la tierra y facilitó el acceso a la mano de obra necesaria para la cosecha con el
propósito de fortalecer el nuevo eje de la economía, la exportación de café.
Esta profunda transformación estuvo acompañada de otro tipo de medidas, entre las que se
encuentran las relacionadas con el orden fiscal. Durante los dos años en que Miguel García
Granados ocupó la presidencia, se tomaron diversas medidas de carácter tributario: a) se
puso fin al monopolio privado de aguardientes y se establecieron cuotas mensuales sobre la
destilación y la venta de aguardiente y chicha; b) se crearon impuestos por derechos de
exportación y se gravaron ciertos productos: café, cochinilla y añil; c) se crearon o
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modificaron algunos tributos, entre ellos la alcabala y d) se decretó el impuesto denominado
“contribución urbana”, que estableció un gravamen del cinco por ciento sobre la renta que
anualmente produjeran o pudieran producir las casas, tiendas o almacenes situados dentro de
poblado, el primer impuesto directo establecido en muchos años. Durante el gobierno de
García Granados se consolidaron además como impuestos principales los aranceles
aplicados a las importaciones y los impuestos sobre las bebidas alcohólicas. Los dos eran
indirectos y afectaban al consumo.
Durante los 12 años de gobierno de J. Rufino Barrios (1873-1885) se mantuvo la estructura heredada de García Granados, con una tendencia a que aumentara la recaudación
proveniente tanto de bebidas alcohólicas como de las importaciones, aunque introdujo
también algunos impuestos directos. La acción más efectiva para aumentar la recaudación
resultó ser el aumento de los derechos de importación, aunque también aumentó la
recaudación proveniente de los impuestos aplicados a las exportaciones, mientras que las
bebidas alcohólicas mantuvieron la tendencia de crecimiento. El gobierno recurría a imponer
gravámenes cuando tenía necesidad de elevar sus rentas. No eran medidas planificadas sino
que obedecían a las urgencias económicas del Estado.
Como parte de la reorganización administrativa que emprendió el gobierno de J. Rufino
Barrios se llevó a cabo la reforma tributaria de 1881, que produjo el primer Código Fiscal de
Guatemala (Decreto No.263). La importancia de este decreto es que implicó una reforma
tributaria al establecer en una de sus secciones la estructura impositiva que debería regir en
adelante, aunque no la alteró esencialmente pues el código reguló los impuestos
tradicionales.
Los gobiernos liberales que siguieron al régimen de J. Rufino Barrios se encargaron de
perpetuar el orden establecido por la revolución de 1871. El gobierno de Manuel Lisandro
Barillas enfrentó desde sus inicios una crisis fiscal ocasionada por la última aventura
unionista de J. Rufino Barrios, pues la guerra absorbió casi todos los recursos financieros del
Estado. Aunque los ingresos variaron durante su gobierno y hubo cierto deterioro fiscal al
final del mismo, la importancia de los impuestos aplicados a las exportaciones fue mayor y
probablemente fue el gobierno con la política tributaria menos débil de todo el siglo XIX.
José María Reina Barrios implementó una política fiscal vulnerable y de corto plazo,
concentrándose en la reforma del Código Fiscal y sin haber podido evitar una severa crisis
fiscal y macroeconómica al final de su presidencia. La medida fiscal más importante de su
período fue decretar, en febrero de 1894, una Ley de Contribuciones que reformó algunas de
las leyes contenidas en el Código Fiscal de 1881. El conjunto de las modificaciones
propuestas contrasta con su limitado impacto.
Los gobiernos liberales tomaron algunas medidas para estimular y proteger la industria
nacional. Estas medidas se materializaron principalmente a través de la protección
arancelaria y los incentivos fiscales, aunque no se puede hablar de una política de
industrialización propiamente dicha pues estas providencias obedecieron a las necesidades
puntuales de las dos industrias que surgieron en esa época: tejidos y cerveza. La política
tributaria cortoplacista y errática, así como la fuerte dependencia del sector externo en los
ingresos tributarios, no permitió consolidar las finanzas públicas a finales del siglo XIX. Más
8
bien, lo que se observa es una caída considerable en los ingresos, lo cual, unido a la falta de
previsión en las políticas de gasto público llevó al país a un escenario crítico.
En las primeras cuatro décadas del siglo XX, el autoritarismo y la dictadura encontraron
nuevos exponentes en Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico. Esa continuidad política abrió
la puerta a la cada vez más notoria presencia de los Estados Unidos en el país, tanto en los
aspectos económicos como en los políticos. En el marco de la dependencia
monoexportadora, fuertemente cimentada por los gobiernos liberales, surgirá la economía de
enclave alrededor del banano. A través de la exportación de café y banano, Guatemala
entrará finalmente al mercado mundial.
Manuel Estrada Cabrera (1898-1920) heredó la crisis fiscal y una seria inflación de su antecesor. También recibió un país con una modesta red de comunicaciones terrestres y una
economía basada en la monoexportación, vulnerable frente a los altibajos del mercado
externo. Estrada Cabrera mantuvo el orden, la fuerza de trabajo y la estabilidad política que
se necesitaban para que la expansión cafetalera siguiera su curso.
Una de sus primeras medidas tributarias fue aumentar los derechos de importación. El
aumento regía para todas las mercancías, sin distinción alguna. En 1899 se gravaron con
derechos de exportación cuatro artículos: el banano, el cuero de res, el hule y las pieles de
venado o carnero, que se unieron en ese renglón al café. Estos cambios, cuyos efectos se
verían reducidos por lo que serían dos décadas de una seria turbulencia en el ámbito
económico, contribuyeron sin embargo a la consolidación de los impuestos aplicados a las
exportaciones.
El efecto de estas acciones puede observarse al final de la década de 1920, cuando este tipo
de impuestos ya representa una proporción mayor de la carga tributaria. Si además se toman
en cuenta las importaciones, puede afirmarse que dos terceras partes de los ingresos
tributarios provenían del comercio exterior. La renta de licores fue, durante todo el período,
la segunda en importancia en los ingresos tributarios. Los impuestos directos no variaron su
contribución porcentual respecto a otros períodos y continuaron contribuyendo en
porcentajes mínimos al total de los ingresos tributarios.
En una economía orientada hacia las exportaciones, los derechos arancelarios ocupan un
papel importante en los ingresos tributarios. De ahí que durante la década de 1920, la
recuperación de las exportaciones del café y la expansión de las exportaciones de banano
contribuyeran a generar ingresos. La economía creció en un 5% por año, en promedio,
aunque con fluctuaciones considerables. Ello generó un fuerte incremento de importaciones
que fue lo que más repercutió en el aumento en la recaudación por concepto de aranceles.
La depresión de 1929 afectó principalmente los ingresos obtenidos por el café, y en menor
medida al banano. Una década más tarde, la II Guerra Mundial hizo sentir sus efectos sobre
las exportaciones. Estos acontecimientos, más que políticas tributarias específicas, fueron los
determinantes básicos de las fluctuaciones de los ingresos tributarios durante esta época. La
dependencia externa hacía que cualquier baja en los precios del café tuviera una fuerte
repercusión en los ingresos públicos. Las exenciones concedidas a la UFCO también
privaron a las arcas nacionales de impuestos por derechos de importación.
9
La tradición del caudillo/dictador continuó durante el gobierno de Jorge Ubico (1931-1944). Después de 1930 y hasta 1943 se inició de manera muy gradual un proceso de
diversificación de la base impositiva, en la medida en que comenzaron a aplicarse otros
impuestos, adicionales a los que gravaban las importaciones, las bebidas alcohólicas y las
exportaciones. En ello incidió un crecimiento moderado del impuesto al timbre y de
impuestos selectivos, incluyendo al aplicado al tabaco y los que gravaron los combustibles y
la circulación de vehículos.
El período contemporáneo, 1944-2006 El derrocamiento del régimen de Jorge Ubico fue, sin duda, un parteaguas en la historia
guatemalteca. Tras su renuncia nuevas fuerzas políticas aparecieron en escena. Después de la
insurrección cívico-militar que derrocó a Ponce Vaides el 20 de Octubre de 1944, la Junta
Revolucionaria de Gobierno empezó a tomar las medidas para retornar al orden
constitucional. El 15 de marzo de 1945, día en que entró en vigor la Constitución, el
Congreso dio posesión de su cargo a Juan José Arévalo. Arévalo tuvo como marco de referencia para orientar su labor la propia Constitución, cuyo contenido llamaba a reformas
políticas y sociales de gran envergadura. Puestas en práctica, cambiaron el curso de las
relaciones económicas y sociales del país.
La economía guatemalteca a mediados del siglo XX era relativamente simple y estaba
compuesta por tres sectores: la producción de alimentos y materias primas para el consumo
doméstico, los cultivos de exportación y una incipiente industria. Gran parte del PNB
provenía de la agricultura, especialmente de los productos de exportación como el café y el
banano. El país dependía además del extranjero para adquirir mercancías manufacturadas
que proporcionalmente dominaban la importación.
El sistema tributario de la década revolucionaria heredó del régimen anterior todos los
defectos posibles. La administración tributaria era deficiente, los costos de la recaudación
eran altos y la lentitud de los trámites facilitaba la evasión. La reorganización para optimizar
los ingresos era necesaria. De ahí que ambos gobiernos revolucionarios emprendieran una
reforma que no llegó a concretarse, aún cuando la reforma tributaria era un tema presente en
la agenda del gobierno revolucionario desde sus primeros años.
El aumento tributario de mayor importancia durante el período revolucionario resultó del
incremento del impuesto aplicable al café durante el gobierno de Arévalo en 1950, aunque el
efecto de mejores precios ya se había hecho sentir en los ingresos de las fincas nacionales de
café, expropiadas a los alemanes durante el gobierno de Jorge Ubico, que llegaron a generar
una contribución cercana al 10% de los recursos totales del Estado en esa época. Los
ingresos por aranceles aplicados a las importaciones también aumentaron, aunque en menor
medida. Lo mismo puede decirse de los impuestos selectivos.
Después del derrocamiento del régimen de Jacobo Arbenz, el país fue gobernado por varias
juntas militares. Finalmente, Carlos Castillo Armas asumió el poder el 1 de septiembre. El
10
nuevo gobierno continuó las obras de infraestructura iniciadas durante la administración de
Arbenz, no pudo desmantelar el seguro social y anuló las reformas del Código de Trabajo,
restableciendo el texto de 1947. La reforma agraria impulsada por Arbenz fue desarticulada
e igual suerte corrieron la organización política partidaria y la organización sindical y
campesina. Durante la administración de Castillo Armas se redujeron o suprimieron
impuestos y se acudió a un impuesto extraordinario que contribuyó a una mejora transitoria,
no sostenible, de las finanzas públicas.
La muerte de Castillo Armas en julio de 1957 precipitó una nueva crisis política. La
Comisión Permanente del Congreso estableció formalmente la Asamblea, que llamó al
primer designado a la presidencia a tomar posesión del cargo, convocó a elecciones
presidenciales y por último declaró el estado de sitio. Debido a que en las elecciones no hubo
ganador absoluto, el Congreso nombró presidente a Miguel Ydígoras Fuentes, en 1958.
Guatemala ya no podía aspirar al trato preferencial que había recibido del gobierno de los
Estados Unidos en los años 1954-1958, debido a la política estadounidense de combatir el
comunismo en América Latina con desarrollo económico, iniciada por el presidente
Eisenhower después del triunfo de la revolución cubana. La Alianza para el Progreso,
auspiciada por el presidente Kennedy, fue la continuación de esa política. Entre sus
requisitos se encontraba la formulación de programas nacionales de desarrollo que, entre
otros aspectos, deberían utilizar en forma más eficaz, racional y justa los recursos financieros
mediante la reforma de la estructura de los sistemas tributarios.
Durante el período de Ydígoras Fuentes llegó a su fin el largo proceso para llevar a cabo una
reforma tributaria, que básicamente consistió en la introducción del impuesto sobre la renta.
El Ejecutivo planteó al Congreso una propuesta de ley del impuesto sobre la renta que debió
ser finalmente retirada ante la ofensiva del CACIF y de la prensa y la resistencia de los
congresistas. Estos factores, aunados a la inestable situación política, postergaron la
discusión del proyecto de ley. En 1962, Ydígoras envió al Congreso una nueva versión del
proyecto de ley del impuesto sobre la renta, que finalmente se aprobó. El Decreto 1559 fue
promulgado por el Legislativo en noviembre de 1962 con vigencia a partir del 1 de julio de
1963.
Ydígoras Fuentes también tomó otras medidas que afectaron los ingresos tributarios, en el
marco del naciente Mercado Común Centroamericano, la industrialización y la
diversificación agrícola, bajo una política fiscal de protección a la industria nacional. Los
cambios legislativos que tuvieron un impacto importante sobre la recaudación tributaria
fueron la liberalización del comercio intra-centroamericano, al que ya no se aplicó aranceles,
y los incentivos fiscales a la industria y producción agrícola y pecuaria, consistentes en
exenciones y exoneraciones más amplias que en el pasado. Otros cambios de la política
fiscal, como el impuesto sobre la renta aplicable a las personas, seriamente erosionado por
exenciones, y un arancel externo común de carácter centroamericano, tuvieron un impacto
bastante menor en la recaudación.
El golpe de estado que llevó al poder a Enrique Peralta Azurdia en 1963 fue recibido con
declaraciones de apoyo de los industriales, agricultores y el sector financiero. La
Constitución fue sustituida por una carta fundamental de gobierno y se declaró el estado de
sitio. A diferencia de la crisis política de 1957, esta vez el ejército retuvo el poder. Una
11
nueva Constitución fue promulgada en 1965 y abrió la vía para la restauración de un régimen
más representativo, pero su carácter claramente anticomunista cerró las puertas a la
participación de nuevas opciones de izquierda.
El gobierno procedió a reformar el impuesto sobre la renta (Decreto-ley 229) pero ello no
contribuyó a lograr un aumento significativo de recursos que lograra compensar la reducción
de los impuestos aplicados a las exportaciones e importaciones. El único cambio en la
legislación tributaria que tuvo cierto impacto fue el aumento de los impuestos sobre el
consumo de derivados del petróleo, que se reflejó en un aumento de los impuestos selectivos
en general.
La vuelta al orden constitucional llevó a la presidencia a Julio César Méndez Montenegro en
1966. En dos ocasiones, la reforma tributaria encontró una tenaz oposición del sector privado
y de la prensa. Esos fallidos intentos de reforma se reflejaron en una carga tributaria que se
mantuvo casi constante, pasando de 7.7% en 1966 a 7.8% en 1970. El mayor desafío
consistió luego en evitar que cayera la carga tributaria y ello se logró, en alguna medida,
acudiendo al impuesto del timbre, sin gravar a los sectores de mayores ingresos que más se
estaban beneficiando del crecimiento económico de Guatemala.
El efecto negativo de la liberalización del comercio intra-centroamericano y de los
incentivos sobre la recaudación de aranceles aplicables a la importación continuó
manifestándose. La reducción de la recaudación obtenida de los impuestos tradicionalmente
importantes se interpretó como una crisis fiscal que afectó con similares grados de intensidad
a todos los países centroamericanos. Para el conjunto de países centroamericanos se concibió
entonces el Protocolo de San José en 1968, que introdujo sobretasas a los aranceles de
importación. Sin embargo, no sólo no logró aumentar significativamente los ingresos, sino
que además fue una especie de espejismo que evitó centrarse en el impulso de auténticas
reformas tributarias y, al favorecer aún más la protección de bienes de consumo destinados
al mercado interno de los cinco países, castigó su exportación hacia el resto del mundo.
Entre 1970 y 1982 se sucedieron los gobiernos militares de Carlos Arana Osorio, Kjell
Laugerud y Romeo Lucas. Las acciones insurgentes y contrainsurgentes del conflicto
armado interno recrudecieron, pues el ejército empezó a considerar como objetivo militar a
la base social de la guerrilla. El fortalecimiento del ejército y la cotidianidad del terror
fueron las señas de identidad de esos años.
El aumento de los precios del petróleo en 1973, consecuencia del embargo impulsado por la
Organización de Países Exportadores de Petróleo, conmocionó la economía del país. A
finales del gobierno de Arana Osorio, el Ministro de Finanzas planteó una modificación de
los aranceles de exportación, señalando que las reformas eran la única salida a la crisis
económica. La propuesta consistía en aumentar con carácter progresivo los derechos de
exportación correspondientes al café, algodón, azúcar, carne y mariscos. Se inició una nueva
batalla en la que industriales y agricultores, especialmente cafetaleros, lograron impedir la
aprobación del decreto original, consiguiendo rebajas significativas en las franjas libres de
aranceles.
12
El ínterin entre las elecciones y la toma de posesión del nuevo gobierno de Romeo Lucas
estuvo marcado por diversos eventos que evidenciaron la precariedad del orden social.
Manifestaciones, protestas, secuestros, asesinatos, eran parte de lo habitual. Los años 1979-
1981 figuran entre los más violentos que le haya tocado vivir a la sociedad guatemalteca.
Durante esta primera etapa de gobiernos militares, la carga tributaria aumentó
transitoriamente y luego se desplomó. Varios años de crecimiento alto no pudieron asegurar
una carga tributaria sostenible. Los derechos de exportación, que en 1973 representaban el
8.3% de la recaudación total, alcanzaron el 25% en 1977 y 1978. En los últimos años del
período, los precios del café iniciaron un descenso que, aunado a la reducción del arancel de
exportaciones, disminuyó fuertemente la recaudación en ese concepto. Una baja similar
sufrieron las importaciones, que disminuyeron de 42.6% en 1978 al 19.9% en 1982. El
impuesto que permitió una recaudación constante fue el de papel sellado y timbres, que en
1982 representó el 45.4% del total recaudado.
El golpe de estado de 1982 puso fin al gobierno de Lucas García. Durante el régimen de
facto de Efraín Ríos Montt tuvo lugar la más brutal ofensiva militar dirigida contra combatientes y pobladores de las áreas donde se desarrollaba el conflicto armado. En
consecuencia, miles de indígenas y campesinos abandonaron la zona de conflicto,
desplazándose hacia otras regiones del país o buscando refugio en los países vecinos.
Debido a la crisis económica, el gobierno planteó en 1983 una reforma tributaria que incluía
un nuevo impuesto indirecto, el IVA. A pesar de la oposición del sector privado, se
promulgó el Decreto-ley 72-83, que contenía las disposiciones relativas a este nuevo
gravamen. La reforma no logró detener el desplome de la carga tributaria que llegó a situarse
por debajo del 6%, una de las menores de la historia. Un golpe militar acabó con el gobierno
de Ríos Montt, quien fue sustituido por Oscar Mejía Víctores. Durante su paso por la
Jefatura de Estado se inició la transición a la democracia, al programar elecciones para una
Asamblea Constituyente y elecciones presidenciales.
Con una situación económica y financiera rayando en la debacle y las presiones del FMI
para tomar medidas al respecto, el gobierno planteó una nueva reforma tributaria en 1985.
La emisión de los cuatro decretos que componían el paquete tributario provocó el rechazo
unánime del sector privado, que empezó una campaña contra los nuevos impuestos. Como
resultado de las presiones del sector privado, a las que se unieron dirigentes políticos y la
prensa, el gobierno derogó los decretos e inició una ronda de diálogos para la “salvación
económica nacional”. El resultado fue un nuevo paquete tributario que no alteró
sustancialmente la débil y regresiva estructura tributaria del país. Sin embargo, esta reforma
logró detener la caída de la carga tributaria, gracias principalmente a que la recaudación del
IVA continuó aumentando. En 1985 este impuesto representaba el 38.9% de los ingresos por
impuestos indirectos y el 31.5% del total recaudado. Los impuestos a las exportaciones
prácticamente desaparecieron y hubo una pequeña recuperación de los impuestos selectivos
y de la reducida tributación directa.
En 1986 tomó posesión de la presidencia Vinicio Cerezo Arévalo, el primer gobernante civil
electo democráticamente después de casi dos décadas de regímenes militares. Se hizo cargo
de un país convulsionado y desgastado por más de veinte años de conflicto armado,
13
agobiado además por la crisis económica y fiscal. El gobierno trató de llevar a cabo una
reforma tributaria que derivó en un nuevo enfrentamiento con el sector privado. La reforma
tributaria de 1987 fue la primera en ser impugnada ante la Corte de Constitucionalidad. Los
contribuyentes, en este caso miembros del sector privado, usaron esta instancia legal para
bloquear el cobro de impuestos y restringir la capacidad legislativa en el tema tributario.
Debido a que el paquete tributario cobró vigencia en los últimos meses de 1987, sus efectos
sobre la recaudación no fueron apreciables. En 1988, la combinación de medidas tributarias,
el reajuste cambiario y el crecimiento de la actividad productiva incidieron en un aumento de
la carga tributaria al 8.8%. Al año siguiente, sin embargo, la carga tributaria volvió a caer por debajo del 8 por ciento y siguió descendiendo hasta llegar a menos del 7% en 1990.
En las elecciones de 1990 Jorge Serrano Elías fue elegido presidente y empezó su gobierno
en medio de la crisis económica que heredó de la administración anterior. Tanto Serrano
Elías como su sucesor, Ramiro De León Carpio, afrontaron crisis fiscales. En los años 1991-
1995 el sistema tributario fue bastante vulnerable a cambios en el entorno económico y
político. Esta inestabilidad, que incluyó el ya proverbial conflicto entre las autoridades y el
sector privado en torno a la política tributaria, se reflejó en dos reformas tributarias y en la
implementación de impuestos temporales. No obstante, 1995 puede identificarse como un
hito que inauguró una nueva etapa de cargas tributarias todavía precarias pero con cierta
tendencia a subir.
En 1996 un nuevo presidente, Alvaro Arzú Irigoyen, tomó posesión del cargo. Arzú tenía
como tema prioritario en su agenda de gobierno la conclusión de las negociaciones de paz,
que habían iniciado con la Declaración de Esquipulas en 1986. El proceso de negociación
llegó a su fin con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, el 29 de diciembre de 1996.
Alvaro Arzú enfrentó en su primer año de gobierno presiones monetarias, problemas de
liquidez y una baja en la recaudación que lo llevaron a tomar las primeras medidas fiscales.
A finales de 1997, el gobierno emprendió una reforma tributaria, que además obedecía al
compromiso adquirido con el FMI de elevar la carga tributaria al 8.5% del PIB. El paquete
tributario fue rechazado por el CACIF, especialmente el impuesto sobre inmuebles. Cuando
el IUSI entró en vigencia, hubo protestas no sólo del sector privado sino también de diversas
organizaciones campesinas, sindicales y populares. Ante las presiones recibidas la ley fue
derogada y se emitió un nuevo decreto en marzo de 1998.
Como parte de las medidas para incrementar la carga tributaria y fomentar el cumplimiento
de las obligaciones tributarias, se aprobó en febrero de 1998 la ley de creación de la
Superintendencia de Administración Tributaria. La ley le asignó una variedad de funciones
relacionadas con el régimen tributario: la aplicación de la legislación; la recaudación, control
y fiscalización de los tributos, excepto los recaudados por las municipalidades; la
administración del sistema aduanero y el combate a la evasión y la elusión fiscales, entre
otras.
En 1998 se inició un proceso de negociación respecto a la temática fiscal. Se trataba de
llegar a un pacto político entre el Estado y diferentes sectores sociales con el fin de legitimar
el nivel, composición y tendencia del gasto público y de la carga tributaria necesaria para su
14
funcionamiento. El pacto fiscal buscaba la concertación social para neutralizar, o al menos
minimizar, el poder de veto de importantes sectores económicos sociales y políticos y
subsanar la debilidad del gobierno frente a estos sectores.
El proceso de someter una política fiscal a una discusión amplia y participativa fue largo. De
tal suerte, en febrero de 2000, cuando ya Alfonso Portillo ocupaba la presidencia, se publicó
el documento que contenía la propuesta y en mayo se suscribió finalmente el pacto. Sin
embargo, el proceso de negociación para concretarlo en reformas tributarias específicas se
rompió. Un año más tarde, el informe de verificación del pacto fiscal estimó que los avances
en la implementación del pacto habían sido escasos y poco profundos. En suma, el pacto
fiscal no alcanzó sus objetivos fundamentales: sentar las bases de una política fiscal de
mediano y largo plazo y establecer un sistema fiscal moderno, eficiente y progresivo.
Durante el gobierno de Alfonso Portillo también se llevaron a cabo reformas fiscales. La
primera, en el año 2000, no fue producto del proceso de negociación del pacto fiscal. La
segunda, en 2001, incrementó la tasa del IVA del 10 al 12% y provocó el rechazo de
diversos sectores. En enero de 2004 asumió la presidencia Oscar Berger, quien para
solucionar la crisis económica tuvo que recurrir a una nueva reforma tributaria que modificó
el impuesto sobre la renta e introdujo un nuevo gravamen temporal.
En los últimos diez años, el incremento de la recaudación ha permitido un aumento gradual
de la carga tributaria, aunque sin alcanzar la meta de recaudación establecida en los
Acuerdos de Paz (12% a partir del texto, 13.2% si se considera el nuevo cálculo de las
cuentas nacionales). De 1996 a 2003 la carga tributaria se incrementó, mientras que a partir
de 2004 se redujo levemente. En el año 2006 se alcanzó una carga tributaria del 11.8%. En
ese período continuó consolidándose el IVA como la fuente de ingresos más importante. A
ello también contribuyó el fortalecimiento de la administración tributaria, primero con la
constitución de la Superintendencia de Administración Tributaria y luego con la aprobación
de la ley “anti-evasión” que por medio del sistema de retenciones fortaleció la recaudación
del IVA e, indirectamente, del impuesto sobre la renta.
Sin embargo, persisten algunas debilidades que no han permitido que la carga tributaria
aumente significativamente. Primero, aumentaron las exenciones y exoneraciones otorgadas
como incentivos fiscales a los sectores más dinámicos de la economía. Esto significa que el
crecimiento económico, especialmente de la producción y las exportaciones (no del
consumo) no se refleja en mayor tributación. Segundo, si bien aparentemente se ha
fortalecido la recaudación de la tributación directa, todavía no es sostenible puesto que ha
dependido de ingresos temporales sobre los activos o ingresos. Además, la posibilidad de
deducir una gran cantidad de gastos de la renta ha reducido la base imponible del impuesto
sobre la renta aplicable tanto a empresas como a personas. A las debilidades anteriores se
suma la inevitable reducción en la recaudación de aranceles aplicados a importaciones, ahora
por la vía de tratados de libre comercio. Lo anterior significa que conformar un sistema de
finanzas públicas sostenible y con suficientes recursos para favorecer el desarrollo del país,
continúa siendo una asignatura pendiente, de inclusión obligatoria entre los temas de la
agenda del desarrollo guatemalteco.
15
CAPÍTULO I LA SOCIEDAD MAYA, 1000 A.C – 1524
Introducción En los años cuarenta del siglo pasado, Paul Kirchoff dio el nombre de Mesoamérica a la
región de alta cultura situada entre los ríos Pánuco y Sinaloa, al norte de México, y la
península de Nicoya, en Costa Rica. Para definir la región mesoamericana, Kirchoff utilizó
una serie de rasgos culturales comunes a los pueblos que la habitaron: los idiomas, el cultivo
de cacao y maguey, la coa, las huertas flotantes (chinampas), el papel de corteza, las espadas
con hojas de obsidiana, las pirámides escalonadas, la escritura, los calendarios solares, el
sacrificio humano ritual y el comercio a larga distancia, entre otros.1
En el sureste de Mesoamérica surgió y evolucionó hace miles de años la civilización Maya,
ocupando un territorio extenso que abarcó las actuales repúblicas de Guatemala, El Salvador
y Belice, la región occidental de Honduras y los estados mexicanos de Campeche, Quintana
Roo, Yucatán y parte de Chiapas y Tabasco. Diversas unidades políticas, dominadas por
“señores sagrados”, tejieron una compleja red sociopolítica basada en el parentesco, el ritual,
el comercio y las alianzas militares, durante más de 1500 años.2
El área cultural maya se ha dividido, para su estudio, en tres regiones geográficas: tierras
altas, tierras bajas y periferia sur, y en tres períodos: Preclásico (1000 a.C–300 d.C),3 Clásico
(300–900) y Postclásico (900–1520). Cada período fue diferenciado en primera instancia por
los rasgos distintivos de la cultura material.
En ese sentido, el estudio de la cerámica ha sido fundamental porque permite conocer
aspectos de la vida cotidiana y elaborar interpretaciones sobre el cambio y el contacto
cultural, la producción, el comercio y el intercambio. Además, el arte y la arquitectura
monumental han demostrado ser valiosos para el estudio del período Clásico, en donde
alcanzaron un desarrollo sin precedente.
Sin embargo, la escritura es la que ha facilitado la comprensión de la civilización maya. Los
avances en la epigrafía han permitido nuevas interpretaciones a partir de una “fascinante y
nueva gama de información sobre la historia maya, la organización sociopolítica y la
religión”.4
1 Alberto Ruz Lhuillier, La civilización de los antiguos mayas, 3ª ed. (México: Fondo de Cultura
Económica, 1991), p.15. En el área Maya, las chinampas eran usuales en el actual Belice. 2 Arthur Demarest, Ancient Maya: The Rise and Fall of a Rainforest Civilization (Cambridge: Cambridge
University Press, 2004), p.1. 3 Algunas cronologías denominan “preclásico temprano” al período 2000 - 1000 a.C. 4 John Henderson, “El mundo maya”, en Historia General de Centroamérica, Tomo I, Robert M. Carmack,
editor del tomo (Madrid: FLACSO/Sociedad Estatal Quinto Centenario, 1993), p.61.
16
Mapa 1.1 Mesoamérica
FUENTE: Arthur Demarest, Ancient Maya: The Rise and Fall of a Rainforest Civilization
(Cambridge: Cambridge University Press, 2004), p.10, modificado.
Es en el período Clásico donde se ha encontrado evidencia arqueológica sobre la tributación
entre los Mayas, objeto de este capítulo. A pesar de los adelantos en la epigrafía, la
información sobre el tributo es escasa y en alguna medida especulativa. Aquí se hará
referencia a las evidencias, principalmente cerámicas, que sustentan la hipótesis del tributo
como parte de la economía maya clásica.
Las fuentes etnohistóricas del período Postclásico tardío permiten el acceso a información
relacionada con el tributo en las sociedades de los años anteriores al momento del contacto y
conquista. El tributo en el ámbito local, es decir, en cada unidad política autónoma (polity)
era parte de las relaciones entre el señor y los habitantes. El contacto con otras unidades
políticas frecuentemente derivaba en guerras, con el posterior sometimiento o desaparición
del linaje rival y el pago del tributo, que en estos casos era consecuencia directa de la
derrota. El tributo también pudo ser resultado de la alianza entre una unidad política
autónoma y otra u otras que se volvían sus subordinadas. En todo caso, el tributo jugó un rol
importante en la economía maya.
En este capítulo se hará una breve descripción de las principales características de la
sociedad maya en sus diferentes estadios y se resumirán algunos de los principales hallazgos
arqueológicos que apoyan la existencia de la tributación como parte de la vida cotidiana
entre los mayas.
17
1. La sociedad Maya, 1000 a.C – 1524 El período Preclásico Los primeros pobladores de la región mesoamericana fueron cazadores-recolectores que
eventualmente, a partir de la domesticación del maíz, se asentaron en poblaciones que con el
paso del tiempo desarrollaron rasgos económicos y políticos propios de una organización
social compleja (cacicazgos, “estados incipientes”, “estados arcaicos”) que pueden
identificarse en algunas zonas de Mesoamérica alrededor del año 1300 a.C.5 La mayoría de
los vestigios arqueológicos correspondientes a esta etapa se ubican en la tierras bajas de la
costa del océano Pacífico de Chiapas y Guatemala.6
Durante este período hubo cierto desarrollo en la iconografía, el calendario, la astronomía y
la escritura mayas. En esos años floreció la cultura Olmeca, principalmente en Veracruz y
Tabasco, y los arqueólogos suponen alguna interacción interregional motivada por el
comercio y el intercambio, especialmente de cerámica y obsidiana, entre representaciones de
ambas culturas.7 La evidencia arqueológica ha permitido identificar rasgos de la cultura
Olmeca en el arte y la cerámica de sitios ubicados en la costa del Pacífico en Guatemala (El
Mesak, La Blanca, Takalik Abaj) que demuestra esta interacción e influencia cultural.
En la región Maya (véase Mapa 1.2), los últimos tres siglos de este período constituyen el
marco temporal para el desarrollo de una organización social más compleja, la formación de
grandes centros urbanos con arquitectura monumental, el surgimiento o consolidación de
economías regionales, la formación de instituciones políticas y el afianzamiento de
relaciones sociopolíticas entre los diferentes centros poblados. También hay evidencias sobre
el aparecimiento de diferentes grupos de elites, que posiblemente interactuaban entre sí, y de
liderazgo político centralizado.8
El sitio preclásico por excelencia en las tierras altas de Guatemala es Kaminaljuyu, que llegó
a tener todas las características de un “estado arcaico” con una economía basada en la
producción e intercambio, principalmente de obsidiana, e instituciones políticas
desarrolladas. Hay evidencia arqueológica sobre intercambio económico comercial entre las
tierras altas y la costa del Pacífico. Parte de este intercambio pudo haberse desarrollado
alrededor del cacao, que no sólo era un producto para comerciar sino también funcionaba
como “dinero primitivo” en el mercado.9
5 Demarest, Op. cit., pp.56-57. Otros autores opinan que alrededor del año 1000 a.C. puede hablarse de
sociedades sedentarias propiamente dichas. Véase por ejemplo Henderson, Op. cit., p.85. La discusión
sobre los niveles de complejidad política en este primer estadio de la civilización maya continúa, debido a
la escasez de información sobre el período. De ahí que frecuentemente los investigadores utilicen
indistintamente “cacicazgos”, “estados incipientes” o “estados arcaicos” como términos descriptivos. 6 Ibid., p.11. 7 Ibid., p.15. 8 Henderson, Op. cit., p.88; Demarest, Op. cit., p.74. 9 Demarest, Op. cit., p.78.
18
Mapa 1.2 Mesoamérica: la región Maya
FUENTE: Arthur Demarest, Op. cit., p.3, modificado.
En las tierras bajas, el desarrollo de centros poblados en Yucatán se manifestó también a
través de una incipiente estratificación social y en estructuras que pudieron haber tenido
alguna función pública. Algunos sitios parecen haber alcanzado una especialización
económica o comercial. Komchen, por ejemplo, se dedicaba al comercio de sal con sitios
aledaños, entre ellos Dzilbichaltun.10
A pesar de los avances en la investigación arqueológica, todavía no hay una explicación
convincente que sirva para entender los cambios que se produjeron en la civilización Maya a
partir del año 300 de nuestra era, cuando los mayas entraron en un período de complejidad
política y de crecimiento económico y alcanzaron sus mayores logros intelectuales y
estéticos.
10 Ibid., p.82.
19
El período Clásico El período Clásico es el que comúnmente se relaciona con el auge de la civilización Maya.
Los vestigios arqueológicos localizados en las tierras bajas todavía deslumbran al
espectador. Aunque las características asociadas con este período (arquitectura monumental,
urbanismo, calendario, sistema de escritura) se gestaron con anterioridad, hay una tendencia
a identificarlas como propias de esta etapa. En las tierras bajas de Petén, por ejemplo, en
sitios del preclásico tardío como Nakbé o El Mirador, se han encontrado versiones del
complejo estela-altar con su sistema de calendario, textos jeroglíficos y figuras de los
gobernantes.11
Es comúnmente aceptado que la escritura y el arte político conmemorativo surgieron “en el
contexto de las estrategias de los gobernantes para legitimar y mantener su poder”.12 El arte
político, a la par del desarrollo de la escritura y del sistema de calendario, se relaciona con la
transformación de las cabezas del linaje en gobernantes de las unidades políticas. Sus
diversas manifestaciones comparten el objetivo de unir al gobernante con las deidades de las
cuales provenía la confirmación sobrenatural de la legitimidad de su autoridad.13
En el Clásico se consolidaron los estados gobernados por “señores sagrados” o “reyes
divinos” que habían hecho su aparición el preclásico tardío (circa 200 a.C-200 d.C). Para ese
momento, las evidencias arqueológicas demuestran que “el sistema simbólico y las creencias
específicas que definieron y legitimaron la realeza divina” funcionaban en las unidades
políticas autónomas de las tierras bajas mayas.14
Durante el período Clásico, las tierras bajas de Petén, Belice y la península de Yucatán
estuvieron pobladas por diversas unidades políticas que variaron en tamaño e importancia
comercial y política (véase Mapa 1.3). Existieron centros ceremoniales, poblaciones con
acrópolis masivas y centros periféricos menores. La arquitectura monumental, el tamaño de
la población, la naturaleza de las alianzas económicas y políticas, dependían en buena
medida de los complejos lazos de parentesco, que jugaron un papel predominante en la
organización política.15
Sin embargo, lo que distingue al período Clásico, es “el uso extensivo de información y de
sistemas simbólicos”. Los mayas del período Clásico lograron lo que pocas civilizaciones
antiguas alcanzaron: crear un sistema de escritura capaz de transmitir la visión del mundo de
los gobernantes y sus escribas. El uso generalizado de la escritura jeroglífica y del calendario
grabados en los monumentos de piedra (estelas, altares, paneles, gradas) ha proporcionado a
los especialistas un cuerpo de información que aporta fechas, nombres de las unidades
políticas expresados en “glifos emblema”, registros dinásticos, e incluso textos cortos que
ayudan a entender el comportamiento de las elites, sus alianzas e interacciones.16
11 Ibid., p.83.
12 Henderson, Op. cit., p.89.
13 Ibid., p.93.
14 Demarest, Op. cit., p.86.
15 Henderson, Ibid., p.93.
16 Demarest, Op. cit., pp.89-90. La aparición del “glifo emblema” de las unidades políticas es considerada
un signo de autonomía.
20
Mapa 1.3 Unidades políticas autónomas del período Clásico
FUENTE: John Henderson, “El mundo Maya”, en Historia General de Centroamérica, Tomo I,
Robert M. Carmark, editor del tomo (Madrid: FLACSO/Sociedad Estatal Quinto Centenario,
1993), p.103.
Gracias a los avances en la epigrafía, los arqueólogos contemporáneos se han apartado de la
visión de una población dispersa que ocasionalmente se reunía en los templos y plazas de los
grandes centros ceremoniales para asistir a rituales sagrados presididos por sacerdotes. Esta
visión teocrática de la sociedad maya contrasta con las nuevas interpretaciones sobre los
sistemas económicos, la organización social y política, la diversidad de la cultura material y
las diferencias regionales.
21
Las tendencias actuales de la investigación arqueológica han identificado una ideología
política basada en el K’uhul Ajaw,17 el “señor sagrado” que presidía los rituales, la fuente
fundamental del poder para las elites locales. Según David Stuart, las funciones más
importantes de los reyes o señores sagrados eran rituales: “los reyes y señores no reclamaban
directamente para sí el control sobre las fuerzas laborales ni la administración de las tierras
agrícolas… Las concepciones culturales del poder y los medios de representarlo eras muy
diferentes, enfatizando las funciones rituales sobre todas las demás”.18
No obstante, las elites se reservaban algunas funciones de gobierno, especialmente las
relaciones con otros estados (alianza y guerra, por ejemplo) y la organización de mercados
que facilitaban el intercambio de bienes y “proporcionaban un espacio para la recaudación
del tributo”.19 En suma, las unidades políticas autónomas de las tierras bajas del período
Clásico compartieron “sistemas simbólicos, religión, ciencia, matemáticas y cánones
comunes sobre gobierno, guerra y alianza”.20
En los últimos dos siglos del período Clásico (o período Clásico tardío) los centros poblados
de las tierras bajas atravesaron por una etapa de mayor interacción a través de las alianzas, el
comercio y la guerra. Al mismo tiempo, muchos de estos centros desarrollaron una cultura
material distintiva en los estilos arquitectónicos y la cerámica. Esta regionalización también
afectó aspectos de la organización política y económica, y quizás sea la razón detrás de la
ausencia de un estado centralizado pan-regional. En otras palabras, los mayas no alcanzaron
la unificación política.21
Uno de los grandes misterios de la civilización Maya es el “colapso” de las grandes unidades
políticas autónomas que marcó el fin del período Clásico. En el siglo IX de nuestra era,
muchas de los centros situados en las tierras bajas de Petén entraron en un período de rápida
declinación. Este fenómeno no fue general. Por ejemplo, a la decadencia definitiva de Tikal
siguió el florecimiento de Chichén Itzá en Yucatán, que llegó a tener niveles de organización
que sobrepasaron los de anteriores Estados mayas.22 Otros entraron en una nueva fase de
organización política, en donde la figura del K’uhul Ajaw ya no era un rasgo característico
del sistema estatal y su culto desapareció en inscripciones y monumentos.
Generalmente se identifica la presión demográfica, la degradación ambiental, la inestabilidad
política y la guerra como los factores que dieron paso a un patrón de transformación que se
fue extendiendo por las tierras bajas mayas. “En el siglo VIII, sino antes, el costo de los
17 Otras fuentes identifican al “señor sagrado” con el nombre K’ul Ajaw, reconociéndolo siempre como la
figura en la cual recaía el poder central de los estados mayas. Robert Carmack, “La política entre los
antiguos mayas”, en Mesoamérica (Guatemala: Universidad Mesoamericana, 2005), p.94. 18 Citado por Carmack, Ibid., p.95.
19 Marilyn A. Masson y Carlos Peraza Lope, “Commoners in Postclassic Maya Society: Social versus
Economic Class Constructs”, en Ancient Maya Commoners, Jon C. Lohse y Fred Valdez Jr., editores
(Austin: University of Texas Press, 2004), p.201; Norman Hammond, “Inside the Black Box: Defining
Maya Polity”, en Classic Maya Political History: Hieroglyphic and Archaeological Evidence, T. Patrick
Culbert, editor (Cambridge: Cambridge University Press, 1991), p.283. 20 Demarest, Op. cit., p.92.
21 Ibid., pp.110-111 y 238.
22 Marilyn A. Masson, “Introduction”, en Ancient Maya Political Economies, Marilyn A. Masson y David
A. Freidel, editores (Walnut Creek: Altamira Press, 2002), p.17.
22
sistemas económico y ecológico en los que se fundamentaba el dominio de las elites se había
vuelto oneroso, contribuyendo a la desaparición del sistema político”.23
El período Postclásico
Ha sido una tradición entre los arqueólogos contraponer el florecimiento cultural maya del
período Clásico con las centurias que le siguieron. De ahí que términos como “decadencia” y
“ocaso” se hayan utilizado para describir al período Postclásico.
Los centros ceremoniales del Postclásico ya no muestran el desarrollo arquitectónico
monumental del período anterior y la arquitectura pública se redujo. También es notoria la
falta de monumentos con textos jeroglíficos o cualquier otro tipo de texto, debido
principalmente a la destrucción de documentos en los primeros años de la conquista.24
La economía continuó apoyándose en sistemas de comercio e intercambio, generalmente de
larga distancia, de materias primas y productos manufacturados. A pesar de la “decadencia”,
existió un floreciente mercado de sal, cacao, algodón, tintes y otros productos.25 La guerra de
conquista y el tributo se volvieron más importantes para el sostenimiento de cada linaje.
También se ha especulado que las unidades políticas de este período, antes de depender de la
exacción del tributo, basaron sus economías en el control y la redistribución e intercambio de
bienes que servían como moneda, especialmente el cacao.26
Un rasgo característico de la organización política de la sociedad maya en este período es la
sustitución del poder centralizado en el “señor sagrado” por un sistema de gobierno
dominado por un concejo. El sistema multepal, o de gobierno conjunto, se sustentaba en el
linaje.27
Los K’iche’s, por ejemplo, tenían una estructura social y política basada en cuatro linajes
representativos de la “clase noble” (ajawa’) con un señor o rey (Ajpop) que cogobernaba con
otros tres principales, incluidos dos “capitanes de guerra”. Clase y linaje parecen haber sido
los elementos dominantes de la estructura social. Entre los Tz’utujiles, el gobierno era
compartido por dos principales, el Ajpop y el Ajpop Q’alel.28
23 Demarest, Op. cit., p.277 ; Henderson, Op. cit., p.104.
24 Geoffrey E. Braswell, “Post-Classic Maya Courts of the Guatemalan Highlands: Archaeological and
Ethnohistorical Approaches”, en Royal Courts of the Ancient Maya, volumen 2, Takeshi Inomata y
Stephen D. Houston, editores (Boulder: Westview Press, 2001), pp.309 y 311. 25 David A. Friedel, “Terminal Classic Lowland Maya: Successes, Failures, and Aftermaths”, en Late
Lowland Maya Civilization: Classic to Postclassic, Jeremy A. Sabloff y E. Wyllys Andrews V, editores
(Albuquerque: University of New Mexico Press, 1986), p.411. 26 Ibid., pp.416-17.
27 Demarest, Op. cit., p.278; Lynn V. Foster, Handbook to Life in the Ancient Maya World (New York:
Facts on File, 2002), p.125. 28 Braswell, Op. cit., pp.311-313. El término “principales” se aplicaba a los representantes de los linajes o
casas dominantes, mientras que “macehuales” (macehualob) se utilizaba para describir a los miembros del
común.
23
En los años anteriores a la conquista, como se verá adelante, los K’iche’s tenían gran
cantidad de pueblos tributarios, lo que supone un proceso de alianza o guerra, conquista y
sometimiento, visibilizado a través del tributo. Por otro lado, hay evidencia de intercambio
de bienes entre los gobernantes K’iche’s, Kaqchikeles y Tz’utujiles, pero la línea entre
tributo y regalo es muy fina, pues “lo que pudo ser visto como tributo por quien lo recibía,
pudo ser considerado como regalo por el que lo daba”.29 Los rasgos políticos y económicos
esenciales (linajes, guerra, conquista, tributo, comercio de larga distancia) eran
característicos de los reinos que existieron durante el Postclásico tardío, esto es, las unidades
políticas que encontraron los españoles al momento del contacto y la conquista.
2. El tributo El contexto económico El estudio de la organización económica de las unidades políticas autónomas mayas depende
de la evidencia arqueológica que, no obstante, hace poca referencia a los aspectos
económicos, excepto algunas relacionadas con el tributo. La investigación sobre las
actividades económicas entre los mayas inició en los años sesenta y setenta del siglo pasado
con el estudio de los patrones de asentamiento, que abrió el campo para el análisis del
comercio, los sistemas de intercambio local (mercados) y la producción artesanal.30
Investigaciones recientes han demostrado la existencia de sistemas económicos complejos y
variados en donde la actividad económica tenía dos componentes básicos, producción e
intercambio. Además, hay que tomar en cuenta el impacto de la guerra sobre la economía, ya
fuera por el botín, los prisioneros (fuerza de trabajo) o el tributo. Estas características
generales deben matizarse según la región o la unidad política autónoma de que se trate,
pues mientras algunas dependían en gran medida del intercambio de bienes (sal, obsidiana,
cacao) otras, como Dos Pilas, basaron su subsistencia en el tributo.31
Se acepta, sin embargo, que las necesidades locales de las elites pudieron haber sido
cubiertas por la población mediante el tributo. “Impuestos y tributo en productos
alimenticios y bienes para la elite, pudieron haber sido obtenido mediante el comercio o el
trueque en los mercados locales”. Se supone también que los señores pudieron haber
aplicado algún tipo de impuesto a las transacciones que se realizaban en los mercados.32
De los bienes de intercambio el cacao era el más preciado. Los granos de cacao podían ser
tostados y almacenados y su transporte era relativamente sencillo. De ahí que pudiera haber
funcionado como un medio de intercambio en el mercado. El cacao también se encuentra
entre los “artículos de lujo” que pudieron haberse utilizado como tributo, a la par de la
29 Ibid., p.322.
30 Demarest, Op. cit., pp.148 y 151.
31 Ibid., p.149; Hammond, Op. cit., p.259
32 Ibid., p.150.
24
jadeíta, el algodón y las plumas de quetzal.33 Estos artículos de lujo eran los bienes más
preciados en el sistema económico. Es también posible que los textiles de algodón hayan
sido utilizados para los mismos fines.34
Una de las dificultades para definir cuándo un producto era objeto de intercambio comercial
o de tributo estriba en la escasez de información. Sin embargo, puede decirse que tanto las
elites del Clásico como las del Postclásico recibían artículos de lujo y de subsistencia a
través de ambos medios. Por ejemplo, artículos muy preciados o cerámica policromada de
gran calidad podían ser recibidos como tributo de parte de centros subordinados por la
conquista. La cerámica policromada también pudo haber sido objeto de intercambio entre
centros poblados o bien era recibida como regalo, ofrenda funeraria o tributo.35
Un buen sector de la economía estaba dedicado a satisfacer las necesidades de la clase
gobernante, ya fueran textiles, cerámica, trabajo en madera y piedra o alimentos. Mucha de
esta demanda era cubierta por medio del tributo en especie (alimentos, productos o trabajo)
obtenido de la población circunvecina o de otros centros poblados.36
Otro aspecto de la economía maya tiene que ver con los beneficios que obtenía un centro
poblado de otros subordinados por la guerra o por alianzas voluntarias. Gracias a las
inscripciones jeroglíficas se pueden identificar actos de tributo entre las elites, ya sea objetos
cerámicos, bienes exóticos o artefactos. Se tienen además algunos indicios sobre los
productos de tributo obtenidos por la guerra, como textiles, trabajo en madera, cacao, sal y
pieles. “Cuando la guerra incrementó su frecuencia en el período Clásico, el papel de esta
clase de tributo pudo haber ganado importancia en las economías regionales e
interregionales”.37 Por otro lado, el mismo acto de participar en la guerra pudo ser una forma
de pagar tributo de parte de los habitantes, de la misma manera en que participaban en otras
actividades públicas.38
Una forma de tributo producto de la guerra, la transferencia de un nuevo estilo artístico,
pudo darse después de la victoria de un centro poblado sobre otro. Por ejemplo, la Estela 12
de Piedras Negras celebra la victoria sobre Pomona. La estela, que describe a un grupo de
prisioneros a los pies del gobernante vencedor, está trabajada según el estilo artístico de
Pomona, y “pudo haber sido ejecutada por artesanos adquiridos a través del tributo”.39 Otro
33 Patricia A. McAnany et al., “Praise the Ajaw and Pass the Kakaw: Xibun Maya and the Political
Economy of Cacao”, en Ancient Maya Political Economies, Marilyn A. Masson y David A. Friedel,
editores (Walnut Creek: Altamira Press, 2002), p.125. 34 Demarest, Op. cit., p.154.
35 Ibid., pp.161, 169 y 171.
36 Ibid., pp.167 y 172; Patricia A. McAnany, “The Economics of Social Power and Wealth among Eighth
Century Maya Households”, en Lowland Maya Civilization in the Eighth Century, Jeremy A. Sabloff y
John S. Henderson, editores (Washington, D.C.: Dumbarton Oaks, 1993), p.73. 37 Demarest, Op. cit., p.172.
38 Foster, Op. cit., p.145.
39 Linda Schele y Mary Ellen Miller, The Blood of Kings: Dinasty and Ritual in Maya Art (New York y Fort
Worth: George Braziller y The Kimbell Art Museum, 1986), p.142; David Drew, The Lost Chronicles of
the Maya Kings (London: Weidenfeld & Nicolson, 1999), p.285; Mary Ellen Miller, “On the Eve of the
Collapse: Maya Art of the Eighth Century”, en Lowland Maya Civilization in the Eighth Century, Jeremy
A. Sabloff y John S. Henderson, editores (Washington, D.C.: Dumbarton Oaks, 1993), p.399-400.
25
ejemplo se encuentra en Tonina, donde el estilo artístico de Palenque es evidente después de
la derrota de su gobernante Kan-Xul a manos del Gobernante 3 de Tonina.40
En el Postclásico tardío, como ya se ha dicho, la base económica de las unidades políticas
estaba constituida por la producción local, el comercio, la conquista y el tributo.41 La
producción de cacao y algodón fue objeto del interés de los Aztecas, que en los años
anteriores a la conquista contaban a Soconusco entre sus tributarios. Para documentar esta
aseveración se cuenta con la Matrícula de Tributos, probablemente de la preconquista, que
está pintada en amatl (papel de corteza) y posteriormente fue reproducida, en caracteres
latinos, en el Código Mendocino.42 Según este documento, la región de Soconusco tributaba
a los Aztecas, entre otros productos, chalchihuitl o “piedras verdes”, que pudieron haber sido
jade, jadeíta o serpentina; plumas de pájaros, adornos de ámbar para los labios, tecomates,
pieles de jaguar u ocelote, y cacao.43
Ilustración 1.1 Fragmento de la Matrícula de Tributos de Soconusco
FUENTE: Janine Gasco y Barbara Voorhies, “The Ultimate Tribute: The Role of the Soconusco
as an Aztec Tributary”, en Ancient Trade and Tribute: Economies of the Soconusco Region of
Mesoamerica, Barbara Voorhies, editora (Salt Lake City: University of Utah Press, 1989), p.56.
En la ilustración pueden apreciarse diversos productos, entre los que destacan tecomates para
beber chocolate, cargas de granos de cacao, plumas de aves y pieles de jaguar. No es
40 Miller, Op. cit., p.409.
41 Demarest, Op. cit., p.283.
42 Janine Gasco y Barbara Voorhies, “The Ultimate Tribute: The Role of the Soconusco as an Aztec
Tributary”, en Ancient Trade and Tribute: Economies of the Soconusco Region of Mesoamerica, Barbara
Voorhies, editora (Salt Lake City: University of Utah Press, 1989), p.50. 43 Ibid., pp.58-75.
26
aventurado señalar que así como Soconusco tributaba a los Aztecas, las unidades políticas
del Postclásico tardío ubicadas en Guatemala también tuvieran pueblos tributarios.
Según Lawrence H. Feldman, en la región coexistieron dos sistemas de distribución, el
primero a través del mercado de intercambio y el segundo, paralelo al mercado, que era “el
canal oficial para tributos, multas y regalos”.44 Los grandes centros, como Gumarcaah en
Quiché, recibían tributo de varias localidades, que dependía de su especialización
productiva. Por ejemplo, de Cahcoh y Carchá llegaban piedras preciosas (quval, kan abah),
plumas de quetzal y leños de pino. Rabinal y Cubulco tributaban metales preciosos, cacao,
tecomates y sal. Ayutla enviaba oro, perlas y “piedras verdes”.45 El Cuadro 1.1 resume los
hallazgos de Feldman sobre los tributarios K’iche’s.
Cuadro 1.1
Pueblos tributarios de Gumarcaah
Pueblos Tributo
Malah Pájaros, quvals, pataxte, cacao, chile
Cahcoh y Carchá Qual, kan abah, plumas de quetzal, leños de pino
Rabinal y Cubulco Metales preciosos, cacao, tecomates, sal
Agaab Qual, yamanic y pescado
Coha Metales preciosos, xit, pescado, cangrejos
Zapotitán Pataxte, cacao, pescado, camarones, tortugas, iguanas
Ayutla Oro, perlas, “piedras verdes”
Mazatán Pescado, mantas
Otros Brazaletes, qual, oro, plata, yamanic, plumas de raxon, plumas
de quetzal, cacao, miel, cerámica, esteras.
NOTA: Quval, qual, kan abah, yamanic y xit eran piedras preciosas. Las plumas de raxon eran
apreciadas por su llamativo color azul.
FUENTE: Lawrence H. Feldman, A Tumpline Economy: Production and Distribution System in
Sixteenth-Century Eastern Guatemala (Culver City: Labyrinthos, 1985), p.21.
Los artículos de lujo, como miel de abeja, cacao, conchas marinas, plumas y piedras
preciosas, eran usados principalmente por las elites, que controlaban el comercio e
intercambio de larga distancia.46 Estos artículos también podían ser regalos entre
gobernantes. Por ejemplo, el señor de Petapa enviaba miel de abeja a los gobernantes
Kaqchikeles y K’iche’s.47
44 Lawrence H. Feldman, A Tumpline Economy: Production and Distribution System in Sixteenth-Century
Eastern Guatemala (Culver City: Labyrinthos, 1985), p.21. 45 Ibid., p.22.
46 Ibid., pp.73-97.
47 Ibid., p.78.
27
En las crónicas indígenas escritas en los primeros años de la época colonial, los autores
dejaron constancia del pago del tributo de un pueblo a otro, como resultado de procesos de
guerra y conquista. Así, el Memorial de Sololá relata que Huntoh y Vukubatz, los fundadores
de Iximché, después de haber derrotado a los K’iche’s empezaron a recibir tributo de
algunos pueblos:
A continuación repartieron los reyes entre los señores principales de las siete tribus a todos
los pueblos que debían prestarles servicios, o sea los de Popoyá, los de Pancag, los de
Holom, Mixcu y Tamyac, todos de raza pocomam. En cuanto a los pueblos de la costa, los
Ytziyule, los de Xeabah y los de Zakquchabah, los dos reyes tomaron todos para sí. A Huntoh
y Vukubatz les rendían tributo las siete tribus y los señores principales… Todas las siete
tribus reconocieron inmediatamente el poder de nuestros abuelos cuando se establecieron en
Yximchée.48
El Popol Vuh permite ver en párrafos como el siguiente, la existencia del Estado K’iche’
creado a través de la guerra y la conquista que, además de la expansión del territorio y el
control de rutas comerciales, obtenía tributos de diversa naturaleza:49
Y no fue así no más como conquistaron los campos y ciudades; los pueblos pequeños y los
pueblos grandes pagaron cuantiosos rescates; trajeron piedras preciosas y metales, trajeron
miel de abejas, pulseras, pulseras de esmeraldas y otras piedras y trajeron guirnaldas hechas
con plumas azules, el tributo de todos los pueblos. Llegaron a presencia de los reyes
portentosos Gucumatz y Cotuhá … No fue poco lo que hicieron, ni fueron pocos los pueblos
que conquistaron. Muchas ramas de los pueblos vinieron a pagar tributo al Quiché; llenos de
dolor llegaron a entregarlo.50
Más información sobre el pago de tributo se encuentra en los Títulos de la casa Ixuin-
Hehaib, señora del territorio de Otzoyá, que hace referencia a las conquistas del rey k’iche’
Quicab. Al mismo tiempo, ilustra la extensión que llegó a tener este reino.
… Todos estos pueblos principales, cabezas de calpul, iban con el cacique Don Quicab a la
guerra y conquista, y fueron entrando entre los indios de la costa que eran achíes, llamándose
el pueblo y sitio Xetulul. Entraron a mediodía y empezaron a pelear y les ganaron el pueblo y
las tierras y no mataron a ninguno sino que los atormentaron y luego se dieron estos dichos
indios achíes al cacique y ya le dieron de tributo pescado, camarón y otras cosas, y de
presente le dieron al cacique cacao y mucho pataxte … Y viendo los demás indios de los
pueblos de Mazatenango, Cuyotenango, Zapotitlán, Samayaque, Sambó y demás pueblos las
seguridades de estos caciques, luego se determinaron todos a venir a ver a estos caciques al
pueblo de Xetulul … y les traían mucho cacao de presente y venían a darles paz y que no
querían guerras sino reconocerlo por rey, y que todos le obedecerían como sus tributarios.51
48 Memorial de Sololá. Anales de los Kaqchikeles. Versión de Adrián Recinos, 2ª ed. (Guatemala: Piedra
Santa, 1991), p.83. 49 Carmack, Op. cit., p.104.
50 Popol Vuh. Las antiguas historia del Quiché, traducción de Adrián Recinos (México: Fondo de Cultura
Económica, 1952), pp. 157-158. 51 “Títulos de la Casa Ixquin-Nehaib, señora del territorio de Otzoyá”, en Crónicas indígenas de Guatemala,
Adrián Recinos, editor, 2ª ed. (Guatemala: Academia de Geografía e Historia, 1984), pp.77-78. La muerte
del rey Quicab ocurrió alrededor de 1475.
28
El tributo era, entonces, un aspecto de la vida cotidiana entre los pueblos asentados en
Guatemala en los años anteriores al momento de contacto y conquista, ya fuera en calidad de
señores o en la de subordinados.
La evidencia iconográfica Mucho del conocimiento sobre el tributo en la época prehispánica se fundamenta en la
cerámica y sobre todo en fragmentos de textos que han podido interpretarse gracias a los
avances en la epigrafía maya. No obstante, las escenas que ilustran la presentación del
tributo pueden también entenderse como presentación de regalos; en algunos casos la
distinción es incierta.52 Los vasos cerámicos, la principal fuente iconográfica para la
ilustración de escenas de tributo, generalmente se encuentran en entierros. Tal es el caso del
vaso proveniente de la tumba de Hasaw-Kan-K’awil en Tikal (Ilustración 1.2).
En la escena se puede apreciar al señor sentado en una banca o trono, mientras dos de sus
subordinados, o quizás señores llegados de otro lugar, le presentan regalos, que también
pueden ser tributos. Uno de ellos lleva un plato y el otro un atado de plumas de quetzal. Los
siete señores que observan la escena pueden ser sahalob, es decir, señores menores que
administraban unidades sometidas al reino y que podían tener entre sus funciones llevar a la
presencia del gobernante a los encargados de entregar el tributo. Resulta interesante señalar
que esta “ascensión del tributo” ilustra la subordinación ante el gobernante.53
Ilustración 1.2 Vaso cerámico, Entierro 116 de Tikal
FUENTE: Linda Schele y Peter Mathews, The Code of Kings: The Language of Seven Sacred
Maya Temples and Tombs (New York: Scribner, 1998), p.89.
52 David Stuart, “The Fire Enters His House: Architecture and Ritual in Classic Maya Texts”, en Function
and Meaning in Classic Maya Architecture, Stephen D. Houston, editor (Washington, D.C.: Dumbarton
Oaks, 1998), p.411. 53 Ibid.; Linda Schele y Peter Mathews, The Code of Kings: The Language of Seven Sacred Maya Temples
and Tombs (New York: Scribner, 1998), pp.88-89.
29
Ilustración 1.3 Vaso cerámico, Motul de San José
FUENTE: Schele y Mathews, Op. cit., p.90.
Otra representación de la entrega de tributo durante el período Clásico proviene de Motul de
San José. En este vaso cerámico (Ilustración 1.3) puede observarse al señor sentado en
actitud de recibir el tributo. Como puede verse, el señor recibe a dos emisarios que llevan
dos fardos cuyo contenido pudo haber sido mantas de algodón.54
Ilustración 1.4
Detalle de vaso cerámico, Motul de San José
u-tohol “su pago”
FUENTE: Antonia E. Foias, “At the Crossroads: The Economic Basis of the Political Power in
the Petexbatun Region”, en Ancient Maya Political Economies, Marilyn Masson y David Friedel,
editores (Walnut Creek: Altamira Press, 2002), p.237.
54 Antonia E. Foias, “At the Crossroads: The Economic Basis of the Political Power in the Petexbatun
Region”, en Ancient Maya Political Economies, Marilyn Masson y David Friedel, editores (Walnut
Creek: Altamira Press, 2002), p.237.
yubte’ “tributo en telas”
30
David Stuart ha identificado varios glifos que pueden asociarse con el pago del tributo y que
se aprecian en las inscripciones que aparecen en este vaso: patan (tributo), u-tohol (su pago)
o ikats (carga).55 En el detalle también puede verse el glifo para yubte’, cuyo significado se
asocia con el tributo en forma de textiles. (Véase Ilustración 1.4).
Otros glifos que pueden servir para ilustrar el tributo se encuentran en la parte posterior de la
Estela 12 de El Naranjo, que indica en uno de sus glifos “9-pa-ta”, es decir, “nueve ítems de
tributo”, y después un glifo que puede deletrearse “yi-ka-tsi” por “y’ikats”, cuyo significado
puede traducirse como “su carga”.56 Una escena relacionada con la entrega de tributo en el
período Clásico tardío puede apreciarse en el “Vaso Fenton” (Ilustración 1.5) de cerámica
policromada proveniente de la región de Nebaj.
En el vaso se aprecia que el señor recibe sentado en su trono (obsérvese de nuevo la
“ascensión del tributo”) al emisario encargado de entregar el tributo. Hay una pila de textiles
y comida colocada frente a él. El señor que lleva el tributo se encuentra hincado frente al
señor, en señal de respeto. A partir de la vestimenta puede inferirse que ambos comparten el
mismo rango,57 puede tratarse entonces de un señor que lleva el tributo como señal de
sumisión, o puede ser un regalo, signo de alianza.
Ilustración 1.5 Fragmento del Vaso Fenton
FUENTE: Schele y Miller, The Blood of Kings: Dinasty and Ritual in Maya Art, Op. cit., p.[156].
55 Citado por Foias, Ibid; Schele y Mathews, Op. cit., p.91.
56 Stuart, Op. cit., p.414.
57 Schele y Miller, Op. cit., p.153.
31
Conclusiones
La sociedad Maya atravesó por diversos estadios de organización social y política que
sirvieron como entorno para el surgimiento de sistemas económicos complejos. A partir de
la evidencia arqueológica del período Clásico pueden establecerse actividades de
producción, comercio e intercambio local e interregional que proveían a cada unidad política
autónoma de los bienes necesarios para su subsistencia.
En ese contexto surgió otra actividad económica de gran importancia, el tributo. En el
ámbito local, se supone que los señores recibían de los miembros del común tributo,
principalmente en especie, por medio del trabajo en la agricultura y en las obras de
construcción masiva. Puede ser que la participación en las guerras de conquista también
haya sido una forma de tributo.
En el ámbito regional, el contacto entre las unidades políticas autónomas frecuentemente
derivaba en guerras, las cuales podían tener como consecuencia la alianza o la derrota de una
de las participantes. En el segundo caso, se esperaba que la unidad política vencida rindiera
tributo a la vencedora. Parece ser que la relación guerra-conquista-tributo era parte
fundamental del sistema económico maya y con el paso del tiempo fue adquiriendo mayor
importancia. De esa cuenta, el impacto de la guerra sobre la economía, visibilizado por
medio del tributo, es un factor que debe tenerse presente en cualquier estudio sobre la
sociedad Maya.
No hay que perder de vista, sin embargo, que a partir de la evidencia iconográfica y
epigráfica en ocasiones es difícil establecer la diferencia, en alguna medida incierta y
especulativa, entre “tributo” y “regalo”. Los avances en la epigrafía maya han permitido
identificar glifos asociados con el tributo, pero los arqueólogos tienen ante sí un largo
camino por recorrer en la interpretación de sus hallazgos en lo que al tributo se refiere.
32
CAPÍTULO II EL RÉGIMEN COLONIAL, 1524 – 1821
Introducción
El descubrimiento de América en 1492 marcó el inicio de la expansión europea hacia nuevos
continentes. El proceso de conquista y colonización dio lugar a la formación de grandes y
poderosos imperios que transformaron, en los cuatrocientos años siguientes, la organización
económica y política de Europa occidental y de los territorios bajo su poder.
Las primeras potencias coloniales, España y Portugal, se dividieron el mundo. El dominio
sobre los nuevos territorios se legitimó con las bulas del papa Alejandro VI de 1493, que
otorgaron a la Corona de Castilla todas las islas y tierra firme descubiertas al oeste y al sur
de una línea imaginaria establecida, según los términos del Tratado de Tordesillas, a 370
leguas de las islas de Cabo Verde.1 Tendrían que pasar cien años para que ingleses,
holandeses y franceses empezaran a cuestionar esta supremacía.
Una vez asegurada la posesión de los territorios de ultramar recién descubiertos y por
descubrir, se inició el proceso de conquista y colonización española de América, primero en
las Antillas y después en tierra firme. Este proceso supuso para la Corona un esfuerzo
organizativo y administrativo de grandes dimensiones que implicó el transplante o la
creación de nuevas instituciones que facilitaran el control político y económico de las Indias,
nombre con el que se conocieron los dominios españoles en el continente americano.
Hay que tener presente, sin embargo, que cualquier proceso de conquista y colonización
implica la apropiación de la riqueza de los vencidos. En el caso de la América española,
especialmente en México y Perú, el oro y la plata fueron el botín. En regiones menos ricas en
metales preciosos, como Centroamérica, la ausencia de grandes yacimientos dirigió el interés
de los conquistadores hacia la explotación de la población indígena, que llegó a ser, en buena
medida, la parte fundamental del sistema colonial en ese territorio.
El proceso de conquista militar y colonización de Guatemala inició a finales de 1523 cuando
Hernán Cortés, conquistador de México, decidió expandir su esfera de influencia hacia el
sur, encomendándole la empresa a Pedro de Alvarado. El sistema colonial español imperaría
sobre la región durante los siguientes 300 años.
1 C.H. Haring, El imperio español en América (México: Alianza Editorial Mexicana, 1990), p.19. El
Tratado de Tordesillas fue firmado el 7 de junio de 1494. La línea imaginaria se situó entre los 48º y 49º
al oeste del meridiano de Greenwich. Hay que recordar que el descubrimiento de América coincidió con
la expulsión de los árabes de la península ibérica y con el proceso de formación del Estado nacional en
España, cuyo territorio estaba dividido en tres reinos independientes: Castilla, Aragón y Navarra. La
alianza matrimonial entre Isabel de Castilla y Fernando de Aragón consolidó la posición de Castilla. El
primer viaje atlántico de Cristóbal Colón, que llevaría al descubrimiento de América, fue una empresa
financiada por la reina Isabel. Navarra pasó a depender de Castilla en 1512.
33
El propósito de este capítulo es hacer una síntesis de la historia del Reino de Guatemala que
permita conocer sus características generales y facilite la comprensión del funcionamiento
del aparato administrativo colonial, especialmente en lo que se refiere a la real hacienda, en
el marco del surgimiento, auge y decadencia del imperio español en América.
1. La conquista de Guatemala
Según Bernal Díaz del Castillo, Cortés decidió emprender la conquista de las tierras situadas
hacia el sur porque sabía que “había pueblos y de mucha gente, y que había minas…”.2 Esta
aseveración evidencia una de las principales razones de la conquista, el acceso a la riqueza.
Pero la conquista había encontrado otra justificación: la evangelización de la población
nativa. Pedro de Alvarado, en compañía de sus hermanos Jorge, Gonzalo y Gómez,
emprendió el camino hacia Guatemala acompañado de por lo menos 300 soldados, incluidos
120 escopeteros y ballesteros, además de 135 jinetes, piezas de artillería y más de 300
indígenas mexicanos (véase Ilustración 2.1). También llevó con él traductores y clérigos,
cuya misión era predicar “las cosas tocantes a nuestra fe”.3
La región conquistada por Alvarado (las actuales repúblicas de Guatemala y El Salvador)
estaba habitada por diversos pueblos organizados en unidades políticas diferenciadas,
K’iche’s, Kaqchikeles, Tz’utujiles, Mames, Poqomames y Pipiles, entre otros, que coexistían
en un espacio dominado por las tensiones y las rivalidades políticas.
Alvarado y su ejército entraron al actual territorio de Guatemala por Soconusco. El primer
contacto entre españoles e indígenas tuvo lugar en Xetulul (Zapotitlán), territorio k’iche’, en
febrero de 1524.4 Aparentemente, los k’iche’s sabían de la llegada de los invasores y
prepararon una emboscada, pero sufrieron su primera derrota. Alvarado y sus hombres se
dirigieron entonces hacia el altiplano y en las proximidades de Xelajuj (Quezaltenango) se
enfrentaron nuevamente con los k’iche’s.
Los k’iche’s habían intentado una alianza con los kaqchikeles y los tz’utujiles con el
propósito de enfrentar juntos a los españoles pero la negativa de ambos pueblos, producto
de la fragmentación política, tuvo como resultado que los k’iche’s enfrentaran solos al
ejército invasor. La ventaja numérica de los indígenas se desdibujó ante el apabullante
aparato militar de los españoles. En una lucha a todas luces desigual, la superioridad de las
2 Bernal Díaz del Castillo, Historia verdadera de la conquista de la Nueva España (México: Porrúa, 1974),
p.410. 3 Ibid. Díaz del Castillo dice que Alvarado salió de la ciudad de México el 13 de noviembre de 1523, otras
fuentes señalan el 6 de diciembre. El número de soldados e indígenas mexicanos también varía. 4 Wendy Kramer, Encomienda Politics in Early Colonial Guatemala, 1524-1544: Dividing the Spoils
(Boulder: Westview Press, 1994), p.29. Recientemente, un documento pictórico del siglo XVI, el Lienzo
de Quauhquecholan, se ha reinterpretado como un mapa que ilustra la conquista de Guatemala, desde la
entrada hasta la caída de Iximché. Véase: Florine Asselbergs, “La conquista de Guatemala: nuevas
perspectivas del Lienzo de Quauhquecholan en Puebla, México”, en Mesoamérica 44 (diciembre 2002),
pp.1-53. Otra descripción pictórica de la conquista de Guatemala se encuentra en el Lienzo de Tlaxcala y
en el Manuscrito de Glasgow, una versión corregida del primero.
34
armas españolas y de la artillería se impuso sobre el arco y la flecha. Después de una larga y
sangrienta batalla, los k’iche’s se rindieron.5
Ilustración 2.1
Fragmento del Lienzo de Quauhquecholan
El ejército español sale de Quauhquecholan. Un jinete va a la cabeza, seguido por dos españoles y
por lo menos cuatro individuos con insignias aztecas, supuestamente capitanes de
Quauhquecholan y comunidades vecinas. Nótese que los españoles se diferencian con tupidas
barbas.
FUENTE: Florine Asselbergs, “La conquista de Guatemala: nuevas perspectivas del Lienzo de
Quauhquecholan en Puebla, México”, en: Mesoamérica 44 (diciembre 2002), p.16.
Los k’iche’s realizaron un último intento para librarse de los españoles e invitaron a Pedro
de Alvarado a Gumarcaah, con el propósito de discutir los términos de la rendición. Se
trataba de una emboscada para destruir al ejército de Alvarado, pero los españoles entraron
en sospecha y descubrieron la estratagema. La reacción de Alvarado fue violenta y ordenó a
sus soldados que no tuvieran piedad con los k’iche’s: “determiné de quemar a los señores,
los cuales dijeron al tiempo que los quería quemar, como parecerá por sus confesiones, que
ellos eran los que me habían mandado dar la guerra y los que la hacían”.6 Gumarcaah fue
saqueada y reducida a escombros y los k’iche’s cayeron bajo el dominio español, en marzo
de 1524.
La derrota de los k’iche’s no significó la conquista automática de todo el territorio. Una vez
sometidos, Alvarado se dirigió al altiplano central donde se asentaban los kaqchikeles,
quienes le habían enviado dos mil hombres para apoyarlo en la guerra contra los k’iche’s. En
5 W. George Lovell, Conquista y cambio cultural: la sierra de los Cuchumatanes de Guatemala, 1500-
1821 (Guatemala: CIRMA/Plumsock Mesoamerican Studies, 1990), p.56. Se supone que el ejército
k’iche’ estaba compuesto por 10 o 12 mil hombres. Asselbergs, Op. cit., p.29. 6 Lovell, Loc. cit.; Díaz del Castillo, Op. cit., p.413.
35
su calidad de aliados, los kaqchikeles también lo asistieron en la conquista de los tz’utujiles,
proporcionándole un gran número de combatientes. Los tz’utujiles se rindieron el 18 de
abril.7 En el lapso de dos meses, Alvarado había conquistado y sometido, por guerra o por
alianza efímera, a los grupos de población indígena más importantes.
Ilustración 2.2
Lienzo de Quauhquecholan: los señores de Gumarcaah mueren en la hoguera
La escena describe diferentes acciones de guerra. En la parte superior central se distinguen dos
hogueras en las que dos hombres, supuestamente los señores de Gumarcaah, arden en el fuego.
FUENTE: Asselbergs, Op. cit., p.33.
Las guerras de conquista no terminaron ahí. Entre 1524 y 1529, Jorge y Gonzalo de
Alvarado, en ausencia de su hermano Pedro, se encargaron de someter a los otros grupos
asentados en el territorio guatemalteco y de aplacar los levantamientos de k’iche’s y
kaqchikeles, quienes casi inmediatamente después de la ocupación de Iximché (abril de
1524) habían comprendido que en el proceso de conquista los españoles no necesitaban
aliados.
Los kaqchikeles se rebelaron contra los excesos y abusos de los conquistadores en
septiembre de 1524 y fueron derrotados definitivamente en 1530.8 La resistencia ante los
españoles, primero como invasores y después como explotadores de la fuerza de trabajo
indígena, fue una constante durante el régimen colonial.
7 Lovell, Ibid., p.57; Kramer, Op. cit., pp.32-33. Memorial de Sololá. Anales de los Kaqchikeles, versión
de Adrián Recinos, 2ª ed. (Guatemala: Piedra Santa, 1991), p.100. 8 Memorial de Sololá, Ibid., p.101; Kramer, Op. cit., p.38. Gonzalo de Alvarado se encargó de la conquista
y pacificación de los Mames. Otras regiones y poblaciones fueron incorporadas posteriormente al sistema
colonial. El proceso de conquista de Petén, por ejemplo, finalizó en 1697.
36
Pedro de Alvarado, a su regreso de una guerra agotadora y estéril en las costas del Pacífico,
fundó en las cercanías de Iximché el primer asentamiento español en Guatemala, la ciudad
de Santiago, el 25 de julio de 1524. Dos días más tarde, el cabildo, la primera de las
instituciones españolas establecida en suelo guatemalteco, realizó su primera sesión
ordinaria.
2. El régimen colonial
El aparato político administrativo en Indias pasó por un proceso de ajuste y reacomodo,
producto de la expansión en territorios desconocidos. Ciertamente, el reino de Castilla y
Aragón no estaba preparado para acometer una empresa de tal envergadura. Puede decirse
que en los primeros años del proceso de conquista y colonización, los Reyes Católicos no
tenían idea de la magnitud de sus nuevos territorios ni de la riqueza que podían obtener de
ellos.
Esto no significa que la Corona no haya tomado las medidas mínimas que le aseguraran la
posesión y el dominio de las Indias. Por ejemplo, Cristóbal Colón, antes de hacerse al mar,
había firmado las capitulaciones de Santa Fe, que establecieron el carácter de la empresa del
descubrimiento y los derechos de cada una de las partes en el caso de llegar a descubrir
nuevas tierras.
La Corona también trató de controlar la voracidad de los conquistadores que desde Santo
Domingo partieron hacia tierra firme en busca de gloria y fortuna. De ahí que recompensara
con gobernaciones a descubridores y conquistadores y al mismo tiempo limitara sus
facultades mediante contratos o capitulaciones. Así trataba de evitar que en aquellos vastos y
lejanos territorios surgieran entidades políticas independientes, al mismo tiempo que
aseguraba la reducción y colonización de sus dominios.9 A esta caótica primera etapa de
descubrimiento y conquista, que cronológicamente abarcó alrededor de 40 años, le siguió un
período de consolidación de las instituciones necesarias para asegurar la permanencia del
nuevo régimen, que a mediados del siglo XVI ya presentaba cierta estabilidad institucional
característica de la era de los Habsburgo.10
Dos instituciones fueron fundamentales para atender los asuntos relacionados con las Indias:
la Casa de Contratación (1503) en Sevilla, se encargó de regular el comercio y el control de
pasajeros y carga, y el Consejo de Indias (establecido formalmente en 1517) que coordinaba
la organización administrativa, la autoridad legislativa y el control político de los asuntos
relacionados con América.
9 Haring, Op. cit., pp.36-39; Richard Konetzke, América Latina: la época colonial, 11ª ed. (México: Siglo
XXI Editores, 1981), p.117. 10 Ibid., p.105. Juana, hija de Isabel y Fernando, fue esposa de Felipe el Hermoso, heredero de la Casa de
Austria, de su unión nacería Carlos V de Alemania (Carlos I de España). De esa suerte, la dinastía de los
Habsburgo pasó a gobernar España y sus dominios de ultramar. El reinado de Carlos V se prolongó
durante 37 años (1519-1556). Lo sucedió su hijo, Felipe II, que estuvo al frente de la monarquía en los
años 1556-1598.
37
La organización del territorio
La Corona organizó dos vastas jurisdicciones políticas en las Indias, los virreinatos de Nueva
España y Perú. Del primero dependían las provincias situadas al norte del istmo de Panamá;
el segundo administraba la mayor parte de América del Sur. Los virreyes, como
representantes directos de la Corona, ejercían la autoridad suprema dentro de su jurisdicción,
supervisaban la justicia, la hacienda y los aspectos seculares relacionados con la Iglesia.11
Con el paso del tiempo la autoridad del virrey fue reduciéndose, llegando a ser un mero
ejecutor de las órdenes reales.
Del virreinato de Nueva España dependían las audiencias de Santo Domingo, México,
Guatemala y Guadalajara. En términos generales, las audiencias eran entidades con
funciones gubernativas, de carácter eminentemente judicial, las cuales eran ejercidas por su
presidente o por los oidores, mediante los llamados autos acordados, que tenían fuerza de
ley. Una de sus funciones más representativas era “cuidar atentamente la real hacienda y de
los repartimientos de indios”.12 El presidente de la audiencia generalmente era el gobernador
y, aunque en teoría dependía del virreinato, ejercía poderes autónomos y respondía de sus
actos ante el rey y su Consejo de Indias.13
Los gobernadores se encargaban de la administración de las jurisdicciones territoriales
enmarcadas dentro de un virreinato y ejercían dentro de su territorio la máxima autoridad
judicial y política. Seguían en el orden jerárquico descendente los alcaldes mayores y
corregidores, quienes estaban a cargo de una demarcación territorial menor. En el siglo
XVIII, dentro del marco de las reformas Borbónicas, se implantó en América el régimen de
intendencias, que fue reglamentado en 1786.
El ayuntamiento era la unidad inferior en la jerarquía administrativa pero su importancia fue
más allá de sus límites jurisdiccionales. La ciudad era por definición el lugar de residencia
de los españoles (en teoría, los españoles no podían vivir en pueblos de indios) que
encontraron en el cabildo el espacio apropiado para ejercer una autonomía limitada. El
cabildo estaba compuesto por alcaldes y regidores, que variaban en número según la
importancia de la ciudad. Miembros del cabildo eran el alférez real, el alguacil mayor (jefe
de policía), el fiel ejecutor (inspector de pesos y medidas y encargado del abastecimiento de
alimentos y de la regulación de precios en el mercado) y el escribano, entre otros. Los
conquistadores, después de someter un territorio, fundaban una ciudad y establecían algún
tipo de organización municipal. Tal era el arraigo que el municipio tenía en Castilla como
espacio de poder y privilegio local.14
Con el tiempo, y debido a la práctica de vender puestos públicos implementada por Felipe II
en 1591, los cargos del cabildo se volvieron hereditarios. De ese modo, el cabildo llegó a ser
el instrumento por el cual la elite expresaba sus intereses sociales y económicos. Un círculo
reducido de familias acaudaladas dominaba la administración municipal. “Surgió así un tipo 11 Ibid., p.159
12 José María Ots Capdequí, Manual de histora del derecho español en las Indias y del derecho
propiamente indiano (Buenos Aires: Losada, 1945), p.359. 13 Haring, Op. cit., p.107.
14 Ibid., pp.209 y 214-215.
38
de gobierno municipal de carácter oligárquico, en el cual no siempre coincidían los intereses
particulares de los regidores con los generales de los vecinos, que debían ser sus
representados”.15
Este espacio local fue aprovechado por los criollos (hijos de españoles nacidos en América)
como centro político relativamente autónomo de la metrópoli. En las postrimerías del
régimen colonial, el cabildo jugó un papel determinante en los afanes independentistas de las
colonias americanas.
La implementación del régimen colonial
La conquista del actual territorio centroamericano tuvo como consecuencia inmediata la
puesta en práctica de medidas de diversa índole que aseguraran el dominio español sobre la
población vencida. Una de las primeras medidas fue la división territorial en gobernaciones
claramente definidas. En los primeros años, las gobernaciones eran concedidas por méritos
de conquista. Por ejemplo, a Pedro de Alvarado le fue concedida la gobernación de
Guatemala (1527-1541) y Pedrarias Dávila fue nombrado gobernador de Nicaragua (1527-
1531). Los primeros años fueron una etapa de laissez-faire que llegó a su fin cuando la
Corona emprendió la “conquista burocrática” de sus posesiones en América. En ese sentido,
la Audiencia fue el instrumento clave para asegurar el dominio regio sobre las colonias.16
Las primeras audiencias en Indias se establecieron en Santo Domingo (1511), México (1528)
y Panamá (1538). La creación de la audiencia en Centroamérica fue producto de las
Ordenanzas de Barcelona o Leyes Nuevas (1542) y, en buena medida, puede atribuirse a la
presión que Bartolomé de las Casas ejerció para poner coto a los abusos y maltratos que
sufría la población indígena a manos de los encomenderos. Las Leyes Nuevas suprimieron la
audiencia de Panamá y ordenaron la creación de una audiencia en “los confines de
Guatemala y Nicaragua”, cuya jurisdicción abarcaba el istmo centroamericano. En 1544 se
instaló la audiencia en Gracias a Dios, Honduras pero a instancias de su segundo presidente,
Alonso López de Cerrato, fue trasladada cinco años más tarde a la ciudad de Santiago de
Guatemala.
Escándalos administrativos del presidente Juan Núñez de Landecho (1559-1563) motivaron
la disolución de la audiencia y el territorio fue puesto bajo la jurisdicción de la Nueva
España. En 1567 la Corona decidió reinstalar la audiencia, acto que se verificó en 1570. Con
el nombre de Audiencia de Guatemala se constituiría en el centro administrativo y comercial
de la región, extendiéndose desde Chiapas a Costa Rica.17 La audiencia de Guatemala tenía
carácter pretorial pues su presidente era al mismo tiempo gobernador y capitán general. De
ahí que el Reino de Guatemala fuera una entidad política relativamente autónoma, aunque
nominalmente era parte del Virreinato de la Nueva España. 15 José María Ots Capdequí, El estado español en las Indias (México: Fondo de Cultura Económica, 1941),
pp.61-62. 16 Stephen Webre, “Poder e ideología: la consolidación del sistema colonial, 1542-1700”, en Historia
General de Centroamérica, Tomo II, Julio César Pinto Soria, editor del tomo (Madrid:
FLACSO/Sociedad Estatal Quinto Centenario, 1993), pp.152-153. 17 Ibid., p.155.
39
Los funcionarios enviados a ocupar el cargo de presidente de la Audiencia no escaparon a las
tentaciones del nepotismo. El primer presidente de la Audiencia de los Confines, Alonso de
Maldonado, no encontró reprensible dar en encomienda a sus familiares y amigos los
pueblos que quedaban vacantes por la muerte del propietario. No violentaba la sucesión, lo
que hacía era inclinar la ley en su provecho pues los casaba con las herederas, fueran viudas
o hijas. El tercer presidente, Núñez de Landecho, no acató la instrucción de la Corona de
recuperar de las manos de los encomenderos la región de los Izalcos (El Salvador) donde se
localizaba el puerto de Acajutla. Al contrario, debido a su influencia, este grupo reforzó su
posición monopolista en el comercio del cacao.18 Gracias a los registros de sus actuaciones,
puede afirmarse que estos dos funcionarios inauguraron las prácticas de corrupción en el
aparato administrativo colonial establecido en Guatemala.
La administración regional a mediados del siglo XVI recaía en los corregimientos. Después
de 1570 se fueron creando gobernaciones y alcaldías mayores. En 1646 había en la
Audiencia de Guatemala cuatro gobernaciones, ocho alcaldías mayores y 16 corregimientos
(Mapa 2.1).19 La división administrativa fue sufriendo alteraciones a lo largo del período
colonial, cuyo norte fue la búsqueda de un control más directo sobre el territorio y la
población.
La castellanización de los nuevos territorios dependía en buena medida de la creación de
instituciones que reprodujeran la organización social y económica de la metrópoli. Era
necesario fundar entonces ciudades o villas, las puntas de lanza del sistema colonial, que se
convertirán en los centros de ejercicio del poder. Desde el momento de su fundación, en cada
ciudad se designaba a los miembros del cabildo. El cabildo de Santiago de Guatemala fue un
caso típico del desarrollo de esa institución durante el régimen colonial. En sus primeros
años estuvo compuesto por conquistadores/encomenderos. A mediados del siglo XVI, con la
instalación de la audiencia, la posición política y económica de este grupo empezó a decaer.
La venta de los cargos públicos facilitó que los puestos del cabildo cayeran en manos de la
elite criolla compuesta principalmente por comerciantes.
Aunque las leyes de Indias prohibían que los regidores se dedicaran al comercio, una real
cédula de 1608 permitió que los miembros del cabildo de Santiago de Guatemala pudieran
hacerlo. De esa cuenta, a partir de la segunda mitad del siglo XVII, la mayoría de los
regidores eran comerciantes.20 El número de regidores del cabildo de Santiago de Guatemala
creció hasta llegar a 18 en los años 1640-49.21 Desde el cabildo, esta elite se encargó de
controlar el intercambio comercial con la metrópoli y otras colonias americanas. El poder
económico acumulado por este grupo lo colocó en la cúspide de la organización social
18 Kramer, Op. cit., pp.191 y 194. MacLeod cita a un relator de la audiencia de México que puso en
conocimiento del Rey esas irregularidades pues muchos de los parientes y amigos de Maldonado
regresaron a España “con los salarios veinte veces doblados”. Núñez de Landecho fue depuesto por
decreto real en mayo de 1563 y fue condenado a pagar 30 mil pesos oro por los abusos cometidos como
gobernador. Murdo J. MacLeod, Historia socio-económica de la América Central española, 1520-1720
(Guatemala: Piedra Santa, 1990), pp. 72-73. 19 Webre, Op. cit., pp.158-159.
20 Ibid., p.161.
21 José Manuel Santos Pérez, Elites, poder local y régimen colonial: el cabildo y los regidores de Santiago
de Guatemala, 1700-1787 (Cádiz: Universidad de Cádiz/Plumsock Mesoamerican Studies/CIRMA,
1999), pp.66-67.
40
colonial local. De hecho, la permanencia de varias familias en el cabildo y otras instituciones
importantes, por ejemplo en la Iglesia, puede rastrearse desde las primeras décadas del siglo
XVII hasta la independencia.22
Mapa 2.1
División política de la Audiencia de Guatemala, siglo XVII
FUENTE: Gustavo Palma Murga, “Economía y sociedad en Centroamérica, 1680-1750”, en
Historia General de Centroamérica, Tomo II, Julio César Pinto Soria, editor del tomo (Madrid:
FLACSO/Sociedad Estatal Quinto Centenario, 1993), p.278.
El cabildo también se estableció en los pueblos de indios del altiplano de Guatemala y
Chiapas. Estaba a cargo de indígenas, generalmente descendientes de principales, y su
autonomía y poder de decisión eran limitadas. Este cabildo surgió como parte de la estrategia
de ligar formalmente la población indígena al sistema administrativo colonial.
En la segunda mitad del siglo XVIII, los Borbones introdujeron una serie de reformas que
perseguían la reestructuración del sistema. Carlos III fue el monarca que llevó a cabo la
22 Gustavo Palma Murga, “Economía y sociedad en Centroamérica, 1680-1750”, en Historia General de
Centroamérica, Tomo II, Julio César Pinto Soria, editor del tomo (Madrid: Sociedad Estatal Quinto
Centenario/FLACSO, 1993), pp.285-286.
41
mayoría de tales reformas.23 El complicado sistema administrativo de los Habsburgo fue
sustituido por uno más simple y centralizado, cuyo propósito era la consolidación del poder
para aumentar la autoridad del estado español.24 Se abolió la venta de oficios públicos
(excepto para el cabildo) y las alcaldías mayores y corregimientos fueron sustituidos por el
régimen de intendencias en 1785-1786. Era responsabilidad de los intendentes la
administración pública, la administración de justicia y la defensa. Las intendencias fueron en
su mayoría ocupadas por peninsulares (españoles llegados de la metrópoli) que relegaron a
los criollos a posiciones menores.
Las reformas borbónicas en Centroamérica estuvieron orientadas por objetivos que
perseguían estimular el comercio e intercambio, limitar el poder de la Iglesia católica,
modificar la administración territorial con el régimen de intendencias, reformar la estructura
impositiva y reducir la presencia de los ingleses en la región.25
Características generales de la economía
La economía de la región hubo de insertarse de forma súbita en la economía europea,
caracterizada a partir del siglo XVI por la expansión del comercio y del mercado, proceso
que culminará a mediados del siglo XVIII y que precedió a la revolución industrial del siglo
XIX. Dentro de este contexto mercantilista, la Corona estableció un “pacto colonial” en
donde la metrópoli monopolizó el comercio, mientras que los precios eran controlados por
un grupo de comerciantes y mercaderes que a su vez dominaban la comercialización y el
abastecimiento de las colonias. La Corona además controló las rutas de comercio
ultramarino. En la práctica, el monopolio se vio amenazado por el contrabando, la piratería
y los intereses de los grupos de comerciantes que se fueron formando en las colonias.
El sistema productivo de las posesiones españolas en América se orientó en primera
instancia a abastecer el mercado europeo de metales preciosos, productos agrícolas
tropicales y materias primas. La región centroamericana tenía poco que ofrecer,
convirtiéndose entonces en una zona periférica del vasto imperio español.
El primer interés de los conquistadores/colonizadores fue la explotación de los metales
preciosos que en Centroamérica no alcanzó un gran desarrollo debido a la escasez y pobreza
de los yacimientos. Sólo Honduras llegó a producir cierta cantidad de oro y plata, que
palidecía si se le comparaba con lo producido por las minas mexicanas. La producción
23 Los Habsburgo se extinguieron en España con la muerte de Carlos II en 1700, quien nombró heredero al
trono a Felipe de Anjou, nieto de Luis XIV de Francia. Felipe subió al trono en 1701, iniciándose así la
guerra de sucesión española que finalizó en 1713. La paz firmada en Utrecht reconoció a Felipe V como
monarca pero prohibió la unión de Francia y España en una sola Corona. Como parte del tratado, Luis
XIV hizo importantes concesiones a Inglaterra en Norteamérica y devolvió los Países Bajos a la Casa de
Austria. Con la dinastía borbónica se inició en España la época del despotismo ilustrado, cuyo máximo
exponente fue Carlos III. En los años de su reinado (1759-1788) se aceleraron las reformas que
reestructuraron el sistema colonial español. 24 Miles L. Wortman, Government and Society in Central America, 1680-1840 (New York: Columbia
University Press, 1982), p.129. 25 Ibid., p.130.
42
minera hondureña alcanzó su punto máximo en los últimos 25 años del siglo XVI y después
empezó a decaer, aunque no desapareció completamente.26
El cacao se convirtió en un producto apreciado por su valor en el mercado. Desde mediados
del siglo XVI empezó a exportarse, principalmente a la Nueva España. La producción
cacaotera se situaba en el litoral del océano Pacífico, desde Soconusco hasta El Salvador.
Corrió la misma suerte que los minerales hondureños y hacia finales del siglo había perdido
competitividad.
Después del cacao, el añil (índigo) pasó a ser el cultivo comercial de exportación más
importante de la región centroamericana en las primeras décadas del siglo XVII, tendencia
que se mantuvo hasta los últimos años del período colonial y en los primeros años de la
época independiente.27 La economía del Reino de Guatemala tuvo además otro eje, la
producción de subsistencia. Existieron además mercados regionales, especialmente de
ganado y cuero. El comercio exterior estaba dominado por la necesidad de importar gran
variedad de productos, desde mercurio para la minería hasta aceite y vino para las
celebraciones eucarísticas.
El tributo era parte fundamental de la economía. Esta dependencia ejerció una presión
considerable sobre la población indígena, pues el ingreso debía mantenerse a pesar de
epidemias, malas cosechas o desastres naturales. El pago del tributo en especie servía como
base para el comercio pues ponía en circulación gran cantidad de bienes de consumo: maíz,
trigo, algodón, madera, cacao e hilados y tejidos, que se vendían en subastas públicas.28 En
suma, los productos comerciales para exportación (cacao y añil) y la fuerza de trabajo
indígena “fueron los soportes de la organización y reproducción de una débil economía
interna”.29
Los mercados regionales y el comercio exterior estaban controlados por los comerciantes de
Guatemala. Los añileros salvadoreños, los mineros hondureños y los ganaderos
nicaragüenses dependían de Guatemala tanto para financiar sus actividades como para
vender sus productos. En este intercambio desigual los comerciantes guatemaltecos eran los
más beneficiados. En la última mitad del siglo XVIII, la demanda mundial de añil favoreció
a los comerciantes guatemaltecos, quienes en los últimos 30 años de ese siglo disfrutaron de
gran prosperidad. Este período llegó a su fin cuando, en los primeros años del siglo XIX, la
producción masiva de añil en la India provocó una baja en los precios del producto.30
El efecto sobre la economía fue devastador. El añil proveía los medios para pagar por las
importaciones y proporcionaba a los comerciantes guatemaltecos recursos para financiar
otros aspectos de la economía. Con la baja en las importaciones, las cajas reales registraron
26 Héctor Pérez Brignoli, A Brief History of Central America (Berkeley: University of California Press,
1989), p.43. 27 Wortman, Op. cit., pp.10-11.
28 Ibid., p.26; Pérez Brignoli, Op. cit., pp.48-49.
29 Palma Murga, Op. cit., p.252.
30 Miles L. Wortman, “Government Revenue and Economic Trends in Central America, 1787-1819”
Hispanic American Historical Review, 55:2 (1975), pp.255 y 257. Pérez Brignoli, Op. cit., p.57.
43
menos ingresos y la administración colonial se debilitó. “La declinación constante de los
ingresos reflejaba el deterioro de la economía centroamericana”.31
Esta debacle económica, combinada con la debilidad del gobierno y otros factores externos
(la crisis de la monarquía española a principios del siglo XIX, por ejemplo) contribuyeron a
crear un clima revolucionario que eventualmente llevaría al movimiento independentista.32
El impacto de la conquista sobre la población indígena
Una de las consecuencias económicas más importantes de la conquista fue la apropiación y
explotación de la fuerza de trabajo indígena por parte de los españoles. Los conquistadores y
primeros colonizadores del Reino de Guatemala buscaban sobre todo el enriquecimiento
rápido pero no a costa de su trabajo personal. En consecuencia, articularon diversas formas
de obtención de riqueza basadas precisamente en el recurso más abundante, la población.
Esta intervención traumática alteró decisivamente la organización socioeconómica de los
pueblos indígenas, generando nuevas formas de sujeción al poder.
Las acciones de los conquistadores/colonizadores tuvieron como sustrato legal la disposición
de Carlos V de 26 de junio de 1523:
Porque es cosa justa y razonable, que los indios que se pacificaren y redujeren a nuestra
obediencia y vasallaje, nos sirvan y den tributo en reconocimiento del señorío y servicio que
como nuestros súbditos y vasallos debe, pues ellos también entre sí tenían costumbre de
tributar a sus Tecles y Principales. Mandamos que se les persuada a que por esta razón nos
acudan por algún tributo en moderada cantidad, como y en los tiempos que se dispone por las
leyes de este título…33
La institución a través de la cual se formalizó la explotación del indígena fue la encomienda
(llamada también repartimiento) que desde el punto de vista del conquistador era una
recompensa justa por sus servicios militares a la Corona. En términos simples, la
encomienda consistió en poner bajo la custodia de un conquistador/colono, el encomendero,
un número determinado de habitantes de un pueblo o un grupo de pueblos, que debían
servirlo. A cambio, el encomendero debería instruirlos en los principios de la fe católica. La
encomienda no otorgaba la posesión de la tierra en que se localizaban los pueblos asignados
y tampoco ponía límites a las formas en que el encomendero podía utilizar el trabajo
indígena.34
Las encomiendas se concedían mediante cédulas o títulos, en los cuales se registraba el
nombre del pueblo o pueblos repartidos y el nombre del beneficiario. El siguiente texto de
31 Ibid., p.274.
32 Ibid., p.278.
33 Recopilación de las leyes de los Reynos de las Indias, 1681, edición facsímile (México: Miguel Angel
Porrúa, 1987), Libro VI, Título V, Ley I, Tomo I, p.208. En adelante: RLRI. 34 Kramer, Op. cit., p.1; Salvador Rodríguez Becerra, Encomienda y conquista: los inicios de la
colonización en Guatemala (Sevilla: Publicaciones de la Universidad de Sevilla, 1977), p.82.
44
una encomienda otorgada por Jorge de Alvarado en 1528, ilustra los términos de tales
documentos:
Por este medio encomiendo a vos, Gonzalo de Ovalle, vecino de esta ciudad de Santiago, la
provincia de Tianguizteca, con sus señores y nobles y todos sus pueblos dependientes, y el
pueblo de Petatlan, que está cerca de la dicha provincia, y el pueblo de Tasisco, que está cerca
de Guazacapan, también con sus pueblos dependientes, según las Ordenanzas de la Nueva
España, y con la obligación de adoctrinar los dichos pueblos en los asuntos concernientes a
nuestra Sagrada Fe Católica, aplicando a esta obligación toda la diligencia posible… Dado en
la ciudad de Santiago, el 29 de marzo de 1528.35
La asignación de los habitantes de uno o varios pueblos permitió a los encomenderos
apropiarse del trabajo indígena mediante el tributo. Aunque en la organización
socioeconómica de las unidades políticas prehispánicas existía esta práctica, la exacción del
tributo mediante la encomienda excedió con creces la costumbre y con frecuencia derivó en
la explotación de los indígenas.
Durante los años posteriores a la conquista, los encomenderos ejercieron sus derechos con
muy pocas limitaciones por parte de la Corona. “La encomienda será en sus primeros
veinticinco años fundamentalmente el ejercicio del derecho a servirse de los indios en
cuantas necesidades tuviera el encomendero…”.36 Las epidemias que diezmaron a la
población nativa y la resistencia indígena ante las demandas de los españoles, fueron los
factores que amenazaron la existencia de la encomienda en esos años. En los primeros
cincuenta años del siglo XVI, por lo menos dos pandemias afectaron a la población indígena.
La consecuencia inmediata fue la sobreexplotación de los sobrevivientes.37
El primer intento para determinar la capacidad de los indígenas para pagar tributo data de
1535 y fue promovido por el entonces oidor de la audiencia de la Nueva España, Alonso de
Maldonado. Pedro de Alvarado, en su calidad de gobernador, y el cabildo de Santiago, se
opusieron a las intenciones de Maldonado. La primera tasación de tributos (es decir, la
valoración de los pueblos según su capacidad para tributar, basada en el número de
habitantes) se realizó en los años 1536-1541 y fue el resultado de la alianza entre Maldonado
y el arzobispo Francisco Marroquín para vencer la oposición de Alvarado y el cabildo.38
Con la promulgación de las Ordenanzas de Barcelona o Leyes Nuevas en noviembre de
1542, Carlos V intentó moderar las acciones de los encomenderos y restringir su poder
económico y político. La instalación de la Audiencia de los Confines, que se llevó a cabo en
mayo de 1544 bajo la presidencia de Alonso de Maldonado, fue el primer paso hacia la
consolidación del poder de la Corona. Las Leyes Nuevas abolieron la esclavitud y el trabajo
forzado de los indígenas que se había venido practicando principalmente en las minas. A
35 Ibid., p.250. Traducción libre al español de la versión en inglés del documento original. La frase “os
sirváis en vuestra casa, hacienda y granjerías” era habitual en las cédulas de encomienda. Rodríguez
Becerra, Op. cit., p.115. 36 Rodríguez Becerra, Op. cit. p.85.
37 Wortman (1982), Op. cit., p.9.
38 Wendy Kramer, W. George Lovell y Christopher H. Lutz, “Las tasaciones de tributos de Francisco
Marroquín y Alonso Maldonado, 1536-1541” Mesoamérica 12 (1986), pp.357-360. Los documentos no
hacen referencia al tamaño de la población de tributarios por cada comunidad.
45
partir de su promulgación, la encomienda dejó de ser hereditaria y a la muerte del
encomendero los indígenas pasaban a servir al Rey. Aquellas que estuvieran en manos del
clero secular, de órdenes religiosas y de servidores e instituciones públicas pasaron a la
Corona. Los afectados se opusieron a tales medidas pero finalmente prevaleció la decisión
real.39
La voluntad de hacer cumplir el contenido de las Leyes Nuevas fue manifiesta durante la
presidencia de Alonso López de Cerrato (1548-1555), que llevó a cabo una tasación de
tributos en los años 1549-1551. Veintidós de las 61 encomiendas otorgadas por Jorge de
Alvarado en 1527-1529, estaban en posesión del encomendero o sus herederos al momento
de la tasación.40 Cerrato no realizó un repartimiento de encomiendas. Lo que hizo fue
disminuir el número de tributarios por poblado y moderar la cantidad de tributo y servicios
personales. La tasación de Cerrato registró 169 pueblos, incluidos 17 de la Corona, con un
total de 23,769 tributarios.41
Los encomenderos se sintieron agraviados por la medida y reaccionaron fuertemente contra
Cerrato.42 Por ejemplo, en 1555 los herederos de Sancho de Barahona, encomendero de
Atitlán, se quejaron por la reducción de sus tributos:
… por odio y mala voluntad que me tenía y tiene desposeyó a mi parte de la mitad del dicho
tributo, y por manera de tasación mandó a los indios del dicho pueblo que no diesen ni pagasen
más de la mitad que son 100 cargas de cacao, lo cual no pudo ni debió hacer… [porque] estos
tributos se pagan justa y derechamente y son debidos por la sustentación de la predicación
evangélica.43
En cada pueblo, los indígenas de 18 a 50 años de edad eran los encargados de satisfacer las
exigencias del tributo. Estaban exentos del pago del tributo los principales, sus hijos mayores
y los que ejercieran la gobernación de los pueblos en el lapso en que desempeñaran el
cargo.44 El tributo se entregaba dos veces al año, en junio y en diciembre.
El pago del tributo se hacía en especie. El encomendero podía recibir desde artículos de
consumo diario (maíz, aves de corral, miel) hasta productos agrícolas con más valor en el
mercado, como el cacao y el algodón. También se acostumbraba el pago en productos
39 Kramer, Op. cit., pp.187-188.
40 Ibid., pp.77-78.
41 La tasación de Cerrato incluyó el territorio comprendido ente Chiapas y Nicaragua y no abarcó la
totalidad de los lugares poblados en ese momento. Al mismo tiempo en que se realizaba la tasación, se
puso en práctica otra política colonial, la congregación, que consistió en reunir en un solo lugar a
población dispersa o proveniente de diferentes comunidades. Su objetivo era facilitar la evangelización
pero sin duda contribuyó al control de la población indígena. W. George Lovell, Christopher H. Lutz y
William R. Swezey, “The Indian Population of Southern Guatemala, 1549-1551: An Analysis of López
de Cerrato’s Tasaciones de Tributos” The Americas, 40:4 (1984), pp. 467-468. 42 Rodríguez Becerra, Op. cit., p.119.
43 Elías Zamora Acosta, Los mayas de las tierras altas en el siglo XVI: tradición y cambio en Guatemala
(Sevilla: Excelentísima Diputación Provincial de Sevilla, 1985), p.252. La encomienda de Sancho de
Barahona era extensa, comprendía el señorío tz’utujil que incluía poblados en la bocacosta. 44 Ots Capdequí (1941), Op. cit., pp.29-30.
46
manufacturados, mantas de algodón, por ejemplo.45 El servicio personal que los indígenas
prestaban a los encomenderos cuidando ovejas o ganado, cultivando parcelas o haciendo
trabajos domésticos, fue sustituido por Cerrato por una cantidad compensatoria en moneda o
especie.
Es de hacer notar que el pago del tributo al encomendero era una de tantas obligaciones que
recaían sobre los indígenas, que además debían procurar el sustento de su familia y dedicar
parte de su tiempo a satisfacer las necesidades de su comunidad. También debían prestar
servicios a la Iglesia y los clérigos.46 Otra obligación de los indígenas asentados en pueblos
fue la contribución a las cajas de comunidad. Estas fueron instituidas en 1582, con el
propósito de reunir fondos para “los gastos comunes”. La contribución era de 1 ½ real o
media fanega de maíz por individuo.47 En 1639 la administración de los fondos pasó a
manos de oficiales reales, quedando a los cabildos indígenas el derecho de petición.48
Existieron también otros tributos específicos, como el “tributo real” y el “tostón del rey”. El
primero recaía exclusivamente sobre las tierras dedicadas al cultivo del cacao. Los
propietarios de cacaotales, fueran particulares o pueblos, debían pagar cierta cantidad por
cada árbol de cacao. El “tostón del rey” tuvo su origen en un requerimiento que hiciera
Felipe II en 1591, a causa de las “públicas necesidades” del reino. Los indígenas de Nueva
España y Guatemala debían contribuir con cuatro reales cada uno, es decir, un tostón. Esta
medida implicó que los tributarios vendieran su cosecha u otro tipo de bien para reunir esa
cantidad.49
La tasación de Cerrato fue una de tantas que se llevaron a cabo con el propósito de regular el
pago del tributo. Con el paso del tiempo se fue abandonando la práctica del pago en especie,
que fue sustituido por el pago en moneda corriente. En 1747, los Borbones estipularon que el
tributo que se pagaba en bienes en adelante debería pagarse en moneda.50 De la misma
manera, a la par de la desaparición paulatina de la encomienda, se desarticuló el sistema que
consideraba al pueblo como unidad tributaria y se estableció el tributo individual.51
45 En 1574, de la encomienda de Atitlán se recibía 260 cargas de cacao, 606 mantas de algodón, 37 docenas
de gallinas, 230 fanegas de maíz y 6 arrobas de miel, que se repartía entre todos los miembros de la
comunidad afectos al pago del tributo. Zamora Acosta, Op. cit., p.253. 46 Ibid., pp.246-247.
47 Para el valor equivalente del peso plata durante el período colonial véase el Apéndice 1, al final del
capítulo. 48 Francisco de Paula García Peláez, Memorias para la historia del antiguo Reino de Guatemala, 3ª ed.,
Tomo I (Guatemala: Sociedad de Geografía e Historia, 1968), p.222. 49 Ibid., pp.262-263. La real orden de Felipe II en RLRI, Libro VI, Título V, Ley XVI, T.I, p.210. Es de
hacer notar que desde mediados de la década de 1570 los indígenas que no figuraban en un padrón
tributario o en una jurisdicción tributaria (indígenas naborías) empezaron a pagar una forma de tributo o
impuesto por persona, que también se aplicaba a los negros y mulatos libres y a los zambos. La Corona
veía a negros y mulatos como una fuente adicional de ingresos y como los consideraba más prósperos que
los indígenas les exigía un tributo per capita más alto. Christopher H. Lutz, Santiago de Guatemala:
historia social y económica,1541-1773, edición revisada (Guatemala: Editorial Universitaria, 2006),
p.341. 50 Wortman (1982), Op. cit., p.174. Otras fuentes señalan que la real orden que conmutó el pago en especie
por moneda es de 1733. Palma Murga, Op. cit., p.245. 51 La encomienda fue abolida en 1720.
47
Una vez superada la crisis demográfica del siglo XVI, el número de tributarios siguió el
ritmo natural del crecimiento de la población. Por ejemplo, en 1698 había en todo el Reino
de Guatemala 93,682 tributarios, de los cuales 32,959 aún pertenecían a 147 encomiendas.
Los restantes tributaban directamente a la Corona o a la Iglesia. Un siglo más tarde, había
114,234 tributarios en las 14 demarcaciones territoriales que constituían el Reino. De estos,
64,371 pertenecían a alcaldías mayores y corregimientos localizados en Guatemala.52
La participación de la Iglesia católica en la construcción del nuevo orden
La conquista española de América estuvo ligada íntimamente a la Iglesia católica. La
tradición católica militante que había surgido en la península en los años de la Reconquista,
encontró otro campo de acción en el nuevo mundo.53 Puede hablarse, sin embargo, de dos
procesos. El primero, eminentemente político, inició con la intervención del Papa Alejandro
VI en la división simbólica del mundo entre españoles y portugueses. Instituciones como el
Real Patronato indiano dieron a la Iglesia católica un enorme poder político, social y
económico en América. El segundo fue emprendido por los curas misioneros que, animados
por la propagación de su fe, emprendieron la “conquista espiritual” del nuevo mundo, la
evangelización de los nuevos infieles: los indígenas.
Los Habsburgo encontraron la justificación moral de la conquista y colonización en la
cristianización de los indígenas. La Iglesia católica les concedió el derecho exclusivo sobre
la conversión de los pobladores del nuevo mundo. La bula inter caeteras de 1493 fue
revalidada en 1501 por otra bula papal que autorizó a la Corona a recolectar el diezmo
eclesiástico a cambio de la construcción de templos y el mantenimiento de la Iglesia. En
1508, el papa Julio II estableció formalmente el Patronato Real, por medio del cual “los
reyes de España determinaban en sus reinos las jurisdicciones territoriales de la Iglesia,
presentaban candidatos a todos los oficios eclesiásticos y cobraban el diezmo, reteniendo
parte de él y haciendo distribución del resto”.54 En la práctica, la Iglesia se convirtió en parte
del gobierno colonial.
Con el propósito de establecer la autoridad de la Corona sobre el clero, en 1530 la región
centroamericana se dividió en cuatro obispados: León (Nicaragua), Trujillo (Honduras),
Guatemala y Chiapas, estructura jurisdiccional que no sufrió mayores cambios durante la
época colonial.55 A pesar del entusiasmo de los primeros misioneros, la evangelización de
los indígenas se hizo cuesta arriba, en primer lugar por la barrera del idioma y en segundo
lugar porque la población excedía en número la capacidad de los clérigos seculares para
realizar sus labores evangelizadoras. No obstante, la Iglesia fue un importante factor de
control social de la población indígena.
52 Pérez Brignoli,, Op. cit., pp.39-40; Manuel Fernández Molina, “Los tributos en el Reino de Guatemala”
Economía, 12:40 (1974), pp.37-39. 53 Se llama Reconquista al proceso de expulsión paulatina de los árabes de la península ibérica. La
reconquista abarcó alrededor de trescientos años (aunque algunos autores sitúan como inicio de esta etapa
la ocupación árabe en el siglo VIII) y finalizó con la derrota del Reino de Granada en 1492. 54 Webre, Op. cit. p.170.
55 Ibid., p.171.
48
El poder económico de la Iglesia se derivó en gran parte de la relación que mantuvo con las
familias más acaudaladas. Era común la fundación de “capellanías” o donación de bienes
muebles o inmuebles con el propósito de establecer “una memoria perpetua de misas” o
bien heredar la totalidad o parte de esos bienes a la Iglesia. La dote era, en el caso de algunas
órdenes femeninas, una manera de aportar capital. Rentas procedentes de otras fuentes, por
ejemplo el diezmo, constituían la base financiera del poder de la Iglesia, especialmente de la
diócesis de Guatemala.56
El diezmo, un cargo del diez por ciento sobre la producción agrícola, era una parte
importante del patronato real. Los indígenas no pagaban el diezmo, aunque contribuían a la
manutención de la Iglesia por otros medios.57 Del total recaudado por la Iglesia en concepto
de diezmo, sólo una parte correspondía a las cajas reales, como se verá adelante. El Cuadro
2.1 resume el ingreso por diezmo de la diócesis y arquidiócesis de Guatemala durante el
período colonial. En el incremento de ingresos que se registra en la segunda mitad del siglo
XVIII jugaron un papel importante la recaudación más eficiente y el aumento de la
población no indígena.58
Cuadro 2.1
Ingreso anual por concepto de diezmo en la diócesis y arquidiócesis de Guatemala, 1626-1820
Año Pesos Año Pesos Año Pesos Año Pesos
1626 19,300 1670 25,500 1710 24,510 1770 51,083
1630 21,000 1675 29,000 1725 22,012 1775 65,299
1635 8,750 1680 29,000 1730 19,892 1780 84,438
1645 30,300 1685 25,000 1739 27,216 1786 90,717
1650 26,300 1690 25,000 1750 31,315 1805 99,694
1655 25,250 1695 36,000 1755 23,513 1810 82,730
1660 25,499 1700 22,619 1760 22,548 1815 68,225
1665 24,000 1705 23,000 1765 46,853 1820 131,116
FUENTE: Wortman (1982), Op. cit., p.280; Adriaan C. van Oss, Catholic Colonialism: A Parish
History of Guatemala, 1524-1821 (Cambridge: Cambridge University Press, 1986), pp.132-133.
Por otro lado, el dinero acumulado por las órdenes religiosas sirvió para que éstas actuaran
como instituciones financieras de préstamo y crédito, de esa manera una parte de los
recursos de la Iglesia retornaban al sector productivo. El capital circulaba gracias al censo,
un préstamo concedido al 5% de interés a personas individuales que ofrecían como garantía
56 Ibid., p.175; Wortman (1982), Op. cit., p.52.
57 Adriaan C. van Oss, Catholic Colonialism: A Parish History of Guatemala, 1524-1821 (Cambridge:
Cambridge University Press, 1986), p.81. Para un estudio detallado sobre las finanzas de las parroquias,
véase el capítulo 3. 58 Wortman (1982), Op. cit., p.283.
49
algún bien inmueble. En muchos casos los propietarios caían en mora y a la larga perdían la
posesión. “En sólo un protocolo del escribano Luis de Andino, residente en la ciudad de
Santiago de Guatemala, se contabilizó la suma de 659,311 pesos dados a censo durante el
período 1646-1674, significando un promedio anual de 23,546 pesos manejados por
conventos de frailes y monjas bajo tal concepto”.59 El censo facilitó la acumulación de
propiedades urbanas y rurales en manos de las diferentes órdenes religiosas.
Con la llegada de los Borbones al trono español se adoptaron algunas medidas cuya
intención era controlar el poder de la Iglesia. La Corona alcanzó parte de sus propósitos
cuando Carlos III expulsó a los jesuitas de todos sus dominios en 1767. El poder económico
de la Iglesia se redujo gracias a la limitación impuesta sobre la recolección del tributo y el
control de los fondos de las comunidades indígenas. Finalmente, en 1803 la Corona ordenó
la consolidación de todos los préstamos concedidos por la Iglesia y su pago a las cajas reales.
Esta medida significó la pérdida de bienes de cofradías y capellanías y muchas órdenes
religiosas quedaron prácticamente en quiebra. Coincidió con la baja en los ingresos del
diezmo, especialmente en el caso del Arzobispado de Guatemala, que vio afectados sus
ingresos por la caída en la producción del añil.60 En suma, las reformas borbónicas
disminuyeron el poder económico de la Iglesia pero no acabaron con ella. Desposeída
parcialmente de su poder temporal, siguió ejerciendo el control del ámbito espiritual.
3. La real hacienda
En la primera fase de la estructura administrativa del régimen colonial español en América,
correspondió a la Casa de Contratación organizar y recaudar los fondos de la real hacienda.
Estos fondos se clasificaban en diversos ramos según su origen y/o utilización. Según Ismael
Sánchez Bella, el sistema impositivo colonial se dividía así: 1) impuestos sobre los actos
(tráfico y operaciones comerciales, producción minera, producción agrícola, concesión de
empleos y beneficios); 2) impuestos sobre las personas; 3) impuestos sobre las rentas
estancadas, y 4) ingresos extraordinarios (venta de oficios, situados, servicios). Por otro lado,
Herbert Klein plantea que a finales del siglo XVIII las cuentas reales se dividían en dos
categorías: 1) los ramos de la masa común, o ramos de real hacienda, que incluían los
impuestos destinados a cubrir los gastos de funcionamiento de la administración local, y 2)
los ramos particulares, con destino concreto, ya fuera en la península o para cubrir
necesidades específicas locales.61
Los primeros gravámenes que se cobraron fueron el quinto real, el diezmo, el almojarifazgo,
la alcabala y el tributo. Los ramos estancados, las bulas de la Santa Cruzada, los donativos y
servicios (exigidos a particulares mediante empréstitos que muy pocas veces se restituían) la
venta de cargos públicos y la media anata, entre otros, complementaban los ingresos de la
Corona.62
59 Palma Murga, Op. cit., p.292.
60 Wortman (1982), Op. cit., pp.136-137. El obispado de Guatemala fue ascendido a arzobispado en 1743.
61 Gustavo Palma Murga, “Agriculture, commerce et société au Royaume du Guatemala, 1770-1821” (tesis
doctoral, Paris: Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, 1985), pp.85-87. 62 Ots Capdequí (1945), Op. cit., pp.384-387; Haring, Op. cit., pp. 376-377.
50
Durante el reinado de los Habsburgo, la organización administrativa hacendaria era simple.
La recolección de los ingresos recaía en oficiales reales designados para el efecto. La política
fiscal de cada territorio era regulada por la Junta Superior de Real Hacienda, que
periódicamente enviaba una rendición de cuentas a la Casa de Contratación y al Consejo de
Indias.63 Era práctica usual subastar los ingresos reales al mejor postor, ya fuera por una
suma anual bruta o por un porcentaje. Carlos III introdujo cambios en el sistema fiscal de las
Indias. Se estableció la Contaduría General de Real Hacienda y se puso fin a la subasta de
impuestos específicos. Estas y otras medidas se ejecutaron con el propósito de llevar un
control más estrecho sobre las finanzas regionales.64
Uno de los gravámenes más importantes fue el quinto real. En febrero de 1504, se estableció
que “todos los vecinos y moradores de nuestras Indias, que cogieren o sacaren … oro, plata,
plomo, estaño, azogue, hierro o cualquier otro metal, nos hayan de pagar y paguen la quinta
parte de lo que cogieren o sacaren neto”.65 El quinto real se cobraba muy pocas veces en
metales que no fueran oro, plata, mercurio, o bien perlas y piedras preciosas. Este derecho,
que inicialmente tuvo una vigencia de 10 años, prevaleció hasta el siglo XVIII.66
En el proceso de conquista fue usual el cobro del rescate, es decir, la cantidad que un
“príncipe o señor de la tierra” hecho prisionero en guerra justa tenía que pagar por su
liberación. A los españoles les interesaba cobrar el rescate en metales o piedras preciosas,
pero si eso no era posible también aceptaban otros bienes, correspondiéndole a la Corona la
tercera parte y lo demás a los “pacificadores”, quienes antes de cargar con el botín tenían que
pagar el quinto real correspondiente.67
El tributo se cobró en todo el continente, primero en especie y en el siglo XVIII se
universalizó la práctica de recibirlo en dinero. Las cuotas, que variaron según la provincia, se
establecieron mediante tasaciones y se revisaban periódicamente para garantizar que toda la
población en edad de tributar cumpliera con esa obligación. Tributaban los hombres casados
comprendidos entre los 18 y los 50 o 55 años de edad. Las mujeres estaban exentas del pago,
pero en algunas provincias estaban sujetas al impuesto. Como se indicó anteriormente, el
tributo era recolectado dos veces al año por los corregidores y alcaldes mayores. En las
últimas décadas del siglo XVIII la responsabilidad recayó en los alcaldes ordinarios, quienes
recibían el 5 por ciento del total recaudado.68
La alcabala era un impuesto de larga tradición en tierras castellanas. En las colonias se fijó
en un 2 por ciento y se aplicó a cualquier operación de compraventa. La ley mandaba que se
cobrara alcabala “de la primera y todas las demás ventas, trueques y cambios, así de las
mercaderías que se llevaren de estos reinos a las Indias, como de las que en ellas hubiere, y
se fabricaren y labraren, a razón de a dos por ciento en dinero de contado”. En 1591 se
estableció que los indígenas no pagaran alcabala.69
63 Ibid., p.388. La Junta Superior de Real Hacienda fue establecida en el Reino de Guatemala en 1767.
64 Palma Murga (1985), Op. cit., p.78 ; Haring, Op. cit., p.394.
65 RLRI, Libro VIII, Título X, Ley I, T.I, p.55v.
66 Haring, Op. cit., p.366.
67 RLRI, Libro VIII, Título X, Ley III, T.I, pp.55v-56.
68 Haring, Op. cit., pp.372-373.
69 RLRI, Libro VIII, Título XIII, Ley XIV, T.I, p.67; Ley XXIII del mismo título, p.69v.
51
El almojarifazgo era un impuesto aduanero que empezó a cobrarse en 1543. Las mercaderías
que salían de España se gravaban con un 2.5 por ciento. En los puertos de las Indias se
cobraba el 5 por ciento sobre las importaciones. El porcentaje varió según las necesidades de
la época. En el siglo XVIII, por ejemplo, se abolió el almojarifazgo sobre el comercio
europeo. En el comercio intercolonial prevaleció la regla establecida en el siglo XVI.70 Con
las reformas borbónicas, especialmente a partir de 1778 y en el marco de la liberalización del
comercio, se abolió o redujo el impuesto en una considerable cantidad de artículos
manufacturados en España o América. Se estableció un pago general del 3 por ciento, tanto
en puertos españoles como americanos, aunque para los bienes de origen extranjero
prevaleció el almojarifazgo del 12 por ciento.71
Gracias a la concesión del papa Alejandro VI, los diezmos eclesiásticos fueron otorgados a
la Corona para que ésta los impusiera y recolectara. El grueso del impuesto se dedicó al
mantenimiento de la Iglesia en América. Según lo ordenara Carlos V en 1541, dos cuartas
partes del diezmo se destinaban al obispo y al cabildo eclesiástico, las restantes dos cuartas
partes se dividían en nueve, dos de las cuales eran para la Corona, tres se destinaban a la
construcción y reparación de iglesias y cuatro le correspondían al clérigo parroquial.72 Así,
sólo una pequeña porción del diezmo llegaba a las cajas reales.
Las bulas de la Santa Cruzada tuvieron su origen en la guerra contra los infieles en los siglos
XII y XIII. Después de la expulsión definitiva de los moros de la península ibérica, a finales
del siglo XV, varios papas continuaron la costumbre de otorgar estas indulgencias a los reyes
españoles, con la condición que los fondos del impuesto se utilizaran en la propagación de la
fe católica. El costo de la indulgencia dependía de la provincia y de la clase social y
capacidad de pago del individuo. Aunque las bulas fueron predicadas bajo la concesión
extendida a la Corona, sólo después de 1573 fueron específicas para las colonias en
América. Las bulas se publicaban cada dos años y continuaron vigentes durante todo el
régimen colonial.73
Otra práctica financiera fue la venta de cargos públicos. Se desarrolló durante el reinado de
Carlos V y Felipe II la extendió a las colonias en 1591. En América, los funcionarios que
habían comprado su puesto esperaban recuperar su inversión y los sueldos generalmente no
alcanzaban sus expectativas. De ahí que este sistema abriera la puerta a la corrupción. El
sistema fue abolido en 1812.74 La media anata fue otro impuesto que recayó sobre los
funcionarios públicos. Establecido en 1631, consistía en el pago de la mitad del salario de un
año y aplicaba a todos los oficios y cargos que no fueran eclesiásticos.75
Los ramos estancados, o monopolios ejercidos sobre la producción y comercialización de
determinados productos y actividades, eran otra fuente de ingresos para la Corona. Se
establecieron a partir del siglo XVI y abarcaron una amplia gama de productos y actividades:
70 Haring, Op. cit., pp.367-368.
71 Ibid., p.371.
72 RLRI, Libro I, Título XVI, Ley XXIII, T. I, p.86.
73 Haring, Op. cit., pp.376-378.
74 Ibid., p.384.
75 Ibid., p.385.
52
azogue, pólvora, sal, nieve, mercurio, tabaco, papel sellado, aguardiente, peleas de gallos y
naipes.
Cuadro 2.2
Impuestos y contribuciones recaudados por la Corona, siglos XVI-XIX
Impuesto Introducción Descripción
Ramos comunes
Tributo Siglo XVI Lo pagaban los indígenas en reconocimiento
de vasallaje. En principio sólo aplicaba a los
hombres, pero en el Reino de Guatemala las
mujeres también lo pagaron. Se cobró
primero en especie, a mediados del siglo
XVIII se acostumbró recibirlo en moneda
corriente.
Alcabala Siglo XVI Impuesto sobre ventas, trueques y cambios,
ya fuera sobre mercaderías provenientes de
España o en productos de la tierra. Los
indígenas estaban exentos del pago.
Quinto real Siglo XVI En teoría, era la quinta parte del valor de los
metales o piedras preciosas que se extrajeran
en las colonias.
Almojarifazgo Siglo XVI Un impuesto aduanero que gravaba la
entrada y salida de mercaderías en los
puertos. También se conoció como alcabala
marítima, alcabala de viento o alcabala de
internación.
Ramos estancados Siglo XVI-XVIII Monopolios de la Corona sobre la
producción y comercialización de varios
productos y actividades.
Ramos particulares
Diezmo Siglo XVI Impuesto eclesiástico, recaía sobre la
producción agrícola. Era administrado por la
Corona, pero ésta sólo recibía dos novenos
de la mitad del total. De ahí que se conociera
también como “noveno real”.
Bulas de la Santa
Cruzada
Siglo XVI Nombre de una indulgencia, cuyo valor
dependía de la capacidad de pago de quien la
compraba.
Oficios vendibles Siglo XVI Venta de cargos públicos.
Media anata Siglo XVII Pago de la mitad del salario de un año,
aplicable a todos los cargos que no fueran
eclesiásticos.
FUENTE: Elaboración propia a partir del texto.
El impuesto del papel sellado se reguló en 1638. Todas las escrituras e instrumentos públicos
debían hacerse en este tipo de papel. El sello correspondía a la “calidad del género”, así:
53
sello primero, gracias y mercedes; sello segundo, escrituras testamentos y contratos; sello
tercero, todo lo judicial, y sello cuarto, despachos de oficios, de pobres y de indios.76 El
Cuadro 2.2 (arriba) resume los impuestos y contribuciones vigentes en el período colonial.
La real hacienda en el Reino de Guatemala
Según J. Joaquín Pardo, Francisco de Castellanos ejerció las funciones de tesorero real en
los primeros años de la conquista/colonización. Tuvo bajo su cargo recolectar la parte
correspondiente a la Corona de los metales preciosos obtenidos como parte del botín de
guerra,77 por ejemplo, las exigencias de oro que hizo Pedro de Alvarado a los kakquikeles o
lo obtenido mediante el rescate.
Con la promulgación de las Leyes Nuevas empezó a ponerse en práctica la obligación de
remitir anualmente al Consejo de Indias una declaración general de los ingresos y un
informe completo y detallado cada tres años. El código de regulaciones para las tesorerías
generales (1554) estableció que el presidente de la audiencia debería recibir estos informes y
remitirlos al Consejo, con copia a la Casa de Contratación.
En el Consejo de Indias recayó la autoridad, siempre por debajo del monarca, sobre la
organización y gobierno de la real hacienda. Esta responsabilidad fue compartida con el
Consejo de la Hacienda, instituido por Felipe II en 1557. Debido a la dificultad de controlar
las finanzas desde la metrópoli, en los primeros años del siglo XVII se instalaron tres
tribunales de contabilidad en América. El de Nueva España tenía a su cargo la Audiencia de
Guatemala. Las cuentas, sin embargo, siempre estuvieron retrasadas y los desórdenes e
irregularidades eran comunes en el manejo de los ingresos reales.78
En el Reino de Guatemala la hacienda contabilizaba una veintena de ramos comunes y
alrededor de quince de los llamados ramos particulares. Entre los primeros, los más
importantes en lo que a ingresos se refiere fueron el tributo y la alcabala. Les seguía el
quinto real y luego otros de menor cuantía, como el papel sellado, el aguardiente y la
pólvora. Los ramos particulares incluían todos los ingresos que pertenecían por derecho a la
Corona, por ejemplo, los oficios vendibles, la media anata, las bulas de la Santa Cruzada y el
noveno real.79 A finales del siglo XVIII, las recaudaciones de los monopolios del Estado,
especialmente el tabaco, empezaron a subir sostenidamente y llegaron a ser la principal
fuente de ingresos en el último quinquenio del período colonial.
El tributo, como se ha indicado, era una obligación de los indígenas. En el Reino de
Guatemala, la Corona autorizó a finales del siglo XVI que las mujeres contribuyeran con 4
reales (1/2 peso). Cuando un varón huía del pueblo, la mujer debía asumir el pago del
tributo. En el siglo siguiente, la práctica de pagar el tributo completo (2 pesos) se había 76 RLRI, Libro VIII, Título XXIII, Ley XVIII, T.I, pp.107-108v. La ley estableció los valores de cada sello:
primero, 24 reales (3 pesos); segundo, 6 reales; tercero,1 real; cuarto, 1 cuartillo (1/4 de real). 77 J. J. Pardo, Miscelánea histórica: Guatemala, siglos 16 a 19, vida, costumbres, sociedad (Guatemala:
Editorial Universitaria, 1978), pp.95-96. 78 Haring, Op. cit., pp. 397-400.
79 Palma Murga (1985), Op. cit., pp.90-91.
54
generalizado e incluía a todas las mujeres, quienes fueron liberadas finalmente de esa
obligación en 1759.80
La alta proporción que este impuesto tenía dentro del total de ingresos de la hacienda real,
equivalente a alrededor de las tres cuartas partes del total (Véase Cuadro 2.2), ilustra la
regresividad del sistema tributario así como su dimensión discriminatoria, pues gravaba
principalmente a la población indígena. Ello explica, al menos en parte, la importancia de las
rebeliones indígenas, como se verá adelante.
La alcabala fue introducida por real cédula de 1576 pero debido a la renuencia del cabildo de
Santiago, que acordó suplicar al rey la abolición del impuesto “por la pobreza de la tierra” se
retardó su aplicación. En 1587 aún no se había efectuado el encabezamiento requerido para
implementar la alcabala. En 1602 el presidente de la audiencia ordenó que se hiciera el
encabezamiento. El cabildo de la capital realizó el censo en 1604 y a partir de ese año
empezó a cobrarse el impuesto.81 Después de la alcabala se trató de implementar el
almojarifazgo de salida y, a principios del siglo XVII, la alcabala de viento, que viene a ser
el almojarifazgo de entrada aplicado a las mercaderías extranjeras.
La administración del ramo de alcabala estuvo en manos del cabildo de la ciudad de
Santiago desde 1621 hasta 1666, cuando pasó al control de la audiencia. A instancia del
presidente Martín de Mencos (1659-1668) se revocó el arrendamiento de 5,000 pesos
anuales. Los ingresos obtenidos en concepto de alcabala, si bien en un principio significaron
un aumento de más del 100 por ciento en relación a la cantidad pagada por el cabildo en los
45 años que estuvo bajo su control, empezaron a declinar. Los Borbones lo atribuyeron a la
incapacidad de la burocracia para cobrar el impuesto.
Finalmente, haciendo a un lado su tendencia centralizadora, la Corona decidió dar de nuevo
la alcabala en arrendamiento al cabildo, que se comprometió a pagar 18 mil pesos anuales
más 11 mil pesos por cada barco que llegara a Honduras. En términos de los ingresos
percibidos anteriormente, este trato significó un modesto aumento del 9 por ciento.82 En
consecuencia, la renta estuvo bajo el control del cabildo por otros 34 años, de 1728 a1762,
cuando se estableció la administración general del ramo.
La recuperación de la administración de la renta de alcabala en 1762 se enmarcó dentro de
las reformas llevadas a cabo por Carlos III, cuyo gobierno empezó a introducir cambios en la
estructura fiscal, que había permanecido virtualmente intacta hasta ese momento.83 En la
provincia de Guatemala se recaudaba el mayor porcentaje de ingresos por concepto de
alcabala, situación comprensible si se tiene en cuenta el control ejercido por los
comerciantes de Santiago sobre las otras provincias.
80 Wortman (1982), Op. cit., p.103. A partir de 1603, los negros y mulatos libres mayores de 18 años
debieron pagar un tributo anual de cuatro tostones. Los indígenas naborías entre los 18 y los 60 años
contribuían con un tostón como tributo anual. Lutz, Op. cit., pp.342-343. 81 García Peláez, Op. cit., pp.201-202.
82 Wortman (1982), Op. cit., p.104.
83 Ibid., p.139.
55
Cuadro 2.3 Relación de las principales fuentes de ingreso fiscal, 1694-1768
(promedios anuales, en pesos)
Años Tributo % Quinto real
% Alcabala y barlovento
% Otros
ingresos % Total
1694-98 172,518 73.0 795 0.3 16,881 7.0 45,914 19.5 236,108
1713-17 159,171 80.0 640 0.3 11,002 6.0 13,461 7.7 184,274
1723-25 152,311 77.5 9,152 4.6 15,081 7.4 20,079 10.2 196,623
1731-35 193,888 81.0 4,946 2.0 18,349 7.6 21,711 9.0 238,904
1744-48 202,968 80.0 12,402 5.0 18,500 7.3 18,990 7.5 252,860
1752-56 173,941 67.6 23,949 9.0 23,137 9.0 36,098 14.0 257,125
1760-63 136,822 57.1 21,665 9.0 23,663 9.9 57,420 24.0 239,570
1764-68 140,139 41.3 16,003 4.7 98,989 29.0 83,789 24.7 338,920
NOTA: Las cifras porcentuales se presentan como aparecen en la fuente.
FUENTE: Miles Wortman, (1982), Op. cit., p.146.
Los ingresos obtenidos después de la reforma fiscal, especialmente en lo que se refiere a
alcabala, tuvieron un aumento significativo pues éstos últimos pasaron de 18 mil pesos
anuales a más de 100 mil pesos (Véase Cuadro 2.3), incluso en los años de depresión que
antecedieron a la independencia.84 Con ello comenzó a alterarse la estructura e incidencia
tributaria, al ya no depender mayoritariamente del tributo, cobrado directamente a la
población indígena, y al aumentar la importancia de la alcabala, dependiente en mayor grado
del comercio y de la actividad económica de sectores mayoritariamente no indígenas en esa
época.
En el contexto de la reforma fiscal, se creó en noviembre de 1765 el estanco del tabaco, se
trasladó el control de los estancos de naipes y pólvora de la Nueva España a Guatemala y el
estanco de aguardiente, en manos del cabildo desde 1756, pasó a manos de la administración
real en 1766.85 Sin embargo, como término de comparación, y para reforzar el concepto del
Reino de Guatemala como una jurisdicción marginal o periférica, téngase presente que a
mediados del siglo XVIII los ingresos fiscales netos de la Nueva España eran 20 veces
mayores (alrededor de los 6 millones de pesos).86
84 Ibid., p.151.
85 Ibid., p.143. El estanco de naipes se autorizó en la Nueva España 1576, dándole jurisdicción sobre
Guatemala. El estanco de la pólvora fue establecido en 1601. El 23 de enero de 1753 se emitió la real
orden que autorizó el establecimiento del estanco de aguardiente en el reino. El 2 de mayo de 1754, el
cabildo de Santiago de Guatemala hizo postura por el asiento de aguardiente, ofreciendo 4 mil pesos
anuales durante los próximos cinco años. El 31 de octubre de 1756 se emitió la real cédula que aceptó la
postura hecha por el cabildo. 86 Haring, Op. cit., p.402.
56
Algunos estancos, como el de la nieve (1754) tuvieron una existencia efímera. Otros, como
el del aguardiente y el de gallos eran propicios para el fraude y la clandestinidad. El estanco
del papel sellado, el primero establecido y de uso obligatorio desde 1638, no contribuyó con
grandes cantidades al fisco.87
El estanco del tabaco fue el más productivo de los monopolios del Estado y en los sesenta
años posteriores a su establecimiento se convirtió paulatinamente en la base del sistema
fiscal. Sus ingresos crecieron sostenidamente, llegando a aportar durante el último
quinquenio del período colonial, y en comparación con las otras dos fuentes principales de
ingresos (alcabala y tributo) más del 50 por ciento del total. (Véase Gráfica 2.1).
El monopolio de la producción y venta del tabaco le permitía a la Corona comprarlo a
precios bajos a los productores autorizados y venderlo a precios de mercado, de ahí la
importancia concedida a la expansión del cultivo. Aparentemente el estanco resistió la
depresión económica de los primeros años del siglo XIX, que afectó en cambio a la
recaudación de la alcabala.88 El tributo, que usualmente había contribuido con más del 50
por ciento de los ingresos fiscales, empezó a declinar después de 1763. En 1771-1775
representó el 36 por ciento de los ingresos y en 1805-1809 sólo el 18 por ciento.
Gráfica 2.1 Ingreso anual promedio: alcabala, tributo y tabaco
(en porcentajes)
FUENTE: Wortman (1982), Op. cit., p.153.
Los ingresos de la real hacienda se vieron afectados por varios factores. La promulgación del
reglamento de libre comercio (1778) que suprimió algunos derechos aduaneros y modificó
tasas de otros, el terremoto y la traslación de la capital, la guerra de 1798 contra Gran
87 Palma Murga (1985), Op. cit., p.82. El estanco de aguardiente aportó al fisco un promedio de 43,629
pesos anuales en los años 1812-1816, alrededor de la sexta parte de los ingresos percibidos por tabaco. 88 Wortman (1982), Op. cit., p.152.
0
20
40
60
80
100
1771-1775 1805-1809 1815-1819
Alcabala Tributo Tabaco
57
Bretaña, el colapso del mercado del añil y la entrada de la India en el mercado internacional
del colorante; el aumento del contrabando y de la evasión fiscal, la usurpación del trono
español por los Bonaparte (1808) entre otros, contribuyeron al deterioro de la economía y de
los ingresos fiscales.
Quizás el factor interno más importante fue el colapso del añil. En el curso de 30 años
(1791-1818) la producción se redujo en más del 35 por ciento, a la par de la reducción en los
precios.89 El añil proporcionaba la mayor cantidad de ingresos de alcabala, tanto en la
exportación del producto como en la importación de bienes que los comerciantes podían
adquirir en España.
Entre los factores externos, la guerra entre España y Gran Bretaña a finales del siglo XVIII
tuvo consecuencias devastadoras sobre la débil economía del Reino de Guatemala. La
monarquía española se quedó sin recursos y para hacer frente a su propia debacle financiera
ordenó a las colonias la consolidación de los bienes de la Iglesia católica en 1803, que para
la región centroamericana significó el envío de más de un millón de pesos en 1804-1808 y
prácticamente drenó casi toda su riqueza. Esta situación empeoró con la donación
“voluntaria” que hubo hacer Centroamérica para defender la monarquía de la invasión
napoleónica.90
Los ingresos enviados a las cajas reales permiten tener una idea de las cantidades que la
región centroamericana podía aportar para el sostenimiento del imperio. Es de hacer notar
que Guatemala y sus dos administraciones (la general y la del interior) proporcionaban más
de la mitad de estos envíos.
Gráfica 2.2
Sumas enviadas a las cajas reales, 1803-1819 (en miles de pesos)
0
50
100
150
200
250
300
1803 1805 1807 1809 1811 1813 1815 1817 1819
FUENTE: Wortman (1982), Op. cit., pp.284-285.
89 Ibid., p.189.
90 Ibid., p.190.
58
Los ingresos no eran suficientes para cubrir los gastos. En 1810, por ejemplo, el déficit era
cercano al medio millón de pesos, y la deuda acumulada ascendía a 4.5 millones de pesos.91
Con el transcurso del tiempo tanto el déficit anual como la deuda acumulada fueron
aumentando, haciendo insostenible la administración del reino.
4. La resistencia indígena 92
La ocupación violenta del territorio había tenido como consecuencia directa la destrucción
del orden político anterior a la conquista. El aparato colonial, no obstante, dejó intacta la
jerarquía social en la medida en que podía ser utilizada para ejercer control sobre la
población y facilitar la apropiación de la fuerza de trabajo indígena y el tributo, eje alrededor
del cual se desarrollaba la economía del Reino de Guatemala.
Cuando la presión ejercida sobre los indígenas, proveniente de encomenderos, miembros del
aparato administrativo (alcaldes mayores, corregidores) o de principales (que en buena
medida se volvieron agentes locales del sistema) se volvía insoportable, ocurrían estallidos
de violencia, levantamientos o motines.
Las revueltas indígenas no tenían como objetivo la destrucción del sistema colonial, pues los
indígenas no contaban con los recursos materiales para organizar una rebelión a gran escala.
Generalmente fueron la respuesta inmediata a un incidente que actuaba como detonante y
provocaba el amotinamiento, que de esa cuenta muy pocas veces era organizado o
planificado y, con contadas excepciones, duraba horas o días. Más allá de la protesta, las
revueltas, motines o rebeliones perseguían aligerar las cargas y los excesos de las
autoridades. El incremento de las presiones económicas sobre la población se tradujo en
manifestaciones de resistencia a lo largo del período colonial.93
Los indígenas también protestaron haciendo uso de otros recursos. Existen numerosos
testimonios de comunidades indígenas que se dirigieron a la Corona para solicitar la
liberación de las presiones excesivas de las autoridades civiles y religiosas. Por ejemplo, en
la década de 1570, los pueblos situados alrededor de la ciudad de Santiago de Guatemala
redactaron y enviaron “memorias” al Rey en donde expusieron los abusos y maltratos que
recibían. El pago excesivo del tributo y el servicio personal eran las quejas más comunes.94
El mantenimiento de la Iglesia también implicaba prestar servicio personal y proporcionar
bienes de consumo diario (huevos, gallinas, sal, maíz) a los sacerdotes.95
91 Wortman (1975), Op. cit., p.277.
92 Esta sección se basa principalmente en Magda Leticia González, “Revueltas Indígenas, 1712-1820”, en
Historia General de Guatemala, Tomo II, Cristina Zilbermann de Luján, editora del tomo (Guatemala:
Asociación de Amigos del País/Fundación para la Cultura y el Desarrollo, 1995), pp.163-176. 93 Hay registros documentales de dos levantamientos o motines en el siglo XVII (En 1679 San Miguel
Totonicapán protestó contra el repartimiento de algodón; en el motín de San Francisco El Alto, en 1694,
la causa de la protesta fue el tributo), 14 en el siglo XVIII y 13 en las primeras dos décadas del siglo
XIX. 94 Nuestro pesar, nuestra aflicción: memorias en lengua náhuatl enviadas a Felipe II por indígenas del
Valle de Guatemala hacia 1572, Karen Dakin y Christopher H. Lutz, editores (México: UNAM/CIRMA,
1996), pp.xxiii-xxix. 95 Palma Murga (1993), Op. cit., pp.295.
59
La respuesta de la Corona a las peticiones y protestas de los indígenas dependía de la medida
en que sus intereses se vieran afectados. La explotación de los indígenas era más severa
cuando coincidían los intereses reales con los de la elite local. Por ejemplo, en el caso del
“repartimiento de mercancías” podía ser posible que la Corona no reaccionara a favor de los
indígenas pues el ingreso extra que los funcionarios obtenían servía para compensar lo bajo
de sus salarios.96 Sin embargo, había cierta posibilidad de obtener el respaldo real cuando los
intereses de la Corona eran perjudicados. Tal es el caso de la protección que se buscó dar a la
tierra y otros recursos que permitían a los indígenas entregar el tributo, porque sin un
“adecuado y estable acceso a los recursos productivos, los indígenas encontrarían difícil o
imposible pagar el tributo y el diezmo”.97
A pesar de intervenciones reales como las descritas anteriormente, el aparato colonial
español abundaba en mecanismos que permitían la explotación del indígena pues se había
construido sobre la base de esa explotación. De ahí que las revueltas, alzamientos o motines
fueran parte inherente del sistema.
La causa más frecuente de las revueltas fue el pago del tributo. La mayoría de las que
ocurrieron entre 1812 y 1820 tuvieron su origen en tal hecho. La Constitución de 1812
abolió el tributo pero con el regreso de Fernando VII al trono se restableció su cobro.
Después de la insurrección de Riego, en 1820, el monarca se vio forzado a aceptar la
Constitución. De esa cuenta, los indígenas creyeron que el tributo había sido abolido y se
negaron a pagarlo.
Detrás de otros levantamientos también estuvo el “repartimiento” de algodón o mercancías.
El primero consistía en entregar a las mujeres cierta cantidad de algodón que debían hilar; el
segundo consistía en la obligación de comprar y vender mercancías a precios desfavorables.
Este era un negocio de los alcaldes mayores y corregidores, que frecuentemente contaron
con la colaboración de los principales.98
Entre las revueltas indígenas destacan la rebelión de los zendales (Chiapas, 1712) y el motín
de Totonicapán (1820). El primero fue “el más violento, el de más duración… y el único
que tuvo las características de una verdadera sublevación o rebelión de indios en el período
colonial centroamericano” e involucró a gran número de comunidades zendales, choles y
tzotziles.99
Las causas del motín fueron variadas pero el pago del tributo y los repartimientos de algodón
y mercancías impuestos por el alcalde mayor en 1706 jugaron un papel crucial. A esto se
unió la codicia del obispo de Chiapas, quien se dedicó a explotar a los indígenas de manera
desmedida. Según testimonios, en julio de 1712, la Virgen María se apareció ante una
96 David McCreery, Rural Guatemala 1760-1940 (Stanford: Standford University Press, 1994), p.18.
97 Ibid., p.50. Algo similar sucedía con el repartimiento de trabajadores para las haciendas, que se concedía
siempre que no afectara en demasía la capacidad tributaria de los pueblos de donde provinieran los
trabajadores. Ibid., pp.50-51. 98 El motín de Santa Catarina Ixtahuacán, en 1743, tuvo su origen en el repartimiento de algodón. El ataque
de los sublevados estuvo dirigido contra tres principales que colaboraban con el alcalde mayor. 99 Severo Martínez Peláez, Motines de indios: la violencia colonial en Centroamérica y Chiapas (1985),
citado en González, Op. cit., p.163.
60
indígena zendal y le dijo que llegaba a ayudar a los indígenas. Esta fue la chispa que
incendió la región. En agosto, más de 30 pueblos se habían unido a la rebelión y por espacio
de cinco meses los “soldados de la virgen” intentaron desarrollar una jerarquía política y
religiosa independiente.
Unos 3,000 hombres, armados rudimentariamente, dirigieron su cólera contra los
principales, luego contra los indígenas que no se habían sumado a la revuelta y por último
contra los españoles. En noviembre, el capitán general, Toribio de Cosío y Campa
finalmente llegó a Chiapas. Los indígenas se habían concentrado en la defensa del pueblo de
Cancuc, que tras cinco horas de asedio cayó en manos españolas. Después de esa batalla la
suerte de la rebelión estaba echada. Los líderes fueron ejecutados y la región fue pacificada
con el apoyo de los dominicos.
El motín de Totonicapán, el último documentado en el período colonial, había sido
precedido por varias revueltas cuyo origen se encontraba en el cobro del tributo.100 Este
motín de ninguna manera fue un hecho aislado. Desde 1817 el alcalde mayor había reportado
lo difícil que era cobrar el tributo. Un año después, Santa María Chiquimula se negó a pagar
el tributo y al año siguiente lo hicieron el pueblo de Soloma y otros de la jurisdicción. La
región era, en ese sentido, muy inestable y los rumores sobre la abolición del tributo
encontraron en ella un campo fértil para la sublevación.
El 17 de marzo de 1820, los principales de Santa María Chiquimula acompañados de
alrededor de 200 indígenas, se presentaron en San Miguel Totonicapán para preguntar por la
provisión real que los liberaba del tributo. Cuando se les informó que no existía tal
documento se armó un tumulto que fue controlado por las autoridades. Como consecuencia
de esta acción, Atanasio Tzul, principal de Totonicapán y Lucas Aguilar, macehual del
mismo pueblo, enviaron una comisión a la ciudad de Guatemala, pero la respuesta fue que
tenían que pagar el tributo. La rebelión contra el cobro del tributo, que los indígenas
consideraban ilegal, estalló el 11 de julio.
El alcalde mayor salió apresuradamente de la cabecera porque temía que los alzados lo
asesinaran, pues pensaban “que era un ladrón, que les exigía tributos, teniéndolos el rey
absueltos de esa contribución…”. Al abandonar el lugar el alcalde mayor dejó la región en
manos de los sublevados. Al día siguiente Atanasio Tzul fue declarado rey y Lucas Aguilar
presidente. La adhesión al movimiento fue inmediata: cinco pueblos cercanos (San Francisco
El Alto, San Andrés Xecul, Santa María Chiquimula, Momostenango y San Cristóbal
Totonicapán) reconocieron a Lucas Aguilar como su dirigente.
Ni Tzul ni Aguilar pusieron en marcha un plan que garantizara la supervivencia del
movimiento a pesar de que tenían a su favor la lenta respuesta de las autoridades coloniales.
La orden de contener el motín fue dada el 1 de agosto. El encargado de la pacificación,
Prudencio de Cózar, llegó a San Miguel Totonicapán dos días después, acompañado de más
100 Por ejemplo, en 1802, Santa María Chiquimula se alzó contra el pago del tributo. En este caso los
principales se negaron a que el pueblo fuera empadronado debido a una epidemia de viruela, porque
sospecharon que el padrón podría ser utilizado para aumentar el tributo. Santa María Chiquimula era
considerado un pueblo “insubordinado, siempre dispuesto a la rebelión”. Patzicía y Momostenango se
levantaron en 1811. Los k’iche’s de Quezaltenango lo hicieron en 1815.
61
de mil hombres. Su retaguardia fue atacada, con palos y piedras, por indígenas de San
Cristóbal Totonicapán y San Francisco El Alto.
Cózar aprehendió y azotó a los cabecillas (alrededor de 42) y los envió presos a
Quezaltenango. Los acusados como “cabezas del motín” se acogieron al indulto concedido
por el Rey en enero de 1821. Atanasio Tzul y Lucas Aguilar quedaron libres en marzo del
mismo año. Los dirigentes de San Francisco El Alto y San Cristóbal Totonicapán obtuvieron
formalmente la libertad en julio de 1822, aunque habían sido excarcelados en abril del año
anterior.
La resistencia indígena, como se ha dicho, fue una constante en el período colonial en la
medida en que las causas que la provocaban no desaparecieron. De ahí que los memoriales,
las revueltas o motines y la huída a los montes para escapar del control de las autoridades
fueran los canales de expresión a los que recurrió la población indígena para aliviar, aunque
fuera momentáneamente, la explotación a la que estuvo sometida.101
5. Los años previos a la independencia
Cuando José de Bustamante y Guerra llegó a ocupar la gobernación de Guatemala (1812-
1817), encontró una situación fiscal rayana en lo insostenible, con una deuda cercana a los
seis millones de pesos e ingresos estimados en millón y medio. La situación se agravó
cuando las Cortes de Cádiz decidieron abolir el tributo.102 Bustamante recurrió entonces a
una “donación patriótica” que proveyera los fondos necesarios para asegurar el
funcionamiento de la administración, que fue reducida en términos de burocracia y
ejército.103 Esta medida de emergencia solucionó la crisis inmediata pero fue a todas luces
insuficiente para remediar la crisis estructural del sistema colonial.
En ese sentido, el trabajo previo a las Cortes de Cádiz había servido para que la región
centroamericana, siempre bajo el comando del cabildo de la ciudad de Guatemala, perfilara
sus objetivos y aspiraciones. Las Cortes de Cádiz se instalaron en septiembre de 1810, con el
propósito de establecer las bases para convertir España en una nación moderna bajo una
monarquía constitucional que permitiera el acceso al poder de las elites americanas y
facilitara el desarrollo y el progreso de la nación. En las Instrucciones que llevó el diputado
Antonio de Larrazábal a las Cortes, se sugería modificar el sistema impositivo y racionalizar
la estructura financiera. Además, para equilibrar el presupuesto, se propuso un impuesto de 1
1/2 escudos anuales sobre toda la población de la nación española, América incluida.104
Con la restauración de Fernando VII en 1814 terminó la labor de las Cortes. El monarca
desautorizó la Constitución promulgada en 1812 y asumió el control de un imperio que se
tambaleaba por la rebelión de las colonias americanas y la bancarrota. A pesar de los
101 Palma Murga (1993), Op. cit., p.300.
102 Las Cortes votaron a favor de la abolición del tributo en marzo de 1811.
103 Wortman (1982), Op. cit., pp.209-210.
104 Mario Rodríguez, The Cadiz Experiment in Central America, 1808 to 1826 (Berkeley: University of
California Press, 1978), pp.49-51.
62
intentos de la monarquía por recuperar el control de sus colonias, los movimientos de
independencia recorrieron América y en menos de una década perdería sus posesiones más
valiosas en ultramar. En suma, “la depresión económica, la debilidad del gobierno resultante
y el descontento producido por la debacle financiera, se combinaron con la ideología de la
ilustración y la realidad política [de un imperio que se derrumbaba] y culminaron en la
independencia en septiembre de 1821”.105
Conclusiones
La conquista militar y posterior colonización de las unidades políticas existentes en el
territorio de la actual república de Guatemala supuso la implantación de un nuevo orden
político, económico y social, con la consecuente destrucción del orden prehispánico. La
intervención del papa Alejandro VI como árbitro entre España y Portugal en la primera fase
del descubrimiento, condujo a asegurar la presencia de la Iglesia católica en la conquista
espiritual del nuevo mundo.
El sistema económico se fundamentó en la explotación de la fuerza de trabajo indígena,
institucionalizada por la encomienda. A través de este mecanismo, el conquistador/colono, la
Corona y la Iglesia católica aseguraron los recursos necesarios que les permitieron,
guardando las proporciones del caso, los ingresos necesarios para asegurar su presencia en la
región.
El tributo, reconocimiento de la relación de dominación y aplicado principalmente a la
población indígena, se volvió la base fundamental de la economía y de la hacienda pública.
Ello evidencia el nacimiento de un sistema tributario basado en una política discriminatoria y
regresiva, producto de la estructura del poder colonial.
El Reino de Guatemala no contaba con los recursos necesarios que le permitieran la
inserción en el mercado europeo a través de metales preciosos, productos agrícolas o
materias primas. Fue gracias a la producción de añil que el reino empezó tardíamente (siglo
XVII) este proceso. La lejanía de las principales rutas de comercio e intercambio y lo magro
de las exportaciones contribuyeron a que la región se volviera una zona periférica y marginal
del imperio español.
La dependencia de un cultivo de exportación se volvió la seña de identidad de la economía
hasta bien entrado el siglo XX. La debilidad de la economía guatemalteca se hizo evidente
con las diferentes crisis que esta dependencia conllevaba, fuera por la caída de la
producción, la competencia o la baja en los precios de mercado. La irrupción en el mercado
del añil procedente de la India, a principios del siglo XIX provocó la mayor crisis económica
de la época.
En el Reino de Guatemala se implementaron los mismos impuestos que en el resto del
continente. La diferencia estribaba en el monto de la recaudación. El desorden burocrático y
la mala administración de los recursos existentes llevaron eventualmente al endeudamiento y
105 Wortman (1975), Op. cit., p.279.
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a una permanente crisis fiscal, que no pudo ser solucionada por las reformas borbónicas de
finales del siglo XVIII.
Si se acepta que una pobre recaudación fiscal incide en el desempeño del gobierno y
eventualmente en su control del poder pues la escasez de recursos financieros limita su
capacidad para hacer cumplir sus propias reglas, entonces se entiende que la bancarrota del
Reino de Guatemala jugara un papel clave en el momento en que las elites decidieron la
independencia de España.
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APÉNDICE 1
Valor equivalente del peso plata
Maravedíes Cuartillos Medios Reales Tostones
Cuartillo 8.5
Medio 17.0 2
Real 34.0 4 2
Tostón 136.0 16 8 4
Peso 272.0 32 16 8 2
Ducado 375.0
FUENTE: Horacio Cabezas Carcache, “Organización monetaria y hacendaria”, en Historia
General de Guatemala, T.II, Cristina Zilbermann de Luján, directora del tomo (Guatemala:
Asociación de Amigos del País/Fundación para la Cultura y el Desarrollo, 1994), p.480.
65
CAPÍTULO III LA ÉPOCA INDEPENDIENTE, 1821-1944
Introducción El ocaso del imperio español en América abrió espacios para que las elites criollas pudieran expresar sus intereses políticos y económicos. El intento de establecer una monarquía constitucional en España hubiera llenado parcialmente esas aspiraciones pero la restauración de Fernando VII cerró esa posibilidad. En el caso de Centroamérica, la independencia fue un acto dirigido por las elites de la capital del hasta entonces Reino de Guatemala, que aceptaron la anexión al recién formado imperio mexicano como parte de una estrategia que les permitió seguir disfrutando de su posición privilegiada. El fracaso de la aventura imperial de Agustín de Iturbide puso fin a esta etapa y abrió una nueva, bajo un sistema de gobierno federal, en 1824. Las contradicciones políticas, una economía precaria y un sistema financiero que siempre estuvo al borde del colapso llevaron eventualmente a la disolución de la República Federal de Centroamérica. Le seguirá la instauración de las cinco repúblicas centroamericanas, bajo regímenes liberales o conservadores. Los primeros cincuenta años de la historia independiente de Guatemala se desarrollaron en ese contexto. La primera parte de este capítulo (1821-1871) presenta las características generales de ese período y hace una relación de la hacienda pública y el régimen fiscal bajo los dos regímenes que marcaron esa época, el liberal de Mariano Gálvez y el conservador de Rafael Carrera. La segunda parte inicia y termina con dos movimientos reformistas, las llamadas revoluciones de 1871 y 1944. Ambos eventos contribuyeron a definir la historia del país pues reorientaron la actividad económica y modificaron las relaciones sociales en el largo plazo. El Estado liberal guatemalteco surgido a partir de la revolución de 1871, con el propósito de fortalecer el nuevo eje alrededor del cual empezó a girar la economía, la exportación de café, promovió cambios en el régimen de la tenencia de la tierra y en el acceso a la mano de obra necesaria para la cosecha. Esta profunda transformación estuvo acompañada de otro tipo de medidas, entre las que se encuentran las relacionadas con el orden fiscal. Los gobiernos liberales que siguieron al régimen de J. Rufino Barrios se encargaron de perpetuar el orden establecido por la revolución de 1871. En las primeras cuatro décadas del siglo XX, el autoritarismo y la dictadura encontraron nuevos exponentes en Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico. Esa continuidad política abrió la puerta a la cada vez más notoria presencia de los Estados Unidos en el país, tanto en los aspectos económicos como en los políticos. En el marco de la dependencia monoexportadora, fuertemente cimentada por los gobiernos liberales, surgirá además la economía de enclave alrededor del banano. A través de la exportación de café y banano, Guatemala entró finalmente al mercado mundial.
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La recaudación tributaria en los primeros cuarenta años del siglo pasado, como era de esperar en el marco de una economía orientada hacia las exportaciones, continuó dependiendo de los derechos aduaneros, a pesar de la introducción de nueva legislación fiscal cuyo propósito era gravar directamente la renta. Estos y otros factores que contribuyeron a delinear la historia tributaria del período, objeto principal de este trabajo, se abordan en la segunda parte. 1. La independencia y la anexión de Centroamérica a México Cuando en 1825, George A. Thompson llegó a las cercanías de la ciudad de Guatemala, le pareció que por fin había llegado a un lugar con cierto grado de civilización. Al contemplar la ciudad desde las montañas de Fraijanes, lo impresionaron las cúpulas y campanarios que brillaban al sol y los árboles que podían verse por todas partes.1 Thompson estaba en Guatemala por encargo del gobierno británico, interesado en tener noticias sobre los aspectos políticos, económicos y sociales del país que, por otro lado, no podían ser más agitados y conflictivos. La tranquilidad que exhibía la ciudad al contemplarla desde lejos era aparente. Centroamérica se había declarado independiente cuatro años antes de la visita de Thompson. Su estadía en el país coincidió con la transición de los años de la anexión a México al sistema federal. Las divisiones políticas, los regionalismos, las guerras civiles y la situación económica que rayaba en la precariedad ya eran visibles y se convertirán en las señas de identidad de este primer intento de integración centroamericana, al que eventualmente conducirían al fracaso. La independencia se ubica en el contexto de la crisis que provocó la invasión napoleónica en España y la usurpación del trono por los Bonaparte. A su vez, las guerras de independencia que se libraron en América del Sur y en México tuvieron como consecuencia la emancipación política de buena parte del continente americano. Los acontecimientos que se registraron en México tuvieron un papel determinante en la independencia de la región centroamericana. Cuando México proclamó su independencia, las autoridades españolas del Reino de Guatemala tuvieron ante sí una disyuntiva: “enfrentarse al nuevo estado independiente o seguir sus pasos”.2 Los movimientos a favor de la independencia de la región habían iniciado en 1808, aprovechando el vacío de poder en la península ibérica. Hubo intentos emancipadores en El Salvador y Nicaragua en 1811-1812, que también fueron manifestaciones contra el monopolio que ejercían los comerciantes guatemaltecos sobre la región. El intento de rebelión local, la llamada Conspiración de Belén, tuvo lugar en 1813. El gobernador del
1 George Alexander Thompson, Narración de una visita oficial a Guatemala viniendo desde México en
1825 (San Salvador: Ministerio de Educación, 1972), p.67. En esa época, la ciudad de Guatemala tenía, como máximo, 30 mil habitantes.
2 Jorge Luján Muñoz, La independencia y la anexión de Centroamérica a México, 2ª ed. (Guatemala: Serviprensa Centroamericana, 1982), p.30.
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reino, José Bustamante y Guerra, logró controlar las insurrecciones y mantener una calma precaria. En 1820 circularon dos periódicos que correspondían a las corrientes políticas de la época: El Editor Constitucional, publicado por Pedro Molina, del partido independentista o “Caco”, y el Amigo de la Patria, por José Cecilio del Valle, hombre de confianza de Bustamante y Guerra, del partido realista o “Gas”.3 La polémica que se estableció entre ambos editores favoreció la discusión sobre la independencia entre las clases ilustradas. En el mismo año, el sucesor de Bustamante y Guerra, Carlos Urrutia, había delegado el mando político y militar en Gabino Gaínza. Los sucesos políticos de México eran seguidos en el país con mucha atención. Cuando Agustín de Iturbide proclamó el Plan de Iguala en febrero de 1821,4 las elites de la capital de Guatemala supieron que la independencia de España estaba cerca. En los primeros días de septiembre, Chiapas se adhirió al Plan de Iguala. Pedro Molina y Mariano de Aycinena convencieron a Gaínza de la necesidad de la independencia y le prometieron que él conservaría el mando.5 El 14 de septiembre las noticias sobre Chiapas llegaron a Guatemala. También corrió el rumor sobre un contingente armado que proveniente de México llegaría a imponer la independencia. Rápidamente, Gabino Gaínza organizó una pequeña asamblea para discutir la situación con un grupo de “notables por su rango e ilustración”, entre los que se encontraban los miembros del Ayuntamiento, del Cabildo Eclesiástico y de la Diputación Provincial.6 El resultado fue el Acta de Independencia del gobierno español, promulgada el 15 de septiembre, en cuyo texto se lee que el Jefe Político declara la independencia, “para prevenir las consecuencias que serían temibles en el caso de que la proclamase el mismo pueblo”. En el acta se estipuló que las provincias, una vez enteradas de la nueva situación política, elegirían representantes para formar una Asamblea Constituyente con el propósito de escoger la forma de gobierno y redactar la ley fundamental que habría de regirlo. Se esperaba que los diputados estuvieran en la ciudad capital el 1 de marzo de 1822. El documento también estableció que Gabino Gaínza continuara como Jefe Superior Político y Militar y que se formara una Junta Provisional Consultiva. No se especificó ningún cambio sustancial en la forma de gobierno ni en las autoridades establecidas, en espera de las resoluciones del Congreso previsto para marzo. Sin embargo, el ensayo de representación democrática, anunciado en el acta de independencia, se interrumpió con la decisión de unir Centroamérica al imperio mexicano.
3 Alejandro Marure, Bosquejo histórico de las revoluciones de Centroamérica, T.I (Guatemala: Ministerio
de Educación Pública, 1960), p.58. Luján Muñoz, Op. cit., pp.26-27. 4 Se conoce como Plan de Iguala la proclama de Agustín de Iturbide que contenía la normativa que debía
regir al imperio mexicano. Llamado también “de las tres garantías” porque proclamó la conservación y defensa de la religión católica, la independencia bajo una monarquía constitucional y la “unión íntima de americanos y europeos”.
5 Ralph Lee Woodward, Jr., Rafael Carrera and the Emergence of the Republic of Guatemala, 1821-1871 (Athens: The University of Georgia Press, 1993), p.22.
6 Luján Muñoz, Op. cit., p.31.
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La anexión a México fue consecuencia del peculiar proceso independentista de la región y reflejó las tensiones que existían entre Guatemala y las provincias. En San Salvador, José Matías Delgado declaró la independencia absoluta. En Honduras, Tegucigalpa aceptó la posición de la ciudad capital pero Comayagua se declaró independiente, mostrando alguna inclinación a la anexión a México. Lo mismo sucedió en Nicaragua, pues mientras Granada acató la decisión de Guatemala, León se declaró independiente de España y Guatemala.7 Estas escisiones tuvieron como resultado enfrentamientos armados en algunas provincias, iniciando así el camino de las confrontaciones que a la larga llevarían a la fragmentación política del istmo centroamericano. La anexión a México reveló, además, las diferencias entre conservadores y liberales. En términos generales, la anexión fue respaldada por los conservadores, mientras que los liberales estaban a favor de la independencia absoluta bajo un sistema federal. En octubre de 1821, Agustín de Iturbide envió una misiva al gobernador Gaínza, invitándole a anexarse al imperio mexicano, dándole a conocer las ventajas de la unión y sugiriéndole que explorara “la voluntad de los pueblos” al respecto. También le informó que “una división numerosa y bien disciplinada” marchaba en dirección a la frontera.8 De nuevo, la noticia de un ejército invasor procedente de México forzó a las autoridades y a las elites a tomar una decisión. El 5 de enero de 1822, Gabino Gaínza y la Junta Provisional Consultiva firmaron el Acta de la Unión de las Provincias de Centro América al Imperio Mexicano. En ese documento se declara que la “voluntad general” expresada a través de los 170 ayuntamientos que respondieron a la consulta del gobierno, estaba a favor de la unión.9 Sólo San Salvador y Granada se resistieron a la anexión. El arribo de tropas mexicanas al país en junio de 1822, bajo el mando de Vicente Filísola, designado para relevar del poder a Gabino Gaínza, puso fin a las aspiraciones independentistas de San Salvador, pues aunque en un primer momento se trató de negociar la unión finalmente se optó por la opción armada, que llevó a la ocupación del territorio rebelde y a la capitulación de San Salvador, en febrero de 1823.10 En México, mientras tanto, los liberales dirigían sus esfuerzos al derrocamiento de Iturbide. El 29 de marzo, Filísola hizo del conocimiento de la Diputación Provincial la derrota del emperador y propuso la reunión de un Congreso en Guatemala, según lo establecido por el acta del 15 de septiembre. El principal objetivo del Congreso era “examinar el pacto de 5 de enero de 1822, las actuales circunstancias de la nación y el partido que en ellas convenga tomar a estas provincias”.11
7 Marure, Op. cit., pp.74-75. 8 Luján Muñoz, Op. cit., pp.157-162. 9 Ibid., pp.183-185. Ciento cuatro ayuntamientos estuvieron completamente de acuerdo con la unión y dos
no estuvieron de acuerdo, los demás argumentaron posiciones intermedias variadas. Es necesario recordar que en Guatemala, Quezaltenango y Sololá ya se habían adherido al imperio mexicano.
10 Woodward, Op. cit., p.24. 11 Luján Muñoz, Op. cit., p.206.
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Siguiendo la recomendación de Filísola, la Asamblea Nacional Constituyente se estableció el 24 de junio de 1823 con representantes de todas las provincias, excepto Chiapas, que se unió a la nueva república mexicana.12 Después de dieciocho meses de caos, una nueva república estaba por surgir. La hacienda pública Al caos político de esos años habría que agregar la crisis fiscal que enfrentó la región. No es una exageración afirmar que en 1821 Centroamérica no contaba con la base financiera adecuada para empezar su vida independiente. El informe que el Ministro Tesorero Manuel Vela presentó a la Corona española sobre el estado del erario en 1821, proporciona datos útiles para conocer la situación de la hacienda pública en ese momento. La escasez de fondos era abrumadora. Según Vela, al 29 de septiembre de 1821 la Tesorería contaba con la existencia efectiva de sesenta pesos y medio real. Agrega que esa había sido la “triste situación” de de la hacienda, pues los ingresos siempre fueron bastante menores que los gastos.13 Por otro lado, informó que el nuevo gobierno no había podido aumentar los ingresos, afectados con la supresión del tributo. Este impuesto, la alcabala y la renta de tabacos habían sido los ramos más productivos de la hacienda durante el régimen colonial. Según Vela, la Guatemala independiente no tenía fondos para subsistir, “mayormente cuando no le es posible suplirla sin peligro con nuevas contribuciones”.14 En efecto, una de las preocupaciones de la Junta Provisional Consultiva era establecer una estructura financiera viable para Centroamérica. El problema se resumía en encontrar una forma de captar recursos sin levantar la ira de la ciudadanía en el contexto de una economía deprimida.15 Para enfrentar la crisis, la Junta sustituyó el tributo que pagaban los indígenas por una “contribución”, en tanto el Congreso a establecerse en marzo de 1822 dispusiera otra cosa. Acudiendo a una práctica usual en la época colonial, la Junta estuvo de acuerdo en tomar dinero de los fondos de comunidad. A pesar de la defensa que hiciera José Francisco Barrundia del derecho de las comunidades indígenas a contar con recursos “producto de su sudor”, a finales de 1822 los bienes de comunidad se habían agotado casi por completo.16 12 Ibid., p.24; Marure, Op. cit., p.110. 13 Manuel Vela, “Informe del Ministro Tesorero de las Reales Cajas de Guatemala, acerca del estado
deficiente del erario antes y después del 15 de septiembre de 1821, Madrid 11 de marzo de 1824”, en Economía de Guatemala en los siglos XVIII y XIX (Guatemala: Editorial Universitaria, 1974), p.74.
14 Ibid., pp.76-78. Como el afán de Vela era que la Corona española recuperara sus posiciones en Centroamérica, sugirió que el bloqueo marítimo de los puertos de Omoa y Trujillo terminaría con la incipiente república, pues impediría la introducción de armas y tornaría difícil la salida de los productos de la región. Ibid., p.96. Desde el punto de vista de la hacienda, el bloqueo hubiera erosionado el importante ramo de alcabala marítima.
15 Rodríguez, Op. cit., p.153. 16 Ibid., pp.174-175.
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Por otro lado, la Junta autorizó un impuesto sobre los bienes de los españoles que estaban abandonando el país, un “impuesto de exportación” del 10 por ciento sobre el valor de las posesiones en oro y plata, y del 4 por ciento sobre el valor de perlas y piedras preciosas.17 La Junta Provisional Consultiva tomó otras medidas para procurarle fondos al erario. El 13 de febrero de 1822, estableció el primer arancel de aduanas de la época independiente. En el discurso que precedió a la presentación del documento, se mencionó la libertad de comercio como la primera base del arancel, condición que no objetaba la protección a que tenía derecho la incipiente industria “rural, fabril y mercantil”.18 El arancel, de carácter provisional, estipuló cuatro categorías para los frutos y géneros de importación y exportación: prohibida, libre de derechos, aforo nominal por el arancel y aforo por el vista. En términos generales, prohibía la exportación de moneda macuquina, oro y plata, y la importación de libros o manuscritos contrarios a la religión y las buenas costumbres. Era libre la importación de libros impresos o manuscritos, de instrumentos útiles para las ciencias, papeles de música, instrumentos y maquinaria útiles para la agricultura, la industria o la minería. Los frutos cosechados o efectos y géneros manufacturados en las provincias de Guatemala no pagarían derechos de exportación, excepto el aguardiente de caña, alhajas de oro y plata, añil, bálsamo, balsamito, cacao, oro acuñado y plata acuñada o labrada, para los que aplicaría un porcentaje que dependía de su valor declarado. También estableció diferentes porcentajes para el aforo del vista, dependiendo del lugar de procedencia, sobre los géneros de algodón, lino o seda. Una vez pagados los derechos respectivos, la circulación interior de los productos estaba libre de cualquier otra contribución nacional.19 En otra medida, la Comisión de Hacienda de la Junta sugirió un impuesto de la bebida llamada chicha, pues su consumo era general y no producía ningún ingreso para el erario. Esgrimiendo argumentos morales (ayudaría a controlar la embriaguez, refugio y degradación del pueblo) y fiscales (si se instalaban en la capital 200 chicherías, producirían una renta anual de 24 mil pesos), la Comisión abogó por el establecimiento de este impuesto que beneficiaría a “un erario pobre y digno de arbitrios que socorran sus escaseces”. En consecuencia, el 30 de enero de 1822 se aprobó un impuesto de diez pesos mensuales por la licencia para vender la bebida.20 Con la anexión de Centroamérica a México se esperaba que la situación financiera mejorara pues en los últimos años del período colonial el virreinato de la Nueva España había enviado 100 mil pesos anuales al Reino de Guatemala para ayudar a paliar la crisis y se esperaba que los siguiera enviando bajo el nuevo régimen independiente. Sin embargo, el subsidio no
17 Ibid., pp.153-154. 18 Luján Muñoz, Op. cit. p.193. 19 Ibid., pp.201-202. 20 Magda Leticia González S., “El estanco de bebidas embriagantes en Guatemala, 1753-1860” (tesis de
licenciatura, Guatemala: Universidad del Valle de Guatemala, 1990), pp.108-109. El estanco de chicha se estableció por primera vez en el Reino de Guatemala en 1798 pero no duró más de 5 años. En su segunda etapa siguió llamándose estanco aunque el gobierno, debido a las características de la fabricación de la bebida, no podía controlar la producción. De ahí que se haya optado por extender licencias de venta.
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llegó y la situación financiera continuó deteriorándose. De hecho, la presencia de tropas mexicanas y las expediciones militares para someter a San Salvador terminaron por llevar a la bancarrota al gobierno guatemalteco, pues consumieron “los fondos de comunidad, de propios, de casa de moneda, de depósitos y casi todos los productos de las rentas comunes”.21 Además, Filísola tuvo que recurrir a préstamos de particulares para poder afrontar los gastos de tropa y otros empleados públicos. Cuando cayó Iturbide, Guatemala tuvo que correr con los gastos del retiro de las tropas mexicanas de su territorio.22 En otras palabras, la crisis política incidió directamente en la crisis fiscal. La división y los enfrentamientos entre las provincias provocaron que la administración central no recibiera fondos provenientes de impuestos pues cada una reservó para su propio funcionamiento los exiguos ingresos tributarios.23 El gobierno no pudo implementar completamente el arancel de aduanas de febrero de 1822. No había manera de recolectar impuestos pues las administraciones no contaban con personal calificado ni tampoco había recursos para pagar sueldos. La consecuencia directa fue el aumento del contrabando, principalmente desde Belice (Wallis) que privó a la hacienda pública de los ingresos por alcabala. Hubo un intento de poner en marcha la ley de aduanas mexicana en septiembre de 1822, pero con pocos resultados pues los aranceles eran exagerados en comparación con los que la región había venido pagando; establecía, por ejemplo, un impuesto de ventas del 12 por ciento. Las protestas no se hicieron esperar y la Diputación Provincial recomendó a Filísola que dejara la alcabala en los niveles aceptados anteriormente por la población. En diciembre, con los fondos completamente agotados, Filísola no tuvo otra opción y restableció la alcabala del 4 por cierto. También introdujo la alcabala de viento sobre algunos productos alimenticios básicos. Las reacciones adversas fueron inmediatas y en la Diputación Provincial se discutió el efecto negativo que esta nueva alcabala estaba teniendo en la percepción de la gente sobre la anexión a México.24 La situación financiera de Guatemala y de la región centroamericana no mejoró en los primeros meses de 1823. Cuando la aventura imperialista de Iturbide llegó a su fin, Vicente Filísola tomó, a la par de las medidas políticas, la decisión de validar el arancel de aduanas de febrero de 1822, que regiría con carácter provisional.25 Quedaría en manos de la Asamblea Nacional Constituyente y del Congreso Federal tomar las medidas necesarias para fortalecer la maltratada hacienda pública. En este corto lapso, la inestabilidad política y la debilidad del gobierno, en teoría dependiente de México, hizo muy difícil poner en práctica medidas que fortalecieran los
21 Marure, Op. cit., p.115. Marure indica que los fondos de la Casa de la Moneda que pasaron al gobierno
ascendían a 400 mil pesos. Ibid., p.175. 22 Marure señala que gracias al préstamo del ciudadano Joaquín Vidaurre, quien ofreció ocho mil pesos de
su capital, se pudieron cubrir los gastos del regreso de la tropa. Ibid., p.130. 23 Wortman (1982), Op. cit., pp.232-233. 24 Rodríguez, Op. cit., pp.176-178. Según García Peláez, “la alcabala nombrada del viento, [se] adeudaba
en las mercaderías forasteras, que viene a ser el almojarifazgo de entrada”. Op. cit., T.I, p.203. 25 Luján Muñoz, Op. cit., p.206.
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ingresos tributarios. Otro desafío importante fue el implementar medidas tributarias complejas, como el arancel aduanero y la recaudación proveniente de las provincias centroamericanas, en un entorno marcado por las dificultades inherentes a la puesta en funcionamiento de una nueva administración tributaria. En síntesis, se mantuvo la debilidad financiera heredada del período colonial. 2. La Federación Centroamericana, 1823-1840 Una de las consecuencias del fracaso de la anexión a México fue la reducción de la influencia de la tendencia política conservadora. De ahí que la Asamblea Nacional Constituyente tuviera una mayoría liberal. La asamblea inició sus sesiones el 24 de junio de 1823, con 41 representantes de Guatemala y El Salvador. El 1 de julio, emitió el decreto de independencia de las Provincias Unidas del Centro de América, el cual las declaró “libres e independientes de la antigua España, de México y de cualquier otra potencia”.26 Los diputados tenían ante sí una tarea enorme. Debían sentar las bases de un sistema federal que funcionara en condiciones políticas y económicas precarias. Ya se había demostrado que las diferencias entre las provincias eran fuertes y que podían acabar con el intento de unión centroamericana. No obstante, los liberales centroamericanos se dieron a la tarea de fundar una nueva república. Para entender la historia de la Federación Centroamericana, por un lado, y del Estado de Guatemala, por el otro, es necesario tener presente dos grandes momentos: el primero gira alrededor de la Asamblea Constituyente y las disposiciones que tomó en los planos político y de hacienda para asegurar la supervivencia de la Federación. El segundo, a partir de 1829, se centra en Francisco Morazán, el rescate del proyecto federal y su posterior derrota. Guatemala transitó por un breve período liberal al que siguieron unos años de dominio conservador, luego el gobierno liberal de Mariano Gálvez, su caída y la instauración de un nuevo régimen conservador de larga duración. Como telón de fondo a este vaivén ideológico se encuentran las continuas guerras civiles que asolaron la región centroamericana en esos años, cuyas consecuencias políticas y económicas serían cruciales para el destino de la Federación, y la crisis fiscal, una amenaza constante para el proyecto unionista en general y para la supervivencia del Estado de Guatemala en particular. Los primeros años de la Federación La Constitución de 1824 estableció el marco bajo el cual se regirían el gobierno federal y el de los estados miembros. En su texto se percibe una tendencia liberal moderada, producto de los acuerdos a que llegaron los diputados cuando redactaron el documento. La Constitución garantizó las libertades individuales, prohibió la esclavitud y estableció un sistema de 26 Ibid., p.253. El decreto fue ratificado el 1 de octubre de 1823, cuando la Asamblea ya contaba con
representantes de todas las provincias, excepto Costa Rica.
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gobierno compuesto por tres organismos: Legislativo (congreso federal y senado) Ejecutivo (presidente, vicepresidente y secretarios de despacho) y la Suprema Corte de Justicia. También dictó medidas para la organización política estatal que debía ser compatible con la federal. En consecuencia, estaría compuesta por el poder Legislativo, un Consejo Representativo, el poder Ejecutivo (Jefe de Estado) y el Judiciario. La Constitución fue sancionada el 22 de noviembre de 1824 y ratificada por el Congreso Federal en agosto de 1825.27 Por otro lado, la Comisión de Hacienda de la asamblea reconoció la importancia de la organización de las finanzas públicas para asegurar la existencia de la república. Además de la seguridad y defensa, “la hacienda es uno de los primeros elementos de su existencia; para que haya hacienda es necesario un sistema en que marchen a la par el orden, la economía, la claridad; al paso que la desaparición de la hacienda, repite la comisión, es el peor sistema de la ruina de Estados constituidos”.28 De ahí que la Constitución hiciera recaer en el Congreso las atribuciones relacionadas con el sistema de hacienda. Así, por ejemplo, le correspondía fijar los gastos de la administración general, decretar y designar rentas para cubrirlos y si no fueran suficientes, asignar cupos a cada Estado, según su población y riqueza. También podía decretar en casos extraordinarios, pedidos, préstamos e impuestos extraordinarios. Además, podía calificar y reconocer la deuda nacional, destinar fondos para su amortización y contraer deudas sobre el erario nacional.29 El Estado de Guatemala sancionó su propia Constitución en octubre de 1825. En lo que respecta a la cuestión hacendaria siguió los lineamientos trazados por la Constitución Federal y delegó en la Asamblea Legislativa determinar los gastos de la administración estatal y decretar los impuestos y contribuciones necesarios para cubrir éstos y su parte de los gastos de la administración federal. Las contribuciones directas serían repartidas igualmente entre los habitantes, en proporción a sus facultades, sin privilegios ni excepciones, de acuerdo con la población y riqueza de los departamentos del Estado. Las contribuciones e impuestos municipales serían decretados también por el Legislativo, quedando en manos de las municipalidades proponer arbitrios para cubrir necesidades territoriales.30 Después de una animada campaña presidencial, resultó electo primer presidente de la Federación el salvadoreño Manuel José Arce. En Guatemala, Juan Barrundia fue electo Jefe de Estado. La agitación que distingue a estos primeros años del régimen federal llevó a más de una crisis política. La más notable se dio entre los gobiernos federal y estatal en
27 Woodward, Op. cit., p.29. 28 Citado por Julio César Pinto Soria, “La independencia y la Federación, 1810-1840”, en Historia General
de Centroamérica, T.III, Héctor Pérez Brignoli, editor del tomo (Madrid: FLACSO/Sociedad Estatal Quinto Centenario, 1993), p.105.
29 Artículo 69 incisos 6-12, Constitución Federal de 1824. 30 Artículos 94, 228 y 232 de la Constitución del Estado de Guatemala, 11 de octubre de 1825. Manuel
Pineda de Mont, Recopilación de leyes de la República de Guatemala, T.II (Guatemala: Imprenta de la Paz, 1979), pp.261-262.
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Guatemala, sede de ambos, provocada en buena medida por los conservadores, que protestaron por las medidas “radicales” de los liberales, como la imposición de nuevos impuestos y préstamos forzosos.31 En abril de 1826 Arce destituyó a Barrundia y el Vicejefe de Estado, Cirilo Flores, huyó a Quezaltenango desde donde trató de gobernar. Flores fue asesinado salvajemente por una muchedumbre, lo que acabó con el primer gobierno liberal. Le corresponde a Arce el dudoso honor de haber dado el primer golpe de estado de la época independiente, el 8 de octubre de 1826. Con el apoyo de Arce, Mariano de Aycinena, un conservador, asumió el control del Estado de Guatemala. Desde El Salvador se inició un movimiento para derrocar a Arce. En este nuevo conflicto intervinieron fuerzas de El Salvador, Honduras y Guatemala, inaugurando así una nueva etapa de guerras civiles. Los años 1826-1829 fueron de ofensivas y contraofensivas. La facción liberal, con Francisco Morazán al mando, logró derrocar a los gobiernos conservadores de El Salvador y Guatemala en 1829. José Francisco Barrundia pasó a ocupar provisionalmente la presidencia de la Federación en abril de ese año. En Guatemala, la Asamblea eligió en agosto a Pedro Molina como Jefe de Estado. El gobierno de Molina fue transitorio pues fue destituido por Antonio Rivera Cabezas en marzo de 1930, inaugurando así un nuevo período liberal. Los liberales en el poder: el gobierno de Mariano Gálvez en Guatemala Con Antonio Rivera Cabezas y la posterior elección de Mariano Gálvez para ocupar la jefatura del Estado guatemalteco, se inició el primer gobierno liberal del siglo XIX en el país. El gobierno de Gálvez (1831-1838) trató de implementar un programa de reformas con miras al desarrollo económico y social. Durante su mandato, Gálvez promovió medidas que no fueron bien recibidas por las elites conservadoras. Así, la expropiación de los bienes eclesiásticos, la exclaustración de las órdenes religiosas, la abolición del diezmo, la autorización del matrimonio civil y la legalización del divorcio fueron un balde de agua fría para la tradicionalmente poderosa Iglesia católica, un desafío a su influencia en todos los ámbitos. No es de extrañar que en el levantamiento de 1837, los párrocos estuvieran a la vanguardia del movimiento.32 Entre las medidas para fomentar el desarrollo del país se encuentran el incentivo del cultivo de la grana o cochinilla y del café, la construcción de caminos o la mejora de los existentes y la colonización por medio de la inmigración.33 Quiso también poner en marcha un ambicioso plan educativo, cuyo propósito era universalizar la enseñanza primaria y volverla laica, que quedó sobre el papel pues encontró la oposición de la Iglesia católica, en ese entonces rectora de la educación en Guatemala. El programa educativo también encontró un valladar 31 Woodward, Op. cit., pp.30-31. 32 Ibid., p.52. 33 “Mensaje del Jefe del Estado de Guatemala, doctor Mariano Gálvez, leído en la solemne sesión de
apertura de las sesiones de la Asamblea Nacional Legislativa en el presente año de 1835”, Anales de la Sociedad de Geografía e Historia 2:2-2 (1925), p.181.
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en el aspecto financiero pues debido a lo exiguo de los ingresos y a otras necesidades urgentes pasó a ocupar un segundo plano.34 No obstante, esa tentativa sería utilizada más adelante contra el gobierno, pues se le hizo creer a la población que estaba dirigida a eliminar a indígenas y mestizos.35 Aunque se creía que Guatemala atravesaba un período de paz y tranquilidad, un movimiento de oposición empezó a crecer entre los sectores medios y bajos. La política fiscal, de la que nos ocuparemos adelante, había golpeado a la población, especialmente el impuesto denominado “capitación” que recordaba el tributo colonial. Otra medida que vino a soliviantar el ánimo de las clases populares fue el requerimiento de mano de obra para mejorar y extender la red vial, necesaria para la expansión agroexportadora. La obligación de trabajar en caminos, aunque no era novedad, no fue bienvenida pues adquiría connotación de trabajo forzado para aquellos que no podían pagar el equivalente monetario de los tres días mensuales de trabajo requeridos por la ley.36 El factor desencadenante de los acontecimientos que finalmente llevaron a la caída del régimen liberal fue la epidemia de cólera que llegó al país a finales de 1836. Aunque inicialmente el gobierno tuvo éxito en la implementación de cordones sanitarios en la frontera con México, eventualmente la epidemia arribó a través de Belice. La población, predispuesta contra el régimen debido al cobro de la capitación, llegó a creer que el gobierno en lugar de purificar el agua (una medida para combatir el cólera) la estaba envenenando. El pánico se apoderó de las masas, especialmente en el oriente del país. Este fue el escenario en el cual surgió la revuelta encabezada por Rafael Carrera en 1837, que daría fin al régimen liberal. El financiamiento de la Federación y del Estado de Guatemala Uno de los argumentos que se presentan al discutir el fracaso del proyecto federal, además de las circunstancias políticas exacerbadas por el enfrentamiento entre liberales y conservadores, consiste en señalar la incapacidad de la Federación para llevar a la práctica las medidas que le permitieran crear la base financiera necesaria para asegurar su existencia. De hecho, una de las preocupaciones de la Asamblea Nacional Constituyente instalada en 1823 fue el sistema impositivo. La Asamblea tomó medidas de carácter provisional para asegurar los ingresos. Así, ratificó el cobro de la alcabala al 4 por ciento, suprimió la alcabala de viento y mantuvo los impuestos sobre el tabaco y la pólvora. Los ingresos del
34 Ignacio Solís, Memorias de la Casa de la Moneda y del desarrollo económico del país, T.III-A
(Guatemala: Ministerio de Finanzas, 1979), p.671. Solís señala que en el presupuesto de 1833 la suma asignada para Educación apenas era suficiente para sufragar los gastos de las escuelas de la capital.
35 Woodward, Op. cit., p.53. La propuesta “occidentalización” de los indígenas era en realidad un proyecto asimilacionista.
36 Ibid., pp.49-50.
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monopolio del tabaco, alcabala marítima, correos y pólvora fueron las rentas que la Asamblea destinó al sostenimiento de la República.37 Sabiendo que los ingresos eran menores que los gastos, la Asamblea anunció en diciembre un programa de impuestos directos, basado en la capacidad de pago de los individuos. Todos los hombres tendrían que contribuir, excepto los miembros de órdenes religiosas dedicadas al trabajo social. El 12 de enero de 1824, la Asamblea publicó la ordenanza respectiva. La tarifa impositiva tenía varios rangos, desde cuatro reales anuales para sirvientes o trabajadores cuyas edades oscilaran entre los 18 y 50 años, hasta 20 pesos anuales para propietarios de grandes haciendas y casas comerciales. Un artesano pagaría 6 reales; un hacendado mediano, cinco pesos; un comerciante, 10 pesos; los vendedores de aguardiente cinco pesos y los de chicha, tres. Los profesionales (abogados, médicos, cirujanos) contribuirían con cinco pesos anuales y quienes vivían de sus rentas, con el 0.5 por ciento sobre sus ingresos.38 Esta ley no llegó a implementarse pues encontró resistencia entre los habitantes, que se negaron a ser censados (sin datos sobre los posibles contribuyentes no se sabría a cuánto ascenderían los ingresos) e incluso se registraron incidentes entre regidores y habitantes de la ciudad de Guatemala, por la resistencia de los últimos a ofrecer información. Después, las guerras civiles interrumpieron el proceso.39 George A. Thompson, quien contó con el apoyo del presidente Arce para realizar su misión, no encontró entre la información que le entregó el Secretario de Hacienda ingresos provenientes de este impuesto. En su informe mencionó la alcabala, el tabaco y otros veintiséis impuestos vigentes en 1825.40 Los ingresos de las cuatro rentas asignadas a la República no llegaban completos o simplemente no llegaban, pues las autoridades locales cobraban los impuestos pero no los remitían a la caja central. En esos años recayó sobre Guatemala el financiamiento de la Federación.41 Las penurias fiscales eran compartidas por todos los Estados (el caso extremo era Honduras) pues cada uno debía asegurar los fondos para mantener a flote su administración. La práctica del préstamo forzoso se volvió común para satisfacer las necesidades más urgentes de la República. El primero ocurrió en 1823, cuando el gobierno federal necesitaba seis mil pesos para el equipamiento de la tropa que custodiaría los puertos del Atlántico. Ciento nueve comerciantes guatemaltecos contribuyeron con diversas cantidades para cumplir con el requerimiento.42 37 Rodríguez, Op. cit., p.202. La renta del tabaco había sido uno de las principales fuentes de ingreso
durante el período colonial pero entre los años 1821-1828 sufrió una caída estrepitosa. El dinero recibido en Guatemala se redujo de 438,349 pesos en 1821 a 83,016 pesos en 1828, una reducción cercana al 80 por ciento. Wortman (1982), Op. cit., p.238.
38 Rodríguez, Op. cit., p.203; Robert S. Smith, “Financing the Central American Federation, 1821-1838” Hispanic American Historical Review 43:4 (1963), p.489.
39 Ibid,, p.218. 40 Thompson, Op. cit., p.208. Sin embargo, Wortman señala que en el año 1825 se recolectaron 3,547 pesos
en el interior de Guatemala. Wortman (1982), Op. cit., p.332, nota 19. 41 Smith, Op. cit. p.488. 42 Ibid., p.494.
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El gobierno federal hizo valer el mandato constitucional sobre la asignación de cupos para cubrir los gastos de la República en 1825, pues previó un déficit de más de un cuarto de millón de pesos. En consecuencia se hizo un cálculo de los ingresos imponibles y se asignaron a las provincias los cupos respectivos, que fueron desestimados por los gobiernos estatales, aduciendo escasez de fondos.43 El gobierno del Estado de Guatemala también solicitó préstamos forzosos. Por ejemplo, en 1824, el Consulado de Comercio se encargó de recolectar un préstamo patriótico de 21 mil pesos destinados a cubrir los gastos de la guarnición de la Ciudad de Guatemala y en febrero de 1825, Barrundia obtuvo 80 mil pesos de las principales familias de la ciudad.44 Guatemala utilizó otro recurso, las bebidas embriagantes (aguardiente y chicha) y sacó a subasta las licencias para la venta de las bebidas. Por otro lado, se abrieron tantos puestos de venta como cada población lo permitiera, es decir, en los pueblos con un alto consumo de ambas bebidas.45 Barrundia, quien había cumplido con entregar los productos de la renta de tabaco al gobierno federal, dejó de hacerlo a mediados de 1826. No era el primer gobierno estatal que había incurrido en esa práctica pero en el caso de Guatemala fue decisivo pues provocó la caída de su gobierno y marcó el inicio de la guerra civil de 1826-1829.46 El gobierno federal, debido a la precariedad de sus rentas, recurrió a la firma inglesa Barclay, Herring & Richardson, como agente para captar un préstamo de siete millones de pesos, de los cuales la Federación sólo recibiría cinco. Para mala suerte del gobierno, el mercado de bonos de Londres colapsó llevando a la quiebra a la casa de contratación. En última instancia, la Federación sólo recibió 328,316 pesos y contrajo una deuda por un millón.47 El único impuesto que aún proveía de fondos a los gobiernos federal y estatal era la alcabala. No obstante, en los primeros años de la Federación (1823-1826) el gobierno no percibió los recursos esperados, debido sobre todo al contrabando y al soborno en las aduanas. La Gráfica 3.1 compara los ingresos aduanales y el comercio estimado, que incluye la suma de importaciones y exportaciones. La ironía, como señala Wortman, era que mientras la situación de los gobiernos se tornaba más precaria, el comercio florecía en Guatemala y El Salvador, gracias a los precios del añil y a la expansión de la cochinilla. “La fragilidad del gobierno había alcanzado tal punto que el comercio podía prosperar en la sede del gobierno sin contribuir sustancialmente con los gastos de mantenimiento de la administración”.48
43 Ibid., pp.495-496. 44 Ibid., p.494; Rodríguez, Op. cit., pp.220 y 227; Wortman (1982), Op. cit., p.240. La cifra no estaba fuera
del alcance de las familias acaudaladas. Thompson hizo un inventario de 37 familias residentes en la ciudad de Guatemala, cuyo capital calculó en un millón y medio de libras esterlinas. Op. cit., p.144.
45 González S., Op. cit., pp.113-114. Huelga decir que, con la excepción de la Ciudad de Guatemala, estos poblados eran mayoritariamente indígenas.
46 Rodríguez, Op. cit., pp.228-229. 47 Wortman (1982), Op. cit., pp.236-237. 48 Ibid., p.242. Este boom económico no perduró. La producción anual de añil entre 1826 y 1830 decayó a
un quinto de lo producido en 1824-1826. Ibid., p.249.
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Gráfica 3.1
Centroamérica: ingresos aduanales y comercio estimado, 1823-1826 (en miles de pesos)
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
1823 1824 1825 1826
Ingresos aduanales Comercio estimado
FUENTE: Wortman (1982), Op. cit., p.241. Elaboración propia a partir de los Cuadros 13.3 y 13.4. En los años 1824-1826 el porcentaje de la alcabala de importación varió entre el 6 y el 10 por ciento. La alcabala de exportación se mantuvo al 2 por ciento.
En 1830, el Secretario de Hacienda, Mariano Gálvez, reconoció que las finanzas de la Federación estaban arruinadas no sólo por los gastos de guerra sino por la inobservancia de las leyes de parte de los Estados, a lo que había que agregar la administración deficiente de las rentas. Gálvez reportó que entre marzo de 1826 y abril de 1829, la administración de alcabalas había recibido la suma de 382,061 pesos, mientras que de abril de 1829 a marzo de 1830 habían ingresado 97,753 pesos. De esta cantidad, el 92 por ciento era producto de la alcabala de importación. Si a esta suma se agrega la producida por derechos de tesorerías y aduanas de los puertos, la suma se elevaba a cerca de 160 mil pesos.49 Los derechos de alcabala por importación variaban según el producto. Por ejemplo, los “efectos de algodón, puro o mezclado”, contribuían sobre el aforo del vista un 10 por ciento, excepto si provenían de “cualquier provincia de América independiente de España”, condición que reducía la alcabala al 6 por ciento. “Efectos de lino, seda y lanas, mercería; quinquillería y todos los demás sólidos y líquidos, 6 por ciento, y 4 si son frutos o manufacturas de América independiente”. En lo que a exportación se refiere, era libre la de todos los frutos y productos, excepto los metales preciosos (oro y plata) ya fueran labrados, acuñados o alhajas, que pagaban un 4 por ciento. El añil aforado a 25 pesos, pagaba por zurrón de 150 libras el 2 por ciento, mismo que se aplicaba a otros productos como el bálsamo, el balsamito y el cacao.50
49 Exposición que al comenzar la actual legislatura ordinaria, hizo al Congreso Federal de esta República
el Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda, sobre los negocios de su respectivo cargo…1830 (Guatemala: Imprenta Nueva, 1830), pp.2 y 12.
50 Ibid., p.11.
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Sin embargo, el Secretario reconoció que debido a los trastornos políticos y al desarreglo de administración, no era posible dar una idea del monto de lo importado y exportado y de los derechos que debería producir. A pesar de esto, el presupuesto federal que planteó suponía un ingreso por alcabala de 300 a 500 mil pesos,51 una cantidad ilusoria si se tienen en cuenta los argumentos dados por el mismo Gálvez. La realidad se impuso, pues al año siguiente, el nuevo Secretario de Hacienda reportó un ingreso de 79,170 pesos por concepto de alcabala (el 84% correspondía a la alcabala por importación) cantidad que sumada al producto de las receptorías de los puertos dio un total de 150,189 pesos.52 La Gráfica 3.2 resume los ingresos por alcabala para los años mencionados.
Gráfica 3.2 Producto de la renta de alcabala, 1826-1831
(en miles de pesos)
0
100
200
300
400
500
1826-29 1829-30 1830-31
NOTA: La cifra acumulada de 1826-29 no incluye los productos de las receptorías internas (Gualán, Izabal y Costa Rica). Para esos años, el rendimiento promedio se sitúa alrededor de los 127 mil pesos. FUENTE: Exposición que al comenzar la actual legislatura ordinaria, hizo al Congreso Federal de esta República el Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda, sobre los negocios de su
respectivo cargo…1830 (Guatemala: Imprenta Nueva, 1830), p.12; Memoria que presentó al Congreso Federal de Centro América el Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda del
Supremo Gobierno de la República el 26 de marzo de 1831 en la legislatura ordinaria del mismo
año (Guatemala: Imprenta Nueva, 1831), Anexo 2. Durante el gobierno de Mariano Gálvez se tomaron varias medidas para fortalecer la hacienda pública del Estado de Guatemala. Los ingresos por concepto de alcabala, tabaco, aguardiente y chicha eran los más importantes, aunque el contrabando tenía un impacto negativo en las rentas. También estaban los ingresos por papel sellado, comparativamente
51 Ibid., p.12 y 22. El 60% del presupuesto estaba destinado al Despacho de Guerra. 52 Memoria que presentó al Congreso Federal de Centro América el Secretario de Estado y del Despacho
de Hacienda del Supremo Gobierno de la República el 26 de marzo de 1831 en la legislatura ordinaria
del mismo año (Guatemala: Imprenta Nueva, 1831), Anexo 2.
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inferiores.53 Además, creó un sistema de contribución directa en donde se fijaban cuotas según la actividad económica y la capacidad de pago, que recuerda el decreto de la Asamblea Constituyente del 12 de enero de 1824 (véase supra). La contribución de los indígenas era de dos pesos anuales, mientras que el resto de la población se dividía según su ocupación. En los extremos de la tarifa estaban los peones, que pagaban cuatro reales al año, y los grandes comerciantes, cuya contribución anual se fijó en 20 pesos. Las personas que percibieran rentas o salarios pagarían el 0.5 por ciento de sus ingresos. Los cirujanos, médicos y abogados pagaban lo mismo que un vendedor de aguardiente, cinco pesos. En los años fiscales de 1835 y 1836, el Estado de Guatemala recibió por este impuesto 183,933 y 181,033 pesos, respectivamente.54 Otra medida que puso en práctica el gobierno fue el reglamento para la administración de las rentas del Estado, que introdujo una tasa del 4 por ciento en las ventas y trueques de todos los frutos y efectos que se comerciaran en el territorio, con algunas excepciones: tejidos manufacturados en el país, la grana, los productos que no se hubieran cultivado hasta ese momento, y el café, añil, algodón y achiote cosechados por 10 años. Estaban libres del pago de alcabala los libros impresos, las máquinas y útiles para la agricultura, minería, artes y oficios. La venta y trueque de bienes raíces, la imposición de censos y las ventas en almonedas y remates también pagaban alcabala. Se estableció una tarifa ad valorem, del 2 al 6 por ciento, según la naturaleza de la transacción. Por ejemplo, el 6 por ciento se aplicaba en el comercio de uno a otro pueblo, sobre todos los frutos que pagaban diezmo, con la excepción del ganado mayor, frijol y maíz. La alcabala de importación se mantuvo en el 2 por ciento, aunque si el bien cambiaba de manos pagaba más.55 En 1835 se modificó el cobro de la alcabala interior, rebajándola al 4 por ciento, y se estableció una lista de efectos que debían pagarla según los aforos establecidos por el decreto.56 A pesar de las medidas que tomó el gobierno, los ingresos nunca fueron suficientes para cubrir los gastos. Mariano Gálvez lo reconoció en 1836: “Mis cálculos en materia de hacienda han fallado…”.57 En agosto de ese año, el gobierno recurrió una vez más al cobro de una contribución directa o “capitación” que consistía en el cobro de 12 reales anuales a todos los varones comprendidos entre los 18 y los 46 años de edad. El Cuadro 3.1 resume los impuestos vigentes durante el gobierno de Gálvez. Los últimos años del gobierno de Gálvez coincidieron con la caída de los precios internacionales del añil. Sin embargo, mientras que el precio del añil declinaba, el comercio de la cochinilla iba en aumento. El cultivo, localizado principalmente en los alrededores de
53 El impuesto de papel sellado fue establecido por decreto legislativo del 30 de noviembre de 1829. Pineda
de Mont, Op. cit., p.525. 54 Wortman (1982), Op. cit., pp.255-256. 55 Pineda de Mont, Op. cit., p.283. Decreto gubernativo del 28 de agosto de 1832. 56 Ibid., p.299. Decreto legislativo del 14 de agosto 1835. 57 “Mensaje del Jefe de Estado de Guatemala, doctor Mariano Gálvez, al abrirse las sesiones ordinarias de la
Asamblea Legislativa en 1836” Anales de la Sociedad de Geografía e Historia 2:2-3 (1926), p.315.
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la ciudad capital, favoreció a los comerciantes y al propio gobierno, pues ambos redujeron su dependencia de El Salvador, el mayor productor de añil del área.
Cuadro 3.1 Principales impuestos y contribuciones durante el gobierno de Mariano Gálvez
Impuesto Introducción Descripción
Alcabala 1832 Impuesto sobre las ventas y trueques de todos los frutos y efectos comerciales. Se aplicaba una tarifa ad valorem según la naturaleza de la transacción, del 2 al 6 por ciento. En algunos casos funcionó como arancel de importación.
Alcabala interior 1835 Estableció que el comercio de uno a otro pueblo pagara alcabala del 4 por ciento. Incluye una lista de los productos sujetos al impuesto.
Aguardiente 1832 Ratificó la venta de licencias para el expendio de la bebida y los remates al mejor postor.
Chicha 1832 La renta continuó bajo el sistema de licencias para la fabricación y venta de la bebida.
Contribución de caminos 1830 Todo vecino, entre los 15 y los 50 años de edad, estaba obligado a trabajar en caminos 3 días al año. Conmutable por dos reales por día.
Contribución directa 1830 Los indígenas pagaban dos pesos anuales. Los demás habitantes, según su actividad económica (desde 4 reales hasta 20 pesos).
Capitación 1836 Cada varón entre los 18 y los 46 años debía pagar 12 reales anuales (1 ½ pesos). En 1838 la suma se aumentó a 2 pesos anuales. Fue abolida en diciembre de 1839.
Contribución territorial 1832 Impuso una contribución de 4 reales por caballería. Reemplazó al diezmo.
Carne 1826 El impuesto, vigente durante el gobierno de Gálvez, era de 4 reales por res beneficiada.
Papel sellado 1829 El impuesto estuvo vigente durante el gobierno de Gálvez. El valor de los sellos y su uso fue reglamentado en julio de 1839.
Tabaco 1832 Declaró libre la siembra y exportación de tabaco, pero estableció que los puestos de venta serían rematados sobre una base de 10 pesos.
FUENTE: Manuel Pineda de Mont, Recopilación de las leyes de Guatemala (Guatemala: Imprenta de la Paz, 1869-1872), T.I, p.772; T.II, pp.163, 281, 283, 299, 467, 474-75, 483, 525; T.III, p.294. Contribución directa: Wortman (1982), Op. cit., pp.255-256. Capitación: Gustavo Palma Murga y Arturo Taracena Arriola, “Apuntes generales sobre el proceso de desarrollo histórico de Guatemala relacionado con la generación de la riqueza”, en Cambios en la tenencia de la tierra: tendencias históricas (Guatemala: Sistema de las Naciones Unidas, 2004), p.80.
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Como se ha visto, la Federación Centroamericana inició con debilidades financieras muy grandes, situación que no pudo solucionarse a pesar de los intentos de fortalecer los ingresos. La inestabilidad política, trasfondo de la crisis fiscal, contribuyó a que los intentos por cambiar la estructura tributaria fracasaran De esa cuenta, la alcabala y los monopolios de aguardiente y tabaco continuaron siendo las principales fuentes de ingresos. El proyecto liberal llega a su fin En el período en que Mariano Gálvez fue Jefe de Estado de Guatemala hubo una calma política relativa en el país, que no era ajena a los acontecimientos que agitaban la región. Francisco Morazán había consolidado los gobiernos liberales en las otras provincias de la República pero no había podido mantener la paz. Las guerras civiles habían continuado en El Salvador y Honduras. Costa Rica no escapó a esta tendencia y en 1835 tuvo su propio conflicto armado. En 1837 fue el turno de Guatemala. La revuelta empezó en el oriente del país, bajo el mando de Rafael Carrera. El gobierno declaró la ley marcial y reprimió el levantamiento. La rebelión se había nutrido de varias fuentes: las más importantes fueron la implantación del impuesto de capitación, las políticas agrarias y de colonización y el ataque frontal al poder de la Iglesia católica. El detonante fue la epidemia de cólera. El gobierno de Gálvez cayó el 4 de febrero de 1838, cuando las tropas rebeldes, con Carrera y el liberal José Francisco Barrundia a la cabeza, tomaron la ciudad capital. Una vez derrocado el régimen de Gálvez, el más fuerte de la región, la Federación tenía los días contados. Los departamentos de Sololá, Totonicapán y Quezaltenango, aprovechando las circunstancias, formaron el estado independiente de Los Altos, que como primera medida política se rehusó a pagar las exorbitantes contribuciones requeridas para el mantenimiento de las fuerzas armadas.58 Carrera, que se había retirado de la capital previo pago de 11 mil pesos (mil para él y los restantes para la tropa) reacomodó sus fuerzas y volvió a las armas. Esta vez, Francisco Morazán acudió al auxilio de los conservadores y enfrentó a Carrera. Mientras tanto, en mayo de 1838 el Congreso Federal declaró que los Estados podían organizarse como mejor les pareciera, conservando el sistema republicano y la división de poderes.59 Nicaragua se había separado de la Federación el mes anterior. Entre 1838 y 1840, Guatemala vivió en perpetuo estado de zozobra y guerra. Mariano Rivera Paz, un conservador, tomó el control del gobierno. Por medio de decreto emitido el 17 de abril de 1839, Guatemala se separó de la Federación y estipuló que las rentas federales pasaban a ser administradas por el Estado. En 1840, Carrera recuperó el Estado de Los Altos.
58 Wortman (1982), Op. cit., pp, p.264. 59 Ibid., p.265.
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Los gobiernos conservadores de Honduras y Nicaragua, en enero de 1839, le declararon la guerra a El Salvador, cuyo Jefe de Estado era Morazán. Un golpe de estado lo derrocó en septiembre de ese año. Morazán invadió Guatemala por última vez en marzo de 1840. Fue derrotado por Carrera y obligado a huir a El Salvador.60 Así se selló la suerte del proyecto federal y de los gobiernos liberales de la primera mitad del siglo diecinueve. Características generales de la economía Guatemala empezó su vida independiente con una estructura económica exhausta. Los liberales, fieles a su ideario político, trataron de impulsar una nueva política económica orientada hacia la libertad de comercio, apoyaron la diversificación en la agricultura y favorecieron la actividad industrial, incluso tomando medidas proteccionistas que iban en contra de sus creencias. Sin embargo, la inestabilidad política (especialmente las guerras civiles durante 1826-1829), la debilidad de las instituciones y la crítica situación fiscal hicieron que estos esfuerzos fueran en gran medida inútiles. A principios del siglo XIX, la gran mayoría de la población guatemalteca se dedicaba a la agricultura de subsistencia. La agricultura de exportación, limitada al añil, fue golpeada por la crisis de precios consecuencia de la entrada del colorante proveniente de Bengala (India) en el mercado internacional, mientras que en el ámbito doméstico las guerras civiles dificultaron su cultivo y comercialización.61 El ocaso del añil propició la búsqueda de un nuevo producto de exportación, la grana o cochinilla (un tinte de color rojo extraído de la cochinilla, insecto que se alimenta de cierto tipo de nopal) destinado a la industria textil europea. En la década de 1830 la producción de grana fue en constante aumento (de unas 70 mil libras en 1830 a 700 mil libras en 1835) y para 1837 ya era considerada el principal producto de exportación.62 La producción de grana se adaptó fácilmente a la estructura económica y de transporte que había heredado del añil. Las nopaleras se concentraban en los alrededores de la capital, Amatitlán, Petapa y la Antigua Guatemala. La grana no necesitaba una inversión fuerte y tenía un alto valor por unidad de volumen, además sus demandas de mano de obra eran reducidas. Al no requerir grandes cantidades de mano de obra evitó en buena medida el reclutamiento forzoso de indígenas. Los productores eran generalmente “poquiteros”, es decir, pequeños productores, que fueron la base del sistema productivo. El gobierno de Mariano Gálvez entendía que la dependencia de un monocultivo era riesgosa, y de ahí que se dictaran leyes con el propósito de diversificar la agricultura y desarrollar la industria a través de diferentes tipos de incentivos. Por ejemplo, en julio de 1832, se dispuso que “todo plantío que no se hubiese conocido en el Estado, o cuyo cultivo no se hubiese practicado, y todo ramo nuevo de industria, quedan libres de cualquier impuesto y derechos
60 Ibid., p.267. 61 Ibid., p.257. 62 Ibid., p.258.
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por el término de 10 años”.63 Dos años más tarde, el gobierno ofreció 200 pesos al primer agricultor que cosechara 100 quintales de café y un incentivo similar se concedió a quienes de dedicaran al cultivo de “algodón de árbol”.64 Aunque algunos productores visionarios se dedicaron al cultivo del café, la grana dominaba el mercado de exportación de manera tal que la introducción de un nuevo cultivo no se consideró una prioridad. La Gráfica 3.3 ilustra el volumen y el valor de las exportaciones para el período 1835-1870.
Gráfica 3.3 Grana: volumen y valor de las exportaciones, 1835-1870
(miles de libras y miles de pesos)
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1835 1842 1845 1848 1850 1852 1854 1856 1858 1860 1862 1864 1866 1868 1870
Volumen Valor
NOTA: Cifras aproximadas. La caída en la producción de los años 1852-53 se debió a condiciones climáticas. FUENTE: Elaboración propia basada en: Woodward, Op. cit., p.379; David McCreery, Rural Guatemala, 1760-1940 (Stanford: Stanford University Press, 1994), p.[347].
La transición al siguiente monocultivo, el café, fue relativamente lenta. Paradójicamente, en la década de 1850 coincidieron el auge (2,587 millones de libras exportadas en 1854) y el inicio de la declinación de la grana, resultado de la competencia de las nopaleras de las islas Canarias y, a partir de 1858, de los colorantes sintéticos. La grana dejó de ser el motor de la economía nacional y para finales del siglo (1890) su exportación había cesado por completo.65
63 Pineda de Mont, Op. cit., T.II, p.612. 64 Solis, Op. cit., T.III-A, pp.666-667. Esta última medida se tomó pensando en el beneficio de la industria
textil nacional pero para ese momento ya muchos tejedores habían quebrado debido a las importaciones inglesas.
65 Woodward, Op. cit., p.379, Cuadro 11; McCreery, Op. cit., p.129.
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3. El régimen conservador de Rafael Carrera Los treinta años posteriores a la caída de Mariano Gálvez fueron dominados por la corriente conservadora. Aunque Rafael Carrera no gobernó durante todo ese período, la fuerza de su figura hace que se identifique este lapso con su nombre. El régimen atravesó diversas etapas. La primera se inicia con el triunfo de Carrera en 1838-1840 que coincide con el desmantelamiento de las reformas liberales; la segunda, a partir de 1849, es el momento de la estrecha alianza entre Carrera y los conservadores. Esta etapa empieza a cerrarse con la muerte del caudillo en 1865 y termina con el triunfo liberal de Miguel García Granados y J. Rufino Barrios en junio de 1871.66 Con el triunfo de Carrera se pusieron en marcha los mecanismos para asegurar que las peticiones que había planteado al comienzo de la revuelta se hicieran realidad. Estas demandas fueron: abolición del Código de Livingston, protección de la vida y de la propiedad, el regreso del arzobispo Casaus y la restauración de las órdenes religiosas, abolición del impuesto de capitación, amnistía para los conservadores exiliados en 1829 y respeto a las órdenes de Carrera, que adquirían calidad de leyes.67 Los primeros años La Asamblea Constituyente promulgó en diciembre de 1839 la Declaración de los Derechos del Estado y sus Habitantes. En este documento pueden encontrarse los elementos fundamentales del conservadurismo que imperó en los siguientes treinta años.68 El Estado de Guatemala era libre, soberano e independiente; la religión oficial era la católica. El gobierno se instituyó para “asegurar a todos sus habitantes del goce de sus derechos, entre los cuales se enumeran principalmente la vida, el honor, la propiedad y la facultad de procurarse por medios honestos su bienestar; pero de ningún modo se establece para el interés privado, aprovecho personal, o bien exclusivo de ningún individuo, familia o clase particular”. El pueblo del Estado, en toda la plenitud de su soberanía, solo tenía poder para hacer lo que era justo y conveniente para el bien común y no podría obrar en contra de los fines sociales. Además el documento declaraba que “aunque todos los hombres tienen por la naturaleza iguales derechos, su condición en la sociedad no es la misma, lo que depende de circunstancias que no es dado nivelar a ningún poder humano”. En consecuencia “para fundar y mantener el equilibrio social” era necesario proteger a los más débiles, quienes debido a su sexo, edad o capacidades no tenían la suficiente ilustración para conocer y defender sus derechos. De ahí que los indígenas, que aparentemente llenaban todos esos requisitos, podían esperar la protección tutelar del Estado.
66 Jorge Luján Muñoz, Breve historia contemporánea de Guatemala (México: Fondo de Cultura Económica,
1998), p.150. 67 Woodward, Op.cit., p.65. El Código de Livingston fue un intento de modificar el sistema judicial, que
incluía el juicio por jurados. Introducido en 1834, su nombre deriva del código elaborado para el Estado de Louisiana, Estados Unidos, por E. Livingston y J. Bentham, en el cual se basó la versión guatemalteca.
68 Wortman (1982), Op. cit., p.134.
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Las obligaciones de los ciudadanos respecto a los impuestos se definieron así: “todos igualmente están obligados a contribuir para los gastos públicos; mas las contribuciones deben ser generales, y calculadas de modo que cada cual concurra al sostén de la administración, según su respectiva posibilidad”.69 La primera década del gobierno conservador estuvo plagada de incidentes políticos. La implantación del nuevo régimen no se tradujo en paz y tranquilidad. En el ámbito regional, los ingleses, aprovechando la manifiesta debilidad de los gobiernos del área, fortalecieron o extendieron su presencia en la costa atlántica de Guatemala, Honduras y Nicaragua. Las relaciones entre Guatemala y El Salvador se vieron afectadas por el último aire del Morazanismo.70 En el ámbito local, estalló la rebelión de los Lucíos o rebelión de La Montaña (1847-1849) en el oriente del país, y en el occidente la región de Los Altos volvió a declararse independiente (1848-1849). Por otro lado, hubo un breve retorno de los liberales en 1848, que forzó el exilio de Carrera en la cercana Chiapas. La poca capacidad de los liberales para controlar los movimientos rebeldes fortaleció la imagen de Carrera como el líder que podía restaurar el orden. El caudillo regresó en 1849 y no volvió a marcharse. En el ínterin se había decretado la fundación de la República de Guatemala, el 22 de marzo de 1847. La transición a la economía cafetalera En la década de mil ochocientos cincuenta entró en escena el café cuyo cultivo, a pesar de los incentivos de Gálvez, no se había extendido. Durante el gobierno de Rafael Carrera, el éxito de Costa Rica en el mercado internacional del café sirvió de aliciente para poner en marcha un plan de diversificación de cultivos que tenía al café como eje. A mediados del siglo, debido a la decadencia de la grana en el mercado de colorantes, el cultivo del café pasó a ser una verdadera necesidad. Aquí cabe destacar que el Consulado de Comercio, restablecido en 1839, jugó un papel clave y sirvió para extender el dominio de las elites conservadoras sobre las actividades productivas. El gobierno de Carrera restableció el Consulado bajo los mismos términos en que había sido creado en 1793 dándole, en consecuencia, amplios poderes sobre el comercio, el transporte y la exportación, aunque su responsabilidad más importante fue la infraestructura (caminos y puertos).71 Otra institución producto de las reformas borbónicas del siglo XVIII, la Sociedad Económica de Amigos del País, fue restablecida en 1840 y tuvo a su cargo la promoción del cultivo del café. Esta tarea se enmarcó en los principios fundacionales de la institución: encontrar y desarrollar nuevos medios para incrementar la producción, promover nuevos productos
69 Decreto No.76 de la Asamblea Constituyente, 5 de diciembre de 1839. 70 Woodward, Op. cit., pp. 157-158 y 231. 71 Ibid., p.352.
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industriales y agrícolas y elevar el nivel de vida de la población a través del desarrollo científico.72 En 1845, la Sociedad publicó un folleto que alentaba el cultivo del café y explicaba las condiciones básicas que garantizaban el éxito de su producción. A través de su periódico, la institución animó a los potenciales productores a dedicarse al cultivo del grano. Las actividades de promoción del café como sustituto de la grana fueron parte fundamental del trabajo de la Sociedad durante el resto del período conservador. Puede decirse que esta institución fue el brazo en el cual se apoyó el gobierno de Carrera para promover el cultivo del café.73 En ese marco, el gobierno recurrió a medidas para impulsar el cultivo, que hasta ese momento había tenido un carácter experimental en Sacatepéquez, Guatemala y Chiquimula.
Cuadro 3.2 Café y grana: valor de las exportaciones 1856-1871
(en pesos)
Año Grana
Porcentaje del valor total
de las exportaciones
Café
Porcentaje del valor total
de las exportaciones
1856 1,381,240 92 1,500 0.1
1857 1,017,270 78 1,700 0.1
1858 1,407,410 78 1,040 0.1
1859 1,222,680 80 4,680 0.3
1860 1,274,240 78 15,350 1
1861 788,630 71 53,110 5
1862 837,986 61 119,079 9
1863 855,838 57 199,830 13
1864 688,080 44 192,762 12
1865 975,933 53 265,404 14
1866 957,132 57 384,936 23
1867 1,068,047 54 415,878 21
1868 891,513 42 788,035 37
1869 1,266,613 51 790,228 32
1870 865,414 36 1,132,298 47
1871 876,025 33 1,312,129 49
NOTA: Porcentajes aproximados. Otros productos de exportación que no figuran en el cuadro: algodón, añil, cueros, azúcar, hule, zarzaparrilla y madera. FUENTE: Elaboración propia a partir de, Woodward, Op. cit., p.379; McCreery, Op. cit., p.[347]; Solís, Op. cit., T.III-B, pp.844, 871-73 y 907.
72 Ibid., p.353. 73 Sanford A. Mosk, “Economía cafetalera de Guatemala durante el período 1850-1918” en Economía de
Guatemala en los siglos XVIII y XIX (Guatemala: Editorial Universitaria, 1974), pp.116-117.
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En 1852, por ejemplo, urgió a las autoridades departamentales para que apoyaran el desarrollo del cultivo y anunció un sistema de premios para incentivarlo. En el mismo año, el café comenzó a figurar en las estadísticas de exportaciones con un valor de 690 pesos. Al año siguiente el gobierno cumplió su promesa y ofreció bonificaciones de 25 pesos por cada mil cafetos sembrados y listos para la cosecha, y de dos pesos por cada quintal de café exportado. Se establecieron plazos de seis años para el primer caso y de 10 para el segundo.74 Las exportaciones de café fueron subiendo en los siguientes años, de mil quinientos pesos en 1856 a 119,079 pesos en 1862, año en que alcanzó el 9% del valor total de las exportaciones, y continuaron aumentando hasta alcanzar más del millón de pesos en 1870, cuando el café desplazó a la cochinilla del primer lugar en las exportaciones, sitio en el cual se mantuvo por décadas. El Cuadro 3.2 (supra) compara el valor de las exportaciones de grana y café y muestra la sustitución paulatina de un producto por el otro. El gobierno conservador, a pesar de sus esfuerzos de apoyo a la agricultura de exportación, no encontró la fórmula para satisfacer a esta nueva clase emergente. Con la expansión gradual del cultivo del café se fue constituyendo un grupo social dispuesto a defender sus intereses, que encontraría en la revolución de 1871 la respuesta a sus necesidades más urgentes: mano de obra para la cosecha y tierra apropiada para el nuevo cultivo. El estado de la hacienda pública durante el período conservador La escasez de fondos no se solucionó con la llegada de los conservadores al poder. El Consejero Jefe del Estado, Mariano Rivera Paz, le informó a la Asamblea en julio de 1840 que el gobierno enfrentaba problemas para cumplir con sus compromisos de defensa y seguridad. Encontrar los fondos necesarios no era fácil pues se había suprimido la capitación y el pueblo rechazaba cualquier contribución directa. De esa cuenta, que el gobierno había tenido que recurrir a los préstamos forzosos y a las contribuciones especiales.75 La situación de las finanzas no podía ser muy diferente a la del año 1839, en el cual el Estado recibió el mayor porcentaje de los ingresos de las bebidas embriagantes, seguidos por los provenientes de la alcabala interior.76 El Cuadro 3.3 demuestra la tendencia en la recaudación de los ingresos ordinarios recibidos por el Estado (128,261 pesos) y no incluye los esperados por la alcabala de importación y exportación, que podía proporcionar alrededor de 200 mil pesos más.77
74 Solís, Op. cit., T. III-B, pp.932-933. De la misma manera, premió la exportación de azúcar con dos reales
por arroba. 75 Woodward, Op. cit., p.137. 76 La alcabala interior, establecida en 1835 (véase supra) afectaba el comercio entre municipios. Las tasas
del 2 y 4 por ciento dependían de la naturaleza del artículo objeto de la transacción. 77 Woodward, Op. cit., p.405.
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Cuadro 3.3
Principales fuentes de ingresos del Estado de Guatemala, 1839 (en pesos)
Impuesto / Contribución Ingresos Porcentaje
Aguardiente y chicha 51,958 40.5
Alcabala interior (4% y 2%) 46,603 36.3
Carne 20,619 16.1
Papel sellado 7,264 5.7
Venta de tierras 1,817 1.4
TOTAL 128,261 100.0
FUENTE: Woodward, Op. cit., p.406. Elaboración propia a partir del Cuadro 21. Hay que tener presente que la disolución de la Federación Centroamericana tuvo como consecuencia que los ingresos provenientes de las rentas designadas para su mantenimiento, entre ellas la alcabala marítima, pasaran a formar parte de las rentas de cada Estado. De esa cuenta, la alcabala marítima se convirtió en el ingreso tributario más importante del Estado de Guatemala. El desorden que imperaba en la administración de las rentas también contribuía a que los ingresos recibidos fueran menores que los esperados. A finales de 1839 la Asamblea había recomendado la restitución de la capitación y la creación de un impuesto sobre la propiedad. También sugirió que se instituyeran tarifas proteccionistas para estimular la industria del país y que se abolieran los estancos de aguardiente y chicha. La capitación no se puso en práctica pero se autorizó un impuesto directo extraordinario aplicable sólo durante un año, que afectaba a los propietarios en proporción de su riqueza y específicamente dejaba fuera “a todas las otras clases”.78 La administración de rentas se organizó en 1840. Los ingresos ordinarios estaban constituidos por la alcabala marítima, la alcabala interior del 2% y 4%, los ramos de aguardiente y chicha, impuestos sobre papel sellado, carne y venta de tierras, el estanco de nieve y el asiento de gallos.79 En el período conservador era práctica usual recurrir a los préstamos “voluntarios” para cubrir las necesidades más urgentes. Por ejemplo, en 1839 se pidió a los vecinos de la ciudad de Guatemala, Antigua y Amatitlán una contribución de 7 mil pesos para el sostenimiento de la guarnición de la capital.80 Dada la inestable situación política, buena parte del presupuesto y de los ingresos del gobierno, al igual que en el período liberal, se dedicó a los gastos de defensa. 78 Ibid., p.407. 79 Decreto No.26, 12 de noviembre de 1840. 80 Decreto No.10, 23 de mayo de 1839.
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La primera década del gobierno conservador coincidió con el auge de la cochinilla. Del comercio provendría entonces la mayor fuente de ingresos ordinarios del erario. Pero la perpetua necesidad de fondos que padecía el Estado provocó que se iniciara una relación perversa entre los derechos aduaneros (alcabala marítima) que el Estado debía percibir y los préstamos y anticipos que generalmente recibía del sector comercial. De ahí que los ingresos de alcabala se comprometieran a futuro, pues generalmente el Estado daba como garantía de los préstamos el derecho de alcabala de importación.81 Por ejemplo, en 1844 el gobierno hizo un préstamo forzoso de 60 mil pesos, y aquellos ciudadanos que facilitaran cualquier cantidad al gobierno, recibirían como garantía “los impuestos sobre importación y exportación, con bonos emitidos para el pago del 80 por ciento de su valor nominal. Los bonos podían usarse en el pago de hasta un tercio de tales impuestos”.82 En la primera década conservadora, la legislación tributaria giró en torno a los impuestos que más ingresos proveían al fisco, es decir alcabala y aguardiente. Por ejemplo, se dictaron medidas para gravar los productos extranjeros y se establecieron impuestos a los alambiques y a las fábricas de destilación.83 En 1845 el gobierno gravó la cochinilla con un impuesto de exportación, con lo que se volvió la fuente individual más importante de ingresos.84 En 1849 se puso en práctica una modalidad de alcabala, denominada “subvención de guerra”, que gravó con cuatro reales cada maquila de harina y cada res beneficiada, y con ocho reales el bulto de efectos extranjeros y la carga de sesenta libras de cacao cosechado en el país.85 Se crearon nuevos impuestos (expedición de pasaportes, por ejemplo) y se restablecieron otros, como el estanco de nieve, la alcabala de carnes, el peaje y el estanco de tabacos.86 Respecto a las bebidas embriagantes, el gobierno mantuvo una postura ambivalente: por un lado, promovió la legislación que castigaba la ebriedad, y por el otro, hizo esfuerzos para perseguir el contrabando y la producción clandestina pues ambas actividades restaban ingresos al fisco.87 La consolidación del régimen En la segunda mitad del siglo XIX siguió reinando la agitación política en Centroamérica. Dos hechos, sin embargo, definieron las relaciones entre los países de la región en los años cincuenta. El primero terminó de consolidar la figura de Rafael Carrera en el ámbito político local y en el centroamericano. El segundo, daría a la región cierto sentido de unidad nacional.
81 Daniele Pompejano, La crisis del antiguo régimen en Guatemala, 1839-1871 (Guatemala: Editorial
Universitaria, 1997), p.3. 82 Woodward, Op. cit., p.165. Para una descripción de los términos en que se establecía el juego
préstamos/bonos deducibles del pago de alcabala, véanse las pp.165-166. 83 Pineda de Mont, Op. cit., T.II, pp.302, 304, 305, 308, 482, 490, 498. 84 Woodward, Op. cit., p.380. 85 Pineda de Mont, Op. cit., T.II, p.311. 86 Ibid., T.I, p.183; T.II, pp.302, 306, 480, 492. 87 González S., Op. cit., pp.127-128.
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El regreso de Carrera en 1849 provocó que los liberales, que habían ejercido un gobierno efímero, salieran al exilio. El mismo año, los liberales hondureños, nicaragüenses y salvadoreños formaron la Representación Nacional con el propósito de defenderse de las agresiones inglesas y acabar con el régimen conservador de Guatemala. A principios de 1851, las fuerzas combinadas invadieron el territorio guatemalteco sólo para ser derrotados por Carrera en la batalla de La Arada.88 La victoria le sirvió a Carrera para afianzarse en el poder, posición que se vio reforzada por la derrota de los gobiernos liberales de El Salvador y Honduras. El segundo evento fue propiciado por los liberales nicaragüenses, que buscaron la ayuda de los filibusteros norteamericanos para inclinar a su favor la guerra interna que sostenían con los conservadores. William Walker intentó usurpar el poder en Nicaragua, con planes de extenderse a todo el istmo cuando comprendió la importancia de la región en el comercio interoceánico. Esta aventura del filibustero llevó al mayor esfuerzo conjunto que haya hecho Centroamérica en la defensa de su territorio. La derrota de Walker (1857) marcó el comienzo de una era de paz relativa en la región y ungió a Rafael Carrera como el caudillo más poderoso del istmo. En el ámbito doméstico, después de la victoria de La Arada no hubo quién le hiciera oposición a Carrera. En octubre de 1851, el caudillo fue electo presidente de la república y tres años más tarde fue nombrado presidente vitalicio. En octubre de 1852 se firmó un concordato con la Santa Sede que reafirmó el poder de la Iglesia católica en el país. En el documento el gobierno se comprometió a mantener el diezmo y a “obligar autoritativamente a él”.89 El concordato fue la base de las relaciones entre la Iglesia católica y el Estado guatemalteco en los siguientes 20 años y devolvió a la Iglesia la posición que había tenido en la época colonial. En cuanto a ingresos fiscales ordinarios, la alcabala marítima siguió siendo el principal gravamen, seguido de las rentas producto del monopolio de bebidas embriagantes y la alcabala interior. En 1855, la combinación de ambas rentas equivalía al 87 por ciento del total de los ingresos del Estado.90 En 1860, para un ingreso total aproximado de 850 mil pesos, se calculó la parte proporcional de las diversas rentas (véase Gráfica 3.4) que confirma el predominio de la alcabala marítima y de las bebidas embriagantes en los ingresos del Estado, tendencia que se mantuvo hasta el final del período conservador. La cochinilla, como se ha dicho, era la principal fuente de los recursos del sector comercial, que luego realizaba adquisiciones en el extranjero para introducirlas en el país. De esta mercadería provenía la alcabala marítima, fuente indiscutible de ingresos ordinarios para el fisco.91 Sabiendo que la alcabala marítima era su principal renta, el gobierno introdujo cambios en los aranceles en 1855 que tuvieron un impacto positivo en los ingresos en ese año pero que
88 Luján Muñoz (1998), Op. cit., p.160. 89 Ibid., p.162. 90 Pompejano, Op. cit., p.173. 91 Ibid., p.15.
92
tendieron a disminuir en los siguientes.92 El alza en los aranceles llevaría a los importadores a introducir sus mercaderías por otros puertos.93
Gráfica 3.4 Ingresos ordinarios de Guatemala, 1860 y 1870
(en porcentajes)
55 58.1
29.531.7
9.54.5
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1860 1870
Alcabala marítima Fabricación y venta de aguardienteAlcabala interior Tierras y otrosCarne
FUENTE: Elaboración propia a partir de Pío Casal [Enrique Palacios], Reseña de la situación general de Guatemala, 1863 (Guatemala: Academia de Geografía e Historia, 1981), p.66; Solis, Op. cit., T.IV, p.1333.
La Gráfica 3.5 ilustra el origen y los ingresos percibidos por el fisco en el período 1855-1869. Al observar la gráfica, resulta evidente que los ingresos ordinarios del Estado no eran suficientes para cubrir sus necesidades fiscales. De ahí que se recurriera a los préstamos y anticipos, “sumas que los comerciantes o titulares de concesiones de los servicios de cobro anticipaban, descontándolas luego de los derechos que se acumulaban ya sea en razón del ingreso de mercaderías (en este caso eran anticipos sobre las alcabalas) o de la concesión de monopolios exclusivos otorgados (por ejemplo el de la fabricación y venta de licores)”.94
92 Pineda de Mont, Op. cit., p.318. 93 Pompejano, Op. cit., p.19. 94 Ibid., p.23.
93
Gráfica 3.5 Ingresos de la Secretaría de Hacienda, 1855-1869, según los ramos más importantes
(en millares de pesos)
FUENTE: Daniele Pompejano, La crisi dell’ancien régime in America Centrale, Guatemala 1839-1871 (Milan: FrancoAngeli, 1993), p.37. El autor se basó en los estados de los ingresos y egresos de las administraciones de aduanas, de las ventas y de la Tesorería pagadora, publicados en la Gaceta de Guatemala, varios años.
En el caso del aguardiente, la creación de la Compañía General de Aguardientes de Guatemala en 1866 vino a consolidar un proceso que se había gestado en los años cincuenta, cuando la Compañía Larraondo y Samayoa se involucró en la venta de las bebidas embriagantes. En 1855, respondiendo a una solicitud del gobierno, Larraondo y Samayoa le prestó 200 mil pesos, y a cambio consiguió el monopolio de la venta de aguardiente y chicha en seis departamentos del país hasta 1858. La incapacidad del gobierno para cumplir con el pago de la deuda extendió el período del contrato hasta 1866. En ese año se fundó la Compañía de Aguardientes, entre cuyos socios se encontraban José Tomás Larraondo y José María Samayoa, hijo. La Compañía solicitó, y le fue concedido, el monopolio de la venta de aguardiente y chicha en todo el territorio por cinco años, a razón de 200 mil pesos anuales.95
95 González S., Op. cit., pp.139, 142 y 146. Para entender la dimensión del negocio puede ser ilustrativo
señalar que en los seis departamentos (Guatemala, Amatitlán, Escuintla, Sacatepéquez, Chimaltenango y Santa Rosa) las bases del remate anual de los estancos de aguardiente y chicha eran de 168 mil pesos.
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Las campañas militares locales y regionales de los años cincuenta acabaron con los recursos financieros del Estado. Estas condiciones políticas incidieron directamente en el manejo de las rentas y lo obligaron a echar mano de los préstamos forzosos, primero, y del “préstamo por suscriptores”, después, que coincidió con el aumento de los intereses del 6 al 12 por ciento anual que el Estado fijó para los préstamos.96 Alrededor de los gastos militares giraba la explicación del déficit presupuestario y la necesidad de percibir anticipadamente los derechos por algunas rentas. Así lo reconoció Rafael Carrera en 1863:
… las erogaciones considerables que ha habido necesidad de hacer para el sostenimiento y equipo del Ejército expedicionario en Honduras y El Salvador, han obligado al gobierno a destinar casi exclusivamente, a ese preferente objeto, la parte de las rentas que no está comprometida a la amortización del crédito público. Ha sido también necesario percibir anticipadamente los rendimientos de algunos ramos, lo que hace que el presupuesto que os será presentado aparezca un déficit que es necesario llenar…97
El déficit financiero llevó a la discusión de una contribución directa de “dos pesos por millar sobre todo haber y caudal cuyo valor no baje de dos mil pesos y del 4% sobre todo sueldo, asignación, emolumento o beneficio que rinda los doscientos pesos anuales para arriba”. Aunque la ley se aprobó, en 1864 aún no era operativa.98 El gobierno conservador no encontró una solución de largo plazo a la crisis fiscal y financiera. Ante la imposibilidad de recurrir a la contribución directa, finalmente se decidió por el endeudamiento externo. En 1869 se llegó al fin de la negociación, que había iniciado en 1863, de un préstamo por medio millón de libras esterlinas. Reducidos los gastos contractuales, las comisiones y seguros y el costo del transporte, la Tesorería recibiría 307,938 libras esterlinas (1,551,037 pesos), deuda que tendría que cubrirse en los próximos diecinueve años.99 Si volvemos a la Gráfica 3.5, se puede apreciar el impacto del préstamo sobre los ingresos. El préstamo sirvió al gobierno para cancelar sus deudas más urgentes y liberar la alcabala de gravámenes futuros.100 La comunicación que el cónsul británico envió al Ministerio de Relaciones Exteriores de su país resume la situación poco halagüeña de las finanzas para los años siguientes:
Se espera que este alivio de las dificultades pecuniarias no sea temporal, aunque debe admitirse que los términos del préstamo provocan la duda sobre su beneficio… El gobierno tendrá que remitir anualmente a Londres alrededor de 250,000 pesos durante los próximos 19 años, una carga muy pesada para los ingresos de la república que no exceden los 700,000 pesos…101
En síntesis, en este período los impuestos al comercio exterior (alcabala marítima) y los ingresos provenientes de los monopolios fueron las fuentes más importantes de ingresos tributarios. Sin embargo, la suma de los recursos obtenidos no era suficiente para cubrir las 96 Pompejano, Op cit., p.26. 97 Citado por Pompejano, Ibid., p.31. 98 Ibid. 99 Ibid., p.44. 100 Ibid., p.47. 101 Ibid.
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necesidades de la administración y, en consecuencia, el gobierno se valió continuamente de las contribuciones de los ciudadanos, que si bien se planteaban con carácter temporal, en la práctica se volvieron recurrentes. Adicionalmente, el endeudamiento externo continuó siendo una fuente importante para el financiamiento del Estado de Guatemala. Las finanzas públicas sirvieron durante gran parte de este período para cubrir el costo de guerras y enfrentamientos, lo cual disminuyó las posibilidades de que los ingresos tributarios se invirtieran en la mejora de las condiciones del país. El final de una era Tras la muerte de Carrera en 1865 lo sucedió en el poder Vicente Cerna, designado a la presidencia. En 1869 Cerna inició su segundo mandato, que coincidió con nuevos signos de agitación política en el occidente del país. Este movimiento era una respuesta al estancamiento que no había permitido la modernización económica. La hegemonía conservadora había tenido un precio. La paulatina sustitución de la cochinilla por el café como principal producto de exportación puso en evidencia una serie de carencias que era necesario subsanar. La cochinilla requería poca mano de obra, se producía alrededor de la ciudad capital y no requería mayores inversiones en el transporte que se hacía por medio de mozos o mulas, para lo cual los caminos de herradura eran suficientes. Por el contrario, el cultivo y la comercialización del café a gran escala requería de grandes cantidades de mano de obra, mejores condiciones para el transporte y del acceso al crédito. De ahí se entiende que sea en los departamentos del occidente del país, los cafetaleros, donde surgió el movimiento de insurrección que pondría fin a los treinta años de gobierno conservador. 4. Los regímenes liberales del siglo XIX El movimiento insurgente de 1869, liderado por Serapio Cruz y J. Rufino Barrios, no llegó a su fin con la muerte del primero en enero de 1870. Vicente Cerna creyó que la agitación política terminaría con la continuación del estado de sitio, el encarcelamiento y el exilio de algunos líderes de la oposición liberal. No fue así. En el caso de Miguel García Granados, el exilio fue aprovechado para poner en marcha un nuevo esfuerzo armado, más ordenado que el de Cruz, cuyo objetivo era derrocar al régimen. En agosto de 1870 se supo en la capital que García Granados se encontraba en la frontera mexicana y había unido fuerzas con Barrios.102 La oposición también creció en la ciudad de Guatemala, el centro político e intelectual del país. Los jóvenes liberales, que se habían educado en las aulas universitarias bajo el espíritu del positivismo, se dieron a la tarea de criticar al gobierno. En los círculos de la Sociedad Económica de Amigos del País se había venido señalando la poca capacidad del régimen para adaptarse a las circunstancias que el
102 Wayne W. Clegern, Origins of Liberal Dictatorship in Central America, Guatemala 1865-1873 (Niwot:
University of Colorado Press, 1994), p.104. El gobierno de Cerna había suspendido las garantías constitucionales el 8 de mayo de 1869.
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progreso exigía. Fieles a su ideología, los liberales argumentaban que el progreso era la clave para que el país saliera de su estancamiento. Así, el mejoramiento de los medios de comunicación, la expansión de la agricultura, la educación primaria y el crecimiento del mercado interno deberían ser temas prioritarios. La única explicación del atraso en que se encontraba el país era “la indiferencia en materia de progreso”.103 En marzo de 1871, Barrios, acompañado de alrededor de 30 hombres, cruzó la frontera en Tacaná. La insurrección había empezado. El plan de García Granados y Barrios consistía en tomar la capital del país lo más pronto posible. De hecho, la campaña militar duró sólo tres meses y respondió al plan de García Granados: “una unidad militar pequeña y bien armada, con una excelente red de espías y una campaña propagandística que hiciera un llamamiento a la democracia y la modernización, podría ser más hábil y derrotar rápidamente al régimen”.104 La estrategia de García Granados fue ejecutada por Barrios en las montañas de San Marcos y los pueblos de los alrededores. Fue precisamente en el pueblo de San Marcos donde García Granados lanzó su Manifiesto del 8 de Mayo, en el que justificó el movimiento insurgente contra Cerna y delineó las reformas que debían ponerse en marcha una vez derrocado el régimen. El documento abogaba por la instalación de un régimen constitucional, la libertad de prensa, la reorganización y profesionalización del ejército y la generalización de la educación pública. También quería “que la hacienda pública se arregle y el sistema de impuestos se modifique. Existen contribuciones onerosas que pesan de preferencia sobre los pobres y desgraciados. Estas deben desaparecer y sustituirse con otras más económicas y mejor repartidas”. Proponía además la abolición de los monopolios, especialmente del aguardiente, por “inicuos y ruinosos que son a la agricultura y el comercio”.105 El gobierno había hecho alguna oposición al movimiento insurgente, que para ese entonces contaba con alrededor de 300 hombres regulares. El enfrentamiento que inclinó la balanza hacia el movimiento revolucionario tuvo lugar en Laguna Seca (Quiché) a finales de mayo, cuando los rebeldes derrotaron al ejército gubernamental. De ahí, los insurgentes se movieron hacia Chimaltenango, en donde el 3 de junio proclamaron el Acta de Patzicía, con la cual pretendían dar legitimidad al gobierno que deseaban implantar. En el acta se nombró presidente provisorio a Miguel García Granados y se le concedieron las facultades para instalar un nuevo gobierno bajo los términos proclamados en el Manifiesto del 8 de Mayo. Inmediatamente, varios pueblos se adhirieron a la proclama, que ayudó a fomentar la imagen de un respaldo más amplio hacia el movimiento insurgente.106 Vicente Cerna decidió ponerse al frente del ejército y enfrentó a los rebeldes en Tierra Blanca (Totonicapán) el 23 de junio, en donde fue derrotado. La tropa comandada por García Granados y Barrios se dirigió a la ciudad capital. El último combate entre gobierno e
103 Ibid., pp.107-108. 104 Ibid., p.110. 105 El Boletín Oficial, No.1, 11 julio 1871, p.1. 106 Clegern, Op. cit., pp.114-115.
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insurgencia, en las cercanías de Mixco, tuvo como consecuencia la derrota de Cerna, quien huyó hacia El Salvador. A instancias del Ayuntamiento de la ciudad de Guatemala, una comitiva encabezada por el mariscal de campo José Víctor Zavala salió al encuentro del ejército triunfador con el propósito de pactar la ocupación pacífica de la capital y el cambio de gobierno, el 30 de junio de 1871.107 El gobierno de Miguel García Granados, 1871 – 1873 Con el triunfo del movimiento insurgente se inició en Guatemala una etapa de transformaciones para afianzar el nuevo régimen. García Granados y Barrios representaban dos sectores económicos, uno tradicional y otro emergente. El primero provenía de una familia de comerciantes, mientras que el segundo era terrateniente y productor de café en el occidente del país. El nuevo gobierno tenderá a conciliar los intereses de ambos grupos pero se inclinará a solucionar las necesidades del grupo cafetalero. Esas intenciones se perfilan en el Decreto No.1 (10 de junio de 1871) del presidente provisorio García Granados, quien en plena campaña insurgente autorizó la habilitación del puerto de Champerico, salida natural de la producción cafetalera del occidente del país.108 Esta medida sería la primera de muchas puestas en práctica para facilitar la completa aunque tardía incorporación del país al mercado mundial por medio de una economía de exportación basada en el café. Una vez alcanzada la victoria, Barrios se retiró a Quezaltenango en julio, en calidad de Comandante General de Occidente, pero fue llamado para sofocar un levantamiento de tendencia conservadora en el departamento de Santa Rosa.109 Restablecido el orden, Miguel García Granados convocó a la elección de una Asamblea Constituyente en diciembre de 1871, que se instalaría en marzo de 1872.110 También en diciembre, mediante el Decreto No.43, suprimió el diezmo eclesiástico. El gobierno ofreció proveer a la Iglesia católica con la suma 20 mil pesos anuales, adicionales a los cuatro mil establecidos por el Concordato de 1852. La cantidad total estaría respaldada por el 0.5 % del impuesto de alcabala.111 El año siguiente, García Granados llamó a Barrios para que ocupara provisionalmente la presidencia mientras él, a pesar de su avanzada edad, se hacía cargo de sofocar otras rebeliones en el oriente del país. En esos períodos de gobierno, Barrios promulgó la legislación que nacionalizó las propiedades de la Iglesia católica, declaró la libertad de cultos, exclaustró las órdenes religiosas y suprimió el fuero eclesiástico.112 En otras palabras, Barrios promovió la reforma eclesiástica que se tradujo en la eliminación del poder secular de la Iglesia católica y la separación entre Iglesia y Estado. Nada de esto
107 Ibid., p.120. 108 El Boletín Oficial, 11 julio 1871, p.4. 109 El Boletín Oficial, 4 agosto 1871, p.2. El país se dividió en cuatro comandancias militares. 110 Decreto No.38, 11 diciembre 1871. El Boletín Oficial, 24 diciembre 1871, p.1 111 Clegern, Op. cit., p.129. 112 Ibid., p.133. El fuero eclesiástico era una “corporación clerical”. Durante el gobierno de Carrera llegó a
tener mucho poder y considerables prerrogativas. Woodward, Op. cit., p.261.
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fue gratuito: “Para lograr las reformas exigidas por la producción cafetalera, Barrios, como líder del nuevo sector económico emergente, necesitaba abolir la influencia política y el poder económico de la poderosa Iglesia guatemalteca”.113 Además, estas medidas significaban una disputa de poder con García Granados, más moderado en su relación con la Iglesia. Mientras estos sucesos tenían lugar, la Asamblea Constituyente no lograba ponerse de acuerdo. En septiembre de 1872 dio a conocer un proyecto de constitución que fue desechado inmediatamente y en noviembre empezó el debate de uno nuevo.114 Los diputados se habían dividido en dos facciones: los centralistas, partidarios de un “gobierno fuerte”, y los demócratas, que favorecían una administración con poderes equilibrados.115 En ese marco y como producto del enfrentamiento ya no disimulado entre Barrios y García Granados, éste renunció a su cargo ante la Constituyente y le delegó el poder para que procediera a la elección de un nuevo presidente de la república.116 La Asamblea no aceptó su renuncia y le dio un voto de confianza para que siguiera ejerciendo el cargo hasta que, con arreglo a la Constitución, se eligiera a la persona que lo sustituyera en el poder ejecutivo.117 Después de la convocatoria a elecciones que Miguel García Granados hizo en marzo de 1873, los días de la asamblea estaban contados: tras declarar presidente electo a J. Rufino Barrios, el 7 de mayo del mismo año,118 sólo quedaba darle posesión del cargo, acto que tuvo lugar el 4 de junio, al regreso de Barrios del oriente del país en donde estuvo sofocando otro alzamiento. Al día siguiente de la toma de posesión, la asamblea entró en receso y no se reunió más.119 Receta para una dictadura: J. Rufino Barrios, 1873 – 1885 El 4 de junio de 1873, J. Rufino Barrios fue nombrado presidente de la república. En una de tantas curiosidades políticas de la historia de Guatemala, Barrios asumió y ejerció el cargo durante los seis años siguientes sin una ley fundamental que lo respaldara. De hecho, sólo contaba con los “omnímodos poderes conferidos por el Acta de Patzicía al presidente de la república”.120 Al amparo de un poder dictatorial introdujo los cambios que consideró necesarios para el progreso económico del país y que imperaron hasta mediados del siglo
113 Arturo Taracena Arriola, “Liberalismo y poder político en Centroamérica, 1870-1929”, en: Historia
General de Centroamérica, T.IV, Víctor Hugo Acuña, editor del tomo (Madrid: FLACSO/Sociedad Estatal Quinto Centenario, 1993), p.181; Clegern, Op. cit., p.124.
114 Asamblea Constituyente, sesión del 28 noviembre 1872, en El Boletín Oficial, 8 diciembre 1872, p.1. 115 Clegern, Op. cit., p.138. 116 “Mensaje de Miguel García Granados a la Asamblea Constituyente, 28 de diciembre 1872”, en El Boletín
Oficial, 3 enero 1873, p.50. 117 Asamblea Constituyente, sesión del 30 diciembre 1872, en El Boletín Oficial, 13 enero 1872, p.102. 118 Decreto No. 21 de la Asamblea Constituyente, en El Guatemalteco, 10 mayo 1873, p.1. Votaron en todo
el país 8,707 personas por 28 candidatos. Barrios recibió 6,572 votos y García Granados 1,419. Idem, p.2. 119 Barrios le comunicó a la Asamblea que tomaría posesión de la presidencia, no bajo el juramento
acordado, sino “bajo mi palabra de honor, como militar que soy”. Asamblea Constituyente, sesión del 4 junio 1873, en El Guatemalteco, 28 junio 1873, p.1.
120 El Guatemalteco, 27 septiembre 1876, p.3.
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XX. Como era de esperar, estos cambios estuvieron orientados hacia la expansión del cultivo del café, con todas sus implicaciones. Barrios emprendió una agresiva política económica que afectó la propiedad territorial, las relaciones laborales y las comunicaciones (carreteras, puertos, ferrocarriles, telégrafo). Los cambios en la propiedad territorial tenían como objetivo que la mayor cantidad de tierra apta para el cultivo estuviera disponible para la compra/venta. Dos decretos fueron fundamentales para que esta reforma agraria se llevara a cabo: el Decreto 104 (27 agosto 1873) nacionalizó las propiedades de la Iglesia católica; el Decreto 170 (8 enero 1877) abolió el censo enfitéutico.121 Esta reforma agraria también incluyó la distribución de tierras baldías, la reducción de ejidos y el despojo de las tierras comunales de los pueblos indígenas. Argumentos como el siguiente se utilizaron para justificar esta medida: “… si se considera el poco provecho que los indígenas sacan de sus tierras, la costumbre que tiene de dejarlas incultas en su mayor parte, la necesidad que la Hacienda Pública tiene de fondos y la conveniencia de que los baldíos en cuestión pasen a manos de empresarios que los exploten, no sólo en su provecho, sino en beneficio general de la agricultura”.122 Por otro lado, se ha estimado que entre 1871 y 1883 el gobierno vendió 8,839 caballerías de tierras designadas como baldías y recibió a cambio 248,183 pesos.123 A la par de este cambio de manos en la propiedad de la tierra, el gobierno promovió la formación de una matrícula fiscal cuyo registro serviría de base para el pago de la contribución territorial.124 El café, al contrario de la grana o cochinilla, necesitaba de gran cantidad de mano de obra estacional para la cosecha. Aunque el trabajo forzoso no era una práctica desconocida en Guatemala, adquirió nuevas dimensiones con la promulgación del Decreto 177 (3 abril 1877) o Reglamento de Jornaleros, que institucionalizó el trabajo forzado a través de los “mandamientos” de trabajadores, generalmente indígenas, a las fincas de café. En abril de 1878 se promulgó el Decreto 222, Ley contra la Vagancia, cuyo propósito era perseguir a los mozos que no cumplieran con su obligación de trabajo a través de una medida coactiva que castigaba la vagancia con prisión. La creación de una red de carreteras que se ajustara a los requerimientos de la exportación del café, es decir, una en la que pudieran transitar carretas además de mozos y mulas, dio lugar a otra forma de trabajo forzado. El Decreto 126 (26 octubre 1874) estableció la
121 Thomas R. Herrick, Desarrollo económico y político de Guatemala durante el período de Justo Rufino
Barrios, 1871-1885 (Guatemala: Editorial Universitaria/EDUCA, 1974), pp.126-127. El censo enfitéutico era una forma de alquiler cuasi-perpetuo de terrenos comunales, sobre todo indígenas, a no residentes en el pueblo. Implicaba el pago de pequeñas sumas anuales sobre un valor nominal.
122 Palma Murga y Taracena Arriola, Op. cit., p.87. 123 Jim Handy, Gift of the Devil: A History of Guatemala (Boston: South End Press, 1984), p.69; Herrick,
Op. cit., p.237. 124 Diversos factores han obstaculizado la puesta en marcha de un sistema que respalde la seguridad de la
tenencia de la tierra. La formación de un catastro adecuado que sirva de base a la contribución territorial aún está en proceso.
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obligación de todo vecino de 14 a 50 años de edad a trabajar 3 días en caminos o de pagar el jornal correspondiente (2 reales diarios).125 La política cafetalera del gobierno rindió los frutos esperados pues en los años que Barrios ocupó la presidencia el volumen de la exportación se triplicó: en 1873 se exportaron 150,506 quintales de café, mientras que en 1885 fueron 515,167 quintales. De esa manera, la exportación de café dominó completamente la economía del país.126 Una vez lograda la estabilidad interna (cesaron los levantamientos en oriente, se cimentaba la economía alrededor del café) pareció adecuado proveer de un marco constitucional al gobierno provisorio. En consecuencia, se convocó a una Asamblea Constituyente. Las elecciones, programadas del 11 al 18 de febrero de 1876, se suspendieron por causas de fuerza mayor: Barrios declaró la guerra a El Salvador y Honduras. El costo de organizar el ejército ocasionó “crecidas erogaciones” y las “cuantiosas sumas” invertidas en la guerra y la posterior pacificación causaron “grandes embarazos a la marcha de la administración”.127 La Asamblea Nacional Constituyente quedó instalada el 11 de septiembre. En el mensaje que Barrios envió a la asamblea, señaló que aunque la dictadura había sido “una necesidad inexcusable para la salvación de la república” no le satisfacía, pues su deseo era la emisión de una ley constitutiva que reflejara los principios proclamados por la revolución y regulara los deberes de los ciudadanos y de la administración pública.128 La asamblea no llegaría a producir una constitución. Tras bastidores fue abriéndose paso la idea de la “dictadura democrática”, impulsada por Lorenzo Montúfar. Los diputados se preguntaron qué era más conveniente para los intereses nacionales, emitir una la ley constitucional o aplazar su emisión.129 El cabildeo por la continuación del orden establecido surtió efecto. En octubre la asamblea emitió su último decreto, en donde consideró que,
… la emisión de la ley constitutiva entorpecería la marcha satisfactoria de la administración pública, …la Asamblea tiene plena confianza en que el General Presidente de la República, con sus medidas acertadas y prudentes irá preparando a la nación a recibir una ley fundamental que definitivamente deba regirla… a nombre y en representación de los pueblos, fija el período de cuatro años para que el General Presidente ejerza el poder supremo de la república.130
125 Decreto 126, 26 octubre de 1874, en: Recopilación de las leyes de la República de Guatemala, T.1
(Guatemala: Tipografía de El Progreso, 1881), p.309. En adelante: RLRG. En mayo de 1877 la contribución de caminos se elevó a dos pesos anuales, un aumento del 800 por ciento en relación a la original.
126 Handy, Op. cit., p.74. 127 El Guatemalteco, 27 septiembre 1876, p.2. La guerra en realidad fue muy costosa: se financió con un
préstamo obligatorio de 500 mil pesos, más la emisión de 300 mil pesos en billetes del Banco Nacional. También se incrementaron los impuestos establecidos y se crearon otros. Herrick, Op. cit., p.177.
128 Ibid. 129 Jorge Mario García Laguardia, La reforma liberal en Guatemala: vida política y orden constitucional
(México: UNAM, 1980), p.155. 130 Decreto No. 6 de la Asamblea Nacional Constituyente, 23 octubre 1876, en El Guatemalteco, 26 octubre
1876, p.1.
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Acto seguido la asamblea se declaró en receso hasta que fuera convocada nuevamente por el gobierno. A finales de 1878, cuando Barrios ya había emitido las leyes cruciales para el mantenimiento del nuevo orden económico, volvió a convocar una Asamblea Constituyente que quedó instalada en marzo del año siguiente. El producto de los trabajos de esta asamblea fue la Constitución de 1879. Era laica, centralista y aunque reconocía la división de poderes fortalecía al Ejecutivo, que funcionaría asesorado por un Consejo de Estado sin carácter representativo.131 “La jaula de hilos de seda”, como la llamó J. Martín Barrundia, fue concebida para garantizar la supervivencia del régimen después de la muerte del caudillo. En efecto, este texto constitucional sobrevivió a Barrios y a otros gobernantes liberales, fue reformada varias veces pero su esencia liberal perduró hasta el 15 de marzo de 1945, fecha en que entró en vigor un nuevo texto constitucional, producto de la Revolución de 1944. J. Rufino Barrios fue electo presidente constitucional en 1880 y siguió ejerciendo el poder hasta el 2 de abril de 1885, cuando murió en la batalla de Chalchuapa, El Salvador, tratando de alcanzar por la fuerza de las armas el viejo sueño de la unión centroamericana.
Cuadro 3.4 Café: volumen y valor de las exportaciones, 1871-1885
(volumen en quintales, valores en US $)
Año Volumen Valor Valor total
exportaciones
% del café sobre el valor total de las exportaciones
1871 131,213 1,440,707 2,657,715 54.2
1872 139,137 1,945,925 2,704,068 72.0
1873 150,506 2,834,040 3,363,062 84.3
1874 161,583 3,002,227 3,300,621 91.0
1875 163,579 2,995,147 3,217,344 93.0
1876 207,400 3,529,950 3,767,471 93.7
1877 209,964 3,565,201 3,773,183 94.5
1878 209,358 3,343,459 3,918,912 85.3
1879 252,016 3,734,889 4,607,496 81.0
1880 289,762 3,975,543 4,425,336 89.8
1881 260,372 3,007,306 4,084,348 73.6
1882 313,271 3,322,569 3,719,209 89.3
1883 404,069 4,654,994 5,718,341 81.4
1884 371,306 3,891,291 4,937,941 78.8
1885 520,318 5,166,759 6,069,645 85.1
FUENTE: Regina Wagner, Historia social y económica de Guatemala, 1524-1900 (Guatemala: ASIES, 1994), pp.325 y 329; valor total exportaciones 1873 y 1874, Herrick, Op. cit., p.241.
131 García Laguardia, Op. cit., p.166.
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Durante esta primera etapa los cambios introducidos contribuyeron a edificar una economía de carácter eminentemente monoexportador que se había construido a partir de las oportunidades en el mercado mundial, la expansión acelerada del cultivo del café y el apoyo del Estado liberal al nuevo orden social y económico que el sector cafetalero había levantado desde el mismo aparato estatal. El Cuadro 3.4 muestra el volumen de las exportaciones de café durante los primeros 15 años del período liberal. Como puede verse, el café continuó su ascenso como principal producto de exportación, aunque dependiendo de las fluctuaciones del mercado internacional. Así, en 1876 el valor promedio del quintal de café fue de 23 dólares y el valor de las exportaciones ascendió a 3,529,950 de dólares. En 1885 el precio del quintal cayó a 10 dólares y aunque el volumen de las exportaciones había aumentado alrededor del 150 por ciento, su valor se vio afectado por la baja en los precios internacionales del café.132 De esa cuenta el país empezó a enfrentar uno de los peligros de la dependencia monoexportadora, pues la baja en los precios del café se traducía en una crisis para el sector productivo, que invariablemente provocaba el desequilibrio de los ingresos fiscales. Legislación tributaria y hacienda pública, 1871 – 1885 Durante los dos años que Miguel García Granados ocupó la presidencia se tomaron diversas medidas de carácter tributario. Entre estas cabe destacar el Decreto 19, de octubre de 1871, que puso fin al monopolio privado de aguardientes al derogar leyes, decretos y resoluciones que habían regido la fabricación y venta esa bebida y la venta de licores importados. Al mismo tiempo, estableció cuotas mensuales sobre la destilación y la venta de aguardiente y chicha.133 Esta medida se entiende si se recuerda que los ingresos por fabricación y venta de aguardiente y chicha eran, después de la alcabala, los más importantes para el erario. En el mes de noviembre, García Granados emitió el Decreto 32, por el cual se crearon impuestos por derechos de exportación, pues se habían suprimido varios de los impuestos sobre el comercio interior (alcabala interior) y de esa cuenta los ingresos de la hacienda pública habían disminuido. Sustituirlos era necesario, por lo que se gravaron ciertos productos de exportación, entre ellos el café, que pagaría 1 real por quintal, la cochinilla, que pagaría 4 reales por quintal y 2 pesos por quintal de añil.134 Este decreto pone de manifiesto la precariedad de las rentas, pues gravaba el café, cuyas primas (estímulos monetarios) para fomentar el cultivo aún se estaban pagando, y la cochinilla, que iba en franca decadencia.135 En 1872 se crearon o modificaron algunos tributos, entre ellos la alcabala, y aunque el gobierno se había comprometido a proteger la agricultura, gravó el cultivo de la caña de
132 Wagner (1994), Op. cit., p.329. 133 Decreto 19, 16 octubre 1871, en RLRG, T.1, p.31. Entre otros decretos que gravaron la fabricación y
venta de aguardiente en ese período se encuentra el No.49, de 21 febrero 1872, que aumentó a 80 pesos el impuesto sobre alambiques que produjeran 20 botellas diarias, un aumento de 200% por alambique. Ibid., p.96.
134 Decreto 32, 15 noviembre 1871, en RLRG, T.1, p.58. 135 Ignacio Solís, Op. cit., T.IV, p.1130.
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azúcar con un impuesto de 6 pesos por manzana sembrada.136 Al año siguiente y en los últimos meses de su gobierno, García Granados volvió a modificar los impuestos de exportación del café y otros productos. En el caso del café, el impuesto aumentó a 2 ½ reales por quintal.137 En noviembre de 1871 se decretó el impuesto denominado contribución urbana, que estableció un gravamen del cinco por ciento sobre la renta que anualmente produjeran o pudieran producir las casas, tiendas o almacenes situados dentro de poblado, el primer impuesto directo establecido en muchos años.138 Por último debe mencionarse el Decreto 65, de junio de 1872, que estableció el servicio militar obligatorio para todos los hombres comprendidos entre los 18 y los 50 años, durante un período de ocho años. Estaban exentos del servicio quienes a cambio pudieran pagar 15 pesos anuales.139 De ahí su importancia para el erario, pues la “contribución militar” se convirtió en un impuesto directo que proveyó de fondos a la hacienda pública. Durante el gobierno de García Granados se consolidaron como impuestos principales los aranceles aplicados a las importaciones y los impuestos sobre las bebidas alcohólicas. En el primer caso, eran pagado por los sectores sociales vinculados con las actividades comerciales, lo cual convertiría a los aranceles en un impuesto que probablemente no era regresivo, es decir, no afectaba proporcionalmente más a los más pobres, aunque tampoco era un impuesto que gravara fuertemente a los sectores de más ingresos. En el segundo caso, el impuesto a las bebidas alcohólicas era de carácter regresivo (como lo son la mayor parte de los impuestos aplicados a las bebidas alcohólicas en la actualidad) puesto que los sectores más pobres dedicaban (y dedican) una proporción mayor de sus ingresos al consumo de estos productos. Los ingresos que se aplicaban a las exportaciones, quizás lo más cercano a un impuesto progresivo que afectaba a los que tenían mayores ingresos, eran todavía marginales. Durante los 12 años de gobierno de J. Rufino Barrios, las principales rentas de la hacienda pública correspondieron a impuestos indirectos que gravaban las importaciones y exportaciones, seguidos por las bebidas embriagantes (aguardiente y chicha). Es decir, se mantuvo la estructura heredada de García Granados, aunque con una tendencia a que aumentara la recaudación proveniente tanto de bebidas alcohólicas como de las importaciones. Barrios introdujo algunos impuestos directos, por ejemplo la contribución territorial (1873) cuya recaudación se utilizaría para la construcción de carreteras, que consistía en el pago de ¼ de real por manzana o 2 pesos por caballería, posteriormente rebajada a 1 peso por caballería.140 En abril de 1874 creó el impuesto que gravó las herencias, legados y 136 Decreto 68, 16 junio 1872, en RLRG, T.1, p.120. En febrero de 1873, la contribución por manzana de
caña sembrada aumentó a 10 pesos anuales. Véase Decreto 88, 11 febrero 1873, en RLRG, T.1, p.171. 137 Decreto 87, 11 febrero 1873, en RLRG, T.1, p.170. 138 Decreto 35, 20 noviembre 1871, en RLRG, T.1, p.59. 139 Decreto 65, 8 junio 1872, en RLRG, T.1, p.115. 140 Decreto 109, 15 diciembre 1873, y Decreto 134, 22 enero 1875, en RLRG, T.1, pp.238 y 346.
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donaciones. En este caso, los beneficiarios debían pagar cierto porcentaje según el monto del haber líquido.141 En marzo de 1876, debido a los gastos ocasionados por la guerra y la movilización del ejército, se establecieron impuestos adicionales sobre las importaciones, destilación y venta de aguardientes, la exportación de café, el beneficio de reses, la producción de harina nacional y el gravamen que pesaba sobre la siembra de caña de azúcar, aunque por su carácter adicional las cuotas establecidas fueron disminuidas en el transcurso del año.142 En la misma fecha se gravó por primera vez la fabricación y venta de cerveza con una cuota mensual de 50 pesos.143 El Secretario de Hacienda, J. Martín Barrundia, reconoció que aunque las rentas habían sido muy productivas, los “compromisos pecuniarios” adquiridos por el gobierno después de la guerra de 1876 las habían trastornado. De ahí que el gobierno recurriera a dos medidas para elevar los ingresos de la hacienda, una tributaria y una financiera. La primera fue gravar los siguientes artículos: 0.50 centavos por cada quintal de café exportado, 1 peso más por cada res beneficiada, 1 peso sobre cada carga de 2 quintales de sal producida en el país, 5 pesos más sobre la manzana de caña de azúcar sembrada y 25% más sobre la importación de mercaderías extranjeras, en mayo de 1877. La segunda medida consistió en decretar un empréstito por medio millón de pesos “sobre los capitales más notables de la república”.144 Como puede observarse en la Gráfica 3.6, la acción más efectiva para aumentar la recaudación resultó ser el aumento de los derechos de importación, aunque también aumentó la recaudación proveniente de las bebidas alcohólicas, mientras que los impuestos aplicados a las exportaciones no crecieron significativamente, a pesar de la bonanza del café, aunque en un contexto de fuertes fluctuaciones debido a cambios en el mercado internacional. En el caso de los gastos ocasionados por la guerra de 1876, Barrios redujo los impuestos establecidos en mayo de 1877 cuando pudo pagarse la suma de “ochocientos nueve mil pesos a que ascendían los billetes de Banco en circulación e inutilizados estos en su totalidad”.145 La reducción de los impuestos establecidos en mayo de 1877 condujo a una significativa disminución de lo recaudado por este concepto en los dos años siguientes. Como puede verse, el gobierno recurría a imponer gravámenes cuando tenía necesidad
141 Decreto 123, 18 abril 1874, en RLRG, T.1, p.274. 142 Decreto 151, 14 marzo 1876, en RLRG, T.1, p.433. En julio de ese año, con el propósito de ir
suprimiendo los impuestos adicionales establecidos en este decreto, se estableció que el quintal de café que se exportara pagaría 4 reales por todo derecho, y que la manzana cultivada de caña de azúcar pagaría 10 pesos. Decreto 158, 12 julio 1876, en RLRG, T.1, p.445. Asimismo, se suprimió el aumento de un peso sobre el beneficio de reses en agosto del mismo año (Decreto No.159).
143 Decreto 152, 14 marzo 1876, en RLRG, T.1, p.434. Este decreto fue reformado por Acuerdo de J.R. Barrios, el 2 de diciembre de 1876. Los fabricantes de cerveza quedaron obligados a pagar 100 pesos mensuales como impuesto único. En el año 1876, las principales rentas de la hacienda pública eran: alcabala marítima, aguardiente, chicha y cerveza; contribución urbana, contribución de caña, papel sellado y timbres, harinas, beneficio de reses, tabaco y el impuesto sobre exportación de café. “Memoria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”, en Memorias de las Secretarías de Estado del Gobierno de Guatemala, 1879 (Guatemala: Tipografía de El Progreso, 1879), p.22.
144 Ibid., p.23 El decreto al que alude Barrundia es el No.183, de 22 mayo 1877. 145 Ibid.
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coyuntural de elevar sus rentas. No eran medidas planificadas sino que obedecían a las urgencias económicas del Estado.
Gráfica 3.6
Ingresos de las principales rentas, 1872-1885
0.0
500.0
1,000.0
1,500.0
2,000.0
2,500.0
3,000.0
1872 1873 1874 1875 1876 1877 1878 1879 1880 1881 1882 1883 1884 1885
Derechos importación Derechos exportación Licores
J. Rufino Barrios, 1873 - 1885M. García
Granados 1871-73
FUENTE: Años 1872-1877: Herrick, Op. cit., pp.305-319; años 1878-1885: Memorias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, varios años.
También en 1877 el gobierno organizó la legislación dispersa sobre la contribución de papel sellado, estableciendo seis clases cuyo valor oscilaba entre el medio real y los 20 pesos, así como los usos para cada una. Por ejemplo, el nombramiento de todo empleado público cuyo sueldo anual fuera superior a los tres mil pesos se haría en papel de primera clase (20 pesos), mientras que las “certificaciones a favor de pobres” o los contratos cuyo valor estuviera entre los cinco y 100 pesos, pagarían medio real.146 Las bebidas embriagantes, debido a su importancia para los ingresos de la hacienda, también recibieron la atención del gobierno. En febrero de 1877 se emitió la Ley de Licores, que puso al día las modificaciones sufridas por la Ley Orgánica de Aguardientes de octubre de 1871. Este decreto impuso nuevas contribuciones sobre la destilación y venta de aguardiente y chicha e introdujo un nuevo impuesto sobre la fabricación de cerveza.147 Su efecto no fue inmediato y se mantuvo la tendencia del aumento gradual en la recaudación por este concepto.
146 Decreto 178, 3 abril 1877, en RLRG, T.2 (Guatemala: Tipografía de El Progreso, 1881), p.75. 147 Decreto 175, 24 febrero 1877, en RLRG, T.2, p.51.
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Las rentas provenientes de los impuestos aplicados a importaciones, exportaciones y bebidas alcohólicas representaron alrededor del 90% de los ingresos tributarios en los años 1874 y 1877. Los impuestos directos vigentes (contribuciones territorial, militar, de caminos, sobre la propiedad urbana y de caña de azúcar) sólo representaron el 7% en ambos años. Esta tendencia no varió sustancialmente durante el gobierno de Barrios.148 Otros gravámenes, por ejemplo el impuesto sobre herencias y donaciones, la producción de sal y de harina y el impuesto sobre venta de tierras contribuyeron muy poco al tesoro nacional.149 La reforma tributaria de 1881 Como parte de la reorganización administrativa que emprendió el gobierno, el 15 de septiembre de 1881 se decretó el primer Código Fiscal de Guatemala (Decreto 263). Este cuerpo legal tenía como propósito consignar disposiciones “adaptables al desarrollo de los intereses económicos del país, a la buena administración de las rentas públicas y a la seguridad de los derechos del erario”.150 La importancia de este decreto es que implicó una reforma tributaria al establecer en una de sus secciones la estructura impositiva que debía regir en adelante. El Código suprimió impuestos, modificó otros y creó algunos más “que el Ejecutivo creyó oportuno introducir, tanto para nivelar el presupuesto fiscal, como para favorecer el desenvolvimiento progresivo de la riqueza material del país”.151 El Código Fiscal estaba compuesto por tres secciones: la organización de la hacienda pública, definida como “el conjunto de los bienes, rentas, derechos y acciones que pertenecen a la nación”, la dirección y administración de esas rentas, y la parte de procedimientos destinados a “conservar los derechos fiscales o la represión encaminada a evitar su violación”.152 En la parte expositiva, la comisión redactora indicó que el punto de partida para la reorganización de la hacienda pública había sido los impuestos que en ese momento eran la base de las rentas públicas, a saber: derechos aduaneros, contribución de papel sellado, contribución de caminos, impuestos sobre la fabricación y venta de licores, venta y permuta de bienes inmuebles, herencias, consumos y ramos estancados.153
148 “Memoria… 1879”, Op. cit., pp.24 y 33-34; Herrick, Op. cit., pp.311-313 y 317-319. Se tomaron los años
1874 y 1877 porque, según la fuente, son los únicos con información completa en el quinquenio 1874-1878.
149 Herrick, Op.cit., p.161. 150 Memoria con que la Secretaría de Estado y del Despacho de Hacienda y Crédito Público, da cuenta a la
Asamblea N. Legislativa de los trabajos practicados durante el año económico de 1881 (Guatemala: Establecimiento Tipográfico El Progreso, 1882), p.4.
151 Ibid. 152 Código Fiscal de la República de Guatemala, 1881 (Guatemala: Establecimiento Tipográfico El
Progreso, 1881), p.iv. El proyecto fue presentado al presidente Barrios el 25 de mayo de 1881. La Comisión redactora, integrada por Salvador Falla, Pedro Gálvez y Jacinto Galdamez, presentó un informe que en la edición consultada aparece como introducción al decreto.
153 Ibid., p.v.
107
El Cuadro 3.5 es un resumen de los impuestos y contribuciones que entraron en vigencia con la promulgación del Código. La principal innovación consistió en la introducción del impuesto del tres por millar sobre el valor de la propiedad inmueble, que sustituyó a las contribuciones territorial, urbana y de caña de azúcar.
Cuadro 3.5 Impuestos y contribuciones establecidos por el Código Fiscal de 1881
Impuesto / Contribución Características principales
Derechos aduaneros Establece derechos de importación del 10%, 25% y 75%. Incluye listas de artículos y aforos que son la base para el cobro. Fija los derechos de exportación en 20 centavos por cada quintal de peso bruto. Los ingresos por este “derecho de peaje” se destinaron al mejoramiento de las vías de comunicación.
Contribución de papel sellado y timbres
Su uso depende del valor de la transacción. De ahí que el valor del papel también varíe. Establece escalas de actividades y su respectiva contribución. Cuando la transacción fuera superior a los 10 mil pesos se haría uso del timbre.
Impuesto sobre la venta y permuta de inmuebles
Establece el pago del 5% sobre el valor del inmueble objeto de la compra-venta.
Impuesto sobre las herencias y donaciones
Los beneficiarios pagarán diferentes porcentajes sobre el monto líquido del bien. La tasa depende del grado de parentesco.
Impuesto sobre los consumos Grava la venta de harina de trigo, el beneficio de ganado y la elaboración de sal con diferentes tarifas.
Impuesto sobre la fabricación y venta de licores
La fabricación de aguardiente está sujeta al pago de 25 centavos por cada botella de 24 onzas y 55º Gay-Lussac. La venta de aguardiente pagará un impuesto mensual de 30 o 40 pesos, según el departamento. El derecho a fabricar y vender chicha se adquiere a través de remates públicos. La fabricación de cerveza está sujeta a una cuota mensual de 100 pesos. Su venta es libre de impuesto.
Ramos estancados: pólvora y salitre
La pólvora será fabricada e introducida en la república por cuenta de la nación. Los fabricantes de salitre están obligados a entregar a la administración de rentas su producción, a cambio recibirán un pago por libra.
Contribución sobre los bienes inmuebles
Todos los propietarios y usufructuarios de bienes están sujetos al pago de la contribución del 3 por millar sobre el valor de la propiedad inmueble. Los contribuyentes están obligados a declarar las propiedades que posean.
Contribución de caminos Consiste en el servicio anual de cuatro días de trabajo en los caminos públicos. Todos los varones de 18 a 60 años están sujetos a la contribución. La contribución es conmutable a razón de 40 centavos por día.
Conmuta al servicio militar Establece que la conmuta al servicio militar que debe prestarse
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Impuesto / Contribución Características principales
según la ley, se obtendrá mediante el pago de 50 pesos al año. Quien pague 10 anualidades queda perpetuamente exceptuado del servicio.
Terrenos baldíos y bosques nacionales
Estipula que las tierras baldías pueden pasar a propiedad particular y establece precios de venta por hectárea, según la calidad de la tierra y su distancia de los centros poblados.
NOTA: Todas los impuestos/contribuciones incluyen excepciones y exoneraciones. FUENTE: Código Fiscal de la República de Guatemala, 1881 (Guatemala: Establecimiento Tipográfico El Progreso, 1881), pp.5-6, 96, 98-99, 113-14, 118, 123-124, 125, 128, 130-31, 133-135, 138-39, 144, 146, 157, 162, 193. En sus disposiciones finales, el Código abolió todas las contribuciones e impuestos fiscales que no estuvieran comprendidos en su articulado y derogó todas las disposiciones relativas a la hacienda pública emitidas hasta la fecha de su publicación. También estableció que los derechos de peaje empezarían a cobrarse el 1 de diciembre de 1881, día en que cesarían todos los derechos de exportación vigentes.154 La reforma tributaria de 1881 no alteró esencialmente la estructura impositiva. El código reguló los impuestos tradicionales, los “admitidos en nuestras costumbres”, como señaló la comisión redactora.155 En consecuencia, los derechos de importación continuaron siendo los más productivos para el erario, seguidos de la fabricación y venta de licores, lo que pone de manifiesto la preponderancia de estos impuestos indirectos.156 Los impuestos indirectos representaron alrededor del 91% de los ingresos durante los años mencionados. Dentro de este grupo de impuestos, los que gravaban las importaciones representaron alrededor del 45% de los ingresos en los años 1881-1885, mientras que la fabricación y venta de licores alcanzó el 31% como promedio. Estos dos tributos representaron tres cuartas partes de los ingresos totales. En contraste, los impuestos directos aportaron tan solo alrededor del 4% del total de los ingresos tributarios en ese período, siendo el más importante de ellos el impuesto sobre el patrimonio. El poco impacto que tuvo la reforma sobre los ingresos tributarios puede atribuirse a la crisis del café y a las deficiencias administrativas en la recaudación. De hecho, la recaudación del año 1885 fue inferior incluso a la de 1881. A pesar de que el Código Fiscal reguló la administración de la hacienda y proveyó medidas que castigaban la evasión, en la práctica no fueron eficaces. De ahí también que los derechos de importación continuaran siendo los más importantes en términos de ingresos, pues eran los más fáciles de recaudar, aunque también sufrieron una reducción. 154 Ibid., p.376. 155 Ibid., p.vi. 156 Debido a que las fluctuaciones en los precios del café determinaban la capacidad de compra de bienes
importados, los ingresos tendieron a fluctuar según el movimiento del mercado mundial de café. La primera crisis cafetalera la sufrió el país en los años 1882-1884.
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Manuel Lisandro Barillas y José María Reina Barrios, 1885 – 1898 La muerte inesperada de J. Rufino Barrios acabó con la calma política. La Constitución había cubierto esta eventualidad creando el cargo de primer y segundo designados a la presidencia. De esa cuenta, Alejandro Sinibaldi fue llamado para ocupar el cargo pero renunció casi inmediatamente. La Asamblea Legislativa llamó entonces al segundo designado, el general Manuel Lisandro Barillas, un próspero cafetalero que desempeñaba el cargo de Jefe Político de Quezaltenango, para que ejerciera la presidencia.157 Durante el primer año de gobierno de Barillas la oposición creció y encontró canales de expresión en varios medios escritos. En uno de ellos se exigió que se embargaran los bienes de J. R. Barrios y Martín Barrundia, quien había sido secretario de varias carteras, “y demás robones de la administración pasada”.158 En 1887 el gobierno enfrentó su primera crisis. El erario nacional se consumía mayormente en gastos militares, lo que llevó a una confrontación entre Barillas y la Asamblea que buscaba poner un límite a las libertades del presidente en el manejo del tesoro público. Como consecuencia, Barillas disolvió la Asamblea y asumió la dictadura temporal. Acto seguido convocó a una Constituyente para que reformara la ley fundamental. De esa cuenta el poder Ejecutivo salió fortalecido y se amplió el período presidencial a seis años.159 Barillas continuó con la política agraria de su antecesor. Siguió adelante con la concesión de tierras baldías y de los excesos de las tierras ejidales con el propósito de formar nuevas fincas cafetaleras. El peligro de la dependencia monoexportadora se hizo evidente en 1885, cuando una crisis originada en la baja de los precios del café afectó la economía con mucha crudeza.160 En ese año, el gobierno trató de diversificar la agricultura a través de los incentivos fiscales y estableció primas para el cultivo y producción de cacao, quina, algodón, hule, añil y henequén con el propósito de reducir la dependencia del monocultivo. La misma crisis hizo que el café y el azúcar se declararan libres del pago de derechos de exportación durante los próximos diez años.161 Sin embargo, el alza en los precios del café que tuvo lugar un par de años después parece haber inclinado nuevamente la balanza hacia su cultivo, y en consecuencia se cobraron de nuevo impuestos al café y la expansión cafetalera siguió su curso.162
157 Luján Muñoz (1998), Op. cit. p.203; Taracena Arriola, Op. cit., p.184 158 Ibid., p.204. Cuando Barrios murió, su familia se trasladó a vivir a New York. 159 Ibid., p.205; Taracena Arriola, Ibid. 160 Valentín Solórzano F., Evolución económica de Guatemala, 3ª ed. (Guatemala: Seminario de Integración
Social Guatemalteca, 1970), p.382. 161 Decreto 329, 30 abril 1885, en RLRG, T.4, V. Guerra, comp. (Guatemala: Tipografía de Pedro Arenales,
1886), p.360; Decreto 353, 30 septiembre 1885, Ibid., p.524. 162 Esta alza provocó que el café volviera a ser gravado con un impuesto de 1 peso por quintal de café oro
exportado, “mientras se sostenga el alto precio del café en los mercados extranjeros”. Decreto 388, 11 julio 1887, en RLRG, T.6, A. Caballeros, comp. (Guatemala: Tipografía La Unión, 1888), p.166.
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Producto de esta expansión fue la escasez de trabajadores para la cosecha de café en algunas regiones del país. En este sentido, Barillas declaró en 1890: “Problema harto difícil es el de conciliar la resistencia al trabajo que en algunas partes domina a los indígenas, y las necesidades inmensas de la agricultura que exige una intervención eficaz de la administración”.163 Como se verá adelante, será durante el gobierno de Reina Barrios cuando se pondrá en práctica una nueva modalidad de trabajo compulsivo para satisfacer esta demanda de la agricultura. El período de Barrillas llegó a su fin. Como el texto constitucional prohibía la reelección, se empezó la búsqueda de un candidato identificado con el ideario del gobierno liberal. La elección recayó en José María Reina Barrios, sobrino de J. Rufino Barrios y militar graduado en la Escuela Politécnica. En un intento de terminar con el continuismo militar, los liberales propusieron otro candidato, Lorenzo Montúfar, que fue derrotado en forma aplastante en los comicios de 1892.164 Reina Barrios (1892-1898) continuó con el proceso de modernización de los medios de comunicación. Durante su gobierno se continuó con la construcción del Ferrocarril del Norte por cuenta de la nación, que en 1897 había llegado ya a El Rancho.165 Para satisfacer los requerimientos de mano de obra de la agricultura de exportación, en octubre de 1893 Reina Barrios abolió los “mandamientos” de jornaleros y emitió en febrero de 1894 la Ley de Trabajadores, que permitió la continuidad del trabajo forzado y estableció dos tipos de trabajadores, los jornaleros (estacionales) y los colonos. La ley puso en práctica el sistema de “libretas de trabajo” y permitió las “habilitaciones” o pago anticipado, por las cuales el trabajador se comprometía a prestar sus servicios en las fincas.166 En el mismo año se crearon los batallones de zapadores, un cuerpo militar compuesto por indígenas entre los 16 y 50 años de edad, cuya obligación era trabajar en obras públicas. Aquellos que pudieran pagar 10 pesos anuales o tuvieran bienes inmuebles afectos a la contribución respectiva estaban exceptuados del servicio.167 Los gobiernos liberales tomaron algunas medidas para estimular y proteger la industria nacional. Estas medidas se materializaron principalmente a través de la protección
163 Solórzano, Op. cit., p.383. 164 Taracena Arriola, Op. cit., pp.184-185. 165 Luján Muñoz (1998) Op. cit., p.208. Recuérdese que la construcción del Ferrocarril del Norte se inició en
Puerto Barrios. Para entonces ya estaba en funcionamiento el ferrocarril que unió la capital con el Puerto de San José, cuyo primer recorrido completo se llevó a cabo en julio de 1884.
166 Decreto 471, 23 octubre 1893, en RLRG, T.12 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1895), p.114; decreto 486, 14 febrero 1894, en RLRG, Ibid., p.402. La habilitación consistía en “enganchar” a los campesinos minifundistas y sin tierra al trabajo en las fincas, mediante un adelanto de dinero. En mayo de 1894 (decreto legislativo 243) se modificaron los artículos 1 al 47 de la ley de trabajadores. En su artículo 32 concedió la excepción del servicio militar a los trabajadores temporales que debieran más de 30 pesos, que pudieran probarlo con la existencia de un contrato y que estuvieran trabajando para pagar la deuda en fincas de café, caña de azúcar, cacao o banano. También estaban exentos del servicio los colonos que debieran más de 15 pesos y que estuvieran cumpliendo con sus contratos. David McCreery, “Debt Servitude in Rural Guatemala” Hispanic American Historical Review 63:4 (1983), p.743.
167 Palma Murga y Taracena Arriola, Op. cit., p.97. La cuota se destinaría a la fundación de instituciones educativas para la “civilización de los indígenas”.
111
arancelaria y los incentivos fiscales,168 aunque no se puede hablar de una política de industrialización propiamente dicha pues estas providencias obedecieron a necesidades puntuales de las dos industrias que surgieron en esa época: tejidos y cerveza. Tanto Cantel como la Cervecería Centroamericana recibieron en sus inicios concesiones que les permitieron importar maquinaria y materia prima sin pagar impuestos.169 La industrialización, que pudo haber ayudado a enfrentar la depresión económica consecuencia del colapso de los precios del café en 1897, no fue una prioridad para los sectores productivos.170 Al final de su mandato, Reina Barrios quiso prolongar su período en la presidencia, lo cual logró cuando un Congreso Constituyente convocado con ese propósito acordó prolongar su período hasta 1902. La reacción no se hizo esperar y en marzo de 1897 se registraron levantamientos armados en el occidente y en el oriente del país, que fracasaron en su intento de derrocar al régimen. Aparentemente, el alzamiento contaba con el apoyo de los cafetaleros, hastiados de la corrupción y preocupados por la crisis de los precios del café. Reina Barrios había utilizado gran parte de los recursos financieros del Estado en el embellecimiento de la capital (el bulevar 30 de Junio, ahora Avenida de La Reforma, por ejemplo) y la realización de una exposición agrícola industrial centroamericana, sobreestimando los recursos económicos del país en un momento que coincidió con la crisis cafetalera.171 La ejecución de dos de los líderes del movimiento rebelde en occidente, Juan Aparicio y Sinforoso Aguilar, deslegitimó al régimen. Reina Barrios no llegó a completar su primer período presidencial pues fue asesinado el 8 de febrero de 1898 por Oscar Zollinger, supuesto empleado de Aparicio. Lo sucedió el primer designado a la presidencia y Ministro de Gobernación, Manuel Estrada Cabrera.172 Legislación tributaria y hacienda pública, 1885 – 1898 El gobierno del general Barillas (1885-1892) enfrentó desde sus inicios una crisis fiscal ocasionada por la última aventura unionista de J. Rufino Barrios, pues la guerra absorbió casi todos los recursos financieros del Estado. Así lo hizo notar el Secretario de Hacienda en 1886, al explicar las medidas que la administración había tenido que poner en marcha para paliar las necesidades de la hacienda. Entre otras, el gobierno levantó un empréstito de 500 mil pesos y aumentó los derechos de importación en un 20%, cuyo propósito fue amortizar la deuda de casi medio millón de pesos con el Banco Internacional.173
168 Paul Dosal, Power in Transition: The Rise of Guatemala’s Industrial Oligarchy, 1871-1994 (Westport:
Praeger, 1995), p.27. 169 Ibid., p.28. 170 Ibid., p.36. 171 Taracena Arriola, Op. cit., p.212. 172 Ibid., p.213; Luján Muñoz (1998), Op. cit., p.209. 173 Memoria que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de la República de Guatemala, presentó a la
Asamblea Legislativa de 1886 (Guatemala: Imprenta de Arenales, 1886), p.7.
112
El Secretario señaló que la decisión de declarar libre de derechos de exportación al café había significado una baja de alrededor de 100 mil pesos en los ingresos, “… el sacrificio es pequeño ante el poderoso impulso que recibe la agricultura nacional, fuente inagotable de riqueza”.174 En efecto, el decreto promulgado en octubre de 1885 tuvo un impacto negativo sobre los ingresos, pues en ese año los derechos por exportación fueron de 126,766 pesos, cantidad que se redujo drásticamente en 1886, cuando ingresaron solamente 687 pesos por ese concepto.175
Gráfica 3.7 Ingresos de las principales rentas, 1885-1892
0.0
500.0
1,000.0
1,500.0
2,000.0
2,500.0
3,000.0
3,500.0
4,000.0
1885 1886 1887 1888 1889 1890 1891 1892
Derechos importación Derechos exportación Licores
FUENTE: Memorias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, varios años.
Para remediar sus problemas financieros, el gobierno tomó medidas de corto plazo con el propósito de solucionar las necesidades más urgentes del fisco. En particular, en julio de 1887 decretó que el café volvería a pagar derechos de exportación (1 peso por quintal de café oro exportado) porque los precios se habían recuperado. A finales de ese año, decretó un impuesto adicional del 15% sobre las importaciones.176 Con ello se inició cierta recuperación de las finanzas públicas, como se puede observar en la Gráfica 3.7. En retrospectiva, el gobierno de Manuel Lisandro Barillas habría sido, en comparación con todos los gobiernos del siglo XIX, el gobierno con la política tributaria menos débil. Lo anterior no significaba que no persistieran ciertos problemas. Las deficiencias en la
174 Ibid., p.10. 175 Memoria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público presentada a la Asamblea Legislativa en sus
sesiones ordinarias de 1887 (Guatemala: Tipografía de Arenales, 1887), pp.16-17. 176 Decreto 388, 11 julio 1887, ya citado; decreto 405, 20 diciembre 1887, en RLRG, T.6, p.387.
113
recaudación de las rentas públicas causaban en buena medida la disminución en los ingresos, y aunadas a la falta de reglamentación para el cobro de algunas contribuciones dificultaban el saneamiento de la hacienda. En 1889, la contribución de caminos, cuyo potencial de recaudación se calculó en 150 mil pesos, no llegaba a los cien mil, y la contribución militar cuyo rendimiento debió estar cercano al cuarto de millón de pesos, sólo rindió la “insignificante porción” de 18,770 pesos. Lo mismo sucedía con la contribución sobre la propiedad inmueble, cuyo nueva matrícula no produjo los ingresos esperados.177 Un año mas tarde, el gobierno, agobiado por los gastos ordinarios y extraordinarios de la administración pública, decretó una serie de impuestos adicionales que volvieron a gravar el café, el aguardiente y la sal, y aumentó la tasa de la contribución de inmuebles al 6 por millar. Sin embargo, las necesidades del erario no se cubrieron con esos tributos, por lo que se recurrió, el 22 de julio de 1890, a un empréstito voluntario de 1 millón de pesos.178 Aunque los ingresos variaron durante el gobierno de Barillas y hubo cierto deterioro fiscal al final de su gobierno, la importancia de los impuestos aplicados a las exportaciones, a diferencia de la época de García Granados y Barrios, fue mayor. Ello estaría significando que, aún cuando los impuestos indirectos continuaron predominando, la regresividad del sistema tributario en su conjunto se habría reducido, con una proporción levemente mayor de impuestos ahora pagados por el sector de mayores ingresos. José María Reina Barrios implementó una política fiscal vulnerable y de corto plazo, concentrándose en las reformas de un Código Fiscal con escaso impacto y sin haber podido evitar una severa crisis fiscal y macroeconómica al final de su presidencia. Reina Barrios consideró que el Código Fiscal vigente no llenaba sus objetivos y resultaba confuso e incompleto, por lo que la Secretaría de Hacienda nombró una comisión encargada de preparar un proyecto que nunca llegó a concretarse.179 La medida fiscal aparentemente más importante de su período fue decretar, en febrero de 1894, una Ley de Contribuciones180 que reformó algunas de las leyes contenidas en el Código Fiscal de 1881. El conjunto de las modificaciones propuestas contrasta con su limitado impacto. En lo que respecta a papel sellado y timbres, la contribución recaía sobre el valor de los contratos y documentos (un centavo cuando no llegara a diez pesos, un centavo por cada diez pesos cuando se tratara de más de cien) e incluía una lista de 55 documentos gravados. Estableció además otra tarifa, aplicable a los actos y documentos que detallaba prolijamente, en un rango de 10 centavos a 25 pesos.181
177 Memoria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, presentada a la Asamblea Legislativa en 1889
(Guatemala: Establecimiento Tipográfico La Unión, 1889), p.9. 178 Memoria con que el Secretario de Estado en el Despacho de Hacienda y Crédito Público da cuenta a la
Asamblea Nacional Legislativa, con los trabajos efectuados durante el año de 1890 (s.d.e), pp.4-7. 179 Sandra Mérida, “Hacienda Pública”, en Historia General de Guatemala, T.IV, Alberto Herrarte, director
del tomo (Guatemala: Asociación de Amigos del País/Fundación para la Cultura y el Desarrollo, 1995), p.593
180 Decreto 494, 26 febrero 1894, en RLRG, T.12, pp.433-449. 181 Ibid., pp.433-436.
114
El impuesto sobre la venta y permuta de inmuebles sería del 5% sobre el valor de la finca que se enajenara y en el caso de la permuta se pagaría solamente sobre la de mayor valor.182 Para el impuesto sobre herencias, legados y donaciones siguieron vigentes las tarifas establecidas en 1881.183 En los impuestos sobre consumos se estableció que el gravamen sobre el beneficio de reses sería de 2.50 pesos sin distinción, cuyos ingresos se destinaron a favor del Ferrocarril del Norte (2 pesos) y el resto se dividió en partes iguales entre las casas de beneficencia y los municipios.184 El impuesto sobre la elaboración de sal subió a 0.50 centavos por quintal, mientras que la harina no sufrió modificaciones.185 La ley incluyó el alza aplicable a la contribución sobre bienes inmuebles en 1890, dejando la tasa en el 6 por millar sobre el valor de la propiedad. Siguió vigente la exención del impuesto para bienes cuyo valor no alcanzara los mil pesos.186 La contribución de caminos no sufrió cambios en las personas afectas ni en las exenciones, pero la conmuta subió a 50 centavos por cada día de trabajo (2 pesos anuales).187 La conmuta del servicio militar se obtendría pagando 65 pesos anuales (un aumento de 15 pesos). Si el interesado acreditaba un año de servicio, la cuota bajaba a 50 pesos. Quien pagara 12 anualidades quedaba “perpetuamente exceptuado” del servicio.188 La ley de contribuciones no rindió los resultados esperados y no incidió en la recaudación. El único de los impuestos que registró un alza después de la promulgación de la ley fue el de papel sellado y timbres, cuya recaudación aumentó en más de 100 mil pesos entre los años 1894 (331,258 pesos) y 1895 (450,596 pesos). La Secretaría de Hacienda atribuyó esta alza a “las penas más severas [impuestas] a los defraudadores, así como a la nulidad de los actos y contratos en que se probara fraude contra los ingresos del fisco”.189 En 1895, el producto de las rentas de este impuesto fue el mayor registrado hasta ese momento en la historia tributaria del país, aunque “los resultados todavía fueran superiores si de parte de los contribuyentes hubiera más integridad en la declaración de los valores gravados con impuestos”.190 Sin embargo, esta renta sufrió una baja al final del período de Reina Barrios, situándose otra vez en el rango de los 300 mil pesos. Durante el gobierno de Reina Barrios (1892-1898) hubo un aumento transitorio de lo recaudado por aranceles, entre 1894 y 1896, que reflejó la existencia de un boom económico 182 Ibid., p.438. La tasa fue reducida al 2% por el Decreto 510, 14 diciembre 1894, en RLRG, T.13
(Guatemala: Tipografía Nacional, 1896), p.166. 183 Ibid., p.440. 184 Ibid., p.441. 185 Ibid., p.442. 186 Ibid., p.443. 187 Ibid., p.447. 188 Ibid., p.449. 189 Memoria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público correspondiente al año 1895, presentada a la
Asamblea Nacional Legislativa de 1896 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1896), p.7. 190 Ibid.
115
asociado a más importaciones resultantes de un aumento fuerte de los ingresos resultantes del incremento notable del precio del café. De US$ 25 por quintal aumentó a US$ 31 en 1893 y 1894, subió a US$ 37 en 1895 (el precio más alto del siglo), se redujo levemente a US$ 32 en 1896 y luego se precipitó a US$ 14 en 1898 y 1899, el precio más bajo registrado desde 1870.191 A la euforia siguió la debacle. Así, en los últimos años del siglo XIX, factores externos (una caída en los precios del café provocada por la consolidación de Brasil en el mercado exportador) y factores internos (el elevado gasto gubernamental, “la fiebre de grandeza y el derroche no conoció límites”192) provocaron una crisis financiera sin precedente, que se reflejó en el desplome de los ingresos tributarios.
Gráfica 3.8
Ingreso de las principales rentas, 1892-1898
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
7,000.0
1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898
Derechos importación Derechos exportación Licores
FUENTE: Memorias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, varios años.
La Gráfica 3.8 ilustra elocuentemente esta caída. Las importaciones redujeron considerablemente su recaudación en el período, ya que la recaudación del año 1898 equivalió a tan solo el 40% de lo recaudado por este impuesto dos años atrás. Los impuestos aplicables a las importaciones cedieron el primer lugar en las contribuciones al fisco a los impuestos sobre las bebidas embriagantes.
191 Regina Wagner, Historia del Café en Guatemala (Guatemala: ANACAFÉ, 2001) p.111. 192 Memoria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público correspondiente al año 1897, presentada a la
Asamblea Nacional Legislativa de 1898 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1889), p.4.
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La política tributaria cortoplacista y errática del gobierno de Reina Barrios, así como la fuerte dependencia del sector externo en los ingresos tributarios, no permitió consolidar las finanzas públicas a finales del siglo XIX. Mas bien, lo que se observa es una caída considerable en los ingresos, lo cual, unido a la falta de previsión en las políticas de gasto público, llevó al país a un escenario crítico. Hubo pocos cambios en la estructura tributaria, con la recaudación sujeta a los impuestos aplicables a las importaciones y a la venta y fabricación de licores. 5. El Señor Presidente: Manuel Estrada Cabrera Tras el asesinato de Reina Barrios, el primer designado a la presidencia, Manuel Estrada Cabrera, un abogado oriundo de Retalhuleu que había ejercido su profesión en Quezaltenango, asumió el cargo. Una vez en la presidencia, Estrada Cabrera aseguró su permanencia en el poder, como ya lo habían hecho otros caudillos. En las elecciones de diciembre de 1898 obtuvo 300 mil votos, una cantidad extraordinaria de electores. A pesar de que los opositores alegaron manipulación y fraude, Estrada Cabrera fue declarado presidente electo.193 En 1903, la Asamblea Constituyente reformó la ley fundamental y permitió la reelección presidencial. En las elecciones de 1904 Estrada Cabrera tuvo como oponente al general Barillas, a quien derrotó por una abrumadora mayoría de más de medio millón de votos contra tres.194 Estrada Cabrera sería “reelecto” dos veces más, en 1910 y 1916, sin enfrentar una verdadera oposición y obteniendo cada vez un elevado número de votos, siempre por encima de los posibles votantes.195 La desarticulación de la oposición pasó por el sofocamiento de insurrecciones militares generalmente organizadas desde el exterior (la más notable dirigida por Barillas en 1906) y el desmantelamiento de la Escuela Politécnica en 1908, después del atentado contra el dictador el 20 de abril de ese año. Estrada Cabrera ordenó el fusilamiento en unos casos, o el arresto y baja en otros, de un buen número de oficiales graduados. El edificio de la escuela fue destruido hasta sus cimientos. A partir de ese momento los oficiales de línea fueron adquiriendo importancia en los cargos de mando del Ejército, basados en la fidelidad personal.196 Los 22 años de gobierno de Estrada Cabrera también se distinguieron por la mezcla de adulación, servilismo y pánico que se adueñó de la sociedad guatemalteca. Una combinación
193 Taracena Arriola, Op. cit., p.213; Luján Muñoz (1998), Op. cit., p.210. 194 Ibid., p.214. 195 Luján Muñoz (1998), Op. cit., p.210. Chester Lloyd Jones sostiene que las elecciones eran controladas y
manipuladas por el Ejército, que hacía uso de la conscripción militar para asegurar la asistencia y el voto. En las elecciones de 1916, por ejemplo, a cada elector se le entregó una boleta en donde daba su voto a Estrada Cabrera, después sólo tenía que firmar o poner su huella digital, hacer la fila y depositar la boleta en la urna. Chester Lloyd Jones, Guatemala, Past and Present (Minneapolis: The University of Minnesota Press, 1940), p.66.
196 Taracena Arriola, Op. cit., p.214.
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opresiva y asfixiante que fue captada magistralmente por Miguel Angel Asturias en El Señor Presidente. El culto a la personalidad no conoció límites. Estrada Cabrera era alabado por sus obras en las Minervalias, celebraciones anuales para premiar a los mejores estudiantes, que con el paso del tiempo se volvieron ocasiones de adulación. Las fiestas duraban casi un mes, de octubre a noviembre, y terminaban con la celebración del cumpleaños del dictador. Otras fechas, como sus reelecciones y el cumpleaños de su madre, doña Joaquina, se convirtieron en fiestas nacionales y días feriados.197 En los aspectos económicos, Estrada Cabrera heredó la crisis fiscal y una seria inflación de su antecesor. También recibió un país con una modesta red de comunicaciones terrestres y una economía basada en la monoexportación, vulnerable, como ya se había demostrado, frente a los altibajos del mercado externo, que dependía de la explotación del trabajador estacional mediante el peonaje por deuda.198 De hecho, el proceso productivo ligado al café garantizaba en buena medida el funcionamiento del régimen. Los fuertes lazos que se habían desarrollado entre cafetaleros y gobierno explican por qué el último podía funcionar incluso cuando sus gastos eran mucho mayores que sus ingresos. Estrada Cabrera mantuvo el orden, la fuerza de trabajo y la estabilidad política necesarias para que, a pesar de la crisis, la expansión cafetalera siguiera su curso. El ingreso de varios sectores, “enganchadores”, jefes políticos, militares, exportadores y en última instancia el gobierno, se nutría de la existencia del peonaje por deuda, que recaía principalmente sobre la población indígena.199 Además, Estrada Cabrera promovió el mejoramiento de puertos, ferrocarriles y carreteras, necesario para la comercialización del café. En los primeros años de su gobierno hizo concesiones a dos compañías estadounidenses, la United Fruit Company (UFCO) y su subsidiaria, la International Railways of Central America (IRCA) con este propósito. La UFCO había empezado sus operaciones, ligadas al cultivo y exportación de banano, en la región centroamericana a finales del siglo XIX.200 La relación de la UFCO y el gobierno de Guatemala inició en 1901, con un contrato para asegurar una vía comercial entre Puerto Barrios y Nueva Orleáns.201 En 1904, Estrada Cabrera otorgó una concesión a la compañía con el propósito de finalizar el ferrocarril al Atlántico. Para Estrada Cabrera el ferrocarril era la quintaesencia del progreso, lo que en alguna medida puede explicar las generosas concesiones que otorgó a cambio.
197 Luján Muñoz (1998), Op. cit., p.211. Jones, Op. cit., pp.64-65. 198 Mary Catherine Rendón, “Manuel Estrada Cabrera, Guatemalan President, 1898-1920” (tesis doctoral,
Oxford: Oxford University, 1988), p.57. 199 Ibid., p.57; Taracena Arriola, Op. cit., p.215. 200 La UFCO fue el producto de la fusión de la Tropical Trading and Transport Company, propiedad de
Minor Keith, con la Boston Fruit Company, de Andrew Preston, en 1899. La compañía de Keith empezó a operar en Centroamérica gracias a la construcción de una línea férrea en Costa Rica, en la década de 1870. Handy, Op. cit., pp.78-79.
201 Taracena Arriola, Op. cit., p.214.
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La línea ferroviaria hacia el Atlántico había sido un sueño postergado para varios gobiernos liberales, pues debido a problemas financieros su construcción se detuvo en 1897. Después de varias negociaciones, la UFCO y el gobierno firmaron un acuerdo para construir alrededor de 100 kilómetros de vía férrea que faltaban para unir la ciudad de Guatemala con Puerto Barrios. Estrada Cabrera concedió a la compañía las vías existentes (Puerto Barrios – El Rancho), las instalaciones portuarias en el Atlántico y los derechos sobre el ferrocarril durante 99 años a partir de la fecha de aprobación del convenio. El gobierno concedió además una faja de terreno de cien pies de ancho a lo largo de la vía, los terrenos ocupados por la estación de Zacapa y cuatro manzanas más, treinta manzanas en Puerto Barrios, 1,500 caballerías en el terreno llamado Los Andes, a elección del contratista, para un total 67,987 hectáreas.202 Además, la compañía estaba exenta del pago de contribuciones nacionales y municipales, así como de todos los derechos de muellaje. Las importaciones que realizara no pagarían derechos de aduana o “cualquier otra clase de derechos fiscales, municipales, marítimos o internos actualmente creados o que más adelante se creasen”. Tampoco se cobraría ninguna clase de derechos, contribuciones o tributos a los pasajeros o a las mercaderías en tránsito en el ferrocarril. En el contrato también se establecieron los tipos máximos por fletes locales para los efectos importados o exportados, así: 20 centavos oro por tonelada de 2,000 libras, por milla; 20 centavos oro por racimo de banano; pasajeros de primera clase, 6 centavos oro por milla y 4 centavos oro por milla los de segunda clase.203 Debido a estas exenciones y a las condiciones en que se inició su cultivo a gran escala, el banano, en lo que a ingresos tributarios se refiere, estuvo lejos de romper con la dependencia del café en materia de exportaciones. En 1906 el gobierno y la UFCO firmaron un contrato que permitía a la compañía el establecimiento de plantaciones bananeras en el país y seis años más tarde se le concedió a la IRCA la propiedad de las líneas férreas del occidente que conectaban las regiones productoras de café con el océano Pacífico. Así, la IRCA completó su monopolio sobre el transporte ferroviario. De hecho, tres empresas norteamericanas, IRCA, UFCO y su flota mercante (la Gran Flota Blanca) dominaron la economía guatemalteca durante la primera mitad del siglo XX.204 La presencia norteamericana, sin embargo, fue más allá de las relaciones entre el capital estadounidense y el gobierno guatemalteco. En las primeras dos décadas del siglo XX la influencia norteamericana se fortaleció debido a la política exterior de los Estados Unidos hacia el Caribe. En 1904, Theodore Roosevelt había declarado: “… tarde o temprano, es inevitable que los Estados Unidos regulen la vida de las repúblicas del Caribe”.205 Así, la
202 “Contrato relativo a la terminación y explotación del Ferrocarril al Norte, aprobado por la Asamblea
Nacional Legislativa en sesión del 9 de abril de 1904”, en RLRG, T.23, F. Estrada, comp. (Guatemala: Tipografía de Arturo Siguere, 1909), pp.13-30. Estrada Cabrera lo aprobó el 5 de abril y lo remitió a la Asamblea. Handy, Op. cit., pp.79-80; Rendón, Op. cit., p.65; Dosal, Op. cit., p.43.
203 Ibid. 204 Handy, Op. cit., p.80. 205 Citado por Handy, Ibid., p.86.
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política del “gran garrote” de Roosevelt, la “diplomacia del dólar” de William Taft y la “moralidad presbiteriana vuelta política exterior” de Woodrow Wilson, dominaron las relaciones de Estados Unidos con los países de Centroamérica y el Caribe en esos años.206 Una conjugación de los intereses del capital y de la política exterior permitieron que los Estados Unidos fueran adquiriendo una primacía que, en el caso de Guatemala, había pertenecido en el siglo anterior a Inglaterra y Alemania. Después de la I Guerra Mundial este dominio fue completo. Esta coincidencia de intereses puede explicar por qué los Estados Unidos haya tolerado un régimen dictatorial, corrupto y en permanente crisis financiera.207 Sin embargo, Estrada Cabrera se resistió a embargar todos los bienes de los inmigrantes alemanes, como era el deseo del Departamento de Estado. El presidente Wilson abandonó a su suerte al gobierno de Estrada Cabrera cuando “fue evidente que su régimen ya no era el más adecuado para proteger los intereses de Estados Unidos”. 208 De esa forma, el gobierno norteamericano dejó ver que el derrocamiento de Estrada Cabrera no encontraría oposición de su parte, percepción que a la larga sería fundamental en la destitución del señor presidente. Este poderoso factor externo encontró su contraparte local en la oposición que empezó a manifestarse contra el régimen en 1919. El descontento había ido creciendo después de los terremotos de 1917-18, a la par de las cada vez más difíciles condiciones de vida de la mayoría de la población. El surgimiento de la Liga Obrera, del Partido Unionista y la oposición “cívico-religiosa” del obispo José Piñol y Batres manifestada a través de sus sermones, fueron fundamentales en el despertar de las fuerzas políticas.209 Poco a poco fue tomando forma el movimiento que dio a la Asamblea Legislativa, el 8 de abril de 1820, la fuerza necesaria para declarar que el mandatario no se encontraba en pleno uso de sus facultades mentales y en consecuencia debía ser destituido. Acto seguido, nombró a Carlos Herrera Luna, importante productor de azúcar, como presidente provisional.210 Al derrocamiento de Estrada Cabrera también contribuyó la crisis económica y monetaria que sacudió al país en los últimos años de su gobierno. Esta crisis, sin embargo, era el efecto acumulativo de años de gestión financiera irresponsable, con desbalances presupuestarios que se cubrían con préstamos a la banca privada o con la emisión de papel moneda sin respaldo, que fue el origen de una escalada inflacionaria difícil de detener. El valor del peso en oro cayó de 3.12 pesos por dólar en 1897, a 30.3 pesos por dólar en 1920, asociado a una circulación de papel moneda que iba en aumento. Aparentemente los únicos beneficiados fueron los banqueros y los cafetaleros, estos últimos porque les permitió “vender en un mercado regulado por el oro y pagar en papel moneda”.211
206 Ibid. 207 Estados Unidos había intervenido en la política doméstica de la República Dominicana en 1904, debido al
desorden financiero. Por otro lado, se ha calculado que Estrada Cabrera acumuló durante su gobierno, una suma cercana a los cinco millones de dólares, de dudosa procedencia. Dosal, Op. cit., p.45.
208 Handy, Op. cit., p.88. 209 Taracena Arriola, Op. cit., p.231. 210 Ibid.; Jones, Op. cit. p.68. 211 Luján Muñoz (1998), Op. cit., pp. 219-220; Jones, Op. cit., pp.237-238.
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La ausencia de un proyecto de reforma monetaria y de control de la deuda externa llevó al país a la eventual bancarrota. Sería tarea de los gobiernos posteriores realizar la transición del patrón plata al patrón oro, en una reforma monetaria que contaría con el asesoramiento y la aprobación de los Estados Unidos.212 La economía durante las primeras dos décadas del siglo XX El rasgo más notorio de la economía durante el gobierno de Estrada Cabrera fue el surgimiento de otro cultivo de exportación que, junto con el café, ayudó consolidar la presencia del país en el mercado mundial. Guatemala había comenzado a producir y exportar banano en los últimos veinte años del siglo XIX, pero su expansión estuvo ligada al contrato que el gobierno firmó con la UFCO en 1904. Esta y otras concesiones que se otorgaron a la frutera y sus subsidiarias en los años siguientes propiciaron la formación de una economía de enclave alrededor del banano. Lo anterior se reflejó en el aumento gradual del cultivo y la exportación, que alcanzó un desarrollo amplio y sostenido a partir de la década de 1910. Si se toma como base el año 1908, el volumen de las exportaciones se había cuadruplicado en 1913. El Cuadro 3.6 muestra este aumento.
Cuadro 3.6 Volumen y valor de las exportaciones de banano, 1898-1920
(volumen en miles de kilos; valor en miles de pesos oro)
Año Volumen Valor Año Volumen Valor
1898 3,294 93 1908 24,591 200
1899 236,093 /a 118 1910 45,096 368
1901 262,691 /a 131 1911 64,610 527
1902 239,789 /a 60 1912 81,783 667
1903 13,651 89 1913 101,649 826
1904 11,734 127 1914 124,769 1017
1905 13,944 123 1915 131,858 1082
1906 19,026 155 1916 127,012 1035
1907 17,468 180 1920 100,277 990
NOTA: /a volumen en racimos. El peso oro equivalía al dólar de los Estados Unidos. FUENTE: Rafael Piedra-Santa Arandi, Introducción a los problemas económicos de Guatemala, 2ª ed. (Guatemala: Editorial Universitaria, 1981), p.140-B.
212 Rendón, Op. cit., p.101.
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La demanda exterior se combinó con el aumento en la producción de banano, para hacer de este producto el segundo en importancia en las exportaciones durante los primeros veinte años del siglo pasado. Por otro lado, las exportaciones de café guatemalteco siguieron creciendo. El grano había ganado reputación en la categoría de cafés “suaves” y aumentó su participación en la producción mundial del 7% en el quinquenio 1885-1889 al 14% en 1905-1909.213 El Cuadro 3.7 resume el volumen de las exportaciones de café durante el período que nos ocupa.
Cuadro 3.7 Volumen de las exportaciones de café, 1898-1920
(volumen en quintales de café oro)
Año Volumen Año Volumen
1898 727,718 1908 569,718
1899 739,047 1909 1,115,626
1900 694,817 1910 664,550
1901 676,213 1911 774,571
1902 774,023 1912 723,013
1903 578,973 1913 875,337
1904 647,663 1914 831,365
1905 810,815 1915 775,631
1906 684,409 1916 803,878
1907 901,994 1920 939,538
FUENTE: McCreery, Op. cit., p.301; Wagner (1996), Op. cit., p.329. Buena parte de la producción de café estaba en manos extranjeras. En 1913, los alemanes eran dueños de 170 fincas cafetaleras (10% del total) que producían alrededor del 40 por ciento del café en el país.214 La expansión de la caficultura estuvo ligada a las crisis internacionales en los precios del producto. De hecho, la creación de un departamento de agricultura en el Ministerio de Fomento se debió a la crisis de 1897. La nueva entidad tenía como uno de sus objetivos lograr la diversificación productiva, que diez años más tarde aún no se había alcanzado. El gobierno ofreció premios para estimular nuevos productos exportables, como el henequén, y declaró su satisfacción sobre el crecimiento de las exportaciones de banano.215 Sin embargo, el alza en los precios del café en los años 1909-1913 hizo que tanto productores como gobierno dejaran de lado sus preocupaciones. La I Guerra Mundial no
213 Mosk, Op. cit., pp.121-122. Hay que hacer notar que la producción del café guatemalteco respecto a la
producción mundial no excedió durante esos años el 3.7 por ciento. Ibid. 214 Ibid., p.123. 215 Ibid., p.131.
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afectó seriamente la exportación de café, dirigida principalmente hacia el mercado alemán, pues el grano empezó a gozar de preferencia entre los consumidores estadounidenses. En los últimos años de la guerra, el café guatemalteco ya se había consolidado en los Estados Unidos, que se volvió el principal mercado para el producto.216 Legislación tributaria y hacienda pública El estado de la hacienda pública en los últimos años del siglo XIX era, en una palabra, desastroso. El desplome de los precios del café en el mercado internacional tuvo como consecuencia un descenso en las importaciones, el principal rubro en los ingresos del Estado. Cuando los precios del café para la cosecha de 1897-98 se mantuvieron por debajo de lo esperado, algunos cafetaleros perdieron sus propiedades a manos de sus acreedores, generalmente alemanes. Esta situación no pasó desapercibida en el informe de la Secretaría de Hacienda, cuyo titular calificó de “ilusorios” los cálculos que pudieran hacerse sobre la balanza comercial, pues “una porción considerable del valor de nuestras exportaciones se queda fuera del país”.217 El fenómeno no era nuevo pero la crisis la hizo evidente en la información oficial. Durante el gobierno de Estrada Cabrera el servicio de la deuda fue asegurado con los derechos sobre las exportaciones de café hasta 1917, año en que debido a la Guerra Mundial y a la inflación se suspendieron los pagos. El gravamen sufrió altas y bajas. Por ejemplo, en marzo de 1898, un quintal de café pagaba como derecho 1 peso plata; en junio de 1899 se redujo a 1 peso papel moneda. En 1900 el impuesto subió a 6 pesos en moneda corriente y en 1903 se elevó a 1 peso oro. En 1912, debido a las presiones del gobierno británico, subió a la cuota del arreglo original, 1.50 pesos oro por quintal de café exportado.218 A pesar de la crisis, los derechos de importación se aumentaron en agosto de 1898. A partir de esa fecha se fijaron en un 30%, que debería pagarse en oro nacional o su equivalente en plata. El aumento regía para todas las mercancías, sin distinción alguna.219 En 1899 se gravaron con derechos de exportación cuatro artículos: el banano (10 centavos por racimo), el cuero de res (50 centavos por cuero), el hule (10 pesos por quintal) y las pieles de venado o carnero (3 pesos por quintal). Hasta ese momento, el único artículo gravado con derechos de exportación había sido el café.220 Estos cambios, cuyos efectos se verían reducidos por lo que serían dos décadas de una seria turbulencia en el ámbito económico, representaron un cambio importante al contribuir a la consolidación de los impuestos aplicados a las exportaciones, proceso impulsado inicialmente por el gobierno de Manuel Lisandro Barillas. El efecto de estas acciones puede observarse al final de la década de 1920, cuando este tipo de impuestos ya representa una
216 Ibid., p.133. 217 Memoria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público correspondiente al año de 1898, presentada a
la Asamblea Nacional Legislativa de 1899; parte expositiva (Guatemala: Tipografía Nacional, 1899), p.3. 218 Jones, Op. cit., pp.220-221. 219 Memoria… 1899, p.11. 220 Decreto 603, 20 octubre 1899, en RLRG, T.18, F. Estrada, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional,
1908), p.232 y ss.
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proporción mayor de la carga tributaria. Puesto que estos impuestos se aplicaban a los sectores más dinámicos de la economía, controlados por un sector relativamente pequeño de la población, ello contribuyó, en alguna medida, a aumentar la progresividad de la tributación. En el mismo decreto se abolió la contribución de caminos y se redujo la contribución militar a 30 pesos anuales para los ladinos y a 10 pesos anuales para los indígenas.221 En 1905 la conmuta por el servicio militar subió a 100 pesos anuales, sin hacer distinción por etnia.222 El gravamen se mantuvo en esos parámetros hasta 1919, cuando la cuota subió a 500 pesos anuales.223 La situación hacendaria había sido debilitada en los años 1901-1902 por la erupción del volcán Santa María, cuyos efectos se sintieron en la producción anual de café, y por el terremoto de Quezaltenango. Debido a estos desastres naturales, el gobierno exoneró del pago de algunas contribuciones a las regiones damnificadas y destinó algunos recursos fiscales a su auxilio.224 La administración de Estrada Cabrera introdujo en diciembre de 1908 un nuevo impuesto del 5% sobre los dividendos que disfrutaran los accionistas de las sociedades anónimas constituidas en la república, y del 2% sobre el valor de las acciones cuando se hiciera un traspaso de éstas. Los fondos recaudados se destinarían al mantenimiento de las casas de beneficencia pública.225 Este impuesto, que gravó la renta y no tiene antecedente en la legislación tributaria, aparentemente no proveyó de altos ingresos al erario, pues no figura en ninguno de los estados por productos de rentas fiscales del período. La legislación relativa al aguardiente no sufrió cambios en la legislación hasta septiembre de 1915, cuando por Acuerdo gubernativo el impuesto por la fabricación subió a 1 peso por botella, modificando la tarifa de 50 centavos que se mantuvo por años.226 La renta de licores fue durante todo el período, la segunda en importancia de las rentas tributarias. En cuanto a los ingresos tributarios, la inflación y la convivencia de varias monedas y varios tipos de cambio dificultan el análisis. A esto hay que agregar la escasa confiabilidad de las cifras. Los estadounidenses Dana G. Munro (historiador) y John Parke Young (economista) estuvieron en el país en 1919 y prepararon un reporte para el Departamento de Estado sobre la situación financiera del país. Munro creyó que las cifras proporcionadas por la Secretaría
221 Ibid. 222 Decreto 651, 31 julio 1905, en RLRG, T.24, F. Estrada, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional, 1910),
p.77. 223 Decreto 752, 30 diciembre 1919, en RLRG, T.38, R.P. Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional,
1925), p.30. 224 Sandra Mérida, “Hacienda Pública”, en Historia General de Guatemala, Tomo V, J. Daniel Contreras,
director del tomo (Guatemala: Asociación de Amigos del País/Fundación para la Cultura y el Desarrollo, 1996), p.448.
225 Decreto 692, 10 diciembre 1908, en RLRG, T.27, F. Estrada, comp. (Guatemala: Tipografía de Arturo Siguere, 1910), p.258.
226 Memoria presentada por la Secretaría de Estado y del Despacho de Hacienda y Crédito Público a la
Asamblea Nacional Legislativa en sus sesiones ordinarias de 1916 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1916), pp.4-5.
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de Hacienda no eran “honestas o confiables”, pero las usó de todos modos porque eran las únicas existentes.227 En este trabajo se están utilizando las mismas fuentes que Munro consultó, por lo que su apreciación no debe pasar desapercibida. Las estadísticas que proporciona la Secretaría de Hacienda respecto a los ingresos fiscales están en pesos. En la Gráfica 3.9 se ilustran los ingresos tributarios en los primeros veinte años del siglo XX.
Gráfica 3.9
Evolución de los ingresos tributarios, 1900-1920 (en miles de pesos)
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
1900 1905 1910 1915 1920
Derechos importación Derechos exportación Licores Otros
NOTA: Las barras correspondientes a los años 1905, 1910 y 1915 representan el nivel de recaudación y no la composición de la misma. FUENTE: Memorias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, varios años.
En todo caso, la información disponible permite constatar, en primer lugar, que hubo fuertes fluctuaciones de los ingresos tributarios, inicialmente afectados por la reducción de los precios del café resultantes del aumento del café exportado por Brasil (fines del siglo XIX) y luego, entre 1915 y 1918, por la incidencia de la I Guerra Mundial. En particular, las exportaciones a Alemania, que era el principal mercado de destino del café de Guatemala, se interrumpieron entre 1915 y 1920, siendo parcialmente compensadas por aumentos de las exportaciones al mercado de los Estados Unidos.228 La crisis financiera heredada del gobierno de Reina Barrios y reforzada por la autorización para que los bancos privados pudieran emitir papel moneda de manera independiente, aunado a las fluctuaciones del tipo de cambio de la moneda durante ese período y a los efectos de los terremotos de 1917-18, terminaron de desestabilizar la economía del país. 227 Rendón, Op. cit., p.56. 228 Wagner (2001), Op.cit., p.147.
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La información disponible permite concluir que durante este período los impuestos a las exportaciones se consolidaron como una fuente importante de recursos. Mientras que previo al año 1898 habían llegado a un máximo del 13% en su participación, para el año 1920 ya alcanzaban el 26% de la recaudación total. A ello contribuyó en parte el crecimiento de las exportaciones de banano, sujeto a menores fluctuaciones de precio y con un destino más seguro (principalmente los Estados Unidos) que el café, que originalmente tenía como destino principal a Alemania. Tomando en cuenta las importaciones, dos terceras partes de los ingresos tributarios provenían del comercio exterior. Los impuestos directos no variaron su aporte porcentual respecto a otros períodos y continuaron contribuyendo en porcentajes mínimos al total de los ingresos tributarios. 6. La década de los veinte y la última dictadura liberal Los convulsos años veinte Estrada Cabrera no se quedó de brazos cruzados al saber que la Asamblea Legislativa había votado por su destitución el 8 de abril de 1920. En anteriores ocasiones había declarado que solamente abandonaría la presidencia “con los pies por delante” y en los días posteriores a esa fecha trató de defender su gobierno. Su actitud desencadenó la insurrección de los sectores populares, que luego se conocería como la Semana Trágica. El 14 de abril, Estrada Cabrera recibió un ultimátum de los Unionistas que demandaron su rendición incondicional y su renuncia. El presidente provisional, Carlos Herrera Luna, fue formalmente electo para el cargo unos meses más tarde.229 La caída del régimen de Estrada Cabrera coincidió con el fortalecimiento del Unionismo, que a un siglo de la independencia intentó revivir la República de Centroamérica. En este proceso intervinieron Guatemala, El Salvador y Honduras, y en cumplimiento del pacto de unión de 19 de enero de 1921, aprobaron el texto constitucional que dio vida a la efímera República el 9 de septiembre de 1921. Esta llegó a su fin con el derrocamiento de Herrera el 5 de diciembre de 1921, quien fue sustituido por un triunvirato militar encabezado por el general José María Orellana. En la caída de Herrera se presume factor importante la negativa de su gobierno de vender la empresa eléctrica, expropiada por Estrada Cabrera a los alemanes, a la Electric Bond & Share Company.230 Cuando el general Orellana fue electo presidente, buscó y obtuvo el reconocimiento de los Estados Unidos para su gobierno y procedió a separar a Guatemala de la República de Centroamérica. También renegoció los contratos de la empresa eléctrica y aceptó las demandas de la IRCA ligadas a la construcción de la vía que uniría Guatemala con El Salvador. Durante su gobierno tuvo lugar la reforma monetaria que había sido pospuesta durante el gobierno de Estrada Cabrera.231 Hubo cierta apertura democrática y tolerancia política, que permitió el surgimiento de grupos anarquistas, la organización de grupos
229 Taracena Arriola, Op. cit., p.231; Jones, Op. cit., pp.68-69. 230 Ibid., p.233; Luján Muñoz (1998), Op. cit., p.225. 231 Ibid.
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obreros e incluso la formación de un partido comunista en 1922, “ilegal, perseguido y sin un centavo”, que no obstante ejerció cierta influencia sobre el movimiento obrero.232 El régimen de Orellana llegó abruptamente a su fin con su muerte en septiembre de 1926. Lo sustituyó el primer designado, general Lázaro Chacón, e inmediatamente empezó la carrera por la presidencia en la que participaron Chacón y Jorge Ubico, propuesto por el partido Liberal Progresista. Chacón ganó las elecciones y Ubico se retiró de la política temporalmente. Durante el gobierno del general Chacón la UFCO obtuvo nuevas y generosas concesiones en las márgenes del río Motagua. El contrato había sido celebrado en noviembre de 1924 pero fue ratificado por la Asamblea y sancionado por Chacón en mayo de 1927. Según sus términos, el gobierno arrendó la tierra por 14 mil dólares anuales durante 25 años, con el derecho a cortar los árboles de cedro o caoba en el desmonte, pagando 12 dólares por pieza. Ninguna de las actividades de la compañía en los terrenos arrendados quedó sujeta a impuestos o contribuciones estatales o municipales. La UFCO se comprometió a pagar como único derecho de exportación “el impuesto de utilidades de un centavo oro americano” por cada racimo de banano que exportara. Por otro lado, la compañía estaba exenta del pago de derechos de importación, cargas o contribuciones fiscales de cualquier naturaleza de todo el material y el equipo necesarios para la construcción y mantenimiento de sus líneas férreas y teléfonos, excepto el 2% y 3% de derechos consulares establecidos para la construcción del Ferrocarril de Los Altos.233 Los últimos años de gobierno del general Chacón estuvieron marcados por varios acontecimientos, entre ellos las reformas constitucionales de 1927, que prohibieron la reelección. El período se caracterizó por la corrupción rampante en la administración pública, un intento de golpe militar que fracasó por mala coordinación y el inicio de la crisis económica mundial de 1929, cuyos efectos fueron inmediatos en la economía del país. Los precios del quintal de café cayeron de Q24.00 en 1927-28 a Q14.00 en 1930-31.234 La crisis económica llevó al aumento del costo de la vida y del desempleo. El régimen recurrió a la suspensión de las garantías constitucionales y a una readecuación del presupuesto. Al presidente Chacón no le tocaría enfrentar de lleno la crisis. En diciembre de 1930 sufrió un derrame cerebral que le dejó incapacitado para gobernar. A la crisis económica siguió una crisis política, que tuvo como resultado la sucesión de tres presidentes en menos de un mes. Chacón fue sustituido por el segundo designado a la presidencia, el licenciado Baudilio Palma, quien rápidamente obtuvo el reconocimiento de los Estados Unidos. Pero en su caso esto no fue suficiente pues cayó dos días después por un golpe de estado dirigido por el general Manuel Orellana, que fue nombrado presidente provisional el 17 de diciembre, mas no pudo mantenerse en el poder porque el gobierno de los Estados Unidos no le dio su beneplácito, lo que forzó su renuncia. Lo sucedió el licenciado José María Reina Andrade, 232 Piero Gleijeses, Shattered Hope: The Guatemalan Revolution and the United States, 1944-1954
(Princeton: Princeton University Press, 1991), p.10. 233 Oscar De León Aragón, Los contratos de la United Fruit Company y las compañías muelleras en
Guatemala, estudio histórico-jurídico (Guatemala: Ministerio de Economía y Trabajo, 1950), pp.252-257. 234 Wagner (2001), Op.cit., p.155.
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designado presidente provisional por la Asamblea Legislativa el 2 de enero de 1931. Un mes más tarde se celebraron las elecciones que llevaron a Jorge Ubico a la presidencia, el último dictador liberal del siglo XX.235 La reforma monetaria En 1919, el Departamento de Estado estaba convencido de la necesidad de impulsar una reforma monetaria en Guatemala con el propósito de mejorar las condiciones financieras, económicas y comerciales. En consecuencia, el economista E.W. Kemmerer fue enviado a realizar un estudio de la situación financiera del país. En su reporte recomendó que se adoptara el patrón oro y se estableciera un banco nacional. El derrocamiento de Estrada Cabrera marcó el fin de ese proceso. Si la reforma se hubiera llevado a cabo, las dificultades monetarias y cambiarias de los años siguientes se habrían evitado.236 Carlos Herrera mostró interés en la reforma monetaria pero su derrocamiento impidió su puesta en práctica. En 1923, el gobierno de José María Orellana instituyó una Caja Reguladora que estabilizaría el tipo de cambio con fondos generados por el impuesto del café. En 1924 Kemmerer volvió al país, y a pesar de alguna resistencia de parte de los cafetaleros y banqueros, en noviembre de ese año se inició la reforma monetaria. La nueva unidad monetaria nacional, el quetzal, se habría de emitir a la par del dólar.237 La supervisión de la circulación monetaria estuvo a cargo de la Caja Reguladora. En 1925 empezó el proceso de sustitución de papel moneda. El gobierno y los bancos asumieron la responsabilidad de acumular una reserva de oro para el respaldo de los nuevos billetes y en 1926 Guatemala adoptó plenamente el patrón oro. La Caja fue reorganizada para formar el Banco Central de Guatemala, con monopolio en la emisión de billetes.238 El tipo de cambio del quetzal en relación al dólar no varió durante los siguientes sesenta años. Las bases institucionales para la creación de la banca central y la organización de la banca privada tuvieron vigencia durante veinte años y fueron modificadas durante la década revolucionaria. No se supo aprovechar la estabilidad financiera y monetaria de la década de los veinte para diversificar la economía guatemalteca. El país siguió recorriendo el camino de la especialización de las exportaciones, lo que hizo a la economía particularmente vulnerable a las conmociones externas.239
235 Luján Muñoz (1998), Op. cit., pp.228-229; Taracena Arriola, Op. cit., p.234; Jones, Op. cit., p.70. 236 Rendón, Op. cit., p.94; John P. Young, “Moneda y Finanzas en Guatemala: 1821-1924”, en Economía de
Guatemala, 1750-1940: antología de lecturas y materiales, Tomo 2, Jorge Luján Muñoz, comp. (Guatemala: USAC, 1980), p.178. La intervención de Estados Unidos había propiciado reformas monetarias en Nicaragua y Honduras en las primeras dos décadas del siglo XX. Victor Bulmer-Thomas, La economía política de Centroamérica desde 1920 (San José: BCIE, 1989), pp.34-36.
237 Bulmer-Thomas, Op. cit., p.40. 238 Ibid. 239 Ibid.
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La última dictadura liberal: Jorge Ubico, 1931-1944 La depresión de 1929-30 fue una prueba más de los peligros de esta dependencia, nuevamente demostrada cuando el colapso del mercado del café llevó al país prácticamente a la bancarrota. La gravedad de la crisis era tal, que el 30 de diciembre de 1930 el balance de la tesorería nacional arrojaba un saldo de 27 dólares.240 La “agitación en la clase trabajadora” y el temor ante “la tormenta roja que se avecinaba”, en alusión a la influencia que el recién formado partido comunista pudiera tener sobre los obreros, determinaron que las elites buscaran a un líder fuerte, que encontraron en Jorge Ubico Castañeda.241 Ubico creció a la sombra de la revolución de 1871. Su padre fue liberal, terrateniente y funcionario público. De esa cuenta, su padrino de bautismo había sido J. Rufino Barrios. Se educó en la Academia Militar y a los 28 años había alcanzado el grado de coronel. Fue Jefe Político de Alta Verapaz y Retalhuleu, en donde había ganado una reputación de “eficiencia y crueldad”. También fue Secretario de Guerra y en 1922 fue nombrado primer designado a la presidencia.242 Había hecho su primera incursión en la política partidista en 1926, cuando fue candidato a la presidencia postulado por el recién formado Partido Liberal Progresista (PLP), una escisión del partido liberal tradicional. Cuando Chacón ganó las elecciones, Ubico se retiró a su finca, y esperó. Su oportunidad llegó en 1931, cuando el presidente Reina Andrade convocó a elecciones presidenciales. Ubico no había perdido el contacto con su partido, que ahora necesitaba de él, y se presentó a las elecciones como candidato del PLP. Su plataforma política hizo énfasis en la honestidad y en la necesidad de enderezar la administración pública. Debido a la premura en que se llevó a cabo la convocatoria, el único otro candidato que hubiera podido enfrentársele, Adrián Recinos, no pudo regresar a tiempo de su misión diplomática. Ubico ganó las elecciones con extrema facilidad.243 Jorge Ubico asumió la presidencia el 14 de febrero de 1931, tenía 53 años y en lo siguientes 13 años gobernaría Guatemala con “mano dura”, esto es, rebasando los poderes conferidos al Ejecutivo en la Constitución, reduciendo la Asamblea Legislativa a un organismo de fachada que aprobaba sus actos y liquidando la oposición sin importar los medios y métodos, lo que llegó a su clímax en 1934 con las ejecuciones, asesinatos, encarcelamiento y exilio de los presuntos implicados en un complot para asesinarlo. Esta maniobra limitó la vida política del país al restringir las acciones de cualquier partido que no fuera el gobernante y facilitó la subordinación de los sectores populares al régimen. Al finalizar su primer período presidencial, Ubico ya se sentía cómodo en la figura de dictador. Su reelección en 1936, lograda gracias a la modificación del texto constitucional, garantizó su permanencia en el poder durante cinco años más. Al inaugurar su tercer período 240 Kenneth J. Grieb, Guatemalan Caudillo: The Regime of Jorge Ubico (Athens: Ohio University Press,
1979), p.55. 241 Gleijeses, Op. cit., p.11. 242 Handy, Op. cit., p.90; Jones, Op. cit., p.70. 243 Ibid., p.93.
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presidencial (1943-1949) fue gratificado con la suma de 200 mil quetzales que una obsequiosa Asamblea Legislativa le asignó por los servicios prestados al país.244 Su administración en los primeros años de gobierno puso en práctica medidas de austeridad en el gasto que incluyeron la reducción de la burocracia y de los servicios (educación y salud, principalmente) y un recorte salarial del 30% para los empleados públicos.245 La crisis se prolongó durante 1931-1935, pero sus efectos fueron suavizándose, al extremo que en 1935 el gobierno reinició los pagos de la deuda externa.246 Por otro lado, Ubico siguió la política de “total cooperación” con la UFCO, a pesar del descontento que causaba entre los cafetaleros el monopolio del transporte ferroviario. En marzo de 1936, se prorrogó el contrato de arrendamiento de las márgenes del Motagua, en donde se lee que a partir de la aprobación del convenio y hasta noviembre de 1949, la compañía pagaría un 1.5 centavos de quetzal por cada racimo de banano exportado, y desde esa fecha hasta la expiración del contrato (junio de 1981) pagaría un impuesto por utilidades de 2 centavos de quetzal por cada racimo. El arrendamiento de 14 mil dólares anuales fue aumentado a 34 mil dólares, pero a partir de noviembre de 1949 se rebajaría a la cantidad original.247 También liberó a la Compañía Agrícola de Guatemala, la subsidiaria de la UFCO que operaba en Tiquisate, Escuintla, de la obligación de construir las instalaciones portuarias a que se había comprometido en 1930, a cambio de 25 millas de ferrocarril que atravesarían tierras “propias para el cultivo del banano”.248 Durante su mandato, la construcción y el mejoramiento de carreteras dependió del servicio obligatorio de vialidad, “establecido por la costumbre en todas las regiones del país”, que consistía en dos semanas de trabajo personal en los caminos que se designaran. El servicio era conmutable a razón de un quetzal por cada semana. El primero cubría el boleto de vialidad y el segundo el ordinario de caminos.249 En 1934, la Asamblea Legislativa aprobó dos decretos fundamentales para las relaciones laborales de la época; el 7 de mayo emitió el Decreto 1995, que abolió el peonaje por deuda, y al día siguiente el Decreto 1996, la Ley contra la Vagancia. La prohibición de dar anticipos a jornaleros y colonos pretendió solucionar los problemas entre patrones y trabajadores agrícolas, pues restringían “la libertad de trabajo” y convertían “al jornalero en objeto de explotación indebida”.250 La necesidad de la mano de obra barata probó ser superior al espíritu de la ley e inmediatamente se aprobó la Ley contra la Vagancia, que definía como vagos, entre otros, a “los jornaleros que no tengan comprometidos sus servicios en las fincas, ni cultiven, con su
244 Ibid., p.97. 245 Grieb, Op. cit., pp.57-58. 246 Ibid., p.65. 247 De León Aragón, Op. cit., pp.258-259. 248 Ibid., p.276. 249 Decreto 1474, 31 octubre 1933, en RLRG, T.52¸ R.P. Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional,
1935?), p.363. 250 Decreto 1995, 7 mayo 1934, en RLRG, T.53, R.P Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional,
1937), pp.69-70.
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trabajo personal, por lo menos tres manzanas de café, caña o tabaco, en cualquier zona; tres manzanas de maíz, con dos cosechas anuales, en zona cálida; cuatro manzanas de maíz en zona fría; o cuatro manzanas de trigo, patatas, hortalizas y otros productos en cualquier zona”.251 Las posibilidades de cumplir con estos requisitos eran remotas para la mayoría de la población rural, de ese modo, la ley puso a disposición de los finqueros la fuerza de trabajo necesaria para la cosecha estacional de café. Durante la II Guerra Mundial, Ubico soportó las presiones de los Estados Unidos relativas a la nacionalización de los bienes de los alemanes residentes en el país, que para 1940 acumulaban alrededor de 73 mil hectáreas en fincas situadas principalmente en Alta Verapaz y producían entre el 20% y el 25% del café de exportación. Finalmente las tierras fueron confiscadas y el Estado se volvió el más grande terrateniente del país.252 Aparentemente, el poder de Ubico se había consolidado durante su mandato, pero “incluso los dictadores útiles pueden dejar de ser imprescindibles”.253 La guerra había traído vientos de democracia al continente americano. En Guatemala, la oposición contra Ubico empezó a gestarse en las aulas universitarias en 1942, con la refundación de la asociación de estudiantes de leyes. La tercera reelección de Ubico en 1943 encontró alguna oposición que no llegó a manifestarse abiertamente. En ese momento, los estudiantes constituían la única entidad organizada que podía criticar y hacer oposición al régimen. Lo que empezó como una protesta para exigir la libertad de elegir a las autoridades universitarias, rápida y casi incomprensiblemente derivó en una manifestación de rechazo contra la dictadura. En junio de 1944, el magisterio nacional se unió a la protesta de los estudiantes. Ubicó respondió suspendiendo las garantías constitucionales el 22 de junio. Dos días más tarde, el llamamiento de los estudiantes a una huelga general paralizó la ciudad. Ese mismo día el presidente recibió el Memorial de los 311, un documento firmado por profesionales que exigían el restablecimiento de las garantías constitucionales. Ubico lo tomó como una traición.254 Por primera vez en muchos años, se escucharon voces de protesta en las calles. La manifestación del 25 de junio fue reprimida violentamente por las fuerzas de seguridad. En palabras del embajador estadounidense Boaz Long, “era difícil de creer que un pequeño incidente que en principio estuvo limitado a un grupo de estudiantes universitarios, se hubiera extendido rápidamente en la ciudad y hubiera derivado en una seria situación marcada por el desorden público y la desobediencia civil”.255 La “situación” fue controlada
251 Decreto 1996, en RLRG, T.53, p.71. El 24 de septiembre de 1935 se publicó el reglamento relativo a los
jornaleros para trabajos agrícolas, que definió como vago al jornalero que no pudiera demostrar, mediante una constancia, que había trabajado cierto número de días o jornales al año. El jornalero estaba obligado a trabajar cien días si comprobaba que tenía cultivos propios (maíz, frijol, arroz, trigo) en un terreno de diez cuerdas de veinte brazadas, y ciento cincuenta días si no tenía cultivos propios. En consecuencia, se adoptó el libreto de mozos, que dejó en manos de los patrones o sus representantes el control del trabajo del jornalero por medio del libreto.
252 Handy, Op.cit., p.97; Dosal, Op. cit., p.79. 253 Gleijeses, Op. cit., p.22. 254 Ibid., p.24; Grieb, Op. cit., pp.272-273. 255 Citado por Gleijeses, Ibid., pp.24-25.
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por la policía y el ejército, pero Ubico sorprendió a todos al presentar su renuncia el 1 de julio de 1944. Al dejar el poder, designó un triunvirato militar que lo sustituyera, formado por tres generales retirados, Federico Ponce Vaides, Eduardo Villagrán Ariz y Buenaventura Pineda, que por casualidad estaban en el palacio. “Ninguno de los tres había jugado un papel importante en su gobierno y no eran oficiales clave dentro del Ejército, simplemente estaban disponibles”.256 El 4 de julio de 1944, Ponce Vaides fue electo presidente provisional por la Asamblea Legislativa, en donde pronunció su ya famosa frase: “Nunca pensé, jamás imaginé, que un día me sería confiada la pesada responsabilidad que me ofrecen ahora…”.257 Así terminó la última dictadura liberal del siglo veinte. La economía durante el período 1920-1944 En los años 1920-1944 la economía guatemalteca pasó por varias crisis, la más notoria resultado de la depresión de 1929 que, como ya se ha señalado, tuvo efectos devastadores. La dependencia de dos productos agrícolas de exportación, café y banano, también marcó estos años, a pesar de algunos esfuerzos para alcanzar la diversificación. El monopolio sobre la producción y exportación de banano terminó de consolidarse con las concesiones otorgadas a la UFCO en las márgenes del río Motagua en los años veinte. Debido a las condiciones en que operó la UFCO, el banano estuvo siempre en segundo lugar, aunque sujeto a menos fluctuaciones. En 1929, por ejemplo, el café (77%) y el banano (13%) dominaban totalmente las exportaciones. El Cuadro 3.8 resume el comportamiento de las exportaciones y muestra la importancia que fue adquiriendo el banano, especialmente en los años treinta.
Cuadro 3.8 Valor de las exportaciones por productos más importantes, 1921-1944
(en miles de dólares)
Café Banano Otros Año
Valor % Valor % Valor %
1921 9,353 77.1 1,197 9.9 1,581 13.0
1923 10,047 68.2 2,192 14.9 2,486 16.9
1925 24,234 81.7 2,675 9.0 2,745 9.3
1927 28,569 84.2 3,011 8.9 2,335 6.9
1929 19,093 76.6 3,212 12.9 2,623 10.5
1931 10,982 72.4 2,899 19.1 1,286 8.5
1933 5,724 61.6 2,779 29.8 806 8.6
256 Grieb, Op. cit., p.275. 257 Gleijeses, Op. cit., p.27.
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Café Banano Otros Año
Valor % Valor % Valor %
1935 8,940 71.7 2,785 22.3 746 6.0
1937 10,525 65.3 4,302 26.7 1,282 8.0
1940 5,420 45.0 5,162 42.9 1,457 12.1
1942 13,634 66.7 3,264 16.0 3,540 17.3
1944 15,452 64.8 2,983 12.5 5,422 22.7
FUENTE: Lars Pira, Staples, Institutions and Growth: Competitiveness of Guatemalan Exports, 1524-1945 (Lund: Lund University, 2003), p.92.
La crisis económica mundial de 1929 afectó seriamente a las repúblicas cafetaleras. La disminución en los precios del café no pudo contrarrestarse con el aumento en el volumen. Las exportaciones de café continuaron a pesar de la reducción de los precios que disminuyeron hasta un tercio de los niveles máximos alcanzados en los años veinte.258 La Gráfica 3.10 ilustra el volumen de las exportaciones de café en los años 1920-1943.
Gráfica 3.10 Volumen de las exportaciones de café, 1920-1943
(miles de quintales)
700
800
900
1000
1100
1200
1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942
FUENTE: McCreery, Op. cit., p.301; Grieb, Op. cit., p.147. El banano, segundo producto de exportación del país, continuó en manos extranjeras. La depresión también afectó la producción de banano, que cayó de 6 millones de racimos en los
258 Bulmer-Thomas, Op. cit., p.63.
133
últimos años de la década de los veinte a tres millones y medio en la cosecha 1932-33. Esta caída fue seguida por una recuperación paulatina, que alcanzó su pico más alto en 1938-39, con una producción de más de 10 millones de racimos y que coincidió con el apogeo de las plantaciones de banano en Tiquisate. En la Gráfica 3.11 puede apreciarse la el volumen de las exportaciones en el período.
Gráfica 3.11 Volumen de las exportaciones de banano, 1920-1944
(miles de racimos)
2000
4000
6000
8000
10000
12000
1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944
FUENTE: Pira, Op. cit., p.90; International Bank for Reconstruction and Development, The Economic Development of Guatemala (Baltimore: IBRD/Johns Hopkins Press, 1951), p.49.
El gobierno de Jorge Ubico había contribuido a la expansión agroexportadora y a la creación del enclave bananero y, al igual que sus antecesores, dirigió esfuerzos hacia la diversificación de cultivos. Romper el monopolio bananero era tan inconveniente como abandonar el cultivo del café. La atención se centró entonces en un producto que abundaba en las selvas tropicales peteneras, el chicle, que no requería para su extracción de infraestructura en comunicaciones.259
La relativamente fácil explotación del chicle hizo que se convirtiera en el tercer producto de exportación del país, aunque nunca alcanzó al banano. El volumen de la exportación en 1939-40 fue de 15 millones de quintales y en los últimos años del gobierno de Ubico esta cifra se había duplicado.260 La participación del chicle en el comercio exterior osciló entre el 1.9% en 1937 y el 5.8% en 1944, siendo 1941 su mejor año (7.9%).261 259 Grieb, Op. cit., pp.149-150. 260 Ibid., p.151. 261 John H. Adler, E. R. Schlesinger y E. C. Olson, Las finanzas públicas y el desarrollo económico de
Guatemala (México: Fondo de Cultura Económica, 1952), p.[48].
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La II Guerra Mundial tuvo un impacto negativo sobre las exportaciones guatemaltecas que perdieron casi inmediatamente los mercados europeos, especialmente el alemán, al que se dirigía primordialmente la exportación de café. De esa suerte, Guatemala inició la búsqueda de mercados alternos y los Estados Unidos reemplazaron a Alemania como principal destino de las exportaciones. El alza de las exportaciones se inició en la segunda mitad de la década de 1940 e incidió en la recuperación económica de la posguerra. Legislación tributaria y hacienda pública, 1920-1944 Con una economía orientada hacia las exportaciones, los derechos arancelarios ocuparon el papel central como generadores de ingresos tributarios. De ahí que durante la década de 1920 la recuperación de las exportaciones del café y la expansión importante de las exportaciones de banano contribuyeran al crecimiento económico. Aunque con fluctuaciones considerables, la economía creció en un 5% por año, en promedio.262 Ello generó un fuerte aumento de importaciones que fue lo que más repercutió en un aumento de la recaudación de aranceles. La depresión de 1929 afectó principalmente los ingresos obtenidos por el café, y en menor medida al banano. Una década más tarde, la II Guerra Mundial hizo sentir sus efectos sobre las exportaciones. Estos acontecimientos, más que políticas tributarias específicas, fueron los determinantes básicos de las fluctuaciones de los ingresos tributarios durante esta época. La dependencia externa hacía que cualquier baja en los precios del café tuviera una fuerte repercusión en los ingresos públicos. El banano no era una opción para compensar las pérdidas pues, como se ha visto, la contribución por racimo exportado se establecía en contratos firmados a largo plazo, con tasas extremadamente bajas. Las exenciones concedidas a la UFCO también privaron a las arcas nacionales de impuestos por derechos de importación. El impacto en la economía de las exportaciones era alto, “debido a la estrecha relación entre ganancias de exportación, por un lado, e importaciones, comercio, transporte y rentas públicas, por el otro”.263 La legislación tributaria de ese período no introdujo cambios trascendentales. Se siguieron cobrando los anteriores impuestos y se introdujeron nuevos, siendo el más importante el impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas (mayo 1938) que en los años de su aplicación tuvo un impacto insignificante. Los impuestos más importantes continuaron siendo los aplicados a las importaciones (aranceles), licores y exportaciones (véase la Gráfica 3.12). En primer lugar, lo recaudado por concepto de aranceles aumentó significativamente debido al aumento de las importaciones inducidas por el aumento de las exportaciones, y sin que se hayan reportado modificaciones importantes de las tasas arancelarias que se aplicaron durante el período.
262 Calculado con base en los datos estimados del PIB por Bulmer-Thomas, Op.cit., p.411. 263 Ibid., p.46.
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En segundo lugar, en cuanto a las exportaciones, el impuesto sobre el café sufrió variaciones. En noviembre de 1920 el impuesto por quintal de café exportado bajó a un peso oro americano, la primera modificación desde 1912, y en septiembre de 1923 subió nuevamente a 1.50 pesos oro por quintal.264 Sobre el café también recayó un gravamen adicional para la creación del fondo de reservas de circulación monetaria, estableciendo tasas del 10% o 20% sobre el exceso de determinados precios por quintal. Por ejemplo, cuando el precio rebasara los 15 dólares pero fuera menor de 20, pagaría el 10% sobre el exceso de 15 dólares.265
Gráfica 3.12 Evolución de los ingresos tributarios, 1921-1943
0.00
2,000.00
4,000.00
6,000.00
8,000.00
10,000.00
12,000.00
14,000.00
16,000.00
1921 1923 1925 1927 1929 1931 1933 1935 1937 1939 1941 1943
Derechos Importación Derechos Exportación Licores Otros Total
José María Orellana, 1921 - 1926
Lazaro Chacón,
Jorge Ubico, 1931 - 1944
FUENTE: Memorias de Hacienda y Crédito Público, varios años. Finalmente, en lo que se refiere a los ingresos obtenidos de la venta y fabricación de licores, la renta de aguardiente continuó bajo el control del Estado, tanto la fábrica al por mayor como la venta a las “personas patentadas”, es decir, aquellas que pagaban una cuota mensual para vender aguardiente. Correspondía a la Dirección General de Rentas establecer las cuotas para la venta al por menor, según la importancia de la localidad. Estas cuotas podían aumentar o disminuir “cuando conviniere a los intereses fiscales”. Las ventas de aguardiente fuera de poblado estaban prohibidas para limitar el consumo de bebidas alcohólicas, en aras
264 Decreto 767, 24 noviembre 1920, en RLRG, T.39, p.117; Decreto 836, 4 septiembre 1923, en RLRG,
T.42, R.P. Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional,1928), p.70. 265 Decreto 886, 4 febrero 1924, en RLRG, T.43, R.P. Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional,
1929), p.114.
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de la “conservación del orden público, la mejora física y moral de la población rural y el cumplimiento de los contratos de trabajo”.266 El derecho para fabricar y vender chicha se adquiría mediante remates públicos anuales y se otorgaba al mejor postor. Las ventas de cerveza nacional pagaban un quetzal al mes. El gravamen sobre la venta de cerveza importada variaba según la capacidad del envase. El impuesto se hacía efectivo por medio de timbres adheridos a los envases.267 En 1924 se gravó el aguardiente “indefinidamente” con un impuesto adicional de 3 pesos por botella, para contribuir a la construcción del ferrocarril de Los Altos.268 Otros cambios de la política tributaria fueron menores, sin mayor impacto sobre la recaudación. Así, durante el gobierno de Carlos Herrera se hicieron cambios en la Ley de Contribuciones (Decreto 775, 8 febrero 1921) que fue sustituida por una nueva versión tres meses después. Los cambios más importantes que introdujo el Decreto 775 fueron la reducción del impuesto sobre inmuebles del seis al uno por millar, motivado por la destrucción de la matrícula de la propiedad, y la rebaja a los impuestos sobre venta y permuta de inmuebles y herencias y donaciones.269 El Decreto 1153, promulgado en mayo del mismo año, reguló los siguientes impuestos: a) papel sellado y timbres, b) venta y permuta de inmuebles, c) herencias y donaciones, d) contribución sobre inmuebles, e) impuestos sobre consumos, y f) contribución de caminos.270 La importancia de esta ley de contribuciones radica en que fue reformada en algunas de sus partes pero no derogada en su totalidad. Parte de su contenido siguió vigente por décadas. En el capítulo dedicado a papel sellado y timbres, la ley estableció que los contratos y documentos que no llegaran a cien pesos estaban libres del impuesto. De ahí en adelante se pagaría el uno por mil. Además incluyó una tarifa para cincuenta “actos y documentos” cuya contribución estaba en el rango de 25 centavos a 100 pesos. Estableció además el pago del impuesto en la venta de medicinas (siempre que su valor excediera los 25 pesos), naipes, tabaco y cigarros puros. Este impuesto aplicable al timbre fue el antecedente de lo que más adelante se convirtió en el timbre sobre ventas, que contribuiría a un alza moderada de los ingresos durante las décadas de 1930 y 1940. La venta y permuta de inmuebles estaba gravada con el uno por ciento sobre el valor de la finca. El impuesto sobre herencias y donaciones variaba en un porcentaje del 1% al 10% sobre el haber líquido, dependiendo del grado de parentesco. El de bienes inmuebles se fijó en el 3 por millar. La contribución sobre consumos sólo reguló el beneficio de ganado vacuno a 20 pesos por cabeza, desapareciendo el relativo al consumo de sal. El impuesto se distribuía entre el fisco, casas de beneficencia, hospitales departamentales y el municipio.
266 Leyes y reglamentos de hacienda, 1927, José Luis Prado, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional, 1927),
pp.156-157. 267 Ibid., pp.158-159. 268 Decreto 874, 1 septiembre 1924, en RLRG, T.43, p.80. 269 Decreto 775, 8 febrero 1921, en RLRG, T.39, R.P. Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional,
1925), pp.125-126. 270 Decreto 1153, 30 mayo 1921, en RLRG, T.40, R.P. Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional,
1926), pp.109-136.
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La contribución de caminos sería de cuarenta pesos anuales para obreros o jornaleros y de cien pesos para los demás habitantes. Sujetos de la contribución eran todos los varones entre 18 y 60 años y los mayores que tuvieran un capital de más de 5 mil pesos. En enero de 1922 se modificó esta contribución al restablecerse el trabajo personal en el servicio de caminos, de esa suerte, la contribución volvió a tener el carácter de conmuta que había tenido desde el Código Fiscal de 1881.271 El Decreto No.1474 de 1933, aumentó el servicio a dos semanas anuales y la conmuta se estableció en un quetzal semanal. Debido a la corta vida de la República de Centroamérica, quedó como curiosidad histórica el decreto No.6 de la Asamblea Legislativa del Estado de Guatemala emitido el 23 de noviembre de 1921, que no fue sancionado. Este decreto estableció un impuesto sobre la renta al que estaban afectos “todos los aprovechamientos, ganancias, pensiones y utilidades provenientes de bienes, empresas, negocios, profesiones y trabajos establecidos o verificados” en el Estado, que excedieran los mil doscientos pesos oro anuales, en una tarifa que iba del 0.5% (ingresos de 1,201 pesos a 2,000) al 10% (60,001 pesos en adelante).272 La depresión de 1929 afectó la recaudación de todos los impuestos, especialmente de los aranceles de importación, seguidos de los impuestos aplicados a las exportaciones y a los licores, como puede observarse en la Gráfica 3.12 (supra). Después de 1930 y hasta 1943 se inició de manera muy gradual un proceso de diversificación de la base impositiva, en la medida en que comenzaron a aplicarse otros impuestos, adicionales a los impuestos que gravaban las importaciones, las bebidas alcohólicas y las exportaciones, como puede verse en el rubro “Otros” de la Gráfica 3.12. En ello incidió un crecimiento moderado del impuesto al timbre y de impuestos selectivos, incluyendo al aplicado al tabaco en particular, pero también otros como los combustibles y automóviles. Así, en 1930 se gravó por primera vez el consumo de derivados del petróleo mediante el “impuesto de vialidad” que consistía en el pago de 5 centavos por galón de gasolina o nafta.273 En el mismo año, la crisis financiera producto de la depresión obligó a buscar préstamos externos y a aceptar el único disponible en ese momento, que provino de una compañía sueca dedicada a la fabricación de fósforos. A cambio de un préstamo de 2.5 millones de dólares al 7% de interés, el gobierno ofreció a la compañía el monopolio de la importación y venta de fósforos en toda la república, adicional a la garantía ofrecida con el impuesto sobre la propiedad inmueble.274 En mayo de 1932, se emitió el Decreto legislativo 1831, una nueva ley de papel sellado y timbres fiscales, que estableció diferentes rangos para el impuesto, esta vez en quetzales. En general aumentó las tasas, aunque es difícil establecer comparaciones debido al cambio de
271 Decreto 782, 28 enero 1921, en RLRG, T.40, p.225. 272 Decreto No.6 de la Asamblea Legislativa del Estado de Guatemala, 23 noviembre 1921, en RLRG, T.40,
pp.151-156. 273 Decreto 1645, 21 mayo 1930, en RLRG, T.49, R.P. Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional,
1932), p.18. Posteriormente el impuesto se elevó a 9 centavos por galón de gasolina o nafta. (Decreto 1182, 25 septiembre 1931).
274 Grieb, Op. cit., p.179. La compañía era la Svenska Tandsticks Aktiebolaget. Ubico volvió prioridad el pago de este préstamo para liberar a la república de este “odioso monopolio”, hasta completarlo en 1939. Ibid.
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moneda de peso a quetzal, y redujo la lista de contratos y documentos afectos.275 Esta ley fue objeto de varias reformas y fue derogada en 1984. En el mismo mes y año se estableció por primera vez un impuesto a la circulación de vehículos, con diferentes gravámenes de acuerdo al tipo de transporte. Por ejemplo, un automóvil pagaba Q8.50 anual, mientras que un landó y un cabriolé pagaban Q5 cada uno. Un sulki, Q2.50, una carreta, Q2 y una bicicleta un quetzal.276 En 1934 entró en vigor la ley sobre registro e impuesto de sociedades lucrativas por acciones, cuyo antecedente era el impuesto sobre dividendos de los accionistas de sociedades anónimas, establecido en diciembre de 1908 (Decreto 692). Esta ley gravó con un 5% los dividendos que disfrutaran los accionistas y del 2% sobre el valor nominal de las acciones cuando éstas se traspasaran. La ley de 1934 (Decreto 1543) impuso un gravamen del 5% sobre las utilidades de sociedades anónimas y comanditas, nacionales o extranjeras, y del 1% sobre el traspaso de las acciones de las sociedades nacionales. Los fondos recaudados por ambos decretos se destinaron a las casas de beneficencia pública.277 Otra ley emitida durante el período que gravó directamente la renta fue la del impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas (Decreto 2099). Establecido en 1938, este impuesto era de carácter “anual, proporcional y progresivo, sobre las utilidades líquidas o beneficios netos de las empresas lucrativas de toda naturaleza que tengan en giro, virtual o efectivamente aportado, un capital de cinco mil quetzales o más y cuando sus utilidades alcancen su monto mayor de mil quetzales al año o la proporción correspondiente a esa suma si se trata de períodos de tributación más cortos”.278 La ley estableció una tarifa cuyo rango inferior gravaba las utilidades de Q1,000 a Q10,000 con un 5%, y el superior que estableció un gravamen del 12% a las utilidades mayores de cien mil quetzales.279 Con esta ley, el impuesto que venía pesando sobre las sociedades anónimas se hizo extensivo a todas las empresas lucrativas y constituyó “indudablemente un principio de impuesto sobre la renta, considerado como el más justo y científico”.280 Los ingresos por ambos impuestos no fueron muy altos. En 1935, el impuesto sobre sociedades lucrativas por acciones reportó 56 mil quetzales, en 1940 alcanzó los 155 mil y en 1943 llegó casi al cuarto de millón. En 1940, el impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas fue de 157 mil quetzales y en
275 Decreto legislativo 1831, 9 mayo 1932, en RLRG, T.51, R.P. Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía
Nacional, 1935), p.100. 276 Decreto 1276, 25 mayo 1932, en RLRG, T.51, p.191. El landó, el cabriolé y el sulki eran carruajes tirados
por caballos, generalmente abiertos por los lados, que transportaban de una a cuatro personas. 277 Memoria de las labores del Ejecutivo en el ramo de Hacienda y Crédito Público durante el año
administrativo de 1934, presentada a la Asamblea Legislativa en sus sesiones ordinarias de 1935 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1935), pp.115 y 120.
278 Decreto 2099, 26 mayo 1938, en RLRG, T.57, R.P. Méndez, comp. (Guatemala: Tipografía Nacional, 1940), p.121.
279 Ibid., p.126. 280 Memoria de las labores del Ejecutivo en el ramo de Hacienda y Crédito Público durante el año
administrativo de 1938, presentada a la Asamblea Legislativa en sus sesiones ordinarias de 1939
(Guatemala: Tipografía Nacional, 1939), p.71.
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1943 llegó a los 300 mil.281 Aunque ambos impuestos registraron alzas, en términos porcentuales no tuvieron mayor relevancia. Las alzas y bajas en los ingresos fiscales del período 1921-1944 tienen su origen en varias fuentes. La más significativa está ligada a los precios de los productos de exportación que, como ya se ha dicho, incidían en los ingresos tributarios por derechos aduanales. Nada más notorio que el efecto del descenso de las exportaciones de café, de 1,239 mil quintales en 1930 a 789 mil en 1931, agravada con el desplome del precio por quintal, que cayó de 25 dólares en 1926-27 a 7.50 dólares en 1932.282 Uno de los problemas que afectó la recaudación fue que en el diseño de la política tributaria estaba implícito un componente pro-cíclico, lo cual fue muy grave al depender las rentas tributarias de tan solo tres impuestos. Como puede apreciarse en la Gráfica 3.12 (supra), al auge de los años veinte siguió el desplome de los ingresos en 1931, con una recuperación lenta en los siguientes años, matizada por los efectos de la II Guerra Mundial. Los ingresos tributarios alcanzaron nuevamente los niveles registrados en los años 1927-1929, los más altos del período, en 1943. Durante el período 1921-1943, los ingresos tributarios siguieron dependiendo fuertemente de los impuestos por importación y exportación, que contribuyeron con más del 60% del total de las rentas. En los años 1928 y 1929, estas dos fuentes de ingresos equivalieron al 73% de la recaudación. En la década de los cuarenta, los impuestos al comercio redujeron su participación a los niveles menores del período. Esto sucedió porque otras fuentes de ingresos (timbres, selectivos) empezaron a crecer mientras estos ingresos se estancaron. Los ingresos por licores eran los segundos en importancia, pero ésta se fue reduciendo paulatinamente a lo largo del período. Mientras que a inicios de los años veinte su participación superaba el 30%, en el año 1935 su participación en la recaudación se había reducido a la mitad. A partir de ese año se empezó a recuperar lo recaudado mediante la aplicación del impuesto sobre ventas de bebidas alcohólicas, mientras que la recaudación proveniente de los otros ramos estancados se redujo a niveles casi nulos.283 Por otro lado, los impuestos directos (cuya contribución se sitúa entre el 5% y el 10% del total de los ingresos tributarios registrados en el período) no vieron reducida su participación por los efectos de la gran depresión de 1929, puesto que al aplicarse fundamentalmente a los bienes inmuebles no dependían tanto de las fluctuaciones del comercio exterior. Con la introducción del impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas en 1938, la tributación directa se recuperó y alcanzó niveles de recaudación sin precedentes, aunque era todavía muy baja. Por primera vez la tributación directa logró superar el 10% de participación. Finalmente, en esta época también se establecieron las bases para diversificar las fuentes de ingreso fiscal, al crear impuestos aplicables al comercio interno o, en otras palabras, a las
281 Memorias de Hacienda y Crédito Público, 1935, p.59; 1940, p.10; 1943, p.6. 282 Luján Muñoz (1998) Op. cit., p.246; Grieb, Op. cit., p.52. 283 El tabaco, pólvora y el salitre continuaban siendo ramos estancados.
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ventas. Así, el impuesto sobre las ventas, que en dicho período fue el timbre sobre ventas, se empezó a cobrar en 1932. El impuesto sobre papel sellado y timbres, en el cual se incluye la recaudación proveniente de este impuesto, mantuvo una participación de alrededor del 5.5% en el período 1932-1943, mientras que para el período 1921-1931 fue del 2.4%. Además, la recaudación de impuestos selectivos al consumo se fortaleció al establecerse el impuesto al tabaco y cigarrillos, sobre circulación de vehículos, la sal y el azúcar. Conclusiones Desde los primeros años del siglo XIX hasta mediados del siglo XX, pueden apreciarse rupturas y continuidades en la historia política de Guatemala que ayudaron a definir su historia económica y su historia tributaria. Así, el país transitó del régimen colonial a la época independiente y adoptó una forma de gobierno federal que fracasó debido a diferentes circunstancias, entre las que destacan las rivalidades políticas entre las nuevas repúblicas y la crisis económica y fiscal que fue una de las características básicas de ese período. Con Rafael Carrera empezó la saga de los caudillos/dictadores. Durante 30 años Carrera estuvo a la cabeza de un régimen que consolidó el poder de las elites tradicionales. Cuando la capacidad de respuesta a las necesidades de los sectores económicos emergentes se agotó llegó el relevo político y se inició la llamada época liberal. Bajo un régimen dictatorial y autoritario y en nombre del progreso, los liberales modificaron profundamente las relaciones económicas, sociales y políticas al poner al Estado al servicio de la expansión cafetalera. Así, el país se incorporó totalmente al mercado mundial a través de una economía de exportación basada en el café. La tradición del caudillo/dictador continuó en los primeros 44 años del siglo XX, con Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico. Ambos prosiguieron las políticas estatales que permitieron la consolidación de la nueva elite cafetalera y, con una política de total cooperación con los Estados Unidos, el nuevo poder continental, favorecieron la creación de una economía de enclave basada en la producción de banano. La dependencia monoexportadora fue, durante los años que cubre este capítulo, la característica esencial de la economía y en el ámbito fiscal fue decisiva para hacer del comercio exterior la principal fuente de ingresos ordinarios del erario. Esta fuerte dependencia del sector externo, a la par de una política tributaria cortoplacista y errática, dificultó la consolidación de las finanzas públicas a finales del siglo XIX. Esta tendencia continuó en las primeras dos décadas del siglo XX, cuando los impuestos a importaciones y exportaciones contribuían con las dos terceras partes de los ingresos tributarios. Los escasos impuestos directos aportaban porcentajes mínimos al total de los ingresos del erario. Durante la década de 1930 y hasta 1943 se registró un proceso gradual de diversificación de la estructura impositiva, en la medida en que comenzaron a aplicarse otros impuestos. Sin embargo, su incidencia sobre los ingresos tributarios no fue significativa. Los impuestos sobre el comercio exterior continuaron siendo la parte fundamental de los ingresos en este período.
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CAPÍTULO IV EL PERÍODO CONTEMPORÁNEO, 1944 - 2006
Introducción Durante el período cubierto en este capítulo, diversidad de acontecimientos, tanto externos como internos, han dejando su sello en la sociedad y el Estado guatemaltecos. Entre los primeros podemos señalar la fase más aguda de la guerra fría, la revolución cubana, la Alianza para el Progreso, el proceso del Mercado Común Centroamericano, la primera gran crisis del petróleo, el desarrollo contradictorio del proceso de globalización, el derrumbe del bloque socialista y el reordenamiento geopolítico mundial derivado de lo anterior. Entre los segundos, cabe destacar el derrocamiento del proceso democrático revolucionario, la instauración de sucesivos regímenes militares que bloquearon la posibilidad de un orden social democrático y exacerbaron las condiciones económicas y sociales, cuya interpretación por parte de ciertos sectores de la sociedad desembocó en un conflicto armado de larga duración. A la vez, el período incluye esfuerzos para transitar hacia la democracia y negociaciones de paz entre insurgencia y gobierno, entre otros. A lo largo de ese abigarrado panorama económico-social interno y externo, la cuestión fiscal guarda características especiales. Tal vez la más notoria sean los repetidos intentos de reforma tributaria que se han venido dando desde la época revolucionaria hasta el momento actual, lo que revela que gobiernos de diferentes signo político han visto la necesidad imperiosa de tal reforma para lograr condiciones financieras mínimas que permitieran al país ingresar en la senda del desarrollo. Las crisis fiscales que periódicamente asolan las finanzas públicas son en buena medida consecuencia de la incapacidad del Estado para promover y hacer valer una política tributaria de largo plazo. La historia política de los últimos sesenta años constituye el marco referencial para entender y visualizar los sucesivos períodos de gobierno y sus acciones u omisiones en materia fiscal. Como se verá, abarca desde la administración de Juan José Arévalo hasta la de Oscar Berger Perdomo, en un esfuerzo de síntesis que busca no perder profundidad en aras de la claridad expositiva. 1. La década revolucionaria El derrocamiento del régimen de Jorge Ubico fue un parteaguas en la historia guatemalteca. Después de su renuncia, estudiantes, obreros y profesionales buscaron los medios para expresar sus aspiraciones democráticas, y nuevas fuerzas políticas aparecieron en escena. Los vientos de cambio habían llegado. El nombramiento de Federico Ponce Vaides como presidente provisorio despertó una nueva ola de protestas. Esta vez, los militares encabezaron una insurrección cívico-militar que derrocó a Ponce Vaides el 20 de Octubre de 1944. El nuevo gobierno fue integrado en forma transitoria por dos militares y un civil.
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La Junta Revolucionaria de Gobierno empezó a tomar con prontitud las medidas para retornar al orden constitucional. En el lapso de dos meses, los hombres que sabían leer y escribir fueron convocados a elegir representantes en las Asambleas Legislativa y Constituyente y a votar en las elecciones presidenciales. El 15 de marzo de 1945, día en que entró en vigor la Constitución, el Congreso dio posesión de su cargo a Juan José Arévalo. El nuevo presidente tuvo como marco de referencia para orientar su labor la propia Constitución, cuyo contenido llamaba a reformas políticas y sociales de gran envergadura. Actuando en consecuencia, la administración de Arévalo puso en marcha una “revolución legislativa” que incluyó la reforma monetaria y bancaria de 1946 que, a la par de la ley del seguro social (1946) y el Código de Trabajo (1947) cambiaron permanentemente el curso de las relaciones económicas y sociales del país.
El contexto económico El esbozo sobre Guatemala que aparece en el Informe Britnell1 da una idea sobre las condiciones socioeconómicas prevalecientes a mediados del siglo XX. Destaca la accidentada geografía que dificultaba el acceso a las áreas productivas y contribuía al aislamiento cultural de la población rural.2 La ciudad de Guatemala era el mayor centro urbano (casi 300,000 habitantes) y solamente otras dos ciudades tenían más de 15,000 residentes. De la totalidad de la población, el 85 por ciento se asentaba en el área rural y alrededor del 60 por ciento era indígena. El 73 por ciento de la población económicamente activa se dedicaba a la agricultura y el 13 por ciento se ocupaba en actividades relacionadas con la industria.3 El café y el banano comprendían alrededor del 90 por ciento de las exportaciones, seguidos de lejos por el chicle, el abacá y los aceites esenciales. En la agricultura destacaba, sin embargo, el marcado contraste entre “la pobreza de la agricultura doméstica de subsistencia y la prosperidad de la agricultura de exportación”.4 Ambas compartían el uso de métodos anticuados de producción que en la agricultura de subsistencia se definían por el empleo de herramientas rudimentarias y el desconocimiento de técnicas agrícolas modernas, mientras que en la agricultura de exportación dominaban, principalmente en las fincas de café, “las actitudes tradicionales de los terratenientes ausentistas que se contentan con una inspección anual de sus propiedades y se interesan solamente en la cantidad total del ingreso en efectivo sin importar lo ruinoso que puedan ser los métodos de producción empleados”.5
1 Nombre con el que también se conoce al informe que elaboró la misión del International Bank for
Reconstruction and Development (hoy Banco Mundial) que visitó Guatemala en 1950, con el propósito de elaborar recomendaciones para un plan de desarrollo económico. La misión estuvo encabezada por George E. Britnell.
2 International Bank for Reconstruction and Development, The Economic Development of Guatemala (Baltimore: IBRD/Johns Hopkins Press, 1951), p.3.
3 Ibid., pp.6-9. La fuente de estas apreciaciones sobre la PEA es el censo de 1940, pues las estadísticas ocupacionales del censo de 1950 no estaban disponibles cuando se redactó el informe.
4 Ibid., p.23. 5 Ibid., p.26. El informe agrega que en las fincas de café se descuidaban la tierra y los cafetos y el sistema de
plantación era anticuado, la consecuencia era una producción por debajo de su potencial máximo.
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En lo que se refiere a la industria, la mayoría de establecimientos producía bienes “típicos de las primeras fases del desarrollo industrial” destinados principalmente al mercado interno. Las empresas industriales eran generalmente pequeñas y empleaban procesos de producción muy simples.6 Lo limitado de la industria, aunque obedecía a factores como escasez de capital y crédito, pobre desarrollo tecnológico y poca calificación de la mano de obra, tenía un obstáculo fundamental en la escasa demanda. En efecto, el mercado interno guatemalteco era reducido “debido al poder de compra extremadamente bajo de la gente”.7 El censo industrial de 1946 reportó un total de 673 establecimientos, de los cuales el 83 por ciento correspondía al rubro de las industrias tradicionales (alimentos, bebidas, tabaco, textiles, vestuario…), el 10 por ciento a las industrias intermedias (papel, hule, químicos…) y el restante 7 por ciento a industrias de bienes de capital, que en total empleaban a 19,361 trabajadores.8 La industria presentaba pues, un cuadro de desarrollo embrionario. La economía guatemalteca, en suma, estaba compuesta por tres sectores: la producción de alimentos y materias primas para el consumo doméstico, los cultivos de exportación y la incipiente industria. El producto nacional bruto (PNB) para 1947-48 se estimaba en Q335 millones, del cual el 57 por ciento tenía como fuente la agricultura. El sector manufacturero representaba el 14 por ciento del PNB.9 El PNB per capita equivalía a US$120, más bajo en esa época que el de Costa Rica ($146) y Panamá ($181) pero más alto que el de El Salvador ($85), Nicaragua ($65) y Honduras ($60).10 Había una marcada diferencia entre el PNB de la población ladina y el de la población indígena. La renta per capita de la población ladina era $246, mientras que para la población indígena era poco menos de $70. Este contraste se explica por el predominio de “métodos muy primitivos de producción” y la limitada relación entre la población indígena y el sector comercial.11 En la economía guatemalteca de la época tenía especial importancia el comercio exterior. Gran parte del PNB provenía de la agricultura, especialmente de los productos de exportación como el café y el banano. El país dependía además del extranjero para adquirir mercancías manufacturadas que proporcionalmente dominaban la importación.12 En el intercambio comercial, los Estados Unidos concentraban el mayor porcentaje tanto como destino de las exportaciones como por origen de las importaciones. El panorama era favorable para las exportaciones de Guatemala ya que estaba finalizando la II Guerra Mundial, lo cual ayudó al incremento de su valor. Como consecuencia, el aumento de reservas monetarias, cercanas a los cuarenta millones de dólares, le aseguraban al gobierno la estabilidad necesaria para enfrentar los avatares de la posguerra.
6 Ibid., p.92. 7 Ibid., p.99. 8 Dosal, Op. cit., p.94. 9 Adler, Schlesinger y Olson, Op. cit., p.39. La cifra Q335 millones representa el PNB producido, no el
disponible. 10 IBRD, Op. cit., p.11. 11 Adler, Schlesinger y Olson, Op. cit., pp.40-41. La población indígena estaba ligada al sector comercial a través
de su participación en la producción de los cultivos de exportación. Ibid. 12 Ibid., p.47.
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Las exportaciones de café, que no habían sufrido tanto durante la guerra, se beneficiaron con el alza en los precios internacionales. Durante el año fiscal 1940-41 el precio había bajado a US$6.36 por quintal, y para el año 1944-45 ya se había recuperado a US$15.08 por quintal, mientras que en el año 1953-54 su preció llegó a US$64.20 por quintal.13 Como resultado, el valor de las exportaciones de café se incrementó de menos de US$20 millones en 1944 a más de US$70 millones en el período 1952-54. El precio del banano también se recuperó.
Gráfica 4.1 Evolución de las exportaciones, 1936-1948
(millones de quetzales)
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948
Café Banano Chicle Aceites esenciales Otros
FUENTE: Elaboración propia con base en: Adler, Schlesinger y Olson, Op. cit., p.[48]. En resumen, tal como lo observara John H. Adler, la economía guatemalteca era relativamente simple, “con su bien definido sector de exportación, sus procedimientos primitivos de producción agrícola y su dependencia de fuentes extranjeras para satisfacer sus necesidades de artículos manufacturados…”.14 Política tributaria En los primeros cuatro años fiscales de la década revolucionaria (1945-46/1948-49) se mantuvo el predominio de los impuestos aplicados a las importaciones, que representaban casi una tercera parte de los impuestos, y de los licores, que cubrían alrededor del 20% del total. El peso de los impuestos indirectos contrastaba con la menor participación de los ingresos obtenidos por impuestos directos, que con dificultades superaban el 10% del total. A su vez, persistía la importancia de los impuestos aplicados al comercio exterior. La suma de los impuestos sobre importación y exportación aportaban casi la mitad de los ingresos tributarios en esos años. 13 Wagner (2001), Op. cit., p.182. 14 Adler, Schlesinger y Olson, Op. cit., p.18.
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Los derechos de importación eran cobrados como valor específico por unidad y recaían sobre una amplia gama de mercancías. Los impuestos sobre exportación provenían básicamente del café, el banano y el chicle. Los gravámenes más importantes sobre el consumo, en la medida en que proporcionaban más ingresos al fisco, eran los de bebidas alcohólicas seguidos de los impuestos sobre tabacos.15 En lo que respecta a impuestos directos, el impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas era el más importante. Este gravamen, vigente desde los años treinta, no afectaba las rentas de capital. Otro impuesto directo, la contribución sobre los bienes inmuebles, cobró vigencia a finales del siglo XIX y fue modificado en los años veinte del siglo pasado. El impuesto gravaba la propiedad en una proporción de tres quetzales por cada mil de su valor estimado, de ahí que se le conociera también como impuesto del tres por millar. Además existía el impuesto sobre la transmisión de propiedad raíz, pero su rendimiento era menor en comparación con el impuesto sobre inmuebles.16 El gravamen sobre inmuebles tuvo una representación porcentual mínima (2.1 %) en el total de los ingresos del fisco provenientes de impuestos en el período 1945/46-1948/49.17 El sistema tributario de la década revolucionaria heredó del régimen anterior todos los defectos posibles. La administración tributaria era deficiente, los costos de la recaudación eran altos y la lentitud de los trámites facilitaba la evasión.18 En consecuencia, el Informe Britnell recomendó una reorganización del sistema fiscal para incrementar los ingresos. Como ejemplo, el informe señaló la necesidad de reevaluar la propiedad inmueble, un proceso que había empezado en 1945 y que para 1949 sólo había conseguido modificar la matrícula fiscal de 25,000 propiedades de un total de 125,000. También recomendó que el impuesto sobre la exportación de café tuviera una base ad valorem progresiva, que se elevara la base del impuesto a los bienes inmuebles y se aplicara un impuesto de importación a los bienes suntuarios. Por último, propuso la creación del impuesto sobre la renta personal, aplicado a todo tipo de ingresos en tasas progresivas, y aumentar las cargas fiscales de las empresas extranjeras.19 El sistema tributario guatemalteco había sido construido de acuerdo a las necesidades y circunstancias de cada época. La legislación tributaria era sometida frecuentemente a modificaciones cuyo propósito era satisfacer las necesidades inmediatas del Estado. Lo que faltaba, sin embargo, era una reorganización para optimizar los ingresos, con visión de largo plazo. De ahí que ambos gobiernos revolucionarios emprendieran una reforma que no llegó a concretarse. 15 Ibid., p.69. 16 La primera ley de contribuciones data de 1894 (Decreto gubernativo 494), cuyo antecedente se encuentra en el
Código Fiscal de 1881. Era un conjunto de leyes que incluía la contribución sobre papel sellado, el impuesto sobre herencias y donaciones y el impuesto sobre la venta y permuta de bienes inmuebles, entre otros. La ley de contribuciones de 1921 (Decreto legislativo 1153) es la vigente en el período revolucionario y varias de sus secciones fueron reformadas en esa década.
17 Adler, Schlesinger y Olson, Op. cit., p.[64]. 18 IBRD, Op. cit., p.267. 19 Ibid., pp.268-272. Adler, Schlesinger y Olson coinciden en señalar que se pueden lograr mayores ingresos si
se elevan las tarifas de los impuestos sobre la propiedad, las de exportación de café y si se crea el impuesto sobre la renta personal. Op. cit., p.27.
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Sin la posibilidad de emprender una reforma tributaria inmediata, el gobierno de Juan José Arévalo creó impuestos y modificó los existentes con el propósito de aumentar los recursos fiscales. Tenía el antecedente de la Junta Revolucionaria de Gobierno, que en sólo cinco meses al frente de la administración pública reformó el impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas, el arancel de aduanas, los impuestos sobre tabacos, bebidas alcohólicas y vialidad (gasolina), y creó el impuesto sobre ingresos y beneficios de capital.20 Arévalo continuó con la misma tendencia: introdujo cambios en el arancel de aduanas para elevar o crear derechos de importación y exportación, en la legislación tributaria sobre papel sellado y timbres fiscales, tabacos, bebidas alcohólicas y circulación de vehículos y modificó rangos y tasas de los impuestos sobre utilidades de las empresas lucrativas y sobre ingresos y beneficios de capital. En el caso de los alcoholes, bebidas alcohólicas y fermentadas y en el de tabacos, se emitieron nuevas leyes.21 Se decretaron, además, nuevos impuestos sobre la fabricación de fósforos, peajes, boletos aéreos, aterrizaje y dos adicionales para la construcción del estadio nacional. Por su parte, el gobierno de Jacobo Arbenz emitió nuevos decretos que modificaron la legislación relacionada con los impuestos indirectos (aranceles, bebidas alcohólicas, circulación de vehículos, tabacos, entre otros) e introdujo un nuevo impuesto sobre bebidas gaseosas. Hubo esfuerzos por establecer el impuesto sobre la renta, tomando en cuenta una propuesta heredada del gobierno de Arévalo, pero sin que lograra concretarse. La cantidad de decretos relacionados con la materia fiscal fue considerablemente menor en la presidencia de Arbenz, aunque durante la década revolucionaria se aprobaron alrededor de cien decretos relacionados con la tributación. La oposición casi natural a cualquier nuevo impuesto o a la reforma de alguno de los existentes tuvo diversas manifestaciones en la década revolucionaria. En los primeros meses del gobierno de Arévalo se consideró necesaria la revisión de la matrícula fiscal, base del impuesto sobre bienes inmuebles, pues se sabía que las propiedades estaban declaradas por debajo de su valor de mercado. Inmediatamente hubo protestas que estimaban “injusta la revisión de la matrícula”.22 En la crítica a esta tentativa de captar más ingresos para el fisco, aunque se reconoció que la matrícula fiscal declarada en muchos casos no era verídica, se señaló que no existía “un criterio económico para gastar los caudales de la nación”.23 La revisión de la matrícula se hizo cuesta arriba, al extremo que en 1949 sólo se había revaluado alrededor del 20 por ciento de los inmuebles registrados. Aunque la oposición en casos como el anterior era moderada, adquiría otro matiz cuando se trataba de modificar los aranceles de exportación, especialmente del café. En octubre de 1950, por ejemplo, se presentó una iniciativa para gravar con un impuesto adicional cada quintal de café destinado a la exportación. Inmediatamente el gremio de cafetaleros protestó por el
20 En diciembre de 1944, la Junta Revolucionaria de Gobierno por medio de su Decreto 44, estableció el primer
impuesto que gravó los ingresos y beneficios de capital, en forma anual y progresiva. Este decreto fue ratificado posteriormente por el Decreto 434 en octubre de 1947, y derogado por el Decreto presidencial 174 en diciembre de 1954, que además estableció una nueva tarifa para el pago del impuesto.
21 La ley de tabacos es el Decreto 399, mayo 1947; la ley sobre bebidas alcohólicas es el Decreto 536, de julio de 1948.
22 El Imparcial, 1 junio 1945, p.1. La última revisión de la matrícula se había hecho en 1931. 23 El Imparcial, 7 junio 1945, p.3.
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“atentatorio decreto de tributación”, que imponía un impuesto de Q6 por cada quintal de café. El impuesto era, además, “arbitrario, antieconómico, injusto y discriminatorio”, pues afectaba solamente a los productores del grano. En el decreto prevalecía “el interés fiscal y político sobre el nacional”.24 Los cafetaleros de Alta Verapaz también protestaron por el tributo y pidieron al presidente que vetara la ley.25 Finalmente, la Asociación General de Agricultores (AGA) solicitó el veto y sugirió buscar una mejor forma de tributación “que armonice la necesidad fiscal con los intereses de la industria cafetalera”. LA AGA manifestó además que el impuesto recaía sobre el sector más numeroso y económicamente más débil, los pequeños caficultores, “el proletariado del gremio”, unos 11 mil o 12 mil productores que constituían el 95% de la totalidad, y recordó al gobierno su deber de estimular la producción, pues por patriotismo debía dársele toda la ayuda a la producción cafetalera.26 Aparentemente las presiones dieron resultado, pues el impuesto bajó de Q6 a Q4.35 por quintal.27 Días más tarde, en un amplio desplegado de prensa, la AGA solicitó de nuevo la derogación del impuesto, sin resultado favorable.28 Una situación similar de protesta surgió cuando durante el gobierno de Arbenz se creó el impuesto sobre las bebidas gaseosas. En esa ocasión, la Asociación Gremial de Industriales de Guatemala se dirigió al Congreso para pedir que el proyecto de ley fuera desechado, pues el efecto de gravar con un centavo de quetzal cada botella sería “el de una baja inmediata e importantísima en el consumo”, pues forzaría a subir el precio de las bebidas gaseosas a seis centavos. Es decir, el gravamen se trasladaría al consumidor. Además los resultados de la aplicación de la ley serían “desastrosos para la industria, pues no obra sobre utilidades sino sobre volumen” y afectaría también a las actividades dependientes (tapitas, cajas de madera, etiquetas).29 La iniciativa de ley, no obstante las protestas, finalmente se aprobó en enero de 1952.30 Por otra parte, dentro de la estrategia para impulsar el desarrollo económico, la administración de Arévalo consideraba la industrialización como una prioridad nacional. Esta medida encajaba en el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) que había sido puesto en práctica por otros países de América Latina desde los años treinta. Con el objetivo de estimular la industrialización se aprobó el Decreto 459, la primera ley de fomento industrial del país, en noviembre de 1947. Retomando la tradición de fomentar el crecimiento de ciertos sectores mediante exenciones y exoneraciones de impuestos, la ley otorgó
24 El Imparcial, 9 octubre 1950, p.4. El precio promedio del café en 1950/1955 fue de Q55.21 por quintal. 25 El Imparcial, 10 octubre 1950, p.1. 26 El Imparcial, 12 octubre 1950, p.12. 27 Decreto 767, publicado en El Guatemalteco el 13 de octubre de 1950. 28 El Imparcial, 16 octubre 1950, pp.12-13. Arévalo había vetado un decreto similar el año anterior pero “con la
anuencia de todos para establecerlo este año”. El Imparcial, 12 octubre 1950, p.12. Asimismo, se publicó una nota que bien puede resumir el pensamiento del sector cafetalero: “… en Guatemala, la producción y la exportación de café constituyen el más firme bastión de la economía, la fuente principal de ingresos de oro extranjero al país, de suerte que aún exonerándolo completamente de cargas fiscales, la nación entera se beneficia directamente con su situación de bonanza y se perjudica y empobrece durante las épocas de bajos precios.” El Imparcial, 24 octubre 1950, pp.1-2.
29 El Imparcial, 7 septiembre 1951, pp.1 y 8. 30 Decreto 872, en RLRG, T.70, Roberto Azurdia A., comp. (Guatemala: Tipografía Nacional, 1959), pp.118-120.
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a las industria nuevas, ya fueran integrales o de transformación, la exención del pago del pago de impuestos de importación, exenciones o deducciones del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas y del impuesto a la propiedad. Las industrias de transformación existentes podían acogerse a los beneficios de la ley, gozando de exenciones y reducciones de los gravámenes de importación.31 La ley definió los parámetros a que debían ajustarse las industrias para gozar de los beneficios, pero en la práctica se otorgaron incentivos a toda clase de industrias.32 Durante el período de aplicación de la ley en el gobierno de Arévalo, un total de 107 empresas, nuevas o ya existentes, gozaron de sus beneficios.33 Los intentos de reforma tributaria La reforma tributaria fue un tema presente en la agenda del gobierno revolucionario desde sus primeros años. Es más, formaba parte del programa de gobierno de Juan José Arévalo, en el que se mencionaba la necesidad de una “reforma integral de nuestro sistema tributario, para la justicia y eficacia de los impuestos”.34 No es de extrañar, entonces, que en junio de 1945, la Comisión de Hacienda y Crédito Público encargada de revisar el presupuesto general de ingresos y egresos del Estado para el año fiscal 1945-46, señalara en su dictamen que “en materia de ingresos ordinarios se impone la necesidad de crear una comisión técnica especialmente destinada a estudiar una reforma tributaria”, pues consideraba que el país debía tratar “por todos los medios lícitos y técnicos de elevar sus rentas”.35 En septiembre de 1946, el gobierno de Arévalo creó una comisión cuyo objetivo era la reforma de la legislación tributaria, que “propenderá hacia el impuesto sobre productos netos individuales, más los necesarios para complementarlo”. La ley, no obstante, debía evitar “el castigo de los capitales no ociosos y de los productos brutos, para cumplir con los propósitos… de estimular la iniciativa y actividad productoras”.36 El proyecto de ley del impuesto sobre la renta continuaba en estudio a finales de la década de los cuarenta. Su objetivo era extender la tarifa progresiva a todo tipo de ingresos. De esa cuenta, se esperaba que la ley eliminara la discriminación entre renta industrial y comercial, por un lado, y entre renta agrícola, sueldos y
31 Decreto 459, en RLRG, T.66, Mateo Morales Urrutia y R. Azurdia A., comps. (Guatemala: Tipografía
Nacional, 1957), pp.136-139. 32 Alfredo Guerra-Borges, Guatemala: 60 años de historia económica, 1944-2004 (Guatemala: PNUD, 2006),
p.45. 33 Informe del ciudadano presidente de la república, doctor Juan José Arévalo, al Congreso Nacional en su
primer período de sesiones ordinarias del año de 1951. Síntesis de la labor de los ministerios durante el sexto
año de gobierno, 1950 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1951), p.173. 34 Programa de gobierno de los partidos unificados Frente Popular Libertador y Renovación Nacional, que
postulan la candidatura del doctor Juan José Arévalo para presidente de la república, durante el próximo
período constitucional 1945-1951 (Guatemala: Unión Tipográfica, 1944), p.8. 35 Diario de las sesiones del Congreso de la República de Guatemala, 28 junio 1945, pp.34-35. En adelante,
DSCRG. 36 Acuerdo gubernativo del 19 de septiembre de 1946, en RLRG, T.65, Rosendo P. Méndez, comp. (Guatemala:
Tipografía Nacional, 1949), p.287.
149
renta profesional. Se reconocía sin embargo, que para que la ley constituyera “un eficiente instrumento fiscal” tendría que mejorar “el sentido de responsabilidad fiscal de los contribuyentes” y la organización administrativa de la entidad recaudadora.37 En las postrimerías del gobierno de Juan José Arévalo se presentó un nuevo proyecto de ley sobre el impuesto sobre la renta, con una tabla de tarifa imponible progresiva diferenciada para personas individuales y jurídicas en los primeros rangos de ingresos (de Q500 a Q5,000) y aplicable por igual a partir de los seis mil quetzales de ingresos. El rango máximo (Q300 mil en adelante) pagaría 40 ¾ % de impuesto.38 La Comisión de Hacienda del Congreso sostuvo que la introducción del impuesto sobre la renta era necesaria para que los ingresos del Estado fueran proporcionales a “la capacidad contributiva de cada individuo”. La Comisión agregó:
Los países de origen latino son, por temperamento quizá, reacios a cumplir con la ley en lo que respecta a tributos. Quien mejor burla las leyes es el más listo en nuestro medio, quien logra evadir los impuestos sin ser castigado se hace acreedor a la admiración de todos. Esto se debe desde luego al poco sentido de responsabilidad que se ha infundido en lo que respecta a los deberes del ciudadano.39
La discusión se postergó porque el proyecto requería un estudio más minucioso. Por otro lado, las elecciones presidenciales estaban cerca y también se elegirían nuevos representantes al Congreso. Sin embargo, ese organismo prolongó su período de sesiones extraordinarias para discutir diversos proyectos de ley, entre ellos el del impuesto sobre la renta.40 El Congreso se reunió en los últimos meses de 1950 y los dos primeros de 1951, se discutió la iniciativa de ley e incluso se modificó la escala del impuesto, “a su mínima expresión”, se aprobó en tercera lectura pero finalmente no fue ratificada por artículos.41 En el camino quedaron observaciones sobre lo improcedente de aplicar un impuesto a marchas forzadas, especialmente si se trataba de “una transformación completa del sistema tributario” y la dificultad de aplicarlo sin contar con la organización necesaria para su recaudación y eficiente administración.42 Quedaría en manos de la nueva legislatura el final del proceso. Durante el gobierno de Jacobo Arbenz el tema siguió siendo de importancia y en septiembre de 1951 se formó una Comisión Nacional de Reforma Tributaria cuyo propósito era “armonizar las imposiciones o tributos con las condiciones económicas y sociales del país, a fin de repartir las cargas del Estado en una forma racional, atendiendo a la capacidad contributiva de cada ciudadano, cumpliendo así con los principios de justicia tributaria”. La comisión sería la
37 Adler, Schlesinger y Olson, Op. cit., pp.70 y 175-178. El documento, por ser una iniciativa de ley, no se
encuentra en el archivo legislativo del Congreso. Tampoco se localizó el texto en los diarios de sesiones del organismo legislativo disponibles. De ahí que se recurra a la descripción que se hace en la fuente citada.
38 El Imparcial, 17 octubre 1950, pp. 1 y 5. Por ejemplo, las personas individuales con ingresos comprendidos entre Q 500 y Q 1000 pagarían un 2.5 %, las personas jurídicas del mismo rango pagarían el 5 %.
39 El Imparcial, 18 octubre 1950, pp.1 y 10. 40 El Imparcial, 21 octubre 1950, p.1; 3 noviembre 1950, p.1 41 Véase El Imparcial, 23 noviembre 1951, p.1; 29 noviembre 1950, pp.1 y 4; 20 diciembre 1950, p.1; 25 enero
1951, p.1; 30 enero 1951, p.1. 42 El Imparcial, 3 noviembre 1950, p.2; 23 enero 1951, p.1; 3 febrero 1951, p.9.
150
encargada de estudiar y discutir el sistema tributario vigente y hacer las recomendaciones necesarias para una reforma general. La comisión estaría compuesta por miembros del sector público, del sector privado (a través de sus cámaras de comerciantes, industriales y agricultores), de los sindicatos y las organizaciones campesinas.43 Arbenz, decidido partidario de la reforma tributaria, lamentó que no hubiera sido posible implementarla en su primer año de gobierno. En la síntesis de las labores del Ministerio de Hacienda quedó registrada la perspectiva gubernamental sobre los nuevos impuestos:
Al estar en vigor el impuesto sobre la renta, que como impuesto directo será más justo, y, al determinarse las bases para la reforma tributaria, la estabilidad del sistema impositivo será suficiente y … se caminará bajo un sistema de imposición estable sobre bases modernas, buscando la justicia y la equidad al mismo tiempo que la fortaleza fiscal en razón directa de los servicios públicos y de la prosperidad económica de la nación.44
El proceso de negociación y discusión de la reforma tributaria, que finalmente se tradujo en un proyecto de ley del impuesto sobre la renta, debió ser largo. En diciembre de 1953, el Congreso recibió el proyecto enviado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para dar cabida a esta iniciativa tuvo que retirarse otra que los representantes habían estado discutiendo.45 El gobierno esperaba que el decreto entrara en vigor en 1954. El proyecto de ley buscaba gravar las rentas clasificadas por su origen, contenía un impuesto progresivo complementario sobre la renta global, clasificaba a los tributarios según sus actividades y establecía un régimen especial para las sociedades anónimas.46 A pesar del interés del gobierno en la promulgación de la ley, la iniciativa se aprobó en primera lectura en mayo de 1954.47 El Congreso convocó a sesiones extraordinarias para el mes de junio, con el propósito de discutir, entre otras, la ley del impuesto sobre la renta.48 El derrocamiento del régimen de Jacobo Arbenz puso fin al proceso de reforma tributaria: la ley del impuesto sobre la renta tendría que esperar. En el derrocamiento del gobierno de Jacobo Arbenz los intereses de las empresas extranjeras asentadas en Guatemala jugaron un papel preponderante. La United Fruit Company y su filial la
43 Acuerdo del 25 de septiembre de 1951, “Créase la Comisión Nacional de Reforma Tributaria, e intégrase en la
forma que se indica”. El Acuerdo fue modificado el 7 de junio de 1952, cambiando la representación sindical y la del sector público. Véanse en RLRG, T.70, Op. cit., p.374; y en RLRG, T.71, Roberto Azurdia A., comp. (Guatemala: Tipografía Nacional, 1959), p.189, respectivamente.
44 Informe del ciudadano presidente de la república, teniente coronel Jacobo Arbenz Guzmán, al Congreso
Nacional en su primer período de sesiones ordinarias del año de 1952 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1952), p.337.
45 DSCRG, 18 diciembre 1953, p.4. El Imparcial, 11 diciembre 1953, p.7. 46 El Imparcial, 18 diciembre 1953, pp.1 y 7. 47 El Imparcial, 29 mayo 1954, p.1. Piero Gleijeses cita en su conocida obra sobre la revolución guatemalteca,
una noticia publicada en el Diario de Centro América, que saluda en tono triunfalista la aprobación en primera lectura de la ley: “… Aunque les guste o no, la revolución no puede seguir adelante con el actual sistema tributario. Se ha vuelto muy difícil para el Estado desarrollar sus programas progresistas bajo nuestro sistema fiscal feudal que ha cambiado muy poco desde 1944. Ha llegado el tiempo de corregir esa situación…”. Gleijeses, Op. cit., p.169.
48 Decreto 21 de la Comisión Permanente. Las sesiones extraordinarias iniciarían el 3 de junio; se discutirían 16 leyes en total. RLRG, T.73, Roberto Azurdia A., comp. (Guatemala: Tipografía Nacional, 1960), pp.15-16.
151
Compañía Agrícola de Guatemala ya habían sostenido enfrentamientos con Arévalo debido al Código de Trabajo.49 En el gobierno de Arbenz, sin embargo, los intereses de la UFCO se vieron directamente afectados con la promulgación del Decreto 900, ley de reforma agraria. La reforma agraria era considerada por Arbenz “el fruto más precioso de la revolución” pues facilitaría el tránsito del país hacia el desarrollo capitalista.50 El censo agropecuario de 1950 había revelado la situación de la tenencia de la tierra, con un patrón muy bien definido de latifundios (1 caballería y más, 2.2% del total de fincas) que concentraban el 72.2% de la tierra. En contraste, en las fincas de menos de 1 manzana (21.3% del total) se concentraba el 0.8% de la tierra.51 A partir de la promulgación del Decreto 900, el gobierno expropió alrededor de 529 mil manzanas de tierra ociosa, sin incluir las de la bananera. A principios de 1953 se realizó la primera expropiación de las tierras de la UFCO y de la Compañía Agrícola de Guatemala. En agosto de ese año, alrededor de 230 mil manzanas de su propiedad habían pasado a manos del Estado.52 La UFCO no estuvo de acuerdo con la compensación ofrecida por el gobierno y reclamó alrededor de 16 millones de quetzales. Su petición fue apoyada por el Departamento de Estado de los Estados Unidos. Lo demás es historia conocida: después de una rápida evaluación, el presidente Eisenhower decidió apoyar la “Operación Éxito”, cuyo objetivo era el derrocamiento de Arbenz.53 No puede atribuirse a un solo hecho la caída de un régimen. En el caso que nos ocupa, la conjunción de factores internos (la decisión de la mayoría de los oficiales del ejército de no defender el país de la invasión liberacionista, frente al temor de la intervención más amplia de los Estados Unidos, tal vez el más importante), la intervención del capital extranjero y finalmente “una conspiración dirigida directamente por el embajador norteamericano Peurifoy”, pusieron fin a los años revolucionarios.54 Impacto de la política tributaria Entre 1944 y 1954 hubo numerosas iniciativas legislativas para modificar diversos tipos de impuestos, en mayor medida que en épocas posteriores, pero esta variedad de intervenciones no pudo evitar la reducción de la carga tributaria entre 1947 y 1948. El mayor número de cambios en la legislación se dio al principio del período revolucionario, entre 1944 y 1947, con un aumento especialmente notable en este último año, aunque los cambios más importantes se 49 La aprobación del Código de Trabajo en 1947 (y de sus reformas en 1948) estuvo rodeada de controversia. El
sector patronal y las organizaciones de trabajadores se enfrentaron en la defensa de sus intereses, lo que contribuyó a caldear la atmósfera política de esos años.
50 Handy, Op. cit., p.127; del mismo autor, “The Most Precious Fruit of the Revolution: The Guatemalan Agrarian Reform, 1952-54” Hispanic American Historical Review 68:4 (1988), p.675.
51 Handy (1988), p.678, con base en el Cuadro 1. El censo registró la existencia de 54 fincas de más de 100 caballerías, que acaparaban el 18.7% del total de la tierra.
52 Ibid., pp.688 y 698. 53 Ibid., pp.699-700. 54 El texto en comillas fue tomado de Guerra-Borges, Op. cit., p.73. Sobre la caída del gobierno de Arbenz,
véase: P. Gleijeses, Op. cit., capítulos 11 a 14. Hay traducción al español: La esperanza rota: la revolución guatemalteca y los Estados Unidos, 1944-1954, Guatemala: Editorial Universitaria, 2005.
152
dieron en 1950, con el aumento de los impuestos aplicados al café. Por otro lado, la ley de fomento industrial derogó la mayor parte de impuestos aplicados a las importaciones de materiales de construcción, materias primas y equipos utilizados por las nuevas empresas nacionales y contribuyó a debilitar los ingresos derivados de los aranceles aplicados a las importaciones.
Gráfica 4.2 Variación del PIB real y carga tributaria, 1945-1954
(en porcentajes)
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Variación PIB real Carga tributaria
Variación del PIB real Carga Tributaria
FUENTE: Estimaciones propias basadas en datos de Banco de Guatemala, Bulmer-Thomas, Op. cit., y Memorias de labores del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La reducción de la carga tributaria de 1947 a 1948 estuvo asociada con la reducción de todos los impuestos como proporción del PIB, lo cual posiblemente reflejó la desaceleración de la economía y la existencia de una estructura tributaria fuertemente pro-cíclica, especialmente cuando el crecimiento económico se reducía. Contrasta con lo anterior lo ocurrido durante la primera mitad de la década de 1950, cuando la carga tributaria aumentó del 6.1% del PIB a 7.9% en 1954-55, como consecuencia de aumentos en la recaudación de impuestos aplicables principalmente a las exportaciones y en menor medida a las importaciones. El aumento de mayor importancia resultó del incremento del impuesto aplicable al café durante el gobierno de Arévalo en 1950, aunque el efecto de mejores precios ya se había hecho sentir en los ingresos de las fincas nacionales de café, expropiadas a los alemanes durante el gobierno de Jorge Ubico. Estas fincas llegaron a generar un monto considerable de recursos (calificados
153
como no-tributarios), visibles a partir de 1945-46 y con una contribución cercana al 10% de los recursos totales del Estado en esa época.55
Gráfica 4.3 Impuestos recaudados, 1945 - 1954
(como porcentaje del PIB)
FUENTE: Elaboración propia basada en Boletín General de la Dirección de Estadística (1945- 1953) y Memoria de labores del Banco de Guatemala (1954).
La tasa del nuevo impuesto al café se estableció de manera que aumentaba en la medida que lo hacía el precio del producto. Ya en 1951 el valor de las exportaciones de café alcanzó los US$58.5 millones y aumentó a US$74.2 en 1954, principalmente debido al aumento de su precio. Esto se reflejó en que los impuestos aplicados a las exportaciones pasaron de ser el equivalente del 0.4% del PIB en 1950 (porcentaje que no había cambiado desde principios de la década de los cuarenta) hasta alcanzar más del 1.4% del PIB en 1953.56 Con ello se comenzó a captar parte del excedente obtenido como resultado del excepcional aumento de precios del café experimentado durante la época, y reflejado en un fuerte crecimiento del valor de las exportaciones durante esos años, como puede observarse en la Gráfica 4.4.
55 Bulmer-Thomas, Op. cit., p.172, nota 72; Adler, Schlesinger y Olson, Op. cit., p.62. 56 Durante el gobierno de Arbenz se aumentó el impuesto al chicle a Q5 por cada quintal de chicle o chiquibul
exportado. Curiosamente, y después de registrarse una exportación de 23 mil quintales en 1952, no se registraron (formalmente en las estadísticas del Banco de Guatemala) exportaciones de chicle en 1953, y en 1954 fueron sólo 7 mil quintales, año en que el gobierno de Castillo Armas eliminó el impuesto. Seguramente no es causalidad que a partir de entonces se registren de nuevo exportaciones, de 22 mil quintales en 1955 y de 26 mil en 1956.
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2.0
2.5
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1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954
Importaciones Licores ExportacionesDirectos Otros indirectos Selectivos
154
Los ingresos por aranceles aplicados a las importaciones, resultado de las mayores importaciones facilitadas por el aumento de las exportaciones y por el incremento de tarifas aplicables primordialmente a los productos de lujo en 1953,57 también aumentaron, aunque en menor medida (de 2.2% a 2.7% del PIB durante el mismo período). Finalmente, hubo un aumento de las tasas aplicables a las bebidas gaseosas, a espectáculos públicos y a automóviles, con lo cual los impuestos selectivos también aumentaron levemente su recaudación. Ello marcó el inicio de una incipiente tendencia de creciente importancia de los impuestos aplicados al consumo interno, la cual se consolidaría en la década de 1980 con la implementación del IVA.
Gráfica 4.4 Evolución de las exportaciones e impuestos a las exportaciones, 1936-1954
(en millones de quetzales)
FUENTE: Elaboración propia con base en: Bulmer-Thomas, Op. cit., p.429 (exportaciones); Memorias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, varios años; Boletines de la Dirección General de Estadística, 1944-53, y Memorias de Labores del Banco de Guatemala, 1947-54.
Los cambios observados significaron que los rubros más importantes continuaron correspondiendo a los aranceles aplicados a las importaciones y, ahora de mayor importancia, a las exportaciones, además de los impuestos selectivos aplicados al consumo (bebidas, tabaco y derivados del petróleo, especialmente). Lo anterior también significó que durante este período se mantuvo el predominio de los impuestos indirectos, equivalente a casi el 90% del total de los ingresos tributarios. No hubo modificaciones significativas en lo recaudado por la vía de la tributación directa. El impuesto aplicable a la renta de empresas se mantuvo sin grandes modificaciones y recaudó
57 El Decreto 952 aumentó las tasas aplicables a los productos como caviar, aceitunas y frutas, galletas, vinos,
maquillaje, tabaco y ciertos tejidos.
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Escala ex
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s
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Escala im
puesto s/impo
rtacione
s
Exportaciones Impuesto sobre exportaciones
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alrededor del 0.7% del PIB durante toda la época, con un 0.1% adicional resultante de la aplicación de impuestos territoriales. Las tres empresas extranjeras más grandes que entonces operaban en Guatemala (UFCO, IRCA y Empresa Eléctrica) estaban exentas de pagar este impuesto como resultado de los acuerdos de concesión que habían negociado con gobiernos previos.58 En síntesis, la reforma tributaria más importante durante los diez años de la revolución fue el aumento de los impuestos aplicados al café. Si bien se trataba de un impuesto indirecto, su impacto puede suponerse progresivo puesto que en la época los exportadores de café eran principalmente grandes hacendados con los mayores ingresos nacionales del país. Sin embargo, de acuerdo con Bulmer-Thomas, Guatemala, junto con los demás países centroamericanos, no aprovechó la oportunidad de establecer una base sostenible de recursos públicos producto de la bonanza del momento.59 2. El retorno de la derecha: Carlos Castillo Armas, 1954 – 1957 Entre junio y septiembre de 1954 el país fue gobernado por varias juntas militares. En agosto se publicó un estatuto político, pues el orden constitucional se había roto. Finalmente, Carlos Castillo Armas asumió el poder el 1 de septiembre. Gracias a un plebiscito “hecho a la medida” realizado el mismo día en que tuvieron lugar las elecciones de representantes a la Asamblea Constituyente, fue confirmado como presidente de la república. En noviembre de 1954, la Asamblea decretó que el período presidencial de Castillo Armas finalizaría en marzo de 1960.60 El nuevo gobierno tenía ante sí una tarea compleja: “Construir lo propio y destruir lo del adversario”.61 Para lograrlo contaba con el apoyo de los sectores más conservadores y de la Iglesia católica. En la práctica, la destrucción de la obra del adversario no sería tarea fácil. De hecho, el nuevo gobierno continuó las obras de infraestructura cuyos trabajos habían comenzado durante la administración de Arbenz, siendo la más notable la construcción de la carretera al Atlántico. No pudo desmantelar el seguro social y, en lo que respecta al Código de Trabajo, anuló sus reformas, restableciendo el texto de 1947.62 La ley de fomento industrial continuó vigente y uno de los bastiones para el desarrollo de la época revolucionaria, el Instituto de Fomento de la Producción, también siguió funcionando. En lo que tuvo éxito fue en el desmantelamiento de la reforma agraria y en la desarticulación de la organización política partidaria y de la organización sindical y campesina. La tierra expropiada fue devuelta casi en el cien por ciento a sus anteriores dueños, la United Fruit 58 Adler, Schlesinger y Olson, Op. cit., p.70. 59 Bulmer-Thomas, Op. cit., p.164. 60 Guerra-Borges, Op. cit., p.74.; Handy (1984), p.151. La respuesta a las dos preguntas que planteaba el
referéndum debía ser oral, de ahí el calificativo de Guerra-Borges, que en este texto aparece entre comillas. Para la convocatoria al referéndum, véase el Decreto presidencial 89, de 21 septiembre 1954.
61 Francisco Villagrán Kramer, Biografía política de Guatemala: los pactos políticos de 1944 a 1970 (Guatemala/San José: FLACSO, 1993), p.195.
62 Las reformas de 1948 permitían la organización sindical de los trabajadores del campo, poniéndolos en igualdad de condiciones con los trabajadores urbanos. Véase el Decreto 330, Código de Trabajo (vigente a partir del 1 de mayo 1947) y sus reformas: decretos 526 (julio 1948), 623 (mayo 1949) y 915 (octubre 1952). El Decreto presidencial 216 (enero 1955) derogó las reformas y restableció la vigencia del texto original.
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Company entre ellos. Se procedió al arresto sistemático de los colaboradores de las dos administraciones pasadas. Más de mil políticos y líderes sindicales se asilaron en diferentes embajadas y miles de personas fueron encarceladas.63 Una vez destruida la organización social, el régimen pudo dedicarse a otras tareas pendientes, entre ellas la economía. Entre 1954 y 1957 la economía creció en un promedio anual del 4.8%. Los dos primeros años no fueron favorables, con tasas de alrededor del 2%, pero posteriormente se recuperó, en lo cual influyó el fuerte dinamismo de los sectores comercial e industrial, así como las exportaciones de café. Además, en esos años se fortaleció la diversificación económica del país, principalmente en la agricultura, con el crecimiento del cultivo del algodón y la ganadería. El cultivo del algodón se había beneficiado durante la etapa revolucionaria del apoyo que el INFOP otorgó mediante investigación y crédito con el propósito de asegurar las mejores condiciones para su desarrollo.64 Durante el gobierno de Castillo Armas se suprimió el apoyo que brindaba el INFOP pero el sector pudo acudir al financiamiento suministrado por el sector bancario nacional. Política tributaria La política tributaria del régimen de Castillo Armas se enmarcaba dentro de una política económica orientada hacia el sector privado. El presidente declaró que la agricultura, la ganadería y la industria recibirían el apoyo y la protección necesarios. Contaba para realizar su plan económico con los recursos del presupuesto, el crédito y ayuda de organismos internacionales y la cooperación estadounidense. Estados Unidos, en su intento de convertir al país en un “escaparate del desarrollo capitalista”, impulsó un plan de ayuda económica que desde octubre de 1954 hasta finales de 1957 alcanzó una cifra cercana a los 100 millones de dólares. Gracias a la presión ejercida por el gobierno norteamericano, el Banco Mundial concedió un préstamo blando de 18.2 millones de dólares que se utilizarían para finalizar la carretera al Atlántico.65 En lo que respecta a ingresos tributarios, el gobierno de Castillo Armas emprendió una política de supresión de impuestos, pues consideraba que las dos anteriores administraciones habían aumentado inmoderadamente la legislación al respecto. Según el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Jorge Echeverría Lizarralde, durante la década revolucionaria se habían emitido 22 leyes que crearon impuestos y 38 que aumentaron los que ya existían. En consecuencia, en el primer año fiscal del nuevo gobierno se emitieron 12 leyes que rebajaron impuestos o dejaron sin
63 Handy (1984), Op. cit., p.151. El número de encarcelados varía según la fuente. 64 Guerra-Borges, Op. cit., pp.95-97. 65 Handy (1984), Op. cit., pp.188-89. La frase entre comillas se atribuye a Richard N. Nixon. En esos años, dice
Handy, la ayuda norteamericana a toda Latinoamérica rondaba los 60 millones de dólares. El Banco Mundial había negado el préstamo al gobierno de Arbenz.
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efecto leyes que los establecieron.66 Estos decretos suprimieron el impuesto de vialidad (gasolina), y modificaron la ley de tabacos y los aranceles de aduanas. De no ser por la ayuda norteamericana, el gobierno hubiera enfrentado una crítica situación por la falta de ingresos. Según el Ministro de Hacienda, se convocó a una serie de reuniones a “personalidades de conocido relieve económico, representativos del capital y las empresas de lucro de mayor envergadura del país”, con el propósito de que manifestaran su patriotismo “ante la causa liberadora”: el gobierno creía que la restitución de sus bienes a la “gente hacendada” haría que respondieran patrióticamente con recursos económicos. En lugar de eso, propusieron un plan de contribuciones extraordinarias “que más deberían soportar las clases desheredadas que las firmas capitalistas”. Debido a “tan lamentable actitud” el gobierno tuvo que implementar el Decreto presidencial 113, que impuso gravámenes adicionales extraordinarios por una sola vez.67 Esto sería un antecedente de lo que décadas más tarde fue la implementación de impuestos extraordinarios de duración transitoria, contrario a un fortalecimiento sostenible de las finanzas públicas. Fuera de ese incidente, no hubo más problemas entre el gobierno y la iniciativa privada. El decreto fue emitido en octubre de 1954. Ese mismo mes, el gobierno recibió los primeros 6.5 millones de dólares de ayuda estadounidense. El Decreto presidencial 113 apeló a quienes tenían “capacidad económica”, tomando en cuenta el “beneficio colectivo” recibido del movimiento de liberación. Las disposiciones afectaron los impuestos sobre bienes inmuebles y utilidades de las empresas lucrativas. Se gravaron las exportaciones de café y algodón y la producción azucarera. También hubo que pagar impuestos por cada cabeza de ganado en pie y por las placas de circulación de vehículos. Los empleados públicos y privados tuvieron que contribuir con el equivalente a un día de sueldo y los profesionales aportaron un porcentaje de sus honorarios mensuales. El gobierno calculó que este paquete le proporcionaría alrededor de seis millones de quetzales, pero más de la mitad provendría de los derechos de exportación de café.68 El gobierno tomó otras medidas para incrementar los ingresos fiscales. Entre ellas se encuentra el acuerdo alcanzado con la Compañía Agrícola de Guatemala, en diciembre de 1954. En ese contrato, la frutera se comprometió a pagar un impuesto anual sobre las utilidades bajo el entendido que no excedería del 30 por ciento de dichas utilidades. Además continuaría pagando los impuestos establecidos en el Decreto legislativo 1736 y gozaría de exoneraciones de derechos de importación para todo producto que ayudara a controlar las enfermedades y plagas del banano.69 El impuesto que provino de las bananeras fue significativo, ya que contribuyó al
66 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Memoria ejercicio fiscal 1954-1955 (Guatemala: MHCP, 1955),
pp.6 y 62. Como se vio anteriormente, los gobiernos de la revolución emitieron cerca de 100 leyes relacionadas con la tributación.
67 Ibid., p.14. 68 Véase el Decreto presidencial 113 en RLRG, T.73, Op. cit., pp.128-130. 69 Como “ventajas para la economía del país” calificó el Ministro de Hacienda los términos del acuerdo
celebrado con la CAG. MHCP, Op. cit., p.18. El Decreto legislativo 1736 (noviembre 1930) estableció que la CAG pagaría un impuesto de un centavo de quetzal por cada racimo exportado y una contribución voluntaria adicional de un centavo de quetzal por racimo en concepto de impuesto sobre utilidades. En este contrato se resolvieron además, en “forma conciliatoria”, los expedientes de expropiación de las tierras de la compañía. La CAG desistió de su demanda contra el gobierno de Guatemala, recuperó sus tierras y cedió al Estado alrededor de 42 mil hectáreas en Escuintla. Véase el acuerdo de aprobación del contrato y el texto del mismo en RLRG, T.73, Op. cit., pp.484-487.
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incremento de la carga tributaria en casi un punto del PIB en el año 1955, aunque en los años siguientes la recaudación de este impuesto se debilitó. Impacto de la política tributaria Durante el gobierno de Castillo Armas la carga tributaria aumentó a más del 9% en 1955 y luego se estabilizó en un nivel inferior. El aumento de la carga en 1955 se debió al aumento transitorio de impuestos convenido con el sector privado y a la suscripción de un nuevo contrato con la UFCO en 1954, al igual que en Honduras y Costa Rica.70 En particular, y como resultado del nuevo contrato, la UFCO abandonó su demanda por US$16 millones contra el gobierno de Guatemala por tierras que habían sido expropiadas y se comprometió a pagar un impuesto del 30% sobre sus ganancias netas, como ya se indicó.71 El efecto de este compromiso se diluyó en los años siguientes debido a que la actividad bananera disminuyó drásticamente como consecuencia de la propagación de la enfermedad de Panamá al conjunto de países centroamericanos. Una nueva manera de calcular el impuesto aplicable al café a partir de 1955 también moderó la incidencia de este impuesto.
Gráfica 4.5 Variación del PIB real y carga tributaria, 1954 - 1957
(como porcentaje)
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Variación PIB real Carga tributaria
Variación del PIB real Carga Tributaria
FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Banco de Guatemala.
70 Bulmer-Thomas, Op. cit., p.163. 71 La UFCO estaba siendo sujeta a un proceso judicial antitrust en los Estados Unidos, que eventualmente la
obligó a abandonar algunas actividades (la IRCA, entre otras) y a permitir la competencia de otra empresa bananera en Guatemala. Stephen M. Streeter, Managing the Counterrevolution: The United States and
Guatemala, 1954-1961 (Athens: Ohio University Press, 2000), pp.166-71.
159
Hacia finales de la década de los cincuenta perdieron dinamismo las exportaciones, ya sea en volumen (se redujo significativamente la exportación de banano y, posteriormente, de chicle) o en valor (el precio del café en 1958 equivalía al 76% de su nivel en 1954) y las nuevas exportaciones como el algodón o la carne aún eran incipientes. A su vez, y debido a la naturaleza transitoria del Decreto presidencial 113, éste sólo tuvo impacto durante 1955. La promesa y eventual canalización de un monto significativo de recursos financieros del gobierno de los Estados Unidos,72 junto con la rearticulación del nuevo gobierno con poderosos grupos nacionales, no favoreció la realización de esfuerzos por aumentar la recaudación tributaria de una manera sostenible. No se volvieron a alcanzar niveles equivalentes de ingresos derivados de las exportaciones en los siguientes 20 años. Solamente se llegó a niveles semejantes entre 1977 y 1980, nuevamente como resultado de un auge en los precios del café. Los impuestos sobre aranceles aumentaron, llegando a ser el equivalente de más del 3% del PIB en 1957, que junto con el nivel alcanzado en 1958 no llegó a ser superado posteriormente, habiendo alcanzado posiblemente uno de los niveles más altos de todo el siglo XX. El crecimiento de las importaciones habría estado influido por el fuerte pero transitorio crecimiento de la inversión pública (en buena parte financiada desde el exterior) y privada durante esos años, que se duplicó entre 1954 y 1957.73
Gráfica 4.6 Impuestos recaudados, 1954-1957
(como porcentaje del PIB)
FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Banco de Guatemala. En síntesis, el aumento de la carga tributaria durante el gobierno de Castillo Armas no fue sostenible porque había sido resultado de impuestos aplicados a exportaciones de dinamismo
72 Véase el capítulo 5 de Streeter, Op. cit. 73 La inversión formación bruta de capital privado aumentó de US$36.8 millones a US$89.4 millones entre 1954
y 1957, y la pública de US$22 millones a US$60.7 millones durante el mismo período.
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1950-53 1954 1955 1956 1957
Importaciones Licores ExportacionesDirectos Otros SelectivosDerivados Petróleo
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cada vez menor, a importaciones que habían aumentado debido a la coyuntura, y como consecuencia de un impuesto extraordinario de carácter transitorio, que se aplicó durante 1955 únicamente. La proporción del PIB correspondiente a la tributación directa se mantuvo igual que durante los diez años de la revolución, equivalente a entre 0.8% y 0.9% del PIB. La reducción de la importancia relativa de los impuestos aplicados a las exportaciones, y el aumento de los aplicados a las importaciones probablemente incrementaron, levemente, la regresividad del sistema tributario durante este período. 3. La primera ley del impuesto sobre la renta: Miguel Ydígoras Fuentes,
1958 – 1963 La muerte inesperada de Castillo Armas en julio de 1957 precipitó una nueva crisis política. Esta vez la Comisión Permanente del Congreso salvó la situación, convocando a sesiones extraordinarias en las que se pusieron en marcha los mecanismos previstos en la Constitución de 1956: estableció formalmente al Congreso, que llamó al primer designado a la presidencia a tomar posesión del cargo; convocó a elecciones presidenciales y por último declaró el estado de sitio.74 En estas nuevas circunstancias, el embajador en Colombia, Miguel Ydígoras Fuentes, quien había sido alejado de los círculos del poder, emprendió el camino a casa. Miguel Ydígoras Fuentes no era un personaje nuevo en la política partidista. En las elecciones presidenciales de 1950 quedó en segundo lugar: una diferencia de más de ciento cincuenta mil votos lo separó del ganador.75 Ydígoras había participado en la carrera por sustituir a Arbenz, pero Castillo Armas violó el pacto de caballeros que había entre ellos.76 El asesinato de Castillo Armas marcó el momento de regresar. El intento del Movimiento Democrático Nacional (MDN) que luego se convertiría en el Movimiento de Liberación Nacional (MLN), de imponer a su candidato como ganador de las elecciones presidenciales dio lugar a una serie de protestas organizadas por los partidarios de Ydígoras Fuentes, que amenazaron con romper la frágil institucionalidad. El ejército, al darse cuenta de lo cerca que se encontraba el país del caos social y político, optó por anular las elecciones mediante un golpe de estado el 23 de octubre de 1957. Se formó entonces una junta militar “para hacerse cargo del gobierno y resolver el embrollo en que la liberación había metido al país y al ejército”. La junta militar no tenía intenciones de perpetuarse en el poder. Guillermo Flores Avendaño, segundo designado a la presidencia, fue llamado a ocupar el puesto, se anularon las elecciones y se convocó a un nuevo proceso electoral.77 Como telón de fondo de estos hechos estaban las presiones del gobierno de los Estados Unidos, quien a través de su
74 Villagrán Kramer, Op. cit., p.293. 75 El Imparcial, 6 diciembre 1950, p.1 Arbenz obtuvo 266,788 votos, Ydígoras 73,180 y Jorge García Granados
28,897. 76 Roland H. Ebel, Misunderstood Caudillo: Miguel Ydigoras Fuentes and the Failure of Democracy in
Guatemala (Lanham: University Press of America, 1998), p.42. Véase el texto del pacto en: Villagrán Kramer, Op. cit., pp.105-108.
77 Villagrán Kramer, Op. cit., pp.307-309.
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embajador Sparks comunicó a Flores Avendaño que la ayuda económica dependía de la elección de un gobierno firmemente anticomunista.78 Debido a que en las elecciones no hubo ganador absoluto, Ydígoras Fuentes tomó posesión del cargo sólo después de firmar un pacto con el MDN, en donde se comprometió, entre otras cosas, a formar un gobierno anticomunista, a no restringir las actividades de los partidos políticos existentes y apoyar la organización sindical basada en la ley. En febrero de 1958 el Congreso lo nombró presidente.79 El gabinete de Ydígoras Fuentes, debido en parte a las facturas políticas que debía pagar, estaba formado por miembros de su partido, liberacionistas e incluso un tránsfuga de la década revolucionaria; sus miembros representaban diferentes intereses agrícolas, industriales y militares.80 Con este equipo de trabajo, intentó llevar a cabo una estrategia de desarrollo económico orientada por el Estado, apoyada principalmente en la agricultura de exportación y el fomento de la industria, en el marco de la estrategia de industrialización de sustitución de importaciones y el Mercado Común Centroamericano (MCCA). La ineficiencia y la corrupción atribuidas al régimen de Ydígoras contribuyeron a elevar el malestar social, lo que aunado a la participación en la invasión a Cuba, que consistió en permitir que tropas de exiliados cubanos se entrenaran en la finca Helvetia sin haber consultado con el alto mando del ejército, provocaron una ola de descontento entre el ejército, lo cual se materializó en el levantamiento de noviembre de 1960. Dato interesante es que, en medio de esa agitación política, Ydígoras Fuentes tuvo tiempo de ratificar un impuesto que debían pagar los buhoneros o mercaderes ambulantes. Consistía en el pago de tres quetzales anuales, que no los exoneraba del pago de arbitrios municipales por derecho de plaza o mercado. 81 Por otro lado, el valor de las exportaciones había disminuido dramáticamente debido a que el precio del quintal de café había caído de ochenta quetzales en 1958 a cuarenta quetzales en 1961.82 Además, debido a la política estadounidense de combatir el comunismo en América Latina con desarrollo económico, iniciada por el presidente Eisenhower después del triunfo de la revolución cubana, Guatemala ya no podía aspirar al trato preferencial que había recibido del gobierno de los Estados Unidos en los años 1954-1958. La iniciativa del presidente Kennedy para las Américas, conocida como Alianza para el Progreso, dio forma a esa política. En la Carta de Punta del Este se definieron los objetivos de la Alianza que, en general, concebían el desarrollo en términos de industrialización, aumento de la productividad y la producción agrícola, implementación de programas de reforma agraria y
78 Ebel, Op. cit., p.93. 79 Véase el texto completo del pacto en: Villagrán Kramer, Op. cit., pp.317-323. 80 Ebel, Op. cit., pp.124-127. 81 Decreto 1416, publicado en El Guatemalteco el 23 diciembre 1960. El impuesto fue derogado por el Decreto-
ley 78-83. 82 El precio promedio del quintal del café sufrió una caída en la década de los cincuenta. En el quinquenio
1950/1955 fue de Q55.21 por quintal, en 1956/1960 fue de Q51.11 y en 1961 había llegado a Q41 quetzales. Ebel, Op. cit., p.265, nota 12.
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acuerdos de integración económica.83 La Alianza requería la formulación de programas nacionales de desarrollo que, entre otros aspectos, debían “movilizar y utilizar en forma más eficaz, racional y justa, los recursos financieros, mediante la reforma de la estructura de los sistemas tributarios, que incluya impuestos adecuados y equitativos”.84 La reforma tributaria por medio de una ley del impuesto sobre la renta y la ley de transformación agraria fueron las medidas que impulsó el gobierno de Ydígoras para satisfacer los requisitos de la Alianza. La diversificación productiva y los primeros pasos del Mercado Común Centroamericano Durante los años 1957-1963, la economía guatemalteca creció anualmente 4.9% en promedio, o sea, a tasas inferiores al promedio de 1954-57 (5.7%) pero con un proceso creciente de diversificación. Este incluía el crecimiento del sector industrial, favorecido por el acceso a mercados vecinos, y el surgimiento de nuevos productos agropecuarios de exportación, como el algodón, la caña de azúcar y el ganado vacuno. Las políticas de fomento iniciadas en la época de Arbenz, combinadas con obras de infraestructura vial, favorecieron el florecimiento del algodón.85 Ello contribuyó al desarrollo de otras actividades productivas, como las plantas desmotadoras de algodón, la exportación de semilla y la producción de aceite de semilla de algodón y margarina.86 Por su parte, el auge en las exportaciones de carne fue resultado también de políticas de fomento estatal que dieron inicio en los años 1960, bajo la forma de créditos y donaciones. Las exportaciones de carne que en 1959 eran apenas 290,500 libras, crecieron de tal manera que 15 años más tarde se exportaba un volumen promedio de 34 millones de libras de carne fresca y procesada al año.87 El azúcar se vio favorecida por la exclusión del azúcar cubana del mercado internacional, por lo cual Guatemala obtuvo una mayor cuota preferencial con precios altos. Durante esta época la industrialización fue promovida por acuerdos centroamericanos de integración económica. El antecedente inmediato de la formación del Mercado Común Centroamericano (MCCA) se encuentra en los tratados bilaterales de comercio firmados entre los países de la región en los años 1950-1956. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), de las Naciones Unidas, jugó un papel clave en la integración centroamericana al impulsar la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) en el contexto regional mediante una política de industrialización que consistía en el fomento de nuevas actividades mediante industrias de integración.88 83 Servicio Informativo y Cultural de los Estados Unidos, Alianza para el Progreso en documentos (Guatemala:
USIS, 1966), pp.34-36. El 13 de marzo de 1961, Kennedy dijo: “Si América Latina está preparada para realizar su parte, los Estados Unidos contribuirá recursos de alcance y magnitud suficientes para que este atrevido programa de desarrollo tenga éxito”. Ibid., p.25.
84 Ibid., p.39. 85 Guerra-Borges, Op. cit., pp.95-96. El autor destaca que “no fue sino hasta los años 1960 que el gobierno puso
en marcha un programa de construcción de carreteras a lo largo de la costa del Pacífico, con el apoyo financiero del Banco Mundial”.
86 Ibid., p.101. 87 Ibid., p.110. 88 Bulmer-Thomas, Op. cit., p.225.
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Como resultado de la convergencia entre las iniciativas de integración y de industrialización por la vía de la sustitución de importaciones, en 1958 Guatemala firmó dos tratados: el Multilateral sobre Libre Comercio e Integración Económica y el Convenio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración. Les siguió el Convenio de Equiparación de Aranceles, firmado en 1959. Al año siguiente, y como parte de un proceso más ambicioso de integración comercial influenciado por los Estados Unidos, se firmó el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, mediante el cual los países centroamericanos se comprometieron a establecer el libre comercio de productos industriales entre sí y a crear instituciones comunes, incluyendo la Secretaría Permanente de Integración Económica (SIECA) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el cual institucionalizó el MCCA.89 De esta manera, Ydígoras Fuentes hizo que el proceso de integración centroamericana fuera parte central de sus acciones de gobierno. El largo camino de la ley del impuesto sobre la renta En agosto de 1958, una misión del Banco Mundial hizo un estudio de la situación económica de Guatemala y recomendó que el gobierno redujera el gasto público y promulgara la ley del impuesto sobre la renta.90 A finales de 1959 el Ejecutivo presentó al Congreso un proyecto de ley y en marzo de 1960 el proyecto estaba en manos de la Comisión de Hacienda. Esta vez se esperaba que el Congreso lo estudiara “en serio”, pues por fin Ydígoras Fuentes contaba con una buena cantidad de congresistas afines. En el contexto de la crisis económica, el impuesto se consideraba “una de tantas medidas planteadas por el Ejecutivo” para paliarla.91 Aparentemente la Comisión de Hacienda estuvo trabajando en el proyecto, pues en 1961 todavía no lo conocía el pleno. El tema de la reforma tributaria capturó la atención de la prensa desde los primeros meses de ese año. En enero, el Ministro de Hacienda y Crédito Público anunció la formación de una comisión especial encargada de reestructurar el sistema impositivo, noticia que provocó una reacción contraria en la prensa, que recomendó una mejor organización y control de la recaudación, orden en la administración pública y suprimir los gastos superfluos.92 La Secretaría de Información de la Presidencia, por un lado, organizó una campaña para que la ciudadanía conociera el proyecto de ley del impuesto sobre la renta.93 Por el otro, Federico Carbonell, quien había sido diputado, surgió a la cabeza de un movimiento de oposición a los nuevos impuestos y solicitó al Ejecutivo que retirara la iniciativa de ley.94
89 Ibid., pp.227 y 235. 90 Werner J. Marti, “The Private Sector, the State and Economic Development: The Guatemalan Experience”
(tesis doctoral, Austin: University of Texas, 1994), p.122. 91 El Imparcial, 1 marzo 1960, p.4; 21 marzo 1960, p.2. El diario informó que el proyecto había sido planteado
“14 veces en los últimos diez años, sin que pasara de la tercera lectura”. La veracidad de esta información es cuestionable, pues el mismo diario afirmará en agosto de 1961 que el nuevo intento de aprobar la ley era “el octavo desde la caída de Ubico” Véase Marti, Op. cit., p.122.
92 El Imparcial, 9 enero 1961, pp.1-2. 93 Prensa Libre, 19 enero 1961, p.19; 20 enero 1961, p.5. 94 Prensa Libre, 23 enero 1961, p.6; 25 enero 1961, p.13.
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Como razones para hacer tal petición se identificaban las condiciones económicas, el desempleo y el pésimo estado de la industria y el comercio, que dificultaban el pago de los gravámenes existentes. Decía el memorial: “el pueblo no quiere compromisos insalvables ni más contribuciones, lo que quiere es un gobierno que administre eficientemente, pero con los recursos actuales debidamente exigidos y correctamente manejados”.95 En el mes de febrero continuaron las respectivas muestras de apoyo y rechazo a los impuestos y finalmente hubo una marcha de protesta que se les fue de las manos a los organizadores, pues entre los manifestantes hubo quienes corearon “Cuba sí, Yankees no”, en referencia al incidente de la finca Helvetia, e incluso corrieron rumores sobre el derrocamiento de Ydígoras Fuentes.96 El presidente, que seguía en el poder, en su mensaje anual al Congreso se refirió a la situación tributaria. Hizo ver que profesionales, agricultores y propietarios urbanos evadían sus responsabilidades fiscales cuando no pagaban timbres o declaraban el valor de sus bienes inmuebles por debajo de su valor real. En el país, dijo, quienes más impuestos pagaban eran las “clases proletarias” pues sobre ellas recaían los impuestos indirectos, y agregó: “…vivimos de cobrar aforos de importación y aforos de exportación. Es una vergüenza que países más pequeños que nosotros y que muchos creen menos adelantados… gocen de los beneficios de la ley del impuesto sobre la renta”.97 No obstante este discurso, el proyecto de ley siguió en manos del Congreso por unos meses más.98 En agosto, las comisiones de Hacienda y de Economía recibieron una nueva iniciativa de ley del impuesto sobre la renta. Entre el 22 y el 30 de agosto la iniciativa se aprobó en primera y segunda lectura. En esos días, el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) envió un memorial al Congreso en el que expresaba su malestar por la forma apresurada en que se estaba discutiendo la ley, sin tomar en cuenta a las organizaciones “que en definitiva son las que en mayor proporción contribuyen al sostenimiento de los gastos de la nación y que por consiguiente deberían ser oídas y atendidas”. Agregó el CACIF que si en 1952 las cámaras privadas habían opinado sobre la reforma tributaria, en ese momento “con mayor razón se nos debe oír y tomar en cuenta los argumentos y razones que la experiencia del trabajo en un pueblo sui-generis nos ha dado”.99 El 8 de septiembre el Congreso se preparó a discutir la iniciativa en tercera lectura. Los representantes tenían presente los debates que habían surgido alrededor del proyecto y optaron por una aproximación mesurada al tema. El diputado Viteri Bertrand, uno de los ponentes de la iniciativa de ley, se encargó de aclarar que no había nada de apresurado en el proyecto, pues había sido discutido en diecisiete mesas redondas con “todos los elementos de la iniciativa 95 Prensa Libre, 26 enero 1961, pp.4-5. El memorial fue firmado por alrededor de 600 personas. El gobierno
respondió con una petición a favor de los impuestos, con dieciocho mil firmas, que también entregó al Congreso. El Imparcial, 16 febrero 1961, p.1.
96 El Imparcial, 1 marzo 1961, p.7. La manifestación (que contó con la participación de entre 1,500 y 10,000 personas, según el gobierno y la prensa, respectivamente) puede entenderse también como una demostración de protesta contra el régimen, no sólo contra los nuevos impuestos.
97 Mensaje del general e ingeniero Miguel Ydígoras Fuentes, presidente de Guatemala, al honorable Congreso
Nacional, 1 de marzo de 1961 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1961), pp.18 y 45. 98 El Imparcial, 18 marzo 1961, pp.1 y 3. El diario daba por descontado que el proyecto seguiría el camino de los
anteriores, es decir, sería olvidado. 99 Guatemala. Archivo del Organismo Legislativo. “Archivo del Decreto 1559”. Memorial del CACIF, 25 de
agosto de 1961. El CACIF como organización “sombrilla” del sector privado, nació en 1957.
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privada de las fuerzas vivas del país”. También le recordó al pleno que el impuesto sobre la renta existía en la forma del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas y del impuesto sobre ganancias y beneficios de capital. La tercera lectura, reconoció, era un trámite, pues lo verdaderamente interesante sería la aprobación del articulado, último paso para promulgar la ley. Agregó que ya había un punto resolutivo para invitar al presidente del CACIF a que llegara a sugerir las enmiendas que a juicio de esa entidad deberían hacerse en los artículos de la ley.100 El Congreso estaba dividido. Por un lado estaban los firmes defensores del impuesto sobre la renta y por el otro los que creían que era uno más para “la larga lista de impuestos”. Lo que más preocupaba a estos congresistas, que en eso hacían eco del “temor del público contribuyente”, era la tabla de imposición progresiva “que va a pesar gravemente sobre la capacidad económica de los guatemaltecos”.101 En esta preocupación los congresistas no estaban solos. El 7 de septiembre, el CACIF envió al Congreso un nuevo memorial, en el que dijo: “los sectores de la economía privada adversamos el sistema contributivo progresivo en un país no capitalizado, porque ello tiende a destruir la actividad y el incentivo de obtener más utilidades...”. Pedía que la reinversión en bienes de producción fuera “totalmente deducible” del pago del impuesto, que no afectara los ingresos provenientes de la exportación de productos agrícolas y que el sistema de tributación fuera porcentual.102 Ante la resistencia de los congresistas y frente a la ofensiva del CACIF y de la prensa, que ya anunciaba lo que sería una estrategia de largo plazo de persistente oposición empresarial a la tributación directa, el Ejecutivo finalmente retiró la propuesta. El nuevo año estuvo plagado de incidentes políticos. Las acciones del movimiento guerrillero, liderado en ese momento por ex militares, estaban a la orden del día. La toma de posesión de los recién electos representantes en el Congreso, que se suponía habían sido electos fraudulentamente para proporcionar al gobierno una mayoría legislativa, fue el detonante para que los estudiantes universitarios iniciaran en marzo una serie de protestas a las que pronto se unieron estudiantes de educación media y organizaciones sindicales. El movimiento rápidamente derivó en una huelga general. En abril, tras el asesinato de cuatro estudiantes de leyes, varias organizaciones pidieron la renuncia de Ydígoras. Ante la creciente agitación política, el ejército finalmente intervino. Como resultado de las negociaciones que tuvieron lugar entre el Ejecutivo, el ejército y el sector privado, Ydígoras tuvo que acceder a cambiar su gabinete. Los nuevos miembros eran todos militares, excepto el encargado de relaciones exteriores.103 Una vez alcanzado un nivel mínimo de gobernabilidad, Ydígoras envió al Congreso una nueva versión del proyecto de ley del impuesto sobre la renta, en octubre de 1962. Esta vez, aunque hubo oposición de la Asociación General de Agricultores,104 la ley finalmente se aprobó. El Decreto 1559, ley del impuesto sobre la renta, fue promulgado por el Legislativo el 24 de noviembre de 1962. Según el texto, la ley entraría en vigencia el 1 de julio de 1963. La escala impositiva era progresiva, desde 5% si el total de la renta imponible era de mil quetzales anuales, 100 DSCRG, 8 septiembre 1961, pp.12-14. 101 Ibid., p.20. 102 “Archivo del Decreto 1559”. Memorial del CACIF, 7 de septiembre de 1961. 103 Ebel, Op. cit., pp.242-254. 104 Marti, Op. cit., p.125.
166
hasta 37% sobre una renta imponible de medio millón de quetzales. El impuesto a pagar sería rebajado en las siguientes proporciones: la renta proveniente de todo servicio personal, profesional o técnico, cuando no excediera los doce mil quetzales, 10%; explotaciones agropecuarias, 10%; industrias en que el valor de la materia prima fuera producida en el país en más del cincuenta por ciento, siempre que no gozaran de las exenciones contenidas en la ley de fomento industrial, 10%; e industrias establecidas fuera del departamento de Guatemala, 20%.105 Ydígoras Fuentes había dirigido sus energías a la aprobación de la ley del impuesto sobre la renta. No obstante, en su gobierno también se tomaron otras medidas que afectaron los ingresos tributarios, en el marco del naciente MCCA, la industrialización y la diversificación agrícola. En particular, Ydígoras ayudó y protegió a los industriales, facilitando la creación de nuevas fábricas o la expansión de las existentes. La Cámara de Industria jugó un papel clave en la redacción de la nueva ley de fomento industrial (Decreto 1317, septiembre 1959). La ley otorgaba beneficios a las industrias nuevas. En particular, las exoneraba por diez años del pago de derechos de importación de materiales de construcción, materias primas y maquinaria, buscando así favorecer la inversión. Por un período de cinco años estarían exentas del pago del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas y se les concedía la reducción de un 50% en los cinco años siguientes. Esta norma aplicaba a cualquier otro impuesto que se decretara en el futuro. Las industrias existentes gozaban de exoneraciones y deducciones similares.106 La política fiscal de protección a la industria nacional produjo pérdidas en los ingresos. Según el gobierno, “con tal de lograr la industrialización del país”, en los primeros dos años de la administración de Ydígoras se concedieron exoneraciones por una cifra cercana a los cinco millones de quetzales.107 También se aprobó el nuevo arancel de aduanas (Decreto 1269, diciembre 1958) que sustituyó al promulgado por el gobierno de Ubico en 1935 (Decreto gubernativo 1763) y que se enmarcaba en la estrategia centroamericana de sustitución de importaciones. Al no aplicarse a las importaciones procedentes del resto de Centroamérica, tendría el efecto de reducir la recaudación. El arancel de aduanas estableció “una ley proteccionista, no de intereses fiscales para llenar las arcas públicas, sino una restricción a la importación de todos aquellos productos y mercaderías que se puedan fabricar en el país”.108 La idea detrás del arancel era que la inversión
105 Decreto 1559, publicado en El Guatemalteco el 15 diciembre 1962. En el artículo 65 se encuentra la tarifa
impositiva. 106 Decreto 1317, en RLRG, T.78, Roberto Azurdia A. comp. (Guatemala: Tipografía Nacional, 1962), p.51. 107 Guatemala. Secretaría de Información de la Presidencia, Dos años de gobierno del general e ingeniero don
Miguel Ydígoras Fuentes (Guatemala: Tipografía Nacional, 1961), p.7. Esta percepción era compartida por la prensa, cuya opinión era que la aplicación de la ley de fomento industrial había reducido considerablemente los ingresos fiscales por derechos aduanales. Prensa Libre 23 enero 1961, p.7
108 “Informe del presidente de la república, general e ingeniero Miguel Ydígoras Fuentes, al Congreso de la República al inaugurarse sus sesiones ordinarias el 1 de marzo de 1959”, en RLRG, T.78, Op. cit., p.xvii. La combinación de franquicias de importación y protección arancelaria dio como resultado la instalación de industrias nuevas poco complejas, que importaban materias primas en un grado bastante avanzado de elaboración. Alfredo Guerra-Borges, Evaluación de la política de fomento industrial en Guatemala (Guatemala: IIES/USAC, 1971), p.125. En su informe al Congreso de 1960, Ydígoras dijo que la adopción del arancel de aduanas había mermado los ingresos aduanales en Q2 millones. Guatemala. Secretaría General de la Presidencia, Mensaje del general e ingeniero Miguel Ydígoras Fuentes, presidente de Guatemala, al
honorable congreso nacional, 1 marzo 1960 (Guatemala: s.d.e.), p.20.
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de capitales en la industria creciera rápidamente con base en un mercado regional, centroamericano, cautivo. Otra ley importante, en este caso para la agricultura, fue la de fomento avícola (Decreto 1331, diciembre 1959). Al declarar la avicultura de utilidad nacional, el decreto concedió los siguientes beneficios a las cooperativas, empresas o sociedades avícolas: exoneración de todo impuesto, carga fiscal, arbitrios y derechos de importación sobre las plantas e instalaciones, los productos químico-farmacéuticos y biológicos que se emplearan para la conservación y desarrollo de las aves, instalaciones, maquinaria y equipo que no se produjera en Guatemala, y exoneración del impuesto de papel sellado y timbres fiscales para la constitución de las empresas avícolas.109 La ley de fomento de la siembra de hule (Decreto 1396, noviembre 1960) también concedió exenciones a quienes se dedicaran a su cultivo. Las exoneraciones de impuestos, contribuciones fiscales y arbitrios municipales se aplicaban a la venta de hule, ya fuera en el interior o en el exterior de la república y a las utilidades o beneficios que se obtuvieran por el cultivo o exportación, ambas por el término de diez años a partir de la primera cosecha del producto. El decreto también otorgaba exención del pago de impuestos y contribuciones territoriales de los bienes raíces dedicados al cultivo.110 Así, si bien se había establecido una ley de impuesto sobre la renta, el conjunto de rebajas y exenciones erosionaban seriamente la base del impuesto. Efectos de la política tributaria Durante el gobierno de Ydígoras Fuentes hubo dos cambios legislativos importantes que tuvieron un impacto importante sobre la recaudación tributaria: nuevos incentivos fiscales, consistentes en exenciones y exoneraciones más amplias que en el pasado, primero como resultado de legislación nacional (1959) que luego tomaron la forma, más generosa, de un convenio centroamericano sobre incentivos fiscales acordado por el siguiente gobierno (1963) y, segundo, el efecto de extender el libre comercio a la gran mayoría de bienes producidos en El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, como parte del Tratado General de Integración Económica suscrito por Guatemala en 1960. Dos cambios adicionales de política fiscal, la introducción del impuesto sobre la renta aplicable a las personas (1962) y un arancel externo común, de carácter centroamericano (1960), tuvieron un impacto bastante menor en la recaudación. La extensión del libre comercio a los países centroamericanos significó que numerosos productos dejaron de importarse del resto del mundo, pagando aranceles, y se importaron de los países centroamericanos sin estar sujetos a aranceles.111 Esta erosión de los ingresos derivados de aranceles aplicados a las exportaciones se agravó con la aplicación de los incentivos, ya sea
109 Decreto 1331, en RLRG, T.78, Op. cit., p.69. Esta ley estuvo vigente por casi treinta años, fue modificada por
el decreto 63-87 en el marco de la reforma tributaria de 1987 y derogada en 1990. 110 Decreto 1396, en RLRG, T.79, Roberto Azurdia A., comp. (Guatemala: Tipografía Nacional, 1962), p.52. La
ley se dio en el marco de la búsqueda de la diversificación agrícola, para reducir la dependencia del café como principal artículo de exportación. Ibid.
111 Sobre este tema véase Bulmer-Thomas, Op. cit., pp.239-240.
168
nacionales o acordados mediante el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales, que armonizó los diversos incentivos que ya estaba aplicando cada país centroamericano.112 Estos incentivos, al favorecer la exoneración de aranceles aplicados a insumos y equipo, permitieron su libre importación del resto del mundo y al mismo tiempo favorecieron la producción y comercio de bienes de consumo finales en Centroamérica, con lo cual se redujo aún más la importación de este tipo de productos de otros países, que sí pagaban aranceles y por consiguiente tuvo un efecto adicional de reducir la recaudación tributaria (véase la Gráfica 4.7). Además, las exenciones también se extendieron al impuesto sobre la renta, con lo cual se erosionó lo que ya era un impuesto débil en Guatemala y en los demás países centroamericanos. El efecto más fuerte de la liberalización comercial y de los incentivos se manifestó en la erosión de los aranceles como fuente de ingresos. Después de haber alcanzado un máximo histórico equivalente al 3.1% del PIB en 1960, los ingresos derivados de los aranceles aplicados a la importación se redujeron a menos del 2.5% del PIB en 1963 (año en que Ydígoras fue derrocado) y a partir de ahí continuó reduciéndose, aunque con altibajos. A lo anterior se agregó una ya secular reducción de la importancia de los impuestos aplicados a las exportaciones, que se redujeron del 1.1% del PIB en 1958 a 0.5% en 1963.
Gráfica 4.7 Impuestos recaudados, 1957 - 1963
(como porcentaje del PIB)
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1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963
Importaciones Licores Exportaciones
Directos Otros indirectos
FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Banco de Guatemala. Puesto que en esa época el impuesto aplicado a las exportaciones podía considerarse como un impuesto progresivo que afectaba principalmente a los mayores terratenientes, su menor
112 Como lo hacía Guatemala desde 1947 con la promulgación de la primera ley de fomento industrial.
169
importancia significó no sólo un debilitamiento de la capacidad tributaria nacional sino también un aumento de la regresividad de la débil carga tributaria que aún existía. El nuevo impuesto sobre la renta aplicado a las personas debía contribuir a contrarrestar esta tendencia, pero la tenaz oposición que generó, reflejada en la tardanza con que se aplicó y en su inherente debilidad, explican su efecto nulo durante el período de Ydígoras. Además, debe tenerse presente que la ley debía entrar en vigor el 1 de julio de 1963. En consecuencia, su impacto se hubiera sentido a partir del año fiscal 1963-64. La nueva ley del impuesto sobre la renta promulgada por el gobierno de facto que sucedió a Miguel Ydígoras Fuentes (Decreto-ley 229, vigente a partir del 27 de junio de 1964) terminó de acortar la vida del Decreto 1559. Como consecuencia, y sin mayores alteraciones en otros impuestos, la carga tributaria se redujo de 7.7% en 1958 a 6.5% en 1963. Representó la menor carga tributaria en cualquier año después de 1950.
Gráfica 4.8 Variación del PIB real y carga tributaria, 1957 - 1963
(como porcentaje)
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1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963
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Variación PIB real Carga tributaria
Variación del Carga
FUENTE: Elaboración propia basada en datos del Banco de Guatemala.
El derrocamiento de Ydígoras Fuentes El gobierno de Ydígoras Fuentes había sufrido un golpe mortal en abril de 1962. La designación de militares al gabinete fue una señal clara de la subordinación del régimen al ejército, situación que allanó el camino para el golpe de estado de 1963. Para explicar la caída de Ydígoras hay que recurrir además al fantasma de Arévalo. Es un hecho aceptado que uno de los acontecimientos que influyó en el derrocamiento de Ydígoras fue la intención del ex presidente Arévalo de participar como candidato en las elecciones que se llevarían a cabo en noviembre de 1963. Además, ciertos líderes del Partido
170
Revolucionario (PR) y del Movimiento de Liberación Nacional (MLN) creían que si Arévalo participaba en las elecciones ellos no tendrían ninguna oportunidad. Así las cosas, la solución era terminar con el régimen.113 Para lograr su propósito recurrieron al ejército, la única institución que podía respaldar sus intenciones. Por otro lado, el Ministro de la Defensa, Enrique Peralta Azurdia, había declarado en enero que: “el ejército no permitirá que ninguna persona sindicada como responsable directa o indirectamente con la muerte [sic] del coronel Francisco Javier Arana llegue a la presidencia”, en alusión directa al ex presidente.114 Cuando Arévalo, a pesar de la explícita prohibición de entrar al país, dio una conferencia de prensa el 29 de marzo en la ciudad capital, las condiciones estaban servidas para el golpe de estado del día siguiente. 4. Un nuevo régimen militar: Enrique Peralta Azurdia, 1963 – 1966 El golpe de estado fue recibido con declaraciones de apoyo de los industriales, agricultores y el sector financiero. De igual manera, los dirigentes de los partidos PR, MLN y Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) exhortaron a los capitalinos a patentizar su apoyo a las fuerzas armadas.115 Enrique Peralta Azurdia empezó a gobernar bajo un régimen de facto. La Constitución fue sustituida por una carta fundamental de gobierno y se declaró el estado de sitio. Se suspendieron todas las actividades políticas y se canceló la personería jurídica de los partidos que habían apoyado a Ydígoras. A diferencia de la crisis política de 1957, esta vez el ejército retuvo el poder. El régimen se declaró anticomunista y promulgó la ley de defensa de las instituciones democráticas, que calificaba como “delictuosas” y en consecuencia sancionables, todas las actividades que tendieran a “atacar, vulnerar o destruir el sistema democrático en que se basa la vida constitucional de la nación”. También prohibió la formación “de toda clase de entidades de ideología comunista”. El decreto-ley castigaba con años de prisión todos los actos que contravinieran sus primeros tres artículos.116 El gobierno declaró que su política económica estaría basada en la libertad de empresa y el apoyo a la iniciativa privada, reservando al Estado el papel de encauzar e incentivar la actividad
113 Ebel, Op. cit., p.240. 114 Villagrán Kramer, Op. cit., p.373. El autor sostiene que el golpe fue “programado con esmero”, que la
coalición PR-MLN-DCG le había dado “su bendición al golpe” y que el arribo de Arévalo condujo a tomar la decisión final. Ibid., p.380. Véase también Handy (1984), Op. cit., p.154. James Dunkerley, autor de la mejor historia política de la Centroamérica del siglo XX, dice: “Aunque las posturas del ex presidente Arévalo eran más moderadas que las sostenidas veinte años atrás y estaban claramente en armonía con los objetivos de la Alianza para el Progreso, Arévalo personificaba la década revolucionaria tanto o más que Arbenz. Era en consecuencia, completamente inaceptable para el ejército, la burguesía e incluso el presidente Kennedy”. Sostiene además que Kennedy dio “luz verde” al golpe de estado. James Dunkerley, Power in the Isthmus: A Political History of Modern Central America (London: Verso, 1988), p.443.
115 Villagrán Kramer, Op. cit., p.382. 116 Decreto-ley 9, publicado en El Guatemalteco el 10 de abril de 1963. La ley estuvo vigente por más de treinta
años, fue derogada parcialmente por el Decreto-ley 131-83 (que dejó intactos los primeros tres artículos) y totalmente por el Decreto 130-96, del 23 de diciembre de 1996.
171
económica.117 Peralta Azurdia dejó a cargo de las elites económicas el manejo de las áreas que pudieran afectarlas y reservó para el ejército la autonomía en el manejo de la seguridad interna. El año 1964 fue crucial para las actividades políticas, pues el gobierno militar programó las elecciones para una Asamblea Constituyente, asegurando, no obstante, que sólo participarían en el proceso el MLN, el PR y la DCG, los partidos activos, ya que inscribir uno nuevo requería de cincuenta mil afiliados, de los cuales el veinte por ciento debía saber leer y escribir.118 La nueva Constitución fue promulgada en 1965 y abrió la vía para la restauración de un régimen más representativo, pero su carácter claramente anticomunista cerró las puertas a la participación de cualquier opción que no estuviera a la derecha en el espectro político.119 La política tributaria Entre las directrices de política económica del gobierno militar se encontraba la reforma fiscal, que inicialmente se limitaba a tener en cuenta la opinión del sector privado en materia tributaria y al análisis del rendimiento de los impuestos vigentes y de la capacidad tributaria de la población.120 Estas generalidades no apuntalaban ningún plan específico. Sin embargo, el gobierno procedió a emitir el Decreto-ley 229, ley del impuesto sobre la renta, que previamente fue conocido en Consejo de Ministros. La nueva ley entraría en vigor el 1 de julio de 1964, y se anticipaba una “sensible baja” en las tarifas del impuesto si se comparaban con las que estaban vigentes. Las reformas estaban orientadas a aclarar los puntos confusos de la ley en vigor. Se esperaban además cambios en la mayoría de edad y en el cálculo de los dependientes.121 En este sentido, el Director General del Impuesto sobre la Renta consideró “un homenaje a la madre” la propuesta de hacerla sujeto de deducción para todos sus hijos y declaró: “si una dama tiene 10 hijos su mantenimiento y sostenimiento se aplicaría a los diez y no sólo a uno como contempla la ley actual. Es decir, que si ahora a un hijo se le deduce Q600 por su señora madre, con la reforma la mamá que actualmente tiene un valor de Q600 lo tendrá de Q6000”.122 El Decreto-ley 229 no encontró oposición en ningún sector. La nueva ley no modificó los términos de la tarifa aplicable al total de la renta imponible ni alteró las deducciones concedidas a profesionales, agroexportadores e industriales.123 117 Ministerio de Economía, Política económica del gobierno militar, 1963-1966 (Guatemala: Ministerio de
Economía, 1966), p.21. En esta publicación se cita una nota aparecida en Prensa Libre el 3 de octubre de 1963, que dice: “La profesión de fe en el sistema de libre empresa, hecha por el gobierno militar al exponer los lineamientos de su política económica frente a los problemas de nuestro desarrollo inmediato, ha creado una temperatura benigna, a cuyo calor prosperará la confianza y emergerá un sentido de responsabilidad común para vencer los escollos que amenazan interrumpir la marcha hacia el progreso…”. Ibid., p.38.
118 Villagrán Kramer, Op. cit., p.392. 119 Dunkerley, Op. cit., p.446. 120 Ministerio de Economía, Op. cit., p.27. 121 El Imparcial, 10 junio 1964, p.2; 17 junio 1964, p.2. 122 El Imparcial, 18 junio 1964, p.15. 123 Decreto-ley 229, publicado en El Guatemalteco los días 26 y 27 de junio de 1964.
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Efectos de la política tributaria Durante el régimen militar de Peralta Azurdia hubo cierta recuperación de la carga tributaria, aunque sin lograr colocarse por encima del 8% de manera sostenida. En esta recuperación incidió principalmente un aumento transitorio en la recaudación de aranceles en 1965, sin que se detuviera la tendencia general a la reducción, que continuaría posteriormente.
Gráfica 4.9 Variación del PIB real y carga tributaria, 1963 - 1966
(como porcentaje)
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Variación PIB real Carga tributaria
Variación del PIB real Carga Tributaria
FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Banco de Guatemala. Se mantuvo la tradición de otorgar exenciones y exoneraciones, consolidándose al principio de este período de gobierno con la suscripción del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales. Con el convenio se podría haber reducido la incidencia de lo que en su momento se calificó como una “guerra” de incentivos, debido a que los países centroamericanos competían por medio del otorgamiento de cada vez mayores exenciones y exoneraciones para atraer la inversión extranjera, y un acuerdo de este tipo podría haber dado lugar a un “techo” que redujera la incidencia de estos agujeros tributarios. Sin embargo, la extensión a todas las empresas industriales, nuevas y existentes, de las mismas ventajas que ya prevalecían en otros países, combinada con el hecho que los incentivos fiscales en Guatemala (junto con El Salvador) eran relativamente menores que en los demás países centroamericanos,124 significó que el acuerdo aumentó la importancia de las exenciones y exoneraciones en estos países.
124 Bulmer-Thomas, Op. cit., p.240.
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Por otra parte, durante el gobierno de Peralta Azurdia se derogó la ley del impuesto sobre la renta a las personas que había sido aprobada en el régimen anterior y se promulgó una nueva, sin que ello contribuyera a lograr un aumento significativo de recursos que lograra compensar la reducción de los impuestos aplicados a las exportaciones e importaciones. No existe evidencia de que otras modificaciones de los impuestos, como la sustitución de arbitrios por otros impuestos (sobre el café, la cerveza y otros licores) que se canalizaban a las municipalidades, hubieran tenido mayor impacto en la recaudación tributaria. El único cambio en la legislación tributaria que tuvo cierto impacto fue el aumento de los impuestos sobre el consumo de derivados del petróleo, que dio lugar a que su recaudación aumentara de 0.1% del PIB en 1963 a 0.7% del PIB en 1966 y que se reflejó en un aumento de los impuestos selectivos en general. Puesto que además de la gasolina también se gravaba el diesel y el kerosene, lo más probable es que este aumento haya tenido un impacto regresivo, afectando en mayor medida a los sectores de menores ingresos. 5. La democracia atrapada: Julio César Méndez Montenegro, 1966 – 1970 La vuelta al orden constitucional hizo que los partidos políticos aparecieran de nuevo en escena. Las fuerzas armadas se prepararon para participar a través del Partido Institucional Democrático (PID). Tres partidos se disputaron la presidencia, el PID, el MLN y el PR, el único que propuso un candidato civil. La posición del candidato del PR, Julio César Méndez Montenegro, se afianzó y finalmente sorprendió a todos al ganar las elecciones del 6 de marzo. Aparentemente el ejército no estaba preparado para esa victoria y, en consecuencia, detuvo la confirmación de Méndez Montenegro por el Congreso: necesitaba alcanzar un acuerdo de garantías con el Partido Revolucionario.125 El “pacto secreto” entre el ejército y el PR fue firmado el 4 de mayo de 1966, después de varias semanas de negociaciones. En términos generales, el ejército garantizaba la permanencia del presidente y el vicepresidente en sus cargos siempre y cuando se cumplieran varias condiciones. Entre ellas destacaba la continuación de la lucha armada contra los grupos subversivos, pues el gobierno no tendría potestad para negociar con ellos (salvo en el caso de rendición o capitulación) y daría al ejército “toda la colaboración necesaria para eliminarlos”. Méndez Montenegro también aceptó la completa autonomía del Ministerio de la Defensa y la continuación de la política anticomunista.126 Méndez Montenegro empezó su labor con las manos atadas pero, a pesar de las circunstancias, su gabinete estaba compuesto por una mayoría de civiles. Sabiendo de antemano que tendría que cogobernar con el ejército, procedió a tomar algunas medidas para cumplir con su plan de gobierno. Así, concentró sus esfuerzos en programas de infraestructura económica, en el apoyo a la agricultura e industria y en el proceso de integración centroamericana. El gobierno aumentó la presencia del sector privado en la gestión pública al cumplir con el requisito constitucional de crear un Consejo de Estado. También le dio representación en la Junta
125 Villagrán Kramer, Op.cit., pp.408-409; Dunkerley, Op. cit., p.448. 126 Véase el texto del pacto en: Villagrán Kramer, Op. cit., pp.458-461.
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Monetaria, lo cual significó institucionalizar la influencia del sector privado en la política monetaria.127 Los intentos de reforma tributaria Con el propósito de aumentar sustancialmente el nivel de inversión pública, la política fiscal del gobierno planteó dos objetivos: elevar en el corto plazo el ahorro neto del gobierno y utilizar al máximo los recursos externos de largo plazo con el propósito de invertirlos en obras de gran impacto económico y social. Para alcanzar el primer objetivo el gobierno planeó racionalizar el gasto público, mejorar la administración y recaudación de los impuestos existentes e impulsar una reforma tributaria con la intención de reducir la vulnerabilidad del sistema impositivo frente al comercio internacional y depender más de la tributación directa.128 La reforma tributaria, sin embargo, no sería una tarea fácil. En octubre de 1966 se supo que el gobierno había enviado al Congreso un proyecto de ley de reforma tributaria, “que vendrá a cambiar sustancialmente la estructura del sistema de impuestos”.129 La intención del gobierno era incrementar los ingresos del fisco en 10 millones de quetzales. El incremento de la carga impositiva sería moderado, de 7.0% a 7.8% del producto nacional, inferior a la de otros países centroamericanos. La reforma se proponía modificar los impuestos sobre inmuebles, la renta, herencias legados y donaciones, y pasajes aéreos. El peso de la reforma, no obstante, recaía en el impuesto sobre bienes inmuebles, del que se esperaba un aumento de 8 millones en la recaudación.130 A pesar de que el Fondo Monetario Internacional había colocado al país en el puesto 71 de 72 posibles en términos de equidad fiscal y eficacia, el intento de reforma se enfrentó con la oposición a cualquier incremento en los impuestos.131 El 22 de octubre, el CACIF pidió que el presidente los escuchara, pues querían “señalar la magnitud de los errores” del proyecto de reforma y “evitar resultados funestos para la economía del país”.132 Con esta petición empezó formalmente la ofensiva del sector privado con el propósito de rechazar la reforma. Como parte de esa campaña, miembros de ese comité propusieron al Congreso una ley transitoria que proporcionaría ingresos al gobierno mientras se hacían los estudios necesarios para la reforma tributaria.133
127 Dosal, Op. cit., p.123. 128 Informe del presidente Julio César Méndez Montenegro al Congreso de la República, marzo de 1967
(Guatemala: Tipografía Nacional, 1967), pp.153-154. En 1966 los impuestos indirectos representaron el 82% de los ingresos tributarios totales. Ibid.
129 El Imparcial, 13 octubre 1966, p.1. 130 El Imparcial, 14 octubre 1966, pp.1-2. 131 Dosal, Op. cit., p.123. 132 El Imparcial, 22 octubre 1966, p.8. 133 El Imparcial, 24 octubre 1966, pp.1 y 4. La ofensiva no sólo fue contra el paquete de impuestos, sino que
también estuvo dirigida contra el Ministro de Hacienda. Por ejemplo, un “comité de defensa de los intereses ciudadanos”, empezó a atacar al ministro Fuentes Mohr, señalando que habían “curiosas coincidencias” entre su forma de pensar y el manifiesto del partido comunista. También argumentó que el proyecto estaba “calcado en normas eminentemente marxistas” y que los “fuertes impuestos progresivos” terminarían con los grandes propietarios. El Imparcial, 27 octubre 1966, p.20; 3 noviembre 1966, p.7; 4 noviembre 1966, p.4.
175
En esta labor el CACIF estuvo acompañado por la prensa, que se dedicó también a combatir el paquete tributario. Una vez más se utilizó un argumento conocido: “Evidentemente el problema fiscal de Guatemala no radica en un bajo índice de contribución, sino en que el Estado no sólo es incapaz de realizar correctamente y a bajo costo las recaudaciones, sino que es dispendioso e inactivo”.134 En otra crítica a la reforma tributaria puede leerse: “… nos empeñamos en hacer de Guatemala un país inestable, no sólo en lo político. Vivimos hablando, por ejemplo, de atraer inversiones, pero aplicamos una especie de terrorismo fiscal, poniendo impuestos en la misma forma sorpresiva y caótica con que los terroristas colocan bombas en diferentes lugares de la ciudad”.135 El CACIF declaró que la iniciativa privada no estaba en contra de una reforma tributaria. Se oponía a “la simple pero a la vez muy peligrosa medida de aumentar desproporcionadamente ciertos impuestos” y agregó: “la desmesurada elevación de impuestos a los sectores que producen la riqueza del país, únicamente conduce a la futura pobreza del país”.136 Finalmente, en una reunión celebrada con Méndez Montenegro, el CACIF insistió en su disposición de colaborar con el gobierno por medio de un impuesto único, de carácter transitorio, en tanto se iniciaban los estudios necesarios para la reforma tributaria integral. El comité calificó de “magníficos” los resultados del encuentro, “ya que todos han mostrado el mejor ánimo de comprensión a los justos planteamientos hechos por el CACIF…”.137 De esa cuenta, el Congreso discutió y aprobó el 30 de noviembre el Decreto 1627, cuya vigencia sería exclusivamente por un año (como ya se había hecho durante el gobierno de Castillo Armas) y que, entre otras cosas, aplicó un sobrecargo del 3% a las propiedades (matrículas) valuadas en más de veinte mil quetzales; las personas individuales o jurídicas sujetas al pago del impuesto sobre la renta deberían cubrir un impuesto adicional del 10% sobre el monto al que ascendiera su respectivo impuesto; las personas que salieran del país por la vía aérea deberían pagar un 5% sobre el valor del pasaje. El decreto también gravó la venta de vehículos para pasajeros, modificó la ley del timbre y la importación de vehículos para uso particular.138 Un año más tarde, el gobierno de Méndez Montenegro propuso otra reforma tributaria, esta vez creando un impuesto del 5% sobre ventas, otro del 20% sobre la venta de artículos no esenciales, y elevando el impuesto del papel sellado y timbre del 1.5% al 2.0%.139 En diciembre, la Comisión de Hacienda del Congreso decidió reducir a 1% el impuesto del timbre, consideró
134 El Imparcial, 25 octubre 1966, pp.1-2. Días más tarde, recomendará al gobierno “un régimen de austeridad” y
dar marcha atrás en su intención de incrementar impuestos “a fin de evitar complicaciones innecesarias”. 31 octubre 1966, pp.1-2.
135 El Imparcial, 26 octubre 1966, p.1. 136 El Imparcial, 7 noviembre 1966, p.23. La idea de los impuestos como castigo a la iniciativa privada también
se aprecia en este comentario del CACIF: “Todo aumento festinado que castigue desmesuradamente a las fuerzas creadoras de la riqueza, agricultura, industria, comercio, únicamente puede conducir al retraimiento de las inversiones y por ende de las fuentes de trabajo”. El Imparcial, 9 noviembre 1966, p.15.
137 El Imparcial, 17 noviembre 1966, p.4; 18 noviembre 1966, p.4; 19 noviembre 1966, p.20. 138 Decreto 1627, publicado en El Guatemalteco el 12 de diciembre de 1966. Su vigencia fue prorrogada por el
Decreto 1731, publicado en El Guatemalteco el 10 de enero de 1968. 139 El Imparcial, 11 noviembre 1967, p.13.
176
“justo y equitativo” el impuesto de 5% sobre consumos y servicios y “conveniente” el que recaería sobre la venta de artículos suntuarios.140 Los impuestos fueron aprobados a pesar de la oposición.141 Inmediatamente comenzaron los comentarios adversos. El decreto fue calificado de castigo a la clase media. El CACIF y la Cámara de Industria (CIG) también lo objetaron y responsabilizaron al gobierno por la disminución del poder adquisitivo de la moneda, el aumento en el costo de la vida, el desempleo, y “el desbarajuste que será la recaudación”. La CIG también protestó por la “política económica tan peculiar y peligrosa que sigue el Ministro de Hacienda” y advirtió que los impuestos no producirían los ingresos esperados porque “estaban más allá de la capacidad contributiva del país”.142 Nuevamente el presidente Méndez Montenegro cedió a las presiones y en enero de 1968 emitió un acuerdo suspendiendo las normas que reglamentaban los impuestos. La medida fue saludada con beneplácito: “la intención era buena tal vez, pero no se tomaron en cuenta factores tan importantes como la capacidad tributaria del guatemalteco, ni se previeron las consecuencias políticas de una medida de tal naturaleza. … Gracias a la rectificación oportuna hay un estado general de satisfacción y confianza en que el fisco no volverá a darnos un susto…”.143 Las entidades del sector privado, entre ellas la CIG, volvieron a ofrecer al gobierno su colaboración para estudiar el sistema tributario, pero encontraban en el Ministro de Hacienda “un obstáculo insuperable” ya que no compartían los mismos criterios sobre sistemas fiscales. Así, la primera consecuencia política fue la salida de Alberto Fuentes Mohr del gabinete.144 Al no contar con los ingresos previstos, el gobierno tuvo que hacer importantes recortes presupuestarios que afectaron principalmente la inversión pública. Meses más tarde, en noviembre de 1968, el gobierno intentó introducir reformas al impuesto sobre la renta. La comisión de reforma tributaria esperaba que de esta manera se volvieran permanentes los ingresos que se habían obtenido gracias al Decreto 1627 y sus prórrogas.145 Una nueva ola de protestas encabezada por el sector privado organizado tuvo como resultado que Méndez Montenegro hiciera pública su determinación de “no gravar con más impuestos a los sectores contribuyentes del país”, asegurando que terminaría su gestión con los impuestos existentes.146
140 El Imparcial, 11 diciembre 1967, pp.1 y 11. 141 Véase el Decreto 1729, presupuesto general de ingresos y gastos para 1968, que en su artículo 3º prorrogó la
vigencia del Decreto 1627 y en su artículo 6º estableció el impuesto del 5% sobre la venta de mercancías y servicios (exceptuando las de exportación y los artículos de primera necesidad) y el 20% sobre los artículos no esenciales que acordara el Ejecutivo, exceptuando también los destinados a la exportación. El decreto fue publicado en El Guatemalteco el 19 de diciembre de 1967.
142 El Imparcial, 13 diciembre 1967, p.1; 15 diciembre 1967, p.24; 16 diciembre 1967, p.18; 20 diciembre 1967, p.12.
143 El Imparcial, 6 enero 1968, pp.1-2. 144 El Imparcial, Ibid. 145 El Imparcial, 4 noviembre 1968, p.8. 146 El Imparcial, 29 noviembre 1968, p.2.
177
El Congreso, actuando como organismo independiente, siguió discutiendo las reformas al impuesto sobre la renta, pero los representantes no llegaron a ponerse de acuerdo.147 Finalmente, el 18 de diciembre el Legislativo emitió el Decreto 1821, por el cual creaba una comisión nacional que estaría encargada de realizar “el estudio de los impuestos, su sistema de recaudación, fiscalización y administración”. En tanto la comisión no emitiera dictamen al respecto, el Congreso no legislaría en materia tributaria.148 De esa manera, la suerte de la reforma tributaria quedó echada. Efectos de la política tributaria Los fallidos intentos de reforma tributaria durante el gobierno de Méndez Montenegro se reflejaron en una carga tributaria que se mantuvo casi constante, pasando de 7.7% en 1966 a 7.8% en 1970. El efecto negativo de la liberalización del comercio intra-centroamericano y de los incentivos sobre la recaudación de aranceles aplicables a la importación continuó manifestándose. La reducción de la recaudación debido a la aplicación de los incentivos fiscales fue especialmente notable durante la segunda mitad de la década de 1960, como puede observarse en la Gráfica 4.11, mientras que el efecto de la liberalización del comercio intra-centroamericano se manifestó principalmente durante la primera mitad de la década.
Gráfica 4.10 Variación del PIB real y carga tributaria, 1966-1970
(como porcentaje)
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Variación PIB real Carga tributaria
Variación del PIB real Carga Tributaria
FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Banco de Guatemala.
147 El Imparcial, 4 diciembre 1968, p.2. El representante Jorge Lamport R. anunció que lucharían para evitar la
aprobación de las reformas, 11 diciembre 1968, p.2. Aparentemente, el proyecto de ley estaba en proceso de redacción final, 16 diciembre 1968, p.1.
148 Decreto 1821, publicado en El Guatemalteco el 31 de diciembre de 1968.
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Gráfica 4.11
Impuestos a las importaciones exonerados por leyes de fomento industrial, 1960 – 1970 (en miles de quetzales y como porcentaje del PIB)
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0.625
0.750
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1.000
Miles Q. % PIB
FUENTE: SIECA, El desarrollo integrado de Centroamérica en la presente década. Buenos Aires: Instituto para la Integración de América Latina, Banco Interamericano, 1973.
Como consecuencia, los aranceles, de representar un 3.1% del PIB en 1960, bajaron a 2.7% en 1965 y luego a 1.9% en 1970. Por su parte, los impuestos aplicados a las exportaciones representaban hacia el final de la década de 1960 entre 0.3 y 0.5% del PIB, en contraste con el 2.2% que habían alcanzado en 1955. La disminución de la recaudación de estos impuestos fueron compensadas por un aumento importante de lo recaudado por el impuesto al papel sellado y el timbre, establecido inicialmente como un impuesto de carácter transitorio a fines de 1966 y prorrogado en 1968.149 La reducción de la recaudación obtenida de los impuestos tradicionalmente importantes se interpretó como una crisis fiscal que afectó con similares grados de intensidad a todos los países centroamericanos. Fue enfrentada con cierto éxito sólo por Honduras, debido a que la debilidad relativa de grupos de presión significó que no pudieron impedir la implementación de una reforma tributaria, mientras que Costa Rica evitó la contracción del gasto público mediante un mayor endeudamiento.150 Para el conjunto de países centroamericanos se concibió entonces el Protocolo de San José en 1968, que introdujo sobretasas a los aranceles de importación. Sin embargo, como nota Bulmer-Thomas, no sólo no se logró aumentar significativamente los ingresos por esta vía, sino que además fue una especie de espejismo que evitó centrarse en el impulso de auténticas reformas tributarias y, al favorecer aún más la protección de bienes de consumo destinados al mercado interno de los cinco países, castigó su exportación hacia el resto del mundo.151
149 Véase el Decreto 1627, ya citado, y el Decreto 1731, publicado en El Guatemalteco el 10 enero 1968. El texto
de este decreto señala que la prórroga estará vigente “en tanto se logra la reforma impositiva”. 150 Bulmer-Thomas, Op. cit., p.244. No sorprende que sea precisamente en estos dos países donde se evitó que
surgieran conflictos armados de gran magnitud. 151 Ibid.
179
Gráfica 4.12 Impuestos recaudados, 1966 – 1970
(como porcentaje del PIB)
FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Banco de Guatemala. En síntesis, ni las medidas de reforma impulsadas en el ámbito nacional, que no pudieron implementarse, ni los acuerdos centroamericanos para elevar la carga tributaria tuvieron éxito. Solamente los timbres aumentaron, hasta convertirse en una fuente de ingresos tan importante como los aranceles. Con ello se estaba ya comenzando a dar la sustitución de los impuestos aplicados al comercio exterior por parte de impuestos aplicados al consumo interno. De nuevo se reprodujo el patrón ya observado en el pasado: el mayor desafío consistió en evitar que cayera la carga tributaria y ello se logró, en alguna medida, acudiendo a impuestos que tenían un efecto regresivo, sin gravar a los sectores de mayores ingresos que más se estaban beneficiando del crecimiento económico de Guatemala. 6. La era de las dictaduras militares: Carlos Arana Osorio, Kjell Laugerud,
Romeo Lucas García, 1970 – 1982 El régimen de Méndez Montenegro había tenido como telón de fondo el conflicto armado interno. Las acciones insurgentes y contrainsurgentes alcanzaron en los años 1966-68 niveles sin precedente. En esa época, el ejército empezó a considerar como objetivo militar a la base social de la guerrilla.152 El encargado de dirigir las operaciones militares en Zacapa e Izabal, Carlos Arana Osorio, fue elegido como candidato del MLN. El PID, debido a sus lazos fundacionales con el ejército, se sumó a la papeleta. El discurso electoral de Arana apelaba a la necesidad de “ley y orden” e 152 Dunkerley, Op. cit., p.459.
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1966 1967 1968 1969 1970Importaciones Selectivos Papel SelladoDirectos Licores ExportacionesOtros indirectos
180
incluso prometió: “si es necesario convertir al país en un cementerio para pacificarlo, no dudaré en hacerlo”.153 La campaña estuvo marcada por la coacción, la violencia y el llamado a la abstención en los comicios. El abstencionismo ganó las elecciones: menos de la mitad de los votantes registrados asistió a las urnas.154 Durante el período presidencial de Arana Osorio, la combinación de fuerzas militares y paramilitares casi hizo realidad su promesa. El fortalecimiento de la línea dura del MLN y la cotidianidad del terror fueron las señas de identidad de esos años. En los aspectos económicos, el gobierno de Arana tomó como marco de referencia el plan de desarrollo económico que la Secretaría General de Planificación Económica (SEGEPLAN) había elaborado. El plan no se concibió en términos de una gestión económica directa del Estado, sino como un instrumento para “dirigir la acción estatal hacia el apoyo de algunos de los sectores directamente productivos dentro del marco de una economía de libre empresa”.155 Arana dejó en manos del sector privado los importantes ministerios de Finanzas, Economía, Relaciones Exteriores y Gobernación. La política tributaria El Plan de Desarrollo 1971-1975 consideró que para mejorar los coeficientes de ahorro e inversión sería necesario elevar la presión tributaria. Aconsejaba poner en práctica medidas para mejorar la recaudación de los impuestos existentes, introducir paulatinamente reformas a las leyes del impuesto sobre circulación de vehículos, la propiedad inmueble y la renta, y sustituir el impuesto del timbre por un impuesto general de ventas.156 Sin embargo, la carga tributaria no sufrió alteraciones en los primeros tres años de gobierno. El Ministro de Finanzas Públicas, Jorge Lamport R., había prometido no crear más impuestos o reformar los existentes.157 Actuando en consecuencia, sólo se hicieron cambios menores en la definición de bien inmueble de la ley de contribuciones (Decreto legislativo 1153), en la ley de papel sellado y timbres (Decreto legislativo 1831) y se eliminaron algunas exenciones del impuesto sobre la renta (Decreto-ley 229). El aumento de los precios del petróleo en 1973 como consecuencia del embargo impulsado por la Organización de Países Exportadores de Petróleo conmocionó la economía del país. En consecuencia, a finales del gobierno de Arana Osorio, cuando incluso ya había sido electo un nuevo presidente, el ministro Lamport planteó una modificación de los aranceles de exportación. El Legislativo presentó el proyecto de ley en una conferencia de prensa el 27 de mayo de 1974 a la que asistieron el presidente del Congreso, los presidentes de las Comisiones de Finanzas,
153 Handy (1984), Op. cit., p.167. 154 Ibid. 155 SEGEPLAN, “Plan de desarrollo 1971-1975” (Guatemala, junio 1970), p.ii. 156 Ibid., pp.55-56. 157 Marti., Op. cit., p.130. El Ministerio de Finanzas Públicas fue instituido en diciembre de 1971 por medio del
Decreto 106-71. Entre sus funciones y atribuciones figura: “cobrar, recaudar, controlar, fiscalizar y administrar los impuestos y, en general, todas las demás rentas, tributos e ingresos que deba percibir el gobierno de la república”. Publicado en El Guatemalteco el 20 diciembre 1971.
181
Agricultura, Defensa y Gobernación, el ministro Lamport y el futuro presidente del Congreso, Mario Sandoval Alarcón, con la idea de proyectar un sólido respaldo a las enmiendas propuestas. En la conferencia se señaló que las reformas eran la única salida a la crisis económica y no tendrían incidencia en el costo de la vida. También se recordó que el Estado necesitaba fondos para el desarrollo del país y que Guatemala tenía la carga tributaria más baja de Centroamérica, que en los últimos años había decrecido de 7.7 a 7.3 por ciento. Esto contrastaba con la expansión de las exportaciones, que en 1972 habían alcanzado los Q434 millones y se esperaba que en 1974 llegaran a Q651 millones. Las “ganancias extraordinarias” de las exportaciones eran la razón en que se fundamentaba elevar los aranceles.158 La propuesta consistía en aumentar, con carácter progresivo, los derechos de exportación correspondientes al café, algodón, azúcar, carne y mariscos. El mismo día en que se conoció el proyecto de ley, la Cámara del Agro convocó a una reunión de emergencia.159 Una nueva batalla para evitar el aumento de los impuestos estaba por empezar.160 La Asociación General de Agricultores, ANACAFE y la Asociación de Caficultores del Oriente de Guatemala (ACOGUA) solicitaron una audiencia al Congreso para que los escuchara “en relación a la perjudicial iniciativa de ley que aumenta desproporcionadamente la tributación ilegal, discriminatoria y confiscatoria que pesa sobre la caficultura”. Según estas asociaciones, los nuevos aranceles se traducirían en la “ruina inmediata” del sector cafetalero.161 El CACIF también hizo ver que el aumento de los gravámenes incidiría en el costo de los productos agrícolas, reduciendo su competitividad en el mercado internacional. Añadió que el alza desalentaría la producción agrícola y tendría graves consecuencias para la clase trabajadora.162 Los productores de algodón también hicieron oír sus protestas, aduciendo que la reforma afectaría negativamente el desarrollo del cultivo del algodón. Las acciones del gobierno, añadieron, debían dirigirse a propiciar el cultivo mediante estímulos a los agricultores “y no desalentarlos con mayores cargas tributarias”.163 Mientras tanto, los cafetaleros amenazaron con no pagar tributos y convocaron a una reunión para el 3 de junio, en la cual plantearían la “paralización del sector económico patronal” si el Congreso insistía en aumentar los aranceles, pues la caficultura no podría soportar un aumento en las cargas impositivas que ya tenía.164 Otras cámaras del sector privado hicieron declaraciones en las que manifestaron su rechazo a los impuestos sobre las exportaciones,165 aunque en la ofensiva destacaba el sector cafetalero.
158 Prensa Libre, 28 mayo 1974, p.8. 159 Prensa Libre, 29 mayo 1974, p.20. 160 Uno de los impulsores de la propuesta, Gert Rosenthal, entonces Secretario de Planificación del gobierno,
sufrió un atentado y tuvo que abandonar el país. 161 Prensa Libre, 29 mayo 1974, p.36. La base de imposición del impuesto de exportación de café no había
cambiado desde septiembre de 1962. Véase el Decreto 1549, publicado en el Diario de Centro América el 3 octubre 1962.
162 Prensa Libre, 29 mayo 1974, p.39. 163 Prensa Libre, 30 mayo 1974, p.7. 164 Prensa Libre, 1 junio 1974, p.21. 165 Prensa Libre, 1 junio 1974, pp.20, 22 y 40. Para patentizar el respaldo de otros sectores productivos que no
serían afectados por el alza en los aranceles, la Cámara de Industria hizo público su rechazo a la medida,
182
Además del argumento sobre lo injusto de gravar con más impuestos al café, se insistió en el impacto sobre los trabajadores: “miles de campesinos que trabajan y residen en las fincas cafetaleras se quedarían de brazos cruzados y con hambre, con desocupación”, situación que derivaría en fuente de inestabilidad política para el nuevo gobierno.166 La convocatoria de las asociaciones de cafetaleros a sus miembros fue exitosa: más de 3,000 se reunieron y acordaron impedir la promulgación del decreto, solicitar el veto si se aprobaba (ya había pasado el trámite de la tercera lectura) y paralizar las actividades agrícolas como medida de hecho. La amenaza del paro, que “no lo aguantaría ni el gobierno ni nadie durante ocho días”, finalmente logró su objetivo, pues los exportadores lograron que los diputados prometieran enmendar las tarifas.167 El Congreso aprobó los gravámenes con las enmiendas propuestas por “los afectados”. Diputados y representantes de “los sectores interesados” se pusieron de acuerdo en 12 enmiendas para los 18 artículos del proyecto, en una reunión que duró casi 12 horas. Según el presidente de la Comisión de Finanzas, se había llegado a un entendido “en el que quedaban a salvo los intereses de la mayoría”. Por otro lado, el presidente de la Comisión de Economía opinó que el Congreso había dado "una muestra de democracia, puesto que ha tomado en cuenta la opinión de los sectores interesados y han logrado [sic] una ayuda para el Estado sobre los excesos de utilidades”.168 Según W. Marti, el texto del decreto fue escrito por el sector privado.169 Así puede entenderse que la base de la escala del impuesto sobre el café haya cambiado de Q25 por quintal en la propuesta original a Q35 en el decreto. Lo mismo sucedió con el algodón, pues la base de la escala subió de Q40 a Q50.170 Sin embargo, contrario a lo que se esperaba, en el futuro los tributos recaudados por este impuesto serían mayores.171 El corolario de esta batalla perdida por el gobierno fue inesperado. En los años siguientes los precios del café empezaron a subir, y cuando el quintal de café alcanzó los Q300, los productores tuvieron que tributar mucho más de lo que habían imaginado.172
“argumentado que era necesario estimular la producción y no desalentarla con leyes como la propuesta”. Marti, Op. cit. p.131.
166 Prensa Libre, 3 junio 1974, p. 8. Ese día se publicaron más notas sobre “la inminente crisis cafetalera” en las pp.2, 9 y 13. Perdida entre la ofensiva cafetalera, figura la protesta de las empresas pesqueras y las plantas procesadoras, que también se opusieron al aumento del arancel a los camarones y otros productos de mar. Ibid., p.22.
167 Prensa Libre, 4 junio 1974, pp.6-7. 168 Prensa Libre, 5 junio 1974, p.31. 169 Marti, Op. cit., p.131. El autor basa esta aseveración en una entrevista que sostuvo con Jorge Lamport R. 170 Prensa Libre, 5 junio 1974, p.33. 171 Inforpress, No.95, 12 junio 1974, p.6. Aunque el presidente electo no hizo ninguna declaración pública al
respecto, el PID dijo que consideraba “como una traición al presidente electo la claudicación sospechosa del Congreso ante el sector agro-exportador”. Ibid., p.8.
172 Marti, Op. cit., p.132. Véanse los nuevos aranceles en el decreto 50-74, publicado en el Diario de Centro América el 21 junio 1974. El techo de la tarifa aplicable al café era del 45% sobre el exceso de Q50.01 (precio FOB por 46 kilogramos).
183
El gobierno de Kjell Laugerud, 1974 – 1978 En 1973, cuando la insurgencia había sido controlada, un oficial del ejército declaró: “en las actuales circunstancias de caos y violencia, el ejército es la única fuerza capaz, moral y materialmente, de gobernar”.173 No es de extrañar, entonces, que en la campaña electoral para las elecciones de 1974 todos los candidatos presidenciales fueran militares. Los tres llevaban como compañero de fórmula a un civil. Ante la inminencia de la victoria del candidato de la coalición DCG-FUR-PRA (o Frente Nacional de Oposición) Efraín Ríos Montt, sobre el candidato del MLN-PID, el régimen orquestó un fraude electoral que dio la victoria a Kjell Laugerud.174 El gobierno de Laugerud continuó la estrategia de desarrollo de su antecesor. El plan de desarrollo 1975-1979 incluyó un programa tributario que perseguía alcanzar un coeficiente de tributación del 10% en 1980. El programa, que incluía reformas en el sistema impositivo y mejoras en la administración tributaria, tendría como complementos una política racional de endeudamiento y la ejecución eficiente del gasto público.175 Laugerud, quien también incluyó a representantes del sector empresarial en su gabinete,176 impulsó proyectos de gran magnitud, como la hidroeléctrica Chixoy, la construcción de la carretera de la franja transversal del norte y un puerto en el Pacífico. En la práctica, estos proyectos abrieron la puerta para el endeudamiento externo y la corrupción. Una de las primeras medidas en materia tributaria fue el Decreto 80-74, que modificó algunos impuestos que no habían sufrido cambios en su rendimiento: papel sellado y timbres fiscales, circulación de vehículos (vigente desde septiembre de 1954), pasaportes, consumo de cigarrillos, aguardientes, cerveza y vino, bienes inmuebles (estableció una tarifa progresiva del 3 al 8 por millar, según el valor declarado de la propiedad) e impuesto sobre la renta.177 Además, promulgó la ley para combatir la evasión tributaria, que mediante medidas de fiscalización, control y cobro de impuestos esperaba elevar la recaudación.178 Ambas medidas no alteraron significativamente el nivel de los ingresos tributarios. El gobierno en cambio obtuvo beneficios del Decreto 50-74, pues el período de Laugerud coincidió con el alza en los precios internacionales del café.179 Gracias a este decreto, los derechos de exportación del grano en 1976 tuvieron un aumento de casi el 500% respecto al año anterior.180
173 Dunkerley, Op. cit., p.460. 174 Handy (1984), Op. cit., p.171. 175 SEGEPLAN, “Plan de desarrollo 1975-1979: la estrategia del desarrollo en Guatemala” (Guatemala,
noviembre 1974), pp.89-90. 176 Marti, Op. cit., pp.289, 292 y 294. 177 Decreto 80-74, publicado en el Diario de Centro América el 13 septiembre 1974. 178 Decreto 84-74, publicado en el Diario de Centro América el 14 octubre 1974. 179 El precio del quintal de café subió de Q65 en 1974-75 a Q142 en 1976 y Q242 en 1977. Marti, Op. cit., p.132.
Si se aplica el techo de la tarifa vigente al precio del café en 1977, se verá que los productores tuvieron que pagar aproximadamente Q86 por quintal en concepto de aranceles.
180 Los derechos por exportación de banano también aumentaron espectacularmente ese año, debido a la aplicación del Decreto 3-75, sin embargo, representaron una sexta parte de los ingresos obtenidos por la exportación de café. “Informe al honorable Congreso de la República, tercer año de gobierno, general Kjell Eugenio Laugerud García” (Guatemala 1 de julio de 1977), p.32. Además, el Banco de Guatemala atribuyó el
184
La puesta en práctica de cualquier medida que hubiera podido afectar el sistema tributario vino a ocupar un lugar secundario ante la magnitud del terremoto de 1976. Este fenómeno, sin embargo, contribuyó a elevas las tasas de crecimiento económico durante el período 1976-79, como producto de varias medidas tomadas por el gobierno, entre las que destacan el congelamiento de los precios de los principales materiales de construcción, la exoneración de los impuestos de importación a los mismos y el aumento de sueldos en la administración pública. Hubo además un aumento en la ocupación, derivado principalmente del auge en la construcción, que también contribuyó a la expansión de la actividad económica.181 Aunque el terremoto reactivó la economía, no alteró los ingresos tributarios, debido principalmente a las exoneraciones otorgadas por el Decreto 39-76. En consecuencia, los ingresos corrientes provenientes del sistema tributario no fueron suficientes para cubrir las necesidades de la reconstrucción del país y de esa cuenta el gobierno recurrió al “endeudamiento público de origen interno” a través de la emisión de los Bonos de Reconstrucción Nacional (Decreto 8-76), y a la obtención de préstamos externos.182 A la par de la reconstrucción fue resurgiendo la organización social en la forma de comités locales. El movimiento cooperativo, que había sido alentado por Laugerud, revitalizó a las organizaciones campesinas. Los sindicatos, organizados en una confederación, protestaron por la escalada inflacionaria. El Ejército Guerrillero de los Pobres se alzó en armas. Una nueva ola de represión empezó a tomar forma.183 En ese marco inició el proceso electoral, con un reacomodo de partidos que había dejado fuera de la alianza oficial al MLN. Esta vez, la coalición PID-PR propuso al Ministro de Defensa de Laugerud como candidato. De nuevo los partidos utilizaron la fórmula de un candidato presidencial militar acompañado de un civil en la vicepresidencia. El abstencionismo volvió a ganar las elecciones: el 69% de los votantes registrados no asistió a las urnas y el 20% de los que sí asistieron anuló su voto. Al conocerse los resultados el MLN los impugnó, alegando fraude. Finalmente, el Congreso nombró presidente a Romeo Lucas García.184
alza en los ingresos fiscales al incremento de la actividad económica después del terremoto y principalmente a la recuperación de los precios del café. Memoria de labores 1976 (Guatemala: BANGUAT, 1977), pp.135-137.
181 El Decreto 16-76 exoneró del pago de derechos de importación por 2 años a los materiales de construcción y de casas prefabricadas. Además, concedió a las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la fabricación de materiales de construcción que estuvieran ubicadas fuera de la ciudad capital, la exoneración de toda clase de impuestos por la importación de maquinaria, equipo y materia primaria, por un período de 10 años. El decreto fue publicado en el Diario de Centro América el 4 junio 1976. El Decreto 39-76 exoneró del pago del pago del impuesto del timbre y papel sellado y cualquier otro impuesto a los actos y contratos derivados del fideicomiso para la vivienda. Diario de Centro América, el 30 agosto 1976.
182 “Informe... tercer año de gobierno…”, p.30. Los fondos provenientes de los bonos de reconstrucción se registraron en los ingresos de capital bajo el renglón “créditos en valores públicos” y representaron el 48% del total obtenido en ese renglón. Ibid, p.36.
183 Handy (1984), Op. cit., p.174. 184 Ibid., p.176.
185
El régimen del terror: Romeo Lucas García, 1978 – 1982 El ínterin entre las elecciones y la toma de posesión del nuevo gobierno estuvo marcado por diversos eventos que evidenciaron la precariedad del orden social. Manifestaciones, protestas, secuestros y asesinatos eran parte de lo cotidiano. En septiembre de 1978 la propuesta del nuevo gobierno de aumentar en un 100% la tarifa del transporte urbano de la ciudad capital sirvió como detonante para nuevas protestas. El gobierno cedió ante la presión popular y el precio del pasaje no se alteró. El movimiento de protesta admitía también otra lectura: “era una vigorosa expresión de ira contra el sistema económico y político”.185 La consecuencia inmediata fue una escalada de represión y violencia que encontró a sus víctimas en sindicalistas, estudiantes, profesionales, políticos de oposición, campesinos y trabajadores. Los años 1979-1981 figuran entre los más violentos que le haya tocado vivir a la sociedad guatemalteca. En medio de esta vorágine, el gobierno promulgó dos leyes que se venían negociando desde el período de Laugerud, pero que tendrían un efecto insignificante: la de fomento para la descentralización industrial y la de incentivos a las empresas de exportación. La ley de fomento para la descentralización industrial (Decreto 24-79) declaró necesidad nacional el establecimiento de nuevas empresas fuera del departamento de Guatemala. Los incentivos que gozarían estas empresas incluían la exoneración parcial del pago del impuesto sobre la renta (hasta un 80%, dependiendo de la región en donde se asentara la industria) en plazos de ocho a diez años. También gozarían de financiamiento preferencial y de asistencia técnica.186 La ley de incentivos a las empresas de exportación (Decreto 30-79) beneficiaba únicamente a las empresas establecidas fuera del departamento de Guatemala, nacionales o extranjeras, que se dedicaran a la manufactura de productos de exportación destinados a mercados fuera del área del MCCA. La ley concedía exoneración de derechos aduanales sobre insumos para la producción y bienes de capital, la exención del pago del impuesto del timbre y la exención total del pago del impuesto sobre la renta sobre los ingresos provenientes de la exportación por un período de 10 años.187 El gobierno también apoyó a los productores de café, que se quejaron de la baja en los precios internacionales del grano y demandaron que los impuestos de exportación fueran reducidos, pues consideraban “excesiva” la tributación fiscal.188 En la tarifa arancelaria sobre la exportación de café (Decreto 26-81), si el precio FOB del saco de 46 kilogramos era de Q90 o menos, no pagaba impuesto. La tarifa era progresiva y alcanzaba su techo en Q105 por quintal; de ahí en adelante
185 Ibid. 186 Decreto 24-79, publicado en el Diario de Centro América el 22 mayo 1979. 187 Decreto 30-79, publicado en el Diario de Centro América el 12 junio 1979. 188 Inforpress, No.445, 4 junio 1981. De hecho, la tarifa ya había sido modificada en el decreto 51-80, publicado
en el Diario de Centroamérica el 28 octubre 1980. En menos de un año, el Congreso aumentó la franja libre de gravamen para la exportación de café de Q35 (Decreto 50-74) a Q70 (Decreto 51-80) a Q90 (Decreto 26-81). Con anterioridad se había emitido el Decreto 20-81, que rebajó los impuestos de exportación sobre el algodón.
186
se pagaría el 45% sobre el exceso de Q105.189 Con esta nueva tarifa continuaron bajando los ingresos por aranceles de exportación. Hacia fines del gobierno, la economía guatemalteca presentaba signos de deterioro e inestabilidad. En este contexto, la corrupción rampante en las esferas del gobierno y las presiones del conflicto armado interno contribuyeron al colapso de la economía.190 Cuando llegó el momento de las elecciones presidenciales, la coalición PID-PR, siguiendo la tradición, nombró candidato al Ministro de la Defensa del régimen saliente, Aníbal Guevara. Los otros partidos presentaron candidatos civiles. Después de las elecciones las denuncias de fraude no se hicieron esperar. Cuando el Congreso iba a ratificar la elección de Guevara, un golpe de estado acabó con la era (1970-1982) calificada como “democracia de fachada”.191 El impacto de la política tributaria Durante la primera etapa de gobiernos militares, dirigidos por los generales Arana, Laugerud y Lucas, la carga tributaria aumentó transitoriamente y luego se desplomó. (Véase Gráfica 4.13) A pesar de varios años de crecimiento alto las dictaduras de la época no pudieron asegurar una carga tributaria sostenible.
Gráfica 4.13 Variación del PIB real y carga tributaria, 1971 - 1982
(como porcentaje)
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Variación PIB real Carga tributaria
Variación del PIB real Carga Tributaria
FUENTE: Elaboración propia basada en datos del Ministerio de Finanzas y Banco de Guatemala.
189 Decreto 26-81, publicado en el Diario de Centro América el 10 agosto 1981. 190 Handy (1984), Op. cit., p.202. 191 Mario Solórzano Martínez calificó esta etapa como “democracia de fachada”, véase: Guatemala:
autoritarismo y democracia (San José: Educa/FLACSO, 1986), especialmente el Capítulo 2.
187
Inicialmente, durante la primera mitad de la década de 1970, la carga tributaria se mantuvo constante, cercana al 8%. Entre 1974 y 1980 aumentó hasta alcanzar un máximo histórico del 10.2% en 1978 y 1979 debido al alza en el precio internacional del café y a los cambios impositivos implementados por el Decreto 80-74.192 Los derechos de exportación, que en el año 1973 representaban 8.3% de la recaudación total, llegaron a representar más del 25% de la misma en 1977 y 1978. En los últimos años de este período (de 1980 a 1982) los precios del café iniciaron un descenso que, aunado a la reducción del arancel de exportaciones aplicada durante el gobierno del General Lucas, disminuyó fuertemente la recaudación del impuesto que entre 1977 y 1978 había sido la principal fuente de recaudación. Los impuestos aplicados al comercio exterior, que en 1978 representaba el 42.6%, se redujeron al 19.9% en 1982.
Gráfica 4.14 Impuestos recaudados, 1971 - 1982
(como porcentaje del PIB)
FUENTE: Ministerio de Finanzas y Banco de Guatemala. El impuesto que de manera más constante permitió una recaudación importante fue el aplicado al papel sellado y a los timbres, que en la práctica estaba funcionando como un impuesto de ventas, y que ya en 1982 representaba el 45.4% del total recaudado. Adelantándose al IVA, que se implementaría posteriormente, este gravamen ya estaba comenzando a compensar la reducción de los impuestos aplicados al comercio exterior y, en particular, a las importaciones. La recaudación de impuestos relacionados con la propiedad y el ISR de empresas y personas tuvieron un crecimiento más moderado y fluctuante, manteniendo su participación en torno a una quinta parte del total en 1982.
192 El Decreto 80-74 introdujo reformas en: papel sellado y timbres fiscales, vehículos, cigarrillos y licores,
pasaportes, inmuebles, salida del país e impuesto sobre la renta. Publicado en el Diario de Centro América el 13 septiembre 1974.
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1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982
Importaciones Timbres fiscales DirectosLicores Exportaciones Otros indirectosDerivados Petróleo
188
7. El cambio de guardia: Efraín Ríos Montt y Oscar Mejía Víctores, 1982 –
1986 Después del golpe de estado del 22 de marzo de 1982 se instaló una junta de gobierno entre cuyos miembros se encontraba Efraín Ríos Montt. El gobierno militar suspendió la Constitución y emitió un Estatuto Fundamental de Gobierno. Un régimen explícitamente de facto asumió el poder. Ríos Montt finalmente asumió el poder en solitario. Bajo su mandato tuvo lugar la más brutal ofensiva contra la guerrilla, dirigida no sólo a los combatientes sino a los pobladores de las áreas en donde se desarrollaba el conflicto armado, lo que ocasionó el refugio de miles de campesinos e indígenas en México y Honduras y el desplazamiento interno de varios miles más. El establecimiento de aldeas modelo y polos de desarrollo en las zonas de conflicto, que había iniciado el gobierno anterior, se intensificó y asoció con una campaña de tierra arrasada. También se puso en práctica el programa “fusiles y frijoles”, una forma de cooptar a los habitantes rurales de las zonas controladas por el ejército y obtener su cooperación a cambio de alimentos, que fue sustituido por otro llamado “techo, trabajo y tortillas”. La política de “seguridad y desarrollo” era la directriz de estos programas. La ofensiva del ejército tuvo éxito en replegar a la guerrilla a sus áreas de origen, pero no logró eliminar completamente a la URNG como fuerza militar.193 Al gobierno no le era ajeno el progresivo deterioro de las finanzas públicas y la reducción en los ingresos. Aunque no llamaba a la recesión económica que atravesaba el país por su nombre, reconocía que la problemática económica tenía su origen en las dificultades presentadas en la balanza de pagos, uno de los efectos de la crisis mundial sobre las economías agroexportadoras. El deterioro de los precios de los principales productos de exportación, la destrucción de infraestructura y el estancamiento de las inversiones públicas y privadas, afectaron severamente el desempeño económico de Guatemala. Ello se reflejó en tasas negativas de crecimiento en 1982, 1983 y 1985, con una tasa cercana al 0.5% de crecimiento en 1984. En esas circunstancias, el gobierno propuso un plan de acción con el propósito de reactivar la economía y especialmente a los sectores agropecuario e industrial, elevar los niveles de empleo e ingreso, mejorar la situación de la balanza de pagos y las finanzas públicas y solucionar “la problemática social”, es decir, reducir las carencias y limitaciones en salud, educación, alimentación, vivienda y seguridad social que enfrentaba la mayoría de la población. Entre los objetivos específicos se encontraba revisar la estructura tributaria para aumentar la recaudación de los ingresos fiscales y disminuir el déficit fiscal. El plan propuso como una de sus metas recaudar un mínimo de Q50 millones en concepto de impuestos y sustituir el timbre sobre ventas por el impuesto al valor agregado (IVA).194
193 Dunkerley, Op. cit., pp.496-497. 194 SEGEPLAN, “Plan de acción gubernamental 1983” (Guatemala: s.f.), pp.2-4, 34 y 36.
189
Gráfica 4.15 Exportaciones de productos (FOB), 1980 - 1985
(en millones de US dólares)
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Café Azúcar Banano
Cardamomo A Centroamérica Otras exportaciones
FUENTE: Estadísticas de comercio exterior del Banco de Guatemala.
La reforma tributaria de 1983 Las relaciones entre el gobierno y el sector privado se agriaron en septiembre de 1982, cuando, en uno de sus discursos dominicales, Ríos Montt acusó a la iniciativa privada de evadir el pago de impuestos y de haber sacado sus capitales del país. En noviembre, el gobierno restringió la importación de maquinaria y materias primas, lo que llevó a las Cámaras de Industria y Comercio a protestar contra la medida.195 Los conflictos con la iniciativa privada alcanzaron nuevos niveles cuando, en 1983, el gobierno hizo pública su intención de llevar a cabo una reforma tributaria. Aunque la reforma era parte del plan de acción del gobierno, también era una condición del acuerdo alcanzado con el Fondo Monetario Internacional (FMI) sobre el préstamo de estabilización concedido en abril.196 La prensa conoció por medios no oficiales los documentos que se referían a la reforma. Los debates giraron en torno a la naturaleza del paquete tributario que, aunque comprendía en total nueve proyectos de ley, se centraba en la introducción de un nuevo impuesto indirecto, el IVA. Los proyectos eran: 1) modificación a la ley del impuesto sobre la renta e incentivos fiscales; 2) impuesto al valor agregado; 3) impuesto selectivo al consumo de bienes no esenciales; 4) impuesto sobre bebidas alcohólicas, cerveza, vinos y aguas gaseosas; 5) modificación a cuotas
195 Dosal, Op. cit., pp.150-151. 196 Ibid.
190
de patentes fiscales; 6) nueva valoración aduanera; 7) impuesto de salida del país; 8) impuesto sobre cigarrillos, y 9) supresión gradual y progresiva sobre los derechos de exportación.197 El CACIF se opuso a la propuesta, llamándola “precipitada e inconsulta”, y sugirió al gobierno que redujera los gastos y vendiera las empresas estatales. Sin embargo, al interior de la organización hubo disensos, y algunos miembros manifestaron públicamente su inconformidad con la postura de la entidad e incluso se retiraron de ella, mientras que otros apoyaron abiertamente la reforma propuesta por el gobierno. La división surgida en el CACIF se debía a que, en términos generales, el paquete favorecía a los agroexportadores y perjudicaba al sector industrial y a los comerciantes. Mientras tanto, el consumidor empezaba a sentir los efectos de la reforma, sin que esta hubiera sido aprobada, por la especulación en los precios de los productos.198 A pesar de la oposición, en julio de 1983 se publicó el Decreto-ley 72-83, ley del impuesto al valor agregado en la venta de mercancías y en la prestación de servicios no personales. El IVA se consideraba un impuesto que daba mayor seguridad fiscal y con un diseño técnico superior al impuesto del timbre sobre ventas.199 El decreto-ley definió los actos gravables como “cualquiera que tenga por fin último la transferencia de dominio de mercancías” y, dado que este tipo de impuestos se ha caracterizado como regresivo, se estableció una lista de exenciones, entre las que se encontraban productos alimenticios, medicinas, insumos agropecuarios, herramientas, útiles escolares, derivados del petróleo y publicaciones. En su artículo 19 fijó la tasa del impuesto en el 10 por ciento.200 Ríos Montt hizo dos concesiones a la iniciativa privada, específicamente al comercio y a la industria. Por una parte, retiró del paquete tributario la propuesta del impuesto selectivo al consumo de bienes no esenciales y, por otro, descartó el relativo a la nueva valoración aduanera.201 Además del Decreto-ley 72-83, se emitieron cinco más, a saber: el 73-83, que modificó la ley del impuesto sobre la renta y que fue el inicio de toda una nueva generación de incentivos y exenciones para beneficiar a las exportaciones no tradicionales; el 74-83, ley de racionalización de los impuestos al consumo de bebidas alcohólicas destiladas, cerveza y otras bebidas, que incluyó una medida arancelaria dirigida a los fabricantes e importadores de esos productos y que estableció un incremento moderado del impuesto por medio de tasas ad valorem; el 75-83, que suprimió los destinos específicos del impuesto al consumo de cigarrillos hechos a máquina, enviando lo recaudado al fondo común; el 76-83, que incrementó el impuesto de salida del país, por vía aérea o terrestre, y el 77-83, que cambió las cuotas de patentes fiscales por venta de
197 Inforpress, No.543, 26 mayo 1983, p.8. 198 Inforpress, No.544, 2 junio 1983, pp.4-5. Para conocer los detalles de las disputas internas del CACIF, véase:
Dosal, Op. cit., pp. 150-151, y Marti, Op. cit., pp.133-134. 199 Entre otros porque el timbre se cobra sobre el precio del bien, por lo cual tiene un efecto “cascada”,
dependiendo de las etapas de transformación productiva a las que sea sometido, mientras que el IVA es cobrado solamente sobre el valor que se añade en cada etapa.
200 Decreto-ley 72-83, publicado en el Diario de Centro América el 11 julio 1983. El decreto-ley entraría en vigor el 1º de agosto de 1983. El decreto reformó y derogó algunos artículos del Decreto legislativo 1831 (ley del timbre y papel sellado) pero no lo derogó totalmente.
201 Marti, Op. cit., p.134.
191
licores (inalteradas desde 1948) y estableció cuotas mensuales por grupos y categorías de expendedores.202 En lo que al impuesto sobre la renta se refiere, la ley consideró necesario racionalizarlo, estableciendo desgravaciones y tasas impositivas más bajas. Por consiguiente, estableció tablas impositivas diferenciadas para las personas y para las utilidades de las empresas, con tasas máximas de 48% y 42%, respectivamente, aplicables sobre ingresos superiores a Q500 mil. La anterior tasa máxima del ISR era del 52%, aplicable a personas individuales y empresas. Con ello también se inició una nueva etapa de la tributación directa, dirigida a simplificarla y a reducir las tasas más altas. Por otro lado, entre los incentivos a las exportaciones figuró la reducción paulatina de los derechos de exportación aplicados a los productos agropecuarios, de tal suerte que a partir del 1º de julio de 1985 quedarían derogados totalmente.203 Otro incentivo, destinado a la exportación de productos no tradicionales, consistió en contemplar la emisión de Certificados de Abono Tributario (CAT) equivalentes al 10% de los precios FOB, que se podrían utilizar en el pago de cualquier tributo, tasa o contribución, incluidos los derechos de exportación. Si los productos no tradicionales se exportaban a mercados de países con los cuales no se habían establecido convenios bilaterales o multilaterales de libre comercio, el incentivo subiría al 15 por ciento. La desgravación paulatina de las exportaciones fue concebida como un estímulo para la reactivación económica.204 Los resultados de la implementación del paquete tributario ya no pudieron ser apreciados por Ríos Montt, pues el 8 de agosto de 1983 su gobierno fue derrocado por un nuevo golpe militar. La transición a la democracia: Oscar Mejía Víctores, 1983 – 1986 Los motivos detrás del golpe fueron variados. Entre ellos pueden mencionarse las presiones sobre la clase media y los pequeños comerciantes debido al control en la tasa de cambio y los precios de la gasolina, los discursos-sermones, la política económica, el rumor sobre una posible reforma agraria, la renuencia para dar los primeros pasos hacia un régimen constitucional o el mismo paquete tributario.205 Sin embargo, la razón principal parece hallarse dentro de las filas del ejército, cuyos comandantes se sentían cada vez menos satisfechos con el régimen. Los jefes militares, a través de un comunicado, dieron a conocer las dos “justificaciones del relevo”: un grupo religioso “fanático y agresivo” había tomado ventaja de los medios del gobierno para su beneficio, y era necesario fortalecer el principio de jerarquía y subordinación en las filas del ejército, para evitar el fraccionamiento de las fuerzas armadas. Por decisión unánime de los jefes militares, el Ministro de la Defensa, Humberto Mejía Víctores, relevaría a Ríos Mott y ejercería
202 Los decretos-leyes mencionados fueron publicados en el Diario de Centroamérica el 11 julio 1983. 203 En consecuencia, el decreto-ley 73-83 derogó a priori los decretos que fijaban gravámenes al café, algodón,
banano, azúcar, carnes de ganado vacuno, ovino, porcino; camarón y aves de corral, excepto los destinados a las municipalidades y al Instituto de Fomento Municipal.
204 CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 1983 (Santiago de Chile: CEPAL, 1985), p.377. En adelante, EEALC.
205 Jim Handy, “Resurgent Democracy and the Guatemalan Military” Journal of Latin American Studies 18 (1986), p.404; Marti, Op. cit., pp.84-85.
192
las funciones de Jefe de Estado y Ministro de la Defensa. En el documento también se ratificaba el compromiso de retornar el orden constitucional y de continuar la lucha contra la guerrilla.206 El relevo también fue bien visto por los Estados Unidos, que esperaba encontrar en el nuevo Jefe de Estado un apoyo más visible a su política regional. De esa cuenta, las declaraciones de Mejía Víctores avalando la política norteamericana hacia Centroamérica fueron bien recibidas en Washington.207 Sin ignorar los importantes puestos ocupados por Oscar Mejía Víctores en los gobiernos militares que le antecedieron y su participación en la campaña contrainsurgente, los dos años y medio que ocupó la Jefatura de Estado han sido reconocidos como un período de transición a la democracia. “Haciendo de la necesidad virtud”, el ejército se preparó para desligarse de la administración pública, continuó su campaña militar y dio los pasos necesarios para retornar a la democracia al programar las elecciones para una Asamblea Constituyente y las elecciones presidenciales.208 La reforma tributaria de 1985 Mejía Víctores heredó de su antecesor un paquete tributario que no era del agrado de todos. El cambio de gobierno dio pie a un nuevo debate sobre el IVA. En septiembre de 1983 se redujo el impuesto del 10 al 7 por ciento y se amplió la lista de exenciones a un poco más de 300 artículos.209 A finales de 1984, el gobierno introdujo dos nuevas reformas en el sistema tributario: la ley del impuesto de papel sellado y timbres fiscales y la del IVA. El Decreto-ley 96-84 gravaba actos jurídicos y contratos de diversa naturaleza y fijaba tasas del uno, tres y cinco por ciento, según el tipo de transacción u operación. Este decreto-ley derogó el Decreto legislativo 1831, que estuvo vigente por más de 50 años. La nueva ley del IVA, Decreto-ley 97-84, dejó vigente la tasa del 7% y estableció una tasa del 0% para las exportaciones, el transporte terrestre, la construcción y las importaciones de mercancías. Además, la lista de productos exentos sufrió una alteración considerable al ser incluidos alrededor de sesenta. Ambas leyes cobrarían vigencia en octubre.210 Aunque los nuevos impuestos fueron rechazados primero en forma “tibia”, el sector agroexportador finalmente protestó con energía. Las asociaciones agrícolas (AGA y Cámara del Agro) percibieron la nueva ley del IVA como un aumento impositivo, pues dejó fuera de las exenciones los insumos y las herramientas necesarios en su sector productivo. El CACIF demandó ser escuchado, “pues lo que se aprobó no fue lo que se conversó con las autoridades cuando se discutieron las posibles modificaciones”.211
206 Francisco Villagrán Kramer, Biografía política de Guatemala: años de guerra y años de paz (Guatemala:
FLACSO, 2004), pp.276-277. 207 Ibid., pp.280-281; Inforpress No.554, 11 agosto 1983, p.3. 208 Dunkerley, Op. cit., p.498. 209 Decreto-ley 120-83, publicado en el Diario de Centro América el 29 septiembre 1983. 210 Decretos-ley 96-84 y 97-84, publicados en el Diario de Centro América el 14 septiembre 1984. 211 Inforpress, No.610, 27 septiembre 1984, p.2.
193
La protesta contra los impuestos se generalizó. La prensa también expresó su preocupación por los efectos de las leyes, e incluso corrieron rumores sobre la destitución de tres ministros. El sector privado dio a conocer su descontento en publicaciones de prensa. Por ejemplo, el Consejo Nacional del Algodón, cuyos productores habían sido beneficiados con la reducción de aranceles en 1983, señaló: “con las reformas decretadas… se nos condena en forma permanente al fracaso y a competir en condiciones endémicas de desigualdad, por lo que anticipamos una declinación total de nuestra producción. Y si esta no existe, no podría generarse empleo, divisas, impuestos, etc., llevándonos a un empobrecimiento sin pausa…”. Respecto al IVA, un editorial de prensa se preguntó: “¿De quién es la culpa de que se necesite crear nuevos impuestos? De todos los comerciantes que preguntan ¿quiere factura? porque si no quiere le rebajo el IVA”. La cuestión quedó zanjada cuando Mejía Víctores declaró que no había marcha atrás.212 Con una situación económica y financiera rayando en la debacle y ante presiones del FMI para tomar medidas al respecto pues de otro modo no se reanudaría el convenio interrumpido el año anterior, el gobierno no tuvo más opción que plantear una nueva reforma tributaria en abril de 1985. El nuevo paquete introducía nuevos impuestos y modificaba algunos de los existentes. El Decreto-ley 27-85 estableció un impuesto temporal sobre las exportaciones de café a los mercados fuera de cuota, es decir, países no miembros de la Organización Internacional del Café; el Decreto-ley 28-85 se refería a las casas de cambio y el Decreto-ley 29-85 tipificó el delito cambiario; el Decreto-ley 30-85 introdujo un impuesto selectivo al consumo y modificó el ISR, la ley del papel sellado y el IVA. También eliminó las exenciones a la avicultura y aumentó el impuesto sobre bebidas alcohólicas, cervezas y aguas gaseosas.213 La emisión de los cuatro decretos provocó un rechazo unánime del sector privado, que inmediatamente empezó una campaña contra los nuevos impuestos. Esta vez, y a diferencia de lo ocurrido durante la reforma tributaria de Rios Montt, los empresarios presentaron un frente único en contra de los impuestos.214 El sector privado inició una ofensiva en los medios de comunicación; la Cámara de Comercio pidió a sus socios no retirar mercaderías de las aduanas y una delegación del CACIF se reunió con miembros de la Asamblea Constituyente, que ya se había extralimitado en sus funciones al hacer pública una resolución en donde solicitaba la suspensión de los decretos.215 El CACIF consideraba que con las nuevas medidas impositivas “se grava sensiblemente a la producción, exportación, inversión y consumo de las personas… las referidas disposiciones incrementarán el desempleo y la inflación, agravando aún más la precaria situación de la población guatemalteca”.216 Como resultado de las presiones del sector privado, a las que se unieron dirigentes políticos y la prensa, el gobierno tomó “la decisión política” de suspender y posteriormente derogar los cuatro decretos, destituyó al Ministro de Finanzas e inició una ronda de diálogos para “la salvación económica nacional” con el sector privado, que había puesto de manifiesto su poder de veto en 212 Inforpress, No.611, 4 octubre 1984, pp.11-12. 213 Los cuatro decretos-leyes fueron publicados en el Diario de Centro América el 8 abril 1985. 214 Marti, Op. cit., pp.135-136. 215 J. Fernando Valdez y Mayra Palencia, Los dominios del poder: la encrucijada tributaria (Guatemala:
FLACSO, 1998), pp.80-81. 216 Inforpress No. 635, 11 abril 1985, p.8.
194
materia tributaria una vez más. En ese primer diálogo también estuvieron presentes miembros de la prensa, los candidatos presidenciales y dirigentes laborales y religiosos.217 Los diálogos produjeron una serie de recomendaciones sobre la política económica y el gobierno emitió una nueva serie de decretos-leyes: El 65-85 estableció un impuesto del 3.5% sobre las transacciones internacionales efectuados por bancos y casas de cambio, e incluyó exenciones sobre algunas importaciones, incluyendo el petróleo y sus derivados; el 66-85 exoneró del IVA a los transportistas, municipalidades y universidades; el 67-85 introdujo cambios en los porcentajes de las retenciones del ISR, y el 68-85 incrementó el impuesto de salida del país.218 Estas medidas no alteraron sustancialmente “la débil y regresiva estructura tributaria del país… La carga tributaria… siguió siendo una de las más bajas del mundo”.219 A pesar de las duras condiciones económicas, o tal vez debido a ellas, el gobierno continuó con el proceso de democratización. En mayo de 1985 la nueva Constitución ya estaba terminada y se programaron para ese fin de año las elecciones presidenciales y de representantes al Congreso. En las elecciones presidenciales resultó ganadora la DCG, después de disputar una segunda vuelta electoral con el partido Unión del Centro Nacional (UCN). El 16 de enero de 1986 entró en vigencia la Constitución de la República, la quinta en el siglo, y Vinicio Cerezo Arévalo asumió la presidencia. Impacto de la política tributaria En el contexto de una economía en crisis, la reforma tributaria llevada a cabo durante el gobierno de Ríos Montt entre 1982 y 1983 no logró detener el desplome de la carga tributaria que se había iniciado durante el gobierno de Lucas García en 1978. La recaudación del recién introducido IVA fue la única que aumentó de manera significativa, aunque sin poder compensar lo que se dejó de recaudar por el impuesto del timbre, al que sustituyó. La carga tributaria se redujo por debajo del 6%, similar a los niveles que habían existido a fines de la década de 1940, años en que se registra la menor carga tributaria de la historia guatemalteca.
La reforma de 1985, a pesar de que redujo la tasa del IVA, logró detener la caída de la carga tributaria. La recaudación del IVA se estabilizó y la recaudación del impuesto al timbre y papel sellado dejó de descender, consecuencia de un nuevo decreto que ahora gravaba contratos y actos jurídicos de diversa naturaleza. Para 1985 el IVA ya representaba el 38.9% de los ingresos por impuestos indirectos y el 31.5% del total recaudado. Como consecuencia de la derogación de los impuestos aplicados a las exportaciones por parte del gobierno de Ríos Montt, los impuestos a las exportaciones prácticamente desaparecieron. Hubo una pequeña recuperación de los impuestos selectivos y de la reducida tributación directa que aún existía. La recaudación de los impuestos directos, a pesar de los intentos de racionalización del ISR que se realizaron, no sufrió cambios sustanciales y continuó representando algo menos del 20% de la recaudación total durante el período. 217 Marti, Op. cit., p.135-136; Inforpress, No.636, 18 abril 1985, pp.1-3 y No.638, 2 mayo 1985, p.10 218 Los cuatro decretos-leyes fueron publicados en el Diario de Centro América el 1 de julio 1985. El último
incluyó, sin cambios, el texto de los decretos-leyes 66-85 y 67-85. 219 CEPAL, Estudio Económico para América Latina y el Caribe, 1985 (Santiago de Chile: CEPAL, 1987), p.360.
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Gráfica 4.16 Variación del PIB real y carga tributaria, 1982 - 1985
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6.0
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Variación PIB real Carga tributaria
Variación del PIB real Carga Tributaria
FUENTE: Ministerio de Finanzas y Banco de Guatemala. En síntesis, en un período en el cual se dio una de las pocas recesiones en la historia reciente del país,220 el sistema tributario probó ser altamente pro-cíclico, al caer la recaudación con mayor intensidad que la producción. Por otro lado, la crisis institucional que afectaba al país también redujo la capacidad de las entidades responsables de la recaudación de los tributos. Además, dos cambios fundamentales, que marcaron de manera irreversible al sistema tributario guatemalteco durante las siguientes dos décadas, tuvieron lugar durante este período de transición a la democracia. El primero fue la implementación del IVA, que posteriormente se constituyó en el pilar más importante de la recaudación en los años recientes. El segundo fue la aprobación de una nueva Constitución Política que incluyó normas más explícitas sobre el pago de impuestos y que dio lugar a la Corte de Constitucionalidad que, como se verá adelante, se constituyó en un actor fundamental en la configuración de la política tributaria en Guatemala. Según la CEPAL, “…el sistema político en el cual se dieron las reformas tributarias fue esencialmente conservador. Esto quedó expresado en la adopción de una Constitución Política en 1985 que, desde el punto de vista tributario, establecía severas limitaciones al poder impositivo del Congreso y creaba en los tribunales un campo de batalla adicional en materia de legislación tributaria”.221
220 Entendiendo como recesión cuando la producción del país o el PIB decrecen. 221 CEPAL, “Economía política de las reformas tributarias en Costa Rica, El Salvador y Guatemala, 1980-1994”
(México, 7 de marzo de 1996), p 24.
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0.5
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3.0
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1978-79 1980-81 1982 1983 1984 1985
Importaciones Directos Licores Exportaciones
Otros Indirectos Derivados Petróleo IVA + TIMBRES
Gráfica 4.17 Impuestos recaudados, 1978 - 1985
(como porcentaje del PIB)
FUENTE: Ministerio de Finanzas y Banco de Guatemala. 8. Los costos económicos de las dictaduras y la guerra La incapacidad de establecer un sistema tributario sólido y una economía dinámica fue sólo una de las consecuencias de varios años de dictaduras militares y de represión. Durante los años 1960 a 1996 la sociedad guatemalteca se vio marcada por un prolongado conflicto armado interno, cuyo punto de partida se identifica, por lo general, con el alzamiento militar del 13 de noviembre de 1960, y cuya culminación se simboliza en la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera entre el Estado de Guatemala y la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca el 29 de diciembre de 1996. Entre los costos del conflicto armado se han señalado, entre otros, la muerte violenta de más de 200 mil personas, el éxodo forzoso, vía exilio o desplazamiento, de alrededor de 750 mil más, la desaparición de alrededor de 600 aldeas, el abandono o la destrucción de infraestructura pública o privada, un grave debilitamiento del tejido social (pérdida de lazos de solidaridad e interrelación) y un sinnúmero de efectos perversos que la sociedad y el Estado continúan arrastrando. Como cualquier proceso social, el conflicto armado interno no tuvo una causa única, aunque entre las que se mencionan puedan asignarse diferentes pesos explicativos. De esa cuenta, pueden identificarse algunas causas mediatas e inmediatas. Entre las primeras se encuentra la formación de un Estado autoritario que produjo múltiples formas de exclusión y cuenta hasta el momento con un bajo grado de consenso. La formación de una oligarquía agraria que utilizó criterios racistas como ideología justificativa del status quo, encontró su contraparte en un Estado que utilizó la coerción y la violencia para salvaguardar el orden oligárquico cafetalero a
197
partir de la reforma liberal de 1871. Por otro lado, el Estado así concebido no estaba interesado en promover la formación de ciudadanía, y cuando lo hizo fue en forma limitada. Por último pero no por eso menos importante, el excesivo peso político e institucional que el ejército fue adquiriendo limitó el surgimiento de partidos políticos modernos y de otros espacios propios del juego democrático. Entre las causas inmediatas pueden señalarse varias: el golpe de estado de 1954 y el cierre de espacios políticos que produjo; el alzamiento del 13 de noviembre de 1960, base fundacional del grupo insurgente MR-13 que en diciembre de 1962 contribuyó a formar las primeras Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR); y la revolución cubana y sus efectos, tanto en los sectores de oposición, que percibieron una posibilidad de cambio, como en los sectores guatemaltecos más conservadores, que promovieron la construcción de un Estado contrainsurgente preventivo. También son importantes la guerra fría y los planteamientos continentales de la doctrina de seguridad nacional, la corrupción estimulada por una absoluta falta de rendición de cuentas, la ausencia o ineficacia de políticas sociales y la represión a escala creciente. Este listado permite intuir la existencia de una sociedad compleja y fragmentada, regida por una elite de que desde sus inicios no tuvo ni la voluntad ni la capacidad de generar en la mayoría de la población un sentido de pertenencia significativo, con lo cual fue imposible crear un Estado sólido y con suficientes recursos como para promover el desarrollo económico y social. Además de estos factores, también fue causa del conflicto la propia evaluación de la situación de Guatemala que hicieron ciertos sectores organizados de la izquierda, que los llevó a concluir que era posible tomar el poder por la vía de las armas, acción que coincidió con la miopía de los grupos dominantes, incapaces de impulsar reformas democráticas. Los costos económicos Además de los costos sociales y políticos, el conflicto armado interno también tuvo un impacto económico fuerte, que se reflejó en el empobrecimiento individual y familiar de amplios sectores de la población guatemalteca. En la década de 1980, la más cruenta del conflicto armado, el impacto económico se generó a partir de varios factores: el abandono de las actividades productivas cotidianas debido al desplazamiento o exilio, la destrucción de bienes de capital, el aumento del gasto militar y la destrucción del capital humano y social.222 A principios de la década de 1980 más del 10% de la población guatemalteca resultó directamente afectada por el conflicto armado interno, ya sea por muerte, exilio o desplazamiento. El abandono o retiro laboral resultante produjo un drástico corte en el nivel de producción, especialmente en las áreas de conflicto. En consecuencia, hubo una reducción de la población económicamente activa (PEA) que tuvo alrededor de 100 mil personas menos de la cifra anual que hubiera sido normal, lo que representó más del 4.1% de la PEA de 1990. Esto implica que la producción nacional fue en promedio 4.1% menor cada año durante el período 1980-89, y en consecuencia, en esos mismos años se acumularon pérdidas de 3,100 millones de
222 Comisión para el Esclarecimiento Histórico, Guatemala: memoria del silencio, tomo IV (Guatemala:
CEH/UNOPS, 1999), p.204.
198
dólares, que representa el 40.6% del PIB de 1990, o sea, más del total de la producción agrícola e industrial de ese año.223 A estas pérdidas hay que agregar las producidas por el reclutamiento en el ejército, la guerrilla y las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC), con el consecuente aumento en las tropas regulares y particularmente en las PAC, que llegaron a tener alrededor de un millón de miembros en 1982. También debe añadirse la destrucción de bienes o inversiones individuales y colectivas, públicas y privadas; la destrucción de maquinaria, equipos y cosechas de cooperativas y fincas, así como de infraestructura pública, especialmente de puentes, edificios e instalaciones eléctricas.
Cuadro 4.1 Síntesis de las estimaciones de los costos cuantificables
del enfrentamiento armado interno en Guatemala (en millones de US dólares de 1990)
Millones de US$ de 1990
% del PIB de 1990
1. Pérdidas de la producción por: a) Muertos y desaparecidos 600 8 b) Desplazados internos 1,600 21 c) Refugiados 900 12 d) Reclutamiento (adicional) en el ejército 800 10 e) Reclutamiento en las PAC 3,000 39 f) Reclutamiento en la URNG 100 1 Subtotal 7,000 91
2. Destrucción de bienes materiales: a) Vivienda, herramientas, cultivos, animales 340 4 b) Cooperativas y fincas 150 2 c) Infraestructura n.d. Subtotal 490 6
3. Gasto militar adicional 740 10
4. Crecimiento sacrificado 1,070 14
Total 9,300 121
FUENTE: Comisión para el Esclarecimiento Histórico, Guatemala: memoria del silencio, tomo IV (Guatemala: CEH/UNOPS, 1999), p.226.
La reasignación de recursos públicos para financiar la guerra tuvo como efecto que sectores prioritarios y siempre relegados, como la educación y la salud, continuaran sin recibir los fondos necesarios en el marco de un presupuesto ya de por sí constreñido por la tradicional debilidad tributaria del Estado. A esta situación deficiente se agregó la ausencia aún más pronunciada de atención gubernamental al desarrollo social. De esa cuenta, el conjunto de la sociedad
223 Ibid., pp.205-206.
199
guatemalteca pagó el precio, que se reflejó en el rezago social del país.224 La Comisión para el Esclarecimiento Histórico hizo una estimación de los costos cuantificables del conflicto armado interno (véase Cuadro 4.1). A lo anterior habría que agregar los costos no cuantificables, y particularmente la destrucción del capital social. Con el asesinato de líderes y la destrucción de la organización social en los ámbitos nacional y comunitario se eliminó uno de los aspectos indispensables para impulsar el desarrollo económico sostenido. En suma, los costos directos del conflicto armado interno, comprometieron seriamente el futuro del Estado y la sociedad guatemalteca.225 9. La democracia electoral restablecida: Vinicio Cerezo Arévalo, 1986 –
1990 El nuevo gobierno elegido en 1986 fue ciertamente un hito en la historia del país: después de casi dos décadas de regímenes militares un civil se hacía cargo de la presidencia. En un país convulsionado y desgastado por más de veinte años de conflicto armado y agobiado por la crisis económica y fiscal, un presidente civil era una buena noticia. El gobierno tenía ante sí tareas de índole diversa: la necesidad imperativa de mejorar las condiciones económicas y financieras; solucionar el conflicto armado por una vía política, no militar; encontrar el equilibrio que le permitiera al régimen el manejo efectivo del poder y definir, en consecuencia, el papel del ejército en la vida democrática, y por último pero no por eso menos importante, tomar en cuenta la opinión del sector privado y de las nacientes organizaciones sociales en la solución de la compleja problemática nacional.226 Así, durante el gobierno de Vinicio Cerezo se dieron los primeros pasos para alcanzar la paz en la región. En agosto de 1987 los gobernantes centroamericanos firmaron el Acuerdo de Esquipulas II, en donde establecieron el procedimiento y los instrumentos para lograr la paz. En el caso de Guatemala, el establecimiento de la Comisión Nacional de Reconciliación, el 11 de septiembre del mismo año, fue el primer paso en el largo proceso de negociación que culminaría en diciembre de 1996, con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera. Por otra parte, la depresión económica, “caracterizada por un sistemático descenso del producto interno por habitante, fuertes tensiones inflacionarias, desequilibrios de balance de pagos, debilitamiento de las finanzas públicas y deterioro de las condiciones de empleo”,227 había sido constante en los primeros años de la década de los ochenta y era el cuadro al que se enfrentaba el nuevo gobierno. El Programa de Reordenamiento Económico y Social de Corto Plazo (PRES) fue la respuesta de la administración de Cerezo a la crisis. En los aspectos tributarios, el PRES propuso algunas medidas para fortalecer los ingresos: un impuesto temporal a las exportaciones; uno especial sobre los ingresos de los servicios
224 Ibid., pp. 212-213. 225 Ibid., pp.227-28. 226 Villargrán Kramer (2004), Op. cit., pp.304-305. 227 CEPAL, EEALC, 1986 (Santiago de Chile: CEPAL, 1987), p.363.
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telefónicos; la revisión de impuestos directos existentes (sobre la renta, territorial, tierras ociosas y alcabala); racionalizar los incentivos fiscales; sistematizar normas y procedimientos de administración, control y recaudación; simplificar la recaudación y concienciar a los contribuyentes sobre el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. También planteó revisar las tarifas de los servicios públicos prestados por empresas estatales y la racionalización del gasto público.228 En consecuencia, el gobierno emitió el Decreto 23-86, impuesto extraordinario a las exportaciones de café, azúcar, algodón, carne bovina, ganado bovino en pie y cardamomo, con franjas libres de gravamen para cada producto y tarifas progresivas a partir de precios FOB determinados. El decreto tenía una vigencia de 46 meses a partir de la fecha de publicación. El Decreto 25-86 suspendió por dos años el otorgamiento de Certificados de Abono Tributario a las exportaciones no tradicionales y el Decreto 26-86 creó un impuesto extraordinario y temporal sobre los ingresos que la empresa estatal de telecomunicaciones recaudara por concepto de telefonía internacional, en una tarifa cuyo porcentaje aumentaba anualmente durante el período 1987-1988.229 Estas medidas, aunque dieron un respiro al fisco, probaron ser insuficientes para solucionar la crisis pues para 1987 se anticipaba un déficit fiscal de alrededor de Q542 millones (3.1% del PIB).230 En agosto de 1986 inició sus operaciones la firma suiza Societé General de Surveillance (SGS), contratada por el gobierno para que se hiciera cargo se certificar el valor de los bienes importados por el sector público por el término de un año, labor que luego se extendió a todas las importaciones, pues los valores consignados generalmente eran inferiores a los valores reales. Esta subvaluación de facturas mermaba los ingresos fiscales. El implemento de medidas de control aduanero provocó la reacción del CACIF, cuyas críticas giraron alrededor del retraso en los trámites aduaneros y los costos adicionales para el comercio El gobierno, luego de negociaciones con comerciantes e industriales, optó por no renovar el contrato y renegociar uno nuevo, a mediados de 1987.231 La decisión de suspender las actividades de la SGS se tradujo en la búsqueda de una nueva opción para incrementar los ingresos fiscales. La reforma tributaria de 1987 En el plan nacional de desarrollo para el período 1987-1991, el gobierno de Cerezo sostenía que para cumplir con sus propósitos era imperativo aumentar los ingresos fiscales. Se recurriría entonces a un “pragmático programa de readecuación tributaria, que debe basarse en principios de justicia y equidad, de manera que los grupos de mayores ingresos contribuyan en mayor
228 Gobierno de Guatemala, “Programa de reordenamiento económico y social de corto plazo: documento de
concertación” (Guatemala, marzo de 1986), pp.47-52. 229 Los decretos fueron publicados en el Diario de Centro América el 5 de junio 1986. 230 Valdez y Palencia, Op. cit., p.139. La CEPAL estimó para 1987, el déficit fiscal/PIB en 2.5%. EEALC, 1988
(Santiago de Chile: CEPAL, 1989), Cuadro 1, p.417. 231 Villagrán Kramer (2004), Op. cit., p.311; Inforpress, No.744, 25 junio 1987, p.14; Rachel M. McCleary,
Imponiendo la democracia: las elites guatemaltecas y el fin del conflicto armado (Guatemala: Artemis Edinter, 1999), pp.135-136. Según la autora, el sector privado no quiso enfrentar al ejército en el tema del control de las aduanas.
201
medida al financiamiento del desarrollo nacional”. En consecuencia, se buscaría darle más peso a los impuestos directos y racionalizar el gasto público.232 A mediados de 1987 ya se sabía que el gobierno tenía la intención de llevar a cabo una reforma tributaria, o readecuación para usar los términos en que fue planteada, que incluía tanto impuestos directos como indirectos. La reforma, como era de esperar, derivó en un enfrentamiento que tuvo al sector privado y al gobierno como protagonistas principales. El paquete fiscal estaba compuesto por nueve proyectos de ley, que presuntamente habían sido negociados con el CACIF. El Ministro de Finanzas, Rodolfo Paiz Andrade, reconoció años más tarde que era muy difícil que el sector privado estuviera de acuerdo en aumentar los ingresos por medio de la tributación. En esas negociaciones, según el ministro, “daba la impresión que de nuevo [el CACIF] lo que estaba haciendo simplemente era una estrategia de ganar tiempo… pero no había, yo nunca encontré, la buena voluntad para discutir las opciones, porque se hubiera podido discutir y no estar de acuerdo, pero ni siquiera (se pudo) discutir las opciones del lado ingreso”.233 A finales de agosto, la asamblea general del CACIF se pronunció a favor de un “rotundo no a los impuestos” y exigió que el gobierno declarara una moratoria de 60 días antes de enviar el paquete tributario al Congreso. De no aceptarse sus términos, el sector privado adelantó que recurriría a medidas de hecho, como paros en la producción y no pagar impuestos.234 Por su parte, la Democracia Cristiana contaba con el 51% de los diputados que conformaban la legislatura, por lo cual “con el control del ejecutivo y con mayoría absoluta en el Congreso, la DCG usaría ampliamente su poder para impulsar programas y leyes ambiciosas en prácticamente todas las áreas de política; la tributaria, … no sería la excepción”.235 Este fue el inicio de la talvez mayor confrontación entre el gobierno y el sector privado en los últimos veinte años. Al gobierno se le acababa el tiempo y necesitaba que los proyectos de ley fueran conocidos por el Congreso antes de la aprobación del presupuesto de ingresos y gastos del año siguiente. De esa cuenta, el paquete tributario se presentó el 1 de septiembre de 1987. La justificación de la readecuación tributaria se planteó en términos de la “deuda social”, en otras palabras, la inversión pública que había dejado de hacerse en salud, educación y vivienda, perjudicando directamente a la población de escasos recursos. El paquete tributario estaba compuesto por los siguientes proyectos de ley, que reformaban o introducían nuevos gravámenes: 1) impuesto sobre la renta, 2) impuesto al valor agregado, 3) impuesto selectivo al consumo, 4) impuesto sobre inmuebles, 5) tasa extraordinaria por servicios 232 SEGEPLAN, “Plan Nacional de Desarrollo 1987-1991” (Guatemala, s.f.), pp.73-74. El gobierno publicó dos
programas más: la “Programación de la reorganización nacional, 1987-1988” (julio 1987) y el “Programa de los 500 días, en el contexto de Guatemala 2000” (agosto de 1989).
233 Citado en Valdez y Palencia, Op. cit., p.151. Por otro lado, se conoció que el sector privado había preparado una serie de recomendaciones sobre la política fiscal, que no coincidían en absoluto con los planteamientos del gobierno. A finales de julio, la comisión negociadora del CACIF había recomendado que en lugar de imponer nuevos impuestos se revisaran los gastos de operaciones, se evitara la duplicación de funciones y se racionalizara la inversión pública. Inforpress, No.751, 13 agosto 1987, pp.8-9.
234 Valdez y Palencia, Op. cit., p.157. A la petición de moratoria se sumaron otros sectores, como la Iglesia católica y algunos sindicatos. Inforpress, No.754, 3 septiembre 1987, p.1.
235 Valdez y Palencia, Op.cit. p.110.
202
aduaneros, 6) impuesto sobre utilidades de la banca, 7) fomento avícola, 8) circulación de vehículos, y 9) papel sellado y timbres fiscales. El Congreso finalmente conoció y discutió solamente siete, dejando fuera el impuesto selectivo al consumo y la tasa extraordinaria por servicios aduaneros, que habían sido criticados duramente por el sector privado.236 En el paquete sobresalía el proyecto del impuesto sobre la renta, que planteaba una nueva ley. Debe recordarse que el Decreto-ley 229 (1964), vigente hasta el momento, había sufrido una serie de reformas y modificaciones en el transcurso de 20 años, lo que dificultaba su comprensión y aplicación. El proyecto era uno de los “elementos fundamentales” de la readecuación tributaria y, como se anticipó en los planes de gobierno, perseguía “orientar la carga tributaria hacia aquellos sectores que concentran la mayor proporción del ingreso y consecuentemente la mayor capacidad de pago”.237 El Decreto-ley 229 carecía de claridad debido a las innumerables reformas que había sufrido, lo cual no hizo más que propiciar la evasión fiscal. La Dirección General de Rentas Internas señaló que un 40% de los contribuyentes registrados habían declarado pérdidas durante varios años consecutivos, lo cual evidencia la magnitud de la evasión fiscal.238 Como parte de esta simplificación a las personas individuales se les redujo los tramos de ingreso imponible de 68 a 16 mientras, y la tasa máxima se redujo de 48% a 34%. Para las personas jurídicas éstos se acortaron de 5 a 3 tramos, y el tramo de mayores ingresos tributaba a una tasa del 34%, igual que la máxima de personas individuales. Además, se aumentaron los montos del mínimo vital y de los gastos deducibles. La otra iniciativa de importancia para el fisco se refería al impuesto sobre bienes inmuebles, cuya vigencia se remontaba a la ley de contribuciones de 1921. El objetivo de la propuesta de ley del impuesto único sobre inmuebles (IUSI) era evitar la doble tributación que resultaba de la aplicación simultánea del impuesto sobre bienes inmuebles y el arbitrio de renta inmobiliaria. El proyecto anticipaba las dificultades que podría ocasionar el avalúo general de los inmuebles en el país, así que optó por la fórmula del “autoavalúo” en la que se apelaba a la “conciencia y responsabilidad de los contribuyentes”. Por otro lado, en sustitución del arbitrio de renta inmobiliaria, un porcentaje del IUSI sería destinado a las municipalidades del país.239 El sector empresarial argumentó que cualquier imposición fiscal que afectara a la propiedad y al capital incidía en la producción, el empleo y la economía del país en general. Incluso el presidente de la Cámara de Comercio, Edgar Heinemann N., comentó que podía “darse por descontado que las cargas que se aproximan de una u otra manera serán trasladadas irremediablemente al consumidor”.240
236 Parece ser que en las truncadas negociaciones entre el sector privado y el gobierno, el primero había accedido
a aceptar ciertas reformas impositivas a cambio de que el gobierno vendiera las empresas estatales. Inforpress, No.753, 27 agosto 1987, p.2.
237 La exposición de motivos del proyecto de ley puede verse en, DSCRG, 1 septiembre 1987, p.113 y ss. 238 “El reordenamiento fiscal”, Revista Momento Año 2 No.5 (1987). 239 DSCRG, 1 septiembre 1987, p.254. Para más información sobre el IUSI y sus efectos sobre las finanzas
municipales, véase el Anexo B. 240 Inforpress, No.754, 3 septiembre 1987, p.2.
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Mientras el sector privado patentizaba su oposición a la reforma tributaria, otros sectores influyentes, como la Iglesia católica, le declararon su apoyo. La Conferencia Episcopal de Guatemala hizo notar que el concepto de deuda social que utilizaba el gobierno tenía coincidencias con lo que el Papa Juan Pablo II había llamado “hipoteca social”, y agregó: “Es deber de todo cristiano y de todo ciudadano honesto el asumir una actitud de plena cooperación y de corresponsabilidad en la reforma tributaria, ayudando con su participación efectiva a que ésta se realice con toda justicia y honestidad”. Las organizaciones sindicales y las federaciones de trabajadores le dieron también su apoyo a la readecuación tributaria.241 La tensión entre el sector privado y el gobierno alcanzó nuevas alturas cuando la UNAGRO (Unión Nacional Agropecuaria) dio un ultimátum al gobierno para que en el plazo de 48 horas retirara la propuesta impositiva. Como respuesta, el presidente Cerezo afirmó que su gobierno no daría marcha atrás y señaló que “los dirigentes de la entidad avalaron la corrupción y participaron en el descalabro de los últimos 30 años”.242 Desde la óptica de las bancadas de centro izquierda del Congreso, la discusión de la readecuación impositiva, que tenía una dimensión técnica y legal, gracias a la oposición y medidas de hecho del sector privado, se había convertido en un tema exclusivamente político. De esa cuenta, el Congreso no podía estar bien “con Dios y con el diablo al mismo tiempo” y tenía que aprobar las leyes tributarias.243 Aunque la DCG contaba con mayoría en el Congreso, en la discusión de los proyectos de ley hubo disensos. Respecto al impuesto sobre la renta, por ejemplo, se mencionó que la solución no era modificar la ley sino aplicar la ley contra la evasión tributaria (Decreto 84-74) con todo su vigor. Se retomaba así el argumento tradicional, repetido innumerables veces antes y después de este intento de reforma, que más que reformar las leyes había que fortalecer la recaudación. También se argumentó que los nuevos gravámenes recaerían sobre las clases populares. Respecto a la ley de fomento avícola, se señaló que el impuesto había favorecido durante 27 años a empresas que en ese momento eran multimillonarias y cuya tributación había sido muy baja. Así que aplicarles el principio de justicia tributaria era necesario.244 En suma, el Congreso, entre el 1º y el 15 de septiembre, discutió y aprobó seis leyes: decretos 59-87, ley del impuesto sobre la renta; 60-87, modificaciones a la ley del IVA; 61-87, papel sellado y timbres fiscales; 62-87, impuesto único sobre inmuebles; 63-87, reformas a la ley de fomento avícola, y 64-87, impuesto sobre circulación de vehículos.245 Según el CACIF, la publicación en el diario oficial del Decreto 59-87 acabó con las posibilidades de diálogo entre el sector privado y el gobierno, y agregó: “… a partir de ahora rompemos el diálogo, con profunda indignación; habrá una oposición firme, total, profunda, al
241 Citado en Valdez y Palencia, Op. cit., pp.165-167. 242 Ibid, pp.162-163. 243 DSCRG, 10 septiembre 1987, pp.162-163. 244 DSCRG, 1 septiembre 1987, p.205; 3 septiembre 1987, pp.49 y 103. 245 Véanse los diarios de sesiones correspondientes a los días 1, 3, 8, 10, 12-15 de septiembre 1987. La ley del
impuesto sobre la renta se publicó en el Diario de Centro América el 30 de septiembre 1987; las cinco restantes se publicaron el 7 de octubre.
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paquete tributario hasta que el gobierno acepte lo que el pueblo pidió: que el futuro de los guatemaltecos se base en la reactivación económica y no en la recesión impositiva”.246 Un día después de que se publicaran en el Diario de Centro América los cinco decretos restantes, el CACIF convocó a un paro empresarial.247 Esta medida de presión dio como resultado el surgimiento de una comisión mediadora, presidida por el arzobispo Penados del Barrio. El gobierno y el sector privado pactaron un acuerdo que incluía la revisión de los aspectos técnicos de las leyes incluidas en el paquete tributario y el compromiso del gobierno de no nacionalizar la banca ni de intervenir el comercio exterior.248 Las negociaciones se prolongaron al mes de noviembre, y a principios de diciembre el CACIF declaró sentirse traicionado por el gobierno pues éste no respetó los acuerdos alcanzados por la comisión, dio por terminada la “tregua jurídico-económica” y resolvió hacer uso de un nuevo instrumento legal, el recurso de inconstitucionalidad,249 para cuestionar las leyes y reglamentos del ISR y el IUSI, las reformas al IVA y el impuesto sobre circulación de vehículos. A pesar de que el DCG contaba con mayoría legislativa, las características de la nueva Constitución demostraron cómo los contribuyentes, en este caso el CACIF, podían hacer uso de una instancia legal para bloquear el cobro de impuestos y restringir la capacidad del Congreso de impulsar reformas tributarias. Como en casos posteriores, el efecto de acudir a estos recursos fue doble. Por un lado, se acudió a diversos argumentos (violación a la libre locomoción de las personas, doble tributación, irretroactividad de la ley, imposición de multas confiscatorias y prohibición de la declaración contra sí) para demostrar que las reformas eran inconstitucionales y, por consiguiente, inaplicables. Por otro lado, generó incertidumbre que condujo a que los contribuyentes retrasaran el pago de sus tributos hasta verificar la resolución final de la Corte.250 Como consecuencia de los recursos interpuestos contra la reforma tributaria de 1987, la Corte de Constitucionalidad resolvió “con lugar parcial o total” 12 expedientes. Una revisión de las impugnaciones al Decreto 59-87, ley del impuesto sobre la renta, y su reglamento (Acuerdo gubernativo 450-88), resulta ilustrativa de la estrategia y de los planteamientos promovidos por particulares ligados a la cúpula empresarial.251 El recurso de inconstitucionalidad que conoció la Corte hacía referencia a 19 artículos del Decreto 59-87, de los cuales cuatro fueron declarados con lugar. Los argumentos que la Corte consideró relevantes fueron los relacionados con la doble tributación (artículo 1 del decreto), la imposición de domicilio, derechos inherentes a la persona humana y violación de los derechos de igualdad (artículos 93 y 95) y la potestad del
246 Citado en Valdez y Palencia, Op. cit., pp.163-164. 247 Inforpress, No.759, 8 octubre 1987, p.1. 248 Inforpress, No.760, 15 octubre 1987, pp.1-3. Esto se había hecho en El Salvador durante esta época. 249 Inforpress, No.767, 3 diciembre 1987, p.1. La Constitución de 1985 creó una nueva institución, la Corte de
Constitucionalidad, y le dio, según el Artículo 272 literal a), la potestad de conocer las “impugnaciones interpuestas contra leyes o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad”.
250 M.V. Barrios, C.A. Herrera y P. Rodas Martini, “Recientes reformas tributarias en Guatemala: la experiencia externa, las reformas legislativas recientes y las declaraciones de inconstitucionalidad”, versión revisada (Guatemala: Asíes, diciembre de 1996), pp.59-60.
251 El primer recurso de inconstitucionalidad contra la ley del impuesto sobre la renta cuestionó la legalidad de 10 artículos y fue declarado sin lugar. Véase expediente 295-87, resolución del 13 abril 1988, en Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad, No. 8 (abril-junio 1988), pp.3-14.
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Organismo Legislativo para decretar, reformar y derogar leyes (artículo 117).252 Posteriormente la Corte declaró sin lugar otro recurso de inconstitucionalidad planteado contra 16 artículos de la misma ley.253 En lo que al reglamento de la ley del impuesto sobre la renta se refiere, la Corte declaró inconstitucional su artículo 27, por violar el principio de legalidad (artículo 239 de la Constitución).254 Se presentó otro recurso contra 10 artículos más pero la Corte declaró con lugar solamente tres, aduciendo que contravenían las atribuciones del Organismo Legislativo relacionadas con la promulgación de legislación tributaria, alteraban el espíritu de la ley, ignoraban el principio de legalidad (artículos 46 y 49 del reglamento) y la irretroactividad de la ley (artículo 54).255 El efecto de los recursos de inconstitucionalidad no permitió que las reformas fueran sostenibles, y aunque la carga tributaria aumentó transitoriamente en 1988, luego se redujo. La crisis económica estuvo presente durante el resto de la administración de Vinicio Cerezo. A mediados de 1990 el gobierno intentó promover un conjunto de leyes cuyo propósito era aumentar la recaudación fiscal, que encontró resistencia en el sector empresarial, los partidos políticos y las organizaciones sindicales, por lo que fue retirado.256 Finalmente el Congreso aprobó el Decreto 44-90, que reformó la ley del impuesto sobre la renta al establecer un gravamen del 2% sobre el valor FOB de las exportaciones, acreditable al ISR. En el mes de octubre, emitió el Decreto 59-90, ley de supresión de privilegios fiscales, que derogó leyes relativas al fomento de las actividades avícolas, cunículas, de siembra de hule e incentivos a la descentralización industrial y eliminó privilegios fiscales que favorecían a otras actividades económicas, con la excepción de la industria maquiladora y las zonas francas.257
252 Los artículos de la Constitución que ampararon estas disposiciones fueron: artículo 243, que prohíbe la doble
tributación; artículo 26, libertad de locomoción; artículo 44, derechos inherentes a la persona humana; artículo 4º, libertad e igualdad de derechos; artículo 157, potestad del Organismo Legislativo para promulgar leyes, y artículo 171 literal a), atribución del Legislativo para decretar, reformar y derogar leyes. Véanse los expedientes acumulados 39-88 y 40-88, resolución del 17 agosto 1988, en: Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad, No.9 (julio-septiembre 1988), pp.16-31.
253 Expedientes acumulados 4-88 y 22-88, 26 octubre 1988, en Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad, No.10 (octubre-diciembre 1988), pp.13-16.
254 Expediente 255-88, 7 noviembre 1988, en Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad, No.10 (octubre-diciembre 1988), pp.17-19.
255 Expediente 291-88, 3 agosto 1989, en Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad, No.13 (julio-septiembre 1989), pp.1-12. Los artículos de la Constitución en los que se fundamentó el planteamiento de inconstitucionalidad fueron el artículo 171 literal c), el artículo 183 literal e), el artículo 239 literal e) y el artículo 15.
256 Inforpress, No.890, 14 junio 1990, p.12. La Iglesia católica también se opuso al paquete. En ese momento, la percepción general era que el gobierno despilfarraba los fondos públicos y que la corrupción campeaba en la administración de Cerezo Arévalo.
257 El Decreto 44-90 fue publicado en el Diario de Centro América el 21 de agosto 1990. El Decreto 59-90, cuya vigencia iniciaba ocho días después de su publicación en el diario oficial, fue publicado el 6 febrero 1991. El Congreso ya había reformado la ley del impuesto sobre la renta mediante el Decreto 95-87, publicado el 14 diciembre 1987.
206
La apertura comercial y la promoción de exportaciones no tradicionales De manera paralela, y como parte de una estrategia de desarrollo basada en el fomento de las exportaciones no tradicionales y en una inserción más dinámica en la economía mundial, se impulsó una serie de medidas tendientes a favorecer la apertura comercial de la economía guatemalteca y a otorgarle incentivos fiscales a ciertos sectores. Tales medidas favorecían la reducción de la recaudación de ingresos tributarios. Por una parte, se redujeron los aranceles aplicables principalmente al sector industrial que se había desarrollado al amparo de la estrategia de sustitución de importaciones.258 En 1985 el gobierno, mediante el Decreto-ley 146-85, estableció un nuevo Arancel Externo Común con tasas más bajas para bienes finales (27.7%), bienes intermedios (20.5%) y bienes de capital (12.4%). En los años siguientes se redujeron más las tasas para productos adicionales, aunque con excepciones, e incluso se estableció una tasa transitoria del 4%, aplicable a las importaciones por encima del arancel.259 Las reformas iniciales tuvieron un efecto mayor sobre la racionalización de los aranceles, reduciendo su dispersión, y menor sobre la reducción de la protección general en sí. Así, la dispersión arancelaria se redujo del 60% en 1980 al 30% en 1986, mientras que el arancel medio (no ponderado) se redujo del 30% en 1980 al 25% en 1987.260 Por otra parte, el Congreso aprobó en 1989 el Decreto 29-89, ley de fomento y desarrollo de la actividad exportadora y de maquila, cuyo propósito era incentivar y desarrollar la producción con destino a países fuera del área centroamericana. La ley estableció beneficios que incluyeron la suspensión temporal del pago de derechos arancelarios e impuestos de importación, con inclusión del IVA, la exoneración total del impuesto sobre la renta (por 10 años) y la exención de los impuestos ordinarios y/o extraordinarios aplicados a la exportación.261 Al haberse eliminado los aranceles aplicados a materias primas, bienes intermedios y equipo utilizados para producir el conjunto de exportaciones no tradicionales (es decir, excluyendo el café, azúcar, carne, algodón, cardamomo, banano y petróleo) esta legislación también equivalía a una significativa apertura comercial de la economía. En el mismo año se promulgó el Decreto 65-89, ley de zonas francas, cuyo objetivo era similar, con mayores beneficios pero acompañados de mayores grados de control, congruente con la idea
258 Hubo muchas denuncias acerca de la excesiva protección que recibió el sector industrial. Aunque la estrategia
de sustitución de importaciones se impulsó simultáneamente con el libre comercio intracentroamericano y un arancel externo común que no llegó a los niveles de otros países de América Latina, significó que la protección efectiva en Centroamérica fue bastante menor que en otros países en desarrollo que impulsaron la sustitución de importaciones. Véase, A.I. Rapaport, “Effective Protection Rates in Central America” (Apéndice K), en W. Cline, y E. Delgado, editores, Economic Integration in Central America, Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1978.
259 El Decreto-ley 15-86 estableció sobretasas de 4% sobre el AEC, pero que debían eliminarse gradualmente en los siguientes cuatro años. Hubo otras reducciones o reordenamientos de las partes I, II y III del Arancel, reflejados en varios decretos o acuerdos gubernativos (Decretos 63-87 y 79-89; Acuerdos gubernativos 45-90, 294-90 y 63-91).
260 Juan Alberto Fuentes K., “Apertura, pobreza y desigualdad: Guatemala”, en E. Ganuza et al., editores, Liberalización, desigualdad y pobreza: América Latina y el Caribe en los 90. (Buenos Aires: Eudeba/PNUD/CEPAL/ Universidad de Buenos Aires, 2001).
261 Decreto 29-89, publicado en el Diario de Centro América el 19 junio 1989.
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de que las empresas beneficiarias debían estar ubicadas en zonas francas. Las zonas francas podían ser públicas o privadas, con tres tipos de usuarios.262 La ley estableció una amplia gama de beneficios fiscales: exoneración total de impuestos, derechos arancelarios y cargos aplicables a la importación de maquinaria; exoneración total del impuesto sobre la renta (durante 15 años), del IUSI (por cinco años), del impuesto sobre venta y permuta de bienes inmuebles, del impuesto sobre papel sellado y timbres fiscales, y la exoneración total de impuestos, derechos arancelarios, y demás cargos aplicables a la importación y consumo de derivados del petróleo utilizados en la generación de energía eléctrica.263 Impacto de las medidas de política tributaria Durante el primer gobierno civil elegido dentro de un nuevo régimen democrático se pueden identificar una serie de hechos que marcaron la política tributaria futura de Guatemala. Primero, quedaron claramente en evidencia las restricciones constitucionales a la labor legislativa en materia tributaria, que en la práctica permitieron mantener el poder de veto de las elites económicas en el ámbito de los impuestos a pesar de la transición política hacia un régimen que abría espacios de participación para otros actores.
Gráfica 4.18 Variación del PIB real y carga tributaria, 1986 - 1990
(como porcentaje)
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Variación PIB real Carga tributaria
Variación del PIB real Carga Tributaria
FUENTE: Ministerio de Finanzas y Banco de Guatemala
262 Posteriormente se aceptó que cada empresa podía constituirse como una zona franca individual. 263 Decreto 65-89, publicado en el Diario de Centro América el 30 noviembre 1989.
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1976-80 1981-85 1986 1987 1988 1989 1990
Importaciones IVA Licores
Derivados petróleo Directos Otros indirectos
La carga tributaria se recuperó, impulsada originalmente por el dinamismo de la economía264 y luego por la reforma que llevó a cabo el gobierno de turno. Sin embargo, la confrontación y los recursos de inconstitucionalidad erosionaron seriamente los efectos potenciales de la reforma, con lo cual la carga tributaria pasó de más de 8% en 1988 a menos del 7% en 1990. En segundo término, y a pesar de una erosión parcial, el IVA se consolidó como el principal impuesto del país. La reforma de 1987 incrementó el número de entidades y bienes exentos, lo cual redujo el potencial recaudador del IVA, pero sin que la erosión fuera muy seria. Probablemente redujo su incidencia regresiva. En tercer lugar, el impuesto sobre la renta continuó siendo un impuesto relativamente secundario cuya reforma fue revertida. Quedó demostrado su potencial recaudador pero también su fragilidad política, ahora asociada a las restricciones impuestas por la nueva Constitución.
Gráfica 4.19 Impuestos recaudados (1976-1990)
(Porcentaje del PIB)
FUENTE: Elaboración propia basada en datos del Banco de Guatemala y Ministerio de Finanzas Públicas. Finalmente, y no obstante un aumento transitorio de los impuestos aplicables a las exportaciones y a las importaciones, la nueva estrategia de desarrollo e inserción internacional, basada en el crecimiento de las exportaciones, condujo a un severo cuestionamiento y a una reducción de los impuestos aplicados al comercio exterior así como a la erosión de la base de otros impuestos Por una parte, se redujeron significativamente los impuestos aplicados a las exportaciones tradicionales, que dejaron de aplicarse a partir de 1989. También se inició un proceso de reducción de los aranceles, principalmente de su dispersión, ya que aunque se redujo el Arancel 264 La economía guatemalteca retomó la senda del crecimiento económico luego de una recesión que finalizó en el
año 1985. En este nuevo escenario de recuperación, sin embargo, las tasas de crecimiento entre el 3% y 4% podrían considerarse modestas si se les compara con el desempeño de la economía guatemalteca durante las dos décadas anteriores, el cual se situó en 5.4% en el período 1960-69 y en 5.9% durante 1970-79.
209
Externo Común también se impuso una sobretasa transitoria del 4%. Aunque hubo una recuperación parcial de los ingresos provenientes de los derechos arancelarios aplicables a las importaciones, debido principalmente al resurgimiento de las importaciones a partir de 1987, en los últimos dos años del gobierno también se redujeron estos ingresos. Por otra parte, la legislación de incentivos para exportaciones no tradicionales y para zonas francas erosionó seriamente la base de los impuestos indirectos (IVA y aranceles) y de la tributación directa (ISR). 10. Los avatares de la democracia: Jorge Serrano Elías y Ramiro De León,
1991 – 1996 En 1990 se desarrolló el proceso electoral que culminaría con la elección de un nuevo presidente. Resultó ganador el candidato propuesto por la UCN, Jorge Carpio Nicolle, aunque no logró la mayoría necesaria para acceder directamente a la presidencia. En consecuencia, tendría que enfrentarse en una segunda vuelta al candidato del Movimiento de Acción Solidaria (MAS), Jorge Serrano Elías, que ganó las elecciones con un amplio margen y se convirtió en presidente de la república. Serrano Elías empezó su gobierno en medio de la crisis económica que heredó de la administración anterior. La crisis se hizo manifiesta con un fuerte incremento de la inflación, por encima del 60% durante el año 1990, una fuerte depreciación del quetzal respecto al dólar, que pasó de Q2.70 a la compra al 31 de diciembre 1989 a Q4.92 en diciembre de 1990, así como problemas severos para financiar el gasto público. El MAS no contaba con un plan de gobierno al inicio de su gestión. En noviembre de 1991 finalmente dio a conocer los lineamientos de política económica y social para el período 1991-1996. En este documento el gobierno planteó una reorientación de la política fiscal, que incluía aspectos como la reducción del déficit fiscal, el uso eficiente de los recursos, aumentar el ahorro público y mejorar la infraestructura básica. Para lograr sus objetivos, propuso un programa de modernización tributaria y uno de racionalización del gasto público.265 El programa de modernización tributaria requería, en el mediano plazo, revisar la legislación sobre ISR, IVA, IUSI, timbres y papel sellado y el mejoramiento de la administración de los ingresos del Estado. El objetivo era elevar la carga tributaria al 12% en 1995. El gobierno consideraba que la situación fiscal no se solucionaría con la reducción drástica del gasto público pues esta medida agudizaría los problemas económicos y sociales, y agregó: “En Guatemala, parte de los problemas del gasto público se derivan del hecho que pocos ciudadanos quieren participar en su financiamiento, pero todos están ansiosos de obtener sus beneficios”.266 En el corto plazo el gobierno tuvo que recurrir a un impuesto extraordinario y a la emisión de bonos del tesoro de emergencia económica (Decreto 58-91), cuyo propósito era obtener un financiamiento adicional de Q700 millones que serían destinados a educación y salud, infraestructura, seguridad y deuda externa. Se estableció un gravamen del 1% sobre los ingresos
265 Gobierno de Guatemala, “Política económica y social del gobierno de Guatemala para el período 1991-1996”
(Guatemala, noviembre 1991), pp.12-13. 266 Ibid., pp.13-16. El proyecto de modernización tributaria ya había sido presentado al Congreso.
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brutos o los activos netos, tanto de personas individuales como jurídicas. En cuanto a los bonos de emergencia, todos los guatemaltecos cuyos ingresos fueran superiores a los Q36 mil anuales tenían la obligación de adquirir bonos por un monto equivalente al 2% de sus ingresos brutos o activos netos declarados en 1990.267 El proyecto de ley encontró oposición en el Congreso y provocó acusaciones mutuas entre los diputados de la DCG y la coalición PAN-MAS a la hora de señalar a los culpables de la situación económica que atravesaba el país.268 Esta escaramuza legislativa retrasó la aprobación del decreto. Por otro lado, la ley extraordinaria de regularización tributaria (Decreto 68-91), ofreció al contribuyente los medios para que pudiera cumplir con sus obligaciones fiscales en los casos en que hubiera incurrido en mora. La ley era aplicable al ISR, IVA, impuesto sobre herencias, legados y donaciones, venta y permuta de bienes inmuebles, circulación de vehículos y cualquier otro impuesto, excepto el IUSI.269 La reforma tributaria de 1992 A finales de agosto de 1991, el Ministro de Finanzas, Richard Aitkenhead, presentó un proyecto de modernización tributaria a la Comisión de Finanzas del Congreso. Con esta reforma el gobierno esperaba obtener más ingresos fiscales mediante la ampliación de la base tributaria, la simplificación del sistema de recaudación y el establecimiento de la progresividad de la estructura tributaria. El proyecto recogía propuestas hechas por el Banco Mundial en materia fiscal.270 El paquete fiscal propuesto consistía en modificaciones al ISR, IVA, aranceles, papel sellado y timbres fiscales, impuesto territorial e importación y consumo de petróleo. En el ISR se simplificarían los tramos afectables tanto de las personas individuales como jurídicas. En el caso de las empresas, la legislación aprobada fijó una tasa única de 25% sobre las utilidades y regalías, y estableció una tasa del 15% sobre ganancias de capital. Además de las exenciones y exoneraciones contempladas por las leyes aprobadas para beneficiar a las exportaciones no tradicionales y las zonas francas permitió una deducción de hasta 20% del total de utilidades reinvertidas, pero se suprimieron las exenciones aplicables a intereses captados por las empresas o aplicables a aportes a los trabajadores que excedían el cien por ciento del aguinaldo.271 Para las personas individuales los tramos de renta imponible se redujeron de 16 a 3, y la tasa máxima se redujo de 34% a 25%, mientras que la mínima se aumentó de 4% a 15%. Se sustituyeron las deducciones para gastos personales, por cónyuge y por hijo, por una deducción estándar de Q24 mil272 y se adicionaron deducciones personales como gastos médicos, cuotas pagadas al IGSS y otros planes de pensiones, que erosionaron seriamente la base del impuesto.
267 Decreto 58-91, publicado en el Diario de Centro América el 12 julio 1991. 268 Inforpress, No.933, 9 mayo 1991, p.4. 269 Decreto 68-91, publicado en el Diario de Centro América el 20 septiembre 1991. 270 Inforpress, No.954, 3 octubre 1991, p.7. 271 Según Valdez y Palencia, las deducciones de empresas aumentaron al no haberse establecido límites sobre
sueldos y sobresueldos, remuneraciones de accionistas, reservas para cubrir cuentas incobrables, viáticos y otros gastos. Valdez y Palencia, Op. cit., p.238.
272 La propuesta original era de Q18 mil. Ibid., pp.218 y 238.
211
Una novedad fue la posibilidad de acreditar del IVA pagado por la compra de bienes y servicios sobre el ISR: “el razonamiento fue que los consumidores demandarán facturas si ellos pueden reclamar un crédito sobre el ISR”.273 Así, la propuesta original de reducir tasas y aumentar la base se tradujo en la práctica en una reducción de tasas pero con una erosión aún mayor de la base del impuesto sobre la renta. Para el IVA se propuso la eliminación de la tasa cero para todos los sectores, exceptuando las exportaciones no tradicionales y los servicios financieros. También fueron eliminadas las exenciones a servicios y se suprimió el listado de exenciones a productos alimenticios,274 se creó la figura del pequeño contribuyente,275 se estableció la factura especial para aquellas personas que no emitían facturas y se eliminaron las infracciones y sanciones que se trasladaron al Código Tributario, el cual había sido aprobado en 1991. El gobierno también continuó reduciendo la dispersión arancelaria mediante la reducción de las tasas arancelarias altas y el alza de las mínimas, con ciertas excepciones. El impuesto a la importación y consumo de petróleo pretendía que estos fueron gravados con impuestos similares a los de otros bienes y servicios. Por último, el impuesto territorial sería totalmente reformado y gravaría la propiedad de la tierra de acuerdo a su ubicación geográfica.276 La estrategia política seguida para buscar la aprobación de las reformas fue diferente a las del pasado. En particular, hubo serias negociaciones y acuerdos con el sector privado antes de aprobar las leyes, y en el trasfondo de la aprobación del programa de modernización tributaria se encontraban las presiones del FMI para crear condiciones macroeconómicas estables, requisito indispensable para firmar un acuerdo de contingencia entre el gobierno y esa institución.277 El sector empresarial se involucró en la discusión del paquete tributario. Por ejemplo, el CACIF apoyó públicamente la eliminación de la tasa cero planteada en el proyecto de reformas al IVA y abogó porque la exención se hiciera extensiva a los productos tradicionales.278 Las reformas al ISR también fueron discutidas y negociadas con el sector privado, que no obstante recomendó al Congreso “tomar en cuenta la situación económica del país y diseñar un esquema tributario acorde con esa realidad”.279 El paquete tributario fue aprobado por el Congreso. Entre mayo y noviembre de 1992 fueron publicados en el diario oficial los siguientes decretos: 26-92, ley del impuesto sobre la renta; 27-92, ley del impuesto al valor agregado; 37-92, ley del impuesto de papel sellado y timbres fiscales especial para protocolos; 38-92, ley del impuesto a la distribución de petróleo crudo y combustibles, y 52-92, ley de unificación y nivelación de la sección III del arancel centroamericano de importaciones.280
273 R. Bahl, J. Martínez-Vasquez y S. Wallace, The Guatemalan Tax Reform (Boulder: Westview Press, 1996). 274 Solamente permaneció la exención a la venta al menudeo de carnes, frutas, verduras, cereales, legumbres y
granos básicos en mercados cantorales y municipales. 275 La cual incluyó a personas individuales cuyo monto de ventas no fuese superior a los Q60,000 anuales. 276 Valdez y Palencia, Op. cit., pp.218-220. 277 Inforpress, No.990, 9 julio 1992, p.10. 278 Valdez y Palencia, Op. cit., pp.220-221. 279 Ibid., p.225. 280 Los decretos fueron publicados en el Diario de Centro América, el 8 de mayo (ISR e IVA), 25 junio (papel
sellado), 16 junio (petróleo) y 29 octubre (aranceles).
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A pesar de las negociaciones y acuerdos previos con el CACIF, la ley del impuesto sobre la renta (el pago a cuenta, específicamente, que era objetada por el CACIF) fue resistida mediante un recurso de inconstitucionalidad.281 La Corte de Constitucionalidad amparó primero a los ponentes y más tarde resolvió a su favor. Ambas medidas hicieron que el ingreso por ISR se desplomara. Además, de la reforma tributaria de 1992 estuvieron ausentes los medios coactivos que hubieran inducido al pago de impuestos, pues el Código Tributario (Decreto 6-91, abril de 1991), carecía de la fuerza necesaria para castigar la defraudación fiscal.282 Serrano Elías tuvo que encarar otras fuentes de conflicto, como las negociaciones de paz con la URNG, la violencia incontrolable, la corrupción gubernamental, el descontento por el nivel del salario mínimo, e incluso un intento de golpe de estado en mayo. La percepción general era que “el gobierno se le escapa[ba] de las manos al presidente de la república”.283 En octubre de 1992, se firmaron los acuerdos que facilitaron el inicio del proceso de retorno de los refugiados guatemaltecos. Un año más tarde, el presidente tomaría por sorpresa a la ciudadanía al suspender parcialmente la Constitución, disolver el Congreso, destituir a la Corte Suprema de Justicia y asumir poderes legislativos, actos que sancionó en un decreto llamado “Normas temporales de gobierno”.284 El “autogolpe” de Serrano pondría a prueba la incipiente institucionalidad democrática del país. El rescate de la institucionalidad democrática: Ramiro De León, 1993 – 1996 La reacción de la sociedad guatemalteca no se hizo esperar y, en un raro ejemplo de unidad, el sector privado, grupos sindicales y populares, la prensa y el Colegio de Abogados, entre otros, se enfrentaron al régimen. La Corte de Constitucionalidad declaró que el decreto emitido por Serrano era un acto contrario al orden constitucional. Esta decisión infundió confianza entre las organizaciones que se venían oponiendo a la medida de Serrano. La Instancia Nacional de Consenso surgió como un frente de resistencia y aglutinó al sector empresarial, sectores políticos y entidades obreras. Con el mismo propósito también se formó el Foro Multisectorial Social. Finalmente, la Corte de Constitucionalidad asumió el poder de hecho y de Derecho y dictó las normas preliminares que terminarían con la crisis. El 4 de junio, la Corte resolvió en contra de las aspiraciones del vicepresidente Espina Salguero de asumir la presidencia e instruyó al Congreso para que se reuniera y procediera a designar a las personas que ejercerían los cargos de presidente y vicepresidente. El 5 de junio, los representantes eligieron como presidente de la república al hasta entonces Procurador de los Derechos Humanos, Ramiro De León Carpio, y como vicepresidente a Arturo Herbruger. Serrano y Espina salieron hacia Panamá, en donde solicitaron asilo político.285 Con esta sucesión precipitada de acontecimientos, era poco probable que Ramiro De León contara con un plan de gobierno para el período presidencial que finalizaría en enero de 1996. Además, empezaba su mandato en medio de la turbulencia política que implicaba “depurar” al 281 La responsabilidad de estos recursos se atribuye a la Cámara de Industria y no al CACIF en su conjunto.
Valdez y Palencia, Op. cit. p.226. 282 Valdez y Palencia, Op. cit., p.231. 283 Inforpress, No.978, 9 abril 1992, p.15. 284 Villagrán Kramer (2004), Op. cit., p.361. 285 Ibid., pp.364-366.
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Congreso y al Organismo Judicial e introducir un paquete de reformas constitucionales mediante una consulta popular. Sin embargo, el gobierno presentó en julio un plan cuya estrategia económica se fundamentaba en “el mantenimiento y consolidación de bases macroeconómicas estables, la integración en la economía mundial, el fomento de la inversión privada y el aumento de la calidad del gasto público, orientado básicamente al combate efectivo de la pobreza extrema…”. En materia fiscal, el plan se propuso continuar con los programas de modernización tributaria y de racionalización del gasto público, bajo “los principios de austeridad, honestidad, transparencia y racionalidad”.286 En los aspectos tributarios, los efectos de la reforma impositiva no se hicieron sentir en un aumento de la carga tributaria, que descendió de 8.3% en 1992 a 7.8% en 1993. De ahí que el tema fiscal se volviera prioritario en la agenda del gobierno para 1994 y se planteara una vez más una reforma tributaria. La reforma tributaria En abril de 1994 el Ejecutivo anunció que enviaría al Congreso un paquete de iniciativas de ley en materia tributaria. Las leyes afectadas eran el ISR, el IVA y el impuesto de salida. Días después remitió al Congreso un proyecto de impuesto extraordinario que gravaba los ingresos de personas individuales y jurídicas con ingresos brutos anuales superiores a los Q500 mil. Esta medida fue rechazada inmediatamente por el CACIF, quien adelantó que provocaría el cierre de empresas y alimentaría la recesión. El Congreso no actuó con la celeridad requerida, lo que motivó al Ministerio de Finanzas a anunciar que si no había ingresos por tributación, el gobierno tendría que buscar ingresos artificiales por medio de la emisión de bonos o el endeudamiento interno.287 En julio de 1994 el Ejecutivo presentó al Congreso una agenda que incluía una iniciativa de reforma al ISR y la armonización tributaria en el ámbito centroamericano de los impuestos sobre vehículos, bebidas alcohólicas, cervezas, aguas gaseosas e impuesto de salida del país.288 La intención del gobierno originó una nueva protesta del sector privado, advirtiendo que las continuas modificaciones del sistema tributario producían “obsolescencia de conocimiento tanto de los contribuyentes como de la propia administración tributaria…ello redundará en que se afecte la recaudación”.289 El gobierno no se dio por vencido y en septiembre introdujo una nueva iniciativa, esta vez ante un Congreso renovado, con el propósito de aumentar los ingresos fiscales por medio de reformas al ISR, el IVA y el Código Tributario. También se pretendía establecer un impuesto a la telefonía internacional, incrementar el impuesto de salida del país y hacer reformas a las leyes de bebidas alcohólicas, gaseosas y tabacos. La intención del gobierno de nuevo chocó con los intereses del 286 Presidencia de la República de Guatemala, Plan de gobierno de los 180 días (Guatemala: Tipografía Nacional,
1993), p.15. 287 Valdez y Palencia, Op. cit., pp.280-281. 288 Ibid., p.285. 289 Ibid., p.287.
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sector privado, y con una oposición general del CACIF a lo propuesto. Aunado al cabildeo ante el Congreso el CACIF también impulsó una activa campaña de críticas por la vía de los medios de comunicación, incluyendo severos cuestionamientos de la Ministra de Finanzas, Ana de Molina. El Ejecutivo, conociendo el terreno que pisaba, agregó que las medidas eran “propuestas a negociar con el CACIF”.290 La discusión de las iniciativas de ley se prolongó cuando el Congreso se opuso a la intención del Ejecutivo de aprobar la reforma mientras se discutía el presupuesto de ingresos y gastos para el siguiente año fiscal. Del Congreso surgió un proyecto de ley para reformar el IUSI, que finalmente fue incluido en el paquete de leyes que se aprobó en diciembre.291 El Congreso aprobó un total de cinco leyes, a saber: el decreto 56-94, que modificó la ley de racionalización de los impuestos al consumo de bebidas alcohólicas destiladas, cervezas y otras bebidas; el 57-94, que modificó la ley del IUSI; el 60-94, que reformó la ley del IVA; el 61-94, que modificó la ley del ISR, y el 70-94, ley del impuesto sobre circulación de vehículos.292 Durante esta etapa también se anunció, por parte del presidente Ramiro de León, y como parte del conflicto con el CACIF, que se aplicaría una tasa única de 10% a todas las importaciones, pero la medida no se puso en práctica.293 Las reformas a la ley del IVA incluyeron el aumento de la tasa del 7% al 10% “a partir del primer día del mes siguiente a la fecha en que se firme el acuerdo que resulte de las negociaciones para alcanzar una paz firme y duradera o a partir del uno de enero de mil novecientos noventa y seis, lo que ocurra primero…”, la recaudación del 3% adicional sería asignada íntegramente al financiamiento de la paz y el desarrollo.294 Se aumentaron nuevamente las tasas del ISR para personas individuales y jurídicas, fijándose la tasa máxima para personas individuales y la máxima para personas jurídicas en 30%. Se estableció el pago parcial del ISR en forma trimestral, para asegurar un mejor flujo de caja para el gobierno, y se crearon retenciones definitivas acreditables al ISR. Se aumentó el pago de la cuota anual sobre activos brutos al 1.5% y se eliminó el monto máximo de pago, cuota que pasó a ser acreditable al ISR, entre otros. Además, en 1995 el gobierno adoptó varias medidas de administración tributaria: se restablecieron los pagos trimestrales del ISR, mejoró la administración del IVA y la Corte de Constitucionalidad ratificó la figura legal del delito fiscal.295 Por otro lado, el Congreso ratificó el Decreto 32-95, ley del impuesto a las empresas mercantiles y agropecuarias (IEMA) que estableció un gravamen a cargo de las personas individuales o jurídicas propietarias del tipo de empresas mencionado. La base imponible era “la cuarta parte del monto que resultara de restar al total de activos el total de créditos pendientes de reintegro por parte del fisco, el total de los pasivos y las utilidades retenidas, conforme al balance general de apertura del período de liquidación definitiva anual del impuesto sobre la renta que se encuentre en vigor durante el
290 Inforpress, No.1100, 8 septiembre 1994, pp.8-9. 291 Valdez y Palencia, Op. cit., p.298. 292 Los cinco decretos fueron publicados en el Diario de Centro América, los días 9 (56-94), 27 (57-94, declarado
de urgencia nacional), 23 (60-94 y 61-94) y 29 de diciembre (70-94). 293 Valdez y Palencia, Op. cit., pp. 300-301. 294 Art.7º del Decreto 60-94, publicado en el Diario de Centro América el 23 diciembre 1994. 295 CEPAL, EEALC, 1995-1996 (Santiago de Chile: CEPAL, 1996), p.227.
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Variación PIB real Carga tributaria
Variación del PIB real Carga Tributaria
trimestre que corresponda”. El impuesto se determinaría multiplicando el tipo impositivo (1.5%) por la base imponible.296 En 1995 dio inicio la campaña electoral para sustituir a Ramiro De León Carpio en la presidencia. Todas las tendencias políticas estuvieron incluidas en las opciones que ofrecieron los partidos políticos, materializadas en un abanico de 19 candidatos a la presidencia y a la vicepresidencia. Las preferencias del potencial electorado se fueron decantando en los candidatos propuestos por el PAN y el Frente Republicano Guatemalteco (FRG). El 12 de noviembre ganó las elecciones el candidato del PAN, Álvaro Arzú Irigoyen, quien al no obtener mayoría absoluta pasó a disputar la presidencia en segunda vuelta con Alfonso Portillo, candidato del FRG. Finalmente, el 7 de enero de 1996, Arzú Irigoyen fue electo presidente de la república.297 Resultados de la política tributaria en el período 1991-1995 El mismo comportamiento de sube y baja que experimentó el crecimiento del PIB entre 1989 y 1995 se observó en la carga tributaria, poniendo de manifiesto su carácter pro-cíclico: hubo una tendencia alcista a partir de 1991 con caídas después de 1993 y finalmente una recuperación para 1995, cuando casi llegó al 8%.
Gráfica 4.20
Variación del PIB real y carga tributaria, 1989 - 1995 (como porcentaje)
FUENTE: Ministerio de Finanzas y Banco de Guatemala.
296 Decreto 32-95, publicado en el Diario de Centro América el 3 mayo 1995. 297 Villagrán Kramer (2004), Op. cit., p.384.
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1986-90 1991 1992 1993 1994 1995
Importaciones IVALicores Derivados petróleoDirectos Papel sellado y timbresOtros indirectos
El primer aumento de la carga tributaria en 1992 estuvo asociado tanto a un mayor crecimiento del PIB como a las reformas impulsadas durante el gobierno de Jorge Serrano. El aumento de la base del IVA, incluyendo servicios, y los cambios de la imposición sobre combustibles resultó en un aumento de la recaudación de estos impuestos, medidos como proporción del PIB. La recaudación de aranceles parece reflejar casi exactamente el ritmo de crecimiento de la economía, y no resulta muy diferente del patrón tradicional de crecimiento de los ingresos de los tributos aplicados a las aranceles de varias décadas antes. En todo caso, el aumento de la carga tributaria impulsada por la reforma de 1992 no fue sostenible debido a que los recursos de inconstitucionalidad tuvieron éxito en impedir que se implementaran los cambios propuestos del ISR. Los efectos de la reforma tributaria de 1994 se reflejaron en un el aumento de casi un punto porcentual de la carga tributaria, de 6.7% en 1994 a 7.6% en 1995. Luego del fortalecimiento de la recaudación del IVA en 1992, ésta se mantuvo sin cambios de 1992 a 1994 hasta elevarse en 1995, probablemente asociado tanto a mejoras de la administración como a un mayor crecimiento de la economía. Después de 1992 los impuestos selectivos al consumo como los derivados del petróleo y otros indirectos permanecieron sin cambio.
Gráfica 4.21 Impuestos recaudados, 1986-1995
(Porcentajes del PIB)
FUENTE: Elaboración propia basada en datos del Banco de Guatemala y Ministerio de Finanzas. La dificultad de convertir la tributación directa en una fuente sostenible de recaudación volvió a quedar en evidencia durante este período. Hubo un aumento temporal en 1991 por el impuesto extraordinario y luego, en 1994, una fuerte caída por la declaración de inconstitucionalidad de los pagos a cuenta del ISR, mientras que en 1995 las reformas, en particular el establecimiento del nuevo impuesto extraordinario sobre actividades mercantiles y agropecuarias (IEMA),
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permitieron restaurar los niveles alcanzados cinco años antes. Lamentablemente durante esta etapa también se aprobó la posibilidad de acreditar parte del pago del IVA al pago sobre el ISR, lo cual erosionó aún más la ya endeble base de éste último. En síntesis, durante el período 1991-95 el sistema tributario guatemalteco fue bastante vulnerable a cambios en el entorno económico y político. Esta inestabilidad, que incluyó el ya proverbial conflicto entre las autoridades y el sector privado en torno a la política tributaria, se reflejó en dos reformas tributarias y en la necesidad de recurrir a un impuesto temporal dos veces en un lapso de cinco años. No obstante estas dificultades, es probable que 1995 pueda identificarse como un hito que inauguró una nueva etapa con cargas tributarias todavía precarias pero que a partir de entonces ya no era posible reducir como había ocurrido en el pasado. Esto fue consecuencia de fenómenos políticos y económicos. En el ámbito político quedó en evidencia cierta capacidad de los partidos políticos de impulsar reformas tributarias a pesar de la debilidad en que los colocaba la Constitución. En el ámbito económico incidieron dos fenómenos: por una parte, el fortalecimiento del IVA como impuesto menos vulnerable a presiones políticas y a recesiones económicas y, por otra, la compensación continua de la debilidad de la tributación directa por la vía de impuestos temporales mínimos, que paradójicamente se convirtieron en un rasgo duradero de la política tributaria guatemalteca. 11. Diez años de paz: Álvaro Arzú, Alfonso Portillo y Oscar Berger, 1996 –
2006 El proceso hacia la paz había sido largo desde los Acuerdos de Esquipulas, en 1986. En 1990 se firmó el Acuerdo Básico para la Búsqueda de la Paz por Medios Políticos y al año siguiente se estableció el temario general de la negociación. El proceso se interrumpió, pero fue rescatado en 1994 con la firma del Acuerdo Marco para la Reanudación del Proceso de Negociación entre el gobierno y la URNG. Los Acuerdos de Paz incluyeron una amplia temática de lo que ahora se suele agrupar en temas sustantivos y operativos. El proceso de negociación incluyó una serie de consultas con diversas organizaciones sociales, tanto empresariales como populares. Entre los Acuerdos de Paz, el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, firmado en mayo de 1996, incluyó temas relacionados con las políticas fiscal, presupuestaria y tributaria. La política fiscal se reconoció como la “herramienta clave” para que el Estado cumpliera con sus obligaciones constitucionales, en particular las relacionadas con el desarrollo social. De ahí que la política presupuestaria y la política fiscal debieran ser sometidas a cambios importantes, con el propósito de mejorar la capacidad de recaudación, de gestión y de ejecución de los ingresos y egresos. La política tributaria debía permitir la recaudación de los recursos necesarios para que el Estado cumpliera con sus tareas. Se propuso organizar al sistema tributario como justo, equitativo y globalmente progresivo, universal y obligatorio, y estimular el ahorro y la inversión. La recaudación debía ser eficaz y transparente con el propósito de fomentar la confianza de los contribuyentes en la gestión pública, y eliminar la evasión y la defraudación fiscal. El Acuerdo
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fijó la meta primordial, para el año 2000, de incrementar la carga tributaria por lo menos en un 50% respecto a la de 1995, es decir, el 12% del PIB.298 El gobierno se comprometió a tomar medidas que contribuyeran a alcanzar esos propósitos: reformar el Código Tributario para establecer mayores sanciones a la evasión, la elusión y la defraudación fiscal, promover otras reformas en la legislación tributaria para eliminar las disposiciones que facilitaran la evasión fiscal, evaluar y regular las exenciones tributarias. También se comprometió a tomar medidas para el fortalecimiento de la administración tributaria, como el establecimiento de mecanismos de fiscalización y recaudación, simplificar la administración fiscal, crear un programa de grandes contribuyentes, poner en funcionamiento estructuras administrativas para la aplicación de las leyes tributarias y fortalecer a los municipios en la recaudación de ingresos.299 En 1995, anticipando el final de las negociaciones de paz, el gobierno, con el apoyo del Banco Mundial, había solicitado financiamiento para sustentar los Acuerdos de Paz. En la reunión del Grupo Consultivo realizada en junio de 1995, la comunidad internacional, es decir, organismos internacionales y países amigos del proceso de paz, se comprometió a desembolsar 553 millones de dólares en apoyo al proceso.300 El presidente electo en 1996, Álvaro Arzú, había adquirido experiencia en la administración pública como Alcalde de la Ciudad de Guatemala. En su agenda de gobierno figuraba como tema prioritario la conclusión de las negociaciones de paz en el primer año de su administración. También incluía un programa de obra pública, inversiones en el área social, la privatización de las empresas estatales y la promoción de las exportaciones no tradicionales. La reforma fiscal no era uno de los temas prioritarios de gobierno.301 El gobierno de Álvaro Arzú enfrentó en su primer año presiones monetarias, problemas de liquidez y una baja en la recaudación que lo llevaron a tomar las primeras medidas fiscales. El 1 de enero había entrado en vigor la nueva tasa del IVA (10%) cuya implementación encontró resistencia en diferentes sectores políticos y populares.302 En mayo, el Congreso emitió el decreto 31-96, ley del impuesto de solidaridad, extraordinario y temporal (ISET) y de emisión de bonos del tesoro de emergencia económica. El ISET, con una vigencia de dos años, sería pagado por las personas individuales o jurídicas que obtenían ingresos de fuente guatemalteca. En el primer año se cobraría el 1% del total de los ingresos brutos declarados en el período de liquidación del ISR, en el segundo la tasa se elevaba al 1.5% y en este caso sería acreditable al ISR.303 El gobierno sujetó la redacción de este decreto a consultas con el CACIF, lo que evitó la
298 Acuerdos de Paz, 3ª ed. (Guatemala: Universidad Rafael Landívar, 1998), pp.134-135. En el Acuerdo sobre el
cronograma para la implementación, cumplimiento y verificación de los Acuerdos de Paz (29 diciembre 1996) se programaron metas mínimas indicativas anuales para la carga tributaria/PIB, así: 1997: 8.6%, 1998: 10%, 1999: 11.4%. Ibid., p.237.
299 Ibid., pp.135-136. 300 Gobierno de Guatemala, “Informe del presidente constitucional de la república de Guatemala” (Guatemala,
enero 1996), [s.n.p.]. El propósito de esta reunión fue respaldar los procesos de pacificación que se llevaban a cabo en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Inforpress, No.1133, 29 junio 1995, pp.1-3.
301 Villagrán Kramer (2004), Op. cit., p.385. 302 Valdez y Palencia, Op. cit., pp.361-362. 303 Decreto 31-96, publicado en el Diario de Centro América el 29 mayo 1996.
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presentación de recursos de impugnación ante la Corte de Constitucionalidad.304 Así se fue estableciendo de manera gradual lo que puede interpretarse como un precedente: el sector privado permitió la implementación de impuestos especiales para asegurar ingresos adicionales para el Estado, pero sujetos a un régimen temporal que garantizaba que cada gobierno tuviera que acudir continuamente a negociaciones para asegurar cierto monto mínimo de ingresos para operar. A su vez, continuó la reducción y racionalización de aranceles y se aprobó el Acuerdo gubernativo 483-96 que estableció un calendario de desgravación que en el transcurso de tres años reduciría los aranceles aplicables a las materias primas y bienes intermedios no producidos en Centroamérica a 0%, a las materias primas producidas en Centroamérica al 5%, a los bienes intermedios y de capital producidos en Centroamérica al 10% y a los bienes finales al 15%. El gobierno tampoco dejó de aprobar nuevos incentivos fiscales y en 1996 fue aprobada una ley para una zona franca específica en el puerto de Champerico (Decreto 27-96). La reforma tributaria El gobierno recurrió a una estrategia que le permitiera asegurar la recaudación tributaria, basada en tres ejes: el fortalecimiento de la coercitividad del Estado, el fortalecimiento de la legislación tributaria a través de una reforma fiscal y el fortalecimiento de la administración tributaria.305 Para llevar a cabo la reforma tributaria, en lo que los meses de noviembre y diciembre, el Congreso introdujo reformas o decretó nuevas leyes sobre los impuestos que afectaban las bebidas alcohólicas, la salida del país, el petróleo crudo y combustible, el IEMA y el IUSI. También se aprobó la ley de supresión de exenciones, exoneraciones y deducciones en materia fiscal. El origen de estas medidas estaba en la falta de liquidez, la deuda interna y el compromiso adquirido con el FMI de elevar la carga tributaria al 8.5% del PIB.306 Los decretos finalmente aprobados fueron: 116-97, IEMA; 117-97, ley de supresión de exenciones; 122-97, IUSI; 123-97, petróleo y gasolina; y 132-97, bebidas alcohólicas y fermentadas.307 Las leyes más polémicas fueron las que se referían al IEMA y al IUSI. La primera generó oposición porque era un gravamen adicional al ISR y la segunda porque establecía tasas diferenciadas sobre la propiedad urbana y rural, partiendo de los metros o hectáreas registrados. Ambas medidas elevaban la progresividad del sistema tributario y trataban de incrementar la recaudación de impuestos directos. Por otra parte, y en lo que puede interpretarse como una medida compensatoria, a mediados de 1997 entró en vigencia una desgravación de la tasa del ISR del 30% al 28.5%.
304 Valdez y Palencia, Op. cit., p.363. 305 José Alejandro Arévalo A., “Breve reporte de las finanzas públicas” (Guatemala: Ministerio de Finanzas
Públicas, junio 1998), p.8. 306 Inforpress, No.1251, 28 noviembre 1997, p.3. En abril, el presidente del FMI había declarado que si el país no
cumplía con su compromiso de elevar la carga tributaria, se le cerrarían las puertas de la cooperación y el crédito financiero internacional. Ibid. Además, no debe olvidarse que el proceso de privatización de los activos del Estado se había estancado debido a recursos de inconstitucionalidad.
307 Los decretos fueron publicados en el Diario de Centro América, los días 23 (IEMA y supresión de exenciones) y 30 de diciembre (los tres restantes).
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La posición del CACIF fue de rechazo a las medidas, especialmente a aquellos impuestos directos que castigaban al empresario, como el IEMA y el IUSI. Otras protestas se dieron en torno al IUSI e incluso se le desestimó mientras no existiera un catastro en el país. La Cámara del Agro manifestó que este impuesto subiría el precio de los alquileres y que el sector agrícola sufriría la doble tributación pues sus ingresos o activos serían gravados por el IEMA.308 Cuando entró en vigencia el IUSI hubo nuevas protestas no sólo del sector privado sino también de diversas organizaciones campesinas, sindicales y populares, como la Central General de Trabajadores de Guatemala, la Unidad de Acción Sindical y Popular, el Comité de Unidad Campesina y la Coordinadora de Organizaciones Indígenas y Campesinas, que manifestaron una posición similar a la de la Cámara del Agro al señalar que el impuesto subiría los alquileres, tanto de vivienda como de la tierra para el cultivo. Se registraron incidentes violentos en Totonicapán, Quiché y Quezaltenango, durante los cuales la población protestó por la aplicación del impuesto.309 En el mes de febrero, se presentaron dos recursos de inconstitucionalidad sobre el decreto y los partidos de oposición hicieron un llamado a la población para que se abstuviera de pagar el impuesto, “hasta que el PAN enmiende los errores técnicos… y reduzca las tasas impositivas”.310 Finalmente se derogó el Decreto 122-97, a solicitud expresa del presidente Arzú, quien en conferencia de prensa reconoció que la petición se hacía “para salvaguardar la paz social y la estabilidad nacional”.311 Una nueva ley del IUSI fue promulgada en marzo de 1998, que utilizó nuevamente la figura del autoavalúo, estableció rangos sobre los valores inscritos y una tarifa progresiva para el pago del impuesto, del 2 al 9 por millar.312 Por otro lado, y como parte de las medidas para fortalecer la administración tributaria, aumentar la carga tributaria y cumplir con uno de los compromisos de los Acuerdos de Paz, se aprobó en 1998 la ley de creación de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). La ley consideró necesario,
reformar estructuralmente la administración tributaria para que se recauden con efectividad los ingresos que el Estado requiere para cumplir con sus obligaciones constitucionales… lo cual debe lograrse a través del combate a la evasión, la defraudación y el contrabando, la simplificación de los procedimientos, una mayor efectividad de los sistemas que se aplican para la recaudación y un mejor servicio a los contribuyentes, de manera que se eleve la moral tributaria de los contribuyentes que cumplen con sus obligaciones.313
La ley asignó a la SAT una variedad de funciones relacionadas con el régimen tributario: la aplicación de la legislación; la recaudación, control y fiscalización de todos los tributos, excepto los recaudados por las municipalidades; administrar el sistema aduanero; promover acciones judiciales para lograr el cobro de tributos, entre otros. La SAT vino a centralizar las funciones
308 Valdez y Palencia, Op. cit., pp.381 y 383. 309 Inforpress, No.1261, 27 febrero 1998, p.7. 310 Valdez y Palencia, Op. cit., p.384-385. 311 Inforpress, No.1262, 6 marzo 1998, p.1. 312 Decreto 15-98, publicado en el Diario de Centro América el 18 marzo 1998. 313 Decreto 1-98, publicado en el Diario de Centro América el 13 febrero 1998.
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de tres organismos estatales que en consecuencia desaparecieron: las dos direcciones generales de rentas internas y de aduanas, así como la dirección de catastro, avalúo y bienes inmuebles. El pacto fiscal y el gobierno de Alfonso Portillo En 1998 también se inició un proceso de negociación respecto a la temática fiscal. Se trataba de llegar a un pacto político entre el Estado y diferentes sectores sociales con el fin de “legitimar el nivel, composición y tendencia del gasto público y de la carga necesaria para su funcionamiento”, propuesta formulada por la CEPAL bajo el nombre de pacto fiscal.314 Los orígenes del pacto fiscal en Guatemala se encuentran en los Acuerdos de Paz, específicamente el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria que, como se vio arriba, identificó varios compromisos de política fiscal. El gobierno de Arzú no cumplió con las metas previstas en los Acuerdos, y de ahí que la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz (CAAP) concibiera el pacto fiscal como el recurso que le permitiría al Estado retomar el camino de las metas tributarias trazadas. El pacto fiscal buscaba la concertación social para “neutralizar, o al menos minimizar, el poder de veto de importantes sectores económicos, sociales y políticos y subsanar la relativa debilidad del gobierno frente a estos sectores”.315 El proceso del pacto fiscal tuvo su inicio formal con la aprobación del documento de recalendarización del cumplimiento de la meta tributaria de los Acuerdos de Paz, en octubre de 1998. Ahí se contempló elevar la carga tributaria al 12% en el año 2002 y realizar acciones de corto plazo con el propósito de mantener el crecimiento gradual de la carga tributaria. El proceso de concertación debía ser promovido conjuntamente por el gobierno y la CAAP. Para lograrlo se convocó a un Foro Nacional para el Pacto Fiscal, cuyo objetivo era recoger opiniones y consensos de la sociedad civil. El primer paso hacia la concertación lo dio la CAAP cuando integró la Comisión Preparatoria del Pacto Fiscal (CPPF) en marzo de 1999, que se encargó de la elaboración de una propuesta base para la concertación del pacto fiscal.316 Es de hacer notar que este proceso se estaba llevando a cabo en un año electoral. Las elecciones se programaron para el mes de noviembre y los candidatos que se perfilaban con mayor peso electoral eran Alfonso Portillo, nominado por el FRG, y Oscar Berger por el PAN, quienes finalmente disputaron la presidencia en segunda vuelta. En las elecciones de diciembre el ganador fue Alfonso Portillo. En el mismo mes en que se llevó a cabo la segunda vuelta para elegir al presidente de la república, la CPPF entregó el informe “Hacia un pacto fiscal en Guatemala” a la comisión. A mediados de febrero de 2000, la CAAP convocó a 75 organizaciones a participar en el proceso de concertación por medio de comentarios y propuestas al documento base. La comisión recibió 46 propuestas suscritas por 131 organizaciones. Por primera vez se sometía una política fiscal a una discusión amplia y participativa. 314 Mayra Palencia, El Estado para el capital: la arena fiscal, manzana de la discordia entre el empresariado y el
poder público (Guatemala: FLACSO, 2002), p.110. 315 Guatemala: el financiamiento del desarrollo humano; cuarto informe 2001 (Guatemala: Sistema de las
Naciones Unidas, 2001), p.42. En adelante, INDH 2001. 316 Ibid., p.43.
222
A partir de la revisión de las propuestas se identificaron convergencias y divergencias. La CAAP, mediante un proceso de discusión y negociación, logró un consenso global sobre los compromisos que debía incluir el pacto fiscal. En mayo se instaló el Foro Nacional para el Pacto Fiscal, con la participación de todas las instituciones. El 25 de mayo, el pacto fue suscrito por más de 130 organizaciones, en presencia de los presidentes de los tres poderes del Estado.317 La relevancia del documento radica en que fue producto del consenso entre el gobierno y la sociedad civil, en un esfuerzo que no tenía precedente y que constituía la base para una política fiscal integral de largo plazo. Después de la firma del pacto, se integró la Comisión de Seguimiento del Pacto Fiscal (CSPF) con el propósito de apoyar a la CAAP en la verificación de los compromisos logrados. El 20 de junio de 2000, sectores de la sociedad civil (CACIF y el Colectivo de Organizaciones Sociales) suscribieron el Acuerdo Político para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia, que propuso una reforma tributaria (medidas administrativas, reformas a la legislación), la implementación de un programa de reactivación económica y social y otro de gasto público prioritario. Sin embargo, el gobierno no participó en este proceso de negociación y presentó al Congreso su propio paquete de reforma tributaria antes de la suscripción del Acuerdo político. Esta medida socavó la implementación del pacto fiscal.318 Con el propósito de conciliar ambas iniciativas, se inició una nueva ronda de negociaciones dirigida por el vicepresidente de la república, Francisco Reyes López, en la cual participaron los signatarios del Acuerdo político y representantes del Legislativo y Ejecutivo. En esta etapa la discusión se centró en el tema tributario, dejando de lado los demás aspectos del pacto. Finalmente, al no alcanzar un acuerdo entre las partes, el proceso de negociación se rompió. La propuesta fiscal que el Ministro de Finanzas, con la anuencia de Portillo, envió al Congreso un día antes de la firma del Acuerdo político, incluía la ley del impuesto sobre aguardientes y bebidas alcohólicas y la ley de supresión de privilegios y beneficios fiscales, de ampliación de la base imponible y de regularización tributaria. La última halló en los principios y compromisos del pacto fiscal y los Acuerdos de paz la justificación para las medidas que propuso, destinadas a ampliar la base imponible y aumentar así la carga tributaria. El Decreto 44-2000 reformó siete leyes (pasajes aéreos, circulación de vehículos, ley orgánica del INGUAT, ISR, timbres fiscales y papel sellado, IVA, productos financieros) y encomendó a la SAT la realización de un censo fiscal para actualizar el registro tributario, que debería llevarse a cabo en los tres años siguientes.319 En el marco de esta reforma, el gobierno esperaba recaudar Q1,715.6 millones durante el año 2001. La mayoría de los recursos se captaría gracias a la supresión de privilegios fiscales (la supresión del crédito del IVA a cuenta del ISR, el más importante), al incremento en las tarifas del 25 al 30% aplicable a las personas individuales y jurídicas en la ley del ISR, y a la
317 Ibid. El CACIF, por su parte, había pedido al Congreso que antes de pensar en aumentar la tasa impositiva,
deberían buscarse los mecanismos para hacer más eficiente la recaudación fiscal y propuso que para aumentar el ingreso tributario se formalizara la economía subterránea. Inforpress, No.1367, 12 mayo 2000, p.14.
318 MINUGUA, “El pacto fiscal un año después; informe de verificación” (Guatemala, mayo de 2001), [s.n.p.] 319 Decreto 44-2000, publicado en el Diario de Centro América el 30 junio 2000.
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regularización de la base del IVA en las importaciones.320 En el año 2000, la carga tributaria alcanzó por primera vez el 10% del PIB, aunque siguió siendo una de las más bajas de América Latina. En el informe de verificación sobre el pacto fiscal publicado en mayo de 2001, se estimó que los avances en la implementación del pacto habían sido “escasos y poco profundos”, siendo la reforma tributaria del 2000 el avance más visible.321 En suma, el pacto fiscal no alcanzó su objetivo fundamental: “sentar las bases de una política fiscal de mediano y largo plazo y establecer un sistema fiscal moderno, eficiente y progresivo”.322 El régimen de Alfonso Portillo introdujo una nueva reforma fiscal en 2001, esta vez en torno al impuesto al valor agregado. En enero de ese año, el Ministro de Finanzas y el Presidente del Banco de Guatemala explicaron la conveniencia de incrementar la tasa del impuesto del 10% al 12%. Con el incremento, dijeron, el gobierno se aseguraría un ingreso de Q1,331.4 millones. Esta medida también encontró su justificación en las metas tributarias que se habían establecido en los Acuerdos de Paz y en la urgente necesidad del gobierno de invertir en salud, educación y seguridad.323 En abril, el nuevo Ministro de Finanzas, Eduardo Weymann, anunció que promovería medidas para endurecer la persecución penal contra los delitos fiscales, pues la evasión le costaba al fisco alrededor de Q4 mil millones anuales. El ministro no descartó el aumento al IVA como una medida para paliar la crisis económica que atravesaba el gobierno.324 Finalmente, el gobierno anunció en julio su intención de aumentar algunos gravámenes, ente ellos el IVA. Los sectores organizados dejaron ver su descontento a través de marchas y comunicados contra la reforma y reprocharon al gobierno que la reforma, lejos de ser implementada para cumplir con los compromisos de los Acuerdos de Paz, fuera la respuesta del gobierno a las presiones ejercidas por las instituciones financieras y la cooperación internacional, que exigían el aumento de la carga tributaria. De hecho, el representante del BID en Guatemala declaró que el desarrollo del país era imposible sin elevar la carga tributaria, “y la única forma acelerada de hacerlo es aumentar el IVA”.325 El anuncio provocó que diversos sectores se organizaran para protestar la medida. El 1 de agosto se llevó a cabo un paro empresarial y una marcha de protesta como muestra de rechazo al aumento del IVA. El CACIF se mostró complacido por el resultado. En respuesta, Portillo señaló “a los grupos de poder que siempre han evadido impuestos” y anunció que no daría marcha atrás.326 320 Inforpress, No.1374, 30 junio 2000, p.3. Después de la aprobación de la ley del impuesto a aguardientes y
bebidas alcohólicas, diputados de la oposición interpusieron un recurso de amparo contra los miembros de la Comisión Permanente, por falsificar documentos y alterar la ley. Estas consistieron en bajar las tasas que la ley había fijado para bebidas alcohólicas, destiladas y fermentadas del 20% al 10%, la de vinos de 10% a 4.8% y la de bebidas gaseosas de 1% a 0.2%. Palencia, Op. cit., p.199. La ley de aguardientes y bebidas alcohólicas es el decreto 43-2000, publicado en el Diario de Centro América el 1 agosto 2000.
321 Minugua, Op. cit., [s.n.p] 322 INDH 2001, Op. cit., p.42. 323 Inforpress, No.1401, 2 febrero 2001, p.2. 324 Inforpress, No.1410, 6 abril 2001, p.14. 325 Inforpress, No.1425, 27 julio 2001, p.2. 326 Inforpress, No.1426, 2 agosto 2001, pp.1-2.
224
El Decreto 32-2001 reformó la ley del IVA, modificando su tasa del 10% al 12%. En el preámbulo la ley recuerda el documento de concertación producto del pacto fiscal, en donde se acordó la modificación de tarifas de algunos impuestos, entre ellas la del IVA. De esta manera, el gobierno cumplía, a su modo, con los compromisos adquiridos en el pacto fiscal.327 Como consecuencia del incremento de los ingresos tributarios por la modificación de la tasa del IVA, la carga tributaria fue del 10.6% del PIB en el año 2002. Al año siguiente, el gobierno de Alfonso Portillo introdujo nuevas reformas impositivas, esta vez aplicadas a la ley de bebidas alcohólicas (ron y aguardiente) y al bunker C. Nuevos enfrentamientos tuvieron lugar entre las cámaras empresariales y el gobierno, pero al final los decretos fueros aprobados. No obstante, la recaudación alcanzó sólo el 10.3% del PIB. Entre las razones de esta caída pueden mencionarse los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra los impuestos a la distribución de petróleo, bebidas alcohólicas y derechos arancelarios de importación. Las críticas para el gobierno, que a esas alturas estaba desprestigiado por la corrupción, se centraron en la naturaleza caótica y casuística de la política fiscal, en el abandono del pacto fiscal como política integral y en la necesidad que tenía el gobierno de recaudar fondos sin destino específico en un año electoral.328 En efecto, había llegado el momento de elegir un nuevo presidente de la república. En las elecciones de noviembre de 2003, los candidatos del FRG, Efraín Ríos Montt, de la Unión Nacional de la Esperanza (UNE), Álvaro Colom, y de la recién formada Gran Alianza Nacional (GANA), Oscar Berger Perdomo, fueron los principales contendientes. En noviembre resultó ganador Oscar Berger pero al no obtener mayoría disputó la presidencia en segunda vuelta con el candidato de la UNE, al que derrotó. En enero de 2004, Berger asumió la presidencia, fecha que también marcó el período con un régimen democrático más largo en la historia del país. De la reforma tributaria de 2004 al 2006 Berger empezó a gobernar bajo los signos de la crisis. Acompañado de un “gabinete empresarial”, tuvo que enfrentar los primeros problemas en el ámbito fiscal. En enero, la Corte de Constitucionalidad falló a favor de los empresarios que habían interpuesto durante el gobierno anterior un recurso contra el cobro del IEMA, lo que privó al nuevo gobierno de los ingresos que necesitaba para satisfacer, entre otros compromisos, las obligaciones de la deuda. El gobierno empezó a recurrir al endeudamiento para paliar el déficit, recortó el gasto público en un 20% e implementó acciones para mejorar la recaudación fiscal.329 En esas circunstancias, el presidente Berger hizo un llamamiento con el propósito de reactivar el pacto fiscal, e invitó a las organizaciones sociales y centros académicos a que presentaran sus propuestas. A finales de abril, una nueva Comisión Técnica del Pacto Fiscal había recibido 15 documentos. En medio del agobiante déficit, el gobierno presentó medidas de corto plazo y 327 Decreto 32-2001, publicado en el Diario de Centro América el 1 agosto 2001. El preámbulo se refiere al
Acuerdo político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia, suscrito el 20 de junio de 2000, mencionado arriba.
328 Inforpress, No.1507, 11 abril 2003, pp.11-12. 329 Inforpress, No.1546, 6 febrero 2004, pp.1-2.
225
postergó la discusión de las medidas de mediano y largo plazo, desvirtuando así la naturaleza del pacto.330 En el paquete presentado en mayo, las reformas al ISR ocuparon un lugar preponderante. También incluyó la creación de un nuevo gravamen, el impuesto extraordinario y temporal en apoyo a los acuerdos de paz (IETAAP). El sector empresarial manifestó su rechazo a este nuevo impuesto, aduciendo que desestimulaba la inversión y golpeaba a la pequeña y mediana empresa. En junio, el gobierno alcanzó un compromiso con los partidos políticos con representación en el Congreso y de esa manera allanó el camino a la reforma, que dejó fuera modificaciones al IVA y al impuesto al bunker. Entre las reformas al ISR y el IETAAP, el gobierno esperaba recaudar Q1,486.9 millones y obtener ingresos adicionales por la venta de bonos del tesoro. También se incluyó dentro del paquete el restablecimiento del impuesto sobre bebidas alcohólicas.331 Las reformas al ISR (Decreto 18-2004) no afectaron a los trabajadores en relación de dependencia. En lo que a las empresas respecta, la ley planteó dos opciones de gravamen: una tasa universal del 5% sobre los ingresos brutos o una del 31% sobre sus ganancias. El decreto también limitó algunas exenciones. El IETAAP, al igual que el IEMA, gravó las ventas netas a una tasa del 2.5%, con reducciones progresivas en los dos años siguientes hasta perder vigencia en diciembre de 2007.332 Como resultado de este paquete tributario, hubo un incremento en la recaudación de los impuestos directos, pero los indirectos se contrajeron y en consecuencia, la carga tributaria disminuyó al 10.1% en 2004 y a 9.6% en el año 2005. Dos medidas posteriores tuvieron efectos contradictorios. Por una parte, en 2004 el Decreto 29-89 fue reformado mediante la aprobación del Decreto 38-2004 para incluir exportadores a otros países centroamericanos. Esto significa que las empresas que exportan a Centroamérica ya no estarían sujetas al pago de ISR, aranceles e IVA aplicados a sus insumos.333 Por otra parte, la reconocida debilidad del Estado para combatir la evasión y la elusión tributarias, debido a la ambigüedad del marco jurídico impositivo, llevó a la promulgación del Decreto 18-2006, disposiciones legales para el fortalecimiento de la administración tributaria, llamado también “ley anti-evasión”. El decreto se concibió como una medida para recuperar las pérdidas causadas por la aprobación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, por el régimen de liberación de aranceles que implica. La ley fortaleció a la SAT al darle mayor capacidad de fiscalización, pero no aumentó la agilidad de las sanciones y su ejecución, quedando pendiente entonces el fortalecimiento de la justicia tributaria.334
330 Inforpress, No.1556, 23 abril 2004, pp.1-2. 331 Inforpress, No.1567, 9 julio 2004, pp.1-2. El impuesto sobre bebidas alcohólicas es el Decreto 21-2004. 332 Decretos 18-2004 y 19-2004, publicados en el Diario de Centro América el 29 junio 2004. 333 En el caso del IVA la devolución (crédito) significa que lo que se pagó inicialmente luego se le devuelve al
exportador, de manera que en la medida que la devolución es oportuna no debería existir tanta diferencia. 334 Inforpress, No.1661, 23 junio 2006, pp.1-2. El Decreto 18-2006 fue publicado en el Diario de Centro América
el 28 junio 2006.
226
Resultados de las medidas de política tributaria Luego de la firma de los Acuerdos de Paz, los incrementos de la recaudación tributaria han permitido un aumento muy gradual de la carga tributaria, con variaciones menores que las observadas en décadas pasadas, aunque sin alcanzar la meta de recaudación establecida por los Acuerdos de Paz. De 1996 a 2003, la carga tributaria se incrementó, mientras que a partir de 2004 se redujo levemente. En el 2006 se alcanzó una carga tributaria del 11.8%, con lo cual casi se logró alcanzar el nivel máximo histórico del año 2003. Como consecuencia de una nueva metodología del cálculo de las cuentas nacionales, en la cual el valor del Producto Interno Bruto tiene un valor menor en un 40% a la medida anterior (Base 1958), la estimación de la carga tributaria se ha visto modificada. En este caso, si se toma de forma literal lo establecido en los acuerdos de Paz, que reza “incrementar en un 50% el valor de la carga tributaria con respecto al PIB”, y dado que la carga era de 8.7% en el año 1995, la meta de los Acuerdos de Paz y el Pacto Fiscal estaría ubicada en 13.2%. Durante el período 1996-2006 continuó consolidándose y fortaleciéndose el IVA como la fuente de ingresos tributarios más importante, luego de los incrementos al 10% y al 12% de su tasa. A ello también contribuyó el fortalecimiento de la administración tributaria, primero con la constitución de la SAT y luego con la aprobación de la ley conocida como “Anti-evasión”. Esta, por medio de sistemas de retenciones, fortaleció aún más la recaudación del IVA e, indirectamente, del ISR.335
Gráfica 4.22 Variación del PIB real y carga tributaria, 1996 – 2006*/
(como porcentaje)
8.7
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
Variación PIB real Carga tributaria
Variación del PIB real Carga Tributaria
NOTA: */ Información calculada utilizando la nueva base de Cuentas Nacionales (SCN93). FUENTE: Ministerio de Finanzas y Banco de Guatemala.
335 En la medida que se registran mejor los montos de ventas es más difícil reportar montos de ingresos
subvaluados.
227
La suscripción del Pacto Fiscal es un hito importante que contribuyó a democratizar la discusión del tema de la política fiscal en Guatemala y a darle una dimensión de largo plazo, basada en acuerdos nacionales. Sin embargo, persisten dos debilidades que no han permitido que la carga tributaria aumente significativamente. Primero, ha continuado aumentando el número de exenciones, como lo refleja la aprobación del Decreto 38-2004 en particular. Durante esta etapa también hubo intentos por aprobar incentivos adicionales, especialmente para el sector de turismo, lo cual significaría extender estas exenciones a una serie de sectores adicionales como los de transporte, restaurantes, diversiones y otras actividades, como se hecho en otros países.336 Las exenciones y exoneraciones existentes como incentivos fiscales han sido equivalentes a entre el 2 y 3% del PIB. Segundo, si bien aparentemente se ha fortalecido la recaudación de la tributación directa, su recaudación todavía no es sostenible, puesto que ha dependido de impuestos temporales sobre los activos o ingresos. Además, las exenciones y los gastos deducibles junto con el establecimiento de regímenes alternativos han hecho del ISR un impuesto complejo y poco efectivo.
Gráfica 4.23 Impuestos recaudados, 1996 – 2006*/
(como porcentaje del PIB)
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Importaciones Timbres fiscales DirectosLicores Otros Selectivos Otros IndirectosDerivados Petróleo IVA
NOTA: */ Información calculada utilizando la nueva base de Cuentas Nacionales (SCN93 FUENTE: Ministerio de Finanzas y Banco de Guatemala
A las debilidades anteriores se agregó la inevitable reducción de la recaudación de aranceles aplicados a las importaciones, primero mediante su reducción unilateral y posteriormente por la
336 Véase ICEFI, La política fiscal en la encrucijada: el caso de América Central (Guatemala: ICEFI, 2007),
p.143.
228
vía de tratados de libre comercio suscritos por Guatemala y otros países centroamericanos con México y los Estados Unidos. Lo anterior significa que aumentar la carga tributaria continua siendo una asignatura pendiente y que está entre los temas más importantes de la agenda del desarrollo guatemalteco. Conclusiones La historia tributaria de los últimos 60 años ha sido también la historia del enfrentamiento y negociación entre el Estado y los sectores empresariales, que sistemáticamente se han opuesto a cualquier intento de instaurar un régimen de tributación directa. La debilidad del Estado frente a estos sectores y sus representaciones gremiales ha sido un valladar para lograr una reforma tributaria integral. Proponer impuestos transitorios, contrarios a la sostenibilidad fiscal del Estado, ha sido una de las formas más persistentes de oposición del sector privado organizado ante propuestas de reformas tributarias. Acudir a recursos de inconstitucionalidad, después de 1986, también ha sido parte de esta estrategia de oposición. La combinación de ambas prácticas le ha dado un gran poder de negociación al sector privado organizado frente al Estado, obligando a que cada gobierno tenga que negociar con el sector privado para evitar que caiga la carga tributaria. De ahí la existencia de políticas impositivas de corto plazo, cuya intención ha sido paliar crisis inmediatas que no han contribuido a organizar el Estado con perspectiva de largo plazo. Una clase dominante sin visión de futuro difícilmente puede orientar al resto del país en un proyecto común moderno y democrático. La elite, no obstante, se ha beneficiado de exenciones y exoneraciones fiscales que sucesivos gobiernos pusieron en marcha como parte de los incentivos a la industrialización y a la diversificación productiva. A su vez, los gobiernos militares no tuvieron éxito en aumentar la carga tributaria. En todo caso, como parte del ajuste fiscal que tuvo lugar en la década de los ochenta, hubo una variación en la política tributaria. Los ingresos aplicados al comercio exterior (aranceles de importación y exportación) que por décadas habían sido la base del sistema tributario, cedieron paulatinamente su lugar a los impuestos que recaen sobre el consumo, y especialmente del IVA. Los impuestos a las exportaciones prácticamente desaparecieron y hubo una pequeña recuperación de los impuestos selectivos y de la reducida tributación directa. Entre 1996 y el 2006 hubo un aumento gradual de la carga tributaria, aunque sin alcanzar la meta de recaudación establecida en los Acuerdos de Paz (12% en el texto, 13.2% si se considera el nuevo cálculo de las cuentas nacionales). De 1996 a 2003 la carga tributaria se incrementó, mientras que en el 2004 y 2005 se redujo levemente. En el año 2006 se recuperó la carga tributaria, alcanzando el 11.8%. En ese período continuó consolidándose el IVA como la fuente de ingresos más importante. A ello también contribuyó el fortalecimiento de la administración tributaria, primero con la constitución de la Superintendencia de Administración Tributaria y luego con la aprobación de la ley “anti-evasión” del 2006 que, por medio del sistema de retenciones, fortaleció la recaudación del IVA e, indirectamente, del impuesto sobre la renta.
229
Sin embargo, persisten dos debilidades que no han permitido que la carga tributaria aumente significativamente. Primero, aumentaron las exenciones y exoneraciones otorgadas como incentivos fiscales a los sectores más dinámicos de la economía como la maquila y las exportaciones no tradicionales. Ello significa que el crecimiento económico, especialmente de la producción y de las exportaciones (no del consumo) no se refleja en mayor tributación. Segundo, si bien aparentemente se ha fortalecido la recaudación de la tributación directa, esta todavía no es sostenible puesto que ha dependido de ingresos temporales sobre los activos o ingresos. A su vez, la posibilidad de deducir una gran cantidad de gastos de la renta ha reducido la base imponible tanto del impuesto sobre la renta aplicable a empresas como a personas. A las debilidades anteriores se suma la inevitable reducción en la recaudación de aranceles aplicados a importaciones, ahora por la vía de tratados de libre comercio. Lo anterior significa que conformar un sistema de finanzas públicas sostenible y con suficientes recursos para favorecer el desarrollo del país, continúa siendo una asignatura pendiente, de inclusión obligatoria entre los temas de la agenda del desarrollo guatemalteco.
230
ANEXO A
RESUMEN DE LOS PRINCIPALES CAMBIOS EN MATERIA TRIBUTARIA, 1944-2006 I. Clase de gravamen: Impuestos generales sobre los bienes y servicios A. Subclase de gravamen: Impuesto sobre el volumen de ventas y otros 1. Nombre del impuesto: Timbre y papel sellado sobre ventas Hecho generador: Ventas de mercadería y servicios
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1944 Dleg 1831 y sus reformas
Tasa ad valorem: 1 por millar. Tasa específica: Cobros por cuenta ajena procedentes del extranjero, por cada Q100: Q0.50.
Sobre el valor de los siguientes documentos, cuando excedan de Q1: 1. Acciones, bonos y títulos. 2. Contratos comerciales y de orden común. 3. Documentos extranjeros, con efecto en el país. 4. Documentos en los cuales se contraiga obligaciones que den por resultado el pago, cobro o cancelación de algún valor. 5. Honorarios. 6. Pólizas de seguro, sobre la prima que paguen. 7. Premios de lotería. 8. Recibos. 9. Cuentas y facturas por ventas y recibos por servicios personales o profesionales. 10. Saldos de cuentas que hagan veces de recibo. 11. Letras de cambio (expedidas y a ser pagadas en el país). 12. Cheques librados contra personas o entidades sin carácter bancario.
1. Facturas por ventas, que en conjunto no lleguen a Q100 mensuales. 2. Ventas efectuadas en expendios que sean ambulantes. 3. Ventas efectuadas en el interior de casinos o centros sociales. 4. Ministraciones de semillas hechas en concepto de pago de salarios. 5. Planillas de peones y obreros. 6. Venta de publicaciones periódicas. 7. Ventas que de sus propios productos efectúen escuelas, oficinas y establecimientos industriales sostenidos con fondos del Estado, municipios o beneficencia pública. 8. Cédulas hipotecarias. 9. Solicitudes de pago por sueldos devengados.
1945 DC 214 Aumentan tasas:
4 por millar. Cobros x cuenta ajena procedentes del extranjero, Q1 por
14-12-1945 01-01-1946 Modifica Dleg 1831.
231
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
c/Q100
1947 DC 450 Amplia exoneraciones:
Bonos y letras de tesorería emitidas por el Estado y municipalidades.
14-11-1947 Modifica Dleg 1831.
DC 457 Adiciona a exentos: 1. Recibos por pago de sumas que se originen de contratos de compra venta, de productos agrícolas nacionales, cuando el valor del impuesto haya sido satisfecho en el contrato. 2. Libros de contabilidad, solicitudes, recibos, acciones, cupones y demás documentos extendidos por asociaciones deportivas, instituciones benéficas o culturales que no sean empresas lucrativas, cuando dichas instituciones tengan que pagar impuesto.
21-11-1947 11-12-1947 Modifica Dgub 1389, Reglamento de la ley de papel sellado y timbres fiscales.
1952 DC 872 Aumenta tasa:
5 por millar. 31-01-1952 12-02-1952 Modifica Dleg
1831 y DC 214. 1963 DL 60 Aumenta tasa:
1% 03-07-1963 12-07-1963 Modifica Dleg
1831. Ver DL 123-63 y 225-64.
1964 DL 208 Ley de sociedades financieras privadas
Exonera: La emisión, compra y venta de títulos valor de las sociedades financieras
12-05-1964 16-05-1964
1966 DC 1627 Aumenta tasa:
Solo en 1967: 1.5%
30-11-1966 01-01-1967 El DC 1731 (8/1/ 68) prorrogó su vigencia por un año más.
1972 DC 8-72 Excluye de la base imponible: 06-04-1972 20-04-1972 Modifica Dleg
232
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
El monto de impuestos que graven la salida de las fábricas de bebidas gaseosas o recauden las empresas en sus ventas o en las facturas de ventas.
1831.
1974 DC 4-74 Exonera temporalmente:
Por 60 días, a las empresas de autobuses urbanos que presten el servicio en la capital.
24-01-1974 31-01-1974
DC 80-74 Aumenta tasa: 2%.
No afectos: 1. Comerciantes, artesanos, agricultores e industriales cuyo activo total no exceda de Q2,000. 2. Viáticos, gastos de representación, aguinaldos, prestaciones, sueldos menores a Q600 anuales y cualquier otra retribución por servicios personales que devenguen funcionarios, empleados y demás servidores públicos y privados, o en prestaciones que perciba las personas retiradas o sus beneficiarios, ni de los comprobantes de las pensiones alimenticias.
10-09-1974 14-09-1974 Modifica Dleg 1831.
1976 DC 39-76 Ley del sistema especial de crédito para la vivienda con fondo de garantía estatal
Exonera: Actos y contratos derivados de fideicomisos para la vivienda. El capital e intereses de los préstamos otorgados bajo este régimen.
26-08-1976 31-08-1976 Deroga DC 10-76.
1980 DC 65-80 Aumenta tasa:
3%.
14-12-1981 01-01-1981 Modifica Dleg 1831 y reformas. El DL 107-82 mantuvo su vigencia.
1981 DC 33-81 Exonera: 30-09-1981 19-10-1981
233
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Por 10 años a los copropietarios de fincas nacionales dentro del régimen del INTA.
1983 DL 72-83 Ley del impuesto al valor agregado
Hace permanente la tasa del 3%.
Deroga: Inciso relativo a honorarios. Disminuye base (modifica incisos): 1. Contratos comerciales y de orden común, excepto contratos de crédito celebrados por entidades financieras, incluyendo sus cartas de crédito, así como los contratos relativos a la venta de mercancías o a la prestación de servicios personales. 2. Documentos extranjeros, con efecto en el país, excepto facturas comerciales. 3. Documentos en los cuales se contraiga obligaciones que den por resultado el pago, cobro o cancelación de algún valor, excepto los contratos de crédito celebrados por bancos, almacenes generales de depósito, financieras, aseguradoras y afianzadoras, incluyendo sus cartas de crédito, así como los contratos relativos a la venta de mercancías o a la prestación de servicios personales.
El DC 8-72: Por lo que se vuelve afecto la salida de bebidas gaseosas de las fábricas así como lo que recauden las empresas por sus ventas.
Modifica Dleg 1831. Deroga DC 8-72, 80-74, 65-80 y DL 107-82.
1984 DL 96-84 Ley de impuesto de papel sellado y timbres fiscales
3%. Sin cambios de tasa.
Afectos: Sobre el valor de los siguientes documentos, cuando excedan de Q1: 1. Documentos que den por resultado cobro, transmisión o cancelación de valores. 2. Títulos de crédito. 3. Documentos por los cuales se transfiera propiedad o arrendamiento de bienes inmuebles. 4. Documentos por los cuales se transfiera propiedad de vehículos cuando vendedor no sea contribuyente de IVA.
Exonerados: Documentos realizados por: El Estado, municipalidades, universidades; y personas individuales o jurídicas que por mandato de ley estén exentos. Exentos: Documentos que contengan actos o contratos gravados, así: a) Cuando estén gravados por IVA. b) Recibos por pago de sueldos y salarios (aguinaldos y otros).
13-09-1984 01-10-1984 Deroga Dleg 1831 y DC 80-74.
234
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
5. Contratos en los que se constituya gravámenes sobre cualquier clase de bienes. 6. Facturas o recibos equivalentes por prestación de servicios personales, cuando no exista relación de dependencia. 7. Facturas o recibos por pago de honorarios por prestación de servicios profesionales. 8. Comprobantes de pago por servicios prestados por agentes de seguros y fianzas. 9. Contratos para prestación de servicios no personales a futuro. 10. Boletos para entrada de espectáculos. 11. Comprobantes de pago de dividendos. 12. Contratos y recibos emitidos por funerarias.
c) Recibos por becas. d) Cheques. e) Letras de cambio. f) Aportaciones y liquidaciones de sociedades. g) Bonos y notas del tesoro. h) Comprobantes de pago de aseguradoras en concepto de seguro de vida. i) Sumas pagadas por liquidaciones de pólizas de seguro de vida. j) Boletos por transporte de personas. k) Facturas comerciales de proveedores del exterior. l) Facturas por las que ya se haya satisfecho impuesto correspondiente. También están exentas las operaciones de bancos, sociedades financieras y aseguradoras, que se expresan documentos usados internamente, operaciones crédito con BANGUAT, libretas de ahorro, CDP´s, créditos otorgados a Estado, documentos de crédito otorguen a favor de estas instituciones y los otorgados a particulares en cancelación de obligaciones.
1987 DC 61-87 Ley de impuesto de papel sellado y timbres fiscales
3%. Sin cambios de tasa.
Afectos: Sobre el valor de los siguientes documentos, cuando excedan de Q5: 1. Títulos de crédito. 2. Documentos por medio de los cuales se traslade propiedad de bienes inmuebles. 3. Contratos por los que se transfiera propiedad de automóviles, cuando el vendedor no sea contribuyente del IVA. 4. Contratos en los que se constituyan gravámenes sobre cualquier clase de bienes. 5. Facturas por la prestación de servicios personales, cuando no exista relación de dependencia.
Exonerados: Documentos realizados por: El Estado, municipalidades, universidades; asociaciones y fundaciones no lucrativas de asistencia social; y cooperativas. Exentos: Documentos que contengan actos o contratos gravados, así: a) Cuando estén gravados por IVA. b) Recibos por pago de sueldos y salarios (aguinaldos y otros). c) Recibos por pago de becas. d) Cheques
16-09-1987 08-10-1987 Deroga DL 96-84.
235
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
6. Facturas por el pago de servicios no personales, cuando el obligado no este en el ámbito del IVA. 7. Facturas por el pago de honorarios por la prestación de servicios profesionales. 8. Comprobantes de pago por servicios de seguro y fianza. 9. Contratos para la prestación de servicios no personales a futuro. 10. Entradas a espectáculos. 11. Comprobantes de pago de dividendos. 12. Contratos y recibos emitidos por funerarias. 13. Bonos de prenda.
e) Letras de cambio y demás documentos de giro (expedidos en el extranjero para ser pagados en el país, o que sean expedidos en el país, para ser pagados en el extranjero). f) Aportaciones y liquidaciones de sociedades. g) Bonos y notas del tesoro estatales. h) Pagos por liquidaciones de pólizas de seguro de vida. i) Boletos por el pago de transporte de personas. j) Facturas comerciales emitidas en el exterior. k) Facturas por las que ya se haya satisfecho impuesto correspondiente. l) La compraventa de mercancías destinados a la exportación; compraventa de café sin beneficiar y caña de azúcar. m) Recibos por alquiler de vivienda hasta Q40. n) Créditos fiduciarios (hasta 4 sueldos) o) La comercialización al menudeo de productos esenciales de consumo (de acuerdo a lista del Ministerio de Economía) y los insumos agropecuarios, útiles escolares y publicaciones que aparezcan en la Ley del IVA con tasa 0% y las medicinas de consumo humano. También están exentas las siguientes operaciones bancarias: documentos usados internamente, operaciones crédito con BANGUAT, libretas de ahorro, CDP’s, créditos otorgados a Estado, documentos de crédito otorguen a favor de estas instituciones y los otorgados a particulares en cancelación de obligaciones.
236
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1992 DC 37-92 Ley del impuesto de timbres fiscales y de papel sellado especial para protocolos
Suprime implícitamente el cobro de timbre y papel sellado sobre las ventas de bienes y servicios.
21-05-1992 01-07-1992 Deroga DC 61-87.
NOTA: Dleg: Decreto legislativo; DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley. 2. Nombre del impuesto: Papel sellado y timbres fiscales Hecho generador: Documentos jurídicos
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
1944 Dleg 1831 Tasas específicas, generalmente por la primera
hoja: • Actuación judicial: Q0.05 a Q0.50. • Certificaciones: Q0.05 a 0.10 • Libros de contabilidad, por hoja: Q0.05 • Poderes: Q1 ó Q2. • Testimonios de escritura pública, primera hoja Q1. • Títulos de preceptor y maestro: Q3; bachiller: Q5, profesional: Q10; empleados civiles y militares por cada Q100 de sueldo anual: Q0.50; de jefe de sociedad: Q10. • Aviso judicial o administrativo; testimonios, hoja siguiente a la primera: Q0.05 • Legalización de los notarios; causas criminales; protocolos; solicitudes al legislativo: Q0.10 • Certificaciones de solvencia de inmuebles no afectos al 3 por millar, por matrícula; cheques sobre el extranjero; conocimientos de embarque;
Afectos a tasa ad valorem del 1 por millar (cuando excedan de Q1): 1. Cesiones de valores y derechos. 2. Documentos extranjeros, con efecto en el país. 3. Prórrogas. 4. Protestos por falta de aceptación o de pago. 5. Testamentos.
237
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
inventarios avalúos; letras de cambio giradas en el extranjero; patente fiscal; póliza de importación o exportación; certificados de navegabilidad para aeronaves comerciales: Q0.25. • Certificaciones de solvencia de inmuebles afectos al 3 por millar, por matrícula; cartas de crédito por cada Q100,: manifiesto de carga procedente del extranjero; sobre el valor efectivo que se perciba del seguro de vida; pólizas de seguro, sobre el importe de liquidación de la póliza; patente de buque; juego de naipes: Q0.50. • Auténticas: Q3. • Cubiertas de testamentos, Patente de invención, Pedimento de embarque de buque extranjero, Permiso para remate de montepíos: Q5. Concesiones de terrenos bosques y minas, Certificados matrícula para aeronaves comerciales: Q10 • Patente de banco: Q200 Tasa ad valorem: 1 por millar, para documentos y actos afectos.
1945 DC 214 Aumenta tasas:
Pólizas de seguro, sobre el importe de liquidación de la póliza; sobre el valor efectivo que se perciba del seguro de vida; juego de naipes: Q1. Tasa ad valorem : 4 por millar.
Exentos: Documentos de los bancos privados: 1. Usados por los bancos en su administración interior y recibos de caja. Se excluyen los libros de contabilidad y documentos de operaciones por cuenta ajena. 2. Operaciones de crédito de los bancos con el Banco de Guatemala. 3. Bonos y sus cupones, libretas y pólizas de ahorro. 4. Créditos que los bancos otorguen al Estado y municipalidades. 5. Documentos de crédito que se otorguen a favor de instituciones bancarias.
14-12-1945 01-01-1946 Modifica Dleg 1831.
238
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
6. Documentos de crédito que otorguen los bancos a particulares, de cancelación de obligaciones a favor de los bancos, siempre que no excedan de Q2,000.
1948 DC 568 30-10-1948 12-11-1948 1952 DC 872 Aumenta tasa:
Tasa ad valorem: 5 por millar. 31-01-1952 12-02-1952 Modifica Dleg
1831 y DC 214.
1957 DC 1160 Adiciona inciso:
Certificaciones de exámenes de enseñanza secundaria, por hoja, Q0.10.
09-04-1957 17-04-1957 Modifica Dleg 1831.
1958 DC 1269
Suprime gravamen: Por refundición con la tarifa de importación, se suprime el cobro por póliza de importación o exportación.
Derogado por el DC 1731 de 8 enero 1968.
1963 DL 60 Aumenta tasa:
Auténticas: Q3. Tasa ad valorem: 1%
03-07-1963 12-07-1963 Modifica Dleg 1831. Ver DL 123-63 y 225-64.
1966 DC 1627 Aumenta tasa:
Sólo en 1967, la tasa ad valorem: 1.5%
30-11-1966 01-01-1967 El DC 1731 (8 enero 1968) prorrogó su vigencia por un año.
1974 DC 80-74 Aumenta tasa:
Tasa ad valorem: 2%.
Adiciona: Por cada razón puesta por los registradores
Elimina: Títulos de empleados civiles y militares.
10-09-1974 14-09-1974 Modifica Dleg 1831.
239
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
de la propiedad, Q0.25.
1976 DC 39-76 Ley del sistema especial de crédito para la vivienda con fondo de garantía estatal
Exonera: Actos y contratos derivados de fideicomisos para la vivienda.
26-08-1976 31-08-1976 Deroga DC 10-76.
1980 DC 65-80 Aumenta tasa:
Tasa ad valorem: 3%.
14-12-1981 01-01-1981 Modifica Dleg 1831 y sus reformas. El DL 107-82 mantuvo su vigencia.
1981 DC 33-81 Exonera:
Por 10 años a los copropietarios de fincas nacionales dentro del régimen del INTA.
30-09-1981 19-10-1981
1983 DL 78-83 Elimina de la base:
Juego de naipes, Q1. 06-07-1983 01-08-1983 Modifica DC
214. 1984 DL 96-84 Ley de impuesto de papel sellado y timbres fiscales
Tasas específicas, generalmente por cada hoja: • Actuaciones judiciales, administrativas y de cualquier índole: desde Q0.25 hasta Q2. • Poderes: Q1 y Q2. • Testimonios de escrituras públicas que no contengan actos exentos: Q0.25, Q1 y 3% (incluida acá por conveniencia). • Patentes: de Q5 a Q50. • Avisos judiciales; certificaciones judiciales; Certificaciones de profesionales; Certificaciones por registros públicos; Por cada razón puesta en registro público; Libros de contabilidad; Inventarios judiciales; Protocolos de notarios; Actas de legalización: Q0.25.
Afectos a tasa ad valorem de 3%: Sobre el valor de los siguientes documentos, cuando excedan de Q1: 1. Contratos civiles y mercantiles. 2. Documentos extranjeros que surtan efecto en país. 3. Comprobantes de pago emitidos por aseguradoras.
Exonerados: El Estado, las municipalidades, las universidades, y personas individuales o jurídicas que por mandato de ley estén exentos. Exentos: Documentos que contengan actos o contratos gravados, así: a) Contratos que contengan préstamos provenientes del exterior. b) Negociación de títulos crédito. c) Actuaciones judiciales en
13-09-1984 01-10-1984 Deroga Dleg 1831, DC 568 y 80-74.
240
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
• Auténticas efectuadas por dependencias del Estado; Cubiertas de testamento cerrado; Manifiestos de carga de embarque de importación o exportación: Q5. • Títulos de representantes personas jurídicas; títulos de nivel medio: Q10. • Carreras técnicas; Títulos de concesiones terrenos, bosques u otros: Q25. • Licencias para portar armas de fuego; Títulos universitarios: Q50. • Inscripción de aeronaves: Q500. Certificaciones de aeronavegabilidad: Q500. • Certificaciones de solvencia de la contribución de bienes inmuebles, por matrícula fiscal: Q1. • Tasas ad valorem: a) El valor total e la emisión de billetes de loterías que efectúen particulares, 5%. b) El valor de la indemnización proveniente de contratos de seguros, 1%. c)Tasa ad valorem: 3%. (Ver documentos afectos en base imponible).
4. Comprobantes de pago loterías y rifas estatales. 5. Recibos o comprobantes de pago por retiro de fondos de empresas para gastos personales.
ramo laboral y familiar. También están exentos las operaciones de bancos, sociedades financieras y aseguradoras, que se expresan: documentos usados internamente, operaciones crédito con BANGUAT, libretas de ahorro, CDP´s, créditos otorgados a Estado, documentos de crédito otorguen a favor de estas instituciones y los otorgados a particulares en cancelación de obligaciones.
DL 110-84 Disminuye base: La negociación de títulos de crédito, incluyendo los comprobantes de pago extendidos por la transferencia de certificados de divisas libres.
26-11-1984 01-12-1984 Modifica DL 96-84.
1987 DC 61-87 Ley del impuesto del papel sellado y timbres fiscales
Tasas específicas, generalmente por cada hoja: • Actuaciones judiciales, administrativas y de cualquier índole; avisos judiciales: de Q0.50 a Q3. • Poderes: Q5 y Q3. • Testimonio de escritura pública: Q5 y Q0.50. • Patentes: de Q10 a Q50. • Títulos para ejercer profesión: Q25 y Q50. • Inscripción de aeronaves y extensión de matrícula: de Q1,500 a Q5,000. • Certificaciones judiciales y de registros públicos; libros de contabilidad: Q0.25. • Por cada razón puesta en registro público;
Afectos a tasa ad valorem de 3%: Sobre el valor de los siguientes documentos, cuando excedan de Q5: 1. Contratos civiles y mercantiles. 2. Documentos otorgados en el extranjero que hayan de surtir efecto en el país.
Exonerados: Documentos realizados por: 1. El Estado y las municipalidades. 2. Las universidades. 3. Asociaciones y fundaciones no lucrativas de asistencia social. 4. Cooperativas. Exentos: Documentos que contengan actos o contratos gravados, así:
16-09-1987 08-10-1987 Deroga DL 96-84 y 110-84.
241
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
protocolos de notarios: Q0.50. • Certificaciones expedidas por profesionales; inventarios judiciales y contables; Actas de legalización notarial: Q1. • Auténticas efectuadas por Estado: Q6. • Manifiestos de carga y conocimientos de embarque de importación o exportación: Q10. • Nombramientos de representantes de personas jurídicas: Q20. • Promesa de compra-venta de inmuebles: Q25. • Cubiertas de testamentos cerrados: Q50. • Títulos de concesiones de terrenos, bosques u otros; Licencias de portación de armas de fuego: Q100. • Certificaciones de aeronavegabilidad, anual: Q500. Tasas ad valorem: • Valor de la indemnización proveniente de contratos de seguro de daños: 1%. • Emisión de bonos de prenda: 1.5%. • Valor total de la emisión de billetes de loterías, efectuados por particulares: 5%. • Tasa ad valorem: 3%. (Ver documentos afectos en base imponible).
3. Documentos, cuya finalidad sea la de comprobación del pago. 4. Comprobantes de pago emitido por primas o fianzas pagadas. 5. Comprobantes de pago de lotería y rifas. 6. Comprobantes de pago por retiro de fondos de las empresas, para gastos personales de sus propietarios. 7. Documentos que acrediten comisiones que pague el Estado por recaudación de impuestos.
a) Contratos que contengan préstamos provenientes del exterior. b) Negociación de títulos crédito. c) Actuaciones judiciales en ramo laboral y familiar. c) Contratos de compra-venta de vivienda. e) Contratos de construcción de obras de ingeniería civil y de arquitectura. También están exentos las operaciones de bancos, sociedades financieras y aseguradoras, que se expresan: documentos usados internamente, operaciones crédito con BANGUAT, libretas de ahorro, CDP´s, créditos otorgados a Estado, documentos de crédito otorguen a favor de estas instituciones y los otorgados a particulares en cancelación de obligaciones.
1992 DC 37-92 Ley del impuesto de timbres fiscales y de papel sellado especial para protocolos.
Tasas específicas, generalmente por cada hoja: • Poderes: generales, Q10; especiales, Q2. • Patentes: de Q50 a Q100. • Títulos: universitarios, Q100; técnicos Q25. • Inscripción de aeronaves y certificado de matrícula: de Q5,000 a Q10,000. • Por cada razón puesta por los registros públicos al pie de documentos; libros de contabilidad; índices y actas notariales: Q0.50. • Actas de legalización notarial de firmas o documentos: Q5. • Auténticas de firmas, efectuadas por dependencias del estado: Q10.
Afectos a tasa ad valorem de 3%: Sobre el valor de los siguientes documentos, cuando excedan de Q33: 1. Contratos civiles y mercantiles. 2. Documentos otorgados en extranjero que surtan efecto en el país. 3. Documentos
Exonerados: Documentos realizados por: El Estado, municipalidades; universidades; establecimientos educativos privados que realicen planes oficiales de estudios; asociaciones y fundaciones no lucrativas de asistencia social, cultural, religiosa, deportiva o científica; y todos los actos y contratos realizados por cooperativas. Exentos:
21-05-1992 01-07-1992 Deroga DC 61-87.
242
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
• Auténticas de firmas en exterior: $10. • Promesas de compra-venta de inmuebles: Q50. • Títulos o credenciales de nombramiento o comprobantes de representación de personas jurídicas; Licencias por portación de armas de fuego: Q100. • Cubiertas de testamentos cerrados: Q200. • Testimonio de las escrituras públicas de transformación, modificación, fusión o liquidación de sociedades mercantiles: Q250. • Títulos de concesiones de explotación de terrenos, bosques u otros; Certificaciones de aeronavegabilidad, anual: Q1,000. • Tasa ad valorem: 3%. (Ver documentos afectos en base imponible).
públicos, cuya finalidad sea comprobación de pago. 4. Comprobantes de pago emitido por primas pagadas o fianzas. 5. Comprobantes de pagos de lotería y rifas. 6. Recibos por retiro de fondos, para gastos personales. 7. Documentos que acrediten comisiones que pague el Estado por recaudación de impuestos.
Documentos que contengan actos o contratos gravados, así: a) Cuando estén gravados por IVA. b) Recibos por pago de sueldos y salarios (aguinaldos y otros). c) Recibos por pago de becas. d) Cheques. e) Letras de cambio y demás documentos de giro (expedidos en el extranjero para ser pagados en el país, o expedidos en el país para ser pagados en el extranjero). f) Aportaciones y liquidaciones de sociedades. g) Contratos que contengan préstamos provenientes del exterior. h) La creación, emisión, negociación y cancelación de bonos, bonos de prenda, debentures, cédulas hipotecarias y títulos de crédito, en los que intervengan entidades financieras sujetas a la fiscalización de la SB. i) La creación, emisión, negociación y cancelación de títulos de crédito de toda clase, debentures y cédulas hipotecarias, sus cupones e intereses. j) La emisión de bonos y notas del tesoro, emitidos por el Estado y municipalidades. k) Las sumas pagadas por liquidaciones de pólizas de seguro de vida. l) Las actuaciones judiciales y administrativas. m) Facturas comerciales emitidas en el exterior y las
243
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
pólizas de importación y exportación. n) Facturas por las que ya se haya satisfecho impuesto correspondiente. o) La exportación de mercancías y productos; la compraventa de productos destinadas a la exportación; la compraventa de café sin beneficiar, café en pergamino, café en oro, azúcar, banano y otros productos destinados a la exportación. p) Créditos y préstamos otorgados por entidades autorizadas por la SB. q) Créditos entre particulares. r) Contratos y operaciones de reaseguramiento. s) La constitución, transformación y modificación de sociedades mercantiles. También están exentos las operaciones de bancos, sociedades financieras y aseguradoras, que se expresan: a) documentos usados internamente; b) operaciones crédito con BANGUAT; c) operaciones con cupones, CDP´s, libretas de ahorro; d) créditos otorgados a Estado; e) documentos de crédito otorguen a favor de instituciones bancarias, y f) los otorgados a particulares en cancelación de obligaciones.
2002 DC 44-2000 Aumenta base:
Suprime la exención de créditos entre
28-06-2000 01-07-2000 Modifica DC 37-92.
244
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
particulares. DC 80-2000 Aumenta base:
Recibos que respalden pago de dividendos o utilidades, en documentos afectos.
21-11-2000 01-01-2001 Modifica DC 37-92.
2002 DC 34-2002 Disminuye base:
Restablece la exención: Créditos entre particulares.
15-05-2002 11-06-2002 Deroga DC 44-2000.
DC 88-2002 Disminuye base: Establece exención: Ventas de activos de bancos a las que la SB haya aprobado un plan de regulación o que exista junta de exclusión de activos o pasivos.
05-12-2002 24-12-2002 Modifica DC 37-92.
NOTA: Dleg: Decreto legislativo; DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley. B. Subclase de gravamen: Impuesto sobre el valor agregado 1. Nombre del impuesto: Impuesto sobre el valor agregado (IVA) Hecho generador: Venta o transferencia de mercancías, y la prestación de servicios no personales, destinados al mercado interno. (incluye mercancías importadas)
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1983 DL 72-83 10% sobre la
base imponible. Impuesto mensual.
Base del impuesto: 1. Precio neto de venta, para operaciones en mercado interno. El precio neto de venta se determina restando del precio los descuentos concedidos al emitir factura. El precio neto de venta comprende los impuestos selectivos establecidos. 2. Para importaciones, la suma que
No están afectas: 1. Aportes a sociedades mercantiles; 2. fusiones; 3. adjudicaciones por disolución de sociedades; 4. compra-venta de vivienda por sistema FHA y la financiada por estado, así como las construidas por cooperativas. 5. La prestación de los siguientes servicios no personales: transporte terrestre; los que presten las
6-07-1983 1-8-1983 (excepto para contratos de crédito y cartas de crédito emitidos por bancos,
Reformado por DL 120-83. Derogado por DL 97-84.
245
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
resulta al adicionar al valor CIF de ellas, el importe de derechos de importación y de otros tributos.
instituciones bancarias, financieras, de seguros; las que presten establecimientos de enseñanza; arrendamiento de inmuebles destinados a vivienda. Exenciones y exoneraciones: 1. Importaciones efectuadas por misiones diplomáticas, funcionarios extranjeros, personas amparadas a régimen de importaciones temporales y viajeros que ingresen a país. 2. Ventas de mercancías expresadas conforme a NAUCA, por lo tanto están exentas algunos productos alimenticios como café, carne, legumbres, harinas, leche y derivados, tortillas; productos medicinales como vitaminas, aminoácidos, penicilina, jeringas; insumos agropecuarios como abonos, semen, insecticidas, machetes; útiles escolares; productos de consumo popular como fósforos y jabones; petróleo y derivados. 3. exportaciones y reexportaciones de mercancías.
almacenes generales de depósito, asegura-doras y afianza-doras, que entró en vigor el 12-07-1983).
DL 120-83 Incluye dentro de la base la compra-venta de vivienda por régimen de FHA.
Amplía las acciones no afectas: 1. Cesiones y adjudicaciones en pago; 2. activos extraordinarios; 3. efectuadas por cooperativas; 4. herencias, legados y donaciones; 5. constitución y terminación de fideicomisos; 6. expropiación; 7. construcción de edificaciones y obras de ingeniería civil. Además de la prestación de los siguientes servicios no personales: servicio funerario; los que presten las cooperativas a sus asociados. Aumenta exenciones: 1. Importaciones realizadas por: organismos del estado y municipalidades; asociaciones y fundaciones de beneficencia, cultural, científica, educativa, artística o deportiva que no sean lucrativas; asociaciones gremiales, colegios profesionales, sindicatos y partidos políticos; instituciones religiosas, comunidades indígenas y empresas agrícolas de parcelarios conforme INTA; cooperativas. 2. Importaciones y venta de mercancías no exentas
23-09-1983 1-10-1983 Ver DL 97-84, 49-84, 67-85. Derogado por DC 27-92.
246
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
y prestaciones de servicios gravados, efectuadas por universidades, municipalidades, IGSS, ejército e IPM. Excluye del ámbito de aplicación del impuesto: a)Bienes inmuebles, b) acciones, bonos, pagarés y letras de cambio; c) especies fiscales; d) sellos de correo; e) billetes de lotería; f) billetes de banco; g) títulos valores y de crédito; h) oro y plata.
1984 DL 97-84 a) 7% para actos
gravados (ver base imponible) b) 0% para otros casos
Actos gravados: 1. Cualquier acto que transfiera mercancías; 2. su importación; 3. arrendamiento de bienes muebles; 4. servicios no personales prestados por empresas; 5. servicios no personales derivados de contratos a futuro. Gravados con tasa 0. Exportaciones de mercancías, transporte terrestre, construcción de edificaciones y obras de ingeniería civil, importaciones de: productos alimenticios, insumos agropecuarios, petróleo y derivado, útiles escolares y agua potable. Base del impuesto: Mercado interno: precio neto de venta. Se determina restando del precio los descuentos concedidos al emitir factura. Importaciones, la suma que resultante del valor CIF, el importe de derechos de importación y otros tributos. Arrendamiento bienes muebles: el valor de la renta Régimen especial: Cooperativas exentas IVA
No están afectos: a)aportes a sociedades mercantiles; b) fusiones; c) adjudicaciones por disolución de sociedades; d) cesiones y adjudicaciones en pago; e) activos extraordinarios; f) herencias, legados y donaciones; g) constitución y terminación de fideicomisos; h) expropiación; i) aportación y donaciones a entidades de beneficencia. Servicios no personales: pago por entrada a espectáculos; los que presten las instituciones bancarias, financieras, de seguros; las que presten establecimientos de enseñanza; arrendamiento de inmuebles; servicio funerario; cuotas convenidos por servicios no personales a prestarse en el futuro; pagos por ser miembro de asociaciones sociales, gremiales, deportivas, etc; comisiones que reciban los fiduciarios; servicios prestados por agentes de seguro y fianza. Con respecto a los títulos y valores, la creación y transferencia de: títulos de crédito; negociación de la factura cambiaria; bonos y cupones; valores emitidos por el Estado; billetes de banco y moneda fraccionaria; pólizas de seguro; especies fiscales; billetes de lotería; oro y plata. Entidades exentas: Municipalidades; universidades; (no deben cobrarlo); Estado; misiones diplomáticas; organismos internacionales; personas amparadas a régimen de importaciones temporales; viajeros que ingresen mercancías, de
13-09-1984 1-10-1984
247
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
importación ( no así del IVA doméstico). Arrendamiento de bienes muebles y utilización de servicios no personales, no se carga impuesto por actos gravados entre socios, no así con terceras personas.
acuerdo a legislación aduanera; asociaciones e instituciones de asistencia social, cultural, científica, educativa, etc., sin fines de lucro.
1985 DL 30-85 7%, 0% Reduce el número de artículos
importados con tasa del 0%, por lo que básicamente quedan los artículos siguientes: productos alimenticios, derivados del petróleo, y agua potable.
Agrega a exentos: Misiones diplomáticas y consulares.
08-04-1985 01-05-1985 Derogado por DL 36-85 de 16 abril 1985.
1987 DC 60-87 7%, 0% Reduce la liste de productos
importados con tasa del 0% 0% para exportaciones (menos café, azúcar, banano, algodón y carne fresca). Elimina el resto de de actos gravados con esta tasa (excepto importaciones)
Agrega a exentos: CDAG; IGSS; personas dedicadas al transporte terrestre; y centros educativos privados. Agrega a no afectos: La prestación de servicios no personales y actividades siguientes: construcción de edificaciones; exportaciones de: café, azúcar, banano, algodón y carne fresca; venta de café y caña de azúcar.
15-09-1987 08-10-1987
1989 DL 24-89 Agrega a no afectos:
Automóviles importados para diputados.
1992 DC 27-92 7% sobre la
base imponible. La tarifa deberá estar incluida dentro del precio de venta.
Base imponible: Ventas: precio de operación menos los descuentos, al cual se le adiciona los recargos financieros, valor de envases y cualquier otra suma cargada por los contribuyentes a los adquirientes. Prestación de servicios: precio de los mismos menos descuentos, adicionándoles recargos financieros, el valor de bienes utilizados en el servicio y cualquier otra suma cargada por los contribuyentes a los adquirientes.
De las ventas y servicios exentos del impuesto: Exenciones generales: 1. Importaciones de bienes muebles que efectúen: cooperativas, personas individuales o jurídicas amparadas por régimen de importación temporal y viajeros que ingresen a país. 2. Exportaciones. 3. Transferencia de dominio de muebles e inmuebles en aportes a sociedades civiles y mercantiles: aportes a sociedades, fusiones de sociedades, herencias, legados y donaciones por causa de muerte. 4. Servicios que presten bolsa de valores e instituciones fiscalizadas por SB.
09-04-1992 01-07-1992
248
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Importaciones: el valor aduanero de los bienes o en su defecto el valor CIF. Arrendamiento de bienes muebles e inmuebles: el valor de la renta mas los recargos financieros si los hubiere. Adjudicaciones: su valor. Retiros de bienes muebles de empresa para consumo personal: su precio de adquisición. Para el caso de bienes inmuebles y vehículos: el precio de enajenación, en la factura respectiva. De los exportadores: Tendrán derecho a recuperar el crédito fiscal a su favor por le impuesto que se les hubiere cargado al adquirir o importar bienes o utilizar servicios destinados a la realización de su actividad económica.
5. Creación y transferencia de títulos valores y crédito menos acto de emisión de factura cambiaria. 6. Constitución de fideicomisos. 7. Aportaciones a asociaciones y fundaciones no lucrativas. 8. Pagos por derecho de ser miembro de asociaciones no lucrativas. 9. Venta al menudeo en mercados. 10. Venta de vivienda de de valor de hasta Q100,000, siempre y cuando la familia no tenga vivienda propia. Exenciones especificas: a). centros educativos públicos y privados; b) universidades; c) CDAG y COG; d) IGSS; e) misiones diplomáticas; f) organismos internacionales; g) asociaciones y fundaciones de beneficencia, cultural, científica, educativa, artística o deportiva que no sean lucrativas, asociaciones gremiales, colegios profesionales, sindicatos e instituciones religiosas; h) municipalidades.
1994 DC 29-94 7%, 0% Agrega a exenciones generales:
A las Cooperativas, que no cargarán el impuesto cuando efectúen venta, prestación de servicios financieros y otros con sus asociados
17-03-1994 20-04-1994 En la factura deberá hacerse constar como adicional la tasa del 7%.
DC 60-94 A partir de 1 enero 1996, aumenta tasa al 10%. Pequeños contribuyentes (ingresos anuales < Q30 mil), tienen opción de pagar 2% de ingresos totales.
Elimina de exenciones específicas: (por lo que deberán cargar IVA): 1. Asociaciones y fundaciones de beneficencia, cultural, científica, educativa, artística o deportiva que no sean lucrativas, asociaciones gremiales, colegios profesionales, sindicatos e instituciones religiosas; 2. Municipalidades.
Modifica sobre las ventas y servicios exentos del impuesto: Agrega a exenciones generales: 1. importaciones: las que hagan funcionarios, diplomáticos, misiones diplomáticas y organismos internacionales. 2. intereses que devenguen los títulos de crédito y otras obligaciones emitidas por las sociedades; 3. los servicios que prestan las asociaciones sin fines de lucro.
30-11-1994 01-01-1995 De los exportadores: Pueden exigir devolución de 100% de crédito fiscal.
1996 DC 142-96 Pequeños Modifica exención general: 28-11-1996 01-01-1997 De los
249
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
contribuyentes (ingresos menores a Q36,000 anuales), tienen opción de pagar 5% de ingresos totales.
Venta de vivienda de de valor de hasta $17,500 al tipo cambio de mercado cambiario, siempre y cuando la familia no tenga vivienda propia.
exportadores: Devolución de crédito fiscal mediante vales tributarios pueden ser utilizada para pagar cualquier impuesto o multas. Pueden exigir devolución de 90% de crédito fiscal.
1999 DC 39-99 Tasa especial
para vehículos de 2da mano
Se aplica una tasa fija conforme al modelo anual y años de uso del mismo: del modelo anual, hasta tercer año de uso…Q500; del cuarto al séptimo año de uso...Q300; del octavo y mas años...Q100. Motocicletas; del modelo anual, hasta tercer año de uso…Q200; del cuarto al séptimo año de uso...Q100; del octavo y mas años...Q50.
26-10-1999 23-11-1999
2000 DC 44-2000
Aumenta base imponible: El IVA Importaciones se cobra sobre el valor que resulte de adicionar al precio CIF, el monto de los derechos arancelarios y demás recargos que se cobren con motivo de la importación.
28-06-2000 01-07-2000
2001 DC 32-2001
Aumenta tasa al 12%
26-07-2001 02-08-2001
2002 DC 88-2002
Agrega a exenciones generales: Venta de activos de Bancos o Sociedades financieras a las que la SB haya aprobado un plan
05-12-2002 24-12-2002
250
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
de regulación o en que exista una Junta de Exclusión de activos y pasivos.
2003 DC 16-2003
Agrega a exenciones generales: Compra y venta de genéricos y antiretrovirales para VIH/SIDA.
08-04-2003 06-05-2003
DC 32-2003
Aumenta tasa en 18% para las bebidas alcohólicas: Pagan 30% por importación y venta
1. Bebidas alcohólicas destiladas, a que se refiere partida 2208; 2. Bebidas alcohólicas mezcladas con gaseosa a que se refiere fracción 2208.90.90; 3. Cerveza a que se refiere fracción 2203.00.00.
05-06-2003 01-07-2003 Esta reforma fue declarada inconstitucional
2006 DC 20-2006
Modifica sobre las ventas y servicios exentos del impuesto: Elimina de exenciones generales: - Transferencia de dominio de muebles e inmuebles en aportes a sociedades civiles y mercantiles: aportes a sociedades, fusiones de sociedades, herencias, legados y donaciones por causa de muerte. No estará exenta la aportación de inmuebles a sociedades cuando el inmueble a aportar sea todo o parte de un inmueble previamente aportado a una sociedad que se dedique al desarrollo inmobiliario.
06-06-2006 01-08-2006
NOTA: Dleg: Decreto legislativo; DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley.
251
C. Subclase de gravamen: Impuestos selectivos 1. Nombre del impuesto: Impuesto sobre los productos derivados del petróleo Hecho generador: Momento de salida de los productos de los depósitos de almacenamiento de las compañías distribuidoras y/o plantas procesadoras
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1944 Dleg 1645 Impuesto de vialidad
Establece impuesto selectivo: Galón gasolina y nafta: Q0.05.
Galón Primer impuesto a los derivados del petróleo.
Dgub 1182 Aumenta tasa: Gasolina y nafta: Q0.09. 1945 DJRG 65 Aumenta tasa: Gasolina y nafta: Q0.20. Galón 28-02-1945 Refunde Dleg
1645 y Dgub 1182.
1954 DJG 20 Suprime el impuesto de vialidad. 15-07-1954 Suprime DJRG
65.
Dpres 118 Reestablece impuesto: Gasolina y nafta: Q0.10. Galón 22-10-1954 Reestablece DJRG 65.
1958 DC 1269 Arancel de aduanas
Elimina impuesto selectivo Dpres 118 Aumenta tasa para derivados del petróleo importados: a) gasolina: Q0.18 y 14% ad valorem b) kerosene, gas oil y diesel, fuel oil, bunker: libre y 1% a.v.
Cobró exclusivamente a derivados del petróleo importados. Para tasa específica: galón Para tasa ad valorem: sobre el valor CIF.
19-12-1958
1963 DL 58 Impuesto sobre el consumo nacional de los derivados del petróleo
Reestablece impuesto selectivo a) gasolina: Q0.196; b) kerosene, gases combustibles y Fuel oil, bunker: Q0.01; c) gas oil y diesel: Q0.05; Disminuye tasas para derivados del petróleo importados: Modifica tasas arancel de aduanas en las partidas correspondientes a derivados de petróleo (kerosene, gas oil, diesel, aceites lubricantes,
Galón 03-07-1963 04-07-1963 Reestablece impuesto selectivo.
252
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
gasolina y carburantes) con tasas específicas de Q0.02 a 0.25 por galón y tasas ad valorem en promedio de 10%.
DL 149 Reduce base: Otorga exoneración a: Las dependencias del estado e instituciones autónomas y las municipalidades; misiones diplomáticas a base de reciprocidad; aeroclub de Guatemala con 50% e instituciones de beneficencia.
10-12-1963 Modifica DL 58. Derogado por DC 96-73.
1964 DL 293 Reduce base:
Exonera a las personas dedicadas a la generación y venta de energía eléctrica las poblaciones del país.
17-11-1964 20-11-1964 Modifica DL 58.
1973 DC 96-73 Aumenta base:
Se suprimen todas las exoneraciones vigentes, excepto las instituciones que gozan de ellas por mandato constitucional.
Sin embargo, cuando las refinerías no elaboren las cantidades necesarias de derivados de petróleo, se exonerará de derechos de importación a las cantidades que cubran la diferencia entre producción nacional y la demanda nacional.
04-12-1973 21-12-1973 Modifica DL 58. Deroga DL 149 y 293.
1979 DC 31-1979 Elimina tasas del arancel de importación:
Libre de derechos arancelarios la importación de kerosene, diesel, bunker, gasolina regular y súper. Se exceptúa gasolina de avión.
29-05-1979 05-06-1979 Establece un sobrecargo compensatorio.
1983
253
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
DL 85-83 Tasa pasa de específico a ad valorem: a) gasolina: 17% b) kerosene: 8% c) gas oil y diesel: 12% d) petróleo crudo: 10% e) Fuel oil , bunker: 0.15%.
Precio de venta a consumidor final.
Modifica DL 58.
1985 DL 82-85 Disminuye tasas:
a) gasolina: 11%. Disminuye tasa en 6%. 31-07-1985 01-08-1985 Modifica DL 85-
83. 1992 DC 38-92 Ley de impuesto a la distribución de petróleo crudo y combustible derivados del petróleo
Tasa pasa de ad valorem a específico: a) gasolina: Q2; b) kerosene, petróleo curdo, fuel oil, bunker, nafta, gas licuado, asfaltos, otros derivados: Q0.50; c) gas oil y diesel: Q0.75;
Base imponible: Galón americano de 3.785 litros, a temperatura ambiente.
Productos no afectos: petróleo crudo nacional, petróleo crudo y/o reconstituido importado que se use en refinerías. Exenciones: a) instituciones por mandato constitucional; b) organismos internacionales; c) generación de energía eléctrica para la venta y consumo público.
25-05-1992 01-07-1992 Deroga DL 58, 85-83 y 82-85.
1996 DC 134-1996 Tasas específicas
a) gasolina súper: Q2.70; b) gasolina regular: Q2.65; c) gasolina aviación: Q2; d) gas oil: Q0.75; e) diesel: Q1.30; f) kerosene, nafta, gas licuado, petróleo curdo, asfaltos, otros derivados: Q0.50; g) fuel oil, bunker: Q0.55.
27-11-1996 01-01-1997 Modifica DC 38-92
1997 DC 123-1997 Tasas específicas
a) gasolina súper: Q3.70; b) gasolina regular: Q3.65; c) gas oil y diesel: Q1.30.
Aumenta base: Elimina exoneración de combustibles utilizados para generación de energía eléctrica para la venta y
27-11-1997 02-01-1998 Modifica a DC 38-92 y 134-96.
254
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
consumo público, por lo que aumenta base.
2001 DC 33-2001 Dolariza tasas:
a) gasolina súper, gasolina aviación: $0.48; b) gasolina regular: $0.47; c) gas oil y diesel: $0.17; d) kerosene, nafta, fuel oil, bunker, gas licuado, petróleo crudo, asfaltos, otros derivados : $0.06; e) fuel oil, bunker: $0.25.
Disminuye base: Exonera el bunker que sea usado en generación de energía eléctrica.
26-07-2001 02-08-2001 Modifica DC 123-97 Declarado inconstitucional
2003 DC 4-2003 Reestablece cobro en quetzales:
a) gasolina súper: Q4.70; b) gasolina regular: Q4.60; c) gasolina aviación: Q4.70; d) gas oil y diesel: Q1.30; e) kerosene; nafta; gas licuado (propano); petróleo crudo; asfaltos; otros combustibles derivados del petróleo: Q0.50; g) fuel oil, bunker: Q0.55;
06-02-2003 15-02-2003 Modifica DC 33-2001. Fue declarado inconstitucional el hecho generador, su cobro se suspendió en el año 2005 (enero-agosto)
DC 11-2003 Modifica base: Agrega kerosene para motores de reacción: Q0.50.
Disminuye base: Exonera de la aplicación del impuesto a bunker, diesel y petróleo crudo que sea usado en generación de energía eléctrica y el gas propano usado en el llenado de los cilindros de gas de uso doméstico.
02-04-2003 15-04-2003 Modifica DC 4-2003. Declarada inconstitucional el impuesto sobre el búnker C
2005 DC 38-2005 Restituye el impuesto sobre distribución de
petróleo crudo y sus derivados, el cual estaba suspendido debido a un recurso de inconstitucionalidad
NOTA: Dleg: Decreto legislativo; Dgub: Decreto gubernativo; DJRG: Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno; DC: Decreto del Congreso; DJG: Decreto de la Junta de Gobierno; Dpres: Decreto presidencial; DL: Decreto-ley.
255
2. Nombre del impuesto: Impuesto sobre las bebidas alcohólicas Hecho generador: Momento de salida de las bebidas alcohólicas de los centros de almacenamiento de fabricantes o importadores
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1944 Dgub 1602 Dgub 1698
a) alcohol de 88 grados: Q0.72 b) aguardiente y licor: Q0.39 c) cerveza nacional: Q0.04
Litro 12-11-1934 12-08-1935
Dgub 1907 Timbre para cerveza: Menos de medio litro: Q0.02; 1 litro: Q0.04; 5 litros: Q0.20; 10 litros: Q0.40; 20 litros: Q0.80; 40 litros: Q1.60.
Litro Diciembre 1936
DJRG 14 a) aguardiente y licor: Q 0.55 litro b) cerveza nacional: Q 0.06 litro
Litro 17-11-1944
1945 DC 194 a) alcohol de 88 grados: Q1.55 litro
b) aguardientes y licor: Q0.80 litro c) cerveza nacional: Q0.10 litro
Litro 17-11-1945 Deroga DJRG 14
1947 DC 382 Establece sobretasas:
a) aguardiente natural: Q0.08 b) cerveza nacional: Q0.03 c) cerveza extranjera en envase de vidrio: Q0.03 d) cerveza extranjera: Q0.05 e) licor o aguardiente importado en envase no denominado: Q0.20 f) licor o aguardiente importado en envase de vidrio: Q.0.10 Licores y aguardientes de producción extranjera que se expenda en envases de vidrio y en envases no denominados: Q0.10 y Q0.20 respectivamente.
Litro 16-05-1947 Las sobretasas se aplican mientras se construya el estadio nacional (Estadio Mateo Flores).
DC 435 Aumenta sobretasas: a) Cerveza extranjera: Q0.05 b) licor o aguardiente importado: Q0.20 Crea nuevas sobretasas: a) vinos y sidras extranjeros en envases no denominados: Q0.10 b) vinos y sidras extranjeros en envases de vidrio: Q0.05
litro 16-10-1947 Deroga DC 382. Derogados los impuestos de importación por DC 1765, Arancel de aduanas.
256
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1948 DC 536 Ley de alcoholes, bebidas alcohólicas
Sustituye anterior ley de bebidas alcohólicas: a) alcohol de 88 grados: Q1.28 litro b) aguardientes naturales, preparados y licores: Q0.80 litro c) cerveza: envases de 1 a 400 gr.: Q0.04, envases de 401 a 500 gr.: Q0.05 y envases de 501 a 1000 gr.: Q0.10.
Litro, y para el caso de la cerveza gramos.
30-07-1948 Deroga leyes anteriores a excepción de DC 435.
1950 DC 781 Grava bebidas importadas:
Aguardiente de caña, bebidas espirituosas y licores dulces con tasas de Q2 a Q3.50
Kilo 23-11-1950 18-12-1950
1951 DC 812 Aumenta tasa
Aguardientes naturales, preparados y licores: Q0.88
Litro 29-05-1951 Modifica DC 536
1952 DC 934 Establece sobretasa:
Aguardiente natural, preparado o licores: Q0.16 Litro 24-11-1952
1953 DC 1026 Aumenta tasa
Cerveza: Q0.20 por cada 1,000 gr. Gramos Tramo exento en cobro
de cerveza: Los menores a 1,000 gr.
12-11-1953 Modifica DC 536.
DC 1029 Establece sobretasas para bebidas alcohólicas importadas: Para aguardientes en: Q0.30, Q0.10 y Q0.20 Kg. Resto bebidas aumenta derechos de aduana en Q1.
Kilo 30-11-1953 Modifica DC 1765 Arancel de Aduanas.
1963 DL 42 Nuevo inciso:
Vinos de frutas, naturales y sidras nacionales: envases de 1 a 500 ml.: Q0.10, envases de 501 a 1000 ml.: Q0.15.
Mililitros. Afectos: Los refrescos embotellados que contengan alcohol hasta 15 grados serán considerados vinos.
31-05-1963 13-06-1963 Adiciona DC 536
DL 71 Disminuye tasa: Vinos de frutas, naturales y sidras nacionales: Q0.06 litro.
Cambia a litro.
15-07-1963 17-07-1963 Modifica DL 42.
1964 DL 230 Aumenta tasa:
Cerveza: Q0.21 por cada 1,000 gr. 23-06-1964 01-07-1964 Elimina arbitrios
sobre la cerveza.
257
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Modifica DC 536 y 1026.
1965 DL 334 Establece sobretasa:
Refunde los arbitrios al aguardiente en única tasa. Aguardiente natural, preparado y licores: Q0.10
Litro 25-02-1965 01-03-1965 Elimina arbitrios sobre el aguardiente y licor.
1974 DC 80-74 Aumenta tasa:
a) aguardientes naturales, preparados y licores: Q1.04 b) cerveza: Q0.24 c) vinos de frutas, naturales y sidras nacionales: Q0.10
Litro 10-09-1974 14-09-1974 Modifica DC 536, 813, DL 71 y 230.
1979 DC 65-79 Aumenta tasas
a) aguardiente o licor preparado: Q1.14 b) cerveza: Q0.29 c) vinos de frutas, naturales y sidras nacionales: Q0.15 Establece tasas licores importados d) cerveza importada: Q0.15; e) aguardiente o licor importado: Q0.15; f) vinos y sidras importados: Q0.10
A los gravámenes que contiene este decreto no se les aplican exoneraciones de ninguna naturaleza.
12-10-1979 15-10-1979 Modifica DC 80-74 y DL 71.
1983 DL 74-83 Ley de racionaliza-ción de los impuestos al consumo de bebidas alcohólicas destiladas, cerveza y otras bebidas
Homologa la tasa cobrada, sin importar si las bebidas alcohólicas son importadas o fabricadas localmente. Cambia de tasa específica a ad valorem: a) 80% a bebidas alcohólicas destiladas, en partida 112-04, por los primeros Q2.50 y 20% sobre el exceso b) 40% a cerveza, en subpartida 112-03-00 c) 20% a vinos en partida 112-01 d) 10% al champagne en subpartida 112-01-03 e) 10% al vino vermouth en inciso 112-01-05-09 f) 10% a sidras en subpartida 112-02-00 Nota: Las partidas o subpartidas son del Arancel de Aduanas (NAUCA I).
Establece impuesto de una sola etapa sobre el consumo en el mercado interno. Base imponible: a) Fabricadas localmente (precio de venta ex-fábrica): integrado por costos reales de producción y de envase, más utilidad normal de los traslados de dominio y consumo de las mercancías. b) Importadas: La suma del valor CIF, derechos importación y otros
Exenciones: a) Importaciones efectuadas por misiones diplomáticas y funcionarios extranjeros b) Importaciones bajo ley incentivo a exportaciones DL 80-82 y las de viajeros con base en CAUCA y RECAUCA c) Exportaciones o reexportaciones de mercancías cuyo consumo este gravado d) Consumo de bebidas gaseosas envasadas por medios no mecánicos
06-07-1983 01-08-1983 La ley incluye cobro a bebidas gaseosas (sin colocar en descripción). Deroga DC 536, en lo referente a la tasa, hecho generador y base imponible. Deroga DC 435, 934, 80-74, 65-79 y DL 230.
258
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
recargos.
e) Consumo de agua potable.
1984 DL 11-84 Impone un tope mínimo a la recaudación:
Para inciso a) bajo ningún caso la recaudación será inferior a Q1.60 por litro.
30-01-1984 01-02-1984 Modifica DL 74-83.
1985 DL 30-85 Aumenta tope mínimo y tasa
a) 80% a bebidas alcohólicas destiladas, en partida 112-04, por los primeros Q2.50 y 20% sobre el exceso. En ningún caso el impuesto será inferior a Q1.80 por litro. b) 50% a cerveza, en subpartida 112-03-00. El impuesto no será inferior a Q0.35 por litro.
08-04-1985 01-05-1985 Modifica DL 74-83.
1994 DC 56-94 Aumenta base:
Base imponible: El precio ex fábrica se modificará en igual porcentaje en que varié el precio de venta al detallista. Trata de hacer acorde (igualar la elasticidad o cambio porcentual) el precio ex fábrica con el precio al consumidor.
24-11-1994 10-12-1994 Modifica DL 74-83.
1997 DC 132-97 Aumenta tasas:
b) 20% a vinos en partida 22.04 c) 20% a vino espumoso en partida 22.041000 d) 20% al vino vermouth en partida 22.05 e) 10% a sidras en subpartida 22.060000 Reduce tasa a) 48% a cerveza, en subpartida 22.030000 b) 48% a bebidas alcohólicas destiladas, en partida 22-08. Nueva tasa 48% a bebidas alcohólicas mezcladas con gaseosa en subpartida 22.029090
05-12-1997 01-01-1998 Modifica DL 74-83. Nota: Las partidas o subpartidas son del Sistema Arancelario Centroamericano (SAC).
259
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
2000 DC 43-2000 Ley del impuesto sobre la distribución de bebidas alcohólicas destiladas, cervezas, otras bebidas fermentadas y bebidas gaseosas
Disminuye tasas: a) 10.6% a bebidas alcohólicas destiladas, en partida 22.08 y bebidas alcohólicas mezcladas con gaseosa en subpartida 22.029090 b) 10% a cerveza, en subpartida 22.030000 c) 2.09% a sidras en subpartida 22.060000 d) 4.18% al vino vermouth, a vinos en partida 22.04 y vino espumoso en partida 22.041000.
El impuesto es sobre la distribución de bebidas alcohólicas destiladas, cervezas, otras bebidas fermentadas y gaseosas, de producción nacional o importada. Aumenta base imponible: Precio de venta al consumidor final, sugerido por el fabricante o importador. Reduce exenciones, con respecto a DL 74-83.
Exenciones: a) las importaciones que efectúen misiones diplomáticas y funcionarios extranjeros b) exportaciones o reexportaciones de estas bebidas.
27-06-2000 01-08-2000 Deroga DL 7-83, además de cualquier otra ley que se oponga.
DC 82-2000 Aumenta tasas: a) 15% a bebidas alcohólicas destiladas, en partida 22.08 y bebidas alcohólicas mezcladas con gaseosa en subpartida 22.029090 b) 15% a cerveza, en subpartida 22.030000 c) 6% a vinos en partida 22.04, sidras en subpartida 22.060000, vino vermouth en partida 22.05, vino espumoso en partida 22.041000 i) 5% alcoholes industriales a que se refiere partida 2903.4m 2903.5, 2903.6, 29.04, 29.05, 29.06, 29.07, 29.08, 29.09.
27-11-2000 07-12-2000 Modifica DC 43-2000.
2001 DC 35-2001 Ley del Timbre de Control Fiscal
Crea un timbre de control fiscal para bebidas destiladas a)Q.1 por litro o fracción adicional a un litro, y en el caso de envases con capacidad mayor a 75 cl y menor a un litro. b)Q.0.75 por cada envase con capacidad menor a 50 cl y hasta de 75 cl c)Q.0.50 por c/envase con capacidad menor a 25 cl y hasta de 50 cl d)Q.0.50 por c/ envase con capacidad de hasta 25 cl Bebidas alcohólicas mezcladas, vinos y sidras
Declarado inconstitucional
260
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
a)Q.1 por litro o fracción adicional a un litro, y en el caso de envases con capacidad mayor a 75 cl y menor a un litro. b)Q.0.50 por c/ envase con capacidad de hasta 75 cl
DC 60-2001 Cambia a tasas específicas dolarizadas: Nacional: a) $0.20 a vinos en partida 22.04 b) $0.15 a sidras en subpartida 22.060000 c) $0.30 al vino vermouth en partida 22.05 d) $0.40 a vino espumoso en partida 22.041000 e) $0.15 otras bebidas fermentadas en fracción 2206.00.00. Importados: a) $1 a vinos en partida 22.04 b) $0.75 a sidras en subpartida 22.060000 c) $1 al vino vermouth en partida 22.05 d) $2.50 a vino espumoso en partida 22.041000 e) $0.75 otras bebidas fermentadas en fracción 2206.00.00.
Para efecto de aplicación la medida es el litro. Base imponible: Cantidad de litros tanto de producción nacional como importada que se distribuyan en territorio nacional por mes.
Exenciones: a) las importaciones que efectúen misiones diplomáticas y funcionarios extranjeros b) exportaciones o reexportaciones de estas bebidas.
23-11-2001 01-12-2001 Derogado por DC 7-2002
DC 60-2001, DC 61-2001 y DC 64-2001
Cambia a tasas específicas dolarizadas: Cervezas y otras bebidas de cereales fermentados, a que se refiere fracción 2203.00.00: $0.30. a) bebidas alcohólicas destiladas, a que se refiere partida 2208: aguardiente: $1, ron: $1.75; whisky: $2.75, ginebra: $3, vodka: $2, tequila: $2, otros licores: $3. b) bebidas alcohólicas mezcladas con gaseosa a que se refiere fracción 2208.90.90: $0.30. c) alcoholes industriales a que se refiere fracción 2207.20.00: $0.03. d) alcoholes industriales a que se refiere partidas 2905, 2906 y 2907: $0.10. e) Vinos nacionales partida 2204 $0.20 f) Sidras nacionales partida 2206 y otras bebidas fermentadas nacionales partida 2206 $0.15 g) Vino vermouth nacional partida 2205 $0.30 h) Vino espumoso nacional partida 2204 $0.40 i) Vinos importados partida 2204 $1.00 f) Sidras importadas partida 2206 y otras bebidas fermentadas importadas partida 2206 $0.75 g) Vino vermouth importado partida 2205 $1.00
Para efecto de aplicación la medida es el litro. Base imponible: Cantidad de litros tanto de producción nacional como importada que se distribuyan en territorio nacional por mes.
Exenciones: a) las importaciones que efectúen misiones diplomáticas y funcionarios extranjeros b) exportaciones o reexportaciones de estas bebidas.
23-11-2001 01-12-2001 64-2001: Deroga DC 43-2000 y 82-2000. Declarados inconstitucionales
261
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
h) Vino espumoso importado partida 2204 $2.50 2002 DC 7-2002, 8-2002, 10-2002
Cobro en quetzales: a)Vinos partida 2204, vino vermouth partida 2205 Q4 b)Sidras en subpartida 2206 y otras bebidas fermentadas en fracción 2206.00.00. Q3 c)Vino espumoso en partida 22.041000 Q10 d) Bebidas alcohólicas destiladas: aguardiente: Q4.30, ron: Q9, whisky, ginebra, vodka, tequila, otros licores: Q20 g) Bebidas alcohólicas mezcladas con gaseosa fracción 2208.90.90: Q1.10 h)Alcoholes industriales fracción 2207.20.00: Q0.24 i) Alcoholes industriales partidas 2905, 2906 y 2907: Q0.80 j) Aguardiente de producción nacional: Q0.35. k)Cervezas y otras bebidas de cereales fermentados, a que se refiere fracción 2203.00.00: Q1.10.
Para efecto de aplicación la medida es el litro. Base imponible: Cantidad de litros tanto de producción nacional como importada que se distribuyan en territorio nacional por mes.
Exenciones: a) las importaciones que efectúen misiones diplomáticas y funcionarios extranjeros; b) exportaciones o reexportaciones de estas bebidas.
13-02-2002 01-03-2002 DC 7-2002 deroga DC 60-2001, DC 8-2002 deroga 61-2001 y DC 10-2002 deroga DC 64-2001. Declarados inconstitucionales
2003 DC 11-2003 Modifica tasas:
a) Bebidas alcohólicas destiladas, a que se refiere 2208: aguardiente, Q6.30, ron: Q12 b) bebidas alcohólicas mezcladas con gaseosa a que se refiere fracción 2208.90.90 y Cervezas y otras bebidas de cereales fermentados, a que se refiere fracción 2203.00.00: Q2 e) aguardiente de producción nacional: Q2.50. f) Vinos en partida 22.04 Q3 g) Sidras en subpartida 22.060000 y otras bebidas fermentadas Q1.50
02-04-2003 15-04-2003 Modifica DC 7-2002, 8-2002 y 10-2002. Declarado inconstitucional
2004 DC 21-2004 Cambia a tasas ad valorem:
a) 8.5% bebidas alcohólicas destiladas, partida 2208 b) 7.5% bebidas alcohólicas mezcladas con gaseosa en subpartida 22.029090, vinos en partida 22.04, sidras en subpartida 22.060000, vino vermouth en partida 22.05, vino espumoso en partida 22.041000, demás bebidas fermentadas en
Precio de venta a consumidor final sugerido por fabricante o importador reportado a SAT.
23-06-2004 13-07-2004 Deroga DC 7-2002, 8-2002 y 10-2002.
262
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
fracción 2206.00.00. c) 6% a cerveza, en subpartida 22.030000
NOTA: Dgub: Decreto gubernativo; DJRG: Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno; DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley. 3. Nombre del impuesto: Impuesto sobre las bebidas no alcohólicas Hecho generador: Momento de salida de las bebidas no alcohólicas de los centros de almacenamiento de fabricantes o de los importadores.
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1952 DC 872 Establece impuesto a la bebida
gaseosa: a) Bebida gaseosa: Q0.01 por botella de 350 ml.
Botella de 350 ml. 31-01-1952 Primer impuesto a las bebidas no alcohólicas.
1968 DC 1777 a) Bebida gaseosa o no gaseosa:
Q0.01 por botella de 350 m.l. b) Bebida gaseosa o no gaseosa: Q0.01 por cada fracción de 350 m.l. (aplica para botellas de distinta capacidad a la mencionada en inciso a)).
Aumenta base de DC 872: Incluye en el impuesto al resto de bebidas no alcohólicas. Además extiende el cobro a botellas con distinta medida de la base imponible original.
23-07-1968 09-01-1968 Modifica DC 872.
1983 DL 74-83 Ley de racionaliza-ción de los impuestos al consumo de bebidas alcohólicas destiladas, cerveza y otras bebidas
Homologa la tasa cobrada. No importa si las bebidas no alcohólicas son importadas o fabricadas localmente. Cambia de tasa específica a ad valorem: a) 1% a bebidas gaseosas en subpartida 111-01-01 y 111-01-02. Nota: Las partidas o subpartidas son del Arancel de Aduanas
Establece impuesto de una sola etapa sobre el consumo en el mercado interno. Base imponible: a) precio de venta ex-fábrica, integrado este por costos reales de producción y de envase, más utilidad normal de los traslados de dominio y consumo de las mercancías. b) suma de adicionar al valor CIF, el monto de derechos importación y otros recargos.
a) Las importaciones que efectúen misiones diplomáticas y funcionarios extranjeros. b) Las importaciones contempladas en ley incentivo a exportaciones DL 80-82 y las de viajeros con base en CAUCA y RECAUCA c) Las exportaciones o reexportaciones de mercancías cuyo
06-07-1983 01-08-1983 Deroga DC 872 y 1777. Declarado inconstitucional por sentencia publicada el 25 de mayo del 2000.
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Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
(NAUCA I). Disminuye base: Excluye a las bebidas no alcohólicas que no sean gaseosas (ver las subpartidas de NAUCA I). Aunque se presume que con el cambio a NAUCA II, se elimina esta exclusión.
consumo este gravado. d) El consumo de bebidas gaseosas envasadas por medios no mecánicos. e) El consumo de agua potable.
1985 DL 30-85 a) 5% a bebidas gaseosas en
supartida 111-01-01 y 111-01-02. En ningún caso será inferior a Q0.01 por botella de 350 ml. Aumenta tasa de DL 74-83: En 4%. Añade tope mínimo
08-04-1985 01-05-1985 Modifica DL 74-83. Suspensión de la vigencia de este decreto por DL 32-85 publicado el 12 abril 1985.
1994 DC 56-94 Aumenta base de DL 74-83:
Base imponible: El precio ex fábrica se modificará en igual porcentaje en que varié el precio de venta al detallista. Trata de hacer acorde (igualar la elasticidad o cambio porcentual) el precio ex fábrica con el precio al consumidor.
24-11-1994 10-12-1994 Modifica DL 74-83.
1997 DC 132-97 Mantiene tasa de DL 74-83:
a) 1% a bebidas gaseosas en partidas 22.01 y 22.02. Nota: Las partidas o subpartidas son del Arancel de Aduanas (SAC).
Aumenta base de DL 74-83: Implícitamente (por el cambio de NAUCA I a SAC), incluye a las demás bebidas no alcohólicas (incluyendo agua pura), excepto jugos de frutas, legumbres y hortalizas.
05-12-1997 01-01-1998 Modifica DL 74-83.
2000 DC 43-2000 Ley del impuesto sobre la distribución de bebidas
a) 0.2% a bebidas gaseosas en partida 22.01 y 22.02. Disminuye tasa: En 0.8%.
El impuesto es sobre la distribución de bebidas alcohólicas destiladas, cervezas, otras bebidas fermentadas y gaseosas, de producción nacional o importada.
a) las importaciones que efectúen misiones diplomáticas y funcionarios extranjeros b) exportaciones o
27-06-2000 01-08-2000 Deroga DL 7-83, además de cualquier otra ley que se oponga.
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Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
alcohólicas destiladas, cervezas, otras bebidas fermentadas y bebidas gaseosas
Aunque se debe recordar, que como la base imponible cambio esta disminución se ve compensada.
Base imponible: Precio de venta al consumidor final, sugerido por el fabricante o importador. Aumenta base: Porque la base imponible es el precio de venta.
reexportaciones de estas bebidas. Reduce exenciones, con respecto a DL 74-83.
DC 82-2000 a) 0.2% a bebidas gaseosas en partida 22.01 y 22.02. Así como los jarabes de cuya mezcla se generen bebidas gaseosas.
Aumenta base de DC 43-2000: Incluye a los jarabes.
27-11-2000 07-12-2000 Modifica DC 43-2000.
2001 DC 35-2001 Ley de timbre de control fiscal
Establece impuesto adicional: Bebidas gaseosas: a) Q1 por cada litro o fracción adicional a un litro, la misma tasa en caso de envases con capacidad mayor a medio litro y menor a un litro. b) Q0.50 en envases menores de un litro.
28-07-2001 01-10-2001 Consiste en un timbre que se adhiere a los envases. El expediente de la CC 1412-2001 suspendió este decreto, por lo que se imposibilitó su cobro. Derogado por DC 64-2001 (ver sección de bebidas alcohólicas).
DC 63-2001 Ley del impuesto específico sobre la distribución de bebidas gaseosas, bebidas isotónicas o deportivas, jugos y néctares, yogur y agua natural envasada.
Cambia a tasas específicas dolarizadas: a) $0.03 a bebidas gaseosas a que se refiere partida 22.01 y 22.02, así como jarabes de fracción 2106.90.30. b) $0.02 a bebidas isotónicas a que se refiere fracción 2202.90.90. c) $0.01 a jugos y néctares a que se refiere partida 2009 y fracción 2202.90.90.
Para efecto de aplicación la medida es el litro. Base imponible: Cantidad de litros tanto de producción nacional como importada que se distribuyan en territorio nacional por mes. Cambio en la base: Pasó de un impuesto sobre el consumidor final a un impuesto específico sobre el litro.
a) Las importaciones que efectúen los Organismos internacionales. b) Exportaciones o reexportaciones de estas bebidas.
23-11-2001 01-12-2001 Por impugnación contenida en Expediente de la CC 1797-2001 con vigencia a partir del 6 de febrero de de 2002, se imposibilito su cobro.
265
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
d) $0.01 a yogur a que se refiere fracción 0403.10.00. e) $0.01 a agua natural envasada a que se refiere partida 2201. Excepto presentaciones de más de cuatro litros.
Aumenta base imponible: Incluye estrictamente al yogur, néctares y jugos.
2002 DC 9-2002 Ley del impuesto específico a la distribución de bebidas gaseosas, bebidas isotónicas o deportivas, jugos y néctares, yogures y agua natural envasada.
Cobro en quetzales: a) Q0.18 a bebidas gaseosas a que se refiere partida 22.01 y 22.02, así como jarabes de fracción 2106.90.30. b) Q0.12 a bebidas isotónicas a que se refiere fracción 2202.90.90. c) Q0.10 a jugos y néctares a que se refiere partida 2009 y fracción 2202.90.90. d) Q0.10 a yogur a que se refiere fracción 0403.10.00. e) Q0.08 a agua natural envasada a que se refiere partida 2201. Excepto presentaciones de más de cuatro litros. f) Q0.10 a la preparación concentrada o en polvo para la elaboración a que se refiere fracción 2106.90.90. Establece tasa: Adiciona inciso f).
Para efecto de aplicación la medida es el litro. Base imponible: Cantidad de litros tanto de producción nacional como importada que se distribuyan en territorio nacional por mes. Sin cambios de base imponible
a) Las importaciones que efectúen los Organismos internacionales. b) Exportaciones o reexportaciones de estas bebidas.
13-02-2002 29-02-2002 Deroga DC 63-2001. Impugnación contenida en Expedientes de la CC 404-2002 y 492-2002 que entro en vigor el día 3 de mayo de 2002, en donde se dejó sin efecto el cobro del inciso f). El resto del decreto vigente.
NOTA: DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley.
266
4. Nombre del impuesto: Impuesto sobre el cigarro y tabaco Hecho generador: Momento de salida de las cigarros y tabaco de los centros de almacenamiento de fabricantes o de los importadores.
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1944 Ley de tabacos y sus productos, Dgub 2275 y sus reformas
1) Cigarro picadura de tabaco nacional, con peso menor a 90 cgr. y longitud de 70 mm.: Q0.0005. 2) Cigarro picadura de tabaco nacional, con peso menor a 110 cgr. y longitud de 70 a 75 mm.: Q0.00125. 3) Cigarro nacional con mezcla de tabaco extranjero, con peso menor a 110 cgr. y longitud de 70 a 75 mm.: Q.0025. 4) Cigarro extranjero: Q0.005. 5) Cigarro a mano con tabaco cernido nacional: Q0.0005. 6) Puro con tabaco de ínfima calidad: Q0.0005. 7) Puro con tabaco de tercera y capa ordinaria nacional: Q0.00125. 8) Puro con tabaco y capa fina nacional: Q0.0025. 9) Puro nacional con capa importada: Q0.005. 10) Puro importado: Q0.01. 11) Picadura de tabaco nacional: Q1 kilo. 11) Picadura de tabaco nacional mezclado con extranjero: Q2 kilo. 12) Picadura de tabaco extranjero: Q4 kilo. 13) Tabaco extranjero: Q1.30 kilo. 14) Tabaco de Centroamérica: Q0.50 kilo. 15) Picadura de tabaco para pipa o mascar: Q3 kilo.
Las medidas indicadas. Para el caso de los cigarros y puros se cobra por unidad, para el resto cuando pasen de pesos o dimensiones pagaran proporcionalmente sobre exceso.
Exportación de tabaco no genera impuestos. Papel para elaborar cigarros, (incluso papel de china) es estancado. Tabaco en rama o cernido importado o nacional deberá centralizarse en almacenes de Hacienda.
DJRG 33 Aumenta tasas de Dgub 2275: En los incisos 1), 2), 4), 6), 7), 8), 9) y 10), un promedio de Q0.25.
14-12-1944 Modifica Dgub 2275.
1947 DC 382 Impuestos para la construcción del Estadio Nacional
Impuesto adicional: Cajetilla de cigarrillos cuyo precio de venta exceda de Q0.15: 0.01.
El precio de venta. 16-05-1947 Vigente de mayo a octubre de 1947, aunque fue prorrogado
267
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
por tiempo indefinido por DC 435. Adicional a Dgub 2275.
DC 399 Ley de tabacos y sus productos
Establece nuevas tasas y clasificación 1) Tabaco importado en bruto, producido en Centroamérica: Q0.50 Kilo. 2) Tabaco importado en bruto, procedente de otra parte: Q1.30 Kilo. 3) Picadura de tabaco nacional, con envase menor o igual a 500 gr.: Q1 Kilo. 4) Picadura de tabaco nacional con mezclas de tabaco extranjero, y envase menor o igual a 500 gr.: Q2 Kilo. 5) Picadura de tabaco manufacturada en el extranjero: Q4 Kilo. Cigarrillos:
6) Elaborados en el país con picadura nacional, cuyo peso no exceda 90 cgr. y su longitud de 70 mm.: Q0.001. 7) Elaborados en el país con picadura nacional, cuyo peso no exceda 110 cgr. y su longitud 70 a 75 mm.: Q0.0025. 8) Elaborados en el país con mezcla de tabaco extranjero, cuyo peso no exceda 110 cgr. y su longitud 70 a 75 mm.: Q0.0025. 9) Extranjeros: Q0.01. 10) Elaborados con papel fiscal, cuyo peso no exceda 90 cgr. y su longitud de 75 mm.: Q0.0005. Cigarros-puros: 11) Elaborados con tabaco nacional de ínfima calidad, cuya longitud no exceda de 10 cm. y 4 cm. de circunferencia: Q0.001. 12) Elaborados con tabaco nacional de tercera calidad, cuya longitud no exceda de 11 cm. y 5 cm. de circunferencia: Q0.0025. 13) Elaborados con tabaco y capa fina del país, cuya longitud no exceda de 13 cm. y 8 gr. de peso: Q0.005. 14) Elaborados con tabaco nacional y capa
Las medidas indicadas. Para el caso de los cigarros y puros se cobra por unidad, para el resto, cuando pasen de pesos o dimensiones pagaran proporcionalmente sobre exceso.
29-05-1947 Deroga Dgub 2275.
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Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
extranjera, cuya longitud no exceda de 13 cm. y 8 gr. de peso: Q0.01. 15) Extranjeros: Q0.02. Mixturas o cigarrillo-puro:
16) Con longitud que no exceda de 11 cm. y 4 cm. de circunferencia, forradas con capa nacional: Q0.00125. 17) Con longitud que no exceda de 11 cm. y 4 cm. de circunferencia, forradas con capa extranjera: Q0.00125.
1953 DC 1025 Impuesto adicional:
Sobre cada cajetilla de cigarrillos, a que se refieren los incisos 7) y 8), Q0.02 y Q0.03, respectivamente.
Aumenta base: Incluye en inciso 10) a los cigarrillos elaborados con tusa.
30-10-1953 Adiciona a DC 399.
1955 Dpres 227 Elimina impuesto adicional:
Sobre cada cajetilla de cigarrillos, a que se refieren inciso 7) y 8).
Disminuye base: Elimina en inciso 10) a los cigarrillos elaborados con tusa.
11-02-1955 Suprime cambios contenidos en DC 1025.
1965 DL 322 Los tabacos de
producción nacional, que se vendan a pasajeros que salgan del país, o que ingresen en tránsito a los aeropuertos, quedan exonerados de DC 399.
12-01-1965 Modifica DC 399.
1966 DL 440 y DL 450
Aumenta tasa de DC 399 y establece tope: Modifica inciso 6) Aumenta en Q0.0005, por lo que la tasa queda en Q0.0015, por cada cigarrillo, además este cobro será cuando el precio de la cajetilla de 20 unidades sea mayor a Q0.08 y no exceda de Q0.10. Crea tasa en DC 399: Incluye dentro del inciso 6), la siguiente tarifa para los cigarrillos que tengan una longitud que no pase de 90 cgr. Y 70 mm., con una tasa
31-03-1966 y 21-04-1966
02-04-1966 y 26-04-1966
Con el fin de facilitar la fabricación de cigarrillos populares. DL 440 modifica DC 399. DL 450 modifica DC 399 y DL 440.
269
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
de Q0.001 por cada cigarrillo, cuando el precio de la cajetilla de 20 unidades no exceda de Q0.08.
1967 DC 1703 Cambia la base imponible
de DC 399: La base imponible será la cajetilla de 20 cigarrillos, para los cigarrillos contenidos en los incisos 6), 7) y 8).
20-09-1967 04-10-1967 Modifica DC 399.
1968 DC 1787 Sustituye y aumenta tasas de DC 399:
Para los cigarrillos contenidos en los incisos 6), 7) y 8), se establece:
De Q Hasta Q Tasa Q
0.00 0.08 0.02 0.09 0.10 0.03 0.11 0.12 0.035 0.13 0.14 0.04 0.15 0.16 0.05 0.17 0.18 0.06 0.19 0.22 0.07 0.23 0.26 0.08 0.27 0.30 0.09 0.31 0.34 0.10 0.35 En adelante 0.12
Impuesto adicional: Establece un impuesto adicional del 20% sobre el precio de venta al detalle, en ningún caso el impuesto será de Q0.02 por cajetilla (sin importar el número de cigarrillos que contenga).
Base imponible: El precio de venta al detalle de cada cajetilla de 20 cigarrillos Sustituye la anterior base imponible de DC 399 basada en la calidad, pesos y medidas de los cigarrillos.
La exportación de tabaco, no causa impuestos de exportación, producción, elaboración o consumo. La manufactura de productos de tabaco o tabaco en bruto no causan ningún arbitrio.
10-09-1968 14-09-1968 Modifica DC 399. Suprime incisos 6), 7) y 8) de DC 399; deroga DC 435 (prorroga de DC 382), 1025, DL 440 y 450.
1974 DC 80-74 Aumenta tasa de impuesto adicional de DC
1787: La tasa queda en 30% sobre el precio de venta al detalle. Un aumento de 10%.
10-09-1974 14-09-1974 Modifica DC 1787.
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Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1977 DC 61-77 Ley de tabacos y sus productos
Cigarrillos:
Fabricados a máquina: 97%. Elimina el cobro de tasas específicas.
Aumenta tasa: De 67%, con respecto a DC 80-74. Puros:
1) De partida elaborados con tabaco centroamericano de ínfima calidad, con longitud no mayor de 10 cm. y 4 cm. de circunferencia: Q0.001. 2) De partida elaborados con tabaco centroamericano de tercera clase, con longitud no mayor de 11 cm. y 5.5 cm. de circunferencia: Q0.0025. 3) Finos elaborados con tabaco y capa fina centroamericana, con longitud no mayor de 13 cm. y 8 gr. de peso cm. de circunferencia: Q0.005. 4) Finos elaborados con tabaco centroamericano y capa fina extranjero, con longitud no mayor de 13 cm. y 8 gr. de peso cm. de circunferencia: Q0.01. 5) Finos hechos fuera de Centroamérica: Q0.05. Mixturas:
6) Cuya longitud no exceda 11 cm. y 4 cm. de circunferencia forrados con capa de hoja centroamericana: Q0.00125. 7) Cuya longitud no exceda 11 cm. y 4 cm. de circunferencia forrados con capa de hoja fuera de Centroamérica: Q0.0025. Picaduras:
Picadura centroamericana pagará impuesto equivalente a Q1 por Kilo y las no centroamericana Q4 por Kilo.
Base imponible de los cigarrillos: Precio de venta en fábrica por cada paquete de 10 cajetillas de 20. Para el caso de las importaciones es sobre el valor CIF más los impuestos a la importación y los gastos normales del importador. Base imponible de los demás derivados del tabaco: La unidad. Disminuye base de cigarrillos: Al ser el precio de venta en fábrica, en lugar del precio de venta al detalle. Admite deducciones (válido exclusivamente para cigarrillos): Los fabricantes podrán deducir del monto del impuesto: a) El precio de venta en fábrica de los cigarrillos obsequiados como propaganda, muestras o a trabajadores. b) El precio de venta en fábrica de los cigarrillos que se retiren del mercado, por daño.
Los cigarrillos elaborados a mano no causan el impuesto, al igual que la exportación de tabaco en bruto o elaborado. Elimina exoneración de DL 322: Por lo que la venta de tabacos a los pasajeros que salgan del país queda afecta al impuesto.
08-12-1977 16-01-1978 Al referirse a centroamericana de origen incluye también a tabaco de origen nacional. Deroga DC 399, Dpres 227, DL 322, 440, 450, DC 1703, 1787 y 80-74. Impuesto vigente en la actualidad.
1979 DC 65-79 Aumenta tasa de DC 61-77:
Para los cigarrillos aumenta en 3% por paquete de 10 cajetillas, por lo que la tasa queda en 100%.
10-10-1979 15-10-1979 Modifica DC 61-77.
271
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exoneraciones y
exenciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1995 DC 53-95 Aumenta base (impone
límite) de DC 61-77: La base imponible no podrá ser menor al 44% del precio de venta sugerido al público.
25-07-1995 19-08-1995 Modifica DC 61-77.
2001 DC 65-2001 Aumenta base de DC 61-
77: Con respecto al límite, este pasa del 44% al 46%.
01-12-2001 Modifica DC 61-77.
NOTA: Dgub: Decreto gubernativo; DJRG: Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno; DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley.
272
II. Clase de gravamen: Impuestos sobre el comercio y las transacciones A. Subclase de gravamen: Derechos de aduana y otros derechos de importación Hecho generador: La entrada al país de bienes y servicios extranjeros
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1944 DJRG 4 Exonera:
Ganado de raza pura, de 6% de rentas consignadas y 4% derechos consulares. DC 356 de 27 de marzo de 1947, amplía este beneficio a las especies aviarias de raza pura.
27-10-1944
1945 DC 84 Da franquicia permanente:
Importaciones efectuadas por hospitales y casas de beneficencia. Esta franquicia comprendía: derechos arancelarios y consulares, rentas consignadas, impuesto fiscal del timbre, impuesto de reconstrucción de aduanas y demás tasas, cargos o sobretasas que fijen las leyes de la materia sobre toda importación.
16-04-1945
DC 185 Aumenta tasas: Para las bebidas alcohólicas embotelladas en Q0.50, para las no embotelladas en Q0.25, ambas por kilo.
07-11-1945
1946 DC 251 Exonera: Derechos
arancelarios y rentas consignadas, la importación de cementos gris, blanco o industriales no denominados y substancias minerales para endurecer.
DC 284, dispone que esta medida rija hasta el 30 de junio de 1947.
DC 305 Elimina tasas: Deja a las leches enlatadas libres de impuestos.
19-11-1946
Ampliado por DC 365 de abril de 1947, el cual
273
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
exonera a cremas y otros productos lácteos.
1947 DC 345 Establece cobro:
Almacenaje de artículos que se reembarquen: Q0.05 diarios por cada 100 kilogramos.
20-03-1947
Modifica Dgub 1765 Arancel de Aduanas.
DC 381 496-3-2-1 Artefactos pirotécnicos: Q2.50 kilo. Aumenta tasa: En Q2.
20-05-1947
Modifica Dgub 1765 Arancel de Aduanas.
DC 390 Modifica los derechos de almacenaje: Los artículos que se reembarquen, importen, exporten o estén en tránsito quedan sujetos a los siguientes derechos de almacenaje: 1. Artículos que no vayan en tránsito, se computarán después de 20 días de recibido: a) Artículos de exportación e importación sin importar su aforo 0.5% por día, sobre el monto de los derechos correspondientes. b) Los artículos de libre importación y exportación Q0.02 diarios. c) Sobre artículos que se reembarquen Q0.05 diarios. 2. Artículos en tránsito: a) maderas en trozas, por tonelada de 480 pies: Q0.10 diario. b) maderas cepilladas, por tonelada de 480 pies: Q0.20 diario. c) racimo de bananos: Q0.02 diario Artículos no especificados durante los primeros 20 días: Q0.005 kilo, y por cada 10 días: Q0.01 kilo.
22-05-1947
Modifica Dgub 1765 Arancel de Aduanas.
DC 394 Exonera: La importación de ruedas para llantas, llantas, tubos, cojinetes y ejes, destinados exclusivamente para carretas, carretones y demás vehículos de tracción animal, exceptuando los impuestos de reconstrucción.
29-05-1947
DC 427 Exonera: Al cemento gris o blanco y
19-09-1947
274
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
las sustancias para endurecerlo.
DC 428 Exonera: A los abonos (fertilizantes).
19-09-1947
DC 440 Eleva en 100% los derechos, tasas e impuestos que graven la importación de artículos de países del extranjero, con los cuales el país tenga un saldo negativo mayor a 75% de balanza comercial.
27-10-1947
1948 DC 489 Aumenta tasas
Sobre zapatos de lona, valijas, ropa, tacones y demás artículos similares respectivamente, con cobros desde Q0.75 a Q2 por kilogramo.
05-04-1948
Modifica Dgub 1765 Arancel de Aduanas.
DC 543 Aumenta tasas Fósforos a granel: a) Primer año: Q1.25 kilo. b) Segundo año: Q1 kilo. c) Tercer año: 0.75 kilo. d) Después de finalizado el tercer año: Q0.35 kilo. Cerillos a granel: a) Primer año: Q1.25 kilo. b) Segundo año: Q1 kilo. c) Tercer año,.Q0.75 Kilo. d) Después de finalizado el tercer año: Q0.75 kilo.
10-08-1948
Modifica Dgub 1765 Arancel de Aduanas.
DC 557 Partidas 483-3-4-78, 468-1-6-3, 413-1-0-7, 498-2-0-26, 498-2-0-27 que cobran por K.B desde Q0.05 por cápsulas de hojalata, hasta Q0.50 K.B por cepillos para dientes.
14-10-1948
Modifica Dgub 1765 Arancel de Aduanas.
1949 DC 621 a) Los derechos de almacenaje sobre los artículos se
computarán después de 15 días de recibido. b) Artículos importados: Primeros 20 días, 0.5%, de veinte a 40 días, 0.75%, en adelante, 1%. c) Artículos de libre importación o franquicia: Por cada 100 kilos, durante primeros 20 días, Q0.03, de 20 a 40, Q0.04, en adelante, Q0.05. d) Se refiere a normas para importadores. e) Artículos de exportación, por día, 0.5%. f) Artículos reembarcados, por día, Q0.10 por 100
También causan derechos los artículos que no fueren retirados dentro de 3 días hábiles siguientes a la cancelación de la póliza. Aumenta base: Pues reduce el tiempo en el cual no se cobra los derechos de almacenaje en 5 días.
16-05-1949
Modifica DC 390.
275
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
kilos. DC 781 Tejidos constituidos por 90% de seda artificial: Q5,
Q4 y Q3 por kilo. Artículos de Madera (muebles, marcos, baúles, etc.): Q6.36 y Q12.72 por metro cúbico.
23-11-1950
18-12-1950
DC 812 Derecho consular (sobretasa): Todo artículo que se importe o reexporte queda sujeto al pago de derechos consulares del 5% ad valorem, incluyendo el importe del embalaje o empaques. Únicos artículos con tasa del 2%: 1) Tractores que funciones con derivados del petróleo. 2) Herramientas de tractor. 3) Maquinara para beneficios. 4) Molinos de harina de trigo, cuando el valor no exceda de Q5,000. 5) Desmotadoras de algodón y repuestos. 6) Desfibradoras para fibras vegetales. 7) Molinos trituradores. 8) Prensas para empacar fibras. 9) Prensas para extraer aceites vegetales. 10) Máquinas quita-pelusa del algodón.
29-05-1951
05-06-1951 Modifica Ley de Arancel de Aduanas Dgub 1765.
DC 836 Derecho consular (sobretasa): 6%.
02-10-1951
11-10-1951 Modifica DC 812.
1952 DC 923 Establece posiciones:
Hilo flojo o torcido de algodón crudo: Q0.10 kilo. Hilo flojo torcido de algodón blanqueado: Q0.15 Kg.
12-11-1952
27-11-1952 Adiciona Dgub 1765 Arancel de Aduanas.
DC 924 Establece posiciones: Sacos y costales vacíos de manta de algodón: Q0.80 kilo. (en los cuales se exporta el café y otros productos)
12-11-1952
27-11-1952 Adiciona Dgub 1765.
1953 DC 952 Aumenta tasa:
En promedio el aumento es de 45%. Sobre artículos suntuarios (de consumo): Carnes finas, sopas, caviar y pescados, legumbres: café, te y mate, aceites vegetales, sal, aceitunas y frutas, galletas, turrones y gomas, vinagres,
21-02-1953
28-02-1953 Modifica Ley de Arancel de Aduanas Dgub 1765. Derogado por Dpres 95 del 28-09-1954, por lo
276
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
maderas, piedras preciosas, coral y ámbar, maquillaje y tintes, artículos para limpiar zapatos, tabaco, artículos de cuero y piel (zapatos incluidos), tejidos, artículos para adornar hogares y enseres de uso personal.
que este aumento es eliminado.
DC 996 Aumenta base: Establece que la tarifa ad valorem se calcule en base al precio CIF, y establece que mercancías con valor menor a Q5, paguen Q0.30, (tope mínimo).
08-07-1953
24-07-1953 Modifica DC 812.
1954 Dpres 140 Exonera:
La semilla de algodón y de los insecticidas de este cultivo.
02-11-1954
1955 Dpres 258 Disminuye tasa:
Para láminas y aluminio en promedio 55%. 28-03-
1955 Modifica ley de
Arancel de Aduanas Dgub 1765.
Dpres 275 Eleva el 100% de los derechos, tasas e impuestos de los artículos originarios de los lugares que expresa.
Austria, Japón, Uruguay, Checoslovaquia, Polonia, India y Hong Kong.
Excepto: Comino, clavo, malta, maquinaria, herramientas, porcelanas, máquinas de coser, comestibles, tejidos de yute, lacas, aceite de oliva, alcanfor oleorresinas, drogas medicinales, tubos para llantas e hilo de lana.
22-04-1955
Dpres 283 Exonera: A la Asociación General de Salineros del pago de impuestos a la importación de 100,000 sacos de yute que se emplearán para el envase de sal.
27-04-1955
Derogado por DC 97-98.
277
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Dpres 315 Exonera: Insecticidas, fungicidas, fertilizantes, herbicidas y semillas para cultivos diversos.
14-06-1955
24-06-1955 Deroga Dpres 140.
Dpres 317 Exonera: Al cemento gris, blanco e industrial.
14-06-1955
17-06-1955
Dpres 323 Aumenta tasas: Acumuladores: Q0.40 kilo. Artículos de uso personal: Q1 kilo. Cosméticos: Q0.60 kilo. Estuches y cajitas: Q1 kilo. Artículos de celuloide o baquelita: Q1 kilo.
20-06-1955
30-06-1955 Medida con fines proteccionistas. Modifica Ley de Dgub 1765.
Dpres 405 Aumenta tasa: En 50% para los tejidos de yute.
10-09-1955
10-09-1955 Ver DC 891.
1958 DC 1269 Arancel de aduanas
Sustituye al Dgub 1765. Los artículos que se importen, exporten, reembarquen o lleguen de tránsito quedan sujetos al derecho de almacenaje que se cobrará así: a) Se computará desde la fecha de su recibo hasta que sean declarados o abandonados, estando libres de tasa los primeros 15 días. b) También los que habiendo pagado póliza de almacenaje, no lleguen en 3 días hábiles. c) Artículos importados, se calcula sobre el monto de derechos arancelarios a razón de 0.75% diarios, si están exentos, se calculará sobre cada cien kilos: Q0.04 diarios. d) Artículos de exportación, será de 0.5% diarios y si están exentos será sobre cada cien kilos: Q0.02 diarios. e) artículos reembarcados, sobre cada 100 kilos: Q0.10 diarios. f) Artículos en tránsito, por kilo: Q0.01 diarios. Elimina impuesto denominado de reconstrucción de aduanas y rentas consignadas. Menciona que tasas (tanto específicas como ad valorem) no pueden aumentar en más del 20%, en
El principal cambio, con respecto al anterior, es pasar de cobrar tasas específicas a tasas específicas y ad valorem.
16-12-1958
15-01-1959 Sustituye Dgub 1765. Deroga impuesto de: Dleg 1818 y Dgub 1578 y 1818 (reconstruc-ción aduanas), Dgub 1354 rentas consignadas, Dgub 2748 impuesto importación de productos medicinales y tocador, DC 996 visa de facturas, Dpres 118 impuesto de vialidad (derivados del petróleo) y Dgub 2615. También deroga
278
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
cada ley que las modifique. Este Arancel tiene 1,671 rubros (posiciones). Tasa máxima ad valorem de 60% y una mínima de 0%, en cuanto a la tasa específica la máxima es de Q15 (medias de seda) y la mínima de Q0. Las tasas promedios son: ad valorem: 11.7 Específica: Q0.53 por kilogramo. Divididas así:
Descripción % a. v Q Bienes finales 12.2 0.83 Bienes intermedios 9.5 0.41 Bienes de capital 5.9 0.08
DC 435 importación de cigarros, licores, cerveza y vinos; algunos artículos de DC 836.
1960 DC 1339 Aumentan tasas en promedio:
Descripción % a. v Q Comestibles suntuarios 0.35 Perfumes y cosméticos 1.25 Plumas, plantas y flores 5 1 Papeles 5 0.10 Vajillas 3 0.20 Joyas 25 7 Tubos, alambres y cañería 0.03 Puertas y columnas 0.05 Persianas, jaulas y esteras 0.30 Equipo electrónico 0.75 Vehículos 7% - Textiles y vestuario 2.95
26-02-1960
17-03-1960 Modifica DC 1269.
DC 1409 Las tasas promedio es de: 10% a.v y Q0.45 kilo.
Establece 2 nuevas posiciones: Sobre artículos de papel.
01-12-1960
08-12-1960 Modifica DC 1269.
1963 DL 24 Exonera:
Las semillas agrícolas y forestales (variedades adecuadas para el medio nacional)
09-05-1963
12-05-1963
DL 59 Aumenta y disminuye tasas: Papel para libros y escribir: Aumenta en Q0.06 por kilo y disminuye en 7.5% ad valorem.
03-07-1963
Modifica DC 1269.
DL 92 Aumenta tasas: Del papel para libros y escribir: en Q0.04 por kilo.
23-08-1963
28-08-1963 Modifica DL 59.
279
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
DL 144 Exonera: La importación de maquinaria agrícola, utensilios mecánicos, aeronaves para fumigación y otros destinados a sector agrícola
28-11-1963
06-12-1963
1965 DL 355 Disminuye derechos de almacenaje:
Para exportaciones en 25%, para importaciones en 50% y para reembarcaciones cobra 25% en vez de Q0.10 diarios.
10-06-1965
12-06-1965 Modifica DC 1269.
1974 DC 80-74 Vehículos de pasajeros (incluso station wagon) se
aumentará en 5% por cada Q100, cuando el valor CIF exceda de Q3,500.
Disminuye base: Según DC 1269 este cobro se hacía efectivo cuando el valor CIF excediera de Q2,500.
10-09-1974
14-09-1974 Modifica DC 1269.
1977 DC 37-77 Vehículos de pasajeros (incluso station wagon) se
aumentará en 4% por cada Q100, cuando el valor CIF exceda Q6,500.
Disminuye base: El cobro se hace efectivo cuando exceda Q6,500.
22-07-1977
11-08-1977 Modifica DC 80-74
1985 DL 30-85 a) 15% para mercancías producidas en
Centroamérica. b) 50% para mercancías que se importen de países distintos de los países centroamericanos.
Adicionando al valor CIF los derechos de importación y demás recargos.
08-04-1985
01-05-1985 Derogado por DL 36-85 emitido el 16 de abril de 1985.
DL 65-85 Ley del impuesto a las transaccio-nes internacio-nales
3.5% por la base imponible del impuesto. Resultado de multiplicar el tipo de cambio del quetzal en el mercado de divisas libres, por el tipo de cambio oficial del quetzal respecto al de la transacción internacional,. En este impuesto se consideran como afectas las importaciones.
Exentas: 1. Las transacciones hechas por: a) Estado; universidades; misiones diplomáticas; organismos internacionales; entidades internacional cuando hagan donaciones; compañías contratistas de operaciones y servicios petroleros. 2. Las importaciones de medicinas, insecticidas, gasolina y gases combustibles. 3. Los pagos e ingresos por el
28-06-1985
01-07-1985 Derogado por DC 23-86.
280
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
movimiento de capital privado, excepto intereses y otros cargos financieros.
DL 84-85 Amplía los rubros exentos del impuesto a las transacciones internacionales: Lista compuesta de productos químicos, aceites y grasas saponificadas.
12-08-1985
13-08-1985 Modifica DL 65-85.
DL 146-85 Establece el Arancel Centroamericano de Importación, nomenclatura NAUCA II. Este Arancel se divide en 3 partes. Parte I: Rubros con derechos a la importación equiparados (con el resto de países centroamericanos). Tiene el 90% de los rubros. Parte II: Rubros con derechos a la importación en proceso de equiparación. Tiene el 5% de los rubros. Incluye vinos, tubería, neumáticos, papel, cartón, libros, hilados y tejidos, vestuario, accesorios de aluminio y grifería. Parte III: Rubros con derechos a la importación que no se equiparan (con el resto de países centroamericanos). Tiene el 5% de los rubros. Incluye maíz, bebidas alcohólicas, carbón, lubricantes y derivados del petróleo, energía eléctrica, perlas, algunos aparatos eléctricos, vehículos y sus repuestos, armas, grabados y antigüedades. Este arancel tiene 1,740 rubros (posiciones), con tasas exclusivamente ad valorem. El arancel tiene un techo de 150% y un mínimo de 0%. Con aproximadamente el 86% de rubros que tienen tasas que oscilan en el rango de 5% a 50%. La parte I, II y III, tienen aranceles nominales promedio de 17.3%, 60.6% y 33.2% respectivamente. El arancel promedio es de 20.9%, subdivido así:
Descripción % Bienes finales 27.7 Bienes intermedios 20.5
30-12-1985
01-01-1986 Sustituye DC 1269 (NAUCA I).
281
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Bienes de capital 12.4
1986 DL 15-86 Amplía los rubros exentos
del impuesto a las transacciones internacionales: abonos y aceites. Agrega a exentos: Importaciones de materias primas. efectuadas por fabricantes de bienes industriales, a ser utilizadas en procesos de producción.
07-01-1986
11-01-1986 Modifica DL 65-85 y 84-85.
1987 DC 63-87 Establece sobretasa:
Incrementa en 4% las tasas contenidas en el Arancel Centroamericano de Importación.
Excepto: Petróleo y sus derivados, productos químico-farmacéuticos para uso humano.
16-09-1987
08-10-1987 Modifica DL 146-85.
DC 95-87 Establece que el incremento del 4% se aplicará hasta el 31 de diciembre de 1989. Se desgravará al 3%, del 1 de enero al 31 de diciembre de 1990; al 2% del 1 de enero al 31 de diciembre de 1991 y al 1% del 1 de enero de 1992 en adelante.
Aumenta excepciones de la sobretasa del 4%: Leche y trigo, así como semillas de trigo, papa y hortalizas.
03-12-1987
15-12-1987 Modifica DC 63-87.
1989 AMe 213-89
Reduce tasas parte I y II (efecto neto): En promedio reduce en 6%, de los rubros mencionados en la base imponible. La reducción dramática fue la de la sosa, que paso del 100% al 5% (reducción del 95%). Sin embargo la más importante reducción fue para textiles y ropa que pasaron del 100% a 62% y del 70% al 44.5% (reducción del 38% y 25.5% respectivamente). Para animales la tasa quedo en 10%. En 237 rubros (62.2% del total) el cambio fue pequeño (alrededor del 2%, tanto en aumento como disminución).
Modifica 411 rubros de la parte I y II. Establece 22 rubros. Los rubros modificados, son animales, carnes, pescados, café, té harinas, chocolates y pastas, néctares, cerveza y vino, chicharrones, betunes, resina, algunos productos químicos, cueros, papeles, etiquetas, textiles y ropa, pañales, tapicería, calzado, suelas, fieltro, planchas, vajillas, bisutería, cobre, lavadoras, muebles, bolígrafos, peines, maniquíes y videojuegos.
10-11-1989
18-11-1989 Modifica DL 146-85.
282
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
79-89 Disminuye tasas de vehículos: Para vehículos terrestres en 18%. Tasa máxima de 40 y mínima de 5%.
07-12-1989
22-12-1989 Modifica DL 146-85.
1990 AG 294-90
Reordena parte I y parte II (efecto neto ambiguo, se presume leve disminución de 2%): 130 partidas (rubros) tuvieron aumento de 3% (las tasas pasaron de 5% a 8% en promedio). Estas partidas son de productos vegetales, medicinas, fungicidas, etc. Sin embargo el incremento más fuerte se da en los contadores de electricidad que paso del 5% al 37% (aumento de 32%) Disminuye en aproximadamente 5% para varios tipos de algodón, juguetes, artículos de aluminio, estufas y hornos eléctricos, artículos de aluminio, lentes y calzado. Rubros con tasa mínima de 2% y máxima de 37%. La mayoría de partidas tienen una tasa del 8%, el resto del 30%, 20% y 10%.
Establece 77 rubros. Modifica más de 1600 rubros. Entre estos: cereales, vegetales, tabaco, minerales, legumbres, productos químicos.
08-03-1990
13-03-1990 Modifica DL 146-85. Suspendido por AG 10-91 de 9 de enero de 1991, sin embargo lo reestablece AG 63-91.
DC 45-90 Disminuye tasas de la parte III del Arancel Centroamericano de Importación: Promedio se reduce del 33.2% al 20.9%. Tasa máxima de 37% y mínima de 5%. Suspende la desgravación progresiva, por lo que la sobretasa se mantiene en 3%.
Disminuye parte III: Pasa de representar el 5% del universo arancelario al 3.9%.
31-07-1990
28-08-1990 Modifica DL 146-85 63-87 y 95-87.
1991 AG 63-91 Disminuye tasas de parte I:
En promedio de 3%. Rubros con tasa máxima de 37% y mínima de 5%. (Harina de maíz con tasa del 5% por AG 241-91 de 17 de mayo de 1991).
Modifica más de 600 rubros. Rubros modificados: Leche y sus derivados, pescados, legumbres, plantas y raíces, productos molinería, cereales, café, cacao, jabones, productos fotográficos, envases, tela, enrejado, caucho, sombreros, cobre y maquinaria.
24-01-1991
25-01-1991 Deroga AG 10-91 de 9 de enero de 1991, por lo que reestablece AG 294-90.
AG 592-91
Disminuye tasas de parte I: Para perfumes y marcos en: 2% (tasa de 27%). Para bobinas y cubrecadenas en: 3% (tasa de 2%).
05-09-1991
09-09-1991 Modifica DC 63-91.
1992 DC 52-92 Disminuye tasas de la parte III del Arancel Aumenta base: 28-09- 01-11-1992 Deroga DC 79-
283
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Ley de unificación y nivela-ción de la parte III del Arancel centroame-ricano de importa-ción
Centroamericano de Importación: Promedio se reduce del 20.9% al 13.1%. El piso era 5% y el techo 20%. Se elimina la sobretasa del 3%. Con relación a los vehículos y motocicletas, da la siguiente rebaja:
Años de uso % Del año 0 Un año 20 Dos años 30 Tres años 40 Cuatro años 50 Cinco años 60
Estas rebajas de dos años o más de uso, equivale a exonerar estos autos del impuesto.
Deja sin efecto todas las exoneraciones de derechos a la importación contenidas en las leyes o acuerdos, excepto: La Constitución, la Convención de Viena, DC 86-73, convenios internacionales sancionados por el Congreso, Dpres 576 modificado por DL 248 y DC 10-75, 1770, 16-69, 44-75, 68-69, DL 64-82, 7-84, 20-86, DC 81-87, 29-89, 25-74 y DC 38-89.
1992 89 y 45-90.
AG 70-92 Reduce tasas parte I y II: Reduce tasas en 2.8%, con respecto a AG 294-90. Partidas con tasa mínima de 5% y máxima de 30% (Le quita los extremos, por que paso la tasa mínima de 2% a 5% y la máxima de 37% al 30%). Los rubros con tasas del 30% se reducirán al 20% a partir del 1º de enero de 1993. Entre los que tienen tasas del 30% están: preparaciones para animales, infantes y sopas, tabaco, cemento (que no sea gris ni blanco) y asbesto.
Modifica 580 rubros. Las partidas modificadas son animales, carne, pescado, productos lácteos, algunos productos de origen animal que no sean los anteriores, algunos productos del reino vegetal, legumbres, plantas y raíces, frutos, café, cereales, semillas, gomas y resinas, materias vegetales para trenzar, grasas y aceites vegetales, preparados de carne, azúcares, cacao y preparados, cervezas, sidras, vinagre, tabaco y productos minerales.
19-02-1992
24-02-1992 Deroga AG 294-90. Sin embargo, la orden de que las tasas del 30% pasaran a 20% fue suprimida por AG 1066-92 emitido el 20 de diciembre de 1992.
1993 AG 76-93 Aumenta tasas:
Del orden de 2.8%, debido a que deroga AC 70-92. Para el caso de la carne de aves de corral, establece una tasa del 45%, representando un aumento de 25% (era del 20%).
23-02-1993
8 días después del depósito del del Tercer instrumento de Ratificación del protocolo al convenio
Deroga el AG 70-92 y sus reformas. Esta disposición es mientras persista la situación de desorganización del mercado, por lo cual es prorrogado por
284
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
sobre el Régimen Arancelario.
AG 701-94 de 24 de noviembre de 1994.
1994 AG 708-94
Disminuye tasas: En 4% para el cemento, (paso de 5% a 1% información contenida en el acuerdo).
30-11-1994
08-12-1994 Vigencia de 30 días.
1996 AG 483-96
Establece calendario de desgravación a seguir: Ene-
1997 Ene-1998
Ene-1999
Materias primas y bienes intermedios no producidos en Centroamérica
0%* 0% 0%
Materias primas producidas en Centroamérica
9% 7% 5%
Bienes intermedios y de capital producidos en Centroamérica
14% 12% 10%
Bienes finales 19% 17% 15% * Mientras no entre en vigencia el tercer protocolo al convenio sobre el Régimen Arancelario, con tasa de 1%.
20-11-1996
22-11-1996 Esta es la evolución que deberán seguir las tasas arancelarias a la importación. Diversos AG como el 70-2000 de 31 de enero de 2000, siguen este calendario, en este ejemplo los productos lácteos terminados con tasa del 15%.
1997 DC 91-97 Deroga la parte III del
Arancel centroamericano de importación, por lo que su contenido pasa a la parte II
02-10-1997
01-11-1997 Suprime la parte III (DC 52-92) y modifica DL 146-85.
2001 DC 33-01 Elimina tasa (aumenta tasa):
Vehículos y motocicletas, con rebaja de: Años de uso % Del año 0 Un año 20 Dos años 30 Tres años 40 De cuatro a nueve años 50
Valor CIF. 26-07-2001
03-08-2001 Modifica DC 52-92.
DC 38-2001
Crea dos nuevas tasas (Disminuye tasas): Vehículos y motocicletas, con rebaja adicional de:
Años de uso %
11-09-2001
21-09-2001 Modifica DC 33-01.
285
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
De cinco años a nueve años 10 De 10 años o más 60
Por lo que la rebaja de cinco años a nueve años, queda en 60% (la de cuatro años es de 50%). Esta medida tuvo vigencia de un mes.
2002 DC 46-2002
Exonera: Las importaciones de bienes, maquinaria, equipo, vehículos, suministros y material biológico con destino al programa MOSCAMED,
05-08-2002
09-08-2002
2005 DC 70-2005
Exonera: A las entidades de beneficencia, por las importaciones de alimentos, ropa, medicina, carpas, materiales de construcción y frazadas con destino a las personas afectadas por la tormenta Stan.
06-10-2005
10-10-2005 DC 96-2005 extiende la exención a la importación de mobiliario de clínicas médicas y de centros educativos.
DC 97-2005
Exonera: Las importaciones de materiales y equipos de la donación del gobierno de Japón para la municipalidad de Quetzaltenango, en los meses de febrero a agosto de 2006.
06-12-2005
29-12-2005 Prorrogado por DC 12-2006, para diciembre de 2006.
NOTA: DJRG: Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno; DC: Decreto del Congreso; Dpres: Decreto presidencial; DL: Decreto-ley; AG: Acuerdo gubernativo; AMe: Acuerdo del Ministerio de Economía.
286
B. Subclase de gravamen: Impuestos sobre las exportaciones Hecho generador: Salida de productos del país
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1947 DC 339 Exonera:
Del pago de los derechos de exportación, el café que UNRRA adquiera en el país.
14-03-1947 No ha sido derogado.
DC 340 Partidas: 300-0-0-22 Caoba, cedro y demás maderas finas, por tonelada York de 480 pies cuadrados ingleses: Q4 300-0-0-23 Maderas ordinarias no denominadas, por tonelada York de 480 pies cuadrados: Q2.
14-03-1947 Derogado por DC 1269
DC 435 Impuesto adicional: Quintal de café, con precio mayor a Q15: Q0.10.
16-10-1947 Impuesto adicional por construcción de Estadio Nacional.
1948 DC 484 Chicle y látex que se emplea en la fabricación de goma de
mascar: Q0.10 por 460 gr. Chiquibul: Q0.05 por 460 gr.
15-03-1948 Derogado por DC 1269
1949 DC 667 Aumenta tasa:
Chiquibul Q0.10. 22-09-1949 Derogado por
DC 1269 1950 DC 767 Impuesto adicional:
Por quintal de café oro, pergamino, tostado, molido o no, que se exporte: Q4.35.
06-10-1950
1951 DC 827 Aumenta tasa:
Establecido el promedio se aplicará la siguiente tarifa por el quintal de café oro o su equivalente:
De Q Hasta Q Tasa Q 30.01 40 4 40.01 45 5 45.01 50 6
Crea un impuesto por todo el café exportado, sobre cada 46 kg. (un quintal) de café oro o su equivalente en pergamino o tostado. Para determinar el
30-06-1951 Deja vigente el impuesto adicional sobre producción de café proveniente de fincas intervenidas
287
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
50.01 60 8 60.01 En adelante 8+25% sobre el exceso
impuesto se tomó como base el promedio aritmético de las cotizaciones diarias que, durante mayo de cada año, alcancen en la bolsa de Nueva York
Dgub 2655, 2789 y 3051.
DC 899 Establece impuesto: Las melazas pagarán Q0.30 por cada galón.
13-06-1952 Ver DC 536 Ley de bebidas alcohólicas.
1952 DC 941 Exonera:
El impuesto de Q0.30 por galón de melaza no se gravará a las que se utilicen en la fabricación de alcoholes industriales, alcoholes desnaturalizados y alcoholes y bebidas destinadas a la exportación.
28-11-1952
1953 DC 1005 Establece impuesto:
Por cada quintal de chicle o chiquibul: Q5. Se declara libre de
todo tributo fiscal o municipal la extracción, preparación y explotación de chicle o chiquibul.
31-08-1953 Reformado por Dpres 356.
1954 DC 1045 Impuesto adicional:
Por cada quintal de café: Q0.10.
Dpres 113 Impuestos adicionales: Se cobran sólo una vez: a) Q3 por cada quintal de café oro exportado b) Q2 por cada quintal de algodón en oro de la cosecha 54-55 que se exporte.
288
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1955 Dpres 282 Aumentan tasas por quintal de café
De Q Hasta Q Tasa Q 0.01 30 10% 30.01 32.5 3.50 32.51 35 4 35.01 37.5 4.50 37.51 40 5 40.01 42.5 5.5 42.51 45 6 45.01 47.5 6.5 47.51 50 7 50.01 52.5 7.5 52.51 55 8 55.1 57.5 9 57.51 60 10 60.01 En adelante 10+25% sobre el exceso
Establece un impuesto por todo el café que se exporte, sobre cada 46 kilos (un quintal) de café oro o su equivalente en pergamino o tostado, en reemplazo de DC 827. Para la determinación del impuesto la base de precios será la cotización diaria de del café al cierre en la bolsa de NY, deduciéndose Q2 por cada quintal, en concepto de traslado desde los puertos guatemaltecos. Cambia el procedimiento para calcular el impuesto, de un promedio aritmético a la cotización diaria.
27-04-1955 Deja en vigor Dgub 2655, 2789 y 3051, así como el Dleg 2722 cobro a fincas intervenidas por la II Guerra Mundial. Deja en vigor DC 1045 con respecto a las tarifas.
Dpres 448 Impuestos adicionales por el tiempo indicado: a) Café cosecha 55-56 por quintal en oro exportado: Q2.50 b) Cacao por quintal exportado en el año: Q1.50 c) Banano exportado durante un año: Q0.05 por racimo d) Productos agrícolas que se exporten durante un año contado contribuirán con 5% de su valor.
28-10-1955 Impuestos por creación de Banco del Agro. Reformado por Dpres 474.
Dpres 451 Establece tasas: Las mismas de Dpres 282, para el café soluble.
29-10-1955 Al parecer no fue derogado.
Dpres 474 Impuesto adicional: Aceites esenciales por cada libra exportada durante un año, 0.10.
Por medio de Dpres 448 se había establecido como impuesto selectivo.
25-10-1955
1958 DC 1269 Arancel de aduanas
Impuestos de exportación: Bananos producidos en la costa del Pacífico (por racimo): Q0.02 , en otras áreas: QQ0.01 Café en cereza, pergamino y oro paga la misma tasa de Dpres 282. Soluble y tostado, libre.
19-12-1958 Deroga impuesto de: Dleg 1818 y Dgub 1578 y 1818, Dgub 1354 rentas
289
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Madera en trozas. Para pulpa, de coníferas para aserrar, Ordinaria (por tonelada Cork) : Q2 Caoba, cedro y demás maderas finas, Fina para palos (por tonelada York):Q4 Ceiba, por tonelada York: Q10 Madera trabajada durmientes de maderas finas, por tonelada York: Q4 cedro, coba, (por tonelada York): Q2 Pino o pinabete, otras maderas coníferas, balsa, espabel, primavera, maderas no coníferas ordinarias por tonelada York: Q1 Caoba, quebracho, maderas no coníferas finas (por tonelada York): Q2 Chicle en bruto y chiquibul, por quintal: Q5 Artículos que se reembarquen, por k.b.: Q0.05
consignadas, Dgub 2748 impuesto importación de productos medicinales y tocador, DC 996 visa de facturas, Dpres 118 impuesto de vialidad y Dgub 2615, Dleg 1045 impuestos exportación café. Sustituye Dgub 1765 y deroga DC 435 importación de cigarros, licores, cerveza y vinos; algunos art. de DC 836.
1962 DC 1549 Cambia a tasa ad valorem:
Por quintal de café oro o su equivalente:
De Q Hasta Q Tasa 0.01 20 10% 20.01 25 12% sobre el exceso 25.01 30 15% sobre el exceso 30.01 35 20% sobre el exceso 35.01 En adelante 30% sobre el exceso
Base imponible: Precio del café que figure en el contrato de compra-venta, puesto en estación de ferrocarril o beneficio del comprador. Los que exporten directamente, informaran de la cantidad y el precio a ANACAFÉ. Tipos de café: cereza, sin tostar, pergamino, en oro, tostado, en grano, molido, soluble, esencias y preparados. Tasas de equivalencia: 120 lb. pergamino = 100 lb. Oro
27-09-1962 04-10-1962 Se aplica para cosechas 1962-1963 y sucesivas. Ver DC 1694. Deroga DC 1269, en la parte referente a los impuestos de exportación del café.
290
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
120 lb. tostado = 100 lb. oro 27.88 lb. soluble = 100 lb. oro. Afectas: Fincas nacionales y las pertenecientes a instituciones municipales, autónomas y semi-autónomas del estado.
1963 DL 60 Establece impuestos:
a) Algodón pagarán el 10% de exceso sobre el precio FOB de Q20 por quintal. b) Aceites de citronela, libre; aceites de té de limón, libre. Solo pagarán el 10% de exceso sobre el precio FOB de Q0.60 y Q0.80 por libra, respectivamente.
Algodón en rama sin desmotar, desmotado, libre; deshilachado y borra, cardado: libre.
03-07-1963 12-07-1963 Ver DC 1269.
1964 DL 185 Cambia a tasas específicas:
Algodón en rama sin desmotar: Q0.20 por quintal desmotado: Q0.20 por quintal deshilachado y borra: Q0.20 por quintal cardado: Q0.20 por quintal
Deja sin impuestos: aceites de citronela y aceites de té de limón
12-03-1964 22-03-1964 Modifica DL 60.
1965 DL 371 Aumenta base:
Banano cuando no se exporte en racimo. Derechos correspondientes se calcularán sobre la base de un racimo por cada 20 k.b.
1966 DL 467 Suprime tasa:
Para la borra de algodón
1967 DC 1694 Exonera:
Del pago de impuesto (DC 1549),
291
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
al café que se exporte a países clasificados como mercados nuevos, en Anexo B de convenio internacional de café.
1968 DC 1774 Exonera:
Al café que se exporte a los mercados tradicionales (USA y Alemania).
09-07-1968 19-07-1968 Ver DC 1549.
1974 DC 50-74 Por quintal de café oro o su equivalente:
De Q Hasta Q Tasa 0.00 35 0% 35.01 40 5% sobre el exceso 40.01 45 15% sobre el exceso 45.01 50 30% sobre el exceso 50.01 En adelante 45% sobre el exceso
Por quintal de algodón:
De Q Hasta Q Tasa 0.01 50 Q 0.75 50.01 55 5% sobre el exceso 55.01 60 17% sobre el exceso 60.01 65 30% sobre el exceso 65.01 En adelante 45% sobre el exceso
Por quintal de azúcar moscabado, refinado o sin refinar:
De Q Hasta Q Tasa 0.00 11.50 0% 11.51 12.50 5% sobre el exceso 12.51 13.50 15% sobre el exceso 13.51 14.50 30% sobre el exceso 14.51 En adelante 45% sobre el exceso
Por libra de carne de vacuno fresca, refrigerada o congelada:
De Q Hasta Q Tasa 0.00 0.70 0% 0.71 0.80 5% sobre el exceso
Del café: Precio FOB del quintal puesto en puertos guatemaltecos. A tal efecto, el precio FOB será el de la cotización del día anterior a la fecha del contrato entre productor y exportador del café prima lavado de Guatemala, ex-muelle, NY para pronto embarque; deduciéndose los gastos de transporte, los cuales se fijan en Q4.50 por quintal. Tasa de equivalencia 125 libras pergamino = 100 lb. oro 64 libras tostado = 100 libras oro 33 libras soluble = 100 libras oro. Del algodón: Precio FOB del quintal de la cotización internacional, conforme a la calidad y país de
04-06-1974 21-06-1974 Deroga DC 1694 y 1549. Modifica DL 60, 185 y 467.
292
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
0.81 0.90 15% sobre el exceso 0.91 1.00 30% sobre el exceso 1.01 En adelante 45% sobre el exceso
Camarón: Q0.04 libra. (Base imponible: la libra).
destino; menos gastos de transporte (Q7 por quintal) Del azúcar: Precio FOB (quintal) será el del mercado mundial y el de USA, según el destino de las exportaciones, que rijan el día en que se celebre le contrato de posición de entrega menos gastos de exportación (Q3 por cada quintal). De la carne vacuna: Precio FOB (quintal), será el del mercado de Chicago que rija el día en que se celebre el contrato de pronta entrega; menos gastos de transporte (Q0.40 por cada libra.)
1975 DC 83-75 Tasa por año:
1975: Q0.0184 kilo 1976: Q0.0211 kilo 1977: Q0.0237 kilo 1978 y siguientes: Q0.0263 kilo
Elimina distinción geográfica en cobro de bananos, así como hacerlo por peso en vez de racimo.
30-11-1975 02-12-1975 Modifica DC 1269.
1980 DC 51-80 Por quintal de café:
De Q Hasta Q Tasa
0.00 70 0% 70.01 75 25% sobre el exceso 75.01 80 30% sobre el exceso 80.01 85 35% sobre el exceso 85.01 En adelante 45% sobre el exceso
Actualiza tasas (las reduce) En general resta progresividad al cobro.
16-10-1980 28-10-1980 Modifica a DC 50-74.
293
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
DC 53-80 Ganado vacuno en pie: Q40 por cabeza.
04-11-1980 13-11-1980
1981 DC 20-81 Por quintal de algodón (reduce tasas)
De Q Hasta Q Tasa 0.01 70 Q 0.75 70.01 75 5% sobre el exceso 75.01 80 17% sobre el exceso 80.01 85 30% sobre el exceso 85.01 En adelante 45% sobre el exceso
Fija los gastos deducibles por concepto de transporte en Q10 por quintal.
23-06-1981 14-07-1981 Modifica a DC 50-74.
DC 26-81 Por quintal de café oro o su equivalente (reduce tasas) De Q Hasta Q Tasa
0.00 90 0% 90.01 95 25% sobre el exceso 95.01 100 30% sobre el exceso 100.01 105 35% sobre el exceso 105.01 En adelante 45% sobre el exceso
Fija los gastos deducibles por concepto de transporte en Q10 por quintal.
04-08-1981 10-8-1981 Aplicable a partir de la cosecha 1981-1982. Modifica DC 51-80.
1982 DC 2-82 Impuesto temporal por cada qq. café oro o equivalente:
De Q Hasta Q Tasa 0.00 125 0% 125.01 130 25% sobre el exceso 130.01 135 30% sobre el exceso 135.01 140 35% sobre el exceso
En ningún caso el impuesto será superior a Q4.50 por quintal.
24-02-1982 02-03-1982 Aplicable a cosechas 1981-1982 y 1982-1983. Modifica DC 26-81.
1983 DL 73-83 Elimina impuestos:
Los derechos de exportación aplicados a los productos agropecuarios, serán reducidos de la manera siguiente: a) Hasta el 30 de junio de 1984, en 50%. b) A partir del 1 de julio de 1984 y hasta el 30 de junio de 1985, un 75%. c) A partir del 1 de julio de 1985, se derogan totalmente.
06-07-1983 12-07-1983 Deroga DC 26-81 y 2-82 (café); DC 20-81 (algodón); DC 83-75 (banano); y DC 50-74 (azúcar, carne y camarón).
DL 78-83 Elimina impuesto: A las melazas: Q0.30 por galón. Deroga DC 899. 1985 DL 27-85 Establece impuesto:
A la exportación del café. El impuesto será del 50% de la diferencia entre el valor a que las divisas provenientes de dichas exportaciones sean vendidas en el mercado de divisas libres y el valor que a dichas divisas correspondería según el tipo de cambio.
Exportación destinada a países no miembros de la Organización internacional del café (fuera de cuota).
08-04-1985 08-04-1985 DL 32-85 (12 abril 1985) suspende su aplicación. El DL 36-85 exonera y deroga este impuesto.
294
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
DL 30-85 Restablece impuestos: -Por cada quintal de café oro o su equivalente:
De Q Hasta Q Tasa 0.00 90 Q10 90.01 95 25% sobre el exceso 95.01 En adelante 30% sobre el exceso
-Carne de vacuno fresca, refrigerada o congelada: libra. De Q Hasta Q Tasa
0.00 0.70 Q0.05 0.71 0.80 5% sobre el exceso 0.81 0.90 15% sobre el exceso 0.91 1.00 30% sobre el exceso 1.01 En adelante 45% sobre el exceso
-Ganado vacuno en pie: el mismo de DC 53-80. -Azúcar: el mismo de DC 50-74. -Algodón: el mismo de DC 20-81. -Camarón: el mismo de DC 50-74. -Banano: el mismo de DC 83-75. Establece impuesto: Cardamomo, en cualquier forma por quintal:
De Q Hasta Q Tasa 0.00 300 Q25 300.01 En adelante 10% sobre el exceso
Cardamomo: precio FOB que se establezca en el contrato con el importador del exterior, el cual en ningún caso será inferior al precio registrado a esa fecha o a la más próxima en el mercado internacional.
08-04-1985 09-04-1985 Reestablece y modifica DC 26-81 (café); DC 20-81 (algodón); DC 83-75 (banano); DC 53-80 (ganado vacuno en pie) y DC 50-74 (azúcar, carne y camarón). Deroga DC 53-80. Derogado por DL 36-85 emitido el 16 de abril de 1985.
DL 65-85 Ley del impuesto a las transaccio-nes internacio-nales
3.5% por la base imponible del impuesto. Resultado de multiplicar el tipo de cambio del quetzal en el mercado de divisas libres, por el tipo de cambio oficial del quetzal respecto al de la transacción internacional, En este impuesto se consideran como afectas las exportaciones.
Exentas: 1. Transacciones hechas por: el Estado; Universidades; misiones diplomáticas; organismos internacionales; entidades internacional cuando hagan donaciones; compañías contratistas de operaciones y servicios petroleros. 2. Proporción de divisas por exportaciones
28-06-1985 01-07-1985
295
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
destinadas a pagos esenciales. 3. Pagos e ingresos por el movimiento de capital privado.
DL 84-85 Reduce base: Aumenta la lista de rubros exonerados del impuesto transacciones internacionales, nuevos productos como: productos químicos, aceites y grasas saponificadas.
12-08-1985 13-08-1985 Modifica DC 65-85.
DL 111-85 Establece impuesto: Quintal de café oro o su equivalente: 1%.
Precio FOB en quetzales.
28-10-1985 30-10-1985 A favor de Anacafé y las municipalidades.
1986 DL 15-86 Aumenta
exenciones del impuesto a las transacciones internacionales: abonos y aceites.
07-01-1986 11-01-1986 Modifica DL 65-85 y 84-85.
DC 23-86 Impuesto extraordi-nario a las exportacio-nes
-Por cada quintal de café oro o su equivalente: De Q Hasta Q Tasa
0.00 237 0% 237.51 300 40% sobre el exceso 300.01 350 55% sobre el exceso 350.01 500 60% sobre el exceso 500.01 550 75% sobre el exceso 550.01 En adelante 40% sobre el exceso
-Por quintal de azúcar:
De Q Hasta Q Tasa 0.00 25 0% 25.01 30 40% sobre el exceso 30.01 35 60% sobre el exceso 35.01 45 80% sobre el exceso 45.01 En adelante 40% sobre el exceso
Base imponible: El precio FOB de la cotización internacional, expresada en quetzales, que rija para el día anterior al de la celebración del contrato de compraventa. De la cotización se deducirán los gastos causados después del embarque en puerto guatemalteco, conforme lo que se establezca en el reglamento de esta ley.
Exentas del pago: a) exportaciones de menaje de casa. b) exportaciones no comerciales, hasta Q100. c) exportaciones sin valor. d) exportación de muestrarios. e) mercancías desembarcadas por error. f) propaganda. g) exportación temporal. h) reexportación de
07-05-1986 06-06-1986 Deroga DL 65-85, 84-85 y 15-86. Deroga cualquier otra ley que se oponga. Modificado por DC 94-87 (exonera a los libros y revistas destinadas a los estudiantes).
296
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
-Por quintal de algodón: De Q Hasta Q Tasa Q
0.00 125 0% 125.01 137.5 2% sobre el exceso 137.51 150 5% sobre el exceso 150.01 162.5 10% sobre el exceso 162.51 175 15% sobre el exceso 175.01 187.5 20% sobre el exceso 187.51 200 25% sobre el exceso 200.01 212.5 30% sobre el exceso 212.51 225 35% sobre el exceso 225.01 237.5 40% sobre el exceso 237.51 250 45% sobre el exceso 250.01 En adelante 40% sobre el exceso
-Por libra de carne bovina refrigerada o congelada, cortada o no y empacada en cualquier forma, excepto carne en canal: De Q Hasta Q Tasa 0.00 2.5 0% 2.51 2.70 15% sobre el exceso 2.71 2.90 25% sobre el exceso 2.91 En adelante 33% sobre el exceso
-Por libra de carne bovina en canal:
De Q Hasta Q Tasa Q 0.00 0.7 0 0.71 3 160 por cabeza 3.01 3.5 180 por cabeza 3.51 En adelante 215 por cabeza
-Por libra de ganado bovino en pie: De Q Hasta Q Tasa Q
0.00 0.7 0 0.71 1.5 160 por cabeza 1.51 1.75 180 por cabeza 1.76 En adelante 215 por cabeza
-Ganado bovino registrado, en pie: Q450 por cabeza. -Banano: impuesto específico de Q1.65 por caja de 19 kgs, más 33% sobre exceso de 13.50 en el precio por caja. -Por quintal de cardamomo:
De Q Hasta Q Tasa Q 0.00 550.00 0% 550.01 600.00 15% sobre el exceso 600.01 650.00 20% sobre el exceso
Vigencia: A partir del décimo tercer mes de su aplicación, el impuesto a pagar deberá ser desgravado a una tasa acumulativa del 3% mensual, de manera que tendrá vigencia por 46 meses. (Desde junio de 1986 hasta abril de 1990).
mercancías no nacionalizadas. i) tránsito. j) trasbordo de mercancías. k) traslado de mercancías de recintos aduaneros.
297
Base legal Tasa impositiva Base imponible Exenciones y exoneraciones
Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
650.01 700.00 25% sobre el exceso 700.01 750.00 30% sobre el exceso 750.01 800.00 40% sobre el exceso 800.01 850.00 50% sobre el exceso 850.01 900.00 60% sobre el exceso 900.01 950.00 70% sobre el exceso 950.01 1,050.00 80% sobre el exceso 1,050.01 En adelante 40% sobre el exceso
Otros productos exportados al mundo y Centroamérica: 4% del valor FOB.
NOTA: DC: Decreto del Congreso; Dpres: Decreto presidencial; DL: Decreto-ley.
298
III. Clase de gravamen: Impuestos sobre la propiedad A. Subclase de gravamen: Impuestos recurrente sobre la propiedad inmueble Hecho generador: Propiedad o posesión de bienes inmuebles
Año Base legal Tasa impositiva Base imponible Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
1944 Dleg 1153, Dgub 823 y 948.
3 por millar anual. Sobre el valor contenido en la matrícula fiscal del inmueble. Exentos: 1) personas con bienes inmuebles con valor menor a $100 oro americano o 4000 pesos. 2) municipalidades y establecimientos de educación o de beneficencia. 3) propiedades urbanas de sociedades cooperativas, de ahorro o seguro 4) representaciones diplomáticas.
1954 Dpres 113 Aumenta tasa una sola vez: 3 por millar adicional.
16-10-1954
1963 DL 60 Aumenta base: Eleva en 300% el valor de la matrícula fiscal de los bienes no valuados ni revaluados en los últimos 15 años. Reduce exenciones: 1) personas que posean inmuebles con valor menor a Q100. 2) Inmuebles pertenecientes al Estado, municipalidades, instituciones de asistencia social e iglesias.
03-07-1963 12-07-1963 Modifica Dleg 1153
1966 DC 1627 Impuestos para 1967
Aumenta tasa: Únicamente en 1967, se cobrara adicional el 3 por millar a todas las matrículas que excedan Q20,000.
. 30-11-1966 01-01-1967 Prorroga- do por DC 1731 de 8 enero 1968
1970 DC 84-70 Aumenta base: Quedan sujetos al pago de la contribución, los propietarios, usufructuarios o poseedores de bienes inmuebles. Incluye como parte del bien inmueble las estructuras, construcciones y las instalaciones incorporadas integralmente a las mismas; las maquinarias, instalaciones y equipos adheridos de manera fija; aguas superficiales,
11-11-1970 26-11-1970 Modifica Dleg 1153
299
Año Base legal Tasa impositiva Base imponible Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
bosques, cultivos y plantaciones. 1973 DC 29-73 Reduce base:
Anula cambios de DC 84-70. Debido a que excluye las construcciones y estructuras; maquinarias y equipos adheridos de manera fija; bosques y plantaciones, además excluye al inmueble que sea sirva de lugar de almacenaje o producción.
08-03-1973 26-03-1973 Deroga DC 84-70.
1974 DC 80-74 Aumenta tasas:
De Q Hasta Q Tasa 0 1,000 Exentos 1,001 20,000 3 por millar 20,001 50,000 6 por millar 50,001 En adelante 8 por millar
10-09-1974 01-10-1974 Modifica Dleg 1153.
1981 DC 33-81 Exonera: Por 10 años a los copropietarios de fincas nacionales dentro del régimen del INTA.
30-09-1981 19-10-1981
1987 DC 62-87 Ley del impuesto único sobre inmuebles
Aumenta tasas:
De Q Hasta Q Tasa 0 2,000 Exentos 2,000.01 20,000 2 por millar 20,000.01 70,000 6 por millar 70,00.01 En adelante 9 por millar
Base imponible: Suma de los valores de los distintos inmuebles que pertenezcan a un mismo contribuyente en calidad de propietario o poseedor. Para tal efecto se considera: a) El valor del terreno. b) El valor de las estructuras, construcciones e instalaciones adheridas permanentemente a los mismos y sus mejoras. c) El valor de los cultivos permanentes. d) El incremento o decremento determinado por factores hidrológicos, topográficos, geográficos y ambientales. e) La naturaleza urbana, suburbana o rural, población, servicios, y otros similares. No afectos: 1. La maquinaria y equipo. 2. En las propiedades rurales, las viviendas, escuelas, puestos de salud, dispensarios u otros centros de beneficio social. Exentos: 1. Estado
16-09-1987 08-10-1987, salvo lo referente a la tasa impositiva que entró en vigor el 01-01-1988.
Deroga Dleg 1153 y sus modifica-ciones. Deroga los arbitrios municipales que gravan la propiedad inmueble.
300
Año Base legal Tasa impositiva Base imponible Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
2. misiones diplomáticas 3. organismos internacionales 4. universidades 5. entidades religiosas 6. centros educativos 7. colegios profesionales 8. CDAG y COG 9. inmuebles de las cooperativas.
1997 DC 122-97 Ley del impuestos único sobre inmuebles
Cambia de tasa ad valorem a específica: Área urbana: a) Se determina mediante la clasificación A, Q0.50 ó B, Q0.30 ambos por metro cuadrado, según municipio respectivo (donde la clasificación B es para municipalidades pobres). b) Luego se determina el sector I, Q0.55, II, Q0.40 y III, Q0.20 por metro cuadrado (en promedio) donde I es que goza de todos los servicios, II es cuando gozan de 2 o más y III cuando gozan de uno, para aldeas se determina así, pero para cabecera se determina por clasificación de la construcción A, B, C y D, además de la anterior clasificación (Todos estos cálculos son en promedio). Entonces para determinar la tasa impositiva se suman los productos resultantes del inciso a) y b). Área suburbana: Q0.05 por metro cuadrado. Área rural: Promedio Q10 por hectárea.
Base imponible: Divide los territorios en: urbana, suburbana y rural. Urbana: La sumatoria del cálculo del impuesto al terreno y a la construcción. En el área comprendida no se toma en cuenta los muros perimetrales ni los elementos secundarios. En el caso de fincas filiales, en un régimen de propiedad horizontalmente dividida, la base imponible será únicamente la superficie construida en este caso y en todos aquellos en que existan áreas y servicios comunes, la administración del condominio será responsable del pago del impuesto por dichas áreas y servicios, sobre la base imponible de extensión de metros cuadrados. Suburbana: La extensión del terreno, medida en metros cuadrados, sin considerar la construcción. Rural: La extensión del bien inmueble, medida en hectáreas, independientemente de si tiene o no construcciones o mejoras. Exentos: 1. Estado 2. misiones diplomáticas 3. organismos internacionales 4. universidades 5. entidades religiosas 6. centros educativos 7. colegios profesionales 8. CDAG y COG 9. cooperativas 10. propiedades o bosques comunales
27-11-1997 01-01-1998 Deroga DC 62-87.
301
Año Base legal Tasa impositiva Base imponible Fecha emisión
Fecha vigencia
Observa-ciones
11. asociaciones y fundaciones no lucrativas. 1998 DC 15-98
Ley del impuestos único sobre inmuebles
Cambia de tasa específica a ad valorem:
De Q Hasta Q Tasa 0 2,000 Exentos 2,000.01 20,000 2 por millar 20,000.01 70,000 6 por millar 70,00.01 En adelante 9 por millar
Base imponible: Constituida por los valores de los distintos inmuebles que pertenezcan a un mismo contribuyente en calidad de sujeto pasivo del impuesto. A efecto se considerará: a) El valor del terreno. b) El valor de las estructuras, construcciones e instalaciones adheridas permanentemente a los mismos y sus mejoras. c) El valor de los cultivos permanentes. d) El incremento o decremento determinado por factores hidrológicos, topográficos, geográficos y ambientales. e) La naturaleza urbana, suburbana o rural, población, servicios, y otros similares. No afectos: 1. La maquinaria y equipo. 2. En las propiedades rurales, las viviendas, escuelas, puestos de salud, dispensarios u otros centros de beneficio social. Exentos: 1. Estado 2. misiones diplomáticas 3. organismos internacionales 4. universidades 5. entidades religiosas 6. centros educativos 7. colegios profesionales 8. CDAG y COG 9. inmuebles de las cooperativas.
26-02-1998 19-03-1998 Deroga DC 122-97.
NOTA: Dleg: Decreto legislativo; Dgub: Decreto gubernativo; DC: Decreto del Congreso; Dpres: Decreto presidencial; DL: Decreto-ley.
302
IV. Clase de gravamen: Impuestos sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital A. Subclase de gravamen: Pagadero por corporaciones y otras empresas Hecho generador: Renta obtenida por las empresas
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
1938 Dgub 2099 y sus reformas. Impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas.
Tasa ad valorem anual sobre las utilidades:
De Hasta Tasa Valores en miles Q %
0 1 0 1 10 5
10 20 6 20 40 7 40 60 8 60 80 10 80 100 12
100 120 14 120 150 17 150 En
adelante 20
Base imponible: Las utilidades líquidas de las empresas lucrativas cuyo capital sea igual o mayor a Q5,000 y que sus utilidades sean mayores a Q1,000 anuales. Utilidad líquida: Ingreso bruto, menos los gastos deducibles. Ingreso bruto: toda percepción en efectivo, valores o créditos que aumenten el patrimonio de la entidad contribuyente. Las sociedades lucrativas por acciones no pagan impuesto por estar afectas al Registro e impuesto de sociedades lucrativas por acciones. Ingresos afectos: a) Explotación de negocio. b) Transacciones inherentes a la explotación del mismo. c) Alquileres por arrendamiento. d) Actividades de otra índole, anexas a empresa que estén afectas a este impuesto. e) Comisiones y cambios, así como cualquier otro beneficio mercantil o financiero, logrado en actividades ordinarias. Regímenes especiales: Chicleras: Q1,000 anual. Cuota fija.
Ingresos no afectos: a) Sueldos u honorarios que reciba el propietario o los socios, en compensación por la prestación de servicio personales ajenos a la empresa. b) Premios provenientes de la "Lotería del Hospicio Nacional de Guatemala". c) Producto de las pólizas de seguros. d) El valor de propiedades adquiridas por la empresa, en virtud de herencia o donación. e) Sumas que como accionista de otras empresas perciba la empresa. f) Los valores del Estado y municipalidades. Exonerados: Centros educativos,; sociedades mutuales de previsión y las cooperativas; empresas agrícolas no accionadas; hospitales; compañías de seguro de vida y accidentes; empresas de espectáculos, mineras, editores de periódicos, libros y revistas; representante legal de películas, que pagan el 10% por función.
Los gastos ordinarios y necesarios (como los impuestos) y los de administración (los sueldos de los gerentes para ser deducibles no deben exceder los límites siguientes: para títulos de administradores los sueldos se regularán en proporción al capital en giro de la empresa; y para comisiones consultivas el 2% máximo de utilidades líquidas) y conservación del negocio, los intereses u otros recargos crediticios; las pérdidas por realización de valores depreciados de activos o por cambios de divisas; cuentas incobrables; quebrantos por casos fortuitos; y la depreciación del activo.
Ver Dgub 692. Mantiene Dgub 1543. Reformas: DJRG 41; DC 40 y 204; Dgub 2233, 2271, 2166 y 2130; Dpres 116 y 202. Adicionado por Dgub 2191.
303
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
Dgub 2191 y sus reformas. Impuesto sobre beneficio de ausentes
La misma tasa que el Impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas.
Base imponible: Los beneficios obtenidos en la República, por personas nacionales o extranjeras, individuales o jurídicas, que residan permanentemente en el exterior. Ingresos afectos: Los beneficios obtenidos por intereses o dividendos pagados por el Estado, por instituciones mixtas, o sobre valores avalados por Estado y las logradas en la compraventa de acciones y demás valores, con fin especulativo o de inversión, afectos al impuesto. Excedentes obtenidos en venta de activos depreciados, forman parte de ganancia. Revaluaciones de activos no se toman como ganancia, a menos que se vendan por precio de revaluación y el excedente sobre el precio original se toma como beneficio.
a) Venta, anuncio y despacho de mercadería. b) Administración del negocio. c) Los de carácter general. d) Los de conservación, reparación y mantenimiento de activos destinados a explotación. e) Los de carácter financiero e intermediación en mercado de divisas. f) Asignaciones para reserva de cuentas incobrables. g) Pérdidas en la venta de valores y activos. h) Depreciaciones y amortizaciones. i) Pérdidas por causas fortuitas. j) Impuestos k) Pérdidas de activos expuestos a merma, descomposición o extravío.
1944 DJRG 23 Aumenta base: Incluye a las
personas jurídicas que elaboren en el país alcoholes rectificados (potables) y bebidas alcohólicas.
30-11-1944 Ratificado por DC 16. Modifica Dgub 2099.
DJRG 26 De Q Hasta Q Tasa Valores en miles Q %
0 1 0 1 10 6
10 20 8 20 40 10 40 60 12
30-11-1944 Ratificado por DC 47. Modifica Dgub 2099.
304
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
60 80 15 80 100 18
100 125 20 125 150 25 150 200 30 200 350 40 350 500 45
500 En adelante 50
DJRG 41 Aumenta base: Quedan afectos, los representantes de casas extranjeras, comisionistas y en general todos los intermediarios.
18-12-1944 Modifica Dgub 2099.
1945 DC 204 Aumento de tasas y creación de nuevos tramos:
La nueva tabla se describe a continuación: Tiene 65 tramos, los primeros 28 (1 mil Q a Q15 mil) con amplitud de Q500 para cada tramo, con tasas que van desde 5.25% a 12% con cambios por cada tramo de 0.25%. Los siguientes 16 (Q15 mil a Q30 mil) con amplitud de Q1,000, con tasas desde 12.5% a 19.5% con cambios por tramo de 0.5%. Los siguientes 10 (Q30 mil a Q50 mil) con amplitud de Q2,000 y porcentajes de 20% a 24.5% cambiando 0.5%; los siguientes 5 (Q50 mil a Q100 mil) con amplitud de Q10 mil y tasas desde 25.75% a 30.75% cambiando 0.25% por tramo. Los siguientes 2 (Q100 mil a Q150 mil ) con amplitud de Q25 mil y desde 32.25% a 33.75% con cambio de 1.5%. Los últimos 4 tramos (Q150 mil a más de Q300 mil) con amplitud de Q50 mil, desde 35.25% a 43% con cambio promedio de 2.69%, el último tramo es el de utilidades mayores a Q300 mil. Los cambios son aumentos de tipo impositivo marginal.
29-11-1945 Ratificado por DC 16.
1947 DC 396 Aumenta base:
Elimina la posibilidad de deducir del impuesto el sueldo de las personas socias de una empresa.
29-05-1947
1955 Dpres 202
Disminuye base: Las utilidades que se obtengan de
12-01-1955 Derogado por DC 1559.
305
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
parcelamientos de bienes inmuebles rústicos no quedan afectas al impuesto.
1962 DC 1559 Ley del impuesto sobre la renta
Tarifa sobre el total de renta imponible (no se cobran sumas menores a Q1, resultantes al liquidar el impuesto):
Renta Impuesto
Comple-mento renta
hasta la suma de:
Impuesto sobre
comple-mento (%)
1,000 5 1,000 50 500 5.25 1,500 76.25 500 5.5 2,000 103.75 500 5.75 2,500 132.5 500 6 3,000 162.5 500 6.25 3,500 193.75 500 6.5 4,000 226.25 500 6.75 4,500 260 500 7 5,000 295 500 7.25 5,500 331.25 500 7.5 6,000 358.75 500 7.75 6,500 407.5 500 8 7,000 447.5 500 8.25 7,500 448.75 500 8.5 8,000 531.25 500 8.75 8,500 575 500 9 9,000 650 500 9.25 9,500 666.25 500 9.5
10,000 713.75 500 9.75 10,500 762.5 500 10 11,000 812.5 500 10.25 11,500 863.75 500 10.5 12,000 916.25 500 10.75 12,500 970 500 11 13,000 1,025 500 11.25 13,500 1,081 500 11.5 14,000 1,138.75 500 11.75 14,500 1,197.5 500 12 15,000 1,257.5 1,000 12.5 16,000 1,382.5 1,000 13 17,000 1,512.5 1,000 13.5 18,000 1,617.5 1,000 14 19,000 1,787.5 1,000 14.5
Afectos a la ley: a) Tenencia, usufructo, dominio, explotación o enajenación de bienes, derechos y capitales, negociados o producidos en el país. b) Exportación de bienes. c) Utilidades provenientes de inversiones en el extranjero. d) Servicios profesionales o técnicos prestados en el país. Determinación de la renta imponible: Se entiende por renta bruta, el conjunto de ingresos en dinero, créditos, bienes, valores, acciones y derechos percibidos que provenga de: a) Negocios, comercio, industria y transporte; b) Explotaciones agrícolas, pesqueras, pecuarias y forestales; c) Operaciones bancarias de seguros o fianzas.; d) Beneficios por la venta o permuta de bienes; e) Beneficios por la venta o permuta de patentes; f) Dividendos y productos de la inversión en capitales; g) Cualquier otro ingreso o ganancia que aumente el patrimonio. La renta neta es el incremento real del patrimonio y se determina restando los gastos deducibles de la renta bruta: Otros: Período de imposición: 1 de julio a 30 de junio del año siguiente.
Personas no afectas: Estado y las municipalidades; .asociaciones y fundaciones de asistencia social, cultural, científicas, artísticas y deportivas, sin fines de lucro; gremiales, colegios profesionales, sindicatos y partidos políticos; cooperativas; mutualistas; instituciones religiosas; comunidades indígenas y empresas agrícolas de asociaciones de parcelarios; personas que por ley gocen de exención. Rentas exentas: a) Intereses sobre bonos emitidos por el Estado. b) Ganancias por la modificación del valor de un activo o pasivo. c) Dividendos, intereses y participaciones producidos por personas afectas. d) Dividendos, acciones o participaciones que hayan tributado en forma distinta. e) Dividendos y participaciones provenientes de utilidades exoneradas conforme a esta ley o la ley de fomento
Deducibles: a) Gastos necesarios para la producción de la renta y la conquista y conservación de mercados. b) Costo de producción y/o de ventas. c) Pérdidas por extravíos o merma de bienes. d) Asistencia médica proporcionada a los trabajadores y sus familiares. e) Primas de seguro de vida de los trabajadores, pagadas por el sujeto del gravamen. f) Asignaciones o reserva para jubilaciones, montepíos o indemnizaciones. g) Primas de fianzas y seguros contra accidentes, robos y catástrofes naturales. h) Gastos incurridos al prestar gratuitamente medios recreativos a los trabajadores. i) Pérdidas en las ventas de activos.
24-11-1962/ 01-7-1963
Deroga Dgub 2099, 2191, 1543 y DC 204. El impuesto será rebajado en las proporciones siguientes: a) Renta proveniente de servicios personales, profesionales o técnicos cuando estos no exceda de Q12,000: 10%. b) Explotaciones agropecuarias: 10%. c) Industrias establecidas fuera del departamento de Guatemala: 20%; industrias en las cuales el valor de la materia prima empleada sea producida en el país en más de 50%: 10%. Estas rebajas se pueden aplicar conjuntamente, según sea el caso. d) Cuando la renta provenga de dos o más actividades, las
306
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
20,000 1,932.5 1,000 15 21,000 2,082.5 1,000 15.5 22,000 2,237.5 1,000 16 23,000 2,397.5 1,000 16.5 24,000 2,562.5 1,000 17 25,000 2,732.5 1,000 17.5 26,000 2,907.5 1,000 18 27,000 3,087.5 1,000 18.5 28,000 3,272.5 1,000 19 29,000 3,462.5 2,000 19.5 30,000 3,657.5 2,000 20 32,000 4,057.5 2,000 20.5 34,000 4,467.5 2,000 21 36,000 4,887.5 2,000 21.5 38,000 45,317.5 2,000 22 40,000 5,737.5 2,000 22.5 42,000 6,207.5 2,000 23 44,000 6,667.5 2,000 23.5 46,000 7,137.5 2,000 24 48,000 7,617.5 2,000 24.5 50,000 8,107.5 10,000 25.75 60,000 10,682.5 10,000 27 70,000 13,382.5 10,000 28.25 80,000 16,207.5 10,000 29.5 90,000 19,157.5 10,000 30.75
100,000 20,232.5 25,000 32.25 125,000 30,295 25,000 33. 75 150,000 38,752.5 25,000 35.25 175,000 47,545 25,000 36.75 200,000 56,732.5 50,000 38.75 250,000 76,107.5 50,000 40.75 300,000 96,482.5 100,000 43 400,000 139,482.5 100,000 45.5 500,000 184,982.5 48
industrial. f) Herencias, legados y donaciones g) Indemnizaciones y beneficios provenientes de siniestros asegurados y prestaciones de la seguridad social. h) Premios de loterías. i) Intereses por depósitos bancarios. j) Premios sobre trabajos artísticos, literarios, etc., que fomenten la producción agrícola, ganadera o industrial. k) Pagos de liquidación o cancelación de pólizas por las aseguradoras.
j) Deudas incobrables. k) Donaciones a favor del Estado y a favor de asociaciones de asistencia social. l) Erogaciones de trabajos de investigación tecnológica y asesoría. m) Asignaciones para formar reservas para la previsión de riesgos. n) Indemnizaciones y beneficios pagados por concepto de contratos de seguro y fianzas. o) Gastos de publicidad y propaganda. p) El porcentaje anual que corresponda a la revaluación de bienes de capital. Gastos no deducibles: a) Costos que no hayan tenido su origen en los negocios. b) Gastos que no están respaldados por la documentación correspondiente. c) Gastos que correspondan a un ejercicio de imposición diferente del que se
rebajas anteriores se calcularán sobre la parte proporcional del impuesto que responda a cada una de ellas. Las empresas extranjeras productoras o distribuidoras de películas pagaran el 15% de su ingreso bruto.
307
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
liquide. d) Excesos en las depreciaciones y amortizaciones. e) Mejoras permanentes en los activos. f) Impuesto sobre la renta. g) Multas. La renta imponible se determina adicionando a la renta neta los gastos no deducibles y restándoles los ingresos no afectos.
1964 DL 229 Ley de impuesto sobre la renta.
Sin cambios con respecto a DC 1559, salvo en lo que respecta a las empresas extranjeras productoras o distribuidoras de películas, pagarán el 20% de su renta imponible, que se presume no puede ser inferior al 8% del ingreso bruto.
Objeto de la ley: Se modifica el inciso “d” del DC 1559, el cual queda así: “c) Servicios profesionales o técnicos prestados en el país a personas residentes en el país o en el extranjero.” Se elimina el inciso “c” del DC 1559 “c)Utilidades provenientes de inversiones en el extranjero” Renta imponible: Renta bruta: ingresos en dinero, créditos, acciones, títulos, derechos y cualquier otra clase de bienes, que provenga de a) Negocios, comercio, industria y transporte, b) Explotaciones agrícolas, pesqueras, pecuarias y forestales, c) Operaciones bancarias de seguros o fianzas, d) Beneficios por la venta o permuta de bienes, e) Beneficios por la venta o permuta de patentes, f) Dividendos y productos de la inversión en capitales, y g) Cualquier otra fuente de renta o
No afectos: Las mismas personas jurídicas del DC 1559 Rentas exentas: Además de los establecidos en el DC 1559 j) Intereses generados por préstamos de dinero proveniente del exterior.
Todas las incluidas en el DC 1559 con excepción del inciso p)El porcentaje anual que corresponda a lar evaluación de bienes de capital. Se incluye como inciso “p” en este decreto a: p) Para determinar, la renta neta imponible, en la enajenación de bienes inmuebles, se debe deducir 8% anual sobre el precio de la adquisición y de las construcciones o mejoras; el monto de los impuestos, tasas y arbitrios; el monto de las reparaciones
23-06-1964 / 28-06-1964
Deroga DC 1559.
308
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
ganancia. Las revaluaciones de activo, hechas por simples partidas de contabilidad no se consideran como ganancia, pero sus depreciaciones y amortizaciones se han de efectuar sobre los valores anteriores a tales revaluaciones. Si se enajena alguno de los valores del activo revaluado, el excedente se considera beneficio y queda sujeto al impuesto; asimismo constituye renta gravada si tal excedente se reparte entre los socios o propietarios de la empresa que se trate. La renta neta es el incremento real del patrimonio y se determina restando los gastos deducibles de la renta bruta: Otros: Período de imposición: 1 de julio a 30 de junio del año siguiente.
y gastos necesarios no capitalizables; y el costo de los honorarios y gastos pagados por el instrumento en que se formalizó la adquisición. Gastos no deducibles: Los mismo que se establecen en el DC 1559 Las pérdidas son deducibles hasta 5 períodos fiscales siguientes.
1966 DC 1627 Aumenta tasa provisionalmente:
10% adicional sobre el monto a que ascienda el impuesto, exclusivamente en el año de 1967.
Suprime provisionalmente algunos ingresos no afectos a la ley. No serán aplicables las siguientes excepciones: “c) Dividendos, intereses y participaciones producidos por personas afectas, por personas jurídicas que hayan tributado en forma distinta o provenientes de utilidades exoneradas conforme a esta ley o la ley de fomento industrial.”
30-11-1966/ 01-01-1967
Prorrogado por DC 1731, del 8 de enero de 1968.
1970 DC 96-70 Disminuye tasa de DL 229
Modifica la rebaja otorgada en explotaciones agropecuarias: 15%. Aumento de la rebaja en 5%.
Suprime inciso p) de gastos deducibles del DL 229
Gastos deducibles *Pérdidas de operación, amortizadas en los ejercicios
02-12-1970/ 18-12-1970
Modifica DL 229.
309
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
posteriores en que se obtenga utilidades. En ningún caso puede amortizarse más del 15% anual del total de pérdidas acumuladas. Incluye en gastos no deducibles: Multas impuestas por las municipalidades.
1974 DC 80-74 Aumenta tasa de DL 229:
Crea sobretasa Además de la sobretasa establecida por el DC 1627 (Prorrogado por DC 1731) se establece un impuesto adicional del 10% sobre el monto al cual ascienda el impuesto, siempre que el total de renta imponible sea mayor a Q10,000.
10-09-1974/ 01-07-1975
Modifica DL 229.
1982 DC 16-82 Aumenta base de DL 229.
Restringe
deducción: Las primas de seguro de vida, accidentes o enfermedades de los trabajadores, pagados por el sujeto del gravamen, solo mientras los beneficiarios sean l trabajador y sus familiares.
12-04-1982/ 17-04-1982
Modifica DL 229.
1983 DC 5-83 25-01-1983 Aumenta
deducciones: El porcentaje variable, que fijará trimestralmente el Ministerio de Finanzas Públicas, sobre el valor de las mercaderías importadas para las
26-01-1983 Modifica DL 229.
310
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
que no se requiera pago inmediato o futuro de divisas.
DL 73-83 En el caso de sociedades, que operen en el país, inclusive las sucursales y agencias de empresas domiciliadas en el exterior, pagan:
Renta Impuesto Complemento Renta hasta la suma de:
Imp. s/ complemento (%)
5,000 5.0 5,000 250 18,000 11.3
23,000 2,284 57,000 24.0 80,000 15,964 1,920,000 30.0
2,000,000 591,964 Sobre el exceso
42. 0
El impuesto a pagar no será inferior al 20% del total de la ganancia del ejercicio para los os bancos, almacenes generales de depósito, sociedades financieras, aseguradoras y afianzadoras, incluyendo sus sucursales domiciliadas en el exterior, Divide la tarifa única diferenciando entre persona individual y jurídica. Para el caso de persona jurídica paso de 67 tramos a solo 5 que son muchos mas amplios, pero con tasas para complementos mas pequeñas al igual que impuesto a cobrar mas pequeño. Disminuye tasa Debido a que elimina los dos recargos del 10% contenido en DC 1627 y DC 80-74, respectivamente.
Aumenta base de DL 229 Suprime incisos d) y e) de Ingresos no afectos al impuesto. Modifica ingresos no afectos al impuesto: Modifica inciso: intereses generados por préstamos provenientes del exterior, siempre que las divisas derivadas de la obligación se hayan vendido en bancos del sistema. Pone como requisito que las divisas las haya vendido un banco del sistema.
06-07-1983 Aumenta deducciones Modifica inciso: Además del ISR, no son deducibles los impuestos al consumo de licores, aguas gaseosas, cigarrillos y el IVA sobre la venta de mercadería y la prestación de servicios no personales, además de sus multas. En los impuestos selectivos antes mencionados, su no deducibilidad rige únicamente para los productores, no así para los importadores y distribuidores. En el caso del IVA este será deducible únicamente cuando forme parte del costo de adquisición. Crea inciso: Los intereses y gastos financieros sobre préstamos, en los casos en que los recursos así obtenidos no hayan sido invertidos o utilizados para generar rentas afectas al impuesto o para conservar la
01-08-1983 Deroga DC 1627 y 1731, en lo que respecta a recargo de 10%, además de DC 80-74. Modifica DL 229.
311
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
fuente productora de ellas.
1985 DL 30-85 En el caso de sociedades, que operen en el país,
inclusive las sucursales y agencias de empresas domiciliadas en el exterior, pagan:
Renta imponible anual
Tasa impositiva
Hasta Q300,000 30 % Sobre el exceso de
Q300,000 45 %
Simplifica y resta progresividad Pasa de cinco tramos a dos intervalos.
Modifica gastos deducibles - Las pérdidas de operación de períodos fiscales anteriores son amortizables en el primer período siguiente o hasta en 5 sucesivos. Si luego existiera un saldo no compensado en el plazo indicado, no habrá devolución del ISR. Ajustes en la pérdida de operación se reflejarán en la amortización.
08-04-1985/01-05-1985
Modifica DL 229 y sus reformas.
1987 DC 59-87 Ley del impuesto sobre la renta
Tasas sobre personas jurídicas Personas jurídicas (dos regímenes: se opta por el mayor) - Primer régimen Las personas jurídicas domiciliadas en Guatemala, así como las sociedades irregulares, de hecho, patrimonios hereditarios indivisos, fideicomisos, encargos de confianza, copropiedades, sucursales o subsidiarias de empresas extranjeras, así como los establecimientos permanentes de personas no domiciliadas en el país, tributaran de la siguiente forma:
Renta imponible anual Tasa impositiva
Hasta Q30,000 12 % Desde Q30,000.01 hasta Q60,000
22 %
Desde Q60,000.01 en adelante 34 % - Segundo régimen Para las personas jurídicas, excepto las que su renta imponible sea menor a Q30,000.01, que perciban ingresos o rentas gravas y exentas conforme esta ley,
Quedan afectas al Impuesto, todas las rentas obtenidas en el territorio nacional Renta de fuente guatemalteca Cualquiera que sea la nacionalidad o residencia de las partes involucradas en las operaciones y el lugar de celebración de los contratos, se consideran rentas de fuente guatemalteca: a) Las provenientes de bienes inmuebles. b) Las producidas por capitales, bienes o derechos invertidos en el país. c) Las originadas en actividades civiles, comerciales, industriales, financieras, explotaciones agropecuarias, forestales, pesqueras, mineras, o de otros recursos naturales. d) Las provenientes de operaciones
Personas exentas: El Estado y las municipalidades, universidades, asociaciones no lucrativas, cooperativas, dentas de las instituciones religiosas, personas que por Ley gocen de exención. Rentas exentas: a) Intereses de préstamos contratados en el exterior por el Estado y las municipalidades. b) Remuneraciones por servicio técnico prestados al Gobierno, cuando dichas remuneraciones fuesen pagadas por gobiernos o instituciones
Gastos deducibles a) Costo de producción y venta de mercancías y servicios. b) Transporte, combustibles y fuerza motriz. c) Aquellos necesarios para las explotaciones agropecuarios. d) Sueldos y demás, otorgados a trabajadores hasta 200% del sueldo mensual. e) Cuotas patronales por seguro social. f) Indemnizaciones legales pagadas por terminación de la
15-09-1987/ 01-10-1987
Deroga DL 229 y sus modificacio-nes.
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Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
se establece un impuesto de 18% que se aplicará a la renta neta que resulte de restar a la renta bruta, sin excluir las rentas exentas (exceptuando las rentas de las asociaciones no lucrativas) y el monto de sus gastos deducibles. Si el monto así establecido resulta inferior al que surja de aplicar la tasa del 34%, el impuesto que se deberá pagar será el mayor de ambos. - Cuota anual de personas jurídicas Las sociedades mercantiles o civiles (excepto los centros educativos y entidades no lucrativas), domiciliadas en el país, deberán pagar una cuota de 5 por millar sobre el capital pagado o sobre el monto del patrimonio neto, según el caso, hasta un máximo de Q10,000. Tasas sobre personas no domiciliadas a) 12.5% sobre dividendos, participación de utilidades, ganancias y otros beneficios pagados o acreditados por sociedades domiciliadas en el país. b) 34% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica. c) 34% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores. Régimenes especiales 1. Empresas de transporte no domiciliadas en Guatemala Sobre la presunta renta neta imponible (del 15% del importe bruto de fletes y pasajes de fuente nacional), se aplica la tasa del 34% para determinar el impuesto a pagar, con carácter definitivo. 2. Aseguradoras y afianzadoras Sobre la presunta renta neta imponible (del 10% de los ingresos por primas de seguro y similares), se aplica la tasa del 34% para determinar el impuesto a pagar, con carácter definitivo. 3. Empresas productoras, distribuidoras o intermediarias de películas cinematográficas y similares Sobre la presunta renta neta imponible (del 80% de los importes brutos), se aplica la tasa del 34% para determinar el impuesto a pagar, con carácter definitivo.
de contrato de seguro y fianzas, que cubran personas domiciliadas y bienes situados en el país. e) Todo otro ingreso no contemplado que sea generado por bienes y servicios, incluyendo las ganancias cambiarias. Además se consideran rentas: a) Los sueldos, aguinaldos, honorarios y otras remuneraciones que no impliquen reintegro de gastos, que los sectores público y privado, paguen a sus dependientes en el país y a sus representantes en el extranjero. b) Los sueldos, aguinaldos, honorarios y otras remuneraciones que no impliquen reintegro de gastos, de los miembros de la tripulación de vehículos terrestres y naves aéreas o marítimas, siempre que tales vehículos y naves estén registrados en el país, independientemente del domicilio o nacionalidad de los beneficiarios de la renta y de los países en que se realice el tráfico. c) Los intereses sobre préstamos del exterior. d) Los provenientes de exportación de bienes producidos, manufacturados, tratados o comprados en el país, inclusive la de la simple remisión al exterior realizada por medio de sucursales y otros intermediarios de personas jurídicas e individuales en el extranjero. e) Las primas de reaseguros cedidas a compañías extranjeras. f) Las provenientes del transporte y comunicaciones entre el país y el extranjero. g) Las obtenidas por sucursales e intermediarios de empresas extranjeras, domiciliadas o no en el
internacionales. c) Importes recibidos en concepto de herencia, legado o donación. d) Intereses de cédulas hipotecarias FHA, hasta por Q100,000 por unidad de vivienda. e) Intereses producidos por títulos valores y depósitos constituidos en el país en instituciones bancarias y financieras; así como intereses por bonos emitidos por entidades autorizadas. f) Intereses sobre bonos, notas o letras de tesorería emitidos por el Estado y las municipalidades. m) Ganancias obtenidas en la enajenación, transferencia o negociación de títulos de crédito. g) Dividendos y participaciones de utilidades que obtengan las personas individuales y jurídicas, domiciliadas en el país, de otras personas jurídicas; siempre que éstas últimas hayan pagado el total del ISR que les corresponda a las primeras. h) Rentas obtenidas en fideicomisos otorgados por el sistema FHA. i) Comunidades indígenas y empresas agrícolas de parcelarios. Incentivos a la
relación laboral que no exceda de dos sueldos por año y demás prestaciones. g) Asignaciones patronales por jubilaciones montepíos y pensiones. h) Sumas que se inviertan en construcción y mantenimiento de viviendas, hospitales, escuelas, servicios recreativos, culturales y educativos. i) Valor de tierras laborables que los propietarios adjudiquen gratuitamente en propiedad a sus trabajadores. j) Primas de seguro de vida, en beneficio del empleado o trabajador dependiente. k) Alquileres de bienes inmuebles y muebles utilizados para la producción de renta. l) Costo de las mejoras efectuadas por los arrendatarios sobre los inmuebles arrendados. m) Impuestos, tasas y arbitrios pagados por el
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país. h) La obtenida por el suministro de noticias por parte de agencias internacionales a personas que actúen en el país. i) Las provenientes de la producción y otras formas de negociación en el país de películas, fotonovelas y similares. j) Las remuneraciones por concepto de gasto de representación, bonificaciones, aguinaldos o dietas que paguen o acrediten entidades domiciliadas en el país a miembros de directorios, consejeros y otros organismos directivos que actúen en el exterior. k) La proveniente de espectáculos públicos. l) La proveniente de sorteos y rifas y los premios en efectivo que se perciban. Renta bruta: conjunto de ingresos, utilidades y beneficios de toda naturaleza, habituales o no, devengados o percibidos en el período de imposición (del 1 de julio al 30 de junio del año siguiente). Renta neta: las personas individuales o jurídicas que realicen actividades lucrativas y profesionales determinarán su renta neta, deduciendo de la renta bruta las rentas exentas y solo los costos y gastos necesarios para producir o conservar la fuente productora de rentas gravadas. Renta imponible: Para las personas individuales que posean empresa y de las personas jurídicas, la renta imponible es igual que la renta neta, más los gastos no deducibles menos las
inversión a) Una deducción directa de ISR a pagar, equivalente a un porcentaje de la cuota patronal pagada al IGSS, correspondiente al incremento en el número de trabajadores durante el ejercicio impositivo con respecto al ejercicio inmediato anterior. Dicha deducción será de 50%, cuando la empresa esté instalada en el departamento de Guatemala y de 100% cuando se localice en el resto de departamentos del país. b) La maquinaria y equipo nuevos vinculados al proceso productivo instalados y en uso durante un período no menor a nueve meses al momento de causar el impuesto. En este caso se deduce 10% del valor de adquisición. En el caso de la pequeña empresa con capital en giro no mayor a Q200,000 podrá deducir por este mismo concepto hasta un 20%.
propietario. n) Intereses sobre créditos destinados a producir rentas gravadas. o) Primas de seguros contra accidentes y otros riesgos, que cubran bienes o servicios que produzcan rentas gravadas. p) Pérdidas por extravío, daño o destrucción de los bienes. q) Gastos de mantenimiento y reparación. r) Depreciaciones s) Deudas incobrables. t) Asignaciones para reservas técnicas computables como previsión de riesgos derivados de operaciones de compañías de ahorros, seguros y demás. u) Donaciones a favor del Estado, municipalidades y asociaciones no lucrativas de asistencia social, cultural o científica. v) Honorarios por asesoramiento técnico, prestado desde el exterior. w) Gastos generales y de ventas
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rentas exentas (Para el caso de las personas individuales, recordar que tienen deducciones personales, ver en ISR persona física). Regímenes especiales y otros: 1. De la compensación de pérdidas de las actividades agropecuarias. Las pérdidas de las empresas agropecuarias que se originen por desastre natural o contingencias no previsibles en el mercado internacional, podrán compensarse contra las rentas del ejercicio, y de existir saldo, este puede compensarse con las rentas de los cinco períodos siguientes. El saldo de las pérdidas no compensado en el lapso indicado, no da derecho al contribuyente a deducción o crédito alguno en períodos de imposición posteriores al cuarto ejercicio. 2. De las ganancias y pérdidas de capital: La ganancia o pérdida resultante de la transferencia, compra-venta, permuta u otra forma de negociación de bienes, realizada por persona individual o jurídica, cuyo giro habitual no sea comerciar con dichos bienes, constituye ganancia o pérdida de capital. A este efecto no se consideran las obras de arte nacional, bienes muebles del hogar y de uso personal, con exclusión de inversiones de lujo. 3. Deducciones Para determinar la ganancia o pérdida de capital se admite las siguientes deducciones: 1) El costo básico del bien que se establece así: i) para bienes inmuebles es el valor de la adquisición menos la depreciación
x) Viáticos comprobables. y) Pagos por uso de patentes, en tanto no excedan del 10% de la renta bruta. z) Gastos por publicidad y propaganda. aa) Los gastos de organización se amortizarán mediante diez cuotas anuales sucesivas. bb) Pérdidas cambiarias provenientes de las compras de divisas para operaciones destinadas a la generación de rentas gravadas. Además se consideran deducibles las regalías pagadas por el uso de marcas, patentes, fórmulas, derechos de fabricación y transferencia de tecnología. Gastos no deducibles a) Costos no originados en el negocio u actividad que da lugar a rentas gravadas. b) Gastos no respaldados por la documentación legal correspondiente. c) Bonificaciones
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acumulada; ii) el valor de las mejoras incorporadas; iii) para calcular la ganancia de bienes inmuebles, solo cuando no se considere el valor de matrícula fiscal, se puede adicionar al costo un 10% por cada año; iv) para casos de enajenación de acciones, se toma como costo el valor de aporte; v) para los demás derechos y bienes se tomará el valor de adquisición menos la depreciación; vi) para bienes y derechos adquiridos por donación, herencia y legado, el costo será el de adjudicación para el donatario. 2) Gastos incurridos para efectuar la transacción. Siendo el máximo de 15% del valor de la enajenación. 4. Determinación de la ganancia o pérdida Si la suma de las deducciones a que se refiere anteriormente es inferior al valor de operación de transferencia del bien, el resultado es una ganancia de capital, en caso contrario, una pérdida. 5. Determinación del impuesto Para determinar el impuesto a pagar, las ganancias de capital se sumarán a la renta imponible de las otras actividades del contribuyente y sobre el total se aplicará la tasa correspondiente. 6. De las rentas presuntas Interés Todo contrato de préstamo, cualquiera que sea su naturaleza, se presume la existencia de una renta neta por interés, salvo prueba de lo contrario, lo que resulta de aplicar sobre el monto del préstamo la tasa máxima activa bancaria vigente en el período de imposición. Los beneficiarios de intereses que sean personas domiciliadas en el país, los deben incluir como parte de su
que se otorguen a miembros de las Juntas de administración o gerentes con base a las utilidades. d) Intereses de capitales invertidos en las empresas por los dueños únicos que excedan el límite de la renta presunta por intereses y el inciso m) de la sección de Costos y gastos deducibles. e) Gastos de mantenimiento en inversiones de carácter suntuario. f) Valor de mejoras permanentes a activos. g) Pérdidas por diferencias de cambio en la adquisición de divisas para operaciones con el exterior. h) Primas de seguro dotal o por cualquier otro tipo de seguro que genere reintegro o rescate al beneficiario o quien contrate el mismo.
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renta, en la proporción correspondiente a lo percibido en cada uno de los períodos de imposición durante la cual este vigente la operación generadora de intereses. 7. Empresas de transporte no domiciliadas en Guatemala Se presume que obtienen una renta neta imponible igual al 15% del importe bruto de los fletes y pasajes de fuente guatemalteca. 8. Aseguradoras y afianzadoras En el caso de empresas domiciliadas en el exterior que obtengan ingresos por concepto de primas de seguro y similares, la renta neta imponible equivale al 10% de los respectivos ingresos. 9. Empresas productoras, distribuidoras o intermediarias de películas cinematográficas y similares Constituye renta imponible el 80% de los importes brutos que obtenga las personas propietarias. 10. Empresas extranjeras que suministran noticias internacionales Constituye renta imponible el 70% de las rentas brutas que obtengas estas empresas.
DC 95-87 Elimina dentro del régimen de personas jurídicas el segundo régimen, por lo que las personas jurídicas tributan bajo un solo régimen. Crea régimen especial Las personas jurídicas sujetas a la fiscalización de la SB, deberán pagar el impuesto que resulte mayor, de la aplicación de los procedimientos siguientes: a) Aplicando la tasa del 22% o 34%, según corresponda, sobre la diferencia entre el total de rentas gravadas y la totalidad de los gastos que afectan las rentas gravadas y exentas. b) Aplicando el 18% sobre la renta determinada restando de las rentas gravadas y exentas, la totalidad de los gastos que afecten a ambas.
Modifica concepto de renta imponible de DC 59-87 La renta imponible de las empresas es igual a la renta neta. (Según DC 59-87 a la renta neta había que sumarle los gastos no deducibles y restarles las rentas exentas). Regímenes especiales Aumenta base de DC 59-87. Impide deducibilidad al momento de determinar las pérdidas de actividades agropecuarias. No se pueden computar a efecto de determinar las pérdidas, las
Aumenta renta exenta Adiciona al inciso: incluye las remuneraciones por la prestación de servicios de consultoría al Estado y las municipalidades. Adiciona al inciso: incluye las ganancias obtenidas en la transferencia o enajenación de depósitos bancarios. Reduce renta exenta
Aumenta gastos deducibles Modifica inciso: Suprime límite de hasta el 200% de sueldo mensual por concepto de deducción de sueldos y similares (Por lo que la deducción no tiene límites). Modifica inciso: Incluye la deducción por
03-12-1987/ 15-12-1987
Modifica DC 59-87.
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Modifica cuota anual de personas jurídicas Las sociedades mercantiles o civiles (excepto los centros educativos, entidades no lucrativas y demás entidades de asistencia social), domiciliadas en el país, deberán pagar una cuota de 1 por millar sobre el activo neto, el cual se determina, restando del activo total las reservas de valuación ó depreciaciones acumuladas, hasta un máximo de Q10,000. (El cambio, es una disminución de 4 por millar, ya que era del 5 por millar, pero se cambio la base imponible del capital pagado o monto del patrimonio al activo neto).
originadas en las deducciones personales en su totalidad. 1. Sobre la ganancia o pérdida de capital Elimina la deducción sobre la ganancia de la venta de inmuebles. Cuando haya pérdidas de capital hace que solamente se pueda compensar con las ganancias de capital, por lo que la pérdida no compensada no da derecho al contribuyente a deducción alguna de este impuesto.
Elimina de inciso: los intereses producidos por títulos valores.
cuotas patronales del IRTRA e INTECAP. Modifica inciso: Hace que la deducción por indemnizaciones sea por el número de sueldos anuales (Antes era de máximo dos sueldos anuales). Modifica inciso: Hace deducibles los montos de honorarios y similares, por asesoramiento prestado en Guatemala. Modifica período en el cual se puede deducir las pérdidas de actividades agropecuarias El saldo de las pérdidas no compensadas no da derecho a deducción a partir del quinto período inmediato al siguiente a aquel en el que se produjo la pérdida (antes era en el cuarto período).
1989 DC 50-89 Aumenta base :
Reduce exención de renta de intereses por depósitos constituidos en instituciones financieras.
11-10-1989/ 25-10-1989
Modifica DC 59-87 y 95-87.
1990 DC 59-90 Ley de supresión de
Aumenta base Elimina todas las exenciones
11-10-1990/ 14-02-1991
Modifica las leyes citadas y el
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privilegios fiscales
concedidas por cualesquiera ley, excepto las establecidas en: a) DL 109-83, Ley de hidrocarburos. b) DC 29-89, Ley de fomento y desarrollo de la actividad exportadora y de maquila. c) DC 65-89, Ley de zonas francas. d) DC 40-71, Ley orgánica del Banco del Ejército y DL 383, Ley orgánica del Banco de los trabajadores. e) DC 1448, Ley del FHA y todas las operaciones del mencionado instituto. Además elimina todas las rentas exentas, excepto la siguiente: Permanece exclusivamente inciso: rentas de las personas que por ley gocen de exención.
DC 59-87.
DC 60-90 Ley de régimen de excepción para la normaliza-ción del ISR
Cobro especial y temporal Los contribuyentes pueden presentar una declaración jurada especial, en la que se consigna solamente la renta bruta, por los períodos de imposición vencidos hasta 31 de diciembre de 1989 y pagar el impuesto de 3% de dicha renta, deduciendo el ISR determinado y cancelado por cada uno de dichos períodos.
11-10-1990/ 11-11-1990. Noventa días de vigencia a partir de la fecha de publicación en el diario oficial.
Esta ley condona a todas las obligaciones tributarias generadas con anterioridad al 1 enero 1984. Nota: Hasta el 50% de las deudas tributarias antes mencionadas se pueden pagar mediante la compra de Bonos del Tesoro de las emisiones de 1989 y 1990. Los contribuyentes que paguen este impuesto especial, quedarán liberados de pagar cualquier
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Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
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diferencia del ISR, hasta el límite de la Renta bruta correspondiente que declaren por cada uno de los períodos de imposición por los cuales se acojan. Además se beneficiaran de la condonación de intereses.
1991 DC 58-91 Ley de Impuesto Extraordinario
Personas propietarias de empresas: 1%. Personas individuales en relación de dependencia: 1%.
Personas propietarias de empresas: Sobre la base que sea mayor entre a) El total de los ingresos brutos; o, b) El activo neto total. Personas individuales en relación de dependencia: 1% de los ingresos brutos anuales, cuando estos excedan de Q36,000.
i) Estado y municipalidades. ii) Universidades. iii) Asociaciones sin fines lucrativos. iv) Cooperativas. v) Personas que perciban remuneraciones por servicios técnicos prestados al Gobierno, siempre que dichas remuneraciones fueran pagadas por Instituciones Internacionales.
02-07-1991 / 27-07-1991
Impuesto vigente exclusivamente en el año de1991. Cuando el sujeto del impuesto, compre los Bonos del Tesoro Emergencia 1991, por un monto mínimo equivalente al doble de la obligación determinada, quedara exento del impuesto.
1992 DC 26-92 Ley del impuesto sobre la renta
Personas jurídicas Las personas jurídicas y patrimonios domiciliados en Guatemala, la tasa es el 25% de la renta imponible. Cuota anual de personas jurídicas Las sociedades mercantiles o civiles (excepto los centros educativos, entidades no lucrativas y demás entidades de asistencia social), domiciliadas en el país, deberán pagar una cuota de 1 por millar sobre el activo neto, el cual se determina al restar del activo total las depreciaciones y amortizaciones acumuladas, hasta un máximo de Q20,000.
Quedan afectas al impuesto todas las rentas obtenidas en el territorio nacional. Renta de fuente guatemalteca Cualquiera que sea la nacionalidad o residencia de las partes involucradas en las operaciones y el lugar de celebración de los contratos, se consideran rentas de fuente guatemalteca: Todo ingreso que haya sido
Personas exentas: Del Estado y las municipalidades, universidades. asociaciones no lucrativas, instituciones religiosas, personas que por ley gocen de exención. Rentas exentas: a) Intereses de préstamos contratados
Gastos deducibles: a) Costo de producción y venta de mercancías y servicios. b) Transporte, combustibles y fuerza motriz. c) Los necesarios para las explotaciones
09-04-1992 / 01-07-1992
Deroga DC 59-87 y sus reformas.
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Tasas de personas no domiciliadas a) 12.5% sobre dividendos, participación de utilidades, ganancias y otros beneficios pagados o acreditados por sociedades domiciliadas en el país. b) 12.5% sobre pagos o créditos por concepto de intereses, honorarios y similares, incluyendo sueldos y salarios. c) 25% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica. d) 25% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores. Regímenes especiales 1. Ganancias y pérdidas de capital: El impuesto determinado conforme ha comentado en la base imponible, será el 15% y tendrá carácter de pago definitivo. 2. Tasa para las empresas de transporte no domiciliadas en Guatemala: 3% del importa bruto de los fletes de carga y pasajes de fuente guatemalteca como pago definitivo del impuesto. 3. Empresas productoras, distribuidoras o intermediarias de películas cinematográficas y similares: Sobre la presunta renta neta imponible (del 80% de los importes brutos), se aplica la tasa del 25% para determinar el impuesto a pagar, con carácter definitivo.
generado por capitales, bienes, servicios y derechos de cualquier naturaleza invertidos en el país, o que tengan su origen en actividades de cualquier índole desarrolladas en Guatemala. También se consideran rentas: a) Los sueldos, aguinaldos, honorarios y otras remuneraciones que no impliquen reintegro de gastos, que los sectores público y privado, paguen a sus dependientes o representantes en el país o en el extranjero. b) Los sueldos, aguinaldos, honorarios y otras remuneraciones que no impliquen reintegro de gastos, de los miembros de la tripulación de vehículos terrestres y naves aéreas o marítimas, siempre que tales vehículos y naves estén registrados en el país, independientemente del domicilio o nacionalidad de los beneficiarios de la renta y de los países en que se realice el tráfico. c) Pago por concepto de regalía y por asesoramiento que se preste desde el exterior a personas domiciliadas en Guatemala. d) Los provenientes de exportación de bienes producidos, manufacturados, tratados o comprados en el país, inclusive la de la simple remisión al exterior realizada por medio de sucursales y otros intermediarios de personas jurídicas e individuales en el extranjero. e) Las primas de reaseguros cedidas a compañías extranjeras. f) Las provenientes del transporte y comunicaciones entre el país y el extranjero. g) Las obtenidas por sucursales e intermediarios de empresas
en el exterior por el Estado y las municipalidades. b) Remuneraciones por servicio técnico prestados al Gobierno, cuando dichas remuneraciones fuesen pagadas por gobiernos o instituciones internacionales. Además, las remuneraciones por la prestación de servicios de consultoría al Estado y las municipalidades. c) importes recibidos en concepto de herencia, legado o donación. d) dividendos y participaciones de utilidades que obtengan las personas individuales y jurídicas, domiciliadas en el país, de otras personas jurídicas; siempre que éstas últimas hayan pagado el total del ISR que les corresponda a las primeras. e) rentas obtenidas en fideicomisos otorgados por el sistema FHA. f) comunidades indígenas y empresas agrícolas de parcelarios. g) rentas y prestaciones en dinero que paguen en concepto de seguridad social las instituciones. h) de las cooperativas.
agropecuarios. d) Sueldos y demás, otorgados a trabajadores. e) Cuotas patronales por seguro social, IRTRA e INTECAP; cuotas pagadas a asociaciones no lucrativas y universidades. f) Indemnizaciones legales pagadas por terminación de la relación laboral hasta el límite de 8.33% del total de remuneraciones anuales. g) Asignaciones patronales por jubilaciones montepíos y pensiones. h) Sumas que se inviertan en construcción y mantenimiento de viviendas, hospitales, escuelas, servicios recreativos, culturales y educativos. i) Valor de tierras laborables que los propietarios adjudiquen gratuitamente en propiedad a sus trabajadores. j) Primas de seguro de vida, en beneficio del empleado o
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Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
extranjeras, domiciliadas o no en el país. h) Las provenientes de la producción y otras formas de negociación en el país de películas, fotonovelas y similares. i) Las remuneraciones por concepto de gasto de representación, bonificaciones, aguinaldos o dietas que paguen o acrediten entidades domiciliadas en el país a miembros de directorios, consejeros y otros organismos directivos que actúen en el exterior. j) La proveniente de espectáculos públicos. k) La proveniente de sorteos y rifas y los premios en efectivo que se perciban. Renta bruta: conjunto de ingresos, utilidades y beneficios de toda naturaleza, gravados y exentos, habituales o no, devengados o percibidos en el período de imposición (del 1 de julio de un año al 30 de junio del año siguiente). Renta neta: las personas individuales o jurídicas que realicen actividades lucrativas y profesionales determinarán su renta neta, deduciendo de la renta bruta las rentas exentas y solo los costos y gastos necesarios para producir o conservar la fuente productora de rentas gravadas. Renta imponible: Equivalente a la renta neta, más costos y gastos no deducibles, menos las Rentas exentas. (Para el caso de las personas individuales, recordar que tienen deducciones personales, ver en ISR persona física). Regímenes especiales y otros 1. De la compensación de pérdidas Los contribuyentes que se
trabajador dependiente. k) Alquileres de bienes inmuebles y muebles utilizados para la producción de renta. l) Costo de las mejoras efectuadas por los arrendatarios sobre los inmuebles arrendados. m) Impuestos, tasas y arbitrios pagados por el propietario. n) Intereses sobre créditos destinados a producir rentas gravadas. o) Primas de seguros contra accidentes y otros riesgos, que cubran bienes o servicios que produzcan rentas gravadas. p) Pérdidas por extravío, daño o destrucción de los bienes. q) Gastos de mantenimiento y reparación. r) Depreciaciones (la deducción se realiza sobre bienes de activo fijo e intangible). s) Deudas incobrables. t) Asignaciones para reservas técnicas computables como previsión de
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Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
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Observaciones
dediquen a actividades empresariales, pueden deducir de la renta neta las pérdidas de operación sufridas por la empresa. Dichas rentas sólo pueden compensarse contra las rentas de los cuatro períodos siguientes. Para efectos de la determinación de las pérdidas a compensar, no se computarán las originadas por la transferencia de activos fijos y otros bienes de capital y las deducciones personales (Ver ISR personas físicas). El saldo de las pérdidas no compensado en el lapso indicado, no podrá acumularse ni compensarse en períodos de imposición posteriores. 2. De las ganancias y pérdidas de capital La ganancia o pérdida resultante de la transferencia, compra-venta, permuta u otra forma de negociación de bienes, realizada por persona individual o jurídica, cuyo giro habitual no sea comerciar con dichos bienes, constituye ganancia o pérdida de capital. A este efecto no se consideran las obras de arte nacional, bienes muebles del hogar y de uso personal. 3. Deducciones Para determinar la ganancia o pérdida de capital se admite las siguientes deducciones: 1) El costo del bien, que se establece: i) el costo base del inmueble, será el valor de adquisición, más el valor de las mejora, menos la depreciación acumulada; iii) para casos de enajenación de acciones, su valor será el establecido en libros; iv) para los demás derechos y bienes se tomará el valor de adquisición
riesgos derivados de operaciones de compañías de ahorros, seguros y demás. u) Donaciones a favor del Estado, municipalidades y asociaciones no lucrativas de asistencia social, cultural o científica. v) Honorarios por asesoramiento técnico, prestado en el país o en el exterior, estas últimas no debe exceder del 1% de la renta bruta o el 15% de los salarios pagados a trabajadores guatemaltecos, se escoge el mayor. w) Gastos generales y de ventas x) Viáticos comprobables, esta deducción no debe exceder del 5% de la renta bruta. y) Regalías pagadas por el uso de marcas y patentes de invención, fórmulas y derechos de fabricación. Dicha deducción no puede Excel del 3% de la Renta bruta. z) Gastos por
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Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
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Observaciones
menos la depreciación; v) para bienes y derechos adquiridos por donación, herencia y legado, el costo será el de adjudicación para el donatario. 2) Gastos incurridos para efectuar la transacción. Siendo el máximo de 15% del valor de la enajenación. 4. Determinación de la ganancia o pérdida Si la suma de las deducciones a que se refiere anteriormente es inferior al valor de enajenación del bien, el resultado es una ganancia de capital, en caso contrario, una pérdida. 5. De las rentas presuntas, Interés Todo contrato de préstamo, cualquiera que sea su naturaleza, se presume la existencia de una renta neta por interés, salvo prueba de lo contrario, lo que resulta de aplicar sobre el monto del préstamo la tasa máxima activa bancaria vigente durante el período de imposición. Los beneficiarios de intereses que sean personas domiciliadas en el país, los deben incluir como parte de su renta, en la proporción correspondiente a lo percibido en cada uno de los períodos de imposición durante la cual este vigente la operación generadora de intereses. 6. Seguros, reaseguros y reafianzamientos En el caso de empresas domiciliadas en el exterior que obtengan ingresos por concepto de primas de seguro y similares, la renta neta imponible, equivale al 10% de los respectivos ingresos. 7. Empresas productoras, distribuidoras o intermediarias de películas cinematográficas y similares Constituye renta imponible el 60%
publicidad y propaganda. aa) Los gastos de organización se amortizarán mediante diez cuotas anuales sucesivas. bb) Pérdidas cambiarias provenientes de las compras de divisas para operaciones destinadas a la generación de rentas gravadas. Deducción por reinversión utilidades Se puede deducir de la Renta neta hasta un 20% del total de las utilidades del período e imposición que se reinviertan en la adquisición de planta y maquinaria y equipo. Gastos no deducibles a) Costos no originados en el negocio u actividad que da lugar a rentas gravadas. b) No respaldados por la documentación legal correspondiente. c) Bonificaciones que se otorguen a miembros de las Juntas de
324
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
de los importes brutos que obtenga las personas propietarias. 8. Empresas extranjeras que suministran noticias internacionales Constituye renta imponible el 60% de las rentas brutas que obtengas estas empresas.
administración o gerentes con base a las utilidades. d) Intereses de capitales invertidos en las empresas por los dueños únicos que excedan el límite que corresponda a las tasas de intereses que aplique la Dirección a las obligaciones caídas en mora. e) Mantenimiento en inversiones de carácter de recreo personal. f) Valor de mejoras permanentes a activos. g) Pérdidas por diferencias de cambio en la adquisición de divisas para operaciones con el exterior. h) Primas de seguro dotal o por cualquier otro tipo de seguro que genere reintegro o rescate al beneficiario o quien contrate el mismo. i) Los incurridos y las depreciaciones de bienes utilizados en el ejercicio de la profesión y en el uso particular.
1994 DC 61-94 Aumenta tasa
Las personas mencionadas domiciliadas en Guatemala, Aumenta base de DC 26-92 Suprime Renta exenta
Reduce base de DC 26-92
30-11-1994/ 01-01-1995
Modifica DC 26-92.
325
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
la tasa es el 30% de la renta imponible. Además incluye bajo esta tasa las personas individuales que desarrollan actividades empresariales o profesionales Antes estaban incluidas en tasa a personas individuales (Ver ISR personas físicas). Personas no domiciliadas b) 20% sobre pagos o créditos por concepto de intereses, honorarios y similares, incluyendo sueldos y salarios. c) 30% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica. d) 30% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores. Cuota anual de empresas mercantiles Las sociedades mercantiles (excepto los centros educativos, entidades no lucrativas y demás entidades de asistencia social), domiciliadas en el país, deberán pagar una cuota de 1.5% sobre el activo neto, el cual se determina al restar del activo total las depreciaciones y amortizaciones acumuladas. Régimenes especiales Empresas de transporte no domiciliadas en Guatemala 8% del importa bruto de los fletes de carga y pasajes de fuente guatemalteca como pago definitivo del impuesto.
Deroga inciso sobre las rentas obtenidas de fideicomisos otorgados por el FHA. Modifica base Sobre la cuota anual de empresas mercantiles Con respecto a la anterior cuota de personas jurídicas, se elimino a las sociedades civiles, sin embargo incluye a las empresas de persona individual y con respecto a Los bancos y demás instituciones fiscalizadas por la SB calcularan la cuota del 1.5% sobre el 25% de su activo neto, en cambio según DC 26-92 era sobre el 100% del activo neto.
Añade gastos deducibles Adiciona: las primas o aportes establecidos en planes de previsión social de capitalización individual. Adiciona: las donaciones otorgadas a partidos políticos.
1995 DC 26-95 Ley del impuesto sobre productos financieros
Reduce base de DC 26-92 Declara renta exenta Los ingresos provenientes de intereses que se paguen a personas individuales o jurídicas, domiciliadas en Guatemala, no sujetas
20-04-1995 / 27-04-1995
Modifica DC 26-92.
326
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
a la fiscalización de la SB.
DC 32-95 Ley del Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA)
Tasa única: 1.5%.
La cuarte parte (por ser impuesto trimestral) del monto que resulte de restar al total de activos, el total de créditos fiscales pendientes de reintegro por parte del fisco, el total de pasivos y las utilidades retenidas, conforme al balance general de apertura del período de liquidación definitiva anual del ISR.
a) Estado y municipalidades. b) Universidades. c) Asociaciones, cooperativas, centros educativos y culturales, sindicatos, partidos políticos, entidades religiosas y de servicio social o científico. d) Pequeños contribuyentes de IVA, cuando paguen cuota fija del mismo.
27-04-1995 / 11-05-1995
DC 32-95 Ley del impuesto a las empresas mercantiles y agropecuarias (IEMA)
Deroga cuota anual de empresas mercantiles.
Modifica DC 26-92 y 61-94.
1996 DC 31-96 Ley del Impuesto de Solidaridad Extraordinario y Temporal (ISET)
Año de 1996: a) 1%. b) 2%. Año de 1997: a) 1.5%. b) 3%.
Puede escoger el activo neto total, cuando el monto sea menor al de los ingresos brutos, válido para los años de vigencia del impuesto. a) Sobre el monto de los ingresos brutos anuales. b) Sobre el activo neto total. a) Sobre el monto de los ingresos brutos anuales. b) Sobre el activo neto total.
a) Estado y municipalidades. b) Universidades. c) Asociaciones, cooperativas, centros educativos y culturales, sindicatos, partidos políticos, entidades religiosas y de servicio social o científico. d) Personas individuales en relación de dependencia, hasta Q48 mil.
15-05-1996 / 01-06-1996
Este impuesto deberá pagarse en los años 1996 y 1997. Al igual que DC 58-91, permite el pago con los Bonos del Tesoro de Emergencia Económica, siempre al doble de la cuantía del impuesto. 1996: permite deducción del ISR. 1997: permite acreditación del ISR.
1997 DC 36-97 Disminuye tasas
Las personas mencionadas domiciliadas en Guatemala, la tasa es el 25% de la renta imponible.
Aumenta base de DC 26-92 Modifica concepto de renta neta de personas individuales Las personas individuales que
Deducción por reinversión de utilidades Disminuye en 5%
28-05-1997 01-07-1997
Modifica DC 26-92 y 61-94. Deroga las exoneraciones
327
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
Personas no domiciliadas a) 10% sobre pagos o créditos por concepto de intereses, dividendos, participación de utilidades, ganancias, honorarios y similares, incluyendo sueldos y salarios. c) 25% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica. d) 25% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores. Disminuye tasa En realidad el inciso a) equivale al inciso a) y b) anteriores (ver DC 26-92 y 61-94), por lo que la reducción promedio es de 5%, la cual es la misma reducción en los inciso c) y d). Establece tasa Añade inciso: 4% sobre pago de servicios turísticos desarrollados en el exterior. Nota: La tasa del 25% impuesta a las personas que desarrollen actividades mercantiles y sobre los incisos c) y d) de las personas no domiciliadas se le aplicará, en el período que transcurra entre el 1 de julio de 1997 a 30 de junio de 1998, se añadirá un recargo del 20% del monto del impuesto y de 10% en el período del 1 de julio de 1998 a 1 de julio de 1999. Regímenes especiales 1. De las ganancias y pérdidas de capital El impuesto determinado conforme ha comentado en la base imponible, será el 10% y tendrá carácter de pago definitivo. Disminuye tasa 2. Empresas de transporte no domiciliadas en Guatemala 4% del importa bruto de los fletes de carga y pasajes de fuente guatemalteca como pago definitivo del impuesto. Disminuye tasa 3. Establece régimen especial de pago del impuesto Las personas individuales o jurídicas, domiciliadas en Guatemala, que desarrollen actividades mercantiles, que hayan obtenido rentas de Q1,000,000 pueden optar por este régimen especial, que consiste en pagar el 4% sobre la Renta bruta, con carácter de pago definitivo. Los contribuyentes que se acojan a este régimen no
realicen actividades profesionales y lucrativas determinan su renta neta deduciendo los costos y gastos deducibles incluidos en ISR sobre Empresas. Por lo tanto elimina la deducción de las Rentas exentas. Sin embargo las personas individuales que realicen actividades profesionales pasan a tributar conforme la tasa de personas físicas (Ver ISR personas físicas). Reduce límite de amortización Modifica inciso y): los gastos de organización pasaron de amortizarse de diez cuotas a cinco. Regímenes especiales 1. Aumenta base de DC 26-92 Sobre la pérdida de empresas Reduce período de cuatro a dos períodos de liquidación, en los cuales se puede compensar dichas pérdidas. 2. Establece las facturas especiales Las facturas especiales emitidas de acuerdo con el IVA se presume, salvo prueba de lo contrario, la existencia de una Renta imponible de 5% del importe bruto de cada factura especial, si se trata de venta de bienes y del 20% si la factura se emite por prestación de servicios.
la deducción por reinversión en capital (paso de 20% a 15%), sin embargo concede 5% por inversión en capacitación y adiestramiento de los trabajadores (capital humano). Disminuye base de DC 26-92 Otorga deducción Adiciona al inciso e): las cuotas pagadas a asociaciones no lucrativas, universidades y entidades gremiales y culturales.
contenidas en las siguientes leyes: DL 20-86, Ley de fomento al desarrollo de fuentes nuevas y renovables de energía; DC 57-95, que amplió los beneficios de DL 20-86; DC 40-71, Ley orgánica del Banco del Ejército; DC 25-79, Ley orgánica del CHN; DL 383, Ley orgánica del BANTRAB; DC 99-70, Ley orgánica de BANDESA y DC 14-71, Ley orgánica de GUATEL.
328
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
pueden aplicar ninguna clase de deducción. DC 117-97 Aumenta base
Suprime todas las exenciones, exoneraciones y deducciones concedidas por cualquier ley, excepto las establecidas en: 1) La Constitución de Guatemala. 2) Convenios de carácter internacional. 3) DL 109-83, Ley de hidrocarburos. 4) Los incisos a) a la d), de la f) a la n) y de la o) a la r) contenidos en rentas exentas que trataban sobre la renta que gozaba la persona que por ley estaba exenta y las rentas obtenidas de fideicomisos otorgados por el FHA). 5) DC 1448, Ley del Instituto de Fomento de Hipotecas Aseguradas (FHA). 6) DC 120-96 y 74-97, Ley de vivienda y asentamientos humanos. 7) DC 29-89, Ley de fomento y desarrollo de la actividad exportadora y de maquila. 8) DC 65-89, Ley de zonas francas. 9) Artículo 210 del Código de Trabajo, DC 1441, reformado por DC 64-92.
20-02-1997/ 01-01-1998
DC 116-97 Aumenta tasa de DC 32-95 2.5% cuando la base sea el valor total de activos; o de 1.25% cuando sea el valor de los ingresos brutos anuales. Resumen de la modificación Aumenta en 1% la tasa con respecto a la tasa en base a activos, y en 1.25% para ingresos brutos. Esta última tasa es la nueva opción de pagar IEMA.
Aumenta base de DC 32-95 La cuarta parte (por ser impuesto trimestral) del monto que resulte de restar al total de activos el total de créditos fiscales pendientes de reintegro por parte del fisco, así como las depreciaciones y amortizaciones acumuladas, conforme al balance general de apertura del período de liquidación definitiva anual del ISR. O bien los contribuyentes pueden optar por la cuarta parte de los ingresos brutos, tomando como referencia lo que declararon en el período de liquidación anual de ISR inmediato anterior al que se encuentre en
20-11-1997 / 01-01-1998
329
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
vigencia. Resumen de la modificación Permite elegir entre dos formas de determinar base, una consiste en la cuarta parte del monto de los ingresos brutos, y la otra que es similar a la anterior, con la diferencia de que no permite restar utilidades retenidas y pasivos, al activo total reemplazando estas por depreciación y amortización acumulada.
1998 DC 99-98 Ley del Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA)
2.5% cuando la base sea el valor del activo neto total; o de 1.25% cuando sea el valor de los ingresos brutos anuales Sin cambios de tasa con respecto a anterior Ley del
IEMA
1/4 (por ser impuesto trimestral) parte del monto del activo neto total, que resulte de restar al total de activos el total de créditos fiscales pendientes de reintegro por parte del fisco, la reserva de cuentas incobrables, así como las depreciaciones y amortizaciones acumuladas, conforme al balance general de apertura del período de liquidación definitiva anual del ISR. O bien contribuyentes pueden optar por 1/4 parte de ingresos brutos, tomando como referencia lo que declararon en el período de liquidación anual de ISR inmediato anterior al que se encuentre en vigencia. Disminuye base ligeramente con
respecto a anterior Ley del IEMA Añade la resta de la reserva de cuentas incobrables sobre el monto del activo neto total.
30-11-1998 / 01-01-1999
2000 DC 44-2000 Personas jurídicas e individuales que desarrollen
actividades mercantiles Las personas mencionadas domiciliadas en Guatemala, la tasa es el 31% de la Renta imponible. Personas no domiciliadas c) 31% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica; además de asesoramiento pagado a personas jurídicas.
Aumenta base Impone límite a gasto deducible Adiciona al inciso: La deducción máxima por concepto de donación, no puede exceder del 5% de la renta neta, ni del monto anual de Q5,000,000. Amplía concepto de inciso c)
Deducción por reinversión de utilidades Disminuye en 10% la deducción por reinversión en capital (de 15% a 5%).
28-06-2000/ 01-07-2000
Modifica DC 26-92 y 36-97.
330
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
d) 31% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores. Elimina tasa Suprime inciso b): 4% sobre pago de servicios turísticos desarrollados en el exterior.
Régimen especial de pago del impuesto La cuota es del 5% sobre la Renta bruta. Regímenes especiales 1. Empresas de transporte no domiciliadas en Guatemala 5% del importa bruto de los fletes de carga y pasajes de fuente guatemalteca como pago definitivo del impuesto.
Incluye el asesoramiento pagado a personas jurídicas. Regímenes especiales Aumenta base Sobre la pérdida de empresas Autoriza esta deducción, sólo para las empresas nuevas, es decir durante los primeros cinco años de su constitución, aunque implícitamente aumenta a cinco los períodos en los cuales se puede compensar dichas pérdidas. Recordar que los períodos son anuales.
DC 80-2000 Exonera las remesas de intereses al exterior La exoneración es sobre el impuesto a personas no domiciliadas.
21-11-2000 /01-01-2001
Modifica DC 26-92.
2001 DC 36-2001 Aumenta tasa de DC 99-98
3.5% cuando la base sea el valor del activo neto total; o de 2.25% cuando sea el valor de los ingresos brutos anuales. Cambio de tasa La tasa aumento en 1%, para ambos regímenes.
28-07-2001 / 01-10-2001
Modifica DC 99-98. Impugnación contenida en ECC 1766-2001 y 181-2002, con vigor a partir del 3 de febrero del 2004, por lo que esta nueva ley quedó suspendida en lo referente a su cobro. Derogado por DC 19-2004.
2004 DC 19-2004 Ley del Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz (IETAAP)
a) Del 1 de julio al 31 de diciembre de 2004: 2.5%. b) Del 1 de enero al 30 de junio de 2006: 1.25%. c) Del 1 de julio al 31 de diciembre de 2007: 1%.
a) La cuarta parte del monto del activo neto. b) La cuarta parte de los ingresos brutos. Para contribuyentes cuyo activo neto sea 4 veces mayor a ingresos brutos se aplicará la base de inciso b).
a) Estado y municipalidades. b) Universidades y centros educativos. c) Las personas que inicien actividades empresariales, por los primeros cuatro trimestres de operación.
21-06-2004 / 01-07-2004
Vigencia: del 1 de julio de 2004 al 31 de diciembre de 2007. Impuesto a cargo de personas propietarias de empresas
331
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
d) Las personas que por ley específica o por estar en régimen de DC 29-89 Ley de Maquilas y DC 65-89 Ley de Zonas Francas, se encuentren exentas de ISR. e) asociaciones, cooperativos, centros educativos y culturales, sindicatos, partidos políticas y entidades religiosas, de servicio social. f) Las personas que paguen ISR con tarifa fija sobre sus ingresos gravados. g) Los contribuyentes que a partir de la vigencia de la ley, obtengan pérdidas de operación durante 2 años seguidos, solo se aplica para 4 períodos impositivos siguientes.
mercantiles o agropecuarias domiciliadas en Guatemala. El IETAAP y el ISR pueden acreditarse entre sí. Período de imposición trimestral. Deroga el DC 99-98.
DC 18-2004 Modifica tasa Personas individuales y jurídicas que desarrollan actividades mercantiles 5% sobre la renta imponible general sobre renta bruta (régimen general) Personas jurídicas que desarrollan actividades no mercantiles Afecta a las personas jurídicas que presten servicios profesionales, técnicos o de arrendamiento. La tasa es del 5% sobre la renta imponible general. Regímenes especiales 1. Régimen optativo de pago del impuesto 31% sobre la renta imponible. 2. Tasa estable. Para las agencias de noticias internacionales, las empresas de películas cinematográficas y de seguros. 31% sobre la renta imponible (ver DC 26-92, para información con respecto a la base). Quedaron afectos a la tarifa anterior a este decreto.
Renta imponible general: Diferencia entre la renta bruta y la renta exenta. Reordena rentas exentas Disminuye exenciones como el pago de jubilaciones provenientes del exterior, los sueldos de funcionarios públicos en el exterior, además de no restableció incisos derogados por leyes anteriores. Regímenes especiales Modifica base. Sobre el régimen optativo de pago del impuesto pueden acogerse a este régimen las personas jurídicas e individuales, domiciliadas en Guatemala, que desarrollen actividades mercantiles
Aumenta base Costos y gastos no deducibles Añade inciso: a partir del primer periodo de imposición siguiente al inicio de actividades, el monto de costos y gastos que exceda el 97% del total de ingresos ganados.
21-06-2004 / 01-07-2004
Modifica DC 26-92 y
332
Base legal Tipo impositivo Base imponible Exoneraciones y
exenciones Gastos deducibles
Fecha Publicación / vigencia
Observaciones
y/o profesionales, además de las ganancias de capital. Renta imponible: Los contribuyentes que opten por este régimen, la determinan deduciendo de la Renta bruta, solo los costos y gastos necesarios para producir o conservar la fuente productora de renta, sumando los gastos no deducibles y restando sus rentas exentas.
De las ganancias y pérdidas de capital Se puede optar por la tasa del 10% de las ganancias o por el Régimen optativo. Aumenta base Suprime compensación por Pérdida de empresas, y deducción por reinversión de utilidades.
2005 DC 77-2005 Disminuye base
Empresas productoras, distribuidoras o intermediarias de películas cinematográficas y similares Constituye renta imponible el 30% de los importes brutos que obtenga las personas propietarias. Empresas extranjeras que suministran noticias internacionales Constituye renta imponible el 30% de las rentas brutas que obtengas estas empresas.
04-11-2005/ 01-01-2006
Modifica DC 26-92.
NOTA: Dgub: Decreto gubernativo; DJRG: Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno; DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley.
333
B. Subclase de gravamen: Pagadero por personas físicas Hecho generador: Renta obtenida por las personas individuales
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
1962 DC 1559 Ley del impuesto sobre la renta
Tarifa sobre el total de renta imponible (No se cobran sumas menores a Q1, resultantes al liquidar el impuesto): Existían 68 tramos de renta imponible. El ISR se pagaba conforme una tasa fija en quetzales correspondiente a cada y una tasa advalorem que era cobrada por un complemento de renta.
Renta Impuesto
Comple-mento renta
hasta la suma de:
Impuesto sobre
comple-mento (%)
1,000 5 1,000 50 500 5.25 1,500 76.25 500 5.5 2,000 103.75 500 5.75 2,500 132.5 500 6 3,000 162.5 500 6.25 3,500 193.75 500 6.5 4,000 226.25 500 6.75 4,500 260 500 7 5,000 295 500 7.25 5,500 331.25 500 7.5 6,000 358.75 500 7.75 6,500 407.5 500 8 7,000 447.5 500 8.25 7,500 448.75 500 8.5 8,000 531.25 500 8.75 8,500 575 500 9 9,000 650 500 9.25 9,500 666.25 500 9.5
10,000 713.75 500 9.75 10,500 762.5 500 10 11,000 812.5 500 10.25 11,500 863.75 500 10.5 12,000 916.25 500 10.75 12,500 970 500 11 13,000 1,025 500 11.25 13,500 1,081 500 11.5 14,000 1,138.75 500 11.75 14,500 1,197.5 500 12
Afectos: a) Servicios personales, profesionales o técnicos prestados en el país. b) Jubilaciones, montepíos y pensiones. También quedan afectos los patrimonios hereditarios indivisos y los administrados por fideicomiso. Determinación de la renta imponible: Se entiende por renta bruta, el conjunto de ingresos en dinero, créditos, bienes, valores, acciones y derechos percibidos, que provenga de: a) Operaciones bancarias de seguros o fianzas. b) Beneficios por la venta o permuta de bienes o c)patentes. d) Prestación de servicios personales. e) Dividendos y productos de la inversión en capitales. f) Pensiones y montepíos. g) Cualquier otro ingreso o ganancia que aumente el patrimonio. Otros: Período de imposición: 1 de julio a 30 de junio del año siguiente.
g) Personas individuales cuyo ingreso bruto provenga de su trabajo personal, profesional, técnico o intelectual, y no exceda de Q1,800 anuales. No afectos al impuesto: a) Intereses sobre bonos emitidos por el estado. b) Ganancias por la modificación del valor de un activo o pasivo. c) Dividendos, intereses y participaciones producidos por personas afectas. d) Herencias, legados y donaciones, e) Indemnizaciones y beneficios provenientes de siniestros asegurados y prestaciones de la seguridad social. f) Premios de loterías. g) Intereses por depósitos bancarios. h) Premios sobre trabajos artísticos, literarios, etc, que
Gastos personales deducibles: 1) Monto del mínimo vital y cargas familiares del sujeto del gravamen; las deducciones por mínimo vital se fija: i) Q1,200 cuando el contribuyente tenga las cargas dichas en incisos 3 y 4; ii) Q600 cuando no tenga ninguna carga de los incisos 3 y 4; iii) Q800 por cónyuge cuando no estén separados legalmente; iv) Q600 por persona a la que se este obligado a prestar alimentos. 2) Honorarios y gastos por servicios facultativos prestado en el país, por profesionales colegiados al contribuyente y demás personas que dependan de el, así como los gastos de
24-11-1962 / 01-7-1963
334
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
15,000 1,257.5 1,000 12.5 16,000 1,382.5 1,000 13 17,000 1,512.5 1,000 13.5 18,000 1,617.5 1,000 14 19,000 1,787.5 1,000 14.5 20,000 1,932.5 1,000 15 21,000 2,082.5 1,000 15.5 22,000 2,237.5 1,000 16 23,000 2,397.5 1,000 16.5 24,000 2,562.5 1,000 17 25,000 2,732.5 1,000 17.5 26,000 2,907.5 1,000 18 27,000 3,087.5 1,000 18.5 28,000 3,272.5 1,000 19 29,000 3,462.5 2,000 19.5 30,000 3,657.5 2,000 20 32,000 4,057.5 2,000 20.5 34,000 4,467.5 2,000 21 36,000 4,887.5 2,000 21.5 38,000 45,317.5 2,000 22 40,000 5,737.5 2,000 22.5 42,000 6,207.5 2,000 23 44,000 6,667.5 2,000 23.5 46,000 7,137.5 2,000 24 48,000 7,617.5 2,000 24.5 50,000 8,107.5 10,000 25.75 60,000 10,682.5 10,000 27 70,000 13,382.5 10,000 28.25 80,000 16,207.5 10,000 29.5 90,000 19,157.5 10,000 30.75
100,000 20,232.5 25,000 32.25 125,000 30,295 25,000 33. 75 150,000 38,752.5 25,000 35.25 175,000 47,545 25,000 36.75 200,000 56,732.5 50,000 38.75 250,000 76,107.5 50,000 40.75 300,000 96,482.5 100,000 43 400,000 139,482.5 100,000 45.5 500,000 184,982.5 48
El impuesto será rebajado en las proporciones siguientes: a) Renta proveniente de servicios personales, profesionales o técnicos cuando estos no exceda de Q12,000: 10%.
fomenten la producción agrícola, ganadera o industrial. i) Pagos de liquidación o cancelación de pólizas por las aseguradoras. j) Indemnizaciones por tiempo servido. k) Emolumentos que otros países paguen al personal de sus representaciones diplomáticas. La renta imponible se determina adicionando a la renta neta los gastos no deducibles y restándoles los ingresos no afectos, además de las deducciones por gastos personales.
hospitalización. 3) Monto anual de los alquileres pagados por la vivienda del sujeto del gravamen, su cónyuge e hijos menores, siempre que este monto no exceda del 33% del total del salario devengado. 4) Primas de seguro contra accidente y enfermedad del contribuyente. 5) Primas de seguro de vida del contribuyente, su cónyuge e hijos menores. 6) Cuotas escolares. 7) Cuotas del IGSS. 8) Intereses y demás cargos pagados sobre los préstamos obtenidos para la adquisición o mejora de la vivienda propia. Siempre y cuando el inmueble sea el único que posea el sujeto del gravamen. No deducibles: a) Gastos que no están respaldados por la documentación
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correspondiente. b) Gastos que correspondan a un ejercicio de imposición diferente del que se liquide. c) Mejoras permanentes en los activos. d) Impuesto sobre la renta. e) Multas.
1964 DL 229 Ley de impuesto sobre la renta
Sin cambios con respecto a DC 1559. Objeto de la ley: a) Servicios personales, profesionales o técnicos prestados en el país a personas residentes en el país o en el extranjero. b) Jubilaciones, montepíos y pensiones. También quedan afectos los patrimonios hereditarios indivisos y los administrados por fideicomiso. Determinación de la renta imponible: Se entiende por renta bruta, el valor total de los ingresos en dinero, créditos, acciones, títulos, derechos y cualquier otra clase de bienes, que provenga de: a) Operaciones bancarias de seguros o fianzas. b) Beneficios por la venta o permuta de bienes o “c) patentes”. d) Prestación de servicios personales. e) Dividendos y productos de la inversión en capitales. f) Pensiones, jubilaciones y montepíos. g) Cualquier otra fuente de renta o ganancia. Las ganancias por revaluación de activos son sujeto del ISR al ser realizadas. La renta neta es el incremento real del patrimonio y se determina restando los gastos deducibles de la renta bruta
g) Personas individuales cuyo ingreso bruto provenga de su trabajo personal, profesional, técnico o intelectual, y no exceda de Q1,800 anuales. No afectos al impuesto: Los del DC 1559 de la “a” a la “k”. Se agregan los siguientes: l) Emolumentos que organismos internacionales paguen a sus funcionarios o técnicos. m) Intereses generados por préstamos de dinero proveniente del exterior.
Gastos personales deducibles: a) Monto del mínimo vital y cargas familiares del sujeto del gravamen es igual que el DC 1559. Con la excepción que define mejor el inciso iv) “las personas siguientes: descendientes en línea recta, ascendientes en línea recta, hermanos menores de 21 años y otros parientes a los cuales el contribuyente este obligado a prestar alimentos”. Permanecen las deducciones por cuotas del IGSS, primas de seguro de vida, contra accidente y de enfermedad del
23-06-1964 / 28-06-1964
Deroga DC 1559.
336
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Observaciones
(exceptuando los gastos personales, que se deducen adelante). La renta imponible se determina adicionando a la renta neta los gastos no deducibles y restándoles los ingresos no afectos, además de las deducciones por gastos personales. Otros: Período de imposición : 1 de julio a 30 de junio del año siguiente.
contribuyente, su cónyuge e hijos menores. Se eliminan la deducción por alquileres, honorarios por gastos médicos y hospitalización, cuotas escolares e interses. Se agrega una deducción por el 30% de la renta neta, la deducción no puede exceder de Q2,400. Gastos no deducibles: Permanecen los del DC1559
1967 DC 1627 Impuestos para 1967
Aumenta tasa provisionalmente: 10% adicional sobre el monto a que ascienda el impuesto, exclusivamente en el año de 1967.
Aumenta base de DL 229 Suprime provisionalmente algunos ingresos no afectos a la ley: Elimina de los no afectos a los dividendos que se remesen al exterior o que se acrediten en cuenta a los residentes en el extranjero
30-11-1966 / 01-01-1967
Prorroga-do indefini-damente por DC 1731, de 8 enero de 1968.
1970 DC 96-70 Incluye en el objeto de la ley
Adiciona a los incisos c): los servicios personales, profesionales, o técnicos prestados en el país a personas residentes en el extranjero, como afecto a la ley. d): las jubilaciones, montepíos y pensiones percibidos por extranjeros residentes en el país que no se dediquen a actividades lucrativas.
Excluye de afectos al impuesto Adiciona al inciso n): los emolumentos que paguen organismos internacionales a guatemaltecos que presten su servicio en el país.
Aumenta gastos deducibles Crea inciso e)los pagos de honorarios por servicios profesionales prestados en el país al contribuyente y demás personas que constituyan su carga familiar, siempre que sean cubiertos por el sujeto del
02-12-1970 / 18-12-1970
Modifica DL 229.
337
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gravamen. La deducción referida será del 100% cuando los gastos fuesen menores a Q500 y de 20% sobre el exceso de Q500. Reduce gastos deducibles Reduce al 20% la deducción sobre la renta neta, además ahora esta deducción no puede exceder de Q2,000. Agrega gastos no deducibles Las multas impuestas por las municipalidades.
1974 DC 80-74
Modifica
deducciones por mínimo vital 1)Q1,400 por cargas familiares; 2) Q700 cuando no tenga cargas; 3) Q900 por cónyuge; 4) Q700 para los descendientes en línea recta, ascendientes en línea recta, hermanos menores de 21 años y otros parientes a los cuales el contribuyente este obligado a prestar alimentos.
10-09-1974 / 01-07-1975
Modifica DL 229.
338
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Observaciones
1981 DC 11-81 Modifica
deducciones por mínimo vital 1) Q2,200 por cargas familiares; 2) Q1,200 cuando no tenga cargas; 3) Q1,400 por cónyuge; 4) Q1,200 para otros (ver inciso 4 DC 80-74)
09-04-1981 / 01-07-1981
Modifica DL 229.
1982 DC 16-82
Aumenta monto no afecto a la ley i): el monto no afecto para las personas individuales cuya renta bruta total provenga de su trabajo personal, profesional, técnico o individual es de Q4,500 anuales.
Aumenta deducciones b): cuotas y contribuciones pagadas por jubilaciones, pensiones o montepíos. d)seguros de vida dotal (hasta el 25% de la renta bruta.
12-04-1982/ 17-04-1982
Modifica DL 229
1983 DL 73-83 Para persona individual mantiene la misma tasa que DL 229
Personas individuales domiciliadas en Guatemala, así como las sucesiones proindivisas, fideicomisos, bienes administrados por encargos de confianza, contratos en participación, copropiedades y empresarios individuales, con la misma tasa que DL 229 original. Disminuye tasa Elimina los dos recargos del 10% contenido en DC 1627 y DC 80-74, respectivamente.
Aumenta base de DL 229 Modifica Ingresos no afectos al impuesto Inciso c): dividendos y participaciones, provenientes de ganancias obtenidas por toda persona jurídica que de conformidad con esta ley o leyes especiales, no este afecta al pago del impuesto sobre la renta. Por lo que vuelve afecta a la persona física. Inciso o): intereses generados por préstamos provenientes del exterior, siempre que las divisas derivadas de la obligación se hayan vendido en bancos del sistema.
Aumenta deducciones Modifica inciso e): en la práctica hace que la deducción referida sea del 100%, para cualquier monto del gasto. Aumenta gastos no deducibles h): Los intereses y gastos financieros sobre préstamos, cuando los recursos obtenidos no hayan utilizados
06-07-1983 / 01-08-1983
Deroga DC 1627 y 1731, en lo que respecta a recargo de 10%, además de DC 80-74. Modifica DL 229.
339
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Observaciones
para generar rentas afectas o para conservar la fuente de rentas.
1987 DC 59-87 Tasas
Personas individuales Las personas individuales domiciliadas en Guatemala, incluyendo a los empresarios individuales (con el objeto de evitar confusión incluidos acá), deben calcular el impuesto de acuerdo a las siguiente tasas: Renta imponible anual en Q Tasa impositiva Hasta 5,000 4 % De 5,000.01 a 10,000 6 % De 10,000.01 a 15,000 8 % De 15,000.01 a 20,000 10 % De 20,000.01 a 30,000 12 % De 30,000.01 a 40,000 14 % De 40,000.01 a 50,000 16 % De 50,000.01 a 60,000 18 % De 60,000.01 a 70,000 20 % De 70,000.01 a 80,000 22 % De 80,000.01 a 90,000 24 % De 90,000.01 a 100,000 26 % De 100,000.01 a 110,000 28 % De 110,000.01 a 120,000 30 % De 120,000.01 a 130,000 32 % De 130,000 en adelante 34 %
Personas no domiciliadas a) 12.5% sobre dividendos, participación de utilidades, ganancias y otros beneficios pagados o acreditados por sociedades domiciliadas en el país. b) 25% sobre pagos o créditos por concepto de intereses, honorarios y similares, incluyendo sueldos y salarios. c) 34% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica. d) 34% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores.
Quedan afectas al impuesto todas las rentas obtenidas en el territorio nacional. Renta de fuente guatemalteca Cualquiera que sea la nacionalidad o residencia de las partes involucradas en las operaciones y el lugar de celebración de los contratos, se consideran rentas de fuente guatemalteca, las provenientes de a)Bienes inmuebles. b)El ejercicio de profesiones u oficios y en toda clase de prestaciones de servicios. c)Pperaciones de contrato de seguro y fianzas, que cubran personas domiciliadas. d)Jubilaciones, montepíos y pensiones recibidas o generadas en el país. e) Todo otro ingreso no contemplado que sea generado por bienes y servicios, incluyendo las ganancias cambiarias. También se consideran rentas: f) Intereses sobre préstamos del exterior. g) Remuneraciones por concepto de gasto de representación, bonificaciones, aguinaldos o dietas que paguen o acrediten entidades domiciliadas en el país a miembros de directorios, consejeros y otros organismos directivos que actúen en el exterior. h) La proveniente de espectáculos públicos. i) La proveniente de sorteos y rifas y los premios en efectivo que se perciban. Renta bruta: conjunto de ingresos,
Rentas exentas: g) Indemnizaciones o pensiones que se reciban por causa de muerte, accidente o enfermedad. h) Pagos en concepto de indemnización por tiempo perdido. i) Indemnizaciones que se reciban provenientes de contrato de seguro de vida en caso de muerte, cuando el beneficiario sea pariente. j) Remuneraciones que diplomáticos y demás representantes oficiales acreditas ante el Gobierno de Guatemala, reciban por el desempeño de sus funciones, en condición de reciprocidad. k) Remuneraciones por servicio técnico prestados al Gobierno, cuando dichas remuneraciones fuesen pagadas por gobiernos o instituciones internacionales. l) Rentas provenientes de
Deducciones personales Toda persona individual domiciliada en el país puede deducir de su renta las siguientes sumas, por período de imposición: a) Q5,000 por su persona, por concepto de mínimo vital, más Q1500 si tiene cargas familiares. b) Q2,500 por cónyuge, cuando no haya separación legal o divorcio. c) Q1,800 por cada hijo menor a 21 años. d) Q1,800 por ascendientes y descendientes en línea recta, hermanos, huérfanos y ex-cónyuge. e) Pagos de honorarios por servicios profesionales prestados en el país por el contribuyente y demás personas que constituyan sus cargas
15-09-1987 / 01-10-1987
Deroga DL 229 y sus modifica-ciones.
340
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
utilidades y beneficios de toda naturaleza, habituales o no, devengados o percibidos en el período de imposición (del 1 de julio de un año al 30 de junio del año siguiente). Renta neta: Para las personas individuales que obtengan ingresos por la prestación de servicios personales en relación de dependencia, tales como sueldos, comisiones, bonificaciones, salarios y similares, dichos ingresos constituyen renta neta para tales personas; sin perjuicio de las deducciones por pago de contribuciones al IGSS, IPM, pago de cuota por jubilaciones, pensiones o montepíos, además de las primas de seguro de vida que no tengan creación de valores en efectivo. Renta imponible: Para las personas individuales domiciliadas en Guatemala, es la diferencia entre la renta neta y las sumas que corresponda deducir, por concepto de rentas exentas y deducciones personales. Regímenes especiales 1. Ganancias de capital: La ganancia o pérdida resultante de la transferencia, compra-venta, permuta u otra forma de negociación de bienes, realizada por persona individual, cuyo giro habitual no sea comerciar con dichos bienes, constituye ganancia o pérdida de capital. No se consideran las obras de arte nacional, bienes muebles del hogar y de uso personal, con exclusión de inversiones de lujo. 2. Rentas presuntas, Interés: Todo contrato de préstamo, cualquiera que sea su naturaleza, se presume, la existencia de una renta neta por interés, salvo prueba de lo contrario, lo que resulta de aplicar
jubilaciones, pensiones y montepíos, cuando se originen en el extranjero y sean percibidos en Guatemala por extranjeros residentes que no ejerzan en el país ninguna actividad lucrativa. m) Importes recibidos en concepto de herencia, legado o donación. n) Intereses de cédulas hipotecarias FHA, hasta por Q100,000 por unidad de vivienda. o) Intereses producidos por títulos valores y depósitos constituidos en el país en instituciones bancarias y financieras; así como intereses por bonos emitidos por entidades autorizadas. p) Intereses sobre bonos, notas o letras de tesorería emitidos por el Estado y las municipalidades. q) Ganancias obtenidas en la enajenación, transferencia o negociación de títulos de crédito mencionados en el
familiares conforme esta ley, siempre dichos pagos hayan sido cubiertos por el sujeto del gravamen. Esta deducción no pasará de Q3,000 anuales. f) Todos los contribuyentes, podrán deducir de su renta neta, sin necesidad de presentar comprobantes, gastos por concepto de: enseñanza de hijos menores, transporte y otros gastos familiares, hasta Q2,000 en cada período de imposición. Quienes obtengan rentas de la prestación de servicios personales en relación de dependencia, podrán deducir hasta Q3,000 anuales. g) Las primas de seguro de vida no dotales.
341
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
sobre el monto del préstamo la tasa máxima activa bancaria vigente en el período de imposición. Los beneficiarios de intereses que sean personas domiciliadas en el país, los deben incluir como parte de su renta, en la proporción correspondiente a lo percibido en cada uno de los períodos de imposición durante la cual este vigente la operación generadora de intereses. Profesiones liberales: Todo profesional que ejerza su profesión, cuando no presente su declaración jurada anual, se presume una renta anual de: a) Médico, odontólogo, especialista: Q36 mil b) Cirujano, químico y especialista en análisis médico, con consultorio propio: Q30 mil c) Médico u odontólogo general; arquitectos e ingenieros, abogados, profesionales de las ciencias económicas y demás Estas rentas se disminuyen en 50% cuando el profesional tenga menos de cinco años de egresado y colegiado.
inciso p). r) Dividendos y participaciones de utilidades que obtengan las personas individuales y jurídicas, domiciliadas en el país, de otras personas jurídicas; siempre que éstas últimas hayan pagado el total del ISR que les corresponda a las primeras. s) Aguinaldos hasta el 200% del sueldo mensual, las jubilaciones, pensiones y montepíos originados en Guatemala. t) Rentas obtenidas en fideicomisos otorgados por el sistema FHA. u) Prestaciones en dinero que pague el IGSS a sus asegurados y beneficiados.
DC 95-87 Reduce renta exenta Elimina de inciso: Los intereses producidos por títulos valores. Modifica definición de renta imponible La renta imponible de personas individuales es la diferencia que resulta de restar a la renta neta, los gastos deducibles personales. (Según DC 59-87 la renta imponible era la el resultado de restar de la renta neta los gastos deducibles personales y las rentas
Aumenta renta exenta Remuneraciones por la prestación de servicios de consultoría al Estado y las municipalidades. Ganancias obtenidas en la transferencia o enajenación de depósitos bancarios.
03-12-1987 / 15-12-1987
Modifica DC 59-87.
342
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
exentas).
Personas no domiciliadas Adiciona al inciso b): Sobre el cobro del 25% sobre pagos por intereses, honorarios, comisiones, sueldos, salarios y otras prestaciones, exonera a los intereses por concepto de préstamos otorgados por instituciones financieras, siempre que las dividas fueran obtenidas en el sistema bancario nacional.
1990 DC 60-90 Ley de régimen de excepción para la normaliza-ción del ISR
Cobro especial y temporal Los contribuyentes pueden presentar una declaración jurada especial, en la que se consigna solamente la renta bruta, por los períodos de imposición vencidos hasta 31 de diciembre de 1989 y pagar el impuesto de 3% de dicha renta, deduciendo el ISR determinado y cancelado por cada uno de dichos períodos. Nota: Hasta el 50% de las deudas tributarias antes mencionadas, se pueden pagar mediante la compra de Bonos del Tesoro de las emisiones de 1989 y 1990. Los contribuyentes que paguen este impuesto especial, quedarán liberados de pagar cualquier diferencia del ISR, hasta el límite de la renta bruta correspondiente que declaren por cada uno de los períodos de imposición por los cuales se acojan. Además se beneficiaran de la condonación de intereses.
11-10-1990
Este impuesto condona a favor de los contribu-yentes, todas las obliga-ciones tributarias generadas con anteriori-dad al 1 enero 1984.
1992 DC 26-92 Ley del impuesto sobre la renta
Tasas Personas individuales Toda persona individual domiciliada en Guatemala, deben calcular el impuesto de acuerdo a las siguiente tasas:
Intervalos Impuesto a pagar De más de Q
A Q Importe fijo Q
Más el %
Sobre el excedente
Quedan afectas al impuesto todas las rentas obtenidas en el territorio nacional. Renta de fuente guatemalteca Cualquiera que sea la nacionalidad o residencia de las partes involucradas en las operaciones y el lugar de celebración de los contratos, se
Deducciones personales a) Q24,000 en concepto de deducciones personales, sin necesidad de comprobación
09-04-1992/ 11-07-1992
Deroga DC 59-87 y sus reformas.
343
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
de Q 0 20,000 0 15% 0 20,000 65,000 3,000 +20% 24,000 65,000 Adelante 12,000 +25% 65,000
El impuesto a pagar se determina sumando al importe fijo, la cantidad de multiplicar el porcentaje correspondiente por el excedente de renta imponible, en cada intervalo. Personas no domiciliadas a) 12.5% sobre dividendos, participación de utilidades, ganancias y otros beneficios pagados o acreditados por sociedades domiciliadas en el país. b) 12.5% sobre pagos o créditos por concepto de intereses, honorarios y similares, incluyendo sueldos y salarios. c) 25% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica. d) 25% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores. Regímenes especiales 1. De las ganancias y pérdidas de capital Determinación del impuesto El impuesto determinado conforme ha comentado en la base imponible, será el 15% y tendrá carácter de pago definitivo.
consideran rentas de fuente guatemalteca: Todo ingreso que haya sido generado por capitales, bienes, servicios y derechos de cualquier naturaleza invertidos en el país, o que tengan su origen en actividades de cualquier índole desarrolladas en Guatemala. También se consideran rentas: a) Pago por concepto de regalía y por asesoramiento que se preste desde el exterior a personas domiciliadas en Guatemala. b) Las remuneraciones por concepto de gasto de representación, bonificaciones, aguinaldos o dietas que paguen o acrediten entidades domiciliadas en el país a miembros de directorios, consejeros y otros organismos directivos que actúen en el exterior. c) Ingresos de espectáculos públicos. d) La proveniente de sorteos y rifas y los premios en efectivo que se perciban. Renta bruta: conjunto de ingresos, utilidades y beneficios de toda naturaleza, habituales o no, devengados o percibidos en el período de imposición (del 1 de julio de un año al 30 de junio del año siguiente). De la renta neta e imponible Renta neta: Para las personas individuales que obtengan ingresos por la prestación de servicios personales en relación de dependencia, tales como sueldos, comisiones, bonificaciones, salarios y similares, dichos ingresos constituyen renta neta para tales personas. Renta imponible: Equivale a la renta neta, menos las siguientes deducciones. Nota: Las personas individuales que realicen actividades profesionales y lucrativas
alguna. b) Cuotas de pago al IGSS, IPM, jubilaciones, montepíos y pensiones; además cuotas establecidas en planes de previsión social, pensiones y jubilaciones; asimismo las primas de seguro de vida no dotales, de accidentes personales y gastos médicos. c) Monto de las pensiones alimenticias. Además, del derecho a un crédito a cuenta del ISR, por el IVA pagado por la adquisición de bienes y servicios, hasta por un monto equivalente al 7% de la renta neta obtenida en el período de imposición. En caso de que este crédito supere al ISR a pagar, el excedente no generará derecho a devolución alguna.
344
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
determinan su renta neta deduciendo las costos y gastos deducibles incluidos en ISR sobre Empresas, además de las siguientes Rentas exentas: a) indemnizaciones o pensiones percibidas por causa de muerte o por incapacidad producida por accidente o enfermedad b) pagos en concepto de indemnización por tiempo servido. c) Indemnizaciones provenientes de contrato de seguro de vida en caso de muerte, cuando el beneficiario sea cónyuge o pariente. d) Las remuneraciones de diplomáticos y demás representantes oficiales, que reciban en cumplimento de sus funciones y que no sean guatemaltecos. (Esta sin embargo puede considerarse renta exenta de asalariados). e) las rentas por concepto de jubilaciones, pensiones o montepíos. (Esta sin embargo puede considerarse renta exenta de asalariados). f) los importes recibidos en concepto de herencias, legados y donaciones. g) los aguinaldos hasta el 100% del sueldo mensual, las jubilaciones, pensiones y montepíos originados en Guatemala. (Esta sin embargo puede considerarse renta exenta de asalariados). h) los sueldos y salarios de funcionarios diplomáticos que residan en el exterior. (Esta sin embargo puede considerarse renta exenta de asalariados). Regímenes especiales 1. De las ganancias y pérdidas de capital La ganancia o pérdida resultante de la transferencia, compra-venta, permuta u otra forma de negociación de bienes, realizada por persona individual o jurídica, cuyo giro habitual no sea comerciar con dichos bienes,
345
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
constituye ganancia o pérdida de capital. A este efecto no se consideran las obras de arte nacional, bienes muebles del hogar y de uso personal. Si la suma de las deducciones establecidas en la ley es inferior al valor de enajenación del bien, el resultado es una ganancia de capital, en caso contrario, una pérdida. 2. De las rentas presuntas, Interés Todo contrato de préstamo, cualquiera que sea su naturaleza, se presume, la existencia de una renta neta por interés, salvo prueba de lo contrario, lo que resulta de aplicar sobre el monto del préstamo la tasa máxima activa bancaria vigente en el período de imposición. Los beneficiarios de intereses que sean personas domiciliadas en el país, los deben incluir como parte de su renta, en la proporción correspondiente a lo percibido en cada uno de los períodos de imposición durante la cual este vigente la operación generadora de intereses. Profesionales Todo profesional que ejerza su profesión o técnica, cuando no cumpla con presentar su declaración jurada anual, se presume, una renta imponible anual de Q48,000, aplicable a cada período de imposición. Estas rentas se disminuyen en 50% cuando el profesional tenga menos de cinco años de egresado y colegiado.
DC 61-92
Incluye nueva deducción personal Adiciona inciso d): gastos médicos pagados por el sujeto del
11-11-1992/ 25-11-1992
Modifica DC 26-92.
346
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
gravamen, así como los pagados a cónyuge e hijos menores de edad, entendiéndose por estos los honorarios de profesionales médicos, tratamiento, estadía, consulta, exploraciones, radiografías, así como los exámenes de laboratorio pagados.
1994 DC 61-94 Personas individuales en relación de dependencia
Toda persona individual domiciliada en Guatemala, deben calcular el impuesto de acuerdo a las siguiente tasas:
Intervalos Impuesto a pagar De más de Q
A Q Importe fijo Q
Más el %
Sobre el excedente de Q
0 65,000 0 15% 0 65,000 180,000 9,750 +20% 65,000 180,000 Adelante 32,750 +30% 180,000
Aumenta tasa de DC 26-92 Actualiza los intervalos de renta imponible y su correspondiente excedente, deja constante el importe fijo. Aumenta la tasa de 25% en 5%, por lo que ahora es de 30% (aumenta progresividad). Por otra parte, esta tasa engloba exclusivamente a las personas en relación en dependencia, dejando fuera a las personas individuales que desarrollen actividades profesionales o empresariales. Empero, hace afecto este tipo de personas individuales a la tasa de personas jurídicas. Personas no domiciliadas a) 20% sobre pagos o créditos por concepto de intereses, honorarios y similares, incluyendo sueldos y salarios. b) 30% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica. c) 30% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores.
Añade renta exenta Adiciona al inciso n): la bonificación anual establecida por DC 42-92.
Añade a deducción personal Añade a inciso b): las cuotas establecidas en planes de previsión social de capitalización individual.
30-11-1994 / 01-01-1995
Modifica DC 26-92.
347
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
1995 DC 26-95 Ley del impuesto sobre productos dinancieros
Declara como renta exenta Los ingresos provenientes de intereses que se paguen a personas individuales o jurídicas, domiciliadas en Guatemala, no sujetas a la fiscalización de la SB.
20-04-1995/ 27-04-1995
Modifica DC 26-92.
1997 DC 36-97 Personas individuales que desarrollan actividades no
mercantiles Para el último intervalo de renta imponible paso de 30% a 25%., por lo demás es idéntico a DC 61-94. Por otra parte, esta tasa vuelve a abarcar a las personas individuales que obtengan ingresos por medio de una actividad profesional o técnica, además de las personas en relación en dependencia. Personas no domiciliadas a) 10% sobre pagos o créditos por concepto de intereses, dividendos, participación de utilidades, ganancias, honorarios y similares, incluyendo sueldos y salarios. b) 25% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica. c) 25% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores. Disminuye tasa En realidad el inciso a) equivale al inciso a) y b) anteriores (ver DC 26-92 y 61-94), por lo que la reducción promedio es de 5%, la cual es la misma reducción en los inciso b) y c). Establece tasa Añade inciso: 4% sobre pago de servicios turísticos desarrollados en el exterior. Regímenes especiales 1. De las ganancias y pérdidas de capital El impuesto determinado conforme ha comentado en la base imponible, será el 10% y tendrá carácter de pago definitivo. 2. Establece régimen especial de pago del impuesto Las personas individuales, domiciliadas en Guatemala, que desarrollen actividades profesionales, que hayan obtenido rentas
Modifica base de DC 26-92 Sobre el impuesto a las personas que desarrollan actividades no mercantiles Hay un cambio en el nombre (antes era sobre las personas en relación de dependencia), por lo que las personas que obtengan ingresos por actividad profesional quedan englobados en esta tasa y ya no en la tasa de ISR empresas. Regímenes especiales Disminuye base de DC 26-92 1. Sobre deducciones de las ganancias de capital Modifica inciso a), subinciso ii): para la determinar el costo del inmueble se deduce las depreciaciones acumuladas o el valor en que haya sido revaluado (en cambio antes era conforme la depreciación acumulada o el valor de la matrícula fiscal). Aumenta base de DC 26-92 1. Profesionales Aumenta la renta imponible anual de Q48,000 a Q72,000 lo que corresponde a un incremento de Q24,000. Además el tiempo en que las tarifa se reduce en 50% pasa de de cinco años de egresado y colegiado a solo tres.
Aumenta deducción: a): la nueva cuota por concepto de deducción personal es de Q36,000 Adiciona al inciso b): las cuotas pagadas a colegios profesionales y las primas de fianza. Establece inciso e): Las donaciones a favor del Estado, las municipalidades, las asociaciones no lucrativas, universidades, partidos políticos y entidades gremiales. Actualiza crédito fiscal por iva El crédito a cuenta del ISR, por el IVA será
28-05-1997 / 01-07-1997
Modifica DC 26-92 y 61-92 y 61-94.
348
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
de Q1,000,000 pueden optar por este régimen especial, que consiste en pagar el 4% sobre la renta bruta, con carácter de pago definitivo. Los contribuyentes que se acojan a este régimen no pueden aplicar ninguna clase de deducción. Rentas provenientes de loterías y eventos similares Las personas que reciban rentas por estos eventos deben efectuar un pago de 10% sobre el importe neto de los premios recibidos en efectivo, con carácter de pago definitivo del impuesto. Si el pago no es en efectivo se aplica sobre el valor comercial del derecho u objeto del premio.
por el monto de la tarifa del IVA (entonces implícitamente actualiza el crédito fiscal).
2000 DC 44-2000 Intervalos de renta imponible (relación de dependencia y
personas individuales no mercantiles): Intervalos Impuesto a pagar
De más de Q
A Q Importe fijo Q
Más el %
Sobre el excedente de Q
0 65,000 0 15% 0 65,000 180,000 9,750 +20% 65,000 180,000 295,000 32,750 +25% 180,000 295,000 Adelante 61,500 +31% 295,000
Aumenta tasa e intervalo Establece un nuevo intervalo de renta imponible (Q295,000 en adelante), con una tasa de 31%,. Personas no domiciliadas c) 31% sobre pagos o créditos por regalías y retribuciones por el uso de marcas de fábrica. d) 31% sobre pagos o créditos de cualquier otra renta de fuente guatemalteca no contemplada en los incisos anteriores. Elimina tasa Suprime inciso b): 4% sobre pago de servicios turísticos desarrollados en el exterior.
Aumenta base de DC 26-92 Impone límite a gasto deducible personal Adiciona al inciso e): La deducción máxima por donación al Estado, municipalidades, etc., no puede exceder del 5% de la renta neta, ni de Q500,000 anuales.
28-06-2000/ 1-07-2000
Modifica DC 26-92 y 36-97 DC.
DC 80-2000 Exonera las remesas de intereses al exterior a personas no domiciliadas.
Limita deducción por crédito fiscal del IVA El crédito será: a) del 100% del IVA pagado, durante el 1 de julio de 2000 al 30 de junio de 2002. b) del 50% del IVA pagado desde el 1 de julio de 2002.
21-11-2000 / 01-01-2001
Modifica DC 26-92. Reducción del crédito por IVA estuvo vigente 2 años luego fue declarado inconstitucional
349
Base Legal Tipo impositivo Base imponible Exenciones Deducciones Fecha emisión/ vigencia
Observaciones
2004 DC 18-2004 Establece tasa
Personas individuales que desarrollan actividades no mercantiles Afecta a las personas individuales que presten servicios profesionales, técnicos o de arrendamiento. La tasa es del 5% sobre la renta imponible general. (Estas personas pueden optar por el régimen optativo, ver ISR empresas). En síntesis, separa las tasas de persona en relación de dependencia y servicios profesionales.
Renta imponible general: Diferencia entre renta bruta y rentas exentas. Renta neta de personas individuales en relación de dependencia: La constituyen los ingresos por la prestación de servicios personales en relación de dependencia, los sueldos y salarios, comisiones y otras remuneraciones similares Renta imponible de personas individuales en relación de dependencia: la Renta neta menos las deducciones personales. Nota: Las personas individuales que tengan más de una fuente generadora de renta, pagaran el impuesto que corresponde a persona individual en relación en dependencia (ver tarifa en DC 44-2000). Regímenes especiales Modifica base 1. De las ganancias y pérdidas de capital Se puede optar por la tasa del 10% de las ganancias o por el Régimen optativo (ver ISR empresas). Renta presunta 1. Profesionales Cuando el profesional no presente su declaración de renta, se presume una Renta imponible de Q20,000 mensuales.. Otorga rebaja en la Renta imponible de 50% a los mayores de 65 años.
Reordena rentas exentas Disminuye exenciones como el pago de jubilaciones provenientes del exterior, los sueldos de funcionarios públicos en el exterior, además de no restablecer los incisos derogados por las anteriores leyes.
Del crédito fiscal Estas personas son las que tienen derecho al Crédito fiscal a cuenta del ISR, por el IVA pagado, hasta por un monto equivalente a la tarifa del IVA aplicada a su Renta neta. (Por lo que regresa a definición original de DC 26-92, y elimina límite de deducibilidad del 50%).
21-06-2004/ 01-07-2004
Modifica DC 26-92 y
DC 33-2004 Disminuye base Aumenta renta exenta Incluye como Renta exenta los sueldos de los funcionarios y diplomáticos de Guatemala que se encuentren en el exterior.
18-11-2004/08-12-2004
Modifica DC 26-92 y DC 18-04.
NOTA: DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley.
350
Clase: Incentivos tributarios. 1. Subclase: Incentivos tributarios a la industria nacional.
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1947 DC 459 Ley de Fomento Industrial
1) Industrias integrales: son las que se dediquen a la fabricación, elaboración, o preparación de productos, a base del aprovechamiento técnico y exclusivo de los recursos naturales disponibles en Guatemala. Estas se dividen en nuevas (empresas que propongan fabricar artículos no fabricados en el país o que se produzcan de manera insuficiente para satisfacer el mercado interno) y fundamentales (las que sean de vital importancia para la subsistencia de la persona). 2) Industrias de transformación: son las que se dediquen a la elaboración o fabricación de productos a base de un aprovechamiento combinado de recursos naturales con recursos extranjeros, excepto aquellas que produzcan envases y la presentación de productos. Las plantas de ensamble también se consideran como este tipo de industria, siempre y cuando generen elevados niveles de ocupación de mano de obra nacional. Los beneficios a gozar se determinarán de acuerdo a la cantidad de materia prima nacional o extranjera que utilicen: a) las que usen más de 80% de materia prima nacional; b) aquellas donde la materia prima nacional no alcance porcentajes de importancia, pero que sea capaz de generar elevados niveles de ocupación de mano de obra nacional; c) las que
Impuestos de importación Las siguientes exenciones se concederán por un término no mayor de diez años a las industrias nuevas: 1) Materiales de construcción de primera importancia y de costo elevado que fueren necesarios para su planta inicial y sus ampliaciones. 2) Maquinaria, equipos y sus accesorios. 3) Materias primas. Las industrias fundamentales, también podrán gozar de las anteriores exenciones, conforme a su reglamento respectivo. Impuestos de importación Las industrias comprendidas en los incisos a) y b) de este régimen, gozarán de hasta por ocho años, de las siguientes exenciones: 1) Materiales de construcción de primera importancia y de costo elevado que fueren necesarios para su planta inicial y sus ampliaciones. 2) Maquinaria, equipos y sus accesorios. Las industrias comprendidas en el inciso c) de este régimen, gozarán de las anteriores exenciones hasta por cinco años. Las industrias comprendidas en el inciso d) de este régimen,
21-11-1947 La industria minera y de hidrocarburos se regirá por leyes especiales. Esta ley, da estos beneficios a las empresas constituidas con capital predominantemente guatemalteco, desde el 33% hasta el 70%, dependiendo del régimen. Para gozar de estos beneficios el Ministerio de Economía publica un Acuerdo Ministerial (Disposición vigente hasta ).
351
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
utilicen entre 40% y 80% de materia prima nacional; y d) las que utilicen menos de 40% de materia prima nacional.
gozarán de las anteriores exenciones por una sola vez. ISR empresas (ISUEL) Las industrias comprendidas en el inciso c) de este régimen, gozarán de las siguientes rebajas: 1) De 75% por los dos primeros años. 2) De 50% por los dos años siguientes. 3) De 25% por un año adicional. Las industrias comprendidas en el inciso c) de este régimen, gozarán de las siguientes rebajas: 1) De 50% por los dos primeros años. 3) De 25% por el año siguiente. Impuesto sobre la propiedad Las industrias comprendidas en el inciso c) de este régimen, gozarán de la exención del impuesto sobre la propiedad por tres años.
1952 DC 885 1) Industrias integrales: nuevas
Aumenta beneficios tributarios ISR empresas (ISUEL) Este tipo de industrias gozarán de las siguientes rebajas: 1) De 100% por los dos primeros años. 2) De 75% por los dos años siguientes. 3) De 50% por los dos años siguientes. 4) De 25% por otros dos años. Impuesto sobre la propiedad Este tipo de industrias gozarán de la exención del impuesto sobre la propiedad por cinco años.
25-04-1952 08-05-1952
Modifica DC 459.
352
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
2) Industrias de transformación: incisos a) y b).
Las industrias de incisos a) y b), gozaran de las mismas rebajas y exenciones concedidas a las industrias integrales nuevas por concepto de ISUEL e impuesto a
la propiedad. 1958 DC 1259 Los siguientes beneficios se otorgaran
en base a un plan técnico que determinara zonas de desarrollo industrial fuera del departamento de Guatemala, sin importar el régimen al cual las industrias estén inscritas.
Aumenta beneficios tributarios ISR empresas (ISUEL) Aumentos en las rebajas de hasta 15% conforme a la respectiva clasificación de cada industrial. Impuesto sobre la propiedad Exención total hasta por dos años adicionales a los plazos de la ley, según la industria correspondiente.
12-11-1958 23-04-1959 Modifica DC 459.
1959 DC 1317 Ley de fomento industrial
1) Industrias nuevas: a) las que se dediquen a la manufactura o fabricación de mercancías no producidas con anterioridad en el país, siempre que no sean simples sustitutos o variantes de mercancías producidas en el país a menos que tenga un beneficio neto apreciable, ya sea porque venga a sustituir una parte sustancial de las importaciones del artículo o promueva el desarrollo de materias primas no explotadas; b) las que tengan por objeto la manufactura o fabricación de mercancías que se produzcan en el país con sistemas de bajo rendimiento y en cantidad insuficiente para satisfacer la demanda nacional, siempre que el déficit sea considerable y no provenga de causas coyunturales; y c) las que se dediquen a la prestación de servicios inexistentes o insuficientemente atendidos que presenten un beneficio neto para la economía nacional o
Impuestos de importación Las siguientes exenciones se concederán hasta por un período de diez años, siempre que los siguientes artículos se fabriquen en cantidad insuficiente y que sean indispensables: 1) Materiales de construcción que se necesiten para la instalación y mantenimiento de la maquinaria de la fábrica respectiva y para erigir el edificio de la misma. 2) Maquinaria, equipos y sus accesorios, incluyendo vehículos para usos industriales. 3) Materias primas, combustibles y lubricantes (excepto gasolina), envases y artículos semielaborados para ensamblaje de vehículos y maquinaria. ISR empresas (ISUEL) Este tipo de industrias gozarán de los siguientes beneficios: Exención por 5 años y reducción
22-09-1959 23-10-1959 Deroga y sustituye al DC 459 y sus reformas. Derogado por DC 1583 con vigor a partir del 28 de noviembre de 1963, que contiene el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial. Sin embargo, los decretos subsiguientes lo modificaron, por lo que no se puede establecer si esta Ley tácitamente continúa en vigencia. Los beneficios son otorgados a personas individuales o jurídicas sin importar su nacionalidad. Las siguientes industrias son las beneficiadas por esta Ley: a) las que mediante empleo de maquinaria y/o equipo modifiquen las propiedades físicas o químicas de la materia prima o de artículos semiterminados; b) las extractivas de minerales no metálicos; c) las que se dediquen a la mezcla, ensamble o reparación de productos; y d) las empresas que presten servicios.
353
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
bienestar de la población. 2) Industrias existentes: son las no contempladas en los incisos descritos para industrias nuevas.
de 50% en los 5 años siguientes. Impuestos de importación Las siguientes exenciones se concederán hasta por un período de cinco años, siempre que los siguientes artículos se fabriquen en cantidad insuficiente y que sean indispensables: 1) Materiales de construcción que se necesiten para la instalación y mantenimiento de la maquinaria de la fábrica respectiva y para erigir el edificio de la misma. 2) Maquinaria, equipos y sus accesorios, incluyendo vehículos para usos industriales. ISR empresas (ISUEL) Este tipo de industrias gozarán de los siguientes beneficios: 1) Deducción de cantidades equivalentes a las que se inviertan por concepto de incrementar la explotación de una industria. 2) Amortización de pérdidas de ejercicios anteriores, durante un período de tres años. 3) Reducción por un período de cinco años del 50%, siempre que la empresa compruebe una inversión adicional mínima del 50% en sus activos fijos, sin deducción de reservas por depreciación.
1964 DL 170 Establece nuevo régimen
Pueden acogerse a las disposiciones de la Ley de Fomento Industrial, DC 1317 las industrias de artesanía, las empresas industriales ya establecidas y las cooperativas de producción industrial, siempre que al menos el
Aumenta beneficios tributarios Otorga las siguientes exenciones
a las industrias del nuevo
régimen, hasta por diez años:
Impuestos de importación 1) Sobre materias primas, envases y materiales requeridos para el
3-02-1964 07-02-1964 Crea el Banco industrial, para capitalizarlo, esta Ley manda que las empresas que se beneficien de este decreto y del DC 1317 deben depositar en BANGUAT, el 10% del monto de impuestos exonerados en cada caso. Modifica DC 1317.
354
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
50% del valor de la materia prima utilizada sea de origen centroamericano.
proceso industrial, siempre que no se produzcan en Centroamérica. 2) Sobre combustibles, excepto gasolina. 3) Sobre de maquinaria industrial. Impuesto sobre los derivados del petróleo 1) Sobre combustibles, excepto gasolina.
DL 197 Afecta a las empresas que se hayan acogido a DL 170.
Disminuye beneficios tributarios Impuestos de importación Modifica inciso 1): exonera si no se producen sustitutos de materia prima en Centroamérica. Añade límite: los tejidos no pueden gozar de exención.
21-04-1964 26-04-1964 Modifica DL 170. Ver DL 255.
1966 DC 1615 Aclara el momento a partir del
cual se goza de los beneficios de
la Ley de Fomento Industrial,
DC 1317:
a) La exoneración de los impuestos sobre la importación se hará a partir de la fecha en que se realice la primera importación. b) El período de exención de ISR se cuenta a partir del ejercicio cuando se inicie la producción. El cambio consiste es que con anterioridad los períodos en los cuales se otorgaba la exención, empezaban a contarse a partir de la fecha de publicación del Acuerdo Ministerial respectivo.
Modifica DC 1317 y DL 197.
1979 DC 24-79 Ley de fomento para la descentrali-
1) Las empresas que se establezcan fuera del departamento de Guatemala (empresas nuevas) que produzcan: a) bienes de consumo; b) materiales de construcción; c) bienes
ISR empresas Otorga las siguientes exoneraciones, por el plazo de ocho años: 1) Para la empresa establecida en
2-05-1979 30-05-1979 Las empresas dedicadas a la extracción de minerales, petróleo, gas natural, madera, actividades de servicio y construcción, se regirán por disposiciones especiales, por lo que no se acogen a los beneficios de esta Ley.
355
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
zación industrial
intermedios y de capital para las industrias de incisos a) y b); y d) bienes no contemplados en incisos anteriores, pero que su producción requiera de elevados niveles de ocupación de mano de obra nacional. Las empresas que estén ya establecidas fuera del departamento de Guatemala o estén en el departamento de Guatemala, pero que reinviertan sus utilidades en creación de nuevas empresas fuera del mencionado departamento, gozarán de una exoneración del ISR discrecional (menor que la de las empresas nuevas), siempre que produzcan los bienes mencionados anteriormente. 2) La pequeña industria, conforme a la definición del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial.
municipios de la categoría II, del 70% del monto del impuesto. 2) Para la empresa establecida en municipios de la categoría III, del 80% del monto del impuesto. Otorga la siguiente exoneración, por el plazo de diez años: 3) Para la empresa establecida en municipios de la categoría IV, del 90% del monto del impuesto. ISR empresas Otorga las siguientes exoneraciones, por el plazo de diez años: 1) Para la pequeña industria establecida en municipios de la categoría II, del 80% del monto del impuesto. 2) Para la pequeña industria establecida en municipios de la categoría III, del 90% del monto del impuesto. 3) Para la pequeña industria establecida en municipios de la categoría IV, del 100% del monto del impuesto. Impuestos de importación Otorga exoneraciones en concepto de importación de maquinaria y equipo, así como materias primas y envases, por el plazo de ocho años: 1) Para la pequeña industria establecida en municipios de la categoría II, del 60% del monto del impuesto. 2) Para la pequeña industria establecida en municipios de la categoría III, del 90% del monto del impuesto. Otorga exoneraciones en
Para gozar de esta ley, la empresa debe dar ocupación a un mínimo de 30 guatemaltecos, que la producción tenga como mínimo el 50% de contenido de origen nacional dentro de su costo de producción y que el pago al exterior en concepto de patentes o marcas no sea superior al 15% de la venta bruta anual. Derogado por la Ley de Supresión de Privilegios Fiscales, DC 59-90 con vigor desde el 14 de febrero de 1991.
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Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
concepto de importación de maquinaria y equipo, así como materias primas y envases, por el plazo de diez años: 3) Para la pequeña industria establecida en municipios de la categoría IV, del 100% del monto del impuesto.
NOTAS: No incluye los incentivos tributarios otorgados por los convenios y protocolos de incentivos fiscales.
DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley. 2. Subclase: Incentivos tributarios a las empresas exportadoras.
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1966 DL 443 Ley sobre régimen de industrias en exportación
Régimen Suspensivo de Derechos Aduaneros: consiste en un depósito en efectivo, por el valor de los derechos aduaneros (incluidos impuestos de importación), hecho por las empresas que según el Ministerio de Economía se dediquen a la exportación de artículos manufacturados (industrias de exportación). El valor de este depósito es reintegrado cuando se demuestre la exportación de los artículos confeccionados, envasados o producidos con los materiales importados bajo este régimen.
1979 DC 30-79 Ley de incentivos a las empresas de exportación
Régimen Suspensivo de Derechos Aduaneros.
Impuestos de importación, aduanas, tasas municipales y arbitrios Los siguientes productos podrán importarse bajo este régimen hasta por un año, que puede ser prorrogado: a) Las materias primas, materiales, productos intermedios, empaques y envases, destinados a la producción de artículos a la exportación. b) Los muestrarios, muestras de ingeniería, patrones y modelos necesarios para ajustar la producción a las normas y diseños exigidos
24-05-1979
13-06-1979 Sólo podrán gozar de los beneficios de esta ley las empresas que se establezcan fuera del departamento de Guatemala y se dediquen a la
357
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
por el mercado mundial (Acá solo de impuesto de importación). El siguiente producto podrá importarse bajo este régimen, al momento de causar la importación: c) La maquinaria y equipo necesarios para los procesos productivos, de propiedad extranjera Impuestos de importación, aduanas y timbre y papel sellado sobre ventas Exonera de estos impuestos: La importación de maquinaria y equipo necesarios para los procesos productivos. ISR empresas Gozarán de exención total: Los ingresos provenientes de la exportación de mercaderías bajo este régimen, por un periodo de 10 años. Impuestos sobre los derivados del petróleo, importación y timbre y papel sellado sobre ventas Exonera sobre la importación de: Los lubricantes y combustibles, excepto gasolina. Impuestos de timbre y papel sellado sobre ventas No quedan afectas: Las facturas de las mercaderías que ingresen o salgan al país bajo este régimen.
manufactura de productos para exportación (industrias de exportación). Se considera exportación, la realizada fuera de los países del Mercado Común Centroamericano. Deroga DL 443.
1982 DL 80-82 Ley de incentivos a las empresas de exportación
Sin cambios en lo referente al
régimen, con respecto a DC 30-79.
Sin cambios en lo referente a los beneficios tributarios, con
respecto a DC 30-79.
30-09-1982
02-10-1982 Sólo podrán gozar de los beneficios de esta ley las empresas que se dediquen exclusivamente a la producción de bienes para exportación, establecidas en el territorio del país. Se considera exportación, la realizada fuera de los países del Mercado Común Centroamericano. Deroga DC 30-79.
358
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1983 DL 73-83 Introduce los Certificados de abono
tributario (CAT), los cuales
constituyen un incentivo (subsidio) a
las exportaciones de productos no
tradicionales. Estos certificados se emitirán en moneda nacional, serán nominativos y transferibles, tienen vencimiento de un año a partir de su fecha de emisión y servirán para pagar cualquier contribución, tasa o tributo. El Ministerio de Finanzas será el que otorgue estos certificados.
a) El incentivo será del 10% de los precios FOB de las exportaciones de productos no tradicionales. b) El incentivo será del 15%, en los casos de productos no tradicionales nuevos destinados a países con los cuales Guatemala no tenga convenios bilaterales o multilaterales de libre comercio, o bien que los productos no estén comprendidos en dichos instrumentos.
06-07-1983
01-11-1983 (fecha de inicio de esta medida)
Ver la parte referente a los impuestos de exportación, este mismo decreto. Suspendido durante dos años por el DC 25-86 con vigor desde el 6 de junio de 1986. Derogado en lo referente a CAT, por la ley de supresión de privilegios fiscales, DC 59-90 con vigor desde el 14 de febrero de 1991.
1984 DL 21-84 Ley de Incentivos a las empresas industriales de exportación
Régimen Suspensivo de Derechos Aduaneros. Este régimen se utiliza en las dos clasificaciones siguientes: 1) Empresas industriales de exportación parcial: aquellas empresas industriales, que destinen parte de su producción a la exportación fuera del Mercado Común Centroamericano. 2) Empresas industriales de exportación total: las que dedican la totalidad de su producción a la exportación fuera del Mercado Común Centroamericano.
Impuestos de importación, aduanas, tasas municipales y arbitrios Los siguientes productos podrán importarse bajo este régimen hasta por un año, que puede ser prorrogado: a) Las materias primas, materiales, productos intermedios, empaques y envases, destinados a la producción de artículos a la exportación. b) Los muestrarios, muestras de ingeniería, patrones y modelos necesarios para ajustar la producción a las normas y diseños exigidos por el mercado mundial (Acá solo de impuesto de importación). El siguiente producto podrá importarse bajo este régimen, al momento de causar la importación: c) La maquinaria y equipo necesarios para los procesos productivos, de propiedad extranjera Las empresas bajo esta clasificación, gozarán de las anteriores
beneficios, más los siguientes:
Impuestos de importación, aduanas y timbre y papel sellado sobre ventas Exonera de estos impuestos: La importación de maquinaria y equipo necesarios para los procesos productivos. ISR empresas
8-03-1984 10-03-1984 Deroga DL 80-82.
359
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Gozarán de exención total: Los ingresos provenientes de la exportación de mercaderías bajo este régimen, por un periodo de 10 años. Impuestos sobre los derivados del petróleo, importación y timbre y papel sellado sobre ventas Exonera sobre la importación de: Los lubricantes y combustibles, excepto gasolina.
DL 22-84 Disminuye beneficio de DC 73-83 Otorga el beneficio, a partir del 16 de
marzo de 1984 y establece plazo de
diez años
Además, endurece condiciones para otorgar este subsidio, en los casos siguientes: i) Productos comprendidos en regímenes de libre comercio, ii) productos tradicionales; iii) productos elaborados por empresas, amparados por otras leyes de incentivos a la exportación o que se encuentren en zonas francas; y iv) las reexportaciones. También esta disposición hace efectivo los CAT solo para el pago de tributos al gobierno central, y con una sola vigencia de dos años a partir de su fecha de emisión, pero con plena utilización después de un año.
14-03-1984
15-03-1984 Modifica DL 73-83. Suspendido durante dos años por el DC 25-86 con vigor desde el 6 de junio de 1986. Derogado en lo referente a CAT, por la ley de supresión de privilegios fiscales, DC 59-90 con vigor desde el 14 de febrero de 1991.
1989 DC 29-89 Ley de fomento y desarrollo de la actividad exportadora y de maquila
1) Admisión temporal: Es aquel que permite recibir dentro del territorio aduanero nacional, en suspensión de derechos arancelarios, impuestos a la importación e IVA, mercancías destinadas a ser exportadas o reexportadas en el período de un año después de haber sufrido una transformación o ensamble. Este contempla la actividad de maquila y la de actividad exportadora.
Impuesto de importación, aduanas e IVA (importación) Suspensión temporal de estos tributos hasta por un año, sobre los siguientes artículos: a) Las materias primas, productos intermedios, empaques y envases, necesarios para la exportación o reexportación de mercancías producidas en el país. b) Los muestrarios, muestras de ingeniería, patrones y modelos necesarios para el proceso de producción o para fines demostrativos de investigación e instrucción. c) La maquinaria, equipo, partes, componentes y accesorios necesarios para el proceso productivo. Exonera totalmente a: d) A la importación de maquinaria, equipo, partes, componentes y accesorios necesarios para el proceso productivo.
23-05-1989
19-07-1989 Excluye de los beneficios otorgados por esta Ley a: café en cualquier forma; cardamomo en cereza, pergamino y oro; ajonjolí sin descortezar; banano; ganado bovino; carne bovina; azúcar de caña y melaza; algodón sin cardar;
360
Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
2) Devolución de derechos: Es aquel que permite una vez efectuada la exportación o reexportación, obtener el reembolso de los derechos arancelarios, impuestos a la importación e IVA, pagados en depósito, que hubiere gravado mercancías internadas, productos contenidos en ellas o consumidos durante su proceso. Este contempla únicamente la actividad exportadora. 3) Reposición con franquicia arancelaria: Es aquel que permite importar con exoneración de derechos arancelarios e impuestos a la importación, el valor equivalente pagado por estos tributos pagados por el exportador indirecto. Este contempla únicamente la actividad exportadora. 4) Exportación de componente agregado nacional total: Es aquel aplicable a las empresas cuando dentro de su proceso productivo utiliza en su totalidad mercancías nacionales o nacionalizadas, para la fabricación o ensamble de productos de exportación. Este contempla únicamente la actividad exportadora.
ISR empresas Concede exoneración total: Por un período de diez años, sobre las rentas provenientes de exportaciones de bienes hacia fuera del área centroamericana. Impuestos de exportación Concede exoneración total. Impuesto de importación, aduanas e IVA (importación) Reembolso del valor de estos tributos, dentro de seis meses, sobre los siguientes artículos: Las materias primas, productos intermedios, empaques y envases utilizados en la producción o ensamble de las mercancías exportadas. ISR empresas Concede exoneración total: Por un período de diez años, sobre las rentas provenientes de exportaciones de bienes hacia fuera del área centroamericana. Impuestos de exportación Concede exoneración total. Impuesto de importación y aduanas Franquicia para importar, por el valor equivalente de estos tributos, dentro del plazo de un año, por los siguientes bienes: Los insumos contenidos en bienes exportados por empresas exportadoras abastecidas. Impuesto de importación, aduanas e IVA (importación) Exonera de estos tributos, la importación de los siguientes artículos: Maquinaria, equipo, partes, componentes y accesorios necesarios para el proceso productivo. ISR empresas Concede exoneración total: Por un período de diez años, sobre las rentas provenientes de exportaciones de bienes hacia fuera del área centroamericana. Impuestos de exportación Concede exoneración total.
petróleo crudo; y madera. Para enajenar estas mercancías en el territorio nacional es necesario pagar los impuestos correspondientes, excepto para las donaciones a entidades de beneficencia. Las ventas a Centroamérica, así como destinar los productos a otros fines distintos por los cuales haya sido concedido el beneficio, se sancionan con multa de 100% de los impuestos aplicables (válido para todos los regimenes). Exige que para ser maquila el 51% del valor monetario sea de mercancía extranjera. Deroga DL 21-84
2004 DC 38-2004 Admisión temporal.
Devolución de derechos. Exportación de componente agregado nacional total.
Aumenta beneficios tributarios ISR empresas Elimina el requisito de que para gozar de la exoneración de este impuesto, había que exportar los bienes fuera del área centroamericana, por lo que los beneficios incluyen la exportación
25-11-2004
06-01-2005 No exige que para ser maquila el 51% del valor monetario sea de mercancía extranjera. No
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Base legal Régimen Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
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Admisión temporal. Exportación de componente agregado nacional total. Reposición con franquicia arancelaria
hecha a los demás países centroamericanos.
Impuestos sobre los derivados del petróleo e importación Otorga exoneración total sobre: Fuel oil, gas butano y propano y bunker, necesarios para la generación de energía eléctrica. IVA (importación) Incluye a IVA dentro de la franquicia. Otros
Las empresas bajo esta Ley y los usuarios de las zonas francas, pueden intercambiar entre sí mercancías para ser sometidas a operaciones de transformación o para complementar productos destinados a la exportación o reexportación sin estar afectas al pago de IVA.
sanciona las ventas a Centroamérica, así como el destinar los productos a otros fines distintos por los cuales haya sido concedido el beneficio, solamente por este último se paga el monto correspondiente a los impuestos aplicables (válido para todos los regimenes). Modifica DC 29-89.
2005 DC 11-2005 Válido para todos los regímenes. Disminuye beneficio tributario
Cambio con respecto a la exclusión del ajonjolí de los beneficios de DC 29-89: Para proteger la producción de ajonjolí de pequeños y medianos agricultores, hace que no gocen los beneficios de esta Ley, el ajonjolí descortezado proveniente de importaciones.
26-01-2005
Modifica DC 29-89.
NOTAS: No incluye los incentivos tributarios otorgados por los convenios y protocolos de incentivos fiscales.
DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley. 3. Subclase: Zonas especiales (zona franca) con incentivos tributarios.
Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1973 DC 22-73 Ley Orgánica de la “Zona Libre de Industria y
Impuestos de importación, timbre y papel sellado (jurídico y de ventas), tasas y arbitrios Exentos del pago, los materiales y equipo requerido para la construcción, mantenimiento u operación, además de las mercancías objeto de comercio que sean introducidos por los
21-03-1973 25-04-1973 Primera zona franca en el país. Prohíbe la importación de armas de fuego y municiones a la zona.
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Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Comercio Santo Tomás de Castilla” ZOLIC
usuarios y la institución administradora. Los impuestos anteriores, más el impuesto a los derivados del petróleo Exentos del pago, los lubricantes y combustibles que consuman los usuarios y la institución administradora. Toda clase de impuestos Libre el retiro de las mercancías de la zona libre cuando se exporten, sirvan para otras áreas de libre comercio en el interior del país y vayan a Almacenes Generales de Depósito. Impuestos de importación Estará exento en el valor de la materia prima nacional utilizado en la elaboración de artículos, que se internen al territorio nacional.
1979 DC 15-79 Aumenta beneficio tributario de DC 22-73
Impuestos de importación, timbre y papel sellado (jurídico y de ventas) y arbitrios Incluye dentro de la exención los productos intermedios y envases. Además implícitamente aumenta la cantidad de mercancías que están exentas por que menciona que las exonera en tanto sirvan en toda clase de operaciones que se hagan en la zona libre. Toda clase de impuestos, excepto timbre y papel sellado sobre ventas Otorga exoneración a las empresas que se instalen y operen en la zona libre; aunque para el caso de ISR empresas, la exoneración será únicamente en los primeros doce años. Disminuye beneficio tributario de DC 22-73 Impuestos de exportación Si las mercancías a exportar estuvieren afectas, no quedaran exentas de este tributo. Impuestos de importación El cambio lo constituye que vuelve afecta a la mercancía sin importar el origen de la materia prima. Las mercancías elaboradas en la zona libre causaran estos impuestos cuando ingresen al territorio nacional.
29-03-1979 04-05-1979 Impide que las empresas que se instalen en esta zona libre gocen de beneficios contemplados en otras leyes regionales o nacionales. Modifica DC 22-73.
1989 DC 65-89 Ley de zonas francas (ley general)
Impuestos de importación y aduanas Exoneración sobre la importación de los bienes siguientes: a) Entidades administradoras: maquinaria y equipo destinado a construcción de infraestructura b) Usuarios industriales o de servicios: maquinaria, equipo, materias primas, productos intermedios y en general todas las mercancías usadas en la producción de bienes y prestación de servicios. c) Usuarios comerciales: Mercancías terminadas para su comercialización. ISR empresas Exoneración durante los plazos siguientes: a) Entidades administradoras: quince años. b) Usuarios industriales o de servicios: doce años. c) Usuarios comerciales: cinco años.
14-11-1989 Excluye de los beneficios otorgados por esta ley a: café y cardamomo en cereza, pergamino y oro; centros de recreación y hoteles; ajonjolí sin descortezar; banano; caucho natural; minería; mercancías contaminantes; procesamiento de materiales radiactivos y/o explosivos; ganado y carne bovina; azúcar de caña y melaza; algodón sin cardar; petróleo y gas natural; pesca;
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Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Impuesto a la propiedad (IUSI) Exoneración durante el plazo siguiente: a) Entidades administradoras: cinco años, destinado al desarrollo de la zona franca. Impuesto sobre la transferencia de bienes inmuebles (alcabala de inmuebles) Exoneración: a) Entidades administradoras: sobre operaciones destinados al desarrollo de la zona franca. b) y c) Usuarios industriales, de servicios y comerciales: sobre operaciones que se realicen entre usuarios y entidad administradora. Timbre y papel sellado (ventas y jurídico) Exoneración: a) Entidades administradoras: sobre los documentos por medio de los cuales se traslade bienes inmuebles a favor de la entidad administradora que se destine al desarrollo de la zona franca y los usuarios. b) y c) Usuarios industriales, de servicios y comerciales: sobre los cuales se transfiera la propiedad de bienes inmuebles ubicados dentro de la zona franca. IVA (doméstico) Exoneración: b) y c) Usuarios industriales, de servicios y comerciales: en las transferencias de mercancías dentro y entre zonas francas. Impuestos de importación y a los derivados del petróleo Exoneración: a) Entidades administradoras: sobre los derivados del petróleo (fuel oil, bunker, gas butano y propano) necesarios para la generación de energía eléctrica.
crianza, cultivo y procesamiento de flora y fauna protegidas; empaque de productos en los que Guatemala este sujeto a cuota, y madera. No gozarán de los beneficios sin importar si se ubican en la zona franca: agencias de viaje y líneas aéreas; trasporte; actividades que se rijan por leyes bancarias y financieras nacionales; y servicios no vinculados con el comercio internacional. Los usuarios industriales bajo este régimen pueden exportar hasta un máximo del 20% de su producción total. Quedan prohibidas las importaciones de: armas de fuego y municiones; joyas, relojes y cámaras fotográficas; desperdicios y residuos contaminantes; y mercancías fuera del área centroamericana para consumo personal de los que ingresen o trabajen en las zonas francas.
1996 DC 27-96 Ley Orgánica de la Zona Franca de Industria y Comercio del Puerto de Champerico
Todo tipo de impuestos La entidad administradora gozará de la exención de estos tributos. Impuestos de importación e IVA (importación) Exoneración, sobre la importación por una sola vez de: a) Entidad administradora: maquinaria, equipo y materiales destinados a la construcción de infraestructura. No esta afecta la importación de: b) Usuarios: maquinaria, equipo, materias primas, productos intermedios y en general todas las mercancías usadas en la producción de bienes y prestación de servicios. ISR empresas Exoneración para la entidad administradora y usuarios hasta 2003, sobre las rentas de la zona franca. IVA (doméstico) Exoneración: b) Usuarios: en las transferencias de mercancías dentro y entre zonas francas.
14-05-1996 19-06-1996 Primera zona franca en el país. Prohíbe la importación de armas de fuego y municiones a la zona. Impide que las empresas que se instalen en esta zona libre gocen de beneficios contemplados en otras leyes regionales o nacionales. La ley de zonas francas le aplica supletoriamente. Derogado en lo referente a los impuestos de importación, por DC 117-97, aunque reestablecido por DC 40-98.
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Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Impuestos de importación y a los derivados del petróleo Exoneración: a) Entidad administradora: sobre los derivados del petróleo (fuel oil, bunker, gas butano y propano) necesarios para la generación de energía eléctrica
DC 137-96 Disminuye beneficio tributario de DC 27-96 Elimina la exención de todo tipo de impuestos que gozaba la entidad administradora.
ISR empresas La exoneración para la entidad administradora y usuarios es por siete años, aunque sea casi el mismo período de 1996-2003 elimina el límite y lo vuelve prorrogable.
28-11-1996 09-01-1997 Modifica DC 27-96.
1998 DC 40-98 Disminuye beneficio tributario de DC 27-96
Impuestos de importación y a los derivados del petróleo Elimina la exoneración sobre los derivados del petróleo. IVA Elimina la exoneración sobre las transferencias de mercancías. Aumenta beneficio tributario de DC 22-73 ISR empresas Otorga exención por tiempo indefinido para la empresa administradora y durante siete años para los usuarios y agencias de la administración. IUSI, IVA, papel sellado y timbre (jurídico), impuestos de importación y IEMA Otorga exención permanente para la empresa administradora, sobre todo tipo de bienes y operaciones. IUSI, IVA, papel sellado y timbre (jurídico), impuestos de importación, IEMA, arbitrios y tasas Otorga exención permanente para los usuarios y agencias de administración, sobre todo tipo de bienes y operaciones.
14-05-1998 13-06-1998 Con respecto a ZOLIC, este decreto ordena que sus agencias puedan establecerse en cualquier parte del territorio nacional. Modifica DC 27-96 y DC 22-73.
2000 DC 44-2000 Ley de Supresión de Privilegios y Beneficios Fiscales, de Ampliación de la Base Imponible y de Regularización Tributaria
Disminuye beneficio tributario de DC 22-73 Elimina exenciones para la empresa administradora, usuarios y agencias del IEMA y
de ISR empresa (aunque esto tendrá efecto hasta el año 2007, para las empresas
calificadas antes del año 2000).
28-06-2000 01-07-2000 Con respecto a ZOLIC, este decreto ordena que las nuevas agencias solo puedan establecerse en el área original. Modifica DC 40-98 y 22-73.
NOTA: DC: Decreto del Congreso.
365
4. Subclase: Incentivos tributarios a las empresas agropecuarias
Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1959 DC 1331 Ley de Fomento Avícola
Los beneficios son los avicultores, incluyendo las cooperativas. De toda clase de impuestos y arbitrios a) Exoneración sobre las plantas e instalaciones avícolas. b) Exención sobre la importación de alimentos, productos químico-farmacéuticos y biológicos que se empleen para la protección, conservación y desarrollo de las aves. Impuestos de importación a) Exención sobre la importación de instalaciones, maquinaria y accesorios de uso avícola, siempre que no se produzcan en Guatemala. Timbre y papel sellado para uso jurídico a) Exoneración por la constitución de sociedades y empresas avícolas. Otras disposiciones a) Las aves que se incuben, críen o engorden en el país y sus productos, no podrán ser objeto de impuestos, cargas fiscales o arbitrios. b) La Comisión de Fomento Avícola podrá exportar los productos de avicultura sin pago de impuestos de exportación.
18-12-1959 11-01-1960 La Comisión de Fomento Avícola es una dependencia del Ministerio de Agricultura, integrada por avicultores. Modificado por DL 30-85 y DC 63-87, en esta misma sección. Derogado por la Ley de Supresión de Privilegios Fiscales, DC 59-90 con vigor desde el 14 de febrero de 1991.
1960 DC 1396 Ley de Fomento de la Siembra de Hule
Los beneficios son para todos los propietarios, usufructuarios o arrendatarios dedicados al cultivo de hule. De impuestos y arbitrios sobre las ventas a) Exoneración por la venta de hule efectuada en el interior o exterior de la República. De ISR empresas a) Exención sobre el 100% de las utilidades obtenidas por exportación, cultivo, beneficio o producción de hule. Impuesto sobre la propiedad a) Exención sobre los bienes raíces dedicados al cultivo del hule. Impuestos de importación a) Exención sobre la importación de maquinaria, implementos, materiales y productos químicos necesarios para la siembre, cultivo, injerto, beneficio y producción de hule. Las anteriores exenciones se aplicaran por espacio de treinta años, a partir de su fecha
de inscripción, que puede ser en un plazo de veinte años (1960-1980).
03-11-1960 10-11-1960 Para que esta exención tenga efecto, los interesados deben inscribirse en el Ministerio de Agricultura, antes del plazo de veinte años a contar desde la vigencia de esta ley. Derogado por la ley de Supresión de Privilegios Fiscales, DC 59-90 con vigor desde el 14 de febrero de 1991.
1971 DC 89-71 Ley de Fomento Cunícula
Los beneficios son para las personas físicas o jurídicas nacionales, que se dediquen a la cunicultura (crianza de conejos). De toda clase de impuestos y arbitrios Exoneración hasta por 5,000 conejos por persona. Impuestos de importación Exención sobre los conejos que se importen para pie de cría, con su respectivo pedigrí. Además del pago de impuestos por 5 años de la importación de: equipo, insumos, materia
13-10-1971 11-11-1971 Esta ley es de gozo exclusivo para nacionales que se encuentren registrados en la Comisión de Fomento Cunícula, además de sociedades en las cuales el capital guatemalteco participe en un 75%.
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Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
prima y accesorios. Derogado en lo referente a estos beneficios por la Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal, DC 117-97 con vigor desde el 1 de enero de 1998.
1972 DC 34-72 Adición a la Ley del Café
Impuestos de importación Exoneración sobre las importaciones de equipo y fertilizantes, que utilicen los agricultores que tengan una cuota anual que no exceda de 100 quintales anuales.
07-06-1972 21-06-1972 Derogado en lo referente a estos beneficios por la Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal, DC 117-97 con vigor desde el 1 de enero de 1998.
1973 DC 72-73 Ley de Fomento de la Ganadería de Leche
Los beneficios son para las personas físicas o jurídicas que se dediquen a la crianza de ganado vacuno lechero. Impuestos de importación a) Exención sobre las importaciones de productos alimenticios e ingredientes para alimentación del ganado, así como productos veterinarios, fertilizantes y otros utilizados en la explotación del ganado. b) Exención sobre la importación de semen congelado de toros con pedigrí. c) Exención sobre la importación de equipos, maquinaria, plantas y vehículos, los que podrán importar productores y procesadores cada 5 años. ISR empresa a) Exención del 100% por diez años, para personas productoras y procesadoras de leche y sus derivados. Arbitrios y tasas municipales a) Exención por la producción y comercialización de leche y sus derivados. b) Exoneración sobre las ventas o traslados de ganado lechero. Timbre sobre ventas a) Exoneración sobre las ventas de leche en estado natural o pasteurizada, que se efectúe en las plantas procesadoras de leche. Impuestos y arbitrios sobre la propiedad a) Exención sobre la tenencia de establos.
05-09-1973 06-10-1973 Esta ley es de gozo exclusivo para las personas naturales y jurídicas, registradas en el Consejo Nacional de Fomento Lechero, y que sean guatemaltecos o personas jurídicas constituidas en el país que cuenten con licencia sanitaria. Derogado en lo referente a estos beneficios por la Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal, DC 117-97 con vigor desde el 1 de enero de 1998.
1981 DC 31-81 Ley de Desarrollo Bananero
Los beneficios son para las personas físicas o jurídicas guatemaltecas que produzcan o comercialicen banano. Impuestos de importación Exoneración por las importaciones de maquinaria, equipo, combustible (diésel, bunkér y gasolina para avión), papel para fabricar empaques de banano, fertilizantes y demás
08-09-1981 10-10-1981 Esta Ley impuso el arbitrio municipal de Q0.02 por caja de 20 kilos destinada a la exportación y el cobro de Q0.01 por parte del Ministerio de
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Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
insumos requeridos para la producción y comercialización de banano. Timbre sobre ventas Exoneración sobre las ventas de banano para la exportación.
Agricultura sobre la misma base imponible, para las empresas que quisieran acogerse a los beneficios de este decreto. Derogada en lo referente a estos beneficios por la Ley de Supresión de Privilegios Fiscales, DC 59-90 con vigor desde el 14 de febrero de 1991.
1985 DL 30-85 Disminuye beneficio tributario de DC 1331
Impuestos de importación a) Exoneración sobre la maquinaria y equipo necesarios para plantas e instalaciones avícolas. b) Exoneración sobre los alimentos, productos químico-farmacéuticos y biológicos que se empleen para la protección, conservación y desarrollo de las aves. Pasa de conceder exoneraciones por toda clase de impuesto a solo por impuestos de importación, para lo mencionado en el inciso b). Mantiene constante la exoneración por los artículos mencionados en inciso a). Elimina exoneración de papel sellado y timbres al igual que la exención de todo tipo de impuesto para las plantas e instalaciones avícolas.
08-04-1985 09-04-1985 Modifica DC 1331. Derogado por la Ley de Supresión de Privilegios Fiscales, DC 59-90.
1987 DC 63-87 Aumenta beneficio tributario de DC 1331
Añade exoneración Impuestos de importación c) pollitos y polluelos y otras especies avícolas con peso menor a 185 gramos.
16-09-1987 08-10-1987 Modifica DC 1331. Derogado por la Ley de Supresión de Privilegios Fiscales, DC 59-90.
NOTA: DC: Decreto del Congreso. 5. Subclase: Incentivos tributarios a otras actividades productivas.
Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1967 DC 1701 Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT)
Las personas nacionales o extranjeras que inviertan en la construcción, explotación, ampliación o modernización de hoteles de primera clase o servicios auxiliares, gozaran de las siguientes exenciones: Impuestos a la importación a) Por importación de materiales de construcción, materias primas, mobiliario y enseres en general para los nuevos hoteles y ampliación de los existentes, por el término de cinco
08-09-1967 22-10-1967 Derogado en lo referente a estas exenciones por la Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal, DC 117-97 con vigor desde el 1
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Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
años. Impuestos y arbitrios sobre la propiedad a) Sobre la nueva construcción o el valor de su ampliación, por el término de cinco años. ISR empresas a) Del 100% durante 5 años y de 50% sobre los cinco años siguientes. b) Cuando las inversiones sean hechos por guatemaltecos o personas jurídicas con capital guatemalteco mayor al 50%, se les otorga la exención del 100% durante diez años. c) Personas que construyan hoteles en áreas no explotadas, se les otorga la exención del 100% durante diez años.
de enero de 1998.
1974 DC 25-74 Ley de Fomento Turístico Nacional
Las personas individuales o jurídicas que realicen en una zona declarada de Interés Turístico Nacional, inversiones, obras, construcciones u otras actividades o servicios relacionados con el turismo, gozarán por el término de diez años las siguientes exenciones: a) Hasta el 50% de los impuestos que graven los actos de constitución y ampliación de sociedades que tengan por objeto las actividades comentadas. Impuestos a la importación a) Sobre la importación de materias primas, materiales de construcción, equipos, embarcaciones, mobiliario y enseres en general, destinados a instalaciones y construcciones, así como los aparatos y objetos de entretenimiento para los usuarios de dichas instalaciones. Impuesto sobre la propiedad a) Sobre las nuevas construcciones o sobre el valor de las ampliaciones o modernizaciones. ISR empresas a) 100% sobre las utilidades cuando provengan de nuevas construcciones, ampliaciones o modernizaciones.
16-04-1974 29-05-1974 Establece que los beneficiarios gozaran de las prerrogativas que da DC 1701, siempre y cuando no se dupliquen. Derogado en lo referente a estas exenciones por la Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal, DC 117-97 con vigor desde el 1 de enero de 1998.
1978 DC 82-78 Ley General de Cooperativas
Las cooperativas, gozarán de las siguientes beneficios tributarios: Impuestos de timbre y papel sellado y permuta de bienes inmuebles (alcabala) Exención total. Impuestos de importación Exoneración en las importaciones de maquinaria, vehículos de trabajo, herramientas, instrumentos, insumos, equipo y material educativo, sementales y enseres de trabajo agrícola, ganadero, industrial o artesanal.
07-12-1978 29-01-1979 Derogada implícitamente en lo referente a los impuestos de importación por la Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal, DC 117-97 con vigor desde el 1 de enero de 1998.
1981 DC 33-81 Los beneficios son para los copropietarios de las fincas nacionales, dentro del régimen
de patrimonio agrario colectivo del Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA). Impuesto sobre timbre y papel sellado sobre ventas y jurídico, ISR empresas, impuesto sobre la propiedad
15-10-1981 109-10-1981 No fue encontrada decreto derogatoria, sin embargo esta ley se puede aseverar que esta ley esta derogada tácitamente por caducidad. Derogada
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Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
Exoneración sobre los actos ejecutados como consecuencia del traspaso, explotación o funcionamiento de la empresa agrícola, por un plazo es de diez años. Impuestos de importación Exoneración por la importación de equipo agrícola de labranza, maquinaria agrícola y equipo industrial, por un plazo de diez años.
implícitamente en lo referente a impuesto de importación por DC 117-97 y en lo referente a ISR por DC 59-90.
1983 DL 109-83 Ley de Hidrocarburos
Los beneficios son para los contratistas Impuestos de importación e IVA (importación) Se puede importar los siguientes artículos, bajo cualquiera de las siguientes formas: a) Importación libre de materiales fungibles o maquinaria y equipo para uso en el país. b) Régimen de suspensión temporal, sobre la maquinaria y equipo de propiedad extranjera. ISR Sobre las remesas al exterior que se paguen a accionistas o socios, así como las remesas y créditos contables que efectúen a sus casas matrices.
15-09-1983 24-09-1983 Los materiales importados si se les da uso distinto al indicado deberán pagar los derechos de importación correspondiente. Deroga Código de Petróleo, Dpres 345 y 445, además de la Ley del Régimen Petrolero de la Nación, DC 96-75. Derogado en lo referente a los impuestos de importación e IVA por DC 117-97. Vigente actualmente la parte referente al ISR.
1985 DL 17-85 Ley del Alcohol Carburante
Los beneficios son para las para los productores de alcohol carburante. Impuestos de importación y aduana Exonera la importación de maquinaria, equipo, accesorios, insumos y aditivos para uso definitivo en el país en operaciones vinculadas con la producción de alcohol carburante. IVA Queda afecta a la tasa del 0% la venta de alcohol carburante.
21-02-1985 09-03-1985 El alcohol carburante es el alcohol etílico anhidro desnaturalizado (etanol). Derogada en lo referente a los beneficios por la Ley de Supresión de Privilegios Fiscales, DC 59-90 con vigor desde el 14 de febrero de 1991.
1986 DL 20-86 Ley de Fomento al Desarrollo de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía
Los beneficios son para las personas que realicen proyectos relacionados con las fuentes renovables de energía. Impuestos de importación y aduana a) La importación libre de derechos sobre materiales fungibles, maquinaria, equipo, repuestos y accesorios para la realización de estos proyectos. b) Régimen de suspensión temporal, sobre la maquinaria y equipo de propiedad de propiedad extranjera destinados a la realización de estos proyectos. IVA Se aplicará a una tasa del 0%. ISR Toda persona domiciliada en el país podrá deducir hasta el 100% del valor de su inversión. Deducción hasta el 100% sobre el monto de las donaciones hechas por proyectos relativos a fuentes renovables de energía.
08-01-1986 18-01-1986 Derogada en lo referente a la deducción de ISR por el DC 36-97, con vigencia a partir del 1 de julio de 1997. Derogada en lo referente al resto de beneficios por el DC 117-97. El DC 80-2000 establece que las exenciones emitidas antes de la entrada en vigencia del DC 36-97 continuaran vigentes por el plazo original.
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Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
1989 DC 4-89 Ley de Áreas Protegidas
Beneficios para las personas dedicadas a actividades relacionadas con la protección y conservación de áreas protegidas. Impuesto de propiedad (IUSI) Exención a las personas que dediquen sus propiedades a reservas naturales privadas. ISR empresas y personas Deducción de hasta el 50% sobre las rentas de actividades de investigación, fomento y desarrollo de áreas protegidas. Esta deducción es adicional a las otorgadas por otras leyes.
10-01-1989 Modificado por DC 110-96, en lo referente al impuesto de propiedad, en donde indica que la exoneración tiene vigencia indefinida. Derogada en lo referente a los beneficios por la Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal, DC 117-97.
DC 58-89 Ley de Fomento del Libro
Beneficios para las editoriales que cumplan con, la edición de libros de carácter científico, didáctico o literario; que produzcan el libro a bajo costo y con un eficaz sistema de distribución; y que presenten las constancias de trabajo el Consejo Nacional del Libro. IVA (doméstico e importación) Exoneración: a) IVA doméstico: sobre compra y venta de libros. b) IVA importación: sobre la importación de libros. ISR Exoneración durante diez años. Impuestos de importación Exoneración: Sobre la maquinaria y equipo y otros insumos para la producción del libro, que no se produzcan en el área centroamericana.
31-10-1989 Derogada la exención del ISR implícitamente, por el DC 59-90 Ley de Supresión de Privilegios Fiscales y la exoneración de IVA e impuestos de importación implícitamente por el DC 117-97 Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal.
DC 70-89 Ley Forestal
Beneficios para los que se dediquen a proyectos de reforestación IUSI Se exonera durante un período de diez años, a los que foresten como mínimo el 50% de su propiedad. ISR e impuesto de circulación de vehículos Establece los Certificados de Inversión Forestal, estos tienen vigencia de 4 años, dentro de los cuales deducirán hasta el 50% de los tributos mencionados.
23-11-1989 20-01-1989 Derogada por DC 101-96, Ley Forestal.
1990 DC 80-90 Exención total para las empresas dedicadas a la aviación comercial, en los siguientes
impuestos: ISR empresas Sobre la renta proveniente de contratos o pagos que efectúen las empresas guatemaltecas de transporte aéreo comercial a empresas o personas extranjeras no domiciliadas en Guatemala. Timbre y papel sellado sobre ventas En cualquier acto o contrato realizados con empresas o personas y cualquier pago siempre que sea para el desarrollo de sus actividades, además de sus correspondientes facturas.
20-12-1990 11-01-1991 Derogado en lo relativo a estos beneficios por DC 117-97.
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Base legal Beneficios tributarios Fecha emisión
Fecha vigencia
Observaciones
IVA (doméstico e importación) En cualquier acto o contrato en los que se pague por servicios que efectúen empresas o personas. Tampoco la importación de mercaderías que sean para el desarrollo de estas actividades Impuesto a los derivados del petróleo Sobre el consumo de las operaciones aéreas. Otros El Ministerio de Relaciones Exteriores puede suscribir convenios de exoneración de impuestos con aquellos impuestos que otorguen estos beneficios a líneas aéreas nacionales.
1995 DC 57-95 Otorga exoneraciones a la generación de energía eléctrica sin importar la fuente
energética. Este beneficio es para las empresas comprendidas en el DL 20-86, Ley de Fomento al Desarrollo de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía.
09-08-1995 12-09-1995 Vigencia por 7 años (hasta el año 2002). Sin embargo fue derogada por el DC 117-97.
NOTA: DC: Decreto del Congreso; DL: Decreto-ley.
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ANEXO B BREVE HISTORIA DE LOS ARBITRIOS
Introducción Guatemala ha sido un país tradicionalmente centralista, por lo cual el desarrollo más importante de la tributación se ha dado en los impuestos de carácter nacional, mientras que los gravámenes locales presentan rezagos considerables. Aunque no se pretende en esta sección agotar el tema de la imposición local, era necesario contar al menos con un anexo sobre este tema, como parte del estudio sobre historia tributaria de Guatemala. El objetivo de esta sección es realizar una descripción sobre la evolución de los arbitrios a lo largo de la historia de Guatemala. Para facilitar la comprensión sobre los cambios realizados, este anexo expone cuál fue la estructura administrativa de los gobiernos locales durante los distintos períodos de la historia guatemalteca, utilizando los mismos períodos que los capítulos sobre historia tributaria. Aunque ya se mencionó el carácter no exhaustivo de esta sección, debe tomarse en cuenta que los problemas de obtención de información fueron mucho mayores en lo concerniente a los arbitrios, por lo cual gran parte de la información tiene un propósito ilustrativo. El análisis de los datos es bastante tentativo, ya que la calidad y comparabilidad de los mismos es dudosa. A pesar de los avances que ha realizado el gobierno central en la generación de información, la relativa a la situación financiera de las municipalidades es de difícil o nulo acceso, de poca calidad y escasa cantidad, por lo cual ha sido poco analizada. Este anexo está dividido en cuatro secciones. La primera trata sobre el régimen tributario de la época colonial, en el cual la estructura administrativa era bastante diferente a la actual, incluyendo a pueblos de indios por separado. La siguiente aborda los acontecimientos posteriores a la independencia, período en el cual las finanzas municipales permanecieron en crisis e incluso proveyeron de recursos al gobierno central. La tercera sección aborda el período liberal, que fue de avances y retrocesos, ya que se dieron algunos intentos de dotar de mayor autonomía a las municipalidades, aunque durante el gobierno de Ubico esta situación se revirtió. La última sección describe los principales hechos que tuvieron lugar durante la época revolucionaria, donde se alcanza la autonomía municipal, aunque no se logró consolidar una autonomía plena y funcional. Luego describe los cambios que se generaron con la Constitución Política de 1985, donde las transferencias del gobierno central a las municipalidades dotan de mayores recursos a los gobiernos municipales, aunque bajo un esquema de mayor dependencia financiera. En la parte final se elaboran las conclusiones sobre la historia de los arbitrios.
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1. La época colonial, 1524-1820
Organización administrativa La conquista de América implicó para España, desde un enfoque administrativo, la necesidad de racionalizar la explotación y extracción de las riquezas, por lo que exigió la creación de un cuerpo político-administrativo permanente que sirviera a los intereses de la Corona. En los primeros años del proceso de conquista y colonización, los aspectos administrativos estuvieron a cargo de los conquistadores y/o de los cabildos1 -en las ciudades fundadas inmediatamente después de la conquista-, donde estos eran presididos por el respectivo gobernador.2 La Corona procedió al establecimiento de vastas unidades de gobierno, los llamados virreinatos. Para el caso de Guatemala y el resto de Centroamérica se estableció la Audiencia, a partir de la promulgación de las Leyes Nuevas de 1542. La audiencia se instaló en Gracias a Dios (Honduras) y en 1549 se trasladó a Santiago de Guatemala, donde permaneció hasta 1563, luego tuvo asiento en Panamá. En 1568 la audiencia regresó a Santiago de Guatemala y ya no tuvo más traslados durante el período colonial, testimonio del poder de la ciudad más importante del área centroamericana y específicamente de su cabildo. La ciudad de Santiago de Guatemala se constituyó en consecuencia como el núcleo político más importante de la Audiencia de Guatemala.3 Para lograr una mejor administración territorial, la audiencia se dividió en alcaldías mayores, corregimientos y gobernaciones, definidos por características geográficas y socioeconómicas, una suerte de lo que hoy en día se conoce como departamento y región administrativa.4 En la última escala se encontraba el cabildo, la unidad menor de gobierno. Bajo su cargo estaban las ciudades y villas, por lo que tenía un carácter esencialmente urbano. Fue establecido con funciones políticas y administrativas, y en ocasiones militares, en parte debido a la lejanía del gobierno central español que estaba, literalmente, a un océano de distancia. Luego, como base de la estructura descrita anteriormente, aparece el cabildo del “pueblo de indios”, implantado en 1542. Este cabildo disponía de cierto grado de autonomía interna, con una menor potestad que el correspondiente a las ciudades y villas. A mediados del siglo XVI había casi 100 pueblos de indios en la Audiencia de Guatemala y a principios del siglo
1 Cabildo o Ayuntamiento era el nombre utilizado para referirse al concejo municipal, en la época colonial.
En lo que respecta a este anexo se utiliza en exclusiva la palabra Cabildo. 2 Gustavo Palma M., “La administración político-territorial en Guatemala durante el régimen colonial”, en
Gustavo Palma M., coordinador, Historia de la administración político-territorial en Guatemala (Guatemala: USAC, 1998), p.27.
3 Ibid., p.30. 4 Ibid., p.31. Para el caso de Guatemala la división era únicamente entre corregimientos y alcaldías
mayores.
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XVII eran más de 300.5 En cuanto a las villas su número era reducido y eran habitadas casi en su totalidad por ladinos.6
Gráfica 1.1 La administración colonial en Guatemala
NOTA: El cabildo de Santiago de Guatemala gozó de un régimen especial. Las líneas punteadas significan autonomía. FUENTE: Elaboración propia con base en el texto.
La implementación del régimen municipal El primer cabildo se creó en Iximché, el 25 de julio de 1524.7 Entre sus funciones comprendía la justicia y el regimiento (o regulación de la vida cotidiana). Dentro de esta última se encontraba la regulación e imposición de arbitrios y multas.8 Los primeros años de dicho cabildo estuvieron marcados por el liderazgo de Pedro de Alvarado como gobernador, por lo que fue esta institución la que asumió las primeras responsabilidades gubernativas. Esto puede entenderse como resultado de dos razones, la primera para garantizar la presencia de la monarquía castellana, la segunda para dar participación (y con esto prebendas) a los conquistadores. Prueba de lo anterior es que al Cabildo de Santiago le fue concedido el cargo de Corregidor del Valle de Guatemala, lo cual le otorgó la autoridad en el área comprendida en la actualidad por los departamentos de Chimaltenango, Sacatepéquez y la parte occidental del departamento de Guatemala.9
5 Ibid., p.35. 6 Francisco de Paula García Peláez, Memorias para la historia del antiguo Reyno de Guatemala, T.3
(Guatemala: Sociedad de Geografía e Historia, 1973), p.159. En el siglo XVIII había sólo 30 villas en el Reino de Guatemala.
7 Antonio Villacorta, Historia de la Capitanía General de Guatemala (Guatemala: Tipografía Nacional, 1942), p. 114.
8 Palma M., Op. cit., p.33. 9 Flavio Quesada, Estructuración y desarrollo de la administración política territorial de Guatemala en la
colonia y la época independiente (Guatemala: USAC/CEUR, 2005), pp.71-85.
Audiencia
Alcaldía Mayor / Corregimiento
Cabildo
Cabildo de pueblo de indios
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Una vez establecidos los cabildos en Guatemala y Centroamérica, perduraron sin cambios hasta las postrimerías del período colonial. Para los conquistadores y sus descendientes el concejo municipal de la ciudad fue el “órgano para defender sus aspiraciones sociales, y el punto de apoyo para defenderse del poder de las autoridades de la Corona”.10 Una característica de los cargos municipales es que eran vendibles,11 por lo que paulatinamente fueron acabando en manos de las familias con la capacidad económica suficiente, imprimiéndole así un carácter oligárquico al gobierno munícipe. En cuanto a los pueblos de indios, estos se crearon como medio para desarticular la encomienda y lograr encauzar parte de los tributos a la Corona.12 Como se ha comentado, dichos pueblos disponían de un cabildo13 con una autoridad indígena superior: el gobernador del pueblo. Nombrado por el poder central (alcaldes mayores, corregidores o la Audiencia) su función consistía en representar a dicho poder. En buena parte de casos los gobernadores pertenecían a familias descendientes de principales de los mismos pueblos. Estos gobernadores en algunas ocasiones asumieron la defensa de los intereses de la comunidad, aunque en otras funcionaron como intermediarios ad hoc de los comerciantes, alcaldes mayores y corregidores.14 Reformas al régimen municipal En el siglo XVIII, la dinastía de los Borbones emprendió un proceso de modernización estatal, conocido con el nombre de reformas borbónicas. En el ámbito administrativo-provincial se plasmaron en las Ordenanzas de Intendentes, aplicadas en el Reino de Guatemala en 1785.15 En dichas ordenanzas se dividió el territorio centroamericano en provincias llamadas intendencias, controladas de manera directa por el gobierno central. Hay por lo menos dos causas que motivaron la adopción del régimen de intendencias: en primer lugar los Borbones perseguían la centralización, uniformización, racionalización y mejora del sistema político-administrativo; en segundo lugar, querían evitar los abusos de poder de los funcionarios reales, en especial de alcaldes mayores y corregidores.16 Una de las consecuencias de la implantación de las intendencias fue la reducción de la autonomía que tenían los cabildos, viendo reducidas sus atribuciones tanto en la administración de justicia como en las finanzas locales.
10 Bernardo Baruch, “El municipio costarricense: problemática de la democracia”, citado por Carlos Soto
en: El municipio como gobierno local en Guatemala (Guatemala: INFOM, 1988), p. 11. 11 Palma M., Op. cit., p.48. Véase también, Valentín Solórzano, Evolución económica de Guatemala, 2ª ed.
(Guatemala: Seminario de Integración Social Guatemalteca, 1963), p.121. 12 Severo Martínez, La patria del criollo: ensayo de interpretación de la realidad colonial guatemalteca, 13ª
ed. (México: Ediciones en marcha, 1994), p.458. Véase también, Horacio Cabezas, “Organización monetaria y hacendaria”, en Historia General de Guatemala, T.2 (Guatemala: Fundación para la Cultura y el Desarrollo/Asociación de Amigos del País, 1994), p.483.
13 A diferencia del cabildo de españoles, donde los cargos eran vendibles, aquí se accedía a los cargos por elección popular. Los cargos debían ser validados por los corregidores y/o alcaldes mayores.
14 Palma M., Op. cit., p.35. 15 Humberto Samayoa Guevara, El régimen de intendencias en el Reino de Guatemala (Guatemala: Piedra
Santa, 1978), p.36. 16 Ibid., p.20.
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Un hecho anterior a la implantación del régimen de intendencias, aunque resultado de las reformas borbónicas, fue la supresión del Corregimiento del Valle de Guatemala en 1753, lo cual asestó un golpe a la supremacía del cabildo de la capital. Esta medida buscó restarle poder económico y político a la elite de la ciudad más importante de Centroamérica. Sistema hacendario municipal A la Audiencia le competía la supervisión de la real hacienda local y/o regional. Como se ha explicado anteriormente, se dividía en alcaldías mayores y corregimientos. En materia tributaria, las alcaldías mayores poseían los territorios donde los pueblos de indios tributaban bajo la modalidad de encomienda y los corregimientos donde éstos tributaban al Rey.17 Sin embargo, esta diferencia se mantuvo por poco tiempo, pues para la década de 1560 los pueblos de indios empezaron a ser administrados indistintamente por corregimientos y alcaldías mayores. El Cabildo era el encargado de administrar las finanzas municipales a través de los llamados “fondos de propios”. Tales fondos eran resultado de los ingresos provenientes del manejo de los bienes que disponían. En la ciudad de Santiago del siglo XVII, el fondo de propios estaba formado por los siguientes ingresos: alquileres de casas, tiendas, carnicerías, explotación de ladrilleras y tejerías, servicio de agua, sisas sobre la carne de res y vino, multas a infractores de leyes municipales, penas a favor de obras públicas, licencias de tabernas, venta y arrendamiento de ejidos y solares e ingresos por la administración de algunos impuestos de la real hacienda; como la alcabala. Ocasionalmente podía recibir ingresos de pueblos vacantes e ingresos por pago de intereses de préstamos hipotecarios hechos a personas de la localidad y, en forma extraordinaria, ingresos por penas de cámara que a veces cedió la Corona.18 A lo largo de la época colonial el Cabildo de la capital tuvo entera libertad en el gasto de su fondo de propios,19 que se utilizaban en ornato de las calles, introducción de agua y construcción de desagües; construcción de mataderos de ganado y de puentes y caminos; ayudas para la construcción de edificios públicos (catedral, conventos, etc.) y de hospitales; en la instalación de la casa de la moneda, de la imprenta, de la universidad; en la promoción de cátedras y centros educativos; en el sostenimiento de huérfanos y ayudas de costa (versión colonial del sistema de seguridad social) a los descendientes de los primeros pobladores; en la construcción de sus propios edificios (Palacio del Ayuntamiento, cárceles, carnicerías, alhóndiga, etc.); provisión de granos en época de escasez; socorro de los pobladores por terremotos; etcétera. Y excepcionalmente, para el pago de salarios y recibimiento de prelados y presidentes, así como para fiestas, comidas y hospedaje, a pesar
17 Palma M., Op. cit., p.31. 18 Ernesto Chinchilla Aguilar, El ayuntamiento colonial de la ciudad de Guatemala (Guatemala: Editorial
Universitaria, 1961), pp.102-103. Con respecto a los ingresos por pueblos vacantes, el Cabildo recibía un porcentaje de los tributos de algunos pueblos sin encomendero del Valle de Guatemala. Las penas de cámara eran una especie de multa-soborno para delitos graves; su cesión fue de hasta un 50% de las multas impuestas dadas a los alcaldes ordinarios.
19 Otros autores afirman que tal “libertad”, era permitida siempre y cuando los gastos no fueron “cuantiosos”. Véase Palma M., Op. cit., p.34.
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de estar prohibido.20 Un nuevo gasto se sumó a finales de la época colonial: el pago de la creciente burocracia (resultado de las reformas borbónicas), cuyos sueldos eran financiados por los fondos de propios,21 constituyendo este hecho una transferencia a la inversa, del cabildo al gobierno central. En 1795 se estableció un Oficial de la Contaduría Mayor para que administrara asuntos relativos a propios, arbitrios y bienes de la comunidad. El 6 de marzo de 1806, el Presidente de la Audiencia comunicó al cabildo la real orden que aprobaba el Reglamento para la Mesa de Propios y Arbitrios del Reino.22
Cuadro 1.1 Clasificación de los fondos de propios del Cabildo de Santiago, siglo XVII
Clasificación Ramo (Nombre de las fuentes de renta)
Ingresos tributarios -Sisas -Licencias de tabernas -Alcabala (1629-1667) -Tributos de pueblos del Valle de Guatemala (ocasionalmente)
Ingresos no tributarios -Servicio de agua -Penas (contribuciones) a favor de obras públicas -Alquiler de locales comerciales -Multas -Penas de cámara (extraordinariamente)
Rentas de la propiedad -Arrendamiento de ejidos y solares
Venta de activos -Venta de ejidos
Otros -Ingresos por intereses de préstamos hipotecarios (ocasionalmente) -Ingresos por explotación de ladrilleras y tejerías
NOTA: Se usa la clasificación del manual de presupuesto municipal de 1996 de INFOM. FUENTE: Elaboración propia.
Los fondos de comunidad funcionaron en forma parecida a los fondos de propios, adaptado para los pueblos de indios. El origen de tales fondos se remonta a 1536 y 1541, puesto que surgieron con la imposición del tributo colonial.23 En teoría, el objeto de los fondos de comunidad era servir a las necesidades de los pueblos, como lo indica la ley 14 de una cédula de 1565, que ordenaba que los fondos sirvieran para “el descanso y alivio de indígenas, su provecho y utilidad”. No obstante, los fondos fueron paulatinamente orientados a la satisfacción de las necesidades de los núcleos urbanos y de la
20 Chinchilla Aguilar, Op. cit., pp.105-106. 21 Héctor Samayoa Guevara, “Fundación de intendencias en el Reyno de Guatemala” en Antropología e
Historia de Guatemala, 12:2 (1959):79. 22 Chinchilla Aguilar, Op. cit., p.107. 23 Con respecto al origen de fondos de comunidad véase, V. Solórzano, Op. cit., p.78.
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Real Hacienda. Prueba de lo anterior es que los fondos de comunidad fueron administrados de manera autónoma por el cabildo de los pueblos, hasta que en un auto de 25 de octubre de 1583 se ordenó que la recaudación y administración de estos fondos quedara en poder del Corregidor. En 1619, se ordenó que dichos fondos se prestaran a interés a fin de generar ganancias a favor de la Real Hacienda. Más adelante, una ordenanza de 1639, mandó que la administración de los fondos de comunidad quedara a cargo de oficiales reales y a los cabildos propietarios sólo les quedó el derecho de petición de fondos.24 Con respecto a la injerencia del cabildo de las ciudades en los fondos de comunidad, se tiene un buen ejemplo en Guatemala de la Asunción, que en 1812, solicitó a las comunidades de sus alrededores 2,000 pesos, y al parecer esto fue recurrente desde el traslado de la capital.25 También en el mismo año, a causa de sucesivas crisis fiscales, el Capitán General Bustamante agotó los fondos de comunidad del Reino para sufragar gastos de emergencia, aunque el dinero supuestamente se devolvería en el futuro.26 La fuente de ingresos más importante de los fondos de comunidad era el arbitrio conocido como “servicio de comunidad”. Por cédula real de 1582, se estableció que la contribución por tributario en concepto de este servicio fuera de 1.5 reales, o media fanega de maíz, cuyo precio era de 2 reales; resultando claramente más gravoso (en 1582) contribuir en especie. Aquí cabe aclarar que por la carencia de numerario entre la población indígena, en la mayoría de ocasiones se contribuía en especie. Al parecer esta tasa se mantuvo constante a lo largo del período colonial, ya que para 1776 hay noticias de que se seguía cobrando 1.5 reales.27 El Cuadro 1.2 ilustra los principales ingresos y egresos de los fondos de comunidad.
Cuadro 1.2 Ingresos y egresos de los fondos de comunidad, período colonial
Ingresos Egresos
-Producto de siembra comunales -Servicio de comunidad -Arbitrios indirectos (reducidos a derecho de fierros) -Renta de los ejidos comunales
-Contribuciones al cura (fiestas, limosna, etc.) -Pago al maestro de la escuela (si había) -Pago al escribano de cabildo -Gastos de cofradía -Caja de préstamos para los tributarios del pueblo -Crisis coyunturales colectivas
FUENTE: Elaboración propia con base en Palma M. Op. cit., p.36. Al parecer, la mayoría de los gastos se consumía en contribuciones al cura párroco, ya que en 1778 se puso énfasis en una disposición anterior que prohibía que los curas fueran asistidos de los fondos de comunidad y que no se pagaran con tales fondos los gastos de las 24 García Peláez, Op. cit., T.1 (Guatemala: Sociedad de Geografía e Historia, 1968), p.222. 25 Chinchilla Aguilar, Op. cit., p.105. 26 Miles Wortman, Gobierno y Sociedad en Centroamérica, 1680-1840 (San José: Banco Centroamericano
de Integración Económica, 1991), p.264. 27 Rodolfo Hernández y Norma Ramírez, “La real hacienda y las políticas económicas borbónicas en el
Reino de Guatemala” (Guatemala: IIHAA, 1997), p.83.
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festividades sino que se utilizaran en beneficio de los indígenas. De otra manera, los caudales de los pueblos seguirían estando a la disposición de los curas, alcaldes mayores y corregidores.28 Las villas, a semejanza de las ciudades, tenían fondo de propios, aunque con una importancia mucho menor, resultado de su condición de segunda clase.29 Principales ingresos del cabildo Otro aspecto a considerar es el análisis de la administración de impuestos y los arbitrios. Constituyó una práctica usual en esta materia que la Corona delegaba la recaudación de los impuestos al cabildo y a cambio recibía un pago anual, por lo que el cabildo se quedaba con la diferencia.30 A continuación se hará referencia a tres impuestos pertenecientes al cabildo: la alcabala, el estanco de aguardiente y los arbitrios a. La alcabala
Por cédula del 3 de agosto de 1629, la alcabala fue dada en arrendamiento al cabildo en la jurisdicción del Corregimiento del Valle de Guatemala por ocho años a razón de 5,000 pesos anuales, renovándose sucesivamente hasta 1666. El pago inicialmente fue de 66% de lo recaudado por el Cabildo,31 que luego fue reducido debido a causa de nuevas exacciones32, mientras que en el siguiente año se aumentó por el Rey al percibir una mayor capacidad de pago de los contribuyentes. Como se puede ver en el siguiente Cuadro 1.3, la cuota exigida por la Real Hacienda fue errática. A raíz las fluctuaciones en la cuota del arriendo, se ordenó que la alcabala fuera recaudada por la Audiencia,33 situación que continuó hasta 1728.34 A partir de ese año se restituyó el arriendo al cabildo por nueve años más. Posteriormente, en acta del 24 de enero de 1734, se ordenó que al expirar los nueve años nuevamente fuera arrendada al cabildo, con un cargo adicional de 11,000 pesos al llegar navíos.35 La cédula de 20 de septiembre de 1739 renovó el arrendamiento por nueve años más y, en 1748, la cédula del 21 de abril prorrogó el arriendo con las mismas condiciones hasta el 20 de noviembre de 1762, fecha en la que se fundó la Administración General de Alcabalas de Guatemala y en consecuencia la administración y el cobro de este impuesto pasó a manos del Estado.36
28 Ibid., p.84. Además si los gastos anuales excedían los 20 tostones, los alcaldes indígenas debían consultar
con el corregidor. Ernesto Chinchilla Aguilar, Blasones y Heredades 2ª ed. (Guatemala: Seminario de Integración Social Guatemalteca, 1984), p.248.
29 García Peláez, T.3, Op. cit., p.159. 30 A este acto se le llamaba arrendamiento. 31 Esto fue así porque en los años 1624 a 1630 en promedio se recaudaba 7,500 pesos. 32 Chinchilla Aguilar, Op. cit., p.110. La Corona exigió nuevas contribuciones: 4,000 ducados anuales
(5,520 pesos) durante 15 años, respaldados con el almojarifazgo de barlovento. 33 Por medio de real cédula de 15 de enero de 1667 34 A partir del 10 de julio, según García Peláez, Op. cit., T.2 (Guatemala: Sociedad de Geografía e Historia,
1972), p.25 35 Se cobraba más cuando llegaban los barcos porque éstos transportaban gran parte de los artículos
gravados. 36 García Peláez, Op. cit., T.2, pp.22-26. Como punto de referencia, durante el primer quinquenio de
administración estatal el promedio anual recolectado llegó a 102,524 pesos, que contrasta con los 18,500
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Cuadro 1.3 Cobro por arrendamiento de la alcabala (1629-1762)
(en pesos)
Año Valor
1629 66% de lo recaudado por el cabildo 1630 4,000 1631-1646 8,000 1647-1665 4,000 1666 5,000 1667-1728 Administrada por la Audiencia 1728-1736 16,000 1736-1739 16,000 más 11,000 pesos si llegan navíos 1739-1762 18,500 más 11,000 pesos si llegaban navíos mayores a 300 toneladas
FUENTE: elaboración propia.
b. Estanco de aguardiente
Con respecto al estanco de aguardiente, el 2 de mayo de 1754 el Cabildo de Santiago acordó realizar un contrato para arrendar dicho estanco, al conocer que había llegado una real orden para su creación. La real cédula de 31 octubre 1756 confirmó la aceptación de la postura, por el término de cinco años, abarcando todo el Reino de Guatemala, comprometiéndose a pagar 8,000 pesos anuales.37 Concluido este plazo, el cabildo logró la renovación del arrendamiento, bajo las mismas condiciones que el anterior. El cabildo continuó controlando el estanco hasta el 8 octubre de 1766, cuando la Audiencia emitió un auto por el cual suprimió el arrendamiento y estableció el Real Estanco de Aguardiente.38 c. Arbitrios
Uno de los arbitrios más importantes fueron las denominadas “sisas”,39 que en Santiago de Guatemala ingresaban a los fondos de propios.40 Según las Ordenanzas de la Audiencia de los años de 1563 y 1596, el destino de las sisas era la construcción de obras públicas. El 13 de noviembre de 1608, la Audiencia dictó que las sisas sirvieran para financiar la apertura
pesos que recibía de arrendamiento, un aumento de 454%. Esto también puede dar una idea de la ganancia del Cabildo por concepto de alcabala en esos años, dicha ganancia estimada representaría hasta el 80% de lo recaudado (hay que recordar que pudo haber aumento en la recaudación, al pasar a manos de la Real Hacienda). La cifra del quinquenio en: Palma M., Op. cit., p.42.
37 Magda Leticia González S., “El estanco de bebidas embriagantes en Guatemala, 1753-1860” (tesis de Licenciatura, Guatemala: Universidad del Valle de Guatemala, 1990), pp.16-17.
38 Ibid., pp.23-24. 39 El hecho generador de la sisa eran las ventas de artículos seleccionados. Según Ots Capdequí, la sisa
consistía en una rebaja a favor del erario de las pesas y medidas cuando se realizaba transacciones de mercadería, por lo que era un impuesto selectivo, en El Estado español en las Indias (México: Fondo de Cultura Económica, 1986), p.66. Debido a que en Santiago de Guatemala sí lo hacían, se consideran aquí como arbitrios.
40 En otras regiones de América, México por ejemplo, no era común que éstas entraran en los fondos de propios. Véase García Peláez, Op. cit., T.2, p.21.
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del camino de Santiago de Guatemala al puerto de Santo Tomás de Castilla. Las sisas fueron establecidas en la capital por licencia de la Audiencia de 18 de noviembre de 1573, pagándose 2 reales por cada botija de vino.41 Un acta de 30 de noviembre de 1577 amplió la base imponible al extenderlo a la carne, siempre a 2 reales por cada dos libras. Luego este gravamen se extendió a los pueblos del Valle de Guatemala. Con relación a otros arbitrios (algunos todavía vigentes en la actualidad) el 7 de febrero de 1725 se mandó a exigir 3 pesos anuales a cada cajonero (tienda de granos básicos) y el 25 de febrero de 1735 de 1 a 2 pesos anuales a cada pulpería (abarrotería). Las tasas exigidas fueron similares a las del tributo, hecho que demuestra que los dueños de negocios pagaban casi lo mismo que un contribuyente indígena. Con respecto a las tabernas (expendios exclusivos para la venta de vinos) no se cuenta con información de cuándo se estableció este arbitrio, aunque se sabe que en 1681 había cuatro funcionando en la ciudad de Santiago de Guatemala, que tuvieron que pagar una licencia para operar.42 En 1751 había 30 tabernas, que pagaban por la licencia 100 pesos anuales, para un total de 3,000 pesos anuales. Tal cantidad era significativa tratándose de un arbitrio, ya que representaba el 1.2% del total de ingresos fiscales centroamericanos de la época, la cual es significativa.43 En 1794 se establecieron los arbitrios sobre la carga de panela y la arroba de azúcar, destinados a la manutención de presos y a las obras ligadas a la construcción de la nueva Guatemala de la Asunción.44
Cuadro 1.4 Arbitrios del Cabildo de Santiago y de Guatemala de la Asunción, siglos XVI-XVII
Arbitrio Introducción Descripción/Hecho generador
Sisas al vino y a la carne
1573 al vino, 1577 a la carne
Ventas de vino y carne, cuando se pesaban y/o medían
Licencia de tabernas Siglo XVII Licencia para expender vino
Arbitrio a cajonero 1725 Al propietario de tienda de granos básicos
Arbitrio a pulpería 1735 Al propietario de tienda de abarrotes Arbitrio sobre añil Siglo XVIII, presuntamente Al comercio de de añil
Arbitrio sobre el azúcar y panela
1794 Al comercio de azúcar y panela
FUENTE: Elaboración propia.
41 En esa ocasión, el síndico Francisco Díaz del Castillo (hijo de Bernal Díaz del Castillo) fue privado
temporalmente de su cargo por oponerse a la sisa. 42 Jorge Luján, Agricultura, mercado y sociedad en el corregimiento del Valle de Guatemala, 1670-80
(Guatemala: DIGI/USAC, 1988), p.43. 43 Véase el Cuadro 2.2, Relación de las principales fuentes de ingreso fiscal, 1694-1768, en capítulo II del
texto. 44 Hernández y Ramírez, Op. cit., pp.96-98. Los impuestos de panela y azúcar se cobraban en garitas
(aduanas) como una especie de impuestos a la importación, solo que inter-provinciales. La tasa para los dos arbitrios era de 4 reales.
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Según García Peláez, la recaudación de los arbitrios descritos anteriormente, más otros ingresos propios, durante los años de 1747 a 1749 fueron de 25,251 pesos y 5 reales, o sea 8,507 pesos y fracción en promedio para cada año. Nueve años después estos ingresos casi se habían duplicado (96.5%), pues para 1758 fueron de alrededor 16,716 pesos, según acta de 5 de febrero de 1760.45 En síntesis, se observa que pocas veces recurrió el Cabildo a la imposición de arbitrios, y que en ocasiones debía obtenerlos con licencias especiales de la Corona (este era el caso de la sisa). Ente los arbitrios relevantes se encuentra: sisas sobre la carne y el vino, según se ha visto; arbitrio sobre el añil, para acudir a las necesidades de la Corona, y a fines de la época colonial, los arbitrios sobre panela y azúcar. 2. Época independiente: 1821-1870
Organización administrativa La primera Constitución Política del Estado de Guatemala (1825) dividió al territorio en departamentos, distritos, y municipalidades. Los departamentos estaban a cargo de Jefes y los distritos a cargo de los Jefes subalternos, ambos nombrados por el gobierno central. En cuanto a los municipios, el artículo 162 de la misma Constitución, afirmó que “todo pueblo, aldea o lugar que por sí o su extensión rural llegue a doscientos habitantes, tendrán una municipalidad”. El gobierno municipal gobierno corría a cargo del gobernador, nombrado por el magistrado ejecutor del distrito, aunque en el caso de la capital era nombrado por el Jefe de Estado. El gobernador gozaba del 1% de las contribuciones municipales y de la sexta parte de las multas que cobrara. Tenía funciones ejecutivas y de juez de paz.46 Las atribuciones de las municipalidades eran velar por los hospitales y las escuelas, la limpieza y ornato de las calles, el abastecimiento de granos básicos a través de la alhóndiga47 y la promoción de la agricultura. Además podía obligar a los vecinos a trabajar tres días anuales o que pagasen una contribución a cambio.48 A raíz de la victoria de Rafael Carrera se restauró el sistema administrativo colonial, llamándose Corregidores a los Jefes de los departamentos.49 La misma ley daba potestad al gobierno central para en el caso que lo creyere conveniente o a solicitud de las municipalidades pudiera reformar sus ordenanzas. El corregidor debía velar por el desempeño de las atribuciones de las municipalidades, que los indígenas tuvieran herramientas para sus labranzas; además debía perseguir la embriaguez y la “vagancia” y controlar las rentas municipales y sus inversiones. 45 García Peláez, Op. cit., T.2, pp.22 y 26. 46 Mayra Valladares, “La organización política y administrativa de Guatemala, 1821-1870”, en Gustavo
Palma M., coordinador, Historia de la administración político-territorial en Guatemala (Guatemala: USAC, 1998), p.67.
47 La alhóndiga en esa época cumplía una función de seguridad alimentaria, era un centro de acopio de granos básicos, y su fin era asegurar precios bajos y abastecimiento constante a la ciudad capital.
48 Valladares, Op. cit., p.66. Debe recordarse que en 1830 se impuso el servicio de vialidad. 49 Ibid., p.62. Según ley de 2 de octubre de 1849.
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Se restableció el cargo de gobernador de pueblo de indios, tal y como había existido en la época colonial. Su nombramiento lo hacía el Corregidor. Sus funciones eran: evitar la vagancia y vigilar los cultivos; en casos de hambre repartir el maíz cosechado; cuando no hubiera hambre, vender el maíz e ingresar su producto a los fondos de comunidad. Esta última disposición se repetía para las otras siembras que tuviera la comunidad. Otra función era cooperar con el pueblo para construir pilas públicas. Sistema hacendario municipal Guatemala comenzó su vida independiente con una grave crisis fiscal. El gobierno, como resultado de la imposibilidad de financiar el gasto público y de presiones políticas recurrió a la exacción, harto conocida, de “tomar prestado” de los fondos de comunidad, dejándolos agotados.50 Algo constante en Guatemala, ha sido la injerencia del gobierno central en la creación de arbitrios. La Constitución de 1825, en su artículo 232, estableció que la determinación de los arbitrios era potestad del Legislativo, tal y como lo establece la Constitución Política de 1985. Asimismo, la ley del 2 de octubre de 1849 afirmó que los arbitrios debían ser aprobados por el Concejo municipal, poniéndolo en conocimiento de la Cámara de Representantes (Legislativo), requisito que se mantuvo en el artículo 13 del Acta Constitutiva de la República de Guatemala de 1851. Por otra parte, en la época federal no había distinción en la legislación entre pueblos de indios, villas y ciudades. El Cuadro 2.1 presenta un resumen de las fuentes de ingresos de las municipalidades en dicha época.
Cuadro 2.1 Ingresos de las municipalidades, 1836
Ingresos Descripción
Contribución municipal Cobro a la propiedad de tierras y edificios
Arbitrios (y tasas) Carretas y coches, billares, juego de gallos, tabernas, pesca, puestos de mercado, rastros y posadas en pueblos
Arrendamiento A los que utilizasen terrenos comunales (ejidos)
Arbitrio de renta municipal Pago de 3 reales por persona, destinado al sostenimiento de la escuela del pueblo
NOTA: Se usa la división y nomenclatura de la época. FUENTE: Elaboración propia a partir de Mayra Valladares, Op. cit., p.67.
50 Solórzano, Op. cit., p.271.
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En primer lugar, se observa que el concepto de arbitrios usado era más amplio que el actual porque incluía las tasas por servicios municipales (rastro y puesto de mercado). En segundo lugar, la fuente de ingresos de los municipios era limitada, consistiendo básicamente en arrendamientos, ingresos tributarios (arbitrios) y no tributarios (tasas). En tercer lugar, había un arbitrio a la propiedad. Por último, el arbitrio de renta municipal, según parece, es la continuación del arbitrio servicio de comunidad y al igual que este era de capitación.51 Como observación adicional y retomando lo limitado de las fuentes de ingresos de las municipalidades, se tiene como posible explicación el bajo desarrollo de las economías locales, lo cual debió traducirse además en ingresos tributarios escasos, siendo una posible excepción la municipalidad de Guatemala, la cuál tenía una mayor fuente de recursos y gravámenes, como se verá en la siguiente sección. Por otra parte, cada municipalidad debía nombrar un recaudador de fondos a quien se le concedía el 1% de lo recaudado. En esta época, al igual que en la época colonial, existieron transferencias de las municipalidades al gobierno central, o sea a la inversa de cómo existen hoy en día. La orden de la Legislatura de 20 de junio de 1830, indicaba que las municipalidades contribuirían con 0.5% de lo que ingresase a sus respectivos fondos a la Sociedad Económica de Amigos del País, aunque respaldó esta contribución con un arbitrio a los billares y otro arbitrio a las herencias.52 También, a diferencia de la actualidad, los municipios no estaban exentos de impuestos del gobierno central. Prueba de esto lo constituye el Decreto legislativo de 8 de septiembre de 1832, el cual estableció un impuesto sobre la propiedad y ordenó que las municipalidades pagaran por sus ejidos, si disponían de fondos, pero en la práctica es de suponer que se obligara a pagar a todas las municipalidades. Siguiendo con el orden cronológico impuesto, la llegada al poder de los conservadores significó la separación de las municipalidades en la nomenclatura de la época colonial, pueblos de indios y ciudades (además villas). En cuanto al manejo de los fondos de comunidad, estos continuaron casi igual que en la época colonial, estando sujetos al cura, al gobernador y al alcalde indígena.53 No está de más recordar que bajo el régimen conservador fue frecuente la exoneración de arbitrios para algunos productos agrícolas. Por ejemplo, a consecuencia de las crisis de abastecimiento de granos básicos en 1844, se exoneró de impuestos y arbitrios a la harina.54 Unos años más tarde, el Decreto gubernativo de 13 de marzo de 1857 exoneró de impuestos y arbitrios al café, una medida de fomento para sustituir el cultivo de la grana.
51 Manuel Pineda de Montt, compilador, Recopilación de las leyes de Guatemala, T.3 (Guatemala: Imprenta
de la Paz, 1872), p.13. Este arbitrio fue aprobado por el decreto legislativo de 5 agosto de 1826. Por otra parte, parece que sólo en algunas regiones se cobraba este arbitrio, por que no se encuentra su cobro en las memorias de la municipalidad de Guatemala.
52 Ibid., T.1 (Guatemala: Imprenta de la Paz, 1869), p.803. 53 Mayra Valladares menciona que los fondos se guardaban en una caja, de la que solo tenía llave el cura
párroco, el alcalde indígena y el gobernador. Tal vez los cambios por el lado del gasto consistían en el uso de parte de los fondos para mantener a los ancianos indígenas e introducir una disposición de pagar la mitad de un maestro de primera enseñanza con tal de que los niños indígenas fueran educados. Op. cit., p.70.
54 Pineda de Mont, Op. cit., T.2 (Guatemala: Imprenta de la Paz, 1871), p.615. No es sino hasta la Constitución de 1985 cuando la municipalidad adquiere como derecho eximir tasas y arbitrios.
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Aparentemente, el período conservador estuvo caracterizado por la pobreza crónica de la hacienda nacional. Por esta razón, los municipios estaban obligados a valerse por sí mismos. Testimonio de lo anterior es que la municipalidad de Guatemala, para cumplir con sus atribuciones básicas, se veía obligada a endeudarse (debido a lo exiguo de su fondo de propios) sin que hubiera ayuda del gobierno central.55 Por otro lado, una característica tributaria general de la época fueron los gravámenes al comercio inter-municipal, ya sea bajo la forma de alcabala o de arbitrios, sobre los cuales las municipalidades y el gobierno central obtenían buena parte de sus ingresos, que sin embargo “encierra” cada municipio o región en su propia vida económica, generando tendencias localistas, siendo esto contrario al pretendido centralismo del régimen. Arbitrios: legislación y análisis impositivo Aquí es necesario hacer un esfuerzo para clasificar los arbitrios en esta época, ya que tal clasificación servirá para analizar los períodos siguientes. A manera de ejemplo, se procede a explicarlo con los arbitrios vigentes en 1840 en la municipalidad de Guatemala.
Cuadro 2.2 Clasificación de los arbitrios (indirectos) de la municipalidad de Guatemala, 1840
Clasificación Sub-clasificación Ingreso
Actividades (establecimientos) Expendio de vino y casa de lotería Permiso de uso de bienes y actividades Permiso de uso bienes Coche y carro
Selectivos destace de reses Sobre productos
Comercio interprovincial Azúcar, panela, madera de tiro y harina
NOTA: Elaborado a partir de un empalme de la categoría “permiso de uso de bienes y actividades”, del Manual de estadísticas de finanzas públicas 2001 (Washington, D.C.: FMI, 2001) con la categoría “establecimientos” del Manual de presupuesto de INFOM (Guatemala: INFOM, 1996).
Se engloban bajo arbitrios por permisos las licencias de establecimientos, de los cuales su hecho generador es el permiso por ejercer determinada actividad, y a los antecesores de “impuestos de circulación de vehículos” (uso de coche y carro) cuyo hecho generador es un permiso o licencia por usar algún bien. Por el lado de arbitrios sobre productos se consideran selectivos los arbitrios que graven ciertos productos en la circunscripción del municipio. Al comercio interprovincial, los que sean semejantes a la alcabala interior, o sea que su hecho generador sea la entrada o salida de artículos del municipio. Estos arbitrios al comercio se 55 Daniele Pompejano, La crisis del antiguo régimen en Guatemala, 1839-1871 (Guatemala: Editorial
Universitaria, 1997), pp.121-156. En esas páginas presenta lo relacionado a crisis de abastecimiento de granos básicos como un ejemplo de la crisis fiscal del régimen conservador. Otro ejemplo lo constituyen las inundaciones periódicas en época de lluvia por falta de colectores, para enfrentar esta deficiencia se recurrió a préstamos de entidades extranjeras.
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cobraban (y siguen cobrando) en garitas (aduanas), ubicadas en lugares estratégicos del municipio. De estos los arbitrios al azúcar, panela, madera de tiro, su hecho generador era la entrada de productos del municipio, en cambio para harina era su salida.56 El Cuadro 2.3 señala arbitrios vigentes según la ordenanza de la municipalidad de la ciudad de Guatemala de 31 de diciembre de 1840.
Cuadro 2.3 Arbitrios de la municipalidad de la ciudad de Guatemala, 1840
Arbitrio Valor Forma de cobro
Licencia por venta de vino 12 reales Mensual
Licencia para casas de lotería 2 reales Mensual
Uso de coche 6 reales Anual
Uso de carro 3 reales Anual
Res destazada 2 reales Por unidad
Fanega de harina al extraerla de ciudad (*) ¼ real Por unidad (fanega)
Madera de tiro n.d. (+)
Arroba de azúcar 2 reales Por unidad (arroba)
60 atados de panela 2 reales Por unidad
NOTAS: (*) La harina se almacenaba en la alhóndiga de la ciudad. (+) Tasa igual que alcabala interior. FUENTE: Pineda de Montt, T.1, Op. cit., p.527-540.
Como puede observarse, la tasa más alta de los arbitrios a establecimientos corresponde a la venta de vino, explicándose esto por ser una actividad rentable y por lo tanto soportaba una renta mayor. Sin embargo, contrasta que por res destazada y arroba de azúcar se cobrara 2 reales, siendo tasas relativamente altas comparadas con los arbitrios por permisos para realizar actividades y permiso para uso de bienes. Una posible explicación es que estos son productos (res destazada y azúcar) con una amplia base gravable y de fácil recaudación, como lo demuestra el hecho que en algunos pueblos se cobrara por destace de res de 4 reales, siendo este arbitrio el doble del que se cobraba en la ciudad capital. Debido a la carencia de información sobre otras jurisdicciones municipales, se presenta a continuación la información sobre estructura de ingresos de la municipalidad de Guatemala en 1865. Como puede observarse en el Cuadro 2.4, los ingresos propios abarcaban el 99.9% de los ingresos totales, de los cuales el rubro más importante era el de los ingresos tributarios (79.4%). Por otro lado, los arbitrios indirectos contribuyeron con el 61.1%, es decir, más de la mitad de los ingresos totales del municipio. Esto evidencia cómo la estructura impositiva seguía el patrón de impuestos indirectos, común en esa época, aunque vale recalcar que
56 De estos arbitrios han quedado en la actualidad los aplicados a la salida de productos, conocidos como
arbitrios por extracción de productos (equivalente a un impuesto de “exportación”) y los arbitrios a establecimientos, por distintas razones, como se verá adelante.
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había una contribución sobre casas y tiendas. La Municipalidad de Guatemala no contaba en ese momento con transferencias, prueba de una independencia financiera de facto por parte de las municipalidades con respecto al gobierno central. Finalmente, los ingresos de capital eran poco importantes y correspondían al rédito de un capital invertido.
Cuadro 2.4 Estructura de los ingresos municipales en la ciudad de Guatemala, 1865
(Porcentaje de los ingresos totales)
Ingreso total (1 + 2) 100.0 1. Ingresos corrientes (I) 99.9 I. Ingresos propios (a + b) 99.9 a. Ingresos tributarios (i + ii + iii + iv) 79.4 i Arbitrios directos 16.3 Contribución sobre casas y tiendas a/ 16.3 ii Arbitrios indirectos 61.1 Sobre productos 17.6 Permiso de uso de bienes y actividades 43.5 iii Estanco de chicha b/ 2.0 iv Multas 0.0 b. Resto de ingresos propios c/ 20.5 2. Ingresos de capital 0.1
NOTAS: a/ Al parecer era un arbitrio al patrimonio o sobre la renta presunta; b/ concesión que hacía la municipalidad a un particular, sobre la venta de chicha a cambio de una cuota por arrendamiento; c/ constituido por ingresos no tributarios (tasas) y rentas de la propiedad (arrendamientos). FUENTE: Elaboración propia en base a Memoria de la municipalidad de Guatemala de 1865.
Un análisis más detallado de los arbitrios se presenta en el Cuadro 2.5. La categoría de arbitrios de mayor recaudación era al uso de bienes y permisos para realizar actividades que representaba el 54.8% de los ingresos tributarios, mientras que de este grupo los más importantes fueron los arbitrios a los establecimientos, siendo notorio lo cobrado por cuota de fondas, cajones de mercado y canela, que juntos representaban el 47.5% de los ingresos tributarios. Los arbitrios sobre productos representaban el 22.1%, siendo el principal de ellos el arbitrio por introducción de azúcar. No obstante, este tipo de impuestos -a la introducción de mercancías por comercio intermunicipal- se trató de eliminar como parte de las políticas de laissez faire impuestas por la reforma liberal, procurando que quedaran sólo arbitrios selectivos y los arbitrios a la extracción de productos del municipio.57 Con respecto al estanco de chicha, representó pocos ingresos con relación al total de ingresos tributarios, ya
57 Ver Decreto gubernativo 60, de 25 de mayo de 1872, en Recopilación de leyes de Guatemala, T.1
(Guatemala: Tipografía de "El Progreso", 1881), p.104. En adelante, RLRG. Bajo el período liberal el arbitrio a las harinas pasó a ser selectivo.
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que para 1856 había seis puestos de venta en la capital y se presume que para 1865 no haya cambiado gran cosa.
Cuadro 2.5 Estructura de los ingresos tributarios municipales en la ciudad de Guatemala, 1865
(como porcentaje de los ingresos tributarios)
Ingresos tributarios 100.0 Directos 20.6 Contribución sobre casas y tiendas 20.6 Indirectos 77.0
Cuota de fondas 15.5 Cajones de mercado 17.0 Fábricas de aguardiente 5.3 Canela y licores extranjeros 15.0
Permiso de uso de bienes y actividades
Matrícula de carros 2.0 Introducción de azúcar 11.4 Introducción de panela 0.9 Destace de res 4.2 Madera de tiro 0.6
Sobre productos
Harina 5.0 Estanco de chicha 2.5 Multas 0.0
FUENTE: Elaboración propia base en la Memoria de la Municipalidad de Guatemala de 1865.
Puede concluirse que en materia tributaria municipal no hubo grandes cambios (ni en el régimen federal-liberal ni en el conservador) con respecto al régimen colonial, es decir, siguieron las transferencias de los municipios al gobierno central y la injerencia del gobierno central en la fijación y/o exención de arbitrios. Por el lado de los ingresos tributarios, continuaron los arbitrios a establecimientos o mejor dicho los permisos para efectuar actividades, los arbitrios al comercio intermunicipal, la renta municipal y los estancos. Sin embargo hubo un cambio importante, la aparición de una contribución a las casas y tiendas (al menos en la ciudad de Guatemala), un antecedente de la contribución urbana. 3. Época independiente: 1871-1944
Organización administrativa El régimen liberal estableció una división administrativa-territorial similar a la época actual, es decir la división entre departamentos y municipios. Para el gobierno de los departamentos creó el cargo de Jefe Político, nombrado por el Presidente. Por último, el gobierno, cuando lo
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creyera conveniente, podía reformar las ordenanzas de cada pueblo y darlas a los municipios que no tuvieren.58 El marco jurídico principal para dicho régimen fue el Decreto gubernativo 242, ley de municipalidades, del 30 de septiembre de 1879. Esta ley estableció como requisito para establecer un municipio que la localidad tuviera la capacidad de cubrir sus gastos municipales obligatorios solamente con los recursos que la ley autorizaba.59 La ley reconoció el derecho de cada municipalidad para establecer su propio reglamento con el objetivo de lograr un mejor desempeño de sus obligaciones y en atención a situaciones particulares que cada pueblo presentaba.60 La municipalidad tenía a su cargo: el control de la salud pública, el cuidado y limpieza de las calles, plazas y mercados; vigilar la buena calidad de los alimentos y su abundancia; conservación de caminos y demás obras públicas. También le correspondía tratar de desecar las aguas estancadas e insalubres, y velar por la calidad del agua. Como otras funciones tenía la obligación de velar y mantener los hospitales, cárceles, escuelas, establecimientos de utilidad y casas de beneficencia.61 Estas últimas funciones revelan que las municipalidades constituían un sostén y apoyo para el Ejecutivo y otras dependencias del Estado.62 El cargo más importante de la administración municipal era el de Jefe Político, el cual presidía las corporaciones municipales de su jurisdicción y servía como enlace entre el presidente y las municipalidades. Estaba obligado a observar el cumplimiento de deberes de las municipalidades, por lo que los alcaldes debían rendirle cuentas.63 La presencia de las municipalidades en los caseríos y fincas se materializaba a través de los alcaldes auxiliares, que en algunas ocasiones eran jueces de paz; velaban por el cumplimiento de las leyes y de las exigencias de los terratenientes.64 Por otra parte, ya en esta época se había borrado la distinción étnica y de clase de ciudades, villas y pueblos, apareciendo las denominadas “municipalidades mixtas”.65 Dicho fenómeno
58 “Título VI. Del gobierno de los departamentos y las municipalidades” en Ley Constitutiva decretada por
la Asamblea Nacional Constituyente de 11 de diciembre de 1879. 59 En la práctica, recursos propios, como se verá adelante. Véase, RLRG, T.2 (Guatemala: Tipografía de "El
Progreso", 1881), pp.283-294. Otros requisitos eran que la población no bajara de 2,000 habitantes y que se le pudiera asignar un territorio proporcional a los habitantes. Sin embargo el gobierno, a través de informe del Jefe Político, se reservaba el derecho de “erigir, anexar o suprimir los distritos que estime conveniente”.
60 Ricardo Dardón, “Las municipalidades durante los gobiernos liberales, 1871-1900”, en Gustavo Palma M., coordinador, Historia de la administración político-territorial en Guatemala (Guatemala: USAC, 1998), p.87. Los reglamentos más importantes correspondían a la capital y Quezaltenango.
61 RLRG, T.2, p.284. Sin embargo estas obligaciones van siendo poco a tomadas por el Gobierno central, muestra de esto es que la Asamblea legislativa exoneró a la municipalidad de Guatemala del mantenimiento de los presos, en 1888.
62 Según Ricardo Dardón, las municipalidades se encargaban de pagar a los jueces de paz, por lo que también se constituían en apoyo del Organismo Judicial. Op. cit., p.104.
63 Se ha esbozado que la principal razón para el establecimiento de dicho cargo fue el prestar apoyo a los finqueros en el enganche de las cuadrillas de jornaleros. Véase Soto, Op. cit., p.16.
64 Dardón, Op. cit., p.88. 65 Ibid. Tales alcaldías (cabildos) eran administradas por ladinos e indígenas, pero comentar de este tema
está fuera de los propósitos del anexo.
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ocurrió por la penetración de ladinos en pueblos de indios. Por lo que en términos prácticos ya sólo se hacía distinción entre las cabeceras departamentales y las subalternas (los restantes municipios). Las municipalidades si bien estaban supeditadas al gobierno central, gozaban de un marco de competencias y recursos relativamente más importantes que en la actualidad. Reformas a la organización administrativa En febrero de 1924 se aprobó un Reglamento para la Administración, Contabilidad y Control de las Municipalidades, el cual dividió las municipalidades en dos grupos: cabeceras departamentales y los pueblos importantes de cada departamento, y las municipalidades menos importantes. Esta división obedeció a la necesidad de reglamentar los libros contables que llevarían y su manera de rendir cuentas al erario.66 La estructura administrativa perduró sin aparentes cambios hasta el gobierno de Jorge Ubico. Fue en este gobierno donde se acentuó el proceso de pérdida de autonomía política, a tal punto de eliminarla a través de la Ley Municipal, Decreto gubernativo 1702 de 9 de agosto de 1935,67 el cual derogó la anterior ley de municipalidades. El Decreto 1702 reemplazó la figura del Alcalde con la del Intendente, el cual sería nombrado por el Ejecutivo. Como atribuciones generales tenía velar por el orden público, la sanidad, la educación, la previsión social, la beneficencia pública y la justicia.68 En general, debía informar al Jefe Político, quien seguía presidiendo las corporaciones municipales de su departamento, del cumplimiento de casi de todas sus atribuciones.69 También esta ley estableció un modelo de organización de la administración municipal, dependiente de la Secretaría de Gobernación y Justicia. Por lo que todas las acciones (desde la aprobación de presupuestos hasta la ejecución de obras) que las municipalidades emprendieran debían contar con la aprobación de la Secretaría por medio de acuerdos. Por lo demás, la nueva ley abordaba cuestiones fundamentalmente de índole política, debido a que las labores de orden administrativo-contable se realizaban según el reglamento vigente desde 1924, sustituido por otro reglamento de 17 de octubre de 1939,70 que regulaba todo lo relacionado con ingresos y gastos fiscales y guardaba más relación con el ámbito fiscal que el estrictamente contable.
66 RLRG, T.43 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1929), pp.160-166. Recordar que antes solo se habían
dado reglamentos -fiscales- específicos para algunas municipalidades. 67 RLRG, T.54 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1938), pp.401-416. 68 Ibid., pp.406-410; este es el capítulo IV del Decreto gubernativo 1702, en el cual se detallan sus funciones
y atribuciones. Sin embargo, el Decreto gubernativo 1692, de 22 de julio de 1935 (días antes que la ley municipal) había establecido que los alcaldes asumieran las funciones de intendentes.
69 Con respecto a los intendentes, véase el artículo 96 de las reformas a la Constitución, decretadas el 11 de julio de 1935, casi un mes antes que el citado decreto 1702.
70 “Reglamento para la administración, contabilidad y control de las municipalidades de la República” en RLRG, T.58 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1942), pp.628-660.
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Sistema hacendario municipal Siguiendo con la tradición centralista en la fijación de arbitrios, la Constitución de 1879 en su artículo 97, mandó que “las Municipalidades podrán establecer con la aprobación del Gobierno los arbitrios que juzguen necesarios para atender al objeto de su institución”. Con posterioridad se llevaron a cabo modificaciones a dicho artículo en 1921, cuando se trasladó tal potestad al Legislativo, y luego se restableció al Ejecutivo en 1935. Un aspecto relevante es que posiblemente desde inicios del régimen liberal surgieron los denominados impuestos compartidos,71 que consistían principalmente en gravámenes al consumo de destace de reses y los expendios de aguardiente, además del 4% de los derechos de importación, aunque este último era privilegio exclusivo de la municipalidad de la ciudad de Guatemala.72 El impuesto de circulación de vehículos tuvo su origen en el Decreto gubernativo 1490 (1933). En promedio, se le asignó a las municipalidades la tercera parte de las tasas cobradas. La primera ley que normó lo relativo a la materia fiscal municipal fue la Ley de Municipalidades. Esta ley indica que los bienes e ingresos de las municipalidades están constituidos por los edificios públicos, terrenos y demás; los productos de esos bienes cuando se den en arrendamiento, y las multas e impuestos establecidos o que se establecieran. La mencionada ley dividió el gasto del municipio en ordinario y extraordinario; el primero era determinado por ley, y el segundo era el gasto que ocurriera eventualmente. Si los gastos extraordinarios pasaban de cierta cantidad,73 el Jefe Político debía consultarlo al gobierno. La misma ley ordenaba que el Jefe Político tuviera un libro de registro de bienes e ingresos, remitido por la municipalidad, y que por su conducto se hiciera la fijación o cambio de arbitrios. Como se puede notar, el Jefe Político desempeñó un papel fundamental en la supervisión y control de las finanzas municipales, síntoma inequívoco del control del poder central sobre el local. La Ley de Municipalidades fue el marco general para la aprobación de reglamentos de administración de fondos municipales. La ley obligaba a todos los vecinos a pagar los arbitrios correspondientes al municipio, además de establecer la obligación de prestar tres días de trabajo personal para obras de interés local, siempre conmutables por dinero.
71 Por impuestos compartidos se entiende aquellos cobrados a nivel nacional, de los cuales todo o parte de lo
recaudado por el gobierno central se asigna a las municipalidades. Tales impuestos consistían básicamente de sobretasas, ver un ejemplo en RLRG, T.15 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1908), p.210.
72 Para el caso del aguardiente, véase el Decreto gubernativo 19, de 16 de octubre de 1871. Para el caso del destace de reses, el Decreto legislativo 1153 del 30 de mayo de 1921 regulariza tal situación, ya que ordenó que el 10% del impuesto recaudado se entregara a las municipalidades.
73 Tal cantidad era de 500 pesos para las cabeceras y de 50 pesos para las municipalidades subalternas. O sea, la diferencia entre las municipalidades era de una proporción de uno a diez.
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Por otra parte, ya que se reconoció como legal el servicio personal, no es de extrañar el apoyo que dio la municipalidad en la consolidación del servicio personal de caminos, ya que para hacer efectiva esta contribución las municipalidades procedieron a elaborar listas de todos los vecinos de su circunscripción. Estas listas eran de dos columnas, una correspondiente a los que realizaran el servicio personal y la otra a los que pagaran la conmuta por excepción del servicio. Era obligación de las municipalidades recaudar la conmuta. Un rasgo sobresaliente del régimen liberal fue que el gobierno central, a partir de 1887, intentó controlar las finanzas municipales por medio del uso de talonarios que luego debían remitirse a la Secretaría de Hacienda.74 Además de los mencionados reglamentos de contabilidad que tenían como objetivo principal el controlar y sistematizar las finanzas municipales. En el primer reglamento quedó establecido que ninguna municipalidad podía hacer obras, préstamos o gastos extraordinarios sin la autorización de la Secretaría correspondiente, lo cual impuso un límite a los gastos municipales.75 Además, estableció procedimientos contables, es decir de cómo llevar y registrar los ingresos y egresos de las municipalidades. El segundo reglamento tuvo mayores alcances, ya que reguló aspectos de índole fiscal y estableció una nomenclatura de ingresos y egresos municipales, como puede observarse en el Cuadro 3.1.
Cuadro 3.1
Ingresos y egresos de las municipalidades, 1939
Ingresos Egresos
-Rentas y productos de los bienes municipales -Productos de las empresas municipales (tasas) -Arbitrios (y tasas) -Entradas a diversiones y espectáculos públicos organizados por la municipalidad -Subsidios que señale el Presupuesto de Gastos de la Nación (asignaciones a municipalidades) -Otras disposiciones gubernativas
-Sueldo del personal administrativo -Mantenimiento y mejoría de los servicios públicos y alimentación de recluidos -Saldos de presupuestos anteriores -Instalación de nuevos servicios públicos municipales -Saneamiento y ornato de las poblaciones -Progreso cultural
FUENTE: Reglamento para la administración, contabilidad y control de las municipalidades de la república. En 1939 ya existían nuevas fuentes de ingreso para las municipalidades, como por ejemplo ingresos por entradas a espectáculos organizados por la municipalidad, los productos de las empresas municipales y lo más relevante, los subsidios. Según el reglamento de 1939, se
74 Ver en el Reglamento de contabilidad de 1924, en RLRG, T.43, p.166. 75 Más adelante expresa que los gastos extraordinarios deben ser autorizados por el Jefe Político, si pasan de
50 pesos, dejando prácticamente el mismo límite, aunque no dice nada de las cabeceras. Estos límites de gastos extraordinarios los cambió el Decreto legislativo 1398 de 1925, el cual hizo las distinciones siguientes: Guatemala (Q1000), Quezaltenango (Q500), las demás cabeceras (Q300) y los demás municipios (Q100).
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entendía por ingresos de empresas municipales los relacionados con servicio de agua, rastro, generación y distribución de electricidad, entre otros; que ahora se conocen como tasas. Por espectáculos, se refería básicamente a las ferias, pero contrario a lo que pudiera parecer, la mayoría de ingresos eran tasas y arrendamientos de campos y locales. Los subsidios o sea transferencias del gobierno central a las municipalidades, como asignación especificada por legislación, aparecieron por primera vez. El gobierno central asignó una cuota fija a las municipalidades en el presupuesto general de gastos de la nación, la cual estaba basada en la importancia económica del municipio, por lo que fueron divididos en 13 categorías. A cada una de las165 municipalidades de la categoría más baja correspondía el equivalente al 2.5% de la asignación de la única municipalidad de primera clase (Guatemala). Por otro lado, Quezaltenango, que era la única municipalidad de segunda clase, recibía el 50% de la municipalidad de primera clase. Como puede observarse, había diferencias abismales entre las asignaciones dadas a las municipalidades. Con relación a los gastos, el reglamento sólo dio procedimientos para realizarlos, autorizarlos y rendir cuentas. Por lo demás la mayor parte del articulado de este reglamento se refiere a normativas contables y competencias generales de los empleados, enfocadas hacia el control fiscal que se pretendía lograr.76 Recapitulando, los impuestos compartidos y sus respectivas transferencias a las municipalidades aparecieron desde el inicio del régimen liberal. En cambio, las transferencias como asignación presupuestaria surgieron hasta 1939. También es bajo el régimen liberal que desaparecieron las transferencias inversas, aunque no las transferencias de pueblos a ciudades.77 A manera de conclusión, se observa que la tendencia general observada a partir del régimen liberal es a un mayor control de las finanzas municipales, el cual llegó a su apogeo durante el gobierno de Jorge Ubico. Por lo que se puede afirmar que este período fue de transición por el paso de una posición de autofinanciamiento y relativa libertad administrativa a la dependencia del gobierno central.
Arbitrios: legislación y análisis impositivo Con la reforma liberal hubo numerosos cambios impositivos, como la supresión de estancos y de la alcabala interior, así como la introducción de impuestos directos al patrimonio. El cambio más importante fue la supresión de la alcabala interior y de los arbitrios que la tomaban como modelo, por medio del Decreto gubernativo 60 de 1872.78 Tales arbitrios,
76 Dicho reglamento impone examen de aptitud para algunos cargos, tal como el de tesorero. El control
fiscal lo ejercía la Secretaría de Gobernación y Justicia. 77 Se afirma esto a partir de la falta de evidencia de la supervivencia de transferencias inversas. Sin embargo
como resabio de la época colonial, en ocasiones hubo transferencias de recursos de los pueblos a la ciudad, como sucedió en Antigua Guatemala en 1903, cuando los pueblos de los alrededores contribuían con la alimentación de su presidio.
78 Ver nota 57. El Decreto gubernativo 60 fue el que dejó abiertas las garitas (aduanas) al comercio, significando el fin de los impuestos (más no de los arbitrios) al comercio inter-provincial. Además, es necesario recordar que prácticamente todas las tasas de arbitrios habidas en la historia son específicas.
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según el texto del considerando del decreto en cuestión, fueron suprimidos porque lesionaban el mercado interno impidiendo el libre comercio en el país y recaían sobre todo en las clases bajas de la población. De los arbitrios sobre productos quedaron entonces algunos selectivos (harina, el más relevante) y sobre todo arbitrios de extracción de productos, que siguieron por la diferencia que daba su hecho generador (salida del producto del municipio), considerada menos lesiva para los intereses nacionales. Sin embargo, algunos de los arbitrios a la entrada de productos se volvieron a establecer, como pasó en Quezaltenango en 1907, cuando se le restituyó a su municipalidad el gravamen sobre la introducción de panela y azúcar.79 En consecuencia, para suplir dichos fondos en las décadas de 1880 y 1890 se fueron desarrollando los arbitrios sobre permiso de actividades (en su mayoría establecimientos) y uso de bienes. Como ejemplos se tienen: licencias sobre hoteles, boticas, cantinas, panaderías y restaurantes; arbitrios sobre dueño de ladrilleras; licencia por cultivar determinados productos (caña de azúcar, manzanas, por ejemplo), además de algunos arbitrios por enganche de trabajadores, como los llamados matrícula de mozos y matrícula de mozos de cordel, siendo estos dos últimos para las zonas cafetaleras. En 1883, un grupo de municipalidades se unió para gestionar la aprobación de un arbitrio sobre cigarros importados.80 Otros arbitrios que existían en algunas municipalidades de esa época recaían sobre espectáculos y diversiones públicas, casas de juegos, por ejemplo.81 Además había arbitrios al consumo de aguardiente, cerveza y tabaco,82 conjuntamente con las sobretasas de impuestos nacionales a los mismos artículos. Algunos de los arbitrios con más presencia en la legislación de la mayoría de municipios de esa época y para el resto del régimen liberal fueron: el arbitrio de puertas,83 arbitrio por toque de campana,84 por licencia para sacar procesiones fuera de los templos, licencia de buhoneros, matrícula de perros, matrícula de fierros y licencia de comparsas y zarabandas. Existió otro arbitrio denominado “derecho de puerta”, que era cobrado a los establecimientos comerciales, en forma similar al arbitrio de puertas.
79 RLRG, T.14 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1897), p.128. Es probable que esta restitución haya sido
general debido a que en 1923 el Decreto gubernativo 837 derogó las disposiciones que autorizaban a las municipalidades cobrar arbitrios por tránsito de ganado, víveres y demás productos.
80 Las municipalidades fueron: Mazatenango, San Marcos, Quezaltenango, Retalhuleu, Chiquimula, entre las más importantes. Lo interesante del caso es que un arbitrio de esta naturaleza no se podría establecer en la actualidad por el principio de legalidad de los tributos (doble tributación).
81 Algunos impuestos a espectáculos, como el de pelea de gallos (que era sobre el monto de las apuestas) y el de corrida de toros datan de la época colonial. El de pelea de gallos se impuso primero como estanco, debido a las reformas borbónicas.
82 Según parece, tales arbitrios fueron comunes hasta el régimen de Ydígoras Fuentes. Véase un ejemplo de arbitrios a cigarrillos en: RLRG, T.66 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1957), p.757.
83 El cual era cobrado sobre cada puerta que diera a la calle, que en la mayoría de casos fue un cobro a fincas.
84 Para anunciar la defunción de una persona.
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En la década de 1870, se puso en marcha de un proceso de descentralización tributaria de facto, al ser entregada la administración y recaudación del impuesto de contribución urbana a varias municipalidades para que la destinaran a rubros específicos (policía, educación, etc.).85
Cuadro 3.2 Estructura de los ingresos municipales en el país, promedios trianuales
(como porcentaje de los ingresos totales)
Años 1881-1883 1884-1886 1888-1890 1891-1893
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Ingresos corrientes 73.5 77.7 74.4 76.5 Ingresos propios 72.0 75.6 71.7 73.6 Ingresos tributarios 34.6 28.2 31.1 33.2 Impuestos directos 9.3 7.0 5.7 5.3 Contribución urbana a/ 2.1 0.0 0.0 0.0 Impuesto de comunidad b/ 7.2 7.0 5.7 5.3 Impuestos indirectos 14.5 12.3 15.2 16.1 Sobre productos 8.5 7.8 6.0 5.5 Permiso de uso de bienes y actividades 6.0 4.6 9.2 10.6 Multas 10.8 8.8 10.3 11.8 Resto de ingresos propios c/ 37.4 47.3 40.6 40.4 Transferencias d/ 1.5 2.2 2.7 2.9 Ingresos de capital e/ 26.5 22.3 25.6 23.5 % con respecto al ingreso total del Gobierno Central
(excluye transferencias) 11.0 11.8 11.5 8.9 NOTAS: a/ sobre la renta presunta de propiedades en el pueblo o ciudad, este arbitrio fue derogado en 1881; b/ arbitrio de vecindad (capitación) intercambiable por trabajo; c/ compuesto por ingresos no tributarios (tasas, producto de arrendamientos, contribución por mejoras, como los más importantes) y rentas de la propiedad (arrendamiento de ejidos); d/ subvenciones para cárceles y en menor medida escuelas; e/ llamados ingresos extraordinarios, sin especificar si es endeudamiento o ingresos propios de capital. Cifras pueden no coincidir por redondeo. FUENTE: Elaboración propia en base a Memoria de Fomento de 1882, Memoria de la Dirección General de Estadística de 1893, y Memorias de Hacienda y Crédito Público, varios años. En la década de 1880 se observaron los siguientes cambios. En primer lugar, una mayor participación de los ingresos de las municipalidades (10.8%) respecto a los del gobierno central. En segundo término, una importancia creciente de los ingresos de capital, representando cifras mayores al 20% de los ingresos totales, y en los trienios 1881-1883 y 1888-1890, más del 25%; lo que contrasta con el período anterior, en el cual eran apenas equivalentes al 0.1%. Un tercer punto a considerar es que las transferencias eran en
85 RLRG, T.1, pp.243-244. Ver como ejemplo. Algunas de las municipalidades eran Antigua Guatemala y
la capital. Semejante proceso de descentralización se dio hasta hace poco con la entrega del cobro del IUSI. Sin embargo, este proceso fue truncado por el Código Fiscal del 17 de junio de 1881, Decreto gubernativo 263.
396
promedio 2.3% de los ingresos totales, con una tendencia creciente. En cuarto lugar, la categoría más importante fue la de “resto de ingresos propios” (formada básicamente por arrendamientos de tierra y edificios e ingresos no tributarios) que contribuyó con mayor proporción a los ingresos totales. Finalmente, los ingresos tributarios ocuparon el segundo lugar de importancia en la estructura del ingreso municipal, siendo su promedio del período de 31.8% (casi una tercera parte), cifra significativa comparada con la actual, pero menor a la del período anterior,86 aunque hay que tomar en cuenta el sesgo del cuadro que muestra solo datos de la ciudad de Guatemala.
Cuadro 3.3 Estructura de los ingresos tributarios municipales en el país, varios años
(como porcentaje de los ingresos tributarios)
Años 1881-1883 1884-1886 1888-1890 1891-1893
Ingresos tributarios 100.0 100.0 100.0 100.0 Directos 26.6 24.9 18.1 15.9
Capitación Impuesto comunidad 21.2 24.9 18.1 15.9 Renta/Patrimonio Contribución urbana 5.4 0.0 0.0 0.0 Indirectos 41.6 43.6 49.1 48.4
Total permisos 17.4 15.9 29.8 31.4 Billares y patio de gallos 1.8 3.9 5.4 4.4 Venta de aguardiente 8.2 4.2 8.2 8.3 Licencias 3.5 5.2 5.9 7.2
Permiso de uso de bienes y actividad
Matrículas 4.0 2.6 10.4 11.5 Total productos 24.0 27.7 19.2 16.9 Destace de cerdos 17.0 17.1 11.0 9.0 Sobre productos
Harinas 7.0 10.6 8.2 8.0 Otros 0.2 n.d n.d n.d Multas 31.8 31.5 32.8 35.8 % con respecto al ingreso tributario del gobierno central 4.2 3.7 3.8 3.1
NOTAS: En la categoría de productos los arbitrios de destace de cerdos y harinas incluyen otros arbitrios. Cifras pueden no coincidir por redondeo. La contribución urbana fue derogada en 1881. FUENTE: Elaboración propia en base a Memoria de Fomento de 1882, Memoria de la Dirección General de Estadística de 1893 y Memorias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, varios años.
Los ingresos tributarios municipales representaron un porcentaje reducido en la relación a los ingresos tributarios nacionales, siendo el promedio del período de 3.7%, con una ligera tendencia decreciente. Los arbitrios indirectos fueron los más importantes (45.7% en promedio) y dentro de éstos los arbitrios a productos, en un inicio, y luego los de permisos, consecuencia del cambio en las figuras impositivas. Este período fue de cambios graduales, de aumento de una categoría y disminución de otra.
86 Ver Cuadro 2.4
397
Los arbitrios directos redujeron su participación del 26.6% en 1881-1883 a 15.9% en 1891-1893, lo cual ocurrió por dos razones: el fin del impuesto de contribución urbana por el Código Fiscal de 1881, que no lo sustituyó por otro arbitrio ni contempló entregar la recaudación del impuesto sobre contribución inmueble a las municipalidades, y la baja en casi todo casi todo el período analizado del impuesto de comunidad.87 Con respecto a los impuestos sobre permisos, el cambio más importante ocurrió con las licencias (permiso a actividades), que aumentaron su participación en la estructura tributaria en el período, seguido por las matrículas (permiso uso de bienes), en menor grado. Este aspecto muestra el cambio ocurrido en la base imponible de los arbitrios, que se trasladó del comercio inter-municipal a los arbitrios por ejercer actividades o usar bienes. En el resto del período liberal los arbitrios se diversificaron más no hubo grandes cambios. Otro rasgo fue la lenta tendencia a la homogenización de los planes de arbitrios culminando aproximadamente en la década de 1930. Sin embargo, dicha tendencia no fue válida para los arbitrios de extracción, que gravaban los productos característicos de cada municipio, como arena, cueros, hule, chile, achiote, yeso, madera y chicle, entre otros. Una observación adicional es que todos los arbitrios de esa época fueron tasas específicas y que se empezó a cobrar a los establecimientos en base a categorías. Con respecto a los productos, su base gravable eran diferentes medidas de cantidad (tal y como sucede actualmente) a saber: bultos, cajas, quintales, redes, etcétera. Incluso, en la década de 1920, en algunas municipalidades, por ejemplo Cobán y la capital, se autorizaron arbitrios con tasas en dólares, hecho provocado por la progresiva desvalorización de los impuestos municipales, consecuencia de la devaluación del peso.88 También en esta década el gobierno central concedió a algunas municipalidades (por ejemplo, Cobán y Puerto Barrios) la administración y recaudación del impuesto nacional por destace de reses. Con el paso de los años, en forma gradual se extendió esta concesión a otras municipalidades, por lo que debido a esto el gravamen fue perdiendo poco a poco su importancia dentro de los impuestos nacionales. Un arbitrio con reminiscencias coloniales fue el exigido en Cobán en 1925, consistía en una “donación voluntaria” de una cuota exigida una sola vez, por varón, para la construcción de un teatro en aquella localidad. El único arbitrio importante que surgió en esta década fue el Boleto de Ornato, conocido como contribución de ornato, el cual surgió en la década de 1890 y se fue extendiendo poco a poco, hasta la década de 1920 cuando ya se había establecido en la mayoría de
87 Este es el conocido como “renta de comunidad”, tratado anteriormente en la época 1821-1870. No se sabe
cuando fue eliminado y probablemente sea el antecesor del Boleto de ornato. 88 Esta cuestión se menciona en la Memoria de la municipalidad de Guatemala de 1922, donde indica que la
mayor parte de arbitrios existentes en esa época resultaban insuficientes, ya que las tasas habían sido fijadas cuando la moneda estaba en paridad con el dólar. Esta situación resulta similar a la actual, donde las tasas fueron autorizadas cuando el valor del quetzal era mucho mayor.
398
municipalidades.89 Su única diferencia importante con el actual boleto fue que este arbitrio podía cobrarse con trabajo personal o en dinero. Aparentemente, es en la década de 1920 cuando surgen las contribuciones por mejoras, que algunos autores consideran como impuestos y otros como tasas. Al margen de esa controversia, se tiene que una cuota común era cobrar el 50% del valor de la obra según sea el caso. La mayoría de veces era por pavimentación, por lo que se le llamaba arbitrio por pavimento. Con respecto al boleto de ornato, en esa misma década hubo un proceso de unificación, que primero ocurrió entre departamentos, y en 1924 a nivel nacional mediante Acuerdo gubernativo de 30 de junio del mismo año, que impuso una tasa única para todo el país, conmutable por cuatro días de trabajo personal.90 Conforme avanzó el tiempo y las condiciones económicas fueron cambiando aparecieron algunos arbitrios como a las bombas de gasolina, fábricas de gaseosas, fábricas de cerveza, hoteles y concesionarias de automóviles. Por último, el Acuerdo de 1 de septiembre de 1936 estableció en la ciudad de Guatemala el primer arbitrio al pasaje urbano con tasas específicas por pasaje vendido, más tarde el Acuerdo de 23 de julio de 1945 cambió las tarifas a una base ad valorem.91 Otro ejemplo de unificación de arbitrios se dio con el Decreto gubernativo 2444 de 1940, que estableció un impuesto de circulación de vehículos con tasas específicas anuales iguales para todas las municipalidades por categoría de vehículos, desde motocicletas hasta cabriolets. En conclusión, bajo este régimen hubo dos procesos importantes: el primero, ocurrido en las décadas de 1870 y 1880, trata sobre la relativa desaparición de arbitrios al ingreso de productos al municipio. El segundo, el proceso de diversificación de arbitrios (sobre todo de establecimientos) sin parangón en la historia hasta ese momento, producto del mismo desarrollo de la actividad económica.
89 Sin embargo en algunas municipalidades se introdujo mucho más tarde, como en Chiquimula, donde se
autorizó su cobro en 1972, ver Diario de Centro América del 5 de abril de 1972. 90 RLRG, T.43, p.223. La tasa era de 30 pesos (Q0.50) para varones con más de 5,000 pesos (Q83.33) de
capital. 91 RLRG, T.64 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1947), p.174. Las tasas específicas de 1936 eran de Q0.03
por pasaje con valor mayor a Q0.05; Q0.0025 por pasaje con valor mayor a Q0.03 y Q0.00125 por pasaje cuyo valor menor o igual a Q0.03. Las tasas ad valorem de 1945 fueron de 20% por valor de pasaje mayor a Q0.03 y 10% por valor de pasaje menor o igual Q0.3.
399
3. Época independiente: 1944-1984
Organización administrativa Con la Revolución de octubre de 1944 inició un nuevo modelo de administración territorial. En el ámbito del régimen municipal comenzó un nuevo concepto de gestión, la denominada autonomía municipal, por lo que una de las primeras disposiciones de la Junta Revolucionaria de Gobierno fue el establecimiento de elecciones de las autoridades munícipes.92 La Constitución de 1945 mantuvo la división territorial-administrativa del país en departamentos y municipios, sustituyó al Jefe Político por el Gobernador, quien continúo siendo el “representante y delegado del Ejecutivo”, nombrado por el Presidente. Además indicaba que “Los municipios se rigen por corporaciones municipales autónomas, que presiden uno o varios alcaldes. Tanto las corporaciones como los alcaldes son electos en forma directa y popular”.93 Como observación adicional, no se encuentra mención alguna en la Constitución sobre los cabildos indígenas, lo que significó una administración municipal común. La definición del nuevo modelo de administración se encuentra en el Decreto 226, de 13 de abril de 1946, Ley de Municipalidades de la República.94 Esta ley mantuvo los criterios para creación del municipio acorde con la ley de municipalidades de 1879.95 La ley caracterizó la autonomía municipal en la forma que sigue: la potestad del municipio para elegir sus autoridades; el poder de imponer arbitrios (en realidad tasas por servicios municipales); la libre administración de su patrimonio e ingresos; disponer de sus recursos; emitir sus propias normas y la administración de los recursos públicos locales. Es de notar que esta ley no especificó atribuciones a la municipalidad dando a entender que podía hacer todo aquello que no contraviniera la ley, disposición mantenida por las leyes siguientes, hasta la actualidad. Sin embargo, la principal repercusión de la autonomía municipal fue el debilitamiento del poder de la Secretaría de Gobernación y Justicia en los asuntos fiscales, dejando estos asuntos en manos del consejo municipal. Con el triunfo del Movimiento de Liberación Nacional en 1954, se introdujeron modificaciones a la organización municipal vigente desde 1946. Fue suprimida la elección de autoridades municipales, siendo competencia de la Junta
92 Enrique Gordillo, “Tendencias generales de la administración municipal en Guatemala, 1944-1990”, en
Gustavo Palma M., coordinador, Historia de la administración político-territorial en Guatemala (Guatemala: USAC, 1998), p.129. Véase el Decreto 18 de la Junta Revolucionaria de Gobierno en: RLRG, T.63 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1945), p.455. Este decreto declaró la descentralización del Ejecutivo como principio de la Revolución de Octubre.
93 Véase el Título X. Gobierno de los departamentos y municipios, artículos 199-201 de la Constitución de 1945.
94 Ley de municipalidades en: RLRG, T.65 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1949), pp.656-671. 95 Los únicos cambios tienen que ver con el tamaño de la población (de 5,000 en vez de 2,000 habitantes) y
la eliminación de la discrecionalidad del Ejecutivo en la creación del municipio.
400
de Gobierno el nombramiento de alcaldes de las cabeceras departamentales. Además, los fondos de las municipalidades fueron depositados en el Crédito Hipotecario Nacional. La entrega y retiro de los fondos se haría en base al Reglamento para la administración, contabilidad y control de las municipalidades, de 1939.96 La Constitución de 1956 restableció la autonomía municipal, concibiéndola con un “carácter técnico”, con la función de propender el fortalecimiento económico y la descentralización administrativa. Por ende, redujo el régimen autónomo de los municipios a “la facultad de disponer de sus recursos, el cumplimiento de sus fines propios y la atención administrativa de los servicios públicos locales”.97 Dentro del régimen político impuesto por la Constitución de 1956 destacó la emisión del decreto 1183,98 Código Municipal, el 28 de junio de 1957. Dicho código, a tono con la nueva Constitución, contempló también la autonomía en su aspecto técnico-administrativo. Como instituciones auxiliares de las municipalidades se crearon el Instituto de Fomento Municipal (INFOM) en febrero de 1957 y la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM) en 1960. El INFOM fue creado para dar asistencia técnica y financiera a las municipalidades, coordinar las obras públicas del gobierno central con los planes de inversión municipal y para asegurar el acertado manejo del porcentaje que anualmente asignaría el presupuesto general de gastos de la nación, entre otras funciones. A raíz del golpe de estado de Peralta Azurdia, se promulgó la Constitución de 1965, la cual dejó sin cambios la administración municipal. Nuevos cambios a nivel de administración municipal surgieron en la década de 1980, con los regímenes de Efraín Ríos Montt y de Oscar Mejía Víctores. Entre los más importantes figuran una serie de nombramientos por parte de la Junta de Gobierno para sustituir autoridades (resultado del Estatuto fundamental de gobierno, decreto-ley 24-82) y que se procedió a congelar temporalmente los fondos de algunas municipalidades.99 Recapitulando, el régimen revolucionario introdujo el concepto de autonomía municipal. Más tarde, el régimen liberacionista la redujo a una concepción de carácter técnico-administrativo. Sin embargo, dicho régimen trató de fortalecer la administración financiera municipal a través de la creación de dos instituciones auxiliares: INFOM y ANAM. Los golpes de Estado conllevaron una pérdida temporal de la autonomía municipal. En síntesis, se observa que la autonomía municipal quedó como conquista de la Revolución de Octubre, ya que ningún régimen subsiguiente la ha podido negar (salvo períodos cortos). Sin embargo, dicho concepto ha estado matizado (y limitado) por el vaivén de la política nacional y más importante aún por la carencia de recursos por parte de las municipalidades.
96 Gordillo, Op. cit., pp.134-135. 97 Contenido en Título XI, Capítulo II Régimen Municipal, artículos 230-231 de la Constitución de 1956. 98 RLRG, T.76 (Guatemala; Tipografía Nacional, 1960), pp.29-44. 99 Ver decreto-ley 24-82, Estatuto Fundamental de Gobierno, publicado en el Diario de Centroamérica el 28
de abril de 1982. Con respecto al congelamiento de fondos véase: Gordillo, Op. cit., p.141.
401
Sistema hacendario municipal La Constitución de 1945 mantuvo la disposición de la necesaria aprobación de arbitrios y gastos por parte del gobierno, aunque garantizó como propiedad exclusiva de los municipios sus bienes y rentas.100 Lo anterior lo ratificó el Decreto 226, que incluyó como arbitrios las cuotas por servicios públicos. Las únicas cuotas fijadas en forma exclusiva por las municipalidades fueron los productos por arrendamiento de bienes y las entradas a diversiones públicas. Las finanzas municipales siguieron manejándose de acuerdo al Reglamento de 1939. Sin embargo, por el lado del gasto hubo una diferencia con respecto a dicho reglamento: las municipalidades podían efectuar gastos extraordinarios hasta un porcentaje de las partidas de “disponibilidad” (sin especificar que son estas). El porcentaje de dichas partidas fue de 25% para la capital y Quezaltenango, 20% para las otras cabeceras, y 15% para las demás corporaciones. Hubo entonces menos restricciones con relación al anterior permiso del gasto ya que poseía la ventaja de ajustarse a la inflación una vez cambiara el monto de las partidas de disponibilidad. Por otra parte, se trató el tema de endeudamiento por primera vez, aunque de manera escueta. La Constitución de 1956 introdujo el concepto de asignación presupuestaria de la siguiente forma: “El Ejecutivo destinará anualmente un porcentaje del presupuesto general de los ingresos y egresos del Estado para que, en forma técnicamente planificada, se invierta en la satisfacción de las necesidades de los municipios”.101 El Código Municipal de 1957 fue el que definió el actual panorama de los ingresos tributarios municipales porque de arbitrios sobre productos sólo permitió los de extracción y prohibió los arbitrios sobre la libre circulación de personas, vehículos y bienes de uno a otro municipio, aunque dejó a salvo de esa disposición los arbitrios a estacionamiento y los impuestos por peajes (ambos conocidos como tasas, actualmente). También por primera vez se normó el destino de los impuestos compartidos (introduciendo condicionamiento en el uso de los recursos) y los arrendamientos y bienes municipales, de acuerdo al Código Fiscal. Por el lado de la adquisición de préstamos no hizo expresa la necesidad de autorización por el Ejecutivo, sólo bastaba con el dictamen técnico del INFOM.102 Con respecto a los ingresos municipales, tal código muestra que siguieron diversificándose, con la inclusión de tasas por servicio municipal y tasas administrativas (ingresos no tributarios), conocidos hasta esa época como arbitrios, el reconocimiento del endeudamiento
100 Contenido en Título X, Gobierno de los Departamentos y Municipios, artículos 203 y 205 de la
Constitución de 1945. 101 Transferencias a municipios en Artículo 236 de Constitución de 1956. Según algunos autores, a pesar de
la mención de esa asignación nunca se fijó el porcentaje correspondiente y tampoco se entregó recurso alguno.
102 Sin embargo para préstamos con entidades financieras y empréstitos, se necesita aprobación del Ejecutivo.
402
municipal (seña de su creciente importancia) y de la contribución por mejoras, que ya existía, según se ha visto. Por otra parte, el Código Municipal derogó el Reglamento de 1939. Del lado del gasto, la única referencia es sobre cómo debía ser un presupuesto de egresos, cuestión que mantienen los códigos siguientes. El Código de 1957 no tomó en cuenta los ingresos de la asignación constitucional, sabiendo que la Constitución de 1956 fue la primera en reconocer este tipo de ingresos. Lo cual revela, de hecho, la falta de asignaciones presupuestarias a los municipios.
Cuadro 4.1 Impuestos compartidos, vigentes actualmente y promulgados antes de 1986
Base legal Tasa (alícuota) Criterios de distribución
Pesca: Acuerdos de 26 de diciembre de 1962 y 19 de octubre de 1982
Con vigencia desde 1982: Q.0.02 por cada libra de camarón Q.0.005 por cada libra de pescado y demás.
Distribuido por el INFOM, de acuerdo a kilómetros de litoral de los municipios.
Cerveza: Decreto-ley 230 de 1964
Q0.02 por litro de cerveza. Distribuido por el INFOM, en primer lugar a la municipalidad de la capital, en base al Acuerdo de 27 de julio de 1960, luego del remanente distribuye 50% para patrimonio del INFOM y el 50% restante para las demás municipalidades.
Aguardiente y licor: Decreto-ley 334 de 1965
Q0.10 por litro de aguardiente o licor. Distribuido por el INFOM de acuerdo al número de habitantes del municipio.
FUENTE: Recopilación de leyes de la República de Guatemala, varios tomos. En relación con el INFOM, su ley orgánica mandó que cumpliera las funciones de prestamista, depositario de los fondos de las municipalidades, planificación de obras y servicios públicos y organización de la hacienda municipal, esta última con asistencia en sistemas de administración financiera; funciones que continúa desempeñando en la actualidad. Por otra parte, es en la década de 1960 cuando surgen algunos impuestos compartidos que vinieron a sustituir a arbitrios y que actualmente guardan escasa importancia. Lo relevante de estos impuestos compartidos fue que sustituyeron y provocaron la derogación de los arbitrios sobre tales artículos. Según el texto de los considerandos de las leyes, esto se debió a que los arbitrios incurrían en doble tributación e impedían el libre tránsito de mercaderías, excepto el relativo a la pesca, que fue establecido por la imposibilidad de determinar la jurisdicción municipal en el mar. Por último, por medio del Decreto 80-74,103 se asignó a las municipalidades el 5% de lo recaudado en concepto de la contribución de inmuebles, exceptuando a las municipalidades que contaran con un arbitrio a la renta inmobiliaria. Para 1980 esta transferencia fue
103 Publicado en el Diario de Centroamérica el 13 de septiembre de 1974.
403
aumentada al 60%,104 que permaneció así hasta la sustitución de dicho impuesto por la ley del impuesto único sobre inmuebles en 1987. Recapitulando, si bien a partir del régimen revolucionario se propugnó la autonomía, no fue así en el ámbito fiscal, ya que se mantuvo cierta tutela con respecto a los gastos y además no se fortalecieron las finanzas municipales. El período entre la época revolucionaria y la Constitución de 1985 fue de transición, en donde se derogaron arbitrios que gravaban de manera selectiva ciertos artículos y para sustituirlos aparecieron algunos impuestos compartidos de menor importancia. Además, se dejó de llamar arbitrios a todos los gravámenes y se reconoció la existencia de ingresos no tributarios. Por otra parte, la fundación del INFOM y el intento de establecer las asignaciones constitucionales a las municipalidades obedecieron a la necesidad de fortalecer las finanzas municipales. Tales procesos culminan con los gobiernos civiles, como se verá en el próximo capítulo. En síntesis, se observa que las finanzas municipales atravesaron un proceso de autonomía diferente al de la organización administrativa-política. Arbitrios: legislación y análisis impositivo El primer cambio relevante en este período fue la reforma del boleto de ornato. La Municipalidad de Guatemala era un caso especial, ya que a la misma se le modificaban las tasas sin observar los acuerdos vigentes en el país.
Cuadro 4.2 Principales cambios en el Boleto de ornato, 1944-2006
Fecha acuerdo gubernativo
Cambios en tasa y base
14 de mayo de 1946 Base: Incluye mujeres y la base imponible es el ingreso y no el capital. Tasas: Ingresos hasta Q50: Q1; más de Q50: Q2.
15 de enero de 1973 1 tramo nuevo: más de Q200: Q4.
29 de diciembre de 1978 6 nuevos tramos: a partir de Q100 a Q200: Q4; de ahí en adelante sigue con el mismo ancho de tramo (100) con aumento de tasas del 100% para cada tramo, hasta llegar a Q600.01 en adelante: Q15.
NOTA: La base imponible son los ingresos mensuales y el hecho generador la vecindad. FUENTE: Recopilación de Leyes de la República de Guatemala, varios tomos. Bajo el régimen revolucionario se desarrollaron algunos arbitrios que ahora no tendrían cabida, por el principio de legalidad. Por ejemplo, en julio de 1950 en Puerto Barrios se impuso un arbitrio sobre las ventas que efectuaran los establecimientos industriales, comerciales, de hospedaje y bombas de gasolina que estuvieran afectos a timbre (ventas) pagándose mensualmente sobre la suma que indicaran sus facturas. Este arbitrio tuvo vigencia hasta 1989.105 104 Ver decreto 63-80, publicado en el Diario de Centroamérica el 22 de diciembre de 1980. 105 El arbitrio sobre ventas en RLRG, T.69 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1959), p.261. La tasa del
arbitrio era: hasta Q1,000: 2%; Q1,001 a Q2,000: 3%; Q2,001 a Q3,000: 3.5%; Q3,001 a Q5,000: 4%; Q5,000 a Q10,000: 4.5%; de ahí en adelante aumenta tasa en 0.5%, por cada tramo (Q5,000 de ancho)
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En junio de 1953, en la ciudad capital se estableció el “arbitrio sobre la renta inmobiliaria”, el cual tenía como base imponible la renta de los inmuebles, tuvieran o no construcción, determinándose tres zonas: urbana, suburbana y rural, con tasas de 5%, 3% y 1%, respectivamente. Además recargó un gravamen adicional sobre predios baldíos en zonas urbana y suburbana, con las subdivisiones urbana comercial, urbana residencial y suburbana, con tasas de 5%, 3% y 2%. Dicho arbitrio representó en promedio 18.4% de los ingresos de la municipalidad de Guatemala en el lustro 1965-1970. De este arbitrio se afirma que sólo el 70% de los contribuyentes tributaban en 1969. Este arbitrio estuvo vigente hasta 1987.106 También en la ciudad de Guatemala, en 1953, había un arbitrio por cada galón de gasolina con una tasa de Q0.02, y otro sobre cada litro de aguardiente vendido en el municipio, con una tasa de Q0.10, por lo que los dos fueron arbitrios selectivos.107 El Acuerdo gubernativo de 26 de noviembre de 1954, aprobó que todas las municipalidades, menos la capital, cobraran un arbitrio general con una tasa de Q0.08 por litro de aguardiente consumido en la circunscripción y que el producto se invirtiera únicamente en obras municipales, por lo que introdujo un elemento de condicionalidad.108 En 1956, el Decreto presidencial 580 estableció un arbitrio general de Q0.02 por galón de gasolina que se vendiera en la circunscripción municipal, a beneficio de todas las municipalidades, exceptuando la capital (que ya contaba con uno).109 Los arbitrios a establecimientos y extracción de productos continuaron con su tendencia a la diversificación, volviéndose los planes de arbitrios cada vez más complejos y engorrosos, introduciendo cobros a farmacias, ventas de ropa, de colchones, por depósito de cerveza, rockolas, agroservicios, entre otros. En cuanto a productos, el cardamomo, la caña de azúcar y el algodón son buenos ejemplos. En la década de 1950 fue cuando en los planes de arbitrios se dio la división entre tasas y arbitrios, debido probablemente al Código Municipal de 1957. Un efecto de esta separación es que gravámenes antes considerados arbitrios pasaron a ser tasas, como el caso de la
hasta llegar al tramo Q60,001 a 65,000: 9%, siendo esta la tasa más alta, de ahí en adelante baja para el siguiente tramo a 1% y de ahí sube de 0.5% en 0.5%, como lo había venido haciendo. Esta tarifa fue muy elaborada y de dudosa aplicación, sabiendo que el timbre sobre ventas era de engorrosa utilización.
106 Acuerdo gubernativo de 22 de junio de 1953 en RLRG, T.72 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1960), p.154. La renta consistía en el 7% del valor del inmueble, y cuando estuviera arrendado, por el valor de arrendamiento. Este arbitrio fue derogado por la primera ley de IUSI decreto 62-87. Además puede verse: Tributación territorial en Guatemala (Guatemala: CEUR, 1994), pp.15-17.
107 No se pudo establecer cuándo empezaron tales arbitrios. El arbitrio al aguardiente fue derogado por el decreto-ley 334 de 1965, el cual refundió en una sobretasa de Q0.10 los arbitrios habidos en la república. Nótese que la sobretasa del aguardiente es la misma que la del arbitrio de la ciudad capital. El arbitrio sobre la gasolina fue derogado por el decreto 38-92 de 1992.
108 Estos arbitrios sobre el aguardiente también fueron derogados por el decreto-ley 334, sin embargo desde 1960 hubo intentos de volverlos impuesto compartido. En 1961 hay municipios como Puerto Barrios, que tenían arbitrios independientes con tasas similares. Por arbitrio general, se entiende que el arbitrio tiene una sola tasa vigente en todo el país, por lo que es similar a una sobretasa.
109 El decreto es de 29 de febrero de 1956, ver en RLRG, T.74 (Guatemala: Tipografía Nacional, 1960), p.401. Este arbitrio general, fue derogado por el decreto 38-92 de 1992.
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matrícula de perros, la matrícula de fierros, la licencia de zarabanda, la matrícula de buhoneros y el destace de reses.110 Sin embargo, los planes de los municipios diferían bastante en la clasificación de tasas y arbitrios, situación no muy diferente en la actualidad. Como se ha visto en la sección anterior, el Código Municipal de 1957 trajo dos cambios importantes, a saber: primero, la prohibición de arbitrios a la entrada de artículos al municipio que vino a terminar el largo proceso iniciado en 1871, por lo que no aparecieron más en los planes de arbitrios de los municipios. Segundo, como los arbitrios por uso de bienes fueron prohibidos y eliminados por el Código Municipal de 1957, algunos fueron convertidos en tasas administrativas y uno solo (circulación de vehículos) se transformó en impuesto compartido.
Cuadro 4.3
Impuestos gremiales vigentes actualmente
Base legal Tasa (alícuota) Criterios de distribución
Aceites esenciales: Acuerdos de 14 de agosto de 1958 y 15 de junio de 1968
Por libra de aceite de té de limón y libra de citronela: Q0.005; libra de limón criollo: Q0.015
La totalidad de lo recaudado se reparte, en base a información proporcionada por las gremiales.
Hule: Acuerdo de 11 de agosto de 1975
1% del precio de venta por quintal. La totalidad de lo recaudado se reparte, en base a información proporcionada por las gremiales.
Algodón: Acuerdo de 12 de junio de 1978
Por quintal de algodón: Q0.16 y por quintal de semilla de algodón: Q0.03.
Recaudación a cargo de desmotadoras. Asignación de 75% si municipalidad solo produce el fruto. El 25% si solo lo desmota y no produce. El 100% si produce y desmota.
Café: Decreto-ley 11-85, de 1985
1% del valor fob por quintal exportado, de los cuales Q0.10 por quintal se destina a municipalidades
Los Q0.10 se reparten, en base a información proporcionada por los exportadores. El resto del impuesto va a Anacafé.
FUENTE: Recopilación de leyes de la República de Guatemala, varios tomos.
También en esta época surgieron los “impuestos gremiales”, vigentes hasta el día de hoy, que fueron promulgados en las décadas de 1960 y 1970, como consecuencia del proceso que buscaba regularizar algunos arbitrios. Sustituyeron algunos arbitrios por extracción de productos, su recaudación la efectúan entidades no pertenecientes al sector público y han sido distribuidos por el INFOM. Es dudoso que hayan representado un ingreso importante y en la actualidad son menos relevantes, por que producen magros ingresos debido al decaimiento de los cultivos de algodón, hule y aceites esenciales.111 De dichos arbitrios, para
110 Sin embargo estos no son tasas porque no hay contraprestación directa de servicio. Siguiendo el criterio
de estas municipalidades, el impuesto de circulación de vehículos sería tasa. 111 Por ejemplo en 2003, estos impuestos, más los de pesca, cerveza y aguardiente, representaban el 3.3% de
los ingresos totales municipales de la República.
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el caso del café se tiene que sustituyó a uno anterior, el Decreto-ley 114, de septiembre de 1963.112 En síntesis, los años transcurridos entre 1945 y 1984 se pueden dividir en dos períodos: el revolucionario (1944-1954) y el de transición (1954-1984). Bajo el período revolucionario se constituyó el boleto de ornato, tal y como se conoce actualmente. Además se generalizaron arbitrios selectivos al aguardiente y la gasolina, así como el arbitrio a la propiedad (según parece el arbitrio de renta inmobiliaria, fue establecido después en otros municipios). Durante el período de transición desaparecieron los arbitrios selectivos, popularizados bajo el régimen revolucionario, sustituyéndose por impuestos compartidos. Otros arbitrios que desaparecieron fueron los de uso de bienes y los de entrada de artículos al municipio (comercio inter-municipal). Además, por primera vez se incluyeron en la nomenclatura tasas por servicios municipales y tasas administrativas, que sustituyeron a algunos arbitrios. Respecto a las cuatro sub-clasificaciones de arbitrios indirectos existentes en el siglo XIX (Cuadro 2.2), sólo sobrevivieron dos, que fueron los arbitrios a establecimientos y los de productos, quedando de este último sólo los de salida de productos del municipio (extracción). Para estos dos períodos los planes de arbitrios continuaron diversificándose lentamente.113 Para el caso de los arbitrios indirectos, en la actualidad, se cuenta con 367 gravámenes, divididos en arbitrios sobre productos (184) y sobre establecimientos (183), como se puede observar en el Cuadro 4.4.
Cuadro 4.4 Clasificación de arbitrios indirectos, 1978-2006
Sobre productos Sobre establecimientos
Categoría Número Categoría Número
Primarios minerales 21 Comerciales 74
Primarios vegetales 38 De servicios 46
Primarios agrícolas 78 Industriales 54
Pecuarios 10 Diversiones y espectáculos 9
Industriales 37
FUENTE: Manual de Presupuesto del INFOM, 1996.
112 El impuesto era de Q0.15 por quintal exportado, por lo que era Q0.05 mayor que la asignación vigente. 113 Se decidió explicar aquí la situación de los arbitrios indirectos pues su situación no cambió con el
advenimiento de los gobiernos civiles. Actualmente a los arbitrios indirectos existentes se les conoce bajo el nombre genérico de arbitrios sobre actividades económicas.
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4. Época independiente: 1985-2006
Organización administrativa El 31 de mayo de 1985 fue decretada la Constitución vigente, que restituyó y reconoció la autonomía municipal como la facultad de elegir a sus propias autoridades, obtener y disponer de sus recursos, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios, sin especificar estos últimos. Además la Constitución señala que “las corporaciones municipales deberán procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios, a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios”, aunque sin especificar en qué consiste y cómo lograr el fortalecimiento económico. A pesar de que el municipio goza de reconocimiento constitucional, ha quedado en impasse su papel en el ámbito tributario, ya que no han sido aprobadas ciertas leyes que habrían modificado el régimen municipal. Entre estas puede mencionarse el Código Tributario Municipal.114 El 12 de octubre de 1988 se aprobó el decreto 58-88, Código Municipal, en reemplazo del Decreto 1183. Este código concebía el ámbito de la autonomía municipal como “La capacidad del municipio para elegir autoridades y ejercer por medio de ellas el gobierno y la administración de sus intereses, disponiendo de sus recursos patrimoniales, atendiendo los servicios públicos, el ordenamiento territorial de su jurisdicción, su fortalecimiento económico y la emisión de ordenanzas y reglamentos para el cumplimiento de sus fines inherentes”.115 Según el código, para crear un municipio se necesitaba de dictamen técnico del INFOM, asegurando que los ingresos del nuevo municipio fueran suficientes para garantizar el funcionamiento y la autonomía financiera del nuevo municipio, siendo tales ingresos de naturaleza constante.116 El Código de 1988 fue reemplazado por el actual Código Municipal, Decreto 12-2002 de 2 de abril de 2002. Este reemplazo ocurrió según el considerando de la ley para “…emitir una legislación municipal adecuada a la realidad de la nación guatemalteca, la cual se caracteriza como de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe”.117 Este código tiende a ser explícito en los derechos y obligaciones de los vecinos, aspectos de los que carecían las demás leyes, salvo el citado Decreto 242 de 1879 (este último sólo con
114 Hay un anteproyecto de Código Tributario Municipal, que conoció el pleno el 5 de junio de 2003 el cual
está pendiente de dictamen. Véase el Registro número 2877 en http://www.congreso.gob.gt 115 Código Municipal, publicado en el Diario de Centroamérica, 18 de octubre de 1988. 116 Los otros requisitos son: que el número de habitantes sea mayor de 10,000, que pueda asignársele un
territorio proporcional al número de habitantes; que el territorio que vaya a asignarse no perjudique los recursos de otro municipio y que exista infraestructura social básica. Siguiendo con el patrón del Decreto 242 del régimen liberal.
117 Código Municipal, publicado en el Diario de Centro América, 13 de mayo de 2002.
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obligaciones). El vecino tiene como derechos: el poder participar en la formulación, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas municipales y el poder integrar una comisión ciudadana de auditoria social, como los más importantes. Del lado de las obligaciones, la más importante es el contribuir al gasto público municipal de manera prescrita por la ley. También permite la creación de mancomunidades de municipios, con el objeto de formular conjuntamente políticas públicas, ejecución de obras, planes, programas y proyectos. Además, se reconocen las alcaldías o cabildos de indígenas, desaparecidos de la legislación por 57 años. Por otro lado, redefine el concepto de municipio como unidad básica de la organización territorial del Estado, en vez de verlo como un conjunto de personas organizadas, como fue el común denominador en las anteriores leyes municipales. Por lo demás es una amalgama del código municipal anterior, con nuevas disposiciones orientadas a la participación ciudadana. Como medio para lograr una reforma integral del Estado, se promulgaron en 2002, la nueva ley de los consejos de desarrollo urbano y rural, decreto 11-2002 y la ley general de descentralización, decreto 14-2002. Esta última ley declaró principio rector en el país la descentralización, constituyendo un marco general para el traspaso de competencias del Ejecutivo en áreas de salud, seguridad, educación, etcétera, que fueron atribuciones de las municipalidades hasta alguna parte del siglo XX, según se ha visto. En síntesis, la Constitución de 1985 restableció la autonomía, luego de que había sido anulada por los sucesivos regímenes. Sin embargo, ante la falta de un proceso de fortalecimiento de las finanzas municipales no es posible hablar de autonomía plena. Es impensable cumplir con las atribuciones impuestas por la Constitución y los códigos municipales si no se dispone de los suficientes recursos. Por otra parte, la legislación actual apunta a una política de descentralización, pero es obvio que el traslado de funciones adicionales necesariamente implica resolver el problema de su financiamiento, por lo que tal política se ve frustrada por la carencia de recursos (a pesar o debido a las transferencias) y voluntad política. Esta situación refleja la ausencia de una visión ordenada del proceso de modernización del Estado. Sistema hacendario municipal El cambio más importante de este período es producto de la Constitución de 1985, que introdujo las transferencias como asignación constitucional, esta vez de manera clara, indicando que fuesen el 8% del presupuesto general de ingresos ordinarios del Estado. Luego, en 1994 se aumentó al 10% anual.118 Sin embargo, la Constitución introduce un elemento de condicionalidad, bajo el hecho de que sólo el 10% de la asignación presupuestaria otorgada puede usarse para gastos de funcionamiento. Además prohíbe toda asignación extra a las municipalidades que no sea por impuestos compartidos.
118 A partir de la reforma a la constitución, Acuerdo legislativo 18-93, publicado en el Diario de
Centroamérica del 24 de noviembre de 1993. Además este acuerdo aumentó la asignación constitucional al 10%.
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La Constitución de 1985 trajo tres innovaciones en el ámbito fiscal: la primera, un candado constitucional, como lo es que la captación de recursos propios deba ajustarse al principio de legalidad (artículo 239).119 La segunda, la exclusiva potestad del Congreso de aprobar arbitrios, a través del mismo artículo 239, y la tercera, la prohibición a cualquier organismo del Estado de la facultad de eximir de tasas o arbitrios a personas individuales o jurídicas, salvo las propias municipalidades. Sin embargo, permite la fijación de tasas, arrendamientos, multas y demás tributos que no sean arbitrios, con un acta del consejo municipal. En lo que a transferencias respecta, el primer criterio de distribución fue dado por el Decreto 52-87, sustituido al año siguiente por el Decreto 49-88,120 reglamentado de la siguiente manera: 25% proporcionalmente al número de población total de cada municipio; 25% en partes iguales a todas las municipalidades; 25% proporcionalmente al ingreso per capita ordinario de cada jurisdicción municipal; 15% distribuido directamente proporcional al número de aldeas y caseríos de cada municipio; y el 10% distribuido directamente proporcional al inverso del ingreso per capita ordinario de cada jurisdicción municipal. Como parte de los intentos para lograr el fortalecimiento de las finanzas municipales, se estableció una asignación a las municipalidades proveniente del impuesto al valor agregado (IVA) y el aumento de la asignación originada en el impuesto de circulación de vehículos, el impuesto sobre derivados del petróleo y el impuesto único sobre inmuebles (IUSI). Tales impuestos compartidos son la fuente de ingresos más importantes de las municipalidades, pues representaron aproximadamente el 35% de los ingresos totales de los municipios del país en 2003. La reforma a la ley al impuesto al valor agregado (Decreto 60-94) fue la primera en reconocer una asignación a las municipalidades, aunque en un inicio no se expresó porcentaje, por lo cual el Decreto 142-96 ordenó asignar el 1% de la tasa del IVA vigente en ese entonces (10%). Más tarde, el Decreto 32-2001 elevó la tasa del impuesto al 12% y subió en medio punto porcentual (0.5%) la asignación para las municipalidades, para un total de 1.5%. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que el Decreto 142-96 reparte 2% a los fondos sociales y que debido a la naturaleza de tales fondos su inversión es en primera instancia en los municipios. Los recursos tienen como destino la inversión en programas de de educación, salud, servicio de agua, electricidad, drenajes, etcétera. Del impuesto a la circulación de vehículos se ha asignado cierto monto a las municipalidades desde 1933. Lo relevante de la actual ley de circulación de vehículos, decreto 70-94, es que aumentó la proporción asignada a las municipalidades, ya que antes era del 20% en promedio y a partir de 1994 es de 50%, cuando los vehículos son terrestres de tipo particular, comercial, motocicletas y de transporte urbano, de 20% cuando son marinos y terrestres de carga, remolques y otros y de 30% cuando son aéreos. De lo asignado a las municipalidades, el 2.5% se asigna a gastos de funcionamiento y el 97.5% restante a inversión.
119 Contenido en Título V, Capítulo VII Régimen Municipal, artículos 253 y 255 de la Constitución de 1985. 120 El Código Municipal vigente mantiene la asignación de las transferencias de la misma forma.
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El impuesto a la distribución del petróleo y derivados, según se ha visto, se estableció como arbitrio general por medio del decreto presidencial 580, de 1956, que instituyó un impuesto de Q0.02 por galón, el cual era distribuido directamente a las municipalidades. Tal impuesto fue derogado por el decreto 38-92121, mientras que el nuevo gravamen aumentó el monto a distribuir a Q0.20 por galón. La totalidad de los recursos asignados puede ser utilizada por las municipalidades en gastos de funcionamiento. El impuesto único sobre inmuebles (IUSI) fue establecido por el decreto 62-87, modificado por el decreto 15-98. En dicha legislación se estableció que del producto que el gobierno recaude por la tasa del 2 por millar, la totalidad del impuesto se destina a las municipalidades; de la recaudación del 6 por millar y el 9 por millar, el 75% va para las municipalidades.122 De lo asignado, el 70% va a gastos de inversión y el 30% a funcionamiento. En 1994 se inició el proceso de entrega de la administración, y por consiguiente de la recaudación, a las municipalidades, convirtiendo al IUSI en una especie de arbitrio, por lo que este tema se tratará en la siguiente sección. Como observación adicional, la distribución de los recursos de los impuestos compartidos se hace según el procedimiento utilizado en el repartimiento del 10% constitucional. El Cuadro 5.1 ilustra la distribución de las transferencias. La asignación constitucional representa casi la mitad de los recursos transferidos al municipio, seguido del IVA, con 43.8% en el período analizado. El resto de recursos transferidos por el resto de impuestos compartidos representa el 7%.
Cuadro 5.1 Estructura de las transferencias municipales, promedios trianuales
1998-2000 2001-2003 2004-2006 Constitucional (10%) 49.7 48.4 49.5 IVA-PAZ 42.0 44.1 45.4 Vehículos 4.7 5.1 3.1 Petróleo 3.4 2.4 2.0 IUSI 0.2 0.0 0.0 TOTAL 100.0 100.0 100.0
FUENTE: Elaboración propia basada en datos del Ministerio de Finanzas Públicas.
Un nuevo Código Municipal se aprobó en el año 2002, mediante el Decreto 12-2002, el cual no presentó grandes cambios en materia fiscal con respecto al decreto 1183 de 1957, y
121 Publicado en el Diario de Centroamérica, 25 de mayo de 1992. 122 Recordar que por el Decreto 63-80, la asignación del impuesto sobre inmuebles era del 60%.
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mucho menos con su versión anterior.123 Además, reitera las disposiciones que dicta la Constitución. Los ingresos siguieron diversificándose, con respecto al Código Municipal de 1957, donde los cambios más importantes fueron la presencia de las asignaciones constitucionales y las donaciones. Entonces, se observa que las finanzas municipales no han atravesado el mismo proceso de autonomía que la organización administrativa-política. Esto se debe, por el lado de los gastos, a los condicionamientos impuestos por las transferencias que han tenido un peso creciente con respecto a los recursos propios. Si bien existe una tendencia creciente de las municipalidades a administrar con libertad sus recursos, en la práctica no tiene mucho efecto por el mismo decrecimiento relativo de los recursos propios. A la larga, el efecto neto es de una débil autonomía municipal. Por el lado de los ingresos, aunque las transferencias han provisto mayor cantidad de recursos, reflejan una forma de dependencia que a su vez en determinados municipios debilita la recaudación propia.124 Debido a esto se han hecho intentos de fortalecer la tributación local, como han sido las iniciativas de ley de Código Tributario Municipal. La primera de ellas fue el decreto 75-86, que fue vetado en su oportunidad por el poder Ejecutivo. Luego hubo un segundo intento, en 2003, que ha pasado a dictamen pero que no ha seguido su curso de ley.125 Arbitrios: legislación y análisis impositivo Para efectos prácticos, el cambio más importante surgido en este período fue el que estableció la Constitución: la potestad del Congreso de fijar y/o modificar arbitrios. Haber dejado esta potestad en manos del Legislativo ocasionó pocos cambios en los arbitrios. Según la Dirección Legislativa del Congreso de la República, en el período 1986-2006 se hayan aprobado sólo 12 decretos que fijen o modifiquen arbitrios.126 A pesar de esto, es de 123 Por medio del Código Municipal de 2002 se procede a publicar el cálculo matemático de la asignación
constitucional; además de especificar la entrega de fondos y quienes son los encargados de tales asignaciones.
124 Esto es para los municipios con ingresos propios per capita bajísimos (menor a Q10) en 1999, según el estudio “La distribución de las transferencias del gobierno central a las municipalidades: evaluación y propuestas” en Foro Nacional: La modernización de las finanzas municipales (Guatemala: USAID/GTZ, 2001) p.195. Otro ejemplo relacionado, aunque aparte se dio en las elecciones de Mixco en el año 2000, donde se postuló un candidato con la consigna de eliminar tributos locales (en específico contribuciones por mejoras), gracias a que iba contar con recursos por el mecanismo de transferencias.
125 La propuesta de 2003 consta de 6 arbitrios: sobre bienes inmuebles, sobre actividades económicas, de vecindad, sobre diversiones y espectáculos públicos, sobre anuncios y publicidad y por último sobre sorteos, apuestas y juegos de azar lícitos. Esta propuesta fue hecha por ANAM, AGAAI (Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas) y Proyecto SIAF-SAG, del Ministerio de Finanzas.
126 Las municipalidades beneficiadas son Purulhá, Panzós, El Chol, San Andrés Villa Seca, Puerto Barrios, Pachalum, San Antonio Suchitepéquez, Cubulco, San Pablo y Aguacatán. Esto fue en el período de 1989 a 1991. En total son 10 municipalidades que representan el 3% de 332 municipalidades. En general estos 12 decretos se refieren a los planes de arbitrios.
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recordar que la actual Constitución es la primera que reconoce la exclusiva potestad de la municipalidad para eximir el cobro de un arbitrio.127 Así, por un lado se mantiene la prohibición de aprobar arbitrios a las municipalidades, por el otro, sólo la municipalidad puede eximir el cobro de un arbitrio. Para un mejor análisis se puede dividir los arbitrios actuales en varias categorías: arbitrios generales, arbitrios sobre las actividades económicas (dividido en establecimientos y extracción de productos) y el IUSI, cuando su administración se entrega a las municipalidades. Por arbitrio general, se entiende que son los que se aplican de manera homogénea en todo el territorio nacional.128 Forman parte de esta categoría, el boleto de ornato y los arbitrios de anuncios en vías públicas y distribución de señal de cable. Respecto al primero, el Decreto 121-96,129 sólo actualizó tasas para compensar la reducción real de ingresos, derivada de la depreciación del quetzal. El arbitrio por anuncios en la vía pública tiene su antecedente en el Acuerdo de 26 de mayo de 1958, que derogó los arbitrios sobre anuncios existentes e impuso un arbitrio con la misma tasa para todos los municipios. Tal acuerdo fue sustituido por el Decreto 11-74, el cual impuso alícuotas desde Q10 hasta Q1. Este decreto tuvo vigencia 21 años y fue derogado por la actual ley de anuncios en vías urbanas, extraurbanas y similares, Decreto 43-95 y su reforma, el Decreto 144-96, con tasas de Q5 a Q50. El arbitrio por distribución de señal de cable fue regulado por el decreto 41-92. Las tasas del arbitrio son minúsculas pues son de apenas Q2 por suscriptor de cable en cabeceras y de Q1 para el resto de municipios. Los arbitrios mencionados son relativamente recientes y generales no representan ingresos a las municipalidades, al punto que no aparecen en las estadísticas tributarias municipales o si aparecen, son montos de cientos de quetzales. El único arbitrio significativo es el boleto de ornato, pues representa el 0.8% de los ingresos totales municipales y 8.8% de los ingresos tributarios municipales en 2003. Con respecto a los arbitrios sobre actividades económicas,130 se clasifican los establecimientos en 183 actividades económicas y en 184 productos. (Véase Cuadro 4.4). La gran variedad de arbitrios existentes, es el resultado de la evolución expuesta en el capítulo pasado, que da lugar a que los planes de arbitrios sean engorrosos y sobre todo inútiles, como se verá a continuación. Las tasas han sido fijadas sobre montos específicos, lo cual, al combinar el efecto de la inflación y la falta de actualización de los planes de arbitrios para más del 95% de las municipalidades, se traduce en un sistema de tributación que se debilita a lo largo del
127 Sin embargo, hay ejemplos que muestran como bajo la actual Constitución se han exonerado de arbitrios
a personas jurídicas e individuales, como ejemplo véase el decreto 21-96, que exoneró a una entidad de asistencia social de los correspondientes arbitrios y tasas municipales.
128 Por lo general, el mismo hecho generador, base imponible y tasa impositiva; se aplican en todo el país. 129 Ver este decreto en Diario de Centroamérica del 16 de diciembre de 1996. Este decreto, estableció siete
tramos, con una amplitud variable, y tasas desde Q4 hasta Q150 anuales. 130 Como se podrá recordar, esta categoría engloba a los que en el anexo se consideran arbitrios indirectos.
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tiempo. Un ejemplo de esto se encuentra en la Municipalidad de Morales, con un plan de arbitrios vigente desde 1967, donde hay un impuesto de Q0.02 por caja de banano exportada, recaudándose en 2003 poco más de Q8,000. Otro ejemplo se observa en la municipalidad de Panajachel, con un plan vigente desde 1952 con tasas para un hotel de primera categoría (cinco estrellas) de Q20 mensuales y tasas de cafeterías de Q3, Q1.50 y Q0.25 mensuales, reportándose como producto de la recaudación de estas últimas Q48 en 2003. Es notorio que estos arbitrios generan mayores costos administrativos que los ingresos que reportan.131 Por otro lado, en algunos casos el sistema actual es regresivo, como pasa en Chimaltenango, donde un restaurante de primera categoría paga Q25 mensual y la persona que vende sus productos en la calle, tributa Q1 diario. Otro tipo de incongruencias se observa en el plan de arbitrios vigente en Puerto Barrios, uno de los pocos aprobado bajo el marco de la actual Constitución, por el decreto 25-89 de mayo de 1989. Además, este decreto da la oportunidad de revisar la aplicación de algunos preceptos constitucionales. Dicho plan continuó con el arbitrio al volumen de ventas de julio de 1950, estableció un arbitrio selectivo a la cerveza, además de incluir el arbitrio de volumen de ventas a las gasolineras. Tales arbitrios fueron en contra del principio de legalidad, por lo que a los pocos meses, por los decretos 42-89 (agosto de 1989) y 69-89 de noviembre del mismo año, se procedió a corregir tales “anomalías”. Uno de estos decretos eliminó el arbitrio a la cerveza y estableció un arbitrio al volumen de ventas con tasa específica, ya que la tasa ad valorem “reñía” con la del IVA. El otro decreto excluyó del arbitrio de ventas a las gasolineras, sustituyéndolo por un arbitrio a las bombas de gasolina con tasa específica. Sin embargo, algunas municipalidades como Cobán y Siquinalá recaudan montos relativamente importantes por arbitrios a la extracción de productos. En Cobán, donde el arbitrio por quintal de cardamomo pergamino es de Q6 se recaudó en el año 2003 casi Q1.5 millones, lo anterior representó el 52% de los ingresos tributarios del municipio. Para el caso de Siquinalá, se presume que la tasa es de Q0.10 por quintal de azúcar, con un producto para 2003 de Q1.5 millones, el 70.3% de los ingresos tributarios del municipio. En ambos casos, que son excepcionales, la recaudación ha sido importante por los volúmenes de la producción de cardamomo y azúcar.132 Adicionalmente, en 1999, según González (2003), 16 municipalidades recaudaban más de Q0.5 millones. Estas 16 comunas recaudaron el 63.7% de todos los arbitrios de ese tipo en Guatemala, la cual demostró un alto grado de concentración. Dentro de este grupo resalta Santa Lucía Cotzumalguapa, La Gomera, Siquinála, Escuintla, Huehuetenango, Ciudad de Guatemala y Antigua Guatemala con recaudaciones de más de Q1.5 millones.
131 Inforpress, No. 1402, 9 febrero 2001, p.6. Datos de recaudación de finanzas municipales, proporcionado
por el INE, con base a información de INFOM. 132 Tasa (alícuota) de cardamomo en base a Acta de 3 de noviembre de 1994, cuestión que parece extraña,
sabiendo que los arbitrios sólo pueden ser aprobados por el Congreso, a menos que se considere una “tasa”. Para el caso del arbitrio de Siquinalá en base a Acuerdo de 13 de junio de 1978. En 2003 ambos municipios recaudan IUSI, demostrando lo importante de los arbitrios en términos relativos.
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En el otro extremo, según González (2003), en el período 1999 un grupo de 174 municipalidades reportaron ingresos por concepto de arbitrios de actividades económicas menores a Q20,000, siendo su promedio de recaudación Q5,100 anuales. Algo que explica esta debilidad en la recaudación es que, por un lado, hay un reducido número de planes de arbitrios aprobados desde 1986, los cuales han consistido en actualizaciones de tarifas. Por otro lado, en el caso de estos planes, luego de casi 20 años el valor de los arbitrios ha quedado desactualizado.133 Un ejemplo de lo anterior es el plan de arbitrios de la municipalidad de San Andrés Villa Seca, Retalhuleu, que data de febrero de 1989134. En ese lugar las tasas por cantinas de primera y segunda clase de Q4.50 y Q3 respectivamente, recaudando Q868 en 2003. Según el mismo autor, estos arbitrios tienen poca importancia en términos relativos, en los municipios de Guatemala, Mixco, Quetzaltenango, Villanueva, Chiquimula, Cobán, Mazatenango, Antigua Guatemala, Panajachel y Coatepeque, a pesar de que esas son las localidades donde se concentra el grueso de la actividad productiva y comercial del país.135 Lo anterior ilustra las debilidades de los arbitrios sobre actividades económicas. En algunos casos, los costos de recaudación son mayores que los ingresos del arbitrio, resultando contraproducente.136
Gráfica 5.1 Municípios facultados para administrar el IUSI, 1994-2006
0
10
20
30
40
50
60
70
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
0
50
100
150
200
250
Facultados
Acumulado
FUENTE: Elaboración propia con base en información proporcionada por DICABI.
133 Municipalidades como Zacapa, Antigua Guatemala y Mazatenango tienen planes de arbitrios vigentes
desde la década de 1950. 134 Promulgado por el Decreto 13-89. 135 Carlos González, “Caracterización de las fuentes de financiamiento de los gobiernos locales en
Guatemala”, en: Estudios Sociales 69 (2003), p.22. 136 Para remediar esto, en 1991 las municipalidades trataron de aprobar nuevos planes de arbitrios, bajo la
estrategia de agruparlos en proyectos de ley conjuntos, uno por cada departamento de la República. Algunos proyectos avanzaron hasta segunda lectura, pero por la oposición de algunos grupos del sector privado, el trámite legislativo fue paralizado indefinidamente. Sin embargo, tal intento era de actualización de tasas y no de reforma impositiva.
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El IUSI fue establecido en 1987, por medio del Decreto 62-87. La denominación de “impuesto único” se debe a que consolidó los arbitrios de renta inmobiliaria y el impuesto territorial en un único tributo. Aunque se contempló la entrega del IUSI a la municipalidad de Guatemala, esto se dio a partir del Decreto 57-94, el cual autorizó su entrega a las municipalidades “…que demostraran capacidad técnica y administrativa para recaudar y administrar el impuesto”. Mixco fue el primer municipio en administrar tal impuesto en 1994137. En el período 1994-2006 se ha entregado la administración del impuesto a 232 municipalidades (69.9% del total de municipalidades). Los ingresos, a pesar de ser de recaudados por las municipalidades, no son de libre utilización. Un 70% de la recaudación de IUSI debe dedicarse a gastos de inversión y el 30% restante a funcionamiento, introduciendo de nuevo el elemento de condicionalidad.138
Cuadro 5.2 Estructura de la recaudación del IUSI, 1994-2006
Años Total Gobierno central Municipalidades
1994 100.0 99.7 0.3 1995 100.0 45.7 54.3 1996 100.0 7.6 92.4 1997 100.0 6.5 93.5 1998 100.0 4.8 95.2 1999 100.0 6.7 93.3 2000 100.0 3.8 96.2 2001 100.0 0.7 99.3 2002 100.0 0.4 99.6 2003 100.0 0.3 99.7 2004 100.0 0.3 99.7 2005 100.0 0.3 99.7 2006 100.0 0.2 99.8
FUENTE: Elaboración propia con base en: datos de municipalidades: DICABI, años 1994 y 2005-2006; SAT, años 1995-2004. Datos recaudación centralizada: “Descentralización fiscal: IUSI y análisis de la propuesta del Código Tributario Municipal”, años 1994-1997; MINFIN, años 1998-2006.
El IUSI es el arbitrio más relevante, con el 6.4% de los ingresos totales municipales, constituyendo el 75.4% de los ingresos tributarios de las municipalidades, de acuerdo con
137 Molina, Silvia y Juan Alberto González, Descentralización fiscal: Impuesto Único sobre Inmuebles y
análisis del Codigo Tributario Municipal (Guatemala: CEUR, 2000), p. 36. 138 El IUSI, ha sido el impuesto con más intentos de reforma, ha habido dos proyectos de ley interesados
exclusivamente en sustituir este impuesto, el primero de 1993 y el segundo un año después. El primero era el Arbitrio sobre bienes inmuebles (ASBI) y consistía en una tasa fija, aunque ajustable anualmente; el segundo era el Impuesto Territorial y consistía en un gravamen sobre la extensión de la propiedad, diferenciando entre sectores y área rural y urbana. El primer proyecto fue presentado por la ANAM y el segundo conjuntamente por el MINFIN y la ANAM.
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datos al año 2003. Como puede verse en el Cuadro 5.2, derivado del traslado de la recaudación de IUSI a las municipalidades, casi la totalidad de este arbitrio es recaudado por estas últimas. La recaudación ha sido creciente pues en 1994 el IUSI entregado a las municipalidades representó el 0.3% de lo recaudado a nivel nacional y en 1995 pasó a representar el 54.3%, de 1996 en adelante más del 90% de lo recaudado a nivel nacional, por concepto del tributo. Aunque desde el año 2002 se nota que está llegando la tendencia a un límite, a pesar de que desde dicho año se entregó la recaudación a 75 municipalidades (22.6% de 232 municipalidades), lo cual indica que poco a poco, se va entregando el IUSI, a las municipalidades menos capacitadas.139 Recapitulando, un rasgo predominante del período actual ha sido el estancamiento de la tributación local. Un factor que ha influido es la falta de aprobación de planes de arbitrios por parte del Congreso, cuando muchos de ellos están diseñados de acuerdo a estructuras antiguas, algunas incluso que datan de la época colonial. De dicha época se conservan dos elementos, arbitrios a establecimientos y arbitrios sobre productos. Un arbitrio que puede ser considerado como resabio de la época liberal es el boleto de ornato, por su parecido (en la práctica) a un impuesto de capitación.140 Por otra parte, en este período se incluyen arbitrios generales de escasa significación.
Cuadro 5.3 Estructura de los ingresos municipales en el país, varios años
Como porcentaje de los ingresos totales
Años 1997 1998 1999 2003
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Ingresos corrientes 34.0 27.5 32.1 40.6 Ingresos propios 24.2 22.3 26.7 30.4 Ingresos tributarios 4.0 4.7 6.7 8.5 Impuestos directos 2.7 3.6 5.3 7.2 IUSI 1.6 2.8 4.3 6.4 Boleto de ornato 1.0 0.8 1.0 0.8 Impuestos indirectos 1.4 1.1 1.4 1.3 Sobre productos 0.8 0.7 0.7 0.7 Sobre establecimientos 0.6 0.5 0.7 0.6 Resto de ingresos propios a/ 20.2 17.6 20.0 21.8 Transferencias corrientes 9.9 5.2 5.4 10.2 Ingresos de capital 66.0 72.5 67.9 59.4 Transferencias de capital 55.9 52.2 51.4 52.2 Endeudamiento 8.0 12.4 11.3 5.2
139 Esta aseveración se basa en que la tasa de crecimiento de los ingresos en el período 2002-2006 es de
13.6%, en cambio para el período 1997-2001 fue de 27.2%. Como observación adicional, se tiene que varias municipalidades disfrazan sus arbitrios como tasas; por lo que este tema sería un buen tema de discusión y análisis.
140 Esto es así porque la mayoría de personas al pedir su boleto de ornato optan por la más baja denominación.
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Años 1997 1998 1999 2003 Otros ingresos de capital b/ 2.1 8.0 5.2 2.1
% con respecto al PIB 1.7 2.1 1.8 2.1
% con respecto al ingreso total
del Gobierno Central 1 c/ 17.6 21.9 17.4 18.9
% con respecto al ingreso total
del Gobierno Central 2 d/ 6.0 9.3 7.5 7.1
NOTAS: a/ constituido por ingresos no tributarios, venta de servicios municipales, ingresos de operación y rentas de la propiedad (básicamente arrendamientos de tierras); b/ conformado por recursos propios de capital, disminución de caja y bancos e incremento de otros pasivos; c/ incluye transferencias; d/ no incluye transferencias. FUENTE: Elaboración propia, proveniente de datos de recaudación de finanzas municipales, proporcionado por el INE, con base a información de INFOM. Ingresos totales del gobierno central obtenidos en base a Ministerio de Finanzas y Banco de Guatemala.
A pesar de la situación de estancamiento, debe resaltarse la entrega de la administración del IUSI a las municipalidades. Esto tiene como antecedente el impuesto a la contribución urbana el cual había estado vigente 110 años antes. Por otro lado, se tiene que de 1985 a 2003 la relación entre los ingresos totales municipales y el PIB, pasó de 0.6% a 2.1%, es decir aumento 3.5 veces, debiéndose gran parte a las transferencias que pasaron del 0.17% del PIB en 1985 a 1.3% en 2003.141
Cuadro 5.4 Estructura de los ingresos tributarios municipales en el país, varios años
Como porcentaje de los ingresos tributarios
Años 1997 1998 1999 2003
Ingresos tributarios 100.0 100.0 100.0 100.0 Directos 65.8 76.1 78.7 84.2 IUSI 40.9 59.0 64.5 75.4 Boleto de ornato 25.0 17.1 14.2 8.8
Indirectos 34.2 23.9 21.3 15.8 Sobre productos 19.0 13.8 10.7 8.2 Sobre establecimientos 15.1 10.1 10.6 7.6
% con respecto al PIB (Carga tributaria) 0.1 0.1 0.1 0.2
% con respecto a ingresos tributarios del gobierno central 0.8 1.2 1.3 1.7
NOTA: Los arbitrios indirectos son los conocidos como sobre actividades económicas. FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de recaudación de finanzas municipales, proporcionado por el INE, con base a información de INFOM.
141 Información de 1985 en Propuesta a la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz sobre el
pacto fiscal (Guatemala: ANAM/AGAAI, 2000), p.5.
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En el Cuadro 5.4 puede apreciarse la estructura de ingresos de las municipalidades. A diferencia del siglo XIX, el rubro más importante son las transferencias, en su mayor parte transferencias de capital. En segundo grado de importancia figuran los ingresos propios, constituidos en su mayoría por ingresos no tributarios (tasas de servicios municipales) con un peso promedio de 19.9%. Con respecto al PIB los ingresos municipales representaban el 2.1% en el año 2003. Por otro lado, si se les compara con los ingresos del gobierno central, (sin incluir transferencias) el porcentaje más alto (9.3%) se registró en 1998 y el promedio de los años seleccionados es de 7.5% cifra menor a la del siglo XIX (10.8%). Sin embargo, si se toma en cuenta a las transferencias la situación cambia, ya que su participación estaría alrededor del 19%. Los ingresos tributarios municipales representaron en promedio el 1.3% de los ingresos tributarios del gobierno central, una cifra que manifiesta el escaso poder impositivo de las municipalidades. Sin embargo, en los últimos años la participación ha aumentado debido al impacto del IUSI, el arbitrio más importante. El segundo arbitrio en importancia es el boleto de ornato, aunque nominalmente ha crecido su recaudación, por la influencia del IUSI ve disminuida su significación relativa, pasando de representar el 25% en 1997 de los ingresos tributarios a 8.8% en 2003. Algo similar ha ocurrido con los arbitrios a actividades económicas o arbitrios indirectos que pasaron de representar el 34.2% al 15.8%. Con respecto a la carga tributaria municipal es muy baja (1.7% en 2003), aunque ha mejorado debido a que gran parte de las comunas recaudan el IUSI. Conclusiones El sistema administrativo español tendía al centralismo. Sin embargo, los cabildos de las ciudades poseían autonomía de facto. Esta contradicción aparente fue el resultado de la incapacidad inicial del gobierno central de administrar los nuevos territorios, por lo que la autonomía sirvió como un aliciente para llevar a buen puerto la política de colonización. Prueba de lo dicho lo constituye que la autonomía del cabildo se basó en el dominio de sus subalternas: pueblos de indios y villas. Para el caso del cabildo de Santiago, casi exclusivamente en pueblo de indios. Con las reformas borbónicas, la Corona trató de terminar con el dominio de alcaldes mayores y corregidores. En Guatemala esta medida necesariamente debía pasar por la reducción del poder político-administrativo que tenía el cabildo de Santiago, cuestión que se hizo con algún grado de éxito. Similar evolución presentan las finanzas municipales. Con respecto al cabildo es casi idéntica a la evolución del sistema de administración estatal. Sin embargo, con los pueblos de indios se trató de controlar sus finanzas gradualmente. Otro aspecto derivado de la subordinación de los pueblos de indios era que tanto la Real Hacienda, como el cabildo de
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las ciudades (al menos el caso de Santiago y Guatemala de la Asunción) podían extraer fondos de las cajas de comunidad de dichos pueblos. Los ingresos tributarios de los cabildos de las ciudades eran de dos fuentes: impuestos arrendados a la Corona y arbitrios. Para estos últimos sólo de algunos pedía aprobación. En las postrimerías del período colonial se trató de ejercer por parte de la hacienda real un poco de control sobre los llamados fondos de propios. Con la independencia y bajo el régimen federal se trató de poner a los municipios bajo un rasero común. También en este período aparece un elemento común a todas las constituciones vigentes hasta la actualidad, la potestad del gobierno central para fijar o modificar arbitrios. El gobierno de Carrera trató de restablecer el antiguo sistema administrativo español. Otra característica del régimen conservador fue la presencia de tributos al comercio inter-provincial. Con respecto a los arbitrios indirectos, eran relativamente pocos y se dividieron en cuatro categorías: sobre establecimientos, permiso de uso de bienes, selectivos y al comercio inter-provincial. El régimen liberal estableció la división administrativa-territorial tal y como la conocemos: departamentos divididos en municipios. También introdujo la figura del Jefe Político, con la misión de controlar e informar al Ejecutivo sobre las municipalidades de su jurisdicción, en especial de las finanzas municipales. Una característica importante de las municipalidades a inicios del régimen liberal era que constituían un apoyo del gobierno, ya que con sus fondos se procedía a financiar servicios que ahora los proporciona el gobierno central. Sin embargo, no es de creer que todas las municipalidades pudieran “colaborar”. Se mencionó hasta este régimen tal asunto, no porque antes no existiera, sino porque tal apoyo adquirió aquí una nueva dinámica producto de “políticas desarrollistas” de los primeros gobiernos liberales. El gobierno de Ubico anuló la poca autonomía política existente a través de las intendencias municipales. En cuanto a las finanzas municipales, progresivamente se trató de controlarlas. Otro aspecto lo constituye la presunta aparición de los impuestos compartidos, desde inicios del período liberal. Además, se entregó el impuesto de contribución urbana a algunas municipalidades hasta que fue derogado por el Código Fiscal en 1881. En los inicios del período liberal se intentó eliminar los arbitrios que gravaban la entrada de artículos al municipio, o sea los gravámenes al comercio inter-provincial. En consecuencia, se procedió al desarrollo de arbitrios sobre establecimientos y sobre permiso de uso de bienes. En este período inició un proceso de diversificación de los arbitrios indirectos, sin parangón con la historia anterior, puesto que los planes de arbitrios a inicios del período contaban con un promedio estimado de diez arbitrios para el final contaban con 50 o más. También se empezó a cobrar el boleto de ornato, que se podía intercambiar por servicio personal, a su vez derivado posiblemente del arbitrio de renta de comunidad que se cobraba
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en algunas municipalidades. En la década de 1920 se trató de generalizarlo para todos los municipios. El sistema político-administrativo imperante -más no el fiscal- sufre un golpe, producto de la Revolución de Octubre, cuando se introduce un nuevo concepto hasta entonces desconocido en el país, la autonomía municipal. Esta se consideraba en la práctica de naturaleza política como el reconocimiento de una serie de derechos para las municipalidades. En cuanto a los arbitrios, comunes en esa época eran los arbitrios al aguardiente, cerveza, tabaco y gasolina, arbitrios selectivos que no tendrían cabida ahora por que incurrirían en doble tributación. Además del advenimiento del arbitrio de renta inmobiliaria, al menos para la ciudad de Guatemala. La contrarrevolución produjo nuevos cambios, por medio de la Constitución de 1956 y el Código Municipal del año siguiente, que reconocían la autonomía municipal con un carácter técnico-administrativo, lo cual fue un eufemismo que tendió a reducir la calidad política del municipio. También en 1957 se creó el INFOM y en 1960 la ANAM, teniendo como uno de sus propósitos el ayudar a fortalecer las finanzas municipales. Con respecto a los arbitrios, en esta época aparecieron varios impuestos compartidos, consistiendo básicamente en sobretasas de impuestos a nivel nacional, y en algunos casos impuestos generales, que vinieron a reemplazar los arbitrios existentes. Además, se acabó con los arbitrios que gravaban la entrada de bienes al municipio. También en este período se da la migración de arbitrios a tasas por servicios municipales y tasas administrativas. Bajo los períodos revolucionario y liberacionista culminó el proceso de diversificación de los planes de arbitrios indirectos, contándose con 184 productos grabados y 183 establecimientos (actividades). La Constitución de 1985 restableció la autonomía plena, entendiéndose que esta no puede ser plena sin recursos, por lo que se procedió a dar un renovado impulso a las transferencias de impuestos compartidos, además de establecerse el situado constitucional. Respecto a los arbitrios, su situación es de estancamiento porque no han sido aprobados nuevos planes y sobre todo una reforma impositiva que sustituya los arbitrios de cuotas fijas, con tipos impositivos ad valorem y así evitar la diferenciación contenida en los planes de arbitrios, para el caso de los arbitrios indirectos (conocidos como de actividades económicas). El único arbitrio que con la situación actual tiene visos de mejorar es el IUSI. En cuanto al boleto de ornato, en teoría debiera crecer a una tasa similar a la de la población. En síntesis, los procesos de autonomía política-administrativa y fiscal (dentro de esta los aspectos tributarios) no se han desarrollado paralelamente, especialmente desde los regímenes liberales, pues han recorrido una senda diferente. En cuanto a las finanzas municipales, su trayectoria ha sido declinante (si se excluye el peso de las transferencias) y más aún para el caso de los arbitrios. Con respecto a los arbitrios, debemos recordar que su panorama actual viene establecido de la época colonial, con tasas fijas y para el caso de productos con una base imponible muy
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poco homogénea (redes, cajas, bultos, fardos, quintal, etcétera). Entonces, si se ha de cumplir con el precepto constitucional de mejorar el fortalecimiento municipal, el nudo gordiano está en la reforma de los arbitrios. Un aspecto no analizado pero que es general, es que la relativa caída en los ingresos por arbitrios ha sido sobrevalorada por dos efectos, a saber: el primero, la tendencia creciente en el desarrollo de los servicios públicos municipales, que en teoría debiera haber aumentado la tributación por concepto de tasas. El segundo, el traslado de algunos arbitrios a constituir tasas. Con respecto a las transferencias, si bien es cierto que inyectan importantes recursos a las finanzas municipales, por el otro afianzan su dependencia. Esa conclusión no debe interpretarse de manera negativa, más bien es un recordatorio que la falta de ingresos propios impide un cierto balance y la correspondiente autonomía fiscal en los municipios. Además las transferencias son populares debido a que permiten obtener recursos a las municipalidades con bajo costo político y que algunos municipios por los incentivos del cálculo del ingreso de transferencias, resultarían viendo mermadas sus transferencias si aumentaran la recaudación de ingresos propios. Otra consecuencia de las transferencias es que al condicionar que los gastos sean en inversión restringen la capacidad de las municipalidades en capacitar y contratar personal capacitado.
