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III SEMINARIO INTERNACIONAL DE GESTIÓN EDUCATIVA DESCENTRALIZADA Estrategias para mejorar las UGEL “Descentralización y reformas de la gestión pública en niveles sub nacionales” Fernando Rojas Hurtado, Lima, 22 Octubre, 2014
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III SEMINARIO INTERNACIONAL
DE GESTIÓN EDUCATIVA
DESCENTRALIZADA Estrategias para mejorar las UGEL
“Descentralización y reformas de la gestión pública en niveles sub nacionales”
Fernando Rojas Hurtado,
Lima, 22 Octubre, 2014
DOS PROCESOS CONVERGENTES: LA COMUNIDAD
INTERVIENE PARA ASEGURAR RESULTADO
Las reformas de la gestión pública: hacia la garantía de
resultados prioritarios mediante monitoreo analítico y
decisiones de corrección oportuna de diseño e
implementación
Las reformas de la descentralización de servicios: alianzas
para elevar la voz de la comunidad, darle opciones y
conseguir su lealtad
CONTENIDO
A- LOS CAMBIOS EN LA GESTIÓN: LA GESTIÓN POR
RESULTADOS RESTABLECE LA PRIMACÍA DEL
RESULTADO SOBRE EL CUMPLIMIENTO FORMAL O LA
VERDAD CIENTÍFICA CONSTRUIDA EN CONDICIONES
DE LABORATORIO
B- LOS CAMBIOS EN LA DESCENTRALIZACIÓN:
ALIANZAS PARA ROBUSTECER LA VOZ LOCAL EN LA
PRIORIZACIÓN DE RESULTADOS
A- LOS CAMBIOS EN LA
GESTIÓN
Raíces prácticas de los actuales sistemas de
monitoreo: de los insumos a los resultados – 1990s
“Hasta hace poco el desempeño de los programas del
sector público, y de sus directivos, había sido juzgado
principalmente por los insumos, las actividades y los
productos…
“En la última década, muchos países de todas partes del
mundo han emprendido reformas con el propósito de mejorar
la relevancia y la eficacia de los servicios públicos y la calidad
de la gestión del sector público. Un aspecto clave de la
mayoría de los procesos de reforma es la focalización en
resultados y, en particular, en el impacto [de la acción del
gobierno].”
Boyle, Richard (2009)
DOS ESCUELAS CONFLUYEN EN M&E DE RESULTADOS
NGP:
Accountability institucional
Por Resultados comprometidos en Programas y Contratos Inter-
adminstrativos
Usos: Rendición de Cuentas
Supuesto: autonomía de gestión
GBR:
Calidad = Resultados de la acción del gobierno en el ciudadano –Planeación estratégica (metas y
caminos) ajustables. Distribución de Responsabilidades flexible: en la
cadena – Reglas y procedimientos ajustables al Resultado
M&E DE RESULTADOS:
Más allá de insumos
EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE CALIDAD Y SU CONEXIÓN CON GBR
DEL ESTADO BUROCRÁTICO AL ESTADO-SERVIDOR
• 1950 – Calidad=cumplimiento de normas y procedimiento estandarizados
• 1960 – Calidad = eficiencia = reducción tiempos - Mayor rendimiento del gasto público. Racionalización de los procesos
SE descuida se descuida el producto final (el fin superior)
• 1980 – “Gestión de Calidad Total” (Total Quality Management, TQM) = satisfacción del consumidor. Estrategia orientada al ciudadano
Se adopta plenamente la planeación estratégica – El nuevo estándar: Valor Agregado Público – Paso de la Oferta a la Demanda
Cf. OECD (2005) Modernizing Government – The Way Forward. París.
De la práctica a la teoría: la búsqueda de la
única verdad científica 1990-2005
Individualizar y medir el
IMPACTO de la acción
del gobierno
UNICO método científicamente
válido
RECREAR
condiciones de
laboratorio
Complementando con SUPUESTOS teóricos (de
causalidad, aislamiento de intervenciones, brechas de
tiempo, etc.)
Y UTILIZANDO TÉCNICA
ECONOMÉTRICADE
SEPARACIÓN DE EFECTOS Y
APROXIMACIÓNA CAUSALIDAD
Las premisas implícitas de la formulación teórica
Su OBJETIVO SUPERIOR (ACADÉMICO): “… la verdad a través de
procesos paso a paso, sin atajos, concentrándonos en las cosas
que se pueden comprobar y demostrar, …
SIN INTERVENCIÓN AJENA A LO LARGO DEL PROCESO: “…
compara los efectos directos entre la gente que ha sido
alcanzada por (una) intervención y la gente que no lo ha sido”
UN FIN EN SÍ MISMO: [por esta razón,] “… proporciona justamente
el razonamiento para fundamentar por qué necesitamos invertir
mucho más en la evaluación de impacto y la información básica
para el monitoreo.” (A. Fiszbein, 2006)
SU PREMISA: un programa o proyecto de gobierno puede por sí
mismo solucionar problemas sociales complejos.
… y sus consencuencias: más NGP que GBR
El dominio de la evaluación (ex –
post) sobre el Monitoreo y la
corrección oportuna
Gobierno:
NO a la Crítica tardía y a la no
intervención durante vida del proyecto
Desinterés en necesidad inmediata,
priorizada por cliente final
Cuando la teoría no se ajusta a las demandas
dominantes de la práctica … El Ajuste de la teoríaCIUDADANOS
ESPERAN SERVICIOS YA
GOBIERNOS NO JUSTIFICAN COSTO (FISCAL, INSTITUCIONAL, POLÍTICO)-
BENEFICIO (MEJORA DE SUS PROGRAMAS) DE LA
EVALUACIÓN EX POST
PLANEACIÓN CENTRAL DE CIERRE DE
BRECHAS; NO DE ACCESO Y
DEMANDA
ARGUMENTACIONES Y PRESENTACIONES MÁS ACADÉMICAS QUE EJECUTIVAS –
MÁS INTERÉS EN ACADEMIA Y EN
MULTILATERALES QUE EN GOBIERNO
MEDICIONES Y ANÁLISIS LLEGAN TARDE PARA
TOMA DECISIONES Y SON POCO UTILIZADAS – NO
AGREGAN VALOR OPORTUNO PARA LA
ADMINISTRACIÓN
Abunda el cuestionamiento de la premisa fundamental de la evaluación de impacto (1)
No sólo es técnica y políticamente improbable que se pueda
aislar el impacto de la acción gubernamental en la solución de
problemas complejos sino que no es posible suponer que la mera
acción del gobierno puede solucionar un problema social
complejo:
"the idea that either a government programme or private contract
can solve complex social problems on its own is a false promise“. Institute for Public Policy Research (2014) The Condition of Britain
Paradoja:
Buenas evaluaciones de programas, incluso evaluaciones de
impacto, con insatisfacción de los ciudadanos
Abunda el cuestionamiento de la premisa fundamental de la evaluación de impacto (2)
Contra la rigidez del programa: se necesitan instrumentos que
reconozcan, observen, ajusten y corrijan los supuestos del
programa
“… los enfoques tradicionales obvian: los supuestos, los
conflictos, las negociaciones, los consensos y disensos que
están detrás de los instrumentos y que … deben hacerse
explícitos para que los SED sean una herramienta fundamental
para la gestión pública y la rendición de cuentas.”
Arellano, D. et al (2012) Sistemas de Evaluación del
Desempeño para organizaciones públicas – Cómo construirlos
efectivamente? CIDE
Abunda el cuestionamiento de la premisa fundamental de la evaluación de impacto (3)
“Es muy improbable que un gobierno monopolista sea el mejor en todas las dimensiones de un programa. Cuando el foco es la maximización del valor agregado, el rango de soluciones se amplía para incluir el sector privado, las comunidades, otros nivelesde gobierno. Se deja de conceptualizarprimodialmente el gobierno según el enfoque de programas y dependencias, para pensarlo más en términos de metas y redes que cambian día a día.
Goldsmith, S (2013) – Director Centro de Innovación de KSG, Harvard U.
Abunda el cuestionamiento de la premisa fundamental de la evaluación de impacto (4)
Las Contralorías o Auditorías Externas del mundo entienden que su
propósito superior es mejorar los servicios públicos; no solo observar los
programas y exigir rendición de cuentas (1999-ASF):
NAO - Our vision is to help the nation spend wisely. Our public audit
perspective helps Parliament hold government to account and improve
public services.
Los grandes teóricos de la Gerencia y la Gestión ya habían anticipado
que los programas no puede mantenerse constantes, como objetos de
laboratorio:
“Las metas de calidad de los gobiernos son variables No son el destino,
son la dirección; No son órdenes de mando, son compromisos; No
determinan el futuro, son los mecanismos para movilizar recursos y
energías de la organización para construir el futuro”. Peter Drucker
El resultado de la práctica dominada por la búsqueda de la verdad científica para la rendición de cuentas
Los Gobiernos perdieron interés
El porcentaje de directivos del nivel federal que reportan uso de información de resultados “en gran medida” o “en muy grande medida”, cayó entre 1997 y 2013.
U.S.Government Accountability Office (GAO) (2013) Managing for Results
Los primeros complementos: se desdibuja la
barrera entre M&EDEL MÉTODO CIENTÍFICO A MÉTODOS ANALÍTICOS ÁGILES Y OPORTUNOS
Evaluaciones que no buscan “la verdad científica” sino el análisis pertinente
Evaluaciones ex - ante
De marco lógico
Evaluaciones “Influyentes”, según usos
y efectos de la evaluación
De políticas o, en todo caso,
Libres de las restricciones de programas
Simultáneas
Anticiparon herramientas contemporáneas de
monitoreo
La segunda fase de complementos: la práctica
eleva implementación y monitoreo al primer plano
MONITOREO ANALÍTICO
INTERESA MÁS QUE LA
EVALUACIÓN
El mayor Valor Agregado para el Gobierno es la información de
resultados a tiempo para el ajuste
El Gobierno aprende que
todo programa es probabilístico
El Gobierno demanda información para controlar los hitos de riesgo (no
darlos como supuestos del programa)
No es evaluar por evaluar . Seleccionar información
para toma de decisiones
La proliferación de nuevos instrumentos de
monitoreo – Focos de profundizaciónCAPACIDAD DE LA
CADENA SOCIAL DE PRODUCCIÓN – CENTROS
DE GOBIERNO
LA MISIÓN Y LA CREATIVIDAD PARA OBJETIVO SUPERIOR –EVALUAR ORGANIZACIÓN
LAS TRAYECTORIAS DE IMPLEMENTACIÓN DESDE Y HASTA ASEGURAR ACCESO
INFORMACIÓN SELECTIVA, MICRO, COSTO-EFECTIVA Y EN TIEMPO REAL-NO TODO
NI CON MÍNIMOS MÁRGENES DE ERROR:
GOOGLE, TELEFONÍA MÓVIL
LA PLANEACION ESTRATEGICA CONTINUA PARA
ASEGURAR ACCESO Y RESULTADO * Proceso de construcción y reconstrucción del mapa estratégico
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Análisis Y
negociación
colectiva de la
Estrategia
TRAYECTORIA
DE IMPLEMEN-
TACION (de
Implantación de
conocimiento
común)
Selección y
Negociación de
Indicadores y
Métricas Claves
de Resultados
en Grupos en
Territorio
Elaboración del
Mapa
Estratégico:
Camino de
Implementacion
y Camino
Ciudadano
Definición y
Negociación de
Metas realistas:
minimizan
supuestos (ej:
fuerza de ley).
Ajuste de
capacidad a
camino
estratégico
Priorización
coordinada de
iniciativas
estratégicas
El nuevo enfoque de ciertos instrumentos básicos de M&E:
1) ProgramasPROGRAMAS AJUSTABLES A CAMBIOS INTERNOS Y EN EL ENTORNO, CREATIVIDAD Y APRENDIZAJE
ROL Y CONCEPTO
DE
PROGRAMA
Supuestos, trayectorias e hitos de riesgo y monitoreo
Valoración probabilística
de beneficios
Expectativas y Acceso
Mediciones micro
Gobernanza y vigilancia: la cadena;
expertos externos y
comunidad
El nuevo enfoque de ciertos instrumentos básicos de M&E:
2) Metas
Ajustables según observaciones de la trayectoria
AJUSTADAS Y AJUSTABLES A VARIACIONES DE CAPACIDAD
INTERNA Y CONDICIONES
DEL ENTORNO (NO AL INCENTIVO PRESUPUESTARIO)
PROBABILÍSTICAS: RECONOCIMIENTO,
IDENTIFICACIÓN Y VALORACIÓN EX-ANTE Y SIMULTÁNEA DE LOS
RIESGOS
CRÉDITOS AL GOBERNANTE QUE ANUNCIA AJUSTES A LAS METAS Y ESTRATEGIA DE CORRECCIÓN
MEDICIÓN DE DESVIACIÓN Y ANÁLISIS SIMULTÁNEO DE
FACTORES DE DESVIACIÓN –CORRECCIÓN OPORTUNA
METAS DE CALIDAD DEPENDEN DE MONITOREO
El nuevo enfoque de ciertos instrumentos básicos de
M&E: 3) oportunidad de la InformaciónMEJOR INFORMACIÓN OPORTUNA QUE NO/TARDÍA INFORMACIÓN
INFORMACIÓN QUE AGREGA VALOR A LA
TOMA DE DECISIONES
A DEMANDA DEL CAMINO
HACIA EL RESULTADO
OPORTUNIDAD PESA MÁS QUE
OTRAS CALIDADES
CAPTA VARIACION EN PRIORIDADES CIUDADANAS
El nuevo enfoque de ciertos instrumentos básicos de M&E
4) Medios de verificaciónPROLIFERACIÓN CALIFICADA DE FUENTES DE INFORMACIÓN
INFORMACIÓN DE DISTINTA CALIDAD
INTRÍNSECA
EXPERTOS EN MONITOREO Y EVALUACIÓN CALIFICAN LA INFORMACIÓN
INFORMACIÓN OPORTUNA EN
MESA DE DECISIONES
TOMADORES DE DECISIÓN UTILIZAN
CON LA ADVERTENCIA DE
LOS EXPERTOS
El nuevo enfoque de ciertos instrumentos de M&E:
5) presentaciónPRESENTACIÓN COBRA AUTONOMÍA (RELATIVA)
Riguroso Control calidad ex ante
Presentación ajustada a Congreso, gobierno y comunidad - Venta de Producto Contingente (ajustable)
Rigurosísimo monitoreo
Presentación ajustada al gobierno – qué corregir, cómo, cuándo
Evaluación ex post
Presentación ajustada al gobierno, a los medios, a las comunidades
Hacia un balance de M&E según buenas prácticas
y teoría de Medición para la Gestiónse afinan (no se eliminan) instrumentos y procesos
MONITOREO RESPONDE POR
EL 70% DEL LOGRO DE
RESULTADOS
Ajustados y ensamblados
según práctica
Conceptos e Instrumentos
per se
… Y UN NUEVO BALANCE EN EL PESO Y USO DE ENFOQUES DE GESTIÓN
NGP-MML
El programa como abstracción
Supuestos y despreocupación del Fin Superior o Propósito final
Predominio de la Evaluación ex-post –Tardío para corregir políticas y programas
Descuido por el monitoreo oportuno
El programa bajo MML fué un valiosoinstrument inicial; pero pronto demand herramientas complementarias
GBR-PLANEACIÓN
ESTRATÉGICA (K-N)
Se comienza con problemas para fin
superior-Valor Publico
Se operacionaliza en el nivel
ciudadano/firma
Se trazan caminos para fin superior =
ciudadano
Elección ciudadana ajusta el fin
superior a lo factible
Se ajustan capacidades a objetivos (no
se suponen)
Satisfaccion de ciudadanos (no de
objetivos del proyecto) es el estándar
definitivo de validación de la acción
del gobierno
Pero NO se trata de comenzar de cero NI desconocer
el entorno institucional
LOS GRANDES AVANCES DE M&E SON BASES PRÓXIMA FASE:
Mediciones y evaluaciones externas, objetivas, aseguraron independencia frente a los gobiernos
elevó credibilidad en las mediciones y en las cifras de resultados, especialmente de la ciudadanía
Incrementó el peso de la evidencia en la toma de decisiones del gobierno
Cultura de medición y toma de decisiones basadas en la evidencia
Mejor conocimiento del programa COMO Factor de Cambio
CAPACIDAD DE MEDICIÓN, CON CRITERIOS UNIVERSALES, ESTÁNDARES ESTADÍSTICOS, MÉTODOS ECONOMÉTRICOS, ETC
Es decir, … es un nuevo concepto de monitoreo
EL MONITOREO PARA EL MEJORAMIENTO DE LOS PROGRAMAS NO ES UN RESULTADO INTERMEDIO EN LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
NI SE LOGRA CON LAS PALANCAS DE OTROS TIPOS DE EVALUACIÓN
NI SE NUTRE PRINCIPALMENTE DE LA INFORMACIÓN DE EVALUACIÓN
ES POR SÍ MISMO UN EJERCICIO DE SEGUIMIENTO ANALÍTICO-EVALUATIVO Y CORRECTIVO
Supuestos y Requerimientos del Monitoreo Moderno (1)
PARTE DE UN SUPUESTO DIFERENTE: NO ES EL PROGRAMA “EN PILOTO
AUTOMÁTICO”
“SE HACE CAMINO AL ANDAR” – SE REQUIERE DE:
MEJORAMIENTOS EN LA ADMINISTRACIÓN Y EN SU COORDINACIÓN
ESPECIFICACIÓN (DE MISIÓN Y AUTONOMÍA; RESPONSABILIDAD EN
CONTRIBUCIONES Y RENDICIÓN DE CUENTAS; METAS AJUSTADAS A
NECESIDADES (NO ANÁLISIS DE BRECHAS); FINES SUPERIORES
ARMONIZADOS CON RESPONSABILIDADES POR LAS METAS PRIORITARIAS
DENTRO DEL GOBIERNO (Y DEL CENTRO DE GOBIERNO HACIA
CIUDADANÍA)
CAPACIDAD DE AJUSTAR METAS E IMPLEMENTACIÓN A CAPACIDADES
Supuestos y Requerimientos del Monitoreo Moderno (2)
LA CAPACIDAD DE GESTIÓN DEJA DE SER UN SUPUESTO
LOS PROGRAMAS SON ANIMALES VIVOS; NO ELEMENTOS DE LA
QUÍMICA INORGÁNICA. EJ: INVESTIGACIÓN GABY – WHAT
WORKS CENTRES
AJUSTE CONTINUO DE METAS, INDICADORES, CAPACIDAD DE
AJUSTAR METAS E IMPLEMENTACIÓN A CAPACIDADES
CAPACIDAD DE CORRECCIÓN OPORTUNA DE CAPACIDADES
Supuestos y Requerimientos del Monitoreo Moderno (3)
CUANDO LA GESTIÓN ESTÁ EN EL CENTRO Y ES PROBABILÍSTICA …
NO MÁS EVASIONES LINGUÍSTICAS AMPARADAS EN EL BLINDAJE INTERNO DEL PROGRAMA NI EN INDICADORES DE PRODUCTO/PROCESO:
“strengthened approach to governance”
“consideration of Budget and staffing implications”
“fue fácil justificar acciones del gobierno citando una u otra recomendación tecnológica cuando había múltiples expertos extranjeros, cada uno con un punto de vista diferente y todos ansiosos de complacer sus contrapartes en el gobierno de Colombia” – LO QUE NO SE DISCUTÍÓ FUE EL CONTEXTO DESFAVORABLE NI LA INCAPACIDAD DEL GOBIERNO DE IMPLEMENTAR [a propósito del Primer Informe de Desarrollo de país preparado por el Banco Mundial en 1948-50 sobre Colombia. Easterly, p 111.]
Replanteamiento de los sistemas de
capacitación e institucionalizaciónES UN PROCESO DE APRENDIZAJE Y AJUSTE CONTINUO
CAPACITACION ES PRIMORDIALMENTE
APRENDER HACIENDO –
TEÓRICOS Y PRACTICANTES
JUNTOS
INSTITUCIONALIZACIÓN ES TENTATIVA: LEYES,
DECRETOS, NORMAS,VIENEN DESPUÉS
DE LA PRÁCTICA DEMOSTRADA (Y SIEMPRE HABRÁ QUE AJUSTARLOS)
BALANCE ENTRE ESTABILIDAD/
CONTINUIDAD
Y
AJUSTE/VARIACIÓN
Usos comunes – Mandatos independientes
NUEVO EQUILIBRIO AUTONOMÍA – RESPONSABILIDAD DE CONTRIBUCIÓN
Oportunidad: objetivo común = mejorar la calidad de las programas(no solo la misma matriz)
Todos los responsables utilizan la misma información común para sus contribuciones a la cadena intersecretarial / intersectorial de producción de un servicio
Manteniendo cada responsable de M&E su independencia y surol. EJ: entre formulación de políticas (What Works Centres) , evaluación, ejecución
B- LOS CAMBIOS EN LA
DESCENTRALIZACIÓN Y EN
LOS SERVICIOS
SUBNACIONALES
Nuevos roles y responsabilidades para los municipios
RESPONSABILIDADES PREVIAS
Las principales responsabilidades del municipio dejan de ser el mantenimiento del equilibrio fiscal o el mejoramieto marginal de los servicios públicos locales (vigilancia conjunta con ejecutivo nacional o Superintendencias)
RESPONSABILIDADES ACTUALES
- Identificar demandas y expectativas prioritarias de los ciudadanos
- Formar alianzas y movilizar recursos dentro y fuera del municipio para atención ciudadano
- Capturar la manera como ciudadanos acceden y perciben servicios
Marco de política de descentralización no consiguió fortalecimiento para evitar conflicto
Conceptos e instrumentos del federalismo fiscal fueron insuficientes:
• Búsqueda de autonomía fiscal de cada jurisdicción-Regla Fiscal Subnacional
• Competencias propias y estandarizadas de cada nivel de gobierno
• Transferencias fiscales destinadas a compensar las brechas de capacidad fiscal para cumplimiento mínimo de responsabilidades transferidas
• Capacidad de gestión y certificación concentradas en las responsabilidades transferidas – Certificación
HOY EL MUNICIPIO NECESITA DE CONCURRENCIA Y COLABORACIÓN ENTRE NIVELES DE GOBIERNO, EN LÍNEA CON LOS DESARROLLOS
INCIPIENTES DEL ASOCIATIVISMO (regiones, ordenamiento territorial, contrato-plan) Y DE PROYECTOS REGIONALES QUE TRASCIENDEN LA
JURISDICCIÓN TERRITORIAL (SGR)
El desarrollo territorial (local y regional) es hoy el motor de la inserción competitiva en el mundo globalizado
EL MUNICIPIO CONTEMPORÁNEO LIGA SERVICIOS CON DESARROLLO
Los principales detonadores de productividad y competitividad están en las economías de aglomeración: ciudades, áreas metropolitanas y también regiones estructuradas por grandes ciudades o los municipios económicamente integrados a las grandes ciudades
TODO ASOCIATIVISMO POSIBLE
Los municipios que se asocien con los circuitos económicos de la grandes ciudades, con sus cadenas productivas o clusters, con sus redes de servicios tienen mayores posibilidades de recuperar su actividad económica que los que queden aislados
B- ¿Para qué una nueva categorización? R/ Para que la capacidad corresponda al tipo y tamaño del desafío
PARA ATENDER LOS NUEVOS DESAFÍOS SE NECESITA…
- Identificar las capacidades requeridas para atender prioridades locales
- Proponer política de desarrollo gradual de esas capacidades
- Las principales capacidades del 90% del municipio están fuera del municipio
- Monitorear desarrollo de capacidad demostrada en los hechos
¿Cómo identificar las capacidades requeridas para el post-conflicto?
Demanda de Capacidad: roles y responsabilidades según políticas públicas - Ocupación del territorio
con información para servicios públicos y producción
Oferta de capacidad: depende de los gobiernos que concurran y de las alianzas que se reúnan para un
programa o servicio. TAMBIÉN de la calidad de la categorización, los
indicadores
(lo que se mide es lo que se hace…)
¿Cómo proponer política de desarrollo gradual de esas capacidades?
EL DESAFÍO• No es a partir líneas de base de capacidad actual --- tomaría años conseguir la
información• Tampoco es a partir de análisis de brechas: las medidas y ofertas de capacidad se
limitarían al municipio mismo –no al potencial de alianzas
LA SOLUCIÓN PRÁCTICA• Gobierno Nacional presenta al municipio las demandas (comunes) de la política
nacional y se identifica y registra cumulativamente el potencial, en la manera como ha ido robusteciéndose la capacidad de proyectos regionales presentados a los CADEs, los MACs, el Chile Atiende, Pernambuco, Minas Gerais, Jalisco, ….
• La categorización orienta, estimula y lleva medidas de nueva capacidad – La selección de información transforma por sí misma (en sentido de la política)
• Nunca se acaba de construir el potencial de capacidad: requiere de la creatividad y la conectividad del municipio
¿Cómo hacer evidence-based, analytical monitoring del desarrollo de capacidad?
COMO LA CAPACIDAD SE DEFINE Y CONSTRUYE INCREMENTALMENTE…
- Es necesario construir patrones de trayectorias de fortalecimiento de la capacidad requerida para los servicios sectoriales y los programas multisectoriales
- La trayectoria particular de cada municipio se confronta con los patrones de trayectorias, para reconocer su singularidad y analizar la factibilidad de las variaciones en trayectoria de cada municipio
- Se registran y se hace seguimiento a los indicadores de capacidad
Mantener los objetivos en la mira: el desafío del municipio
Muchos Referentes (Dispersos e Irrelevantes): regulaciones,
controles, restricciones, posibilidades, etc)
Seleccionar el único referente válido:
metas de servicio y de mandato a lograr
CAPACIDAD DE HACER,
GESTIONAR: CUMPLIR CON
EL ROL DEL MUNICIPIO
Explotando o Sustituyendo parcial y transitoriamente sus
Ventajas Posicionales:
PROXIMIDAD
Preguntar el desafío genérico del municipio es insuficiente; lo pertinente es el desafío específico
EL DESAFÍO APARENTE ES JUGAR EL PAPEL PRÓXIMO EN ASEGURAR LA PRESENCIA DEL ESTADO. PERO, ¿CÓMO CONTRIBUYE A GARANTIZAR LA PRESENCIA DEL ESTADO? R/ CON INFORMACIÓN PARA TOMAR DECISIONES EN CADA NIVEL Y ENTRE NIVELES DE
GOBIERNO
- Mejorar los servicios locales, valiéndose del empoderamiento y las restricciones de:
el marco de la descentralización (transferencias; fondos especiales; asociativismo)
las políticas nacionales sectoriales Políticas nacionales transversales (Ej: Departamento de Prosperidad)
- Ejecutar o guiar las micro-mediciones que aseguran el acceso ciudadano a servicios prioritarios
- Promover nuevas políticas y nuevos servicios
¿Cuál NO es el desafío primordial del municipio?
- Desarrollar capacidad por sí solo
- Atender responsabilidades por sí solo
- Mantener reserva sobre su visión, planes, programas o ejecución
- Reducir exclusivamente sus PDM o POTs al territorio bajo su jurisdicción
- Limitarse a proteger el equilibrio fiscal
- Definir centralmente sus prioridades de gasto
Capacidades que no se requieren inmediata ni prioritariamente del municipio
SE HAN REQUERIDO ANTERIORMENTE PERO PIERDEN IMPORTANCIA EN POST…:
• Capacidades especializadas en el manejo de sus recursos propios (contabilidad, presupuesto, tesorería, ingresos propios): Altísimas tasas de dependencia fiscal, crecerán aun más en fase post-conflicto Pueden subcontratarse, llevarse a la nube, aplicar paquetes estandarizados, fortalecer
línea telefónica de asistencia nacional o departamental,etc.
• Capacidades de conseguir autonomía fiscal para el desarrollo territorial:La autonomía fiscal es inalcanzable y la reducción de la tasa de dependencia fiscal no es
urgentePor el contrario, crecerá el flujo de recursos externos (Nación, departamento, cooperación)
• Cumplimiento de responsabilidad legal de prestación de servicios y certificación o descertificación – Se mide es la capacidad compartida
¿Cuál NO es el desafío primordial del Gobierno Nacional respecto del municipio?
- Imponer políticas y programas rígidamente estandarizados, que no consultan ni se adecúan a particularidades de cada localidad
- Dictar soberanamente metas de mejoramiento, sin equilibrar metas con capacidades locales
- Construir centralmente indicadores de capacidad que no consultan el potencial de alianzas de cada municipio ni la relación entre capacidad y contribución a las principales políticas nacionales prioritarias
¿Cuál es el mejor rol del departamento para empoderar el municipio post-conflicto?
- Desarrollar visión regional. Ej: C-P
- Armonizar prioridades municipales, departamentales y nacionales en proyectos y programas que responden a las necesidades prioritarias locales. Ej: C-P
- Promover construcción de bolsas comunes de recursos para proyectos comunes. Ej: transferencias destinación general
D- ¿Cuál es la capacidad esencial que requiere el municipio?
LA CAPACIDAD DE ALIARSE (MÁS QUE CAPACIDAD PROPIA)
- La capacidad genérica de todo municipio contemporáneo, especialmente en países OCDE
- Capacidad ajustada a las posibilidades, fortalezas, restricciones y debilidades del contexto
- Capacidad propia TIENE QUE SER complementada mediante alianzas con otros actores – Capacidades correlativas del Gobierno Nacional
- Otras capacidades no se requieren inmediata ni prioritariamente
Explotar proximidad mediante alianzas que compensan dependencia fiscal y limitaciones de gestión
Municipio preparado para cumplir su rol en asegurar
acceso a servicios
prioritarios
Capacidad de GESTIÓN ajustada al contexto particular - Alianzas
permiten superar restricciones de dependencia fiscal y de capacidad
propia de gestión
Capacidad Genérica de países OCDE: captar y solucionar prioridades individualizadas en el territorio, mediante micro-mediciones oportunas y seguimiento
in situ las trayectorias de implementación hasta garantizar acceso al servicio
¿Cuál es hoy en día la capacidad genérica esperada de un municipio para que cumpla su rol contemporáneo?
¿CÓMO SIRVEN LOS PRECEDENTES DE PAÍSES OCDE PARA EL MUNICIPIO COLOMBIANO DEL POST-CONFLICTO?
- El municipio es la mejor instancia para realizar la proximidad del Estado con el ciudadano
- Bajo el Estado Servidor contemporáneo, la principal presencia del Estado consiste en entrega de servicios
- Bajo el Estado comprometido con resultados, el Estado es responsable de vigilar el acceso ciudadano a servicios de calidad
- El acceso se define en función de los intereses y las posibilidades reales de los ciudadanos; no del mero diseño soberano de la oferta de gobierno
- La calidad es validada por la satisfacción ciudadana en visión de corto y mediano plazos; no simplemente del cumplimiento con metas de programas concebidos en condiciones de laboratorio
- Como las expectativas prioritarias de las comunidades son diferentes, se requiere de especificación mediante micro-mediciones que fundamenten corrección durante fase de implementación
EL MUNICIPIO ES EL LUGAR DONDE EL ESTADO CONOCE LAS DEMANDAS Y VALIDA LOS RESULTADOS DE SUS ACCIONES
Se requiere, sine qua non, de una Capacidad correlativa del nivel nacional
PARA SER EFICAZ, LA CAPACIDAD MUNICIPAL DE FORMAR ALIANZAS REQUIERE DE UNA CAPACIDAD CORRESPONDIENTE EN EL NIVEL NACIONAL
LA ESTRATEGIA DE CAPACIDAD Y LA CATEGORIZACIÓN DEL GOBIERNO NACIONAL HAN DE SER:
-Flexibles y diferenciadas, para acomodarse a la necesaria diferenciación de las fortalezas, oportunidades, restricciones para formar alianzas y entre alianza tipo A y alianza tipo B, entre un municipio y otro
- General y estandarizada, para habilitar al gobierno nacional a desarrollar procedimientos comunes, medidas comparables, sistemas de información, políticas generales
Operacionalización de la política pública de Fortalecimiento de Capacidad municipal: programas, mediciones, monitoreo y corrección de trayectoria
Comunidad y sus
necesidades prioritarias
Política Pública de formación de Capacidad para el Post-Conflicto (F)
Diseño de Programa:
benchmarks y análisis de
relación causal acción-resultado
esperado
Resultado imputable al programa o acción: medición del antes y el
después para imputación de efecto a la acción del gobierno
Seguimiento, correccion y
evaluacion de la gestion:
trayectorias de implementacion
GRACIAS!
Algunas Referencias bibliográficas (s/orden exposición)
De Insumos a Resultados.
Boyle, Richard (2009) “Performance Reporting: Insights from International Practice” (by Head
of Research, Institute of Public Administration, Dublin, Ireland). IBM Center for the Business of
Government – Managing for Performance and Results Series, p 26. Ver especialmente el
Apéndice A.
Para una revision de las prácticas de muchos de los países que han optado por focalizar
estratégicamente la acción gubernamental en resultados e impactos, ver Perrin, Burst (2006)
Moving from Outputs to Outcomes: Practical Advice from Governments Around the World.
Publicación conjunta de The World Bank y IBM Center for the Business of Government –
Managing for Performance and Results Series (enero)
Referencias bibliográficas (continuación)
NGP.
Una buena presentación de la NGP se encuentra en los trabajos de J. Boston. Ver Boston, J. (1996). «Separation of Policy and Operations in Government: The New Zealand Experience", en I. G. Network (ed.) Policy and Operations. Ottawa: Canadian Centre for Management Development; Boston, J. (1995). "Inherently Governmental Functions and the Limits to Contracting Out". en J. Boston (ed.) The State under Contract. Wellington, New Zealand: Bridget Williams. pp 78-111; Boston, J., John Martin, June Pallot and Pat Walsh (1996). Public Management: The New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press.
Los análisis más profundos de esta corriente se han centrado en la teoría y la aplicación del contratoentre entidades públicas, llamado también cuasi-contrato. Para una presentación de la estrategia de un gobierno de país, a la vez OCDE y latinoamericano, hacia la gestión por resultados, con interesantes comparaciones con Malasia, ver Seebach, C. (2010) “Agenda de Modernización del Estado del Presidente Piñera”. Unidad Presidencial de Gestión del Cumplimiento – Gobierno de Chile -Jefe División de Coordinación Interministerial, Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Presentación en la Universidad Católica, Santiago, 24 de junio, 2010.
Para un análisis de los alcances y la eficacia de los contratos entre niveles de gobierno, ver OCDE (2007) Linking Regions and Central Governments – Contracts for Regional Development. Este estudio dio lugar a una serie de monografías por país sobre el mismo tema, entre otros, Alemania, Canadá, España, Francia, Italia. Ver también Ver también Charbit, C. and M. Michalun (2009), "Mind the gaps: Managing Mutual Dependence in Relations among Levels of Government", OECD Working Papers on Public Governance, No. 14, OECD Publishing, OECD. doi:10.1787/221253707200
Referencias bibliográficas (continuación)
GBR.
En los últimos 25 años la corriente de la gestión basada o focalizada en el desempeño pasó de ser una rama más o menos independiente o marginal de la administración pública a convertirse en su eje conceptual dominante, con fundamentos epistemológico-conceptuales propios, técnicas e instrumentos particulares y cobertura de todo el ciclo de la gestión pública, desde la formulación de políticas hasta el control de resultados y la rendición de cuentas. Cf. Talbot, C. (2010) Theories of Performance –Organizational and service improvement in the public domain. Oxford University Press, Oxford.
La inspiración parece remontarse a los trabajos pioneros de Peter Drucker. Cf. Drucker, P. F. (2006) Classic Drucker – from the pages of Harvard Business Review. Peter F. Drucker, ‘the man who invented management’. Harvard Business Review, Cambridge. En épocasmás recientes, fueron pioneros, entre otros, los trabajos de Kaplan y Norton a propósitodel Balanced-Scorecard. Cf. Kaplan, R. S. y Norton, D. P. (1992) “The Balanced Scorecard – Measures that drive performance”, Harvard Business Review, enero-febrero1992. Cf. Osborne, D. y Gaebler, T. (1992) Reinventing Government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Addison-Wesley Publishing Co. New York
Referencias bibliográficas (continuación)
Varios ángulos de cuestionamiento del concepto y el rol del programa.
- Institute for Public Policy Research (2014) The Condition of Britain
- La evaluación de políticas públicas debe ser principalmente simultánea y se centra en la implementación. Banco Mundial (2010).La formulación de políticas en la OCDE – Ideas para América Latina http://siteresources.worldbank.org/EXTLACREGTOPPUBSECGOV/Resources/OECD_IDEAS_spanish.pdf
- Arellano, D. et al (2012) Sistemas de Evaluación del Desempeño para organizaciones públicas – ¿Cómo construirlos efectivamente? CIDE
- - Goldsmith, S. (2013) “Innovation in Government”, PPT, Harvard Kennedy School . Director Innovation in American Government Program
- NAO (2013) Evaluation in Government
- Drucker, P (2001) The Essential Drucker. Harvard U Press
Sobre Desarrollos de “Centro de Gobierno”
- Shostak, Ray (2010) “Driving performance from the Centre” – Head of the Prime Minister’s Delivery Unit and Director General Performance Management. Public Sector Performance Course, 27 de abril (la traducción es nuestra)
- BID (2014) The Role of the Center of Government – A literatura Review (serie periódicamente actualizada del BID, iniciada en 2013)
- BID (2013) Centro de Gobierno en Chile
Algunas Referencias bibliográficas (continuación)
Proliferación de modalidades de evaluación – Banco Mundial
- Cómo Crear Sistemas de SyE que Contribuyan a un Buen Gobierno
http://siteresources.worldbank.org/EXTLACREGTOPPUBSECGOV/Resources/OECD_IDEAS_spanish.pdf
- Evaluaciones influyentes
http://lnweb90.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/24cc3bb1f94ae11c85256808006a0046/3e4b1a4e9833ec8985256f170056a35a/$FILE/influential_evaluations_ecd_spanish.pdf
- Public Sector Performance: The Role of Evaluation
http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/4585664-1253284084744/Publicsectorbook.pdf
http://siteresources.worldbank.org/EXTLACREGTOPPUBSECGOV/Resources/OECD_IDEAS_spanish.pdf
Algunas Referencias bibliográficas (continuación)
Nuevos Instrumentos de monitoreo
- World Bank – WBI (2012) Strategic planning for quality control of policy making
- Banco Mundial (2010) Evaluación de la Trayectoria de Implementación de la Reforma Previsional de Chile
- Pollitt, C. (2013) Government for the Future
- HM office (2013) Citizen Journey Mapping
http://cdd.stanford.edu/
http://www.insights-us.com/149856/Governments-en
HM Office (2013) Transforming the Citizen Experience – One stop shop
- Muir, R. et al (2014) Many to Many – How the Relational State will transform public services. Institute forPublic Policy Research
- “Mobile Tech as Disruptive Innovation in Government”. Entrega especial de Reform, 2014
- Gobierno de Pakistán (2014) “Mobiles and Governance”, presentación en PPT
- Manning, N. et al (2008) “Helping governments keep their promises”, documento no publicado, Banco Mundial
Algunas Referencias bibliográficas (continuación)
Capacitación e Institucionalización para M&E
- Desarrollo de la Capacidad de Evaluación Documento 15
http://siteresources.worldbank.org/EXTLACREGTOPPOVANA/Resources/InstitucionalizacionSME.pdf
- Desarrollo de la Capacidad de Evaluación - Documento 16
http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/4585664-
1253899870336/ecd_wp16_spanish.pdf
- Fortalecimiento de la Capacidad de Evaluación - Documento 6 Keith Mackay
http://siteresources.worldbank.org/EXTEVACAPDEV/Resources/4585672-
1252437578683/ECD_WP6_es.pdf
- Hacia la Institucionalización de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación en América Latina y el
Caribe: Actas de una Conferencia del Banco Mundial/Banco Interamericano de Desarrollo.
http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/4585664-
1253899870336/proceedings_la_sp.pdf
Algunas Referencias bibliográficas (continuación)
REFORMAS PRO DESARROLLO NSTITUCIONALIZACIONAL CON MAYOR COORDINACIÓN
The Financial Times, “A great British hope goes global”, 31 de octubre, 2012, p 10.
- Bouckaert, G., Peters, B. G. y Verhoest, K. (2010) The Coordination of Public Organizations –Shifting Patterns of Pubic Management. Palgrave-Macmillan, Londres. especialmente Parte 2.
- OECD (1999) Public Management Service – Public Management Committee – “Synthesis of Reform Experience in Nine OECD Countries: Government Roles and Functions and Public Management – - Government of the Future: Getting from Here to There” – Symposium, París, 14-15 de Septiembre.
- Verhoest, K. et al, (2010) Autonomy and Control of State Agencies – Comparing States and Agencies. COST- Public Sector Organizations. Palgrave Macmillan. Londres. Desarrollos similares se observan en algunas de las más avanzadas administraciones de América Latina.
Governments More Reliable Through Improved Policy Management”, The World Bank - South Asia Region- Internal Discussion Paper, April, Report No. IDP-187
Algunas Referencias bibliográficas (continuación)
REQUERIMIENTOS Y SUPUESTOS DEL NUEVO MONITOREO.
- Hill, Michael, and Peter Hupe. (2002) Implementing Public Policy: Governance in Theory and Practice.
Thousand Oaks, CA: Sage Publications; Kettl, Donald F. (1997) «The Global Revolution in Public Management:
Driving Themes, Missing Links», en Journal of Policy Analysis and Management, vol. 16, No. 3, pp 446–62;
- Lan, Zhiyong, and Hal G. Rainey. (1992} “Goals, Rules, and Effectiveness in Public, Private, and Hybrid
Organizations: More Evidence on Frequent Assertions about Differences”, en Journal of Public Administration
Research and Theory, vol. 2, No. 1, pp 5–28;
- Walker, Richard M., and George A. Boyne. (2006) “Public Management Reform and Organizational
Performance: An Empirical Assessment of the U.K. Labour Government’s Service Improvement Strategy”, en
Journal of Policy Analysis and Management, vol. 25, No. 2, pp 371–393.
- También, OECD (2011), Towards More Effective and Dynamic Public Management in Mexico, OECD Public
Governance Reviews, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264116238-en
