1

INFORME ALTERNATIVO SOBRE EL CONVENIO 169 DE LA OIT Presentación 3 Metodología 3 Introducción

Pueblos Indígenas en el Perú 4 Presencia de los Pueblos Indígenas 6

CAPITULO I: AUTONOMIA Y PARTICIPACION POLITICA 6 1.1. Los Pueblos Indígenas en la Constitución y las leyes. 6 1.2. Autogobierno y participación política 8 1.3. Representación política 9 1.4. Cuota Indígena 9 1.5. Participación indígena en los gobiernos subnacionales 10 1.6. Exclusión por la lengua 11 CAPITULO II: CONSULTA PREVIA, LIBRE E INFORMADA 12 2.1 Acerca de la Consulta Previa, Libre e Informada 12 2.2. Normatividad vinculada a procesos de consulta 15 CAPITULO III: DERECHO CONSUETUDINARIO 17 3.1. Derecho consuetudinario en la legislación 17 3.2. Reconocimiento del derecho consuetudinario en sentencias judiciales 19 3.3. Proyectos de ley de coordinación entre operadores de justicia ordinaria y justicia comunal 19 3.4. Inclusión de parámetros de respeto a los derechos humanos 21 3.5. El criterio del error culturalmente condicionado 21 Recomendaciones 26 CAPITULO IV: TERRITORIALIDAD 27 4.1. Tierras y territorio 27 4.2. Territorio y legislación 30 4.3. Saneamiento y titulación de tierras 31 4.4. Inscripción de las comunidades nativas y propiedad de la tierra 35 4.5. Problemas de territorio en las comunidades campesinas 40 4.6. Otros problemas 43 Recomendaciones 44 CAPITULO V: RECURSOS NATURALES 46 5.1. Recursos naturales y normatividad nacional e internacional 46 5.2. Explotación de recursos naturales y beneficios para pueblos indígenas 48 5.3. Recursos naturales y procesos de consulta 50 5.4. Secuelas ambientales por explotación de recursos naturales 52 5.5. Recursos forestales 52 5.6. Recursos mineros e hidrocarburos y procesos de consulta 54 5.7. Estudios de impacto ambiental y recursos naturales 55 Casos relevantes: Accionar del INRENA y casos de corrupción 56 CAPITULO VI: PUEBLOS INDIGENAS EN SITUACION DE AISLAMIENTO VOLUNTARIO Y CONTACTO INICIAL 59

2

CAPITULO VII: EDUCACION 61 7.1. El derecho a la educación 61 7.2. Educación Bilingüe Intercultural 62 7.3. La política de educación intercultural 64 7.4. La conservación de lenguas indígenas 65 7.5. La cobertura y la calidad de la educación 67 7.6. Nivel de instrucción de los Pueblos Indígenas 67 7.7. Situación educativa de los Pueblos Indígenas 69 7.8. Casos emblemáticos 72 Conclusiones y Recomendaciones 72 CAPITULO VIII: SALUD 77 8.1. El derecho a la salud 77 8.2. Política Nacional de salud 78 8.3. Gasto público en salud 79 8.4. Situación de la salud en el Perú 80 8.5. Mortalidad infantil 81 8.6. Morbilidad en las regiones 84 8.7. Indicadores de recursos, acceso y cobertura 90 8.8. Política de Salud Indígena 93 8.9. Estrategia de salud de los Pueblos Indígenas 94 8.10. Salud de los Pueblos Indígenas 94 8.11. Actuación de la Defensoría del Pueblo 98 8.12. Casos emblemáticos 99 Conclusiones y Recomendaciones 101 ANEXOS

A. Ubicación de grupos étnicos de la amazonía peruana 106 B. Peligro de desalojo de la Comunidad Nativa Churinashi 111 C. Mapa de lotes con contratos para operaciones petroleras 115

3

PRESENTACIÓN El Estado Peruano presenta periódicamente a la Organización Internacional del Trabajo una Memoria respecto al grado de cumplimiento del Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales. En el Perú se encuentra vigente este convenio desde el 2 de febrero de 1995.1 Resulta necesario que desde la sociedad civil y desde las organizaciones indígenas, la OIT pueda contar con información alternativa sobre el grado de cumplimiento de este convenio. En tal sentido, quienes participamos en el Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos2, y las organizaciones indígenas que lo suscriben, ponen a disposición el presente informe alternativo que pretende mostrar a la OIT los avances y límites del Estado Peruano en su deber de cumplimiento a fin que se incorporen los correctivos necesarios METODOLOGÍA Este Informe busca establecer algunos elementos necesarios para la construcción de una visión integral y ordenada de las políticas públicas asumidas con relación a los pueblos indígenas. Sus carencias, avances, retrocesos, factibilidad y correspondencia con la realidad de quienes son sus principales beneficiarios. En esto no se quiere ofrecer una mera contraparte, sino una herramienta para la elaboración de propuestas viables que puedan incorporarse en las agendas nacionales, regionales y locales. Para la elaboración del Informe se ha seguido la estructura del Sistema de Monitoreo del Convenio Nº 169 de la OIT sobre la base de tres fuentes principales: el Formulario de Memoria relativo al Convenio Nº 169 de la OIT, la sistematización de las principales disposiciones de dicho instrumento internacional y los talleres macrorregionales con representantes de organizaciones indígenas de las regiones San Martín, Ayacucho, Satipo, Pucallpa y Puno y el encuentro final realizado en Lima, durante los meses de marzo a junio del presente año. El Sistema de Monitoreo del Convenio Nº 169 de la OIT ha recogido los derechos y las temáticas planteadas en dicho instrumento internacional que tienen mayor relevancia, tanto por la incidencia de situaciones de vulneración como por los avances efectuados para su implementación por los propios pueblos indígenas y por las entidades estatales. Las temáticas identificadas fueron las siguientes: a) Autonomía y Participación Política; b) Consentimiento previo, libre e informado; c) Derecho Consuetudinario; d) Territorialidad; e) Recursos naturales; f) Educación; y g) Salud. Para cada una de ellas, se establecieron indicadores que permitieran medir el grado de avance de la

1 El Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes fue aprobado en 1989. Mediante Resolución Legislativa Nº 26253 del 2 de diciembre de 1993, el Perú aprobó dicho convenio. Fue ratificado por el Poder Ejecutivo el 17 de enero de 1994. Para el Perú entró en vigencia el 2 de febrero de 1995. La última memoria presentada por el Perú a la OIT respecto al cumplimiento de este convenio, fue en el 2004 y consideramos que debería ser un documento hecho público por el Estado y con conocimiento de las organizaciones indígenas. 2 El Grupo de Trabajo de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, se formó en el año 2004, habiendo realizando diversas labores de incidencia y propuestas a favor de los pueblos indígenas. Entre las organizaciones que suscribimos el presente informe se encuentran: Las organizaciones indígenas que suscriben este informe son:

4

acción del Estado y determinar las necesidades de más urgente atención. Todas fueron consideradas en el desarrollo del presente Informe. Igualmente, se ha sostenido entrevista con diversos funcionarios del Estado relacionados con la problemática de los pueblos indígenas3, también con el Jefe de la Oficina Subregional Andina de la OIT, Dr. Ricardo Hernández-Pulido. Mención especial merece Jacob Kopas y un grupo de estudiantes de la Universidad de Harvard- EEUU4, quienes gentilmente han colaborado en brindarnos fundamentos respecto al Convenio 169 OIT y una revisión del borrador del informe con sus siempre valiosas sugerencias. Asimismo, se ha procurado recoger las fuentes más importantes, privilegiando los estudios realizados por las organizaciones indígenas, las entidades estatales y las instituciones no gubernamentales directamente relacionadas con los temas fijados por el Convenio Nº 169 de la OIT. Asimismo, se ha consultado diversa bibliografía. INTRODUCCIÓN Pueblos Indígenas en el Perú Las estadísticas respecto al número de personas que conformaría la población indígena en el país nos remiten a las recogidas en el censo del año 1993, en el que se estimó que en el país existían 8`793,295 indígenas entre andinos y amazónicos5, de los cuales el 97.8 % correspondería a población andina, siendo los andinos quechuas, el 90.9 %, andinos aymaras el 6.9% y un 2.1% población amazónica. El Instituto Nacional de Estadística- INEI, ha publicado el informe “La Población de las comunidades indígenas de la Amazonía”6, sin embargo, dicho informe también se basa en los datos del año 1993. Una investigación del Instituto de Estudios Peruanos7, considera que la Encuesta Nacional de Hogares del año 20018, cuenta con “diferentes

3 Las entrevistas fueron con funcionarios de la Defensoría del Pueblo- Programa de Comunidades Nativas, del Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Agricultura, Instituto Nacional de Recursos Naturales- INRENA, Proyecto Especial de Titulación de Tierras, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe y Rural. 4 Su aporte nos fue enviado con el tema “Investigación sobre legislación y jurisprudencia internacional relativa a los derechos de los pueblos indígenas en Perú”, de fecha 26 de enero de 2006. El estudio contó con la participación de Stephanie Brewer, Jacob Kopas, Colette Connor, así como de HLS Advocates for Human Rights. La versión fue revisada por Jim Cavallaro, Director Clínico. 5 Matos Mar, José. Población y Grupos Étnicos de América, en América Indígena, núm. 4, México, Instituto Indigenista Interamericano, 1993, 1993, pp. 155-234. 6 INEI, Lima 1997. 7 Trivelli, Carolina, Los Hogares Indígenas y la pobreza en el Perú – Una mirada a partir de la información cuantitativa. IEP, Documento de Trabajo Nº 141, Lima –Enero 2005. Según este estudio, “se incluyó hasta seis preguntas relevantes para determinar la condición étnica de los jefes de hogar y de sus cónyuges El módulo de la ENAHO (Encuesta Nacional de Hogares) incluyó hasta seis preguntas relevantes para determinar la condición étnica de los jefes de hogar y de sus cónyuges: la tradicional consulta sobre la lengua materna de cada uno de ellos, y otras sobre la lengua que más utilizan, la lengua de sus padres, la de sus abuelos, si conocen otros idiomas y con qué grupo étnico se identifican (quechua, aymara o amazónico, entre otros), esto último llamado “autoidentificación” o “autoadscripción”. A lo largo del texto nos referiremos a estas distintas maneras de identificar a la población indígena, pero tomaremos como definición básica la tenencia de una lengua materna distinta del castellano o de un idioma extranjero”. 8 INEI, X Encuesta Nacional de Hogares- IV Trimestre, 2001.

5

variables que permiten iniciar la discusión no sólo sobre cómo clasificar a la población (de indígena o no indígena) sino sobre las distintas maneras de entender lo indígena”. ¿Cuál ha sido el criterio censal para considerar a una persona como indígena? ¿Son el idioma materno o el autorreconocimiento los criterios utilizados? ¿Qué sucede respecto de las personas que siendo indígenas no se autoreconocen como tal debido al sentimiento de exclusión y discriminación que pueden haber sufrido en la sociedad? Preguntas que no se encuentran debidamente explicadas en los documentos del INEI, lo que consideramos una omisión relevante que debe ser subsanada en los siguientes trabajos censales. Al respecto, el Comité de Expertos de la OIT observó que no existe uniformidad en el uso de criterios para determinar cuándo estamos frente a un indígena o no, “ya que se utilizan diferentes acepciones para describir a las poblaciones indígenas dependiendo de la situación geográfica de su localización y situación” 9 En el mismo sentido, el BID considera que los diversos países manejan conceptos que en algunos casos pueden incluir criterios estereotípicos o discriminatorios, y que no existe una definición única de quiénes son los pueblos indígenas10. Para contar con una información estadística confiable resulta necesaria la precisión de los criterios operativos de trabajo así como contar con personal idóneo debidamente entrenado con un enfoque intercultural. En el último censo realizado el 2005, el INEI no incorporó variables del componente étnico y multicultural que permita actualizar las estadísticas sobre los pueblos indígenas y su problemática, esto a pesar que existe una ley al respecto11, por lo que esta omisión debe subsanarse en los próximos trabajos censales. Perú: Presencia de los pueblos indígenas Censo de la población indígena12 Nombre Población Nombre Población I. Andinos 8.603.0001. Quechua 8.000.000 Quechua Cusco/ Collao Quechua Ayacucho /Chanca Quechua Junin/ Huanca Quechua Anchash/ Huailas Quechua Cajamarca/ Ferreñafe Quechua Amazonas/San Martín

22. Cocama/Cocamilla 9.103 23. Culina 297 24. Ese’Eja 782 25. Huambisa 8.444 26. Huitoto 1.003 27. Inganos 185 28. Jibaro 167 29. Kichua 928

9 Organización Internacional del Trabajo, Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Perú del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (169), conclusiones, Punto 25. 10 BID, Estrategia para el desarrollo indígena, Departamento de desarrollo sostenible, Febrero 2006, pp. 2. 11 La Ley Nº 27778, señala que: “Los censos de población y vivienda deben incorporar variables del componente étnico para la identificación de las condiciones generales de los diferentes grupos étnicos…”. A nuestro entender, no resulta suficiente que en los formatos utilizados por el INEI “Censos Nacionales: X de Población y V de Vivienda, 2005-2009”, aparezca la pregunta Nº 405 donde se indaga respecto al idioma o lengua que se aprendió a hablar en la niñez, así como la pregunta Nº 414 dónde se señala: “Por sus antepasados y de acuerdo a sus costumbres ¿Ud. se considera de origen: 1. Quechua? 2. Aymara? 3. De la Amazonía? 4. Negro/Mulato/Zambo? 5. Blanco? 6. Mestizo? 7.Otro? 12 Matos Mar, José. Op. Cit. Construido en base a los datos del Censo de 1993 del INEI.

6

Quechua del Oriente (Pastaza-Tigue-Napo-Ucayali) Quechuas Urbanos 2. Aimara 603.000 Collavina(sureño/Colla) 600.000 Tupina (central) Jacaru/Cauqui 3.000 II. Amazónicos 190.295 3. Achual 4. Aguaruna 4.358 5. Alama 41.659 6. Amahuaca 419 7. Amaiweri/Kisambaeri 37 8. Amarakaeri 364 9. Amuesha 383 10. Arabela 294 11. Arakmbet 515 12. Arawak 1.17913. Arazaeri 67 14. Ashaninka 51.063 15. Bora 883 16. Cacataibo 2.134 17. Candoshi 1.586 18. Caquinte 78 19. Cashinahua 957 20. Chamicuro 127 21. Chayahuitas 13.567

30. Kichwaruna 147 31. Maijuna 166 32. Mastanahua 119 33. Matsiguenga 8.965 34. Muinane 42 35. Nuahua 109 36. Nomatsiguenga 1.399 37. Ocaina 408 38. Pano 900 39. Piro 2.909 40. Pukirieri 58 41. Quechua 8.646 42. Secoya 32943. Shapra 581 44. Sharanahua 259 45. Shipibo 16.08546. Ticuna 1.259 47. Uraninas 49 48. Wachipaeri 16549. Yagua 2.629 50. Yaminahua 269 51. Yanesha 4.025 TOTAL 8.793.295

El Instituto de Bien Común, ha elaborado el mapa titulado “Comunidades Nativas Tituladas por Grupos Etnicos”, en el que se muestra la ubicación de 39 grupos étnicos diferentes por toda la Amazonía Peruana. Cubre la Selva Central, la Selva Norte, Loreto y los departamentos de San Martín y Madre de Dios.13 Comparando algunos datos oficiales se observa que en algunos casos ha aumentado la población por grupo étnico y en otras ha sufrido una disminución (Ver Anexo). CAPITULO I. AUTONOMIA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA 1.1 Los Pueblos Indígenas en la Constitución y las leyes

13 Contiene la información más actualizada hasta la fecha y las estadísticas obtenidas en Perú sobre las comunidades nativas de la Amazonía Peruana. Los resultados son el producto de las investigaciones llevadas a cabo desde el año 2004 con representantes de diferentes federaciones y organizaciones indígenas. Contiene información sobre 933 comunidades nativas que representan el 65% del número total de comunidades nativas que existen en el Perú (estimadas en 1,450 comunidades.) Las comunidades cubiertas en el mapa incluyen comunidades tituladas, inscritas por titular y comunidades por inscribir y titular. De las 933 comunidades nativas, 847 son tituladas, 24 inscritas por titular y 62 por inscribir y titular

7

Una primera observación es que la categoría jurídica de “pueblos indígenas” no se encuentra en la Constitución peruana14. El sujeto jurídico creado por la colonia y admitido por la Constitución y la mayor parte de la legislación es el de “la comunidad”. Así, existen como categorías jurídicas las comunidades campesinas o las comunidades nativas. En el país se encuentran registradas unas seis mil comunidades15. Sin embargo, cabe apreciar que el término “pueblos originarios” ha irrumpido en la Constitución Política del Perú en el artículo 191º junto a la categoría “comunidades campesinas y nativas en la parte referida a los gobiernos regionales”16. Igualmente, es de observar una presencia aún minoritaria pero cada vez mayor de la categoría “pueblos indígenas” o “pueblos originarios” en las últimas normas dadas durante el gobierno del Presidente Alejandro Toledo. Así, en la Ley Nº 27811, se incorpora la categoría de pueblos indígenas al denominarse esta norma como “Ley que establece el régimen de protección de los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas vinculados a los Recursos Biológicos”17. En la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, igualmente se incorpora en algunos artículos la denominación de “pueblos indígenas” en forma paralela al de “comunidades campesinas y nativas”18. También tenemos que el dictamen aprobado en noviembre de 2005 en la comisión de Pueblos Andinoamazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República ha sido denominado como “Ley General de Pueblos Originarios o Indígenas, comunidades campesinas y comunidades nativas”19. Resolver lo anterior, resulta clave para comprender la orientación de la normativa, por cuanto si asumimos el concepto de pueblos indígenas como preexistentes a la formación del Estado peruano, asumimos también que sus derechos son anteriores a la formación del Estado “o dicho de otro modo, tienen derechos no derivados del sistema jurídico actual”20 Ballón considera que “… a lo que se alude es al origen del derecho, su procedencia: anterior a la formación del Estado peruano. Lo cual quiere decir, que son pueblos en tanto han sufrido un proceso colonial que redujo su status

14 Entrevista a Francisco Ballón. “Perú no cumple el Convenio 169” En: Pueblos Indígenas y derechos constitucionales en América Latina: un panorama. Cletus Gregor Barié 2da. Edición, Bolivia 2003, pp. 496 15Entrevista a Francisco Ballón. Op. Cit, pp. 496, “Tenemos más de seis mil comunidades: seis mil títulos, seis mil actas, asambleas, trámites, reclamos, intereses y demás, cuyo objetivo cumplido es la división, fragmentación de los reclamos indígenas. Es comparable al descuartizamiento del último Inca. En el campo jurídico los pueblos indígenas peruanos han sido descuartizados en miles de personas jurídicas” 16 Constitución Política del Perú, Artículo 191º, texto según la Ley Nº 28607, publicada el 4 de octubre de 2005. 17 Ley Nº 27811, fue publicada el 10 de agosto de 2002. 18 Ley Nº 28611, Publicada el 15 de octubre 2005. Artículos 71 y siguientes. 19 Congreso de la República, dictamen de la Ley General de Pueblos Originarios o Indígenas, Comunidades Campesinas y Nativas, Artículo 3º, Aquí se define a los pueblos originarios o indígenas como “aquellos que se auto reconocen como tales, mantienen una cultura propia, espacio territorial, idioma o lengua aborigen y forma de organización, y se encuentran en relación con el Estado. En éstos se incluye a los pueblos en aislamiento voluntario o contacto inicial, y puede también incluir a las comunidades campesinas y nativas” Esta definición no dista de crear cierta confusión, pues una de las formas de organización que pueden tener los pueblos indígenas son las comunidades, no es que las comunidades sean pueblos indígenas u originarios. Asimismo en esta definición está ausente una de las expresiones más características de los pueblos indígenas, cual es el de ser pueblos con derechos anteriores a la formación del Estado. 20 Ballón, Francisco y Defensoría del Pueblo, Manual del Derecho de los Pueblos Indígenas. Doctrina, principios y normas” Segunda edición, Lima- Perú, septiembre 2004.

8

jurídico al de “comunidades”. En definitiva, se trata de pueblos que tienen un estatus jurídico propio, suspendido por una causa arbitraria e injusta”21 Por ello, es de suma importancia cuando se considera que “… resulta notable que los Estados y la sociedad civil Latinoamericana y de los países del norte, así como los organismos multilaterales tienen una deuda social, económica, política y cultural con nuestros pueblos y nacionalidades que no han asumido, y se hace imperativa la adopción de una política y visión basada en la refundación y reconstrucción de un nuevo orden jurídico institucional, social e intercultural, por lo que hacemos un llamado para revertir este proceso histórico de exclusión y marginación en el que hemos estado inmersos históricamente…”22 1.2 Autogobierno y Participación Política El término participación puede estar referido a muchos aspectos de los derechos de los miembros de los pueblos indígenas y sus comunidades. Una de sus connotaciones es la política ligada al ejercicio de una ciudadanía diferenciada. La Constitución Política de 1993 introdujo dos preceptos novedosos uno referido al reconocimiento de la identidad étnica como derecho fundamental de toda persona (art.2, inc.19); y el reconocimiento de la jurisdicción indígena y el derecho consuetudinario dentro del territorio comunal. El derecho a la autonomía o autogobierno está expresado en el art. 89 de la Constitución Política, donde se reconoce que las comunidades campesinas y nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas; son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras. Así como en lo económico y administrativo, pero todo ello dentro del marco que la ley del Estado establece. La autonomía está limitada por la ley del Estado. Para el Convenio 169 OIT, el derecho a la autonomía consistiría en que los pueblos indígenas puedan reforzar y conservar sus propias características políticas, económicas, sociales y culturales; consistiría en que puedan mantener sus propios sistemas de autoridad y de administración de justicia; consistiría en el derecho a participar, si así lo quieren, en la vida política, económica, social y cultural; consistiría en el derecho a mantener y desarrollar su propia identidad, identificarse y ser reconocidos como tales; consistiría en poder gestionar, administrar sus tierras y recursos; consistiría en definir sus prioridades de desarrollo; consistiría en gestionar los servicios de salud y educación, etc. Las organizaciones indígenas han visto necesaria formular una modificación constitucional para que sean reconocidos como “pueblos”, descendientes de poblaciones originarias, y para que se les reconozcan constitucionalmente sus derechos colectivos teniendo como referente jurídico la firma del Convenio 169. La Guía del Convenio 169/OIT afirma que los pueblos indígenas deberían tener el mayor control posible sobre su vida y futuro y que los gobiernos deberán proporcionar los medios y recursos que sean necesarios para tales efectos. Añade que los pueblos indígenas deben participar en los procesos de toma de decisiones y tener la posibilidad de autoidentificarse así mismos como parte de los pueblos indígenas. En el 21 Ballón, Francisco y Defensoría del Pueblo, Op. Cit. pp. 59 22 Declaración de Lima de los Pueblos Indígenas, Afrodescendientes y organizaciones fraternas de América Latina. Lima, 24 de Junio 2006. Encuentro Internacional “Agendas Públicas en una Visión Intercultural: Exclusión e Inclusión de los Pueblos Indígenas en América Latina” www.pazyesperanza.org

9

Convenio también hay disposiciones que les reconocen la responsabilidad y el derecho a decidir sus propias prioridades de desarrollo y a participar en la formulación, aplicación y evaluación de los programas que les afecten (art. 7) como por ejemplo lo dispone para los servicios de salud (art. 25) y educación (art. 27). Esto es parte del derecho a la libre determinación. Lo más cercano que expresa el Convenio 169 sobre libre determinación es el artículo 7 (1):

Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir su propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.

Según lo anterior los pueblos indígenas deben ser considerados y valorados como todos los pueblos pero al mismo tiempo tienen derecho a ser considerados diferentes y a ser respetados como tales. Esto exige una ciudadanía diferenciada.

Los derechos de participación política dentro del principio de autonomía limitada es particularmente sensible. En Perú hace falta construir mucho para que los pueblos indígenas puedan determinar libremente sus relaciones con el Estado dentro de las reglas de coexistencia, beneficio mutuo y pleno respeto. En la práctica el derecho a la autonomía o al autogobierno se ejerce de manera muy limitada. Las autoridades comunales tienen derecho a manejar sus asuntos internos e incluso a regir la vida de sus miembros con las salvedades que establece la legislación peruana. 1.3 Representación política En el caso peruano los pueblos indígenas no tienen escaños en el Congreso, ni se les ha reconocido representación directa en los gobiernos subnacionales. La representación política debe ser ejercida dentro de los mecanismos reconocidos a la sociedad civil en general. Las organizaciones indígenas todavía necesitan de los partidos políticos u otras alianzas para garantizar su representación en los distintos niveles de gobierno. Los representantes indígenas que han llegado a ocupar cargos como congresistas, alcaldes o regidores lo han logrado con mucho sacrificio y necesariamente apoyados por un voto unificado que pocas veces se da; en otras casos la representación ha sido posible debido a la política de “cuotas”, no siendo ello un mecanismo idóneo del derecho que les corresponde a los pueblos indígenas de tener una representación política directa.

1.4 Cuota indígena En el año 2002 para los cargos electivos regionales (presidente, vicepresidente y consejeros regionales), la ley señalaba que las listas deberían de estar conformadas por una cuota no menor de un 30% de hombres o mujeres, un mínimo de 15% de representantes de comunidades nativas. Las listas municipales (alcalde y regidores) debían presentar los mismos porcentajes de cuotas. La ley fue bien acogida aunque la cuota se aplicó de manera restrictiva al no proceder para la lista de los concejos distritales municipales, siendo justamente éstos de vital importancia para los pueblos indígenas.

10

La cuota indígena no puede considerarse un derecho colectivo o expresión de una política de Estado basada en el pluralismo cultural o político. Es una acción afirmativa. La acción afirmativa se concibe como una política correctora y de compensación capaz de crear, o recrear, “iguales oportunidades”, o sea, iguales posiciones de partida para todos. El objetivo de la acción afirmativa es borrar las diferencias que perjudican para después restablecer la ley igual para todos (Sartori, 2001: 83)23.

En ese sentido las acciones afirmativas se caracterizan por su carácter temporal, existiendo para mitigar o borrar discriminaciones. En cambio, una política basada en el respeto a la diversidad no incluye acciones afirmativas sino políticas de reconocimiento permanentes que discriminan para diferenciar. En Perú no existen políticas de reconocimiento y por lo tanto no existe una política intercultural. Sin dudar de los beneficios de la cuota indígena en las listas electorales regionales y municipales, en las elecciones del año 2002 se presentaron obstáculos por el hecho de que estar en una lista no aseguraba la representación. Al implementarse la cuota quedaron develadas algunas de sus debilidades:

o La cuota no insertaba eficazmente a los pueblos indígenas en los gobiernos

subnacionales sólo lo hacia en las listas; o Algunas agrupaciones políticas convocaron a miembros no representativos de

los pueblos indígenas en sus listas sólo para cumplir con la ley; o A menudo las organizaciones políticas colocaron a los representantes de los

pueblos indígenas en un lugar poco privilegiado dentro de sus listas. La ley de cuotas aplacó las expectativas de la ley Nº 27680, que modificó el capítulo constitucional sobre la descentralización que en su artículo 191 ordenaba:

(...) La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales.

El Congreso reglamentó de manera restrictiva el mandato constitucional con la ley de cuotas mínimas en las listas electorales. Por lo demás es importante resaltar la importante omisión de las comunidades campesinas en el sistema de cuotas mínimas. En Perú reconocer cuotas o cupos indígenas dentro de las estructuras públicas depende en gran medida del tipo de presión que ejerzan las organizaciones indígenas y de la voluntad política del gobierno. Por ejemplo, algunos gobiernos regionales han reconocido como acción afirmativa la representación indígena directa dentro de los Consejos de Coordinación Regional.

1.5 Participación indígena en los gobiernos subnacionales Asunto novedoso que trajo la descentralización es la institucionalización de la participación de la sociedad civil en los gobiernos subnacionales. Éstos están

23 La Sociedad multiétnica. Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros. Madrid: Grupo Santillana de Ediciones, 2002 pp. 83-89.

11

obligados a formular y aprobar el plan de desarrollo y el presupuesto concertando con la sociedad civil.24 Pero el proceso descentralizador ha incluido mecanismos de participación para la “sociedad civil”. Los pueblos indígenas participan de igual a igual con otros agentes sociales y económicos para lograr ser considerados dentro de los planes de desarrollo y del presupuesto participativo. Uno de los problemas es que la sociedad y los funcionarios no están por lo general lo suficientemente sensibilizados para reconocer que los pueblos indígenas se encuentran entre las poblaciones más excluidas y que necesitan ser priorizados en los planes de desarrollo, y requieren de una asignación especial de recursos. La asignación de recursos podría ser una realidad si se cumpliera con el principio de equidad. Por otro lado, la propia Ley de Bases para la Descentralización exige a los representantes de la sociedad civil, entre ellas a las organizaciones locales o regionales de indígenas, contar con personería jurídica inscrita y con tres años de ejercicio con registro para poder ser acreditados ante un Consejo de Coordinación Local o un Consejo de Coordinación Regional, sin embargo, en zonas o regiones con una ausencia casi total del Estado, ello resulta muchas veces en una barrera difícil de superar. El Convenio insta al Estado a insertar eficazmente a los pueblos indígenas en los planes de desarrollo regional y local, poniendo especial atención a temas como el empleo, la educación y la salud, contándose con la participación y colaboración de los pueblos interesados, lo que aseguraría la igualdad de oportunidades.

De otro lado, a pesar de que el proceso descentralizador ha centrado sus principios rectores en los de equidad, inclusión y participación, no se toma en cuenta la diversidad cultural de la sociedad y las desigualdades sociales existentes en ella. La sociedad civil es homogeneizada y por lo tanto las aspiraciones indígenas son neutralizadas. Así, es prioritario que los gobiernos subnacionales a fin de cumplir con el principio de inclusión sin discriminación, consideren las desigualdades sociales y la diversidad cultural para favorecer un desarrollo sin discriminación más aún si dentro de sus jurisdicciones existen pueblos indígenas. 1.6 Exclusión por la lengua El Perú es un país multilingüe y a pesar de ello no existen derechos lingüísticos que hagan operativos los preceptos constitucionales sobre el derecho a la lengua y el uso de intérprete. Los miembros de pueblos indígenas en el ámbito público no tienen derecho de expresarse y ser atendidos en su lengua. Están prácticamente obligados a usar el idioma predominante para insertarse en lo público. Esta realidad excluye a los ciudadanos indígenas del ejercicio de sus derechos sociales y políticos.

24 Los presupuestos concertados están regulados por la Ley Nº 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 171-2003-EF. También por el El Instructivo MEF que contiene orientaciones para que los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales desarrollen articuladamente el proceso presupuestario para el año fiscal 2006. El Instructivo desarrolla en detalle los principios establecidos en el Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y contiene los lineamientos a los que hace referencia la Quinta Disposición Final del Reglamento. Ver marco legal.

12

Como señala Andrés Chirinos (2001:34) “En muchas zonas del Perú, con lenguas vernáculas habladas mayoritariamente por la población, incluso como lengua materna, no hay un reflejo de ello en la vida administrativa y económica que se da principalmente en castellano. Las explicaciones pueden ser muchas, pero es necesario resaltar que no tienen relación con las posibilidades de las lenguas sino con la situación de marginación social”.

La ley Nº 28106, Ley de Reconocimiento, Preservación, Fomento y Difusión de Lenguas Aborígenes aprobada en noviembre del 2004, ha enfocado a la lengua sólo como expresión cultural que merece preservación y difusión. Su reglamento debe incorporar las directrices de la Declaración Universal de Derechos Lingüísticos de la UNESCO, normativa que considera que los derechos lingüísticos son a la vez individuales y colectivos y que su goce es indispensable para el ejercicio de los derechos humanos y libertades fundamentales.

En Julio del presente año, dos mujeres congresistas han sido objeto de discriminación en el interior del propio Congreso de la República del Perú cuando hicieron la juramentación para su cargo en idioma quechua y utilizando una fórmula a la usanza tradicional andina, por lo que se les hizo repetir el acto de juramentación señalando que era inválido conforme al criterio determinado por tres congresistas encargados de la junta preparatoria. Algunos medios de comunicación dieron cuenta de los hechos, algunos de ellos cuestionando a las referidas congresistas por la decisión tomada de haberse expresado en quechua.25

1.7 Institucionalidad de INDEPA

El Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, INDEPA, ha sido creado como organismo rector de las políticas nacionales relativas a este importante sector de la población de nuestro país. La Ley N° 28495, le otorga la calidad de organismo público descentralizado, con personería jurídica de derecho público, rango ministerial y autonomía administrativa y presupuestal.1

Su principal función se relaciona con la elaboración de las políticas de desarrollo integral de los pueblos andino, amazónicos y afroperuanos, para lo cual debe formular y aprobar programas y proyectos de alcance nacional y regional. Está encargado de coordinar con los gobiernos regionales la ejecución de dichos planes y la conservación de la diversidad biológica y de los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas.2

Las organizaciones indígenas estimaron un importante avance la creación de este organismo público para que desde el Estado tenga un rol protagónico a favor de las demandas de los pueblos indígenas. Es preciso recordar que en el año 2001, durante el gobierno transitorio del Dr. Valentín Paniagua, se creó Mesas de Diálogo con

25 Las Congresistas en referencia son Hilaria Supa y María Sumire, ambas representantes por el departamento de Cuzco. 1 La referida ley publicada el 15 de Abril de 2005. Reglamento de la Ley del INDEPA, Decreto Supremo N° 065-2005-PCM 2 Ley del INDEPA, artículo 4°, incisos “d” y “f”.

13

participación de organizaciones indígenas, logrando elaborar propuestas y líneas de acción 3. Con el gobierno del Dr. Alejandro Toledo se impulsó la Comisión Nacional de Pueblos Andinos y Amazónicos con el cuestionado manejo que se hizo por parte de la Primera Dama Eliane Karp. A pesar de ello, las organizaciones indígenas en diferentes espacios de participación e incidencia apostaron por la creación de un organismo del Estado que realmente pueda cubrir sus expectativas, lo que se materializó con el INDEPA. Sin embargo, la asociación que la opinión pública hacia de ésta con la desaparecida CONAPA, la influencia y el exacerbado protagonismo desde el Ejecutivo por parte de Eliane Karp en la cuestión indígena, la cuota minoritaria de representantes indígenas en el Consejo Directivo respecto de los funcionarios del Estado y el cuestionario desempeño de su Presidente, el arquitecto Luis Huarcaya, entre otros aspectos, no ha logrado constituir a este organismo en un verdadero impulsor de políticas públicas inclusivas a favor de los pueblos indígenas. Es de anotar que los representantes indígenas, luego de un proceso electoral considerado por algunos como inédito, complejo y controvertido, sólo pudieron acceder a ejercer sus funciones a fines del año 2005.4

CAPITULO II. CONSULTA PREVIA, LIBRE E INFORMADA 2.1. Acerca de la Consulta Previa, Libre e Informada El derecho de participación se encuentra establecido en la Constitución Política vigente como un derecho fundamental de la persona humana. Confiere la posibilidad de participar en forma individual o asociada en la vida política, económica, social y cultural de la Nación26. Los tratados forman parte del derecho nacional27 y, en consecuencia, el Convenio 169 de la OIT, al ser un tratado suscrito y ratificado por el Perú, ha sido incorporado en su integridad al derecho nacional, por lo que el Estado Peruano está obligado a cumplir las disposiciones que allí se establecen. El Convenio 169 establece el derecho de los pueblos indígenas a ser respetados, a ser debidamente consultados y a que tengan una activa participación28. Esto está sustentado en el ejercicio pleno de los derechos humanos y libertades fundamentales. El derecho a la consulta no está establecido sólo como un mero mecanismo de participación, sino como un derecho fundamental de los pueblos indígenas a fin de asegurar el respeto y protección de su integridad y plena capacidad de decidir sobre su desarrollo. Es obligación del Estado el hacer cumplir el derecho a la consulta de, los

3 DS 15-2001-PCM del 13 de abril 2001, creó la comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas conformada por los diversos ministerios y la Defensoría del Pueblo. Se creó la Mesa de Diálogo y Cooperación con participación de organizaciones indígenas y se elaboró el denominado Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios, publicado el 24 de Julio del mismo año en el diario El Peruano. Un mes antes, se había formado por DS 072-2001-PCM, la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana que tendría como propósito formular el Plan Integral para el Desarrollo de las Comunidades Nativas. 4 IWGIA, El Mundo Indígena 2006. Informe sobre Perú, pp. 175. 26 Constitución Política del Perú, artículo 2º inciso 17. 27 Constitución Política del Perú, artículo 55º. 28 El Convenio 169 OIT no sólo tiene un enfoque de consulta y participación, sino que establece normas bastante precisas respecto a ello. Ver los artículos 2, 5, 6, 7, 15, 16, 17, 20, 22, 23, 27, 28, 29, 33

14

pueblos indígenas29. En el mismo sentido, las organizaciones de los pueblos indígenas al fundamentar las razones de una Reforma Constitucional han expresado “que el derecho a la consulta es fundamental pues busca asegurar el respeto y protección de la integridad, capacidad y decisión de nuestros pueblos y comunidades antes que se adopten decisiones o se prevean medidas legislativas, administrativas, planes y programas de desarrollo que nos involucre a todos los niveles: nacional, regional y local…”30 La consulta está establecida como una instancia previa a la implementación de cualquier decisión que vaya a impactar de alguna manera la existencia y desarrollo de los pueblos indígenas. A decir de Ballón, “… se consulta una “medida” proyectada es decir, estamos frente a una propuesta- proyecto. En todo caso, la consulta se refiere a una situación todavía no acaecida. No es posible una consulta después de los hechos o luego de que la norma tenga ese carácter pues entonces, ¿qué se consultaría?”31 Consideramos que la consulta abarca además del proceso previo, la fase de ejecución y monitoreo en la evaluación así como la adopción de medidas correctivas. No es sólo un mero acto de información o difusión o de relacionamiento entre el Estado y los pueblos indígenas tal como parece animar el enfoque de ciertas normas sobre esta materia. La finalidad es lograr el acuerdo o consentimiento de los pueblos indígenas. La consulta se establece como un proceso previo, libre e informado32. No implica un derecho al veto pero tampoco significa que las observaciones y propuestas de los pueblos indígenas deban ser menoscabadas o no tomadas en cuenta de algún modo, de lo contrario, carece de toda lógica la consulta33. La consulta se realiza respecto de alguna medida que vaya a afectar a los pueblos indígenas. Esto representa un campo bastante amplio, podría abarcar desde un proyecto de normas de inferior jerarquía que las leyes hasta proyectos de reforma constitucional o tratados internacionales, y comprende los diversos aspectos relacionados con estas poblaciones como pueden ser explotación de recursos 29 Según la Comisión de Expertos de la OIT, “el espíritu de consulta y participación constituye la piedra angular del Convenio núm. 169 en la que se fundamentan todas las disposiciones del mismo.” Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones CEACR: Observación individual sobre el Convenio núm. 169, Pueblos indígenas y tribales, 1989 Paraguay (ratificación: 1993) Párr. 8 (2003). 30 Propuestas de Incorporación de los derechos de pueblos originarios e indígenas en una nueva constitución y de ley de pueblos originarios, comunidades campesinas e indígenas. AIDESEP, CONAP, CCP y CNA. Lima- diciembre 2004. Pp. 16 31 Ballón, Francisco. Pp. 90 32 AIDESEP, CONAP, CCP, CNA. Propuesta de incorporación…. Op. Cit. Pp. 16 “Cualquier proceso de consulta debe comprender la información plena, el consentimiento y la oposición a la medida consulta. Es decir, la consulta es previa por que debe realizarse asegurando la libre participación de los consultados. Además, la consulta es permanente porque adoptada la decisión en alguna materia, se debe garantizar la participación indígena en la implementación. Ahora bien, debe entenderse que el “consentimiento” y la “oposición” a alguna medida propuesta, constituye la finalidad fundamental de la consulta por o cual, esa decisión deberá ser libre y con pleno conocimiento de sus implicancias. En consecuencia, la consulta será válida siempre que se realice mediante los procedimientos que los pueblos y comunidades consideran apropiados…” 33 El proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, también establece como un derecho esencial la consulta previa, libre e informada. Al respecto, se puede observar los artículos 10, 18, 19, 22, 23, 30, 32 y 38. El artículo 32.2 del referido documento señala: “ Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo”

15

naturales, actividades mineras o hidrocarburos, educación, salud, etc34. Son los pueblos indígenas mismos quienes deben definir qué medida los afectaría.35 La consulta debe reunir ciertos requisitos para gozar de validez y eficacia. El Estado debe adoptar procedimientos apropiados, con participación de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, actuar bajo el principio de buena fe, garantizar una manifestación de voluntad, acceso a la información, respeto a los valores y prácticas sociales y culturales de dichos pueblos. Si bien el derecho de consulta a los pueblos indígenas se encuentra formando parte de nuestro derecho nacional en razón al Convenio 169, sin embargo, aún persiste una normativa dispersa y frondosa que regula la actuación de diversos sectores del Estado y que resulta contradictoria en algunos casos. Diversas normas existentes reducen el derecho de la consulta y participación a meros procesos informativos o de difusión o como una forma de relacionarse que deben observar ciertos funcionarios o personal de empresas con los pobladores indígenas. Los medios de comunicación difunden la irrupción de poblaciones indígenas mediante actos de protesta demandando ser escuchados y que sus opiniones o sugerencias sean tomadas en cuenta. Muchos de estos conflictos podrían evitarse si solamente se cumpliera con el respeto del derecho de consulta.36 A pesar del Convenio 169, urge que en el país pueda establecerse una ley que regule el derecho de consulta previa, libre e informada37. Al respecto, la legislación en Bolivia sobre Hidrocarburos, ha establecido como requisito obligatorio para la realización de una actividad extractiva, el consentimiento previo, libre e informado de la población indígena38. 34 La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de la Comunidad Mayagna (sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, señaló que “El Estado de Nicaragua, es responsable por (violar el ) derecho a la propiedad en forma activa, consagrado en el artículo 21 de la Convención (Convención Americana sobre Derechos Humanos), al otorgar una concesión a la compañía SOLCARSA para realizar en las tierras (de) Awas Tingni trabajos de construcción de carreteras y de explotación maderera, sin el consentimiento de la Comunidad Awas Tingni” Sentencia sobre los méritos y reparaciones, 31 de agosto 2001, párrafo 6. 35 Ballón, Francisco. “…un derecho como el de la propiedad de la tierra no se supedita a consulta alguna sobre su alcance o validez y, esta regla, es aplicable a favor de cualquier derecho indígena. De esta manera, hablamos de una consulta jurídica cuando ella está referida a una materia consultable. Naturalmente que los derechos de los pueblos no son consultables: son derechos” pp. 91 36 AIDESEP, CONAP, CCP, CNA. Propuesta de incorporación… Op. Cit. pp. 16 “…. En consecuencia, la consulta será válida siempre que se realice mediante los procedimientos que los pueblos y comunidades consideran apropiados. Este procedimiento supone entonces, que la consulta se realice a través de las instituciones representativas, quienes facilitan la toma de decisiones de los pueblos indígenas y comunidades y se respete la integridad de los valores y prácticas sociales que les son propias. Las decisiones adoptadas sin consulta a los pueblos indígenas y comunidades no son válidas….” 37 Esto no aparece sólo como demanda de los pueblos indígenas. El Banco Interamericano de Desarrollo, entre sus ejes estratégicos y prioridades, considera que se debe “Promover la institucionalización de mecanismos y procesos de información, difusión, oportuna, consulta, negociación de buena fe y participación de los pueblos indígenas en el ámbito de la estructura estatal de cada país, con miras a cumplir con los compromisos adoptados en el ámbito nacional e internacional sobre la consulta y participación de los pueblos indígenas en temas, actividades y decisiones que les afecten. Dichos mecanismos y procesos deberán tomar en cuenta el principio general del consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas como instrumento del ejercicio de sus derechos de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo…” BID, Estrategia para el desarrollo indígena, 22 febrero 2006. 38 Ley Nº 3058 del 17 de mayo de 2005. Título VII, Capítulo I. De los derechos a la consulta y participación de os pueblos campesinos, indígenas y originarios. Artículos 114 al 118. En el artículo 114

16

2.2 Normatividad vinculada a procesos de consulta Los mecanismos establecidos hasta el momento pueden haber abierto el camino respecto al derecho de consulta con algunos resultados favorables, pero en la mayor parte de situaciones, lo que se visualiza es que este derecho aún no se encuentra institucionalizada en la práctica estatal ni de las empresas, lo que aparece como una constante en la vida política y social en términos de exclusión. Las normas que se presentan a continuación relacionadas a las actividades mineras, de hidrocarburos, ambiente y transportes, vienen a expresar una legislación dispersa y contradictoria. Nos preguntamos cuántas de estas normas han sido consultadas previamente con los pueblos indígenas. Lamentablemente, a pesar de la buena voluntad que inspira a alguna de éstas, no han tenido una aplicación práctica. NORMA CONTENIDO Ley Nº 26570. Ley de Servidumbre Minera, publicada el 4 de enero de 1996.

La utilización de tierras para el ejercicio de actividades mineras o de hidrocarburos requiere acuerdo previo con el propietario o la culminación del procedimiento de servidumbre. En el caso de servidumbre minera o de hidrocarburos, el propietario de la tierra será previamente indemnizado en efectivo por el titular de actividad minera o de hidrocarburos, según valorización que incluya compensación por el eventual perjuicio, lo que se determinará por resolución Suprema.

Ley Nº 27037, Ley de Promoción de Inversión en la Amazonía. Publicada el 30 de diciembre de 1998

Es rol del Estado asegurar que los proyectos de inversión pública y privada en la amazonía se ejecuten previa certificación ambiental y respetando los derechos reales de las comunidades Campesinas y Nativas (artículo 5.1)

RM Nº 728-99-EM/ VMM, del 30 diciembre de 1999

Reglamento de Participación Ciudadana en el Procedimiento de aprobación de los estudios Ambientales presentados al Ministerio de Energía y Minas.

RM Nº 159-2000-PROMUDEH.

Aprueba la Directiva Nº 012-2000-PROMUDEH/ SETAI “Directiva para Promover y Asegurar el Respeto a las Identidad Étnicas y Cultural de los Pueblos Indígenas, Comunidades Campesinas y

se establece “ARTICULO 114º (Ambito de Aplicación). En cumplimiento a los Artículos 4º, 5º, 6º, 15º y 18º del Convenio 169 de la OIT, ratificado por Ley de la República Nº 1257, de 11 de julio de 1991, las comunidades y pueblos campesinos, indígenas y originarios, independientemente de su tipo de organización deberán ser consultados de manera previa, obligatoria y oportuna cuando se pretenda desarrollar cualquier actividad hidrocarburífera prevista en la presente Ley”

17

Comunidades Nativas”. RM Nº 010-2001- EM/DGAA

Guía de Relaciones Comunitarias. Editado por la Dirección General de Asuntos Ambientales del Ministerio Energía y Minas. En esta guía se establece por ejemplo que, “la Consulta es un proceso de información y diálogo entre empresas, comunidades y Estado…”39

RM Nº 596-2002-MEM- DM.

Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas.

Ley Nº 274446, del 20-04-2001.

Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental- El SEIA tiene como finalidad establecer mecanismos que aseguren la participación ciudadana en el proceso de evaluación de impacto ambiental.

DS Nº 042-2003-EM.

Establece el “compromiso previo” en forma de declaración jurada como requisito para el desarrollo de actividades mineras y normas complementarias

RD Nº 006-2004-MTC-16.

Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Proceso de Evaluación Ambiental y Social en el Subsector Transportes – MT

DS Nº 066-2005-EM.

Modifican el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Energía y Minas. Establece que la Dirección General de Gestión Social es el órgano encargado de la promoción de relaciones armoniosas entre las empresas mineras y la sociedad civil, así como de la prevención y solución de conflictos en el sub sector.

DS Nº 015-2006-EM, del 05 -03-2006.

Reglamento para la protección ambiental en las actividades de hidrocarburos. Deroga el DS 046-93- EM.

39 Ministerio de Energía y Minas, pp. 37. También se establece que “La Consulta es una actividad fundamental en la relación entre la empresa y los Grupos de Interés ligados al proyecto (comunidades directa o indirectamente impactadas, personas u organizaciones con algún interés en el resultado de las actividades o que puedan afectar el resultado del proyecto). La Consulta es de doble dirección: por un lado, la empresa informa a la población de todos los aspectos del proyecto que tienen un impacto socio económico y por otro recibe las preocupaciones de la comunidad y otros agentes y las toma en cuenta para el diseño del proyecto. El objetivo de la Consulta es optimizar la información que la empresa incluye en su proceso de toma de decisiones para así potenciar los impactos socio- económicos positivos inherentes al proyecto (beneficiando a la mayor cantidad de gente de la localidad) y mitigar los impactos negativos. La Consulta es además el mejor mecanismo para evitar conflictos con una comunidad al facilitar información que permite desvirtuar los temores y expectativas que surgen alrededor de un proyecto energético - minero. La Consulta implica identificar previamente a las personas impactadas directa o indirectamente por el proyecto y los mecanismos apropiados de información que deben usarse para iniciar y mantener un diálogo efectivo. Por otro lado, la empresa debe permitir que ese diálogo influya en aspectos como el análisis de alternativas durante el diseño del proyecto, la identificación de impactos y las medidas de manejo y la definición de la política de Responsabilidad Social de la empresa.

18

La aplicación práctica de estas normas no está exenta de ciertas limitaciones que impiden una eficacia en el proceso de consulta. En ciertas ocasiones organizaciones indígenas como CECONAMA y CONAMARU solicitan ampliar los plazos para la realización de la audiencia pública en el que se debe presentar el estudio de impacto ambiental que generalmente está compuesto de miles de páginas dependiendo de la dimensión de los proyectos, sin embargo, deben realizar una serie de gestiones con el respaldo de otros organismos y de la Defensoría del Pueblo, solicitud de ampliación que lamentablemente en perjuicio de la democracia y de un efectivo proceso de consulta y participación, no se logra bajo argumentos rígidos y legalistas por parte de ciertos funcionarios.40

La aprobación del acuerdo comercial con los EEUU o también denominado Tratado de

Libre Comercio- TLC, que en opinión de especialistas y de organizaciones agrarias e indígenas, va a traer un impacto negativo para el país, particularmente para los pueblos indígenas, ha sido aprobado sin que se haya realizado algún proceso de consulta con las organizaciones representativas indígenas. El saliente gobierno de Alejandro Toledo impuso un cronograma acelerado para que el Congreso del Perú apruebe este tratado sin que haya existido suficiente debate público, tampoco las observaciones hechas a este tratado han sido suficientemente absueltos. La Confederación Nacional Agraria, una organización indígena de la zona andina, considera que el TLC entre Perú y los EEUU, significará una serie de cambios perjudiciales para el pueblo peruano, como recorte de la soberanía nacional, eliminación de derechos laborales, privatización de servicios públicos y eliminación de las leyes de protección ambiental, consideradas como barreras a la inversión y el comercio41.

CAPITULO III: DERECHO CONSUETUDINARIO

3.1. Derecho consuetudinario en la legislación La Constitución Política del Perú vigente desde 1993 reconoce en el artículo 149º, el derecho consuetudinario y la jurisdicción especial al establecer que “Las autoridades de las comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, 40 Defensoría del Pueblo. El Proyecto Camisea y sus efectos en los Derechos de las Personas. Informe Defensorial Nº 103. Lima- marzo 2006. Primera edición La Defensoría del Pueblo cita el caso de la audiencia para la presentación del estudio de impacto ambiental de la empresa Pluspetrol en el lote 56 Pagoreni, así como la audiencia que se realizó el 17 de septiembre de 2001 en la Comunidad Nativa Camisea, Bajo Urubamba por parte de la empresa Pluspetrol. En esta oportunidad se observó por parte de la Defensoría el corto plazo de 15 días para que los interesados puedan realizar observaciones a los estudios de impacto ambiental que constaba de seis tomos. 41 Confederación Nacional Agraria- CNA. Nota de Prensa del 7 de Julio de 2006. “La CNA se opone al TLC con EEUU”. La nota agrega que “…sobre lo que no existe duda alguna, es que el TLC tendrá graves consecuencias sobre la agricultura y los hombres y mujeres que en ella buscan su sustento. Seguramente la pérdida de empleo en el sector agrícola tendrá una magnitud catastrófica debido a la importación de productos subsidiados. Otro sector que resultará perjudicado es el de la agricultura familiar y comunitaria, que responde por más del 70 por ciento de las tierras de cultivo irrigadas. Con el agravante que la mayoría de los productos que se importarán serán genéticamente modificados, por lo cual constituirán una grave amenaza a la rica biodiversidad peruana. Además, en el colmo de la entrega, el TLC le otorga a las compañías transnacionales estadounidenses el derecho de patentar las plantas y biodiversidad peruanas.

19

pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”42 Este reconocimiento al derecho consuetudinario es muy amplio en cuanto al contenido del artículo y se complementa con el Convenio 169 de la OIT. Se reconoce el derecho de los pueblos indígenas a conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. También señala que de ser necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.43 El reconocimiento constitucional a las comunidades campesinas, nativas y rondas campesinas esta en función del ejercicio de funciones jurisdiccionales y en aplicación de su propio derecho consuetudinario mediante sus propias autoridades. Sin embargo el texto constitucional establece un límite a este reconocimiento que se encuentra en la sujeción al respeto de los derechos fundamentales. Del mismo modo contempla la competencia del Poder Legislativo para señalar las formas de coordinación de la jurisdicción especial indígena con el sistema judicial nacional. El artículo también señala la potestad que tienen las autoridades de las propias comunidades campesinas o nativas para ejercer las funciones en su ámbito territorial y la potestad de éstas para aplicar su derecho consuetudinario. El artículo 149º de la Constitución debe ser interpretada en concordancia con lo establecido por el articulo 2, inciso 19, que reconoce el derecho de toda persona a su identidad étnica y cultural y al derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un interprete. Este reconocimiento a la identidad étnica y cultural es una afirmación del carácter pluricultural de la nación. Es una innovación con respecto a las Constituciones que le anteceden en el sentido de que el Estado asume la posición del pluralismo jurídico frente al monismo jurídico que fue la que rigió anteriormente. El tema del reconocimiento por parte de la autoridad respecto del uso del idioma, marca un claro avance pues afirma el pluralismo lingüístico como un elemento más del pluralismo legal. De esta manera, hay un avance en el ordenamiento jurídico peruano al integrarse normas de derecho consuetudinario desde el texto constitucional como una necesaria respuesta a la evidente realidad del país que es profundamente pluricultural, donde en el mismo territorio coexisten grupos étnicos y culturales esencialmente diversos en cuanto su cosmovisión y percepción de la realidad. En el artículo 89º de la Constitución Política se declara la existencia legal de las Comunidades Campesinas y Nativas otorgándoles la calidad de Persona Jurídica. El Código Civil en el artículo 134 complementa señalando que se trata de organizaciones tradicionales y estables de interés público, constituidas por naturales y señala que sus fines se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y

42 Constitución Política del Perú, Artículo 149º. 43 Convenio 169 OIT, Artículo 8º inciso 2.

20

equitativo de los miembros de las comunidades campesinas o nativas. Es relevante que este artículo constitucional declara la autonomía de éstas en cuanto al uso y administración de sus tierras y sus recursos económicos pero señala como limite el marco del ordenamiento normativo. Es interesante la imprescriptibilidad de las tierras que declara el artículo pues establece un régimen de excepción dentro del ordenamiento reafirmando así el tema de la pluralidad jurídica al plantear coexistencia de dos tratamientos jurídicos distintos al tema de la propiedad. Finalmente la declaración al respeto de la Identidad Cultural de las Comunidades campesinas reafirma el espíritu de la Constitución de 1993 en cuanto al carácter pluricultural de la nación. Sin esto la aplicación del derecho consuetudinario no sería posible por motivos étnicos o culturales. De la ley de Rondas Campesinas44, se observa que por una parte se reconocen a las rondas sin restricción la aplicación de los derechos y ventajas que se adjudican a los pueblos indígenas en cuanto les corresponda y favorezca incluyendo el derecho a ejercer funciones jurisdiccionales incluyendo métodos propios para el control de delitos. De otra parte, el mismo artículo señala que las rondas apoyan el ejercicio de funciones jurisdiccionales de las Comunidades Campesinas y Nativas además de colaborar con la solución de conflictos realizando además funciones de conciliación extrajudicial, lo que puede interpretarse como que no pueden ejercer funciones jurisdiccionales por si mismas sino “sólo como apoyo” o sólo en lo que respecta a funciones conciliatorias y no penales. 3.2. Reconocimiento del derecho consuetudinario en sentencias judiciales

La Corte Suprema de Justicia mediante Resolución RN Nº 975-04, San Martín, el nueve de junio de 2004, en aplicación del artículo 149º de la Constitución Política, revocó la sentencia anterior sobre once pobladores integrantes de las rondas, quienes habían sido injustamente sentenciados por el delito de secuestro. Esta sentencia de la Corte Suprema es de especial importancia pues se pone a la altura de los avances en el pluralismo jurídico para la región sentando las bases de lo que puede devenir en una Jurisprudencia Pluralista en el Perú45.

Lamentablemente, a la fecha no existen procedimientos de solución de conflictos entre el Derecho Estatal y el Derecho Consuetudinario, lo que debería ser subsanado por la administración pública. 3.3. Proyectos de ley de coordinación entre operadores de justicia ordinaria y justicia comunal.

44 Ley Nº 27908, Ley de Rondas Campesinas. Publicada el 3 de diciembre 2003. 45 En el considerando tercero de la resolución en mención se lee “Que en tal sentido la conducta de los procesados no reviste el carácter doloso que requiere el tipo penal de secuestro, dado que su actuar se encuentra normado y regulado por el artículo 149 de la Constitución Política del Perú que a la letra dice “Las Rondas Campesinas pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario…“ no habiendo advertido con ello ningún ejercicio abusivo del cargo ya que por el contrario todos los denunciados actuaron conforme a sus ancestrales costumbres. “

21

La ley de Rondas Campesinas permite niveles de coordinación entre operadores de justicia ordinaria y operadores de justicia comunal.46 Sin embargo, no establece los mecanismos o procedimientos para dicha coordinación. Al respecto, existen algunas propuestas47, sin embargo, el hecho de que no exista una ley de coordinación, no es un obstáculo para el ejercicio de la jurisdicción indígena, sin embargo esta situación genera conflictos normativos referidos al tema de la interculturalidad. El Artículo 149º de la Constitución alude a una Ley de Coordinación que encuentra justificación en la necesidad de encontrar soluciones a los problemas que surgen entre la ley y la costumbre para determinar las áreas de autonomía y crear un consenso entre los operadores estatales y operadores comunales así como también promover el entendimiento de la jurisdicción especial indígena. Al respecto, Tamayo Flores48 sugiere algunos criterios para orientar el proceso de coordinación entre ambas jurisdicciones, entre las cuales se observan: a) El mayor grado de autonomía jurisdiccional indígena posible con la menor intervención estatal b) La intervención estatal en el ámbito jurisdiccional en principio se restringiría a garantizar la vigencia de los derechos humanos constitucionalmente reconocidos, a partir de una lectura del contexto cultural que sobre dichos derechos se manejan en el ámbito comunal, a fin de contrapesar el alcance y sentido de las sanciones comunitarias como violatorias o no de los derechos humanos c) El respeto de la institucionalidad jurisdiccional indígena a partir de principios como la autonomía, autenticidad, sentido y eficacia de la misma, lo cual implica no condicionar a las autoridades tradicionales que administran justicia su transformación en autoridades oficiales del Estado como pueden ser los jueces de paz

46 Artículo 8°.- Coordinación con autoridades y organizaciones sociales. “Para el ejercicio de sus funciones las Rondas Campesinas coordinan en el marco de la legislación nacional con las autoridades políticas, policiales, municipales, representantes de la Defensoria del Pueblo y otras de la Administración Pública. Asimismo, pueden establecer coordinaciones con las organizaciones sociales rurales y entidades privadas dentro de su ámbito local, regional o nacional.” Artículo 9°.- Coordinación y apoyo con autoridades jurisdiccionales. “Las autoridades de la jurisdicción ordinaria establecerán relaciones de coordinación con los dirigentes de las Rondas Campesinas respetando las autonomías institucionales propias. Los dirigentes de las Rondas pueden solicitar el apoyo de la fuerza pública y demás autoridades del Estado.”

47 Sobre la ley de coordinación y el establecimiento de mecanismos para la resolución de conflictos de ínter legalidad y presuntas violaciones de derechos individuales por la jurisdicción especial. Una de ellas es la que hicieron las rondas campesinas en su Encuentro de Bambamarca (Cajamarca 2000) mejorado en el Encuentro de Chocas (Lima 2001) titulado: “Proyecto de ley de desarrollo constitucional del Art. 149 y adecuación normativa del Convenio 169 de la OIT sobre pueblos Indígenas y tribales en Países Independientes.”; en el marco del Primer Encuentro nacional de Rondas Campesinas, Chocas, 11/3/2001 48 TAMAYO (Tamayo Flores, Ana Maria “Balance y Perspectivas de la Jurisdicción Indígena y el Derecho Consuetudinario, a partir del contexto de Vulnerabilidad que enfrentan los Pueblos Indígenas Amazónicos” (Documento de trabajo). Julio de 1997 En “Nosotros y los Otros. Avances en la afirmación de los pueblos indígenas amazónicos. Serie Informes Defensoriales. Informe No 12 Defensoria del Pueblo, Lima, agosto 1998 Pp. 193

22

d) Las formas de coordinación deben ser concebidas a partir del menor grado de formalidad sustantiva y procesal a fin de que las mismas devengan en mecanismos operacionales y aceptables por los usuarios y no se conviertan en fuentes de mayor conflictividad institucional

3.4. Inclusión de parámetros de respeto a los derechos humanos Se acaba de aprobar el Manual de Derechos Humanos aplicados a la Función Policial.49 Este manual trata sobre los principales instrumentos internacionales de Derechos Humanos. En el Capítulo IV, B.5 se refiere específicamente a los grupos vulnerables en particular a las comunidades nativas y campesinas. Sería importante que en este documento se establezca el reconocimiento al derecho consuetudinario y a la necesidad de establecer mecanismos de coordinación con lo operadores de justicia comunal y la Policía Nacional. En el Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-201050, se precisa la necesidad de asegurar el cumplimiento del marco jurídico existente de protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas y de la población afro-peruana, así como garantizar el reconocimiento de las jurisdicciones especiales indígenas, desarrollando una norma que establezca la coordinación de la jurisdicción especial con el Poder Judicial. 3.5. El criterio del error culturalmente condicionado El criterio de error culturalmente condicionado consiste en la imposibilidad de imputar la comisión de un delito o de atenuar la pena a una persona que por haberse desarrollado en una cultura distinta a la que toma como base el código penal no se le puede exigir a dicho sujeto que internalice y comprenda la anti-juridicidad de su conducta aun cuando conozca la norma. Quien realiza un hecho típico condicionado por su cultura no tiene la capacidad de comprender ni hacer propia la norma penal por más que la conozca, es por eso que dicha conducta se relaciona más con una figura de error. En consecuencia ante esta situación la persona que comete la conducta delictiva debería ser eximida de la pena o por lo menos atenuarla ya que de acuerdo a la doctrina penal a quien se le imputa la comisión de un delito solo a quien conociendo la norma está en la capacidad de comprender la antijuridicidad de ésta51. Al respecto, la Defensoría del Pueblo de Ucayali tiene registrado a 52 personas indígenas que se encuentran recluidas en el Penal de Pucallpa- Ucayali, quienes han sido procesados y condenados por diversos delitos. De ellos, 18 son Ashaninka, 10 Shipibo, 8 Cocama, 6 Cacataibo, 3 Yine, 2 Yahua y 1 Cocamilla. En calidad de procesados se encuentran 26. Los delitos por los que les procesan son: Violación sexual (33), Homicidio (7), Robo (6), Tráfico Ilícito de Drogas (3), Terrorismo (1), Peculado (1).

49 Aprobado por Resolución Ministerial No 1452-2006-IN del 31 de mayo de 2006. 50 Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010. Ministerio de Justicia. Decreto Supremo No 017-2005-JUS 51 Código Penal, Artículo 15º "El que por su cultura o costumbres comete un hecho punible sin poder comprender el carácter delictuoso de su acto o determinarse de acuerdo a esa comprensión, será eximido de responsabilidad. Cuando por igual razón, esa posibilidad se halla disminuida, se atenuará la pena." También se señala en el artículo 45º inciso 2, como uno de los criterios para la determinación de la pena que "El Juez, al momento de fundamentar y determinar la pena, deberá tener en cuenta: (…) 2.- Su cultura y sus costumbres (…)”

23

RELACIÓN DE INTERNOS INDÍGENAS EN EL PENAL DE PUCALLPA52 No. Apellidos y Nombres Situación

Jurídica Delito Pueblo

1 Segundo Torres, Alejandro Inculpado Violación Sexual Ashaninka 2 Del Aguila, Javier Inculpado Violación Sexual Cocamilla 3 Taminchi Sinarahua, Alex Sentenciado Violación Sexual Ashaninka 4 Lasco Arias, Lucio Inculpado Homicidio Ashaninka 5 Miqueas Pérez, Teddy Inculpado Violación Sexual Yine 6 Muñoz Rengifo, Roberto Inculpado Robo, Violación

y Homicidio Shipibo

7 Pishahua Moreno, Javier Inculpado Violación Sexual Ashaninka 8 Sánchez Perez, Teddy Inculpado Violación Sexual Ashaninka 9 Tamina Mosciviche, Edin

Sandro Inculpado Violación Sexual Shipibo

10 Tuanama Del Aguila, Digmar Inculpado Violación Sexual Cocama 11 Isuiza Marin Jym, Kenny Inculpado Violación Sexual Ashaninka 12 Lopez Pacaya, Jesús Inculpado Violación Sexual Sharanahua 13 Navarro Rodriguez, Arnaldo Inculpado Cocama 14 Calvo Garceran, Juan Sentenciado Violación Sexual Yaminahua 15 Huancho Chariche, Miguel Sentenciado Violación Sexual Ashaninka 16 Murayarí Arirama, Julio Sentenciado Robo Cocama

17 Pizango Guimaraez, Simon Sentenciado TID Shipibo 18 Proaño Trigoso, Enrique Inculpado Homicidio Ashaninka 19 Rodriguez Jumanca, Carlos Sentenciado TID Ashaninka 20 Santos Santiago, Davis Inculpado Homicidio Ashaninka 21 Diaz Palomino Lucio, Clever Inculpado Robo Ashaninka 22 Cervantes Mayer, Julian Sentenciado Violación Sexual Cacataibo 23 Inuma Tapullima Segundo F. Inculpado Robo Cacataibo 24 Jarama Diaz Tito Sentenciado Violación Sexual Yahua 25 Jarama Torres, Roger Sentenciado Violación Sexual Yahua 26 Macuyama Olivares, Antonio Sentenciado Violación Sexual Cocama 27 Silvano Maytahuari Sentenciado Violación Sexual Cacataibo 28 Tapullima Mos Segundo Arturo Inculpado Robo Shipibo 29 Upiachihua Mozombite, Homer Sentenciado Violación Sexual Shipibo 30 Saboya Reategui, Walter Sentenciado Violación Sexual Cacataibo 31 Odicio Muñoz, Carlos Sentenciado Violación Sexual Cacataibo 32 Ramírez Tangoa, Hipólito Sentenciado Violación Sexual Ashaninka 33 Rios Inocente, Carlos Inculpado Homicidio Ashaninka 34 Zevallos Barbaran, José Sentenciado Violación sexual Ashaninka 35 Huaynacari Arirama, Segundo Sentenciado Violación Sexual Cocamilla 36 Ahuanari Uraco Carlo, Magno Inculpado Violación Sexual Cocama 37 Zapata Lima, Saul Inculpado Violación Sexual Yine 38 Rengifo Mayayama, Victor Inculpado Homicidio Ashaninka 39 Cervantes Estrella, Jaime Sentenciado Violación Sexual Cacataibo 40 Ríos Paiba, Harry Sentenciado Violación Sexual Yine 41 Calampa Torres, Manuel Sentenciado TID Cocama 52 Fuente: Defensoría del Pueblo del Perú. Oficina Defensorial de Ucayali. Información a Julio 2006.

24

42 Fernández Venancino Eliseo Sentenciado Terrorismo Shipibo 43 Garcia Torres Ricardo Sentenciado Violación Sexual Cocama 44 Saboya Vega, Mauro Inculpado Homicidio, Robo

y Violación Shipibo

45 Lopez Lozano, Segundo Sentenciado Violación Sexual 46 Shinga Vasquez, Davis Inculpado Homicidio, Robo

y Violación Shipibo

47 Torres Puente Humberto Alberto

Sentenciado Violación Sexual Ashaninka

48 Vega Rengifo, Liner Inculpado Violación Sexual Shipibo 49 Caballero Chacas, Clenio Sentenciado Violación Sexual Ashaninka 50 Shapiama Montejo Roblegen Inculpado Robo Agravado Shipibo 51 Máximo Máximo Mons Sentenciado Violación Sexual Ashaninka 52 Vásquez Guerra, Oswaldo Inculpado Peculado Yaminahua La información con respecto a la aplicación del artículo 15º del Código Penal en Sentencias es limitada. Luis Francia Sánchez en su artículo “Sistema Penal y Pluralismo Jurídico: Lineamientos para Interpretar la Legislación Peruana53” cita doce sentencias. De ellas, una era del Distrito Judicial de Abancay, nueve de Loreto, uno de Lambayeque y uno de Amazonas. En cuanto a las conductas típicas: Siete eran de Violación de Menor, tres de Homicidio o Asesinato, uno por Corrupción de Funcionarios y uno por Ejercicio Ilegal de la Medicina. En el caso tipificado como ejercicio Ilegal de la medicina54 en Lambayeque, el procesado fue encontrado en posesión de objetos que presumiblemente servían para la práctica medica en sesiones de curanderismo. La decisión judicial determinó que la simple posesión de objetos no acreditaba la comisión del delito. La sentencia se refería a la “medicina folklórica” como una practica habitual y que por eso tenía mayor vigencia el error de comprensión culturalmente condicionado. La condena de un año por ejercicio ilegal de la medicina fue revocada y el acusado absuelto. En este caso no había delito por lo que no era necesario el uso de la figura del error de comprensión culturalmente condicionado. Sin embargo, el razonamiento en la sentencia fue utilizado para exculpar al inculpado lo que fue finalmente positivo. En el caso sobre el homicidio de un “brujo” 55 en Loreto, esta persona fue ahorcada y arrojada a un río por una persona que fue detenida y pertenecía la comunidad nativa de Quinchua. El imputado argumentó que la víctima era un brujo que hacía daño a la comunidad y había provocado la muerte de varios pobladores entre ellos sus padres y tíos. Hubo testigos que declararon que el occiso no era querido en la comunidad pues hacía daño a las personas. El acusado fue declarado convicto y confeso e inicialmente sentenciado a 6 años de pena privativa de la libertad.

53 En Sistema Penal y Pluralismo Jurídico: Lineamientos para interpretar la legislación peruana – Foro Internacional de Jurisdicción Especial y Derecho Consuetudinario, Lima 13 de marzo de 2001 54 Yrigoyen Fajardo, Raquel. En “Tratamiento judicial de la diversidad cultural y la jurisdicción especial en el Perú. Irigoyen cita el Exp. Nº 98-93 Distrito .Judicial de Lambayeque. www.unf.ch/derechopenal/artículospdf/Yrigoyen 55 Yrigoyen Fajardo, Raquel. Op. Cit. pp. 9, Caso de Exp. 98-173 Dist. Judicial Loreto

25

La sentencia judicial considera lo planteado por la defensa, que sustentó que el acusado realizó el homicidio movido por sus costumbres y actos ancestrales y que ha reivindicado la vida antes que la muerte la cual era encarnada por el brujo, sosteniendo que tales argumentos pueden atenuar la pena en el contexto de nuestra sociedad multicultural y multirracial. Hace referencia a que la Constitución Política reconoce la multiculturalidad además de haber legislación sobre el error culturalmente condicionado, sin embargo, en este caso todo ello no es suficiente para eximir de pena, pues el derecho a la vida es un bien jurídico protegido de primer orden tanto en la “sociedad occidental” como en todos los demás “grupos y etnias que han transitado por ella”, por lo que el acusado “no solo ha infringido norma de su entorno sino el que rige en nuestra sociedad formal”. La sentencia además señala que no se ha probado el daño causado por el brujo. Es condenado por homicidio y con una atenuación de pena a 5 años. Existen conceptos contradictorios en la sentencia judicial pues si bien menciona el concepto de sociedad multicultural hay una evidente subvaloración de los pueblos no “occidentales”, además hay una imprecisión jurídica en el sentido que la sentencia señala que la pena puede atenuarse por ausencia de culpa subjetiva cuando en realidad los efectos de la ausencia de ésta sería eximirlo. Si bien la brujería y la percepción de que ésta ocasione un daño pueden llegar a justificar una reacción radical para evitarla, de ninguna manera el error culturalmente condicionado podrá transgredir el límite establecido en los derechos fundamentales, en este caso, la vida. A pesar de la articulación que existe en el ordenamiento jurídico peruano sobre la diversidad, reconocimiento de las diversas identidades culturales, hay en el Perú una tendencia a criminalizar las prácticas culturales tanto de las conductas cometidas en el interior y exterior de las Comunidades. Luis Francia Sánchez 56 realiza las siguientes observaciones con respecto a la aplicación del artículo 15º del Código Penal en base a las 12 sentencias citadas anteriormente:

1 Utilización del artículo para supuesto totalmente errado.- Como el caso de un expediente en el Distrito Judicial de Abancay, en donde se atenúa de pena al integrante de una Comunidad que entrega dinero a un magistrado para ser absuelto por delito de abigeato (corrupción de funcionarios).

2 Uso de terminos o categorías despectivas o de discriminación cultural –

Etnocentrismo. - A pesar de hacer uso del artículo 15º e intentar entender la figura, es claro que no existe una formación completa que les permita valorar de manera adecuada la diversidad cultural.

Por ejemplo se continua utilizando las categorías de civilizado e incivilizado, siendo reiteradas las sentencias que señalan la pertenencia de las personas a “pueblos ya civilizados” en oposición a los pueblos indígenas, presuponiendo que éstos serían pueblos “todavía” no civilizados o incivilizados. Esta concepción se enmarca en un esquema evolutivo.

56 En Sistema Penal y Pluralismo Jurídico: Lineamientos para interpretar la legislación peruana – Foro Internacional de Jurisdicción Especial y Derecho Consuetudinario, Lima 13 de marzo de 2001

26

3 No utilización de pericias antropológicas.- Sólo un caso hace mención al uso de una pericia. Ello lleva a entender que el Juez esta realizando valoraciones para las cuales no se encuentra necesariamente capacitado, a pesar de que tenga una voluntad de realizar un uso adecuado de la figura.

4 Límite de los derechos humanos – Penalización obligatoria de los casos de

homicidio.- La totalidad de casos en los que se afecta la vida de una persona, que son por dar muerte al brujo de la comunidad, el argumento que incide en la sola atenuación es que el valor del derecho a la vida ha de ser conocido por todo ciudadano, incluso en las comunidades ello debe ser impuesto.

5. Vocación de integración.- Muchas de las sentencias indirectamente señalan la

idea de integrar a los indígenas. Ello viola el artículo 2º inciso 19 de la Constitución Política.

6 Intervención en casos que pudieron ser resueltos por las Comunidades.-

Algunas sentencias señalan que se atenúa la pena por que la víctima no es de la Comunidad. Ello puede ser discutible. Pero lo claro es que si se trata de un caso que se encuentra al interior de la Comunidad e implica sólo a sus integrantes, debería ser resuelto por la Comunidad. Artículo 149 de la Constitución.

7 Utilización sólo de la atenuación de la pena.- Todas las sentencias optan por

la atenuación de la pena. No queda claro como se realiza la graduación de la aculturación. De otro lado, es claro que esta interpretación puede ser contraria al artículo 15º del Código Penal

Asimismo, importantes propuestas fueron elaboradas por el Acuerdo Nacional por la Justicia- ANJ57, y por la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia- CERIAJUS58. El ANJ, en lo referente al acceso a la justicia considera que el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil promoverán la convergencia de las formas comunitarias de justicia con el sistema de justicia formal, reforzando las garantías de los derechos humanos y la legalidad democrática. Asimismo, como lineamiento operativo se estableció el promover el desarrollo institucional, considerando las decisiones de la jurisdicción especial de las comunidades campesinas y nativas con el apoyo de las rondas campesinas, siempre que se respeten los derechos fundamentales de las personas.59 Respecto a Justicia Comunal, la CERIAJUS propone la modificación de diversos artículos de la Constitución de 1993. Consideran que en el artículo 138º se debe considerar que “Las decisiones de las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos indígenas, que resuelvan conflictos dentro de su ámbito territorial y de conformidad con el derecho consuetudinario, deben observar

57 Acuerdo Nacional por la Justicia. Mediante Resolución Administrativa de la Presidencia del Poder Judicial Nº 191-2003-P-PJ, se constituyó el 22 de octubre de 2003. El objetivo central fue generar políticas públicas vinculadas al Poder Judicial. 58 CERIAJUS, se creó mediante Ley Nº 28083 del 4 de octubre de 2003. Entre sus propósitos, elaborar el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia. 59 ANJ. Informe Final del Acuerdo Nacional por la Justicia.

27

los derechos fundamentales. La Ley establecerá las formas de coordinación correspondientes”60 Recomendaciones 1. Debe establecerse mecanismos de monitoreo del cumplimiento de las garantías y los derecho de la administración de justicia estatal. 2. El fortalecimiento de la jurisdicción especial indígena según los artículos 8, 9 y 10 del Convenio 169 de la OIT 3. Mejorar el funcionamiento del sistema jurídico nacional en su relación con los pueblos indígenas como el derecho a intérprete, peritajes antropológicos, error de comprensión culturalmente condicionado y asesoría legal de acuerdo con el artículo 12 del Convenio 169 4. Creación de registros sobre tipos de sistemas de resoluciones de conflictos en comunidades campesinas y nativas. 5. Creación de procedimientos de solución de conflictos entre el Derecho Estatal y el Derecho Consuetudinario 6. El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial debe desarrollar programas de capacitación dirigidos a las autoridades judiciales de la jurisdicción nacional y de la jurisdicción de los pueblos originarios y comunidades para facilitar y garantizar la debida aplicación de las disposiciones contenidas en la presente Ley, para lo cual se asignarán los recursos presupuestales necesarios61. También debe realizarse acciones de difusión de la cultura y el derecho consuetudinario y el pluralismo legal en el ámbito nacional62. 7. En la enseñanza del Derecho y materias afines, se debe incorporar, de modo obligatorio el pluralismo legal y el derecho consuetudinario. Los operadores de justicia, abogados y funcionarios encargados de aplicar la ley en zonas con predominancia indígena, deberán conocer la cultura, el idioma, el derecho consuetudinario y los derechos especiales de los miembros de Comunidades Campesinas e Indígenas63 8. Las instituciones de formación judicial deben incorporar obligatoriamente materias referidas al pluralismo legal y derecho consuetudinario.64 9. Defensoría indígena especializada en el Ministerio de Justicia y el Ministerio Público que garanticen el debido proceso a los pueblos indígenas.

60 CERIAJUS. Propuesta de modificación del artículo 138º de la Constitución Política. 61 Articulo 42 – Programas Judiciales de Capacitación, Propuestas de las Organizaciones de Pueblos Originarios y de Comunidades Campesinas e Indígenas campesinas e indígenas ante la Comisión Especial: Ley 28150 sobre Comunidades Campesinas y Nativas 62 AIDESEP, CONAP, CCP y CNA., Propuestas de las Organizaciones de Pueblos Originarios y de Comunidades Campesinas e Indígenas campesinas e indígenas ante la Comisión Especial: Ley 28150 sobre Comunidades Campesinas y Nativas Articulo 43 – Información y Difusión del Derecho Consuetudinario. 63 AIDESEP, CONAP, CCP, CNA. Op.Cit. 64 AIDESEP, CONAP, CCP, CNA. Op.Cit.

28

CAPITULO IV: TERRITORIALIDAD 4.1. Tierras y Territorio Para los pueblos indígenas, el territorio comprende “… la totalidad del hábitat de un pueblo, es decir, desde el punto de vista geográfico comprende la superficie terrestre, las aguas y el subsuelo (con todos los recursos naturales que se encuentren en el territorio); y desde el punto de vista cultural abarca el espacio en el cual nuestra cultura se asienta y reproduce”65 Los pueblos indígenas tienen una visión distinta de territorio respecto del Estado o de lo que se encuentra establecido en las normas sobre propiedad civil. No se reduce a una cuestión estrictamente jurídica o de un asunto solamente de linderos o delimitación de espacio. Los pueblos indígenas tienen una percepción particular de sí mismos con respecto al espacio en donde habitan y desarrollan su cultura, la misma que no es reconocida por el Estado, toda vez que se han establecido normas desde una lógica privatista cuyos conceptos resultan siendo insuficientes para definir la especial relación del indígena con sus tierras y territorios. El término territorio ha sido el símbolo de reivindicación de sus derechos políticos, culturales y sociales; y puede ser entendido como aquel espacio donde cada pueblo indígena desarrolla su cultura de acuerdo a sus propios criterios basados en sus mitos, creencias, usos y costumbres. Dicho espacio es concebido como una unidad por el indígena, de ahí que el bosque, los animales y los ríos son entendidos como parte del territorio; sin embargo cuando el Estado les titula, únicamente lo hace sobre una parte, es decir solo les reconoce la propiedad sobre la tierra que previamente ha calificado como agrícola o de pastoreo, reservándose los bosques (a los que denomina áreas forestales o de protección) como propiedad del Estado los cuales únicamente se los dan en cesión de uso. A decir de Ballón “… el derecho al territorio indígena abarca desde una simple demarcación o delimitación espacial –una dimensión- hasta la posibilidad de ejercer potestades jurídicas de control social… va más allá de la dimensión geográfica. De hecho, la relación del pueblo indígena con su territorio no es la de un propietario demarcando su finca, sino la de recíproca necesidad entre la convivencia humana, el uso y la preservación. La gente no “apropia” en el sentido del Código Civil el territorio indígena, sino que responde a él como su garante de humanidad…el derecho del pueblo indígena a su territorio, es la potestad de fusionar comunidades mediante la consolidación o sea, recuperando la unidad que históricamente lo caracterizó. Un pueblo es la unidad que expresa una identidad territorial a pesar de la atomización y mutilación de la que ha sido víctima…”66 De acuerdo al Convenio 169 sobre Pueblos indígenas y Tribales:

“ (...) los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorio, o con ambas, según los casos, que ocupan o

65 AIDESEP, CONAP, CCP, CNA. Propuesta de las organizaciones de pueblos originarios y de comunidades campesinas e indígenas 66 Ballón Aguirre, Francisco “Manual del Derecho de los Pueblos Indígenas. Doctrina, principios y normas” pp. 77

29

utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.”

La utilización del término “tierras” en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera.”67i El Estado Peruano muchas veces no toma en cuenta el concepto integral de territorio, el cual incluye el derecho a la propiedad. Esto genera diversas situaciones de conflicto como es el caso de la lucha legal que vienen sosteniendo en Puno los pueblos indígenas de los Uros en relación a la Reserva Nacional del Lago Titicaca. Ellos, invocando el Convenio 169 de la OIT y el derecho a la propiedad y a la soberanía permanente sobre sus tierras, territorio y recursos naturales, han venido solicitando durante cerca de 27 años, la derogatoria del DS Nº 185-78-AA por considerarlo una forma legal de expropiación e invasión de sus territorios, y consideran que el DS Nº 009-2005-AG68, es una continuación del Decreto del año 1978, el cual les vulnera el derecho a la propiedad, otorgándoles sólo el de posesión, uso y usufructo. Señalan también que no han sido debidamente consultados respecto a la dación de la referida norma69. Sobre la norma en cuestión, existen opiniones discrepantes, al considerar que el referido decreto “…señala una serie de normas ambientales y de la legislación de áreas protegidas –un marco normativo interesante para apelar por otros derechos indígenas-; asimismo, determina nuevas obligaciones que le señalan al INRENA en temas sociales vinculados al aprovechamiento de los recursos –un tema por demás dejado de lado por el Estado en cuanto a la problemática de la pobreza y desigualdad social-, finalmente, reconoce un contenido bastante lato de los artículos 14 y 15 del Convenio Nº 169 de la OIT. No obstante lo positivo de todo ello, crea una nueva obligación nunca antes señalada quizás por una norma nacional o proveniente del ordenamiento jurídico nacional de tan alta jerarquía: estaría reconociendo –mucho más que “de facto”- un concepto de “territorialidad indígena”, cuando señalan que el INRENA, PETT e INDEPA deben trabajar para delimitar los “territorios indígenas”, sin decirlo, obviamente, pero al señalar los artículos 14 y 15 del Convenio 169, implícitamente lo reconoce…”70 4.2 Territorio y legislación De acuerdo con el artículo 89º de la Constitución, las comunidades campesinas y las nativas tienen derecho a la libre disposición de sus tierras. En vez de fortalecer y de fomentar el reconocimiento y la titulación para los pueblos indígenas, este artículo

67 En Defensa de los Pueblos Indígenas. Primera edición Lima-Perú Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. pp 21-22 68 DS Nº 009-2006-AG. Reconoce derechos de posesión, uso y usufructo, ancestrales y tradicionales de pueblos originarios vinculados al aprovechamiento sostenible de la totora, los llachos y recursos naturales en los sectores Puno, Ramis y Lago Titicaca. Publicado el 24 de febrero 2006. 69 Pronunciamiento Público sobre el DS Nº 009-2005-AG del Frente Regional por la Defensa de los Recursos Naturales y Medio Ambiente del Altiplano- FREDERNMAA. Puno, 10 de marzo de 2006. Portal de la Revista Ser Indígena: www.revista.serindígena.org 70 Derecho, Ambiente y Recursos Naturales. Boletín Especial DAR “INRENA y recursos naturales”, abogado César Gamboa Balbín, 19 Abril 2006. www.fondoamericas.org.pe. Desde la ONG cuyas siglas son CCISETA con sede en Puno, se sostiene un punto de vista contrario: www.cciseta.com

30

propicia su enajenación71. Según Barié, el artículo 89 tal como está establecido, “significa el desmoronamiento de uno de los preconceptos más valiosos del indigenismo peruano…. implica un retroceso significativo para las comunidades étnicas”. La gravedad de esta norma se hace evidente si se considera que es justamente la íntima relación con la tierra uno de los elementos que dan identidad y cohesión a los pueblos indígenas.72 A pesar que el artículo 60º de la Carta Magna consagra el pluralismo económico y que el artículo 88º garantiza la titularidad colectiva del derecho de propiedad, la idea de una reorganización sistemática de las propiedades agropecuarias no ha sido acogida. En las nociones de propiedad y de posesión de la tierra predominan aún los elementos restrictivos73. El propio artículo 88º, antes citado, reconoce que los límites y la extensión de la tierra pueden ser fijados por ley, de acuerdo con las peculiaridades de cada zona. Inclusive se han dejado de lado las protecciones especiales para los pueblos indígenas, quedando al arbitrio del Estado la promoción del desarrollo sostenible de la Amazonía, como lo señala el artículo 69º de la norma precitada. Resulta preocupante, igualmente, la figura de la reversión al dominio estatal de las tierras abandonadas para su adjudicación en venta, prevista por el mencionado artículo 88º. Como se ha podido demostrar, muchos de estos supuestos “espacios vacíos” forman parte del hábitat de pueblos indígenas nómades. Un estudio de la OIT ha señalado que la legislación sobre tierras “… presenta algunos retrocesos que comprometen la capacidad de los indígenas para acceder a la tierra y para mantener su dominio a perpetuidad. El primero aparece con la reforma de la Ley de comunidades Nativas de 1978 que estableció una doble modalidad de entrega de tierras a las comunidades: a) en pleno dominio, para las tierras de vocación agrícola y pecuaria; y (b) en uso, para las áreas de vocación forestal, en lugar de la modalidad de entrega contemplada en la ley anterior que implicaba la propiedad sobre las totalidad de las áreas reclamadas por los indígenas. El segundo retroceso aparece como resultado de lo dispuesto en los arts. 88 y 89 de la Constitución de 1993, en armonía con cuyo texto desaparece el carácter inalienable e inembargable que tenían las propiedades comunales, y el carácter imprescriptible deviene en una condición precaria y condicionada: La contradicción se pone de manifiesto al cotejar estas normas con el art. 14 del Convenio núm. 169 que reconoce ”el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan” las comunidades indígenas”74 El estudio en referencia también presenta algunas observaciones sobre el marco normativo relacionado a territorialidad. Así, señala que

a) Algunos términos usados en esta ley resultan imprecisos por la divergencia con conceptos ya definidos en ordenamientos anteriores.

71 Barié, Cletus 72 Defensoría del Pueblo (2004) Comentarios al Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Cuarta Edición. Lima, Defensoría del Pueblo. pp. 14 73 Barié, Cletus. Op. Cit. 74 OIT, “Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana y Desarrollo Sostenible”, Documento de Trabajo Nº 68, Lima- Perú, Primera Edición 1998.

31

b) La ambigüedad e imprecisión en la determinación del fuero legal al que finalmente harán de quedar sometidas las llamadas “tierras agrícolas” de las comunidades campesinas y nativas

c) La imprecisión formal del artículo 5, que habla del “abandono de las tierras dadas en concesión” como determinante de extinción del dominio a favor del Estado.

d) Los arts. 8,9.10 y 11 establecen una serie de opciones para que las comunidades dispongan o enajenen su patrimonio territorial, lo que implica una forma subrepticia de promover la disolución de la comunidad.

4.3. Saneamiento y Titulación de Tierras 4.3.1 Instituciones Encargadas El procedimiento para que las comunidades nativas puedan lograr el reconocimiento de la propiedad comunal de sus tierras está señalado en el Decreto Ley 22175 75 y su reglamento76. Inicialmente el Ministerio de Agricultura, a través de sus oficinas regionales se encargaba de hacer todo, vale decir de la demarcación, el estudio socioeconómico y el estudio de suelos; sin embargo estas funciones se separan a partir de la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura77, al crearse el Proyecto Especial Titulación de Tierras (PETT) y el Instituto Nacional de los Recursos Naturales (INRENA): El primero78 con la finalidad de titular y lograr la inscripción registral de los predios rústicos adjudicados en aplicación del Decreto Ley N° 17716 – Ley de Reforma Agraria y el segundo79 como Organismo Público Descentralizado encargado de promover el uso racional y la conservación de los recursos naturales con la activa participación del Sector Privado. Actualmente el responsable de la titulación de comunidades sigue siendo el Ministerio de Agricultura, a través de sus Direcciones Regionales, pero la elaboración del expediente técnico está a cargo del PETT, que es el órgano técnico del Ministerio de Agricultura que nació con el propósito de hacerse cargo, a nivel nacional, del saneamiento físico legal de los predios rurales que fueron afectados y expropiados con fines de reforma agraria en aplicación al Decreto Ley Nº 17716, pero que luego se le amplió sus funciones con el Decreto Supremo Nº 11-97-AG80 para que pueda, de forma gratuita, elaborar el catastro de las comunidades nativas y otorgarles el correspondiente título de propiedad. El INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales) por su parte se encarga del estudio de clasificación de suelos por la capacidad de uso mayor y a la vez se pronuncia sobre la existencia o no de Áreas Naturales Protegidas (ANPs) sobre el área demarcada. Concluido el procedimiento de demarcación para la titulación de la comunidad nativa, realizado por el PETT, el mismo es aprobado mediante resolución Directoral Regional Agraria; disponiéndose la expedición del título de propiedad únicamente sobre las 75 Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva (9 de mayo de 1978) 76 Decreto Supremo N° 003-79-AA. 77 Decreto Ley Nª 25902 del 29 de noviembre de 1992. 78 PETT. Por la Octava Disposición Complementaria de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura – Decreto Ley 25902 79 INRENA. Por el Art. 18 de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura – Decreto Ley 25902 80 Decreto Supremo N° 11-97-AG-Reglamento de la Ley N° 26505 – Ley de inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las Comunidades Nativas y Campesinas.

32

áreas de cultivo y pastoreo, el cual luego se inscribe en los Registros Públicos, una vez transcurrido el plazo de 30 días y no haberse presentado oposición alguna. Sobre el resto del territorio comunal constituido por áreas que son clasificadas como de aptitud forestal y protección, la propiedad sigue siendo del Estado y únicamente se les autoriza su uso a las comunidades a través de contratos de cesión de uso; de esta manera solo hay un reconocimiento parcial del territorio comunal indígena. Cabe señalar que en la práctica, el otorgamiento de estos contratos de cesión de uso en la mayoría de los casos, no han sido formalizados en tanto el INRENA no tiene reglamentada esta función; no obstante a ello al Decreto Ley N° 22175 y su reglamento81 dispone la suscripción de contratos de cesión de uso sobre las áreas no titulables y es en aplicación a estos dispositivos que dichas cesiones de uso se han venido realizando.

4.3.2 Estadísticas de las Comunidades En 1994 se realizó el III Censo Nacional Agropecuario (III CENAGRO) a cargo del INEI del cual se obtuvo en nuestro país existe un total de 5,680 comunidades campesinas y 1192 comunidades nativas. El 70% de las comunidades campesinas se localizan en la sierra centro sur del país: Puno (22%), Cuzco (16%), Huancavelica (9%), Ayacucho (8%), Apurímac (8%), Junín (7%). Las comunidades nativas se localizan mayoritariamente en los departamentos de Loreto (32%), Ucayali (19%), Junín (17%), Amazonas (16%). En cuanto a la posesión de superficie agropecuaria, las comunidades campesinas y nativas ocupan el 55% de la superficie agropecuaria del país, lo que pone de manifiesto la mirada hacia las tierras de los pueblos indígenas por parte de intereses mercantiles. Según la información obtenida en el PETT, existirían 5,818 comunidades campesinas reconocidas mientras que el número de comunidades nativas reconocidas alcanzaría a 1,26782

Comunidades Campesinas y su Estado de Titulación por Departamentos

Con Título de Propiedad

Sin Título de Propiedad Departamento

Con reconocimiento

Oficial Número % Número % AMAZONAS 52 52 100.00 0 0.00 ANCASH 345 221 64.06 124 35.94 APURIMAC 442 326 73.76 116 26.24 AREQUIPA 100 57 57.00 43 43.00 AYACUCHO 577 370 64.12 207 35.88 CAJAMARCA 107 79 73.83 28 26.17 CUSCO 886 647 73.02 239 26.98

81 Milagros Ortega, Documento de Trabajo 2006 “Breve Diagnóstico Sobre La Titulación de Las Comunidades Nativas Amazónicas” pp. 2-3 82 Allpa “Las comunidades campesinas en el siglo XXI. Situación actual y cambios normativos” Lima- Perú 2004, pp. 85

33

HUANCAVELICA 565 470 83.19 95 16.81 HUANUCO 257 109 42.41 148 57.59 ICA 9 2 22.22 7 77.78 JUNIN 389 349 89.72 40 10.28 LA LIBERTAD 120 41 34.17 79 65.83 LAMBAYEQUE 25 16 64.00 9 36.00 LIMA 287 173 60.28 114 39.72 LORETO 75 41 54.67 34 45.33 MOQUEGUA 75 71 94.67 4 5.33 PASCO 73 63 86.30 10 13.70 PIURA 136 120 88.24 16 11.76 PUNO 1251 935 74.74 316 25.26 SAN MARTIN 1 1 100.00 0 0.00 TACNA 46 45 97.83 1 2.17 TOTAL 5818 4188 71.98 1630 28.02

Fuente: Directorio de Comunidades Campesinas. PETT 2002. Ministerio de Agricultura.

Comunidades Nativas y su Estado de Titulación por Departamentos. PETT.

Con Título de PropiedadPendiente de TitulaciónDepartamento

Con Reconocimiento

Oficial Número % Número %

AMAZONAS 168 168 100 0 0 ANCASH 0 0 0 0 0 APURIMAC 0 0 0 0 0 AREQUIPA 0 0 0 0 0 AYACUCHO 1 0 0 1 100 CAJAMARCA 2 2 100 0 0 CUSCO 51 49 96.08 2 3.92 HUANCAVELICA 0 0 0 0 0.00 HUANUCO 9 8 88.89 1 11.11 ICA 0 0 0 0 0.00 JUNIN 156 151 96.79 5 3.21 LA LIBERTAD 0 0 0 0 0.00 LAMBAYEQUE 0 0 0 0 0.00 LIMA 0 0 0 0 0.00 LORETO 488 430 88.11 58 11.89 MADRE DE DIOS 24 20 83.33 4 16.67 MOQUEGUA 0 0 0 0 0.00 PASCO 113 98 86.73 15 13.27 PIURA 0 0 0 0 0.00 PUNO 0 0 0 0 0.00 SAN MARTIN 29 29 100 0 0.00 TACNA 0 0 0 0 0.00 UCAYALI 226 222 98.23 4 1.77 TOTAL 1267 1177 92.90 90 7.10

34

Fuente: Área de Comunidades Campesinas y Nativas - DTSL. 28 ago. 2001, PETT. Ministerio de Agricultura. Según estos cuadros, hasta el año 2002 faltaban por titularse o regular su titulación 1630 comunidades campesinas y 90 comunidades nativas.

Respecto a las comunidades campesinas, el propio PETT estima que entre el 20% y el 30% de las comunidades campesinas tienen problemas de titulación o de linderos, lo que quiere decir que entre 1,100 y 1,700 comunidades estarían afectadas por este tipo de problemas83.

La situación no parece haber cambiado en el 2004, de acuerdo a las estadísticas del PETT.

Títulos Entregados a nivel nacional en el 2004 (PETT)84 Títulos

individuales Comunidades Campesinas

Comunidades Nativas

Loreto 340 - 10

Amazonas 1,359 - - Tumbes 1,208 - - Piura 9,794 - - Cajamarca 53,262 - - Lambayeque 5,258 - - San Martín 468 - - La Libertad 24,191 12 - Ancash 75,292 15 - Huanuco 3,476 9 - Pasco 586 - - Lima 3,161 28 - Ucayali 120 - - Junín 11,420 2 Huancavelica 1,683 15 - Cuzco 11,213 28 -

Madre de Dios 139 - - Andahuaylas 4,012 - - Ayacucho 9,455 20 - Apurimac 5,935 12 - Puno 16,015 36 - Arequipa 9,719 10 - Moquegua 814 - - Las estadísticas reflejan el bajo número de comunidades nativas que han registrado títulos y evidencia que la titulación es mucho más problemática para las comunidades indígenas de lo que debería ser. Esto es alarmante, pues ellos son uno de los grupos

83 Directorio de Comunidades Campesinas. PETT 2002. Ministerio de Agricultura. 84 Boletín Informativo del PETT Lindero Virtual. Ministerio de Agricultura. Año I N°1. Enero 2005.

35

más vulnerables y sus territorios sumamente tentadores para empresas y mafias ilegales debido a las riquezas naturales que en ellas se encuentran85. También refleja la continua tendencia del Estado a favorecer a los propietarios individuales por encima de los derechos colectivos sobre la tierra, incentivándose de esta manera las titulaciones individuales en desmedro de las titulaciones comunales. Esto presenta otra amenaza para los indígenas, pues no solo posibilita la privatización de la tierra y los recursos sino también la venta de tierra a individuos no indígenas e intereses comerciales. 4.3.3. Procedimiento de Saneamiento, Titulación e Inscripción de las

Comunidades Campesinas y Nativas

El trámite para la inscripción de las comunidades campesinas consta de dos etapas. Primero debe inscribirse la comunidad como persona jurídica86. Estando la Comunidad ya inscrita como persona jurídica y, una vez terminado el proceso de deslinde y titulación, inscribe en Registros Públicos su propiedad (territorio), para lo cual la Dirección Regional Agraria remite al Registro los Títulos de Propiedad de la Comunidad, los que de acuerdo con el artículo 10 de la Ley N° 24657 consisten en Actas de Colindancia, planos de conjunto y memoria descriptiva, para que se proceda a la inscripción.

Tratándose de comunidades nativas, hay un reconocimiento administrativo que lo da el Ministerio de Agricultura a través de sus Direcciones Regionales y luego de un procedimiento que se sigue ante dicha dirección. Mediante una Resolución Directoral expedida por la Dirección Regional Agraria de la jurisdicción donde se encuentra la comunidad esta es reconocida como comunidad nativa, dicha resolución debe ser inscrita en los Registros Públicos (libro de Comunidades Nativas y Campesinas) y a partir de entonces se considera que tiene personería jurídica. Cabe señalar que dicho reconocimiento e inscripción tiene carácter declarativo; sin embargo en la práctica constituye un requisito para poder hacer valer y defender sus derechos ante terceros y ante el propio Estado.

Posteriormente, el territorio que corresponde a la comunidad también se inscribe en Registro Públicos, para lo cual, basta con presentar la resolución de titulación y el plano de demarcación de referida comunidad. En la práctica dicha inscripción que debería ser de oficio no lo es y son las mismas comunidades quienes tienen que asumir los costos que este trámite implica. Hasta el año 2004 una Directiva de SUNARP, exoneraba de la tasa de inscripción de la personería jurídica y de la primera de dominio; sin embargo dicha norma ya no está vigente.

85 La Defensoría del Pueblo, ha mostrado incluso las dificultades que los pueblos indígenas encuentran al momento de realizar sus trámites de reconocimiento legal y personalidad jurídica. Informe Defensorial Nº 86 Las comunidades campesinas como persona jurídica, deben inscribirse en el Registro de Personas Jurídicas, Libro de Comunidades Nativas y Campesinas, y para tal efecto presentarán en la Oficina de los Registros Públicos que corresponda, un expediente que contenga el Acta de Constitución de la Comunidad, el reconocimiento oficial de la misma (Resolución Directoral del Ministerio de Agricultura), el Estatuto de la Comunidad (que debe ser aprobado en Asamblea General), copia del Acta de aprobación del Estatuto, padrón comunal y expediente de elección de la Junta Directiva que solicita la inscripción. Según la Ley las Elecciones de Junta Directiva deben darse cada dos años, lo cual significa que cada vez que hay una elección debe inscribirse en los Registros Públicos la nueva Junta Directiva de la Comunidad.

36

4.4. Inscripción de las Comunidades y Propiedad de sus Tierras Tratándose de las Comunidades Nativas, la Dirección Regional Agraria expide la Resolución por la cual ordena su inscripción registral como Comunidad y se supone que “de oficio” se remite dicha resolución a Registros Públicos, situación que muchas veces no se presenta.

En las Comunidades Campesinas existe el problema de que si bien muchas de ellas han logrado su inscripción como persona jurídica, no cumplen con la actualización de sus Juntas Directivas. Asimismo, en las Comunidades Campesinas y Nativas, son problemas recurrentes la no inscripción de las Juntas Directivas para períodos regulares, la existencia de Juntas Directivas paralelas, así como la existencia de más de un Libro Padrón Comunal y de Libros de Actas.

Frente a estos problemas la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el Segundo Informe sobre la situación de los derechos humanos en el Perú, criticó al PETT por crear enormes obstáculos burocráticos para las comunidades indígenas. Este llamó al procedimiento para titulación de tierras indígenas comunales “largo y reiterativo”. Encontró que muchas comunidades nativas han sufrido “años de trámites y elevados costos, excesivo rigor legal que termina perjudicando a los interesados.”87 Asimismo, encontró que el PETT no garantizaba títulos de propiedad para las comunidades nativas que lo estaban solicitando pues el PETT alegó que no había tenido un suficiente presupuesto para hacerlo. A la Comisión se le informó que la prioridad en el proceso de titulación está dada para la propiedad de pequeños agricultores y no para las comunidades nativas o indígenas. Esto, según la Comisión viola el derecho de igualdad sin discriminación contenido en los instrumentos internacionales y contenido también en el Convenio 16988.

De igual manera, por parte de los pobladores indígenas existe aún desconocimiento sobre los procedimientos a seguir para obtener la titulación, insuficiencia de personal idóneo, desconocimiento de los trámites, así como la existencia de conflictos entre comunidades respecto de linderos comunales, entre otros problemas.

Diversas organizaciones indígenas y organismos no gubernamentales mantienen una visión crítica respecto a la labor del PETT, lo que evidencia la ineficacia del Estado y confusión de funcionarios públicos acerca de los procesos de titulación:

‘No existe uniformidad de criterios entre funcionarios del Ministerio de Agricultura y funcionarios de los Registros Públicos sobre la parcelación de las comunidades. Los registradores vienen inscribiendo los acuerdos de parcelación de Comunidades Campesinas sin considerar el Padrón Comunal vigente a la fecha de toma del acuerdo a fin de verificar los dos tercios de todos los miembros de la comunidad. Inscrito el acuerdo, las Comunidades solicitan al PETT la visación de los planos. Sin embargo, al no cumplir el acuerdo inscrito con los requisitos exigidos no se advierte la calificación de los dos tercios, tampoco se establece el número de

87 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo Informe sobre la situación de los derechos humanos en el Perú, Capítulo X, Año 2000 88 Sin tener en cuenta que las comunidades nativas son organizaciones cuya personalidad jurídica deriva directamente de la Constitución Política, algunas Direcciones Agrarias del Ministerio de Agricultura con competencia en la Selva y Ceja de Selva tenían una actuación violatoria del derecho de las comunidades nativas a su existencia legal y personalidad jurídica., al exigírsele el cumplimiento de requisitos no establecidas en norma alguna. Al respecto, resulta ilustrativo el Informe Defensorial de agosto del año 1998.

37

parceleros beneficiarios, el área a parcelar o si se incluye el total del territorio, solamente una parte, entonces resulta improcedente la visación solicitada”.’89

4.4.1. Legislación y Tierras de las Comunidades Nativas Si bien se han expedido normas respecto a la integridad territorial de las Comunidades Campesinas y Nativas, en los hechos, gran parte de estos territorios especialmente los de pueblos amazónicos, no han sido respetados por el propio Estado, que ha procedido a otorgar derechos a terceros, ya sea para uso forestal, para la extracción de recursos naturales como minerales e hidrocarburos, para la construcción de carreteras, etc. sin atender primero la titulación de las Comunidades Nativas. Como mencionamos anteriormente, la Constitución Política de 1993, eliminó el carácter de inalienabilidad de las tierras comunales, al precisar su uso y libre disposición, lo que fue concordado posteriormente con la Ley 26505 (conocida como Ley de Tierras) y la ley Nº 26845 Ley de las Comunidades Campesinas de Costa. El Decreto Ley 22175 y su reglamento indican cual es el procedimiento que las Comunidades Nativas deben seguir para conseguir el reconocimiento de la propiedad de sus tierras pero este procedimiento que fue dictado en los años 70 ha sufrido algunas variaciones.

Coincidimos con Ortega que “Si bien es cierto que el Decreto Ley 22175 reconoce la “propiedad territorial de las Comunidades Nativas”, establece criterios de titulación bastante restrictivos que responden a un modelo inadecuado a las condiciones de vida de los pueblos indígenas de la Amazonía; prueba de ello es que en la práctica no se tomaron en cuenta gran parte de los territorios indígenas ocupados tradicionalmente, dejando espacios bajo el control del Estado que fueron luego cedidos a terceros para la extracción de los recursos naturales, la construcción de carreteras y la colonización”90

4.4.2 Propiedad y Cesión en Uso

Los títulos de las Comunidades Nativas están compuestos por el titulo de propiedad propiamente dicho y el contrato de cesión en uso por tiempo indefinido de las áreas forestales. En la práctica se otorgan dos títulos. Esta situación ha generado confusión, malestar y vulneración de derechos territoriales de los pueblos indígenas. La problemática de esta titulación dual no termina aquí, sino que debemos añadirle que se desconoce cuantos de estos contratos se encuentran vigentes en los Registros Públicos91.

4.4.3 Metodología de Titulación Algunas controversias se han producido por la forma en que se hizo el levantamiento de los planos con fines de titulación: “Los planos levantados con fines de titulación de 89 Grupo de Trabajo Permanente sobre Pueblos Indígenas, Derechos Humanos y Diálogo Intercultural de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, En defensa del territorio de los Pueblos Indígenas. Lima- 2005, pp. 39-40 90 Milagros Ortega, Op. Cit. pp. 2 91 Milagros Ortega, Op. Cit.

38

las Comunidades Nativas, especialmente durante el periodo 1975-1990, se efectuaron haciendo uso de instrumentos de poca precisión (teodolitos, brújulas) o en algunos casos se elaboraron en gabinete, teniendo como referencia solamente a los ríos mas importantes y, al ser replanteados, difieren de la real ubicación geográfica del territorio comunal en áreas y linderos, que repercute en desmedro de la estabilidad jurídica de las tierras tituladas a favor de las Comunidades Nativas”92

Desde hace algunos años se vienen utilizando instrumentos modernos y mas precisos a los que se utilizaron anteriormente; los planos que se elaboraron no tenían coordenadas UTM por lo que al realizarse la georeferenciación encontramos diferencias de áreas, superposición de títulos y muchos casos espacios libres entre comunidades. Esto hace que sea necesario la implementación de un catastro actualizado de comunidades nativas lo cual hasta la fecha no existe pese al esfuerzo de instituciones privadas (ONGs) que se han preocupado por desarrollar metodologías muy avanzadas y adecuadas pero que no son reconocidas por el Estado, que a través del PETT insiste en el uso de instrumentos y metodologías cuyo uso no resulta eficiente dada la realidad geográfica y social de la amazonía

4.4.4 Ampliación de Territorio y Falta de Catastro Asimismo debemos mencionar que “las Comunidades Nativas se encuentran ubicadas en las márgenes de los ríos y presentan agrupaciones que al elaborar el catastro permite descubrir espacios vacíos que son materia de solicitud de ampliaciones para consolidar su territorio, lo que involucraría establecer con exactitud los territorios comunales y garantizar su integridad. Las solicitudes de ampliación no han sido tramitadas, en su gran mayoría, por falta de un catastro”93 4.4.5 Territorio e Inversión Privada Uno de los problemas más urgentes y determinantes que afrontan las comunidades nativas en la amazonía son las invasiones de sus territorios por parte de agricultores inmigrantes, extractores ilegales de sus recursos naturales (principalmente madera) y traficantes de tierras, narcotraficantes y cocaleros. A esto hay que agregar las concesiones, especialmente las forestales, que se establecen sobre áreas comunales no reconocidas oficialmente.

La cantidad de casos denunciados y la frecuencia con que esto ocurre, permite que nos demos cuenta de los resultados del daño inflingido a la vida de la comunidad, perdida de su territorio, y destrucción del medio ambiente. Es claro que las política de Estado para salvaguardar y proteger el territorio de las Comunidades Nativas, está siendo aplicada de manera inadecuada y que el Estado esta fallando en sus obligaciones de acuerdo al Convenio 169.

Hay pueblos indígenas que aún no han establecido contacto con la sociedad nacional (denominados en aislamiento) y otros que habiendo tenido algún tipo de contacto han optado por controlar dichas relaciones (denominados pueblos en contacto inicial); estos pueblos viven en la Amazonía, algunos en reservas que ya han sido reconocidas por el Estado o en áreas propuestas como tales, así como al interior de los territorios comunales titulados como comunidad nativa o en zonas establecidas como Areas Naturales protegidas. Cabe precisar que en el caso de Reservas Territoriales como la

92 Gálvez Revollar, Connie. Op. Cit. 93 Gálvez Revollar, Connie, Op. Cit.

39

Kugapakori Nahua, no ha inhibido al Estado para entregar concesiones sobre parte de ellas como es el caso del Proyecto de Gas de Camisea94. La fase de explotación está a cargo de la empresa Pluspetrol Perú Corporation S.A. y además de la explotación de hidrocarburos en el Lote 88, comprende la operación de una planta de separación en Las Malvinas, la construcción y operación de un sistema de recolección de gas, la construcción y operación de una planta de fraccionamiento en la costa, así como la construcción y operación de instalaciones portuarias en la zona sur del país para la exportación de los productos95. El transporte del gas desde el lugar de explotación hasta la costa de Lima está a cargo de la empresa Transportadora de Gas del Perú (TGP).96

El punto de observación es que la explotación del proyecto Camisea y la construcción del gasoducto afectan una de las áreas con mayor biodiversidad y es habitada por los Machiguenga, los Yine, los Nanti y los Nahua, incluyendo algunos pueblos indígenas que viven en aislamiento voluntario y/o contacto inicial cuya existencia está directamente vinculada a la pesca, caza y recolección. Según la Defensoría del Pueblo, basados en diversos informes técnicos, “los impactos ambientales de este proyecto han afectado el hábitat natural de estas comunidades y sus formas de vida, además de su salud y el modo en que obtienen su sustento diario”97

En lo que va de la ejecución del proyecto, han ocurrido cinco roturas de los ductos que transportan el gas, lo que ha ocasionado serios daños a las comunidades y al medio ambiente, y pone en cuestión la tecnología usada por el consorcio de empresas liderado por la empresa argentina Techint. A pesar de haber sido multados, estas empresas no han desembolsado las multas respectivas por haber iniciado acciones judiciales.98

A pesar de haberse establecido Reserva del Estado a favor de los grupos étnicos Nahua-Kugapakori, en el año 2000 se declaró como bosques de producción permanente a áreas superpuestas a la Reserva, vulnerando así los derechos 94 Se ha estimado que este proyecto posee uno de los yacimientos más grandes del gas en América Latina después de Venezuela y Bolivia, con un reservorio de 13 millones de millones de pies cúbicos de gas y 600 millones de barriles de gas líquido. 95 La corporación del Proyecto Gas de Camisea está integrada por las empresas Pluspetrol S.A. (Argentina), Hunt Oil (EE.UU.), SK Corporation (Korea) e Hidrocarburos Andinos S.A.C. (Perú).

91TGP es un consorcio integrado por Pluspetrol (Argentina), Hunt Oil (EE.UU.), SK Corporation (Korea), Sonatrach (Argelia), GyM (Perú) y Tecgas (Argentina-operador principal del proyecto y subsidiaria de Techint).

97 Defensoría del Pueblo. El Proyecto Camisea y sus efectos en los Derechos de las Personas. Informe Defensorial Nº 103. Primera edición, Lima- marzo 2006. El informe también señala que “pueblos en contacto inicial asentados en Montetoni y Marankeato, los cuales si bien no se encuentran dentro del área de influencia directa del Proyecto Camisea, se ven afectados por los constantes sobrevuelos y los ruidos causados por los motores, pues al ser grupos nómadas se movilizan constantemente para conseguir sus alimentos. Estos ruidos ahuyentan a los animales de caza, debido a lo cual se les hace cada vez más difícil conseguir su fuente de proteínas” pp. 35-37

98 En el ‘Resumen Ejecutivo de la Supervisión y Fiscalización de Camisea’, una de las Observaciones Relevantes de Osinerg es que “existen zonas con erosión, formación de cárcavas e inestabilidad de taludes principalmente en las zonas de Pongo, Ponguito, Vilcabamba, Itariato, Kepashiato, Comerciato, Pacobamba, Acocro, Vinchos”. Hasta la fecha, las multas por las sucesivas roturas del ducto de los líquidos de Camisea (el otro ducto, el que transporta el gas natural, no ha tenido roturas) suman S/. 3,1 millones, a lo que debe sumarse S/. 6,2 millones sancionados en la etapa de construcción de los ductos.

40

territoriales de estos pueblos. Mediante intervención de diversas instituciones, entre ellas la Defensoría del Pueblo, se restituyó los derechos conculcados. Sin embargo, también se ha constatado la permanente invasión de extractores forestales ilegales en zona de reserva. Los mecanismos de control no resultan del todo eficaces o se cuenta con la permisividad de ciertas malas autoridades o no se tiene el debido presupuesto99.

4.4.6. Comunidades Nativas y Colonos La disputa por la posesión de las tierras entre los colonos y los comuneros es un problema que consideramos importante mencionar dada la trascendencia de las consecuencias que ésta puede llegas a acarrear. Por un lado está el olvido en el que se encuentra la sierra, región en la que se originan todas las grandes migraciones. Es la región que menos oportunidades ofrece a su población, no tanto por la escasez de recursos naturales sino por la escasez de inversión en capital físico y humano. Es la principal víctima del centralismo. En la sierra, los gobiernos no hacen programas de desarrollo, sino programas de “asistencia a la pobreza”. Este gobierno parece no escaparse de esta norma común: así, el Ministerio de Agricultura se preocupa aparentemente de la prosperidad de la agricultura de la costa, mientras que de la sierra se ocupan programas de asistencialismo. Esta política diferenciada no puede sino garantizar la persistencia de la pobreza en esa región y, con ello, la continuación de los problemas suscitados entre los colonos y los comuneros ya que en búsqueda de una mejor calidad de vida invaden territorios de las comunidades nativas. La experiencia de las Comunidades Nativas que han asimilado colonos permite apreciar que la diferencia de culturas genera conflictos sociales serios, por cuanto los colonos provenientes de grupos sociales con otras costumbres e integrados a un mercado, buscan producir para vender y obtener mayores ingresos y su número de familia crece a mayor ritmo que los nativos.

En efecto, los nativos no sólo poseen los títulos legales sobre el territorio, sino que siguen practicando un modo de vida caracterizado por la caza, la pesca y la agricultura incipiente debido a la mala calidad de los suelos; un estilo de vida tradicional en el cual se necesita un territorio extenso de bosque, aunque algunos nativos tengan algunos cultivos para el consumo comercial también. Por otra parte, los colonos, normalmente andinos y en algunos casos desesperados por su propia pobreza, llegan a la selva en busca de terreno para establecer cultivos comerciales, como el café y el arroz así como la venta de madera. Su primera tarea al llegar a la selva es talar el bosque y sembrar sus cultivos, lo cual resulta en la destrucción ecológica que a su vez afecta de manera directa el medio de subsistencia de los nativos. Uno caso muy lamentable que muestra la urgencia de resolver esta problemática es la ocurrida en la Comunidad Nativa Naranjos. Los hechos ocurrieron el día 18 de enero de 2002, en la zona denominada Flor de la Frontera, provincia de San Ignacio, departamento de Cajamarca, donde producto de un enfrentamiento entre los nativos aguarunas y los colonos provenientes de la sierra de ese departamento resultaron 15

99 La Reserva está ubicada en los distritos de Echarate y Sepahua, Provincias de La Convención y Atalaya, Departamentos de Cuzco y Ucayali, respectivamente.

41

muertos y otros heridos. Así pues éste era el momento de máxima violencia en todos los años que tenía este conflicto por la tierra. Los comuneros de la comunidad Aguaruna afectada habían buscado el desalojo de los colonos a través del poder judicial, sin lograr ninguna acción concreta por parte de los funcionarios locales competentes para el caso. La falta de acción por parte de los jueces y encargados del Ministerio de Agricultura trató de ser justificada por la carencia de los fondos estatales suficientes para remover y trasladar a los colonos. Así, dichos funcionarios evaden su responsabilidad y buscan que los colonos e indígenas solucionen sus problemas por medio de un acuerdo mutuo, lo cual suele ser muy difícil considerando los intereses opuestos de ambas partes. Otro caso más reciente es el ocurrido el 28 de junio del presente año, donde fue encontrado en la zona del Bosque de Protección Alto Mayo, el cuerpo sin vida de quien fuera Lázaro Fernández Cumbia, indígena Awajún y emprendedor dirigente de la Comunidad Nativa de Shampuyacu100. Se presume que el Señor Fernández Cumbia murió cuando revisaba las tuberías que abastecen de agua potable a su comunidad dado el corte repentino del vital elemento. Es en ese momento, que el dirigente habría sido emboscado en medio del territorio del Bosque de Protección del Alto Mayo por presuntos miembros de la familia Estrella, invasores residentes en esta zona de protección. Estos individuos se habrían ensañado con líder Awajún; torturándolo, ultrajándolo y dándole muerte. Líderes de la comunidad de Shampuyacu y de la Federación Regional Indígena Awajún del Alto Mayo (FERIAAM), al enterarse de los hechos, hicieron un llamado de atención a las respectivas autoridades para que desalojen a la familia Estrella de la zona del Bosque de Protección del Alto Mayo y tomen por fin, “una decidida acción ante el problema constante de muertes y asaltos que vienen sufriendo los pobladores rurales y especialmente los pueblos indígenas del Alto Mayo”. Las circunstancias de esta muerte deben investigarse adecuadamente por parte de las autoridades de justicia, para que actos como estos no queden impunes y no vuelvan a repetirse.

4.5 Problemas de Territorio en las Comunidades Campesinas 4.5.1 Legislación y Tierras de las Comunidades Campesinas Desde hace varias décadas los diferentes gobiernos han tratado de solucionar la problemática del saneamiento físico y legal y la titulación de las comunidades campesinas implementando diversas políticas públicas, lamentablemente estas no han dado los resultados que esperaban.

100 Paz y Esperanza- Unidad Operativa San Martín. Nota de Prensa 2006. La comunidad se encuentra ubicada en el departamento de San Martín. El Sr. Lázaro Fernández Cumbia se desempeñaba como tesorero de su comunidad, Presidente del Comité de agua potable y dirigente de la Asociación de Productores de Café Orgánico de Shampuyacu (APAEOCONASHA).

42

La Constitución de 1979 parte de la experiencia histórica de la dictadura militar y, desde esta perspectiva, abarca las dispersas disposiciones y reglamentos de pueblos indígenas de este régimen. En el capítulo “De las Comunidades Campesinas y Nativas” se recogen los derechos sobre el suelo, aunque tratados de manera restringida. No obstante, se debe destacar el considerable avance que importa la introducción de obstáculos legales para enajenar las tierras de los indígenas, tales como la expedición de una ley fundada en el interés de la comunidad y solicitada por una mayoría de los tercios de los comuneros, quienes son autónomos en el uso de estas tierras. La Ley N° 24657, Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal fue aprobada conjuntamente y de forma complementaria con la Ley General de Comunidades Campesinas N° 24656 de abril de 1987, teniendo como objetivo mejorar la situación de la titulación de la propiedad comunal. Lamentablemente después de 18 años de vigencia, esta Ley no ha podido cumplir con su objetivo, ya que el PETT lleva a cabo su labor teniendo una concepción de la propiedad de un sistema jurídico del modelo romano –germánico, el cual difiere grandemente de la percepción comunal. Ello hace que sus directivas y procedimientos no estén basados en la realidad andina, lo que resulta en la práctica, en una norma inoperante e ineficiente. La Constitución de 1993, como mencionamos anteriormente dio un gran giro al establecer la libre disposición de las tierras comunales, abriendo así las puertas a la posterior legislación, la cual se desarrolló con el mismo tenor. De esta manera, en 1995 se aprobó la Ley de Promoción de la Inversión en las actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas N°26505, también conocida como la “Ley de Tierras”. Esta Ley dispuso mecanismos para la libre disposición de sus tierras, especialmente en el caso de las comunidades campesinas de la costa, pero no hizo ningún aporte al proceso de titulación de tierras.

En julio de 1997 se aprobó la Ley N° 26845 Ley de titulación de las Comunidades Campesinas de la Costa, la cual si bien detalló el procedimiento para obtener la propiedad de sus parcelas familiares no desarrolló el saneamiento de la propiedad comunal.101 Entre 1996 y el año 2000 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) apoyó en su primera fase financieramente el proyecto de Titulación y Registro de Tierras –PTRT-, orientado al saneamiento de la titulación comunal. La segunda fase se ejecutó desde octubre del 2001 hasta el 2001, teniendo como objetivo lograr la titulación de 541 comunidades campesinas a nivel nacional, mientras que se esperaba haber linderado 9 comunidades nativas, lo cual es una cifra bastante pequeña en comparación al total de comunidades nativas.

4.5.2 Titulación Individual 101 Grupo Allpa. Las Comunidades Campesinas en el Siglo XXI. Primera Edición diciembre2004. Lima, Perú. pp.91

43

Existen varios conflictos en el proceso de saneamiento y titulación de tierras, entre ellos se encuentra la fragmentación de la tierra comunal por el deseo de muchos de sus integrantes de alcanzar una titulación individual o familiar como ellos la denominan. Esta creciente tendencia hacia la titulación individual data de muchos años antes de que el Estado legislara la forma de adquirir propiedad en las comunidades campesinas, tan es así que hoy en día muchos autores reconocen que aún en la época de los incas había un sistema mixto, es decir existía la tierra colectiva y las parcelas familiares. De esta manera, la dinámica de la distribución de la propiedad en las comunidades campesinas es más compleja que la simple propiedad colectiva o comunal. Dentro de las comunidades se confunde el derecho a propiedad y el usufructo y esto es porque en realidad la propiedad campesina se distribuye según la práctica de producción destinando así algunas porciones del territorio a usos familiares, de manera secuencial de acuerdo con ciclos de diversa duración. Al respecto, Alejandro Diez respecto de la noción de propiedad que se maneja al interior de las comunidades, señala que los derechos colectivos o familiares de acceso y usufructo dependen en gran medida de la forma específica de producción y uso de cada porción particular del territorio comunal102. Considera que se pueden distinguir cuatro tipos de situaciones-tipo con derechos de propiedad y de apropiación específicos, y que cada una de estas situaciones supone una combinación de medios técnicos con mecanismos de control y manejo específicos que son conocidos también como “zonas de producción”. Así, señala a las tierras bajo riego, las tierras de secano, las tierras de pasto, y tierras comunales.103

Como vemos, la concepción de propiedad que tienen los comuneros es incompatible a la regulada por el PETT y las diversas normas, es así que el problema se encuentra cuando las diferentes normas regulan la propiedad comunal teniendo una concepción totalmente diferente a como los comuneros la perciben, podríamos decir que sobre los principios y costumbres más antiguos de los pueblos indígenas, los diferentes gobiernos han superpuesto otros del derecho formal que lo contradicen y peor aún crean confusión.

102 Diez, Alejandro. “Interculturalidad y Comunidades Campesinas: Propiedad Colectiva y Propiedad Individual” En: Debate Agrario Nº 36. Centro Peruano de Estudios Sociales. Lima- Diciembre 2003, pp. 74-76. 103 Sobre las tierras de bajo riego señala que son aquellas en donde están mas desarrollados derechos de acceso exclusivo de individuos y familias, sus “dueños” las explotan familiarmente y las pueden transferir o heredar sin pasar por el control comunal. Suelen estar situadas a menor altitud que otros tipos de tierras y suelen ser las de mejor calidad y las más productivas. Es en este tipo de tierras que se concentra la mayor inversión económica y el esfuerzo laboral de las familias. Las tierras de secano son aquellas cuya producción está sujeta a los cambios climáticos y a la disponibilidad de agua. Son usufructuadas por las familias para el trabajo agrícola, pero son dejadas para el usufructo comunal cuando no son trabajadas directamente o se hallan en descanso, destinándose al pastoreo del ganado de los comuneros. Por lo general, el derecho de uso de estas parcelas es dejado en herencia de padres a hijos. Las tierras de pastos son por lo general de propiedad “colectiva”, normalmente de uso extensivo, para el pastoreo del ganado. Sobre estas tierras se ejerce un control comunal mayor, cobrando derechos de pastaje o de alquiler y arriendo de porciones del territorio. Existe una cuarta categoría de tierras cuyo “tipo” puede ser cualquiera de los anteriores, que corresponde a terrenos considerados “comunales” pero a manera de propiedad privada para usos de interés colectivo: son las tierras de los santos o aquellas tierras cuyos productos se destinan a los gastos de la dirigencia comunal.

44

Para que se de adjudicación de parcelas familiares, lo cierto es que se requiere que la comunidad campesina este titulada previamente. Este requisito no estaba regulado hasta que el Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios lo incorporó, esto debido a la libre enajenación de sus tierras establecido en el artículo 89 de la Constitución de 1993 y en los artículos 10 y 11 de la Ley de Tierras. No obstante, la falta de claridad normativa es lo que llevó a numerosas comunidades a solicitar al PETT que apruebe o incluso realice la parcelación familiar, actividad para la cual, el PETT no tenía facultades104. Dado este vacío, y sin tener claro a quien recurrir, muchos comuneros buscaron obtener su título de propiedad individual de manera irregular, lo que tuvo como consecuencia disputas familiares donde muchas de ellas optaron por acudir a los tribunales de justicia, pero lamentablemente las sentencias no ponen fin a sus problemas.

4.6 Otros Problemas vinculados a la Ley de Deslinde y Titulación Existen otros problemas derivados de la legislación actual vinculados a la ley de Deslinde y Titulación. Uno de ellos es que no se han nombrado los jueces ad-hoc para resolver los conflictos judiciales que resulten del procedimiento de deslinde y titulación. Otro punto aún más grave es que el Ministerio de Agricultura dejó de lado la opción de conciliar ante discrepancias entre una comunidad solicitante y su vecino establecida en la Ley, suspendiéndose así el tramite de deslinde y derivando el conflicto a instancias judiciales, cuando los motivos de discrepancias tranquilamente se podrían arreglar en una conciliación, pero cuando se deriva a los juzgados el proceso se alarga y se complica cada vez más.

Títulos con planos Antiguos. Existe aproximadamente 5% de Comunidades Campesinas que han sido tituladas con planos antiguos que no consignan coordenadas UTM, generando situaciones de superposición y controversias que generalmente desembocan en el Poder Judicial, creándose malestar social entre los interesados.

Autoridades Judiciales. Las autoridades judiciales no tienen un adecuado conocimiento y manejo de las Leyes sobre Comunidades Nativas y Campesinas, lo que lleva que los jueces que intervienen en conflictos de tierras den salidas que vulneran los derechos de las comunidades.

Comunidades Campesinas y Límites Ancestrales. Muchos problemas surgidos entre las Comunidades Campesinas se dan por falta de acuerdo en sus límites ancestrales. Muchos de estos casos ya se encuentran en el poder judicial. Sin embargo, estos conflictos están impidiendo la titulación del resto del área que no presenta conflictos y que es factible de inscribir de acuerdo a la legislación vigente. En tales casos, estas Comunidades generan un riesgo de usurpación e inscripciones territoriales fraudulentas, debido a que Registros Públicos no tiene registrada la propiedad.

Ampliación de Títulos Ancestrales. En algunos casos, las Comunidades Campesinas han ampliado sus títulos ancestrales. Sin embargo, en otros casos también las

104 Grupo Allpa. Op. Cit. pp. 97

45

ampliaciones efectuadas durante la reforma agraria se han inscrito sin tener en consideración los territorios ancestrales, confundiéndose los límites de la Comunidad. Recomendaciones

• Promover una nueva Constitución Política que priorice un régimen agrario para el país y restituya el carácter inembargable, imprescriptible e inalienable del territorio comunal.105

• Que el Ministerio de Agricultura formule un Plan de Titulación de Tierras de las Comunidades Campesinas y Nativas el cual debe incluir programas de capacitación y de información sobre las normas vigentes de Comunidades Campesinas y Nativas.

• En el proceso de titulación de las comunidades nativas, intervienen el Ministerio de Agricultura, el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT) y el INRENA, cada uno cumple una función importante dentro del procedimiento de titulación; sin embargo en la práctica hay una desarticulación total entre dichas instituciones que trae como consecuencia la demora en la tramitación de los títulos y en algunos casos la superposición de los mismos.

• Es necesario implementar adecuadamente programas de saneamiento, demarcación y titulación de tierras y territorios indígenas, basados en el respeto por las formas de tenencia comunal de los indígenas; hasta ahora lo único que se ha hecho, es priorizar los diversos intereses asociados a la explotación de los recursos naturales, y a la privatización con miras al mercado capitalista. En el Perú, los procesos de reconocimiento de los derechos indígenas han seguido esa orientación, desconociendo y vulnerando derechos colectivos en contradicción a los principios constitucionales que rigen nuestro ordenamiento jurídico.

• Es fundamental tener una visión real, sistemática y organizada sobre la propiedad de los territorios indígenas amazónicos, su naturaleza jurídica, así como del verdadero sentido de la relación jurídica del indígena con el territorio; esto con la finalidad de permitir la inclusión de criterios coherentes y sostenibles, para la protección del derecho a la propiedad de los pueblos indígenas amazónicos del Perú.

• Falta establecer una metodología apropiada para la demarcación de los territorios y la elaboración del catastro; asimismo falta más claridad y uniformidad en los criterios de la autoridad administrativa responsable para dicha labor. Es necesario simplificar el procedimiento y determinar de manera clara las funciones tanto del Ministerio, del PETT y del INRENA.

• Frente a las comunidades que aun están pendientes de reconocimiento y titulación el principal argumento para no hacerlo es la falta de presupuesto, por lo que el financiamiento que recibe el Estado Peruano para titulación debe ser materia de un serio replanteo a fin de considerar a estas comunidades. Es importante además destacar la importancia y la necesidad de asegurar espacios comunales que permitan un manejo sostenible de la Amazonía.

• Son tareas urgentes y prioritarias la inscripción de las comunidades y el reconocimiento de sus derechos de propiedad en forma coordinada entre los diferentes sectores y los propios interesados esto a través de una metodología apropiada y uniforme, con criterios justos, que permitan el acceso a su propia documentación administrativa, así como el poner a salvo el régimen

105 AIDESEP, CONAP, CCP, CNA. Propuesta concertada de incorporación de los derechos de pueblos originarios en una nueva constitución. Op. Cit.pp. 21, “El territroio y las tierras de los pueblos originarios y comunidades campesinas son inalienables, imprescriptibles, inembargables e inexpropiables”

46

comunitario de sus tierras, eliminar las superposiciones y sancionar efectivamente a quienes infringen las leyes y los procedimientos.

La Comisión Multisectorial encargada de estudiar la problemática de titulación, demarcación, linderamiento, delimitación y registro de Comunidades Nativas y Campesinas en su informe final contempló las siguientes recomendaciones:106

• Se debe asignar los recursos necesarios para la elaboración de un catastro de Comunidades Nativas y Campesinas, que incluya la culminación de la titulación de estas, así como su georegerenciación.

• Debe establecerse un marco normativo que regule la elaboración del catastro de Comunidades Nativas y Campesinas que incluya la rectificación de áreas, medidas perimétricas, de los títulos inscritos de las Comunidades a fin de que estos reflejen la realidad de sus territorios, sin que ello signifique pronunciamiento de mejor derecho.

• Propiciar centros de conciliación para la resolución de controversias relacionadas con los territorios de las Comunidades Nativas y Campesinas.

• Solicitar al Ministerio de Agricultura que disponga a las Direcciones Regionales Agrarias efectúen la búsqueda y recobren toda la información y documentación existente de las Comunidades Nativas y Campesinas, respecto al reconocimiento, títulos de propiedad y otros actos relacionados con las comunidades, a fin de establecer el archivo regional y, en caso de ser necesario, señalar los documentos extraviados.

• Que el PETT y la SUNARP (Superintendencia Nacional de Registros Públicos) efectúen de manera conjunta la búsqueda de antecedentes registrales y elaboren los mapas temáticos de zonas en las que hayan territorios comunales, de acuerdo a las directivas que ambas instituciones deberán aprobar de común acuerdo.

• El INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales) y el PETT deberán mantener las coordinaciones necesarias a fin de elaborar un base de datos gráfica y alfanumérica de los contratos de cesión en uso expedidos a favor de las comunidades nativas y ambas instituciones coordinaran con la SUNARP, para determinar cuantos de ellos figuran inscritos.

• Deben darse mecanismos de coordinación interinstitucional para unificar criterios sobre el tratamiento a las Comunidades Nativas y Campesinas

• Necesidad de definir una normatividad clara, precisa y consistente respecto a la creación de Reservas Territoriales para población indígena en situación de aislamiento, así como las responsabilidades administrativas para el control y administración de las mismas.

Asimismo, se deben tener en cuenta las siguientes recomendaciones respecto al Proyecto de Gas de Camisea:

• Actualizar el mapa original de la Reserva Territorial Nahua- Kugapakori, la cual no cuenta con una referencia geográfica y por tanto no tiene claramente definidos sus límites.

106 Comisión Multisectorial encargada de Estudiar la Problemática de Titulación, Demarcación, Linderamiento, Delimitación y Registro de Comunidades Nativas y Campesinas. Informe Final. Lima- Julio 2003

47

• Es necesario garantizar los derechos de las Comunidades Nativas y Campesinas al momento de establecer relaciones con terceros y con el Estado que afecten sus derechos de propiedad, como el establecimiento de servidumbres, el otorgamiento de concesiones, los contratos forestales y petroleros

• Buscar presupuesto para la reubicación de los colonos que han invadido un territorio de alguna Comunidad Nativa Titulada.

• Buscar solucionar al conflicto de colonización mediante la conciliación, atendiendo prontamente a los reclamos de los nativos.

• Que las áreas otorgadas a las Comunidades Nativas en cesión de uso, sean incorporadas al territorio comunal en propiedad.

• Que las Comunidades Nativas en su Estatuto o Reglamento, determinen el régimen de uso de sus tierras, en forma comunal, familiar o mixta.

• Que se redimensionen los territorios de las Comunidades Campesinas y Nativas que están elaborados con tecnologías elementales y ponerlos en cartografía moderna con coordenadas UTM.

CAPITULO V: RECURSOS NATURALES 5.1. Recursos Naturales y Normatividad nacional e internacional El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el artículo 2º señalan que “….todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales… En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia”. En el mismo sentido, el Convenio 169 en el artículo 15 establece que “… Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos”. De acuerdo con el artículo 66º del texto constitucional, los recursos naturales, renovables y no-renovables, son patrimonio de la Nación. Es importante observar que en este artículo no se señala que los recursos naturales son patrimonio del Estado sino de “la Nación”. La comunidad de personas unidas por lazos en común formamos parte de la Nación. El Estado es la forma en que la Nación se organiza para vivir en armonía y en paz social. Los recursos naturales deben ser usados conforme al interés de la Nación, esto es, que el Estado es el gestor o administrador de los recursos naturales que son patrimonio de “la Nación”, incluidos los pueblos indígenas, por lo que no sólo los funcionarios estatales por sí y ante sí deben aprobar o autorizar los planes y programas de exploración o explotación de los recursos naturales, sino que éstos deben hacerse con participación y beneficio de estos pueblos. El Estado o los funcionarios estatales o quienes temporalmente asumen funciones públicas, no pueden atribuirse una acción absoluta y carente de fiscalización en lo relacionado al uso de los recursos naturales. En realidad, las principales reservas de los recursos naturales se encuentran dentro de los territorios que tradicionalmente habitan los pueblos indígenas. A decir de estos pueblos, “….Esos recursos son entregados por el Estado en concesión a terceros, sin el consentimiento de quienes son los propietarios históricos. Estas acciones, en

48

especial las relacionadas a las actividades mineras, hidrocarburíferas y forestales, generan graves daños al medio ambiente, violan los derechos humanos y crean una mayor pobreza local… El Estado, que es el principal promotor de estas actividades depredatorias, no tiene políticas e instrumentos eficaces para el control y fiscalización de estos daños”107 Para Ballón, al aludir al “patrimonio de la Nación y al Estado como soberano en su aprovechamiento, constituyen para los recursos naturales y los pueblos indígenas, apenas un recurso simbólico y retórico que disimula una práctica de las administraciones estatales y las empresas privadas frecuentemente depredatoria…. El Estado resulta “dueño” de lo que es propiedad nacional y los burócratas legalizan el destino depredado de los recursos108” El artículo 8º de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, estaría vulnerando el sentido de la Constitución Política al otorgarse el derecho de propiedad a una empresa, Perupetro S.A., de los recursos que son patrimonio de toda la Nación109. Peor aún, cuando en el segundo párrafo del precitado artículo se establece que este derecho de propiedad se transfiere a los licenciatarios una vez celebrado el Contrato de Licencia. En síntesis, aquello de que los recursos naturales son patrimonio de la Nación, con este artículo se convierte a los recursos naturales en patrimonio, primero de la empresa Peru Petro SA y luego, de cualquier empresa que celebre el respectivo contrato de licencia. Este aspecto de relación entre pueblos indígenas y recursos naturales reviste una gran importancia y el no adecuado tratamiento es permanente fuente de conflictos y de reclamos sociales. Al respecto, existe una dispersa legislación que trata el tema según las circunstancias en la que se hallan las comunidades respecto a la tierra, es decir, si se encuentran en pleno dominio, cedidas en uso, en áreas sometidas a régimen de protección especial, en áreas de reserva comunal o en tierras poseídas por tradición pero sin ningún título. Según un estudio promovido por la OIT, “Tanto en las Áreas Naturales Protegidas, como en las Reservas comunales pendientes aún de creación, y en las tierras entregadas en uso, la capacidad de aprovechamiento de las comunidades indígenas se encuentra sumamente limitada; la precariedad de los derechos indígenas en cuestión de tenencia o ”posesión” de tales áreas hace que tal capacidad revista también un franco carácter de inestabilidad y de riesgo de desaparición110” Estamos de acuerdo con Ballón cuando señala que una medida de equilibrio sería “…la propiedad de los pueblos sobre todo recurso que utilizan y derechos de usufructo u otros semejantes para aquellos otros recursos que, estando en sus tierras, no son utilizados directamente por ellos…”111

107 AIDESEP, CONAP, CCP, CNA. Propuesta de las Organizaciones… Op. Cit. pp. 16 108 Ballón, Op. Cit. pp. 82 109 Ley Nº 26221, Artículo 8º, El Estado otorga a PERU PETRO S.A., el derecho de propiedad sobre los Hidrocarburos extraídos para el efecto de que pueda celebrar Contratos de exploración y explotación o explotación de éstos, en los términos que establece la presente ley. El derecho de propiedad de PERUPETRO S.A. sobre los Hidrocarburos extraídos, conforme se señala en el párrafo anterior, será transferido a los Licenciatarios al celebrarse los Contratos de Licencia. 110 OIT, Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana y Desarrollo Sostenible, pp. 24 111 Ballón, Op. Cit. pp. 82

49

5.2. Explotación de Recursos Naturales y Beneficios para los Pueblos Indígenas

Los pueblos indígenas demandan que se respete y cumpla lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, esto es, que puedan también gozar de los beneficios económicos por la explotación de los recursos naturales que se encuentran en sus territorios que ancestralmente ocupan, sin embargo, en la agenda del Estado y de las empresas, sólo aparecen como posibles beneficios el relacionado a establecer vínculos laborales con los pobladores o el de mejorar alguna vía de acceso hacia los centros de explotación o alguna acción que a veces resulta intrascendente para los pueblos, como la construcción de piletas o la remodelación del parque principal, etc.112

Ante esta situación de exclusión de los beneficios económicos y ausencia de canales de diálogo, los pueblos indígenas toman medidas de fuerza como la que protagonizaron los Shipibos Konibos de la Comunidad Canaan de Cachiyacu en Loreto el 8 de julio de 2005 cuando armados de flechas, machetes y lanzas, tomaron posesión de nueve de los veintiséis pozos petroleros de la empresa Maple Gas demandando el respeto a sus derechos como pueblos indígenas debido a situaciones de contaminación del medio ambiente, del agua, problemas de salud y, la falta de beneficio económico por la explotación de los recursos en los territorios que habitan. Ello ocasionó que se formara una comisión de diálogo para establecer beneficios a favor de esta población, así como la evaluación de los niveles de contaminación de las aguas y revisión del plan de relaciones comunitarias por parte de la empresa. También se acordó establecer un trabajo de equipo entre Perupetro, el Ministerio de Energía y Minas, y el gobierno regional de Loreto para que parte de las regalías de la empresa sea destinado a infraestructura y necesidades básicas de la comunidad. Sin embargo, días después, volvieron a tomar las instalaciones de la empresa debido al incumplimiento de los acuerdos. Finalmente, a fines de Julio llegaron a una nueva ronda de reuniones y compromisos en las que se acordó que el pueblo Shipibo Konibo haría llegar a la empresa una propuesta de beneficio económico113.

El Estado y las empresas no deben mantener una posición reactiva, es decir, de sólo reaccionar o tomar alguna medida cuando se realizan acciones de fuerza. Los pueblos indígenas no aparecen en forma explícita como beneficiarios de los programas de explotación de los recursos naturales, sobre todo de los minerales o hidrocarburos. El canon o las regalías son destinadas directamente a los gobiernos locales o regionales o al gobierno central, lo que no garantiza la reinversión a favor de estos pueblos. La Ley Orgánica de Hidrocarburos establece que las regalías se pagan al Estado.

112 En el Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en los artículos 26, 27, 28, 29 y 32, se establece el derecho de los pueblos indígenas a los recursos: Artículo 26.1 “Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como a los que hayan adquirido de otra forma…” En el artículo 27.1 se lee: “Los pueblos indígenas tienen derecho a la reparación, por medios que pueden incluir la restitución o, cuando ello no sea posible, una indemnización justa, imparcial y equitativa, por las tierras, los territorios y los recursos que tradicionalmente hayan poseído u ocupado o utilizado de otra forma y que hayan sido confiscados, tomados, ocupados, utilizados o dañados sin su consentimiento, libre , previo e informado” 113 AIDESEP- Equipo Técnico de Aidesep de la Región Ucayali- ORAU “Informe sobre el caso de Canaan de Cachiyacu y la empresa petrolera Maple Gas Corp.” Agosto 2005.

50

Consideramos que debería incorporarse en la legislación un mandato explícito para que los pueblos indígenas, en cuyos territorios que tradicionalmente ocupan se realiza la explotación de los recursos naturales, gocen de los beneficios y reciban directamente un determinado porcentaje del pago de regalías o canon por parte de las empresas, de lo contrario, seguirá siendo un factor permanente de tensión la explotación de los recursos naturales por parte de empresas versus las condiciones de pobreza y exclusión de los pueblos indígenas. 114 Según la ley del Canon y su reglamento, los porcentajes de distribución del canon minero e hidroenergetico son como sigue:

El diez por ciento (10%) del total de canon para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades donde se explota el recurso natural.

El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos locales de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso natural.

El cuarenta por ciento (40%) del total de canon para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso natural.

El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos regionales donde se explota el recurso natural"

El cien por ciento (100%) del monto a distribuir corresponde a lo generado por el canon en cada región o regiones en cuya circunscripción se explotan los recursos naturales115. Asimismo, los índices de distribución se elaboran en base a criterios de Población y Necesidades Básicas Insatisfechas.116 La segunda Disposición 114 El Banco Mundial entre sus ejes estratégicos y prioridades establece “La cogestión indígena del manejo de recursos naturales y del medio ambiente en sus territorios y áreas adyacentes, incluyendo recursos hidrocarburíficos y mineros, consistentes con los estándares del Art. 15 del Convenio 169 de la OIT y la normatividad nacional, en relación con: (i) la participación de los pueblos indígenas en la gestión y el manejo sostenible de los recursos; (II) la compensación usa y (iii) siempre que sea posible, la participación de los pueblos indígenas en los beneficios generados por el aprovechamiento de esos recursos. Para estos efectos, el Banco apoyará los gobiernos y los proponentes de proyectos en el diseño y adopción de esquemas de manejo de las rentas generadas por dicha participación a fin de incluir la transferencia directa y transparente de recursos los pueblos indígenas, tomando en cuenta los propios planes de desarrollo de estos pueblos como criterio fundamental en la planificación de las inversiones de las mismas, y apoyará el fortalecimiento de la institucionalidad indígena interna para la administración efectiva y el control social de los recursos…” BID, Estrategia para el Desarrollo Indígena. 22 febrero 2006. 115 Las transferencias por concepto de Canon Minero a favor de Gobiernos Regionales y Locales ascenderán a S/. 1 746,4 millones durante el 2006. Este monto representa un incremento de 96,6% respecto a los montos transferidos por este concepto en el 2005. El Canon Minero está constituido por el 50% (cincuenta por ciento) del Impuesto a la Renta que obtiene el Estado y que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los recursos minerales, metálicos y no metálicos. Las transferencias por concepto de Canon Hidroenergético ascenderán a 127,6 Millones de Nuevos Soles durante el 2006. Este monto representa un incremento de 13,3% respecto a las transferencias efectuadas en el año 2005. El Canon Hidroenergético se conforma del 50% del Impuesto a la Renta que pagan las empresas concesionarias de generación de energía eléctrica que utilicen el recurso hídrico.

116 La Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto encarga a la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas, la elaboración de los índices de distribución del Canon.

51

complementaria y final de la Ley 28322 y el Artículo 8 del DS 005-2002-EF, modificado por el DS 187-2004-EF, dispone que los gobiernos locales donde se efectúa la actividad de explotación deberán destinar el 30% del monto que les corresponda de acuerdo con la Ley 27506, a la inversión productiva para el desarrollo sostenible de las comunidades donde se explota el recurso natural (Literal a) del numeral 5.2 del artículo 5 de la Ley 27506, modificado por Ley 28322).

5.3. Recursos Naturales y procesos de consulta. Uno de los aspectos que permitirían establecer relaciones más justas en toda sociedad es el de institucionalizar canales de diálogo para la búsqueda de consensos. Precisamente, el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados por los gobiernos antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos naturales reconocido por el Convenio 169, es un elemento sumamente importante. En el año 2000 se estableció la Directiva Nº 012-2000- PROMUDEH/SETAI “Directiva para Promover y Asegurar el Respeto a la Identidad Étnica y Cultural de los Pueblos Indígenas, Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas”, aprobada por la Resolución Ministerial Nº 159-2000-PROMUDEH. Esta norma reconoce el derecho de los pueblos indígenas y comunidades a ser consultados y a participar en toda decisión que los involucre o pueda afectarlos. El Ministerio de Energía y Minas aprobó la RM Nº 010-2001-EM/DGAA por el cual se establece la Guía de Relaciones Comunitarias. Este documento resulta una buena base para establecer el Proceso de consulta a los pueblos indígenas en las actividades energéticas, mineras y de hidrocarburos, sin embargo, casi no se menciona la existencia de esta norma en los planes y programas de actividades del sector. En el caso de las actividades mineras, se aprobó la Resolución Ministerial Nº 596-2002-EM-DM por el cual se aprueba el Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas117. Posteriormente, se aprobó el DS Nº 042-2003- EM, en el que se establece el Compromiso Previo en forma de Declaración Jurada del peticionario. El peticionario asume entre otros compromisos “Actuar con respeto frente a las instituciones, autoridades, cultura y costumbres locales, manteniendo una relación propicia con la población del área de influencia de la operación minera”. Asimismo, se compromete a “Mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y locales, la población del área de influencia de la operación minera y sus organismos representativos, alcanzándoles información sobre sus actividades mineras”. Igualmente, el compromiso se extiende a “Lograr con las poblaciones del área de influencia de la operación minera una institucionalidad para el desarrollo local en caso se inicie la explotación del recurso, elaborando al efecto estudios y colaborando en la creación de oportunidades de desarrollo más allá de la vida de la actividad minera”. No se establece en la norma, mecanismos de supervisión o vigilancia y sanción en casos de incumplimiento. 117 Desde 1996, se aprobó la Participación Ciudadana para la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental. Así tenemos la RM 335-96-EM/SG- Reglamento de Participación Ciudadana para el trámite de aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental y la RM 728-99-EM-VMM, Nuevo Reglamento de Participación Ciudadana. La Defensoría del Pueblo incorporó algunas sugerencias que fueron incorporadas en la RM 596-2002-EM-DM

52

La Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, establece en el artículo 70º que las autoridades públicas deben promover la participación e integración en la gestión del ambiente de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas, y que los derechos de estos pueblos deben salvaguardarse en el diseño y aplicación de la política ambiental y en el proceso de ordenamiento territorial ambiental. A fines del 2005, con el DS Nº 066-2005-EM, se estableció que la Dirección General de Gestión Social del Ministerio de Energía y Minas es el órgano técnico encargado de la promoción de relaciones armoniosas entre las empresas mineras y la sociedad civil, así como de la prevención y solución de conflictos en el sub- sector. Durante los últimos años se puede apreciar cierta voluntad política en impulsar procesos de diálogo y consulta, sin embargo, a pesar de estos avances normativos, persisten diversos conflictos producidos por el irrespeto a las normas de ciertas empresas así como por conductas permisivas por parte de los funcionarios estatales118. A pesar de los avances en mención también se aprueban normas que desconocen el proceso de consulta y participación de los pueblos indígenas. Resulta preocupante el DS 015-2006-EM por el cual se establece el Reglamento para la protección ambiental en las actividades de hidrocarburos, publicado el 5 de marzo del presente año. El enfoque de esta norma desconoce el proceso de consulta y reduce la participación ciudadana a meros actos de información y difusión que se les debe proveer a las poblaciones de las zonas en las que se realizarán las actividades de hidrocarburos, así como la “recolección de criterios y opiniones de la comunidad sobre el proyecto y sus implicancias” lo que dista de ser un verdadero proceso de consulta previa, libre e informada. En el título preliminar de esta norma debe ir claramente establecido el fin supremo de la sociedad y el Estado: la persona humana y con mención al respeto de los pueblos indígenas que habitan las zonas adyacentes a los lugares donde se realizarán las actividades de hidrocarburos. En el artículo 23 b) se precisa el relacionamiento con la comunidad desde la etapa de “implementación del proyecto” lo que colisiona con el proceso de consulta que ésta ha de ser “previa”. El artículo 37 comprende a lo más un proceso de información y difusión antes que un verdadero proceso de consulta previa, libre e informada. Es aún más dañino cuando en la primera disposición final se establece que todas las otras normas de igual o inferior jerarquía que se opongan a este reglamento quedarán sin efecto en lo que corresponda a hidrocarburos. En la segunda disposición final se encuentra plasmado el enfoque de información y no de consulta inserto en la norma, cuando se le encarga a la empresa Perupetro “informar a la población de las áreas en las cuales se está negociando... con la finalidad de no transgredir el derecho de la población de ser informada…” Repetimos que no es sólo el derecho a ser informada sino que se trata del derecho a ser consultados.

118 El Ministerio de Energía y Minas informó en abril de este año sobre la realización de un taller al que asistieron líderes de organizaciones indígenas como Comaru, Feconayi y Ceconama. El evento que se realizó durante dos días consecutivos en el local de la Comunidad Nativa “Nuevo Mundo” del Distrito de Echarati, provincia de La Convención (Cusco), fue organizado y convocado por el Grupo Técnico de Coordinación Interinstitucional (GTCI) Camisea en coordinación con el Comité de Gestión del Bajo Urubamba. En él participaron, asimismo, los Jefes de los Asentamientos Rurales de la zona, representantes de la Misión Dominica, el Municipio Distrital de Echarati, el Instituto de Medio Ambiente y el Agua del Gobierno Regional de Cusco, la ONG CEDIA, el responsable del Área de Relaciones Comunitarias de la empresa Pluspetrol y miembros del GTCI Camisea.

53

A nuestro entender, este decreto supremo marcha en sentido contrario a lo establecido en la Ley Nº 28611, Ley General de Ambiente. Igualmente disonante es con la Guía de Relaciones Comunitarias del Ministerio de Energía y Minas. 5.4. Secuelas ambientales por la explotación de recursos naturales Una información reciente del Ministerio de Energía y Minas, señala que en el país existen 850 pasivos ambientales mineros119. Asimismo, indican que para dar una solución a este problema, se han propuesto alianzas estratégicas entre las empresas mineras y las comunidades aledañas, con el objeto de buscar una remediación en forma coordinada y conjunta. La nota también señala que la mayoría de los pasivos constituye una herencia de la vieja minería que se dio en el país hasta el año 1993 por la ausencia de una normatividad en materia ambiental para las actividades mineras. Según la información, a partir de ese momento, se implantó un proceso de control y prevención de afectación ambiental, que obliga a los responsables de los proyectos mineros a presentar un Estudio de Impacto Ambiental, que debe ser aprobado antes del inicio de actividades. Diversas noticias dan cuenta respecto a actividades de extracción de recursos naturales por parte de las empresas mineras o de hidrocarburos que generan consecuencias negativas en la vida, el desarrollo y la salud de los pueblos indígenas, sin embargo, casi no es conocido que el Estado haya anulado alguna concesión por estos motivos. Esto representa una conducta permisiva y contemplativa por parte del Estado peruano en un manejo equivocado de lo que debe ser la inversión pública y privada en el país. A lo más que se determina es brindar una nueva oportunidad a las empresas para que implementen actividades que subsanen los daños producidos, a pesar que estos daños muchas de las veces resultan irreparables. 5.5. Recursos forestales

Los contratos de concesión de recursos forestales muchas veces son incumplidos por quienes abusan de los escasos recursos del Estado para realizar una labor permanente de vigilancia y control. Entre agosto 2005 y abril 2006, el INRENA informó que la Oficina de Supervisión de las Concesiones Forestales- OSINFOR, había declarado la caducidad de 23 contratos forestales, y otros 17 estaban en observación, luego de haberse detectado irregularidades en el manejo y aprovechamiento de los bosques. Se precisa que las principales infracciones que cometen algunas empresas madereras son presentar información y declaración jurada falsa sobre las parcelas de extracción, extraer árboles fuera de su área de concesión, explotar volúmenes de madera que no coinciden con el total del área concesionada, entre otras irregularidades. También se informó que a las empresas infractoras se aplican multan

119 Ministerio de Energía y Minas- ME, Nota de Prensa del 04 Junio 2006. Según la Ley Nº 28721, los pasivos ambientales mineros son instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depósitos de residuos producidos por operaciones mineras, en la actualidad abandonadas o inactivas y que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la población de la población, el ecosistema circundante y la propiedad. Según el informe, 133 pasivos se encuentran en Ancash, 79 en Puno, 69 en Ayacucho, 67 en Huancavelica, 60 en Lima, 53 en Moquegua, 51 en Junín, 44 en Cusco, 43 en Apurímac, 42 en Arequipa, 40 en Pasco, 32 en Tacna, 31 en Ica, 23 en Huanuco, 22 en Madre de Dios, 20 en Cajamarca, 18 en Piura, 14 en La Libertad, 08 en Lambayeque y 01 en San Martín.

54

que van desde 5,100 nuevos soles hasta 2 millones 40 mil nuevos soles según sea el caso. Si se inicia un proceso administrativo, no necesariamente conducirá a la anulación del contrato120. Igualmente, informaron que de 62 concesiones y 9 permisos de aprovechamiento forestal otorgados, 43 empresas transgredieron la ley forestal y de fauna silvestre, entre ellas 37 concesiones y 6 permisos de aprovechamiento.

Recientemente, representantes indígenas de Madre de Dios y Ucayali, solicitaron al Tribunal Federal de los Estados Unidos de Nueva York, para que declare ilegal la importación de madera caoba procedente de nuestro país, pues indicaron que es extraída ilícitamente121. Según estimación del INRENA, el país pierde cerca de U$ 44.5 millones de dólares anuales por concepto de la tala ilegal de madera, aunque lo más seguro es que sea mucho más el monto, pues esta cifra ha sido estimada al calcular sólo la madera incautada en los operativos y valorarla en base al precio de venta en los aserraderos122. En relación a recursos forestales, un aspecto preocupante también resulta la inseguridad y el peligro de muerte contra pobladores indígenas por parte de las mafias de taladores ilegales de madera. Recientemente, se informó que Zenón Gonzales Cristóbal, uno de los jefes de la etnia Yanesha, fue interceptado por madereros ilegales en la comunidad de Los Angeles, ubicado en el Codo del Pozuzo, departamento de Junín123. Las organizaciones indígenas en los últimos años han cobrado una capacidad importante de representación, por ello el Estado debe impulsar procesos verdaderos de diálogo y búsqueda de consensos. Una forma podría ser que ante cualquier hecho que vaya a afectar a los pueblos indígenas se establezcan mesas de trabajo entre los actores sociales: Estado, empresas y pueblos indígenas

Un caso más reciente es la contaminación producida por la empresa Pluspetrol124 en la parte de la selva norte del país, donde tras 30 años de actividad petrolera de parte de empresas como la OXY- Occidental Petroleum Company, el medio ambiente ha sido

120 INRENA, Nota de Prensa 19 de abril 2006. La misma información da cuenta de extracción de madera caoba fuera de las áreas que han sido autorizadas por el Estado. 121 Perú 21, 6 de julio de 2006. Segundo Pizango, Presidente de AIDESEP, señaló que la madera ha sido ilegalmente talada de territorio de comunidades indígenas en aislamiento voluntario y de áreas naturales protegidas, y que INRENA no muestra un comportamiento apropiado. La información señala que son tres las empresas norteamericanas que estarían involucradas en el tráfico ilegal de madera: Bozovich productos Maderable de Alabama; T. Baird Corporation Internacional de Rey de Prusia, Pennsylvania, y Madereras Duras IBM de Hannover- Pennsylvania. 122 INRENA. Leoncio Alvarez, Jefe de esa institución, señaló que la tala ilegal en la Amazonía asciende a 221,000 m3 de madera extraída al año. Las especies más solicitadas son la caoba y el cedro, debido a su alto precio en los mercados internacionales. También manifestó que sobre este volumen de madera ilegal, el Estado deja de cobrar al extractor un aproximado de 577. 480 millones de dólares anuales, cantidad estimada de acuerdo al precio de la madera en su estado natural (sin ser aserrada o cortada en tablones) 123 Diario El Comercio, 11 de mayo de 2006. En la misma información, también se hace mención de amenazas de muerte contra pobladores de las comunidades de los distritos de Irasola y Curimaná, provincia del Padre Abad- Ucayali, por resistirse a establecer acuerdos con mafias forestales. 124 Pluspetrol Norte es una de las filiales peruanas de la petrolera de capital argentino Pluspetrol, y tiene desde 2004 a la empresa estatal china National Petroleum Corporation, el principal productor de petróleo del gigante asiático, como copropietaria con 45 por ciento de participación. En el 2004 era responsable del 54 por ciento de la producción petrolera nacional

55

dañado, las aguas de los ríos contaminados, la flora y fauna significativamente deteriorada. A ello se agrava que un informe del Ministerio de Salud, ha detectado que pobladores indígenas, sobre todo los niños, tienen la sangre contaminada con plomo y cadmio125. La población Achuar, una de las más afectadas, cuenta con 31 comunidades y agrupa a unos 8000 habitantes, de los cuales casi el 50% es víctima de la explotación petrolera. Esta situación ha sido puesta de manifiesto por la Federación de Comunidades Nativas del Río Corrientes – FECONACO y por AIDESEP, quienes señalan que existe una violación sistemática de derechos por parte del Estado en complicidad con las empresas extractivas.

5.6. Recursos mineros e hidrocarburos y procesos de consulta

Las noticias sobre pueblos indígenas y actividades de explotación que aparecen en los medios de comunicación suelen estar referidos a conflictos con empresas mineras o de hidrocarburos. Esto resulta una constante a pesar que existe cierta normativa que busca incorporar a los pueblos indígenas en los procesos de evaluación de impacto ambiental y explotación de los recursos. El caso de la Minera Majaz es un claro ejemplo donde se necesita que las normas sobre consulta y participación puedan ser ejercicio efectivo y real, y no simple discurso oficial. A fines de julio de 2005, cerca de dos mil pobladores de las provincias andinas de Ayabaca y Huancabamba marcharon hacia las instalaciones del Campamento Río Blanco exigiendo detener las operaciones de exploración de yacimiento de cobre126 que se habian iniciado en el 2003. Los campesinos exigían el retiro de la minera Majaz, dueña del campamento y filial en Perú de la empresa británica Monterrico Minerals, alegando que las actividades de exploración del yacimiento contaminan el agua de sus ríos. A pesar del transcurso del tiempo, los problemas persisten sin posibilidades aún de solución, por lo que deben hacerse los máximos esfuerzos para encontrar soluciones que no vayan a afectar a las poblaciones. En nota de prensa, señalan que los representantes de las comunidades afectadas de Segunda y Cajas, y Yanta, y la Federación Provincial de Comunidades Campesinas, así como el Comité Provincial de Rondas Campesinas de la provincia de Huancabamba no han participado en alguna Mesa de Diálogo con la empresa Majaz y que desconocen todo tipo de información relacionada con el estudio de impacto ambiental Asimismo, señalan que desde la llegada de la empresa se han producido actos de violación a los derechos humanos como la muerte de dos pobladores, varios heridos y cerca de 150 pobladores que han sido denunciados penalmente por haber participado en los actos

125 El informe del Ministerio de Salud del año 2006 en base a una muestra de 199 personas de los cuales 74 eran niños entre 2 y 17 años de edad. El informe reveló que 98,6 por ciento de los menores de la cuenca del río Corrientes examinados superaban los valores límites de cadmio, de 0,1 miligramos por litro de sangre, y 97,3 por ciento sobrepasaban inclusive la concentración habitual de este metal en fumadores, de 0,2 miligramos, pese a que las personas analizadas no tenían el hábito de fumar. Además, 37,8 por ciento de los menores se encontraban en niveles de riesgo, es decir con concentraciones de 0,21 a 0,5 miligramos de cadmio por litro de sangre, y 59,4 por ciento sobrepasaba el límite de tolerancia biológica (LTB) de cadmio, superior a 0,5 miligramos. El escenario fue similar en las muestras de la población adulta. Los resultados sobre detección de plomo entre los menores de edad fueron preocupantes: 66,2 por ciento de los casos "supera el límite establecido para el plomo en población infantil (hasta 10 miligramos por litro de sangre)", mientras que entre los mayores de 18, se verificó que las concentraciones de este metal estaban por debajo de los límites aceptados, de 20 miligramos por litro de sangre. 126 Según información de especialistas, sería el yacimiento de cobre más grande del país.

56

de protesta. Culmina el comunicado solicitando se paralice toda actividad de la empresa en la zona por ser ilegal y por estar los pobladores en desacuerdo.127 5.7. Estudios de impacto ambiental y recursos naturales El Reglamento de las Actividades de Exploración y Explotación de Hidrocarburos aprobado por el DS 055-93-EM, si bien contiene alguna referencia respecto al cuidado que se debe tener con la flora y fauna, sin embargo no contiene referencia alguna respecto al trato o reracionamiento que debe existir con los pueblos o comunidades indígenas. Los pueblos indígenas no aparecen como actores previos en las actividades de hidrocarburos tal como se ha señalado anteriormente. Sólo aparecen como actores sociales al desencadenarse un conflicto. Esta situación para el bien del país y de brindar las condiciones necesarias para el desarrollo nacional, debe cambiar. En febrero de este año, miembros de los pueblos Awajún, Huampis, Achuar y Shapra en la provincia del Marañón, departamento de Loreto, realizaron actos de protesta en contra de la empresa Petroperú, solicitando se realice un monitoreo y una auditoría ambiental del suelo, flora, fauna, quebradas y ríos, a fin de evaluar el estado de salud de la población debido a las actividades de extracción de las compañías petroleras. Asimismo demandaron la titulación de sus territorios en forma integrada, de acuerdo al uso ancestral de los pueblos indígenas y que las autoridades correspondientes hagan efectiva las sanciones administrativas a las empresas128. Asimismo, los pobladores solicitaban el cumplimiento del acta de compromiso celebrado el año 2005.Mario Vargas Paredes de 17 años de edad, murió como consecuencia de los disparos de la policía y fueron heridas otras cinco personas con impactos de bala, así como hubo varios dirigentes detenidos. Los daños causados por la actividad de la Minera Yanacocha en Cajamarca igualmente fueron objeto de reacción de la población campesina en junio del 2005, quienes cerca de medio millar de ellos, representantes de unas quince comunidades campesinas demandaron a la empresa transnacional norteamericana Newmont retire sus máquinas perforadoras de las cuencas hidrográficas ubicadas en los cerros San Cirilo y La Quinua, cuyas aguas subterráneas alimentan los ríos Alto Llaucano y Río Grande, y son utilizadas en sus actividades agrícolas y ganaderas. Asimismo, en el año 2004 los delegados regionales de la Coordinadora Regional de Comunidades Afectadas por la Minería y de la Federación Agraria Departamenal Rumi Maki, solicitaron el control y paralización de la exploración aurífera que realizan trabajadores informales en el distrito de Ananea, provincia de Sandia, cuya actividad contamina el río Crucero y todo su recorrido, afectando a los distritos de Crucero, en la Provincia de Carabaya y a los distritos de Potoni, San Antón, asillo y el centro Poblado

127 CONACAMI PERU. Nota de Prensa del 17 de Julio 2006. Entre los argumentos también expresan “Defendemos la decisión de los pueblos de las provincias Ayabaca, Huancabamba, Jaén y San Ignacio de proteger esta zona por ser la generadora de agua para dos cuencas, de Catamayo Chira y la del Chinchipe, muy importante para el consumo humano y la agricultura, principal actividad económica de la zona y fuente de vida de miles de familias. Además, si se ejecutara el Proyecto Río Blanco, pondría en peligro la gran diversidad biológica (el oso de anteojos, el tapir andino,…) y ecológica (bosques de neblina, páramos,…) de la región. 128 Servindi, Servicio de Información Indígena. www.servindi.org

57

Progreso, ubicado en la Provincia de Azángaro y que también inciden en el Lago Titicaca129. Casos relevantes A. Accionar del INRENA y casos de corrupción- Extractos del Informe Final de la Comisión de Fiscalización y Contraloría, Congreso de la República, 19 de Junio 2002130 “… V. FUNCIONARIOS PÚBLICOS INVOLUCRADOS EN LA INVESTIGACIÓN. 1. Mario A. Hart Rhedey, Director Ejecutivo INRENA – UCAYALI. 2. PNP RICHARD HERNANI BRAVO, Jefe de Resguardo Policial De BREU. 3. Tnte. PNP WILMER BUSTAMANTE VASQUEZ, Jefe de Resguardo Policial de BREU. 4. Gustavo Suárez de Freitas, ex - Director General Forestal. 5. Gustavo Suárez de Freitas. 6. Ing. Pedro Humberto Jinés, Director Regional de Agricultura. 7. Matías Prieto Celis, Jefe del INRENA. 8. Ing. Reden Suárez Gonzáles. VI. ANÁLISIS DE LOS HECHOS. VI.1. IMPUTACIÓN A MARIO HART REDHEY, DIRECTOR EJECUTIVO DE INRENA – UCAYALI. Haber solicitado a los Jefes de las Comunidades Nativas del Yurua promesa o ventaja indebida para practicar un acto propio de su cargo. Tal afirmación es constante e uniforme por parte de los Jefes de las Comunidades de Yurua, tal como se acredita con las transcripciones de las sesiones de la Subcomisión de Investigación de fecha 13 y 17 de Setiembre del 2001. VI.2. PNP RICHARD HERNANI BRAVO. Se imputa al Oficial PNP, en su condición de Jefe de Resguardo Policial de BREU, el delito de Abuso de Autoridad, en agravio del Estado y de los Comuneros Nativos del Yurua, al ingresar en forma violenta a la Comunidad Nativa Santa Rosa, sin autorización alguna, para sustraer la RADIOFONIA, único medio de comunicación con otras comunidades nativas y Pucallpa.

129 IWGIA. El Mundo Indígena 2005, pp. 187. 130 Casos comprendidos en la investigación: Denuncia de la Comunidad Nativa Sawawo Hito 40, Depredación a la zona reservada del Apurímac- Caso AISERSA, Caso de Amazon Forest y Maderera Bozovich, Caso Perú Timber, Problemas de actividad forestal e la Provincia de Satipo, Aserrío ilegal de madera con castillo de las especies caoba y cedro, Carencia de control exhaustivo por parte de la Policía Ecológica, Extracción de madera fuera del área de corte anual, Presencia subversiva en el distrito de Pangoa.

58

El Oficial PNP reconoció este hecho ante esta Sub Comisión, de haber violado el domicilio y requisado la Radiofonía sin mandato o autorización del Juez, lo que sin duda alguna constituye un acto arbitrario. Asimismo, en fecha 08 de Enero del 2001, una patrulla del Ejército del Brasil, uniformados con ropa de camuflaje y fusiles automáticos ligeros, invadió territorio peruano, ingresa ilegalmente a la Comunidad Nativa Sawawo Hito 40°. Pese a haber avisado por radio al Puesto Policial de Resguardo Fronterizo de BREU, cuyo Jefe era el denunciado, éste, lejos de tomar las acciones que el caso amerita frente a una invasión de tropas extranjeras, se fue en compañía del Jefe de la Agencia Agraria con los miembros del ejercito invasor a Brasil, por dos días, desarmado, obligando a los nativos que ingresen a territorio Brasileño, a una zona donde supuestamente los nativos peruanos estaban “extrayendo” madera y, al llegar al lugar, los periodistas de Brasil, convocados por la tropa brasileña, aprovecharon su presencia para fotografiarlos y filmarlos en territorio ajeno, dando cuenta de una invasión de tropas extranjeras, ocasionándose un escándalo internacional, el cual fuera resuelto por la vía diplomática. Frente, a la irregular y abusiva actuación del mencionado Oficial peruano, los comuneros pidieron a éste y al Jefe de la Agencia Agraria de BREU, dieran una explicación a la Asamblea General de las Comunidades Nativas. Éstos, lejos de ello, optaron por hostilizarlos, llegando al extremo de emplear la violencia y ejecutar detenciones arbitrarias. VI.3. TENIENTE PNP WILMER BUSTAMANTE VASQUEZ, JEFE DE RESGUARDO POLICIAL DE BREU. Se imputa al mencionado Oficial PNP el delito de Abuso de Autoridad, al ordenar y ejecutar actos arbitrarios en perjuicio de la Comunidad Nativa de Sawawo Hito 40°, ya que al reemplazar al Teniente PNP Richar Hernani Bravo como Jefe Policial del Puesto Fronterizo de BREU, éste continuó con actos hostiles, constantes amenazas e incursiones violentas a la Comunidad, entre otros actos que han provocado una situación de zozobra y temor fundados en las Comunidades Nativas. VI.4. ING. ROLANDO MORALES GALAN, JEFE DE LA AGENCIA AGRARIA DE BREU. Se le imputa a este funcionario Abuso de Autoridad y Omisión a la Función Pública, al haber ordenado que la Comunidad Nativa de Sawawo se autoinculpare de haber invadido territorio brasileño y extraído madera en territorio brasilero; asimismo de permitir que los miembros del Ejército UMAR5 de BREU, en forma reiterada, extraigan de manera ilegal madera: Cedro, caoba y lagarto del territorio de las Comunidades Nativas de Santa Rosa, además, en complicidad con los Policías del Puesto Fronterizo de Breu, hostiliza y amenaza a los Comuneros Nativos. VI.5. GUSTAVO SUAREZ DE FREITAS, EX DIRECTOR GENERAL FORESTAL Y ACTUAL DIRECTOR DE ÁREAS RESERVADAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES. Se imputa al señor Gustavo Suárez de Freitas el delito de Abuso de Autoridad, ya que ordenó, en perjuicio de la Comunidad Nativa de Sawawo - Hito 40, un acto arbitrario, que se tradujo en ordenar que no se otorgara el permiso de extracción de madera con fines comerciales a la Comunidad Nativa antes indicada, pese a que éstos presentaron su solicitud en fecha 09 de junio del 2000, adjuntando todos los requisitos de ley.

59

Acto arbitrario cuyo efecto es beneficiar a terceros (grandes madereros vinculados a los funcionarios antes indicados), lo cual nos permite sostener que existen indicios razonables del delito Cohecho Activo, tipificado en el artículo 393º del Código Penal. Situación ilegal que se llevó a cabo cuando éste ocupaba el cargo de Director General Forestal del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA). Citamos como ejemplo el caso de la ONG Pro - Naturaleza (donde la ONG ACCA es uno de los miembros fundadores), y a quien INRENA le concedió grandes extensiones de áreas para fines de protección. VI.6. ING. MATÍAS PRIETO CELIS, ACTUAL JEFE DEL INSTITUTO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES Se le imputa al Jefe Máximo del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) el delito de Omisión de Funciones, ya que éste en su condición de Jefe máximo de esa institución, teniendo conocimiento de las irregularidades y delitos en que incurrieron los funcionarios que se encuentran bajo su mando, no denunció los hechos o abrió procesos disciplinarios administrativos, sino que omitió cumplir con sus obligaciones. En consecuencia, existen indicios razonables de la comisión del delito de Omisión Ilegal de Funciones. VI.7. ING. PEDRO H. JINÉS ARROYO, DIRECTOR REGIONAL DE AGRICULTURA DE APURIMAC. Existen indicios razonables de la comisión del delito de Abuso de Autoridad y Cohecho Activo, en perjuicio de las Comunidades Nativas de Junín, consistentes en el no otorgamiento del permiso de extracción de madera a grandes empresas madereras en áreas de plantaciones y en otros casos en área material que se superpone a la Zona Reservada del Apurimac. Acto que benefició a terceros (grandes madereros vinculados a dichos funcionarios). Estas irregularidades han contribuido la depredación de la Zona Reservada del Apurimac. VI.8. ING. REDEN SUÁREZ GONZALES, RESPONSABLE DE INRENA - SATIPO. Existen indicios razonables de la comisión del delito de Abuso de Autoridad y Cohecho Activo, tipificado en los artículos 376º y 393º del Código Penal, respectivamente, en perjuicio de la Comunidades Nativas de Junín, consistente el no otorgamiento del permiso de extracción de madera a grandes empresas madereras en áreas de plantaciones y en otros casos en área material que se superpone a la Zona Reservada del Junín. Acto arbitrario que benefició a terceros grandes madereros vinculados al funcionario antes indicado.

VIII. RECOMENDACIONES. 1. Remitir todo lo actuado al señor Ministro de Agricultura para que tome medidas correctivas inmediatas, y en virtud de los hechos expuestos ordene la reorganización del Instituto Nacional de Recursos Naturales en Pucallpa y Satipo. 2. Al mismo tiempo, en virtud de las pruebas aportadas, el Ministerio de Agricultura deberá plantear las acciones administrativas e interponer ante el órgano jurisdiccional pertinente las medidas legales necesarias, destinadas a establecer la responsabilidad de los funcionarios investigados. 3. Remitir también copia de lo actuado al Ministro del Interior y al Director General de

60

la Policía Nacional, para que esta entidad tome las acciones necesarias destinadas a establecer la responsabilidad y las sanciones pertinentes contra el personal involucrado en estos hechos, conforme a lo expuesto. El informe está firmado por Javier Velásquez y otros congresistas.

A fin que no vuelva a repetirse hechos como los expuestos en el presente caso, sería muy importante conocer el resultado de las conclusiones del Informe.

CAPITULO VI: PUEBLOS INDIGENAS EN SITUACION DE AISLAMIENTO VOLUNTARIO Y CONTACTO INICIAL

Los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario son aquellos que evitan en lo posible, establecer relaciones con otras personas de la sociedad, incluso, muchos de ellos se resisten a establecer contacto con otros pueblos indígenas. Se estima que son 14 los grupos étnicos en situación de aislamiento y /o en contacto inicial, pertenecientes a dos familias lingüísticas, cinco de estos grupos no cuentan con descripciones etnográficas adecuadas y no se tiene una cifra exacta respecto del número de personas que lo componen o respecto del número de asentamientos existentes.131

Ellos residen en zonas lejanas de la Amazonía, especialmente en las partes altas (cabeceras) de los ríos. Viven de la pesca, la caza y la recolección de frutos, es por esto que se desplazan continuamente buscando alimentación y refugio para poder sobrevivir. Estas migraciones también obedecen al cuidado que tienen de no agotar los recursos naturales de un solo lugar, protegiendo así el medio ambiente. Las personas que conforman estos pueblos suelen contagiarse fácilmente de enfermedades que para nuestro medio son comunes, como la gripe, pero que para ellos puede ocasionarles la muerte ya que carecen de defensas inmunológicas para afrontar las enfermedades externas. Existen pueblos en aislamiento voluntario que tienen contacto esporádico y otros que han tenido sólo un contacto inicial con otras personas. Los pueblos indígenas con contacto esporádico “son aquellos que eventualmente interactúan con miembros de la sociedad nacional, especialmente con fines de intercambio de productos y atención médica. Mantienen alta dependencia de los recursos de sus territorios para vivir. Los pueblos indígenas con contacto inicial son los que recientemente ha iniciado una relación sostenida con la sociedad nacional y afrontan las dificultades que ello significa.”132 Entre los principales problemas que afrontan los pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial es la invasión de extractores ilegales en sus territorios sin que el Estado ejerza debido control forestal. Es el caso que en las cuatro Reservas a favor de estos pueblos en el departamento de Ucayali133, los madereros extraen cedro 131 Defensoría del Pueblo. Pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y contacto inicial. Serie Informes Defensoriales- Informe Nº 101. Lima- Perú, enero 2006. 132 Revista “Voz Indígena”. Contacto esporádico e inicial de la amazonía peruana. Octubre 2003. AIDESEP 133 Defensoría del Pueblo: Informe Nº 101. Op. Cit. Pp. 11. En Ucayali existen cuatro Reservas a favor de indígenas en aislamiento como los Kugapakori Nahua, Murunahua, Isconahua. El informe señala que la Reserva a favor de los Kugapakori Nahua, está habitada por tres grupos indígenas como son los Nanti,

61

y caoba, deforestando irracionalmente, instalando campamentos y construyendo trochas para el transporte del recurso forestal. Según información de la Defensoría del Pueblo, el 24 de enero de 2002 se comprobó que en el río Los Amigos existían aproximadamente 300 extractores ilegales operando en la zona, no obstante ser un espacio utilizado por los Mashco Piro. Otro de los problemas tiene que ver con que el territorio habitado por los pueblos en aislamiento se caracteriza por tener una riqueza en recursos naturales, de flora y fauna, así como petróleo y gas natural. El Estado otorga contratos de exploración y explotación para actividades de hidrocarburos en lotes superpuestos a zonas declaradas de Reserva. Es el caso de que las dos terceras partes del lote 88, se encuentran superpuestas a la Reserva del Estado a favor de los Kugapakori Nahua. El proyecto Camisea tendrá duración por más de treinta años. Se estima que en todo este tiempo ha de producirse encuentros con pueblos en aislamiento, lo que ocasiona un grave riesgo para la existencia de estas poblaciones. El turismo informal y la presencia de grupos de expedicionarios con fines científicos que en forma indiscriminada incursionan en zonas habitadas por indígenas en aislamiento o en contacto inicial, también es otro de los problemas que atraviesa. El 24 de abril del 2006 se aprobó la denominada “Ley para la protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial”. Si bien esta norma es un avance al reconocer legalmente la condición especial y vulnerable de estos pueblos, sin embargo, deja abierta la posibilidad para la explotación de recursos naturales, casos en los que se deberá actuar “de acuerdo a ley.”134 El problema aquí es que en lugar de proteger la intangibilidad del territorio indígena este artículo nos remite a las leyes existentes que no hacen más que facilitar el acceso a las áreas geográficas donde los pueblos en aislamiento residen otorgando así el Estado concesiones para proyectos de explotación de hidrocarburos, madera, y gas natural, sin tener el menor cuidado y consideración para con estos pueblos y su medio ambiente135. Diversas organizaciones indígenas han expresado sus propuestas y líneas de acción, las mismas que están contenidas en la Declaración de Ucayali.136 En ella, demandan

Kirineri y Nahua. En el caso de los Kirineri, éstos se ven afectados por los extractores ilegales que utilizan la cuenca del río Paquiria, el cual desemboca en el río Urubamba. En el caso de los Nanti, están afectados por los madereros que utilizan las cuencas de los ríos Camisea, Limpia y Ticumpinia (afluentes del Urubamba), y en el caso de los Nahua, se ven afectadores por los extractores ilegales que utilizan el río Serjali y las cabeceras del Sepahua. 134 Ley Nº 28736. La parte controvertida de esta ley, artículo 5º.c), señala que: “No se otorgarán derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales, salvo el que con fines de subsistencia realicen los pueblos que las habiten y aquellos que permitan su aprovechamiento mediante métodos que no afecten los derechos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento o en situación de contacto inicial, y siempre que lo permita el correspondiente estudio ambiental. En caso de ubicarse un recurso natural susceptible de aprovechamiento cuya explotación resulte de necesidad pública para el Estado, se procederá de acuerdo a ley;…” 135 Chirapaq. Wayra. Órgano Informativo. Año 2, Nº 31, mayo 2006: “Respecto a las limitaciones, la norma aprobada ha sido modificada con respecto a la propuesta inicial, que incluía cláusulas claras respecto a la intangibilidad del territorio de las reservas que se establezcan para su protección. Esto deja una puerta entreabierta a la futura incursión de actividades extractivas (madereras e hidrocarburíferas), por lo que la norma no garantiza el resguardo de los derechos ni el futuro de estos pueblos…” 136 Declaración de Ucayali. Comunicado de prensa, 30 de junio 2006. Firman, la Federación de Comunidades Nativas de Purús (FECONAPU), Organización Regional AIDESEP de Ucayali (ORAU),

62

el pleno respeto por la vida y los derechos fundamentales de los Pueblos Indígenas en Aislamiento y en Contacto Inicial. Asimismo, consideran de prioridad la atención de estos pueblos que se encuentran en las Reservas Territoriales, comprometiéndose a defender sus derechos y exigir su protección efectiva y el respecto de sus derechos. Igualmente, demandan se les reconozca como las organizaciones, cuyas comunidades o pueblos indígenas se encuentran en territorios contiguos a la de estos pueblos, para efectos de aplicación de políticas o ejecución de proyectos y de la cooperación internacional. Anuncian también que estarán vigilantes respecto de las Áreas Naturales Protegidas que se superponen a las Reservas Territoriales a fin de que la gestión y/ o administración de estas reservas, sea ejercida respetando el derecho de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial. Finalmente, demandan al Estado pronta intervención en las Reservas Territoriales para impedir la extracción y la tala ilegal de la caoba, la misma que está prohibida por ley.

CAPITULO VII: EDUCACIÓN 7.1. El derecho a la educación La educación puede ser definida como un proceso de vida que involucra no sólo conocimientos y habilidades, sino que tiene que ver con la esencia misma del ser: sus sentimientos y el significado de su propia vida. En tal sentido, la educación es un proceso dinámico y diferencia, en el sentido que no se dirige a personas iguales, sino que debe atender y adecuarse a las diferencias que se presentan entre las personas. Cada persona aporta a una parte de la construcción de la sociedad y sus representaciones, que son producto del pensar y del actuar de cada persona. El propio accionar del individuo se encuentra mediatizado y determinado por la educación que recibe. De allí la importancia del proceso educativo para garantizar una convivencia social pacífica, armónica y constructiva. La educación como derecho consiste en la posibilidad de la persona humana de adquirir un mayor desarrollo intelectual y espiritual, proporcionándoles además conocimientos y habilidades con la finalidad de mejorar sus posibilidades sociales. Como se desprende del artículo 13º de la Constitución, el desarrollo que persigue el proceso educativo es integral, ya que comprende todas las dimensiones del ser humano: física, espiritual, intelectual, sin distinción alguna por razón de raza, sexo, edad, lengua o condición económica.137 7.2. El derecho a la educación bilingüe intercultural El artículo 17º de la Constitución establece también el deber estatal de fomentar la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona, preservando las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país. La administración

Organización Indígena Regional de Atalaya (OIRA), Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes (FENAMAD) y la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP). 137 Tomado de: Defensoría del Pueblo (2004) Comentarios al Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Lima, Defensoría del Pueblo. p. 65.

63

adecuada de este principio puede resultar en una mayor comprensión de la realidad imperante y coadyuvar al desarrollo de un sentido de integración nacional.138 De acuerdo con el artículo 20º de la Ley Nº 28044 – Ley General de Educación, la educación bilingüe intercultural se ofrece en todo el sistema educativo y tiene como objetivos principales los siguientes: a) Promover la valoración y el enriquecimiento de la propia cultura, el respeto a la

diversidad cultural, el diálogo intercultural y la toma de conciencia de los derechos de los pueblos indígenas y de otras comunidades nacionales y extranjeras.

b) Garantizar el aprendizaje en la lengua materna de los educandos y del castellano como segunda lengua, así como el posterior aprendizaje de lenguas extranjeras.

c) Determinar la obligación de los docentes de dominar tanto la lengua originaria de la zona donde laboran como el castellano.

d) Asegurar la participación de los miembros de los pueblos indígenas en la formulación y ejecución de programas de educación para formar equipos capaces de asumir progresivamente la gestión de dichos programas.

e) Preservar las lenguas de los pueblos indígenas y promueve su desarrollo y práctica.

7.3. La política de educación intercultural El Estado ha desarrollado legislativamente la temática relativa a la educación intercultural, concretamente a través de la Ley N° 27818 – Ley para la Educación Bilingüe Intercultural. El artículo 1° de esta norma establece dos obligaciones estatales específicas sobre dicha materia. En primer lugar, se reconoce la diversidad cultural peruana como un valor. En segundo lugar, se reconoce el deber de fomentar la educación bilingüe intercultural en las regiones donde viven los pueblos indígenas del país, sean costeñas, andinas o amazónicas. Ahora bien, el diseño del proceso educativo intercultural no reserva funciones exclusivamente para los funcionarios del sector, sino que reconoce la necesidad de involucrar a los propios educando. Sobre este punto, el artículo 2° de la Ley para la Educación Bilingüe Intercultural garantiza el derecho de los pueblos indígenas a participar en la administración de los sistemas e instituciones estatales de educación bilingüe intercultural y en los centros y programas de preparación de maestros bilingües interculturales. Para estos efectos, el Ministerio de Educación debe diseñar un Plan Nacional de Educación Bilingüe Intercultural para todos los niveles y modalidades de la educación nacional, con la participación efectiva de los pueblos indígenas en la definición de las estrategias metodológicas y educativas que les corresponda. Este Plan debe incorporar la visión y el conocimiento indígenas, procurando que los pueblos indígenas tengan una educación de igual calidad, eficiencia, accesibilidad y, en general, de aspectos iguales a los previstos para la población en general. A continuación, se pasará revista a las principales instituciones estatales y no gubernamentales involucradas en el proceso de educación bilingüe intercultural. Dirección Nacional de Educación Intercultural, Bilingüe y Rural

138 Salazar Gallegos, Max. Ob. Cit. pp. 479 – 480

64

Esta dirección tuvo como antecedente la Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural, creada por Decreto Supremo N° 018-2001-ED, a la que se asignada el diseño e implementación de la modelos de atención en educación bilingüe intercultural acordes con las diversas situaciones sociolingüísticas y culturales del país. Esta tarea debía ser realizada en coordinación con las organizaciones indígenas y otras instituciones representativas de la sociedad civil. Sin embargo, el mes de febrero del año en curso fue publicado el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Educación, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2006-ED, mediante el cual se reestructuró la antigua DINEBI al crearse la Dirección Nacional de Educación Intercultural, Bilingüe y Rural; órgano dependiente del Viceministerio de Gestión Pedagógica. Esta entidad es responsable de normar y orientar la política nacional de educación intercultural, bilingüe y rural en todas las etapas, niveles, modalidades, ciclos y programas del sistema educativo nacional. La Dirección Nacional de Educación Intercultural, Bilingüe y Rural tiene como dependencias a la Dirección de Educación Intercultural y Bilingüe y la Dirección de Educación Rural. Dirección de Educación Intercultural y Bilingüe Conserva, en gran parte, las funciones de la antigua DINEBI. La Dirección de Educación Intercultural y Bilingüe ofrece una educación lingüística y culturalmente pertinente a los distintos pueblos del país, en la que se garantice el pleno ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas a tomar decisiones sobre su educación. En tal sentido, es importante que asuma el cumplimiento de las normas legales nacionales e internacionales, como el Convenio N° 169 de la OIT, relativas a la construcción de proyectos educativos que incorporen la visión de cada pueblo indígena, la construcción de planes participativos y adaptados a su propio contexto y el respeto a las organizaciones originarias. Dirección de Educación Rural El reto más importante de la educación rural en el Perú consiste en acortar la brecha de inequidad que presenta con relación a la educación que se imparte en la ciudad, superando la exclusión y disminuyendo el analfabetismo. Para ello, se deben mejorar los niveles de aprendizaje, revalorar la cultura y el espacio local, aportar al desarrollo local y lograr aprendizajes educativos.139 Oficina de Coordinación para el Desarrollo Educativo Rural – OCDER La OCDER forma parte de la Dirección de Educación Rural y se encuentra conformada por un equipo multidisciplinario de profesionales que asesoran y coordinan aspectos relacionados con el diseño de políticas y propuestas pedagógicas orientadas a la construcción de la política nacional de educación rural. Comité Consultivo Nacional de Educación Bilingüe Intercultural 139 Bustos Aparicio, Heriberto. Compromisos colectivos de la educación rural. Tomado de la Página Web del Ministerio de Educación: http://www.minedu.gob.pe/dineibir/der/Lecturas/CompromisosEdRural.php

65

Este Comité fue constituido por Resolución Ministerial N° 235-2001-ED, con la finalidad de proponer lineamientos de política nacional de educación bilingüe intercultural como resultado del diálogo intercultural de los pueblos indígenas y no indígenas del país y la participación de los distintos actos educativos. Originalmente se encontraba integrado por representantes de los pueblos indígenas, funcionarios del sector educación y expertos de las organizaciones relacionadas con la materia educativa intercultural. Proyecto de Educación en Áreas Rurales – PEAR El PEAR se inscribe en el marco de las políticas estatales de educación tendientes a garantizar para la totalidad de los niños y niñas del Perú una educación básica de calidad, el respeto por su identidad personal y colectiva y el ejercicio efectivo de su ciudadanía. Para ello, concentra sus esfuerzos en tres áreas claves que se expresan como componentes: incremento en el acceso, mejoramiento de la calidad y reforma de la política docente y eficiencia de la gestión educativa. La participación de los pueblos indígenas y comunidades rurales en el PEAR constituye una de las estrategias para el desarrollo de estas funciones, en tanto la educación no depende sólo de lo que se hace en el interior de las aulas, sino de todo un conjunto de elementos externos a ella. Por tanto, realiza un trabajo comprometido y coordinado entre el Estado, la comunidad y la escuela. Programa de Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana –

FORMABIAP140 El FORMABIAP fue producto de un convenio firmado entre la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana – AIDESEP el año 1988, para la implementación de una especialidad en Educación Primaria Intercultural Bilingüe del Instituto Superior Pedagógico de Iquitos. El acuerdo fue aprobado y ratificado por las resoluciones ministeriales nros. 364-88-ED y 389-2000-ED, respectivamente. Participan en el Programa los pueblos achuar, awajun, asháninka, bora, kandozi, kukama-kukamiria, wampis, huitoto, shipibo, chapara, shiwilu, tikuna y kichua. Tiene como misión la formación de actores sociales capaces de diseñar, implementar y conducir propuestas innovadoras de acuerdo a las necesidades y aspiraciones de los pueblos indígenas, así como promover el intercambio de conocimientos, prácticas y valores de estos pueblos con otras tradiciones culturales desde una perspectiva intercultural, para el desarrollo sostenible de la Amazonía. 7.4. La política de conservación de lenguas indígenas El artículo 43° de la Constitución establece como idiomas oficiales al castellano y, en las zonas donde predominen, al quechua, al aimara y las demás lenguas aborígenes. Este precepto constitucional ha generado muchas polémicas. Una interpretación textual nos llevaría a pensar que nuestro país se encuentra en situación similar a la de

140 Tomado de la Página Web del Programa de Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana – FORMABIAP: www.formabiap.org

66

ciertos territorios oficialmente bilingües, tales como las comunidades autónomas españolas.141 Algunos juristas no opinan así. Para García Belaúnde, se trata de una defectuosa redacción constitucional que no logra esconder una realidad: el castellano es el idioma oficial del país y las demás lenguas, sobre todo el quechua, gozan de aceptación, reconocimiento y apoyo, por ser parte de nuestro legado histórico, pero sin que desplacen a aquella.142 En realidad, esta disposición debe ser concordada con el artículo 89° de nuestra Carta Magna, que introduce el deber estatal de respetar la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas. Y, como nadie ignora, un componente fundamental de la preservación de esta identidad es el uso pleno del propio idioma. No se debe olvidar, además, que el Perú ha ratificado el Convenio N° 169 de la OIT Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, cuyo artículo 28°, inciso 1, reconoce el derecho de los niños y las niñas a ser educado en el propio idioma y en el idioma que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Oficializar el idioma indígena en la zona donde mayormente se hable no constituye un error del constituyente, sino más bien una justa aspiración hacia la que debe apuntar el aparato estatal en sus ámbitos administrativo, judicial y, especialmente, educativo. Como reconoce el propio García Belaúnde, el nivel constitucional alcanzado por la lengua evidencia la existencia de un problema, la búsqueda de una solución, la existencia de una identidad en maduración o, simplemente, la existencia de una realidad socio-histórica que se quiere reivindicar.143 En la misma línea, se promulgó la Ley de reconocimiento, fomento y difusión de las lenguas aborígenes – Ley N° 28106, que resalta el reconocimiento de las lenguas aborígenes distintas al castellano, quechua o aimara, como idiomas oficiales en las zonas donde predominen. De acuerdo con este lineamiento, se ordenó la actualización del mapa del “Patrimonio Lingüístico y Cultural del Perú, Familias Lingüístico y Lenguas Peruanas”. 7.5. La cobertura y la calidad de la educación Luego de una serie de investigaciones realizadas en las comunidades nativas, la Defensoría del Pueblo ha constatado que las políticas educativas que han seguido los diversos gobiernos tienden a reproducir los valores de la cultura dominante y a usar el castellano como idioma preponderante.144 Asimismo, es común que los programas educativos y la currícula escolares se elaboren basados en la cultura nacional preponderante, sin tomar en cuenta las experiencias, saberes y conocimientos de los educandos indígenas.145 El contexto educativo se ha caracterizado por su aguda pobreza. Por un lado, los educandos indígenas no gozan en igualdad de condiciones de los servicios educativos proporcionados desde el Estado. Por el otro, los programas son inadecuados, porque no toman en cuenta las particularidades lingüísticas, culturales y sociales de los 141 García Belaúnde, Domingo. Idiomas Oficiales. En: Gutiérrez Camacho, Walter (Director) (2006) La Constitución Comentada. Lima, Gaceta Jurídica. p. 720 142 García Belaúnde, Domingo. Ob. Cit. p. 720 143 García Belaúnde, Domingo. Ob. Cit. p. 719 144 Tomado de: Defensoría del Pueblo (2004) Comentarios al Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Lima, Defensoría del Pueblo. pp. 65 – 66 145 Defensoría del Pueblo. Ob. Cit. p. 66

67

educandos indígenas que hablan una lengua distinta al castellano, aunque formalmente todas sean como idiomas oficiales en el Perú.146 147 En idéntico sentido, Rodolfo Stavenhagen afirma que existe una importante marginación de los indígenas en materia educativa. El grado de analfabetismo indígena es bastante elevado debido a la carencia de escuelas, a la utilización del idioma oficial y de material y programas educativos poco adecuados a las necesidades, conceptos y valores de las comunidades indígenas.148 La ligera diferencia de las áreas rurales y pobres extremos con respecto al porcentaje total de estudiantes que ingresan a la primaria en edad oficial se puede deber a la carencia de instituciones educativas en el centro poblado de ámbitos rurales altamente dispersos que obliga a caminar largos trechos desde la casa a la escuela y a los costos indirectos que supone la educación para las familias de pobreza extrema. Por otro lado, la tasa de conclusión de la primaria en el 2003 era del 73% para los estudiantes entre 11 a 13 años. En cambio, era del 91% para los estudiantes entre los 14 y 16 años. Esto supone que aún queda una gran parte de la población menor que termina la educación primaria con 3 a 5 años de atraso. Si bien la tasa de conclusión de primaria ha aumentado en el período de 1985 al 2003, también es cierto que este incremento ha ido acompañado de un incremento en la edad del estudiante que concluye el nivel, asegurando la conclusión de la primaria en un mayor porcentaje entre los 14 a 16 años. Menores tasas de conclusión del nivel alcanza la población indígena que asiste al sistema educativo. En el 2004, el 55% de la población escolar indígena entre 11 – 13 años concluye el nivel primario, y el 83,2% entre los 14 y 16 años. El retiro y la deserción del sistema educativo son otros de los elementos indispensables para analizar la permanencia de los estudiantes. En el 2001, el 7% de estudiantes de educación primaria no llegó al final del año escolar, especialmente los estudiantes matriculados en el primer grado. El porcentaje de estudiantes retirados en el 2001 presenta grandes diferencias desfavorables para las escuelas del área rural (9,0%), de ámbitos de pobreza (5,7%) y pobreza extrema (11,1%), así como para las escuelas públicas (7,7%), las multigrado (10.8%) y las unidocentes (13,2%). Si bien, han disminuido con respecto a 1992, aún las cifras alcanzan niveles alarmantes, especialmente en las zonas de mayor vulnerabilidad social. Estos datos evidencian las dificultades de los estudiantes de áreas rurales y de extrema pobreza para mantener su asistencia a la escuela, así como el impacto de la gestión de la institución y la organización pedagógica en la permanencia de los estudiantes. En el caso de la población indígena vernáculo hablante, los datos de deserción del 2004 muestran una tasa de deserción total de 2,5%, siendo ésta menor a la alcanzada por este nivel educativo en su totalidad. La deserción en esta población se observa significativamente más alta y concentrada en el primer grado y en el último grado.

146 Defensoría del Pueblo. Ob. Cit. p. 66 147 Ver: 10.4. La política de conservación de lenguas indígenas. 148 Stavenhagen, Rodolfo (1998) Derecho Indígena y Derechos Humanos en América Latina. México D.F., Instituto Interamericano de Derechos Humanos y El Colegio de México. pp. 92 – 95. Citado por: Defensoría del Pueblo. Ob. Cit. p. 66

68

Con respecto a la población indígena bilingüe, los estudiantes están lejos de la tasa de acierto requerida. Esto lleva a tener en cuenta la necesidad de programas pedagógicos acordes a sus necesidades de aprendizaje en un contexto bilingüe. Por otro lado, es importante tener en cuenta en estos resultados la pertinencia lingüística y pedagógica de las pruebas aplicadas a estos niños. La propia diversidad cuestiona la posibilidad de establecer modelos únicos de evaluación, de aquí la importancia de reflexionar sobre la multiplicidad de fuentes y evidencias que sustenten la evaluación; o por lo menos, formas pertinentes a la realidad lingüística de estos niños. 7.6. Nivel de instrucción de los pueblos indígenas En cuanto al nivel de instrucción, el Censo Nacional de 1993 reveló que el último año de estudios aprobado en el sistema de enseñanza regular por los miembros de los pueblos indígenas correspondía a la primaria, en un 50% de los casos. Por otra parte, un 32,0% de los encuestados reveló que no había asistido a la escuela, con lo cual, su nivel de instrucción es nulo.149 La instrucción secundaria representa una opción únicamente para el 15,9% de la población de 15 años a más y, en la mayoría de los casos, tiene que se cursada fuera de las comunidades de origen; en centros urbanos mestizos o en las ciudades más cercanas. Esta situación no debería extrañar, ya que sólo 122 comunidades de las 1 145 encuestadas tenía cuando menos un colegio secundario. Sólo el 2,5% de la población indígena de 15 años a más ha tenido oportunidad de acceder a los estudios superiores. Ello limita enormemente la posibilidad de contar con profesionales indígenas que contribuyan al desarrollo de sus comunidades. El mayor porcentaje de personas con estudios superiores, es decir, el 67,2%, no son de nivel universitario. En su mayoría, son maestros que han cursado estudios en institutos superiores pedagógicos. Otro aspecto interesante que merece resaltarse es que del total de indígenas que cursaron sus estudios superiores, el 67,5% no los llegó a concluir y, aunque se desconoce la causa de la deserción, se presume que es el factor económico el motivo para no terminar dichos estudios. Seguidamente, se muestra un cuadro que muestra el grado de instrucción de la población indígena censada en 1993.

TOTAL PORCENTAJE POR SEXOS NIVEL DE INSTRUCCIÓN Número Porcentaje Hombres Mujeres

Sin Nivel 37 061 32,0% 21,9% 43,3%Inicial /

Preescolar 575 0,5% 0,5% 0,5%

Primaria 56 893 49,1% 53,2% 44,4%Secundaria 18 419 15,9% 20,9% 10,2%

Superior 2 990 2,5% 3,5% 1,6% Fuente: INEI, Censo Nacional de 1993 Los docentes de las comunidades indígenas

149 Al respecto, el INEI recuerda que de 1 145 comunidades censadas, sólo 988 contaba con, por lo menos, un centro de educación primaria.

69

La información censal150 sobre los docentes a cargo de la instrucción escolar para la población indígena muestra que 1 475 de los 2 819 encuestados son maestros indígenas, lo que representa el 52,3% del total. De éstos, el 73,3% imparte instrucción primaria y el 12,5%, secundaria. En realidad, sólo el 28,7% de los 459 maestros secundarios de las comunidades son indígenas, claro indicador de su baja calificación. En tanto que 39,7% de los maestros de educación primaria y 43,8% de los que imparten educación inicial no son maestros indígenas, se presenta un serio obstáculo para el desarrollo del proceso educativo en las comunidades, con una perspectiva intercultural y bilingüe. Analfabetismo en los pueblos indígenas Uno de los indicadores educativos se refiere, sin duda, a la condición de alfabetismo, es decir, la capacidad de leer y escribir de las personas mayores de edad o que, cuando menos, superen la edad máxima prevista por el sistema educativo para adquirir dicho conocimiento. El Censo Nacional de 1993 reveló que el 66% de la población indígena censada de 15 o más años de edad sabía leer y escribir. El nivel de analfabetismo de estor sector alcanza, pues, un 33,1%, tasa muy alta, incluso por encima de la presentada en el área rural del país, que asciende a 29,8%. La diferencia entre varones y mujeres es también muy acentuada, en tanto que, entre los varones indígenas mayores de 15 años, la tasa de analfabetismo es de 22,8%, frente a un analfabetismo en mujeres del orden del 44,7% de las encuestadas. Para mayor abundamiento, se adjunta un cuadro en el que se muestra los niveles de analfabetismo en las comunidades indígenas.151

ALFABETISMO ANALFABETISMO SEXO Población Porcentaje Población Porcentaje Masculino 49 251 77,2% 14 564 22,8%Femenino 31 248 55,3% 25 294 44,7%

Total 80 499 66,9% 39 858 33,1% Fuente: INEI, Censo Nacional de 1993 La educación bilingüe intercultural152 Vale la pena recordar que el uso y reconocimiento de la importancia de la educación bilingüe intercultural es un hecho relativamente reciente. Su surgimiento puede remontarse a la década del setenta del siglo pasado. Las organizaciones indígenas esgrimían, entre sus reivindicaciones étnico-sociales, prioritariamente el derecho a la tierra y al territorio. Paralela a esta reivindicación central, fue creciendo paulatinamente el reclamo por el derecho a una educación que tuviera en cuenta las particularidades culturales y lingüísticas de los pueblos y comunidades indígenas. En el área andina, el reclamo de derechos en torno a la afirmación de identidad sociocultural se ha desarrollado con mayor intensidad y relevancia política en Ecuador 150 Según el Censo de 1993. 151 Sobre un universo de 120 357 encuestados. 152 Tomado de: Dirección Nacional de Educación Intercultural, Bilingüe y Rural. Ob. Cit. p. 18

70

y Bolivia; en el Perú, las demandas están más centradas en la atención de las necesidades sociales y económicas, más que de las políticas. La intención de "integrar a la población aborigen" a través de programas educativos, obras de desarrollo y ampliación del aparato del Estado se ha venido dando merced a procesos socioculturales, ya puestos en cuestión y que hoy se orientan, con algunas diferencias entre los países andinos, hacia propuestas de reconocimiento de las diferencias culturales y la necesidad de políticas específicas que permitan la autodeterminación de las diferentes culturas dentro de los territorios nacionales. De la finalidad asimilacionista de la educación se ha avanzado hoy a la perspectiva intercultural. En otras palabras, los pueblos indígenas ya no son percibidos, al menos en la legislación y la normativa pública o en las políticas sectoriales y en el discurso oficial en general, como un freno o un obstáculo para el desarrollo. Por el contrario, conforme se afirma el consenso sobre la globalización de los mercados, se da también el reconocimiento a las diferencias culturales y étnicas. 7.7. La situación educativa de los pueblos indígenas153 En este acápite, se seguirá los resultados de la investigación sobre la participación de los pueblos indígenas y comunidades rurales en el PEAR, publicada el año pasado. La información proviene de dos evaluaciones realizadas en dos periodos. La primera se dio del segundo semestre de 1999 hasta abril del 2000. Fue realizada en el marco del Programa de Formación en Educación Intercultural Bilingüe para los Países Andinos. Para tales efectos, se hicieron visitas a centros educativos bilingües con el objetivo de recoger información sobre el desempeño docente y el rendimiento escolar. Además, se recogió información en un evento con 120 capacitadores bilingües realizado en la ciudad de Lima. Otra fuente de información fue la opinión de los padres de familia, docentes y de las instituciones capacitadoras. El segundo período de evaluación se dio entre marzo y mayo del 2001. En este lapso se revisó los lineamientos de política de educación bilingüe intercultural, así como los textos y materiales educativos elaborados por la entonces Unidad de Educación Bilingüe Intercultural. Muchos de los aspectos recogidos en esta evaluación se vienen trabajando y, en la actualidad, están siendo abordados e incorporados al proyecto. Prácticas pedagógicas Los hallazgos y constataciones de estos dos períodos de evaluación fueron: Organización de los alumnos y configuración del aula La organización de los alumnos, observada en aula, es menos rígida que la tradicional frontal. Aun en los casos en los que el mobiliario dificulta una organización diferente, las aulas fueron reconfiguradas para priorizar y facilitar el trabajo en grupos. Se encontraron pocas aulas con una organización en columnas y filas. Sin embargo, y a pesar de estos cambios, la mayoría de docentes se desplaza poco por el aula y opta más bien por continuar dirigiendo la clase desde el frente y delante de la pizarra.

153 Tomado de: Dirección Nacional de Educación Intercultural, Bilingüe y Rural. Ob. Cit. pp. 16 – 19

71

Relación docente alumno y participación de niños y niñas El clima que caracteriza a las aulas es más horizontal y estimula una mayor participación de los niños y niñas. A esto se suma, en algunas escuelas primarias, el uso de la lengua materna, lo que mejora el ambiente de confianza y espontaneidad de los niños y niñas. Sin embargo, es igualmente importante reconocer que dicha participación depende aun en gran medida del estímulo y dirección permanente del docente. Por otro lado, se debe señalar que se encontraron docentes que expresan actitudes discriminatorias y maltrato físico hacia los niños. Formas de trabajo en el aula El docente todavía mantiene el control casi exclusivo de los procesos educativos y recurre a formas y expresiones verbales de tipo instructivo y directivo, siendo escasas las ocasiones en las que se apela a la reflexión y menos aún a la metacognición. Lo cierto es que aún subsisten, en las prácticas docentes, acciones y esquemas rutinarios que evidencian funciones de control y dominación de parte de los docentes. Asimismo, subsisten problemas en la organización del trabajo en aulas multigrado, y muchos docentes no logran desarrollar su trabajo integrando las áreas. Por último, la participación de otros agentes educativos de la comunidad es casi nula. Materiales educativos La diversificación de materiales educativos es incipiente. En muchos casos, los únicos materiales utilizados siguen siendo la tiza y la pizarra, a excepción de algunos docentes que recurren a papelotes cuando sus estudiantes trabajan en grupo. También es menester destacar que se encontró un número significativo de aulas letradas con carteles, láminas y rótulos elaborados por docentes y por alumnos. En cuanto a los cuadernos de trabajo elaborados y distribuidos por la antigua Unidad de Educación Bilingüe, cabe destacar que la mayoría de maestros apreció que hubieran llegado, aunque en algunos casos todavía no los estaban usando. Al respecto, casi todos los entrevistados reclaman por la distribución tardía de estos materiales. Los cuadernos más usados por los docentes y los niños eran los de lógico-matemática, mientras que los de comunicación integral se usaban muy poco. Según los docentes, ello se debe a que el lenguaje utilizado les plantea algunas dificultades en el momento de la aplicación. Uso de lenguas Se observaron importantes cambios en relación al uso de lenguas en el aula. Por lo general, en aquellos contextos en los que los estudiantes tenían una lengua vernácula de uso predominante, el trabajo en aula se desarrollaba en esta lengua. En estas situaciones las sesiones de clases se desarrollaban en la lengua indígena y en castellano en forma alternada. En las regiones andinas, la utilización de las lenguas en el aula parece estar supeditada a la iniciativa del docente por un lado, y a la presión de los padres y madres de familia a favor del empleo del castellano, por otro. La tensión producida por estos factores determina que el uso de una y otra lengua resulte asistemático y que en algunos casos repose, en la práctica, en la traducción o el parafraseo en la otra lengua.

72

Esta situación también responde a la falta de materiales para la enseñanza del castellano como segunda lengua y a la escasa orientación metodológica ofrecida a los docentes, ya que muchos no logran diferenciar claramente entre la enseñanza “de” y “en” la primera y segunda lengua. Así, se enseña en lengua vernácula pero no se ejercita a los alumnos en su uso consciente y reflexivo; no se va más allá de la apropiación de la lengua escrita. Pese a lo observado, se debe destacar que la introducción de la lengua indígena en el desarrollo curricular, aunque de manera limitada, parece estar generando una conciencia lingüística de valoración de dichas lenguas. Interculturalidad en el aula Con respecto a la interculturalidad, se encontraron dificultades para hacer aplicar esta noción en la práctica. A pesar del acercamiento que han tenido los docentes a aspectos teóricos y conceptuales, se vio la necesidad de ofrecerles orientaciones didácticas específicas sobre cómo practicar el diálogo horizontal, cómo abordar los contenidos curricular desde un enfoque intercultural y cómo hacer una didáctica intercultural en la práctica cotidiana del aula. Cabe señalar, sin embargo, como un avance, el aprovechamiento inicial que hacen algunos docentes de los conocimientos y saberes locales. Hallazgos en procesos de evaluación La evaluación es una de las áreas menos atendidas y, tal vez como producto de ello, también uno de los componentes que recibe muy poca reflexión, tanto por parte de los docentes como de los profesionales que conforman las instituciones educativas llamadas a acompañar estos procesos. Todavía no se constituye como un proceso continuo y permanente y persisten aún las prácticas tradicionales de evaluación. No se observaron, por ejemplo, instancias de autoevaluación o coevaluación. Rendimiento de niños y niñas En cuanto al rendimiento de los niños y niñas, resulta preocupante observar que ni ellos ni ellas lograron alcanzar, aun en el tercer grado, las competencias y capacidades relacionadas con la lectura y escritura en su lengua materna, sea esta una lengua originaria o el castellano. Con relación al castellano como segunda lengua, si bien en muchos casos los estudiantes pudieron resolver las tareas orales introductorias relacionadas con la interacción social básica, no lograron describir, por ejemplo, una lámina sencilla con frases y oraciones completas y relacionadas entre sí. Mayores fueron las dificultades encontradas en la comprensión de lectura y en la producción de textos en la segunda lengua. Cabe destacar, a este respecto, las dificultades observadas en la mayoría de los estudiantes, tanto en la lectura, como en la comprensión de un texto corto de naturaleza académica. Participación social y comunitaria La participación en general de los padres y madres de familia y de otros miembros y dirigentes de la comunidad en el proceso educativo es escasa. Se limita a trabajos para conservar o mejorar la infraestructura de la escuela y a un aporte económico adicional para alguna adquisición. Este aspecto debe ser considerado en la medida en

73

que la participación social y comunitaria es un elemento que puede incidir tanto en la aceptación de la educación bilingüe intercultural, como en la calidad de sus proyectos y de sus programas. 7.8. Casos emblemáticos Caso de la comunidad nativa Chamiriari154 Como consecuencia de la violencia política que afrontó el país durante el periodo 1980 – 2000, las familias asháninkas que conformaban la comunidad nativa Chamiriari y el Sector Palomar, en la región Junín, se desplazaron al lugar denominado Chontaquiari. En este proceso, se tuvo que reubicar el centro educativo que funcionaba en dicha comunidad nativa. Posteriormente, a partir de los programas desarrollados por el Estado, la comunidad nativa Chamiriari retornó al lugar donde inicialmente se encontraba asentada, esto es, en la localidad de Río Tambo. En atención a ello, en el mes de febrero de 2004, los miembros de la referida comunidad nativa solicitaron a la Unidad de Gestión Educativa Local – UGEL de Satipo la reapertura de su centro educativo, lo que no se atendió. Ante este hecho, el jefe de la comunidad nativa Chamiriari solicitó a la Defensoría del Pueblo que intervenga ante la UGEL de Satipo para que se reubique o se cree un nuevo centro educativo para los niños de la comunidad. Al respecto, comisionados de la Defensoría del Pueblo se entrevistaron con el director de la UGEL, con quien se efectuó una visita conjunta a la zona, en la que se reunieron con representantes de la Comunidad Nativa Chamiriari. A partir de estas gestiones, el Director de la UGEL de Satipo dispuso la creación del Centro Educativo Bilingüe N° 30 841, mediante Resolución Directoral N° 1291-DUGELS, del 23 de julio de 2004.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES155

1.- Rol del Estado en las políticas de Educación Bilingüe Intercultural (EBI) Existen avances normativos con respecto a la implementación del Convenio 169 de la OIT en la normatividad que regula el conjunto de políticas que dan el marco estratégico a la educación. Pero en la práctica las normas no se cumplen, no se implementan. Parte de la explicación es que no existe un proyecto educativo nacional, un plan nacional de educación bilingüe intercultural y un presupuesto real que haga posible cumplir con objetivos planteados en la normatividad. Debe ser obligación del Estado (gobierno central, local y regional) difundir e implementar de manera adecuada, con la participación de los pueblos indígenas, los preceptos que sobre educación contiene el Convenio 169OIT (arts. 27, 30).

154 Extraído de: Defensoría del Pueblo (2005) Políticas Públicas para la Vigencia de Derechos: Octavo Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República (2004 – 2005). Lima, Defensoría del Pueblo. pp. 223 – 224 155 Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Practica CAAAP. Diagnóstico sobre Implementación del Convenio 169 de la OIT.

74

El Estado debe asumir su rol en la conducción de la educación bilingüe e intercultural, es su obligación velar por la adecuada difusión e implementación de las políticas EBI a nivel de los gobiernos subnacionales. Debe asegurar la calidad de la misma: financiamiento, capacitación, recursos humanos, competencias, aulas, aprendizaje, currícula, profesorado, interculturalidad, etc., (art. 17 de la Const. 1993). El Estado está en la obligación de promover estudios e investigaciones sobre lenguas, ciencia, conocimiento y los valores de las culturas originarias para que estas puedan ser preservadas, desarrolladas y transmitidas adecuadamente. Los sistemas de conocimiento deben ser valorados en equidad dentro del sistema educativo. Para lograr una verdadera EBI es imperativo conocer la realidad educativa, sociocultural y lingüística del país. Es imperativo conocer a las sociedades indígenas desde una perspectiva científica y a la vez dinámica. En cuanto a las estadísticas de escolarización de niños, niñas y jóvenes indígenas, se requiere informes especializados que no generalicen la situación de escolaridad. Los informes suelen utilizar las categorías contrapuestas rural/urbano dejando de lado que dentro de la sociedad llamada “rural” si bien existen convergencias como la situación de pobreza, también existen diferencias sustanciales como las socio- culturales, de origen étnico y de idioma que afectan de manera distinta el acceso a la educación. Los miembros de los pueblos indígenas deben ser considerados en los informes en su especificidad. Deben incluirse indicadores culturales que coadyuven a conocer las causas de la deserción o a la ausencia de escolaridad, etc. Deben incluirse variables que den cuenta de las desigualdades de género y de las desigualdades propias del sexo y edad en sociedades indígenas. También, es imperativo iniciar estrategias con miras a revertir la situación de desigualdad en que se encuentran particularmente las niñas indígenas, la población estudiantil que trabaja, y aquellos que no pudieron terminar o no tuvieron acceso a la educación de manera oportuna. La situación de hombres y mujeres que dejaron de estudiar por la violencia interna debe ser tomada especialmente en consideración. Muchos miembros de pueblos indígenas fueron afectados por más de una década de violencia interna y no pudieron recibir educación. Es urgente implementar los programas de reparaciones de la CVR a fin de revertir esta situación grave de desventaja que afecta la igualdad de oportunidades. Para cumplir con las reparaciones en educación los gobiernos regionales y locales deben promover eficazmente cuotas en la educación, créditos educativos, etc.

2.- Pobreza La educación es necesaria para mejorar la salud, la nutrición y la productividad. El objetivo de la educación es necesario para alcanzar la meta de erradicar la pobreza. En ese sentido y en tanto el Estado es garante de los derechos humanos de sus ciudadanos (art. 44 Const.), es imperativo considerar el financiamiento de la educación pública como una inversión que va a beneficiar el desarrollo global de la sociedad. El presupuesto en educación debe ser sostenido y definido (art. 16 Const.; art. 83 Ley General de Educación). Cualquier proyecto o programa educacional no puede ni debe dejar de lado las condiciones de pobreza y pobreza extrema en que se encuentran gran parte de los usuarios de la educación pública. Desde este aspecto, el desarrollo de las acciones educativas deben estar dirigidas a mejorar la calidad de vida así como brindar una

75

educación de calidad que prepare para la vida. Revertir la mala calidad de la educación –que constituye una enorme brecha de desigualdad- debe ser prioridad del Estado, lo contrario constituye discriminación (art. 26 del Conv.) Es importante priorizar a la educación en los planes de desarrollo local y regional. Esto hará posible la igualdad de oportunidades a largo plazo. 3.- Bilingüismo Hoy en día no se brinda educación bilingüe-intercultural a toda la población que la necesita. Por ello debe asegurarse la universalización de la enseñanza bilingüe-intercultural donde predomine población vernácula hablante y también debe asegurarse su cobertura en zonas urbano-marginales donde migra la población indígena (art. 17 Const. y 28 (1 y 2) del Conv.). Es indispensable y como parte de los derechos humanos y en específico de los derechos colectivos reconocidos a los pueblos indígenas, el uso público de sus lenguas. Por ello es urgente instituir una política lingüística y aprobar el reglamento de la Ley 28106 – con la participación de los pueblos indígenas- para garantizar derechos y garantías dentro de un país pluricultural y plurilingüe (art. 2, (19) Const.; art. 28 (3) Conv.). El uso del castellano debería tener como meta el acceso a mayores niveles de educación, debe extenderse la educación bilingüe al nivel secundario. El sistema educativo ha asumido la diversidad lingüística pero no la diversidad cultural. El bilingüismo es parte de la interculturalidad pero ésta última va mucho más allá de la enseñanza de las lenguas. Es necesario definir en qué consiste la interculturalidad en la educación para poder cumplir con objetivos. Los usos que se han dado a la lengua indígena en la escuela impiden su revitalización. Debe promoverse y financiarse su estudio para promover adecuadamente su desarrollo y práctica (art. 20 inc. e LGE; art. 28 inc 3) Conv.)

4.- Docentes Debe mejorarse la condición de vida de los maestros de lo contrario difícilmente se van a cumplir las metas sobre el profesorado como gestor del cambio en la educación pública y en la sociedad. Es importante formar profesores bilingües de alta calificación, considerar su capacitación, renovación y su profesionalización. La mayor de las veces los profesores son unidocentes o multigrado. Los docentes de las escuelas rurales junto a los docentes indígenas son dentro de la enseñanza oficial los más excluidos (art. 15 Const.; art. 56 de la LGE). El profesor debe tener conocimiento de la lengua materna, de los dialectos regionales y del castellano. Deben capacitarse en la escritura y oralidad de la lengua vernácula y del castellano. Debe conocer la estructura gramatical de ambas lenguas y conocer la metodología de la educación bilingüe. Esto exige invertir de manera permanente en su capacitación y profesionalización. El docente debe ser miembro de la cultura y tener vocación de lo contrario es muy probable que la cultura local sea marginada del aprendizaje.

76

Debe promoverse la formación profesional de miembros de estos pueblos respetando la equidad de género (art. 2 Const., y art. 3 Conv. 169). El docente debe tener derecho a formular conjuntamente con los interesados los programas más adecuados localmente (art. 27 inc. 2 Conv.). El maestro debe ser capaz de generar diálogo con otras culturas, debe ser un agente de desarrollo de su sociedad y cultura. El maestro debe responder a las necesidades particulares de los educandos, conocer su historia, sus conocimientos y técnicas, conocer su sistema de valores, y todas las demás aspiraciones sociales económicas y culturales en juego. Es importante respetar la cosmovisión local, en armonía con el principio de igualdad de género, desterrando enseñanzas patriarcales o machistas. Los derechos humanos son una exigencia para la convivencia. Hoy en día los miembros de los pueblos indígenas exigen una educación que erradique la violencia, el autoritarismo, el etnocentrismo, los estereotipos, la discriminación sea cultural, económica o de género (arts. 2 (19); 15, Const y art. 27 Conv.). El docente debe impartir una enseñanza productiva. La educación básica regular debe preparar para la vida (art. 14 Const.). Debe fomentarse la solidaridad y la tolerancia.

5.- Participación Si bien la participación de la sociedad civil en la educación es contemplada normativamente es necesario que las organizaciones de los pueblos indígenas ejerzan su derecho a participar en el diseño, gestión, evaluación y en la fiscalización local y regional de las políticas EBI. Esto permitirá el logro de objetivos y metas.

Las organizaciones indígenas deben conocer la normatividad para promover su cumplimiento. Para ese fin, el Estado está obligado a adoptar medidas adecuadas y efectivas para que los pueblos indígenas conozcan los derechos que tienen en el tema de educación debiendo recurrir incluso a traducciones escritas y a la utilización de los medios de comunicación masiva utilizando las lenguas de estos pueblos (art. 30 Conv.). Ningún proyecto educativo debe realizarse sin la aprobación y participación de las organizaciones indígenas y de sus propios usuarios. Los educandos también deben tener participación activa en las propuestas educativas. Estos espacios deben ser promovidos por todos los niveles de gobierno y deben ser utilizados eficazmente por las organizaciones indígenas.

6.- Interculturalidad Si bien la Ley General de Educación ha enfocado una definición de interculturalidad acorde con las exigencias de una sociedad pluralista, su debilidad es su falta de implementación y la falta de mecanismos adecuados y concretos para insertar sus principios en el sistema educativo nacional.

77

Sólo con acciones permanentes y concretas la interculturalidad tendrá impacto dentro y fuera de las aulas. Estas acciones no han sido consideradas en los planes nacionales. La interculturalidad es declarativa. El Estado debe asegurar la participación de los miembros de los pueblos indígenas en la formación y en la ejecución de programas de educación intercultural para formar equipos capaces de asumir progresivamente la gestión de dichos programas (art. 27 (2) Conv.; art. 20 (d), LGE). A la interculturalidad –y esto no debe dejar de relacionarse con la baja calidad educacional- no se la relaciona con los temas de globalización, de política socioeconómica, de participación política, de ciudadanía, de derechos humanos, de políticas de medio ambiente, de ciencia política, de relaciones de género, de salud sexual, etc. Las escuelas no están preparadas para una enseñanza moderna, crítica y flexible de la interculturalidad sino para una enseñanza donde prima una concepción culturalista de la EBI al interior de la cual el sesgo lingüístico es muy marcado. Es imperativo entender la interculturalidad como un principio vivo que no se traduce tan sólo en el conocimiento histórico de las culturas y en la tolerancia. La interculturalidad exige interacción creadora y constructiva. El Estado debe garantizar la continuidad de la educación intercultural bilingüe en todos los niveles (art. 2 (19) Const.,: art. 20 Ley General de Educación N° 28044). En la práctica está se agota en los niveles inicial y primario. Tampoco está asegurada su cobertura nacional. Se cree que la EBI es una educación para indígenas porque la experiencia de la EBI fue diseñada para la educación de niños y niñas monolingües de la lengua indígena para aprender castellano. La interculturalidad es un derecho y un deber para vivir en armonía y cooperación. Debe afectar positivamente a la educación nacional, a todos los grupos monolingües hispanohablantes y no sólo a la educación pública rural y a los indígenas. Los hispanohablantes no pueden permanecer indiferentes a la diversidad cultural del país y sólo valorar lo que existe fuera de él. Debe hacerse un real esfuerzo para promover el reconocimiento y la tolerancia. Con medidas y acciones concretas es necesario revertir la desvinculación moral que existe sobre la diversidad cultural en los ámbitos de educación privada e incluso en los niveles universitarios. Prueba de esa desvinculación es el poco interés que generó y genera el Informe de la Verdad (art. 31 del Conv.; art. 9, Ley General de Educación Nº 28044).

7.- Currículo Actualmente sólo se han traducido los contenidos del currículo nacional a las lenguas indígenas. El concepto de currículo diversificado aún es un reto. Se tiende a brindar sólo competencias básicas sin construir currículos pertinentes a las características específicas, necesidades y demandas de los estudiantes en función de sus entornos socio-culturales y lingüísticos. La diversificación debe ser relevante en la enseñanza de lo contrario la interculturalidad difícilmente tendrá cabida.

78

La diversificación curricular moderna debe preparar al educando para el goce y ejercicio de una ciudadanía crítica. Los contenidos del currículo deben tomar en cuenta las experiencias y conocimientos de los estudiantes, conteniendo un tratamiento equitativo de las culturas. La educación moderna intercultural exige contenidos como derechos humanos, medio ambiente, igualdad de género, ciencia política, participación ciudadana, globalización, educación sexual, derecho consuetudinario, recursos naturales, ciencia, tecnología, etc. La interculturalidad también exige tomar en cuenta la ciencia indígena, tecnologías, etc. La participación ciudadana en los currículos es declarativa. En la elaboración de los currículos es indispensable la participación de la sociedad y de los interesados para asegurar su pertinencia y su cumplimiento (art. 34, Ley General de educación). La interculturalidad teórica debe incorporarse de manera práctica en el currículo.

8.- La educación en los proyectos de desarrollo regional En Perú se inició el proceso de descentralización con la finalidad de promover el desarrollo integral del país y como estrategia para erradicar la pobreza. La lucha contra la pobreza exige que los planes de desarrollo y presupuestos participativos de los gobiernos subnacionales den prioridad a la inversión social en educación para favorecer la igualdad de oportunidades a mediano y largo plazo. Pues la pobreza y la desigualdad son los mayores obstáculos para la educación de calidad. Los gobiernos locales y regionales han asumido competencias en educación, en ese sentido es imperativo que los gobiernos subnacionales inviertan con políticas concretas en el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos indígenas, con su participación y cooperación. Estas metas deben ser priorizadas en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan un real mejoramiento en las condiciones de vida (art. 7,2 Conv.). Un desarrollo inclusivo requiere priorizar a las poblaciones indígenas en las políticas de inversión social para la educación de calidad. A su vez la educación de calidad para los miembros de pueblos indígenas comienza por reconocer sus derechos tanto individuales como colectivos.

CAPITULO VIII: SALUD 8.1. El derecho a la salud

El Preámbulo de la Constitución de la OMS define a la salud como el estado completo de bienestar físico, mental y social, y no solamente la mera ausencia de afecciones o enfermedades. Desde una perspectiva jurídica, esta noción evidencia una dimensión doble: por un lado, la salud es un derecho en sí mismo, por otro, es una condición necesaria para el ejercicio de otros derechos. La salud como derecho se identifica con el derecho de toda persona a disfrutar de las facilidades, los bienes, los servicios y las condiciones necesarias para alcanzar el nivel de salud más elevado posible. Como todos los derechos económicos, sociales y

79

culturales, implica la obligación estatal de adoptar medidas para que pueda implementarse, en forma progresiva y en la medida de los recursos posibles. El derecho a la salud se encuentra estrechamente relacionado con el derecho fundamental a la vida, recogido por el artículo 2º, inciso 1, de la Constitución, existe entre ellos una relación de interdependencia. Desde un análisis constitucional, la vida constituye el primer derecho fundamental de la persona humana cuya protección y defensa corresponde a la sociedad y al Estado y se materializa, entre otros, en políticas públicas orientadas al reconocimiento y promoción del derecho a la salud integral.156 Al respecto, el artículo 7º de la Carta Magna consagra el derecho de toda persona a la protección de su salud, la del medio familiar y la de la comunidad así como el deber de contribuir a su promoción y su defensa. Por su parte, el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 26842, Ley General de Salud, reconoce a la salud como condición indispensable para el desarrollo humano y medio fundamental para alcanzar el bienestar individual y colectivo. En cuanto a la responsabilidad sobre el servicio de salud, se debe distinguir entre salud pública y salud individual. En el primer caso, corresponde en forma primaria al Estado y en el segundo, es compartida entre el individuo, la sociedad y el Estado; conforme lo dispone el artículo IV del Título Preliminar de la Ley General de Salud. 8.2. Política Nacional de Salud A continuación, se enumerarán las principales entidades relacionadas con el sistema de salud pública. Ministerio de Salud Pertenece al Poder Ejecutivo. Es el ente rector de sistema de salud que conduce, regula y promueve la intervención del Sistema Nacional de Salud, con la finalidad de lograr el desarrollo de la persona humana.157 Seguro Social de Salud – EsSalud Es un organismo público encargado de brindar el servicio de seguridad social en materia de salud, brindando protección y lograr la elevación de su calidad de vida.158 Municipalidades Las municipales provinciales y distritales cumplen determinadas funciones en materia de saneamiento, salubridad y salud entre las cuales se pueden destacar: el manejo de los residuos sólidos, líquidos e industriales, el control de la emisión de humos, la administración de los servicios de agua potable, alcantarillado y desagüe y la provisión del servicio de limpieza pública.159

156 Sokolich Alva, María. Protección y defensa de la salud, el medio familiar y la comunidad. En: Gutiérrez, Walter (2005) La Constitución comentada. Lima, Gaceta Jurídica. pp. 392 – 393. 157 Varsi Rospigliosi, Enrique. Política nacional de salud. En: Gutiérrez, Walter (2005) La Constitución comentada. Lima, Gaceta Jurídica. p. 411. 158 Varsi Rospigliosi, Enrique. Ob. Cit. p. 441. 159 Varsi Rospigliosi, Enrique. Ob. Cit. pp. 412 – 413.

80

Sistema nacional coordinado y descentralizado de salud Creado mediante Ley Nº 27813 del año 2002, vincula los servicios del Ministerio de la Salud, el seguro social, las municipalidades, las sanidades de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional y las del ámbito privado. Esta norma, además, dispone la transferencia gradual de los servicios públicos a los gobiernos regionales y locales, incluyendo los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos para asegurar su continuidad y eficiencia.160 8.3. El gasto público en salud En el Perú la salud se encuentra institucionalizada como servicio social desde la década del 60, pese a lo cual hasta el momento el Estado no ha logrado convertirse en benefactor en esta área, especialmente por la carencia de recursos económicos. Este sector fue uno de los más afectados por la crisis fiscal. Así, por ejemplo, entre los años 1985 y 1990 los gastos per cápita del Ministerio de Salud descendieron en un 50%.161 El gasto de salud per cápita correspondiente al periodo 1995 – 2000 tuvo un promedio de US $ 102.8, cifra bastante inferior a la correspondiente a otros países de la región, tales como: Brasil (US $ 267), Venezuela (US $ 233) y Colombia (US $ 186). Ahora bien, estos montos no son distribuidos en forma equitativa. Por ejemplo, el gasto en salud per cápita del Plan “A” del Seguro Integral de Salud en Ucayali o en Junín, donde la pobreza supera el 57%, equivale a las dos terceras partes de lo que se gastaría por un beneficiario residente en Lima o en Callao.162 Sin embargo, la sola consideración del promedio quinquenal encubre problemas de especial gravedad. El principio de progresividad, por ejemplo, sólo se puede advertir si se consideran los montos en los diferentes años. Sobre el particular, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos ha revelado que el gasto per cápita en salud ha disminuido de S/. 95 para el año 2001 ha S/. 78 para el año 2003. Esta cifra se ha incrementado ligeramente y en la actualidad se encuentra alrededor de los US $ 100. A renglón seguido, se presenta un cuadro que muestra la asignación presupuestal del sector salud en el presupuesto público en los años 2005 y 2006.

Pliego 2005 2006 Variación (S/.)

Variación (%)

Ministerio de Salud 1,996’280,468 2,003’280,268 7’071,800 0.35 Instituto Nacional de Salud 86’168,790 81’402,162 (4’766,628) (5.53)

Instituto Desarrollo de Recursos Humanos – IDRH

52’092,656 64’280,253 12’187,597 23.39

Superintendencia de EPS 8’250,199 8’238,368 (11,831) (0.14) Sistema Integral de Salud 264’722,031 270’903,211 6’169,349 2.33

TOTAL 2,407’442,144

2,428’104,262 20’662,118 0.86

Fuente: Presupuesto General de la República 2005 y 2006163 160 Varsi Rospigliosi, Enrique. Ob. Cit. pp. 414 – 415. 161 Varsi Rospigliosi, Enrique. Ob. Cit. p. 404 162 Córdova, Francisco. Ob. Cit. p. 7 163 Córdoba, Francisco. Ob. Cit. p. 8

81

Ante estas consideraciones, no parece difícil demostrar que el presupuesto asignado es insuficiente para abordar una política estatal afronte los graves que presenta la salud en nuestro país y, por supuesto, la atención médica de los pueblos y comunidades indígenas. 8.4. Situación de la salud en el Perú Para el desarrollo de este acápite, emplearemos los indicadores nacionales previstos por el Ministerio de Salud y por el Instituto Nacional de Estadística e Informática. 8.4.1. Indicadores demográficos De acuerdo con el último censo, el Perú tiene una población de 27 219 264 habitantes, de los cuales, el 32,2% tiene menos una edad de menos 15 años y el 5,2%, más de 64 años. El 72,6% vive en la zona urbana. La tasa bruta de natalidad es de 22,6 por cada 1000 habitantes, mientras que la de mortalidad es de 6,2 por cada 1000 habitantes.164 En el periodo comprendido entre los años 2000 y 2005 hubo un promedio de 631 119 nacimientos y de 173 373 defunciones, lo que nos daría un índice de crecimiento demográfico anual de 1,6%. La tasa global de fecundidad es de 2 hijos por mujer en el área urbana y de 3,6 en el área rural.165 8.4.2. Indicadores de mortalidad Este indicador mide el número de muertes producidas en un año en un país, región o localidad determinada. Es ampliamente utilizado, ya que la muerte es un fenómeno universal, ocurre una sola vez y se registra habitualmente en forma sistemática. Para aplicar este indicador se requiere complementar la información proporcionada por el Registro de Defunción con estimaciones o progresiones anuales, ya que en el Perú la tasa de sub registro en mortalidad asciende a casi el 50%. 8.4.2.1. Mortalidad materna Estudios publicados el año 2002 revelan las mujeres entre 25 y 34 años, que representan el 43,2% del total de las que están en edad reproductiva, son las de mayor fecundidad. Por factores relacionados a la edad y al número de partos acumulados, las menores de 20 años y las mayores de 34 son consideradas como mujeres de alto riesgo reproductiva, es decir, están expuestas a un embarazo y/o parto con complicaciones y, en consecuencia, a un mayor riesgo de muerte materna. En ese mismo año, por cada 100 000 niños que nacieron en nuestro país, 164 mujeres murieron a consecuencia del embarazo, parto o puerperio. Esto representa una ligera mejora con relación al índice de mortalidad materna del 2000, donde se producían 185 casos por cada 100 000 nacimientos. Sin embargo, resulta particularmente desalentadora la existencia de 10 departamentos con razones muy superiores a los valores nacionales, vale decir: Puno, Ayacucho, Huánuco, Cajamarca, Cuzco, Amazonas y Apurímac, todos los cuales se encuentran en las regiones andinas y amazónicas de nuestro país. 164 Datos al 2005. 165 Datos al 2004.

82

Región Probabilidad de morir por

causa materna

Muertes por causa

materna

Razón de mortalidad

materna Mortalidad

materna

Amazonas 11,4166 32,0 253,7167 33,7168 Ancash 6,0 46,0 173,6 17,4 Apurímac 11,2 31,1 251,7 31,8 Arequipa 1,6 44,0 61,7 4,7 Ayacucho 12,5 117,0 304,7 35,8 Cajamarca 11,9 8,0 281,8 34,2 Callao 1,1 86,0 55,3 3,5 Cusco 9,9 34,0 271,2 29,8 Huancavelica 12,2 67,0 238,5 35,0 Huánuco 11,8 6,0 284,3 34,8 Ica 1,1 51,0 41,7 3,3 Junín 5,5 66,0 164,7 16,3 La Libertad 5,6 38,0 186,6 16,7 Lambayeque 4,3 71,0 146,7 12,7 Lima 1,0 53,0 49,2 3,2 Loreto 8,5 53,0 180,1 25,7 Madre de Dios 5,9 5,0 203,9 20,6 Moquegua 2,9 4,0 148,3 9,2 Pasco 7,2 14,0 215,7 21,7 Piura 6,2 77,0 189,1 18,8 Puno 12,5 109,0 323,1 35,7 San Martín 5,5 31,0 140,3 17,5 Tacna 1,5 4,0 68,2 4,7 Tumbes 2,3 4,0 87,1 7,4 Ucayali 4,3 15,0 109,6 13,4 Fuente: OGE “Mortalidad Materna en el Perú 1997 – 2002”. 8.5. Mortalidad infantil El año 2004, 23 de cada 1000 niños morían en la etapa perinatal y 60 de cada 1000, antes de alcanzar los 5 años de edad. Dos años antes, se calculó que 33 de cada 1000 niños que nacieron en el país murieron ante de cumplir el año de vida. Sin embargo, al analizar las proporciones correspondientes a cada región se puede apreciar que 14 de ellas tienen tasas muy superiores al valor nacional. Las regiones con mayores tasas son: Puno, Huancavelica, Apurímac, Cusco, Ucayali y Ayacucho, conforme se puede apreciar en el cuadro que se consigna a continuación.

MORTALIDAD EN LA NIÑEZ REGIÓN Perinatal169 Infantil170 Menores de 5

años171

166 Por casa 1000 casos. 167 Por cada 100 000 nacidos vivos. 168 Por cada 100 000 casos. 169 Periodo 1995 – 2000. 170 Año 2000.

83

Amazonas 34172 35,5 69 Ancash 29 36,7 72 Apurímac 25 52 93 Arequipa 23 33,6 58 Ayacucho 23 44,6 68 Cajamarca 23 42,1 69 Callao (---)173 14,9 (---) Cusco 48 49,3 108 Huancavelica 23 52,4 108 Huánuco 29 44 93 Ica 13 22,2 32 Junín 23 39,5 62 La Libertad 22 29,8 60 Lambayeque 23 24,6 47 Lima 15 18,3 27 Loreto 20 39,4 79 Madre de Dios 22 32,9 40

Moquegua 20 29,1 33 Pasco 40 41,6 78 Piura 20 34,1 54 Puno 28 53,1 85 San Martín 32 28,9 70 Tacna 10 17,5 34 Tumbes 23 30,1 47 Ucayali 22 45,5 80 Fuente: Ministerio de Salud 8.5.1. Mortalidad en la región andina De acuerdo con estudios realizados por el Ministerio de Salud, en la región andina se presentaron como principales causas de mortalidad las siguientes:

CICLO DE VIDA CAUSAS

Neonato (menos de 28 días)

Trastornos respiratorios específicos del periodo perinatal.

Retardo del crecimiento fetal, desnutrición fetal, gestación corta y retardo.

Sepsis bacteriana del recién nacido.

Infancia (menos de 1 año)

Trastornos respiratorios específicos del periodo perinatal.

Infecciones respiratorias agudas. Retado del crecimiento fetal, desnutrición

fetal, gestación corta.

Preescolar (de 1 a 4 años) 1. Infecciones respiratorias agudas. 2. Deficiencias nutricionales y anemias

nutricionales. 171 Periodo 1995 – 2000. 172 Por cada 1000 casos. 173 Fusionado con Lima.

84

3. Eventos de intención no determinada.

Niñez (de 5 a 9 años) Eventos de intención no determinada. Infecciones respiratorias agudas. Accidentes de transporte terrestre.

Adolescencia (de 10 a 19 años) 1. Eventos de intención no determinada. 2. Accidentes de transporte terrestre. 3. Infecciones respiratorias agudas.

Adulto (de 20 a 64 años)

1. Evento de intención no determinada. 2. Cirrosis y ciertas otras enfermedades

crónicas del hígado. 3. Infecciones respiratorias agudas.

Adulto Mayor (de 65 años a más) 1. Infecciones respiratorias agudas. 2. Enfermedades del sistema urinario. 3. Insuficiencia cardiaca.

En cuanto a las categorías especiales, se pueden anotar las siguientes:

Escolar (de 5 a 17 años) 1. Eventos de intención no determinada. 2. Infecciones respiratorias agudas. 3. Accidentes de transporte terrestre.

Reproductiva (de 15 a 49 años) 1. Eventos de intención no determinada. 2. Embarazo, parto y puerperio. 3. Infecciones respiratorias agudas.

8.5.2. Mortalidad en la región amazónica Siguiendo a la misma fuente, recogeremos las tasas de mortalidad correspondientes a la región amazónica.

CICLO DE VIDA CAUSAS

Neonato (menos de 28 días)

1. Trastornos respiratorios específicos del periodo perinatal.

2. Retardo del crecimiento fetal, desnutrición fetal, gestación corta.

3. Sepsis bacteriana del recién nacido.

Infancia (menos de 1 año)

1. Trastornos respiratorios específicos del periodo perinatal.

2. Infecciones respiratorias agudas. 3. Retardo del crecimiento fetal,

desnutrición fetal y gestación corta.

Preescolar (de 1 a 4 años)

1. Deficiencias nutricionales y anemias nutricionales.

2. Infecciones respiratorias agudas. 3. Enfermedades infecciones

intestinales.

Niñez (de 5 a 9 años) 1. Infecciones respiratorias agudas. 2. Ahogamiento y sumersión accidental. 3. Eventos de intención no determinada.

Adolescente (de 10 a 19 años)

1. Eventos de intención no determinada. 2. Resto de enfermedades. 3. Enfermedades del sistema nervioso,

excepto meningitis. Adulto (de 20 a 64 años) 1. Eventos de intención no determinada.

85

2. Cirrosis y otras enfermedades crónicas del hígado.

3. Tumores malignos de otros órganos.

Adulto mayor (de 65 años a más) 1. Infecciones respiratorias agudas. 2. Enfermedades cerebro vasculares. 3. Para cardíaco.

En lo referido a las categorías especiales, se tiene lo siguiente:

Escolar (de 5 a 17 años) 1. Eventos de intención no determinada. 2. Infecciones respiratorias agudas. 3. Ahogamiento y sumersión accidental.

Reproductiva (de 15 a 49 años) 1. Eventos de intención no determinada. 2. Tumores malignos de otros órganos. 3. Tumores malignos del cuello del útero

8.6. Morbilidad en las regiones Siguiendo la metodología empleada anteriormente, se procederá a revisar las tasas de morbilidad de las diferentes regiones del país presentadas en el año 2004. De este modo, se comprenderá mejor la diferente problemática de salud y, por tanto, necesidad médica, de cada una de ellas.

Región Tos Ferina174 Hepatitis B Tuberculosis Fiebre

Amarilla175 Tétanos Neonatal

Amazonas 5,9 13,3 30,5 (---) (---) Ancash 6,1 1,3 73,0 (---) (---) Apurímac 2,1 3,6 23,2 (---) (---) Arequipa 2,7 0,4 107,1 (---) (---) Ayacucho 3,1 11,7 74,5 (---) (---) Cajamarca 12,5 0,7 16,7 (---) (---) Callao 1,7 1,1 241,0 (---) (---) Cusco 1,7 4,0 70,9 1 (---) Huancavelica 0 0,9 37,8 (---) (---) Huánuco 2,6 5,8 72,5 8 (---) Ica 1,0 2,0 152,3 (---) (---) Junín 2,7 4,2 78,2 33 (---) La Libertad 4,1 1,8 117,7 (---) (---) Lambayeque 8,0 12,2 87,7 (---) 1 Lima 1,1 2,1 225,1 (---) (---) Loreto 34,4 14,4 151,5 1 1 Madre de Dios 0 1,0 178,3 8 (---)

Moquegua 0 1,2 121,5 (---) (---) Pasco 1,8 11,2 41,8 (---) (---) Piura 23,1 2,7 39,6 (---) (---) Puno 1,2 0,2 41,9 (---) (---) San Martín 9,1 3,6 48,0 16 2

174 Tos Ferina, Hepatitis B, Tuberculosis: Tasa por cada 100 000 habitantes. 175 Fiebre Amarilla y Tétanos Neonatal: Número de Casos.

86

Tacna 1,3 0 162,1 (---) (---) Tumbes 0 0,9 37,0 (---) (---) Ucayali 18,5 4,3 146,2 (---) (---) Fuente: Ministerio de Salud El año 2003 se presentaron 32 329 casos de tuberculosis. Para el 2004, esta cifra se había incrementado en un 6,02%. En ese mismo año había más de mil pacientes en Arequipa, Callao, Ica, La Libertad, Lambayeque y Loreto. En el caso de Lima, son más de 18 mil personas que padecen de este mal. Los guarismos anteriormente anotados son absolutos. Si comparamos el número de casos de TBC con la población de las regiones, debemos incluir en la lista de zonas de mayor incidencia de este mal a Madre de Dios, Moquegua, Tacna y Ucayali. Como se puede advertir, estas circunscripciones pertenecen a las regiones andina y amazónica.

Región Malaria176

Dengue Clásico Leishmaniasis Bartonelosis177 Peste

Amazonas 2,1 70,9 124,0 1 080 11 Ancash 0,6 0,7 80,3 4 053 (---) Apurímac 0,7 0 3,2 (---) (---) Arequipa 0 0 0 (---) (---) Ayacucho 8,3 0 11,6 (---) (---) Cajamarca 0,6 25,0 67,0 4 651 8 Callao 0 0 0 (---) (---) Cusco 3,8 0 49,0 16 (---) Huancavelica 0,3 0 0,2 (---) (---) Huánuco 0,2 42,9 48,1 44 (---) Ica 0 0 0 (---) (---) Junín 5,0 15,1 24,4 (---) (---) La Libertad 0,7 16,96 26,4 928 (---) Lambayeque 0,2 163,7 3,7 100 3 Lima 0 0 8,2 54 (---) Loreto 46,1 276,5 44,6 7 (---) Madre de Dios 20,9 0 539,3 18 (---)

Moquegua 0 0 0 (---) (---) Pasco 1,1 2,2 29,5 2 (---) Piura 0,5 2,2 21,4 185 (---) Puno 0 0 1,4 (---) (---) San Martín 13,6 73,4 39,6 6 (---) Tacna 0 0 0 (---) (---) Tumbes 5,1 731,0 0,5 (---) (---) Ucayali 7,6 301,2 33,7 2 (---) Fuente: Ministerio de Salud Para el año 2004, se presentaron 81 794 casos de malaria, lo que representa una reducción del 4,6% con relación a la cifra correspondiente al 2002. Sin embargo, la

176 Malaria, Dengue Clásico, Leishmaniasis: Tasa por cada 100 000 habitantes. 177 Bartonelosis y Peste: Número de Casos.

87

incidencia de esta enfermedad continúa siendo alta, especialmente en las regiones de Ayacucho, Cusco, Junín, La Libertad, Loreto, Madre de Dios, San Martín, Tumbes y Ucayali, con una incidencia superior al millar y, a veces, a varios millares de casos. Sólo las regiones amazónicas, es decir, Amazonas, Loreto, Madre de Dios, San Martín y Ucayali, presentaban más de 60 mil pacientes, que representan el 73,59% del total nacional. Por su parte, Ayacucho, Cusco y Junín concentraban alrededor de 16 mil casos de malaria. En el caso del dengue, se presentaron 9 517 casos en el 2004. Las regiones de más incidencia fueron Lambayeque, Loreto, Tumbes y Ucayali.

Región SIDA178 Rabia Humana Silvestre179 Sífilis Congénita

Amazonas 0,6 11 1 Ancash 1,8 (---) 3 Apurímac 0,5 (---) 9 Arequipa 4,5 (---) (---) Ayacucho 0,12 (---) 5 Cajamarca 0,4 (---) 1 Callao 7,7 (---) 35 Cusco 2,5 (---) 31 Huancavelica 0,4 (---) 5 Huánuco 1,0 (---) 20 Ica 1,9 (---) 11 Junín 1,0 (---) 21 La Libertad 2,4 (---) 44 Lambayeque 1,3 (---) 17 Lima 63,9 (---) 236 Loreto 1,9 (---) 8 Madre de Dios 0,24 (---) 10 Moquegua 0,0 (---) 2 Pasco 0 (---) 4 Piura 2,8 (---) 7 Puno 0 (---) 1 San Martín 0,12 (---) 14 Tacna 0,36 (---) (---) Tumbes 1,5 (---) 1 Ucayali 1,2 (---) 31 Fuente: Ministerio de Salud En el año 2004 se presentaron 827 casos de SIDA. Las regiones con mayor incidencia fueron las de Lima y Callao, las cuales concentran el 73,16% de los casos. En ninguna de las demás se registró un número de pacientes superior a la cincuentena, existiendo incluso tres regiones en las que no hubo enfermos de este mal. 8.6.1. Morbilidad infantil

178 Por cada 100 000 habitantes. 179 Rabia Humana Silvestre y Sífilis Congénita: número de casos.

88

El Ministerio de Salud ha registrado las principales enfermedades que han padecido los niños menores de cinco años en el Perú. A continuación, se presenta un cuadro con los porcentajes correspondientes a las distintas regiones del país para el 2004.

Región Enfermedad Diarreica Infantil Neumonía Bajo Peso al

Nacer Amazonas 253,8180 17,4 3,3%181 Ancash 166,6 11,5 4,2% Apurímac 226,0 15,3 6,6% Arequipa 356,3 19,5 4,0% Ayacucho 201,8 8,8 3,1% Cajamarca 159,8 12,4 2,9% Callao 252,9 15,5 0,8% Cusco 159,0 17,5 5,0% Huancavelica 179,7 15,8 4,8% Huánuco 184,6 21,4 3,7% Ica 161,3 10,4 4,7% Junín 187,4 10,4 3,9% La Libertad 193,3 12,3 3,2% Lambayeque 176,4 5,4 2,0% Lima 174,8 11,2 4,5% Loreto 258,2 21,6 5,2% Madre de Dios 371,3 12,5 2,6% Moquegua 362,8 12,0 1,9% Pasco 299,9 21,9 5,9% Piura 223,4 15,0 3,0% Puno 71,5 9,6 3,5% San Martín 82,6 8,2 2,9% Tacna 339,8 8,2 4,1% Tumbes 162,7 2,2 1,9% Ucayali 270,7 19,1 5,5% Fuente: Ministerio de Salud En cuanto a la desnutrición de menores de 5 años, nuestro país presentaba al año 2004 cifras realmente preocupantes. A continuación, se consigna el cuadro respectivo.

DESNUTRICIÓN DE MENORES DE 5 AÑOS182 REGIÓN Global Aguda Crónica Amazonas 13,18% 3,28% 25,09% Ancash 9,59% 1,44% 26,09% Apurímac 15,53% 1,77% 32,16% Arequipa 4,71% 1,56% 10,18% Ayacucho 11,38% 2,15% 28,37% Cajamarca 12,40% 1,89% 29,37% Callao 3,94% 1,86% 7,53% Cusco 12,68% 2,14% 24,99% Huancavelica 13,91% 2,48% 36,51%

180 Enfermedad Diarreica Infantil y Neumonía: por cada 1000 niños menores de 5 años. 181 Sobre el porcentaje de nacimientos al 2003. 182 Porcentaje sobre el total nacional al 2003.

89

Huánuco 13,28% 2,67% 26,34% Ica 4,04% 1,56% 9,24% Junín 10,44% 2,41% 22,36% La Libertad 7,53% 1,95% 16,02% Lambayeque 7,63% 2,01% 19,35% Lima 3,19% 1,29% 6,89% Loreto 13,74% 3,92% 21,11% Madre de Dios 6,48% 2,57% 12,68% Moquegua 2,47% 0,71% 8,24% Pasco 11,44% 2,73% 23,29% Piura 10,68% 2,70% 20,65% Puno 7,49% 1,37% 22,21% San Martín 11,78% 2,74% 17,66% Tacna 1,72% 0,63% 4,90% Tumbes 6,98% 2,61% 11,71% Ucayali 12,77% 3,39% 21,68% Fuente: Ministerio de Salud Tal como se puede apreciar, Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Huánuco presentan índices de desnutrición crónica superiores al 25%. En el caso específico de Apurímac la cifra llega al 32%. Y, siguiendo la pauta anterior, las regiones que más padecen este mal se encuentran en las zonas andina y amazónica de nuestro país. Ciertos estudios realizados por el Ministerio de Salud demostraban que para el año 2000, la tasa global de desnutrición crónica alcanzaba cifras cercanas a 50% en las regiones Huancavelica, Ayacucho, Cusco, Cajamarca y Amazonas. 8.6.2. Morbilidad en la región andina Para el año 2000, el Ministerio de Salud determinó que las causas de morbilidad más frecuentes en los habitantes de la región andina son las siguientes:

CICLO DE VIDA CAUSAS

Neonato (menos de 28 días)

1. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

2. Ciertas afecciones originadas en el periodo perinatal.

3. Enfermedades de la piel y del tejido subcutáneo.

Infancia (menos de 1 año)

1. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

2. Enfermedades infecciosas intestinales.

3. Otras enfermedades del aparato respiratorio.

Preescolar (de 1 a 4 años)

1. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

2. Enfermedades infecciosas intestinales.

3. Deficiencias de la nutrición.

90

Niñez (de 5 a 9 años)

1. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

2. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

3. Otras enfermedades infecciosas y parasitarias.

Adolescencia (de 10 a 19 años)

1. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

2. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

3. Otras enfermedades infecciosas y parasitarias.

Adulto (de 20 a 64 años)

1. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

2. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

3. Enfermedades de los órganos genitales femeninos.

Adulto Mayor (de 65 años a más)

1. Enfermedades de sistema osteomuscular y del tejido conjuntivo.

2. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

3. Otras enfermedades del aparato circulatorio.

Con respecto a las categorías especiales, se pueden anotar las siguientes:

Escolar (de 5 a 17 años)

1. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

2. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

3. Otras enfermedades infecciosas y parasitarias.

Reproductiva (de 15 a 49 años)

1. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

2. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

3. Enfermedades de los órganos genitales femeninos.

8.6.3. Morbilidad en la región amazónica El Ministerio de Salud determinó que las principales causas de morbilidad en la región amazónica en el año 2000 eran las siguientes:

CICLO DE VIDA CAUSAS

Neonato (menos de 28 días)

1. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

2. Ciertas afecciones originadas en el periodo perinatal.

3. Enfermedades infecciosas intestinales.

Infancia (menos de 1 año) 1. Enfermedades de las vías

91

respiratorias superiores. 2. Enfermedades infecciosas

intestinales. 3. Otras enfermedades del aparato

respiratorio.

Preescolar (de 1 a 4 años)

1. Enfermedades infecciosas intestinales.

2. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

3. Otras enfermedades infecciosas y parasitarias.

Niñez (de 5 a 9 años)

1. Otras enfermedades infecciosas y parasitarias.

2. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

3. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

Adolescencia (de 10 a 19 años)

1. Otras enfermedades infecciosas y parasitarias.

2. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

3. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

Adulto (de 20 a 64 años)

1. Enfermedades de los órganos genitales femeninos.

2. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

3. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

Adulto Mayor (de 65 años a más)

1. Enfermedades de sistema osteomuscular y del tejido conjuntivo.

2. Otras enfermedades del aparato respiratorio.

3. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

Con respecto a las categorías especiales, se pueden anotar las siguientes:

Escolar (de 5 a 17 años)

1. Otras enfermedades infecciosas y parasitarias.

2. Enfermedades de las vías respiratorias superiores.

3. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

Reproductiva (de 15 a 49 años)

1. Enfermedades de los órganos genitales femeninos.

2. Enfermedades de la cavidad bucal de las glándulas salivares y maxilares.

3. Otras enfermedades infecciosas y parasitarias.

8.7. Indicadores de recursos, acceso y cobertura

92

La precaria situación descrita anteriormente requiere de una atención médica oportuna, especializada y progresiva, la cual debe ser proveída por el Estado, a través de los estamentos sectoriales, regionales y locales en salud. En este contexto, cobra particular importancia la revisión de los indicadores de acceso, cobertura y recursos, porque nos permitirán tener una dimensión de la respuesta estatal y de los retos que se plantean para el futuro. Recursos humanos en salud El 2002 había 18 583 médicos laborando en el Ministerio de Salud y en EsSalud. Sin embargo, para el año 2005, esta cifra había disminuido a 18 561. Asimismo, ese mismo año teníamos 13 481 enfermeros, 2 755 obstetrices y 1 338 odontólogos. A continuación, presentaremos las cifras desagregadas correspondientes a las diferentes regiones del país.

ESPECIALIDAD REGIÓN Médicos Enfermeros Obstetrices Odontólogos Amazonas 130183 99 24 20 Ancash 513 374 112 54 Apurímac 162 149 52 25 Arequipa 1 309 1 096 186 98 Ayacucho 191 186 106 29 Cajamarca 281 276 50 30 Callao 1 060 726 128 75 Cusco 483 568 104 44 Huancavelica 108 86 25 21 Huánuco 238 259 71 21 Ica 629 462 106 100 Junín 444 517 112 46 La Libertad 943 604 57 28 Lambayeque 781 615 101 37 Lima 8 789 5 311 921 425 Loreto 274 195 42 27 Madre de Dios 75 86 15 9 Moquegua 169 157 65 36 Pasco 141 138 22 16 Piura 639 378 88 46 Puno 465 529 156 62 San Martín 223 136 90 28 Tacna 245 263 48 27 Tumbes 100 72 28 14 Ucayali 169 199 46 20 Fuente: Ministerio de Salud / Gerencia de Recursos Humanos de EsSalud Aunque, a todas luces, este personal es insuficiente para combatir la compleja problemática de la salud en nuestro país, esta distribución no es homogénea. Para el

183 Cifras al 2005.

93

año 2002, la mayor disponibilidad de médicos se concentraba en las regiones de Lima, Callao, Arequipa, Moquegua, Ica y Madre de Dios. De acuerdo con el cuadro mostrado anteriormente, muestra que todavía las hondas diferencias en la distribución del personal médico. Lima y Callao concentraban el 53,06% de los médicos, a pesar que de acuerdo con el último censo realizado por el INEI representan sólo el 33% de la población nacional. El 2005, en nuestro país había 13 481 enfermeros y enfermeras, 2 755 obstetrices y 1 338 odontólogos. De ellos, el 43,17% se concentraba en Lima y Callao. Frente a ello es importante señalar que las regiones con menor número de personal de salud, vale decir, Amazonas, Huancavelica, Madre de Dios y Tumbes, representan juntas tan sólo el 2,52% del total nacional. Establecimientos de Salud Estudios realizados demuestran que para el año 2003 existían en el Perú 220 hospitales, 1 448 centros y 5 5548 puestos de salud. Siguiendo el patrón revisado en las anteriores oportunidades esta cifra se encuentra repartida en las regiones de forma desigual. Para comprobarlo, basta echar una mirada al siguiente cuadro:

Tipo de Establecimiento Región Hospitales Centros Puestos Amazonas 6184 36 261 Ancash 15 67 351 Apurímac 8 38 198 Arequipa 8 73 191 Ayacucho 9 54 331 Cajamarca 10 112 503 Callao 4 53 4 Cusco 10 56 217 Huancavelica 2 51 240 Huánuco 6 28 208 Ica 10 44 98 Junín 12 68 390 La Libertad 13 72 157 Lambayeque 5 56 109 Lima 41 237 440 Loreto 4 57 272 Madre de Dios 3 16 99 Moquegua 3 27 33 Pasco 6 24 237 Piura 9 86 309 Puno 15 91 349 San Martín 13 49 297 Tacna 3 19 54 Tumbes 2 16 30 Ucayali 3 18 170 Fuente: Ministerio de Salud / Oficina Central de planificación de EsSalud

184 Datos al 2003.

94

Nuevamente observamos la acumulación de establecimientos de salud en las regiones Lima y Callao, que unidas representan el 10,80% del total nacional. Es decir, el 20,45% de hospitales, 20,03% de los centros y el 8% de los puestos. En el caso específico de los hospitales, se puede apreciar que, además del Callao, existen menos de 5 hospitales en las regiones Huancavelica, Loreto, Madre de Dios, Moquegua, Tacna, Tumbes y Ucayali. 8.8. Política de Salud Indígena Sabemos que la salud es un derecho primordial para todas las personas. Empero, al revisar atentamente los datos relativos a la situación de la salud, se advierte que todavía nuestro país se encuentra lejos de hacer efectivo este derecho para todos los ciudadanos. Esta problemática se presenta en modo más descarnado en las regiones más apartadas, es decir, que son justamente las de mayor población indígena. La Defensoría del Pueblo apunta que entre las razones que determinan la precariedad de la salud de los miembros de los pueblos indígenas se encuentran: - El grado de pobreza en la que viven, haciéndolos dependientes de los servicios de

salud brindados por el Estado. - El deficiente brindado por el Estado que abarca no sólo el tema de una insuficiente

infraestructura, sino también la dotación de instrumental médico, medicinas y, lo que es más graves, la falta de personal de salud idóneo, con conductas poco respetuosas.

- El uso de lenguas distintas al castellano, que les impide comunicarse adecuadamente.

- La desvaloración de las prácticas de la medicina ancestral. - Prácticas discriminatorias por parte de los encargados de brindar el servicio de

salud.185 Estas condiciones tienen origen en la ausencia de una verdadera política estatal de salud que articule las necesidades, particularidades y conocimientos de todos y cada uno de los pueblos indígenas y comunidades existentes en el país y, sobre esa base, diseñe planes, estrategias y campañas destinadas a una verdadera mejora de su situación de salud. Esto no significa que el sector salud no haya adoptado ninguna acción en el desarrollo de esta temática, pero estos esfuerzos son todavía incipientes. El Centro de Salud Intercultural Entre estos avances merece destacarse la inclusión de la salud de los pueblos indígenas como una de las estrategias sanitarias estatales, encargándose su desarrollo al Centro Nacional de Salud Intercultural – CENSI del Instituto Nacional de Salud, mediante Resolución Ministerial Nº 771-2004/MINSA, publicada el 2 de agosto de 2004. Dos años antes, se había creado el Instituto Nacional de Medicina Tradicional, que tenía por finalidad articular los conocimientos y las prácticas de las medicinas tradicional, alternativa y complementaria, con las de la medicina académica, para contribuir a mejorar el nivel de salud de la población. 185 Tomado de: Defensoría del Pueblo (2004) Comentarios al Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Lima, Defensoría del Pueblo. pp. 59 – 60.

95

Este marco de actuación resultaba insuficiente y, en efecto, fue ampliado. El CENSI actual tiene como funciones: proponer políticas y normas en salud intercultural y promover el desarrollo de la investigación, docencia, programas y servicios, transferencia tecnológica y la integración de la medicina tradicional, medicina alternativa y medicina complementaria con la medicina académica. 8.9. La Estrategia de Salud de los Pueblos Indígenas La Estrategia Sanitaria Nacional de Salud de los Pueblos Indígenas – ESN tiene como objetivo promover, coordinar y monitorear acciones concretas dirigidas a los pueblos indígenas, que permitan disminuir la brecha sanitaria existente acercando el valor de sus indicadores a los existentes en el nivel nacional o regional. Entre los temas de primordial interés se encuentran: mortalidad infantil, mortalidad general, desnutrición y morbilidad por enfermedades y reemergentes. Todas las acciones por desarrollarse se enmarcan en el respeto de los patrones culturales propios de los pueblos indígenas, por lo cual la perspectiva de acción es la interculturalidad en salud. Comisión Nacional para la Salud Amazónica El Ministerio de Salud creó, mediante Resolución Ministerial Nº 192-2004/MINSA de fecha 19 de febrero de 2004, la Comisión Nacional para la Salud Indígena Amazónica, que tenía el encargo de diseñar un Plan Integral de Salud para poblaciones indígenas amazónicas del Perú. Actualmente, se tiene conocimiento que esta Comisión ha presentado al Ministerio de Salud una propuesta de marco lógico para un plan de mediano plazo y las actividades urgentes de corto plazo que se desprenden del mismo. Estos documentos han sido complementados con procesos anteriores, la opinión de otras instancias del Ministerio y las organizaciones de pueblos indígenas amazónicos. 8.10. Situación de la Salud de los Pueblos Indígenas El trabajo encomendado a la CENSI demanda una articulación profusa de todos los sectores y ámbitos que comprende el sistema nacional de salud, que gire en torno de la implementación de los derechos de los pueblos indígenas peruanos relacionados con esta materia. Sin embargo, la labor desempeñada hasta el momento es todavía incipiente y continúa centrada alrededor del tema de la medicina tradicional. Por tal motivo, resulta necesario destacar investigaciones efectuadas anteriormente. En esta oportunidad nos centraremos en dos: el análisis de la situación de salud de los pueblos amazónicos, realizada por el Ministro de Salud, y la supervisión efectuada por la Defensoría del Pueblo en algunas comunidades amazónicas. Análisis de la Situación de Salud de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana – ASIS Fue encargado a la Oficina General de Epidemiología – OGE del Ministerio de Salud, organismo responsable de asesorar sobre la situación de salud del país y de cada región, las condiciones de salud de las poblaciones, las tendencias de las enfermedades y de la respuesta para su prevención y control con el fin de diseñar estrategias que permitan alcanzar los objetivos institucionales del Ministerio.

96

Para tales efectos, mediante Resolución Ministerial Nº 1146-2002-SA/DM, la OGE celebró un convenio de colaboración institucional con la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana – AIDESEP, para la realización de procesos de consulta con pueblos indígenas desde perspectivas y metodologías interculturales. Metodología El sujeto de análisis fue el pueblo indígena, independientemente de la adscripción de sus asentimientos comunales a diferentes reparticiones administrativas. De acuerdo con el Ministerio de Salud, este criterio de selección obedece a la realidad pluriétnica del país y a ciertas consideraciones especiales, tales como, su extrema vulnerabilidad. Existió una preocupación por las variables culturales y se buscó impulsar la participación de los pueblos indígenas en la precisión de sus problemas y necesidades de salud y en la expresión de su percepción acerca de la oferta de servicios a los que tienen acceso. Problemática de la Salud Indígena En las páginas del ASIS se consignan algunos aspectos relacionados con la compleja situación que atraviesan los pueblos indígenas de la Región Amazónica. En las líneas que vienen a continuación trataremos un poco de cada uno de ellos. Impactos medioambientales186 Al respecto, se constata la existencia de impactos medioambientales, producidos especialmente por: la transformación del bosque en pastizales para una ganadería muy poco rentable y la realización de actividades mineras y petroleras en la región. La más grave amenaza proviene, quizás, de las aguas saladas y desechos de producción que desde hace varios años las empresas mineras a las quebradas y ríos de la zona. Se calcula que OXY y Petroperú, entre otras, han llegado a arrojar más de 1 millón de barriles diarios de salmueras187 a los ríos de la Amazonía sin tener ningún sistema adecuado, aumentando el nivel normal de sal de las aguas y, con ello, contribuyendo a disminuir e incluso desparecer las especies comestibles que viven en esas aguas. Asimismo, los metales pesados y los compuestos orgánicos que contienen los desechos de producción petrolera vertidos a los ríos se acumulan en la cadena alimenticia de los peces, provocando con el tiempo enfermedades en la población, principalmente en los niños y, a menudo, la muerte por intoxicación. El petróleo libre o emulsionado que viene con el agua de formación vertida a los ríos puede producir la destrucción de algas y microorganismos que sirven de alimento a los peces. La población que se baña en las aguas contaminadas sufre de erupciones y otras alteraciones de la piel. Sin considerar que, en algunos casos, consumen aguas infectadas por vertidos químicos procedentes de las actividades de extracción. Además, la combustión y las emisiones de gases volátiles de las industrias petroleras generan gases que contaminan el aire. Entre los principales destacan: el dióxido de 186 Extraído del Análisis de la Situación de Salud de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana, publicado en: http://www.oge.sld.pe/publicaciones/pub_asis/asis13.pdf 187 Aguas extremadamente saladas, residuales de la producción de petróleo.

97

carbono, que favorece el efecto invernadero, el óxido de nitrógeno y el dióxido de sulfuro, que producen lluvia ácida, causante de enfermedades respiratorias, debilidad y alteraciones nerviosas. Por otra parte, la construcción de trochas sísmicas y de caminos se efectúa, en muchas ocasiones, atravesando pequeñas quebradas, interrumpiendo su drenaje natural y constituyendo pozos de agua favorables a la proliferación de insectos portadores de enfermedades graves, como la malaria. Esta enfermedad se relaciona directamente con la depredación petrolera pues, al huir los animales por la presencia humana en el bosque, los mosquitos se quedan sin alimento natural, intensificándose las picaduras en los seres humanos. Análisis de la morbilidad y mortalidad indígena En el ASIS se reconoce que la principal limitación para el análisis de la morbilidad y la mortalidad en la población indígena es que los múltiples sistemas de información existentes en el Sector no permiten discriminar los principales problemas de salud que se presentan en esta población. En lo referido a la morbilidad, se han anotado como principales limitaciones: • No se presenta en eventos únicos, sino que el mismo daño, en la misma persona,

puede repetirse varias veces en el año. • La forma de organización de los servicios y los paquetes y programas de

prestación condicionan el registro más acucioso de algunos daños, pero también pueden limitar el registro de otros.

• Los datos de morbilidad registrados en los servicios de salud expresan sólo la demanda manifiesta en búsqueda de atención, pero no dicen nada de la demanda que no llega a expresar de ese modo, la cual puede ser de magnitud considerable, especialmente en los grupos poblacionales excluidos, con limitado acceso a la salud y otros servicios básicos.

Estos problemas afectan, en realidad, a la generalidad de los estudios de morbilidad en el Perú y, sin lugar a dudas, pueden aplicarse a los cuadros consignados líneas arriba. En el caso específico de los pueblos indígenas el ASIS apunta un factor clave y de especial relevancia para nuestro análisis: la carencia de una variable específica que permita conocer la procedencia étnica de los pacientes en los sistemas de información del Ministerio de Salud. Dicha situación sucede con todos los sistemas paralelos que recogen información sobre morbilidad, con los libros de registros de atención a los pacientes que están en los establecimientos y con los instrumentos utilizados por los subsectores (EsSalud, Sanidad, etc.) En el momento actual, entonces, no es posible caracterizar las causas de demanda de servicios de salud por parte de población indígena. En cuanto a la mortalidad, se precisan las siguientes dificultades: • Omisión de registro, es decir, la existencia de una alta tasa de defunciones no

registradas, probablemente relacionada con problemas de accesibilidad geográfica, barreras culturales y económicas.

• Omisión de certificación, que ocurre cuando la muerte no es certificada por ninguna persona autorizada, médico o no médico.

• Omisión de datos e inelegibilidad, los que están registrados con letra ilegible.

98

• Omisión de remisión, conformada por todas las defunciones que se registraron en la Oficina de Registro Civil, pero no son reportadas al Ministerio de Salud.

• Omisión de digitación, debida a los datos que si bien fueron registrados en el informe estadístico no fueron digitados en los registros consolidados.

• Falta de capacitación del personal de registro, y su experiencia en el manejo de la Clasificación Internacional de Enfermedades.

No obstante, el problema más grave es, como se anotó anteriormente, la carencia de una variable que haga conocer el origen étnico del fallecido, por lo cual es sumamente difícil definirse con precisión la mortalidad de la población indígena partiendo de las estadísticas oficiales. Otros ASIS realizados Lo anteriormente acotado corresponde al ASIS General. A continuación, se hará referencia a otros ASIS levantados sobre determinados pueblos indígenas: • ASIS del pueblo Shipibo-Konibo. • ASIS de poblaciones vulnerables, en el caso de los nantis de la Reserva Estatal

Nahua Kugapakori – Río Camisea. • ASIS del pueblo Matsiguenka. A título ilustrativo, mencionaremos algunas conclusiones del taller de consulta realizada en el pueblo Shipibo – Konibo.188 Sobre alimentación: a) Mejorar la alimentación estimulando la conservación, el estudio y la producción de

vegetales tradicionales con alto poder nutritivo. b) Preservar las especies ictiológicas, mediante la creación de piscigranjas o cultivo

en cochas a cargo de los pueblos indígenas. c) Optimizar la actuación de los programas alimenticios, tales como el PRONAA y

PANFAR, para que den alimentos adecuados a la región y en buenas condiciones. d) Realizar talleres de nutrición infantil, violencia familiar, autoestima sobre cuidado

de la familia, cuidado de la vivienda y el rol de la mujer en las comunidades indígenas.

Sobre problemas de salud de las mujeres: a) Capacitación y reconocimiento de las partes por el Ministerio de Salud. b) Implementar medios de transporte y de comunicación rápidos para el traslado de

las gestantes de zonas alejadas a los pueblos de salud. c) Crear una casa de espera adecuada a las costumbres indígenas. Sobre enfermedades de transmisión sexual a) Estudio de las ETS en las comunidades nativas a cago del Ministerio de Salud. b) Censo a las mujeres y los hombres que trabajan en prostíbulos y lugares

clandestinos para que se realicen chequeos médicos.

188 Tomado de: Ministerio de Salud (2003) Análisis de la Situación de Salud del Pueblo Shipibo Konibo. Lima, Ministerio de Salud. pp. 143 – 150.

99

c) Incluir en los establecimientos de salud ubicados en las comunidades indígenas tratamientos para las ETS en cantidad suficiente y que se den en forma gratuita.

d) Realizar campañas de difusión de las medidas preventivas y los signos de alarma de las ETS en los idiomas nativos.

e) Incorporación del tratamiento de las ETS en el Seguro Integral de Salud. f) Incluir charlas educativas sobre la ventaja de mantener una pareja sexual estable

en los matrimonios masivos indígenas. g) Incorporar en el currículo de los profesores de nivel secundario temas sobre

orientación sexual. Sobre los servicios de salud a) Crear la Dirección Nacional de Asuntos Indígenas en el Ministerio de Salud. b) Estimular la participación de profesionales, técnicos y enfermeros indígenas en el

proceso de salud. c) Sensibilizar al personal de salud y a los funcionarios que van a trabajar en las

comunidades nativas. d) Proveer al personal de salud de los instrumentos metodológicos interculturales

para mejorar sus relaciones con los pueblos indígenas. e) Establecer más puestos de salud en zonas estratégicas, en coordinación con

organizaciones indígenas, autoridades comunales y funcionarios del Ministerio. f) Contar con establecimientos de salud que tengan infraestructura, implementación y

equipamiento adecuado. g) Formar comités de salud para coordinar asuntos como: salida de persona,

inventarios, planificación del trabajo y estudio conjunto de problemas. h) Dotar a la redes de los recursos humanos necesarios y capacidad resolutiva para

situaciones complejas de salud. i) El Ministerio de Salud debe implementar botiquines comunales para las

comunidades que no cuenten de salud. j) Redefinir la función del promotor de salud, dotándolo de conocimientos curativos

de las enfermedades más frecuentes en las comunidades y del manejo básico de medicamentos.

Sobre la medicina tradicional a) Incentivar y promover las prácticas de medicina tradicionales. b) Implementar una universidad indígena que estudie plantas medicinales. c) Convocar a los especialistas indígenas en medicinas tradicionales a cargo de las

organizaciones. d) Incentivar el uso de las plantas medicinales a los jóvenes indígenas. e) Instalar y desarrollar un laboratorio de medicina tradicional. f) Organizar una escuela de médicos vegetalistas y registrarlos. g) Incluir programas de formación de promotores y técnicos sanitarios indígenas la

enseñanza de la medicina tradicional. 8.11. Actuación de la Defensoría del Pueblo Según lo consignado en el Octavo Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República (2004 – 2005), la Defensoría del Pueblo ha supervisado la calidad de la atención y de los servicios brindados por los establecimientos de salud ubicados en las poblaciones indígenas. Asimismo, verificó las condiciones de infraestructura, el equipamiento básico y la dotación de medicinas de dichos establecimientos.

100

Con los resultados de estas visitas, se recomendó a las direcciones regionales del Ministerio de Salud la realización de campañas de atención a través de brigadas a las zonas donde existen enfermedades endémicas o donde hay mayor prevalencia de enfermedades.189 En el caso específico de los pueblos indígenas en contacto inicial, la Defensoría del Pueblo recibió quejas y pedidos formulados por organizaciones indígenas que dan cuenta de violaciones a los derechos a la vida y a la salud de los pueblos nanti y machiguenga. Ante esto, se efectuaron coordinaciones con el Ministerio de Salud en los ámbitos central y regional para el desarrollo de actividades de sensibilización e intercambio de información, tratando de ensayar mecanismos de prevención y contingencia, para casos de emergencia.190 Sobre este punto, cabe recordar que un equipo del Programa de Comunidades Nativas de la Defensoría del Pueblo viajó a las regiones Cusco, Madre de Dios y Ucayali para recabar información acerca de la problemática de salud que presenta la población indígena en situación de aislamiento y contacto inicial, así como para constar el conocimiento que tienen los funcionarios públicos que traban en zonas próximas al área habitada por este sector de la población indígena. Se sostuvieron entrevistas con diversos funcionarios de salud de dichas regiones, verificándose que las postas y los centros de salud visitados no cuentan con insumos médicos ni personal para atender estos casos, a excepción de Madre de Dios, en el que se viene trabajando un plan de contingencia para atender emergencias que surjan con los pueblos indígenas en aislamiento. Esta situación se agrava más debido a que tampoco cuentan con recursos logísticos para transporte y evacuación de enfermos.191 8.12. Casos emblemáticos Para concluir con este punto, adjuntamos una relación de algunos casos en los que se evidencia con más claridad vulneraciones a los derechos en salud de los pueblos indígenas, reconocidos por el Convenio Nº 169 de la OIT, la Constitución Política del Perú y la restante legislación vigente. 8.12.1. Enfermedades Diarreicas Agudas en el Parque Nacional del Manu192 Este caso fue reportado por la Defensoría del Pueblo. En 2004 se tuvo conocimiento del fallecimiento de 12 personas en las comunidades nativas Tayakome, Yomibato (Parque Nacional del Manu) y Palotoa Teparo debido aun brote de enfermedades diarreicas agudas (EDAS). Los habitantes de las dos primeras se encuentran en situación de contacto esporádico. Se realizaron coordinaciones con el proyecto Pro Manu, la Dirección Regional de Salud de Madre de Dios, la Jefatura del Parque Nacional del Manu y la FENAMAD, con la finalidad de obtener mayor información al respecto. 189 Extraído de: Defensoría del Pueblo (2005) Políticas Públicas para la Vigencia de Derechos: Octavo Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República (2004 – 2005). Lima, Defensoría del Pueblo. pp. 217 – 218. 190 Tomado de: Defensoría del Pueblo. Ob. Cit. p. 533 191 Programa de Comunidades Nativas de la Defensoría del Pueblo (2006) Pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y contacto inicial. Lima, Defensoría del Pueblo. 43 – 44 192 Extraído de: Programa de Comunidades Nativas de la Defensoría del Pueblo. Ob. Cit. pp. 44 – 46

101

En un informe elaborado por la Dirección Regional de Salud de Madre de Dios en septiembre de 2004 se consigna que el brote empezó con un nativo de Tayacome de 24 años de edad, que se encontraba en Boca Manu. El 19 de junio presentó los primeros síntomas, siendo internado en el puesto de dicha localidad por 3 días. El 22 de junio fue dado de alta y se dirigió a la comunidad nativa de Isla de los Valles. La posible causa de la EDA fueron los alimentos contaminados. De los 50 casos presentados, 12 tuvieron un desenlace fatal. Algunas defunciones se produjeron porque las personas afectadas no tuvieron acceso a los servicios de salud. Otras, como las sucedidas en Yomibato, se debieron a la carencia de insumos mínimos para atender a los niños con sales de rehidratación oral y soluciones poli electrolíticas. 8.12.2. Esterilización Quirúrgica en Iparia El distrito de Iparia se encuentra en la provincia de Coronel Portillo, ubicada en la región Ucayali. En el taller realizado por la Asociación Paz y Esperanza en la ciudad de Pucallpa el día 27 de abril de 2006, los miembros de las comunidades nativas asistentes denunciaron que el Centro de Salud de Iparia no cumplía con la obligación de organizar los servicios de salud desde una perspectiva comunitaria e intercultural. Esto se evidenciaba en las operaciones de esterilización quirúrgica femenina (ligadura de trompas) practicadas en mujeres provenientes de la comunidad nativa de Pueblo Nuevo, sin haberles informado previamente sobre la naturaleza de la operación, los riesgos de la intervención médica y los cuidados especiales de la fase post operatoria. La importancia de este procedimiento se evidencia cuando se considera que se trata de mujeres que pertenecen a un entorno cultural totalmente distinto al que se piensa al estructurar los programas de salud. Por esta falta de cuidado se han registrado hasta 4 casos de infección vaginal, porque las personas intervenidas regresan a sus actividades cotidianas normalmente al no haber sido advertidas adecuadamente por el personal de salud. En todas las ocasiones han debido tratarse con su medicina tradicional, por la urgencia del caso y la lejanía de los establecimientos de salud. 8.12.3. Muerte de Brigadistas de Salud en Tagkijip En abril del año 2005, tres miembros de una de las brigadas de elite del Ministerio de Salud encontraron la muerte en la comunidad nativa Tagkijip, ubicada en la provincia de Condorcanqui, región Amazonas, en circunstancias aún no aclaradas. El equipo estaba integrado por un médico, Manuel Lagos Arrieta, un enfermero Marcelo Huamán Carranza, y un obstetra, Juan Espinar Blondet. Todos fueron asesinados. Lo extraño del caso es que, de acuerdo con informaciones proporcionadas por el Ministerio de Salud, los propios pueblos aguarunas habían reclamado la presencia de los brigadistas para que realicen las labores de inmunización que el sector venía desarrollando en el marco de la “Semana de la Vacunación de las Américas”. Además, los funcionarios de salud interrogados coinciden en afirmar que las comunidades de la zona son pacíficas y no acostumbran emplear armas de fuego. Independiente de las causas que produjeron este hecho de sangre, es necesario señalar que ninguno de los miembros de la brigada había sido nombrado oficialmente como servidor del Ministerio de Salud, tenía beneficios sociales o, siquiera, seguro de

102

vida, elemento indispensable en personas que se adentran en zonas tan agrestes y alejadas de las dependencias de salud. Otra prueba más de la precariedad y la carencia de criterios de operación mínimos en la labor desarrollada por el sector salud en las comunidades nativas. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES193

1.- Política Nacional de Salud De acuerdo con la Constitución Política del Estado y los instrumentos internacionales de derechos humanos, la salud es un derecho humano fundamental, por lo tanto, recae en el Estado la responsabilidad de protegerla y promoverla. En este aspecto el Estado peruano debe proteger y garantizar los derechos de los pueblos indígenas en sus dimensiones individual y colectiva, visión integral necesaria para garantizar el derecho a la identidad étnica y el bienestar integral de estos pueblos. Aún hoy, los miembros de los pueblos indígenas siguen teniendo indicadores de salud por debajo de los mínimos establecidos; esta situación no hace posible superar las condiciones de marginación y pobreza en que vive una gran mayoría de los indígenas en Perú. El presupuesto asignado a la salud pública es exiguo lo que hace imposible aspirar a una cobertura de salud universal –adecuada culturalmente- y de calidad. Es importante resaltar que el derecho a la salud no puede desligarse del disfrute y goce de otros derechos básicos, como no puede negarse que la salud para los pueblos indígenas está relacionada con el disfrute de otros determinantes que están fuera del sector de la salud tales como determinantes sociales, económicos, ambientales y culturales. Algunos de estos determinantes fueron señalados en la Consulta Internacional sobre Salud de los Pueblos Indígenas, organizado por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en noviembre de 1999. Es necesario que este enfoque sea parte de las políticas públicas de salud. 2.- La salud y la descentralización La salud es percibida como gasto y no como inversión para el desarrollo, por ello a menudo los planes de desarrollo concertados regionales y locales – implementados por la descentralización- sólo han enfocado la salud como problema de infraestructura. PNUD indica que la salud debe ser un objetivo prioritario en las políticas de desarrollo de los países, pues la experiencia ha demostrado su impacto en el desarrollo económico y social sostenibles.

Específicamente, el Convenio 169 señala que el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. En este sentido los proyectos especiales de desarrollo de estas regiones deben también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento. Recientemente -y por la descentralización- el Ministerio de Salud ha constituido unidades técnicas. Una de ellas está encargada de proponer lineamientos técnicos

193 Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP). Diagnóstico de Implementación del Convenio 169 de la OIT.

103

normativos para la incorporación e implementación de los enfoques de Derechos Humanos, Equidad de Género e Interculturalidad en Salud en las políticas e intervenciones del Ministerio de Salud en forma descentralizada. Estos esfuerzos son loables porque hoy existe un divorcio entre los enfoques de salud regional y sobre todo local con los de carácter nacional. Los pueblos indígenas tienen también derechos colectivos relacionados con la salud que no han sido comprendidos en las normas generales del Ministerio de Salud, existe por lo tanto con la descentralización, condiciones más que oportunas para que el gobierno nacional, como ente rector, introduzca los lineamientos de salud contemplados en el Convenio 169 OIT, y otros organismos como las resoluciones de la OMS, etc. A pesar de que la visión del gobierno nacional (MINSA) sobre salud intercultural es restrictiva y está delimitada por ahora a la medicina tradicional, los gobiernos regionales y locales pueden superar esta visión e implementar en sus planes de salud las directrices del Convenio 169, las recomendaciones de la OMS así como de otros organismos que han dado orientaciones sobre la salud para pueblos indígenas. Ello en razón de que los gobiernos regionales tienen competencia normativa en materia de salud dentro de su jurisdicción y porque el Convenio 169 es ley interna en Perú.

Actualmente el MINSA no incluye indicadores apropiados para obtener información de salud por etnia. Sin embargo, las respectivas direcciones regiones de salud pueden implementar indicadores de salud culturalmente apropiados dentro de sus jurisdicciones.

Es necesario, por otro lado, que los representantes de los pueblos indígenas “ejerzan presión” para hacer cumplir sus derechos que sobre salud tienen como miembros de una colectividad cultural específica y presionen para que los mismos sean parte de los planes de desarrollo regionales y locales. Aún, la salud no es vista como inversión prioritaria para el desarrollo.

3.- Salud e interculturalidad Si bien el sector salud cuenta con una Estrategia Sanitaria Nacional para Pueblos Indígenas y con un órgano responsable como el Centro Nacional de Salud Intercultural -CENSI-; en la práctica no existe un modelo de salud intercultural integral y permanente. El modelo creado ha relacionado la interculturalidad sólo con la articulación de la medicina tradicional a los servicios de salud. La interculturalidad en salud debe superar el folclore de la medicina tradicional y ser capaz de reconocer en igualdad de condiciones otros sistemas de conocimientos en materia de salud y de enfermedad con la participación de los interesados.

Debe considerarse a la salud como un concepto que no se agota en la asistencia, atención y curación de enfermedades. El derecho a la salud debe entenderse como un derecho intrínsicamente relacionado con el derecho a la vida, a la identidad, a la integridad moral, psíquica, vinculado con el bienestar y libre desarrollo de la persona, de la familia y la comunidad, con el derecho a vivir en paz y tranquilidad. Debe relacionarse al goce de un ambiente sano, al derecho fundamental de recibir alimentos nutritivos, etc. Los servicios sanitarios deben ser culturalmente aceptables. Es preciso implementar programas sanitarios acordes a la cosmovisión y valores de estos pueblos.

104

Es imperativo que los miembros de pueblos indígenas reciban información y educación en salud en su idioma y a través de mecanismos adecuados. Una política intercultural hace necesario reconocer e incluir a los curanderos y parteras indígenas en los programas de salud; del mismo modo deben haber esfuerzos en la preparación y formación de miembros de los pueblos indígenas – hombres y mujeres- como médicos, promotores o técnicos en salud. Igualmente debe darse preferencia al empleo de personal sanitario local.

Es necesario que la sensibilización y capacitación a los equipos de salud contemple no sólo un enfoque intercultural sino que la estrategia de trabajo sea realizada con la participación de los propios beneficiarios. La intervención de la mujer es importante, particularmente en la atención dirigida a ellas. El Ministerio de Salud debe realizar acciones dirigidas a la promoción y fortalecimiento de la medicina tradicional, con la participación de los interesados. Debe reconocer y velar por la propiedad intelectual de las terapias tradicionales utilizadas por la población indígena. Los medicamentos tradicionales deben incluirse en los servicios de salud. Es imperativo desarrollar estudios antropológicos en salud para comprender cómo afectan las creencias y la cosmovisión la salud de los pueblos indígenas. Estos estudios deben ser realizados por y con la participación de los especialistas indígenas, ello hará posible identificar tratamientos adecuados a estas realidades. Por ejemplo, la creencia en la brujería tiene para algunas etnias consecuencias graves para la salud incluso para la integridad de las personas y sobrevivencia grupal.

Debe incorporarse las prácticas médicas preventivas y curativas con la participación de los miembros de pueblos indígenas. Debe reconocerse que existen sistemas de conocimiento sanitarios distintos del occidental, por lo que la cosmovisión –como sistema de creencias- puede favorecer y afectar la salud del individuo, la familia y la comunidad. Debe promoverse estudios sobre el sistema curanderil tradicional, plantas medicinales, técnicas curativas, uso tradicional y moderno del consumo de plantas psicoactivas, los fines terapéuticos y rituales de las mismas, los tratamientos culturales, etc. Debe acercarse a estas poblaciones al conocimiento científico de la medicina moderna. 4.- Participación de la sociedad civil La participación que reconoce y promueve el sector salud es limitada. Los pueblos indígenas deben participación en la formulación, gestión y evaluación de políticas, planes o programas de salud que les conciernan. Sin embargo a nivel de la institucionalidad estatal la sociedad civil, y en especial los respresentantes de los pueblos indígenas tienen poca o ninguna participación en el Sistema Nacional Coordinado de Salud, así como en la Comisión Nacional para la Salud Indígena Amazónica.

105

Si bien el CENSI contempla el fortalecimiento del trabajo comunitario con la participación activa de los pueblos indígenas; es necesario señalar normativamente los mecanismos que harán posible la participación de la familia y la comunidad en temas relacionados a la salud. Más aún si no se ha contemplado la participación indígena de manera expresa en el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud.

Es necesario abordar la salud desde una perspectiva de género. Se debe incorporar activamente a la mujer en las estrategias de salud dirigida a estos pueblos y en especial a ella.

5.- Salud mental A raíz del conflicto interno que sufrió el país, se está implementando un Plan Integral de Reparaciones que incluye reparaciones comunitarias en salud con énfasis en la salud mental. En este sentido existen esfuerzos del MINSA para que los afectados puedan recuperar su salud física y mental. Sin embargo no existen fondos ni políticas intrasectoriales ni intersectoriales (Educación, Mimdes, Vivienda, etc.), que aseguren la sostenibilidad e integridad de las reparaciones.

Con respecto a la atención en salud que recibirían los miembros de los pueblos indígenas, es necesario que la misma sea comunitaria, especializada y participativa. La psiquiatría y psicología occidentales podrían no estar preparadas para atender las secuelas de salud mental que padecen miembros de pueblos indígenas. En este aspecto los documentos del MINSA no han delineado estrategias ni indicadores acordes a la realidad cultural de los afectados. Sería recomendable que se pusiera mayor énfasis en los aspectos demográficos, económicos y sociales vinculados a la problemática de salud de los pueblos indígenas. Si bien se hace expresa referencia a las condiciones sociales y a los niveles de pobreza existentes entre los indígenas, sería adecuado referirse con algún nivel de detalle por ejemplo a la estructura poblacional de los pueblos indígenas y a la falta de una política específica dirigida a los mismos para hacer frente a los altos niveles de mortalidad infantil y materna, a la baja esperanza de vida, etc. y a los procesos socioeconómicos que dan origen a los deplorables indicadores sociales de estos pueblos. De igual forma es importante relacionar la muy baja cobertura de servicios básicos para estos pueblos, particularmente en lo que respecta a agua y saneamiento y las consecuencias de ello en la proliferación de enfermedades gastrointestinales. Otro aspecto relevante está referido a los cambios socioculturales que se están produciendo de forma acelerada en estos pueblos y las consecuencias que ello tiene, no sólo en términos de la pérdida de conocimientos y prácticas ancestrales, muchas de ellas vinculadas al cuidado de la salud, sino también en cambios drásticos manifestados en severos problemas de desnutrición, particularmente entre mujeres y niños indígenas, resultado de : cambios en los hábitos alimenticios, cambios en las prácticas productivas, factores religiosos, escolaridad, etc. Estos aspectos debieran reflejarse por ejemplo, en una adecuada política de población que contraste con los intentos de llevar adelante políticas no concertadas relativas a planificación familiar, pero que sí ponga énfasis en los sectores más vulnerables de la población indígena, mujeres y niños, así como una atención particular a la población

106

menor de 15 años, que llega a representar aproximadamente el 43% o el 45% de la población total. De igual forma las propuestas de política podrían poner mayor énfasis en la necesidad de incrementar la inversión social en áreas indígenas y adecuar la intervención en aspectos preventivos promociónales, a las características culturales de estos pueblos. Otro aspecto que debiera merecer una atención privilegiada en el diagnóstico debería ser el uso de la biodiversidad en beneficio de la salud de los pueblos indígenas, siguiendo las directrices del Convenio sobre Diversidad Biológica, que en su art. 8º señala: (j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente. Indudablemente que las políticas y estrategias de conservación y uso de los recursos biológicos para la salud de los pueblos indígenas debieran contemplar, entre otros aspectos:

• La adopción de mecanismos legales para la protección de los recursos biológicos destinados a la salud y de forma muy especial de las plantas medicinales.

• Mecanismos legales para asegurar la distribución equitativa de los beneficios que pudieran derivarse de la producción, industrialización y comercialización de los recursos biológicos relacionados con la salud

• Mecanismos legales para el reconocimiento de la propiedad intelectual de las comunidades indígenas en relación a sus conocimientos etnomédicos.

Ello es de primordial importancia en el contexto actual de la negociación del TLC con Estados Unidos, en la que uno de los temas más sensibles y difíciles tienen precisamente, relación directa con los derechos de propiedad intelectual y diversidad biológica. Finalmente, es necesario vincular estos temas de conservación de los recursos de la diversidad biológica con las políticas mayores de conservación de las áreas boscosas y de los derechos de propiedad sobre las tierras comunales. Por ello debiera también en este campo de la salud, incidirse en la necesidad que las políticas públicas sean sostenibles y consistentes en temas tan importantes como la protección de los recursos naturales de los territorios indígenas, incluyéndose los recursos biológicos de las aguas. En esta perspectiva debiera tenerse en cuenta la Resolución V “Salud de los Pueblos Indígenas”, aprobada en la XXXVII Reunión del Consejo Directivo de la OPS (1993) en la que se reconoció: (1) La particular contribución de los pueblos indígenas al mantenimiento de la

diversidad étnica y cultural de las Américas, a la biodiversidad y al equilibrio ecológico, muy especialmente a la salud y nutrición de la sociedad.

107

(2) La necesidad de revalorar y respetar la integridad de valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propios de los pueblos indígenas, incluidos aquellos que tienen relación con la promoción y el mantenimiento de la salud, y con el tratamiento de las enfermedades y dolencias.

ANEXOS A. Ubicación de grupos étnicos de la Amazonía Peruana194. 2.1 Las Comunidades Nativas generalmente están ubicadas a lo largo de los ríos más grandes de la Amazonía Peruana y sus afluentes y las regiones entre estos ríos. Algunas zonas tienen una mayor diversidad de grupos étnicos ubicados uno al lado del otro. Las zonas con un gran número de diferentes grupos étnicos en Perú incluyen el Alto Río Purús en el departamento de Ucayali con las comunidades tituladas Piro (Yine), Cashinahua, Sharanahua, Culina, Mastanahua, y Amahuaca. 2.2 El Río Putumayo, que sirve como frontera natural entre el Perú y Colombia, tiene muchos grupos étnicos diversos coexistiendo lado a lado a lo largo de sul río. Sobre este río se encuentran las comunidades tituladas Quechua, Huitoto, Secoya, Yagua, Ticuna, Ocaina, Bora, y Cocama-Cocamilla. Es notable que las áreas con la mayor diversidad sean zonas de frontera con Brasil o Colombia. 2.3 La distribución de grupos étnicos es interesante. Algunos grupos étnicos tales como los Nomatsiguengas han permanecido muy juntos en una sola área. Otros tales como los Shipibo-Conibo están disperses sobre un área muy amplia y están ubicados en varios departamentos, lo que indica un proceso de migración. 2.4 Los Ashaninkas tienen la población más larga de los grupos étnicos de la Amazonía Peruana. El mapa indica que existe una población total de 59,447 Ashaninkas viviendo en comunidades tituladas. Son el grupo étnico dominante en la región de la selva central del Perú. 2.5 El segundo grupo étnico más grande de la Amazonía Peruana son los Aguarunas. Las comunidades Aguarunas cubren una parte substancial del departamento de Amazonas y parte de San Martín. La población total de las comunidades tituladas Aguarunas es de 50,018. 2.6 Los Shipibo-Conibo son el tercer grupo étnico más grande de la Amazonía Peruana y tiene una población de 29,245 morando en comunidades tituladas. Son el grupo étnico dominante en el departamento de Ucayali. 2.7 Le siguen a este los Quechua (Napo) con una población de 10,193 viviendo en comunidades tituladas, los Cocama-Cocamilla (10,028), Machiguenga (9,540), Amuesha (Yanesha) (9,388) y Piro (9,317). 2.8 Los grupos étnicos en comunidades tituladas con poblaciones más pequeñas incluyen Ese´Eja (población total de 64), Pukirieri (82) y Arazaire (85) todos ubicados

194 Trabajo de campo realizado por el Instituto de Bien Común. Cubre el 65% de las comunidades amazónicas del país.

108

en el departamento de Madre Dios. Las comunidades tituladas Capanahua tienen una población total de 73 y se ubican en Loreto, los Mastanahua (población de 79) se encuentran en el Alto Purús en el departamento de Ucayali. 2.9 Las comunidades tituladas Ashaninka se encuentran en la región de la selva central del Perú con comunidades centradas alrededor de los ríos principales: el Río Perene, Río Tambo, Río Ene, Río Pachitea, Río Inuya, y parte del Río Ucayali así como en ríos de distribución pequeña. También están presentes en los siguientes departamentos: Junín, Huanuco, Ucayali, Pasco, Cusco. 2.10 Las comunidades tituladas Nomatsiguenga en la región de la selva central tienen una población total de 7,248. Sus territorios limitan con los Ashaninkas. Ellos se encuentran en la región de Junín, entre los ríos Ene y Perene. 2.11 Las comunidades tituladas Ashéninka con una población total de 5,409 están ubicadas en dos grupos. Un grupo rodeado por las comunidades Ashaninka se ubica hacia la punta del sur este de Ucayali, en el límite con Junín y justo arriba del límite con Pasco. El otro grupo está ubicado más allá del norte de Ucayali y se extiende hacia las frontera con Brasil. 2.12 Cerca del oeste de las comunidades tituladas Ashaninka existe un número de comunidades tituladas Amuesha (Yanesha) ubicadas en la región central de Pasco en los afluentes de los ríos Pachitea y Perené, y solo existen unas pocas en el límite con Junín. Tienen una población total de 9,388. 2.13 La mayoría de las comunidades tituladas de Cacataibo están fundadas a lo largo del Río Aguaytía al noroeste de Ucayali y unas pocas comunidades están asentadas entre el Río Aguaytia y el Río Pachitea, cruzando hacia Huanuco. Existe una cantidad pequeña de comunidades Shipibo-Conibo junto a las comunidades Cacataibo sobre el Río Aguaytia. 2.14 Las comunidades tituladas Machiguenga están estrechamente centradas alrededor del Río Urubamba, en la selva del Cusco, cerca de los límites con Junín y Pucallpa. Muchas comunidades están ubicadas lado a lado con algunas un poco más esparcidas y extendiéndose hacia el límite con Ayacucho. La población total de estas comunidades tituladas es 9,540. Existe una pequeña área de comunidades llamadas Caquinte cuyos territorios están ubicados a lo largo de las comunidades Machiguenga. 2.15 En la frontera norte del área de comunidades Machiguenga están las comunidades Piro. Estas comunidades están ubicadas en el punto más al norte del Cusco y siguen por el Río Urabamba hacia el sureste de Ucayali. 2.16 A medida que el Río Urubamba entra al Río Inuja y al territorio Ashaninka se aprecia un pequeño grupo de comunidades Piro. Una pequeña área de comunidades tituladas Piro se encuentran a ambos lados del Río Pisqui, al Sur de Loreto, cerca de sus vecinos, las comunidades tituladas Shipibo-Conibo. 2.17 Las comunidades tituladas Amahuaca están ubicadas a lo largo del Río Inuya al sur de Ucayali, al lado este de las comunidades tituladas Ashaninka. Existe una pequeña cantidad de comunidades tituladas Yaminahua al norte de estas comunidades Amahuaca.

109

2.18 Las comunidades Shipibo-Conibo están presentes predominantemente en Ucayali. Ellos están centrados en el medio noreste del Río Ucayali, al norte de las comunidades Ashaninka que están ubicadas a lo largo del estrecho sur del río. Existen comunidades tituladas Shipibo-Conibo cerca de la ciudad de Pucallpa. También existen comunidades más pequeñas tituladas más al norte a lo largo del Río Ucayali en el departamento de Loreto y otros ríos incluyendo el Río Pisqui. Se han encontrado también a lo largo del Río Madre de Dios en el departamento Madre Dios muchos cientos de kilómetros de otras comunidades Shipibo-Conibo y esto indica que este grupo étnico ha migrado grandes distancias. 2.19 En la parte más al este de Ucayali cerca de y en la frontera con Brasil existen unas comunidades tituladas posicionadas a cada lado del Alto Río Purús. Existe una cantidad de comunidades tituladas Cashinahua y Sharanahua (con una población total de 1,378 y 558, respectivamente) ubicados a lo largo de las comunidades Culina. Así también se pueden encontrar comunidades tituladas Mastanahua y una pequeña área de comunidades tituladas Amahuaca. Hacia el sur del Río Purús existe una pequeña área que representa a las comunidades Piro. 2.20 Las comunidades tituladas Capanahua están ubicadas entre el Río Ucayali y el Río Tapiche al sur de Loreto. 2.21 Ubicados sobre el Río Gálvez y en la región superior hacia el Río Yavari y el Río Yaquerana en la frontera con Brasil existe una comunidad grande titulada Mayoruna. La población de esta comunidad no es conocida. 2.22 Cerca de la ciudad de Tarapoto en la selva alta de la region de San Martin y extendiéndose hacia el norte, al límite con Iquitos, se encuentran las comunidades tituladas Quechua (Lamas) con una total población de 4,504. 2.23 Otras comunidades indígenas encontradas en San Martín son los Aguaruna (Awajun) ubicadas a lo largo del límite norte con Loreto. 2.24 Las comunidades tituladas Aguaruna (Awajun) están ubicadas predominantemente en la zona norte del departamento de Amazonas en el límite con Ecuador alrededor del área oeste superior del Río Marañón; y también a lo largo del Río Cenepa y el Río Santiago. Estas comunidades cubren aproximadamente un tercio del área del Amazonas y una parte del departamento vecino, Cajamarca. Más al norte y casi en el límite con estas comunidades Aguaruna se encuentran las comunidades tituladas Huambisa (Wampis) que ocupan la mayor parte de la punta norte del Amazonas, a lo largo del Río Santiago. 2.25 Las comunidades Quechua (Napo) están ubicadas a lo largo del Río Napo y el Río Curray al noroeste de Loreto. Entre las comunidades Quechua (Napo) que están más cerca de la frontera con el Ecuador, existe una cantidad pequeña de comunidades Secoya. 2.26 Un pequeño número de comunidades Huitoto se encuentran a lo largo del Río Napo. Más hacia el este a lo largo de este mismo río están las comunidades tituladas Orejon (Mai Huna). Se pueden encontrar cantidades más grandes de comunidades Orejon cerca de la frontera con Colombia.

110

2.27 Las comunidades tituladas Huitoto también se pueden encontrar en el Río Amazonas cerca de la ciudad de Iquitos. También se encuentran más al este del Río Amazonas a lo largo de las comunidades tituladas Bora, Ocaina, y Yagua. 2.28 Las comunidades tituladas Yagua están ubicadas predominantemente a lo largo del Río Amazonas cerca de la ciudad de Iquitos y cerca de la frontera con Brasil. Desde este punto cercano a la frontera de Brasil, las comunidades Ticuna están situadas a lo largo del Río Amazonas. Otras comunidades Ticuna están ubicadas al norte de estas comunidades sobre el Río Yaguas en la frontera Colombiana. 2.29 Las comunidades Yagua adicionales se encuentran entre el Río Yaguas y el Río Putumayo. Las comunidades Quechua, Bora, Huitoto, Yagua, Cocama, Ocaina y Secoya están esparcidas a lo largo de la orilla del Río Putumayo 2.30 A lo largo del Río Tigre están las comunidades Quechua. Entre el Río Tigre y el Río Amazonas hacia la ciudad de Iquitos existen 3 áreas separadas de comunidades Iquito.

2.31 Las comunidades tituladas Achuar están ubicadas a lo largo del Río Corrientes y su afluente hacia la frontera supeRíor con Ecuador. También existe un pequeño número de comunidades tituladas Urarina a lo largo del Río Corrientes. La mayoría de las comunidades Uranina se encuentran a lo largo de los Ríos Chambira y Urituyacu, afluentes del Bajo Río Marañon.

2.32 A lo largo del Bajo Río Marañón y el Bajo Río Ucayali se encuentran las comunidades tituladas Cocama-Cocamilla.

2.33 El departamento de Madre Dios es un área con cantidades significativas de diversas comunidades indígenas tituladas. A lo largo del Río Madre de Dios está un número de Ese´ Eja ubicados juntos. Las comunidades Harakmbut se encuentran en el área entre el Río Inambari y el Río Madre de Dios y más al este, donde se unen estos ríos. A medida que el Río Madre Dios entra en la ciudad de Puerto Maldonado encontramos comunidades Shipibo-Conibo, algunas situadas muy cerca de la ciudad. 2.34 A lo largo del Río Inambari, en el límite Madre Dios-Puno se encuentran las comunidades tituladas Pukirieri. Comunidades Nativas tituladas por grupos étnicos195

Comunidades Nativas

por Grupo Étnico Localización Población Achuar Río Corrientes (Loreto) 2,483 Aguaruna (Awajun) Alto Marañon (Amazonas), Ríos Cenepa

(Amazonas), Santiago (Amazonas), al norte de San Martín

50,018

Amahuaca Río Inuya (Ucayali), Alto Río Purús (Ucayali), 126 Amuesha (Yanesha) Entre el Río Pachitea y el Río Perene (Pasco y

Junin) 9,388

Arabela Río Curaray (Loreto) 348 Arazaire Río Madre de Dios (Madre Dios) 85

195 Elaborado en base a mapa étnico, tomando como fuente al Instituto de Bien Común.

111

Asháninka Ríos Ucayali (Ucayali), Río Ene (Junín, Cusco), Río Pachitea (Huanuco), Río Perene (Junín), Pasco, Apurucayali, Pichis, Río Tambo (Junin), Río Urubamba (Cusco y Ucayali), Río Inuja (Ucayali)

59,447

Ashéninka El región entre el Río Perene y el Río Ucayali (Ucayali y Junin) y Ucayali central

5,409

Bora Río Amazonas (Loreto), Río Putumayo (Loreto) 844 Cacataibo Río Aguaytía (Ucayali), y el región entre el Río

Aguaytía y el Río Pachitea ( Ucayali y Huanuco) 7,207

Candoshi-Murato Río Corrientes (Loreto) 134 Capanahua Bajo Ucayali y Puinahua (Loreto) 73 Caquinte North Cusco, circa la frontera de Junín 174 Cashinahua Alto Purús (Ucayali), frontera Ucayali -Madre de

Dios 1,378

Cocama-Cocamilla Río Putumayo (Loreto), Bajo Marañon (Loreto), Bajo Ucayali (Loreto),

10,028

Culina Río Alto Purús (Ucayali) 548 Ese’Eja Río Madre de Dios (Madre de Dios) 64 Harakmbut El región entre el Río Inambari y el Río Madre

de Dios (Madre de Dios), Río Madre de Dios 762

Huambisa (Wampis) Río Santiago (Amazonas) 7,287 Huitoto Río Amazonas (Loreto), Río Putumayo (Loreto),

Río Napo (Loreto) 1,973

Iquito El región entre el Río Tigre y Río Amazonas (Loreto)

559

Machiguenga Ríos Alto and Bajo Urabamba (Cusco), el region noroeste de Cusco

9,540

Mastanahua Alto Purús (Ucayali) 79 Mayoruna (Matses) Río Gálvez y el región entre el Río Galvez y el

Río Yaquerana, (Loreto) ND

Nomatsiguenga El región entre el Río Ene y el Río Perene (Junín)

7,248

Ocaina Ríos Putumayo (Loreto), Río Amazonas (Loreto)

185

Orejon (Mai Huna) Río Napo (Loreto) 350 Piro (Yine) Bajo Urabamba (Cusco y Ucayali), Río Pisqui

(Loreto), Alto Río Purús (Ucayali) 9,317

Pukirieri Río Inambari (Madre de Dios), 82 Quechua (Lamas) Provincia de Lamas (San Martín) 4,504 Quechua (Napo) Río Napo (Loreto), Río Curaray (Loreto), 10,193 Quechua (No Esp) Río Putumayo (Loreto), Río Tigre (Loreto) 4,358 Secoya Río Napo (Loreto), Río Putumayo (Loreto) 512 Sharanahua Alto Río Púros (Ucayali), 588 Shipibo-Conibo Ríos Ucayali (Ucayali), Pisqui (Loreto),

Aguaytía (Ucayali), Río Madres de Dios (Madre de Dios)

29,245

Ticuna Ríos Amazonas (Loreto), Río Yaguas (Loreto) 7,142 Urarina Afluentes de bajo Río Marañon (Loreto), Río

Corrientes (Loreto) 3, 720

Yagua Río Amazonas (Loreto), Río Putumayo (Loreto) 4,539 Yaminahua Río Inuya (Ucayali) 303

112

B. PELIGRO DE DESALOJO DE LA COMUNIDAD NATIVA CHURINASHI DE SU TERRITORIO ANCESTRAL LUEGO DE CONCURSO FORESTAL CUESTIONADO196 “Antecedentes La Comunidad Nativa Chorinashi se encuentra legalmente reconocida por el Estado peruano con Resolución Directoral Nº 000149-91-CRU-SRAPE-DRAG/OA-SUAD-SUT, del 13 de agosto de 1991 ubicado en el Distrito de Tahuanía, provincia de Atalaya Región Ucayali, no habiéndose titulado al estar superpuesta en parte con la Comunidad Nativa Diobamba, cediendo a ésta ultima Comunidad su territorio197 Que para efectos de titulación de la Comunidad Diobamba se suscribió un Acta de fecha 4 de febrero de 1995,en la que acordaron el traslado de parte de la Comunidad Nativa Chorinashi a la quebrada Cohenga, con apoyo de Diobamba y autoridades participantes de dicha reunión. La Comunidad Diobamba ha logrado su titulación bajo este acuerdo. En el año 2002, el INRENA convoca a concurso público para otorgar las concesiones forestales en la amazonía, logrando obtener la buena pro de las Unidades de Aprovechamiento Nº 342, 343, 344 y 345 para las que postula Miguel Planas Morelli y le son adjudicadas, además de las otras empresas que ganaron el concurso para otras áreas. Constituyendo muy sagazmente al mes siguiente un Consorcio Forestal Amazónico con otros madereros concesionarios triplicando las áreas boscosas (Piezas y Partes, Anaconda, Safi Perú y Chihuahuaco SAC). Estas áreas se superponen a las del territorio ancestral asháninka en posesión por parte de la comunidad Churinashi, a pesar que desde 1996 esta vigente la solicitud de Reserva Comunal Inuya Tahuanía198, peticionada por AIDESEP a la Dirección Regional Agraria de Ucayali (dependencia del Ministerio de Agricultura), reservando la zona ocupada por la Comunidad Nativa Chorinashi en el río Cohengua para su posterior titulación. Sin embargo, en el 2002 el Ministerio de Agricultura al determinar los bosques de producción permanente forestal que luego sería concesionado, no han respetado la petición de AIDESEP ni menos la existencia de la CN Chorinashi. Para el concurso público de concesiones forestales para pequeños madereros el Estado peruano no ha consultado a los pueblos indígenas la aplicación de su política forestal, transgrediendo lo dispuesto por e Convenio 169 OIT; muy a pesar de conocer la existencia de éstos pueblos en las áreas a concesionar. Derecho probado de la Comunidad Nativa Churinashi

196 AIDESEP. Problemas territoriales. Caso ilustrativo de los conflictos entre las formas de implementación del nuevo modelo de explotación forestal, frente a los derechos de los pueblos indígenas, siendo evidente la inoperancia estatal que permite el agravamiento de los conflictos, ante erráticas imposiciones. Website: 197 Acta de acuerdo de las Comunidades Chorinashi y Diobamba, son de conocimiento público. 198 Reserva Comunal es una categoría en el SINANPE (Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado) en la que el Ejecutor de Contrato de administración y gestión la ejercerán los beneficiarios determinados en la creación de la reserva (comunidades nativas de los pueblos indígenas), estando a cargo del INRENA la supervisión y control de la ANP.

113

El Informe del Ministerio de Agricultura y suscrita por el Ing. Juan Rioja Taricuarima de julio del 2003, indica que dicha Comunidad se ha establecido desde la época del caucho (1910) con Ashaninkas del Gran Pajonal. Su reconocimiento estatal es vía Resolución Directoral N° 00149-GRU, del Ministerio de Agricultura (13.08.91) y su titulación se inició en 1992. Están considerados sus límites: río Cuengua, CN Puerto Esperanza. CN Shyamashya, son 45 familias con 225 habitantes, con 19.50 Ha. de plátano, yuca, arroz, maíz, frijol y maní; con 137 gallinas y patos (Estudio socio-económico). El PETT de Lima, emitió un Informe Técnico Nº 178-AG-PETT-DTSL (2003), en la que precisa la existencia de viviendas, chacras y parcelas cultivadas en la zona que reclama la CN Churinashi ubicado en la margen izquierda del Río Cuengua, con una antigüedad entre 6 años y meses de trabajo. Este Informe está firmado por el Ing. Castro Lucas, David e indica que junto con miembros de la Defensoría, el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro peruanos (CONAPA) y la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) comprobaron la existencia de 38 casas y 29 parcelas cultivadas por los comuneros con un total de 41 Ha. (establecido en el Reporte del Trabajo de Campo en margen izquierda del Río Cuengua). Precisa que se produjo una primera ola migratoria de 49 familias Asháninkas desde el siglo pasado, unos provenientes del Gran Pajonal y otros que siempre vivieron en la quebrada de Runuyacu, desplazándose luego hacia las 11 quebradas de Yanayacu y Mashansha. Una segunda ola migratoria sería desde 1995 de 24 familias provenientes del fundo Pacaya (Diobamba) descendientes de mujeres Asháninkas (con parentesco con las anteriores) y padre descendiente de migrante italiano la familia Cagna. Este grupo de la Comunidad199 suscitaría confusión por ser descendientes procreados por un antiguo patrón maderero en mujeres Ashaninkas del Cohengua, enfrentado por los indígenas en los años 90. La sub Comisión del INRENA con el informe 31-203 INRENA ACN-J de 29 de octubre 2003 suscrita por el Dr. Díaz Asesor de la Jefatura y Arq. Luis Huarcaya Coordinador de Comunidades Nativas del INRENA, describieron el estado de zozobra que viven sus miembros por el temor del desalojo y recomendaron el reconocimiento del territorio indígena y una posible compensación de área al concesionario. Proceso de concesiones forestales ilegal Al territorio de posesión indígena se ha superpuesto la concesión forestal de la empresa Piezas y Partes, Anaconda SAC., Safi Perú y otra, las que inmediatamente luego de ganar el concurso conformaron el consorcio denominado CONSORCIO FORESTAL AMAZÓNICO, cuyo gerente es el español Carlos Salcedo Noya. De acuerdo a las leyes vigentes en el Perú, se debe cumplir algunas condiciones establecidas en leyes orgánicas vigentes a la dación de la Ley de Forestal y Fauna Silvestre (Nº 27308) y otras que precisa la Constitución, las que detallamos a continuación: La Ley 26821 Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, dispone que previo al otorgamiento de derechos se realice la Zonificación

199 Para ése último traslado solicitaron el apoyo de Defensa Civil en el 2003, cuyo documento explota el CFA, como si fuera el único traslado que se hubiera producido.

114

Económica Ecológica, concordante con el Art. 1 de la Ley 27308, Ley de Forestal y Fauna Silvestre. Lo que no ha cumplido el Estado. El INRENA debe realizar la Zonificación Forestal, clasificación de bosques (Reglamento de la Ley 27308), antes de determinar el tipo de bosques, para su puesta en concesión a particulares. Siendo los bosques amazónicos, territorios ancestrales de los pueblos indígenas; el Estado no ha cumplido con el compromiso adquirido al ratificar y aprobar el Convenio 169 OIT, Convenio para Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de previo a la implementación de políticas, programas y proyectos de cualquier naturaleza que involucre o se prevea de alguna forma sea afectado los pueblos indígenas, deberán realizar la consulta genuina juntamente con sus organizaciones representativas. El Estado reconoce a las Comunidades de los pueblos indígenas y no los crea, por tanto es su obligación respetar y hacer respetar su ámbito territorial integral (Constitución 1993). El Artículo 66 de la Constitución Política establece que los recursos naturales son de la Nación y que el Estado es soberano en su forma de aprovechamiento o autorización de terceros. Siendo los pueblos indígenas parte de la Nación peruana por tanto propietarios de los recursos existentes en sus territorios; siendo el Estado mero administrador, que funciona en mérito a los tributos de todos nosotros; atribuyéndose competencias más allá de las conferidas cuando otorga a terceros el aprovechamiento de los recursos naturales al interior de los territorios indígenas. Desde el 2002 que les fue adjudicada la concesión, los concesionarios forestales no han presentado su Plan General de Manejo Foresta, PGMF200 y sus Planes Operativos Anuales-POA, conforme dispone las normas pertinentes. En igual periodo no han cumplido con pagar los derechos de aprovechamiento que es anual. La autoridad administrativa –INRENA y el Ministerio de Agricultura- han autorizado la movilización del recurso forestal maderable, por lo que los concesionarios, obtienen grandes ganancias sin el pago de los derechos, sin contar con los instrumentos de gestión que permitiría un desarrollo forestal sostenible, por tanto están depredando los bosques, siendo parte de este grupo los que componen el Consorcio Forestal Amazónico que gerencia el español Carlos Salcedo Noya. El consorcio en forma sospechosa contrató a ex funcionarios del INRENA, quienes ofrecieron información valiosa para ser favorecidos en el proceso de concesiones201. El entonces consultor de madereros Marco Romero Pastor pasó a ser Presidente de la Comisión AD HOC del INRENA que otorgó las áreas forestales, seguidamente pasó a

200 El CFA, ha pretendido se apruebe su Plan General de Manejo Forestal y Plan Operativo Anual 2003, “sin observar ni plazos ni que sean evaluados.... querían un tratamiento al margen de la ley” .. denunció funcionaria del INRENA, Arévalo Liz, 2003, ante la Policía Nacional de Atalaya, por amenazas de éstos concesionarios 201 El Consorcio Forestal Amazónico (CFA), maneja un área de 183 mil hectáreas, en forma ilegal, puesto que en el Concurso Publico para Concesiones forestales solo convocó a pequeños madereros, por tanto al denunciar a la comunidad como CFA no tienen ningún derecho, pues las empresas ganadoras del concurso como Piezas y Partes, Safi Perú, Anaconda SAC y Shihuahuaco SAC, son las que están facultadas para ello. El INRENA en una publicación realizada expresó claramente que no tiene ningún compromiso con el CFA, en tanto que no se le adjudicó ninguna unidad de aprovechamiento forestal.

115

ser el Intendente de Forestal y Fauna Silvestre del INRENA, quien se atribuyó “fiscalizar” y ratificar el proceso de concesiones en Ucayali emitiendo Resoluciones administrativas totalmente parcializadas con el Consorcio Forestal Amazónico El conflicto se genera por el error del Estado, desde la determinación de los bosques de producción permanente que fue creada por Resolución Ministerial de Agricultura, sin realizar el trabajo de campo descrito en el rubro anterior, por tanto es la misma instancia la llamada a resolverlo. Sin embargo el ministerio referido está omitiendo cumplir con esa obligación con el pretexto de que se encuentra a nivel judicial el asunto y debe ser dicha instancia la que resuelva. El contrato de concesión suscrito entre el INRENA y el Concesionario, establece en sus cláusulas la obligación de los concesionarios de comunicar al INRENA de las posibles superposiciones que se presenten con derechos de propiedad, posesión u otros derechos reales. El mismo que ha omitido a fin de presionar a los indígenas asháninkas para que abandonen sus territorios ancestrales, con amenazas, persecución policial y denuncias judiciales por delitos inexistentes, así como encarcelamientos a dirigentes que defienden sus derechos. El INRENA ha previsto una norma para EXCLUIR las áreas de las concesiones forestales otorgadas en territorios de los pueblos indígenas; con Resolución Jefatural Nº 082-2003-INRENA de fecha 20 de junio del 2003, que aprueba LA DIRECTIVA PARA LA EXCLUSIÓN Y COMPENSACIÓN DE ÁREAS EN CONCESIONES FORESTALES CON FINES MADERABLES, la misma que no respeta el concesionario. Del contrato de concesiones forestales: El Estado peruano a través del INRENA, suscribió contratos con los adjudicatarios en cuyas cláusulas se establecen el respeto a las leyes y los derechos de los pueblos indígenas, por lo que detallamos las cláusulas correspondientes: Cláusula Décimo Tercera: 13.1 El concesionario deberá respetar los valores culturales tradicionales de las poblaciones locales y de las comunidades nativas de conformidad con los términos establecidos en el Plan General de Manejo Forestal que forma parte del presente contrato. 13.4 El concesionario será responsable de los actos, daños o perjuicios que su personal, en ejercicio de sus funciones, pudiera causar a las comunidades nativas y poblaciones locales de la zona. Consideramos que se encuentra suficientemente reconocido el derecho posesorio que es inherente a su existencia sociológica y reconocimiento estatal de la Comunidad Nativa Churinashi del pueblo Asháninka. Debiendo tener presente que esas áreas comprende la zona tradicional de ésos pueblos que tienen existencia anterior al otorgamiento de la concesión y del establecimiento del Estado mismo. Propuesta de solución Liberar el área reclamada del denominado Bosque de Producción Permanente y reconocer el derecho de posesión de la Comunidad Nativa de Churinashi procediendo a titularla.

116

El INRENA, conforme a sus funciones de supervisión y control frente al concesionario, aplique las cláusulas correspondientes del Contrato y demás normas, a fin de que respete los derechos de los pueblos indígenas. A los concesionarios, se adjudique un área en compensación en Bosque Producción Permanente, adyacente a la de sus socios del Consorcio Forestal Amazónico. Aunque el INRENA no lo reconoce como CFA puesto que en el concurso se otorgó la buena pro a empresas individuales202. Lima, 18 de febrero de 2005.

202Empresas con contratos vigentes, Piezas y Partes, Safi Perú, Anaconda SAC y Shihuahuaco SAC, cuyas áreas se superponen a territorios ancestrales de los pueblos indígenas Ashaninkas, están burlando las normas legales al pretender la conformación de un CONSORCIO hecho no previsto en la Ley de Forestal y Fauna S, con un manejo de áreas de más del límite permitido para una pequeña empresa, todo en connivencia con las autoridades del INRENA en la que actualmente Marco Romero Pastor es asesor de su Jefatura en Lima.

117

118