Informe Anual de Políticas 2010 - European Commission · Despliegue de medios tecnológicos...
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Informe Anual de Políticas 2010 Elaborado por la Red Europea de Migración Septiembre de 2011 La finalidad de los Informes anuales de la EMN es ofrecer una visión de conjunto de la evolución política y legislativa y de los debates públicos más significativos (incluso a escala de la UE) producidos en materia de asilo y migración, atendiendo en especial a los nacionales de terceros países, no a los ciudadanos de la UE. El Informe se utiliza además para la elaboración del informe de la Comisión sobre el método de seguimiento para supervisar la aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y de los elementos relativos al asilo y la migración del Programa de Estocolmo y el Plan de Acción que lo acompaña. El presente informe de síntesis de la EMN resume los hallazgos principales de los informes nacionales elaborados por 23 puntos de contacto nacionales de la EMN (PCN de la EMN): Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia. También se incluye información ad hoc facilitada por Dinamarca, Chipre, Grecia y Rumanía. El Informe de síntesis de la EMN y los 23 Informes nacionales en los que se basa pueden descargarse en http://www.emn.europa.eu en "Annual Policy Reports". Algunos de los informes nacionales también se encuentran disponibles, además de en inglés, en las lenguas de los Estados miembros. 1 de 108 NIPO: 270-12-042-4
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Informe Anual de Políticas 2010
Elaborado por la
Red Europea de Migración
Septiembre de 2011
La finalidad de los Informes anuales de la EMN es ofrecer una visión de conjunto de la evolución política y legislativa y de los debates públicos más significativos (incluso a escala de la UE) producidos en materia de asilo y migración, atendiendo en especial a los nacionales de terceros países, no a los ciudadanos de la UE. El Informe se utiliza además para la elaboración del informe de la Comisión sobre el método de seguimiento para supervisar la aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y de los elementos relativos al asilo y la migración del Programa de Estocolmo y el Plan de Acción que lo acompaña. El presente informe de síntesis de la EMN resume los hallazgos principales de los informes nacionales elaborados por 23 puntos de contacto nacionales de la EMN (PCN de la EMN): Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia. También se incluye información ad hoc facilitada por Dinamarca, Chipre, Grecia y Rumanía. El Informe de síntesis de la EMN y los 23 Informes nacionales en los que se basa pueden descargarse en http://www.emn.europa.eu en "Annual Policy Reports". Algunos de los informes nacionales también se encuentran disponibles, además de en inglés, en las lenguas de los Estados miembros.
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NIPO: 270-12-042-4
Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2010
ÍNDICE
Exención de responsabilidad................................................................................................................ 6
Nota explicativa ................................................................................................................................... 6
Resumen ejecutivo ............................................................................................................................... 7
1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................................10 1.1 Metodología.............................................................................................................................. 10
2. EVOLUCIÓN POLÍTICA, LEGISLATIVA E INSTITUCIONAL......................................11 2.1 Evolución en los Estados miembros......................................................................................... 12
2.1.1 Elecciones ................................................................................................................ 12 2.1.2 Iniciativas de política en materia de asilo y migración........................................... 12 2.1.3 Evolución legislativa nacional................................................................................. 13
2.2 Evolución a escala de la UE ..................................................................................................... 14 2.2.1 Presidencia del Consejo de la Unión Europea........................................................ 14 2.2.2 Legislación adoptada y propuesta a escala de la UE sobre asilo y
migración ................................................................................................................. 15 2.2.2.1. Asilo ......................................................................................................................... 15 2.2.2.2. Fronteras exteriores................................................................................................. 16 2.2.2.3. Visados ..................................................................................................................... 16 2.2.2.4. Inmigración.............................................................................................................. 16 2.2.2.5. Control de la inmigración irregular y retorno ........................................................ 17
2.3 Evolución institucional ............................................................................................................. 17
3. INMIGRACIÓN LEGAL E INTEGRACIÓN ........................................................................19 3.1 Migración económica ............................................................................................................... 20
3.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ......................................... 20
3.1.1.1. Aplicar políticas de migración laboral.................................................................... 20 3.1.1.2. Aumentar el poder de atracción de la UE para los trabajadores altamente
cualificados .............................................................................................................. 23 3.1.1.3. Medidas para facilitar la recepción de estudiantes e investigadores y su
movilidad dentro de la UE ....................................................................................... 24 3.1.1.4. Garantizar que las políticas de migración temporal y circular no agravan el
fenómeno de la fuga de cerebros ............................................................................. 25 3.1.1.5. Mejorar el reconocimiento de las cualificaciones y el ajuste entre la oferta y
la demanda de trabajo ............................................................................................. 26 3.1.2 Evolución adicional a escala nacional .................................................................... 28 3.1.3 Estadísticas clave..................................................................................................... 29
3.2 Reagrupación familiar .............................................................................................................. 30 3.2.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo
sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ......................................... 30 3.2.1.1. Regular más eficazmente la migración familiar ...................................................... 30 3.2.2 Evolución adicional a escala nacional .................................................................... 31 3.2.3 Estadísticas clave..................................................................................................... 33
3.3 Otros tipos de migración legal.................................................................................................. 33 3.3.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo
sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ......................................... 33 3.3.1.1. Reforzar la información mutua sobre migración..................................................... 33 3.3.1.2. Mejorar la información sobre las posibilidades y condiciones de la
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migración legal ........................................................................................................ 34 3.3.2 Evolución adicional a escala nacional .................................................................... 35
3.4 Integración................................................................................................................................ 36 3.4.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo
sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ......................................... 37 3.4.1.1. Promover una integración armoniosa con arreglo a los principios comunes
básicos...................................................................................................................... 37 3.4.1.2. Promover el intercambio de información sobre mejores prácticas en
materia de acogida e integración ............................................................................ 39 3.4.1.3. Incorporar las cuestiones de integración de forma general en todos los
ámbitos de las políticas pertinentes......................................................................... 40 3.4.1.4. Mejorar las consultas y la participación de la sociedad civil ................................. 41 3.4.1.5. Fomentar los valores democráticos y la cohesión social en relación con la
inmigración y la integración.................................................................................... 41 3.4.2 Evolución adicional a escala nacional .................................................................... 42
3.5 Nacionalidad y adquisición de la nacionalidad ........................................................................ 44
4. INMIGRACIÓN IRREGULAR Y RETORNO ......................................................................46 4.1 Inmigración irregular................................................................................................................ 46
4.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ......................................... 47
4.1.1.1. Utilizar únicamente la regularización caso por caso.............................................. 47 4.1.1.2. Prevenir el riesgo de migración irregular en el marco de las políticas de
entrada y de residencia y de la libertad de circulación de los nacionales de terceros países.......................................................................................................... 48
4.1.1.3. Cooperación entre los Estados miembros para garantizar la expulsión de inmigrantes irregulares ........................................................................................... 48
4.1.1.4. Adoptar sanciones adecuadas contra quienes explotan a inmigrantes irregulares................................................................................................................ 49
4.1.1.5. Garantizar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno ............................................................................................... 50
4.1.1.6. Actuar contra la inmigración irregular y la trata mediante la elaboración y análisis de información sobre las rutas o flujos migratorios .................................. 50
4.1.1.7. Potenciación de la formación específica y del apoyo en forma de equipamiento............................................................................................................ 51
4.1.1.8. Desarrollo coordinado de la red de funcionarios de enlace en países de origen y de tránsito .................................................................................................. 52
4.1.2 Evolución adicional a escala nacional .................................................................... 53 4.2 Retorno ..................................................................................................................................... 54
4.2.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ......................................... 55
4.2.1.1. Celebración de acuerdos de readmisión a escala de la UE o desarrollo a escala bilateral de un mecanismo para el seguimiento de los correspondientes acuerdo de readmisión y definición de una estrategia de readmisión coherente............................................................................................... 55
4.2.1.2. Diseñar sistemas de incentivos para ayudar al retorno voluntario......................... 56 4.2.1.3. Asistencia a los Estados miembros que se enfrentan a presiones específicas
y desproporcionadas, a fin de asegurar la efectividad de sus políticas de retorno respecto de determinados terceros países .................................................. 57
4.2.1.4. Aumentar la cooperación práctica entre los Estados miembros, por ejemplo, mediante el flete de vuelos conjuntos de retorno..................................................... 58
4.2.2 Evolución adicional a escala nacional .................................................................... 58
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4.2.3 Estadísticas clave..................................................................................................... 60 4.3 Acción contra la trata de seres humanos .................................................................................. 60
4.3.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ......................................... 60
4.3.1.1. Mejorar la cooperación con los países de origen y de tránsito para informar mejor a las comunidades amenazadas ..................................................... 60
4.3.2 Evolución adicional a escala nacional .................................................................... 61 4.3.3 Estadísticas clave..................................................................................................... 63
5. CONTROL DE FRONTERAS..................................................................................................63 5.1 Control y vigilancia en las fronteras exteriores ........................................................................ 63
5.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ......................................... 64
5.1.1.1. Movilizar todos los recursos disponibles para asegurar un control de las fronteras exteriores más eficaz ................................................................................ 64
5.1.1.2. Despliegue de medios tecnológicos modernos para una gestión integrada eficaz de las fronteras exteriores, incluida una mejor coordinación de los diferentes tipos de controles .................................................................................... 65
5.1.1.3. Asegurar la plena operatividad de los sistemas SIS II y VIS y la aplicación del Código de visados .............................................................................................. 67
5.1.2 Evolución adicional a escala nacional .................................................................... 67 5.1.3 Estadísticas clave..................................................................................................... 68
5.2 Cooperación en materia de control de fronteras....................................................................... 69 5.2.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo
sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ......................................... 69 5.2.1.1. Uso de visados biométricos y cooperación entre las autoridades consulares
de los Estados miembros.......................................................................................... 69 5.2.1.2. Cooperación con los países de origen y de tránsito para reforzar el control
de las fronteras exteriores ....................................................................................... 70 5.2.2 Evolución adicional a escala nacional .................................................................... 71
6. PROTECCIÓN INTERNACIONAL, INCLUIDO EL ASILO .............................................71 6.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración
y Asilo y el Programa de Estocolmo ........................................................................................ 72 6.1.1 Creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo................................................. 72 6.1.2 Solidaridad con los Estados miembros que se enfrentan a presiones
específicas y desproporcionados sobre sus sistemas nacionales de asilo ............... 72 6.1.3 Participación en medidas de reubicación coordinadas........................................... 73 6.1.4 Participación en procedimientos de reasentamiento............................................... 74 6.1.5 Impartir formación a guardias de fronteras en relación con los derechos y
obligaciones en materia de protección internacional.............................................. 75 6.2 Evolución adicional a escala nacional ...................................................................................... 75
6.2.1 Evolución política y/o legislativa............................................................................. 76 6.2.2 Debates en materia de protección internacional..................................................... 79 6.2.3 Otros aspectos de la evolución en materia de protección internacional................. 80
6.3 Estadísticas clave...................................................................................................................... 81
7. MENORES NO ACOMPAÑADOS (Y OTROS GRUPOS VULNERABLES)....................82 7.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Programa de Estocolmo............. 82 7.2 Evolución adicional a escala nacional ...................................................................................... 83 7.3 Estadísticas clave...................................................................................................................... 85
8. ENFOQUE GLOBAL DE LA MIGRACIÓN .........................................................................85
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8.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ........................................................................................ 86 8.1.1 Celebrar acuerdos bilaterales o a escala de la UE con los países de origen
y de tránsito incluyendo en ellos cláusulas sobre migración legal, control de la migración irregular, readmisión y desarrollo ..................................................... 86
8.1.2 Ofrecer a lo nacionales de los países asociados del este y el sur de Europa oportunidades de emigración legal.......................................................................... 87
8.1.3 Adoptar políticas de cooperación con los países de origen y de tránsito para prevenir la inmigración irregular o disuadir de ella ...................................... 87
8.1.4 Políticas de migración y desarrollo más efectivas .................................................. 88 8.1.5 Elaborar iniciativas sobre la transferencia de remesas .......................................... 88 8.1.6 Fomentar la participación de la diáspora en el desarrollo de su país de
origen ....................................................................................................................... 89 8.2 Evolución adicional a escala nacional ...................................................................................... 89
9. APLICACIÓN DEL ACERVO DE LA UE.............................................................................91 9.1 Transposición por los Estados miembros del acervo sobre inmigración y asilo de la UE....... 91
9.1.1 Transposición de la legislación europea en materia de asilo ................................. 91 9.1.2 Transposición de la legislación europea en materia de migración irregular ......... 92 9.1.3 Transposición de la legislación europea en materia de migración legal................ 93 9.1.4 Transposición de la legislación europea en materia de fronteras........................... 94
9.2 Experiencias y debates sobre la (in)aplicación de la legislación de la UE............................... 94 9.2.1 Debates sobre la normativa de la UE...................................................................... 94 9.2.2 Debates sobre la jurisprudencia.............................................................................. 95
ANEXO 1: Visión de conjunto de la legislación nacional equivalente adoptada para transponer la legislación de la UE...................................................................................................... 97
ANEXO 2: Estadísticas.................................................................................................................... 101
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Exención de responsabilidad Este Informe ha sido elaborado por la Red Europea de Migración (EMN) y completado por GJK-COWI y la Comisión Europea, en colaboración con los 23 Puntos de Contacto Nacionales que participaron en el estudio. El Informe no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista de la Comisión Europea, de GHK-COWI ni de los Puntos de Contacto Nacionales (PCN), que no se consideran obligados por sus conclusiones. Nota explicativa Los 23 puntos de contacto nacionales de la EMN que participaron en este estudio son los de Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Malta, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia. Dinamarca, Chipre, Grecia y Rumanía no elaboraron ningún informe anual nacional de la EMN, pero facilitaron información para el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo. Por consiguiente, se presenta aquí información relacionada con las actuaciones de estos cuatro Estados miembros en cumplimiento de los compromisos del Pacto y de los objetivos del Programa de Estocolmo. Grecia también facilitó información concreta sobre la evolución adicional y complementaria producida en 2010 incorporando directamente su contribución a este Informe de Síntesis. Es importante señalar que los comentarios aquí incluidos se refieren a la situación en los Estados miembros antes mencionados y en concreto a las aportaciones de sus puntos de contacto nacionales de la EMN. Se encontrará información adicional sobre las cuestiones aquí expuestas en los informes nacionales1, cuya consulta se recomienda encarecidamente. Los Estados miembros antes indicados aparecen en negrita cuando se mencionan en el Informe y la referencia genérica a "Estados miembros" debe entenderse hecha a ellos específicamente.
1 Disponible en http://www.emn.europa.eu under "Annual Policy Reports."
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Resumen ejecutivo El presente Informe de Síntesis de la EMN ofrece una visión de conjunto de la evolución política y legislativa (incluida en la UE) y de los debates públicos más significativos desarrollados en materia de migración y asilo en Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia en el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2010. El Informe de Síntesís se ha elaborado sobre la base de los Informes Nacionales de los puntos de contacto nacionales de la Red Europea de Migración (PCN de la EMN) de esos Estados miembros, salvo Dinamarca, Chipre, Grecia y Rumanía, que no elaboraron sus informes nacionales pero facilitaron información para el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2.o Informe Anual sobre Inmigración y Asilo.2 Tal como se señala en la Introducción (apartado 1), se pidió a los PCN de la EMN que informaran sobre el cumplimiento de los cinco compromisos incluidos en el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y sobre los aspectos relacionados con el asilo y la migración del Programa de Estocolmo y el Plan de Acción que lo acompaña. Este enfoque determinó la estructura del presente Informe de Síntesis, en cuyos apartados se incluye información primero sobre las actuaciones de los Estados miembros en cumplimiento de los compromisos del Pacto y de los objetivos del Programa de Estocolmo (‘Evolución desde la perspectiva de la UE’), y después sobre la evolución adicional y complementaria producida en cada Estado miembro pero no relacionada directamente con esos compromisos y objetivos (‘Evolución nacional adicional’). En lo que respecta a la evolución en los Estados miembros (apartado 2.1), hubo elecciones presidenciales en Austria y elecciones parlamentarias en Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Hungría, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido y Suecia (apartado 2.1.1). Algunos Estados miembros (República Eslovaca, Grecia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia, Portugal y el Reino Unido) adoptaron documentos y estrategias de política general, incluidos planes de acción plurianuales y documentos sobre políticas en materia de asilo y migración (apartado 2.1.2). En varios Estados miembros se propuso o se aprobó la adopción de actos legislativos nuevos o la modificación de los existentes (apartado 2.1.3). En cuanto a la evolución a escala de la UE (apartado 2.2), España y Bélgica desempeñaron sucesivamente la Presidencia de la UE (apartado 2.2.1): durante el mandato de España se aprobaron las conclusiones del Plan de Acción sobre menores no acompañados, en junio de 2010, y durante el mandato de Bélgica se logró un gran avance político en noviembre de 2010 al ampliarse el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/109/CE sobre residencia de larga duración a los beneficiarios de protección internacional. En la apartado 2.2.2, se ofrece una visión de conjunto de la legislación sobre asilo y migración propuesta y adoptada en la UE en 2010. Se produjeron cambios institucionales (apartado 2.3), consistentes en la creación de nuevos Ministerios, instituciones, organizaciones, órganos o otros actores relacionadas con la migración y el asilo, o en la modificación de los existentes, en Alemania, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia, la mayoría como fruto de las elecciones. Todos los Estados miembros informaron, en grado mayor o menor, de cambios significativos en el ámbito del asilo y la migración. En materia de migración legal e integración (apartado 3), la
2 Por tanto, se facilita en este Informe datos de estos cuatro Estados miembros relativa a las actuaciones para la aplicación de los compromisos del Pacto y el cumplimiento de los objetivos del Programa de Estocolmo. Grecia facilitó además información específica sobre la evolución adicional y complementaria producida en 2010 añadiéndola directamente a su contribución al Informe de Síntesis.
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información facilitada se refirió a la Migración económica (apartado 3.1), a la Reagrupación familiar (apartado 3.2), a otros tipos de Migración legal (apartado 3.3), a la Integración (apartado 3.4) y a la Nacionalidad y adquisición de nacionalidad (apartado 3.5). En materia de migración económica (apartado 3.1), los cambios se refirieron principalmente a la elaboración de políticas nacionales para satisfacer las necesidades del mercado de trabajo y a la adopción de medidas legislativas o de política para promover la inmigración en la UE de nacionales de terceros países altamente cualificados y de estudiantes nacionales de terceros países. Se prestó también especial atención al impacto de la crisis económica sobre las políticas de migración laboral y a los debates desarrollados al efecto en los Estados miembros. En materia de reagrupación familiar (apartado 3.2), entre otros aspectos, algunos Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Eslovenia, España, Letonia, Polonia) adoptaron nuevas disposiciones para promover la integración de los nacionales de terceros países llegados para fines de reagrupación familiar, mientras que otros (Alemania, Bélgica, España, Irlanda, Italia, los Países Bajos, Portugal) informaron de sentencias judiciales referidas a reagrupación familiar. En el apartado Otros tipos de migración (apartado 3.3) se esbozan las propuestas presentadas para estimular el retorno de los inmigrantes, junto con los cambios producidos en los procedimientos y políticas sobre el permiso de residencia y las iniciativas de los Estados miembros para mejorar el intercambio y acceso a la información. En lo que respecta a la Integración (apartado 3.4), varios Estados miembros se refirieron a la creación de grupos de trabajo o a los cambios estructurales producidos a escala nacional entre los agentes de la política de integración (Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Eslovaca, Eslovenia, Luxemburgo, Hungría, Malta, los Países Bajos y Polonia), y otros Estados miembros (Alemania, República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) hicieron referencia a las estrategias o medidas adoptadas para favorecer la inclusión de las cuestiones de integración en todos los ámbitos de actuación pertinentes. Muchos Estados miembros (República Eslovaca, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Polonia y el Reino Unido) adoptaron nuevas disposiciones sobre nacionalidad (apartado 3.5). La reducción de la migración irregular (apartado 4.1) siguió siendo una prioridad en la mayoría de los Estados miembros, muchos de los cuales se refirieron a la transposición de la Directiva de retorno, a las medidas de cooperación en la expulsión de los nacionales de terceros países y al desarrollo de diversas herramientas para obtener información sobre rutas de migración y flujos migratorios. Algunos trataron también de identificar las distintas causas del carácter irregular de la estancia de los nacionales de terceros países, así como de estudiar sus condiciones de vida. En materia de retorno (apartado 4.2), se subrayaron la participación en vuelos de retorno conjuntos y los ajustes en los programas de retorno voluntario. En Irlanda, Luxemburgo y el Reino Unido se hizo hincapié en los debates sobre la legitimidad y, sobre las condiciones del internamiento y la expulsión de los nacionales de terceros países, en particular de los menores. Las acciones contra la trata de seres humanos (apartado 4.3) se centraron en la cooperación con terceros países de origen y de tránsito para luchar contra ese fenómeno, incluyendo la organización de campañas de sensibilización, la adopción de medidas de desarrollo de las capacidades y el seguimiento, y la asistencia a las víctimas. En lo que respecta al control y la vigilancia en las fronteras exteriores (apartado 5.1), se prestó especial atención a las actividades dirigidas a mejorar la eficacia del control de fronteras, en la participación en las operaciones de FRONTEX y en los avances en la aplicación del sistema VIS. En cuanto a la cooperación en materia de control de fronteras (apartado 5.2), se señalaron los avances en la aplicación de visados biométricos y en la cooperación consular y la celebración de acuerdos bilaterales o multilaterales con los países de origen o de tránsito, además de los acuerdos de readmisión.
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La evolución en materia de protección internacional, incluido el asilo (apartado 6), estuvo caracterizada por la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo y por la participación en algunos Estados miembros (Alemania, la República Eslovaca, Eslovenia, Francia, Hungría, Luxemburgo, Polonia, Portugal, Reino Unido y Rumanía) en el proyecto piloto “Reubicación europea para Malta” (EUREMA por sus siglas en inglés). A escala nacional, se subrayaron en especial las medidas legislativas vinculadas a la transposición de los instrumentos de la UE, así como a la eficacia y la calidad del sistema de asilo. Fue asimismo tema de debate la acogida de los solicitantes o los beneficiarios de protección internacional. Tras la aprobación del Plan de Acción sobre menores no acompañados (apartado 7), Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Portugal y Suecia hicieron referencia al apoyo prestado para su aplicación, mientras que Bulgaria, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría y Malta informaron de novedades legislativas. La acogida y atención de los menores no acompañados fue también tema de debate en varios Estados miembros. En cuanto al Enfoque Global de la Migración (apartado 8), hicieron referencia a las actividades de apoyo a los grupos de la diáspora para mejorar el desarrollo en sus países de origen Alemania, Bélgica, España, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia. Tales actividades incluyeron la creación de redes, el mantenimiento del diálogo y la participación en los proyectos relativos a las remesas. Se subrayaron asimismo las actividades específicas llevadas a cabo a escala nacional para garantizar la consideración conjunta de la migración y el desarrollo en la formulación de políticas. Por último, se ofrece una visión de conjunto de la Aplicación de la Legislación de la UE (apartado 9), incluidas las tareas de transposición realizadas por los Estados miembros en 2010, así como las experiencias y debates sobre la (no)aplicación de esa legislación. Se recogen varios asuntos judiciales relativos a la aplicación de la Directiva de reconocimiento en Alemania, Finlandia e Irlanda.
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1. INTRODUCCIÓN
La Red Europea de Migración (EMN)3 fue creada por la Decisión 2008/381/CE del Consejo4 para proporcionar información actualizada, objetiva, fiable y comparable sobre la migración y el asilo, con objeto de apoyar la elaboración de políticas de la UE en estos ámbitos. Además suministra al público en general información sobre estos asuntos.
La finalidad de los Informes Anuales de la EMN es ofrecer una visión de conjunto de la evolución política y legislativa más significativa (incluso de la UE), así como de los debates públicos producidos en materia de asilo y migración, atendiendo en especial a los nacionales de terceros países y no a los ciudadanos de la UE. Éste es el séptimo informe de la serie,5 abarca el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2010 e incluye aportaciones de 23 puntos de contacto nacionales de la EMN (PCN de la EMN) (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia). Cada PCN de la EMN elaboró un Informe Nacional en el que se detalla la evolución del Estado miembro respectivo, todos los cuales constituyen la base del presente Informe de Síntesis. Chipre, Dinamarca, Grecia y Rumanía no elaboraron los correspondientes informes nacionales, pero aportaron información para el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña el 2º Informe anual sobre inmigración y asilo. Por tanto, en este Informe se incluye información referida a esos cuatro Estados miembros sobre las acciones para la aplicación de los Compromisos del Pacto y de los objetivos del Programa de Estocolmo. Grecia facilitó además información concreta sobre la evolución adicional y complementaria producida en 2010 incorporando directamente su aportación a este Informe de Síntesis. El objetivo de este Informe es resumir y comparar los resultados desde la perspectiva de la UE para ofrecer una visión de conjunto útil a los responsables de la formulación de políticas.
El Informe Anual 2010 cumple, por segunda vez, la función adicional de contribuir de forma significativa al Documento de trabajo6 de los servicios de la Comisión que acompaña al 2.o Informe Anual sobre Inmigración y Asilo,7 que examina la aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo8 y los elementos en materia de asilo y migración del Programa de Estocolmo y propone recomendaciones. El informe de la Comisión se adoptó en mayo de 2011 y las correspondientes Conclusiones del Consejo de Asuntos de Justicia e Interior (JAI)9 en junio.
1.1 Metodología Cada uno de los PCN de la EMN participantes en el estudio elaboró un Informe Nacional, ateniéndose a unas especificaciones10 comunes preparadas por la EMN para facilitar la comparabilidad de los resultados correspondientes a los distintos Estados miembros. En este
3 Para más información sobre la EMN, incluidas sus publicaciones, véase http://www.emn.europa.eu . 4 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008D0381:ES:NOT. 5 Las versiones anteriores, desde la de 2004, están disponibles en http://www.emn.europa.eu en "Annual Policy Reports". 6 SEC(2011)620 de 24 de junio de 2011, disponible en: http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_autre_document_travail_service_part1_v3.pdf 7 COM(2011)291 de 24 de junio de 2011, disponible en: http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_ACT_part1_v8.pdf 8 Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, disponible en http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st13/st13440.en08.pdf 9 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/122516.pdf 10 Las especificaciones del estudio pueden consultarse en el sitio web de la EMN, http://www.emn.europa.eu, en "Annual Policy Report 2010".
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sentido, se siguió un enfoque común para determinar lo que se consideraba como ‘evolución/debate significativo’, a saber, que se tratara de un acontecimiento debatido en el Parlamento nacional y objeto de amplia atención en los medios de comunicación. Cuanto más duró la atención de éstos, más significativos se estimaron. También se consideraron significativos la evolución o los debates que dieron lugar a la presentación de propuestas de adopción o modificación de la normativa. Se prestó una atención especial a las evoluciones relevantes para los responsables de la formulación de políticas. Las especificaciones del estudio se basaron en los cinco compromisos del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y en los elementos relevantes del Programa de Estocolmo y del Plan de Acción que lo acompaña. Además, se adaptó el formato del Informe anual, de forma que se incluyera la información sobre la evolución “general” en la UE y en los Estados miembros en el cuerpo principal del documento, y la información específica sobre los compromisos del Pacto y del Programa de Estocolmo en un Anexo, todo con miras a facilitar la elaboración del Informe Anual de la Comisión. Se unió a las especificaciones del estudio un cuadro de correspondencia, estructurado en torno a los artículos clave del Tratado de Lisboa referidos a la inmigración, el control en fronteras y el asilo, para ofrecer una visión de conjunto de los compromisos y subcompromisos del Pacto y de los apartados aplicables del Programa de Estocolmo.
Este enfoque determinó la estructura del presente Informe de Síntesis, en cuyos apartados se incluye información primero sobre las actuaciones de los Estados miembros en cumplimiento de los compromisos del Pacto y de los objetivos del Programa de Estocolmo (‘Evolución desde la perspectiva de la UE’), y después sobre la evolución adicional y complementaria producida en cada Estado miembro pero no relacionada directamente con esos compromisos y objetivos (‘Evolución adicional a escala nacional’).
Para elaborar cada informe nacional se usaron y analizaron varias fuentes de información, desde la legislación en vigor sobre asilo y migración hasta aportaciones de los administradores públicos (expertos jurídicos y de gestión), actas publicadas de los debates parlamentarios, comunicados de prensa de los Ministerios, medios de comunicación (incluido Internet), documentos oficiales publicados, por ejemplo, en Diarios oficiales, y jurisprudencia. En la Introducción de dichos informes nacionales se detalla la metodología específica seguida en el Estado miembro, ofreciendo información adicional al esquema común descrito. En lo que atañe a los datos, se pidió a cada Estado miembro que ofreciera algunas estadísticas clave para incluirlas en el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión. Ahora bien, aunque la mayoría de los PCN de la EMN ofrecieron datos sobre la mayor parte de las cuestiones y materias tratadas, algunos sólo pudieron presentar en su informe estadísticas provisionales. Los datos definitivos, publicados por Eurostat en marzo de 2011, se presentan en este Informe y pueden diferir en algunos casos de los recogidos en los informes nacionales.
2. EVOLUCIÓN POLÍTICA, LEGISLATIVA E INSTITUCIONAL
En este apartado se describen los aspectos más importantes de la evolución política, institucional y legislativa producida en los Estados miembros en 2010. El apartado 2.1 describe la evolución en los Estados miembros, ofreciendo una visión de conjunto de las elecciones celebradas a escala nacional y local (apartado 2.1.1), de las iniciativas de política adoptadas (apartado 2.1.2) y de la evolución legislativa en el ámbito del asilo y la migración (apartado 2.1.3). El apartado 2.2 recoge la evolución a escala europea, describiendo en el apartado 2.2.1 las acciones emprendidas bajo los auspicios de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea, desempeñada por España en la primera mitad de 2010 y por Bélgica en la segunda mitad del año, y en el apartado 2.2.2 la legislación sobre asilo y migración propuesta y adoptada en la UE. Por último, el apartado 2.3 describe la evolución institucional a escala nacional y de la UE.
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2.1 Evolución en los Estados miembros
2.1.1 Elecciones
Hubo elecciones en muchos Estados miembros a escala local, regional o nacional. Las hubo a escala nacional en Austria, Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Hungría, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido y Suecia. Se celebraron elecciones presidenciales en Austria y parlamentarias en Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Hungría, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido y Suecia.
Hubo elecciones locales en la República Checa, la República Eslovaca, Grecia, los Países Bajos y Polonia, y regionales en Austria y Alemania. En Austria, la cuestión de la migración y la integración estuvo presente en las elecciones en Viena. En Alemania, las elecciones en el Estado federado de Renania del Norte-Westfalia dieron lugar a cambios organizativos en la administración estatal. En Grecia se concedió por primera vez el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a determinadas categorías de nacionales de terceros países legalmente residentes. En Italia, en 2010, aunque no hubo elecciones, el Gobierno superó una cuestión de confianza después de varios meses de debate político.
2.1.2 Iniciativas de política en materia de asilo y migración
Aparte de la evolución concreta en el ámbito del asilo y la migración que se esboza en los apartados 3 a 8 siguientes, algunos Estados miembros (República Eslovaca, Grecia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia, Portugal y el Reino Unido) adoptaron documentos y estrategias de política general, incluidos planes de acción plurianuales y documentos sobre políticas.
Grecia aprobó el Plan de acción nacional para la reforma del sistema de asilo y la gestión de los flujos migratorios, centrado en los siguientes elementos clave: establecimiento de procedimientos y estructuras para la primera acogida de los nacionales de terceros países que entran ilegalmente; creación de un nuevo Servicio de Asilo nacional que operará con independencia de la Policía; reforma del procedimiento de asilo; establecimiento de procedimientos y estructuras actualizados para apoyar a los colectivos vulnerables; creación de nuevos centros modelo de internamiento para nacionales de terceros países sobre los que se hayan dictado decisiones de expulsión, y mejora de los resultados del retorno mediante la celebración de acuerdos de readmisión bilaterales y la elaboración de un programa de retorno voluntario. Italia adoptó varios documentos de política sobre migración y seguridad. Entre ellos se encuentra el emitido por el Ministerio del Interior bajo el título “Iniciativas italianas: Seguridad, inmigración y asilo”, que describe las medidas adoptadas y los principales resultados obtenidos en la integración de los inmigrantes en situación regular y en la lucha contra la migración irregular. Luxemburgo adoptó el ‘Plan de acción plurianual de integración y contra la discriminación 2010-2014’. Asimismo se fijaron mediante un Reglamento del Gran Ducado las condiciones de aplicación y los procedimientos relativos al Contrato de bienvenida e integración. En los Países Bajos, el Ministro de Inmigración y Política de Asilo anunció la “hoja de ruta” de las actividades que el Consejo de Ministros tiene intención de realizar a escala europea en el ámbito de la inmigración, y especialmente en lo que respecta a su reestructuración, control y reducción. Polonia aprobó el proyecto de estrategia sobre “Política migratoria”, que podría influir en la política nacional en este ámbito en el futuro. Portugal aprobó en Consejo de Ministros el ‘Plan nacional de acción contra la trata de seres humanos de 2011–2013’. Aprobó además el “Plan de integración de los inmigrantes 2010-2013”, en el que se recogen un conjunto de compromisos sobre la integración económica y social de los inmigrantes.
En la República Eslovaca se elaboraron en 2010 unos “Objetivos básicos de la política migratoria 2011–2015”, para establecer las normas y prioridades en el ámbito de la migración legal y laboral. El Reino Unido aprobó sus planes de gasto para los cuatro años comprendidos entre abril de 2011 y marzo de 2015, en los que se incluye una reducción del 23% de los presupuestos del Ministerio del
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Interior, entre ellos los correspondientes a la Agencia de Fronteras del Reino Unido y a sus funciones, que afectará a su estructura y organización desde 2011. Por otra parte, el Plan de actividades del Ministerio del Interior del año 2010 describe las prioridades del Gobierno en materia de migración. Se establecen como compromisos para el actual gobierno, la reducción de la inmigración neta a niveles sostenibles, la limitación del número de inmigrantes laborales procedentes de terceros países y la introducción de nuevas medidas para reducir la inmigración y minimizar el abuso de todas las rutas migratorias.
2.1.3 Evolución legislativa nacional11
Este apartado recoge únicamente los casos de amplio alcance. Se adoptaron disposiciones nuevas o se modificaron las existentes en varios Estados miembros (República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, Estonia, Grecia, Hungría, Irlanda, Lituania, Malta, Portugal y los Países Bajos). Por ejemplo, la nueva Ley de extranjería de Estonia profundizó la regulación del estudio y el empleo de los nacionales de terceros países, además de ampliar las responsabilidades por infracción legal. En la República Checa, se modificaron en diciembre de 2010 la Ley de residencia de extranjeros y la Ley de asilo, estableciendo nuevas condiciones para el reconocimiento del seguro de enfermedad a los nacionales de terceros países, reorganizando el Servicio de Policía de Extranjeros, imponiendo la obligación de la presencia personal de éstos para solicitar un permiso de residencia de larga duración, transponiendo a la legislación nacional la Directiva de la tarjeta azul UE. y la Directiva sobre retorno, introduciendo el principio de corresponsabilidad de los empleadores respecto a los trabajadores nacionales de terceros países y endureciendo las condiciones para la gestión de una empresa por parte de éstos. En Grecia, se adoptó un decreto presidencial por el que se activa el examen inmediato de las solicitudes de asilo pendientes en primera o segunda instancia y se restablece el examen de las mismas en segunda instancia por un comité independiente. En Irlanda se ratificaron el Protocolo de las Naciones Unidas para prevenir, suprimir y castigar el tráfico de personas, especialmente mujeres y niños, que acompaña al Convenio de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional, y el Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos. En Portugal se aprobó un Decreto del Consejo de Ministros por la que se estableció una cuota general indicativa para la concesión de visados de residencia para admitir la entrada de nacionales de terceros países en el territorio para fines de empleo. Eslovenia aprobó una ley por la que se modifica la Ley de protección internacional, mejorando la situación de los solicitantes de tal protección. Las mejoras incluyen la concesión sistemática de representación jurídica gratuita a los menores no acompañados y la ampliación del ámbito de los derechos de las personas bajo protección internacional. En los Países Bajos se adoptó la Ley de política migratoria moderna, que hace referencia, en particular, a los fines legales de la estancia, como el trabajo, el estudio y la reagrupación familiar.12 Además, entró en vigor en julio de 2010 el Procedimiento mejorado de asilo.
En 2010 se presentaron propuestas legislativas en varios Estados miembros (Austria, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, Finlandia, Francia, Grecia, Lituania, Irlanda, Luxemburgo y Portugal), muchas de las cuales abarcan una amplia gama de cuestiones relativas a la migración y el asilo. Por ejemplo, en Austria, las nuevas propuestas legislativas presentadas por el Ministerio Federal del Interior incluyen nuevas disposiciones, entre las que prevé la “presencia obligatoria” de los solicitantes de asilo durante los cinco primeros días del procedimiento de admisión. Otro elemento de la propuesta es el establecimiento de un sistema de inmigración por puntos, denominado de “tarjeta roja-blanca-roja” (que se examina en el apartado 3.1.1 más
11 Más detalles sobre la estructura general del ordenamiento jurídico se recogen en el estudio de la REM: “The Organisation of Asylum and Migration Policies in EU Member States.” 12 Aún no ha entrado en vigor
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adelante). En Finlandia se presentó un proyecto de reforma completa de la Ley de integración en 2010 con objeto de promover la integración desde las fases iniciales y concretar el concepto de integración bidireccional. Estaba en preparación asimismo un proyecto de ley de acogida de los solicitantes de protección internacional, en el que se disocia la ayuda financiera de la asistencia social común a dichas personas y a los beneficiarios de protección temporal. En Grecia se presentó al Parlamento un proyecto de ley de revisión del sistema de asilo nacional, basado en la creación de un nuevo Servicio de Asilo competente para la concesión de la protección internacional. En Lituania se presentó un proyecto de ley de modificación de la Ley sobre la condición jurídica de los extranjeros para transponer las Directivas de la UE y suavizar los requisitos para la reagrupación familiar y para la realización de actividades remuneradas por los nacionales de terceros países, aparte de introducir otros cambios.
En Francia se presentó un proyecto de ley de Inmigración, integración y nacionalidad, al Consejo de Ministros en 2010 que refuerza la política de integración y el acceso a la nacionalidad, previendo en el procedimiento de adquisición de la nacionalidad la firma de la Carta de derechos y obligaciones de los ciudadanos y el obligado cumplimiento del Contrato de acogida e integración. Además con el nuevo proyecto se crean nuevos instrumentos para promover la migración laboral y combatir la inmigración irregular y el empleo de los nacionales de terceros países sin permiso de residencia. En Irlanda se publicó en junio de 2010 el proyecto de Ley de inmigración, residencia y protección, que introduce cambios en la gestión de la inmigración, como la imposición de una obligación inmediata y continua de los nacionales de terceros países en situación irregular de abandonar el Estado miembro o el establecimiento de un procedimiento único en virtud del cual deben considerarse conjuntamente todos los motivos para autorizar a un solicitante de protección internacional, o de otra índole, a permanecer en el Estado miembro. En la República Eslovaca se trabajó en 2010 en la aprobación de la nueva Ley de controles de la frontera y estancia de los extranjeros. En Eslovenia siguió trabajándose para la adopción en 2011 de la nueva Ley de extranjería, que trata de colmar ciertas lagunas en la transposición de directivas ya en vigor.
2.2 Evolución a escala de la UE
2.2.1 Presidencia del Consejo de la Unión Europea
Bélgica y España describieron las acciones emprendidas o previstas durante sus Presidencias de la UE. En materia de migración legal, durante su Presidencia en el primer semestre de 2010, España facilitó las negociaciones sobre el proyecto de Directiva relativa al permiso único y a los derechos de los trabajadores migrantes. Durante esa Presidencia se produjo asimismo la aprobación del Reglamento (CE) nº 265/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de marzo de 2010, por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, y el Reglamento (CE) nº 562/2006 por lo que se refiere a la circulación de personas con visados de larga duración. Se firmaron asimismo acuerdos de facilitación de la expedición de visados con Rusia, Ucrania y Moldavia. Durante su Presidencia en el segundo semestre de 2010, Bélgica ayudó a conseguir un gran avance político en noviembre de 2010 al ampliarse el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/109/CE sobre residencia de larga duración a los beneficiarios de protección internacional.
En materia de asilo, durante la Presidencia de España se aprobó el Reglamento CE nº 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por el que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO). Durante la Presidencia de Bélgica se puso en marcha el debate sobre el establecimiento de un Sistema Común Europeo de Asilo para 2012. También en Bélgica se organizó una Conferencia ministerial sobre asilo, centrada en el tema “Calidad y eficiencia en el proceso de asilo”.
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Además, durante la Presidencia de España, en junio de 2010, se adoptaron las conclusiones del Plan de Acción sobre menores no acompañados13, mientras que durante la Presidencia de Bélgica se organizó una conferencia sobre el intercambio de buenas prácticas en la detección, identificación y protección de los menores no acompañados, que permitió a los Estados miembros evaluar de forma cruzada distintos métodos de trabajo en materia de protección de este colectivo.
En cuanto al Enfoque Global de la Migración, España coordinó la VII Asociación Estratégica denominada Migración, Movilidad y Empleo (MME), inició negociaciones sobre el mandato para el Diálogo sobre migración con Rusia, organizó varias reuniones en el marco del Enfoque Global para América Latina, completó la primera misión de la UE sobre problemas de inmigración en un tercer país latinoamericano, Perú, y contribuyó a la aplicación del diálogo sobre migración UE-EE.UU. En el marco del proceso de Rabat, España presidió también una reunión del Comité Directivo y participó en otras, y contribuyó a la preparación de la Tercera Conferencia Ministerial Euro-africana prevista para el 2011. Bélgica organizó una misión de la UE sobre migración a Ucrania en septiembre de 2010 y la Conferencia Asia-Europa (ASEM) en octubre de 2010, en la que se abordó la cuestión de la “detección y selección de los migrantes”.
2.2.2 Legislación adoptada y propuesta a escala de la UE sobre asilo y migración
Este apartado recoge primero la legislación de la UE adoptada y, a continuación, la propuesta en 2010. En materia de asilo e inmigración la legislación de la UE adoptada fue la siguiente:
2.2.2.1. Asilo Decisión de la Comisión 2010/163/UE de 8 de marzo de 2010 por la que se modifica la
Decisión 2008/22/CE de 19 de diciembre de 2007 por la que se establecen las normas de aplicación de la Decisión nº 573/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2008-2013 como parte del programa general “Solidaridad y gestión de los flujos migratorios”, en lo que respecta a los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, las normas sobre la gestión administrativa y financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos cofinanciados por el Fondo.14
Decisión nº 458/2010/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por la que se modifica la Decisión nº 573/2007/CE por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el periodo 2008-2013, por lo que se refiere a la supresión de la financiación de determinadas acciones comunitarias y al cambio del límite para su financiación.15
Reglamento de la Comisión (UE) nº 351/2010, de 23 de abril de 2010, por el que se aplica el Reglamento (CE) nº 862/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre estadísticas comunitarias en al ámbito de la migración y protección internacional, en lo que respecta a las definiciones de las categorías de grupos de países de nacimiento, grupos de países de
13 Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, 3 de junio de 2010, Conclusiones del Consejo sobre los menores no acompañados, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/10/161&format=HTML&aged=0&lg=it&guiLanguage=en 14 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:069:0016:0017:ES:PDF 15 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:129:0001:0002:ES:PDF
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residencia habitual anterior, grupos de países de residencia habitual posterior y grupos de nacionalidades.16
Reglamento (UE) nº 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por el que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo.17
2.2.2.2. Fronteras exteriores Reglamento (UE) nº 265/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de marzo de
2010, por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Reglamento (CE) nº 562/2006 por lo que se refiere a la circulación de personas con visados de larga duración.18
Decisión del Consejo, de 26 de abril de 2010, por la que se completa el Código de fronteras Schengen por lo que se refiere a la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores en el marco de la cooperación operativa coordinada por la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.19
2.2.2.3. Visados Decisión del Consejo 2010/50/UE, de 25 de enero de 2010, que modifica el Inventario A del
anexo 2 de la Instrucción Consular Común, dirigida a misiones diplomáticas y oficinas consulares de carrera, en relación con la exigencia de visados para titulares de pasaportes diplomáticos de Arabia Saudí.20
Decisión de la Comisión 2010/49/CE, de 30 de noviembre de 2009, por la que se determinan las primeras regiones para la puesta en marcha del Sistema de Información de Visados (VIS).21
Decisión de la Comisión 2010/260/UE, de 4 de mayo de 2010, relativa al plan de seguridad para el funcionamiento del Sistema de Información de Visados.22
2.2.2.4. Inmigración
Decisión de la Comisión 2010/173/CE, de 22 de marzo de 2010, por la que se modifica la Decisión 2008/457/CE de la Comisión de 5 de marzo de 2008 por la que se establecen las normas de aplicación de la Decisión 2007/435/CE del Consejo por la que se establece el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países para el período 2007 a 2013 como parte del programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios", por lo que se refiere a los sistemas de los Estados miembros de gestión y control, las normas de gestión administrativa y financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos cofinanciados por el Fondo.23
16 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:104:0037:0039:ES:PDF 17 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:132:0011:0028:ES:PDF 18 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:085:0001:0004:ES:PDF 19 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:111:0020:0026:ES:PDF 20 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:026:0022:0023:ES:PDF 21 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32010D0049:ES:NOT 22 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32010D0260:ES:NOT 23 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:075:0035:0036:ES:PDF
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2.2.2.5. Control de la inmigración irregular y retorno Decisión de la Comisión 2010/70/UE, de 8 de febrero de 2010, por la que se modifica la
Decisión 2008/458/CE por la que se establecen las normas de aplicación de la Decisión nº 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para el Retorno para el período 2008-2013 como parte del programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios", por lo que se refiere a los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, las normas de gestión administrativa y financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos cofinanciados por el Fondo.24
En materia de asilo e inmigración la legislación de la UE propuesta fue la siguiente:
COM (2010) 6125: Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo por el que se crea una Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (FRONTEX);
COM (2010) 9526: Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la prevención y la lucha contra la trata de seres humanos y la protección de las víctimas, por la que se deroga la Decisión marco 2002/629/JAI;
COM (2010) 37927: Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo estacional;
COM (2010) 37828: Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países en el marco de un traslado dentro de la misma empresa.
2.3 Evolución institucional En lo que respecta a la estructura general del sistema político competente en materia de migración y asilo, todos los Estados miembros han descrito los principales ministerios con competencias en este ámbito. Puesto que se ofrece información más detallada sobre los contextos institucionales en el estudio de la EMN “The Organisation of Asylum and Migration Policies in the EU Member States”29, aquí únicamente se ofrece información sobre aspectos concretos de la evolución, como la creación de un nuevo Ministerio o de instituciones, organizaciones, órganos u otros agentes competentes en materia de migración y asilo, o la modificación de los organismos existentes, producidos en los Estados miembros en 2010.
Hubo cambios organizativos importantes en varios Estados miembros (Alemania, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia,
24 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:036:0032:0033:ES:PDF 25 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0061:FIN:ES:PDF 26 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0095:FIN:ES:PDF y aprobado como Directiva 2011/36/UE, publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 15 de abril de 2011 (DO L 101, de 15.4.2011) 27 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0379:FIN:ES:PDF 28 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0378:FIN:ES:PDF 29 Se dispondrá de una actualización de este estudio de la EMN a principios de 2012. Estará disponible en http://emn.europa.eu, en ‘EMN Studies’.
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Hungría, Irlanda, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia), debido en parte a los resultados de las elecciones de 2010 comentadas anteriormente.
La República Checa siguió el proceso de reorganización del Servicio de Policía de Extranjeros. Se retiraron a ese Servicio las competencias para la expedición de permisos de larga duración y la toma de decisiones sobre visados de larga duración y se confiaron al Ministerio del Interior, para reducir las cargas administrativas desde enero de 2011. Además, se cerraron siete direcciones regionales. Finlandia planeó el cierre de 17 pequeñas estaciones fronterizas y de guardacostas entre 2010-2012, para reorganizarlas en unidades mayores y más eficaces. En Estonia, se completó en 2010 la más amplia reforma en el ámbito de la seguridad interior. En su virtud, se creó el Instituto de Policía y Guardia de Fronteras, por fusión del Instituto de Guardia de Fronteras, Nacionalidad y Migraciones, el Instituto de Policía, la Policía Criminal Central y el Servicio de Protección Personal. Francia decidió una reorganización del Gobierno en 2010, en la que el Ministerio de Inmigración, Integración, Identidad Nacional y Desarrollo Solidario se sustituyó por la Secretaría General de Inmigración e Integración, dependiente del Ministerio del Interior, Ultramar, Entidades Locales e Inmigración. Este Ministerio asumió todas las competencias relativas al control de los flujos migratorios, al desarrollo de iniciativas con los países de origen y a la promoción de la integración de los nacionales de terceros países que desean instalarse en Francia. En Alemania, tras las elecciones en el Estado federado de Renania del Norte-Westfalia, las competencias en materia de integración pasaron del anterior Ministerio de Relaciones Intergeneracionales, Mujeres, Familia e Integración al nuevo Ministerio de Trabajo, Integración y Asuntos Sociales. En Grecia, se estableció en el Ministerio del Interior la Secretaría General de Política Migratoria, luego rebautizada como Secretaría General de Población y Cohesión Social, con competencias en materia de diseño, coordinación y gestión de las cuestiones de migración legal e integración social de los inmigrantes. En Irlanda, el Departamento de Justicia, Igualdad y Reforma Jurídica se convirtió en Departamento de Justicia y Reforma Jurídica, transfiriéndose las competencias en materia de igualdad a un nuevo Departamento de Comunidad, Igualdad y Asuntos Gaélicos. Este Departamento asumió además las competencias del Ministerio de Igualdad, Derechos Humanos e Integración.
En Malta, la Corporación de Empleo y Formación, antes dependiente del Ministerio de Política Social, pasó al Ministerio de Educación, Empleo y Familia. En los Países Bajos, las competencias en cuestiones relativas a los nacionales de terceros países y a la integración se transfirieron al Ministerio del Interior y Relaciones del Reino después de la elección del nuevo Gabinete. El Servicio de Inmigración y Naturalización (IND) pasó a depender del Ministerio de Inmigración y Asilo, salvo las materias relativas a la naturalización, que se adscribieron al mencionado Ministerio del Interior y Relaciones del Reino. En Letonia, la Oficina de Nacionalidad y Asuntos Migratorios asumió las competencias del Consejo de Nacionalidad relativas al examen de las solicitudes de naturalización y a la concesión de la nacionalidad letona por naturalización. En Lituania, el Ministerio del Interior aprobó una nueva estructura de la Unidad de Migración. En Eslovenia, la Dirección de Migración e Integración del Ministerio del Interior pasó a ser competente en materia de asilo y migración. En Suecia, tras las elecciones, se suprimió el Ministerio de Integración e Igualdad de Género en enero de 2011, transfiriéndose sus competencias en materia de integración al Ministerio de Trabajo.
Se produjeron cambios ministeriales en la República Checa, la República Eslovaca, España y el Reino Unido. En la República Checa, cambiaron después de las elecciones los titulares del Ministerio del Interior, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Ministerio de Asuntos Exteriores. Se nombraron nuevos Ministros con competencias en cuestiones de migración y de asilo en la República Eslovaca y el Reino Unido, y hubo también nuevos nombramientos en el Ministerio del Interior, el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Foro de Integración Social de los Inmigrantes en España.
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Aparte de las reestructuraciones del gobierno, se crearon en 2010 nuevos organismos, órganos e instituciones. Francia estableció en el Ministerio del Interior, Ultramar, Entidades Locales e Inmigración una Secretaría General de Inmigración e Integración con varias Direcciones, entre ellas la Dirección de Inmigración y el Servicio de Asilo. En Luxemburgo, se inició la reforma de la Administración Laboral mediante la aprobación de un proyecto de ley para la creación de la Agencia de Desarrollo del Empleo, en sustitución de la antigua administración. Polonia estableció un Comité de Inmigración, compuesto por juristas, expertos y científicos, encargados de abordar las cuestiones sobre migración.
En lo que respecta a los menores no acompañados, en Finlandia se inició la primera fase del nuevo sistema de gestión de casos de este tipo. Este sistema es una herramienta común para las autoridades competentes en los procesos relacionados con los inmigrantes y los nacionales de terceros países. Eslovenia creó un grupo de trabajo interdepartamental sobre menores no acompañados.
En lo que respecta a la evolución prevista, en Austria el Canciller Federal propuso la reforma de los procedimientos administrativos generales. La propuesta contempla la implantación de un sistema de tribunales administrativos de doble instancia, nueve de ellos en los Estados federados y otros dos a escala federal. Además, se prevé la creación de una Oficina Federal de Asilo y Migración, competente en primera instancia. Alemania propuso asimismo la creación de un Consejo Consultivo Federal de Integración, compuesto por 32 miembros, para apoyar e informar al Comisario Federal de Migración, Refugiados e Integración. Su creación se preparó en 2010, habiéndose presentado al público los planes correspondientes el 13 de enero de 2011.
A escala de la UE, la antigua Dirección General (DG) de Justicia, Libertad y Seguridad se escindió en julio de 2010 en dos DG independientes, uno de Asuntos de Interior con competencias, entre otras materias, sobre política de asilo y migración, y otra de Justicia y Derechos Fundamentales. Cecilia Malmström fue designada Comisaria responsable de Asuntos de Interior30 y Viviane Reding, Comisaria responsable de Justicia, Derechos Fundamentales y Ciudadanía. 31 Esta división en dos DG reconoce la importancia cada vez mayor de las políticas de justicia y de asuntos de interior a escala de la UE y refleja los mecanismos empleados en los Estados miembros, en los que unas y otras competencias suelen repartirse entre dos órganos. Los últimos detalles de la evolución en materia de asilo y migración pueden encontrarse en el sitio web de Asuntos de Interior. 32
3. INMIGRACIÓN LEGAL E INTEGRACIÓN
Este apartado ofrece una visión de conjunto informativa de las políticas de los Estados miembros en materia de inmigración legal e integración. En cada subapartado, se ofrece información relativa primero a la evolución desde la perspectiva de la UE (Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y Programa de Estocolmo) y luego a la evolución adicional a escala nacional.
La información sobre la evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo sigue en gran parte la redacción del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo, con algunas adiciones, actualizaciones y correcciones facilitadas por los PCN de la EMN después de su publicación en mayo de 2011.
30 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/malmstrom 31 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/reding 32 http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/news_intro_en.htm
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Cada subapartado resume las políticas aplicadas distribuyéndolas en los siguientes epígrafes: Migración económica (apartado 3.1), Reagrupación familiar (apartado 3.2), Otros tipos de migración legal (apartado 3.3), Integración (apartado 3.4) y Nacionalidad y adquisición de la nacionalidad (apartado 3.5).
3.1 Migración económica Se recogen en este apartado las novedades en el ámbito de la política de migración económica que se produjeron en 2010. En el apartado 3.1.1 se comentan las medidas adoptadas, en cumplimiento de los compromisos del Pacto y el Programa de Estocolmo, para aplicar políticas de migración laboral, reforzar el poder de atracción de la UE para los trabajadores altamente cualificados y facilitar la acogida de estudiantes e investigadores (fenómeno de la fuga de cerebros). El apartado 3.1.2 se ofrece una visión de conjunto de la evolución producida en los Estados miembros desde una perspectiva nacional. Por último, el apartado 3.1.3 ofrece una visión de conjunto de las estadísticas clave en materia de migración económica.
3.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
3.1.1.1. Aplicar políticas de migración laboral Varios Estados miembros notificaron la adopción de nuevas políticas en 2010 (República Eslovaca, Eslovenia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos y Polonia). Entre otras materias, se adoptaron disposiciones fijando las condiciones para la obtención de permiso de residencia en caso de ‘aportaciones profesionales excepcionales’ (Francia) y las condiciones para conceder a los nacionales de terceros países la exención del permiso de trabajo (Hungría), o introduciendo un nuevo régimen para la expedición de permisos de trabajo para los médicos no originarios del EEE contratados por el Servicio Público de Salud (Irlanda). En Finlandia se restableció una ley que había sido derogada por error y que concede a los nacionales de terceros países el derecho a disfrutar de medidas de apoyo al mercado de trabajo. Su aplicación se produjo con efectos retroactivos desde el 10 de mayo de 2010.
En Grecia, la política nacional de inmigración se dirigió principalmente a la gestión eficaz de los flujos migratorios legales, considerando la migración legal como un medio para satisfacer las necesidades del mercado de trabajo, en un esfuerzo por aumentar la competitividad de la economía nacional y promover una integración sin contratiempos de los migrantes de larga duración. En Luxemburgo, tras un análisis de la situación económica nacional, se propusieron nuevas medidas en abril de 2010 para mejorar la competitividad y garantizar la convergencia entre la política de migración y el déficit de mano de obra, teniendo en cuenta el sistema de preferencia de la Unión. En la actualidad, un Grupo de trabajo interministerial trabaja en una serie de recomendaciones para la aplicación de esas medidas. Además, se propuso un procedimiento de vía rápida aplicable a los nacionales de terceros países que presenten un interés económico para Luxemburgo y por el que se modifican los criterios financieros aplicables para la concesión del permiso de residencia.
En Letonia, entró en vigor una nueva ley que simplifica la expedición de permisos de trabajo para los nacionales de terceros países que trabajan por cuenta ajena o para los que desean acometer una actividad económica (después de haberla iniciado en el último año). En los Países Bajos se aprobó el proyecto de ley de política migratoria moderna, que establece procedimientos de acogida rápidos, eficaces y flexibles para los nacionales de terceros países que llegan por razones económicas.33
Polonia adoptó un Plan de Acción Nacional de Empleo que prevé la adopción de una política
33 Aún no ha entrado en vigor.
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migratoria adecuada en respuesta a las necesidades del mercado de trabajo, así como el refuerzo de la integración de los migrantes en el mercado de trabajo. Se aprobó asimismo la prórroga, por tiempo indefinido, de la posibilidad de conceder el permiso de trabajo a los nacionales de terceros países vecinos a partir simplemente de una declaración del empleador de su voluntad de contratarles. En Eslovenia se aprobó la nueva Ley de empleo y trabajo de los extranjeros, que prevé, entre otras medidas, el libre acceso al mercado de trabajo de los nacionales de terceros países que tengan la condición de residentes en otro Estado miembro. Eslovenia aprobó asimismo la Estrategia de migración laboral como medio para abordar el desarrollo demográfico y para recurrir a nacionales de terceros países a fin de responder a las necesidades del mercado de trabajo. En la República Eslovaca, entró en vigor en enero de 2010 la modificación de la Ley de los Servicios de Extranjería y de Empleo.
Se mejoró la gobernanza de la migración legal, modificándose los regímenes existentes en varios países (República Checa, la República Eslovaca, España, Finlandia, Hungría, Irlanda, Letonia, el Reino Unido y Suecia). En seis Estados miembros, esas modificaciones revistieron la forma de enmiendas legislativas (República Checa, Letonia, Hungría, la República Eslovaca, Finlandia, Suecia) y en otro Estado miembro entró en vigor la nueva legislación adoptada en diciembre de 2009 (España). Las enmiendas legislativas mencionadas hacían referencia a los aspectos organizativos (República Checa, Letonia), al refuerzo y ajuste de instrumentos ya existentes para medir las necesidades del mercado de trabajo (España), a la mejora del derecho de los trabajadores que tengan la condición de nacionales de terceros países a obtener un permiso de residencia (Hungría, la República Eslovaca), a la regulación de las solicitudes de permisos de residencia, incluidas las tasas y procedimientos correspondientes, presentadas por estudiantes (Letonia), a la introducción de excepciones para categorías específicas de trabajadores (República Eslovaca) y a la mejora de los regímenes aplicables a grupos concretos de trabajadores (Suecia). Además, Irlanda actualizó los regímenes de inmigración consolidando la normativa aplicable a los titulares de permisos de trabajo y estableciendo ‘períodos de gracia’ para los que llevan menos de cinco años trabajando y han sufrido un despido colectivo.34 El Reino Unido modificó también su sistema de puntos siguiendo las recomendaciones del Comité Consultivo de Migraciones, que incluían la revisión de los criterios del nivel 1 (solicitantes altamente cualificados) y la introducción de requisitos adicionales para el nivel 2 (trabajadores cualificados con una oferta de empleo).
Varios Estados miembros (Austria, la República Checa, la República Eslovaca, España, Finlandia, Grecia, Polonia, el Reino Unido y Rumanía) informaron de sus planes sobre la política de migración laboral. Entre esos planes se encuentran los relativos a la implantación de la ‘tarjeta roja-blanca-roja,’ un nuevo modelo de migración por puntos (Austria), al establecimiento de un sistema de migración laboral que permitirá a los nacionales de terceros países solicitar distintos tipos de permisos dependiendo de sus cualificaciones y, simultáneamente, la supresión del proyecto referido a la “selección de trabajadores extranjeros cualificados” debido a la crisis económica (República Checa)35, a la expedición del permiso de residencia a los nacionales de terceros países como documento separado y la creación de una ventanilla única para inmigrantes (Grecia), a la posibilidad de contratación in situ por las empresas (Italia), al establecimiento de un sistema de migración laboral flexible proporcionado a las necesidades identificadas del mercado de trabajo nacional (Rumanía), a la elaboración de prioridades y de normas para la migración económica (República Eslovaca), y a la preparación de un proyecto piloto para el desarrollo de 34 Este periodo de gracia es un período de seis meses durante el cual un trabajador puede buscar un empleo alternativo sin tener que atender a las necesidades del mercado de trabajo. 35 Además, la República Checa examinó la creación de un nuevo sistema de migración laboral, el establecimiento de condiciones claras para la inmigración y el afianzamiento de las competencias de las diferentes entidades implicadas en el proceso de admisión. Los cambios correspondientes se reflejarán en una nueva Ley de residencia de los extranjeros que se espera adoptar en el futuro.
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modelos operativos para la contratación de trabajadores en el sector sanitario, incluida la contratación internacional, bien como proyecto nacional, bien junto con otros Estados miembros de la UE (Finlandia). De esos Estados miembros, Austria y Polonia previeron posibles modificaciones de su legislación sobre inmigración económica, que en el caso de Polonia implica la ampliación de la expedición de permisos de residencia a los titulados superiores solicitantes de empleo. Además, el Reino Unido abordó la introducción de reformas para controlar la migración económica limitando el número de nacionales de terceros países que entran en el país en busca de empleo y adoptando medidas para reducir el abuso de la inmigración, por ejemplo, a través de ‘rutas de estudiantes’
Para garantizar que la migración laboral satisface las distintas necesidades del mercado de trabajo, varios Estados miembros (Austria, Chipre, Eslovenia, Estonia, Grecia, Hungría, Italia, Portugal y el Reino Unido) fijaron cuotas anuales o introdujeron cambios en ese sistema. Algunos redujeron la cuota (Chipre, Hungría), mientras que sólo uno (Portugal) la mantuvo al nivel del ejercicio anterior. En Italia, se aumentó la cuota inicialmente establecida, se fijaron cuotas anuales para la formación profesional y el aprendizaje y se estableció un máximo de visados de entrada para el acceso a las instituciones universitarias o de enseñanza superior en los ámbitos del arte, la música y la danza. En Grecia, bajó el número de solicitudes presentadas por los empleadores para la contratación de nacionales de terceros países. En Eslovenia, aunque se mantuvo nominalmente la cuota de permisos de trabajo, no se impuso a los empleadores ninguna obligación de atenerse a ella. El proyecto de Estrategia Nacional de Inmigración de Rumanía para el período 2011-2014 contempla la fijación de cuotas de admisión para gestionar las necesidades del mercado de trabajo desde 2011. En el Reino Unido se introdujo un límite provisional a la migración económica de nacionales de terceros países, en espera de la fijación de un límite permanente en 2011.
Lituania, España y el Reino Unido revisaron su lista de profesiones o sectores con déficit de mano de obra. En Lituania se redujo el número de profesiones incluidas en la lista correspondiente, en comparación con 2009, recogiéndose sólo seis profesiones en el segundo semestre de 2010. En España, la reducción fue consecuencia de un mecanismo de autorregulación que reflejó las necesidades del mercado de trabajo. En el Reino Unido, la cuota de la población activa incluida en la lista de ocupaciones escasas disminuyó con respecto a 2008, el año de su implantación. Además, Francia informó de la inclusión de listas de ocupaciones adicionales escasas, en forma de anexo, en los acuerdos firmados con distintos países de origen para la gestión concertada de los flujos migratorios.
Algunos Estados miembros notificaron la participación de otros agentes en la implantación de políticas de migración laboral. Por ejemplo, se mantuvieron consultas con distintas partes interesadas para la negociación del nuevo modelo de migración (Austria), se elaboró una propuesta de política (aún en estudio) sobre la función, responsabilidades y prácticas del Servicio Público de Empleo en la contratación internacional (Finlandia), y se propuso la fijación de un límite anual a la inmigración económica de nacionales de terceros países (Reino Unido). Algunos Estados miembros (Bélgica, España, Francia, Hungría y el Reino Unido) mencionaron igualmente la participación de otros interesados, como el Servicio de Migración Laboral (Bélgica), las agencias de empleo públicas (Francia, Hungría, España,), la Oficina de Inmigración (Hungría) y el Comité Consultivo de Migraciones (Reino Unido). En España siguió actuando la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración, formada por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas y las Administraciones locales.
En cuanto a los umbrales salariales, Estonia informó de los debates oficiales mantenidos para reducir el umbral aplicable a los nacionales de terceros países que entren en el país, que finalmente se mantuvo tal cual.
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Algunos Estados miembros (Austria, la República Eslovaca, Estonia, Polonia) se dirigieron a grupos específicos. Entre ellos se encuentran los trabajadores (altamente) cualificados (Austria, Polonia, la República Eslovaca), los trabajadores estacionales (Grecia), los jóvenes con estudios superiores (Estonia), los trabajadores procedentes de los Balcanes occidentales y de las regiones del Cáucaso (Polonia) y los estudiantes e investigadores (República Eslovaca).
Tres Estados miembros (Bulgaria, la República Checa, Polonia) modificaron sus políticas como consecuencia de la crisis económica. Las modificaciones correspondientes se reflejaron en una limitación de los permisos de trabajo expedidos (Bulgaria), en los efectos sobre el proyecto de tarjeta verde (República Checa) y en la flexibilización del régimen para los empleadores de los nacionales de terceros países que se encuentran en dificultades financieras temporales, con la consiguiente reducción de las horas de trabajo y de los salarios (Polonia).
3.1.1.2. Aumentar el poder de atracción de la UE para los trabajadores altamente cualificados La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, España, Estonia, Finlandia, Francia, Italia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía y Suecia) adoptaron medidas para aumentar el poder de atracción de la UE para los trabajadores altamente cualificados. Entre esas medidas cabe mencionar los preparativos para la transposición de la Directiva sobre la tarjeta azul UE y la aplicación de mecanismos de incentivo para esos trabajadores. En lo que respecta a la transposición de la Directiva, varios Estados miembros informaron de la presentación de los correspondientes proyectos normativos (Alemania, Austria, la República Eslovaca, Estonia, Francia, Letonia, Lituania, Polonia, Portugal y Rumanía), mientras que otros señalaron la realización de trabajos preparatorios (Bélgica, Chipre, Finlandia, Grecia, Hungría, Luxemburgo, Malta y los Países Bajos) o su previsión para 2011 (Italia, Suecia). En la República Checa y en España se adoptaron las correspondientes normas de transposición de la Directiva, y en Eslovenia se llegó a la conclusión de que la normativa ya se atenía a ella.
Se llevaron a cabo otras medidas para atraer a trabajadores altamente cualificados. Entre ellas cabe mencionar las relativas a la simplificación de los procedimientos y a la flexibilización de las condiciones de entrada o de renovación de los permisos (Alemania, la República Checa, España, Francia, Hungría, Italia y Portugal), a la facilitación efectiva o proyectada del acceso al mercado de trabajo para los nacionales de terceros países titulados en centros de educación del Estado miembro (Austria, Irlanda) y al establecimiento de un nuevo régimen fiscal para la contratación de extranjeros altamente cualificados a fin de reducir los costes de contratación (Luxemburgo). En Francia, se prorrogó hasta 2011 el régimen de concesión de visados de larga estancia válidos como permisos de residencia (VLS-TS), para promover la migración laboral. Además, se abrieron ventanillas únicas en Dinamarca y se establecieron nuevos centros de expatriación en los Países Bajos para prestar servicios de alta calidad a inmigrantes altamente cualificados, con objeto de acelerar su entrada e integración en el Estado miembro. Se beneficiaron de medidas de este tipo los nacionales de terceros países titulados en centros universitarios de los Estados miembros (Irlanda), las personas que presten una aportación económica excepcional mediante la creación de empleo (Francia), los académicos (Italia, España), los ejecutivos muy cualificados (España), los ingenieros, técnicos y científicos (España), los profesores (Portugal) y los artistas de notoriedad internacional (España).
Unos pocos Estados miembros (Austria, Francia, Lituania) proyectaron regímenes para facilitar con carácter adicional la recepción de trabajadores altamente cualificados, simplificando los procedimientos administrativos mediante el establecimiento de un único punto de contacto tanto para los empleadores como para los propios inmigrantes (Francia), acortando de seis a tres meses los plazos de tramitación de las solicitudes de permisos de residencia de esos trabajadores
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(Lituania) o estableciendo un sistema de puntos para favorecer su entrada (Austria). El Reino Unido modificó los criterios aplicables al nivel 1 (correspondiente a los trabajadores altamente cualificados) para atraer más inversores, empleadores y personas con talento excepcional, y retiró del nivel 1 a los empleadores e inversores.
3.1.1.3. Medidas para facilitar la recepción de estudiantes e investigadores y su movilidad dentro de la UE
Varios Estados miembros adoptaron medidas o presentaron propuestas para la modificación del régimen aplicado a los estudiantes (Austria, Bulgaria, España, Estonia, Francia, Hungría, Irlanda, Lituania, Luxemburgo, Polonia, Portugal y el Reino Unido) e investigadores (España, Lituania, Luxemburgo, Polonia).
En relación con los estudiantes, unos pocos Estados miembros (Irlanda, Estonia, Portugal) adoptaron medidas o modificaron los procedimientos para facilitar su entrada y permanencia mediante la simplificación de los procedimientos. Por ejemplo, Estonia introdujo una excepción en la Ley de extranjería, con efectos desde 1 octubre de 2010, que permite a los nacionales de terceros países que residan legalmente solicitar un permiso de residencia en la propia Estonia (en lugar de en una representación del país en el extranjero) para cursar estudios oficiales de maestría o de doctorado. Francia y Portugal también adoptaron medidas de orden académico para atraer a estudiantes nacionales de terceros países. Francia, por ejemplo, promovió el seguimiento de estudios franceses en el extranjero a través de CampusFrance. Portugal informó de sus planes de ampliación de las posibilidades de expedición de permisos de residencia temporal a los estudiantes que participen en un programa de estudios o una investigación. Luxemburgo continuó apoyando la recepción de estudiantes de terceros países mediante la financiación de programas de intercambio. Finlandia, por otra parte, implantó derechos de matrícula en diecinueve universidades para los nacionales de terceros países, pero al mismo tiempo tiene previsto establecer un sistema de becas.
Irlanda publicó un nuevo documento quinquenal de estrategia, bajo el título ‘Invertir en relaciones mundiales’, que establece como objetivo el aumento del número de estudiantes internacionales en los centros de enseñanza superior y en las escuelas de inglés para aumentar el impacto económico del sector de la enseñanza internacional de 300 millones de €, hasta llegar a 1200 millones de € en 2015.
En Estonia, se modificó el régimen legal aplicable a los permisos de residencia concedidos para cursar estudios, para participar en servicios de voluntariado en el marco de algún proyecto o programa para jóvenes reconocido por el Ministerio de Educación e Investigación. En España, se modificó la normativa aplicable a la admisión de extranjeros a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado, estableciéndose permisos de estancia y autorizándose a los correspondientes nacionales de terceros países a desempeñar una actividad remunerada, siempre que no impida la continuación de los estudios. Se facilita asimismo a los estudiantes de terceros países la participación en los programas de la UE dirigidos a promover la movilidad a la Unión y dentro de ella.
En Hungría, en el marco de la modificación de las condiciones de entrada, se exigió a los estudiantes que demuestren contar con suficientes recursos para ellos mismos y para los miembros de su familia.
Algunos Estados miembros (Austria, Francia, Irlanda, Lituania, Polonia y el Reino Unido) mencionaron diversas propuestas referidas a los estudiantes. Entre ellas cabe citar las relativas a la facilitación de la expedición de permisos de residencia para los estudiantes (Polonia), a la asignación al Comité Interdepartamental sobre Inmigración de Estudiantes de las competencias de examen del acceso al mercado de trabajo por los estudiantes de terceros países (Irlanda), al establecimiento previsto de una Oficina Mediterránea de la Juventud para promover la movilidad de
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los estudiantes (Francia), a la ampliación del círculo de personas que pueden obtener un permiso de residencia por razón de estudios (Lituania), y a la realización de una consulta sobre la reforma del “itinerario” para estudiantes, para proponer un sistema de uso más fácil para los estudiantes de buena fe y otro sistema que mantenga fuera a quienes puedan abusar de esta vía (Reino Unido).
En relación con los investigadores, se aplicaron (España) o se establecieron (Lituania) modificaciones normativas para facilitar la presentación de solicitudes por los investigadores que deseen entrar en esos Estados miembros. Las nuevas disposiciones establecen un ‘visado de investigación’, que implica la concesión de un permiso de residencia y de trabajo a los trabajadores que se dediquen a actividades de investigación y el reconocimiento de un régimen especial para los investigadores (España), y prevén la reducción a tres meses del plazo de tramitación de las solicitudes en el caso de los investigadores (Lituania). En Luxemburgo, la normativa sobre educación e investigación introducida en 2008 siguió mostrando sus efectos en la mejora de la situación de los investigadores de doctorado y posdoctorado. Luxemburgo estableció además unos indicadores estructurales para la gestión de los investigadores, que deben incluirse en los contratos que otorguen en 2011-2013 las instituciones de investigación y las universidades. Polonia siguió trabajando en la elaboración de las conclusiones definitivas para las actuaciones futuras en este ámbito. Entre ellas se encuentran la facilitación de la admisión de investigadores y el refuerzo del sistema de becas.
En relación con la transposición de la Directiva 2004/114/CE relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, Bulgaria presentó una propuesta de normativa que especifica los grupos de esas personas que tienen derecho de residencia con arreglo a la Directiva.
3.1.1.4. Garantizar que las políticas de migración temporal y circular no agravan el fenómeno de la fuga de cerebros
Varios Estados miembros (Alemania, Eslovenia, España, Estonia, Italia, el Reino Unido y Suecia) informaron de las medidas adoptadas para evitar o no agravar la fuga de cerebros. Tales medidas se refieren a la promoción de la transferencia de conocimientos mediante el ‘Programa de retorno de expertos’ (Alemania), a la facilitación del retorno de los nacionales de terceros países que han trabajado en el Estado miembro (España), a la ejecución de proyectos para aumentar el espíritu empresarial de los inmigrantes que retornan a África (Italia), a la mejora de la circulación de cerebros mediante la facilitación del retorno temporal (Suecia) y al mantenimiento de la Iniciativa de formación médica para ofrecer a los médicos especialistas de terceros países un periodo determinado de formación en el Estado miembro antes de retornar a su país de origen (Reino Unido).
En cuanto a los países sujetos a la fuga de cerebros, el Reino Unido elaboró una Lista de los países y profesiones expuestos a ese fenómeno, preparada por el Departamento de Desarrollo Internacional y basada en la lista de destinatarios de la ayuda preparada por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. Las medidas adoptadas en el Reino Unido se dirigieron fundamentalmente a las profesiones del sector sanitario.
En cuanto a los planes para combatir la fuga de cerebros, el Plan de Integración de los Inmigrantes 2011-2013 de Portugal prevé la creación de un grupo de trabajo para coordinar la asignación de becas con la necesidad de los países de origen a fin de limitar ese fenómeno.
En el ámbito de las campañas de sensibilización, dos Estados miembros (Estonia, Polonia) adoptaron medidas dirigidas a sus nacionales que deseen retornar de otros Estados miembros, para lo cual abrieron un sitio web de vacantes de trabajo (Estonia) y pusieron en marcha una campaña para facilitar a los nacionales información que les ayude a decidir sobre el retorno a su país de origen (Polonia).
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En lo que respecta a la migración temporal y circular,36 algunos Estados miembros (Bélgica, la República Checa, España, Italia, los Países Bajos y Polonia) adoptaron medidas o aprobaron en 2010 nuevas disposiciones para favorecerla. Entre esas medidas se encuentran las relativas al aumento de la cooperación con terceros países para aplicar los principios de la migración circular (República Checa), a la oferta de 9 224 contratos de temporada en los países de origen y la ejecución de proyectos de migración circular en el marco de acuerdos bilaterales (España), y a la fijación de una cuota de 4 000 trabajadores estacionales para alentar los programas de migración circular (Italia). Además, Italia y los Países Bajos aprobaron proyectos para promover esta modalidad de migración. Por ejemplo, en los Países Bajos, un proyecto piloto ofreció oportunidades de trabajo temporal a un pequeño grupo de inmigrantes de Indonesia y de Sudáfrica. También favoreció la mejora del puesto profesional o la creación de una empresa al retornar al país de origen. Polonia prorrogó, por tiempo indefinido, la posibilidad de los nacionales de terceros países de trabajar sin permiso durante un período de hasta 6 meses.
En relación con las medidas futuras, tres Estados miembros (República Checa, los Países Bajos, Suecia) previeron el desarrollo de la política de migración circular mediante actuaciones como la inclusión de la cooperación de terceros países en un nuevo texto legislativo (República Checa), la continuación de los proyectos piloto en terceros países (Países Bajos) y la elaboración de recomendaciones por el Comité de Migración Circular (Suecia). Además, en Rumania el proyecto de Estrategia nacional de inmigración para el período 2011-2014 prevé la fijación de cuotas para trabajadores migrantes temporales, ofreciendo a nacionales de terceros países la posibilidad de mejorar su experiencia laboral y de utilizarla luego en el país de origen a su retorno.
3.1.1.5. Mejorar el reconocimiento de las cualificaciones y el ajuste entre la oferta y la demanda de trabajo
Muchos Estados miembros (Alemania, Austria, Dinamarca, Eslovenia, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Portugal y Rumanía) adoptaron medidas en materia de reconocimiento de las cualificaciones y de ajuste entre la oferta y la demanda de trabajo.
En cuanto a lo primero, intervinieron en el proceso autoridades universitarias (Austria), Ministerios (España, Lituania), empleadores (España, Francia, Eslovenia), sindicatos (España), centros de información sobre reconocimiento de las cualificaciones (Malta) y organizaciones nacionales de cooperación internacional en la enseñanza superior (Países Bajos). En Italia, se ampliaron las competencias de los interlocutores sociales en este campo.
Cinco Estados miembros (Alemania, Eslovenia, Grecia, Letonia y Luxemburgo) elaboraron su propio proceso de reconocimiento de las cualificaciones. Por ejemplo, Alemania hizo públicos una serie de criterios uniformes que deben desarrollarse para mejorar la evaluación y el reconocimiento de las cualificaciones internacionales en un documento de referencia, y anunció un paquete de medidas normativas para 2011. En la misma Alemania, el Ministerio de Economía y Tecnología empezó a crear un portal para facilitar información sobre el reconocimiento de las cualificaciones adquiridas en el extranjero. Grecia transpuso la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de las cualificaciones profesionales, y preparó la implantación del Marco nacional de cualificaciones y su correspondencia con el marco europeo. Luxemburgo publicó un nuevo Reglamento sobre la organización del reconocimiento y la validación del aprendizaje previo (incluido el adquirido fuera del contexto escolar). En Eslovenia se adoptó la Ley de reconocimiento de las cualificaciones profesionales, que define un procedimiento uniforme para ese 36 La EMN también ha realizado un estudio sobre migración temporal y circular; véase http://www.emn.europa.eu en "EMN Studies."
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reconocimiento, en el caso de los nacionales de terceros países, en relación con las profesiones médicas y dentales. Rumanía aprobó el Protocolo modificativo del Acuerdo con Moldavia sobre el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y títulos científicos emitidos por las instituciones educativas en los Estados contratantes.
En relación con la mejora del reconocimiento de las cualificaciones en el futuro, Irlanda y Lituania proyectaron la constitución de un órgano competente en materia de cualificaciones (Irlanda) y la formulación de una política de recursos humanos que incluya una política nacional para el reconocimiento de las profesiones reguladas y la creación de una institución competente en la materia (Lituania).
Para ayudar a los nacionales de terceros países al reconocimiento de las cualificaciones, Italia y Portugal hicieron pública la información disponible, en el primer caso en forma de manual de ayuda (Italia) y en el segundo en forma de guía que resume el sistema nacional educativo y los procesos de reconocimiento académico y profesional (Portugal).
En cuanto al ajuste entre la oferta y la demanda de trabajo, en España se aplicaron los acuerdos bilaterales existentes sobre coordinación y gestión de los flujos migratorios, que incluyen instrumentos de ajuste en el sentido indicado. Además se crearon comités de coordinación para gestionar estos acuerdos.
Muchos Estados miembros (Alemania, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Irlanda, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia) informaron de los métodos y herramientas utilizados para analizar las necesidades y déficits del mercado de trabajo. Entre ellos cabe mencionar las listas de ocupaciones en las que hay estrangulamientos (Bélgica, Irlanda, España), las listas de vacantes (República Checa, Estonia, Grecia), los informes de empleadores y las encuestas realizadas por el Servicio Público de Empleo (Austria) y la realización de un pronóstico anual por el Ministerio de Trabajo y Economía sobre la estructura de la población activa (tendencias, estrangulamientos, demanda de trabajo) (Finlandia). Algunos mencionaron las partes interesadas intervinientes en los análisis del mercado de trabajo, esto es, empresas de trabajo temporal (Bulgaria, Eslovenia), agencias nacionales de empleo (Alemania, Estonia, Grecia, España, Luxemburgo, Hungría, los Países Bajos, Austria), organismos regionales de empleo (Dinamarca, España), grupos de expertos en futuras necesidades de cualificaciones (Irlanda), asociaciones empresariales y sindicatos (España), empleadores locales (España, Austria, Eslovenia, el Reino Unido), oficinas centrales de estadística (Polonia), institutos nacionales de investigación (Suecia) y comités consultivos (Reino Unido).
En lo que atañe a las medidas futuras, Grecia tiene previsto hacer una encuesta de ámbito nacional para trazar un “mapa” regional que recoja las características cuantitativas y cualitativas de la población inmigrante que resida o trabaje en el país. España se propone evaluar el mecanismo de ajuste entre la oferta y la demanda de trabajo para mejorar su flexibilidad, transparencia y adaptabilidad a la situación del mercado laboral, mientras que Malta prevé establecer un Comité del Mercado de Trabajo y de Déficit de Cualificaciones que realice análisis transparentes, independientes y basados en datos científicos de las necesidades y déficits del mercado de trabajo, identifique los factores fundamentales y elabore listas de déficits de cualificaciones. Polonia elaboró un proyecto de “Política migratoria nacional” para establecer un sistema eficaz para supervisar las necesidades y déficits del mercado de trabajo en el futuro. El proyecto de Estrategia nacional de inmigración 2011-2014 de Rumanía prevé la realización de evaluaciones anuales del mercado de trabajo nacional, para identificar déficits de mano de obra y fijar cuotas adecuadas.
Para garantizar la cobertura de la demanda de trabajo con trabajadores nacionales y de otros Estados miembros de la UE, Luxemburgo (donde el proceso legislativo se encuentra en curso) y el Reino
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Unido modificaron su sistema de inmigración laboral, estableciendo que las vacantes sean publicadas por el servicio público de empleo durante un período determinado.
Varios Estados miembros (Bulgaria, la República Checa, la República Eslovaca Letonia, Hungría y los Países Bajos) describieron los efectos de la crisis económica sobre las políticas nacionales de reconocimiento de las cualificaciones y de ajuste entre la oferta y la demanda de trabajo. Como ejemplo puede citarse la reducción del número de vacantes en los Estados miembros, bien como resultado del análisis del mercado de trabajo (República Checa, España, Letonia), bien como consecuencia de la expedición de menos permisos de trabajo (Bulgaria, Hungría, Letonia). Además, los Países Bajos establecieron 33 centros de movilidad para combatir los efectos de la crisis.
3.1.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado al tratar de la metodología, este apartado describe aspectos adicionales y complementarios de la evolución en materia de inmigración legal a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
La República Checa, España, Finlandia, Irlanda, Italia y Lituania confirmaron el impacto de la crisis económica sobre sus políticas de migración económica. Bulgaria y Finlandia redujeron la expedición de permisos de residencia, y Finlandia elevó las tasas aplicables.
Lituania, España y Suecia identificaron los principales sectores en los que los déficits de mano de obra eran cubiertos por nacionales de terceros países. Esos sectores eran los de construcción y reparación de buques (Lituania), transportes y servicios (Lituania), sanidad (España) y agricultura y silvicultura (Suecia).
Debido a la persistencia de los efectos de la crisis económica, la migración laboral fue un importante tema de debate en Alemania, Austria, la República Checa, España, Estonia, Finlandia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal y el Reino Unido. En Austria, los principales debates se centraron en la reforma propuesta del sistema de inmigración, que pasará a ser un sistema de puntos para los nacionales de terceros países cualificados y altamente cualificados. En Alemania se debatieron la integración de los inmigrantes y la falta de mano de obra cualificada y los posibles modos de facilitar el acceso de trabajadores extranjeros. El debate sobre la integración se vio impulsado por la publicación del libro Deutschland schafft sich ab (“Alemania acaba consigo misma”), según el cual la combinación del descenso de la tasa de natalidad y el crecimiento de los estratos sociales inferiores y de la inmigración procedente sobre todo de países musulmanes tendrá un efecto negativo en Alemania. Favorecieron asimismo el debate los análisis de los institutos de investigación económica y las advertencias de asociaciones industriales y empresariales acerca de la escasez de trabajadores cualificados. También hubo debates en Portugal sobre el establecimiento de cuotas para los inmigrantes laborales.
En Estonia, el debate más importante en el ámbito de la migración se refirió a la apertura del mercado de trabajo. El Manifiesto de los empleadores para 2011–2015 instó a la apertura de ese mercado a los nacionales de terceros países y a la reducción del salario mínimo fijado en la Ley de extranjería para los casos de admisión. En Lituania hubo un debate sobre el posible aumento de la emigración nacional como consecuencia de la apertura de los mercados de trabajo en Alemania y en Austria. En 2010 salieron del país 83 500 nacionales, casi cuatro veces más que en 2009. En Polonia, los debates también se centraron en la apertura de los mercados de trabajo de Alemania y de Austria en mayo de 2011. En Letonia, el eje del debate político correspondió a la política de admisión de trabajadores autónomos y de quienes invierten en la economía.
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La inmigración constituyó un importante tema de debate en las elecciones generales del Reino Unido, debido a la preocupación pública por la crisis económica y por el aumento del desempleo. Tras las elecciones, el debate se desplazó a los cambios introducidos por el nuevo Gobierno para reducir la migración neta, limitar la migración económica de nacionales de terceros países y minimizar los abusos en todas las “vías” migratorias.
En la República Checa, las ONG organizaron la jornada del “1 de marzo por los derechos de los inmigrantes” en protesta por la política migratoria excesivamente restrictiva en respuesta a los efectos de la crisis. También en los medios de comunicación y en la sociedad civil se debatió en la República Checa, Finlandia e Italia la explotación de los trabajadores de terceros países. En Finlandia se publicó un artículo en el que se describían abusos de los derechos de los trabajadores en las explotaciones de frambuesas de la zona oriental. Una serie de inspecciones realizadas por los servicios regionales competentes en materia de salud y seguridad en el trabajo revelaron que aproximadamente en la mitad de las explotaciones se infringían los derechos de los nacionales de terceros países que trabajaban en ellas. En Italia, Caritas y otras organizaciones denunciaron las condiciones de los inmigrantes dedicados a las tareas del campo, sobre todo como consecuencia de los sucesos producidos en Calabria, en los que fueron atacados por personas de nacionalidad italiana que no toleraban su presencia en la zona. Varias docenas de inmigrantes tuvieron que ser rescatados por la policía, que les trasladó temporalmente a otros lugares, algunos de ellos a centros de acogida.
En lo que respecta a la opinión pública sobre la migración, los nacionales de terceros países ocuparon el cuarto lugar, después del desempleo, la delincuencia y la pobreza, en una encuesta realizada en Italia sobre las preocupaciones de la población. Un informe de Eurispes de 201037 recogió específicamente la actitud de los italianos ante la inmigración. La opinión más generalizada fue que los inmigrantes realizan trabajos que los italianos no quieren hacer (86%), que contribuyen al crecimiento del país (60%) y que lo enriquecen culturalmente (59%), pero que también contribuyen al aumento de la tasa de delincuencia (64%).
3.1.3 Estadísticas clave
La Tabla 1 del ANEXO de estadísticas ofrece una visión de conjunto de los permisos de residencia expedidos en 2010, agrupándolos por motivos de expedición (estudios, actividades remuneradas y otras razones38). De los Estados miembros que proporcionaron dichos datos, los que expidieron más permisos en 2010 fueron Italia (326 000 hasta septiembre, incluido), Francia (189 500) y Alemania (125 978). Los Estados miembros que expidieron más permisos para realizar estudios fueron Francia (58 000 o el 30,6% del total), Alemania (42 775 o el 34%) y Suecia (14 188 o el 39,7%). Los que expidieron más permisos para realizar actividades remuneradas fueron Italia (200 500 hasta septiembre, incluido, o el 61,5%) y de nuevo Alemania (25 015 o el 19,9%) más Suecia (21 507 o el 60,3%). El número más elevado de permisos expedidos por ‘otras razones’ correspondió a Francia (114 500 o el 60,4%), Italia (113 000 o el 34,7%) y Alemania (58 188 o el 46,2%).
37 Eurispes, 22º informe sobre Italia 2010, Roma, 2010. Puede verse un resumen del informe en: http://www.eurispes.it/attachments/1095_Sintesi%20rapporto%20Italia%202010.pdf 38 En el grupo “Otras razones” se incluyen permisos concedidos por las demás razones, incluidas, entre otras, reagrupación familiar, las prácticas no remuneradas y los servicios de voluntariado. La agrupación de estos datos en una única columna se debe a las diferencias e incoherencias de su disponibilidad en el momento de publicar el presente informe.
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3.2 Reagrupación familiar En este apartado se describen las políticas y medidas emprendidas por los Estados miembros en materia de reagrupación familiar en 2010. En primer lugar, el apartado 3.2.1 ofrece una visión de conjunto de la evolución en lo que respecta al cumplimiento del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y del Programa de Estocolmo. El apartado 3.2.2 ofrece una visión de conjunto de la evolución adicional a escala nacional. El apartado 3.2.3 ofrece una visión de conjunto de las estadísticas disponibles sobre reagrupación familiar.
3.2.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
3.2.1.1. Regular más eficazmente la migración familiar Varios Estados miembros (Austria, Bélgica, Chipre, Eslovenia, España, Finlandia, Hungría, Letonia, el Reino Unido y Suecia) estudiaron o realizaron cambios en los regímenes existentes. Las modificaciones se refirieron a las condiciones exigidas para la reagrupación familiar, a las categorías de personas exentas del cumplimiento de esas condiciones y a los procedimientos para solicitar o renovar permisos de residencia en el marco de la reagrupación familiar. Para facilitar la integración de las familias reunidas, España adoptó medidas sobre la escolarización de los menores, incluida la mejora de la estimación de las plazas escolares necesarias. En Finlandia, como consecuencia de la sentencia en el asunto Metock, se modificó la Ley de extranjería para reconocer a los miembros de la familia de los ciudadanos de la UE que entren en Finlandia directamente de un tercer país el derecho a obtener una tarjeta de residencia como tales miembros de la familia, en lugar del permiso de residencia. En relación con la reagrupación familiar de los menores no acompañados solicitantes de asilo, se impuso además la condición formal de que fueran menores en la fecha en que se hubiera tomado la decisión relativa al permiso de residencia del miembro de la familia y se exigió que el reagrupante tenga permiso de residencia en la fecha en la que el asunto pase a estar pendiente de resolución.
Algunos Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Eslovenia, España, Letonia y Polonia) prepararon o adoptaron nuevas disposiciones para promover la integración de los nacionales de terceros países llegados con fines de reagrupación familiar. España concedió a las administraciones locales una financiación global de 1 millón de euros para el desarrollo de planes innovadores de integración en 2010. Esta financiación abarcó la adopción de medidas específicas para los nacionales de terceros países que lleguen para fines de reagrupación familiar. En su proyecto de Política migratoria nacional, Polonia previó el establecimiento de un Plan de Acción con medidas concretas para promover la integración de los miembros de la familia de los nacionales de terceros países. En Eslovenia, se derogó la disposición restrictiva que limitaba a un periodo máximo de tres años la ayuda para integración a los miembros de la familia de las personas beneficiarias de protección internacional. En Letonia, al modificar la Ley de Inmigración se estableció que el nacional de un tercer país cuyo padre o madre tenga nacionalidad letona podrá seguir residiendo en la República de Letonia aunque ese padre o madre haya fallecido.
En lo que respecta a las condiciones exigidas para la reagrupación familiar, Bélgica y Suecia pasaron a formar parte del grupo de Estados miembros que exigen que los reagrupantes aporten pruebas de percibir ingresos estables para ayudar a los miembros de su familia, así como de disponer de un alojamiento adecuado.
Algunos Estados miembros (Chipre, Eslovenia, Hungría y Suecia) eximieron de cumplir los requisitos para la reagrupación familiar a determinadas categorías de personas. Se trata, en concreto, de los beneficiarios de protección internacional (Hungría, Eslovenia, Suecia), de los menores (Finlandia, Suecia) y del personal de las empresas de “interés internacional” y los miembros de su familia (Chipre). En lo que respecta a las medidas futuras, Lituania propuso asimismo, en un
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proyecto de ley, facilitar las condiciones de reagrupación familiar para los estudiantes y para los propietarios y directivos de pequeñas y medianas empresas, sustituyendo el requisito general de haber residido durante dos años por la tenencia de un permiso de residencia temporal válido durante no menos de un año con expectativas razonables de obtener el derecho de residencia permanente.
Se introdujeron cambios adicionales en la normativa de Estonia, Grecia, España, Hungría y Suecia. Tales cambios se refirieron al reconocimiento de nuevos grupos con derecho a la reagrupación familiar (España, Eslovenia), a la limitación de los requisitos de quienes tienes ese derecho (España, Eslovenia), a la facilitación de las solicitudes de reagrupación familiar para los solicitantes de asilo que hayan visto rechazada tal solicitud y se encuentren en el territorio del Estado miembro (Suecia), al establecimiento de nuevas condiciones para la prueba de percepción de ingresos estables (Finlandia), a la exención de la obligación de obtener un permiso de residencia temporal durante dos años para ciertas categorías de cónyuges (Estonia) y a la introducción de nuevas condiciones para retirar el derecho de residencia a los miembros de la familia de nacionales de terceros países (Hungría). En Estonia se establecieron asimismo condiciones adicionales a las recogidas en la Directiva 2003/86/CE para obtener un permiso de residencia independiente. Además, en Grecia se reguló la residencia temporal de los miembros de la familia de nacionales de terceros países que recurran contra la decisión por la que se les deniegue el permiso de residencia hasta que recaiga resolución judicial.
Además de las modificaciones normativas, Bulgaria propuso la adopción de un procedimiento simplificado para la obtención de un permiso de residencia de larga duración con fines de reagrupación familiar y Rumanía preparó la modificación de la legislación de extranjería para transponer la Directiva 2003/86/CE. Letonia redujo de 90 a 30 días el plazo máximo para el examen de los documentos relativos a las solicitudes de permiso de residencia permanente presentadas por quienes tengan la nacionalidad letona, por quienes no tengan esa nacionalidad o por los hijos de nacionales de terceros países que tengan un permiso de residencia permanente.
En cuanto a los requisitos en materia lingüística, unos pocos Estados miembros (Francia, el Reino Unido y los Países Bajos) los ampliaron, mientras que otros (Italia, Austria) tienen previsto establecerlos en un futuro próximo. Francia, por ejemplo, estableció en 2010 acuerdos con otros 38 países para la evaluación de las competencias lingüísticas y de los conocimientos de francés con carácter previo a la admisión del cónyuge. Austria tiene previsto adoptar medidas de integración en materia lingüística, dirigidas principalmente a los miembros de la familia que traten de acogerse a la reagrupación familiar y que obligarán a los inmigrantes a poseer un nivel A1 de alemán. En Italia está previsto asimismo imponer requisitos en materia de integración social de los miembros de la familia que les obligarán a aprender italiano.
Unos pocos Estados miembros (Alemania, Bélgica, Finlandia) se refirieron a la necesidad de endurecer la lucha contra los matrimonios de complacencia. Bélgica, por ejemplo, presentó una propuesta legislativa para endurecer las condiciones actualmente aplicables a la reagrupación familiar, a fin de mejorar la lucha contra tales matrimonios. Debido a las elecciones nacionales, sin embargo, se pospuso su aprobación. También se produjeron cambios normativos en la República Eslovaca y en Finlandia que ampliaron la lista de motivos de denegación de las solicitudes cuando se aporta información errónea, incompleta o engañosa.
3.2.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado al tratar de la metodología, este apartado describe aspectos adicionales y complementarios de la evolución en materia de reagrupación familiar a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
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Francia, Alemania, Irlanda y Eslovenia modificaron la política y la normativa en materia de reagrupación familiar. En Francia, el proyecto de Ley de inmigración, integración y nacionalidad, actualmente en el Parlamento, prevé la introducción de un nuevo permiso de residencia temporal para facilitar la "vida privada y familiar" de los cónyuges de titulares de permisos de residencia expedidos sobre la base de la Directiva 2009/50/CE. Además, establece que los permisos para los "empleados destacados en comisión de servicio" o las "tarjetas azules" de la UE tendrán el mismo período de validez que el contrato de trabajo. En Alemania, el Gobierno presentó un proyecto de ley para combatir los matrimonios forzados y proteger a las víctimas de los mismos que incluye su retorno independiente, cuando sean nacionales de terceros países, y la ampliación de la duración mínima necesaria del matrimonio. En Irlanda, se prorrogaron por un período adicional de tres años los programas actualmente existentes por los que se permite la estancia de los padres no irlandeses de hijos nacidos en Irlanda. Eslovenia siguió preparando una propuesta de Código de la familia que amplía la definición de miembro de la familia y el derecho a la adopción.
En cuanto a los debates políticos, en Finlandia y Eslovenia se mantuvo un amplio debate sobre la posible ampliación del ámbito de aplicación de la normativa nacional sobre reagrupación familiar a los miembros de la familia extensa. En Finlandia, esta cuestión sigue debatiéndose en el Parlamento después de un informe presentado por el Ministerio del Interior, mientras que en Eslovenia la adopción de la nueva Ley de extranjería ampliará de hecho el ámbito de los miembros de la familia con derecho a establecerse en el país En Suecia, se debatió la adopción de nuevas disposiciones sobre la inmigración de los miembros de la familia.
Alemania, Bélgica, España, Irlanda, Italia, los Países Bajos y Portugal informaron de algunas sentencias dictadas en materia de reagrupación familiar en 2010. En Bélgica, el Consejo de Estado rechazó la imposición de la carga de la prueba de la existencia de una ‘relación estable’ como requisito adicional para la reagrupación familiar, aboliéndolo como tal. En Alemania, el Tribunal Administrativo Federal declaró en una sentencia que la prueba de las capacidades lingüísticas del cónyuge, introducida en 2007, no va contra la protección del matrimonio y de la familia prevista en la Ley Fundamental y en el Derecho de la UE. Irlanda informó de tres sentencias, en una de las cuales se confirmó que basta en general con la prueba de la existencia de un matrimonio válido a los efectos de la reagrupación familiar en virtud de la Ley de refugiados, mientras que en las otras dos se aceptó el requisito de empleo a los efectos de lo previsto en la Directiva de libre circulación, en relación con la solicitud de un permiso de residencia para una estancia de más de tres meses. En Italia, el Tribunal de Casación declaró que las “razones importantes” en virtud de las cuales, de conformidad con la normativa sobre inmigración, el tribunal de menores puede autorizar la entrada y residencia de la familia durante un período determinado no deben entenderse referidas sólo a las “situaciones de urgencia o las circunstancias contingentes excepcionales estrechamente ligadas a la salud” de los menores, sino que deben interpretarse de manera más amplia. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea declaró que la distinción hecha por los Países Bajos entre formación familiar (situación en la que los lazos familiares se establecen en el momento en que la persona principal adquiere su residencia principal en los Países Bajos) y reagrupación familiar (situación en la que los lazos familiares se han establecido fuera de los Países Bajos y cuando la persona principal no tenía su residencia principal en ellos) está en conflicto con la Directiva sobre el derecho a la reagrupación familiar. Al mismo tiempo, el Consejo de Ministros trató de endurecer el régimen de reagrupación familiar, exigiendo un nivel de cualificación educativa que garantice una integración eficaz. En Portugal, una sentencia del Tribunal Administrativo Central examinó el régimen jurídico de los nacionales de terceros países en lo que respecta a las normas de admisión, en general, y a los derechos que se reconocen a los extranjeros en virtud de ellas. En España, una sentencia del Tribunal Supremo reconoció que todos los nacionales de terceros países que tengan hijos españoles, independientemente de su lugar de origen, tienen el mismo derecho a entrar, residir y viajar libremente en España, siempre que cumplan los restantes requisitos.
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3.2.3 Estadísticas clave Algunos Estados miembros aportaron datos sobre la reagrupación familiar (Alemania, Bélgica, Bulgaria, Chipre, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia y Portugal). De ellos, España (100 620)39, Italia (89 900) 40 y Francia (83 500) expidieron el mayor número de primeros permisos de residencia por razones familiares, mientras que Malta (18), Irlanda (298) y Lituania (639) expidieron el menor número.
3.3 Otros tipos de migración legal En relación con los otros tipos de migración legal, este apartado resume primero las medidas adoptadas a escala de la UE, con arreglo al Pacto Europeo y el Programa de Estocolmo (apartado 3.3.1). El apartado 3.3.2 expone después la evolución adicional a escala nacional en 2010.
3.3.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
3.3.1.1. Reforzar la información mutua sobre migración La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia) compartieron e intercambiaron información sobre migración bajo diferentes formas. Muchos Estados miembros (Austria, la República Checa, Chipre, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, Portugal y el Reino Unido) hicieron referencia a la Red Europea de Migración (EMN) como método para compartir y difundir la información; concretamente, Hungría y Portugal mencionaron la creación de su nuevo sitio web nacional de la EMN y Chipre informó de la creación en 2010 del punto de contacto nacional de la EMN y de la red nacional. Chipre, Letonia y Lituania mencionaron específicamente el valor añadido del sistema de consultas ad hoc de la EMN41 como medio para obtener información en un plazo relativamente corto. Varios Estados miembros aludieron también específicamente al uso de otras plataformas y redes (UE) existentes, como EURES (Bulgaria, Polonia), Eurostat (República Checa, la República Eslovaca, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido), FRONTEX42 (Bulgaria, la República Checa, la República Eslovaca, Polonia), el ICMPD43 (Bulgaria, la República Checa, Polonia), la ICOnet44 (República Eslovaca, Irlanda, Polonia), la GDISC45 (República Checa, los Países Bajos, el Reino Unido) y el Mecanismo de Información Mutua46 (Países Bajos). Lituania se refirió al intercambio de información con organizaciones internacionales, como la OIM y el ACNUR. Unos pocos Estados miembros (Dinamarca, Francia, Austria) mantuvieron un intercambio continuo de información y cooperación con otros Estados miembros mediante contactos bilaterales. Francia estableció una cooperación concreta para reforzar la información mutua con Alemania, Italia y el 39 Se concedieron 42 767 primeros permisos de residencia por razones familiares a nacionales de terceros países que acompañaban a un ciudadano de la UE, y 57 853 a nacionales de terceros países que acompañaban a un ciudadano no de la UE. 40 Datos provisionales hasta septiembre de 2010. 41 Véase http://www.emn.europa.eu en "EMN Ad-Hoc Queries." 42 Análisis de riesgos de FRONTEX. 43 International Centre for Migration Policy Development. 44 Red segura de información y coordinación en Internet para los servicios de gestión de la migración de los Estados miembros, establecida mediante Decisión del Consejo 2005/267/CE, DO 2005 L 83, p. 48. 45 Conferencia de Directores Generales de Servicios de Inmigración 46 Mecanismo de Información Mutua sobre las medidas de los Estados miembros en materia de asilo e inmigración, establecido por la Decisión 2006/688/CE del Consejo, DO L 283, de 14.10.2006, p. 40–43.
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Reino Unido, especialmente en el ámbito de la vigilancia del mar (Italia), la migración irregular en la zona de Calais (Reino Unido) y otras cuestiones (Alemania).
Lituania, Polonia y Finlandia intercambiaron información a escala regional, Finlandia en el marco del Consejo Nórdico de Ministros, y Lituania y Polonia en el marco del Consejo de Estados del Mar Báltico. La República Eslovaca intercambió información a escala multilateral sobre migración irregular con Hungría, Polonia y Ucrania.
En cuanto a otras medidas, Polonia celebró un acuerdo con el Servicio de Guardia de Fronteras de Ucrania para establecer, entre otras prioridades, una cooperación en el ámbito de las actividades de análisis. Polonia recomendó, en su proyecto de Política migratoria nacional, intensificar el proceso de cooperación con otros Estados miembros para compartir información.
3.3.1.2. Mejorar la información sobre las posibilidades y condiciones de la migración legal Casi todos los Estados miembros facilitaron información sobre las posibilidades y condiciones de la migración legal. Esta información puede consultarse principalmente en los sitios web de Ministerios o agencias de empleo (Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Suecia), en folletos específicos publicados en diferentes lenguas (Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, Chipre, Eslovenia, Luxemburgo, Malta, Polonia) o en otros medios (Austria, el Reino Unido).
Además, siete Estados miembros (Bulgaria, la República Eslovaca, Estonia, Francia, Italia, los Países Bajos y Polonia) utilizaron sus embajadas en el extranjero para informar a los nacionales de terceros países que pensaban emigrar. Francia mencionó asimismo la presencia de la Oficina Francesa de Migración e Integración en varios países de origen y el suministro de información por su parte a los trabajadores fijos o de temporada. Además, Italia destacó la importancia de las autoridades y las ONG de terceros países para multiplicar la información facilitada por las autoridades nacionales.
Cinco Estados miembros (Estonia, Francia, Polonia, el Reino Unido y Suecia) mencionaron el suministro de información específica a los estudiantes nacionales de terceros países, en el caso de Estonia y Polonia a través de los sitios web de las universidades y en el caso de Suecia a través de páginas web específicas. También Francia destacó la función de CampusFrance, presente en 89 países. El Reino Unido se sirvió de su personal exterior para informar en ferias de estudiantes y en conferencias y aumentar la sensibilización sobre los requisitos que impone en materia de inmigración.
Tres Estados miembros (Bulgaria, la República Checa, la República Eslovaca) pusieron de relieve el importante papel de los centros de información y de integración que suministran información a los nacionales de terceros países recién llegados.
En cuanto a las medidas concretas adoptadas en 2010, Francia estableció y los Países Bajos mejoraron el portal para el suministro de información sobre la migración legal de forma unificada. Estonia, Portugal y Finlandia establecieron o desarrollaron nuevos sitios web para informar a sus nacionales en la diáspora alentándoles a retornar (Estonia), facilitándoles la renovación y expedición de permisos de residencia (Portugal) y simplificando la información por categorías de migrantes (Finlandia). Finlandia también mencionó la reforma en curso del servicio en línea del Banco de Información para apoyar la integración de los inmigrantes informándoles de la sociedad finlandesa y de sus servicios en 15 lenguas desde la perspectiva del usuario inmigrante. Estos servicios se dirigen a tres grupos principales, a saber, los inmigrantes residentes en Finlandia, las autoridades de inmigración y los nacionales de terceros países que planean emigrar a Finlandia. Hungría y Suecia establecieron nuevos sistemas en línea para la solicitud y administración de
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visados, que permiten a los solicitantes comprobar en línea sus solicitudes. Luxemburgo continuó con el proyecto ‘Migra correctamente informado’ en Cabo Verde, dirigido a informar mejor a los caboverdianos sobre las posibilidades y limitaciones de la emigración.47 En los Países Bajos, el Servicio de Inmigración y Naturalización mantuvo una estrecha cooperación con el Ministerio de Asuntos Exteriores para mejorar la coherencia de la información proporcionada por las embajadas y consulados del país.
Seis Estados miembros (Bélgica, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido y Rumanía) se refirieron a la adopción de medidas futuras. Éstas conciernen a la implantación de un nuevo sitio web con información más fácilmente accesible sobre las posibilidades de migración legal en 2011 (Bélgica), a la mejora y armonización de la información sobre inmigración publicada en diferentes sitios web (Luxemburgo), al desarrollo de un sitio web del Servicio de Inmigración y Naturalización muy centrada en los clientes (Países Bajos), a la organización de campañas informativas sobre cuestiones relativas a la migración laboral en los principales países de origen (Polonia, Rumanía), a la publicación de una guía para trabajadores nacionales de terceros países (Rumanía) y a la creación de un portal único para mejorar la calidad de la información facilitada a los solicitantes de visado (Reino Unido).
España modificó su política de información por efecto de la crisis económica, con el fin de evitar la creación de falsas expectativas en la información facilitada a nacionales de terceros países y prevenir la migración irregular.
Varios Estados miembros (Austria, Chipre, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Finlandia, Grecia, Irlanda, Lituania, los Países Bajos, Rumanía y Suecia) contribuyeron al portal de la Inmigración de la UE. España indicó además que los dos sitios web más importantes con información sobre admisión, procedimientos, empleo y contratación, gestionados por el Ministerio de Trabajo e Inmigración, se vincularán a ese portal una vez establecido.
3.3.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado al tratar de la metodología, este apartado describe aspectos adicionales y complementarios de la evolución en materia de migración legal de otros tipos a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
Bulgaria, Finlandia y Lituania presentaron propuestas para promover el retorno de los nacionales emigrados. En Bulgaria, se está elaborando una nueva ley referente a los miembros de la diáspora, que permitirá a las personas de origen búlgaro (pero sin esta nacionalidad) obtener un visado de entrada y residencia múltiple mediante un procedimiento simplificado con exención del pago de las tasas. Finlandia presentó una propuesta por la que se establece un sistema de repatriación de los finlandeses ingrios. Lituania elaboró la estrategia “Lituania global” para mantener vínculos con los miembros de la diáspora y alentarles a retornar finalmente al país.
En Irlanda y en los Países Bajos entraron en vigor nuevos regímenes de residencia por razones religiosas. Las personas a quienes se conceda permiso para entrar en Irlanda como ministros religiosos (o como voluntarios laicos) a partir del 1 enero de 2011 podrán permanecer en el país durante un máximo de tres años. En previsión de la aplicación en los Países Bajos de la Ley de Política Migratoria Moderna, se creó un proyecto piloto sobre la estancia por razones religiosas.
47 Este proyecto se completó a finales de 2010.
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En Estonia, Letonia, los Países Bajos, Polonia y España, se modificaron los procedimientos y la normativa del permiso de residencia. Estonia, por ejemplo, comenzó a emitir tarjetas de identificación digital a sus nacionales y a los nacionales de terceros países residentes legalmente e introdujo varios cambios jurídicos y técnicos para emitir desde 2011 tarjetas de permiso de residencia En Letonia, se modificó la Ley de inmigración de forma que una institución pública o un órgano judicial pueda invitar a un nacional de un tercer país que no disponga de carta de invitación. Además, se regularon las condiciones financieras de las solicitudes de permiso de residencia y las competencias territoriales de las misiones diplomáticas y consulares en materia de expedición de visados. En los Países Bajos se decidió no seguir concediendo el permiso de residencia para tratamiento médico a los nacionales de terceros países que no cumplan todas las condiciones para obtenerlo, sino un “aplazamiento de la partida” durante un periodo máximo de un año. Además, se eliminó la posibilidad de doble nacionalidad de quienes disfruten de permiso de residencia y tengan su residencia principal en el país desde los 4 años de edad: si optan por la nacionalidad neerlandesa, deben renunciar a su nacionalidad original. En Polonia, entró en vigor la modificación de la Ley de promoción del empleo y de las instituciones del mercado de trabajo, que permite a las organizaciones que emplean nacionales de terceros países y que se enfrenta con dificultades financieras temporales reducir las horas de trabajo y, como resultado, la remuneración. España aclaró las condiciones de renovación del permiso de residencia de larga duración y la documentación exigida a los canadienses jóvenes que lleguen al país para obtener experiencia profesional o aprender la lengua.
Portugal y el Reino Unido contribuyeron a la mejora de los intercambios de información y al acceso a ésta. Portugal inauguró un servicio de asistencia a los inmigrantes en la región de Lisboa, abrió sitios web con información sobre inmigración y asilo, y estableció líneas telefónicas de ayuda. Además, inauguró un portal con estadísticas de inmigración, SEFSTAT, que pone a disposición del público información detallada sobre los inmigrantes. En él se indica, por ejemplo, la distribución de la población extranjera por términos municipales, para ayudar a las políticas migratorias a escala local. El Reino Unido creó el Observatorio de las Migraciones, para la realización de análisis independientes, autorizados y basados en datos científicos de la migración y los inmigrantes en el país.
Se produjeron debates sobre la migración legal en Austria, la República Checa, Finlandia, Portugal y Suecia. En Austria estuvieron motivados por la iniciativa de exigir a los inmigrantes conocimientos previos de alemán.
En la República Checa, los debates se centraron en el proyecto de ampliación del ámbito del seguro de enfermedad para los nacionales de terceros países. Por su parte, el Ministro del Interior criticó la lentitud del procedimiento para la ampliación de los visados Schengen para turistas.
En Portugal, el debate en los medios de comunicación y en la sociedad civil se centró en el Reglamento sobre formación avanzada, dada la oposición de algunos partidos políticos a la obligación que en él se impone a los solicitantes de becas de doctorado de tener residencia permanente o residencia de larga duración en el país. Se presentó al Parlamento un informe, acompañado del correspondiente proyecto de resolución, que fue muy divulgada en los medios y que recomendaba a la Administración que en la adjudicación de las becas para investigación predominen los criterios científicos y los méritos del solicitante, en lugar de criterios discriminatorios y xenófobos.
3.4 Integración Este apartado resume las acciones emprendidas en materia de integración en 2010. El apartado 3.4.1 recoge la evolución producida desde la perspectiva del cumplimiento de los compromisos del Pacto y el Programa de Estocolmo. El apartado 3.4.2 ofrece una visión de conjunto de la evolución adicional a escala nacional.
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3.4.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
3.4.1.1. Promover una integración armoniosa con arreglo a los principios comunes básicos Varios Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Estonia, Francia, Grecia, Irlanda Luxemburgo, Portugal y Suecia) informaron de su política en esta materia o, en su caso, de la modificación de la misma. En este sentido, se establecieron nuevas estrategias de integración (Austria, Portugal), se modificó la normativa al respecto (Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Luxemburgo, Polonia, Suecia), se publicó un nuevo documento estratégico sobre la materia (Bélgica) o se adoptó un nuevo programa nacional sobre integración (Alemania, Chipre, Luxemburgo), se introdujeron cambios organizativos (Austria, Bélgica, la República Eslovaca, Grecia, Luxemburgo) y se establecieron nuevas iniciativas de financiación (Irlanda).
Entre los cambios normativos, se reconoció el derecho de sufragio activo y pasivo a determinadas categorías de nacionales de terceros países residentes legalmente (Grecia, España), a los nacionales de terceros países de origen griego (Grecia) y a los nacionales de terceros países que tuvieran un período mínimo de residencia legal de cinco años (Luxemburgo), se facilitó la naturalización de los nacionales de terceros países que hayan prestado servicios “excepcionales “ al país (Francia), se establecieron nuevos requisitos relativos al cumplimiento del contrato de integración en caso de renovación del permiso de residencia temporal y relativos a la firma de la ‘Carta de los derechos y obligaciones de los nacionales’ en caso de naturalización (Francia), se reconoció la adquisición de la nacionalidad por nacimiento para los inmigrantes de tercera generación y, en ciertas condiciones, para los de segunda generación (Grecia), se definieron las modalidades de aplicación de los contratos de admisión e integración (Luxemburgo), se establecieron nuevos requisitos para demostrar el conocimiento acreditado de la lengua que se exige para obtener un permiso de residencia o de asentamiento (Polonia), se reguló la participación institucionalizada de los nacionales de terceros países en la vida pública a escala municipal con la creación de un Consejo de Integración de los Inmigrantes en cada municipio (Grecia), se establecieron nuevos modelos de integración (Finlandia) y se planeó su introducción (Suecia). En Irlanda, se presentaron nuevas iniciativas de financiación centradas en la promoción de la integración a través del deporte. En Dinamarca, se dictaron nuevas disposiciones que subrayan la responsabilidad de los nacionales de terceros países en cuanto a su proceso de integración, aunque reconociendo también la necesidad de un firme compromiso de la sociedad de acogida.
Otros Estados miembros (Finlandia, Grecia, Letonia, Malta, Polonia y el Reino Unido) modificaron su política existente. Por ejemplo, Malta modificó la normativa sobre el estatuto de los nacionales de terceros países que tienen permiso de residencia de larga duración, para lo cual transpuso la Directiva 2003/109/CE, y adoptó nuevas medidas de integración vinculadas a la adquisición de tal estatuto. Para facilitar el acceso de los nacionales de terceros países al estatuto de residentes de larga duración, Grecia simplificó el procedimiento para la obtención del certificado de conocimiento de la lengua griega y redujo las tasas correspondientes. Finlandia propuso una modificación de la Ley de nacionalidad para facilitar el acceso a la nacionalidad de las personas que demuestren dominio suficiente de una de las lenguas nacionales. Letonia y Polonia modificaron su legislación para definir mejor el acceso a la educación de diferentes categorías de nacionales de terceros países y establecer cursos compensatorios para ellos en los centros escolares (Polonia). En el Reino Unido se suprimió el Fondo para Absorber el Impacto de la Inmigración, creado por el anterior Gobierno, y se confió a las administraciones locales responsables la financiación de los proyectos.
En otros ámbitos, la República Checa publicó el ‘Informe anual sobre la aplicación de la Estrategia nacional para la integración de los inmigrantes’, Estonia introdujo un programa gratuito de
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iniciación para los nacionales de terceros países recién llegados y estableció normas sobre la educación y la cultura de las minorías étnicas en la nueva Ley de enseñanza secundaria de primero y segundo ciclos, y Austria puso en marcha el “Plan de acción nacional sobre la integración”, que define los principios y objetivos de la política nacional en este ámbito.
Varios Estados miembros (Austria, Bélgica, Bulgaria, Eslovenia, España, Irlanda, Italia, Lituania, Polonia y Rumanía) previeron cambios en su política de integración. En concreto, se anunció una nueva Ley de integración (Bélgica - Flandes), prevista para 2011; se elaboró una nueva Estrategia nacional en materia de migración, asilo e integración y se crearon foros nacionales para la integración (Bulgaria); se aprobaron nuevas iniciativas de financiación (Irlanda); se establecieron acuerdos de integración o se modificaron los existentes (Austria, Alemania, Italia, donde se iniciaron con carácter experimental en la región de Véneto); se examinó la posible creación de una institución coordinadora de la integración de los nacionales de terceros países (Lituania); se suavizó la normativa para facilitar la estancia de los nacionales de terceros países residentes legalmente que ejerzan una influencia positiva en materia de integración (Polonia); se ampliaron las categorías de nacionales de terceros países que pueden participar en los programas de integración (Polonia); se mejoró su acceso a una vivienda (Polonia); se reforzaron las actividades de integración de los nacionales de terceros países, al mismo tiempo que se crearon centros de información sobre la integración (Rumanía), y se facilitó el acceso de estudiantes nacionales de terceros países a las universidades españolas (España). Lituania previó asimismo la aplicación futura del Convenio del Consejo de Europa sobre participación de los nacionales de terceros países en la vida pública a escala local, mientras que, en Eslovenia, la prevista modificación del Reglamento sobre integración en 2011 pretende ampliar el alcance de los beneficiarios de cursos gratuitos de idiomas.
La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) adoptaron medidas para facilitar a los inmigrantes el acceso al aprendizaje de la lengua del país de acogida y al conocimiento de su historia y su cultura. Estonia empezó a impartir cursos gratuitos de idiomas a los desempleados y a los inmigrantes nacionales de terceros países con baja remuneración, además de los programas y cursos de iniciación para presentarse a los exámenes de adquisición de la nacionalidad. Entre las medidas innovadoras, Bulgaria e Irlanda establecieron programas regionales. Éstos adoptan la forma de equipos móviles que imparten cursos de idiomas y de integración cívica en las regiones con un número limitado de nacionales de terceros países (Bulgaria), o de voluntarios locales que dan clases de inglés (Irlanda). Italia exigió la superación de una prueba de italiano para conceder permisos de residencia de larga duración. En los Países Bajos, se estableció en septiembre de 2010 la ‘Casa de la democracia y el Estado de Derecho’ para aumentar los conocimientos de la gente y su participación en la democracia, especialmente en el caso de determinados grupos, como los nacionales de terceros países que participan en programas de integración cívica. Desde 1 enero de 2011, los nacionales de terceros países que deseen instalarse de forma permanente en los Países Bajos deberán demostrar que cumplen los requisitos de integración cívica, a menos que estén exentos.
En cuanto a la orientación cívica, Suecia adoptó una nueva normativa que garantiza la impartición de un mínimo de 60 horas sobre esta materia a los nacionales de terceros países recién llegados. Del mismo modo, Alemania se propone ampliar sus cursos de orientación de 45 a 60 horas.
Muchos Estados miembros (Alemania, Austria, Chipre, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Francia, Grecia, Hungría, Luxemburgo, Letonia, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) hicieron mención también de diversos servicios de asistencia, programas o proyectos para mejorar el acceso de los inmigrantes al empleo,
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incluidas actividades de formación lingüística relacionadas con el trabajo (Alemania, Austria, Eslovenia), de preparación para el empleo (Estonia, España, Polonia, Suecia la República Eslovaca), de apoyo social y formación (Chipre, Malta, la República Eslovaca), de integración en el área de trabajo (Países Bajos), de información sobre las posibilidades de trabajo (Grecia, Hungría), de modificación de la Ley de inmigración para conceder a los alumnos el derecho a continuar su estancia al acabar los estudios con fines de empleo sin tener que volver a su país de origen (Letonia)48, de promoción del espíritu empresarial entre los inmigrantes (Portugal), de asesoramiento (Polonia, Rumanía) y de acceso de los refugiados al empleo (Grecia, el Reino Unido). En Austria, por ejemplo, se estableció una nueva “Habibi – Casa de educación e integración profesional” como ventanilla única para la integración laboral de los inmigrantes. En Francia se firmó un amplio acuerdo plurianual para facilitar la orientación profesional de los nacionales de terceros países que hayan firmado el ‘contrato de acogida e integración’ y acortar el tiempo para acceder a un empleo. En él se prevé la adaptación de los servicios ofrecidos por el Servicio Público de Empleo a los nacionales de terceros países recién llegados, la definición de los servicios prestados a los inmigrantes durante los primeros cinco años y la prevención de la discriminación en dicho Servicio y a escala local. En Luxemburgo, en el marco de la reforma propuesta de la Agencia de Administración del Empleo, se ofrecen los servicios de ésta a los nacionales de terceros países legalmente establecidos (y que tienen la perspectiva de permanecer más tiempo) y a los miembros de su familia.
Varios Estados miembros (Alemania, Chipre, la República Eslovaca, España, Estonia, Grecia, los Países Bajos, Portugal y el Reino Unido) informaron de la adopción de medidas para facilitar el acceso de los inmigrantes a los servicios públicos y sociales. La mayor parte de esas medidas subrayan la función de los municipios (Grecia), de los centros locales de integración e información (República Eslovaca, Países Bajos, Portugal) y de los trabajadores sociales (Hungría). Estonia empezó a prestar en los municipios un servicio personal de apoyo a los nacionales de terceros países recién llegados.
Asimismo, varios Estados miembros (Chipre, la República Eslovaca, España, Estonia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Polonia, el Reino Unido) señalaron que estas actividades, proyectos y programas recibieron fondos del Fondo Europeo para la Integración o el Fondo Social Europeo (Alemania, Grecia, el Reino Unido) o del Fondo Europeo para los Refugiados (Grecia, Polonia, el Reino Unido).
3.4.1.2. Promover el intercambio de información sobre mejores prácticas en materia de acogida e integración
La mayoría de los Estados miembros mencionaron su participación en los respectivos puntos de contacto nacionales para la integración, en el sitio web europeo de Integración y en el Foro Europeo para la Integración. Algunos también contribuyeron a la preparación de la Conferencia de expertos sobre los módulos europeos de integración organizada por la Presidencia belga de la UE en diciembre de 2010. Esta Conferencia supuso un primer paso en la elaboración y uso de los Módulos Europeos de Integración y trató de conseguir una interpretación compartida de la terminología usada y de aclarar el concepto de los ‘módulos’ mediante la presentación de experiencias prácticas en diferentes Estados miembros.
48 En virtud de la modificación de la Ley de inmigración se cambió el procedimiento de admisión, permitiéndose a alumnos que hayan finalizado sus estudios solicitar un nuevo permiso de residencia directamente en la Oficina de Nacionalidad y Asuntos Migratorios de Letonia, en lugar de tener que volver a su país de origen y presentar la solicitud en la embajada letona.
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Además, varios Estados miembros hicieron referencia a la creación de grupos de trabajo o a la introducción de cambios estructurales a escala nacional entre los agentes intervinientes en las políticas de integración (Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Eslovaca, Eslovenia, Hungría, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia), a la mejora (Austria, Dinamarca, Eslovenia, Irlanda, Letonia, Portugal) o la puesta en marcha (Grecia) de sitios web con información sobre cuestiones de integración, a la creación de un portal de Internet con el mismo fin (Grecia), al establecimiento de vías de financiación específicas para la transferencia de conocimientos especializados y de buenas prácticas (España), a la investigación sobre buenas prácticas en materia de igualdad de trato de las trabajadoras inmigrantes (Grecia), a la organización de conferencias temáticas sobre intercambio de buenas prácticas (España, Estonia, Luxemburgo), a la consulta de expertos nacionales e internacionales en integración para identificar buenas prácticas (Austria), a la publicación de un Compendio de casos de éxito en la implementación de planes locales de sensibilización en igualdad de trato y no discriminación (España) y a la publicación de boletines sobre temas de integración para facilitar el diálogo y el intercambio de buenas prácticas (Suecia).
En Dinamarca, se puso en marcha en 2010 la campaña “Necesitamos a todos los jóvenes”, en la que se emplearon modelos de rol para inducir a los jóvenes inmigrantes a mejorar su rendimiento en los estudios y en los lugares de trabajo.
Varios Estados miembros (España, Irlanda, los Países Bajos, Portugal, Suecia) elaboraron conjuntamente un Decálogo de ciudadanía, tolerancia y diálogo que resume principios comunes de convivencia para promover un discurso europeo de tolerancia, basado en la armonía y el respeto, en el reconocimiento de las diferencias, y en la construcción de una ciudadanía europea ajena a toda forma de racismo y xenofobia. En su desarrollo participaron representantes de la administración nacional, regional y local, medios de comunicación, ONG, sindicatos, universidades y empresas.
3.4.1.3. Incorporar las cuestiones de integración de forma general en todos los ámbitos de las políticas pertinentes
La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) informaron de los enfoques o medidas adoptados para incorporar las cuestiones de integración de forma general en todos los ámbitos de las políticas pertinentes. Muchos de esos Estados miembros (Alemania, Austria, Chipre, Grecia, la República Eslovaca, España, Finlandia, Luxemburgo, los Países Bajos y Rumanía) incorporaron los objetivos de integración en otros ámbitos de las políticas sectoriales, como la educación, el empleo, la infancia y adolescencia, el género, la vivienda, el bienestar social, los servicios de salud y la política fiscal. La República Checa, Luxemburgo y el Reino Unido organizaron reuniones conjuntas periódicas con representantes de otros Ministerios para diseñar (Luxemburgo) o aplicar (República Checa, Luxemburgo) su estrategia nacional de integración o garantizar que en la elaboración de otras políticas se tienen en cuenta la atención de las necesidades de los refugiados, el uso de los servicios públicos y las cuestiones de integración (Reino Unido). A comienzos de 2010, inició sus actividades en Estonia el Comité Directivo del Plan de integración 2008-2013, para mejorar la incorporación de las cuestiones de integración en las competencias de otros organismos públicos. Portugal y Suecia pusieron de relieve que su estrategia de integración nacional abarcaba otros ámbitos de las políticas, como la educación, el empleo, la sanidad, la vivienda y la cultura. En cuanto a los enfoques adoptados por otros Estados miembros, Italia mencionó el ‘Plan interministerial para la integración en seguridad: Identidad y encuentro’, adoptado en junio de 2010, que ilustra la importancia cada vez mayor concedida a la integración y a su lugar en otros ámbitos de las políticas. Letonia hizo referencia a los avances de la ‘Política de integración en la sociedad 2010-2016’, que prevé la participación de las administraciones central y municipal. Hungría hizo constar que, en ausencia de una ley de integración, se repartía en distintas disposiciones la regulación de la integración.
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3.4.1.4. Mejorar las consultas y la participación de la sociedad civil La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) mencionaron la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la formulación de las políticas y en las medidas de integración. A tal fin, se consultó a las organizaciones de la sociedad civil para la elaboración (Alemania, Austria, Chipre, Dinamarca, España, Letonia, Luxemburgo, Polonia, Portugal, Rumanía) y aplicación (Alemania, la República Checa, Dinamarca, la República Eslovaca, Estonia) de planes de integración nacional, se promovió la participación de las organizaciones de la sociedad civil en audiencias y en iniciativas de la Administración (Bulgaria, España, Finlandia, Grecia), se previó la aplicación de proyectos de integración (Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, España, Lituania, Luxemburgo, Malta, el Reino Unido), se procuró la participación de ONG en el diseño y la aplicación de planes de integración local (España, Finlandia, Grecia) y se aplicaron medidas para facilitar el acceso al empleo (Francia, Grecia). Otros Estados miembros mencionaron el papel estratégico de las ONG en la especificación de las prioridades y acciones anuales del Fondo Europeo para la Integración (Grecia, Hungría, Letonia). Cinco Estados miembros (Eslovenia, España, Irlanda, los Países Bajos y el Reino Unido) mencionaron también la existencia de estructuras nacionales de diálogo sobre la política de integración, mientras que Suecia aprobó un acuerdo entre la Administración central, los municipios y ONG para reforzar el papel de estas últimas en la integración de los inmigrantes recién llegados y facilitarles el acceso a los proyectos de integración, con objeto de aumentar su participación política y cívica y reforzar el diálogo sobre la integración. En Dinamarca, se previó el establecimiento de consejos locales de integración y de un Consejo Nacional de Minorías Étnicas en la nueva Ley de integración en 2010, para garantizar la consulta de las minorías étnicas en la formulación de las políticas. En Luxemburgo, se realizó un estudio para comprender mejor las necesidades de las ONG en la elaboración y gestión de proyectos financiados con recursos nacionales y de la UE.
En cuanto a las medidas previstas, Bélgica indicó que desde 2011 actuará como asesor oficial de la Comisión para la Política de Integración en Flandes el Foro de las Minorías, una confederación de organizaciones de inmigrantes. En Italia, los consejos territoriales de inmigración, dependientes del Ministerio del Interior, mantendrán en el futuro a escala provincial el enlace entre las principales organizaciones (públicas y privadas) que trabajan en el ámbito de la integración. En Polonia, el proyecto de Política migratoria contempla la creación un comité consultivo formado por entidades no estatales en la Oficina de Extranjería.
3.4.1.5. Fomentar los valores democráticos y la cohesión social en relación con la inmigración y la integración
La mayoría de los Estados miembros (Austria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia) informaron de la adopción de medidas para fomentar los valores democráticos y la cohesión social en relación con la inmigración y la integración de los inmigrantes y promover el diálogo intercultural y los contactos a todos los niveles. Austria, Chipre, España y Portugal establecieron el diálogo intercultural como prioridad fundamental de su plan de integración y Alemania y Austria iniciaron o mantuvieron un diálogo formal y activo con representantes de las comunidades religiosas de los inmigrantes. En este sentido, prosiguió el dialogo con representantes de la comunidad musulmana a través de la Conferencia Alemana del Islam, centrado en cuestiones referidas a la participación práctica de los musulmanes en la vida alemana, tales como la impartición de formación religiosa islámica en centros escolares públicos y de clases de teología islámica en universidades (Alemania), y se iniciaron una serie de conversaciones entre expertos, representantes musulmanes y ciudadanos en el marco de la iniciativa ‘El Islam, la gente y el
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diálogo’ (Austria). Además, se organizaron mesas redondas sobre interculturalidad en Austria, Bélgica y Estonia. En Bélgica, esas mesas, celebradas en 2009, dieron lugar a la publicación en noviembre de 2010 de 68 recomendaciones para reconocer y gestionar la diversidad cada vez mayor de la sociedad.
Bélgica, Eslovenia e Irlanda también se centraron en el fomento de la diversidad y el diálogo intercultural en los medios de comunicación. En concreto, se desarrolló un plan de acción para la comunidad francófona sobre la diversidad en los medios audiovisuales (Bélgica) y se estableció un programa de prácticas en medios de comunicación locales y regionales de círculos inmigrantes para documentar distintas cuestiones de inmigración y de integración y ayudar a comprender los retos y las perspectivas de los inmigrantes (Irlanda). En virtud del plan de acción mencionado de Bélgica, se publicó en diciembre de 2010 un ‘Primer resumen de buenas prácticas en materia de igualdad de oportunidades y diversidad en los medios audiovisuales de la comunidad francófona’.
Otras medidas fueron la creación de un portal de Internet para potenciar la comunicación entre las organizaciones culturales, las comunidades de minorías, los medios de comunicación, las administraciones públicas y otras partes interesadas (Estonia), la creación de una base de datos para registrar las asociaciones culturales y los grupos de contacto de los inmigrantes (Grecia), la promoción de la educación cívica intercultural y la gestión de la vida intercultural de las comunidades a través de la mediación de vecindad y social y la prevención de conflictos (España), la participación activa de mediadores interculturales en los centros escolares (Italia), la intervención de la sociedad civil en la formulación de la política de integración a través del Consejo Asesor para las Relaciones Étnicas (Finlandia), la participación de los servicios públicos en festivales dedicados a la migración y a la diversidad cultural (Luxemburgo), la organización de cursos de integración centrados en los aspectos cívicos y los valores democráticos (Malta), la creación de un Centro de Información sobre la Cultura Africana (República Eslovaca), la elaboración de un estudio para la creación de un Museo de la Inmigración (Grecia), la formación en gestión de la diversidad (Letonia, Luxemburgo) y la continuidad de los ‘equipos étnicos mixtos’ para desarrollar actividades a pequeña escala en distintos barrios y reforzar el entendimiento mutuo intercultural (Grecia, los Países Bajos). Además, varios Estados miembros (Chipre, la República Eslovaca, España, Hungría, Lituania, Luxemburgo, Polonia, el Reino Unido, Suecia) mencionaron la financiación de proyectos para el fomento del diálogo y el entendimiento interculturales.
En cuanto a las medidas futuras, Hungría informó de la preparación, durante su Presidencia de la UE, de una Conferencia sobre promoción de la integración a través de los medios de comunicación y del diálogo intercultural. Por su parte, Polonia señaló las recomendaciones, contenidas en su proyecto de Política migratoria, sobre actuaciones de la sociedad de acogida y sobre la integración del diálogo intercultural.
3.4.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado al tratar de la metodología, este apartado describe aspectos adicionales y complementarios de la evolución en materia de integración a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
Alemania, Bélgica, la República Checa, España, Irlanda, Luxemburgo, Malta y Portugal prepararon iniciativas nacionales sobre integración o continuaron con las ya existentes. En Bélgica, la Administración de la Comunidad Flamenca organizó los primeros ‘Estados generales de la integración’ como un foro de políticos, expertos y miembros de la sociedad civil al que se encomendó la presentación de recomendaciones con vistas a la adopción de una política flamenca de integración en un ‘Libro Verde sobre la integración’. Además, Fedasil organizó en 2010 un total
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de 240 actividades en centros de acogida y organizó un torneo de fútbol el Día mundial de los refugiados, en colaboración con otros socios nacionales e internacionales. En la República Checa, se abrieron en 2010 cuatro nuevos centros de apoyo a la integración. En Alemania, el Ministerio Federal de Asuntos de Familia presentó una iniciativa para mejorar la ayuda a los niños extranjeros que necesiten clases adicionales de lengua. Además, en febrero de 2010 se puso en marcha un proyecto piloto de indicadores de integración, al que siguió una evaluación nacional del estado de integración de los inmigrantes. Ese mismo año tuvo lugar la primera sesión plenaria de la Conferencia Alemana del Islam (DIK)49 en su segunda fase, en la que se aprobó un programa de trabajo de once páginas para los próximos tres años. La reunión tenía como objetivo el fomento de la integración estructural y social. Irlanda anunció el establecimiento de un Consejo Ministerial de Integración, de carácter regional pero con especial atención al plano local, presidido por el Ministro de Integración. Por otra parte, el Consejo de Inmigrantes de Irlanda (ICI) puso en marcha un servicio de apoyo y remisión en caso de incidentes racistas. En Luxemburgo, el Comité de Enlace de las Asociaciones de Extranjeros organizó un foro bajo el título “Con la misma ciudadanía”, en el que participaron varios centenares de representantes de asociaciones relevantes para reflexionar sobre la participación de los ciudadanos y la inclusión de inmigrantes de terceros países. En Malta, la Comisión Nacional de Promoción de la Igualdad (NCPE) inició la ejecución de un proyecto cofinanciado por la UE para reforzar los principios jurídicos de la igualdad de trato. Portugal aprobó el II Plan de integración de los inmigrantes y puso en marcha la 4.a generación del programa ‘Escolhas’ sobre igualdad de oportunidades y refuerzo de la cohesión social. La red de centros locales de apoyo a la integración de los inmigrantes (CLAII) se reforzó con la inauguración de dos nuevos centros. En España, se firmaron dos acuerdos con Andalucía y Cataluña, además de los ya existentes con Ceuta y Melilla, para el desarrollo de planes piloto en las localidades con grandes poblaciones de inmigrantes. En Estonia, se redujeron los créditos públicos para la Estrategia de integración 2008-2013 debido a la recesión económica. La tasa de desempleo entre los no estonios es casi dos veces más alta que entre los estonios.
Luxemburgo y Lituania realizaron sendas encuestas sobre cuestiones relacionadas con la migración. En Luxemburgo, la encuesta se hizo con destino a la Conferencia nacional de integración de noviembre de 2010. En Lituania, los resultados de la encuesta, relativa a la actitud de la población ante los inmigrantes y realizada en 2010, indicaron que una mayoría absoluta de la población mostraba una actitud desfavorable.
Bélgica, Finlandia, Alemania, Lituania y Portugal realizaron cambios organizativos y normativos. En Bélgica, continuó la aplicación del ‘Decreto de integración’ en Flandes y el Gobierno trabajó en la elaboración de la correspondiente Orden de desarrollo, mientras se realizaban las tareas preparatorias para la constitución de la ‘Comisión de Integración’, que sustituirá a la ‘Comisión Interdepartamental de Minorías Etnoculturales’. En Finlandia, el Gobierno propuso la reforma de la Ley de integración y acogida de los solicitantes de asilo. El nuevo texto legal se denominará Ley de fomento de la integración y se aplicará a todos los inmigrantes con permiso de residencia válido o cuyo derecho de residencia se haya registrado. Incluye un proyecto piloto, iniciado en 2009 y que funcionará hasta 2013, que someterá a prueba formas alternativas y flexibles de educación. En Alemania, se aprobó en el Estado de Berlín la Ley de participación e integración, que declara la integración tarea obligatoria de la administración estatal y constituye el fundamento jurídico de la política en este ámbito. Lituania decidió crear una comisión interdepartamental para coordinar la integración. Se incluyeron las disposiciones
49 La Deutsche Islam Konferenz (DIK) se creó en 2006 para institucionalizar el diálogo entre el Gobierno alemán y los representantes de la comunidad musulmana en el país. Las prioridades de la DIK en la nueva legislatura (2010-2013) son aumentar la participación práctica y la intervención de los musulmanes en la sociedad alemana y prevenir el extremismo.
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pertinentes en el proyecto de Ley sobre la condición jurídica de los extranjeros, que el Parlamento examinará en 2011. En Portugal, la Asamblea Legislativa de las Islas Azores aprobó una propuesta para conceder también a los nacionales de terceros países las tarifas reducidas en los viajes al continente.
La integración fue un tema de debate en la República Checa, Luxemburgo, Malta y Eslovenia. En la República Checa, se agravó la situación en Libus, localidad con una importante minoría vietnamita, tras el envío de una carta del alcalde en la que se señalaba la tasa de delincuencia presuntamente alta entre esa población y se alertaba sobre la posible amenaza resultante para la seguridad. En Luxemburgo, la Plataforma de Inmigración e Integración defendió el aumento de la participación electoral de los extranjeros, solicitando la modificación de la legislación electoral. Malta debatió la integración de los beneficiarios de protección internacional. En Eslovenia, el diálogo con las partes interesadas se tradujo en la modificación del Reglamento sobre integración de los extranjeros, en el sentido de facilitar la integración social de los nacionales de terceros países.
Bélgica, Irlanda y España informaron de la celebración de sendas conferencias de dimensión europea. Bélgica organizó la conferencia anual de la EMN sobre el tema ‘Seguimiento a largo plazo de las trayectorias de los migrantes’ durante su Presidencia europea, así como un seminario de la UE sobre diferentes estrategias y políticas de integración y una Conferencia europea sobre integración. Irlanda participó en febrero de 2010 en la primera reunión del Grupo de expertos de la Decisión marco del Consejo 2008/913/JAI para combatir el racismo y la xenofobia, que confirmó la idoneidad de la legislación irlandesa. España celebró en Zaragoza una Conferencia ministerial sobre “La integración como motor de desarrollo y de cohesión social” durante su Presidencia europea.
En Portugal, la sociedad civil y las partes interesadas celebraron varias conferencias y seminarios, entre ellas una Conferencia sobre la inmigración, las minorías y la diversidad cultural organizada en conmemoración del centenario de la República, que pasó revista a cien años de migración en el país y examinó el escenario de la migración futura.
3.5 Nacionalidad y adquisición de la nacionalidad En este apartado se describe la evolución en materia de nacionalidad y adquisición de la nacionalidad, debiendo señalarse que estas cuestiones no se abordan explícitamente en el Pacto ni en el Programa de Estocolmo. En concreto, se comentan las modificaciones de la normativa y las nuevas políticas adoptadas en su caso.
En lo que respecta a las tendencias en la adquisición de la nacionalidad, Luxemburgo y Suecia informaron de un incremento de las solicitudes correspondientes, frente a una disminución en Bulgaria. Austria indicó que la mayor proporción de las solicitudes correspondía a nacionales de terceros países procedentes de Bosnia-Herzegovina, de Turquía y de Serbia, e informó de un incremento de las correspondientes a nacionales de Kosovo, de Nigeria y de Croacia. En Bulgaria, los principales países de origen fueron la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Moldavia, Ucrania, Rusia, Serbia y Albania; en el caso de Bélgica lo fueron Marruecos, la República Democrática del Congo y Turquía. En Luxemburgo, la mayoría de los nacionales de terceros países a los que se concedió la nacionalidad procedían de Montenegro, de Bosnia-Herzegovina y de Serbia.
En la República Eslovaca, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Polonia y el Reino Unido se adoptaron o entraron en vigor nuevas disposiciones sobre nacionalidad. En general, las modificaciones de la normativa consistieron en la introducción de limitaciones (por ejemplo, exclusión de la posibilidad de doble nacionalidad y aumento de la lista de posibles causas de pérdida de la nacionalidad) o en la restricción de los procedimientos de
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solicitud. Bélgica, la República Checa y Finlandia prepararon nueva legislación. Francia modificó los procedimientos administrativos de la adquisición de la nacionalidad, eliminando la tramitación doble de las solicitudes para reducir los períodos de espera. A diferencia de la tendencia restrictiva general, Finlandia presentó una propuesta de reforma de la Ley de nacionalidad encaminada a fomentar la integración, basada en la flexibilización de los requisitos para la adquisición de la nacionalidad, por ejemplo mediante la reducción del período necesario de residencia a cinco años, o incluso a cuatro años si se puede demostrar un buen conocimiento del finés o el sueco. Además, la legislación finlandesa permite la doble o múltiple nacionalidad. En Grecia, una Ley por la que se modifica el Código de la nacionalidad ofreció, por primera vez, a los inmigrantes de tercera generación la posibilidad de adquirir la nacionalidad griega por nacimiento y reconoció el derecho de los inmigrantes de segunda generación a adquirirla antes de la edad adulta, ya sea por nacimiento – siempre que sus padres lleven residiendo legalmente en el país por lo menos cinco años consecutivos -, ya sea después de asistir al menos a seis cursos de griego y de completarlos con éxito. Hungría modificó la Ley de nacionalidad, sobre todo en lo relativo a la naturalización de las personas de origen húngaro y de los solicitantes de una “renaturalización” En Letonia, entraron en vigor un Reglamento sobre reconocimiento de los menores como nacionales y dos Reglamentos modificativos, en uno de los cuales se reconocieron beneficios a quienes superen los exámenes de lengua, mientras que en el otro se permitió la presentación de solicitudes de naturalización a la Oficina de Nacionalidad y Asuntos Migratorios desde el 1 de marzo de 2010. Lituania promulgó una nueva Ley de nacionalidad en la que se permite la doble nacionalidad a quienes adquieran la segunda nacionalidad por matrimonio, mientras que sólo se permite hasta los 21 años a quienes la adquieran por nacimiento. También en los Países Bajos se modificó la Ley de nacionalidad, endureciéndose las normas sobre múltiple nacionalidad y cambiando el régimen de pérdida de la nacionalidad (en caso de delitos contra los intereses esenciales del Reino). Por otra parte, se declaró el neerlandés como lengua de integración obligatoria para quienes soliciten la nacionalidad neerlandesa en Aruba, Curaçao o Saint-Martin o en Bonaire, Saint Estatius o Saba. La República Eslovaca modificó asimismo la Ley de nacionalidad, poniendo fin a la posibilidad de doble nacionalidad. Además, se introdujo un procedimiento de solicitud de la nacionalidad en línea. En el Reino Unido, tras la entrada en vigor de la Ley de fronteras, nacionalidad e inmigración de 2009, desde enero de 2010 se reconoce la nacionalidad británica al hijo nacido en el Reino Unido de un progenitor perteneciente a las fuerzas armadas. Además, los hijos nacidos de mujeres británicas antes de 1961, que antes no podían adquirir la nacionalidad británica, pueden adquirirla ahora por registro y están exentos del pago de las tasas de solicitud. Se regula asimismo la nacionalidad de los hijos sujetos a una ‘orden parental’. También Suecia aprobó una reforma constitucional en la que se suprimió el requisito exigido a los ministros de tener la nacionalidad sueca desde hace 10 años, al menos, antes de tomar posesión.
En cuanto a las políticas relacionadas, la República Checa decidió retrasar a 2013 la nueva presentación del proyecto de Ley de nacionalidad, rechazado en numerosas ocasiones. España firmó acuerdos con Ecuador, Colombia, Chile, Perú, Paraguay, Islandia y Bolivia sobre la participación en las elecciones municipales de los nacionales residentes en el territorio del otro país, en condiciones de reciprocidad. El Gobierno del Reino Unido anunció su intención que no seguir aplicando la política de “concesión de la nacionalidad” del Gobierno anterior y de hacer más clara la distinción entre migración temporal y migración permanente.
En Italia y en Irlanda, varias resoluciones judiciales contribuyeron a configurar la política y la legislación sobre nacionalidad. En Italia, existe en la actualidad un debate jurídico sobre el derecho de los nacionales de terceros países a acceder a un empleo público. Una sentencia de un tribunal de Génova declaró que debe permitírseles el acceso a la enseñanza de lenguas extranjeras en las escuelas estatales, ya que estos puestos no llevan aparejado el ejercicio de autoridad pública. Del mismo modo, otra sentencia de un tribunal de Milán considera discriminatoria la restricción del acceso al puesto de asistente de lengua extranjera únicamente a los nacionales italianos o a los
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ciudadanos de la UE (a menos que la lengua de que se trate no sea una de las oficiales de la UE y no se encuentren otros candidatos).
En Irlanda y Alemania, la política en materia de nacionalidad fue tema de debate político y en los medios de comunicación. En Irlanda, la sociedad civil se manifestó a favor de la revisión de los poderes discrecionales absolutos concedidos al Ministro de Justicia y Reforma Jurídica para decidir sobre las solicitudes de adquisición de la nacionalidad y a favor asimismo de la modificación de los procedimientos administrativos aplicables a la tramitación de esas solicitudes, de forma que se garantice su imparcialidad. No obstante, una sentencia posterior apoyó las facultades discrecionales del Ministro a decidir sobre la solicitud de adquisición de la nacionalidad irlandesa presentada por un refugiado palestino. En Alemania prosiguió el debate sobre la abolición de la obligación de optar por una u otra nacionalidad en el caso de las personas nacidas en Alemania que tengan dos nacionalidades. Un proyecto de ley promovido por los Estados federados de Berlín y de Bremen propuso tal abolición y el mantenimiento consiguiente de la doble nacionalidad, pero fue rechazado por el Bundesrat. Se ha solicitado a la Oficina Federal de Inmigración y Refugiados que haga un estudio empírico de esa obligación desde el punto de vista de los afectados por la misma.
En el tema de la nacionalidad, en Finlandia se debatió, por iniciativa del Director General del Servicio de Inmigración, la aplicabilidad de la prueba de nacionalidad, junto con la reforma de la Ley de integración presentada al Parlamento. También en Lituania se mantuvieron prolongados debates sobre la nueva legislación de nacionalidad. En la República Eslovaca se debatió igualmente una Ley por la que se modifica la Ley de nacionalidad. En Portugal se debatió en el Parlamento la ampliación de la nacionalidad portuguesa por razón del origen a los nietos nacidos en el extranjero de nacionales portugueses.
4. INMIGRACIÓN IRREGULAR Y RETORNO
Este apartado ofrece una visión de conjunto de la evolución, a escala de los Estados miembros, en materia de migración irregular (apartado 4.1), retorno (apartado 4.2) y trata de seres humanos (apartado 4.3).
En cada subapartado, se ofrece información relativa primero a la evolución desde la perspectiva de la UE (Pacto Europeo sobre inmigración y Asilo y Programa de Estocolmo) y luego a la evolución adicional a escala nacional.
La información sobre la evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Migración y Asilo y el Programa de Estocolmo sigue en gran parte la redacción del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo, con algunas adiciones, actualizaciones y correcciones facilitadas por los PCN de la EMN después de su publicación en mayo de 2011.
4.1 Inmigración irregular
Los apartados siguientes describen las medidas adoptadas por los Estados miembros en materia de inmigración irregular. La evolución producida en lo que respecta al cumplimiento de los compromisos del Pacto y el Programa de Estocolmo (apartado 4.1.1) se centra en la regularización caso por caso y en las medidas adoptadas y las sanciones impuestas por la explotación de inmigrantes irregulares. El apartado 4.1.2 expone la evolución adicional a escala nacional.
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4.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
4.1.1.1. Utilizar únicamente la regularización caso por caso Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo y Portugal procedieron en 2010 a regularizaciones caso por caso, aunque por razones diversas. En Austria, la regularización sólo se admite por razones humanitarias. En Bélgica, Chipre y Francia, las razones de las regularizaciones también fueron de naturaleza humanitaria, aunque, en ciertos casos, se vincularon al empleo fijo del inmigrante y al tiempo de permanencia en el Estado miembro (Francia, Luxemburgo), o a la existencia de circunstancias que impedían la ejecución de la orden de expulsión en el plazo de seis meses (Chipre). En Grecia, en casos en los que razones excepcionales que hacen necesaria la residencia de un nacional de un tercer país, puede concedérsele permiso de residencia previo dictamen del Comité previsto en la legislación; el permiso tendrá una duración mayor de seis meses y no podrá renovarse por la misma razón, sino únicamente por alguna de las otras causas previstas en la legislación nacional. En Italia, tras la regularización de los empleados del hogar y de los cuidadores, los restantes inmigrantes en situación o empleo irregulares protestaron contra la consideración exclusiva de esos tipos de ocupación, especialmente en Brescia y Milán. Como resultado de las negociaciones, se anunció que la cuestión se abordaría caso por caso.
En lo que respecta a la regularización generalizada, Bulgaria la aplicó a los nacionales de terceros países, y a sus hijos, procedentes principalmente de la antigua Unión Soviética, aplicando la normativa recientemente adoptada. Bulgaria adoptó asimismo medidas para la ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Apátridas, consistentes en el establecimiento de un mecanismo nacional para regularizar su situación. En la República Eslovaca, no se produjo ninguna regularización, puesto que se consideró suficiente el mecanismo del ‘permiso de residencia tolerada’ para impedir la estancia ilegal.
Durante una conferencia periódica de Ministros del Interior en Alemania, los participantes apoyaron la idea de autorizar la residencia legal de los jóvenes nacionales de terceros países cuya expulsión se haya suspendido, siempre que se cumplan determinados requisitos, particularmente en materia de educación y formación, y tengan buenas probabilidades de integración en la sociedad alemana. También se propuso la concesión de un documento de residencia a los padres de esos adolescentes y adultos jóvenes si pueden demostrar haber hecho esfuerzos suficientes de integración y garantizar el sustento de la familia. El Bundesrat recomendó aceptar esas propuestas en una Decisión de 17 diciembre de 2010. En Polonia, varias ONG organizaron conjuntamente en noviembre de 2010 una campaña para promover la regularización de los inmigrantes en situación irregular.
Bélgica, Chipre, Grecia, Italia y Portugal informaron del alcance de las regularizaciones realizadas en 2010. El número de regularizaciones va desde las 50 personas por razones humanitarias (Chipre) hasta las 210 000 personas que trabajaban en el sector de la asistencia sanitaria y los servicios sociales (Italia). Además, Portugal regularizó a 659 menores por razones de protección de la unidad familiar, en el marco del programa nacional “Vamos a la escuela”. Chipre regularizó a 30 personas cuya orden de expulsión no había podido ejecutarse y Grecia concedió permiso de residencia por razones excepcionales, de conformidad con el procedimiento mencionado, a 419 nacionales de terceros países. La regularización y la adquisición de nacionalidad fueron en 2010 un tema de debate en Bélgica, la República Eslovaca, Finlandia, Italia, Polonia y
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Portugal50. Bélgica regularizó en 2010 a unos 24 000 inmigrantes, habiéndose mantenido un acalorado debate público sobre los costes sociales y económicos de la operación.
4.1.1.2. Prevenir el riesgo de migración irregular en el marco de las políticas de entrada y de residencia y de la libertad de circulación de los nacionales de terceros países
Estonia amplió las competencias del Servicio de Guardia de Fronteras para combatir mejor la migración irregular. Grecia presentó al Parlamento un proyecto de ley de creación de un Servicio de Primera Acogida, al que se hace responsable de una gestión eficiente de los flujos de entrada ilegal de nacionales de terceros países y de su rápida integración. Irlanda trabajó en la elaboración de una estrategia para prevenir la migración irregular mediante la lucha contra el tráfico de inmigrantes y la trata de seres humanos. En Polonia, se elaboró el proyecto de Política migratoria, en el que se hace hincapié en la lucha contra de la migración irregular mediante la mejora del control de los procedimientos administrativos de legalización de la estancia, la reducción de las rutas de migración irregular y la promoción del retorno voluntario. Por su parte, Finlandia elaboró un Plan de Acción intersectorial de 30 medidas para prevenir la migración irregular.
Se adoptaron programas específicos de prevención de la migración irregular en la República Checa y en Italia. En la República Checa, se estableció un programa temporal de retorno asistido para estimular el retorno de los nacionales de terceros países que pierdan el empleo como resultado de la crisis económica y que corran después el riesgo de seguir residiendo sin autorización legal. Además, el Gobierno aprobó un “Nuevo Enfoque” para prevenir y luchar contra la inmigración irregular y gestionar sus efectos negativos. En Italia, se inició en Calabria la ‘Operación Migrantes’ para facilitar las comprobaciones de la documentación, en tanto que, a escala nacional, el ‘documento único de regularidad fiscal’ en el sector de la construcción contribuyó a la detección del trabajo no declarado.
Dinamarca modificó su normativa para permitir la fusión de los datos de varias bases de datos oficiales y comprobar el cumplimiento de las condiciones establecidas al conceder los permisos de residencia, mientras que el Servicio de Guardia de Fronteras de Lituania y el Departamento de Policía suscribieron un acuerdo para la coordinación de las actividades de control de los nacionales de terceros países.
4.1.1.3. Cooperación entre los Estados miembros para garantizar la expulsión de inmigrantes irregulares
La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) mantuvieron una cooperación positiva en la expulsión de los inmigrantes irregulares, principalmente en apoyo de operaciones de FRONTEX (tal como se ha señalado anteriormente).
Bélgica, Dinamarca, Estonia, Francia, Letonia y el Reino Unido describieron otras formas de cooperación en este ámbito, referidas a la participación en proyectos internacionales (Estonia), a la prestación de conocimientos especializados y de asistencia para la identificación de inmigrantes irregulares en la región mediterránea (Estonia, Francia, Letonia), incluida, en el caso de Letonia, la asistencia para la expulsión de nacionales de terceros países, y al intercambio de información sobre datos personales y documentos de viaje de los inmigrantes irregulares (Estonia). Por ejemplo, Estonia participó en el proyecto del ICMPD ‘Estímulo en términos operativos del retorno a
50 La República Eslovaca sólo debatió la adquisición de nacionalidad en 2010.
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Georgia’ (ERGO). Estonia cooperó asimismo con Estados concretos intercambiando información sobre los datos personales, la identidad y los documentos de viaje de inmigrantes irregulares. Por su parte, el Reino Unido mantuvo un diálogo político con los Países Bajos sobre la adopción de enfoques conjuntos del retorno de inmigrantes irregulares desde Iraq, mientras que Dinamarca y los Países Bajos colaboraron activamente con el centro temporal de asistencia sobre Iraq. El Reino Unido estudió asimismo la posible firma de un acuerdo UE con países de inmigración importantes acerca del uso de medios biométricos para probar la nacionalidad. En cuanto a las medidas futuras, Rumanía previó la participación en la ‘Iniciativa europea sobre gestión del retorno (EURINT)’, en colaboración con Bélgica, Alemania y los Países Bajos.
4.1.1.4. Adoptar sanciones adecuadas contra quienes explotan a inmigrantes irregulares Muchos Estados miembros (Alemania, Chipre, Dinamarca,51 España. Estonia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal y el Reino Unido) describieron la normativa reguladora de las sanciones aplicables a quienes emplean a inmigrantes ilegalmente. En Alemania, puede imponerse una multa de hasta 500 000 € según el Código Social. Estonia y Chipre también imponen multas a las empresas que incumplen la legislación y proporcionaron datos relativos al incumplimiento. En Chipre se remitieron a los tribunales 775 casos de empleo ilegal de enero a septiembre de 2010, en los que estuvieron implicados 1 035 nacionales de terceros países y 785 empleadores. Estonia impuso 94 sanciones en 2010 con multas de hasta 50 000 kroon (3 200 €). Luxemburgo realizó varias inspecciones de empresas, entre ellas tres ‘intervenciones a la salida del trabajo,’ 17 controles vinculados a la lucha contra el empleo ilegal durante el fin de semana y 196 controles adicionales. En España, tras una modificación legislativa de 2010, el empleo de inmigrantes irregulares puede ser un delito, castigable con una pena de privación de libertad de hasta cinco años. En Italia, la Dirección de Investigación Antimafia llamó la atención sobre el vínculo entre la explotación de inmigrantes irregulares y la delincuencia organizada. En Grecia, mejoró el procedimiento para la imposición de multas a quienes empleen a inmigrantes ilegales tras una modificación normativa que permite al Consejo Supervisor del Trabajo fijar directamente las multas administrativas previstas en la legislación y eleva su cuantía.
La República Checa, Letonia52 y los Países Bajos transpusieron a su legislación nacional la Directiva 2009/52/CE sobre las sanciones aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular, y la República Checa informó de la entrada en vigor de esa normativa el 1 de enero de 2011. Algunos otros Estados miembros (Alemania, Chipre, la República Eslovaca, Eslovenia, Francia, Lituania, Luxemburgo, Polonia y Rumanía) continuaron con las tareas de transposición de esa Directiva, que se prevé estará completada en todos los casos para 2011, mientras que Austria, Bélgica, Bulgaria, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría y Malta iniciaron las tareas de transposición. En este sentido se creó un grupo de trabajo para examinar la transposición (Bulgaria, Grecia), y se determinaron las modificaciones normativas requeridas, entre ellas la reforma del Código penal para permitir la imposición de penas de privación de libertad a quienes exploten a trabajadores irregulares (Estonia).
51 Debido a la reserva general del país en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior, Dinamarca no transpuso la Directiva 2009/52/CE. No obstante, la legislación danesa regula las sanciones de las personas que emplean ilegalmente a migrantes y la policía realiza periódicamente controles junto con otras autoridades competentes para garantizar que en los lugares de trabajo no se emplea a inmigrantes irregulares. 52 La Directiva 2009/52/CE se transpuso parcialmente en 2010 mediante la Ley por la que se modifica la Ley del trabajo. Se prevé transponer las disposiciones restantes de la Directiva 2009/52/CE mediante el proyecto de ley por el que se modifica el Código penal y el proyecto de ley por el que se modifica la Ley de asociaciones y fundaciones.
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4.1.1.5. Garantizar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno
Bélgica, Bulgaria, la República Checa, la República Eslovaca, Finlandia, Grecia, Luxemburgo, los Países Bajos y Polonia hicieron referencia al estado de transposición de la Directiva de retorno (Directiva 2008/115/CE), y Finlandia señaló, en concreto, que la aplicación de la misma implicará que las decisiones de expulsión vayan acompañadas en general de una prohibición de entrada, con la consiguiente ampliación del número de anotaciones en el Sistema de Información de Schengen (SIS).
Austria también señaló que todas las decisiones de retorno jurídicamente vinculantes y ejecutables se registran en el SIS. Dinamarca y Eslovenia transpusieron a la legislación nacional el régimen de reconocimiento mutuo de las decisiones de expulsión. Por su parte, Estonia señaló que entre enero y octubre de 2010 se incluyeron en el SIS 965 nacionales de terceros países. Rumanía participó en los debates entre los Estados miembros sobre el proyecto de formulario normalizado para el reconocimiento mutuo de las decisiones de expulsión, en el marco del Comité de contacto de la Directiva de retorno.
4.1.1.6. Actuar contra la inmigración irregular y la trata mediante la elaboración y análisis de información sobre las rutas o flujos migratorios
Los Estados miembros hacen uso de diferentes herramientas para recoger información sobre las rutas y flujos migratorios. Algunos Estados miembros (Alemania, Bulgaria, Chipre, la República Eslovaca, Estonia, Francia, Lituania, Portugal y el Reino Unido) señalaron como particularmente útil la información recibida de agencias y organizaciones. Se incluye aquí la información de FRONTEX sobre las rutas migratorias (Alemania, la República Eslovaca, Estonia, Lituania), la de Europol (Chipre, la República Eslovaca, Grecia, Lituania, el Reino Unido), así como la facilitada por el ICMPD (Bulgaria, Francia, Portugal) y ICOnet (República Eslovaca, Portugal). Además, Alemania, Chipre y el Reino Unido desplegaron funcionarios de enlace en el extranjero para recoger información sobre el mismo tema. Austria expuso los métodos usados para recoger datos sobre las rutas migratorias mediante la realización de entrevistas a los solicitantes de asilo a su entrada en el país. Esas entrevistas se emplearon también para evaluar posibles casos de trata. Por su parte, Portugal aprovechó la información recogida a través del sistema electrónico de quejas del Ministerio del Interior y del servicio de ayuda telefónica ‘S.O.S. Inmigrantes’.
Alemania, Austria, la República Checa, Chipre, España, Estonia, Finlandia, Portugal, el Reino Unido y Rumanía informaron de la función de los institutos oficiales de estudios en la recogida y análisis de información sobre las rutas y flujos migratorios. Por ejemplo, en la República Checa, el Centro de Análisis para la Protección de las Fronteras y la Migración, un organismo interministerial, organiza reuniones periódicas para intercambiar información y debatir problemas actuales y nuevas conclusiones, mientras que en el Reino Unido investigadores de la Agencia de Fronteras llevan a cabo análisis de datos administrativos para identificar vías frecuentes de entrada a través del sistema de inmigración. En España, tales actividades se realizan en el marco del Plan Nacional contra la trata de seres humanos.
Austria, Estonia, Francia, Grecia, Letonia, Lituania y el Reino Unido se refirieron a los servicios pertinentes de la policía y de la guardia de fronteras responsables de la recogida y el análisis de datos. En Austria, el Servicio Central para la Lucha contra la Migración Ilegal y la Trata de Seres Humanos (del Servicio de Información Criminal) registra cada detención o investigación de un inmigrante irregular. En Grecia, se creó en la Sede Central de la Policía una unidad especial para el análisis de información operativa mediante el uso de software específico. A partir del análisis de cinco casos, la unidad ya ha facilitado información precisa sobre redes de trata de seres humanos con conexiones con varios Estados miembros. En Letonia, la División de
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Análisis de la Guardia de Fronteras utilizó información sobre las rutas y flujos migratorios para emitir alertas tácticas. En Polonia, se previó la creación en 2010 de un Registro Central Nacional de Visados, que ofrezca información sobre los nacionales de terceros países solicitantes de visado y sobre los visados ya expedidos. El Reino Unido intercambió información, a través de una Unidad Conjunta de Inteligencia Reino Unido-Francia, para su uso en operaciones combinadas contra los responsables de actividades de trata y tráfico en el norte de Francia.
Bélgica, Bulgaria, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, Finlandia, Hungría, los Países Bajos, Polonia y Rumanía llevaron a cabo actividades de identificación de las vías utilizadas para la migración irregular. Bulgaria, los Países Bajos y el Reino Unido participaron en el diálogo del ICMPD que, bajo el título ‘Inmigración en tránsito en el Mediterráneo’, trató de trazar un mapa interactivo (iMap) de las rutas migratorias en África, el Próximo Oriente y la región Mediterránea Además, en Bulgaria, la Policía de Fronteras y la Dirección de Migración elaboraron un plan conjunto para la realización de análisis de riesgos. La República Checa, la República Eslovaca, Hungría, los Países Bajos, Polonia y Rumanía también contribuyeron activamente al desarrollo de un iMap similar, el BMP iMap, centrado en las fronteras exteriores de Europa oriental. Por iniciativa de la Presidencia belga de la UE, Bélgica, la República Eslovaca y Finlandia participaron en una operación conjunta (operación Hermes), para trazar un mapa de las rutas de migración irregular y la trata de seres humanos en el área Schengen, reforzar la colaboración con los Estados miembros no participantes en Schengen y promover la función de las redes policiales europeas.
En lo que atañe a las medidas futuras, Dinamarca previó la realización de actividades de recogida de información, aunque señaló que, debido a su situación geográfica, los flujos migratorios directos son limitados.
Italia señaló la drástica disminución del número de inmigrantes irregulares aprehendidos en las fronteras marítimas, de lo que las autoridades dedujeron el posible uso de medios de transporte marítimo no regular, como embarcaciones de lujo, o el desembarco en zonas de la costa no destinadas oficialmente a ese fin. El Reino Unido elaboró una estrategia para mejorar la información en el ámbito de la aviación y el tráfico marítimo no regulares, con objeto de identificar posibles amenazas y animar al público a que informe sobre actividades sospechosas al respecto.
4.1.1.7. Potenciación de la formación específica y del apoyo en forma de equipamiento Muchos Estados miembros (Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Lituania, los Países Bajos, Polonia y el Reino Unido) realizaron tareas de formación del personal de la guardia de fronteras y otros servicios policiales, del personal de los servicios de inmigración y del personal de otros ministerios y órganos competentes. En concreto, la formación abarcó la identificación de los inmigrantes irregulares (Bélgica, Estonia), la prevención de la migración irregular (Lituania), la detección de documentos falsos (República Checa, Chipre, Eslovenia, Francia, Grecia, Lituania, los Países Bajos), las técnicas de entrevista de los solicitantes de asilo (Estonia, Letonia), el uso de equipos concretos, como escáneres para huellas dactilares (Reino Unido), la escolta e internamiento de los inmigrantes irregulares (Francia, Grecia), el trato de los colectivos vulnerables y la protección de los derechos humanos de los nacionales de terceros países en los procedimientos de retorno (Grecia), la prevención de la trata de seres humanos y la sensibilización al respecto (España, Finlandia, Irlanda, Polonia), la cooperación con el SIS (Lituania) y la delincuencia relacionada con la migración (Países Bajos). En los Países Bajos, entre otros, se impartió formación sobre la normativa en vigor a los inspectores de trabajo competentes para la realización de inspecciones sobre el empleo ilegal y las remuneraciones por debajo de lo establecido. Del mismo modo, en la República Eslovaca los funcionarios del Ministerio del Interior recibieron formación sobre la aplicación del nuevo código de visados UE. En
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la misma República Eslovaca se organizó un ‘Día europeo de la formación’ (en noviembre de 2010) para informar a 40 guardias de fronteras y funcionarios de policía extranjeros sobre los instrumentos de la UE (es decir, los instrumentos de Schengen) y sobre otros temas, como la falsedad documental. Rumanía preparó una ‘Guía de buenas prácticas para la cooperación interinstitucional en el ámbito de la lucha contra la inmigración irregular y el retorno de los nacionales de terceros países’, que se difundió a todas las autoridades competentes.
Irlanda y Polonia llevaron a cabo diversas actividades de formación sobre la trata de seres humanos. En Irlanda, la OIM y la Unidad de Lucha contra la Trata de Seres Humanos presentaron un ‘Programa de formación de formadores’ destinado a un total de 40 personas de 14 organizaciones. Posteriormente, los asistentes al programa formaron, a su vez, a otras 180 personas de cuatro organizaciones. Además, se realizaron tareas de sensibilización y de formación en materia de trata, destinadas al personal de las inspecciones de trabajo y a los miembros de la policía y de los servicios de libertad condicional. Del mismo modo, Letonia describió un gran número de actividades de formación. Entre ellas, se formó a 40 funcionarios de la guardia de fronteras sobre buenas prácticas aplicadas en los Estados miembros para la identificación de los solicitantes de asilo y sobre buenas prácticas en los centros de internamiento.
Austria, Grecia, Italia, Polonia, Portugal y el Reino Unido instalaron nuevos equipos para apoyar la lucha contra la migración irregular. Austria utilizó dispositivos de reconocimiento de matrículas para el seguimiento de las matrículas irregulares en la base de datos nacional. Grecia mejoró las actividades cotidianas de la Unidad de Readmisiones de la Jefatura de Policía, así como del Departamento de Expulsiones de la principal Dirección Regional de Policía de Extranjeros, dotándoles de equipo electrónico adicional con la ayuda financiera del Fondo Europeo para el Retorno. Polonia amplió la utilización de vehículos especializados para la realización de controles móviles y de dispositivos para la identificación de huellas dactilares. En Portugal, se introdujo un sistema móvil de lectura de los documentos de viaje (sistema SMILE: Sistema móvil para los controles documentales y la recogida de datos biométricos). Por otra parte, en el Reino Unido se amplió el uso de escáneres móviles de huellas dactilares, mientras que en Italia se implantó un proyecto para el desarrollo de un sistema integrado (Análisis sistémico del tráfico marítimo) de recogida, análisis y supervisión de información encaminado a la coordinación de las actividades relacionadas con la migración irregular y a la mejora de la visión de conjunto del Mediterráneo y de las fronteras terrestres.
4.1.1.8. Desarrollo coordinado de la red de funcionarios de enlace en países de origen y de tránsito
Muchos Estados miembros (Alemania, Austria, la República Checa, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Portugal, el Reino Unido y Suecia) describieron la evolución reciente en relación con los oficiales de enlace de inmigración, y cuatro de ellos, la República Checa, Hungría, Portugal y Suecia, enviaron nuevos oficiales de enlace de inmigración a terceros países. Los terceros países con los que se trabajó más intensamente fueron Vietnam, Egipto, Ucrania, Serbia, China y Pakistán, y la República Checa, Portugal y Suecia enviaron también oficiales de enlace de inmigración a la Federación Rusa.
En cuanto a los logros de los oficiales de enlace de inmigración, Francia informó del éxito de algunas de estas misiones, como la investigación realizada sobre el desembarco de 124 inmigrantes kurdos en la costa de Córcega, el desmantelamiento de una red de introducción ilegal de inmigrantes chinos y la prevención de la entrada irregular en la UE de 148 inmigrantes procedentes de Marruecos. Algunos Estados miembros indicaron la realización de misiones de los oficiales de enlace de inmigración, en determinados casos, con fines muy específicos. Por ejemplo, Austria informó del destacamento previsto de un oficial de enlace de inmigración en Tailandia a partir de 2011 para ocuparse de la lucha contra el turismo sexual infantil.
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En cuanto a otras actividades, Alemania, España, Grecia, Italia, el Reino Unido y Rumanía desarrollaron sus redes de oficiales de enlace de inmigración asistiendo a reuniones específicas (Italia, el Reino Unido) o ampliándolas en otros Estados miembros (Alemania). Por su parte, Grecia cooperó con Italia en el reforzamiento de las funciones de sus respectivos funcionarios de enlace, mediante el despliegue, por ejemplo, de funcionarios de ambas nacionalidades en determinados puertos italianos y griegos. España organizó en Dakar (Senegal) y en Bogotá (Colombia) sendas reuniones de redes de funcionarios de enlace sobre la trata de seres humanos, y oficiales de enlace de inmigración de Alemania colaboraron con el Servicio de Inmigración y Naturalización de los Países Bajos, con el Servicio de Inmigración (Portugal) y de Fronteras de Suecia para ampliar su cooperación. Rumanía analizó las actividades de los oficiales de enlace de inmigración realizadas hasta la fecha y previó un examen de su despliegue en los países de origen y de tránsito en 2011.
Estonia cooperó con Letonia y Lituania, a pesar de no contar con ningún funcionario de enlace propio, y los tres Estados miembros compartieron un oficial de enlace de inmigración en Bielorrusia en virtud de un proyecto por el que se facilitaba el intercambio y la comunicación de información entre los tres países, más la Federación Rusa y Bielorrusia, en el ámbito de la migración irregular. Dinamarca cooperó con otros países nórdicos en el despliegue de funcionarios de enlace en terceros países, mientras que Austria y Eslovenia enviaron conjuntamente oficiales de enlace de inmigración a Albania y Montenegro.
4.1.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado al tratar de la metodología, este apartado describe aspectos adicionales y complementarios de la evolución en materia de migración irregular a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
La migración irregular siguió siendo en 2010 una prioridad en la mayoría de los Estados miembros, si bien fueron varias las razones dadas para explicar la estancia irregular de nacionales de terceros países. En Italia, se adujeron como razones de este tipo las fuertes presiones migratorias en las fronteras marítimas, la permanencia en el país una vez vencido el visado turístico y el aumento de la trata de seres humanos para fines de explotación laboral. Malta observó una importante reducción de las llegadas irregulares y, en Hungría, el número de casos de cruce irregular de las fronteras disminuyó en un 21% en comparación con el año anterior, aunque aumentó el número de personas que infringieron las prohibiciones de entrada o de residencia o que portaban documentos falsos.
En Estonia, Italia y España se adoptaron medidas y se dictaron sentencias en la línea de una “criminalización” de la migración irregular. Estonia tipificó como faltas administrativas en la nueva Ley de extranjería una serie de conductas relativas, sobre todo, al empleo irregular de nacionales de terceros países y a las condiciones de trabajo ofrecidas. En Italia, el Tribunal Constitucional declaró la constitucionalidad de la disposición de la Ley de seguridad pública de 2009 por la que se estableció el “delito de inmigración ilegal”, ratificando la potestad discrecional del Estado tanto para tipificar el delito como para determinar la pena. En cambio, declaró que la introducción en el Código penal de una “circunstancia agravante de inmigración irregular” contraviene el principio de igualdad, ya que implica la imposición a los nacionales de terceros países de una pena más severa que a los italianos o los ciudadanos de la UE por un mismo acto delictivo. En los Países Bajos, se mantuvo un vivo debate político por la tipificación como delito de estas actuaciones irregulares. España modificó el Código Penal para permitir que las penas privativas de libertad inferiores a seis años impuestas a extranjeros no residentes legalmente se sustituyan por su expulsión.
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En relación asimismo con la legalidad de la migración, el Tribunal Administrativo Supremo de Lituania declaró ilegal la contratación de nacionales de terceros países para un sector económico y su empleo posterior en otro. Letonia aprobó un proyecto de ley por el que se declara la obligación de los conductores de presentar siempre un documento de identidad, a solicitud de la guardia de fronteras, en todo el territorio nacional.
Se abordaron asimismo la situación y las condiciones de vida de quienes se encuentran ilegalmente en los Estados miembros. En los Países Bajos, por ejemplo, se realizaron y se presentaron al Ministerio de Justicia dos estudios, en uno de los cuales se subrayaban las alarmantes condiciones de vida de los inmigrantes jóvenes en situación irregular, mientras que en el otro se exponían el nivel de fraude y de abuso en los procedimientos de admisión de los inmigrantes (por ejemplo, matrimonios de complacencia, falsos informes de trata) y de las personas beneficiarias de protección internacional. La adquisición fraudulenta de permisos de estancia se debatió también con viveza en Irlanda, específicamente en lo que atañe a los matrimonios de complacencia.
En Francia, Hungría, Irlanda y los Países Bajos fue tema de debate la expulsión de los nacionales de terceros países en situación irregular. En Francia, las ONG manifestaron su repulsa al proyecto de ley de expulsión y a la modificación del procedimiento judicial de control de esas situaciones. Se criticó también la ampliación del período de internamiento administrativo de 32 a 45 días y la nueva prohibición administrativa de retorno al territorio durante un período de cinco años como máximo. En Hungría hubo un debate parlamentario tras las objeciones presentadas contra el proyecto de ampliación hasta tres meses del período de internamiento de las personas en espera de expulsión, superior al previsto en la Ley de extranjería. Las ONG se opusieron asimismo a la propuesta de limitación de la validez de los permisos de estancia y de residencia concedidos por razones humanitarias. En Irlanda, una coalición de organizaciones presentó una carta al Parlamento criticando la eliminación, en el proyecto de Ley de inmigración, residencia y protección de 2010, de la disposición que, en materia de expulsión, concedía a los nacionales de terceros países un plazo de quince días para presentar una declaración al Ministro. En los Países Bajos, las expulsiones realizadas y previstas de nacionales de Iraq y Somalia que habían agotado todas las vías de recurso suscitaron críticas del Consejo para los Refugiados y de la Asociación de Abogados Especializados en Asilo.
Por último, en Finlandia la sociedad civil participó en un Grupo de trabajo sobre asuntos de la población romaní que presentó varias propuestas de reforma de la Ley de orden público para que se declarase ilegal la mendicidad organizada.
4.2 Retorno
Los Estados miembros facilitaron información sobre la evolución producida en materia de retorno. En lo que respecta al cumplimiento de los compromisos del Pacto y el Programa de Estocolmo, las principales novedades se refirieron a la celebración de acuerdos de readmisión a escala bilateral y de la UE, a la introducción de sistemas de incentivos para ayudar al retorno voluntario, a la asistencia a los Estados miembros que se enfrentan a presiones específicas y desproporcionadas para asegurar la efectividad de su política de retorno y a la intensificación de la cooperación práctica entre Estados miembros (apartado 4.2.1). En el apartado 4.2.2 se describe la evolución desde la perspectiva nacional de los Estados miembros. Por último, el apartado 4.2.3 ofrece una visión de conjunto de las estadísticas clave sobre retorno.
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4.2.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
4.2.1.1. Celebración de acuerdos de readmisión a escala de la UE o desarrollo a escala bilateral de un mecanismo para el seguimiento de los correspondientes acuerdo de readmisión y definición de una estrategia de readmisión coherente
La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) hicieron referencia a acuerdos de readmisión a escala de la UE, a los correspondientes protocolos nacionales de aplicación y a otros acuerdos bilaterales con terceros países celebrados o que entraron en vigor en 2010.
En cuanto a los acuerdos de readmisión a escala de la UE, varios Estados miembros (Alemania, Austria, la República Checa, Chipre, la República Eslovaca, Eslovenia, Estonia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Suecia) hicieron referencia expresa a los protocolos de aplicación en vigor, sobre todo con los siguientes terceros países: Albania (Hungría, la República Eslovaca), Bosnia-Herzegovina (Bulgaria, Estonia, Malta, Portugal), Antigua República Yugoslava de Macedonia (Austria, Bulgaria, Estonia), Kazajstán (Lituania), Moldavia (Austria, Estonia, Alemania, Letonia, Lituania, Portugal, Rumanía, la República Eslovaca), Montenegro (Austria, Bulgaria, Malta), Federación Rusa (Chipre, Estonia, Letonia, Finlandia, Lituania, la República Eslovaca, España), Serbia (Austria, Estonia, Malta, Portugal), Ucrania (Bulgaria). Austria, Chipre, Eslovenia, Estonia, Grecia, Letonia, Lituania y Rumanía tenían previstos o estaban negociando protocolos de aplicación con Albania (Eslovenia, Grecia), Bosnia- Herzegovina (Austria, Chipre, Grecia, Letonia,), Antigua República Yugoslava de Macedonia (Grecia, Letonia, Lituania), Moldava (Chipre, Grecia,), Montenegro (Estonia), Federación Rusa (Austria, Estonia, Grecia, Lituania, Rumanía), Serbia (Chipre, Estonia, Grecia, Rumanía) y Ucrania (Austria, Estonia, Rumanía).
Varios Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Dinamarca, Grecia, Irlanda, Luxemburgo) hicieron referencia a otros acuerdos bilaterales celebrados a escala nacional con terceros países. Bélgica, por ejemplo, aludió a un acuerdo entre los países del Benelux y Kosovo, Bulgaria firmó acuerdos con Líbano, Armenia y Uzbekistán, la República Checa mencionó acuerdos con Suiza, Armenia, Kosovo, Kazajstán y la Federación Rusa, Dinamarca, Austria y Alemania se refirieron a la firma de un acuerdo con Kosovo (que en el caso de Alemania entró en vigor el 1 de septiembre de 2010), Finlandia hizo referencia a un acuerdo con Suiza, el Reino Unido se refirió a los acuerdos con Georgia y Pakistán, y Irlanda aludió a los acuerdos con Hong Kong y Nigeria. Grecia hizo referencia a las actividades y las reuniones de expertos mantenidas para mejorar la aplicación del protocolo de readmisión bilateral firmado con Turquía, y en Luxemburgo entró en vigor en diciembre de 2010 el acuerdo bilateral de readmisión con Pakistán firmado en 2009. Otros Estados miembros (Austria, Bélgica, Chipre, Eslovenia, España, Estonia, Francia, Grecia, Letonia, Lituania, el Reino Unido, Rumanía) declararon estar negociando uno o varios acuerdos de readmisión bilaterales con terceros países, como Afganistán (Grecia), Armenia (Chipre, Estonia), Azerbaiyán (Estonia, Letonia), Bangladesh (Grecia), Bosnia-Herzegovina (Lituania), Colombia (Letonia), Indonesia (Grecia), Iraq (Grecia), Jordania (Chipre), Kazajstán (Bélgica, Estonia, Grecia, Lituania), Kosovo (Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania), Nigeria (Grecia), Qatar (Chipre), Serbia (Reino Unido), Sudán ( Rumanía), Siria (Rumanía) y Túnez (Rumanía).
Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía, Suecia,
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el Reino Unido y Suecia confirmaron que los acuerdos de readmisión de la UE son importantes herramientas para mejorar la eficiencia de las políticas de retorno, debido, por ejemplo, a la mayor claridad que aportan y a la armonización de los procedimientos de retorno. Portugal, no obstante, llamó la atención sobre ciertas cuestiones que en ocasiones inhiben la aplicación efectiva de los acuerdos de readmisión, como los problemas burocráticos, las dificultades para la identificación del interlocutor y los largos tiempos de respuesta, mientras que Malta puso de relieve las dificultades relativas a la expedición de documentos de viaje.
4.2.1.2. Diseñar sistemas de incentivos para ayudar al retorno voluntario La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) aplicaron programas, medidas e incentivos para promover el retorno voluntario asistido.53
Alemania, Austria, la República Checa, la República Eslovaca, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Letonia, Luxemburgo, Hungría, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia establecieron nuevos programas y proyectos de retorno asistido o continuaron con los existentes. Tales programas y proyectos hacen referencia a campañas informativas, a servicios de asesoramiento sobre las oportunidades de retorno, a actividades de extensión, a servicios de ayuda financiera, a sistemas de apoyo al inicio de una actividad económica en el país de retorno y a otras formas de ayuda a la reintegración. Finlandia, por ejemplo, inició, en cooperación con la OIM, un proyecto dirigido al desarrollo y consolidación de la cooperación entre los organismos y agentes implicados en el retorno voluntario asistido, al aumento de la información disponible sobre las oportunidades de retorno y a la asistencia a los retornados mediante un incentivo financiero (de hasta 1 500 € por adulto y hasta 1 000 € por menor). La República Eslovaca, Italia y Suecia hicieron uso de medidas tales como campañas informativas sobre el retorno voluntario asistido. Tras la transposición de la Directiva de retorno, Eslovenia modificó la Ley de extranjería en lo relativo al retorno voluntario.
Alemania, Austria, Dinamarca, la República Eslovaca, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, el Reino Unido y Suecia centraron sus programas y proyectos en categorías o nacionalidades concretas de posibles retornados, o en sus necesidades específicas. Estonia, en virtud del Acuerdo de readmisión de la UE con Georgia, aplicó un proyecto de formación de funcionarios en este país. Francia distinguió entre el retorno voluntario asistido y el retorno por razones humanitarias asistido, dirigidos a grupos diferentes. Alemania, en virtud del Acuerdo de readmisión de la UE con Georgia, desarrolló un proyecto bilateral que incluía, como uno de sus componentes principales, la reintegración de los retornados. Además, Alemania siguió aplicando un programa de retorno de trabajadores altamente cualificados. Irlanda aplicó dos proyectos, uno de ellos centrado en el retorno voluntario de inmigrantes vulnerables, e Italia hizo lo mismo con otro proyecto dirigido a albaneses adultos jóvenes o menores no acompañados. En España, en el marco del programa nacional se aplicaron tres planes: uno de retorno por razones humanitarias para grupos vulnerables, otro de reintegración de los retornados basado en la prestación de asistencia para el establecimiento de una empresa en el país de origen, y otro de retorno de los extranjeros en paro basado en el abono anticipado de las prestaciones totales por desempleo. Este último permite a los inmigrantes desempleados retornar a su país de origen con las prestaciones por desempleo que hayan acumulado en España. Dinamarca aplicó dos proyectos para promover el retorno voluntario asistido de las víctimas de la trata, los menores no acompañados y otros grupos vulnerables. 53 La REM ha completado recientemente un estudio sobre el retorno asistido, disponible en http://www.emn.europa.eu en "EMN Studies".
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El Reino Unido gestionó tres programas: uno de retorno voluntario asistido y reintegración, otro de retorno voluntario asistido para miembros de la familia y menores (que comenzó en abril de 2010) y otro de retorno para presos extranjeros. Gestionó además un programa para inmigrantes irregulares.
Alemania, Austria, Bulgaria, Chipre, la República Eslovaca, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Rumanía y Suecia aludieron también a proyectos de retorno asistido y de reintegración financiados por el Fondo Europeo para el Retorno, que implican, en función del Estado miembro, la colaboración entre gobiernos, la OIM y ONG tanto en los Estados miembros como en los países de origen.
De la información se desprende, en general, que los programas y proyectos de los Estados miembros centran su atención en la asistencia posterior a la salida y prestan apoyo a la reintegración, con objeto de conseguir un retorno con éxito y sostenible. En la mayoría de los casos, tales medidas de reintegración son ejecutadas por la OIM. No obstante, algunos Estados miembros, como los Países Bajos y Suecia, intensificaron los contactos directos con los interesados en terceros países e iniciaron en 2010 proyectos de reintegración en cooperación con organizaciones nacionales, administraciones locales y la sociedad civil tanto en el Estado miembro como en el país de retorno.
Austria, Bélgica, la República Eslovaca, España, Italia y Luxemburgo incentivaron la reintegración para alentar un retorno ‘productivo’. En Bélgica, se inició en marzo de 2010 un nuevo programa de reintegración que ofrecía 2 000 € en especie para la creación de microempresas, con carácter complementario a la ayuda financiera prevista en el programa general de retorno (700 € por adulto). El programa, coordinado por el Gobierno y aplicado por la OIM y Caritas, incluía orientación y asesoramiento especializados en la creación de microempresas. Para obtener la ayuda complementaria, el solicitante debía presentar un plan de negocio, que era evaluado por una entidad local de reintegración en el país de retorno (la OIM o Caritas). En Luxemburgo, el Programa anual de retorno voluntario asistido de 2010 se centró en las medidas de reintegración y las actividades de generación de ingresos, en lugar de la entrega de dinero de bolsillo.
En cuanto a las medidas futuras, Chipre estaba negociando la firma de un acuerdo para establecer una oficina de la OIM en su territorio, con objeto de favorecer las actividades de retorno voluntario. Polonia mantuvo conversaciones para incluir a las víctimas de la trata de seres humanos entre las categorías de nacionales de terceros países con derecho a asistencia en el marco del programa de retorno voluntario.
4.2.1.3. Asistencia a los Estados miembros que se enfrentan a presiones específicas y desproporcionadas, a fin de asegurar la efectividad de sus políticas de retorno respecto de determinados terceros países
Alemania, Austria, Dinamarca, la República Eslovaca, España, Estonia, Francia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y el Reino Unido indicaron que, en el marco operativo de FRONTEX, prestaron apoyo a Grecia, que se enfrentaba a presiones desproporcionadas. A la inversa, Malta, enfrentada a presiones desproporcionadas, participó en el proyecto MELITA, una operación conjunta con FRONTEX para mejorar la colaboración con los países de origen identificados. Malta puso en marcha también el proyecto MAREMCA, ‘Mejora de las capacidades de gestión del retorno a largo plazo’, con ayuda del Fondo Europeo para el Retorno, para mejorar la eficacia de los procesos de readmisión. El proyecto implicaba la cooperación con las autoridades de Ghana y de Nigeria y el mantenimiento de conversaciones con otros Estados miembros de la UE (por ejemplo, el Reino Unido) para conocer las buenas prácticas y el enfoque del retorno de los inmigrantes irregulares.
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4.2.1.4. Aumentar la cooperación práctica entre los Estados miembros, por ejemplo, mediante el flete de vuelos conjuntos de retorno
La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido y Suecia) organizaron o participaron en vuelos conjuntos de retorno. No participaron Estonia, Letonia, Lituania, Portugal ni Rumanía, en el caso de Estonia principalmente por el reducido número de retornados.
Muchos de esos vuelos conjuntos (Alemania, Austria, la República Checa, Chipre, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido y Suecia) se realizaron en cooperación con FRONTEX. Alemania, por ejemplo, organizó tres vuelos y participó en un total de 13 operaciones conjuntas de retorno. España organizó cinco vuelos a Colombia, Ecuador, Georgia y Ucrania, en los que retornaron 308 personas. Francia participó en 19 de estas operaciones, con Kosovo, Nigeria y Georgia como destinos principales. Austria coordinó 12 operaciones conjuntas de retorno y participó en otras ocho. Los Países Bajos organizaron dos vuelos y participaron en un total de siete más. Polonia participó en 10 vuelos coordinados por FRONTEX, en los que retornaron un total de 90 personas.
Austria, Francia, Grecia, Irlanda, el Reino Unido y Suecia también organizaron vuelos de retorno por propia iniciativa, en cooperación con otros Estados miembros. Chipre organizó un vuelo conjunto con Grecia para el retorno de inmigrantes irregulares a Siria y además otros 8 vuelos charter para el retorno de 562 personas a Afganistán, Egipto, Pakistán y Nigeria, con el apoyo del Fondo Europeo para el Retorno. Suecia, desde octubre de 2008, realizó 14 vuelos charter a Iraq al margen de FRONTEX, algunos de ellos conjuntamente con Dinamarca, los Países Bajos, Noruega y el Reino Unido, mientras que Austria organizó en 2010 cuatro vuelos charter con Polonia.
4.2.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado al tratar de la metodología, este apartado describe aspectos adicionales y complementarios de la evolución en materia de retorno a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
En general, la mayoría de los Estados miembros ofrecieron cifras sobre el retorno, que revelan un aumento del número de nacionales de terceros países que participaron en operaciones de retorno voluntario y se beneficiaron de asistencia para la reintegración. España indicó una tendencia general a la baja en los retornos, pero un incremento de las expulsiones por razones penales.
Italia señaló que había optado por restringir el ámbito de aplicación de la Directiva de retorno54, excluyendo a aquellos a quienes se hubiera denegado la entrada, a los aprehendidos o interceptados con ocasión del cruce irregular de fronteras y a los obligados al retorno en virtud de un procedimiento de extradición, lo que significa que ninguno de ellos estaba amparado por el Fondo Europeo para el Retorno en Italia.
Bélgica, Finlandia, Alemania y Polonia introdujeron cambios en sus políticas y programas de retorno. Bélgica fusionó los programas de retorno y de reintegración con otros proyectos piloto
54 El artículo 2 de la Directiva 2008/115/CE, disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:ES:PDF
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anteriores, creando un programa de retorno voluntario asistido de tres niveles más flexible. Además, implantó un programa piloto en tres grandes ciudades para integrar esa modalidad de retorno en la política social aplicada, en sentido más amplio, a los inmigrantes. La misma Bélgica intensificó sus actividades de sensibilización, organizando una sesión informativa general sobre el retorno voluntario con embajadas y consulados de países de retorno y varias sesiones informativas para unos 200 representantes de unas 150 embajadas y consulados. En Finlandia, el Ministerio del Interior elaboró su Plan de Acción 2011-2014, en el que incluyó como objetivo importante el desarrollo de una política general de retorno. Se iniciaron asimismo las tareas para regular el retorno voluntario en los distintos textos jurídicos adoptados sobre inmigración y protección internacional. Alemania introdujo cambios en su programa de retorno voluntario REAG/GARP, reforzando la asistencia tanto inicial como durante el viaje. Al mismo tiempo, el apoyo prestado en el marco de la asistencia REAG se limitó a los gastos de viaje en especie para los nacionales de países europeos no pertenecientes a la UE a quienes se permitía entrar en Alemania sin visado (en particular, Albania, Bosnia-Herzegovina, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro, Serbia). En Irlanda, la OIM y la Universidad de Cork iniciaron un estudio sobre el retorno voluntario, bajo el título “¿Irse o quedarse?” Polonia trató de ampliar el ámbito de su política de retorno, proponiendo la reforma de la Ley de extranjería para incluir también en el régimen de retorno voluntario a las víctimas de la trata de seres humanos.
Varios Estados miembros realizaron asimismo cambios normativos o procedimentales en el régimen de retorno, como Letonia, que mejoró el sistema y reconoció el derecho a cursar la enseñanza elemental a las personas en espera de retorno. En Luxemburgo, el Tribunal Administrativo revocó una sentencia anterior que había dispuesto la inmediata liberación de una serie de personas internadas, declarando que el centro de internamiento cumplía los requisitos de la ley nacional sobre la entrada y residencia de extranjeros. En los Países Bajos, se concedió al Servicio de Repatriación y Salida la facultad de poner fin al internamiento y de modificar el tipo del mismo. Se adoptaron por Orden ministerial nuevos procedimientos para la gestión de los retornados violentos. El Gabinete examinó además la posible ampliación de las facultades de suspensión del permiso de residencia de los nacionales de terceros países que cometan delitos graves o sean reincidentes.
Se mantuvieron debates en los Estados miembros (Irlanda, Luxemburgo, el Reino Unido) sobre la legitimidad y las condiciones de internamiento y expulsión de los nacionales de terceros países, en especial de los menores. En Irlanda, los medios de comunicación se ocuparon en particular de la expulsión de nacionales de terceros países, de los que cerca de una quinta parte eran menores.55
Hubo igualmente un debate sobre los problemas surgidos en relación con un vuelo conjunto de retorno desde Grecia organizado por Frontex. En Luxemburgo, se expresó preocupación por las condiciones generales de los nacionales de terceros países aprehendidos y sobre el fundamento jurídico de su internamiento. En el Reino Unido, los medios políticos y de comunicación prestaron una gran atención al tema del internamiento de los miembros de la familia y los menores. Tras un examen del tema por la Administración, se cerró para los menores un centro de expulsión y se introdujo un nuevo proceso de retorno para los miembros de la familia no internados. En Polonia, aumentó la intervención de los agentes de la sociedad civil y un comité de los ciudadanos presentó un proyecto de Ley de repatriación que dio lugar a un debate más amplio sobre el futuro de la política de retorno.
55 Artículo del Times irlandés de diciembre de 2010.
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4.2.3 Estadísticas clave
La Tabla 2 del ANEXO de estadísticas ofrece una visión de conjunto del número de nacionales de terceros países aprehendidos, sujetos a retorno y retornados efectivamente en 2010. También incluye estadísticas del número de nacionales de terceros países retornados, en el marco de las medidas de retorno forzado y voluntario. Sobre la base de esta información, el número de aprehensiones varió en 2010 entre 115 630 (Grecia) y 195 (Letonia). En 2010 todavía fue más frecuente el retorno forzado que el retorno voluntario en varios Estados miembros, especialmente en Chipre (3 097 frente a 966), en Francia (15 496 frente a 2 422 retornos voluntarios y por causas humanitarias), en Grecia (52 469 frente a 420) y en Rumanía (290 frente a 51). Bélgica, Polonia y Suecia presentaron las ratios más altas de retornos voluntario sobre retornos forzados. Además, en Suecia se concedió un subsidio de reintegración a 1 500 nacionales de terceros países.
4.3 Acción contra la trata de seres humanos Este apartado recoge la evolución en los Estados miembros en 2010 desde el punto de vista de las actuaciones contra la trata de seres humanos. El apartado 4.3.1 describe la evolución desde la perspectiva del cumplimiento de los compromisos del Pacto y el Programa de Estocolmo, atendiendo particularmente a la cooperación con los países de origen y de tránsito. El apartado 4.3.2 pone de relieve las actuaciones de los Estados miembros desde la perspectiva nacional. Por último, el apartado 4.3.3 ofrece una visión de conjunto de las estadísticas clave relacionados con la trata de seres humanos.
4.3.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
4.3.1.1. Mejorar la cooperación con los países de origen y de tránsito para informar mejor a las comunidades amenazadas
La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) cooperaron con terceros países de origen y de tránsito en la lucha contra la trata de seres humanos. Las acciones emprendidas se centraron en la sensibilización respecto a las comunidades amenazadas (Austria, Bélgica, Chipre, España, Italia, Letonia, Polonia, Portugal, Suecia), en la colaboración y el desarrollo de capacidades entre los organismos de los Estados miembros (Bulgaria, Lituania, los Países Bajos, Suecia), en el seguimiento y la asistencia a las víctimas (Bulgaria, Chipre, Grecia, Portugal, Suecia) y en la organización de una conferencia regional contra la trata con miras a aumentar la cooperación entre los países de acogida y de origen (Lituania).
Nueve Estados miembros (Bélgica, Chipre, España, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, los Países Bajos y Portugal) desarrollaron actividades en países de origen para reducir la migración irregular. Bélgica organizó campañas informativas y envió misiones a países concretos (por ejemplo, Brasil, Serbia, Mongolia, Vietnam, Marruecos y Afganistán). Chipre intensificó la cooperación y diálogo con los países vecinos de origen y de tránsito, sobre todo con Siria. En cuanto a los proyectos para prevenir la migración irregular, los Países Bajos participaron en un proyecto de desarrollo de las capacidades del Servicio de Inmigración de Liberia para reducir la migración irregular, mientras que España propuso varias iniciativas para la prevención de la migración irregular con América Latina y la región Asia-Pacífico.
En lo que respecta a la sensibilización, los Estados miembros hicieron referencia a la organización de campañas informativas (Austria, Bélgica, la República Eslovaca, España, Finlandia, Polonia, Portugal, Suecia), a la elaboración y distribución de folletos informativos en una lengua extranjera
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(Bélgica, Chipre, la República Eslovaca, Finlandia, Polonia), a la creación de sitios web (República Eslovaca, Letonia, Finlandia, Polonia) y a la organización de reuniones con alumnos de secundaria y sus padres, así como con estudiantes universitarios (Polonia). España financió actividades de sensibilización de organizaciones internacionales en América Latina, Asia y el Pacífico, e incluyó varias medidas específicas en su Plan de acción ‘Mujeres y construcción de la paz’.
Nueve Estados miembros (Bulgaria, Dinamarca, Grecia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) informaron de actividades de cooperación y desarrollo de capacidades con terceros países. Grecia, por ejemplo, hizo referencia a la cooperación con las autoridades diplomáticas de los países de origen de las víctimas, así como a la cooperación operativa transfronteriza de sus fuerzas del orden para el desmantelamiento de las redes de delincuencia organizada en el marco de la operación ILAEIRA contra la trata de seres humanos, desarrollada entre 21 Estados miembros, terceros países, organismos internacionales y ONG. Dinamarca aplicó un programa regional de 2007 a 2010 en Tailandia, Camboya y Birmania para proteger a los menores contra la explotación sexual y la trata, así como un proyecto en Malí para combatir la delincuencia organizada en el marco del Programa general de buena gobernanza, y otro proyecto en Moldavia, Ucrania y Bielorrusia sobre la trata de seres humanos en el marco del programa de vecindad danés. Lituania mencionó un proyecto de prevención de la trata de seres humanos desarrollado en Kaliningrado y encaminado a prestar asistencia a las víctimas y a compartir buenas prácticas con asociados de la Federación Rusa. Los Países Bajos se refirieron a un nuevo acuerdo de cooperación con Nigeria, en virtud del cual funcionarios de policía neerlandeses impartieron varias sesiones de formación a sus colegas nigerianos para luchar contra la trata de seres humanos y el tráfico de inmigrantes. Suecia realizó numerosas actividades, tales como visitas y programas de intercambio, en el marco del Consejo de Estados del Mar Báltico.
Otras medidas señaladas por los Estados miembros conciernen a la supervisión y la asistencia directa. Bulgaria, país a un tiempo de origen y de tránsito, participó en diversos proyectos, algunos aplicados conjuntamente con otros Estados miembros, como los Países Bajos. Se trataba de proyectos dirigidos, por ejemplo, a reducir el número de víctimas procedentes de Bulgaria y Rumanía explotadas en Irlanda y en España y a desarrollar la Red de seguimiento transnacional-UE para controlar los desplazamientos entre los países de origen y de destino. Suecia desarrolló programas de rehabilitación para las víctimas de la trata y programas de retorno seguro. En Grecia, la protección y asistencia a las víctimas se ofreció a través de una red de agentes estatales y no estatales participantes en la operación ILAEIRA.
4.3.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado en la metodología, este apartado describe la evolución adicional y complementaria en materia de trata de seres humanos a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
Los Estados miembros adoptaron diversas medidas para mejorar la lucha contra la trata de seres humanos, como la elaboración y aplicación de estrategias y políticas (España, Portugal, Suecia), la realización de cambios institucionales (Bulgaria, Irlanda, los Países Bajos), la modificación de los aspectos normativos y procedimentales (Bélgica, Lituania, los Países Bajos, Polonia, Suecia) y el desarrollo de actividades de sensibilización. Algunos, como Austria, Bélgica, Chipre, la República Eslovaca, Estonia, Finlandia, Polonia, el Reino Unido y Suecia, mencionaron también el uso de equipos e instrumentos específicos, como líneas de asistencia telefónica urgente, materiales de orientación, formación, etc.
Portugal adoptó una nueva estrategia contra la trata de seres humanos que incluía numerosas medidas, estructuradas en torno a cuatro ámbitos de intervención: conocimientos, sensibilización y
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prevención; educación y formación; protección y asistencia, e investigación penal y cooperación. Otros Estados miembros (España, Suecia) confirmaron que estaban ya aplicando estrategias elaboradas en años anteriores. España, por ejemplo, de conformidad con su Plan Integral de lucha contra la trata de seres humanos con fines de explotación sexual, identificó ciertos países como prioritarios desde ese punto de vista.
Se produjeron también cambios institucionales, tales como el establecimiento de un mecanismo nacional de remisión para las víctimas en Bulgaria y la creación de una unidad de lucha contra la trata en Irlanda. En Alemania, la Conferencia Permanente de Ministros del Interior solicitó al Gobierno federal que presentara una propuesta legislativa para regular la prostitución, con lo que mejorarían los procesos penales contra la trata con fines de explotación sexual. En Grecia, la ratificación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y de sus tres Protocolos supuso una ampliación de la definición de víctimas de la trata de seres humanos y del tráfico de inmigrantes y consolidó y amplió la protección. Los Países Bajos ampliaron su centro de conocimientos especializados sobre la trata de seres humanos incorporando el Servicio de la policía de apoyo a los extranjeros.
En cuanto a los cambios legislativos o procedimentales, en Bélgica el grupo de trabajo del Parlamento sobre la trata recomendó vivamente la mejora del estatuto jurídico de las víctimas. Lituania presentó un proyecto de ley en el que se prevé la expedición de permisos de residencia a los menores víctimas de trata que cooperen con las fuerzas del orden. En los Países Bajos, el nuevo procedimiento de asilo permite la expedición inmediata de un permiso de residencia, de oficio, a los solicitantes que denuncien actividades de trata. Polonia tipificó como delito la trata, por primera vez, en el Código penal. Suecia modificó asimismo su legislación penal, excluyendo la aplicación del principio de doble tipificación a los delitos de trata.
Varios Estados miembros hicieron referencia a la gestión de servicios de atención telefónica, entre ellos Austria, Bélgica, Chipre, la República Eslovaca, Estonia, Finlandia, Polonia, el Reino Unido y Suecia. Estonia, por ejemplo, hizo hincapié en la formación y sensibilización. Su servicio de atención telefónica ha tenido un éxito creciente y en 2010 recibió más de 600 llamada. La República Eslovaca siguió gestionando una línea de este tipo, que recibió casi 1 000 llamadas. El Reino Unido introdujo con carácter experimental un plan piloto de lucha contra la trata de menores en 13 administraciones locales inglesas y galesas. El plan, cuya evaluación se inició en 2010, tiene como función fomentar la sensibilización respecto al Mecanismo Nacional de Remisión (MNR), establecido para mejorar la identificación y protección de las víctimas de la trata y para ayudar a los profesionales en la identificación de éstas cuando se trate de menores. Se aplicó además en todo el Estado miembro, con la participación de diversas ONG, un nuevo programa de formación específico para la “autoridades competentes” (responsables de la toma de decisiones en materia de identificación de las víctimas de la trata en el MNR).
Bélgica y España informaron de las actividades realizadas durante sus respectivas Presidencias de la UE, como la organización de conferencias centradas en la cooperación europea e internacional, y España participó además, en calidad de observadora, en el Consejo de Estados Bálticos.
En cuanto a los debates, se mostró un especial interés en los Estados miembros por la trata para fines de explotación laboral, aparte de la explotación sexual. Por ejemplo, en Bélgica, un locutor flamenco informó sobre la trata de seres humanos y la explotación sexual en la zona de Bruselas. En Polonia, los medios prestaron cada vez más atención al fenómeno de los nacionales polacos víctimas del trabajo forzado en el extranjero.
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4.3.3 Estadísticas clave
La disponibilidad de estadísticas sobre el número de víctimas de la trata a las que se concede permiso de residencia y sobre el número de traficantes detenidos y condenados varía grandemente entre los Estados miembros, debido a que su recogida no está armonizada a escala de la UE.
El número de permisos de residencia concedidos varió notablemente entre los Estados miembros, desde cero (Estonia, Finlandia, Lituania, Malta), pasando por cuatro (República Checa) o siete (Bélgica), hasta 47 (Alemania), 59 (Chipre) o 62 (Francia). Italia concedió 354 permisos en 2010, mientras que Francia renovó 88. Además, la República Eslovaca identificó a 22 víctimas de la trata y puso bajo protección a 16.
Por lo que se refiere al número de traficantes detenidos y condenados, también difieren las cifras entre los Estados miembros. Bulgaria detuvo a 91 posibles traficantes y condenó a 108, mientras que Chipre detuvo a 59 y condenó a uno. En Estonia se detuvo a 150 personas y se condenó a 45. Francia detuvo a 4 562 e Irlanda condenó a una56, si bien prestó asistencia jurídica gratuita a 39 víctimas de la trata. Lituania tramitó 15 actos delictivos, Malta detuvo a 10 personas y condenó a 3, y Polonia detuvo a 42. En el primer semestre de 2010, los Países Bajos condenaron a 40 personas por trata de seres humanos y a 70 por tráfico de inmigrantes. 57 En Rumanía se identificó a 1 099 posibles autores de delitos de trata, se investigó a 582 y se detuvo a 339 sospechosos. En lo que respecta al tráfico de inmigrantes, Rumanía identificó a 93 posibles traficantes, investigó a 70 y detuvo a 32 sospechosos.
5. CONTROL DE FRONTERAS
Este apartado recoge las medidas adoptadas por los Estados miembros en 2010 en relación con el control de fronteras. El apartado 5.1 describe la evolución en materia de control y vigilancia en las fronteras exteriores, mientras que el apartado 5.2 subraya la cooperación en esa materia en 2010.
En cada subapartado, se ofrece información relativa primero a la evolución desde la perspectiva de la UE (Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y Programa de Estocolmo) y luego a la evolución adicional a escala nacional.
La información sobre la evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Migración y Asilo y el Programa de Estocolmo sigue en gran parte la redacción del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo, con algunas adiciones, actualizaciones y correcciones facilitadas por los PCN de la EMN después de su publicación en mayo de 2011.
5.1 Control y vigilancia en las fronteras exteriores
En los apartados siguientes se ofrece una visión de conjunto de la evolución en materia de control y vigilancia en las fronteras exteriores desde la perspectiva de la UE, atendiendo tanto al Pacto Europeo como al Programa de Estocolmo (apartado 5.1.1). A continuación se describe la evolución adicional a escala nacional (apartado 5.1.2) y se ofrecen las estadísticas clave sobre el control de fronteras (apartado 5.1.3).
56 Esta persona fue condenada en 2009. Varias personas fueron acusados ante el Tribunal por delitos de trata de seres humanos en 2010. 57 No se dispone de datos para el segundo semestre de 2010.
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5.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
5.1.1.1. Movilizar todos los recursos disponibles para asegurar un control de las fronteras exteriores más eficaz
La mayoría de los Estados miembros (Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) desarrollaron actividades para aumentar la eficacia de los controles de fronteras. Tales actividades consistieron en un aumento del personal (Bélgica) y de los medios operativos (Grecia), en una reorganización de los recursos humanos para hacerlos más eficientes (Finlandia, Grecia, Lituania) o en la creación de una nueva oficina de asistencia naval para los controles en las fronteras marítimas (Lituania). Unos pocos Estados miembros (Austria, Grecia, Italia) informaron también de actividades de cooperación directa con otros Estados miembros, al margen de las operaciones conjuntas de FRONTEX en el extranjero. Austria e Italia cooperaron con España; Austria prestó apoyo en materia de control de estupefacientes e Italia examinó el despliegue de equipos técnicos de control conjunto para operaciones de vigilancia de fronteras. Austria cooperó asimismo con algunos Estados miembros vecinos (como la República Eslovaca y Hungría) a través de ‘patrullas de policía conjuntas’ y de centros comunes de cooperación policial. Italia firmó en abril de 2010 un convenio con Francia para la creación de una guardia de fronteras de actuación rápida en las fronteras comunes en 2011. Grecia cooperó con Italia en la mejora de la vigilancia de las fronteras en determinados puertos de uno y otro país, y con Bulgaria en un esfuerzo por luchar contra la delincuencia organizada y la migración irregular en las fronteras comunes.
Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia enumeraron también su participación en operaciones y misiones de FRONTEX. Su aportación abarcó desde el despliegue de personal, expertos y equipos técnicos hasta su participación en evaluaciones del riesgo y en cursos de formación. Las operaciones e iniciativas concretas de FRONTEX mencionadas fue CRONOS, PULSAR, HYDRA, INDALO, AGELAUS, ATTICA, POSEIDON, HERMES, HUBBLE, HAMMER, MINERVA, NEPTUNE, JUPITER y UNITY, más lo relativo a la actuación de los puntos focales y de la red europea de patrullas. Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, la República Eslovaca, España, Estonia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia, Portugal y Suecia hicieron referencia específica al despliegue de guardias de fronteras y de expertos en inmigración y retorno en Grecia a través del mecanismo RABIT. En este aspecto, Grecia acogió muy favorablemente la firma de un plan operativo con FRONTEX en octubre de 2010, que permitió el despliegue de expertos y de funcionarios invitados en el marco de RABIT y su cooperación con las fuerzas de control de fronteras para abordar rápidamente el problema de la inmigración ilegal a lo largo de las fronteras con Turquía y ayudar al país en la vigilancia de las fronteras exteriores. Además, Grecia hizo referencia a la operación conjunta POSEIDON, que implicó el despliegue de unidades de patrulla de los 25 Estados miembros participantes, y al establecimiento de una Oficina operativa piloto de FRONTEX en las instalaciones de la guardia costera en el puerto de El Pireo para combatir eficazmente la migración irregular y desmantelar las redes organizadas de tráfico de inmigrantes en la región sudoriental del Mediterráneo.
Se mencionaron asimismo otras medidas para asegurar un control más eficaz de las fronteras en los informes de muchos Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, España, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, Polonia y Rumanía). Tales medidas conciernen a la adquisición de nuevos equipos, a la impresión de un libro
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de bolsillo para guardias de fronteras, a la mejora de los sistemas informáticos y la creación de vínculos entre los distintos sistemas nacionales, a la organización de simulaciones, a la realización de evaluaciones de riesgos, a la introducción de cambios normativos o procedimentales, a la elaboración de planes y estrategias de gestión integral de fronteras y a la cooperación con los países vecinos. Por ejemplo, tras identificar deficiencias en la realización de los controles de las fronteras exteriores y debido a las presiones crecientes a que se veían sometidas éstas, Grecia elaboró un Plan de Acción ‘Grecia-Schengen’ para aumentar la eficacia de dichos controles. Asimismo los Estados miembros hicieron referencia a menudo al Fondo Europeo para las Fronteras Exteriores (EBF en sus siglas en inglés) como medio para la financiación de estas actividades. Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Eslovaca, Eslovenia, Finlandia, Grecia, Lituania, el Reino Unido y Suecia previeron además la mejora del control de fronteras en el futuro, a través de medidas que iban desde la elaboración de un programa de protección de esas fronteras, la construcción de nuevos edificios en los puntos de cruce fronterizo, la mayor atención a la comprobación de la autenticidad de los pasaportes, el perfeccionamiento profesional, la reorganización de los servicios y la evaluación, hasta la cooperación con otros Estados miembros o con terceros países.
Austria, Bulgaria, la República Checa, Chipre, la República Eslovaca, Finlandia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal y Suecia organizaron e impartieron formación para aumentar las capacidades y competencias de su personal. Se utilizaron para ello distintos formatos, como cursos, talleres, seminarios, sistemas de formación interactiva en línea y sistemas de formación en el puesto de trabajo, incluidos sus componentes prácticos y teóricos. En los Países Bajos, por ejemplo, se creó un nuevo Departamento de Entrenamiento y Supervisión en el Aeropuerto de Amsterdam, que también puede impartir formación adicional ad hoc y de otra índole, en su caso, a guardias de fronteras. El enfoque de la formación impartida en los distintos Estados miembros abarcó desde la formación ‘general’ básica, referida a todos los aspectos del control de fronteras, hasta la formación sobre temas muy específicos, como la identificación de documentos falsos, las huellas dactilares, las misiones de búsqueda y rescate en el mar, la aplicación de sistemas de gestión de la calidad, la legislación de la UE, el uso de nuevos equipos y de software y los derechos humanos. Italia, Polonia y Portugal organizaron cursos de idiomas para facilitar la comunicación con los nacionales de terceros países. Se impartieron fundamentalmente a guardias de fronteras, pero también a miembros de los servicios de internamiento, funcionarios de inmigración, agentes de policía y otro personal pertinente.
5.1.1.2. Despliegue de medios tecnológicos modernos para una gestión integrada eficaz de las fronteras exteriores, incluida una mejor coordinación de los diferentes tipos de controles
La mayoría de los Estados miembros se refirieron al despliegue de medios tecnológicos modernos, en particular para facilitar la entrada de los viajeros de buena fe, aumentar la eficacia de los controles en las fronteras, mejorar los sistemas de gestión de fronteras o introducir otros nuevos y mejorar la vigilancia de fronteras. Alemania, Austria, Bélgica, España, Estonia, Finlandia, Hungría, Letonia, Lituania, los Países Bajos y el Reino Unido adoptaron medidas para la implantación de sistemas automatizados y electrónicos de cruce de fronteras, como la prueba de programas de registro de viajeros (Alemania, los Países Bajos). Alemania, Austria, España, Estonia, Hungría, los Países Bajos, Polonia y el Reino Unido trabajaron en la instalación de pasos fronterizos automatizados. Estonia mencionó las tareas de desarrollo de un sistema de ‘control virtual’ para facilitar los cruces de fronteras y Finlandia presentó un proyecto piloto para la introducción de un sistema automatizado de control en sus fronteras terrestres. Alemania y el Reino Unido mencionaron específicamente el uso cada vez más amplio de la biométrica para facilitar los cruces fronterizos: Alemania empleó escáneres del iris en su programa de prueba de registro de viajeros y el Reino Unido inició negociaciones con un operador de aeropuertos para el desarrollo de un sistema que permita a los viajeros pasar de forma más rápida por puertas activadas biométricamente.
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Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Estonia, Italia, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido y Suecia adoptaron asimismo medidas para mejorar la eficacia y el ‘escrutinio’ de los controles fronterizos. Esas medidas consisten en la introducción de lectores de pasaportes y de otros equipos para verificar los documentos de viaje y de identidad, en la adopción de procedimientos específicos al efecto, como la verificación de la información biométrica, o en la ampliación de los servicios de este tipo ya existentes. El Reino Unido, por ejemplo, ensayó la entrada de pasajeros previamente registrados a través de “zonas inteligentes” en el aeropuerto de Luton y en el control de vehículos de Calais, consiguiendo una reducción de los tiempos de tránsito de más de 50%.
Los Países Bajos y Portugal introdujeron asimismo o aplicaron nuevos sistemas piloto de información de viajeros. Chipre, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Finlandia, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia, Lituania, Polonia, Portugal y Suecia hicieron referencia también al desarrollo, mejora o enlace de sistemas de información para la gestión de las fronteras nacionales, a menudo conectados con los correspondientes sistemas de la UE, como EUROSUR, y con sistemas informáticos a gran escala, como el Programa de registro de viajeros y el Sistema de entradas/salidas. Lituania, por ejemplo, señaló que en la modernización de sus sistemas de control de fronteras se ha tenido en cuenta la futura integración en EUROSUR y agregó que está preparando un sistema electrónico de conservación de los registros de entrada y de salida que se ajusta al Sistema de entradas/salidas de la UE. Dinamarca organizó un seminario nórdico sobre las ventajas e inconvenientes potenciales del Sistema de entradas-salidas para mejorar las propuestas de la Comisión. Polonia confirmó que se ha marcado el objetivo de la plena integración, operabilidad y compatibilidad de sus sistemas nacionales con los sistemas actuales y futuros de la UE. Portugal puso en práctica un sistema de seguridad de entradas y salidas, mientras que Finlandia lo tiene ya en funcionamiento.
Bélgica, Eslovenia, España, Finlandia, Grecia, Italia, Lituania, Malta, el Reino Unido y Rumanía describieron el despliegue de medios tecnológicos modernos para mejorar la vigilancia de las fronteras. Entre ellos cabe mencionar la adquisición de equipos de alta tecnología, como cámaras binoculares termográficas diurnas, equipos de rayos X y escáneres, y la compra de buques patrulleros, vehículos y helicópteros, a menudo con ayuda del Fondo Europeo para las Fronteras Exteriores (EBF).
Varios Estados miembros informaron de la evolución producida en la gestión de los sistemas automatizados de control de fronteras. Por ejemplo, Bulgaria opera desde noviembre de 2010 un nuevo Centro Nacional de Coordinación con competencias sobre la totalidad de las actividades de gestión de fronteras, mientras que Grecia adoptó las medidas preparatorias para la creación de un Centro Operativo de Coordinación en la Jefatura de Policía del Estado. La República Eslovaca y Hungría iniciaron los preparativos para el establecimiento de centros de este tipo. Francia y el Reino Unido abrieron un Centro operativo conjunto de coordinación para controlar la circulación de personas y de bienes entre los dos Estados miembros, en el marco del convenio bilateral ‘Evian’, firmado en julio de 2009 y actualizado en noviembre de 2010. Luxemburgo destacó la importancia de la cooperación entre los aeropuertos transfronterizos. Bélgica estableció un ‘Punto de cruce de información marítima’ para facilitar el intercambio de datos procedentes de distintos servicios (como los de defensa, policía y aduanas), y los Países Bajos realizaron los preparativos para la implantación de controles fronterizos conjuntos por parte de la guardia de fronteras y el personal de aduanas. A tal efecto, se organizaron cursos de formación con miras a conseguir un control fronterizo eficiente, por ejemplo, del equipaje y la carga. En el Reino Unido se estudió la implantación de un Servicio automatizado de despacho aduanero, además de las puertas fronterizas de franqueo rápido ya existentes.
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5.1.1.3. Asegurar la plena operatividad de los sistemas SIS II y VIS y la aplicación del Código de visados
La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Hungría, Italia, Lituania, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía y Suecia) informaron asimismo de los progresos hechos en la aplicación del VIS, en la mayor parte de los casos ateniéndose al calendario de la UE. Estonia y Suecia, por ejemplo, se refirieron a las pruebas del sistema, junto con otros seis Estados miembros, en el marco de la OST (prueba operativa del sistema). En el caso de Suecia, la plataforma informática nacional del VIS servirá también para controlar las entradas y salidas de los nacionales de terceros países que precisen visado. Otros Estados miembros hicieron referencia a cuestiones de ámbito nacional, como la compra e instalación de los equipos necesarios (Bulgaria, España, Grecia, Luxemburgo), las modificaciones normativas precisas para la aplicación del VIS (Hungría), la impartición de cursos de formación a personal de las embajadas y las oficinas consulares (Grecia, Letonia, Lituania), las actuaciones para garantizar la compatibilidad de los sistemas nacionales con el VIS ( Dinamarca, Italia, Lituania, Luxemburgo) y la organización de fases de prueba para asegurar el cumplimiento (Finlandia, Luxemburgo). Lituania, por ejemplo, puso en marcha un proyecto para el desarrollo de un sistema nacional de información de visados que debe conectarse al VIS.
Malta negoció un contrato con una empresa privada para el desarrollo ulterior del SIS II, que incluye actividades de prueba y de formación y cuyos resultados en las primeras pruebas fueron positivos.
Tras la entrada en vigor del Código de visados el 5 de abril de 2010, Austria, Estonia, Francia, Grecia, Letonia, Malta, los Países Bajos y Polonia confirmaron su aplicación. Además, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, Letonia, Polonia y Rumanía realizaron modificaciones en su legislación. En la República Checa, se modificaron la normativa sobre el procedimiento de expedición de los visados y varias instrucciones y circulares internas. Chipre y Lituania adoptaron reglamentos acordes con el Código. La República Checa y Lituania informaron de las medidas adoptadas para aumentar los conocimientos y mejorar la sensibilización al respecto. En concreto, la República Checa informó a los miembros de sus misiones diplomáticas y consulares de los cambios principales mucho antes de la puesta en marcha. Lituania organizó actividades centralizadas de formación sobre la aplicación del Código de visados en Vilnius y celebró cinco sesiones regionales con el mismo carácter en las mayores misiones diplomáticas y oficinas consulares (Kaliningrado, Moscú, Minsk, Kiev y Chicago). Letonia aprobó un Reglamento por que se establecen las competencias de misiones diplomáticas y consulares para la aplicación del Código y estudió la modificación de la Ley de inmigración para regular los procedimientos de denegación y de recurso. En mayo de 2010, Polonia propuso la modificación de la Ley de extranjería para la plena aplicación del Código de visados. Rumanía presentó un proyecto de modificación de la Ley de extranjería para transponer el Código de visados.
5.1.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado al tratar de la metodología, el presente apartado describe aspectos adicionales y complementarios de la evolución en materia de control y vigilancia de las fronteras exteriores a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
Los aspectos principales fueron los relativos a la actualización y consolidación de las estrategias y políticas nacionales (Bulgaria, Letonia, Portugal), a las modificaciones normativas o procedimentales (Bulgaria, la República Eslovaca, Francia, Letonia, Lituania) y a los cambios institucionales (Bulgaria y Estonia).
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En lo que respecta a la evolución en materia de estrategias, Bulgaria actualizó su Estrategia para la gestión integrada de las fronteras hasta 2013, para seguir reforzando la gestión y seguridad de las fronteras. Letonia aprobó un acuerdo con Bielorrusia sobre simplificación de las visitas mutuas de residentes en los territorios fronterizos, en virtud del cual los titulares de un permiso de tráfico fronterizo menor pueden permanecer en la zona fronteriza del otro Estado durante 90 días en un período de seis meses. Portugal consolidó su Modelo integrado de gestión de fronteras, basado en la cooperación con otros Estados miembros y con terceros países, incluido el despliegue de funcionarios de enlace de inmigración, y en la adopción de medidas para mejorar los controles y la vigilancia fronterizos y para aumentar el control sobre la circulación de los nacionales de terceros países en territorio nacional.
En cuanto a los cambios normativos o procedimentales, en Bulgaria se establecieron reglas acordes con el acervo de Schengen. En este contexto, una evaluación intermedia del Plan de acción nacional indicó que se estaban cumpliendo los plazos para la aplicación de ese acervo de Schengen. Francia diseñó un mecanismo para mejorar la gestión de las llegadas masivas de nacionales de terceros países por mar, actualizando a tal efecto procedimientos que databan de 2001, y se fijó como objetivo en el futuro la realización de un estudio de las zonas de espera existentes y la asignación de otras zonas ad hoc. Todo ello llevaba implícita la adopción de una nueva normativa reguladora de esas zonas. Letonia adaptó su legislación, introduciendo la comparación obligatoria de los datos biométricos de los nacionales de terceros países durante los controles de las fronteras y de la inmigración. En lo que respecta a la expedición de visados o permisos de residencia, preparó una lista de terceros países respecto de los cuales se requería un examen adicional. Por otra parte, reguló la evaluación de las amenazas potenciales para la seguridad que plantean los nacionales de terceros países y los procedimientos aplicables a las tareas de control de las fronteras en el mar. En Lituania, la atención se centró en la intensificación de la cooperación entre los ministerios, organismos y servicios nacionales para mejorar la gestión y el control de las fronteras. Por último, la República Eslovaca inició los preparativos para la adopción de una nueva Ley de control de fronteras y estancia de extranjeros que garantice la plena armonización con el Derecho de la UE en materia de admisión, residencia y control de fronteras.
En cuanto a los cambios institucionales, en Bulgaria entró en funcionamiento a finales de 2010 el Centro Nacional de Coordinación. Estonia fusionó los órganos de seguridad interior existentes en el Instituto de Policía y Guardia de Fronteras, para mejorar la coordinación y los intercambios de información. Además estableció un centro nacional de coordinación para mejorar la cooperación con Frontex y con otros Estados miembros.
Los temas de debate variaron en los distintos Estados miembros. En Irlanda, las ONG criticaron la imposibilidad de recurso contra la denegación de las solicitudes de visado presentadas en Nigeria. En Italia y Malta se mantuvo un vivo debate político sobre el “Tratado de amistad” firmado por Italia y Libia en agosto de 2008, al no haber firmado Libia la Convención de Ginebra y debido al cierre de la Oficina del ACNUR en Trípoli. En esos mismos Estados miembros, los medios mostraron su interés por la acogida de los nacionales de terceros países llegados por mar.
5.1.3 Estadísticas clave
La Tabla 3 del ANEXO de estadísticas ofrece una visión de conjunto del número de nacionales de terceros países a los que se denegó la entrada en 2010, desglosando las cifras por tipos de fronteras, es decir, terrestres, marítimas y aéreas. La posición geográfica de los Estados miembros parece ser un importante factor determinante del número de denegaciones, ya que éstas son más en los Estados miembros que forman las fronteras exteriores de Europa. Ese número osciló en 2010 entre 290 045 (España) y 22 895 (Polonia), por un lado, y 80 (Dinamarca), por otro. Los Estados miembros que denegaron el mayor número de entradas por las fronteras terrestres fueron de nuevo España (281 750 o el 97,1% del total) y Polonia (22 255 o el 97,2%) y después Hungría (10 215 o el
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97,5%). Estonia fue el único Estado miembro que denegó sobre todo entradas por las fronteras marítimas (1 260 o el 75,7%). Los Estados miembros en los que todas las denegaciones correspondieron a entradas por las fronteras aéreas fueron la República Checa, Dinamarca, Malta y Suecia, mientras que en Alemania, Bélgica, los Países Bajos y Portugal esas denegaciones superaron el 95% del total.
5.2 Cooperación en materia de control de fronteras En los apartados que siguen se describe la cooperación en materia de control de fronteras en 2010. Primero se describe la evolución de los hechos, desde la perspectiva del cumplimiento de los compromisos del Pacto Europeo y el Programa de Estocolmo (apartado 5.2.1), en lo que respecta al uso de visados biométricos y a la cooperación entre las autoridades consulares de los Estados miembros. El apartado 5.2.2 ofrece luego una visión de conjunto de las medidas de los Estados miembros desde la perspectiva nacional.
5.2.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
5.2.1.1. Uso de visados biométricos y cooperación entre las autoridades consulares de los Estados miembros
Varios Estados miembros hicieron avances en la aplicación de los visados biométricos y la cooperación consular. En lo que respecta a los visados biométricos, Alemania, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Dinamarca, la República Eslovaca, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Malta, los Países Bajos y Portugal prepararon o iniciaron su expedición en algunas de sus oficinas consulares, principalmente en África del Norte, de acuerdo con las directrices de la UE. Francia, por ejemplo, equipó a 169 de sus 193 oficinas consulares para expedir visados biométricos desde marzo de 2010 y la República Eslovaca instaló en todas sus embajadas lectores de huellas dactilares. La República Checa prevé contar con un total de 180-200 estaciones de trabajo de expedición de visado mediante autentificación de las huellas dactilares. Italia inició las pruebas en dos Estados norteafricanos, mientras que Irlanda las comenzó en Nigeria y Portugal creó un centro de visados en Cabo Verde con plena capacidad para obtener y expedir visados biométricos. Letonia estudió la realización de una fase de prueba en su oficina consular en Egipto. El Reino Unido, no participante en el VIS, también exigió a los solicitantes de visado una fotografía digital y las huellas dactilares.
Unos pocos Estados miembros se refirieron a la cooperación entre oficinas consulares. Estonia, por ejemplo, señaló la firma de acuerdos de representación en materia de visados con Dinamarca, Francia y Polonia, mientras que la República Eslovaca negoció acuerdos de ese tipo con Alemania, la República Checa, España, Estonia, Francia, Letonia, Lituania y Polonia. Su Ministerio de Asuntos Exteriores ordenó asimismo a sus embajadas que iniciaran negociaciones sobre la posible creación de servicios consulares conjuntos. La República Checa informó que, desde 2010, la representaban España, Francia y Portugal en más de 30 terceros países, mientras que, por su parte, ella representaba a Francia y a España, respectivamente, en Ucrania y Moldavia. Tras la firma de los correspondientes acuerdos de representación, Grecia está representada por Alemania, Austria, Bélgica, España, Francia, Hungría, Italia, Lituania, los Países Bajos, Portugal y Suecia, mientras que representa a Francia y Hungría. Chipre está examinando actualmente los costes y beneficios de la firma de acuerdos de este tipo con otros Estados miembros, antes de iniciar las negociaciones. Lituania firmó acuerdos de representación con Alemania, Dinamarca, Grecia, Letonia y Noruega, y se propuso firmarlo con la República Eslovaca. Con la adopción del Código de visados, Luxemburgo confirmó la continuidad de la mayor parte de los acuerdos de representación existentes. Polonia firmó acuerdos de este tipo con Estonia, los Países Bajos y Suecia para representarlos en varios terceros países y ser representada en otros. La República Eslovaca firmó acuerdos con Austria, Eslovenia y Hungría. Este última es
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representada también por la República Eslovaca en Chipre, Rumanía y Ucrania. Suecia representa a Estonia en Cuba y Sudáfrica, y a Finlandia en Zambia. Noruega representa a Suecia en Bulgaria y Polonia la representa en Argelia. Bélgica, en colaboración con Suecia, estableció un Centro Común de Solicitudes en Kinshasa, R. Democrática del Congo, en abril de 2010. Luxemburgo participó en centros comunes de solicitudes en Chisinau (Moldavia), Praia (Cabo Verde) y Podgorica (Montenegro).
En cuanto a las medidas futuras, Luxemburgo representará a los Países Bajos en 13 ciudades europeas (Ginebra, Madrid, Praga, Roma, Bruselas, París, Viena, Copenhague, Berlín, Berna, Lisboa, Atenas y Varsovia) desde 2011.
5.2.1.2. Cooperación con los países de origen y de tránsito para reforzar el control de las fronteras exteriores
Además de acuerdos de readmisión, varios Estados miembros (Austria, Chipre, Eslovenia, Estonia, Grecia, Italia, Lituania, Portugal y Rumanía) celebraron acuerdos bilaterales o multilaterales con países de origen o de tránsito para reforzar el control de las fronteras exteriores o la lucha contra la inmigración irregular. Austria firmó acuerdos bilaterales de seguridad y cooperación policial con Georgia, Moldavia, Albania y Bosnia-Herzegovina. Chipre firmó con Sudáfrica un acuerdo bilateral de cooperación para luchar contra la delincuencia organizada, incluida la migración irregular, y negoció acuerdos similares con Siria y Qatar. Estonia acordó un plan de acción bilateral con la Guardia de Fronteras de Bielorrusia en mayo de 2010 y firmó un acuerdo bilateral de cooperación con la Guardia de Fronteras de Moldavia en noviembre de 2010. Grecia estableció puntos de contacto en terceros países para el intercambio de información e intensificó la cooperación policial con Albania, realizando operaciones conjuntas con la Policía de Fronteras de este país. Italia firmó acuerdos especiales de cooperación policial con Libia, Túnez, Nigeria, Argelia, Níger, Ghana, Egipto, Senegal y Gambia. En virtud del acuerdo con Níger, por ejemplo, Italia suministró vehículos todoterreno, detectores de metales y organizó sesiones de formación para la policía de ese país con el fin de mejorar los controles fronterizos. En Lituania, entró en vigor el acuerdo con Bielorrusia sobre el régimen jurídico de las fronteras estatales. Portugal firmó acuerdos bilaterales con Cabo Verde y Brasil y negoció otros con Angola, Guinea-Bissau, Santo Tomé y Príncipe, Mozambique y Timor Oriental. Rumanía firmó un acuerdo bilateral con Moldavia para regular el pequeño tráfico fronterizo y negoció otro similar con Serbia, así como un proyecto de protocolo de cooperación para abrir un paso fronterizo conjunto con este último país. Rumanía examinó asimismo la firma de acuerdos de cooperación y de lucha contra la delincuencia organizada con Moldavia, la Federación Rusa, Siria y Ucrania. En virtud del acuerdo sobre transporte fronterizo y cooperación firmado con Croacia, Eslovenia adoptó medidas adicionales para reforzar el control de las fronteras exteriores.
Se desarrollaron igualmente o continuaron durante 2010 otras varias formas de cooperación con terceros países. Austria desplegó asesores sobre temas de documentación en Bangkok, El Cairo, Damasco, Nueva Delhi, Tailandia, Egipto, Líbano y la India, y participó en un proyecto de hermanamiento con Serbia para la aplicación de la estrategia integrada de gestión de las fronteras de este último país. Bélgica continuó con su programa de ‘Asistencia a la guardia de fronteras’, puesto en marcha en 2008, en virtud del cual participó en las actividades de control de los documentos de viaje en varios aeropuertos del África central y occidental. Continuó asimismo con su proyecto “Trabajadores de campo”, iniciado en 2007, que implica el despliegue de funcionarios especializados de inmigración en oficinas consulares de terceros países. En 2010, se enviaron funcionarios de este tipo a Camerún, Costa de Marfil y Ecuador. Francia firmó un acuerdo de cooperación con Bélgica para participar en el proyecto. Dinamarca intervino en dos proyectos de desarrollo de capacidades con las autoridades de emigración de Ghana: el primero iba encaminado a mejorar la gestión de la emigración mediante la prestación de apoyo al Servicio de Emigración, mientras que el segundo se centraba en la lucha contra el tráfico y la migración irregular procedente
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de la propia Ghana, y en tránsito por el país, mediante el suministro de información a los posibles emigrantes y a los emigrantes en tránsito y la prestación de conocimientos especializados a las autoridades competentes para la detección, investigación y procesamiento de los responsables de la trata de seres humanos y del tráfico de inmigrantes. Alemania y Suecia indicaron que utilizaban funcionarios de enlace en terceros países en relación con las cuestiones de control de fronteras. La República Checa y la República Eslovaca pusieron en marcha un proyecto de desarrollo de las capacidades en la frontera moldova-rumana, centrado en la identificación de los documentos de viaje falsos. Italia siguió participando en una misión a Libia, mientras que Grecia intervino en proyectos de formación en Libia y Níger desarrollados bajo los auspicios de las autoridades italianas. Letonia organizó, en el marco del programa de Gestión de fronteras en Asia Central, una visita de formación para presentar su modelo de gestión integrada a participantes de Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán. También formó a guardias de fronteras de Uzbekistán para trabajar con perros que detectan los estupefacientes y los explosivos. Polonia prosiguió con el control conjunto de fronteras con Ucrania, sobre todo en los puntos de cruce. España hizo mención de su participación en la Red Seahorse junto con Portugal, Marruecos, Mauritania, Senegal, Gambia, Cabo Verde y Guinea-Bissau. El Reino Unido hizo referencia a distintos proyectos de refuerzo de los controles fronterizos y de desarrollo de capacidades del personal en Ghana, África oriental y Libia.
5.2.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado al tratar de la metodología, el presente apartado describe aspectos adicionales y complementarios de la evolución en materia de control de fronteras a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
En Austria, la cooperación policial se manifestó en la organización de patrullas mixtas con los Estados miembros vecinos Hungría, la República Eslovaca y Eslovenia. Se estableció una nueva cooperación policial entre Austria, Eslovenia y Croacia. Italia cooperó con varios otros Estados miembros para detectar pasos fronterizos irregulares y organizar patrullas conjuntas en los trenes internacionales.
Lituania acogió una reunión de los Ministros del Interior de los tres Estados bálticos para examinar la cooperación interestatal. Los Estados miembros también firmaron un acuerdo de cooperación con Polonia para luchar contra la delincuencia en los territorios fronterizos. El Reino Unido cooperó con Irlanda para mantener a salvo de amenazas la Zona de Viaje Común.
6. PROTECCIÓN INTERNACIONAL, INCLUIDO EL ASILO
El apartado 6.1 recoge algunas políticas aplicadas por los Estados miembros desde la perspectiva de la UE (Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo), incluida la creación de una Oficina Europea de Apoyo al Asilo y la elaboración de procedimientos para gestionar la afluencia de solicitantes de asilo. El apartado 6.2 recoge la evolución adicional a escala nacional. Por último, el apartado 6.3 describe las estadísticas clave en materia de protección internacional.
La información sobre la evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Migración y Asilo y el Programa de Estocolmo sigue en gran parte la redacción del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo, con algunas adiciones, actualizaciones y correcciones facilitadas por los PCN de la EMN después de su publicación en mayo de 2011.
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6.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
6.1.1 Creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo
Francia, Malta y Suecia informaron de su contribución a la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO). Francia preparó una especificación completa y detallada, con un enfoque práctico y proactivo de las prioridades. Las autoridades de Malta y la Comisión colaboraron en la instalación de la EASO en Malta, realizando al efecto las obras necesarias en las dependencias de la Oficina. El Consejo de Administración de la EASO se reunió en Malta para su sesión inaugural en noviembre de 2010. Suecia contribuyó a la puesta en marcha de la EASO, en particular en lo que respecta a los planes de transferencia del proyecto de Curriculum común Europeo de Asilo.
6.1.2 Solidaridad con los Estados miembros que se enfrentan a presiones específicas y desproporcionados sobre sus sistemas nacionales de asilo
Varios Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Hungría, Portugal, el Reino Unido y Suecia) señalaron su intervención en iniciativas de ayuda a otros Estados miembros que se enfrentan a una afluencia masiva de solicitantes de asilo. Tales iniciativas se refieren en concreto a la prestación de ayuda a Grecia (Alemania, Austria, Dinamarca, Hungría, Italia, el Reino Unido y Suecia), a Chipre (Hungría), a Malta (Hungría y el Reino Unido) y a Polonia (Bélgica). La ayuda adoptó distintas modalidades: formación específica (Alemania, Austria, el Reino Unido), desarrollo de capacidades (Alemania, Austria, Hungría, el Reino Unido), intercambio de funcionarios de asilo (Bélgica, Alemania), envío de personal en comisión de servicios (Hungría, el Reino Unido, Suecia), firma de un Memorando de entendimiento (Austria), apoyo a la aplicación rápida y eficiente del ‘Plan de acción de la gestión de la inmigración’ de Grecia (Dinamarca), participación en misiones de migración centradas en la situación de los Estados miembros sometidos a presiones especiales (Hungría) y organización o financiación de proyectos piloto específicos (Reino Unido). Por su parte, Hungría participó en misiones de inmigración en Grecia, Chipre y Malta. Dinamarca mencionó asimismo el envío de los currícula vitae de 14 expertos en asilo a la Oficina Europea de Apoyo al Asilo.
En relación con la formación específica, tres Estados miembros (Alemania, Austria, el Reino Unido) prestaron servicios de este tipo a Grecia sobre procedimientos de asilo (Alemania) y aseguramiento de la calidad (Austria, el Reino Unido). El Reino Unido impartió asimismo formación en análisis lingüístico a funcionarios de Malta.
Cuatro Estados miembros (Alemania, Austria, Hungría, el Reino Unido) prepararon medidas de desarrollo de la capacidad. Alemania ofreció a Grecia la posibilidad de acceder a su Sistema de información sobre los países de origen y al Fondo de intérpretes de la GDISC. Hungría y Austria prestaron apoyo a Grecia para mejorar los procedimientos de determinación del estatuto de refugiado (Hungría) y el correspondiente aseguramiento de la calidad (Austria). El Reino Unido prestó apoyo para Malta en la tramitación de las solicitudes de asilo y el análisis lingüístico con arreglo al proyecto relativo al Fondo de intérpretes. Este proyecto ofrece apoyo a los Estados miembros que no pueden aportar intérpretes por videoconferencia. Desde abril de 2010, el Reino Unido ofreció servicios de interpretación en tres ocasiones. Malta, en particular, acogió con satisfacción esta iniciativa. Como Estado miembro cuyo sistema nacional de asilo se ve sometido a presiones específicas y desproporcionadas, Chipre hizo referencia al proyecto denominado precisamente ‘Presiones especiales sobre Chipre’, dirigido a reforzar y mejorar su sistema de asilo. En aplicación del mismo, Chipre se benefició de los conocimientos técnicos especializados del Servicio de Inmigración y Naturalización y de la Agencia Central para la Acogida de los Solicitantes de Asilo, organismos neerlandeses. Se organizaron asimismo visitas a Irlanda, Chipre y los Países Bajos para intercambiar experiencias sobre la aplicación de procedimientos acelerados de asilo, las técnicas de entrevista y la gestión de grupos concretos, como los menores no
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acompañados y las personas vulnerables. Grecia se refirió a la financiación de medidas de emergencia por el Fondo Europeo para los Refugiados y a las misiones de expertos organizadas para la aplicación del Plan nacional de acción para la reforma del sistema de asilo y la gestión de los flujos migratorios, adoptado en agosto de 2010.
Dos Estados miembros (Bélgica, Polonia) realizaron en 2010 actividades de intercambio de funcionarios de asilo. Bélgica organizó un programa de intercambio con Polonia, en virtud del cual se invitó a diez funcionarios de este país a examinar en Bélgica el proceso de toma de decisiones en materia de asilo y a asistir a entrevistas, con el fin de mejorar la calidad de sus propios procedimientos de asilo. El programa se centró en las solicitudes de asilo desde la Federación Rusa. Alemania también invitó a un funcionario de enlace griego a la Oficina Federal de Inmigración y Refugiados.
Con respecto a otras medidas, Hungría y Suecia enviaron personal en comisión de servicios a Grecia, bien para ayudar en la tramitación de las solicitudes de asilo (Hungría, Suecia), bien para impartir formación en el marco del Currículo Europeo de Asilo (Suecia). Austria negoció un Memorándum de entendimiento con Grecia para llegar a un acuerdo bilateral de cooperación en materia de seguridad interior, incluidas las cuestiones de asilo. En relación con los nuevos proyectos, el Reino Unido gestionó varios proyectos piloto en Grecia, uno de ellos centrado en el análisis lingüístico y dirigido a permitir a las autoridades griegas el uso de los servicios de Sprakab, el proveedor de servicios de ese tipo del Reino Unido. El otro estaba encaminado a ayudar a las autoridades griegas a identificar a las personas necesitadas de protección internacional y a mejorar las condiciones de internamiento y la equidad de los procedimientos de asilo.
En Grecia, una reforma normativa realizada en noviembre de 2010 hizo posible el rápido examen de las solicitudes de asilo pendientes en primera o segunda instancia y restableció el examen por un comité independiente en segunda instancia. Se presentó además al Parlamento un proyecto de ley por el que se propone la revisión del sistema nacional de asilo y la creación de un nuevo Servicio de Asilo que asumirá todas las competencias en materia de concesión de la protección internacional.
En lo que atañe a las medidas futuras, los Países Bajos declararon su intención de prestar también asistencia a Grecia en la aplicación de su Plan de acción para la gestión de la migración.
6.1.3 Participación en medidas de reubicación coordinadas
Seis Estados Miembros (Alemania, Eslovenia, Francia, Luxemburgo, Portugal, el Reino Unido) reubicaron a beneficiarios de protección internacional en el marco del proyecto piloto EUREMA (Reubicación europea para Malta) en 2010. Otros cuatro Estados miembros (República Eslovaca, Hungría, Polonia, Rumanía) aceptaron participar en esa reubicación a través del mismo proyecto.
El número de beneficiarios de protección internacional reubicados de Malta a otros Estados miembros varió en 2010 desde 102 (Alemania) o 93 (Francia) hasta 10 (Reino Unido), 8 (Eslovenia) o 6 (Luxemburgo, Portugal). Hungría, Polonia, Rumanía y la República Eslovaca acordaron la reubicación de 10 personas en unos casos (Hungría, la República Eslovaca) y de 6 en otros casos (Polonia, Rumanía) personas. En total, Malta indicó que se reubicaron en virtud del proyecto piloto EUREMA unas 255 personas.58
Además, Polonia propuso la modificación de su legislación nacional de asilo para permitir la reubicación de los beneficiarios de protección internacional de otros Estados miembros.
58 Se prevé que la primera fase del proyecto EUREMA concluya en junio de 2011.
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En lo que atañe a las medidas futuras, Bélgica indicó su intención de participar en el proyecto piloto EUREMA a partir de 2011
6.1.4 Participación en procedimientos de reasentamiento
Diez Estados miembros (Alemania, la República Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Portugal, el Reino Unido y Suecia) reasentaron a refugiados de diversas regiones del mundo, principalmente en colaboración con el ACNUR. España adoptó por primera vez un programa anual de reasentamiento, tras la entrada en vigor de la nueva Ley de asilo en 2009.
Se reasentaron en Estados miembros de la UE refugiados birmanos procedentes de Tailandia (República Checa, Finlandia, Irlanda, los Países Bajos), de Malasia (República Checa, los Países Bajos) y de Bangladesh (Reino Unido), refugiados iraquís procedentes de Siria (Alemania, Finlandia, Irlanda, el Reino Unido, Suecia), de Jordania (Alemania, Irlanda, Suecia) y del Líbano (Países Bajos, Suecia), refugiados congoleños procedentes de Ruanda (Finlandia, el Reino Unido, Suecia), refugiados afganos procedentes de Irán (Finlandia, Suecia), refugiados iraníes (Alemania, Suecia), refugiados sirios (Irlanda), refugiados etíopes (Irlanda, los Países Bajos, el Reino Unido, Suecia), refugiados eritreos (Países Bajos, Suecia), refugiados somalíes (Reino Unido, Suecia), refugiados palestinos procedentes del campo de Al-Tanf (Italia) y refugiados butaneses procedentes de Nepal (Países Bajos, el Reino Unido).
Cuatro Estados miembros (Finlandia, Francia, Irlanda, Suecia) favorecieron el reasentamiento por distintas causas: bien por razones de emergencia (Finlandia), bien por razones médicas (Irlanda), bien en relación con determinadas categorías de refugiados, como los nacionales católicos procedentes de Iraq (Francia), los refugiados del África oriental y del Cuerno de África (Suecia) y los refugiados apátridas (Suecia).
Dos Estados miembros (República Eslovaca, Polonia) mencionaron su participación en el proyecto ‘Promoción del reasentamiento en los países de la UE mediante la cooperación práctica de los Estados miembros’, aplicado conjuntamente por el ACNUR, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Comisión Católica Internacional de Migraciones (CCIM) e iniciado en febrero de 2010.
La cuota anual de reasentamientos varía de un Estado miembro a otro (por ejemplo, en cifras anuales, Suecia reasienta unas 2 000 personas, Finlandia y el Reino Unido 750 personas cada una, Irlanda 200 personas, Francia 100 personas y los Países Bajos prometió reasentar 2 000 entre 2008 y 2011, mientras que Dinamarca tiene una cuota flexible trienal de 1 500 refugiados). La cuota aceptada por España en su programa anual de reasentamiento de 2010 fue de 75 personas. Aunque no ha fijado una cuota, Alemania reasentó más de 2 500 personas en 2009 y 2010.
Con respecto a otras actividades relacionadas con el reasentamiento, la República Eslovaca completó el traslado de 98 refugiados palestinos procedentes de Iraq y firmó otro acuerdo tripartito para admitir 100 refugiados durante un período de seis meses. Rumanía acogió en su Centro de Tránsito de Emergencia a 137 refugiados en situación de evacuación urgente de sus primeros países de asilo, antes de su reasentamiento en otros Estados miembros o en terceros países.
En cuanto a las medidas futuras, Bulgaria y Hungría señalaron que tenían en examen la posible participación en actividades de reasentamiento mediante la adopción de un proyecto piloto (Bulgaria) o la elaboración de un programa nacional al respecto (Hungría). Luxemburgo decidió comprometerse más sistemáticamente en actividades de este tipo y fijará una cuota anual. Además, según su proyecto de ‘Política migratoria’ de 2010 Polonia podrá intervenir en programas de reasentamiento futuros.
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6.1.5 Impartir formación a guardias de fronteras en relación con los derechos y obligaciones en materia de protección internacional
La mayoría de los Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, España, Estonia, Finlandia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) impartieron formación al personal responsable de los controles de las fronteras exteriores en el marco de la protección internacional.
En cuanto a las categorías del personal destinatario de la formación, muchos Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Estonia, Finlandia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido, Suecia) incluyeron en este capítulo a los funcionarios de fronteras o los agentes de policía (República Eslovaca, Suecia).
En cuanto al contenido de la formación, abarcó temas tan variados como los derechos y obligaciones derivados de la protección internacional (Alemania, Bélgica, Chipre, la República Eslovaca, Finlandia, Italia, Lituania, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Suecia), los procedimientos de asilo (Estonia), la identificación y entrevista con solicitantes de asilo (Letonia, los Países Bajos), la gestión de situaciones de tensión (Hungría), la formación específica referida a los solicitantes vulnerables (España) y los menores no acompañados (Austria).
Además, Estonia señaló la participación de guardias de fronteras en visitas de estudio a otros Estados miembros en el marco del programa de formación financiado por el Fondo Europeo para los Refugiados. Italia mencionó la renovación por quinto año consecutivo del ‘proyecto Praesidium’, que recoge el compromiso de diversas organizaciones internacionales de informar sobre sus derechos a los nacionales de terceros países que lleguen a la costa meridional italiana.
Tres Estados miembros (España, el Reino Unido, Rumanía) indicaron que la formación impartida era plenamente conforme con el Currículo Europeo de Asilo, y Alemania, el Reino Unido y Rumanía mencionaron su participación en los programas de formación de la guardia de fronteras de FRONTEX. Hungría y Lituania se refirieron a la participación del ACNUR en la formación.
6.2 Evolución adicional a escala nacional Como se ha explicado en la metodología, este apartado describe la evolución adicional y complementaria en materia de protección internacional a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
En términos cuantitativos, Alemania, Bélgica, Lituania y Luxemburgo señalaron un crecimiento de las solicitudes de asilo en 2010. La República Eslovaca, España, Finlandia, Irlanda y los Países Bajos notificaron, en cambio, una disminución. Bélgica ocupó el tercer lugar en la lista de solicitudes presentadas per cápita en la UE-27 (después de Chipre y Suecia). Los Países Bajos ocuparon, en los tres primeros meses de 2010, el sexto lugar. En Luxemburgo se produjo un notable aumento de las solicitudes, sobre todo de nacionales de Serbia en el último trimestre de 2010. En Suecia, aumentó fuertemente el número de solicitantes de Serbia y de la Antigua República Yugoslava de Macedonia, así como de Afganistán y de Eritrea, mientras que permaneció constante el correspondiente a Somalia. En el primer semestre de 2010 creció el número de solicitantes de origen somalí, debido fundamentalmente al conflicto armado en la zona de Mogadiscio. En la República Checa se registró, como característica especial, una elevada proporción de solicitudes repetidas, que representaron el 45,7% del total. En cuanto a las decisiones, las favorables disminuyeron en Alemania, mientras que aumentaron significativamente en España.
En cuanto a los principales países de origen de los solicitantes de asilo, Afganistán ocupó el primer lugar en varios Estados miembros (Alemania, Estonia, Irlanda y Suecia), seguida de la
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Federación Rusa (Alemania, la República Checa, Estonia), Serbia (Alemania, Suecia), la Antigua República Yugoslava de Macedonia (Alemania, Suecia), Somalia (Alemania, Suecia) y Nigeria (Irlanda, España ). La República Checa registró un elevado número de solicitudes procedentes de Ucrania, Mongolia y Bielorrusia; Alemania de Iraq, Irán, Siria y Turquía; Irlanda de China, Pakistán y la República Democrática del Congo, y España de Cuba, Argelia, Guinea y Camerún.
6.2.1 Evolución política y/o legislativa
Alemania, Bélgica, Bulgaria, Eslovenia, Finlandia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Malta, los Países Bajos y el Reino Unido introdujeron cambios en la normativa o la política en materia de protección internacional.
Bélgica, Eslovenia, Finlandia, Hungría, Letonia, Malta, los Países Bajos y Portugal adoptaron nuevas disposiciones o modificaron las existentes. En Bélgica, Finlandia, Hungría, Portugal y Suecia, los cambios estuvieron ligados a la transposición de la legislación de la UE, en particular el artículo 11 de la Directiva de acogida (Directiva 2003/09/CE) que regula el acceso al mercado de trabajo de los solicitantes de asilo (Bélgica, Eslovenia, Finlandia, Letonia)59, el Reglamento 862/2007 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional (Hungría), la aplicación de la asistencia técnica en el marco del Fondo Europeo para los Refugiados y el Fondo Europeo para la Integración (Portugal), la Directiva del procedimiento de asilo (2005/85/CE) (Suecia) y la Directiva de reconocimiento (2004/83/CE) (Suecia y Bélgica, artículo 4, apartados 4 y 5). En Bélgica, Bulgaria, Finlandia y Letonia, se modificó también la normativa sobre acogida y atención a los solicitantes de asilo. En Bélgica, un Real Decreto de 12 de enero de 2010 modificó el derecho a la acogida o a la ayuda material de determinadas categorías de solicitantes de asilo y otros nacionales de terceros países, y en tal sentido permitió excluir a quienes presenten una solicitud de protección internacional más de tres veces (salvo que reciban tratamiento médico), especificó la duración máxima de la ayuda material, definió las condiciones para la prórroga de dicha ayuda para los solicitantes de asilo y, en circunstancias excepcionales, permitió asignar a los solicitantes a un centro público local a los efectos de la seguridad social. Bulgaria publicó un Reglamento sobre alojamiento temporal de los extranjeros, en el que amplía la posibilidad de los solicitantes de asilo alojados de reunirse con abogados y miembros de la familia y de recibir diariamente asesoramiento jurídico. Finlandia modificó el Reglamento sobre pago de prestaciones dinerarias, estableciendo que la parte en efectivo del subsidio básico diario reconocido a los solicitantes de asilo será un 30 % inferior a la establecida para los demás residentes en el país. En Letonia, se adoptaron en 2010 varias disposiciones sobre los gastos de alimentación, de higiene y de atención de las necesidades básicas de los solicitantes de asilo y los procedimientos correspondientes de reembolso.
En Bélgica, Hungría y los Países Bajos, se adoptaron medidas normativas para aumentar la eficiencia o la calidad del procedimiento de asilo. En Bélgica, el Comisario General para los 59 En Bélgica, un Real Decreto publicado el 12 de enero de 2010 estableció que quienes, tras presentar una solicitud de asilo después de 31.05.2007, no reciban una decisión negativa dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la mencionada solicitud, podrán solicitar un permiso de trabajo C. En Finlandia, un Decreto que entró en vigor el 1 de agosto de 2010 estableció que puede contratarse para un empleo remunerado a los solicitantes de asilo sin necesidad de permiso de residencia, siempre que lleven residiendo en el país un mínimo de tres meses y tengan un documento de viaje válido. Si no tienen un documento de viaje válido, podrán ser contratados sin necesidad de permiso de residencia siempre que lleven residiendo en el país un mínimo de seis meses. En Letonia, un Reglamento adoptado en junio de 2010 prevé la inclusión entre los documentos de los solicitantes de asilo del llamado permiso para trabajar sin permiso de trabajo durante el año siguiente a la presentación de la solicitud, en espera de que recaiga decisión, En Eslovenia, se reconoció a los solicitantes de protección internacional el derecho de acceder al mercado de trabajo nueve meses después de la presentación de la solicitud, en lugar de 12 meses.
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Refugiados y los Apátridas puso en marcha un programa especial para mejorar su eficiencia en el examen de las solicitudes de protección internacional, incluida la aplicación de procedimientos acelerados en el caso de los solicitantes procedentes de determinados países de origen, como Serbia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Armenia. En Hungría, la Agencia para los Refugiados continuó trabajando con el ACNUR en un proyecto para fomentar la calidad del procedimiento de asilo. En los Países Bajos, entró en vigor el 1 de julio de 2010 el procedimiento de asilo mejorado, que amplía a ocho días el tiempo de permanencia en el centro de solicitud a fin de dejar a los solicitantes más tiempo para beneficiarse de la asistencia jurídica gratuita y establece un período de descanso y preparación antes del inicio del procedimiento de asilo, para identificar al solicitante y realizar posibles reconocimientos médicos. Por otra parte, reduce la duración del procedimiento de asilo en unas ocho semanas. La nueva normativa también establece que, una vez rechazada una solicitud de protección internacional, el solicitante tiene cuatro semanas para abandonar el país. El Reino Unido puso en marcha un proyecto de mejora del régimen de asilo que acelera la tramitación de las solicitudes y mejora la calidad de las decisiones.
Varios Estados miembros adoptaron políticas y medidas referidas específicamente a la acogida de los solicitantes o beneficiarios de protección internacional, sobre todo en lo que respecta a la financiación y planificación del alojamiento (Bélgica, Finlandia, Italia, Letonia, los Países Bajos), a la evaluación del sistema o las condiciones de tal alojamiento (Hungría, Irlanda, Italia, Polonia) y a la optimización del alojamiento de los solicitantes o beneficiarios vulnerables (Finlandia, Irlanda, Italia, los Países Bajos). En marzo de 2010, Bélgica asignó 40 millones de euros adicionales para hacer frente a la crisis de acogida de los solicitantes de asilo, una vez que Fedasil se quedó sin recursos financieros y sin medios de alojamiento para atender a más de 6 000 personas con derecho. En octubre de 2010, se puso a disposición un segundo tramo de la financiación. En Finlandia, se asignó la competencia en materia de alojamiento de los solicitantes de asilo y beneficiarios de protección internacional a los municipios y en diciembre se adoptó un decreto para reembolsarles los costes en que incurran. En Letonia, se adoptaron nuevas normas y procedimientos internos sobre la acogida de los solicitantes de asilo, especialmente los alojados en dependencias de la Guardia de Fronteras. Italia aprobó un decreto en el que se prevé la financiación por el Fondo Nacional de Políticas y Servicios de Asilo de 3 000 alojamientos para solicitantes y beneficiarios de protección internacional durante el período 2011-2013. En los Países Bajos, el Consejo de Ministros adoptó un decreto para aumentar la capacidad de acogida de los solicitantes de asilo que hayan agotado todos los recursos jurídicos, hayan presentado una solicitud por razones médicas y tengan derecho a obtener permiso de residencia. En otro sentido, una evaluación del sistema de protección de los solicitantes de asilo y los refugiados aplicado en Italia puso de relieve que se habían duplicado los recursos y se prestaban más servicios específicos a la población vulnerable, como los menores no acompañados, las embarazadas o las personas con discapacidades o con enfermedad mental. También demostró que la calidad de la acogida era mayor en los municipios pequeños que en las ciudades más grandes. En Irlanda, se publicaron en 2010 los resultados de una ‘Revisión de la relación calidad-precio’ de los servicios de alojamiento de pensión completa de los solicitantes de asilo realizada por la Agencia de Acogida e Integración (RIA), durante 2005-2008. La revisión confirmó la eficacia del programa y recomendó seguir reduciendo el exceso de capacidad para lograr un ahorro estimado en 3,9 millones de euros al año. En Hungría, el ACNUR publicó un informe sobre los refugiados sin techo, en el que se analiza la situación de los refugiados somalíes en el país. En Polonia, dadas las crecientes tensiones entre los nacionales y los solicitantes de protección internacional, se decidió cerrar tres centros de acogida en noviembre de 2010.
En cuanto a los grupos vulnerables, en Finlandia la Dirección de Inmigración del Ministerio del Interior inició un proyecto en virtud del cual se fijará la cuota de beneficiarios de protección internacional vulnerables que se acogerán en los municipios y se adaptarán las instalaciones de acogida a sus necesidades. Con cargo al Fondo Nacional para Políticas y Servicios de Asilo, Italia decidió dedicar 500 plazas de alojamiento (de las 3 000 existentes) a las personas muy vulnerables,
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reservando 50 de ellas a los discapacitados mentales. En Irlanda, un informe de FLAC, organización independiente de derechos humanos, titulado ‘Una misma talla no vale para todos’, pasó revista a 10 años de servicios de acogida y recomendó la elevación del nivel de atención a las personas con necesidades especiales. En cuanto a los solicitantes de asilo menores, en los Países Bajos el Ministerio de Justicia decidió no expulsar de los centros de acogida a las familias de los solicitantes de asilo con hijos menores en los casos en que no pueda llevarse a efecto de inmediato su salida del Estado miembro. 60
Bulgaria, Finlandia, Hungría y Letonia pusieron en marcha iniciativas para promover la inclusión social y la integración de los solicitantes y beneficiarios de protección internacional. Bulgaria preparó su Programa nacional para la integración de esos colectivos en el período 2011-2013, mientras que Finlandia modificó la Ley de integración de nacionales de terceros países. En Hungría, la Agencia para los Refugiados aplicó un proyecto piloto centrado en la integración profesional de los beneficiarios de protección internacional. Letonia garantizó normativamente el acceso a la educación para los menores solicitantes de asilo y estableció un procedimiento para la concesión y pago de un subsidio a los beneficiarios de protección internacional para aprender letón.
En lo que respecta a la evolución legislativa en otros aspectos, Finlandia reguló el procedimiento de expedición de un documento personal para los solicitantes de asilo y la adopción de un modelo de documento de desplazamiento para quienes disfrutan de protección temporal y definió el procedimiento de reagrupación de los miembros de la familia de los beneficiarios de protección internacional. En los Países Bajos, se aprobó un reglamento por el que se permite poner fin a la tramitación de una solicitud de asilo si el solicitante deja su domicilio y queda en paradero desconocido durante el procedimiento. En lo que atañe a las medidas normativas futuras, en los Países Bajos se estudió tramitar por el procedimiento de reagrupación familiar el caso de los miembros de la familia del solicitante que se unan a él durante el procedimiento de asilo. Eslovenia también previó modificar el régimen de protección internacional en lo que respecta al procedimiento de determinación del estatuto correspondiente y ampliar los derechos de los solicitantes en general, de los menores y de los beneficiarios de dicha protección.
En lo que respecta a la evolución en el ámbito de las políticas, en Alemania se suavizaron en algunos Estados federados las restricciones a la movilidad impuestas a los solicitantes de asilo y a las personas cuya expulsión se ha declarado en suspenso. En Berlín y en Brandenburgo, se declaró la posibilidad de concederles permiso para residir en otros Estados federados, en determinadas circunstancias. En agosto de 2010, Malta revisó su política nacional de concesión de una protección temporal por razones humanitarias a los anteriores solicitantes de protección internacional.61
Aunque cada caso debe examinarse individualmente según sus propios méritos, se establecieron criterios obligatorios adicionales para la concesión de ese estatuto.62 En los Países Bajos, en respuesta al número inusualmente elevado de nacionales de Georgia llegados en los últimos meses de 2009 y que alcanzaron un pico de unos 180 en marzo de 2010, se adoptaron medidas para controlar y reducir ese flujo. Entre ellas cabe citar las de internamiento y las de suspensión temporal de la ayuda financiera para la repatriación. En 2010 se decidió aplicar la política de protección de
60 En los Países Bajos, hubo también reacciones críticas de organizaciones de la sociedad civil ante los acuerdos del Consejo de Ministros en favor de una política de asilo y migración estricta. Hubo también un amplio debate en los medios de comunicación. 61 Para más información sobre la política de protección de los grupos en los Países Bajos, véase el informe de síntesis de la REM sobre ‘The different national practices concerning the granting of non-harmonised protection statuses’, p. 37. 62 Los solicitantes de protección internacional deben haber presentado su solicitud al menos 4 años antes y probar su estancia en Malta durante este periodo. Además, se les deberá pedir que aporten pruebas documentales relevantes que demuestren sus esfuerzos de integración y sus antecedentes laborales.
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determinadas categorías de solicitantes de asilo63 a los procedentes de Costa de Marfil (hasta el 3 de septiembre) y a los grupos de población no árabe de los estados federales de Darfur septentrional, occidental y meridional de Sudán. El Reino Unido adoptó una nueva circular sobre orientación sexual e identidad de género para los responsables de la toma de decisiones tras una sentencia del Tribunal Supremo. En ella se indicó el modo de aplicar ese fallo judicial y se ofrecieron pautas para tratar las solicitudes basadas en razones de orientación sexual de forma sensible y atendiendo a las dificultades, traumas y sentimientos de alienación que los solicitantes hayan sufrido en su país de origen. Se reguló además la formación obligatoria de todos los responsables de la toma de decisiones.
En Austria, el Tribunal Constitucional declaró inadmisible el traslado a Grecia de los solicitantes de asilo en virtud del Reglamento Dublín II, debido a la insuficiencia de las medidas de alojamiento y de salud. Del mismo modo, en Alemania se consultó al Tribunal Constitucional Federal si, en casos especiales, podía concederse protección jurídica temporal contra los traslados en virtud del Reglamento Dublín II. A la vista del procedimiento abierto en el Tribunal Constitucional y de la evolución de la situación en Grecia, el Ministerio Federal del Interior decidió, a comienzos de 2011, que no se devolvería a Grecia durante un año al amparo del Reglamento Dublín II a los nacionales de terceros países. En todo caso, ninguno de los dos Estados miembros declaró oficialmente la interrupción completa de los traslados, aunque ambos previeron la concesión de ayuda a Grecia para introducir mejoras. Austria confirmó que las solicitudes se examinarían una a una y Alemania desplegó en Atenas a un funcionario de enlace de la Oficina Federal para la Inmigración y los Refugiados
En cuanto a la reubicación dentro de la UE, tras la aprobación en Eslovenia de la Ley modificativa de la Ley de protección internacional se amplió a los beneficiarios de protección subsidiaria la posibilidad de recepción en virtud del principio de reparto de cargas. Además, en el nuevo artículo 100 bis de la Ley de protección internacional se reconocieron derechos especiales adicionales a las personas admitidas en el país con cargo a las cuotas anuales o en aplicación del principio de reparto de cargas.
Bélgica fue condenada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo por el internamiento de cuatro niños y de su madre en el centro cerrado conocido como “Centro de tránsito 127bis”. El Tribunal consideró que el internamiento de los menores vulneraba el artículo 3 del Convención Europea de Derechos Humanos y concedió una indemnización familiar por daños y perjuicios.
6.2.2 Debates en materia de protección internacional
A escala nacional, el tema principal de debate fue el referido a los servicios de acogida de los solicitantes de protección internacional (Austria, Bélgica, Irlanda, Polonia, Suecia). En Austria, el debate se centró en la propuesta de exigir la “presencia obligatoria” en un primer centro de acogida de los solicitantes de asilo a su llegada. En Bélgica, el debate se centró en la crisis de los servicios de acogida disponibles para los solicitantes de asilo. El factor desencadenante fue la incapacidad de Fedasil para ofrecer tales servicios a todos los solicitantes, con lo que en 2010 quedaron privadas de ellos 6 284 personas que tenían derecho a los mismos. En Irlanda, lo que incitó el debate en los medios de comunicación y en el Parlamento fue la cuestión de la prestación directa de servicios de alojamiento, en particular tras el plan de dispersión en diferentes albergues, en junio de 2010, de 150 residentes en el Centro de alojamiento de Mosney. Las críticas se
63 Para más información sobre la política de protección de la grupos en los Países Bajos, véase el informe de síntesis de la REM sobre ‘The different national practices concerning the granting of non-harmonised protection statuses’, p .23.
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centraron en la brevedad del plazo de notificación y en el carácter masivo del traslado, realizado aparentemente sin tener en cuenta las circunstancias individuales. En Polonia, los medios de comunicación nacionales se hicieron eco de la controversia sobre la situación del centro de acogida de Łomża, ocupado principalmente por nacionales de Chechenia (véase el apartado 6.2.1 para más información). En Suecia, el elevado número de solicitantes de asilo procedentes de Serbia y la escasez de medios de alojamiento concitaron también una considerable atención de los medios.
6.2.3 Otros aspectos de la evolución en materia de protección internacional
Otros aspectos de la evolución en materia de protección internacional fueron los relativos a las resoluciones judiciales sobre las solicitudes de protección internacional (Alemania, Finlandia, los Países Bajos), al proceso de toma de decisiones (España), a las actividades de sensibilización (Estonia, Malta, Portugal), a la participación en los proyectos del ERF (Bulgaria, Letonia, Malta, Portugal), a la continuidad del programa de reasentamiento con los Estados Unidos (Malta), a la reubicación de los solicitantes de asilo (Francia), al acuerdo para apoyar el procedimiento de asilo en terceros países (Bélgica) y a la mejora en los procedimientos nacionales de tramitación de las solicitudes de asilo (Reino Unido).
En cuanto a las decisiones sobre las solicitudes de protección internacional, cabe destacar la evolución en Alemania, España, Finlandia, los Países Bajos y Suecia. En Finlandia, el Tribunal Administrativo Supremo declaró que el Servicio de Inmigración debía haber concedido protección subsidiaria a 17 nacionales iraquíes (en lugar de rechazar sus solicitudes) tras la sentencia del TJCE en el asunto Elgafaji, referido a la interpretación de la Directiva de reconocimiento (Directiva 2004/83/CE). En los Países Bajos, un reglamento aprobado en diciembre de 2010 alineó la política neerlandesa sobre protección alternativa con el artículo 8 de la Directiva de reconocimiento y con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). En él se reguló, en particular, la protección alternativa en caso de amenaza como consecuencia de una situación excepcional contemplada en el artículo 15, letra c), de dicha Directiva. En Alemania, en virtud de una decisión del Ministerio Federal del Interior se concedió la residencia en el país a 50 nacionales de Irán necesitados de protección, 64 sobre la base de la ‘defensa del interés político de la República Federal de Alemania’.65 España subrayó el alto nivel de coherencia entre los criterios del ACNUR y los aplicados por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio. De las 2 896 resoluciones adoptadas en 2010, el ACNUR mostró su divergencia sólo en 17 ocasiones. En Suecia, "Aktion 2010", agrupación de varias iglesias cristianas y ciudadanos particulares comprometidos, con el apoyo del Consejo Cristiano de Suecia, solicitó a principios de 2010 que el Consejo de Inmigración modificase su evaluación de la necesidad de protección de las minorías iraquíes.
Se organizaron actividades de sensibilización relacionadas con la protección internacional en Estonia, Malta y Portugal. En Estonia, se realizó un estudio sobre ‘Sensibilización y actitudes de la población de Estonia ante las cuestiones relativas a los refugiados’ para explorar las actitudes mantenidas ante los solicitantes de asilo, los refugiados y los inmigrantes en general. La conclusión fue que la opinión predominante entre los ciudadanos era que la inmigración y el asilo habían tenido un impacto negativo sobre la sociedad de Estonia. En Malta y en Portugal se organizaron varias actividades, entre ellas conferencias y seminarios, en el marco del Día Mundial del Refugiado. Su objetivo era informar al público sobre el proceso de asilo y sensibilizarle sobre las dificultades con
64 Estos nacionales de Irán habían huido al extranjero después de ejercer profesiones que implicaban la expresión de opiniones políticas, como las de abogado de derechos humanos, periodista, etc. 65 Para más información sobre el permiso concedido para la ‘defensa del interés político de la República de Alemania’, véase el informe de síntesis de la EMN sobre ‘The different national practices concerning the granting of non-harmonised protection statuses’, p. 81.
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que se enfrentan los refugiados en sus países de origen y en el exilio. Bulgaria, Letonia, Malta y Portugal participaron también en diversos proyectos del ERF, referidos al establecimiento de un sistema de apoyo de las ONG para la inclusión de los solicitantes de asilo y los refugiados (Letonia), a las personas reubicadas (Portugal) y a la preparación de los solicitantes de asilo para la realización de entrevistas y el análisis de documentos en el proceso de asilo (Malta). Malta siguió beneficiándose del Programa de reasentamiento de los Estados Unidos, en virtud del cual se reasentaron en este último país en 2010 un total de 244 beneficiarios de protección internacional. Al igual que en 2009, Francia aceptó 93 refugiados de Malta para su reubicación, de conformidad con los criterios de selección establecidos. En marzo de 2010, Bélgica firmó un acuerdo con las autoridades de Burundi, en virtud del cual expertos de la Comisaría General para los Refugiados y Apátridas (CGRS) de Bélgica formarán y ayudarán a representantes de la Oficina Nacional de Protección de los Refugiados y Apátridas de Burundi a reforzar el procedimiento de asilo de este país. En marzo y octubre de 2010, el Primer Ministro belga y el Secretario de Estado competente llevaron a cabo misiones en Serbia y en la Antigua República Yugoslava de Macedonia para disuadir a los nacionales de estos países de solicitar protección internacional en Bélgica y difundir los criterios aplicados para la concesión de tal protección. El 15 de diciembre de 2010, la Comisión Consultiva de Asuntos de Extranjería de los Países Bajos concluyó, en su informe no vinculante ‘Tratamiento externo,’ que no era viable la evaluación de las solicitudes de asilo fuera de Europa.
6.3 Estadísticas clave66 La Tabla 4 del ANEXO de estadísticas ofrece una visión de conjunto del número de solicitantes de asilo (incluidas las nuevas solicitudes presentadas) y de las correspondientes decisiones en primera instancia, desglosadas por resultados, en 2010. Mientras que en 2009 los Estados miembros registraron un total de 266 400 solicitudes (incluidas las nuevas aplicaciones), la cifra correspondiente en 2010 fue de 260 210, con una leve disminución del 2,5%. Alemania (48 590), Francia (52 725) y Suecia (31 940) recibieron el mayor número de solicitudes, y Estonia (35), Letonia (65) y Portugal (160) el menor número. En proporción de la población total, sin embargo, las cifras más elevadas correspondieron a Chipre (1 320 solicitantes por millón habitantes), Suecia (990) y Bélgica (765) y las más bajas, a Estonia (5), Portugal (5) y Letonia (10). Los países cuyos nacionales presentaron más solicitudes de asilo en la UE fueron, por orden, Afganistán (20 580), Rusia (18 500), Serbia (17 715, excluida Kosovo), Iraq (15 800) y Somalia (14 350).
En lo que respecta a las decisiones adoptadas, el mayor número de decisiones favorables al reconocimiento del estatuto de refugiado se dio en Alemania (7 755 o el 74,2% de las decisiones favorables), el Reino Unido (4 445 o el 69%) y Francia (4 080 o el 80,1%). En cuanto a la protección subsidiaria, el mayor número de decisiones favorables se dio en Suecia (5 970 o el 70,1% de las decisiones favorables), los Países Bajos (4 010 o el 50,1%) y asimismo el Reino Unido (1 850 o el 28,7%). Entre los Estados miembros que concedieron la protección por razones humanitarias, el mayor número correspondió a los Países Bajos (3 180 o el 39,7% de las decisiones favorables), Alemania (2 145 o el 20,5%) y Italia (1 225 o el 28,4%).
En el contexto del Proyecto piloto EUREMA (Reubicación europea para Malta), 93 beneficiarios partieron para Francia, 6 para Luxemburgo, 10 para el Reino Unido, 102 para Alemania, 6 para Portugal, 8 para Eslovenia. España, en virtud del Programa de reasentamiento de refugiados, autorizó la recepción de 75 personas en señal de solidaridad con los Estados que reciben una afluencia masiva de refugiados. En virtud de acuerdos de reasentamiento con el ACNUR, comunicaron la recepción de refugiados la República Checa, Finlandia, Francia, Irlanda, Suecia y el Reino Unido. La República Checa recibió entre 2008 y 2010 un total de 81 refugiados 66 Las cifras ofrecidas en se basan en datos publicados por Eurostat en marzo de 2011, disponibles en http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-QA-11-005/EN/KS-QA-11-005-EN.PDF.
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birmanos procedentes de Tailandia y de Malasia. Finlandia recibió 200 refugiados iraquíes procedentes de Siria, 150 refugiados birmanos y urbanos procedentes de Tailandia, 150 refugiados congoleses procedentes de Rwanda, 150 refugiados afganos procedentes de Irán y 100 refugiados por razones de urgencia. En octubre de 2010, Francia reasentó a 35 nacionales católicos iraquíes tras el atentado contra la catedral católica de Bagdad. Por último, en virtud de un acuerdo tripartito, desde agosto de 2010 se trasladaron a la República Eslovaca 98 refugiados palestinos procedentes de Iraq, para su posterior reasentamiento en otros países.
En lo que respecta a las cuotas anuales, Finlandia informó de una cuota anual de reasentamiento de 750 refugiados, Irlanda de 200, Suecia de 1 900 y el Reino Unido de 750.
7. MENORES NO ACOMPAÑADOS (Y OTROS GRUPOS VULNERABLES)
Aunque explícitamente no se hace ninguna referencia a los menores no acompañados en el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, aquí se ofrece una visión de conjunto de la evolución en esta materia en 2010 desde la perspectiva de la UE en relación con las disposiciones del Programa de Estocolmo (apartado 7.1), así como una visión de la evolución adicional a escala nacional (apartado 7.2). En el apartado 7.3 se recogen las estadísticas clave relativas a este tema en la UE en 2010.
La información sobre la evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo sigue en gran parte la redacción del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo, con algunas adiciones, actualizaciones y correcciones facilitadas por los PCN de la EMN después de su publicación en mayo de 2011.
7.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Programa de Estocolmo Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Portugal y Suecia señalaron su apoyo a la aplicación del Plan de Acción sobre los menores no acompañados. Por ejemplo, Austria informó de la formación impartida a funcionarios de la Oficina Federal de Asilo, con financiación del Fondo Europeo para los Refugiados, sobre cuestiones como las buenas prácticas de otros Estados miembros y los elementos psicológicos específicos que deben atenderse y los requisitos que han de cumplirse durante los procedimientos preliminares. Francia describió su compromiso, tras la aprobación del Plan de Acción, de coordinar mejor a escala nacional la acogida y atención de los menores no acompañados. En Alemania, el Bundesrat consideró positivo, en una decisión de julio de 2010, el Plan de Acción para los menores no acompañados. Añadió, sin embargo, que no era necesario adoptar normas comunes adicionales sobre la acogida y la ayuda a los menores no acompañados, dado el amplio acervo de la UE.
En 2010, Bélgica y la República Eslovaca organizaron sendas conferencias. Lituania y España organizaron además otros actos en relación con los menores no acompañados y los grupos vulnerables. Por iniciativa de Caritas, se celebró en Lituania un debate sobre los menores no acompañados y la trata de seres humanos, al que asistieron expertos de la Administración, del Servicio de Guardia de Fronteras y de otras instituciones de las fuerzas del orden y organizaciones no gubernamentales. España co-presidió un seminario sobre grupos vulnerables celebrado en Rabat en julio de 2010, como acto preparatorio de la tercera Conferencia Ministerial de Migración y Desarrollo que tendrá lugar en Dakar en 2011. Asistieron representantes de 18 países africanos, 11 países europeos, la Unión Europea, la CEDEAO, el UNFPA, el ACNUR, la OIM y el PNUD.
Además de su cooperación con otros Estados miembros en diversas conferencias, Suecia participó en el retorno seguro y la integración de menores no acompañados en su país de origen, a menudo también en estrecha colaboración con otros Estados miembros. Además, en mayo de 2010, Suecia puso en marcha a través del Consejo de Migración un nuevo proyecto, bajo el título ’Plataforma
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europea de retorno de menores no acompañados (ERPUM)’, en colaboración con los Países Bajos, Noruega y el Reino Unido. El proyecto, financiado por el Fondo Europeo para el Retorno, tiene como objetivo la elaboración de modelos para un retorno en condiciones humanitarias y bien organizado de los menores no acompañados. Por su parte, Grecia mantuvo la cooperación interinstitucional a escala tanto nacional como transnacional, a través de la aplicación del acuerdo bilateral celebrado con Albania para la protección y asistencia de menores víctimas de la trata.
7.2 Evolución adicional a escala nacional Como se ha explicado en la metodología, este apartado describe la evolución adicional y complementaria en materia de menores no acompañados a escala de los Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
Bulgaria, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría y Malta comunicaron las novedades normativas en relación con los menores no acompañados. Estas novedades se refieren a la inclusión de la definición de ‘menor no acompañado’ en la legislación nacional en relación con la Directiva de retorno (Estonia), a la mejora de la legislación penal aplicable a los menores autores de actos delictivos, a la prevención y tratamiento de la victimización y de la delincuencia juvenil, incluido el caso de los menores no acompañados (Grecia), a la reforma del Código penal para el refuerzo de la protección de los menores, incluida la adopción de medidas para prevenir su explotación (Malta), a la restricción de las razones para conceder un permiso de residencia a los menores no acompañados si tienen la posibilidad de volver a un centro de acogida y atención en el país de origen (Dinamarca), a la modificación de los centros de acogida para reforzar la función de los órganos de protección de menores (Hungría), a la determinación de la edad de los solicitantes de asilo mediante la práctica de una exploración médica cuando haya dudas al respecto (Finlandia) y a la intensificación del uso de medidas para la determinación de la edad (Dinamarca). En los Países Bajos, se aplicó a los menores no acompañados en 2010 el procedimiento de asilo mejorado. Hubo también cambios de la legislación sobre protección internacional en Eslovenia, caracterizados por un aumento del nivel de protección de los menores no acompañados. Se amplió el derecho a representación jurídica, definiéndose los requisitos para designar a un representante, y se mejoró el acceso a la educación y a la asistencia sanitaria.
Trece Estados miembros (Bélgica, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Malta, los Países Bajos, Polonia y el Reino Unido) mencionaron la evolución en 2010 en lo que respecta a las políticas existentes. Fueron manifestaciones de esa evolución la creación de un grupo de trabajo para el examen de posibles acciones, incluida la cooperación entre diferentes autoridades, con el fin de reducir al mínimo los riesgos para los menores no acompañados (Bélgica)67, la creación de un grupo asesor para abordar la cuestión del derecho a la educación de los menores no acompañados (Malta), la aplicación de un Protocolo conjunto sobre desapariciones de niños y la elaboración de informes en los que se propone, entre otras cosas, la mejora de la coordinación y gestión de los derechos de menores no acompañados y de su protección (Finlandia, Francia), y el desarrollo de actividades de información y prevención a través de campañas informativas (Polonia). En Irlanda, se estableció un régimen nacional para los menores no acompañados, en virtud del cual debe evaluarse en un centro en Dublín durante un período determinado a los que tengan más de 12 años, antes de colocarles en régimen de acogimiento. En los Países Bajos entró asimismo en vigor el procedimiento de asilo mejorado, que, además de ampliar el procedimiento de solicitud, amplía 67 El Grupo de trabajo publicó su informe final en el que dirigió al Ministro competente varias recomendaciones sobre el internamiento, identificación y protección de los menores no acompañados. También preparó una “cartografía” para facilitar la cooperación entre las distintas autoridades competentes.
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hasta aproximadamente tres semanas el tiempo de descanso y preparación de los menores no acompañados. Eslovenia creó un grupo de trabajo interdepartamental sobre menores no acompañados con las tareas principales de examinar y evaluar los problemas existentes al respecto, elaborar circulares y recomendaciones y garantizar una adecuada protección y prestación de atención y asistencia a esos menores, en su caso con la intervención de ONG y administraciones locales. En relación con las personas vulnerables en general, en 2010 se aprobó en Bélgica un nuevo Plan de acción 2010-2014 para lucha contra la violencia doméstica.
Grecia, Italia y el Reino Unido introdujeron cambios en el régimen correspondiente de los menores no acompañados solicitantes de asilo. Esos cambios consistieron en la asignación de las competencias sobre estos menores a nuevos órganos (Italia), en la prestación de especial atención a los mismos en virtud del sistema revisado de asilo y de los proyectos de integración social de los solicitantes (Grecia) y en la mejora de las circulares existentes para garantizar que se tienen en cuenta en todo el proceso de asilo los mejores intereses de los menores (Reino Unido).
En España se adoptaron varias medidas para mejorar la atención de los menores no acompañados, relativas por ejemplo al apoyo de las comunidades autónomas y a la coordinación y cooperación entre las administraciones central, regional y local para mejorar el régimen aplicable a este grupo vulnerable de inmigrantes. Se tomaron asimismo medidas para mejorar el apoyo en el ámbito de la prevención mediante la firma de acuerdos para la financiación de proyectos realizados en los países de origen con objeto de aumentar el conocimiento de los riesgos de la migración irregular para los menores y mejorar la educación para el acceso futuro al trabajo.
Hubo cambios igualmente en Bélgica, España, Irlanda y Lituania con respecto a la acogida de los menores no acompañados. En Bélgica se crearon 128 plazas más para ellos en los centros de acogida federales En Irlanda, tras la entrada en vigor de la política nacional sobre menores no acompañados, que expresa una preferencia por el régimen de acogimiento, se cerraron en julio de 2010 dos albergues y en diciembre del mismo año los otros dos que aún quedaban. En Lituania, el Servicio de Guardia de Fronteras celebró un contrato de prestación de servicios jurídicos, en virtud del cual un conjunto de abogados asesorarán a los menores no acompañados internados en centros de acogida. España concedió una subvención directa de 15 millones de euros a la Comunidad Autónoma de Canarias para financiar los gastos derivados de la acogida y traslado de menores no acompañados, debido al elevado número de éstos llegados a las islas. En Suecia, el Consejo de Migración puso en marcha, conjuntamente con la Asociación Sueca de Administraciones Locales y Regiones, un “Plan de Acción Nacional para la acogida de menores no acompañados’. En cuanto a la acogida de los menores no acompañados, Hungría se refirió a las dificultades surgidas para la determinación de la edad y para el seguimiento de las familias, así como a las presiones con que se enfrentan los servicios de protección infantil para acoger a esos menores.
En 2010 se produjeron cambios institucionales en Eslovenia y Suecia. En Eslovenia, se creó un grupo de trabajo interministerial sobre menores no acompañados para el examen y evaluación de los problemas que plantea este colectivo. Se le encomendó también la misión de garantizar a este grupo una protección, atención y asistencia adecuadas, en su caso con intervención de ONG y de las administraciones locales. Suecia designó a un coordinador para que, junto con el Consejo de Migración, trate de influir en los políticos para que se decida un aumento del las plazas de acogida para menores no acompañados.
Austria y Alemania introdujeron cambios en 2010 en relación con la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño. En Austria, se debatió la inclusión de la Convención en la Constitución. En Alemania, se retiró la reserva sobre la Convención. Aunque tal decisión no implicó ninguna modificación directa del ordenamiento jurídico, el Ministerio Federal de Justicia consideró la introducción de cambios en la práctica de la acogida en lo que respecta a la expulsión y al tratamiento social y médico de los menores no acompañados. En Irlanda, continuó siendo un
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importante tema de debate la situación de los menores que cumplen los 18 años, ya que algunas ONG solicitaron apoyo adicional para ellos y su traslado de un centro de atención a un alojamiento provisional. El Parlamento y los medios de comunicación debatieron asimismo la expulsión de los menores no acompañados de los centros educativos públicos de Dublín al cumplir los 18 años.
España aprobó en 2010 un Convenio de colaboración entre el Ministerio de Trabajo e Inmigración y la Junta de Andalucía sobre la atención a menores no acompañados. Algunos Estados miembros (Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, el Reino Unido) informaron de la adopción de medidas futuras en relación con los menores no acompañados. Se refieren, en concreto, a la normativa sobre su alojamiento (Finlandia, Hungría), al aumento de las plazas reservadas para ellos (Grecia), al establecimiento de áreas de acogida específicas para menores en los aeropuertos (Francia) y a la adopción de programas de acogida y de asistencia a la reintegración de los menores en los países de retorno (Reino Unido).
En lo que respecta a los principales países de origen, Alemania y Dinamarca informaron de que Afganistán siguió ocupando el primer lugar en 2010. Además, el Reino Unido publicó una convocatoria de propuestas para el establecimiento de un régimen de acogida en Kabul que incluye servicios de reintegración y de seguimiento de la familia para el retorno de los menores varones no acompañados. Suecia tuvo que hacer frente en 2010 a un fuerte aumento del número de menores solicitantes de asilo procedentes de Serbia.
7.3 Estadísticas clave La Tabla 5 del ANEXO de estadísticas ofrece una visión de conjunto del número provisional de menores no acompañados, incluyendo en la medida de lo posible tanto los que solicitaron como los que no solicitaron asilo en 2010. Basándose en estos datos provisionales, Italia (4 438), España (3 800) y Suecia (2 395) registraron las cifras más elevadas de menores no acompañados, mientras que Alemania (1 950), el Reino Unido (1 585) y Bélgica (1 080) por detrás de Suecia (2 395) tuvieron las cifras más altas de menores no acompañados solicitantes de asilo en 2010.
Finlandia, la República Checa y los Países Bajos tuvieron una disminución general del número de menores solicitantes de asilo. Por ejemplo, en la República Checa, sólo solicitaron protección internacional cuatro menores, lo que representa una reducción de dos tercios respecto al año anterior. En los Países Bajos, las solicitudes de asilo fueron un 33% inferior a las del año anterior.
En cuanto a la desaparición de menores de los centros de menores no acompañados en 2010 hubo en Irlanda 11 casos de este tipo.
8. ENFOQUE GLOBAL DE LA MIGRACIÓN
Los apartados siguientes describen la evolución en 2010 en lo que respecta al Enfoque Global de la Migración. El apartado 8.1 ofrece una visión de conjunto de esa evolución desde la perspectiva de la UE atendiendo al Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo. El apartado 8.2 describe la evolución adicional a escala nacional.
La información sobre la evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo sigue en gran parte la redacción del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo, con algunas adiciones, actualizaciones y correcciones facilitadas por los PCN de la EMN después de su publicación en mayo de 2011.
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8.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
8.1.1 Celebrar acuerdos bilaterales o a escala de la UE con los países de origen y de tránsito incluyendo en ellos cláusulas sobre migración legal, control de la migración irregular, readmisión y desarrollo
Varios Estados miembros siguieron participando en las asociaciones de movilidad de la UE, como las establecidas con la República de Moldavia (Alemania, Bulgaria, Chipre, la República Eslovaca, Grecia, Italia, Polonia, Portugal, Suecia), Georgia (Alemania, Bélgica, Bulgaria, Estonia, Grecia, Letonia, el Reino Unido, Suecia) y Cabo Verde (España, Francia, Luxemburgo, Portugal). En virtud de la Asociación de movilidad con Cabo Verde, Portugal aplicó el proyecto CAMPO (Centro de apoyo a inmigrantes africanos en el país de origen), junto con España, para fomentar la movilidad legal entre Cabo Verde y la UE.
Austria, Chipre, Dinamarca, España, Francia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, el Reino Unido, Rumanía y Suecia celebraron o previeron celebrar nuevos acuerdos con terceros países (Bulgaria, Polonia), a escala nacional, algunos sobre migración laboral. Dinamarca, por ejemplo, firmó un acuerdo bilateral de seguridad social con la India para reforzar el marco jurídico existente y mejorar las condiciones de los trabajadores daneses e indios en el extranjero. Francia celebró un nuevo acuerdo bilateral con Líbano y Chipre hizo lo mismo con Sudáfrica para luchar contra la delincuencia organizada y negoció acuerdos similares con Siria y Qatar. Además empezó a aplicar el acuerdo firmado con Senegal en 2006, adoptando medidas para facilitar la migración legal, la cooperación en la lucha contra la migración irregular y la adopción de iniciativas de desarrollo en beneficio de zonas desfavorecidas y fuentes de migración en el país de origen. Italia informó de la mejora de los acuerdos de readmisión mediante la inclusión en ellos de normas sobre el mercado de trabajo, relativas por ejemplo a la reserva de cuotas y a la elaboración de listas de trabajadores con cualificaciones pertinentes. Además negoció con Túnez un acuerdo sobre migración laboral. Lituania y la República Eslovaca hicieron referencia a los acuerdos de intercambio de jóvenes celebrados con Canadá, en los que se incluyen disposiciones, por ejemplo, sobre la expedición a los nacionales canadienses de visados de tipo D o de permisos de residencia y de trabajo si cumplen los requisitos para la inmigración durante su estancia autorizada (Lituania), y sobre la mejora de las posibilidades de los nacionales jóvenes de los dos países de completar la enseñanza profesional de segundo nivel o la educación o formación universitaria en conexión con períodos de prácticas en el otro país (República Eslovaca). Además, la República Eslovaca preparó un acuerdo con Nueva Zelanda sobre el régimen de vacaciones, en virtud del cual los nacionales de uno u otro Estado pueden ser contratados durante un período máximo de seis meses por una única empresa sin necesidad de permiso de trabajo, además de matricularse en cursos educativos o de estudio por un período que no exceda de seis meses. Polonia negoció con Ucrania y Moldavia acuerdos de coordinación en materia de seguridad social con objeto de promover y controlar la circulación de los migrantes laborales, y firmó un acuerdo sobre tráfico fronterizo menor con Bielorrusia.
Austria celebró nuevos acuerdos con Albania, Bosnia-Herzegovina, Georgia y Moldavia, centrados en la lucha contra la delincuencia organizada, el tráfico de emigrantes y la trata de seres humanos, y en la adopción de medidas de apoyo a la liberalización de los visados en el caso de Albania y de Bosnia-Herzegovina. Grecia reforzó la cooperación policial con Albania en el ámbito de la recogida de información de inteligencia y de la lucha contra la delincuencia organizada, la migración irregular, la trata de seres humanos y el contrabando de drogas y armas. Del mismo modo, Letonia firmó acuerdos bilaterales con Albania y con Armenia, centrados en la lucha contra el terrorismo, la delincuencia organizada, el tráfico de drogas y los abusos sexuales, y contra la explotación, en particular, de los menores. Rumanía negoció acuerdos bilaterales con Serbia, Siria y la Federación Rusa y un acuerdo tripartito con Ucrania y Moldavia de colaboración y lucha contra
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la delincuencia organizada. Suecia hizo referencia a las conversaciones que mantenía con la Federación Rusa y con la India, y a sus intenciones de celebrar acuerdos con estos países, así como con Armenia en un futuro próximo. España celebró un acuerdo de cooperación con Camboya en febrero de 2010. El Reino Unido mencionó también su interés por una asociación de movilidad de la UE con Ghana.
8.1.2 Ofrecer a lo nacionales de los países asociados del este y el sur de Europa oportunidades de emigración legal
Bulgaria, Hungría y Portugal se refirieron a las asociaciones de movilidad de la UE con Moldavia y con Georgia como instrumentos para facilitar la migración laboral. En relación con este punto, los tres países describieron su participación en un proyecto destinado a reforzar las capacidades de Moldavia en materia de gestión de la migración laboral y de retorno, incluido el suministro de información a los posible emigrantes sobre las oportunidades de inmigración legal en la UE y sobre los riesgos de la emigración irregular. Otros Estados miembros informaron de los acuerdos celebrados con terceros países (Francia, Grecia),de proyectos específicos (Italia, los Países Bajos), de la adopción de nuevas normas (Polonia) y de la política nacional en sentido amplio (Suecia).
Francia, por ejemplo, señaló que sus acuerdos de gestión concertada de los flujos migratorios, incluidos los de movilidad de los jóvenes, ofrecían oportunidades de migración legal a nacionales procedentes de los Estados asociados de Europa oriental y meridional (Albania, Bosnia, Marruecos, Argelia y varios países subsaharianos francófonos). La misma Francia celebró acuerdos de migración legal y co-desarrollo con países de Europa oriental y meridional (Antigua República Yugoslava de Macedonia y Montenegro (en curso)) y con Líbano, así como un acuerdo con la Federación Rusa sobre migración laboral. En Grecia se estaba procediendo a la revisión del acuerdo bilateral con Egipto sobre cooperación en cuestiones de empleo. Polonia estableció un nuevo régimen, que entró en vigor el 1 de enero de 2011, por el que se exime del permiso de trabajo a los nacionales de Ucrania, Bielorrusia, la Federación Rusa, Moldavia y Georgia. Los Países Bajos hicieron referencia a su proyecto piloto de migración circular, mientras que Suecia indicó que su política de inmigración ofrecía mayores oportunidades de migración legal a los nacionales de terceros países, entre ellos los de Europa oriental y meridional, aunque no se daba prioridad a ninguna nacionalidad.
8.1.3 Adoptar políticas de cooperación con los países de origen y de tránsito para prevenir la inmigración irregular o disuadir de ella
Muchos Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, la República Eslovaca, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía, Suecia) cooperaron con los países de origen o de tránsito.
Austria, por ejemplo, en colaboración con Rumanía y con Eslovenia, estableció unidades de coordinación de las fuerzas del orden en Albania y en Serbia con objeto de luchar contra la delincuencia organizada, como la vinculada a la inmigración irregular resultante del tráfico de inmigrantes y de la trata de seres humanos. Con la aplicación de varios proyectos en terceros países desarrollados en las fronteras orientales de la UE, así como en Ghana y en Kenya, Dinamarca contribuyó a la aplicación eficaz del Enfoque Global de la Migración mediante la mejora de la cooperación con los países de origen y de tránsito. Francia tiene en marcha 15 acuerdos de gestión concertada de los flujos migratorios, la mayoría centrados en la prevención de la inmigración irregular. Grecia aludió al aumento de la cooperación policial con Albania, incluidas la realización conjunta de operaciones y la obtención de información de inteligencia, para prevenir la migración irregular y luchar contra ella, así como a los esfuerzos desplegados para mejorar la cooperación con
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Turquía en ese mismo ámbito de prevención. Irlanda gestionó una oficina de visados en Nigeria, que coopera con las autoridades de inmigración nacionales del África subsahariana. Italia encabezó el proyecto ‘Sahara Med’ de cooperación policial con Libia, para la prevención y gestión de la inmigración ilegal desde el desierto del Sahara hasta el Mar Mediterráneo. Lituania firmó las Pautas de la asociación estratégica con Ucrania, que abarcará el período 2011-2013. Además, el Ministro del Interior visitó Georgia. La Guardia de Fronteras de Polonia cooperó con terceros países, como Bielorrusia, Ucrania, Georgia, Rusia, Vietnam y Azerbaiyán, para prevenir la inmigración irregular o disuadir de ella. Rumanía llevó a cabo también actividades del mismo tipo con Moldavia, incluida la organización de visitas de estudio de expertos moldavos. El Reino Unido desplegó proyectos de desarrollo de capacidades en China, Vietnam, Turquía y Ucrania, a través de los cuales prestó apoyo a las autoridades en materia de control de fronteras, gestión de los flujos migratorios, acogida e internamiento.
8.1.4 Políticas de migración y desarrollo más efectivas
Alemania, Bélgica, Dinamarca, la República Eslovaca, España, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia trataron de integrar más eficazmente las políticas de migración y de desarrollo. A tal fin, participaron en plataformas y acuerdos internacionales con terceros países (Alemania, España, Finlandia, Francia, Portugal, el Reino Unido) y llevaron a cabo otras actividades pertinentes, como estudios.
Alemania y España, por ejemplo, mencionaron su participación activa en las plataformas de cooperación UE en materia de migración y desarrollo con Etiopía, así como en un Grupo conjunto de expertos constituido al amparo de la Asociación UE-África sobre Migración, Movilidad y Empleo, y España desempeñó la co-presidencia, en nombre de la UE, de la 7ª Asociación de este tipo. Dinamarca financió un estudio sobre Migración y desarrollo, que se inició en 2008 y concluirá el 2011, para conocer la relación entre esos dos ámbitos e informó de las políticas y proyectos piloto nacionales en materia de desarrollo. Francia señaló que los acuerdos de gestión concertada de los flujos migratorios celebrados con terceros países estaban claramente vinculados con objetivos de migración y de desarrollo, como se advierte, por ejemplo, en la financiación de proyectos de desarrollo local gestionados por asociaciones de inmigrantes y en el apoyo prestado a las diásporas. Luxemburgo hizo referencia a los aspectos de desarrollo implícitos en la Asociación de movilidad con Cabo Verde, en la que España aparece como uno de los socios principales. Finlandia, Grecia, Portugal, España y el Reino Unido se refirieron, por otra parte, a su participación en el Foro Mundial sobre Inmigración y Desarrollo (GFMD); en concreto, España desempeñó un importante papel en la reunión de Puerto Vallarta del GFMD, en el que asumió la co-presidencia de la mesa redonda 3.3 y actuó como ponente en el Panel 3.
8.1.5 Elaborar iniciativas sobre la transferencia de remesas
Varios Estados miembros informaron de su participación en iniciativas sobre las remesas, encabezadas por el Banco Mundial (República Checa, Dinamarca, el Reino Unido) y por la OIM (Bélgica), y de actividades a escala nacional desarrolladas para apoyar la transferencia de remesas (Alemania, España, Francia, Italia, el Reino Unido, Suecia). La República Checa, por ejemplo, después de una revisión del Banco Mundial y de la emisión por éste de unas recomendaciones sobre el mercado de transferencias en el país, financió una encuesta nacional sobre el tema que se presentó posteriormente en un seminario en octubre de 2010. Como consecuencia del estudio se planificaron varias medidas. Dinamarca siguió apoyando un estudio del Banco Mundial sobre ‘Migración y remesas para el desarrollo de África’ y Alemania gestionó un sitio web para informar a los inmigrantes de las opciones y precios de las transferencias de dinero hechas a través de bancos y de agencias de envió de dinero, en un intento de hacer este mercado más transparente y promover la competencia. El objetivo último es que las transferencias de dinero a los países de origen sean
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más baratas y más seguras. Italia siguió participando en un Fondo de Solidaridad en los Andes y en un proyecto en Senegal, con apoyo de cuatro fundaciones bancarias y en cooperación con algunas ONG. También los emigrantes participan como beneficiarios y como posibles inversores de pequeñas cantidades de dinero para financiar actividades agropecuarias. España evaluó varios proyectos de canalización de las remesas a través de inversiones productivas y adoptó un nuevo Reglamento para la liberalización del mercado de transferencias de dinero mediante la reducción del capital necesario para crear una empresa de este tipo. Suecia también hizo referencia a los estudios realizados sobre las remesas, en particular a un caso práctico relativo al impacto de las remesas hechas de Suecia a Iraq. El Reino Unido siguió participando en el Grupo de trabajo sobre remesas globales del Banco Mundial, que tiene por objeto la reducción de los costes de las transferencias en un 5% en cinco años, y prestó su contribución al programa de tecnología del Consultative Group to Assist the Poor, para la realización de estudios sobre los métodos de banca electrónica para la transferencia de remesas a través de las fronteras.
8.1.6 Fomentar la participación de la diáspora en el desarrollo de su país de origen
Alemania, Bélgica, España, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia informaron de las actividades realizadas en apoyo de los grupos de la diáspora para el desarrollo de sus países de origen, incluidos los proyectos de creación de redes, de diálogo y relativos a las remesas.
Bélgica siguió apoyando el programa de la OIM ‘Migración y desarrollo en África’ (MIDA), para la promoción de las transferencias de conocimientos, de remesas y de otros recursos por parte de las diásporas de Burundi, la República Democrática del Congo y Rwanda que viven en Europa a sus países de origen. Italia participó también en MIDA, así como en el programa ‘Migración para el desarrollo de América Latina’ (MIDLA). En Irlanda, por ejemplo, se estableció una red mundial de miembros identificados e influyentes de la diáspora, concebida como ‘Red irlandesa global’ y puesta en marcha en febrero de 2010. Grecia, tras desempeñar la presidencia del Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo en 2009, difundió en 2010 las recomendaciones correspondientes, que implican, entre otras cosas, la inclusión de datos adicionales de la diáspora en los perfiles migratorios y la participación de las organizaciones de la diáspora en la planificación del desarrollo. En España, una evaluación de varios proyectos piloto sobre las remesas puso de manifiesto algunas conclusiones sobre las características principales de las comunidades inmigrantes en España y sobre su relación con los países de origen. En el estudio se observó además que la población emigrante era relativamente reciente y que no cabía, por tanto, hablar de diásporas. Se ha previsto la realización de estudios de seguimiento, así como el apoyo a las asociaciones de inmigrantes para que participen en iniciativas destinadas a sus respectivas comunidades. España participó también en un seminario técnico celebrado en Malí sobre la contribución de la diáspora al desarrollo. En el marco de la Asociación de movilidad con Cabo Verde, Luxemburgo estableció un proyecto de microfinanzas basado en la captación de ahorros de la diáspora con el fin tanto de mejorar la financiación del sector como de reforzar la relación con el país. Los Países Bajos organizaron su reunión anual con los grupos de la diáspora. Suecia tiene en marcha varios proyectos, uno de los cuales se sirve de nacionales nacidos en el extranjero como personas emblemáticas para la promoción del comercio. En el Reino Unido, el Departamento de Desarrollo Internacional (DFID) alienta a los grupos de la diáspora para que intervengan en programas de desarrollo en sus países respectivos y trabaja con ellos en los casos adecuados, como ocurrió tras las inundaciones en Pakistán.
8.2 Evolución adicional a escala nacional
Como se ha explicado al tratar de la metodología, este apartado describe aspectos adicionales y complementarios de la evolución en materia de enfoque global de la migración a escala de los
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Estados miembros, al margen del ámbito de aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo.
Se llevaron a cabo actividades específicas a escala nacional para garantizar la consideración conjunta de la migración y el desarrollo en la formulación de políticas (Dinamarca, España, Estonia, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Suecia). Se elaboraron instrucciones estratégicas en Dinamarca, Estonia y Portugal. Dinamarca aprobó una nueva estrategia nacional de desarrollo, que incluye varios elementos que hacen de puente entre inmigración y desarrollo. Estonia elaboró el Plan de cooperación al desarrollo y de ayuda humanitaria 2011–2015, que establece una serie de prioridades nacionales encaminadas al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas. Portugal aprobó la Estrategia de cooperación multilateral, que recoge el enfoque de la cooperación con los países de habla portuguesa, incluidas las cuestiones migratorias.
Entre los demás aspectos de la evolución nacional, en Irlanda, por ejemplo, siguió reuniéndose en 2010 la Comisión Interdepartamental de Desarrollo (IDCD), de la que forma parte un representante del Departamento de Justicia y Reforma Jurídica. Los Países Bajos financian el doctorado de tres candidatos que se especializarán en el conocimiento de las opciones de mejora de la integración de las políticas de migración y de desarrollo. Suecia publicó una Comunicación al Parlamento nacional, bajo el título “Afrontando los desafíos globales: Comunicación del Gobierno sobre la coherencia de la política de desarrollo”, en la que se examina la contribución de esta política al objetivo de un desarrollo global equitativo y sostenible, prestando especial atención a las remesas y a la transferencia de las cualificaciones y conocimientos a terceros países. Además, el Gobierno decidió elaborar una política migratoria en su cooperación al desarrollo. Suecia estableció también una red de organizaciones para el intercambio de experiencias sobre migración y desarrollo.
Varios Estados miembros (Bulgaria, la República Eslovaca, Francia, Italia, Letonia, el Reino Unido) lanzaron programas, proyectos y otras iniciativas relacionados con el desarrollo y la migración. En Bulgaria, por ejemplo, se estableció un nuevo proceso regional para los Balcanes y Ucrania, dirigido al desarrollo y profundización de la cooperación en materia de migración y empleo. Tal proceso dio lugar a la organización, en noviembre de 2010, de una conferencia internacional de expertos sobre ‘Migración y empleo: perspectivas europeas y regionales’. Francia llamó la atención sobre los niveles sin precedentes de la ayuda financiera al desarrollo, incluidos todos los asociados pertinentes del Estado miembro y de los países de origen. En lo que respecta a la migración, las iniciativas francesas tratan de tener en cuenta el desarrollo sostenible, el empleo, el desarrollo local y la seguridad. Además de las iniciativas sobre migración ya operativas en terceros países, Francia inició otra en 2010 en Perú e identificó Ucrania y Camerún como posibles terceros países para el lanzamiento de nuevas iniciativas en el futuro. En su Plan interministerial de integración y seguridad, Italia confirmó su criterio de firmar acuerdos bilaterales sobre asuntos laborales para seleccionar los nacionales de terceros países que pueden llegar al país en busca de empleo, al margen del sistema de cuotas. Letonia aplicó un proyecto de desarrollo con Moldavia para reforzar el Estado de Derecho, la democracia y la capacidad administrativa de este país. La ayuda financiera a proyectos de cooperación al desarrollo se vio limitada, sin embargo, por la falta de fondos. La República Eslovaca aplicó proyectos de desarrollo caracterizados por la presencia de elementos ‘de migración’ específicos, como la asistencia a la integración de las familias reasentadas en Georgia y la ayuda a los nacionales bosnios, serbios y croatas que viven en zonas con minas terrestres. El Reino Unido se ofreció para gestionar el flujo de trabajo relativo al desarrollo de capacidades resultante de la Plataforma UE-EE.UU. para la cooperación en materia de inmigración y refugio.
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9. APLICACIÓN DEL ACERVO DE LA UE
Este apartado ofrece primero datos sobre la transposición por los Estados miembros del acervo sobre inmigración y asilo de la UE (apartado 9.1) y describe luego las experiencias y debates surgidos en algunos Estados miembros en relación con esa transposición (apartado 9.2).
9.1 Transposición por los Estados miembros del acervo sobre inmigración y asilo de la UE Bulgaria, Eslovenia, Estonia, Italia, Letonia, Lituania, los Países Bajos y Suecia se fijaron como objetivo transponer en 2010 uno o más instrumentos legislativos de la UE, mientras que Austria previó la transposición para 2011. Por ejemplo, Bulgaria armonizó la legislación nacional con los instrumentos legislativos internacionales y europeos mediante la Ley de lucha contra la trata de seres humanos. En Eslovenia y Lituania, se presentó un proyecto de nueva Ley de extranjería para la transposición de determinadas disposiciones de las Directivas europeas. Suecia hizo una revisión de la Ley de extranjería de 2006 para ajustarla a las Directivas de la UE.
Irlanda tuvo algunas demoras en la transposición del Derecho comunitario, ya que el proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2010 prescribió al disolverse el Parlamento en febrero de 2011, con el consiguiente retraso en todo el proceso.
En lo que respecta a la transposición de la legislación específica de la UE, el apartado 9.1.1 describe las actuaciones de los Estados miembros para la transposición en materia de asilo. El apartado 9.1.2 se refiere a la transposición en materia de migración irregular; el apartado 9.1.3 hace lo mismo con la migración legal y, por último, el apartado 9.1.4 se refiere a la transposición de la legislación europea sobre fronteras. Se incluye una completa visión de conjunto de todas las actividades de transposición en 2010 en el ANEXO 1.
9.1.1 Transposición de la legislación europea en materia de asilo
Algunos Estados miembros (Bélgica, Bulgaria, Eslovenia, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Suecia) transpusieron las directivas de la UE en materia de asilo. En cuanto al Reglamento 343/2003 por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país,68 Bulgaria modificó su Reglamento sobre responsabilidad y coordinación de los organismos públicos competentes para las actividades previstas en aquel, a fin de optimizar la cooperación entre el Agencia Estatal para los Refugiados, la Dirección General de Policía de Fronteras y la Dirección de Migración mediante la creación de equipos de actuación conjunta.
En Irlanda, el proyecto de Ley de inmigración, residencia y protección, aunque todavía no aprobado como ley a finales de 2010, transpone la Directiva 2001/55/CE del Consejo relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas69 y la Directiva 2005/85/CE sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado.70
En cuanto al Reglamento 439/2010, por el que se establece una Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO),71 mediante Resolución de 20 de octubre de 2010 Lituania facultó al Ministro del Interior para formar la lista de reserva de expertos nacionales de asilo, designar el punto de contacto 68 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:050:0001:0010:ES:PDF 69 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:212:0012:0023:ES:PDF 70 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:0034:ES:PDF 71 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:132:0011:0028:ES:PDF
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nacional responsable de mantener la comunicación con la EASO y designar un miembro titular y un suplente para el Consejo de Administración de la misma.
En lo que respecta a la Directiva 2004/83/CE por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida,72 conocida como “Directiva de reconocimiento”, Bélgica procedió a incorporarla al ordenamiento nacional en 2010 mediante la Ley de 28 de 2010 abril sobre transposición del artículo 4, apartado 4, de la misma. El nuevo régimen establece que, una vez que se demuestre que el solicitante ha sufrido persecución en el pasado, habrá un indicio serio de los fundados temores del mismo a ser perseguido o del riesgo real de sufrir daños graves. También se transpone el artículo 4, apartado 5, en el que se recogen las condiciones para la aplicación del principio del “beneficio de la duda”. También Suecia modificó su legislación como consecuencia de la aplicación de la Directiva de reconocimiento y de la Directiva 2005/85/CE sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado, conocida como “Directiva del procedimiento de asilo”. Los Países Bajos ajustaron igualmente su legislación a lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva de reconocimiento, regulando especialmente con detalle la alternativa de protección en caso de amenaza como resultado de situaciones excepcionales, conforme a lo previsto en el artículo 15 de la misma.
9.1.2 Transposición de la legislación europea en materia de migración irregular
En cuanto a la Directiva 2009/52/CE (Directiva de sanciones a los empleadores), fue transpuesta por Francia en su totalidad y por Letonia parcialmente. Otros Estados miembros (Alemania, Austria, la República Checa, la República Eslovaca, Estonia, Finlandia, Grecia, Italia, Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia) iniciaron los trámites para la transposición. Por ejemplo, Austria decidió hacerlo modificando la Ley de empleo de los extranjeros, cuya entrada en vigor está prevista para el 1 de mayo de 2011. En Finlandia está elaborándose un proyecto de ley que se presentará al Parlamento en la primavera de 2011 y que transpone la Directiva. En los Países Bajos, la transposición se hizo esencialmente mediante el proyecto de Ley de política migratoria moderna, que fue aprobado en julio de 2010 pero que aún no ha entrado en vigor.
En lo que respecta a la Directiva 2008/115/CE relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, conocida como “Directiva de retorno”73, se transpuso en 2010 de forma completa (Bulgaria, la República Eslovaca, Estonia, Francia) o de forma parcial (Bélgica). En virtud de la transposición, Estonia incluyó la definición de “menores no acompañados” en su legislación nacional. Otros Estados miembros (Alemania, Austria, Eslovenia, Finlandia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia) prepararon o presentaron proyectos de ley para la transposición. Por ejemplo, Austria hizo las modificaciones pertinentes en la Ley de extranjería en 2010, que entrarán en vigor el 1 julio y el 1 de diciembre de 2011 Grecia presentó al Parlamento en diciembre de 2019 un proyecto de ley para la incorporación de la Directiva a su ordenamiento y para regular otras cuestiones, estando la aprobación prevista para enero de 2011. Luxemburgo trató de transponer el artículo 6 de la Directiva de retorno, relativo a la posibilidad de conceder una autorización de residencia por razones humanitarias o de otro tipo. No obstante, se estimó que esa transposición implicaría la flexibilización de las condiciones establecidas, puesto que se suprimirían las condiciones relativas a la estancia regular y a la disponibilidad de recursos suficientes para el nacional de un tercer país que solicitase autorización para residir por razones humanitarias. La
72 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0083:ES:HTML 73 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:ES:PDF
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legislación prevé que la duración máxima de la autorización se eleve de uno a tres años. Suecia se retrasó en la transposición de la Directiva.74
En Eslovenia, se preparó un acuerdo con la Comisión Europea para la transposición de la Directiva 2004/81/CE sobre el permiso de residencia expedido a los nacionales de terceros países que hayan sido víctimas de la trata de seres humanos o de una acción encaminada a facilitar la migración irregular, y que cooperen con las autoridades competentes.75
En lo que respecta a la Directiva 2002/90/CE destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares,76 aunque se transpuso en Lituania, se propuso también la adopción de medidas adicionales, a través de un proyecto de ley modificativo del Código de infracciones administrativas, para exigir la responsabilidad administrativa de quienes suministren datos falsos a los efectos de la verificación de las cartas de invitación para la entrada en el territorio de nacionales de terceros países.
En cuanto a la Directiva 2001/51/CE por la que se completan las disposiciones del artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen,77 Bélgica modificó su legislación, aumentando la cuantía de las multas a quienes transporten ilegalmente a nacionales de terceros países. Se prevé la adaptación proporcional de las sanciones, para mejorar los esfuerzos de los transportistas por impedir la entrada de personas que usen documentos inadecuados o falsificados.
9.1.3 Transposición de la legislación europea en materia de migración legal
En cuanto a la Directiva 2009/50/CE (Directiva de la tarjeta azul UE), ha de ser transpuesta por los Estados miembros para el 19 de junio de 2011. Ha sido incorporada ya a la legislación nacional en Bulgaria, la República Checa, Francia, Letonia y los Países Bajos.78 En 2010 estaban transponiéndola Bélgica, Grecia, Letonia y Lituania, mientras que Alemania y Austria iniciaron en ese año las medidas jurídicas para su transposición dentro de plazo. En Letonia, la Oficina de Nacionalidad y Asuntos Migratorios preparó un proyecto de ley por el que se modifica la Ley de residencia permanente de la Comunidad Europea en la República de Letonia para transponer la Directiva mencionada y ajustar la terminología a la utilizada en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
En Lituania y Malta, se introdujeron modificaciones concretas en la legislación nacional para aplicar la Directiva 2003/109/CE sobre residencia de larga duración.79 En Malta, por ejemplo, se modificó el Reglamento sobre la condición de residentes de larga duración, particularmente en lo relativo a la adquisición de esta condición. Por su parte, Lituania modificó su normativa, para transponer tanto la Directiva 2003/109/CE como la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión Europea y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, a través de la Ley sobre la condición jurídica de los extranjeros.
74 La transposición de la Directiva sigue sujeta al procedimiento legislativo del Parlamento sueco. 75 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0081:ES:HTML 76 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:328:0017:0018:ES:PDF 77 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&lg=EN&numdoc=32001L0051&model=guichett 78 Análogamente a la Directiva 2009/52/CE, la Directiva 2009/50/CE se transpuso parcialmente mediante el proyecto de ley de política migratoria moderna, aprobado en julio de 2010 de julio pero que aún no ha entrado en vigor. 79 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:016:0044:0053:es:pdf
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En cuanto al Reglamento 380/2008 sobre el modelo uniforme del permiso de residencia, Alemania modificó la normativa nacional y la adaptó a la comunitaria mediante una ley que entra en vigor el 1 de septiembre de 2011. En Estonia, se modificó la Ley de documentos de identidad para la expedición desde el 1 de enero de 2011 de los permisos de residencia según el modelo uniforme.
9.1.4 Transposición de la legislación europea en materia de fronteras
En cuanto al Reglamento 562/2006 por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen),80 una ley aprobada en Lituania el 9 de noviembre de 2010 modificó la Ley de fronteras estatales y su protección prohibiendo a las personas estar en el país sin documentos personales.
En Bulgaria, una ley por la que se modificó y completó la Ley de extranjería transpuso el artículo 96 del Convenio de aplicación del acuerdo Schengen relativo a la presentación de la señal a efectos de denegación de la inscripción en el Sistema de Información de Schengen. Hungría hizo las modificaciones normativas necesarias para poder expedir permisos de residencia biométricos con una fotografía digital y una huella dactilar para el 20 de mayo de 2011 a más tardar, si bien la toma de huellas dactilares se inició ya en 2010. Polonia transpuso el Acuerdo de Schengen modificando la Ley de extranjería de 13 de junio de 2003 con efectos desde el 28 de diciembre de 2010. Lituania previó la aplicación del Reglamento de Schengen mediante el proyecto de Ley sobre la condición jurídica de los extranjeros.
9.2 Experiencias y debates sobre la (in)aplicación de la legislación de la UE Se mantuvieron debates tanto acerca de la aplicación de distintas disposiciones legales de la UE (apartado 9.2.1) como acerca de la repercusión de la jurisprudencia sobre la legislación de la UE y nacional (apartado 9.2.2).
9.2.1 Debates sobre la normativa de la UE
Bulgaria, la República Checa, Eslovenia, Estonia, Hungría, Italia y Luxemburgo hicieron referencia a los debates mantenidos sobre la aplicación de determinadas disposiciones de la UE. Tanto en la República Checa como en Estonia, los debates se refirieron a la transposición de la Directiva de la tarjeta azul UE. En la República Checa, esa Directiva (2009/50/CE) centró el interés de los medios de comunicación y a menudo fue comparada con el sistema nacional de la tarjeta verde. En Estonia, durante los trámites para la transposición de la Directiva se debatió si reducir o no el umbral de salario para los nacionales de terceros países que entren en el territorio. La propuesta fue rechazada por falta de apoyo del Gobierno. En la República Checa, la modificación de la Ley de asilo y de la Ley de extranjería se desarrolló entre debates en los medios de comunicación y entre los expertos, aunque más centrados en las nuevas medidas nacionales que en la aplicación de la legislación de la UE.
Hubo intensos debates en Bulgaria, Hungría y Eslovenia sobre la aplicación de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión Europea y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.81 Hungría modificó
80 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:105:0001:0032:ES:PDF 81 Debate sobre la aplicación de la Directiva 2004/38/CE atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Eurpea, en particular a la sentencia en el asunto Metock, sobre la aplicación de la Directiva en los Estados miembros. Esta sentencia se refirió al derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión Europea y de sus cónyuges en el territorio de los Estados miembros. El Tribunal declaró que los cónyuges nacionales de terceros países de ciudadanos de la Unión Europea no han de tener necesariamente residencia legal en otro Estado miembro de la UE antes de ejercer el derecho a la libre circulación con su cónyuge ciudadano de la UE. El Tribunal aplicó la
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varias disposiciones ante las críticas sobre la aplicación de esa Directiva y, con ello, ajustó su legislación al acervo de la UE. Eslovenia mantuvo una reunión bilateral con la Comisión Europea durante la cual se pusieron de manifiesto las deficiencias de la Directiva. Las observaciones de la Comisión Europea sobre el carácter insuficiente de la transposición fueron tomadas en cuenta en la preparación de la nueva Ley de extranjería. Las notas y observaciones de la Comisión Europea sobre la transposición de la Directiva fueron aceptadas también por Bulgaria. Se inició la tramitación de una propuesta de ley por la que se modifica la Ley de entrada, residencia y salida de la República de Bulgaria de ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias.
El Centro de Igualdad de Oportunidades (CEOOR) de Bélgica organizó un coloquio de expertos para debatir los retos y oportunidades ligados a la aplicación de la Directiva de retorno. Los problemas principales abordados fueron el riesgo de fuga, la situación de los nacionales de terceros países que no pueden desplazarse y los beneficios del retorno voluntario en contraposición con el forzado. Se debatió también la prohibición de entrada recogida en la Directiva, en relación con la cual el CEOOR recomendó su aplicación únicamente en casos extraordinarios. También en Bulgaria hubo un debate en la Asamblea Nacional sobre la transposición de la Directiva. Durante la primera lectura del proyecto de ley, varias ONG presentaron una declaración indicando que la legislación nacional incumplía la normativa internacional y comunitaria sobre los derechos humanos y las libertades fundamentales, punto de vista que fue aceptado por el Parlamento.
En la República Checa, varias ONG mostraron sus críticas a la aplicación de la Directiva de retorno, centrando su oposición en la prolongación de los plazos de internamiento. En Italia se mantuvo asimismo un vivo debate público y político sobre esa Directiva. Varias ONG en Luxemburgo se opusieron igualmente a la Directiva, por entender que introduce barreras a la libertad de circulación de los no nacionales de la Unión. Los temas principales críticados fueron la prolongación del plazo máximo de internamiento a 18 meses, la posibilidad de internamiento de los menores y la prohibición de entrada después de un retorno forzado durante un período de hasta cinco años.
En Grecia, los debates en el Parlamento y en los medios de comunicación se centraron en la carga administrativa y financiera y en los retos para la cohesión social resultantes de los complejos flujos inmigratorios y en el intento de la gran mayoría de nacionales de terceros países de entrar ilegalmente en la UE por las fronteras griegas. En este contexto, se formularon fuertes críticas contra el Reglamento Dublín II, que se consideró que favorece una injusta presión sobre los Estados miembros situados en las fronteras exteriores de la UE. Partidos políticos y medios de comunicación solicitaron una modificación del Reglamento para conseguir una solidaridad más concreta y un justo reparto de las responsabilidades entre los Estados miembros de la UE.
9.2.2 Debates sobre la jurisprudencia
En relación con la aplicación de la Directiva de reconocimiento, en Alemania el Tribunal Administrativo Federal hizo algunas afirmaciones básicas sobre la concesión de protección al amparo de la legislación comunitaria en una sentencia de 27 abril de 2010, según la cual debe aplicarse, en principio, el artículo 4, apartado 4, de la Directiva si la persona ha sufrido ya persecución o daños graves. Por otra parte, en respuesta a una cuestión prejudicial planteada por el mismo Tribunal Federal, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declaró en sentencia de 9 de noviembre de 2010 que la pertenencia de una persona a una organización que utiliza métodos Directiva 2004/38/CE y declaró que la restricción del derecho del cónyuge nacionales de un tercer país a circular a otro Estado miembro obstaculizaría el derecho del ciudadano de la UE a la libertad de circulación, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62008J0127:ES:HTML.
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terroristas no debe dar lugar automáticamente a su exclusión del reconocimiento de la condición de refugiado. Insistió en la necesidad de examinar las circunstancias de cada caso. Por otra parte, en relación con lo dispuesto en materia de libertad religiosa en el artículo 9, apartado 1, letra a), de esa misma Directiva de reconocimiento, el ya citado Tribunal Administrativo Federal de Alemania se remitió a la interpretación del precepto hecha por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En Irlanda se dictaron también varias sentencias sobre la transposición de la Directiva tras la presentación de los correspondientes recursos contra resoluciones del Tribunal de Apelación sobre Cuestiones de Refugio. Por otra parte, en el asunto Izevbekhai contra el Departamento de Justicia, Igualdad y Reforma Jurídica, el Tribunal Superior examinó las facultades discrecionales conferidas al citado Departamento en materia de concesión de la protección subsidiaria y la posible ampliación de esas facultades al resolver sobre los recursos de reposición contra las órdenes de expulsión.
En Finlandia, el Tribunal Administrativo Supremo consideró que el Servicio de Inmigración debería haber concedido protección subsidiaria a 17 nacionales de Iraq cuyas solicitudes de asilo se habían rechazado, tras la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Elgafaji82 sobre interpretación de la Directiva de reconocimiento.
En lo que respecta a los procedimientos de asilo, la Comisión Europea remitió a Bélgica y a Irlanda al Tribunal de Justicia de la Unión Europea por inobservancia de las normas de la UE. En consecuencia, el Ministerio de Justicia y Reforma Jurídica de Irlanda inició los trámites para transponer a la legislación nacional en 2011 las disposiciones de la Directiva sobre el procedimiento de asilo, en particular en lo referente a la realización de entrevistas personales, a la dotación de intérpretes y al trato de los menores no acompañados en el sistema de asilo.
En lo que respecta a la adquisición de nacionalidad y la nacionalidad, en Alemania se estudió si la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Rottmann, relativa a la revocación de la naturalización,83 afectaba a la aplicación o interpretación de la “disposición opcional” contenida en el Derecho nacional.
En Finlandia, se modificó la Ley de extranjería en relación con la libre circulación de los ciudadanos de la Unión Europea y de los miembros de sus familias después de la sentencia en el asunto Metock84 y la correspondiente interpretación de la Directiva por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Se estableció, en consecuencia, que el miembro de la familia de un ciudadano de la UE que entra en Finlandia directamente de un tercer país está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva y debe concedérsele una tarjeta de residencia de la UE como miembro de la familia y no un permiso de residencia.
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82 C-465/07 Elgafaji contra Staatssecretaris van Justitie: sentencia relativa al ámbito de aplicación de la protección subsidiaria de conformidad con el artículo 15, letra c), de la Directiva de reconocimiento. El Tribunal afirmó la autonomía de la legislación de la UE y declaró que debe darse a sus disposiciones una interpretación independiente. Declaró que debe darse pleno efecto a la protección subsidiaria, en particular a lo previsto en el artículo 15, letra c). 83 C-135/08 Janko Rottmann contra Freistaat de Bayern: La sentencia confirmó que un Estado miembro de la Unión Europea puede retirar la nacionalidad, adquirida por naturalización, a un ciudadano de la Unión cuando éste la haya obtenido mediante engaño, aunque como consecuencia dicha persona pierda la ciudadanía de la Unión por no tener nacionalidad de ningún Estado miembro. 84 Asunto C-127/08 Blaise Behetan Metock y otros contra el Departamento de Justicia, Igualdad y Reforma Jurídica.
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ANEXO 1: Visión de conjunto de la legislación nacional equivalente adoptada para
transponer la legislación de la UE
Visión de conjunto de la legislación nacional equivalente en vigor en 2010 para transponer la legislación de la UE, o medidas adoptadas con vistas a esa entrada en vigor85
Legislación de la UE Legislación nacional equivalente (estado) Directiva 2009/52/CE (Directiva de sanciones a los empleadores)
Alemania: En curso Austria: Modificación de la Ley de trabajo de los extranjeros Bélgica: En curso República Checa: Ley 427/2010 por la que se modifica la Ley de residencia de extranjeros de 1999 (en vigor) República Eslovaca: Proyecto de ley sobre trabajo ilegal y empleo ilegal (no aprobado aún) Estonia: Proyecto de Ley de extranjería (no aprobado aún) Finlandia: Proyecto de ley presentado por el Gobierno (no aprobado aún) Francia: Proyecto aprobado el 12 de octubre de 2010 (en vigor) Grecia: En curso Italia: Anteproyecto de reglamento para cumplir las obligaciones de Italia como Estado miembro de la UE (no aprobado aún) Letonia: Transposición parcial por la Ley del trabajo (en vigor) El resto de Directiva se transpondrá mediante la Ley por la que se modifican la Ley del trabajo, el Código penal y la Ley de asociaciones y fundaciones (no aprobada aún) Lituania: Proyecto de ley sobre la condición jurídica de los extranjeros y Proyecto de ley de prohibición del trabajo no declarado (no aprobados aún) Luxemburgo: Proyecto de ley por el que se modifica la Ley de 29 de agosto de 2008 (no aprobado aún) Países Bajos: Proyecto de ley de política migratoria moderna (aprobado, pero aún no ha entrado en vigor) Polonia: Legislación en fase de preparación
Directiva 2009/50/CE (Directiva de la tarjeta azul UE)
Austria: Proyecto de ley por el que se modifican la Ley de asentamiento y residencia y la Ley de trabajo de los extranjeros, con entrada en vigor prevista para el 1 de julio de 2011 y el 1 de mayo de 2011 (no aprobado aún) Bulgaria: Ley por la que se modifica la Ley de extranjería (en vigor) República Checa: Ley modificativa 427/2010 (en vigor) República Eslovaca: Proyecto de ley de estancia de los extranjeros (no aprobado aún) Eslovenia: Proyecto de Ley de extranjería de 2010 (no aprobado aún) Estonia: Proyecto de ley por el que se modifica la Ley de extranjería de 2010 (no aprobado aún) Finlandia: Proyecto de ley presentado por el Gobierno (no aprobado aún) Francia: Ley de 12 octubre de 2010 (en vigor) Grecia: En curso Italia: Proyecto de reglamento para cumplir las obligaciones de Italia como Estado miembro de la UE (no aprobado aún) Letonia: Proyecto de ley por el que se modifica la Ley de inmigración (no aprobado aún) Lituania: Proyecto de ley sobre la condición jurídica de los extranjeros (no aprobado aún) Luxemburgo: Proyecto de ley por el que se modifica la Ley de 29 de agosto de 2008 (no aprobado aún) Países Bajos: Proyecto de ley de política migratoria moderna (aprobado, pero aún no ha entrado en vigor) Polonia: Proyecto de ley (no aprobado aún)
Directiva 2008/115/CE (Directiva de retorno)
Alemania: Proyecto de ley en preparación (no aprobado aún) Austria: Proyecto de ley por el que se modifica la Ley de policía de los extranjeros (no aprobado aún)
85 Nótese que se resumen únicamente los cambios o la evolución producidos en 2010.
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Legislación de la UE Legislación nacional equivalente (estado) Bélgica: Reales Decretos sobre organización de centros de internamiento para inmigrantes irregulares (parcialmente en vigor) Bulgaria: Ley por la que se modifica la Ley de extranjería (en vigor) República Checa: Ley 427/2010 por la que se modifican la Ley de residencia de los extranjeros de 1999 y la Ley del Defensor Público (en vigor) República Eslovaca: Ley 594/2009 por la que se modifica la Ley 48/2002 sobre estancia de los extranjeros (en vigor) Eslovenia: Proyecto de Ley de extranjería de 2010 (no aprobado aún) Estonia: Ley por la que se modifican la Ley de extranjería y la Ley sobre obligación de salida y prohibición de entrada (en vigor) Finlandia: (no aprobado aún) Francia: Ley de 12 de octubre de 2010 (en vigor) Grecia: Proyecto de ley presentado al Parlamento para su votación en diciembre de 2010 Hungría: Proyecto de ley por el que se establece un sistema de doble actuación (no aprobado aún) Italia: Proyecto de reglamento para cumplir las obligaciones de Italia como Estado miembro de la UE (no aprobado aún) Letonia: Proyecto de ley por el que se modifica la Ley de inmigración (no aprobado aún) Lituania: Proyecto de ley sobre la condición jurídica de los extranjeros (no aprobado aún) Luxemburgo: Proyecto de ley por el que se modifica la Ley de 29 de agosto de 2008 sobre libre circulación de personas e inmigración (no aprobado aún) Países Bajos: Proyecto de ley por el que se modifica la Ley de extranjería de 2000 (no aprobado aún) Polonia: Legislación en fase de preparación
Directiva 2005/85/CE (normas mínimas para la concesión y retirada de la condición de refugiado)
Eslovenia: Proyecto de Ley de extranjería de 2010 (no aprobado aún) Irlanda: Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2010 (no aprobado aún) Luxemburgo: Reales Decretos aprobados el 18 agosto de 2010 (en vigor) Suecia: Leyes por la que se modifican la Ley de extranjería de 2005 y la Ley sobre controles especiales respecto de los extranjeros de 1991 (en vigor)
Directiva 2004/83/CE (normas mínimas para el reconocimiento de la condición de refugiado)
Bélgica: Ley de 28 de abril de 2010 por la que se transpone el artículo 4, apartado 4, de la Directiva (transposición adicional) Suecia: Leyes por la que se modifican la Ley de extranjería de 2005 y la Ley sobre controles especiales respecto de los extranjeros de 1991 (en vigor)
Directiva 2004/114 (requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado)
Bulgaria: Ley por la que se modifica la Ley de extranjería (en vigor)
Directiva 2004/38/CE (derecho de los ciudadanos de la Unión Europea y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros)
Bulgaria: Ley de entrada, residencia y salida de la República de Bulgaria de nacionales de la Unión Europea y miembros de sus familias (en vigor) República Checa: Ley de enmienda 427/2010 (en vigor) Eslovenia: Cambios legislativos en el proyecto de Ley de extranjería para el ajuste complementario de la legislación nacional Hungría: modificaciones legislativas para el ajuste complementario de la legislación nacional
Directiva 2004/82/CE (responsabilidad de los transportistas)
Irlanda: Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2010 (no aprobado aún)
Directiva 2003/86/CE (derecho a la reagrupación familiar)
Bulgaria: Ley por la que se modifica la Ley de extranjería (en vigor)
Directiva 2002/90/CE del Consejo destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares
Irlanda: Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2010 (no aprobado aún)
Directiva 2001/40/CE del Consejo relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de
Irlanda: Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2010 (no aprobado aún)
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Legislación de la UE Legislación nacional equivalente (estado) nacionales de terceros países Directiva 2001/55/CE86(relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas)
Irlanda: Proyecto de ley de inmigración, residencia y protección de 2010 (no aprobado aún)
Directiva 2001/51/CE (responsabilidad de los transportistas)
Bélgica: Modificación de la legislación
Reglamento 265/2010/UE por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Reglamento 562/2006/CE por lo que se refiere a la circulación de personas con visado de larga duración
Eslovenia: Armonización de la legislación en curso Lituania: Proyecto de ley sobre la condición jurídica de los extranjeros (no aprobado aún)
Reglamento 444/2009/CE (normas para las medidas de seguridad y datos biométricos en los pasaportes)
República Checa: Ley de enmienda 197/2010 (en vigor) Lituania: Proyecto de ley sobre la condición jurídica de los extranjeros (no aprobado aún)
Reglamento 810/2009/CE (Código de visados)
Bulgaria: Ley por la que se modifica y completa la Ley de extranjería (en vigor) República Checa: Ley de enmienda 427/2010 (en vigor) Eslovenia: Armonización de la legislación en curso Estonia: Ley por la que se modifica la Ley de extranjería (en vigor) Hungría: (en vigor) Letonia: Ley de inmigración (en vigor) Lituania: Proyecto de ley sobre la condición jurídica de los extranjeros (no aprobado aún) Polonia: Ley por la que se modifica la Ley de extranjería de 13 de junio de 2003 (Ley de 9 de abril de 2010) (en vigor)
Reglamento 380/2008/CE que modifica el Reglamento 1030/2002/CE por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para los nacionales de terceros países
Alemania: La legislación nacional se ajustará al Reglamento mediante una Ley (que entrará plenamente en vigor el 1 de septiembre de 2011) República Checa: Ley de enmienda 427/2010 (en vigor) Estonia: Ley de documentos de identidad (entrada plena en vigor el 1 de enero de 2011) Lituania: Proyecto de ley sobre la condición jurídica de los extranjeros (no aprobado aún)
Reglamento 767/2008 sobre el Sistema de Información de Visados y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros
Lituania: Proyecto de ley sobre la condición jurídica de los extranjeros (no aprobado aún)
Reglamento (CE) nº 380/2008 (modelo uniforme de permiso de residencia para los nacionales de terceros países)
República Checa: Ley de enmienda 427/2010 (en vigor) Finlandia: Proyecto de ley presentado por el Gobierno (no aprobado aún)
Reglamento 1931/2006/CE por el que se establecen normas relativas al tráfico fronterizo menor en las fronteras terrestres exteriores de los Estados miembros
Lituania: Acuerdo firmado el 20 de octubre de 2010 entre el Gobierno de la República de Lituania y el Gobierno de la República de Bielorrusia sobre el tráfico fronterizo menor (que aún no ha entrado en vigor)
Reglamento 343/200387 (criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo)
Bulgaria: Modificación del Reglamento sobre responsabilidad y coordinación de los organismos estatales dedicados a las actividades previstas en el Reglamento 343/2003 (en vigor)
Reglamento 1030/2002/CE (modelo Bulgaria: Ley sobre documentos de identidad (en vigor)
86 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:212:0012:0023:ES:PDF 87 Véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:050:0001:0010:ES:PDF
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Legislación de la UE Legislación nacional equivalente (estado) uniforme del permiso de residencia) Estonia: Aprobación de las descripciones técnicas pertinentes
Finlandia: Proyecto de ley presentado por el Gobierno (no aprobado aún) Letonia: Proyecto de Ley de documentos de identidad personal (que aún no ha entrado en vigor)
ANEXO 2: Estadísticas
Este Anexo contiene datos ofrecidos principalmente por Eurostat y referidos a lo previsto en el Reglamento (CE) 862/2007. Debe prestarse la debida atención a las notas incluidas en cada tabla.88
En algunos casos en los que no se disponía de datos de Eurostat se ofrecen datos provisionales, sobre todo en la Tabla 1, obtenidos por la EMN de las agencias nacionales respectivas, y se indican, excepto en la mencionada tabla 1, en cursiva, así como en las notas correspondientes. Estos datos provisionales, que, salvo algunos de la tabla 1, están nominalmente de acuerdo con el Reglamento (CE) 862/2007, se comprobarán y se publicarán finalmente en la base de datos de Eurostat.
Tabla 1: Estadísticas provisionales de migración legal – primeros permisos de residencia concedidos para fines de estudios, para actividades remuneradas y por otras razones, incluida, en su caso, la reagrupación familiar, en 2010
Estado miembro Total Estudio Actividades
remuneradas Otras razones
BE 24 656 5 601 3 026 16 029 BG 17 308 5 741 2 128 9 439 CZ 11 551 3 865 4 391 491 DK ND ND ND ND DE 125 978 42 775 25 015 58 188 EE 3 551 459 941 2 151 IE ND ND ND ND EL 15 782 1 188 13 610 984
ES 290 813 22 068 26 706 242 039 (incluye la reagrupación familiar)
FR 189 500 58 000 17 000 114 500 (incluye la reagrupación familiar)
IT 326 000 12 500 200 500 113 000 (incluye la reagrupación familiar)
CY 18 648 2 682 12 857 3 109 LV 1 499 206 450 843
LT 1 738 426 592 710 (incluye la reagrupación familiar)
LU 6 945 507 1 917 4 521 (incluye la reagrupación familiar)
HU 12 909 4 421 4 386 4 102
MT 1 874 134 290 1 450 (excluye la protección internacional)
NL ND ND ND ND
AT 30 763 3 735 2 923 24 105 (incluye la reagrupación familiar)
PL 21 210 6 261 11 604 3 345
PT 37 010 5 414 10 869 20 727 (incluye la reagrupación familiar)
RO 5 444 3 119 1 674 651 (No incluidos los permisos de residencia por
88 En lo que atañe a los datos, se pidió a cada Estado miembro que aportara algunas estadísticas clave para su presentación en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión. Aunque la mayoría de los PCN de la EMN aportaron datos sobre la mayor parte de los temas y materias tratados, algunos sólo pudieron ofrecer estadísticas provisionales en su informe nacional. En este informe se presentan los datos publicados por Eurostat en mayo de 2011, que pueden diferir en algunos casos de los datos provisionales recogidos en los informes nacionales.
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Estado miembro Total Estudio Actividades
remuneradas Otras razones
razones familiares) SI 9 717 829 5 951 75 SK 4 381 321 1 797 2 263 FI 16 335 4 490 2 987 2 649 SE 35 695 14 188 21 507 ND UK 550 105 268 525 116 670 164 905
Notas: 1. "ND" significa no disponible en el momento de la publicación de este informe. 2. En “Otras razones" se agrupan los permisos concedidos por otras razones, incluidas, entre otras, la reagrupación familiar (indicadas en la tabla anterior), las prácticas no remuneradas y los servicios de voluntariado. La agrupación de estos datos en una única columna se debe a las diferencias e incoherencias de su disponibilidad en el momento de publicar el presente informe. 3. Las estadísticas se refieren a los nueve primeros meses de 2010 en el caso de IT y abarcan hasta el 20 de diciembre en el caso de PL. 4. En el caso de ES y UK, los datos corresponden a 2009 y por ello aparecen sombreados en gris; en el caso de UK están redondeados además al 5 más cercano. 5. Los datos de BE se refieren a visados de larga duración; no se dispone aún de cifras sobre permisos de residencia. 6. Las cifras de CZ se refieren a visados de larga duración (tipo D) expedidos para nacionales de terceros países en 2010. Las estadísticas se basan en las definiciones nacionales. 7. Los datos de DE proceden del “Wanderungsmonitoring” de la Oficina Federal de Migración y Refugiados. 8. Las cifras de LU incluyen tanto los primeros permisos como las renovaciones. 9. Los datos de PT son los disponibles en agosto de 2011.
Tabla 2: Estadísticas de migración irregular – nacionales de terceros países aprehendidos, obligados a salir del país y retornados (incluyendo tanto el retorno forzado como el voluntario) en 2010
Estado miembro
Nacionales de terceros países
aprehendidos
Nacionales de terceros países
obligados a salir del país
Nacionales de terceros países retornados tras una orden de
expulsión (Retornados a un
tercero país)
Nacionales de terceros países retornados en aplicación de medidas de
retorno forzado
Nacionales de terceros países retornados en aplicación de
medidas de retorno voluntario
BE 12 115 28 195 4 415 (4 200) 1 668 2 745
BG 1 705 1 705 295 (210) ND ND
CZ 2 655 2 915 920 (920) ND ND
DK 665 NA 520 (385) 511 ND
DE 50 250 19 190 13 895 (10 875) ND ND
EE 860 110 80 (40) 39 7
IE 4 325 1 495 805 (805) ND 460
EL 115 630 132 525 51 785 (51 785) 52 469 420
ES 70 315 78 920 21 955 (19 860) ND 6 780
FR 56 220 76 590 17 045 (13 235) 15 496 2 422
IT 46 955 46 955 4 890 (4 890) 10 600 ND
CY 8 005 2 845 4 065 (4 060) 3 097 966
LV 195 210 190 (190) 94 16
LT 1 345 1 345 1 235 (1 230) 137 55
LU 215 150 75 (70) 59 143
HU 3 255 2 405 1 360 (1 120)
1 360 (Jefatura de
Policía) 659
(Policía de extranjería)
426
MT 245 245
270 (retornos forzados y
voluntarios) (270)
231 (sólo retornos forzados, no
necesariamente escoltados)
42 (41 de los cuales fueron forzados)
NL 7 580 29 870 10 355 (9 345) ND ND
AT 15 220 11 050 6 335 (5 355) 2 166 4 167
PL 4 005 10 700 6 770 (6 620) 508 1 622
PT 10 085 9 425 1 335 (1 150) 587 562
RO 3 525 3 435 3 015 (3 015) 290 51
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Estado miembro
Nacionales de terceros países
aprehendidos
Nacionales de terceros países
obligados a salir del país
Nacionales de terceros países retornados tras una orden de
expulsión (Retornados a un
tercero país)
Nacionales de terceros países retornados en aplicación de medidas de
retorno forzado
Nacionales de terceros países retornados en aplicación de
medidas de retorno voluntario
SI 3 415 3 415 1 940 (1 085) ND ND
SK 1 440 870 600 (585) 605 130
FI 3 755 3 835 1 930 (960) ND 234
SE 27 460 20 205 14 645 (10 900) 1868 ND
UK 53 700 53 700 53 615 (44 705) ND ND
Notas: 1. Los datos de las tres primeras columnas son cifras redondeadas (al 5 más próximo) y fueron facilitados por Eurostat en agosto de 2011. "ND" significa no disponible en el momento de la publicación de este informe. 2. Los datos de las dos últimas columnas no se registraron con arreglo al Reglamento CE nº 862/2007 y han sido facilitados por la EMN. En principio, las dos últimas columnas deben sumar lo mismo que la columna central, aunque no ocurre así, por diversas razones, en todos los Estados miembros. 3. Los datos de BE sobre retorno forzado excluyen los casos “Dublín”. 4. La cifra de LU de retornados tras una orden de salida del país incluye a las personas que abandonaron el país tras una resolución administrativa en la que se declaró ilegal su estancia y se les impuso la obligación de salir del país, así como a las personas a las que se denegó la solicitud de protección internacional. La cifra de retornos voluntarios incluye a 44 personas internadas en un centro antes del retorno.
Tabla 3: Estadísticas de fronteras – nacionales de terceros países a los que se denegó la entrada en 2010
Estado miembro Total de denegaciones
Denegaciones en fronteras terrestres
Denegaciones en fronteras marítimas
Denegaciones en fronteras aéreas
BE 1 855 No procede 85 1 770 BG 3 070 2 550 60 455 CZ 330 No procede No procede 330 DK 80 No procede NA 80 DE 3 550 No procede 150 3 395 EE 1 665 395 1 260 15 IE 2 790 560 240 1 985 EL 3 805 3 225 165 415 ES 290 045 281 750 230 8 065 FR 9 840 1 060 600 8 175 IT 4 215 No procede 1 270 2 945 CY 685 No procede 85 605 LV 815 440 25 350 LT 1 965 1 870 40 55 LU NA No procede No procede ND HU 10 475 10 215 No procede 265 MT 130 No procede 0 130 NL 2 810 No procede 65 2 745 AT 400 85 No procede 315 PL 22 895 22 255 50 590 PT 2 060 No procede 15 2 050 RO 4 750 3 470 105 1 175 SI 7 845 7 635 0 210 SK 840 830 No procede 15 FI 1 185 995 15 180 SE 90 No procede 0 90 UK 16 365 1 510 2 305 12 555
Notas: 1. Los datos son cifras redondeadas (al 5 más próximo) y fueron facilitados por en agosto de 2011. "ND" significa no disponible en el momento de la publicación de este informe mientras que "No procede" se refiere a casos en los que no procede facilitar datos, como ocurre, por ejemplo, cuando el Estado miembro no tiene fronteras exteriores de la UE terrestres o marítimas.
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Tabla 4: Estadísticas publicadas de solicitantes de asilo y de decisiones adoptadas en primera instancia en 201089
Primera decisiones en caso de solicitudes de asilo
Estado miembro
Solicitantes de asilo (incluidos
los nuevos)
Decisiones
totales
Total de decisiones favorables
Condición de refugiado
Protección subsidiaria
Por razones humanitarias Denegaciones
BE 26 560 (21 815)
16 665 3 510 2 700 805 - 13 160
BG 1 025 (ND)
510 140 20 120 - 375
CZ 790 (390)
500 175 75 75 20 335
DK 5 100 (ND)
3 300 1 345 660 520 170 1 950
DE 48 590 (41 330)
45 400 10 450 7 755 545 2 145 34 955
EE 35 (30)
40 15 10 5 - 25
IE 1 940 (1 920)
1 600 25 25 5 - 1 575
EL 10 275 (ND)
3 455 105 60 20 30 3 350
ES 2 745 (2 550)
2 785 610 245 350 15 2 175
FR 52 725 (48 030)
37 610 5 095 4 080 1 015 - 32 515
IT 10 050 (10 050)
11 325 4 305 1 615 1 465 1 225 7 015
CY 2 875 (2 835)
2 440 425 30 370 25 2 015
LV 65 (60)
50 25 5 20 - 25
LT 495 (370)
190 15 0 15 - 175
LU 785 (ND)
360 70 55 15 - 485
HU 2 105 (ND)
1 040 260 75 115 70 785
MT 175 (145)
350 220 45 165 15 125
NL 15 100 (13 290)
17 580 8 005 810 4 010 3 180 9 575
AT 11 060 (ND)
13 780 3 450 2 060 1 390 - 10330
PL 6 540 (4 330)
4 420 510 80 195 230 3 910
PT 160 (160)
130 55 5 50 - 75
RO 885 (ND)
425 70 40 30 0 355
SI 245 (195)
115 25 20 0 - 95
SK 540 (315)
295 90 5 55 30 205
89 Facilitados por Eurostat en agosto de 2011.
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Informe de Síntesis de la EMN – Informe Anual de Políticas 2010
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Primera decisiones en caso de solicitudes de asilo
Estado miembro
Solicitantes de asilo (incluidos
los nuevos)
Decisiones
totales
Total de decisiones favorables
Condición de refugiado
Protección subsidiaria
Por razones humanitarias Denegaciones
FI 3 675 (NA)
4 880 1 595 165 1 240 190 3 285
SE 31 940 (31 870)
27 715 8 510 1 935 5 970 605 19 205
UK 23 745 (22 090)
26 720 6 440 4 445 1 850 140 20 280
TOTAL (UE-27)
260 210 (NA) NA NA 27 040 20 410 NA 168 280
Notas: 1. Se trata de cifras redondeadas (al 5 más próximo) facilitadas por Eurostat e agosto de 2011. "ND" significa no disponible en el momento de la publicación de este informe y las cifras entre paréntesis de la segunda columna corresponden a los nuevos solicitantes de asilo en 2010. 2. Nótese que no hay una correlación directa entre los nuevos solicitantes de asilo y las decisiones adoptadas en un año concreto, ya que, por ejemplo, es posible que algunas decisiones correspondan a solicitudes presentadas antes de 2010. 3. "-" significa que no se aplican las razones humanitarias en BE, BG, EE, IE, FR, LV, LT, LU, AT, PT y SI. 4. En el caso de IT, debido a un error técnico, hay una subestimación del porcentaje de solicitantes de asilo menores. Está sobreestimado el número de denegaciones en primera instancia. Para más detalles, véase el informe de Eurostat. 5. En el caso de AT, según sus estadísticas nacionales anuales (Jahresstatistik 2010) hay algunas diferencias con Eurostat y las cifras son: Total de solicitantes de asilo 11 012, Total de decisiones 13 785, Total de decisiones favorables 3 453, Condición de refugiado 2 077, Protección subsidiaria 1 376, Denegaciones 10 332. 6. En el caso de LU, las estadísticas fueron facilitadas por el PCN de la EMN en agosto de 2011, ya que no se disponía de ellas a través de Eurostat.
Tabla 5: Estadísticas de menores no acompañados en 2010 Estado
miembro Menores no acompañados Menores no acompañados solicitantes de asilo
BE ND 1 080 BG 19 20 CZ ND 4 DK ND 410 DE No procede 1 950 EE 0 0 IE ND 35 EL ND 145 ES 3 800 15 FR No procede 610 IT 4 438 305 CY 51 35 LV 5 5 LT 9 10 LU ND 20 HU ND 150 MT 3 5 NL No procede 700 AT No procede 600 PL No procede 230 PT ND 5 RO ND 35 SI 2 25 SK 119 5 FI ND 330 SE 2 395 2 395 UK ND 1 595
Notas: 1. "ND" significa no disponible en el momento de publicación de este informe, mientras que "No procede" significa que no es posible determinarlo, ya que no hay registros de datos sobre menores no acompañados que no hayan solicitado asilo. 2. La columna "Menores no acompañados" incluye tanto a los solicitantes como a los no solicitantes de asilo. Los datos son provisionales y han sido facilitados por la EMN. En el caso de ES, es la cifra a 30 de junio de 2010. 3. La columna "Menores no acompañados solicitantes de asilo" recoge cifras redondeadas (al 5 más próximo) facilitadas por Eurostat en agosto de 2011, salvo las que aparecen en cursiva, que son cifras provisionales facilitadas por la EMN. 4. CY facilitó cifras de menores no acompañados hasta agosto de 2010. 6. Las cifras de CZ se basan en las definiciones nacionales.
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