Informe Comision Expertos Evaluacion RPP 2003

8/14/2019 Informe Comision Expertos Evaluacion RPP 2003

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DOCUMENTO DE LA COMISIN NOMBRADA PARA REVISAR YEVALUAR LA MARCHA Y FUNCIONAMIENTO DEL NUEVO

SISTEMA DE ENJUICIAMIENTO CRIMINAL

Diciembre de 2003


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Comisin de ExpertosReforma Procesal Penal

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INDICE

Introduccin 41. Antecedentes de la Comisin 4

2. Mandato de la Comisin 43. Descripcin de la metodologa utilizada por la Comisin 53.1. Acuerdos de la Comisin 53.2. Etapas de trabajo 5

I. Objetivos de la reforma procesal penal y evaluacin general 7 a) Objetivos de la reforma 8b) Evaluacin general 10

II. Persecucin penal 14a) Delincuencia y temor 14b) Ministerio Pblico 16

1. Definicin de rol: responsabilidad en el control deldelito y satisfaccin de las vctimas 16

2. Necesidad de cambios en la generacin de lasautoridades superiores 18

3. Utilizacin de los instrumentos procesales y calidadde las decisiones 20

4. Gestin y procesos de trabajo 205. Propuestas especficas para superar los problemas

ms relevantes 21c) Polica 23

1. Dinamismo e iniciativa 242. Capacitacin 253. Coordinacin e integracin institucional 254. Propuestas especficas para superar los problemas ms

relevantes 26

III. Tribunales de la reforma 27 Propuestas especficas para superar los problemas msrelevantes 29

IV. Defensora Penal Pblica 30 1. Extensin de la cobertura 302. Calidad de la defensa 303. Licitaciones 30

V. Instalacin de la reforma en la Regin Metropolitana 32 1. Infraestructura 322. Perfeccionamiento y traspaso de experiencias del sistema 333. Instituciones Auxiliares 344. Difusin y Educacin 34


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5. Conduccin, Coordinacin y Seguimiento 35

VI. Ministerio de Justicia, seguimiento y difusin de la reforma36 1. Responsabilidad en el funcionamiento adecuado de

las instituciones 362. Coordinacin interinstitucional y utilizacin de la

experiencia acumulada 373. Propuestas especficas para superar los problemas

ms relevantes 39

VII. Propuestas de modificaciones legales 41a) Reformas para perfeccionar el Cdigo Procesal Penal

en cuanto a la eficacia en la persecucin 41I.- Reformas a la suspensin condicional del procedimiento 42II.- Reformas al procedimiento simplificado 43III.- Reformas al procedimiento abreviado 45IV.- Medidas cautelares 47V.- Facultades policiales 51

1.- Ordenes verbales 512.- Ampliacin de las hiptesis de flagrancia 523.- Extensin de flagrancia artculo 130 del Cdigo

Procesal Penal 524.- Facultad del juez de garanta para realizar el control de

detencin 52b) Modificaciones para mejorar la gestin de los

tribunales en la reforma 541.- Distribucin de la carga de trabajo y agenda del tribunal 542.- Juez Coordinador 553.- Gerente Administrativo 574.- Comit de Jueces 59

Prioridades 60

AnexoReforma procesal penal y delincuencia 63


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INTRODUCCION

1.- Antecedentes de la Comisin

La Comisin de Expertos constituye una instancia de revisin y evaluacin sobre la marchay funcionamiento del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal y ha nacido en el contextodel debate legislativo surgido con ocasin de la propuesta del Gobierno para aplazar laentrada en vigencia de la reforma procesal penal en la Regin Metropolitana.

El Gobierno en un acuerdo poltico, estim conveniente conformar una instancia integradapor expertos independientes de las instituciones del nuevo sistema, que fueran capaces deentregar un diagnstico acerca del funcionamiento general de la reforma y del proceso deinstalacin gradual de la misma, al tiempo de efectuar recomendaciones para mejorar laaplicacin del nuevo modelo de cara a los desafos de su instalacin en la ReginMetropolitana.

Para estos efectos, el Sr. Ministro de Justicia, don Luis Bates, convoc a las siguientespersonas para que integraran la Comisin: don Andrs Baytelman, acadmico de laUniversidad Diego Portales; don Rafael Blanco, acadmico de la Universidad AlbertoHurtado; don Jorge Bofill, acadmico de la Universidad de Chile; don Axel Buchheister,Director del Programa Legislativo del Instituto Libertad y Desarrollo; don CarlosFrontaura, acadmico de la Pontificia Universidad Catlica de Chile; don Orlando Poblete,Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; don Cristin Riego,acadmico de la Universidad Diego Portales; don Ral Tavolari, acadmico de laUniversidad de Chile; don Gonzalo Vargas, Gerente de la Fundacin Paz Ciudadana; y donJuan Enrique Vargas, Director Ejecutivo del Centro de Estudios de Justicia de lasAmricas.

El treinta de octubre de este ao, en dependencias del Ministerio de Justicia, se llev a cabola sesin constitutiva de la Comisin, con la presencia del Sr. Ministro y del Sr.Subsecretario de dicha cartera, don Luis Bates y don Jaime Arellano, respectivamente, y dedon Carlos Maldonado, Coordinador General de la Unidad Coordinadora de la ReformaProcesal Penal.

2.- Mandato de la Comisin

Se encomend a la Comisin, la confeccin de un informe que consignara las fortalezas ydebilidades en la implementacin de la reforma, con especial nfasis en la deteccin deaquellos problemas que pudieren representar obstculos serios para su exitosa instalacinen todo el pas. Adicionalmente, se ha requerido de la Comisin, la propuesta de solucioneslegales, operativas o de otro tipo, destinadas a superar las falencias que ella hayaidentificado

La propia Comisin fij el procedimiento de trabajo para llevar a cabo su misin. La laborde secretara sera proporcionada por la Unidad Coordinadora de la Reforma Procesal Penaldel Ministerio de Justicia, a travs de la abogada doa Paz Prez.


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3.- Descripcin de la Metodologa utilizada por la Comisin

3.1.- Acuerdos de la Comisin

La propia Comisin convino, que sus decisiones y proposiciones seran tomadas, enprincipio, por consenso, sin perjuicio de que, respecto de algunas materias, sus integrantespudieran hacer precisiones o reservas.

Cabe destacar que la Comisin adopt la decisin de que su informe final contuviera cuatropartes:

a.- La evaluacin de la puesta en prctica de la reforma, sealando sus aspectospositivos y destacables, as como sus defectos y problemas;

b.- Las propuestas de posibles soluciones con relacin a las falencias identificadas quepodrn consistir en modificaciones operativas, administrativas y legales;

c.- El proceso de puesta en prctica de la reforma procesal penal en la ReginMetropolitana, con el objeto de detectar sus posibles inconvenientes, as como deformular recomendaciones para lograr su exitosa ejecucin y

d.- Las medidas prioritarias que a juicio de la Comisin deben ser adoptadas a labrevedad.

Por ltimo, la Comisin acord que el informe que elaborara sera entregado al Ministro deJusticia, sin perjuicio de hacer pblicas sus conclusiones.

3.2.- Etapas de Trabajo

El trabajo de la Comisin se llev a cabo en tres etapas.

La primera de estas etapas estuvo destinada al estudio de los antecedentes cualitativos ycuantitativos actualmente existentes sobre la puesta en prctica de la reforma procesalpenal, as como de los criterios y proyectos relativos a su ejecucin en la ReginMetropolitana. Para ello, se tuvo acceso a los estudios y evaluaciones realizados por laUniversidad Catlica de Valparaso, por la Universidad Diego Portales y por la UnidadCoordinadora de la Reforma Procesal Penal.

La segunda etapa estuvo destinada a recibir a las distintas instituciones actoras del nuevosistema procesal penal, y a escuchar sus planteamientos. Para estos efectos, la Comisin sereuni con el Ministro de la Corte Suprema, don Milton Juica, quien concurri en trminopersonales y no en representacin institucional, el Fiscal Nacional, don GuillermoPiedrabuena; el Defensor Pblico, don Rodrigo Quintana; el Director General de la Policade Investigaciones de Chile, don Arturo Herrera; el Subprefecto Mario Videla, delDepartamento de Coordinacin de la Reforma Procesal Penal de Polica de Investigacionesde Chile; el General Inspector de Carabineros don Nelson Godoy Barrientos; el General deJusticia de Carabineros, don Patricio Moya Bernal, el Jefe del Departamento de la ReformaProcesal de Carabineros de Chile, Coronel Gustavo Gonzlez; el Coordinador General de la


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Unidad Coordinadora de la Reforma Procesal Penal del Ministerio de Justicia seor CarlosMaldonado, y la Jefa del rea de Estudios y Seguimiento de la misma Unidad, seoraMirtha Ulloa.

La tercera etapa consisti en la discusin llevada a cabo en el seno de la Comisin y en laposterior redaccin del presente informe, sobre la base de una divisin del trabajo entre losdistintos integrantes de la Comisin, quienes sometieron sus propuestas al pleno, que le hadado su formulacin definitiva.


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I. OBJETIVOS DE LA REFORMA PROCESAL PENAL YEVALUACIN GENERAL

Los integrantes de la Comisin desean dejar constancia que ni la necesidad de sustituir

nuestra justicia criminal ni los objetivos de la reforma han sido objeto de su evaluacin.Para la Comisin es claro que la reforma era indispensable para el fortalecimiento delEstado de Derecho en Chile. Ms an, estima que un sistema de persecucin criminalfundado en la existencia de un investigador especficamente responsable y autnomo, en unprocedimiento advesarial y oral con cabal respeto de los derechos de las personas, es elnico medio de lograr ese propsito. Por consiguiente, en este espritu, entiende laComisin, que retornar a frmulas ya superadas en los elementos esenciales delenjuiciamiento penal, no solo es inimaginable sino que constituira un retroceso grave enlos amplios espacios de eficiencia, transparencia y respeto a insoslayables principios dederecho que se han logrado en el tiempo transcurrido desde su vigencia.

Es importante resaltar tambin la complejidad que implica un cambio de esta naturaleza,que involucra diversos subsistemas e instituciones, muchas de las cuales sonconstitucionalmente autnomas. Tanto esas caractersticas, como los tiempos que tienenque transcurrir para que un cambio tan radical pueda asentarse, deben tenerse presentes almomento de evaluar el nuevo sistema. Si el sistema anterior se mantuvo por siglos no fuesolamente por una mera inercia institucional, sino ms bien por la influencia de una fuertecultura y de intereses comprometidos en su perpetuacin. Por ello, para obtener todos losresultados esperados habr que aguardar lapsos mayores a los que han transcurrido desde suaplicacin. En todo caso, reconocer este hecho no significa asumir que el nuevo sistema nopueda ser evaluado ni sujeto a cambios hasta encontrarse plenamente vigente, pues hayproblemas que bien pueden visualizarse y corregirse desde luego, sin necesidad de esperar

largos perodos de tiempo cuyo transcurso hara perder una de las principales ventajas de laimplementacin gradual y hara decaer el apoyo ciudadano a esta importantetransformacin.

En este contexto se hace necesario destacar que la reforma procesal penal es la polticapblica transformadora de mayor envergadura en desarrollo hoy en el pas. Es tambin lams exitosa, pues desde luego, se trata de un cambio en marcha, con profunda adhesin delos operadores y de la comunidad legal en general, que entraa mejoras tangibles para losciudadanos. No es fcil hacer afirmaciones similares en las otras reas relevantes delquehacer estatal.

La implantacin de la reforma en todo el territorio nacional es un imperativo, por lo que laComisin expresa la firme esperanza que su aplicacin en la Regin Metropolitana no sufranuevos retrasos y se haga efectiva en los tiempos que ahora se han previsto. No es posibleque en Chile sigan subsistiendo, por ms tiempo, dos tipos de justicia criminal, ms todavacuando la que est llamada a extinguirse, no cumple con las exigencias mnimas de unEstado de Derecho, base insustituible de la democracia.


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Ahora bien, lo anterior no significa desconocer la existencia de algunos problemas yfalencias que han sido, en general, identificadas en las distintas evaluaciones. Por lo dems,todo proceso de cambio de la complejidad que exhibe el nuevo sistema procesal penal,presenta defectos y requiere de tiempo para consolidarse. Por esta razn, es que ellegislador previ la gradualidad como un criterio fundamental para la jecucin de lareforma.

La puesta en prctica por etapas persigue, justamente, la posibilidad de evaluar los posibleserrores y establecer oportunamente las correcciones necesarias.

a) Objetivos de la reforma

El mensaje del nuevo Cdigo Procesal Penal establece para la reforma los siguientesobjetivos:

Modernizacin del sistema de administracin de justicia.El trabajo de los tribunalesy, en general, la actividad del sector justicia, representa un servicio pblico que debe serevaluado en una doble dimensin. En primer lugar, en tanto servicio para las personasque son sus usuarios y clientes: en este sentido, al sistema le es exigible,profesionalismo, transparencia, eficiencia y una atencin adecuada a las personas queconcurren a l. En segundo lugar, en cuanto a su habilidad para producir bienespblicos para el pas: en este sentido, le es exigible fundamentalmente una justicia quesea funcional tanto al sistema poltico del pas, como a su desarrollo econmico. Esrelevante considerar, en este segundo aspecto, el ideario contenido al respecto, en elMensaje, en el que se postula quela modernizacin del sistema de justicia constituyeun esfuerzo de crecimiento institucional que (...) es ineludible para el desarrollo yconsolidacin de nuestro sistema constitucional y democrtico (...) La modernizacindel sector justicia ha sido definida (...) como una poltica que tiende a adecuar elconjunto de las instituciones que participan en la administracin de justicia a los procesos de desarrollo poltico y econmico que ha experimentado Chile en las dosltimas dcadas. En ambos sentidos, minimizar la corrupcin representa tambin unameta relevante del nuevo sistema.

Sustitucin del sistema inquisitivo por uno acusatorio. La modernizacin de la justicia recin mencionada, tiene su expresin en el caso penal, en la completasustitucin del sistema inquisitivo por uno de raigambre acusatoria. Al respecto, elMensaje seala queSe busca cambiar fundamentalmente el modo en que lostribunales desarrollan el procedimiento penal, proyectando ese cambio hacia el trabajode los organismos policiales, hacia el funcionamiento del sistema penitenciario y, engeneral, respecto del conjunto de las actividades estatales que constituyen la respuestarepresiva a la criminalidad (...) este proyecto establece las bases procedimentales deun nuevo sistema procesal penal que pretende abandonar el modelo inquisitivo yavanzar hacia otro con una orientacin de carcter acusatorio. Es en esta per spectivaque este proyecto debe ser analizado, comprendido y criticado. Las implicancias deeste cambio inundan no slo las reglas de procedimiento, sino todo el sistema: susinstituciones, organizacin, valores y cultura. As, el sistema inquisitivo se


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caracterizaba en Chile, principalmente, por un procedimiento escrito, secreto, en que unmismo juez concentraba las funciones de investigar, acusar y juzgar, dado lo cual laparte ms relevante de la conviccin era formada durante la investigacin, perdiendo el juicio toda relevancia; aun estas tareas no eran mayoritariamente llevadas a cabo por los jueces personalmente, sino por actuarios, dada una amplia delegacin de funciones; enatencin a ello, el derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial estaba poderosamentelesionado, lo mismo que el derecho a defensa; el secreto, adems, generaba incentivospara proteger toda clase de prcticas disfuncionales, desde la falta de calidadprofesional de los actores hasta la corrupcin; los tribunales carecan de unaadministracin profesional y la gestin de los recursos no era una preocupacinrelevante del sistema; el mtodo de trabajo fundamental consista en un expedientealtamente formalizado, que generaba una investigacin igualmente burocratizada, quepona su atencin ms en el trmite que en la eficacia de las diligencias; producto deestas caractersticas, la tasa de soluciones era ms bien baja y el trmino de los casosrestantes quedaba entregado a criterios de selectividad informal, bsicamente en poderde actuarios y policas, con los consecuentes incentivos para diversas formas decorrupcin; la burocratizacin de las etapas procesales y la forma estructuralmenteineficiente del sistema inquisitivo dilataban los procesos, obligando al sistema a recurririndiscriminadamente a la prisin preventiva -encarcelamiento sin juicio- como nicaforma de responder a las necesidades de la persecucin; lo anterior generaba, comoconsecuencia, una muy mal evaluada calidad de atencin al pblico, especialmente lasvctimas cuyos intereses concretos no representaban una preocupacin institucional delsistema. Al respecto, en el Mensaje se lee...el mayor defecto del sistema penal enChile es que carece de un genuino juicio contradictorio que satisfaga las exigencias deldebido proceso (...) se trata no slo de un proceso que confiere pocas garantas, sinoque, adems, se trata de un proceso carente de eficiencia y, lo que es peor, displicentecon las vctimas y los usuarios que a l acceden.

El nuevo sistema se pone al da en materia de estndares de debido proceso, tantodesde la perspectiva de la propia Constitucin Poltica, como de las responsabilidadesinternacionales adquiridas por el pas. En el nuevo proceso las actuaciones delprocedimiento se realizan a travs de audiencias orales, contradictorias y pblicas, quedeben realizarse ante los jueces, se crea adems un Ministerio Pblico encargado deejercer la accin penal, lo mismo que un sistema profesional de defensa penal pblica.

Eficacia en la persecucin del delito. El Ministerio Pblico es concebido como unrgano que posee la versatilidad y especializacin de que carecan los antiguos juzgadospenales para responder a la demanda por eficacia, aun en un contexto de mayor respetode los derechos de las personas. En este sentido, el Mensaje del nuevo Cdigo expresaaque ...el actual sistema es ineficiente en la criminalidad comn e inexistente conrespecto a la criminalidad socialmente menos vulnerable y de ms alta lesividad. Es, pues, necesario, instituir un rgano -el Ministerio Pblico- que en base a criterios poltico criminales explcitos y sometido a estrictos controles de responsabilidad,conduzca la selectividad del sistema penal hacia la criminalidad ms lesiva. Lareforma procesal penal supondr, as, una persecucin ms eficiente y una selectividad en base a criterios poltico criminales explcitos. En Chile (...) existe (...) un fuerte


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temor a la criminalidad. Una de las fuentes de ese temor, es la indefensin que produceel deficiente diseo del proceso penal. En los hechos, el proceso penal pone de cargode las vctimas la iniciativa de la persecucin penal, puesto que la actividad de losorganismos de persecucin pblica es ineficiente y, segn ya se vio, no logra focalizarse en la criminalidad ms grave (...) La extrema dilacin y la estructura de los procedimientos, por otra parte, distancian la infraccin del castigo, privando a esteltimo de sus funciones simblicas y protectoras. La reforma procesal penal, en lamedida que instituye un rgano especfico encargado de la persecucin penal pblicasometido a la conformidad de la vctima y, al mismo tiempo, en la medida en queabrevia la distancia temporal entre la infraccin y el castigo, contribuye a disminuir los factores que acentan la inseguridad subjetiva en Chile. El Ministerio Pblico serun rgano estatal especializado en la persecucin penal, en la proteccin de la vctima y en una represin imparcial y rpida de la delincuencia (...) Al emprender este proyecto de reforma invertiremos en legitimidad, en derechos humanos y enseguridad.

Eficiencia en la utilizacin de los recursos. En un contexto de ineludible escasez derecursos para la persecucin penal, el nuevo sistema fue concebido para maximizar laeficiencia en la utilizacin de dichos recursos. As, el Mensaje dispone expresamenteque...desde un punto de vista econmico se requiere hacer ms redistributivo el gastoen justicia, se necesita evitar que el sistema penal produzca marginalidad y, en fin, serequiere maximizar la (...) eficiencia del sistema legal en su conjunto.... El logro deeste objetivo se ve reflejado en el nuevo sistema en: 1) el diseo del proceso, en el quese incluyen flexibilidades y herramientas procesales idneas para la consecucin de estameta (por ejemplo a travs de desformalizacin de las actuaciones o formas de juzgamiento ms expeditas); 2) el diseo organizacional de las instituciones (porejemplo la profesionalizacin de la administracin de los tribunales y la reorganizacinde stos de manera que agrupen jueces en tribunales de administracin comn); 3) lacreacin de un Ministerio Pblico que, por una parte, pueda organizar la persecucin demanera verstil y eficaz para responder a las cambiantes necesidades de la persecucinpenal y, por la otra, que racionalice el gasto en dicha persecucin priorizando suutilizacin entre los diversos casos y delitos. Respecto de esto ltimo, el Mensajeexpone queEste organismo debe, adems de cumplir su rol especfico como rganoacusador del procedimiento penal, asumir la funcin de ordenar la utilizacin de losrecursos represivos del sistema conforme a criterios generales, conocidos y legitimados por medio de la discusin pblica y frente a rganos representativos de la comunidad.

b) Evaluacin general

Considerados estos objetivos, es opinin de la Comisin que la fase de instalacin y puestaen marcha de la reforma ha sido un proceso muy exitoso:

Calendario de implementacin. El calendario de implementacin gradual se ha idocumpliendo rigurosamente en las fechas previstas, salvo en la Regin Metropolitana.


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Instalacin de las instituciones. El Ministerio Pblico, los Tribunales y la DefensoraPenal Pblica se han instalado oportunamente, reclutando y capacitando a cientos depersonas. Cada una de estas instituciones se encuentra funcionando de maneraorganizada.

Instalacin de la oralidad. La antigua cultura inquisitiva - especialmente la lgica detrabajo del expediente escrito- ha sido genuinamente substituida por un proceso a travsde audiencias orales, pblicas y contradictorias. Al 31 de Agosto de 2003aproximadamente unas 90.000 causas generaron una o varias audiencias.1 En elfuncionamiento prctico del nuevo sistema no hay actualmente ninguna decisinrelevante que no sea alcanzada a travs de audiencias con estas caractersticas, lo cualconstituye una verdadera revolucin en la cultura judicial chilena.2

Debido proceso y derechos de las personas. Los derechos de los imputados se hanincrementado substancialmente, no slo en la ley, sino en las prcticas del sistema: el juicio oral, pblico y contradictorio se ha instalado al centro de la estructura del procesopenal; los juicios se celebran ante jueces imparciales que, en los hechos, no han tenidocontacto con el caso anteriormente ni han tomado decisiones en l; el 100% de losimputados en el nuevo proceso han contado con un abogado profesional desde laprimera actuacin; el imputado y su defensor tienen acceso a la informacin de cargodesde el primer momento; los jueces de garanta controlan en audiencia, la legalidad dela detencin dentro de las 24 horas; los apremios ilegtimos por parte de la polica handisminuido ostensiblemente; hay una importante racionalizacin del uso de la prisinpreventiva a los casos ms graves, en los que hay genuinamente una necesidad cautelar,siendo los imputados, en los dems casos, sancionados al momento de la condena y losplazos de juzgamiento se han acortado ostensiblemente.

Situacin de la vctima. Se ha producido una mejora substancial en la proteccin de lavctima en el nuevo proceso: mltiples soluciones consideran el inters concreto de stay su reparacin (vgr. acuerdos reparatorios, indemnizacin como condicin desuspensin); la vctima por primera vez tiene una voz relevante en el destino delproceso y en el control de la persecucin penal, en algunos casos determinante y aun sinhaberse querellado (vgr. puede oponerse a la desestimacin del caso, a la aplicacin deuna pena menor por va del procedimiento abreviado en ciertas hiptesis o asumir elcaso en lugar del fiscal si ste decide no perseverar); asimismo, se a la vctima unacceso a la informacin del proceso mucho mayor al que ha tenido hasta ahora,teniendo normalmente contacto personal con el fiscal; el Ministerio Pblico tiene encada regin una Unidad de Vctimas y Testigos, que las asiste en su trnsito por el

1 Adems de otras aproximadamente 326.000 que, si bien no generaron audiencias por haber sidodesestimadas por el Ministerio Pblico, generaron sin embargo control judicial por escrito.2 En otras reformas latinoamericanas, simplemente, no se ha logrado vencer la fuerza de la culturainquisitiva, lo que ha llevado a que todas las nuevas instituciones se tergiversen y terminen reproduciendo elsistema antiguo, por ejemplo volviendo a reducir la investigacin a un expediente o haciendo de lasaudiencias orales una simple lectura en voz alta y colectiva del mismo.


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proceso penal, las atiende, las deriva a la red social, y que comienza a mostrar unacreciente sofisticacin en el servicio y proteccin que les brinda.3

Eficiencia y eficacia del sistema. Al 31 de Agosto de 2003 el sistema haba conocido,aproximadamente, de 416.000 procesos por delitos en las 8 regiones enfuncionamiento, habindose prcticamente cumplido la tasa anual de trminos estimadapor los trabajos preparatorios, a saber, un 89%. Por su parte, los tiempos de tramitacinde las causas han disminuido ostensiblemente. A modo ilustrativo, los clculos msconservadores dan cuenta de que el promedio de tramitacin de los procesos por robo,es de aproximadamente 4,6 meses; por hurto de 3,5; por violacin, 10,8. En promedio,el nuevo sistema ha reducido el tiempo de tramitacin en tasas que oscilan entre el 40%y el 60% dependiendo de la Regin. A esto deben agregarse las causas que sedesestiman, cuestin que ocurre en un lapso de semanas, con la consecuente gananciaen liberacin de recursos para la persecucin de los delitos investigables y ladisminucin de gasto de tiempo y molestias para las vctimas. No slo estos resultadosdan cuenta de la eficiencia del sistema, sino tambin los procesos de trabajo y losmodelos organizacionales a travs de los cuales ellos se estn generando: en efecto, seobserva en todas las instituciones, en diversos grados, una permanente revisin y unacreciente sofisticacin de la organizacin del trabajo. Muchas fiscalas locales estnexhibiendo grados importantes de atencin y creatividad en estos aspectos, lo mismoque muchos tribunales de la reforma. No obstante, se trata todava de esfuerzos quedependen fuertemente de la iniciativa personal de fiscales y jueces determinados, sinque haya polticas institucionales fuertes para detectar y transmitir las mejores prcticas.

A su turno, aproximadamente uno de cada tres de estos trminos (26,6%) representansoluciones, esto es, respuestas formales del sistema al caso de fondo4. Como parte deestas soluciones el sistema produjo en los primeros dos aos de la reforma, 22.500sentencias, de las cuales el 98,8% fueron condenatorias.

Transparencia y corrupcin. Las encuestas de percepcin de los usuarios del sistemadestacan, como una de las principales virtudes, la transparencia del sistema. sta seexpresa principalmente, en la publicidad de los procesos a travs de las audiencias y,segn la informacin disponible, en la virtual desaparicin de corrupcin al interior delos tribunales.

Atencin al pblico. Las primeras encuestas de percepcin son igualmente uniformesen calificar positivamente la atencin del sistema al pblico y su calidad en tantoservicio, destacando a este respecto las caractersticas de cortesa, puntualidad,transparencia y eficacia. No obstante, si bien la calificacin de estos aspectos sigui

3 As por ejemplo hoy en da les pone a su disposicin un telfono celular con el nmero directo del fiscal acargo del caso y de las policas, los asiste en el cambio de domicilio o en la tramitacin de nuevas lneastelefnicas, los acompaa a hacerse los peritajes necesarios para el proceso, etc.4 Por soluciones entendemos sentencias definitivas, acuerdos reparatorios, suspensiones condicionales delprocedimiento, facultad de no iniciar investigacin y sobreseimientos definitivos. Se trata de un concepto quese opone al de una mera desestimacin, en donde ms bien el sistema fracasa o renuncia a su intento porsolucionar el caso (principio de oportunidad, archivo provisional y sobreseimiento temporal).


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siendo positiva el segundo ao de implementacin, fue menor que en la primeramedicin, lo que exige de las instituciones perseverar en la calidad del servicio.

Los elementos positivos descritos, no obstan a la impresin de la Comisin en el sentidoque, a estas alturas, es posible identificar un conjunto de problemas graves que deben seratendidos con prontitud. La evaluacin positiva se refiere a la fase de instalacin y puestaen marcha, y parte de su optimismo dice relacin con reconocer que enormes dificultadeshan sido sorteadas incluso de mejor manera que lo que era esperable. Sin embargo, otracosa es lo que es exigible a un sistema de justicia criminal instalado y funcionando,especialmente cuando se han invertido en l, los recursos pblicos comprometidos ennuestra reforma procesal penal.

Es necesario recordar que la reforma no slo implica un cambio jurdico - la forma como elsistema conoce y resuelve los casos- sino tambin un crecimiento importante del aparato de justicia criminal en el pas aumento de cobertura, infraestructura, tecnologa ycondiciones generales de funcionamiento-. Ambos elementos, el cambio jurdico y elcrecimiento del sistema, demandan importantes inversiones pblicas. Los gastos deoperacin del sistema de justicia criminal en el pas aumentan del equivalenteaproximadamente a U$ 50 millones anuales que se gastaban previamente a la reforma, ams de U$ 200 millones. Los gastos de inversin superan los U$ 300 millones. Estasinversiones fueron justificadas a partir de metas explcitas de productividad para el nuevosistema contenidas en el modelo de simulacin5- y de un mayor beneficio social que estainversin generara, en comparacin a la aplicacin de los mismos recursos al antiguosistema estudio de costo-beneficio de la reforma-. sta es otra dimensin que tambindebe ser considerada a la hora de evaluar los cambios.

El nuevo proceso no fue concebido para ser tan slo un poco mejor que el sistemaantiguo. De aqu en adelante, la evaluacin del nuevo sistema de justicia penal debe hacersepor referencia a s mismo, de acuerdo con los objetivos para los que fue concebido y con lams alta exigencia respecto de ellos. Adicionalmente, es opinin de la Comisin que alnuevo sistema le es exigible mucho ms de lo que se encuentra actualmente rindiendo, entodas las reas.

En lo que sigue, este informe se har cargo de los problemas que la Comisin haconsiderado de mayor trascendencia y de ms urgente resolucin para la consolidacin delsistema. Esto quiere decir, en consecuencia, que la Comisin estima que hay todavaproblemas adicionales que, aun cuando no sern abordados en el presente informe, estnconsignados en diversos estudios y es deber de las instituciones identificar y corregir.

5 El referido modelo fue realizado por la Fundacin Paz Ciudadana.


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II. PERSECUCIN PENAL

A) DELINCUENCIA Y TEMOR

La implementacin de la reforma procesal penal ha coincidido con un perodo en que eltema de la delincuencia ha cobrado especial relevancia para la opinin pblica en el pas.En este escenario, se han generado algunas opiniones que vinculan esta reforma conaumentos objetivos y subjetivos de la inseguridad ciudadana.

Sobre este tema, la Comisin considera que, analizadas las cifras disponibles, no es posibleafirmar que el nuevo sistema aumente la delincuencia o el temor. En efecto, tanto la tasa dedenuncias como las cifras de victimizacin, oscilan de manera heterognea en cada Regin,entre el perodo previo y posterior a la entrada en vigencia de la reforma, en algunasaumentando, en otras mantenindose, en otras incluso disminuyendo. Lo mismo ocurrecuando se comparan Regiones con y sin reforma: en ciertas Regiones con reforma, algunos

de estos indicadores efectivamente suben, aunque en el mismo perodo ellos suben tambinen Regiones sin reforma; en el caso de otras Regiones, se mantienen o bajan, con igualindependencia de que tengan reforma o no; en las Regiones en que aumenta alguno de estosindicadores, en ocasiones, lo hace por sobre el aumento promedio nacional; en otros casosno. Nuestra conclusin del anlisis estrictamente estadstico, es que no es posible sostenerque exista una correlacin entre el aumento real de la delincuencia o el aumento del temory la aplicacin de la reforma. Por ltimo tambin relevante- debe mencionarse que lascifras muestran que la opinin del pblico relativa a la reforma obedece al mayor o menorconocimiento que ste tiene del nuevo sistema, siendo ms favorable la del pblico quedeclara conocerla, y muy favorable, la de las personas que han tenido contacto directo conel sistema.6

No obstante lo anterior, uno de los problemas ms relevantes, dice relacin precisamentecon que ciertos defectos del nuevo sistema - de diseo legal, capacitacin o prcticas- estnefectivamente produciendo situaciones de impunidad en determinados tipos de delitos,especialmente en la franja de delitos menos graves. Es opinin de la Comisin que estasituacin debe corregirse con urgencia, para cuyo efecto, en el presente Informe, seproponen soluciones legales concretas.

La asignacin de responsabilidades en el sistema de justicia penal, respecto del control dela delincuencia constituye una cuestin compleja, que requiere distinguir roles. Por unaparte se encuentra el aparato de persecucin penal - Ministerio Pblico y polica,

principalmente sobre el que recae una clara responsabilidad de contribuir a la seguridadpblica por medio de una eficaz y oportuna investigacin de los delitos y el ejercicio de laaccin penal. Jueces y defensores cumplen, en cambio, funciones vinculadas a lalegitimidad del juzgamiento y a la correcta aplicacin de la ley penal y, en tal sentido, notienen como tarea contribuir al control del crimen.

6 Las cifras a que hacemos referencia, con su anlisis, se acompaan en el anexo de este informe.


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Por ltimo, la Comisin estima importante destacar que el nuevo sistema de enjuiciamientopenal, en contraste con el antiguo, est sujeto a un alto nivel de escrutinio pblico que setraduce en que las actuaciones de fiscales y jueces son objeto de publicaciones ydiscusiones en forma inmediata. Lo anterior, si bien es muy positivo, hace que los errores ylimitaciones, presentes en todo sistema de justicia penal, se amplifiquen en la percepcinpblica.

El profesor Jorge Bofill solicita dejar constancia de la siguiente opinin suya sobre lamateria: En primer lugar, resulta necesario efectuar un llamado de atencin sobre lacarencia de base tcnica de muchos de los ndices de comn utilizacin en estadsticas yencuestas, en especial aqullos que no se fundan en cifras reales y sometidas a verificacinacerca de presuntos incrementos en las tasas delictivas, o bien en sensaciones opercepciones acerca del fenmeno delictivo. El delito como fenmeno social trasciende conmucho al sistema de justicia criminal y no es admisible exigirle a ste rendimientos para loscuales no ha sido diseado. De otro lado, en la moderna sociedad de medios laspercepciones o sensaciones de la ciudadana con relacin a la delincuencia son slo en parteel resultado o la consecuencia del hecho delictivo real. A ellas contribuyen, tambin, estilosde informacin o comunicacin que con frecuencia no slo constatan sino, precisamente,generan esas percepciones y sensaciones.

En segundo trmino - y confirmando lo anterior -, analizadas las cifras disponibles, no esposible afirmar que el nuevo sistema de enjuiciamiento criminal permita o d lugar a unaumento de la delincuencia. En efecto, tanto la tasa de denuncias como las cifras devictimizacin oscilan de manera heterognea en cada regin, entre el perodo previo yposterior a la entrada en vigencia de la reforma, en algunas aumentando, en otrasmantenindose, en otras incluso disminuyendo. Lo mismo ocurre cuando se compara entreregiones con y sin reforma: en algunas regiones con reforma algunos de estos indicadoresefectivamente suben, pero en el mismo perodo ellos se incrementan tambin en regionessin reforma; en el caso de otras regiones las tasas se mantienen o incluso reducen, conindependencia de que tengan reforma o no; en las regiones en que aumenta alguno de estosindicadores en ocasiones ello ocurre por sobre el aumento promedio nacional, en otroscasos no. La conclusin del anlisis de la informacin estadstica disponible es que no esposible sostener afirmaciones de aumento real de la delincuencia - o siquiera de aumentodel as llamado ndice de temor- sobre la base de las cifras que exhibe el sistema. Porltimo tambin relevante- debe mencionarse que las cifras muestran que la opinin delpblico relativa a la reforma claramente se distribuye en base del conocimiento que stetiene del nuevo sistema, siendo ms favorable de parte del pblico que declara conocerla, ymuy favorable en el caso de personas que han tenido contacto directo con el sistema.


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B) MINISTERIO PBLICO

Uno de los principales objetivos que justifican la reforma procesal penal gira en torno a laconstruccin de un aparato capaz de organizar nacional y regionalmente la persecucin

penal de manera eficiente, profesional y verstil para responder a las necesidades queimpone la mayor complejidad del escenario delictivo.

La Comisin advierte un grave problema de definicin de rol en el Ministerio Pblico, quemanifiesta reticencia a asumir vinculaciones estrechas con la comunidad a la que sirve ycon las vctimas de los delitos y que, consecuentemente, tiende a excluirse de liderar o aunde participar en estrategias destinadas a disminuir el delito.

Los problemas referidos al rol y al liderazgo tienen las siguientes manifestaciones concretasde las que es necesario hacerse cargo:

1. Definicin de rol: responsabilidad en el control del delito y satisfaccin de lasvctimas.

El Ministerio Pblico ha defendido repetidamente la idea de que el control del delito o ladisminucin del temor no son asuntos que le competan de manera substancial y directa, yque, por lo mismo, ellos no deben representar criterio para su operacin, sus decisionesrespecto de las causas y su rol en el debate pblico. Esta definicin de rol vincula dos ideas:por una parte, la idea de que la seguridad pblica es un tema complejo cuyo enfrentamientoinvolucra polticas pblicas de diversa ndole y que, en consecuencia, trasciende con muchoal sistema penal; por otra parte, la idea de que el Ministerio Pblico no es abogado de lasvctimas. Una de las manifestaciones ms evidentes de esta actitud dice relacin con lareticencia del Ministerio Pblico a participar de los comits comunales de seguridadciudadana.

Ambas ideas son hoy en da muy discutibles. El hecho de que el combate a la delincuenciadeba involucrar polticas pblicas mltiples y complejas - muchas de las cuales exceden porcierto al sistema judicial- no quiere decir que la persecucin penal no tenga ningn rol enlas estrategias antidelictuales, ni mucho menos que el Ministerio Pblico como institucinno lo tenga. Ello, tanto por razones propias de la persecucin como por el servicio que stapuede prestar a las dems polticas pblicas orientadas al control de la delincuencia,incluidas las polticas preventivas.

En cuanto a la lgica interna de la persecucin, la experiencia comparada, indica que unabien orientada asociacin Ministerio Pblico polica, es el factor de mayor pesoespecfico en la disuasin del delito, en la medida en que el aparato de persecucin marcauna fuerte presencia en la comunidad local y logra intervenir los problemas delictualesconcretos del barrio, de manera rpida y efectiva. En la parte en que la persecucin penaltiene un rol en las estrategias antidelictuales, es completamente exigible al MinisterioPblico que ofrezca una persecucin eficaz, en la que el control de la delincuencia y ladisminucin del temor representen criterios de actuacin relevantes. Esto es cierto tanto a


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nivel real - persecucin efectiva de los culpables- como en el nivel simblico - desarrollode un discurso pblico que transmita seguridad a la ciudadana.

La prevencin del delito para ser efectiva, exige en muchas ocasiones de una amenazaverosmil del uso de la persecucin penal y, por lo tanto, requiere de un estrechocompromiso y coordinacin del Ministerio Pblico con las policas y dems rganoscomprometidos con esa prevencin.

Los problemas de definicin de rol del Ministerio Pblico tienen una importante expresinen su aproximacin a las cuestiones legales, la que se verifica desde una cierta actitudneutra, como si se tratara de develar acadmicamente el sentido de la ley. Este modoparticular de actuar, se expresa en su interpretacin de las normas y en la comprensin desus facultades y las de la polica, todo lo cual, con frecuencia, se traduce en unaautorrestriccin de dichas facultades de persecucin y de las de la polica, sin siquieraintentar defender, ante los tribunales, las interpretaciones que ms favorecen la persecucin.

En suma, la verdadera exigencia al Ministerio Pblico hoy en da, consiste en que ste seacapaz de utilizar su poder de persecucin y de organizar consecuentemente susrespuestas- para contribuir efectivamente, con estrategias antidelictuales tanto represivascomo preventivas, en coordinacin con la comunidad y las dems instituciones pblicas.

Por otra parte, la dimensin del rol del Ministerio Pblico como un ente protagnico en laestrategia antidelictual, debe imponer a fiscalas locales, regionales y nacional, laobligacin de rendicin de cuentas conforme a resultados en esta rea, lo que no estocurriendo. Hasta ahora la evaluacin ha pasado por otros temas, vinculados a laorganizacin del trabajo o la capacidad de trmino, temas por cierto muy relevantes para lainstalacin de la institucin; pero el desempeo del Ministerio Pblico como lder en lasestrategias antidelictuales y la calidad de sus trminos no ha sido hasta ahora un elementodeterminante de evaluacin.

Dos factores destacan en las experiencias comparadas exitosas de control del delito, ambasrelacionadas con una nueva comprensin del rol del Ministerio Pblico: de una parte, laseparacin entre prevencin y represin del delito se ha diluido, crecientemente en lamedida en que las estrategias antidelictuales exitosas estn compuestas, poderosamente, porla integracin de una persecucin eficaz y estrategias preventivas fuertemente apoyadas porla amenaza de la persecucin penal, lideradas y conducidas por el Ministerio Pblico; de laotra, este liderazgo del Ministerio Pblico se ha llevado adelante sobre la base de una muyimportante adaptacin de su funcin - y consecuentemente de su organizacin- a lasnecesidades de persecucin penal de la sociedad. Este nuevo paradigma en la forma deorganizar la persecucin penal est compuesto por: (1) preocupacin por la reduccin deldelito; (2) participacin en los planes de prevencin del delito; (3) aunque la atencin a losdelitos ms graves sigue vigente, el inters por algunos delitos menores, especialmenteaquellos que generan sensacin de inseguridad, emerge como una muy importantepreocupacin del aparato de persecucin; (4) vinculacin con la comunidad, tanto para fijarlas prioridades de la persecucin como para obtener la colaboracin de esta en laidentificacin, prevencin y persecucin del delito; (5) una aproximacin, tanto a las


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estrategias de prevencin como de persecucin orientada a la resolucin de los problemasconcretos y locales; y (6) alguna forma de rendicin de cuentas de la fiscala a lacomunidad local.

Finalmente, en lo que dice relacin con la vctima, aunque es tcnicamente correctoafirmar que el Ministerio Pblico no es, formalmente, su abogado, resulta cierto que lavctima encarna el inters de persecucin; constituye un objetivo del sistema, al punto queste la convierte en uno de sus centros y es, por excelencia, el cliente tanto del MinisterioPblico como del sistema en su conjunto. Consecuentemente, debe procurarse siempre laatencin y satisfaccin de la vctima y entenderse que ste es un valor fundamental delnuevo rgimen de enjuiciamiento.

2. Necesidad de cambios en la generacin de las autoridades superiores.

Estima la Comisin que el modo como el Ministerio Pblico ha entendido que lecorresponde asumir su rol y ejercer liderazgos, tiene su origen en un diseo organizacionaly en una mecnica de designacin de los fiscales que no son apropiadas. El diseoconstitucional para designar a los miembros del Ministerio Pblico, que supone la decisivaintervencin del Poder Judicial, no resulta adecuado porque imprime a los nombramientosde una concepcin de independencia y neutralidad propia de los jueces, necesaria en lamisin que stos cumplen, pero inadecuada en la que se espera del Ministerio Pblico. Esrazonable pensar que las proposiciones que al efecto, formula el Poder Judicial privilegian aquienes comparten una concepcin esencialmente neutral y, por ende, ajena a la nocinpersecutoria que debe caracterizar a los fiscales, como ha quedado de manifiesto enrecientes proposiciones.

Es sabido que la forma de designar las autoridades de un rgano determina el tipo depersonas que ocupan los cargos y, consecuencialmente, las visiones que habrn de regirlo.

La autonoma que la Constitucin asegura al Ministerio Pblico, debe ser entendida de unamanera muy diversa de aquella que gozan los Tribunales de Justicia. En efecto, es menesterque el sistema institucional garantice a stos el mximo grado de independencia en laresolucin de los conflictos sometidos a su decisin, para que procedan con la ms absolutaimparcialidad y libertad de juicio. El Ministerio Pblico, en cambio, no es neutral ante losconflictos que envuelven infraccin a la ley criminal, sino que su cometido es lapersecucin de los potenciales responsables, lo que exige que inste en estrados por sucastigo.

La autonoma del Ministerio Pblico existe para garantizar el cumplimiento de su funcinsin interferencias en dos aspectos: que los restantes rganos o poderes del Estado no leimpidan ejercer su cometido respecto de determinadas personas o casos; o bien, que losmismos dispongan del poder persecutorio criminal con fines desviados o abusivos. Porconsiguiente, su autonoma no autoriza al Ministerio Pblico a restarse de las polticasgubernamentales de combate y prevencin de la delincuencia. stas y las aspiraciones de laciudadana, que en estos temas se expresan, especialmente en particular a travs de losgobiernos locales.


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Como es sabido el diseo bsico de la nominacin tanto del Fiscal Nacional como de losfiscales regionales, descansa en una proposicin de la Corte Suprema y de las Cortes deApelaciones, respectivamente.

Probablemente, este diseo respondi a la cultura imperante cuando la persecucin criminalestaba entregada al Poder Judicial, de forma que se entendi que al separarla de la funcinde los jueces, deba llevar consigo los niveles de independencia propia de stos, lo queconceptualmente no corresponde. Como en el Poder Judicial, el mecanismo denombramiento busca asegurar, esencialmente su autonoma, se pretendi lograr igualpropsito, en beneficio del Ministerio Pblico, haciendo intervenir en su generacin, demanera determinante al Poder Judicial.

Sin embargo no se repar en que cuando una Corte prepara una terna o quina para proveerun cargo judicial, ella est haciendo una seleccin de un conjunto personas que consideraidneas para cumplir una tarea relacionada con su propio cometido. Pero, cualquiera sea ladecisin del Presidente de la Repblica que hace el nombramiento, el Poder Judicialcontar con un miembro que l mismo ha considerado apto para desempearse en sus filas,por adherir a su legtima concepcin de autonoma e independencia.

Por el contrario, cuando una Corte propone al Fiscal Nacional una terna para cubrir unpuesto de fiscal regional, lo constrie a elegir entre personas que l no ha evaluadopreviamente y que puede perfectamente considerar no aptas para el cometido, sin que lereste otra alternativa que escoger entre ellas. Se pone as de manifiesto que el sistemaexistente no obedece a una lgica que contenga los incentivos correctos para lasnominaciones

Desde otra perspectiva, cabe agregar que conceptualmente, no es consistente que losTribunales tengan injerencia en la estructuracin de una de las partes litigantes.

Todas estas razones, abonan la idea que el Poder Judicial debe ser igualmente excluido delproceso de remocin de los fiscales.

El problema que el sistema de nombramientos provoca al Fiscal nacional, se reproduce enrelacin a su propia nominacin, toda vez que, constituyendo la definicin de las polticasde combate a la criminalidad, materias ajenas a la competencia del Poder Judicial, esto es,representando ellas una tarea de gobierno, resulta inconducente que el Presidente de laRepblica deba someterse a los candidatos que, a travs de una quina, le seale la CorteSuprema.

Su eleccin, por consiguiente, tiene que radicarse en el Presidente de la Repblica, y debeestar sometida a los contrapesos de poderes normales de una democracia, para asegurar laautonoma del Ministerio Pblico en el sentido que le es propio. De esta forma, esindispensable la aprobacin que est llamada a prestar el Senado.

Por otra parte tanto el procedimiento de seleccin de los candidatos por parte del Presidentede la Repblica, como el de su aprobacin por el Senado, debe enmarcarse en un sistema


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que favorezca la mayor transparencia con objeto de lograr el escrutinio pblico sobre laidoneidad profesional de los postulantes.

En otro orden de ideas, tambin resulta cuestionable que los fiscales regionales cumplan sufuncin por diez aos no renovables. Se trata de un perodo en extremo largo, que impidecambiar oportunamente a una persona que no ha resultado idnea, y que no consagra elincentivo correcto para motivar al titular del cargo a superarse, toda vez que sabe ms allde las virtudes y abnegacin de una persona concreta- que, por una parte, su remocin esimprobable y que, por la otra, cualquiera sea su esfuerzo no podr continuar sirviendo elcargo.

3. Utilizacin de los instrumentos procesales y calidad de las decisiones

La evaluacin general con que abrimos este informe da cuenta de que uno de los logros delsistema es haber alcanzado la tasa de trminos proyectada en los trabajos preparatorios. Setrata de un logro muy importante dado que la presin y control del flujo de casos es tal vezel mayor problema de gestin que los Ministerios Pblicos enfrentan en un sistemaacusatorio. En este logro adems debe destacarse tanto la innovacin en la organizacin deltrabajo exhibida a nivel de algunas fiscalas locales, como un claro requerimiento de metasproveniente desde la Fiscala Nacional.

Con todo, el paso siguiente es la preocupacin por la calidad de dichos trminos. No todaslas salidas procesales del nuevo sistema ofrecen la misma calidad desde el punto de vista dela resolucin del caso o la satisfaccin de los intereses de sus intervinientes. As, si bien laposibilidad de desestimar casos no slo est contemplada en el nuevo sistema, sino que stefue diseado previendo una alta tasa, ellas constituyen una mala decisin si, en el casoconcreto, es posible obtener una salida de mejor calidad, como un acuerdo reparatorio o unasuspensin condicional del procedimiento.

Los instrumentos procesales de que dispone el Ministerio Pblico para terminar los casospersiguen objetivos diversos, y deben ser utilizados para la satisfaccin de dichos objetivos.As, por ejemplo, la suspensin condicional del procedimiento fue diseada para aquelloscasos en que se evala que las condiciones impuestas ofrecen una mejor respuesta estatal,habida cuenta de las posibilidades de reinsercin social en el caso concreto, de tal modoque, cuando se le utiliza como una mera herramienta de descongestin del sistema, sedesvirta el propsito de la institucin.

4. Gestin y procesos de trabajo

Hasta el momento, el Ministerio Pblico ha mostrado experiencias de mucha innovacin enla organizacin del trabajo y en la gestin del flujo de casos. Esa innovacin genera mayoreficiencia en el aprovechamiento de los recursos y, por lo tanto, mayor capacidad depersecucin.

Sin embargo, esta experiencia de innovacin - que es mltiple y se radica de maneradispersa por los diversos procesos de trabajo- est todava limitada a algunas fiscalas


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locales o regionales y depende fuertemente del liderazgo personal de fiscales determinados.Muchas otras fiscalas, en cambio, muestran reas importantes de inercia, a resultas de locual, los procesos de trabajo resultan menos eficientes. Ha faltado en este sentido unapoltica ms deliberada y proactiva por parte del Ministerio Pblico para traspasar lasmejores experiencias y estandarizarlas, a la vez que hacerlo protegiendo los procesos decreatividad e innovacin local. Son reas particularmente sensibles, en este sentido, lossistemas de turno, la organizacin de las primeras diligencias policiales y la recepcin dedenuncias/parte policial, la terminacin temprana de las causas y la concurrencia a lasaudiencias.

Propuestas especficas para superar los problemas ms relevantes:

1. De acuerdo a lo sealado en el nmero uno de este captulo, resulta fundamental eneste momento que el Ministerio Pblico asuma en plenitud su rol, para lo cual, laComisin propone las siguientes medidas:

a. La incorporacin de metas concretas y evaluables, de su contribucin en elcontrol del delito, tanto en estrategias propias como en coordinacin con lasdems polticas pblicas antidelictuales, y la consiguiente consideracin de estamateria como un criterio de actuacin relevante para la organizacin ydecisiones de la institucin.

b. El compromiso con el efecto simblico que conlleva la persecucin del delitocomo un criterio relevante de actuacin, y la elaboracin y difusin de undiscurso pblico sensible y responsable con esta materia.

c. La construccin de una poltica institucional que promueva la alianza de lasfiscalas locales con la comunidad y otros rganos estatales, a fin de desarrollarestrategias conjuntas de combate al delito.

d. La construccin de una poltica institucional que exija a los fiscales regionalesejercer liderazgo regional en estas materias, los haga responsables por resultadosy los impulse a rendir cuentas a sus respectivas comunidades regionales.

e. La incorporacin de la satisfaccin de las vctimas como un criterio relevante deactuacin y evaluacin del trabajo de las fiscalas.

2. En lo referente a la necesidad de cambios en la generacin de las autoridades delMinisterio Pblico, la Comisin estima que es indispensable revisar elprocedimiento de nominacin de las autoridades de este Ministerio. El FiscalNacional debera ser nominado por el Presidente de la Repblica, con acuerdo delSenado adoptado por 2/3 de sus miembros en ejercicio. Asimismo, el Presidente dela Repblica podra solicitar su remocin al Senado, que la tendra que acordar porel mismo qurum.

Sin perjuicio de lo anterior, el Fiscal Nacional debera ser sujeto de acusacinconstitucional por notable abandono de sus deberes.

Por su parte, los fiscales regionales deberan ser designados por el Fiscal Nacionalen un proceso de carcter ms tcnico, que comprenda una seleccin mediante


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concurso llevado a cabo por el Consejo de Alta Direccin Pblica, en funcin de losrequerimientos formulados por el primero.

Adems, los fiscales regionales deberan durar en sus cargos 5 aos, sin perjuicioque pudieran postular en el proceso de seleccin para el perodo siguiente.

Finalmente, aunque la Comisin consider que la mantencin de la estructura bsicadel Ministerio Pblico y de los elementos esenciales en los procesos de designacinde sus autoridades, son necesarios en el actual estado de implantacin de laReforma, cree que hay razones atendibles para una revisin de mayores alcancesque los propuestos: existen muy variadas alternativas que se han formulado, comolas que apuntan a que los cargos de Fiscal Nacional y fiscales regionales sean deeleccin popular, o que el Ministerio Pblico sea regido por un Consejo al estilo delBanco Central, que debieran ser estudiadas para establecer si resultan msapropiadas ante los desafos que enfrenta el rgano de persecucin criminal y losproblemas que se han detectado en su operacin.


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C. POLICA.

El nuevo sistema procesal, y en especial las audiencias judiciales iniciales que lcontempla, generan un marco de control mucho mas intenso respecto de la actuacin

policial en comparacin con el sistema anterior. En este nuevo marco los requerimientos deformacin, incentivos, proactividad y creatividad de los policas, aumentansustancialmente. Considera la Comisin que la adaptacin de las fuerzas policiales a estosestndares se ve restringida por algunos elementos tradicionales de las organizacionespoliciales y la consecuencia ha sido que, en algunas situaciones, los agentes policialestiendan a inhibirse de actuar a pesar de contar facultades para hacerlo.

El liderazgo que el acpite anterior describe para el Ministerio Pblico en materia decontrol del delito y la demanda por interaccin con el resto de la comunidad en lasestrategias de persecucin del delito, no encuentra correlato ms ntimo que con lanecesidad de contar con una polica moderna y eficiente.En este sentido, y desde el punto de vista de la expectativa pblica, el Ministerio Pblico yla polica conforman una sociedad natural en el aparato de persecucin. Las cuentas que sele deben pedir a ste involucran, para efectos pblicos, a ambas instituciones.

Las experiencias comparadas confieren a la polica misiones consistentes con lo expuestopara el Ministerio Pblico: la necesidad de generar una fuerte alianza estratgica con lacomunidad local para la denuncia y prueba de los delitos, en la identificacin deprioridades, y en el diseo y ejecucin de estrategias de prevencin poderosamenteapoyadas, cuando es el caso, por el poder penal y policial; la necesidad de focalizar lasestrategias localmente y de generar rendicin de cuentas por resultados mensurables ante lacomunidad; la necesidad de coordinar dichas estrategias con el Ministerio Pblico y ponerla gestin policial al servicio de las necesidades de la persecucin. Como ya se expuso, elpropio sistema acusatorio impone nuevas exigencias en trminos de estndares de calidaddel trabajo profesional y preparacin de la polica, de mltiples maneras.

La Comisin desea expresar en primer trmino que tanto Carabineros como la Polica deInvestigaciones, en sus procesos de modernizacin institucional, han hecho esfuerzosimportantes en este sentido. Ms all de los resultados obtenidos, se trata de mritos quedeben ser destacados y su profundizacin, estimulada.

El nuevo sistema penal coincide con un proceso de cambio en las policas. Se hacenecesario que esas modernizaciones internas sean funcionales a las exigencias de la reformaen reas especialmente sensibles para su xito, como la que representa la necesidad de unavinculacin ms estrecha con los requerimientos locales, lo que requiere grados mayores dedescentralizacin y control ciudadano y creciente profesionalizacin.

Asimismo - y atendido que toda la experiencia, tanto nacional como comparada, muestraque pocos factores tienen tanto peso especfico en el xito del sistema de justicia penal,como el trabajo de la polica- la Comisin estima que las nuevas demandas al trabajopolicial, ya enunciadas, imponen desafos de enorme envergadura a estas instituciones,cuya atencin pronta y profunda no puede ser demorada.


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A continuacin enunciamos los que, en opinin de la Comisin, constituyen los principalesproblemas de las instituciones policiales:

1. Dinamismo e iniciativa

Es conocida la existencia de una gran variedad de mtodos de trabajo policial, estrategiasde intervencin del delito, formas de obtener prueba para el proceso, tcnicas deinterrogatorio a las personas, y dems aspectos del trabajo policial, que amplanmasivamente la eficacia policial y cuyo desarrollo reposa poderosamente en la innovacin,el ingenio y la creatividad de los policas; no en la ley ni en las instrucciones generales delos mandos centrales, sino en la capacidad de los policas operativos para desarrollarmtodos de trabajo adecuados para los casos concretos que conocen. Perfeccionar dichosmtodos, sofisticarlos, dinamizarlos, adaptarlos, compartirlos y hacerlos evolucionar en eltiempo es una exigencia ineludible.

La viabilidad jurdica de llevar adelante los desarrollos policiales en la persecucin penal esuna cuestin bastante dinmica, que en la mayora de los casos depende - y el sistema as lodesea- de la argumentacin jurdica en torno al caso concreto en los tribunales; se trata steexactamente del tema ya planteado a propsito del Ministerio Pblico: mientras en unextremo hay cosas claramente permitidas a la polica y en el otro hay cosas que la policaclaramente no puede hacer, en el medio hay una enorme zona gris cuyo alcance especficoslo puede fijarse a travs de la defensa argumentativa del caso concreto.

Esta no es una carencia legal sino un efecto inevitable de todo sistema jurdico quedeseando ponderar el inters por los derechos de las personas y el inters por la eficacia enla persecucin, exige el aporte creativo del operador para construir los estndares generalesque reclama la solucin del caso concreto.

Un sistema de persecucin eficaz requiere policas en la calle que puedan generar,imaginativamente, mejores estrategias de operacin en todos los niveles; que puedanevaluar la situacin concreta e ingeniar modos que satisfagan las exigencias legales oconstitucionales.

Lo que se observa en las policas chilenas, en cambio, es que por una serie de razones quecada institucin debera revisar internamente tradiciones instaladas, burocratizacin,sistemas disciplinarios y jerrquicos demasiado rgidos- la formacin del polica comn,tiende a la generacin de funcionarios con poca creatividad, que se inhibeninjustificadamente ante la duda. Esta actitud se observa en muchos ejemplos concretos,algunos recogidos en las evaluaciones de la reforma realizadas y que la Comisin ha tenidoespecialmente en vista.. As, en el nuevo sistema se han encontrado, muchas veces,policas paralizados o inhibidos y procedimientos policiales frustrados, en casos en los que,en la lgica del propio Cdigo nuevo, los policas estaran claramente facultados, o bienhabra amplia base para defender la intervencin policial, o bien sera fcil concebirmtodos alternativos que s cumpliran con las exigencias y valores del nuevo sistema.


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Es opinin de la Comisin, que esta faceta de la cultura institucional de las policas enChile, representa un obstculo para el mejoramiento de la eficacia policial, particularmenteen el entorno del nuevo sistema. En adicin a eso, la ineficacia que se genera produceproblemas de legitimidad del sistema en su conjunto ante la opinin pblica, tanto cuandolos policas dejan, indebidamente, de responder a la demanda de las vctimas, como cuando- como se ha visto en innumerables ocasiones- les explican su inactividad atribuyndola asupuestas limitaciones impuestas por el nuevo sistema.

2. Capacitacin

El escenario recin descrito impone fuertes necesidades de capacitacin a los diversosestamentos policiales. Se trata de un punto respecto del cual ambas policas han mostradoclara conciencia en los ltimos aos, y en los que han realizado esfuerzos importantes.

Sin embargo, la Comisin advierte que las policas tienden a creer que la mayorprofesionalizacin que impone el nuevo proceso, slo tiene que ver con mejorar las tcnicasde investigacin, o bien con conocer las normas legales. En cuanto a la investigacin, staes slo una de las destrezas policiales y, aunque desde luego hay que preocuparse por ella,no parece que hoy constituya el problema ms grueso. El inconveniente ms urgente en laactualidad se identifica con lo que se describa en el punto anterior, con la necesidad decapacitar policas seguros de sus facultades en la calle y creativos en la respuesta policialconcreta. Esta seguridad y creatividad deben lograrse a travs de la aplicacin dinmica einnovadora de las normas para la maximizacin de sus facultades, sumado al respaldoinstitucional de que, no mediando mala fe o grave negligencia, los costos de aprendizaje novan a ser penalizados. La capacitacin debe transmitir a los policas un perfil de rol activo,hacerlos comprender el sistema y sus facultades actuales y potenciales, y, en definitiva,convertirlos en operadores efectivos de procedimientos que respondan a las necesidadesreales. Esto vincula fuertemente los temas de capacitacin, con dos puntos tratados msadelante, a saber, la reingeniera de los procedimientos operativos y la interaccin profundacon el Ministerio Pblico.

3. Coordinacin e integracin institucional

Existe la necesidad de generar instancias de coordinacin formales con otros organismosinvolucrados en el sistema de justicia criminal, especial y principalmente con el MinisterioPblico. Lo anterior, de manera de alinear los esfuerzos realizados, evitar la duplicidad detrabajo, todo con el objeto de obtener procesos de trabajo ms eficaces y eficientes.

La relacin de policas y fiscales debe ser institucional y no puede estar basada en trminospuramente personales. La institucionalizacin de esta relacin, debe delimitar un marco deresponsabilidades especficas a cada uno de estos rganos. En este sentido, la Comisin haconocido de experiencias de coordinaciones muy valiosas en las Regiones en que lareforma est marcha. As, por ejemplo, varias fiscalas han acordado con la polica unmodelo de parte policial que recoge las necesidades de informacin de los fiscales, y quepor lo tanto es asumido por stos como la denuncia misma, sin reingresar la informacin o,


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eventualmente, sin volver a citar a la vctima. Este tipo de coordinaciones debe serextendido cuanto sea posible.

Tambin se hace preciso estar atento a las necesidades de coordinacin con otros actores,como Gendarmera, buscar espacios de trabajo conjunto y generar procedimientos quefavorezcan el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de cada uno.


1. Las policas deben someter sus procedimientos operativos a una completareingeniera para adecuarlos a las exigencias del nuevo sistema procesal.

2. Intensificar la capacitacin en la reforma, desarrollando para ello programasdirigidos especialmente a los agentes operativos en terreno, para dotarlos deconocimientos y habilidades que le permita intervenir en las situaciones concretasen que estn llamados a actuar, en coherencia con el nuevo marco jurdico.

3. Fomentar el desarrollo de instancias de coordinacin con el Ministerio Pblico entodos los niveles, tanto en actividades de planificacin, capacitacin comoespecialmente en las propiamente operativas. Tal coordinacin exige gradosmayores de descentralizacin de las policas para que pueda llevarse a la prctica enel nivel local.

4. Fortalecer las facultades policiales en ciertas reas de la forma como se propone enel captulo sobre propuestas de reformas legales.


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III. TRIBUNALES DE LA REFORMA

La reforma procesal penal chilena implic sumar, en un slo proceso de cambio, dos lneasde transformacin igualmente radicales e importantes que, en la experiencia de otros pases

de la regin, no han operado coordinadamente. Nos referimos, por una parte, a la reformapropiamente jurdica que cambi el sistema inquisitivo por uno acusatorio - lo quesignific, entre otros cambios, relevar a los jueces de las labores de investigacin penal- y,por la otra, a la reforma a la gestin de las instituciones del sistema - que en los tribunalesse tradujo, paradigmticamente, en la creacin de juzgados pluripersonales y en laprofesionalizacin de su administracin.

En cuanto a la reforma procesal propiamente tal, cabe decir que, en general, los jueces sehan constituido en actores que han asimilado con mucha rapidez el nuevo sistema. Llevan aefecto las audiencias orales con creciente eficacia y en ellas ejercen las funciones de controly decisin de manera consistente con los principios del debido proceso y con los objetivosde transparencia que la reforma pretendi introducir. Para alcanzar estos logros ha sidofundamental la capacitacin desarrollada por la Academia Judicial, as como tambin laactitud comprometida y flexible de la mayora de los jueces.

En todo caso, los logros alcanzados no parecen estar plenamente consolidados y as comohay avances importantes, tambin se experimentan retrocesos que generan preocupacin.Una cierta tendencia hacia el formalismo vuelve a tener manifestaciones contrarias alespritu de la reforma. Hay variados ejemplos de ello, como la exigencia a los fiscales paraque estructuren sus carpetas de forma similar a un antiguo expediente judicial; ointerpretaciones desafortunadas en el juicio oral, que slo le permiten al imputado declararal inicio de la audiencia; o la errada idea que los policas y peritos que comparecen al juiciodeben permanecer a disposicin del tribunal durante todo el juicio, an despus de haberprestado su declaracin, lo que les impide el cumplimiento de sus funciones profesionales eimporta un grave dispendio de recursos. Se trata, en general, de exigencias que rigidizan lasreglas del proceso y los mtodos de trabajo, demandando la realizacin mecnica de unaserie de actos rituales con prescindencia de sus objetivos, con lo que se perjudica eldinamismo del trabajo tanto del tribunal como de las partes y la calidad del debate

ltimamente, se ha suscitado controversia por decisiones judiciales que, en base aprincipios generales de garanta, han impuesto limitaciones a la publicidad de lasactuaciones, impidiendo o prohibiendo la difusin de identidades o circunstancias de loshechos objeto de investigaciones.

La Comisin desea dejar constancia de su opinin, en el sentido que la publicidad es unvalor institucional del conjunto del sistema procesal penal, directamente vinculado con lagaranta constitucional de la libertad de expresin, lo que impone a todos los operadores deeste sistema y, en especial a los jueces, velar por su observancia, con particular inters.Sobre este tema en particular los seores Rafael Blanco, Carlos Frontaura y AxelBuchheister desean dejar constancia que no suscriben esta opinin, toda vez que consideranque no fue analizado con la suficiente profundidad por la Comisin. Por su parte, estimanque no cuentan con antecedentes suficientes para emitir una opinin fundada, ni para


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afirmar que sta sea una prctica extendida en el Poder Judicial. Por ltimo, desean agregar,que son partidarios de una mxima publicidad en todas las audiencias judiciales, ya queste es requisito indispensable para el control de los actores y para la transparencia delsistema, publicidad que estiman que ha sido la prctica habitual que ha presentado elsistema de justicia criminal.

En cuanto a la gestin de los tribunales, si bien hasta el momento no existen situacionescrticas, dado que la reforma slo ha estado funcionando en Regiones sin una elevada cargade trabajo y an en stas todava no est en pleno funcionamiento, se presentan situacionesque pueden convertirse, en el futuro, en problemas serios para el funcionamiento del nuevosistema. Las situaciones a que nos referimos provienen, por una parte, de la insuficientedifusin, entre sus actores, del modelo de gestin de la reforma, as como de ciertasdeficiencias en su concepcin, en la prctica, el nuevo modelo de gestin slo ha sidoaplicado en forma parcial y dispareja.

La aplicacin ha sido parcial, porque sus objetivos centrales no han sido logrados. Siendostos que las decisiones puramente administrativas en los tribunales, fueran tomadas por losprofesionales en gestin, contratados especialmente al efecto y siguiendo criterios tcnicos,en la realidad, muchas de ellas siguen siendo adoptadas por los jueces, a veces slo oyendoel parecer de los administradores, pero otras veces, en contra de su juicio tcnico.

El tiempo de los jueces, que constituye el recurso ms importante a ser administrado en untribunal, ha quedado fuera del mbito de la gestin de los administradores, porque son losmismos jueces los que determinan su propia agenda de trabajo, cuestin que acarreamltiples ineficiencias y repercute en la celeridad en el tratamiento de los casos.

No ayuda a esta mejor administracin, la existencia de un Juez Presidente con facultadespoco claras ni la de una instancia de relacin interna entre los jueces cual es el Comit deJueces, dotado de excesivas atribuciones y cuyo diseo no favorece la gestin tcnica deladministrador.

Ha sido, por otra parte, dispareja, producto que el sistema ha mostrado slo endeterminados lugares una capacidad importante de evolucin, aprendiendo de sus errores ydesarrollando mejores prcticas para una ms adecuada gestin, las que deberan asumirseen forma generalizada, toda vez que su conveniencia exigira hoy en da su masificacin.

Finalmente, otro problema relevante, dice relacin con las disparidades de carga de trabajoexistentes entre los diversos tipos de tribunales, lo que ha llevado a que en algunos de ellosel nivel de esfuerzo deba ser importante mientras otros asumen un trabajo mnimo.

Por otra parte, si estas reformas cambios han demandado importantes inversiones pblicasy un alza en los costos de operacin de la justicia criminal, se debe precisamente a loscambios organizativos y de gestin (nueva infraestructura, nuevos cargos profesionales,etc.), es preciso demostrar a la sociedad su rentabilidad.


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1. Profundizar la capacitacin permanente del personal judicial para permitirle superarlos problemas de formalismo y rigidizacin sealados.

2. Introducir las reformas legales que se proponen en este texto, las cuales tienen porobjetivo potenciar la figura del administrador de tribunales entre otras mejoras a lagestin judicial. Estas propuestas corresponden a una adaptacin de las que secontenan en el proyecto de fusin de tribunales que se encuentra en poder delMinisterio de Justicia.

3. Si bien la Comisin no es partidaria de perseverar con la idea de fusionar lostribunales de garanta con los de juicio oral, s considera necesario estudiar lasupresin de los tribunales de juicio oral de aquellas localidades donde no existe niexistir, al menos en el mediano plazo, un flujo suficiente de asuntos que justifiquesu establecimiento o mantencin. Tambin recomienda analizar alternativas paraevitar la duplicidad de funciones administrativas que ciertos funcionarios debenasumir en tribunales orales y de garanta que comparten un mismo espacio fsico.


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IV. DEFENSORA PENAL PBLICA

La Comisin considera que, en torno la Defensora Penal Pblica, no apareceninconvenientes que pudieran estar constituyendo hoy un obstculo para el buen

funcionamiento de la reforma procesal penal. Sin embargo, ha concluido que estaDefensora presenta ciertos problemas de gestin que pueden incidir en el logro de susobjetivos, lo que indudablemente tendr efectos en los resultados que se esperan en el largoplazo de la Reforma. Tales dicen relacin con la cobertura del servicio de defensa penalpblica, la calidad de la defensa y con las licitaciones para la prestacin de serviciosprivados de defensa judicial.

Extensin de la cobertura.

La Defensora Pblica ofrece una cobertura generalizada que incluye todo tipo deinfracciones penales, an las de menor relevancia. Dar cumplimiento a esta oferta, a futuro,nos debiera conducir a una demanda inabordable de recursos o a un deterioro de la calidadde los servicios. La mayora de los pases desarrollados concentra la asistencia letradapagada por el Estado en los delitos de cierta importancia, excluyendo segmentos que, enChile, constituiran faltas. sta es la forma adecuada para que los recursos fiscalesdestinados a estos efectos, que siempre van a ser restringidos, puedan concentrarse en loscasos de mayor relevancia, aumentando las posibilidades de tener una defensa de mejorcalidad.

Calidad de la defensa.

Estima la Comisin que la calidad de la defensa de los imputados puede ser mejoradamediante un mayor aporte creativo e innovador que eleve el nivel del debate y lasexigencias de la investigacin y el enjuiciamiento criminales.

En tal sentido, se considera necesario que la Defensora promueva efectivamente, cada vezque sea procedente, una defensa activa, fundada en averiguaciones autnomas y en laproduccin de pruebas alternativas que apunten a desvirtuar por completo la tesisacusadora, o a sostener una diferente, identificada con la demostracin de la inocencia delimputado.

La Comisin tiene la conviccin que la defensa negativa, esto es, la sola negacin de laspruebas de cargo o de los hechos amparada en la presuncin de inocencia, es una estrategiaposible y aun recomendable en ciertos casos, pero no es la nica ni la que debe imperar enla generalidad de ellos.

Licitaciones.

El sistema concebido en Chile para otorgar asistencia letrada en los procesos penales esinnovador en trminos comparados y est en estos momentos en una fase muy preliminarde puesta en marcha en el pas. Ello exige una muy especial atencin y monitoreo sobre susresultados, atendiendo lo dificultoso que es controlar la calidad de la prestacin de este tipo


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de servicios. Especialmente, porque a la fecha, el proceso de licitaciones muestra algunosaspectos preocupantes.

En efecto, las cifras disponibles demuestran que los llamados a licitacin slo han sidocapaces de cubrir, aproximadamente, un 70% - como promedio- de los serviciosdemandados. De esta forma, ha existido un nivel de fracaso que es necesario revertir, paralo cual es menester diagnosticar apropiadamente las causas de este bajo inters en ofrecerservicios, en los trminos establecidos en las bases de licitacin.

La Comisin cree, en principio, que, una razn sera la prohibicin contendida en las basesque los adjudicados participen en otras defensas penales en todo el territorio nacional.Teniendo presente que en la mayora de los casos, estos servicios estn llamados aconstituir un ingreso marginal de los interesados, esa limitacin es un desincentivoimportante a participar en las licitaciones. Por ello, el impedimento debiera restringirse a larespectiva Regin.

Por otra parte, en la V Regin una porcin relevante de las licitaciones fue adjudicada a laCorporacin de Asistencia Judicial de Valparaso. Estas corporaciones, dependientes delMinisterio de Justicia, se financian con aportes tanto fiscales como municipales,producindose una acumulacin de subsidios que permiten operar a costos bajo el nivel deequilibrio econmico. Se puede configurar, entonces, una situacin de competencia deslealcon profesionales privados, que probablemente tiene estrecha relacin con la falta deinteresados en las licitaciones. Lo anterior, sin perjuicio del reproche de constitucionalidadque se pudiere formular a la actividad que realizarn estos rganos estatales en mbitos dedirecta competencia con los del sector privado

Si ms adelante el fenmeno se llegase a repetir en la Regin Metropolitana, estaramosfrente a una situacin preocupante.


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V. INSTALACIN DE LA REFORMA EN LA REGINMETROPOLITANA

La Regin Metropolitana concentra aproximadamente el 40% de la poblacin del pas y el

47% de las causas penales. En consecuencia, los requerimientos en materia de recursos,personal e infraestructura, entre otros, representan la mayor magnitud y complejidad delproceso de instalacin de la reforma en el pas.

Fueron, precisamente, los desafos que importa esta Regin, los que motivaron elaplazamiento en seis meses de la entrada en vigencia de la reforma. Tal como se plante enla propuesta de postergacin, el aplazamiento permitira contar con un plazo adicional de18 meses para abordar dichos desafos.

A continuacin se exponen lo que a juicio de esta Comisin son los principales aspectos atener en cuenta en la instalacin en la Regin Metropolitana.

1. Infraestructura

En el caso de la Regin Metropolitana, el Ministerio de Justicia resolvi concentraraproximadamente el 80% de las causas en el Centro de Justicia de Santiago. Si bien lodeseable hubiese sido desconcentrar este volumen de casos y, en la actualidad, ya no esviable cambiar esta decisin, la Comisin desea dejar testimonio de su inquietud ante lasolucin adoptada. Corresponde entonces poner la mayor atencin al cumplimiento de losplazos programados y a las caractersticas estructurales que ofrecer el Centro de Justiciade Santiago.

En opinin de la Comisin es importante destacar que, de acuerdo al calendario deactividades actualmente vigente, el Centro de Justicia de Santiago no habra estado listopara la fecha original, diciembre de 2004. Segn este calendario, para poder entrar enoperaciones en la fecha prevista - junio de 2005 - el Centro de Justicia de Santiagodebera comenzar a ser construido, impostergablemente, en el mes de junio de 2004, demodo que la primera y la segunda fase estn disponibles los meses de febrero y agosto de2005, respectivamente. Ello permitira contar con algunos meses para su habilitacin porparte de cada una de las instituciones. Este plazo es considerado estrecho, en el sentido deno presentar holguras en el caso de probables imprevistos.

Se considera que cualquier retraso en la construccin del Centro de Justicia de Santiago

ser de la mayor gravedad. Puesto que una nueva postergacin de la reforma en la ReginMetropolitana sera inaceptable, es imprescindible monitorear el avance del proyecto delCentro de Justicia de Santiago, de modo de preparar planes de contingencia en el caso deobservarse retrasos.

Llama la atencin el diseo del Centro que, de acuerdo a la informacin proporcionada aesta Comisin por el Ministerio de Justicia, contempla la asignacin de una sala, a cada juez de garanta. Esta proporcin no es necesaria, en absoluto, e incluso puede ser


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considerada contraproducente7. En consecuencia, se recomienda no habilitar todas las salas,o destinar esos espacios a usos alternativos.

Asociado a lo anterior, el correcto funcionamiento del Centro, comprende complejidadesoperacionales que hacen recomendable contar con un modelo de gestin, tanto en losaspectos de mantenimiento y operaciones rutinarias como en materia de coordinacininterinstitucional. En este sentido, existe la necesidad de establecer responsabilidades ycriterios de coordinacin y funcionamiento que impida conflictos posteriores.

Finalmente, la Comisin reitera su especial preocupacin por la disposicin oportuna de larestante infraestructura judicial definitiva en la Regin Metropolitana, entendiendo que sibien, en teora, ella podra ser reemplazada, temporalmente, con infraestructura provisoria,el nmero de construcciones requeridas hace prcticamente imposible su adecuadasustitucin.

2. Perfeccionamiento y traspaso de experiencias del sistema

Cabe recordar que el diseo de instalacin gradual por Regiones, dejando para el final lasde mayor tamao y complejidad, fue establecido precisamente para aprovechar elaprendizaje del funcionamiento del nuevo sistema en las Regiones previas. A la fecha deentrada en vigencia en la Regin Metropolitana, el nuevo sistema habr estado enfuncionamiento por un perodo de cuatro aos y medio, plazo ms que suficiente paragenerar y capturar los aprendizajes del sistema.

No obstante lo anterior, a la fecha se observa un importante dficit en actividadesespecficas que permitan aprovechar dicho aprendizaje. En este sentido, es necesarioidentificar y reproducir las mejores prcticas del sistema, a travs de procesos sistemticosque permitan ser transferidos y adoptados con la mayor celeridad. En esta misma lnea, esrecomendable realizar traslados de personal especializado con experiencia en Regiones conreforma en cada una de las instituciones del sistema.

La responsabilidad de realizar este traspaso es tanto de cada una de las instituciones enparticular en cuanto a las actividades que le son propias, como de las instituciones en suconjunto, en todo aquello que requiere de la coordinacin entre las partes.

7 La experiencia en regiones ha mostrado que uno de los factores que estimula la generacin de modos mseficientes de gestin del flujo de audiencias en los tribunales es, precisamente, la necesidad de maximizar lautilizacin de las salas de audiencias; esta experiencia muestra, igualmente, que el debido trabajo judicial,slo demanda parte del espacio disponible, de manera que una sala de tribunal por juez, deja ampliainfraestructura subutilizada. Adicionalmente, la disponibilidad exclusiva de una sala de tribunal por juezfavorece la asignacin de personal directa a cada juez y genera la idea de que es el propio juez e

Informe Comision Expertos Evaluacion RPP 2003

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