EL CONTRO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EN VENEZUELA A LA LUZ DEL MARCO NORMATIVO

Autor: Hely Colmenárez Mujica

INTRODUCCIÓN

La capacidad de internalizar el rol que nos corresponde como administradores de

recursos públicos, bajo nuestra responsabilidad, requiere del compromiso ineludible del

funcionario para fomentar la concientización de la importancia del control interno en la

administración pública nacional, de manera tal, que se fortalezca la gestión

gubernamental, en términos de eficiencia, eficacia, transparencia, legalidad y honradez,

además de ello, se proporcione una garantía razonable del logro de los objetivos del

órgano o ente respectivo, disminuyendo el burocratismo y la corrupción administrativa

con resultados óptimos en la gestión y fines del Estado, en beneficio de la satisfacción

de las necesidades colectivas.

No tenemos que buscar muy lejos para ver numerosos intentos fallidos de control

interno, sea en la administración central, regional o municipal, por consiguiente no es

una sorpresa que las autoridades no adecúen sus sistemas de control interno. No

creemos que ésta falta de concientización sea el camino para minimizar las debilidades

encontradas en el control interno.

En Venezuela existen dos grandes rectores del control, que trabajan en forma

coordinada, primeramente la Contraloría General de la República, como Rector del

Control Externo, y segundo la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna (SUNAI),

como Rector del Sistema de Control Interno y de la Dirección de Auditoría Interna.

Dentro del marco normativo de la SUNAI, destacaremos las Normas Básicas de

Control Interna relativas al Ciclo de Ingresos. Estructurando dicho Ciclo en los siguientes

componentes:

a. Entes Liquidadores.

b. Ejecución Presupuestaria de Ingresos.

c. Registro, uso de formularios y depósitos de los ingresos.

d. Organización y archivo de los documentos

e. Ente Recaudador.

f. Contabilización por ramos de rentas y,

g. Confrontación de los ingresos.

Con esta investigación pretendemos destacar la importancia, funciones y objetivos

del Ciclo de Ingresos.

1- La actividad de liquidación de ingresos:

El ciclo de ingresos de la Administración pública se compone de tres fases, a

saber, causado- liquidado o devengado –recaudado. Estas tres etapas sucesivas,

deben realizarse por órganos diferentes, de manera de optimizar el control interno en el

seno de las organizaciones administrativas.

En este sentido, la actividad de liquidación y de recaudación recae sobre

organismos disimiles, así se desprende del artículo 117 de la Ley Orgánica de la

Administración Financiera del sector público, la cual señala lo siguiente: “los

funcionarios y oficinas encargados de la liquidación de ingresos deben ser distintos e

independientes de los encargados del servicio de tesorería y en ningún caso estos

últimos pueden estar encargados de la liquidación y administración de ingresos”.

De la disposición parcialmente transcrita se deduce la exigencia legal de separar

dos actividades del ciclo de ingresos, para minimizar los riesgos de mal uso de los

recursos públicos, reducir las probabilidades de ilícitos administrativos, propiciar la

eficacia y eficiencia de las funciones administrativas y contribuir a la veracidad y

exactitud de la información financiera.

De modo que, al escindir las etapas del ingreso fiscal en oficinas diversas, se

cree que mejoran los métodos de control interno, y facilita la consecución de los fines

de la organización administrativa, bajo los principios de transparencia, buena fe,

integridad y honestidad.

No obstante lo dicho anteriormente, la disposición comentada supra, establece

una válvula de escape a la rigurosidad de la separación orgánica y funcional indicada,

al permitir de manera excepcional la identidad de órgano en la actividad de liquidación

y recaudación, cuando se trate de tasas administrativas.

En esta dirección, la disposición antes señalada establece lo siguiente: “Cuando

se trate de tasas por servicios prestados por el Estado cuya recaudación por oficinas

distintas de las liquidadoras sea causa de graves inconvenientes para la buena marcha

de esos servicios, podrá el Ejecutivo Nacional autorizar la percepción de tales tasas en

las propias oficinas liquidadoras, cuidando de que se establezcan sistemas de control

adecuados para impedir fraudes”.

De manera que las actividades de liquidación y recaudación pueden efectuarse

por la misma unidad administrativa, siempre que concurran las circustancias siguientes:

primero, que la realización de tales actividades por órganos diversos induzca graves

perjuicios a la buena marcha de los servicios por ella prestados, entendiendo por buena

marcha , la concreción de sus fines, con la consiguiente economía de recursos y

efectividad de sus consecuencias, y segundo, que se implementen y ejecuten los

mecanismos de control interno adecuados a la naturaleza, estructura y fines de la

organización administrativa, y compatibles con la índole de las circustancias.

Conforme a la excepción enunciada, se procura salvaguardar la eficacia y

eficiencia de los servicios y actividades desplegadas por la Administración Pública, en

beneficio de los usuarios y en tutela de su derecho a recibir servicios y bienes de

calidad, previsto en el artículo 117 de la Constitución de la Republica.

La división funcional de las etapas del ciclo de ingresos encuentra su correlato

en la separación entre la recaudación (instancia final del ciclo de ingresos) y la orden

de pago (etapa final del ciclo de gasto público), por cuanto las unidades administrativas

competentes para la recaudación de ingresos fiscales, deben ser distintas a las

responsables de la ordenación de pagos contra el Tesoro Nacional.

Así se desprende del artículo 118 de la Ley Orgánica de la Administración

Financiera del Sector Público al señalar lo siguiente: “Las oficinas de ordenación de

pagos deben ser distintas e independientes de las que integran el sistema de Tesorería

y en ningún caso estas últimas podrán liquidar ni ordenar pagos contra el Tesoro

Nacional”.

2- Órganos liquidadores:

La liquidación corresponde a los órganos de la Administración Pública Central

con base al Manual de normas de control interno sobre un modelo genérico de

administración central y descentralizada.

Es menester señalar quienes componen la denominada Administración Pública

Central, por tanto, esta se encuentra formada por una pluralidad de órganos, por tanto,

carentes de personalidad jurídica, integrada a una estructura con diseño vertical y

piramidal, esto es, jerárquicamente ordenada y dependiendo de una máxima autoridad,

que no es otra que el jefe del ejecutivo, vale decir Presidente de la Republica,

Gobernador de Estado y Alcalde del Municipio.

Los órganos de la Administración Pública Central, se clasifican de acuerdo a la

índole de las funciones que tienen asignadas, en 1-activos, 2-consultivos, 3-contralores

y 4-coordinadores, y los activos a su vez se subdividen en superiores e inferiores, y en

órganos de dirección y de administración.

En este sentido los órganos superiores de dirección a nivel nacional son aquellos

indicados en el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, a saber: el

Presidente de la Republica, el vicepresidente ejecutivo, el consejo de Ministros, los

Ministros, los viceministros y las autoridades regionales.

Mientras los órganos superiores de consulta a nivel nacional son : la

Procuraduría General de la Republica, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de

la Nación, las Juntas Sectoriales y las Juntas Ministeriales.

En el caso de los entes descentralizados funcionalmente, vale decir, Institutos

Autónomos, Empresas del Estado, Fundaciones del Estado y Asociaciones Civiles del

Estado, por tener patrimonio propio, distinto e independiente del patrimonio del ente

creador o matriz, los ingresos liquidados y recaudados enriquecerán su propio acervo

patrimonial.

En este orden de ideas, los entes descentralizados funcionalmente son creados

con el fin de propiciar mayor autonomía de gestión y operativa, a determinadas

organizaciones encargadas de realizar actividades en interés público, por tanto,

también se les dota de autonomía financiera, patrimonial y presupuestaria.

Debido a la autonomía patrimonial y presupuestaria con las que fueron creados

estos entes, sus ingresos recaudados producto de la realización de sus propias

actividades, no se incorporan a la cuenta única del tesoro nacional, antes bien, son

administrados por cada uno, por medio de su junta directiva, sin perjuicio de la

posibilidad que el jefe del ejecutivo y máxima autoridad de las finanzas del ente público

territorial creador, decida disponer de los ingresos excedentarios o del superávit

financiero, en ejercicio del control de adscripción.

Sin embargo, en el seno interno del ente descentralizado funcionalmente, debe

cumplirse con el principio de la separación funcional de la actividad de liquidación y la

de recaudación, por ello en la estructura organizativa de cada ente instrumental, deben

identificarse unidades u oficinas especializadas en cada una de las tareas antes

mencionadas.

Es importante destacar que la Administración Pública se rige por el principio de

la Unidad del Tesoro, establecido en el artículo 34 de la Ley Orgánica de

Administración Financiera del Sector Público, con base al cual el Tesoro Nacional

constituye una masa indivisa de recursos patrimoniales, lo que conlleva a que no pueda

destinarse específicamente ningún ramo de ingreso a cubrir un gasto concreto y

tampoco predeterminar una asignación presupuestaria para atender erogaciones o

funciones estatales concretas.

Este principio trae como consecuencia lógica que las asignaciones

presupuestarias otorgadas desde el ente público territorial, vale decir, la Republica

hacia órganos desconcentrados (servicios autónomos sin personalidad jurídica entre

ellos) y entes descentralizados, que no hayan sido utilizados oportunamente en la

concreción del fin para el cual fueron otorgados, deben ser reintegrados al tesoro

nacional, en cumplimiento del principio de la unidad del tesoro.

Este mecanismo ha sido objeto de regulación por la Oficina Nacional del Tesoro

mediante resolución Nro.1626, por la cual se dispone de la devolución al Tesoro

Nacional de las sumas acreditadas en las cuentas bancarias del sector público que

mantienen fondos del Tesoro Nacional, publicada en gaceta oficial Nro.38.155 de fecha

30 de Marzo de 2005.

La resolución señalada establece lo siguiente: Articulo 1º: Se dispone la

devolución al Tesoro Nacional de las sumas acreditadas en las cuentas bancarias del

sector público que mantiene fondos del tesoro nacional en cualesquiera de los

siguientes casos: 1- cuando la Institución Financiera no tiene identificado la cuenta

bancaria con el código asignado por la Oficina Nacional del Tesoro (código ONT). 2-

Cuando estando debidamente identificado con el código asignado por la Oficina

Nacional del Tesoro, se encuentra inmovilizada por más de cuatro(4) meses al

momento de la publicación de la presente resolución…”.

La disposición transcrita parcialmente, exceptúa de la devolución a los Estados,

los Municipios, los Distritos, el Distrito metropolitano de Caracas y del Alto Apure, y las

sociedades mercantiles de capital público o empresas del Estado.

La resolución antes indicada tiene cobertura legal en el artículo 114 de la Ley

Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público que establece lo siguiente:

“El ministerio de Finanzas dispondrá la devolución al Tesoro Nacional de las sumas

acreditadas en cuentas de la Republica y de sus entes descentralizados

funcionalmente sin fines empresariales , sin menoscabo de la titularidad de los fondos

de estos últimos, cuando estas se mantengan sin utilizar por un periodo que

determinará el reglamento de esta Ley…”

3- Registro, uso de formularios y depósitos de los ingresos:

La liquidación de los ingresos debe constar en formularios predeterminados

debidamente numerados en orden consecutivo, que permita su fácil identificación, manejo y

archivo. De igual forma los ingresos recaudados deben estar respaldados por comprobantes

de depósitos en las respectivas cuentas bancarios que al efecto lleven la Oficina Nacional del

Tesoro.

Esta exigencia obedece a la necesidad de asegurar la exactitud, veracidad y

pertinencia de la información financiera, de garantizar la transparencia de la gestión financiera

y de los asientos contables, y de facilitar la aplicación de los mecanismos de control interno y

externo.

Los documentos comprobatorios de los ingresos recaudados deben registrarse y

archivarse en las unidades administrativas competentes, en expedientes físicos, sin perjuicio

de la posibilidad de utilizar medios informaticos, telemáticos, electrónicos.

En esta dirección la Ley Orgánica de la Administración Pública establece en el articulo

146 lo siguiente: “El Estado creará, organizará, preservará y ejercerá el control de sus

archivos y propiciará su modernización y equipamiento para que cumplan la función

probatoria, supletoria, verificadora, técnica y testimonial”.

4- Ente recaudador :

La Oficina Nacional del Tesoro (ONT) es el único ente recaudador de los ingresos

fiscales nacionales. Así se desprende del articulo 109 numeral 3 de la Ley Orgánica de la

Administración Financiera del sector público, el cual señala: “Es competencia de la Oficina

Nacional del Tesoro, 3º percibir los productos en numerario de los ingresos públicos

nacionales”.

Para el ejercicio de esta competencia la ONT, puede celebrar convenios de

recaudación con Instituciones Financieras nacionales o extranjeras, según lo establecido en el

artículo 23, en concordancia con el artículo 28 del Reglamento Nro.3 de la Ley Orgánica de la

Administración Financiera del sector público.

El articulo 23 señalado dice lo siguiente: “Son entidades auxiliares de la ONT, para la

percepción de ingresos y la realización de pagos:

1- El Banco Central de Venezuela.

2- Los Bancos y demás Instituciones Financieras nacionales o extranjeras con los

cuales la Republica por órgano del Ministerio de Finanzas haya celebrado

convenios”.

Y el artículo 28 del referido Reglamento establece lo siguiente: “La percepción de

ingresos por parte de la entidades auxiliares de la ONT, se hará de conformidad con los

convenios que al efecto celebre la Republica por órgano del Ministerio de Finanzas…”

A los fines de la recaudación de ingresos fiscales por la ONT, conforme al artículo 112

de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector Público, mantendrá una única

cuenta del tesoro nacional, en la cual se centralizaran todos los ingresos y pagos de los entes

integrados al sistema de tesorería, los cuales se ejecutaran a través del Banco Central de

Venezuela y de los demás Bancos comerciales con los que se haya celebrado convenio.

Según el sistema de cuenta única del tesoro nacional, el Estado será siempre titular de

los fondos existentes en la Instituciones financieras que actúen como entidades auxiliares y a

través de ellas se efectuaran los pagos.

Con base al artículo 18 del Reglamento parcial Nro.3 de la Ley Orgánica de

Administración Financiera del sector público la ONT, debe llevar un registro general

actualizado de las cuentas bancarias del sector público nacional y con base al artículo 19

ejusdem autorizará la apertura de cuentas bancarias con fondos del Tesoro Nacional y

vigilara el manejo de las mismas.

5- Registro de ingresos :

La ONT debe llevar un registro de todos los ingresos discriminando la fuente de ellos, de

forma tal que permita su identificación. Por ejemplo, se señala el informe de gestión emitido

por la ONT, correspondiente a la semana del 07 al 14 de Julio del 2010.

En el grafico se identifica la clasificación de los ingresos según el ramo de rentas, los

cuales son diferenciados en tres grupos, a saber: 1- ingresos ordinarios (petroleros y no

petroleros), 2- extraordinarios y 3- otras fuentes de financiamiento.