INFORME DE AUDITORÍA DE GESTIÓN PROGRAMA DE … · Análisis de los circuitos, de las actividades...
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1 INFORME DE AUDITORÍA DE GESTIÓN PROGRAMA DE PRE EMPADRONAMIENTO DE BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR (PJJH ) - PROGRAMA DE APOYO AL SISTEMA DE PROTECCION e INCLUSION SOCIAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA - FASE I. CONTRATO DE PRÉSTAMO BID Nº 2159 OC/AR (comp.1.1.) Departamento de Control de Operaciones de Crédito Público y Sustentabilidad Gerencia de Control de la Deuda Pública Auditoría General de la Nación
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INFORME DE AUDITORÍA DE GESTIÓN
PROGRAMA DE PRE EMPADRONAMIENTO DE BENEFICIARIOS DEL
PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR (PJJH ) - PROGRAMA DE
APOYO AL SISTEMA DE PROTECCION e INCLUSION SOCIAL DE LA
REPUBLICA ARGENTINA - FASE I.
CONTRATO DE PRÉSTAMO BID Nº 2159 OC/AR (comp.1.1.)
Departamento de Control de Operaciones de Crédito Público y Sustentabilidad
Gerencia de Control de la Deuda Pública
Auditoría General de la Nación
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INDICE
Glosario de Términos .......................................................................................................................................................... 4 A. OBJETO ......................................................................................................................................................................... 6 B. ALCANCE ..................................................................................................................................................................... 7
B1.-Alcance del Trabajo de Auditoría............................................................................................................................. 7 Determinación de las áreas críticas de gestión a evaluar ................................................................................................. 9 B.2. Metodología........................................................................................................................................................... 11 B.3- Procedimientos Realizados.................................................................................................................................... 12 B.4. Limitaciones al Alcance......................................................................................................................................... 13
C ACLARACIONES PREVIAS....................................................................................................................................... 14 C.1.-Antecedentes del Plan Jefes y Jefas de Hogar y su relación con el subcomponente 1.1 “Pre-empadronamiento de Beneficiarios del PJH.” ................................................................................................................................................. 14 C.2.-Descripción del Proyecto BID 2159 OC/AR “Programa de Apoyo al Sistema de Protección e Inclusión Social – Fase 1” (PASPIS) .......................................................................................................................................................... 15 C.3.-Organización Institucional del Préstamo BID 2159 -OC/AR- PASPIS................................................................. 18
D.-OBSERVACIONES..................................................................................................................................................... 27 D.1.-Imprecisa definición de la población objetivo. Divergencia entre los valores de los indicadores de la población objetivo del subcomponente. ......................................................................................................................................... 27 D.2.-Diferencias en la denominación de las metas del subcomponente 1.1. “Pre-empadronamiento del PJH” ............ 28 D.3.- Carencia de definiciones completas en la descripción de los indicadores de gestión del POA diseñados para el subcomponente. ............................................................................................................................................................. 29 D.4.-Debilidades en el control de beneficiarios migrados debido a diferentes formas de identificación en los circuitos de las actividades programadas. .................................................................................................................................... 29 D.5.-Diferencias fundamentales entre las actividades previstas para el Subcomponente 1.1. y las tareas efectivamente realizadas en el denominado Operativo “Re-empadronamiento de beneficiarios del PJJH-SCE” del MTESS, lo que impide el análisis de consistencia de los datos de beneficiarios. ................................................................................... 30 D.6.-Disparidades de denominación y de numeración de la Subcomponente 1.1. “Pre empadronamiento del PJH” en los diversos documentos y formularios de ejecución del Proyecto. .............................................................................. 31 D.7.-El monto de inversión destinado al subcomponente establecido en la Propuesta de Préstamo es menor al que finalmente se determina en el POA 2009 del Informe Inicial. Este aumento de fondos a invertir no se encuentra correlacionado con la adecuación de la cantidad de beneficiarios a cubrir. .................................................................. 31 D.8.-El Subcomponente 1.1 no ejecuta el porcentaje establecido en los documentos del proyecto en concepto de aporte local a pesar de que en el Programa el mismo se encuentra sobre ejecutado. .................................................... 33 D.9.-El reconocimiento de gastos retroactivos a la firma del Contrato, excede el porcentaje establecido para el subcomponente. ............................................................................................................................................................. 34 D10.-La Unidad de Coordinación del préstamo no presentó en plazo el Informe Semestral según las prescripciones del Contrato de Préstamo .................................................................................................................................................... 36 D.11.-Inadecuada presentación del subcomponente 1.1 en dos Líneas de actividad con Financiamiento BID y Financiamiento de Contraparte Local............................................................................................................................ 36 D.12.-Los Estados de Inversión al 31.12.2009 y al 31.12.2010 no reflejan la realidad económica del subcomponente de Pre-empadronamiento de PJH. ................................................................................................................................. 37 D.13.-Diferencias entre los valores totales de los beneficiarios del PJH del “Operativo de Re-empadronamiento del PJH-SCE” y los beneficiarios del PJH incluidos en la base informática de FAD del MTESS...................................... 38
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D.14.-Se observaron casos de duplicación de pagos entre las bases de rendiciones de gastos retroactivos del PJH y del SCE................................................................................................................................................................................ 38 D.15.-La Unidad de Coordinación (UC) y los organismos subejecutores no cumplen con los cronogramas previstos de ejecución del préstamo. ................................................................................................................................................. 39 D.16.-Observación general respecto de la eficacia........................................................................................................ 40 D.17.-Observación general respecto de la eficiencia en la aplicación de los recursos del préstamo............................. 41
E.- RECOMENDACIONES.............................................................................................................................................. 42 F.-CONCLUSIONES GENERALES............................................................................................................................... 44 G.-COMUNICACIÓN AL ENTE..................................................................................................................................... 47 H.-ANEXOS ..................................................................................................................................................................... 49 Anexo I: Unidad Ejecutora................................................................................................................................................ 49 Anexo II: POA 2009.......................................................................................................................................................... 50 Anexo III: Informe Semestral – Productos e Indicadores.................................................................................................. 51 Anexo IV: Cuadro de Causas de Reducción del PJH ........................................................................................................ 52 Anexo V: Envío/Recepción de Fichas para Actualización de Datos JJHD por GECAL................................................... 53 Anexo VI: Cuadro Comparativo entre Componentes de desembolsos efectuados............................................................ 54 Anexo VIII: El Cierre del Operativo y el Residual del PJH. ............................................................................................. 56 Anexo IX: Procedimientos Específicos de Auditoria ........................................................................................................ 57 Anexo X: Fichas de Actualización de Datos PJH. ............................................................................................................ 59 I.-Descargos....................................................................................................................................................................... 63 I.1 Descargo SE - MTEySS.............................................................................................................................................. 63 I.2 Descargo DNPOIC – MECON. ................................................................................................................................... 79 J - ANALISIS DE LOS DESCARGOS ............................................................................................................................ 87
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Glosario de Términos
AHÍ Plan Nacional de Abordaje Integral
AGN Auditoría General de la Nación
AUH Asignación Universal por Hijo
BID o Banco Banco Interamericano de Desarrollo
Contrato Contrato de préstamo BID Nº
EHB Encuesta de Hogares Beneficiarios
GECAL Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral
Gobierno Nacional Gobierno de la República Argentina
DGIS Dirección de Gestión de Ingresos Sociales
DGUFI Dirección General Unidad de Financiamiento Internacional del MINEDU
DFAFI Dirección General de Fondos de Administración Financiera Internacional del
MDS
DNPC Dirección Nacional de Programas Compensatorios del MINEDU
DNPOIC Dirección Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito
DNSA Dirección Nacional de Seguridad Alimentaria
EPH Encuesta Permanente de Hogares
INAI Instituto Nacional de Asuntos Indígenas
MDS Ministerio de Desarrollo Social
MECON Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
MINEDU Ministerio de Educación.
MTEySS Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
PASPyS Programa de Apoyo al Sistema de Protección e Inclusión
Social. Argentina, Fase I (AR-L1098).
PF Programa Familias para la Inclusión Social
PJH Programa Jefes de Hogar
PNBE Programa Nacional de Becas Estudiantiles
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PNIE Programa Nacional de Inclusión Educativa
PNSA Plan Nacional de Seguridad Alimentaria
PTIs Programas de transferencias de ingresos
Programa Programa objeto de este Reglamento Operativo
PROMEDU Programa de Apoyo a la Política de Mejoramiento
de la Equidad Educativa.
RO Reglamento Operativo
SCE Seguro de Capacitación y Empleo
SE Secretaría de Empleo
SDE Solicitud de Desembolso
SDSRS Sistema de Detección y Seguimiento de Riesgos Sociales
SINTYS Sistema de Identificación Nacional Tributario y
Social
SIPA Sistema Integrado Previsional Argentino
SPS Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano
SCYMI Secretaria de Coordinación y Monitoreo Institucional
SSOIS Subsecretaría de Organización de Ingresos sociales
SWAP Specific Wide Approach Project o Proyecto Especifico de Enfoque Amplio.
UC Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos con Préstamos de
Enfoque Sectorial Amplio de la DNPOIC
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INFORME DE AUDITORÍA
Al Sr. Ministro de Economía y Finanzas
Dr. Hernán Lorenzino
S._____/_____D.
C/C al Director Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito: Lic. Federico
Marongiu
C/C al Director de Programación Financiera de Programas de Empleo y Capacitación Laboral: Dr.
Carlos Ullúa.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN efectuó una auditoría de gestión en el ámbito de la Dirección
Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito – Secretaría de Hacienda y de la
Secretaría de Empleo – Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social con el objeto que se
detalla en el apartado A.
A. OBJETO
Realizar una auditoría de gestión en relación al sub.-componente 1.1 “Pre empadronamiento de
Beneficiarios de PJH” financiado por el préstamo BID 2159 OC/AR “Programa de Apoyo al
Sistema de Protección e Inclusión Social – Fase 1”.
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B. ALCANCE
El examen fue realizado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa (NAE) de la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN, específicamente de los puntos IV-a 1 y IV-a 2 (“Auditoría de
Economía y Eficiencia” y “Auditoría de Eficacia”, respectivamente) aprobadas por Resolución
145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156,
habiéndose aplicado los procedimientos que se detallan en el punto B.3 de este Informe.
Período Auditado
Comprende el período desde el 1º de enero 2009 al 31 de diciembre 2011.
Las tareas de campo se realizaron desde el 31 marzo hasta el 31 de diciembre de 2011.
B1.-Alcance del Trabajo de Auditoría
El subcomponente 1.1. “Pre-empadronamiento de beneficiarios del PJH” (Actualización y
Preclasificación del PJH)1 que se ejecuta en el ámbito de la Secretaría de Empleo de la Nación está
financiado con los siguientes aportes:
-Recursos aportados por el Tesoro Nacional establecidos anualmente en la Ley de
Presupuesto de la Nación como contraparte local del Proyecto.
- Recursos aportados por el BID a través de los desembolsos realizados en el marco
del Préstamo BID 2159/AR. Componente I.1 según las normas del R.O.
Desde el punto de vista financiero, el funcionamiento del programa tiene características particulares
debido a la modalidad de Préstamo acordada con el Banco (Préstamo de enfoque Sectorial Amplio)
denominada en ingles SWAP. Se ha considerado adecuado evaluar la gestión del programa
mediante la identificación de las principales áreas críticas de gestión, seleccionadas con base en el
1 Se aclara que en el texto del presente informe de auditoría de gestión se utiliza la denominación Subcomponente 1.1 “Pre-empadronamiento de beneficiarios del PJH” según lo define el Informe Inicial
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enfoque de economía, eficacia y eficiencia (las 3 “e”), por su materialidad, importancia social e
impacto en la calidad de vida de los beneficiarios.
El sub-componente 1.1. Pre-empadronamiento del PF y SCE (Actualización y Preclasificación de
beneficiarios del PJH) auditado en el presente informe presenta un financiamiento total de ambas
fuentes (BID y aporte local) de U$S 90.654.750 lo que representa un 10.54 % del total del
“Programa de Apoyo al Sistema de Protección e Inclusión Social – Fase 1” (PASPIS).
El subcomponente 1.1 tiene como objetivo en su fase I pre empadronar a los beneficiarios del
PJH2. Esta acción de pre-empadronamiento sirve de base para la migración de los beneficiarios
hacia dos programas nacionales: el Seguro de Capacitación y Empleo3 y el Plan Familias4 que
complementan la Asignación Universal por Hijo para protección social5. El subcomponente tiene
como objetivo las metas o resultados esperados expuestos en el cuadro 1.
Cuadro 1
Productos y resultados esperados
* Componente 1. Reordenamiento de los PTI
Productos Resultados Esperados Fase I
Titulares del PJH pre empadronados 230.000
Traspasos del PJH 90.000
(Con datos familiares actualizados y preclasificados de acuerdo a los criterios de elegibilidad del SEC y PF).
Fuente: Informe Inicial del Préstamo BID.
2 Programa Jefes de Hogar - Decreto N°565/02 3 El SCE se aprobó el 31 de mayo de 2006 por Decreto 336/06. 4 Promover el desarrollo, la salud y permanencia en el sistema educativo de los niños, y evitar la exclusión social de la familia en situación de pobreza. Para ello establece un mecanismo automático, transparente y directo de ingreso a las familias en situación de pobreza con hijos menores de 19 años, ampliando oportunidades y capacidades a mujeres, niños, adolescentes y jóvenes 5 Incorporado al Régimen de Asignaciones Familiares – Ley N° 24714 y en virtud del DNU 1602/09
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Determinación de las áreas críticas de gestión a evaluar
En base a la información analizada, la documentación recibida y las entrevistas realizadas a la UC y
al organismo ejecutor, la Secretaría de Empleo del MTESS, se identificaron las siguientes áreas
críticas de gestión a evaluar:
1.- Revisión del nivel de cobertura de las metas poblacionales objeto del préstamo en su
subcomponente auditado.
El subcomponente 1.1 “Pre empadronamiento del PF y SCE” se propone clasificar 230.000
beneficiarios que se habían pre-empadronado en la Fase I del proyecto. Para evaluar el
cumplimiento de este producto/meta se tomó como base el Indicador de “Beneficiarios del PJH
Traspasados”.
2.- Análisis de los circuitos, de las actividades y de los resultados alcanzados por el
subcomponente 1.1.
Se evalúa el proceso de actualización de datos de recategorización de los beneficiarios para su
posterior migración al SCE y Plan Familias. El criterio de evaluación utilizado permitirá medir la
razonabilidad con la cual se fue promoviendo el traslado de los beneficiarios del PJH al SCE y al
PF respectivamente.
3.- Evaluación económica y financiera de la ejecución del sub-componente.
Se evalúan los desembolsos del Banco y la transferencia de los fondos al programa PJH del MTESS
por parte del Tesoro, así como de la ejecución de sus correspondientes partidas de gastos.
4.- Evaluación de la eficacia y eficiencia en la gestión
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La evaluación de la eficacia del programa se realiza sobre el proceso de actualización de datos de
beneficiarios PJH. En este sentido se considerará que el programa ha sido eficaz si se logran las
metas/ resultados de población de beneficiarios de PJH con datos actualizados para cada periodo de
ejecución del subcomponente. El programa se considerará eficaz si se logran las metas de
clasificación y selección de dicha actividad.
El subcomponente se considerará eficiente en la medida en que el gasto elegible de inversión
realizado resulte superior o igual al 90% del total de los desembolsos del subcomponente. Este
porcentaje indica que los recursos del préstamo han sido asignados plenamente a las actividades
elegibles del programa.
Fundamentos de la selección de áreas críticas de gestión
La selección de las áreas críticas se efectuó a partir del análisis de la evolución de los beneficiarios
PJH durante el período auditado, teniendo en consideración que durante este período (2009-2010) la
economía argentina continuaba siendo afectada por la crisis financiera internacional de fines de
2008. Vale mencionar que dicha crisis impactó en el nivel de empleo registrado a nivel nacional.
Asimismo se ha tomado en consideración la implementación de la “Asignación Universal por Hijo”
para la protección social el que se encuentra aplicado a la misma población objetivo del préstamo.
En efecto, con la instalación de la AUH, varias actividades de la Secretaría de Empleo del MTESS
fueron reorganizadas, entre éstas se encuentran las actividades del operativo de Re-
Empadronamiento del Programa Jefes de Hogar. Este cambio de escenario social e institucional y
la instalación de nuevos programas para la población beneficiaria, afectaron tanto los niveles de
ejecución financiera como el nivel de cobertura de beneficiarios del programa PJH.
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B.2. Metodología
Para la selección de las áreas críticas citadas más arriba se utilizó el siguiente árbol de preguntas
1.- ¿El proyecto logró identificar con precisión su población objetivo de beneficiarios del PJH para
su entrevista y posterior promoción de la opción de migración al SCE o al PF?
2.- ¿El subcomponente 1.1 contribuyó a incrementar el traslado de los beneficiarios del PJH al SCE
o al PF?
3.- ¿Se identificaron claramente las fuentes de financiamiento en la ejecución del programa?
4.- ¿El programa fortaleció el proceso de elaboración de las fichas de actualización, para el conjunto
de beneficiarios del PJH en condiciones de migración al mes de 2009?
5.- ¿A nivel central del MTESS, de las GECALES y de las OEM existieron otras modalidades de
migración de beneficiarios del PJH al SCE y PF, sin adoptar el mecanismo propuesto por el
subcomponente 1.1 del préstamo?
6.- ¿Qué medidas de control desarrolló la UC para el monitoreo de este proceso? ¿Realizó
actividades de actualización de datos y preclasificación?
Para evaluar la economía.
-¿Se programaron niveles de desembolsos para 2009 discriminados por componentes?
-¿La Unidad Coordinadora Técnica del Préstamo incurrió en desvíos con relación a los
niveles?
-¿Los costos operativos del programa aumentaron, ya sea por duplicación de pagos o por
inconsistencias en las bases de beneficiarios?
Para evaluar la eficiencia.
-¿Los usuarios alcanzaron adecuados niveles de satisfacción con respecto a las atenciones de
las OEM recibidas en el marco de la actualización de datos?
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Para evaluar la eficacia
-¿El subcomponente 1.1 contribuyó a mejorar los datos de las personas beneficiarias del
PJH?
-¿El subcomponente 1.1 incrementó y mejoró las actividades para la selección de los
beneficiarios con capacidad de traspaso?
-¿El subcomponente 1.1.contribuyó de manera sustantiva al traslado de beneficiarios del PJH
al SCE y el PF en el año 2009?
- ¿El subcomponente 1.1. logró que la mayoría de los beneficiaros del PJH fueran
actualizados, recategorizados y trasladados a lo largo del año 2009 de acuerdo a las metas del
POA 2009 del Informe Inicial?
B.3- Procedimientos Realizados
Se realizaron los siguientes procedimientos generales, los que se complementan con los procedimientos específicos expuestos en el Anexo X del presente informe.
Recopilación y análisis de los antecedentes
Revisión de Metas de Desempeño.
Verificación de Informes Mensuales de la Secretaría de Empleo (SE) del MTESS del
Programa de Jefes de Hogar (PJH).
Verificación de Informes Semestrales de la UC-DNPOIC al BID.
Análisis de consistencia de las bases de datos operativas y financieras de la Secretaría de
Empleo del MTESS.
Revisión de la rendición de gastos del PJH del MTESS elevadas a la UC.
Análisis de la información disponible en el Portal de Empleo de los beneficiarios migrados
desde el PJH al SCE en el marco de la subcomponente 1.1.
Entrevistas a coordinadores responsables de las Oficinas de Empleo Municipal
(Avellaneda, Malvinas Argentinas, Moreno, Morón, San Isidro y Tigre) y de las las
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GECALES (GECAL Norte San Martín, GECAL Oeste San Justo y GECAL Sur Temperley),
así como a los funcionarios del nivel central del MTESS.
Identificación de los resultados alcanzados en la ejecución del subcomponente 1.1.
Análisis de las Bases Informáticas Operativas de beneficiarios del subcomponente 1.1.
Comparación de Bases Operativas con la Estructura Financiera de la subcomponente 1.1.
Confección de los interrogantes guías relacionados con la medición de la economía,
eficiencia y eficacia.
B.4. Limitaciones al Alcance
No es posible identificar en forma fehaciente la trazabilidad de los recursos del préstamo desde los desembolsos hasta la aplicación al objeto del subcomponente, dada la naturaleza propia de este tipo de Préstamo (SWAP). La unidad ejecutora central (que recibe los fondos directos del préstamo) se encuentra en el ámbito
del Ministerio de Economía. Las unidades subejecutoras encargadas de ejecutar el programa se
encuentran en el ámbito de diferentes Ministerios: MTESS, MDS y ME. Los fondos se
desembolsaron a lo largo del segundo semestre de 2009 y del año 2010 y la modalidad del préstamo
admite que cada una de las unidades subejecutoras destine los fondos a financiar gastos ya
realizados o retroactivos.
Los fondos del préstamo se destinan directamente a la Tesorería General de la Nación (TGN)6. Los
recursos financieros se consolidan con otros componentes del mismo Préstamo y programas con
financiamiento internacional, de manera que no es posible precisar fehacientemente la “trazabilidad
de los fondos” del préstamo en particular. Este modelo de préstamo SWAP, dificulta la verificación
6 Según se establece en el Manual Operativo del Préstamo, cap.4, ítem 4.3, Flujo de Fondos y Mecanismo de Desembolsos: “… Los desembolsos de los recursos del préstamo se transferirán desde la cuenta del préstamo a una cuenta designada en dólares en el Banco Nación bajo la administración de la DNPOIC y DNPOIC reembolsara los fondos recibidos a la Tesorería General de la Nación …”(SIC)
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y auditoría del uso de los recursos para el cumplimiento del objeto del subcomponente 1.1 Pre-
empadronamiento del PJH.
C ACLARACIONES PREVIAS
C.1.-Antecedentes del Plan Jefes y Jefas de Hogar y su relación con el subcomponente 1.1 “Pre-
empadronamiento de Beneficiarios del PJH.”
Los Programas de Trasferencias de Ingresos (PTIs) constituyen valiosas herramientas de política
social en periodos de crisis económicas de los países. La aplicación de PTIs tanto en políticas de
reemplazo del empleo formal como en las políticas de apoyo social en la población vulnerable
permite a los países paliar las severas consecuencias que estas crisis acarrean en su población más
vulnerable. En la República Argentina, dada la situación de crisis económica y social ocurrida
durante los años 2001-2002, se implementaron diferentes programas de apoyo hacia esta población.
El denominado “Programa Jefas y Jefes de Hogar” (PJH) que en su apogeo llegó a financiar
1.433.483 (un millón cuatrocientos treinta y tres mil cuatrocientos ochenta y tres) beneficiarios en
las 24 jurisdicciones del país es una prueba clara de ello.7
Con la superación del periodo más crítico y a partir del año 2006, se crea en la órbita del MTESS un
programa de mayor ambición en cuanto a la empleabilidad de los beneficiarios: el Programa de
Seguro de Capacitación y Empleo (SCE). Este programa se origina en la necesidad de identificar
aquellos beneficiarios del PJH que resulten potencialmente elegibles para el desarrollo de
habilidades y destrezas laborales, mejorando así su grado de empleabilidad, ya sea incrementando
sus posibilidades de desarrollar actividades productivas por cuenta propia o por su potencial ingreso
al trabajo registrado.
El proyecto “Protección Social Básica por la Inclusión Social” (PASPIS) financiado con el
Préstamo BID 2159/OC-AR. Este programa presenta un Subcomponente 1.1. denominado
7 “Informe Final” –“Operativo de Re-empadronamiento del PJJH y SCE”- SSPEyFP – SE- MTESS
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“Programa de Pre-empadronamiento del Programa de Jefes y Jefas de Hogar” que complementa
la cofinanciación de las actividades del Operativo.
Para la ejecución del proceso de “Pre-empadronamiento del PJH”, iniciado en mayo del año 20098,
se convocó de forma abierta a participar del operativo de actualización de datos del PJH a la
totalidad de los beneficiarios. Esta convocatoria se realizó empleando distintos medios de difusión y
comunicación. El criterio estuvo basado en la disponibilidad de datos teniendo en cuenta la
ubicación geográfica y el código postal. Así, se entregaron 360.000 Fichas de Actualización de
Datos (FAD) pre-impresas para la carga de datos. Los responsables de esta actualización fueron las
GECALES, OEM y Municipios9. El operativo se abocó a la recepción y procesamiento de 158.000
(ciento cincuenta y ocho mil) FAD. Estas Fichas de Actualización fueron completadas de forma
directa por los beneficiarios pero asistidos los mismos por personal de las GECALES. Las fichas
luego fueron recopiladas y entregadas al MTSS para su procesamiento.
C.2.-Descripción del Proyecto BID 2159 OC/AR “Programa de Apoyo al Sistema de Protección e
Inclusión Social – Fase 1” (PASPIS)
El Programa (PASPIS) se financia con un préstamo del BID por la suma de u$s 850 millones y se
prevé el aporte de recursos del tesoro nacional por u$s 10 millones. El contrato de préstamo se
firmó el 31 de julio de 2009. El PASPIS presenta tres (3) componentes.
Componente I.
Reordenamiento de los Programas de Transferencia de Ingreso (PTIs):
8 “Informe Final” –“Operativo de Re-empadronamiento del PJJH y SCE”- SSPEyFP – SE- MTESS 9 Informe Final del Operativo de Pre-empadronamiento PJH – Página 3
16
Este componente permite al Poder Ejecutivo reordenar los Programas de Transferencias de Ingresos
(PTIs) existentes y consolidar el Plan Familias como principal programa de protección y promoción
de familias en situación de vulnerabilidad social.
Este componente se divide en dos sub-componentes.
1.1. Pre-empadronamiento del PF y SCE (Actualización y Preclasificación del PJH)
El objetivo del subcomponente 1.1.es dar apoyo al proceso de actualización de información de los
beneficiarios del PJH sobre la base de una estrategia integrada entre el MTESS y el MDS Esta
auditoría se centró en evaluar la gestión en el ámbito del MTESS debido a que este ministerio era el
que contaba con las bases y los sistemas informáticos del PJH así como con las fichas de
actualización de datos de beneficiarios PJH indispensables para dar cumplimiento al objeto del
préstamo. Las actividades previstas para el subcomponente comprenden la actualización de datos de
beneficiarios y su posterior preclasificación a los fines de determinar su elegibilidad y migración al
SCE o al PF. Para poner en marcha este proceso censal se puso en práctica la mencionada FAD
(ficha de actualización de datos de beneficiarios del PJH). Una vez cumplido este proceso de
Actualización de Datos el programa se concentró en pre clasificar a quienes cumplieran con los
perfiles requeridos para su migración como beneficiarios del SCE o del PF.
1.2 Consolidación del Programa Familias por Inclusión Social (PF).
Según el Reglamento Operativo del préstamo (ROP) este subcomponente se destina a financiar los
ingresos de los beneficiarios del Plan Familias. El proceso de incorporación y las transferencias de
ingresos se dirige a los nuevos destinatarios migrados del proceso anterior hacia el PF. Los
elegibles debían cumplir con los siguientes requisitos de pertenencia: (a) Población en riesgo social
o residentes en zonas vulnerables, priorizando el marco del "Plan Ahí"; y (b) mantener la restricción
del total de personas-meta objetivo de destinatarios elegibles para ser migrados del PJH al PF.
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Los recursos del subcomponente 1.2 se aplican a financiar: (a) transferencias monetarias destinadas
a la remoción de barreras educativas, tales como acceso a la terminalidad educativa, la capacitación
laboral y ocupacional; (b) la actualización de datos de los hogares destinatarios del PF; (c) la
realización de estudios y evaluaciones y (d) la financiación de experiencias provinciales piloto para
implementar el Sistema de Detección y Seguimiento de Riesgos Sociales (SDSRS) que enfrentan los
hogares destinatarios del PF.
Componente II
Apoyo al Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA):
Según se menciona en el Reglamento Operativo, este componente tiene como objeto fortalecer el
desarrollo y diseño de planes de alimentación provincial a través del Ministerio de Desarrollo
Social. El apoyo se destina a financiar: (i) transferencias de ingresos a los destinatarios de proyectos
subnacionales en su modalidad de pago por tarjetas y (ii) actividades de fortalecimiento institucional
de la Dirección Nacional de Seguridad Alimentaria (DNSA). Este componente, dada su complejidad,
será evaluado en futuras auditorías.
Componente III
Apoyo al Programa Nacional de Inclusión Educativa (PNIE):
Este componente, según se describe en el Reglamento Operativo, se ejecuta en el ámbito del
Ministerio de Educación. El objeto del préstamo es el otorgamiento de becas para la incorporación,
reinserción, permanencia y egreso escolar de niños y jóvenes de 6 a 18 años. Los niños o jóvenes
beneficiados deben encontrarse en situación de vulnerabilidad socioeconómica, ya sea porque
abandonaron su escolarización en temprana edad o nunca asistieron a la escuela; porque se fomente
la permanencia en la escuela de aquellos que tienen 3 o más años de sobre-edad escolar a la
requerida (fundamentalmente en las escuelas rurales), por pertenecer a grupos de niños y jóvenes
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con intervención judicial, o que se encuentren en situación de trabajo infantil. Este componente, dada
su complejidad, será evaluado en futuras auditorías.
C.3.-Organización Institucional del Préstamo BID 2159 -OC/AR- PASPIS
La ejecución del préstamo posee los siguientes actores: Prestatario, Ejecutor, Subejecutores y el
Comité de Coordinación Técnica del Programa. El Subcomponente 1.1, objeto de esta auditoría, se
ejecuta en el ámbito del MTESS, a través de la Secretaría de Empleo, que tiene a su cargo la
actividad del Pre- empadronamiento de beneficiarios del PJH. El Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas tiene a su cargo la coordinación y supervisión general de la ejecución financiera
del Programa, a través de la Secretaría de Política Económica por intermedio de la Dirección
Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito (DNPOIC).
La DNPOIC, en su rol de Unidad Coordinadora (UC) del préstamo debe dirigir, gerenciar y
supervisar las Unidades Subejecutoras del mismo (entre ellas el MTSS). La (UC) es el área
interlocutora del MECON con el Banco. A través de las Unidades Técnicas, de las subejecutoras, se
identifican a los beneficiarios, en sus funciones principales la UC tiene la obligación de identificar a
los beneficiarios, efectivizar el pago de los beneficios del programa, controlar la elegibilidad de los
beneficiarios y la aplicación de los fondos al objeto del préstamo. Esta acción la lleva a cabo a través
de las unidades técnicas ejecutoras en los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de
Desarrollo Social y Ministerio de Educación. La pirámide de responsabilidades y ejecución del
préstamo se muestra en el cuadro 2.
19
Cuadro 2
Organigrama Institucional
Fuente R.O (Pág. 16)
Ejecutor
Subejecutores
BID
MECON (UC de
la DNPOIC)
MTESS Compone
nte I.2
MINEDU Compone
nte III
Financiador
Auditoría Financiera
/ operativa
MDS Componente I.1 y
II
20
C.4.-Funciones
El Director Nacional de la Dirección de Programas y Organizaciones Internacionales de Crédito
(DNPOIC) desempeña las actividades de Coordinador General del Préstamo y actúa como nexo con
el Banco Financiador.
La Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos de Préstamos con Enfoque Sectorial Amplio
(UCPESA), que integra la DNPOIC, se constituye en la Unidad de Coordinación Técnica del
Préstamo. El Coordinador del área de la UCPESA es el Coordinador Ejecutivo del Préstamo, y tiene
a su cargo la ejecución operativa del proyecto.
La coordinación está conformada por cinco áreas: de Desembolsos, de Contabilidad y Auditoría, de
Evaluación y Monitoreo, de Legales y Adquisiciones de la UC.
C.5. Financiamiento y Desembolsos del Programa de Apoyo al Sistema de Protección e
Inclusión Social – Fase 1.
El programa de Apoyo al Sistema de Protección e Inclusión Social cuenta con u$s 860 millones, de
los cuales u$s 850 millones corresponden al préstamo BID 2159 OC/AR y u$s 10 millones a fondos
de aporte local. Los componentes y financiamiento se detallan en el Cuadro 3. El componente I
preveía inversiones de ambas fuentes por u$s 637,5 (74,13%) millones, de los cuales u$s 90,654
(10,5%) millones se destinan al subcomponente 1.1. “Pre-empadronamiento del PJH”, objeto de esta
auditoría.
21
Cuadro 3
Estructura Financiera del Préstamo BID 2159 OC/AR
Categorías BID BID Aporte Local Total% de la Subcomp. 1.1
% del Prestamo
Componente 1. Apoyo al Reordenamiento de los PTIs 629.000.000 8.500.000 637.500.000 74,13
Sub-Componente 1.1 Apoyo al PF 540.000.000 6.845.250 546.845.250 63,59
Sub-Componente 1.2 Pre-empadronamiento PF y SCE 89.000.000 1.654.750 90.654.750 10,54
Componente 2. Apoyo al PNSA 177.000.000 177.000.000 20,58
Componente 3. Apoyo al PNIE 41.000.000 41.000.000 4,76
Administración, monitoreo y auditoría del Programa 3.000.000 1.500.000 4.400.000 0,51
TOTAL 850.000.000 10.000.000 860.000.000 75,0 100,00%Porcentaje 98,84% 1,16% 100,00% 100,00% Fuente: Propuesta Préstamo BID 2159/OC-AR
Según el Plan Operativo Anual (POA) del “Informe Inicial”, que establece las metas, el origen y
aplicación de fondos y el cronograma de ejecución de las actividades de ejecución del
subcomponente de 1.1., éstas debieron cumplirse en el año 2009, según se expone a continuación en
el cuadro 4.
22
Cuadro 4
Cronograma de Desembolsos según POA del Subcomponente 1.1 “Pre-empadronamiento del
PJH”.
Categorías de Inversión/Actividades
Programado III IV I II III IV
Componente 1 Reordenamiento de los PTI´s
Subcomponente I,1 Pre empadronamiento de los beneficiarios.
Trimestre 2009 Trimestre 2010
Fuente: Informe Inicial del Préstamo BID 2159- UC -Agosto 2009.
En el Cuadro 5 se detalla la evolución del total de desembolsos del Préstamo según se extrae del
SIGADE- Estado de Cuenta. Como puede verse durante el año 2009 se realizaron desembolsos por
u$s 830 millones, restando para el año 2010 u$s 20 millones adicionales a desembolsar. Al
respecto, cabe mencionar que el proyecto presenta Comisión de Crédito que se abona mediante
pagos de servicios de deuda imputables a este préstamo, sin que los mismos integren la Matriz de
Inversión del mismo.
Cuadro 5
Desembolsos del Préstamo BID 2159 OC/AR efectuados.
Desembolsos del Prestamo Fecha Total u$s %08.09.2009 255.000.000,00 0,3008.09.2009 170.000.000,00 0,2016.11.2009 56.026.013,00 0,0616.11.2009 132.842.543,00 0,1625.11.2009 65.399.558,92 0,0714.12.2009 55.211.019,91 0,0614.12.2009 95.520.865,17 0,11
Total 830.000.000,00 100%
3º Trimestre
4º Trimestre
Fuente: SIGADE – Estado de Cuenta
23
Cuadro 6
Resultados iniciales esperados del Subcomponente 1.1 “Pre-empadronamiento PJH”.
Componentes Actividades Resultados Iniciarles Esperados
1- Actualización de Datos de 130.000
beneficiarios del PJHD
2- Traspaso de 90.000 beneficiarios (30.000 al
SCE y 60.000 al Programa Familias que incluye
los 30.000 traspasados durante el I Semestre)
3- Preclasificación de los 130.000 beneficiarios
del PJHD cuyos datos fueron actualizados para
determinar su potencial elegibilidad para ser
transferidos al PF o SC E
Subcomponente1.1
Pre- empadronamiento del
PF y el SCE
4- 190.000 impactos
Fuente: Informe Inicial de la UC – DNPOIC (Agosto 2009 Pág. 8)
Los resultados esperados en la etapa inicial del subcomponente 1.1. enunciados en el “Informe
Inicial” de Banco son los que se detallan en el cuadro 6. Según este Informe el programa debió
actualizar los datos y preclasificar la elegibilidad de 130.000 beneficiarios del PJHD y de este total
ejecutar el traspaso o migración hacia el Seguro de Capacitación y Empleo de 30.000 beneficiarios
y hacia el Plan Familias de 60.000 beneficiarios. Además, en el Informe Inicial se menciona la meta
190.000 “impactos” como parte de los resultados iniciales esperados, aunque no se incluye una
definición precisa del mencionado concepto de “impactos”. El BID define “Impacto” como un
“indicador que mide cómo el proyecto o programa contribuye a la solución propuesta”10.
10
BID –Marco Lógico para el diseño de Proyectos – Noviembre 2004 -WDC
24
C.6. Ejecución del subcomponente 1.1 Pre-empadronamiento de Jefas y Jefes de Hogar.
Según la información provista por la UC, la ejecución de este Sub Componente presenta las
siguientes características:
La inversión se destina a financiar el proceso de pre-empadronamiento de 130.000 beneficiarios del
PJH, aproximadamente el 26,75% del padrón total del PJH en enero del año 200911. El objetivo del
Subcomponente es apoyar el proceso. Dicha acción consiste en la actualización de información de
los beneficiarios del PJH. Las actividades previstas fueron las de actualización de datos, la
preclasificación de estos beneficiarios y la determinación de su elegibilidad potencial para ser
transferidos al SCE o al PF.
C.7.- Criterios de elegibilidad para los beneficiarios del PJH para ser incluidos en el Pre-
empadronamiento actividad de la Sub Componente 1.1.
Para que un beneficiario fuera elegible el programa debía verificar los siguientes requisitos: -
Encontrarse empadronado en el Programa Jefes de Hogar.
- Que sus datos hayan sido actualizados en el período 2009 y hayan sido preclasificados para optar
por el SCE o PF, o ninguno de estos dos programas sociales.
Asimismo, los datos de los beneficiarios que debían relevarse en la FAD son los siguientes:
domicilio, CUIL, nivel educativo tanto del titular como del cónyuge y de los hijos. Los datos debían
ser complementados con los del grupo familiar o miembros del hogar, tales como nombre y
apellido, DNI, escolaridad, y fecha de nacimiento. El programa entonces dispone de una base de
datos de todos los beneficiarios contactados así como de su grupo familiar directo o miembros del
hogar.
11 Informe Inicial de la UC – DNPOIC e Informe Mensual - PJH-AEM-SE-MTESS
25
La base de datos de los beneficiarios del PJH actualizados se cruzaría con la información del
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) a efectos de establecer si los mismos tienen historia
laboral y, en su caso, cuantos períodos mensuales con aportes han tenido en los últimos 10 años. En
base a ello, se pre-clasifican los destinatarios en aquellos que cumplen con el perfil de destinatarios
del PF, y aquellos que no cumplen con los criterios de elegibilidad del PF, distinguiendo si los
mismos cuentan o no con historia y experiencia laboral (En el Anexo de “Circuito de actualización
de datos de beneficiarios del PJH” se detalla el circuito mencionado).
C.8 Descripción del circuito del operativo. Vinculación nivel Central MTSS, GECALES y
OEM.
El “Operativo Re-empadronamiento de Jefas y Jefes de Hogar” se desarrolló desde el Nivel Central
del MTESS y se implementó en forma descentralizada mediante su delegación en las Gerencias de
Empleo (GECALES) del MTESS y luego en las OEM de todo el país. El trabajo de campo realizado
por el equipo de auditoría se centró en 3 GECALES (gerencias) la Gerencia Norte con cabecera en
San Martín, la Gerencia Oeste con sede en San Justo partido de La Matanza y la Gerencia Sur con
sede en Temperley y 6 OEM (Avellaneda, Malvinas Argentinas, Moreno, Morón, San Isidro y Tigre)
de las GECALES seleccionadas que dependen de éstas.
Las diferentes Oficinas de Empleo Municipal (OEM) fueron las encargadas de organizar
operativamente la participación de los beneficiarios en el “Operativo de Re-empadronamiento del
PJH del MTESS”, para completar la carga asistida de las fichas de actualización de datos (FAD).
Las OEM utilizaron personal propio como así también pasantes contratados por el programa desde
el MTSS. Los pasantes fueron convocados mediante convenios firmados con Universidades
Nacionales. Además, la tarea desarrollada en las OEM fue la de asistir a los beneficiarios en la
confección del formulario de actualización de datos y suministrar folletería con información del
Seguro de Capacitación y Empleo (SCE) o el Plan Familias (PF). Con este procedimiento se
informó a los beneficiarios las alternativas para realizar su opción. El beneficiario podía elegir
26
permanecer en el PJH. A partir de las visitas realizadas por el equipo de auditoría se detectó que la
segunda parte del operativo consistía en entrevistar a los beneficiarios para informarles sobre la
posibilidad de optar por traspasarse del plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH) al Plan Familias (PF) o
al Seguro de Capacitación y Empleo (SCE), tarea que la llevaban a cabo los entrevistadores de las
OEM.
Las GECALES actuaron como nexo entre el Ministerio y las OEM, siendo las Gerencias las
responsables de recopilar las fichas de actualización de datos (FAD) de los beneficiarios, que se les
remitieron desde las Oficinas Municipales de Empleo.
C.9.-Procedimiento Informático de carga de Ficha de Actualización de datos del “Operativo
Re-empadronamiento de Jefas y Jefes de Hogar”.
El MTESS cuenta con una base de datos informatizados para todos los programas de empleo con
alrededor de 6 (seis) millones de beneficiarios.
Para la actividad de actualización de datos del “Operativo de Re-empadronamiento del PJH del
MTESS”, el área de sistemas desarrolló una base informática específica que denominó base de
“Actualización de Datos de Beneficiarios del PJH”.
La necesidad de actualizar la base informática para beneficiarios del PJH se debió a que la misma
fue confeccionada mayormente en el año 2003, considerándosela desactualizada al 2009.
El procedimiento informático utilizado para el operativo “Re-empadronamiento de Jefas y Jefes de
Hogar” consistió en la realización de un aplicativo diseñado a tal fin.
En principio, las fichas de actualización de datos (FAD), las llenaban los beneficiarios asistidos por
los funcionarios de las OEM y GECALES (tanto de planta como contratados por Universidades).
Luego las FAD se enviaban por parte de las OEM a las GECALES y luego de allí al MTEySS en
27
total 156.890 FAD. Una vez concentradas en el nivel central del MTEySS, el proceso de carga
manual de las fichas de beneficiarios del PJH se adjudicó, mediante un concurso de precios, a la
empresa “Dinatech”. Dicha carga en el sistema informático se realizó en el 98,5% de las fichas por
parte de la mencionada empresa y el porcentaje restante de 1,5% fue procesado de forma directa por
funcionarios del MTESS.
D.-OBSERVACIONES
Respecto de la Revisión de la Población Objetivo del subcomponente 1.1. "Pre-
empadronamiento del PJH".
D.1.-Imprecisa definición de la población objetivo. Divergencia entre los valores de los
indicadores de la población objetivo del subcomponente.
La población objetivo no fue definida de forma precisa. La población objetivo descripta en la tabla
de productos por subcomponente y la tabla de POA del subcomponente son diferentes. En efecto,
mientras que en el Cuadro I de reordenamiento de los PTI se establecen como meta 230.000 titulares
pre-empadronados, los resultados iniciales y finales establecidos en el POA son de 130.000 y de
290.000 beneficiarios respectivamente. Esta diferencia en la definición de las metas dificulta la
evaluación de la eficacia del subcomponente.
Cuadro 7
Metas Programadas según diferentes documentos del préstamo
Metas Descripción Valor/
Beneficiarios
Cuadro I de reordenamiento de los PTI
Titulares del PJH Pre empadronados (con datos familiares actualizados) y preclasificados de acuerdo a criterios establecidos de elegibilidad para SCE o al PF
230.000
POA: Resultado Inicial Esperado
Preclasificación de los 130.000 beneficiarios PJH actualizados para determinar su potencial elegibilidad para ser transferido al SCE o PF
130.000
POA: Resultado Final Esperado
Preclasificación de los 290.000 beneficiarios PJH actualizados para determinar su potencial elegibilidad para ser transferido al SCE o PF
290.000
28
Fuente: Elaboración propia en base al Informe Inicial del Préstamo BID 2159 OC/AR.
D.2.-Diferencias en la denominación de las metas del subcomponente 1.1. “Pre-
empadronamiento del PJH”
Se presentan diferencias en la denominación de las metas del programa en relación a las metas
establecidas en el operativo de actualización de datos de beneficiarios del PJH del Ministerio. En el
primer caso se refiere a beneficiarios del PJH pre-empadronados y categorizados para su pase al
SCE y al PF en el segundo caso se identifican como beneficiarios del PJH con datos actualizados.
Cuadro 8
Metas programadas y Metas alcanzadas para ejercicio 2009
DENOMINACIÓN INFORME SEMESTRAL (1) Metas Ejecutadas
INFORME DE OPERATIVO RE-EMPADRONAMIENTO PJJ-SE-MTESS (2) Metas Ejecutadas
Pre-Padrón de titulares del PJJHD con datos familiares actualizados y con preclasificacion de acuerdo a criterios establecidos de elegibilidad SCE o al PF
153.473 S/D
Titulares del PJH Re-empadronados (con datos familiares actualizados = FAD)
S/D 154.013
Fuente: Elaboración propia en base a documentos de proyecto y del Informe Final del Operativo “Re-empadronamiento” del MTESS.
(1) Informe Semestral Julio – Diciembre 2010 – Pag.19
(2) Informe de Operativo Re-empadronamiento PJH-SE-MTEySS 2011
Se verifica una divergencia conceptual entre la definición de las metas consideradas por el programa
(Metas ejecutadas -Informes Semestrales-UC) y la información de metas provista por la unidad sub-
ejecutora en el Informe Final del “Operativo de Re-empadronamiento de PJH” del MTESS. La
divergencia consiste en la definición de la condición de beneficiarios “Pre-empadronados”12
según el programa (beneficiarios del PJH con datos actualizados y categorizados para su traspaso a
los programas del SCE y del PF) y el concepto de unidades de metas de beneficiarios adoptado por
el MTESS mediante el Operativo de “Re-empadronamiento del PJH-SCE”, que identifica como su
12 Documentos de proyecto del préstamo BID 2159 OC/AR
29
producto final a los beneficiarios del PJH con datos actualizados, es decir, con ficha de actualización
(FAD) completa (154.013)13. De esta forma no es posible medir la eficiencia del programa en
relación al objetivo del préstamo.
D.3.- Carencia de definiciones completas en la descripción de los indicadores de gestión del
POA diseñados para el subcomponente.
Los documentos de proyecto del préstamo BID 2159 no incluyeron definiciones precisas del
conjunto de indicadores de gestión para el seguimiento del subcomponente. En particular, no se
definió el concepto de beneficiarios categorizados para optar por el PF o el SCE, así como tampoco
se definió el concepto de indicador de impacto del programa. Con respecto al Plan Operativo Anual,
definido en el Informe Inicial no incorporaba implícitamente a que período correspondían los
indicadores definidos como indicadores de resultados iniciales y finales esperados.
Esta carencia de definiciones completas de indicadores de gestión, así como la imprecisa
caracterización de la población objetivo de la subcomponente implican debilidades en la redacción
del Informe Inicial del préstamo, que constituye uno de los principales instrumentos en las etapas de
diseño y gestión de préstamos internacionales.
D.4.-Debilidades en el control de beneficiarios migrados debido a diferentes formas de
identificación en los circuitos de las actividades programadas.
En los documentos del proyecto, las actividades relativas al subcomponente.1.1. se describen como
tareas de “Actualización de Datos de Beneficiarios del PJH y su categorización para el traspaso
al SCE y al PF”. En el Reglamento Operativo del préstamo las actividades se refieren solo a la
confección de la ficha de actualización de datos (FAD) la primera acción del circuito previsto. En
el diseño del "Circuito de la Actualización de Datos de beneficiarios del PJH", los documentos del
proyecto no muestran un formulario equivalente al FAD. Esta disparidad de criterios dificulta el
13 Beneficiarios del PJH con datos actualizados.
30
proceso de identificación, monitoreo (control) y seguimiento de las metas de beneficiarios del PJH
abordados por el programa y que resultaron migrados o traspasados al PF y al SCE. En
consecuencia no fue posible evaluar la eficacia del subcomponente.
D.5.-Diferencias fundamentales entre las actividades previstas para el Subcomponente 1.1. y
las tareas efectivamente realizadas en el denominado Operativo “Re-empadronamiento de
beneficiarios del PJJH-SCE” del MTESS, lo que impide el análisis de consistencia de los datos
de beneficiarios.
Las actividades establecidas para la Subcomponente 1.1 en los documentos del préstamo
(actividades de actualización de beneficiarios del PJH y las tareas para su categorización y posterior
traspaso al SCE, al PF o permanencia en el PJH y las actividades realizadas en el marco del
operativo de “Re-empadronamiento de Datos del PJJH-SCE” del Ministerio son diferentes. Por
ejemplo, el operativo dispuso de un circuito de actividades especiales destinadas a la actualización
de datos de los beneficiarios del PJH que finalizan con la confección de las llamadas Fichas de
Actualización de Datos (FAD) por beneficiario. A continuación, en las tareas previstas para la
categorización y opción de los beneficiarios del PJH se presenta folletería al beneficiario pero no se
registra la decisión u opción adoptada en cada uno de los casos. Esta segunda actividad no fue
prevista dentro de los circuitos descriptos en los documentos del Proyecto (Reglamento Operativo –
Informe Inicial – Informe Semestral de Actividades).
El circuito diseñado por parte del proyecto para sus informes periódicos de seguimiento de la
subcomponente 1.1. al BID, no previó la cuantificación de los beneficiarios pre-categorizados (2da.
Actividad), dificultando la identificación de la contribución del préstamo al proceso de migración de
beneficiarios del PJH al PF y al SCE.
31
D.6.-Disparidades de denominación y de numeración de la Subcomponente 1.1. “Pre
empadronamiento del PJH” en los diversos documentos y formularios de ejecución del
Proyecto.
En los diversos documentos y formularios confeccionados durante la ejecución del proyecto, se
encontraron diferencias en la numeración y la denominación específica utilizada, tanto en los
documentos de proyecto como en los informes y formularios enviados por la Unidad Coordinadora
al BID.
El cuadro expone las diferencias mencionadas.
Cuadro 10
Diferentes denominaciones de la subcomponente .
Fuente: Elaboración propia en base a Documentos de Proyecto.
Respecto de los Aspectos Económico-Financieros
D.7.-El monto de inversión destinado al subcomponente establecido en la Propuesta de
Préstamo es menor al que finalmente se determina en el POA 2009 del Informe Inicial. Este
aumento de fondos a invertir no se encuentra correlacionado con la adecuación de la cantidad
de beneficiarios a cubrir.
La estructura de financiamiento del Programa incluida en la Propuesta de Préstamo (Documento del
BID), se muestra en la parte sombreada indica el costo del Sub-componente Pre-empadronamiento
PF y SCE.
Documentos Denominación Contrato Préstamo Subcomponente 1.1 Pre-empadronamiento PF y SCE
Reglamento Operativo Subcomponente 1.1 Pre-empadronamiento de destinatarios del PF y SCE (Actualización y Preclasificación del PJH)
Informe Inicial Subcomponente 1.2 Pre-empadronamiento PF y SCE Solicitud de Desembolso Subcomponente 1.2 Pre-empadronamiento PF y SCE
32
Cuadro 11
Estructura financiera del préstamo (En u$s).
Categorías BID BID Aporte Local Total% de la Subcomp. 1.1
% del Prestamo
Componente 1. Apoyo al Reordenamiento de los PTIs 629.000.000 8.500.000 637.500.000 74,13
Sub-Componente 1.1 Apoyo al PF 540.000.000 6.845.250 546.845.250 63,59
Sub-Componente 1.2 Pre-empadronamiento PF y SCE 89.000.000 1.654.750 90.654.750 10,54
Componente 2. Apoyo al PNSA 177.000.000 177.000.000 20,58
Componente 3. Apoyo al PNIE 41.000.000 41.000.000 4,76
Administración, monitoreo y auditoría del Programa 3.000.000 1.500.000 4.400.000 0,51
TOTAL 850.000.000 10.000.000 860.000.000 75,0 100,00%Porcentaje 98,84% 1,16% 100,00% 100,00% Fuente: Propuesta de Préstamo BID 2159/OC-AR Nota: Este cuadro repite el cuadro 3
En el documento Informe Inicial de fecha Agosto 2009, el Presupuesto por Actividad para dicho
ejercicio presenta los siguientes valores:
33
Cuadro 12 Presupuesto por Actividad de la subcomponente 1.1.
Componentes/Productos %& Actividades
III trimestre - 2009 IV trimestre - 2009
TOTAL
1. Pre-empadronamiento del PF y el SCE
124.305.308 17.769.230 142.074.53898,85%
2. Actualización de datos de beneficiarios del JHD
662.000 992.000 1.654.0001,15%
3. TOTAL 124.967.308 18.761.230 143.728.538 100,00%
4. Porcentaje 86,95% 13,05% 100,00%
Presupuesto por Actividad
(US$)
Fuente: POA 2009 – Informe Inicial – UC - Préstamo BID 2159/OC-AR
Se observa un valor diferente en el presupuesto volcado en el POA del previsto originalmente en el
contrato, aumentándose el monto de inversión destinado a este subcomponente en U$S53 millones
(37% mayor). Esta disparidad del presupuesto por actividades dificulta la evaluación económica del
préstamo. Asimismo se aumentan los montos a invertir en el POA respecto de lo previsto en el
contrato de préstamo pero no se aumentan los beneficiarios, lo cual podría indicar una deseconomia
del programa (costos mayores a los previstos).
D.8.-El Subcomponente 1.1 no ejecuta el porcentaje establecido en los documentos del
proyecto en concepto de aporte local a pesar de que en el Programa el mismo se encuentra
sobre ejecutado.
Al respecto cabe destacar que en base al informe de “Control de Desembolso y Aporte Local”14 - , el
Préstamo se encuentra sobre ejecutado (Presupuesto Original usd 10.000.0000 vs Total
Desembolsado 19.723.448,70.-), sin embargo en lo referente al subcomponente 1.1, se presenta
una ejecución nula de la contraparte local (Presupuesto Original usd 1.654.750 vs. Total
Desembolsado 0.)
14 Informe de Control de Desembolsos y Aporte Local-Solicitud No.20. Préstamo BID 2159 - OC/AR.
34
Cuadro 13
Inversiones del subcomponente 1.1 según los Estados Financieros
Categoría de Inversión
Nombre B.I.D. Aporte Local TOTAL B.I.D. Aporte Local BID Aporte Local
Pre-empadronamiento PF y SCE$ 89.000.000,00 $ 1.654.750,00 $ 90.654.750,00 $ 39.752.221,23 $ 0,00 $ 82.042.264,75 $ 0,00
Porcentaje de Ejecución - - 43,85% - 90,50% -
Presupuesto Vigente Inversiones del Ejercicio 2009Inversiones Acumuladas del
Ejercicio 2010
Fuente: elaboración propia en base a EEFF 31/12/2009 y 31/12/2010.
D.9.-El reconocimiento de gastos retroactivos a la firma del Contrato, excede el porcentaje
establecido para el subcomponente.
La cláusula 3.03 del Capítulo III de las Estipulaciones Especiales del Contrato de Préstamo
establece un régimen de reconocimiento de gastos realizados previo a la firma del contrato de forma
tal que, “…Con la aceptación del Banco, de los recursos del Financiamiento se podrá utilizar para
reembolsar gastos efectuados en el Programa, incluyendo actividades realizadas por el Organismo
Ejecutor, así como por los Organismos Subejecutores. Dichos gastos deberán haberse llevado a
cabo antes del 30 de junio de 2009, pero con posterioridad al 24 de julio de 2008, siempre que se
hayan cumplido requisitos sustancialmente análogos a los establecidos en este Contrato…...”15
El “informe Inicial” punto 6 “Inversiones hasta Julio de 2009”, muestra Gastos Anteriores (gastos
retroactivos) a la firma del Contrato que debía reintegrar la Tesorería General de la Nación (TGN)
por un total de u$s 474.309.461. De este total el subcomponente 1.1. “Pre-empadronamiento de los
beneficiarios del PJH” explica gastos retroactivos por u$s 102.843.769, lo que representa el 72,39%
del total del financiamiento presupuestado para dicho componente en el programa según se muestra
en el cuadro a continuación:
15 Contrato de Préstamo – proyecto BID 2159 OC/AR
35
Cuadro 14 Reconocimiento de gastos retroactivos para el Subcomponente 1.1. a julio 2009 según EEFF.
Años Valores Programados
Inversiones (U$S) U$S 142.074.538
Valores Erog. Años Ant. U$S 102.843.769
% Erogaciones Años Ant./Inv 72,39%
Fuente: Informe Inicial de préstamo BID 2159 OC/AR
Los EEFF al 31/12/10 exponen un párrafo de énfasis donde se describen las inversiones en la
categoría del subcomponente de Pre-empadronamiento del PJH por u$s 82.042.264,81. Tales
inversiones corresponden a las solicitudes de desembolso del subcomponente de Pre-
empadronamiento (SDE 4, 6, 7 y 13). Las mismas, salvo la SDE 6 se aplicaron al reconocimiento de
gastos anteriores a julio de 2009, según se muestra en el cuadro 15.16
Cuadro 15 Financiamiento aplicado por el subcomponente 1.1 a gastos anteriores a julio 2009
Años 2009 2010 Bienio 2009-2010
Inversiones (U$S) 37.803.594,52 44.238.670,29 82.042.264,81
Valores Erog. Años Ant. 34.808.135,87 44.238.670,29 79.046.806,16
% Erogaciones Años Ant./Inv 92,08% 100,00% 96,35% Fuente: Estados Financieros al 31/12/10
Por ende, los valores de la ejecución financiera del subcomponente 1.1. (96,35%) no respetan los
porcentajes implícitos de reconocimiento de gastos aplicables a las erogaciones de gastos anteriores
a julio de 2009 (72,39%) establecidos en la sección 6 “Inversiones hasta Julio de 2009” del Informe
Inicial.17
16 SDE: Solicitud de Desembolso de fondos del Préstamo BID 2159 OC/AR 17 Informe Inicial – UC-DNPOCI –Agosto 2009 Página 20
36
D10.-La Unidad de Coordinación del préstamo no presentó en plazo el Informe Semestral
según las prescripciones del Contrato de Préstamo
En el inciso (d) del Artículo 4.01 del Capítulo IV de las Normas Generales del Contrato de Préstamo
se estipula que “…el Prestatario, por sí o por medio del Organismo Ejecutor en su caso, haya
presentado al Banco un Informe Inicial preparado de acuerdo con los lineamientos que señale el
Banco y que sirva de base para la elaboración y evaluación de los informes de progreso”. Dentro de
los 6 meses se debe emitir el informe semestral.
A su vez el artículo 7.03 del Contrato de Préstamo establece que los informes relativos a la
ejecución del proyecto deberán presentarse dentro de los 60 días posteriores a la finalización de cada
semestre calendario o en otro plazo que las partes acuerden.
En relación al inciso anterior, cabe señalar que se observa el incumplimiento del plazo para la
presentación del Informe Semestral del Préstamo al 30 de junio de 2010, relativo a la ejecución de
Proyecto, tal como se señala en la Ayuda Memoria de la misión de administración del BID (16 y 17
de diciembre de 2010). Este desvío redujo el flujo de información de beneficiarios y no permitió
evaluar la eficacia en ejecución del subcomponente 1.1.
D.11.-Inadecuada presentación del subcomponente 1.1 en dos Líneas de actividad con
Financiamiento BID y Financiamiento de Contraparte Local.
La presentación del subcomponente 1.1 en el Informe Inicial establece dos actividades: Pre-
empadronamiento PJH y Actualización de Datos. Dichas actividades individuales y separadas y con
financiamiento separado no condicen con la ejecución financiera en forma conjunta de las mismas.
En la sección 3 del Informe Inicial se presenta el cuadro incluido a continuación, donde se realiza la
valoración por líneas de actividades como dos actividades separadas y por ende con costos
37
separados. Por otra parte, en la sección 4 del mismo documento, se describe la actividad
“Actualización de Datos de Beneficiarios” incluida en la actividad de “Pre-empadronamiento del
PF y del SCE”.
Cuadro 16
Presupuesto y línea de acción del subcomponente 1.1
1 2 3 4 5 6
CO DE Componentes/Productos y ActividadesFecha de
InicioFecha Final
Presupuesto x Actividad en
US$III IV I II
SUBCOMPONENTE - 1.2 Pre empadronamiento del PF Y SCE
1 Pre- Empadronamiento del PF y SCE 01/01/2009 01/12/2009 142.074.538 124.305.308 17.769.231 S/D S/D
2Actualización de Datos de Beneficiarios de JHD
01/08/2009 01/12/2009 1.654.000 662.000 992.000 S/D S/D
3 Total 143.728.538 124.967.308 18.761.231
Trimestre 2009 - 2010 - US$
Fuente: Informe Inicial de la UC- DNPOIC (Agosto 2009)
D.12.-Los Estados de Inversión al 31.12.2009 y al 31.12.2010 no reflejan la realidad económica
del subcomponente de Pre-empadronamiento de PJH.
A partir del análisis de los Estados Financieros al 31/12/2009 surge que en el Estado de Inversiones
se incluye en el subcomponente 1.1. un importe de U$S 39.752.332,53. El informe de los auditores
externos al 31/12/2010 en el punto 5to. “Párrafo de Énfasis”, expone gastos observados
determinados por la auditoría por un valor de U$S 1.950.186,04 correspondientes a las solicitudes
de desembolsos 6 y 7 incluidos en los Estados Financieros al 31/12/09.
Por otra parte, en el Estado de Inversiones de 2010 se incorpora para el subcomponente 1.1. el valor
de U$S 42.290.043,53 que corresponde a gastos devengados en los ejercicios 2008 y 2009,
destacándose que este importe incluye el reconocimiento de gastos anteriores al inicio del contrato
de préstamo (julio 2008 a febrero 2009)18 que debían haber sido contabilizados en el ejercicio 2009.
18 Según detalle incluido en SDE 13
38
Gestión de las Bases de datos. Procesamiento y presentación de los listados de beneficiarios y
fichas de actualización de datos
D.13.-Diferencias entre los valores totales de los beneficiarios del PJH del “Operativo de Re-
empadronamiento del PJH-SCE” y los beneficiarios del PJH incluidos en la base informática
de FAD del MTESS.
Se identificaron diferencias entre los totales de los beneficiarios del PJH con fichas de datos
actualizados (FAD) según el Informe Final del Operativo de “Re-empadronamiento de los PJH” del
MTESS y la Base Informática de FAD suministrada por la Dirección de General de Sistemas e
Innovación Tecnológica del MTESS.
El Informe Final del Operativo consigna un total de 154.013 beneficiarios del PJH con datos
actualizados, mientras que en la Base Informática de FAD surgen 156.889 beneficiarios del PJH con
FAD. Unos 2.876 de beneficiarios del PJH con FAD no se registraron como válidos por el Informe
Final del Operativo de “re-empadronamiento del PJH.
La observación se focaliza en el concepto de la falta de control previo del CUIL contra base de
beneficiarios PJH en el proceso de carga de las fichas (FAD) de los beneficiarios del PJH con el
consiguiente incremento de tiempo y costo de carga en dicho proceso.
D.14.-Se observaron casos de duplicación de pagos entre las bases de rendiciones de gastos
retroactivos del PJH y del SCE.
Se realizaron cruces entre las bases de datos de la rendición de gastos retroactivos por pagos a
beneficiarios del PJH financiados por el subcomponente del préstamo BID-2159-OC-AR con los
39
pagos a los beneficiarios del programa SCE financiados por otra fuente financiera (préstamo BIRF
7703).
Se identificaron 141 casos del PJH que presentan duplicación de pagos con financiamiento
simultáneo por parte del SCE. Si bien esta duplicación de pagos es de baja significatividad
presupuestaria, la misma indica la existencia de debilidades del sistema de control interno.
Se observaron casos de duplicación de pagos entre las bases de rendiciones de gastos retroactivos
del PJH y del SCE. Sin embargo el organismo auditado informa “… que dichos valores no resultan
validados mediante sus comprobaciones…”.
En base a la respuesta recibida de la unidad sub-ejecutora SE-MTESS y ante la no recepción de la
base de datos y de los cálculos de consistencia efectuados se mantiene la observación.
Lo expuesto por el Auditado será tenido en consideración en futuras auditorias de seguimiento de
gestión.
Respecto de los criterios de Eficacia, Eficiencia y Economía
D.15.-La Unidad de Coordinación (UC) y los organismos subejecutores no cumplen con los
cronogramas previstos de ejecución del préstamo.
Según el punto 3.-Plan de Realización del “Informe Inicial”, el subprograma debía ser ejecutado
durante el año 2009, previéndose desembolsar el 99,2% de su costo total. Este cronograma de
desembolso está incorporado en el Plan Operativo Anual (POA) 2009, ya que el POA detalla las
acciones a ejecutar durante el año y constituye uno de los instrumentos adecuados para evaluar la
ejecución del Programa.19
Asimismo, el punto 5.- Origen y Aplicación de Fondos del Informe Inicial expresa lo siguiente “…el
Subcomponente I.1 como el Componente III se ejecutarán totalmente durante el año 2009;…….”20
19 Informe Inicial del Préstamo BID 2159 OC/AR – agosto 2009 20 Informe Inicial del Préstamo BID 2159 OC/AR – agosto 2009
40
Según el estado de inversiones del préstamo (Estados Financieros al 31/12/2010), elaborado por la
UC-DNPOIC21, con respecto a la información de las inversiones de 2009 y de 2010, se observa una
ejecución parcial durante el 2009 (43,8%) y 2010 (52%) cuando se debió realizar el 100% durante el
año 2009.
Cuadro 17
Cronograma de ejecución del subcomponente 1.1.
2009 2010 (1) Total Presupuesto Vigente (en U$S) 90.654.750,00 Ejecución (en U$S) 39.752.221,23 42.290.043,53 82.042.264,76 % Ejecución 43,85% 46,65% 90,50%
(1) Repite el valor presupuestado del año 2009 para el año 2010. Fuente: EEFF 31/12/2009 y 31/12/2010
D.16.-Observación general respecto de la eficacia
La meta de cobertura de la población objetivo y de actividades se establecen en el “Informe Inicial”
del préstamo. Para el subcomponente 1.1. se fija una meta de pre- empadronamiento de 230.000
beneficiarios del PJH y una meta de 90.000 beneficiarios traspasados a los programas SCE y al PF.
Por otra parte, no se encuentra definido con exactitud en los documentos del proyecto el concepto
beneficiario pre-empadronados22 que determina la meta del préstamo. Según el MTESS, en el
Operativo de “Re- empadronamiento de PJH”, el concepto utilizado de “beneficiarios del PJH re-
empadronados” se define como aquellos beneficiarios del PJH que resulten identificados y con la
confección de la ficha de datos actualizada (FAD).
La meta programada de beneficiarios del PJH “pre-empadronados” para el subcomponente
(230.000)23 no se alcanza a diciembre de 2009 como estaba pautado en su POA inicial ni se
21 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas – Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos con Enfoque Sectorial Amplio 22 Ver Informe Inicial. 23 Ver Informe Inicial.
41
completa a diciembre de 2010, ya que llega a un valor acumulado efectivo del programa de 153.473
beneficiarios24.
La meta del número de beneficiarios del PJH transferidos a los programas SCE o al PF no se
encuentra informada en los Informes de Semestrales de los años 2009 y 2010 de la UC enviados al
BID. Así como tampoco se explicita el grado de avance en el cumplimiento de las metas
programadas para el subcomponente.
Por ende, en relación a las metas previstas y las metas efectivamente alcanzadas, el subcomponente
ha alcanzado parcialmente las mismas.
D.17.-Observación general respecto de la eficiencia en la aplicación de los recursos del
préstamo
El préstamo se destinó prácticamente en su totalidad al reconocimiento de gastos retroactivos. En
efecto los gastos retroactivos rendidos por la UC alcanzan un valor de U$S 79.046.806,16.- (SDE 4,
7 y 13) frente a U$S 2.995.458,65 (SDE 6) de gastos corrientes. Con este esquema de ejecución
financiera el programa logra aplicar fondos por U$S 82.042.264,81. El importante monto de
financiamiento para reconocimiento de gastos retroactivos 25 supera la asignación de fondos con
respecto al objeto del subcomponente, que es el de preempadronar, seleccionar y migrar
beneficiarios a otros programas sociales.
Por ejemplo, el subcomponente no financió el envío de fichas de actualización (FAD) a los
municipios y GECALES, los convenios con universidades para la contratación de pasantes
universitarios entrevistadores, ni las actividades de recepción de las fichas de actualización de datos
24 Ver Informe Semestral - Enero – Julio 2010 25 Los gastos retroactivos reconocidos por el préstamo se refieren al período comprendido entre julio 2008 y diciembre 2009 según el Informe Inicial.
42
(FAD) de los beneficiarios. Así como tampoco aportó fondos para el proceso de ingreso de datos al
sistema informático especifico desarrollado por el MTESS.
Por último, cabe destacar que se realizaron traspasos automáticos de 260.433 beneficiarios del PJH
en el período diciembre 2009 - enero 2010 hacia otros programas de empleo y de carácter social sin
la ficha de actualización de datos correspondientes (FAD) ni de actividades financiadas por el
subcomponente 1.1.
Como consecuencia de las situaciones mencionadas, la relación entre los recursos financieros
aplicados y los resultados obtenidos fue limitada para el logro del objetivo del préstamo, acotándose
los niveles de eficiencia en la ejecución de dicha subcomponente.
E.- RECOMENDACIONES
En función de lo expuesto se recomienda:
Definiciones claras en relación a la población objetivo. Mejorar la definición y cuantificación de las actividades de los beneficiarios del PJH a fin de que las
metas propuestas sean alcanzadas y se facilite su seguimiento y control de gestión.
Nivel de Cobertura de la Población Objetivo
Desarrollar una adecuada fundamentación de los valores del nivel de cobertura de la población
objetivo en los documentos del proyecto así como también de los criterios que se utilizarán para
analizar los desvíos y sus correcciones.
43
Análisis de los circuitos, de las actividades y de los resultados alcanzados
Explicitar en forma detallada las actividades previstas así como también la necesidad de exponer en
los documentos de proyecto los circuitos y formularios requeridos para su seguimiento y control,
con la finalidad de garantizar el logro del cumplimiento.
Para la llamada actividad de “actualización de datos de beneficiarios del PJH”
Reforzar los controles de consistencia entre los valores incluidos en el Informe Final del Operativo
de “Re-empadronamiento de PJH”, los datos de la base informática del MTESS y los datos propios
del subcomponente previstos para los Informes Semestrales.
Ejecución del Subcomponente
Revisar periódicamente la ejecución económica y financiera del subcomponente 1.1. en relación a
los niveles- meta de estructura financiera y de condiciones de desembolso establecidas en los
Informes Iniciales, así como la evolución detallada en los Informes Semestrales y en los Estados
Financieros 2009 y 2010 del préstamo BID 2159 OC/AR.
Análisis de Eficacia, Eficiencia y Economía del subcomponente
Analizar periódicamente la evolución del logro de las metas previstas así como su vinculación con la
ejecución financiera del programa a fin de corregir los desvíos.
44
F.-CONCLUSIONES GENERALES
El subcomponente 1.1. cumplió en forma parcial con las metas de “Pre-empadronamiento de
beneficiarios del PJH” durante los años 2009 y 2010, alcanzando un nivel de cobertura de 66,73%
de beneficiarios del PJH pre-empadronados y preclasificados en relación al total de la población
objetivo según el Informe Semestral correspondiente (junio del 2010)26.
Con respecto al “Análisis de los circuitos, de las actividades y de los resultados” alcanzados por el
subcomponente 1.1., se identificaron debilidades en la definición del circuito y del formulario de la
“actividad de categorización de beneficiarios del PJH”, para su posterior traspaso al SCE y al PF.
El análisis económico financiero del subcomponente 1.1. indica un grado de ejecución del 92,18%
en relación a los niveles programados, pero en el doble de plazo establecido en el Informe Inicial
del préstamo BID 2159.
En base a los análisis efectuados a partir de la información recopilada y de los documentos del
proyecto, se concluye que se ha obtenido un reducido nivel de eficacia ya que se alcanza una meta
de cobertura de beneficiarios del PJH del 66,73% en el doble del tiempo establecido en su POA
200927. Sin embargo, se considera que dichos aspectos pueden haber sido afectados por factores
externos como la gripe H1N1 o la AUH.
Con respecto la economía, se concluye que la misma fue de carácter acotado, ya que si bien se logró
un nivel de ejecución del 92,18% de los fondos programados, dicha ejecución se alcanzó recién a
fines de 2010.
26 Informe Semestral de UCT al BID - Enero – Junio 2010 27 POA del subcomponente incluido en Informe Inicial UC-BID – agosto 2009.
45
Por último, con respecto a los niveles de la eficiencia de gestión del Subcomponente 1.1., se
considera que el programa muestra un limitado nivel de eficiencia, ya que en lo referido al pre-
empadronamiento de beneficiarios del PJH como parte del Subcomponente 1.1., se alcanzó el valor
de 153.437 que corresponde al 66,71% de la meta fijada para la Subcomponente 1.1 (230.000
beneficiarios PJH con datos actualizados)28.
En relación al interrogante de si El proyecto identificó con precisión su población objetivo de
beneficiarios del PJH para su entrevista y posterior opción de traslado al SCE o al PF, cabe destacar
que el proyecto no logró identificar con precisión su población objetivo. En el documento “Informe
Inicial” se establece una cifra de 230.000 beneficiarios del PJH para pre-empadronamiento
(entendidos como beneficiarios con datos actualizados y categorizados para su posterior traslado al
SCE y al PF). Por otra parte, en el primer Informe Semestral de 2010 se establece que dicho valor
corresponde a la Fase I del préstamo, que tenía como objetivo la reducción del padrón de
beneficiarios del PJH sujetos de ser trasladados (padrón a fines de agosto 2009: 419.622
beneficiarios PJH).
Con respecto al interrogante acerca de Cuáles son los factores que explican la reducción de la
población de beneficiarios del PJH se identificó la ocurrencia de dos factores externos al programa,
que permitirían explicar la reducción de la población de beneficiarios del PJH. Al respecto en el
primer Informe Semestral de 2010, se explica que el proceso de “pre-empadronamiento” fue
afectado por la pandemia de A1N1 y que a partir de octubre la aprobación del Decreto 1.602/09 que
instituyó la “Asignación Universal por Hijo” (AUH), afectó al programa y produjo una respuesta
moderada al operativo de “re-empadronamiento de PJH” del MTEySS que envío 356.995 fichas
para la actualización de datos y solo se producen actualizaciones por un total de158.118
beneficiarios del PJH (44,29% de las fichas enviadas).
28 Según datos suministrados en el Informe Semestral (julio - diciembre 2010).
46
En lo referido a las medidas de control que desarrolló la UC para verificar el monitoreo del pago a
beneficiarios elegibles por el PJH, se destaca en el informe que la UC encargo al auditor externo la
realización de dichas verificaciones, quien en sus informes de actividades de 2009, fundamentó en
razones de falta de acceso la necesidad de clasificar el 50,09% de los U$S 39.753.781.- del
desembolso aplicado a la subcomponente 1.1. como de categoría “No Opinable”, por no disponer
de la FAD en formato papel para validar la existencia de los beneficiarios del PJH.
Ante el interrogante acerca de si el subcomponente 1.1 contribuyó a incrementar el traslado de los
beneficiarios del PJH al SCE o al PF, el informe concluye que a partir del análisis comparativo de
los beneficiarios PJH trasladados en el Bienio 2009 – 2010, el programa contribuye
significativamente durante el año 2009 con el 86,71% (115.080 en relación a un total de de 132.719
beneficiarios del PJH). Dicha situación se revierte en el año 2010, donde contribuye con el 18,86%
(38.393 con respecto a un total de 203.536).
Con respecto de la contribución del subcomponente 1.1 al fortalecimiento del proceso de
elaboración de las fichas de actualización, para el conjunto de beneficiarios del PJH en condiciones
de traslado a diciembre 2009, el informe señala que en la medida en que la componente destinó un
alto porcentaje de los fondos a reconocer y financiar gastos retroactivos o gastos corrientes de
pagos a beneficiarios del PJH, se considera que no fortaleció en forma directa al proceso de
elaboración de fichas de actualización de beneficiarios del PJH.
Con respecto al interrogante acerca de si en el nivel central del MTESS, de las GECALES y de las
OEM existieron otras modalidades de traslados de beneficiarios del PJH al SCE y PF, sin adoptar el
mecanismo propuesto por el subcomponente 1.1 del préstamo, el informe indica que a partir del
análisis de la serie de beneficiarios del PJH se comprueba que se produce una reducción
considerable entre los meses de diciembre de 2009 y enero de 2010, sin intervención de la
47
subcomponente 1.1. ni de su contrapartida a nivel del MTESS denominada “Operativo de re-
empadronamiento del PJH”.
En lo referido a aspecto del criterio de Economía, surge el Interrogante de si se generaron mayores
costos por duplicación o por inconsistencias de bases de pagos a beneficiarios del PJH. El informe
establece que se identifica una duplicación de pagos con la base de pagos del SCE para 141
beneficiarios y sus CUIL`S asociados. Este total no resulta significativo y puede entenderse como un
desvío de gestión a corregir con un impacto menor en los fondos utilizado s por el subcomponente
1.1.
G.-COMUNICACIÓN AL ENTE
El proyecto fue remitido a la Dirección Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de
Crédito – Secretaría de Hacienda y de la Secretaría de Empleo – Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social mediante Nota N°04/13 RCDP de fecha 21 de febrero 2013.
48
El auditado remitió dos descargos mediante Nota UCP N°187 MECON de fecha 17 de Abril 2013
y Nota MTEySS de fecha 11 de Abril 2013.
Luego del análisis conjunto de ambos descargos se procedió a:
- Modificar punto B.4 de Limitaciones al Alcance, ampliando fundamentación.
- Modificar punto C.5 de Aclaraciones Previas, agregando concepto correspondiente.
- Suprimir la Observación D.4. y su gráfico.
- Modificar la Observación D.8. incorporando fundamentación.
- Modificar la Observación D.14 incorporando fundamentación.
Buenos Aires, 24 de Mayo de 2013
Arturo Luis Schweiger María Cecilia Mondolo
Supervisor Jefe de Departamento DCOCPYS
49
H.-ANEXOS
Anexo I: Unidad Ejecutora
Fuente: Reglamento Operativo
Ejecutor
Subejecutores
BID
MECON (UC de la DNPOIC)
MTESS Componente
I.2
MINEDU Componente
III
Financiador
Auditoria Financiera / operativa
MDS Componente
I.1 y II
50
Anexo II: POA 2009.
Objetivos Componentes Actividades
Resultados Iniciales Esperados Resultado Final Esperado Medios de Verificación
COMPONENTE I. 1 Pre Empadronamiento del PF y el SCE
1. Actualización de Datos de 130000 beneficiarios del PJHD. 2. Traspaso de 90000 beneficiarios (30000 al SCE y 60000 al PF que incluye los 30000 traspasos durante el I semestre. 3.Preclasificación de los 130000 beneficiarios del PJH cuyos datos fueron actualizados para determinar su potencial elegibilidad para ser transferidos al PF o SCE. 4. 190000 Impactos
1. Total de actualizaciones de datos de 290000 beneficiarios del PJH. 2. Total de Traspasos 190000. 3. Preclasificación de los 290000 beneficiarios del PJH cuyos datos fueron actualizados para determinar su potencial elegibilidad para ser transferido al PF o SCE. 4. Total Impactos 480000
1. Ficha de Actualización de Datos. 2. Cruce de Base de los beneficiarios cuyos datos hayan sido actualizados con el sistema Integrado Previsional Argentino.
Fuente: Informe Inicial Agosto 2009
51
Anexo III: Informe Semestral – Productos e Indicadores
Fin del
Programa Periodo 2009-2010
Total Planeado Progreso a Dic
2009
Productos / indicadores Unidad de
Medida
Unidades Unidades Unidades
Observaciones
PFIS
Pre padrón de titulares del
PJJHD con datos familiares
actualizados y con
preclasificación de acuerdo a
criterios establecidos de
elegibilidad al PF o al SCE
Jefes de
Hogar pre
empadronad
os y
preclasificad
os
S/D 210.000 en elaboración
Fuente: Informe Semestral Julio – Diciembre 2009.
52
Anexo IV: Cuadro de Causas de Reducción del PJH
CONCEPTO total PJH variación % valores % valores SUBTOT % valores % valores % valores % valores
2009 baja
padron enero 486.607 16.289 0,41 6613 0,22 3584 10197 0,18 2997 0,15 0,00 0,00 0,00 0,00febrero 477.106 9.501 0,42 3943 0,13 1235 5178 0,25 2413 0,12 1121 0,00 0,00 0,00 0,00marzo 463.840 13.886 0,36 4943 0,07 903 5846 0,40 5513 0,12 1680 0,00 0,00 0,00 0,00abril 452.315 11.548 0,38 4354 0,07 843 5197 0,29 3349 0,16 1825 0,00 0,00 0,00 0,00mayo 444.903 7.412 0,37 2757 0,10 734 3491 0,25 1883 0,20 1445 0,00 0,00 0,00 0,00junio 432.335 12.568 0,54 6812 0,07 892 7704 0,17 2149 0,16 2049 0,00 0,00 0,00 0,00julio 419.622 12.713 0,58 7386 0,08 966 8352 0,16 2047 0,15 1869 0,00 0,00 0,00 0,00
agosto 409.817 9.805 0,41 4040 0,09 902 4942 0,19 1853 0,20 1912 0,00 0,00 0,00 0,00setiembre 397.891 11.926 0,41 4842 0,15 1837 6679 0,36 4246 0,15 1789 0,00 0,00 0,00 0,00octubre 383.773 14.118 0,29 4066 0,18 2527 6593 0,18 2598 0,15 2118 0,00 0,00 0,00 0,00
noviembre 370.274 13.499 0,45 6048 0,15 1957 8005 0,16 2173 0,00 0 0,00 0,00 0,00 0,00diciembre 353.888 16.386 0,41 6685 0,35 5751 12437 0,12 1966 0,00 0 0,00 0,00 0,00 0,00
Total 149651 62489 22131 84621 33187 15807chequeo
2010enero 93.455 260.433 0,00 0,00 0,00 0,00 0,26 67973 0,72 186470febrero 77.041 16.414 0,00 0,00 0,00 0,00 0,54 8896 0,32 5318
409.566 426.498 0,16 62.489 0,06 22.131 84.621 0,08 33.187 0,04 15.807 0,19 76.869 0,48 191.788Total 426.498 76869 191788
* Fuente Informes de AEM-SE-MTESS
en base al Dictamen contable de la firma BDO al 30/04/2010 del ejecrcio 2009.
Incompatibilidades detectadas ANSES
Asignacion Universal x Hijo
(AUH)
Plan Familia por la Inclusion Social (PF)
Trabajo Registrado
Incumplimiento Requisitos del
Programa
Seguro Capacitacion y Empleo (SCE)
53
Anexo V: Envío/Recepción de Fichas para Actualización de Datos JJHD por GECAL.
Gecales FAD Enviadas FAD Recibidas Final Padrón JJHD Sep
09(*) Porcentaje Cubierto
Capital Federal 13348 621 9840 6,31% Santa Cruz 500 73 424 17,22% T. del Fuego 550 80 476 16,81% Mendoza 4974 1585 6365 24,90% Catamarca 6202 1645 6758 24,34% C. Sur 51063 14327 49742 28,80% C. Oeste 28617 9689 31207 31,05% Corrientes 19713 7124 24568 29,00% Neuquén 2857 810 2466 32,85% C. Norte 10571 6785 20582 32,97% San Juan 5437 2329 6825 34,12% La Plata 29424 9945 28457 34,95% S. del Estero 18228 6765 18919 35,76% Formosa 8730 3572 9944 35,92% Tandil 950 775 2546 30,44% Chubut 1900 844 2112 39,96% R. Negro 3826 1249 3540 35,28% Misiones 10762 4598 12450 36,93% Chaco 20577 11394 28301 40,26% Tucumán 14845 7696 16597 46,37% Salta 7180 7644 15605 48,98% Entre Ríos 8090 4810 9533 50,46% Córdoba 23277 14570 28622 50,90% San Luis 4022 3060 6325 48,38% Rosario 16373 7802 14803 52,71% Jujuy 17882 9644 18220 52,93% La Rioja 4986 3250 6610 49,17% Santa Fe 19336 13349 21400 62,38% La Pampa 2775 2083 6580 31,66% Total 356.995 158.118 409.817 38,58%
Carga Empresa DInatech 151.715 98,5%
Carga Unidades MTESS 2.298 1,5%
Total Carga en Sistemas 154.013 100% 97,4% (**) Fuente: Información del Operativo de "Pre-empadronamiento del PJH"-SE (*) Se toma el Padrón de Septiembre 2009, ya que fue el que se utilizó para la preimpresión de las fichas. Actualmente hay unos 90.000 PJHD. (**) Tasa = Relación entre Fichas cargadas a Soft-Sistemas y Fichas Recibidas. Nota: 49,29% - Relación de FAD recibidas y FAD enviadas.
54
Anexo VI: Cuadro Comparativo entre Componentes de desembolsos efectuados
CONCEPTO APOYO P. FAMILIAS % Preenp y SCyE % APOYO PNSA % APOYO PNIE % TOTAL %
Componente 1.1 Componente 1.2 Componente 2 Componente 3
PREVISTO 540.000.000 100,00% 89.000.000 100,00% 177.000.000 100,00% 41.000.000 100,00% 847.000.000 100,00%
EJECUTADO 433.520.389 80,28% 39.753.781 44,67% 170.928.904 96,57% 15.958.561 38,92% 660.161.635 77,94%
No eligible -23.225.917 5,36% -1.559 0,0039% -5.901.768 3,45% -1.847.027 11,57% -30.976.271 4,69% No
opinable -60.301.578 13,91% -19.912.402 50,09% -144.709.704 84,66% -1.564.914 9,81% -226.488.598 34,31%
Elegible 349.992.894 80,73% 19.839.820 49,91% 20.317.432 11,89% 12.546.620 78,62% 402.696.766 61,00%
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
* Fuente Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos con Enfoque Sectorial Amplio en base al Dictamen contable de la firma BDO al 30/04/2010 del ejercicio
2009.
55
Anexo VII: Cuadro de Bases de Beneficiarios de los Programas de SCyE y PJH para su aplicación a
Gastos Retrospectivos
Banco Mundial BID BID BID BIDPréstamo 7369 AR Préstamo SWAP_Eco. 7703 Préstamo SWAP - 2159 Préstamo SWAP - 2159 Préstamo SWAP - 2159 Préstamo SWAP - 2159
Seguro de Capacitación y Empleo Programa Jefes de Hogar Seguro de Capacitación y EmpleoPJH que pasaron al SCyE o al
Familias entre 200901 y 200907 reconocidos retroactivos en el PJH
PJH que pasaron al SCyE o al Familias entre 200908 y 200911
reconocidos retroactivos en el PJH
PJH que pasaron al SCyE en 200912
reconocidos retroactivos en el PJH*
PJH que pasaron al SCyE, al Familas o actualizaron sus datos entre 200908 y 200912 reconocidos retroactivos en el PJH*. Son los dos cuadros anteriores
más las actualizaciones
BeneficiariosImporte
LiquidadoBeneficiarios
Importe Liquidado
BeneficiariosImporte
LiquidadoBeneficiarios
Importe Liquidado
BeneficiariosImporte
LiquidadoBeneficiarios
Importe Liquidado
Beneficiarios Importe Liquidado
Ene_08 11.212 4.308.125 12.573 1.885.950 - - - - - - - - - - Feb_08 11.374 3.149.750 12.498 1.874.700 - - - - - - - - - - Mar_08 11.920 4.188.775 11.275 1.691.250 - - - - - - - - - - Abr_08 16.566 4.751.800 18.813 2.821.950 - - - - - - - - - - May_08 17.534 4.908.950 23.627 3.544.005 47.556 10.461.278 - - - - - - - - Jun_08 18.765 5.354.163 25.854 3.877.955 46.724 10.201.728 - - Jul_08 19.531 5.085.538 29.312 4.396.475 45.114 9.773.635 54.269 8.140.090 33.079 4.961.775 5.360 803.918 157.737 23.659.930
Ago_08 20.535 5.149.508 32.552 4.882.475 44.828 9.659.578 52.639 7.895.590 32.285 4.842.675 5.289 793.268 155.178 23.276.080
Sep_08 22.664 5.208.758 38.001 5.699.675 44.076 9.464.003 50.180 7.526.740 31.338 4.700.625 5.163 774.368 152.660 22.898.380
Oct_08 24.658 5.808.175 38.737 5.810.075 44.558 9.589.278 50.218 7.532.440 31.289 4.693.275 5.088 763.118 152.595 22.888.630
Nov_08 25.390 6.242.175 40.009 6.000.775 43.795 9.441.828 50.296 7.544.140 31.043 4.656.375 5.047 756.968 152.496 22.873.880
Dic_08 23.694 5.580.640 38.205 5.730.175 41.894 9.072.778 50.794 7.618.840 31.184 4.677.480 4.961 743.955 153.637 23.044.873
Ene_09 16.731 4.889.815 13.688 2.053.000 45.572 9.916.403 49.133 7.369.780 33.557 5.033.430 5.302 795.105 164.532 24.679.048
Feb_09 16.769 3.369.225 15.187 2.277.739 42.112 9.197.278 42.420 6.363.025 33.480 5.022.095 5.271 790.533 164.323 24.648.578
Mar_09 16.641 3.165.350 17.289 2.593.039 38.949 8.504.730 35.561 5.334.880 32.971 4.945.705 5.207 780.843 163.036 24.455.335
Abr_09 16.766 3.794.700 19.675 2.950.819 36.809 8.023.940 29.307 4.396.630 32.827 4.924.105 4.880 731.875 161.589 24.238.580
May_09 20.021 4.660.650 23.340 3.500.569 33.966 7.377.745 24.176 3.627.100 32.674 4.901.230 4.813 721.838 160.139 24.020.993
Jun_09 22.103 4.922.375 24.870 3.730.069 49.347 10.461.528 15.010 2.251.500 32.636 4.895.355 4.756 713.288 159.521 23.927.593
Jul_09 23.075 5.104.275 24.794 3.718.669 54.485 11.436.953 4.966 744.900 32.740 4.910.880 4.734 709.988 159.514 23.926.468
Ago_0 23.655 4.585.775 25.326 3.798.469 55.406 11.618.113 31.928 4.789.430 4.716 707.288 158.471 23.770.893
Sep_09 24.859 5.033.425 24.487 3.672.619 57.394 12.007.487 26.876 4.032.155 4.674 700.988 153.013 22.952.718
Oct_09 89.644 18.597.525 18.131 2.721.500 5.937 890.368 155.268 23.295.005
Nov_09 96.484 22.102.873 7.491 1.123.650 5.960 893.818 144.052 21.611.455
Dic_09 104.062 26.887.246 - - 129.675 19.456.913
TOTALES 76.345.655 75.831.740 13.071.520 419.625.348
Período
Finalizado el 30/09/2009
Fuente: AEM – SE –MTESS.
56
Anexo VIII: El Cierre del Operativo y el Residual del PJH.
Ene-09 Abr-09 Ago-09 Dic-09 Ene-10 Feb-10 Mar-10 Abr-10 May-10 Jun-10 Jul-10 Ago-10 Ago-11
486.607 452.315 409.817 353.888 93.455 77.041 19.915 18.965 18.156 17.633 16.678 16.157 12.201
Fuente: Informes del PJH –AEM-MTESS y del Informe Final del Operativo de Re-empadronamiento de PJH.
57
Anexo IX: Procedimientos Específicos de Auditoria
1. Mecanismo de condicionalidad:
Verificación del circuito de autorización de desembolsos del préstamo.
Construcción y análisis del resultado de la Curva de Desembolsos de
Financiamiento de la subcomponente objeto de auditoría.
Autorizaciones de desembolsos en general y de la componente específico.
Revisión del informe de control interno y auditoría de estados contables
realizados por la AGN.
Evaluación de los resultados alcanzados en la ejecución financiera del
préstamo en general y del componente en particular (contraste de la curva
teórica con la curva real)
2. Análisis de las modalidades de ejecución de la subcomponente 1.1.:
Revisión de la ejecución financiera 2009 del subprograma según patrón de
desembolsos
Análisis del flujo de fondos resultante del reconocimiento de los gastos
retroactivos del programa PJH
3. Análisis de las Fichas de Actualización de Datos de los Beneficiarios (FDA).
Identificación de la población objetivo (elegible)
Revisión de la base informática de los FAD y análisis de consistencia.
Análisis comparado de la base de las FAD con la base de rendición de cuentas de la
Unidad Subejecutora (MTESS).
Cuantificación e identificación del total de los beneficiarios que resultaron con datos
en las Fichas (FAD) y comparación de estas bases con los listados de beneficiarios
migrados a los programas SCE y Plan Familia.
58
Análisis y cruce comparativo entre las bases de datos de las FAD, del PJH y del
SCE con la finalidad de la identificación de los beneficiarios que resultaron
migrados entre los mencionados programas.
59
Anexo X: Fichas de Actualización de Datos PJH.
Ficha de actualización de Datos de Destinatarios del PJH a ser pre-empadronados en el PF
o en el SCyE (Actualización y Preclasificación del PJH).
Programa Jefes de Hogar – ACTUALIZACION DE DATOS DE BENEFICIARIOS
Formulario Nro:
Provincia: Municipio: Fecha: / /
Información del Beneficiario
Apellido y Nombre del Beneficiario
CUIL del Beneficiario
Tipo de documento: DNI LC LE CI Pasaporte Numero de documento
Fecha de Nacimiento: / / Discapacidad Si � No � Embarazo Si � No �
Domicilio del Beneficiario
Provincia
Municipio
Localidad
Domicilio:
Teléfono: Barrio
Código Postal
Mensajes:
BENEFICIARIO/A CONYUGE DEL/LA
BENEFICIARIO/A Nivel Educativo
Completo
Incompleto
Asiste No
asiste Compl
eto Incomp
leto Asist
e No
asiste
Básico � � � � � � � �
Medio � � � � � � � �
Superior � � � � � � � �
Nunca asistió � �
Sin
Cónyuge
�
60
Hijo 129 Hijo 2
Apellido y nombre Apellido y nombre
Numero de documento Numero de documento
Fecha de nacimiento / / Fecha de nacimiento / /
Hijo � Menor a cargo �
Discapcitado/a � Hijo � Menor a cargo �
Discapcitado/a �
Nivel Comple
to Incomp
leto Asiste
No asiste
Nivel Comple
to Incomp
leto Asist
e
No asiste
Básico � � � � Básico � � � �
Medio � � � � Medio � � � �
Superior � � � � Superior � � � �
Nunca asistió
� Nunca Asistió
�
Por favor continúe registrando a los hijos o menores a cargo del beneficiario en hoja diseñada para tal fin. Recuerde detallar en esas hojas, el número de formulario que se encuentra en el margen superior derecho de esta hoja.
Programa Jefes de Hogar – ACTUALIZACION DE DATOS DE BENEFICIARIOS
Formulario Nro:
Hijo 3 Hijo 4
Apellido y nombre Apellido y nombre
Numero de documento Numero de documento
Fecha de nacimiento / / Fecha de nacimiento / /
Hijo � Menor a cargo �
Discapcitado/a � Hijo � Menor a cargo �
Discapcitado/a �
Nivel Comple
to Incomp
leto Asiste No
asiste Nivel Comple
to Incomp
leto Asist
e
No asist
29 Si existiera el caso de hijos adoptivos o discapacitados a cargo, los mismos deben ingresarse en la ficha como hijos.
61
e
Básico � � � � Básico � � � �
Medio � � � � Medio � � � �
Superior � � � � Superior � � � �
Nunca asistió
� Nunca Asistió
�
Hijo 5 Hijo 6
Apellido y nombre Apellido y nombre
Numero de documento Numero de documento
Fecha de nacimiento / / Fecha de nacimiento / /
Hijo � Menor a cargo �
Discapcitado/a � Hijo � Menor a cargo �
Discapcitado/a �
Nivel Comple
to Incomp
leto Asiste
No asiste
Nivel Comple
to Incomp
leto Asist
e
No asiste
Básico � � � � Básico � � � �
Medio � � � � Medio � � � �
Superior � � � � Superior � � � �
Nunca asistió
� Nunca Asistió
�
Hijo 7 Hijo 8
Apellido y nombre Apellido y nombre
Numero de documento Numero de documento
Fecha de nacimiento / / Fecha de nacimiento / /
Hijo � Menor a cargo �
Discapcitado/a � Hijo � Menor a cargo �
Discapcitado/a �
Nivel Comple
to Incomp
leto Asiste
No asiste
Nivel Comple
to Incomp
leto Asist
e
No asiste
Básico � � � � Básico � � � �
Medio � � � � Medio � � � �
62
Superior � � � � Superior � � � �
Nunca asistió
� Nunca Asistió
�
63
I.-Descargos
I.1 Descargo SE - MTEySS.
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
I.2 Descargo DNPOIC – MECON.
80
81
82
83
84
85
86
87
J - ANALISIS DE LOS DESCARGOS
El día 27/02/13 la Comisión de Supervisión de la Gerencia de Control de la Deuda Pública
(CSGCDP) procedió al envío del proyecto de informe de auditoría de gestión de la
Subcomponente 1.1: “Pre empadronamiento de Beneficiarios de PJH” financiado por el
préstamo BID 2159 OC/AR “Programa de Apoyo al Sistema de Protección e Inclusión
Social – Fase 1”para el descargo de los organismos auditados (Unidad Coordinadora
Técnica (UCT) constituida en la DNPOIC del MECON y la unidad subejecutora:
Secretaria de Empleo del MTESS), en el marco de la presente auditoria.
Con fecha 11/04/13 y 17/04/13 (se recibieron los descargos de la Secretaria de Empleo del
METSS y de la DNPOIC (MECON) respectivamente. En base a sus respuestas y en
cumplimiento de la Resolución AGN. No. 156/10, se analizan en el siguiente cuadro
comparativo.
Cabe señalar que una parte significativa de los descargos emitidos por parte del auditado se
relacionan con el suministro de información por parte de la UCT-DNPOIC al equipo de
auditoria. En relación a esta circunstancia, se informa que la información no fue provista
con niveles de integridad y completitud requerida durante las tareas de campo, esto
impidió disponer de información completa al momento de generar las observaciones
redactadas en el informe.
88
SECCIONES DEL INFORME DESCARGOS SE-MTESS y DNPOIC-MECON COMENTARIO SOBRE DESCARGO
B.4 Limitaciones al Alcance
Resulta dificultoso identificar en forma fehaciente la trazabilidad de los recursos del préstamo desde los desembolsos hasta la aplicación al objeto del subcomponente.
DNPOIC: En las Limitaciones al Alcance, se menciona que resulta dificultoso identificar en forma fehaciente la trazabilidad de los recursos del préstamo… aludiendo además que la modalidad de esta operación dificulta la verificación y auditoría del uso de los recursos…, citando para tales afirmaciones al apartado 4.3 del Reglamento Operativo, aunque con escasa exactitud; dado que dicho ítem especifica en realidad -entre otros aspectos- lo siguiente: ”A fin de solicitar el reembolso de gastos efectuados, los Organismos Ejecutores de los Programas presentarán a la UCP las rendiciones de gastos ejecutados en un período, conforme los criterios de justificación establecidos en cada componente. En base a esta información la UCP elaborará la solicitud de reembolso de gastos. Los fondos desembolsados por el BID mediante este mecanismo podrán ingresar ya sea a la Cuenta Especial del Proyecto administrada por la UCP de la DNPOIC o a una cuenta operativa de la Tesorería General de la Nación, conforme lo solicite el prestatario a través de la Unidad de Coordinación en el momento de solicitar los fondos”. Efectuada esta aclaración, corresponde además explicar que la aplicación de los recursos del Préstamo a los objetivos del Programa resulta comprobable en forma fidedigna, toda vez que los desembolsos realizados (durante 2010 no se produjeron desembolsos) fueron debidamente documentados; habiéndose incluso utilizado cuentas bancarias en el BCRA diferentes según se tratara de Reconocimiento de Gastos Retroactivos o de Rendiciones de Gastos efectuados con posterioridad a la suscripción del Convenio que nos ocupa.
Las aclaraciones formuladas por el auditado resultan insuficientes, ya que si bien los fondos ingresaron a la Cuenta de la TGN en 2009, y se solicitó su asignación mediante solicitudes de desembolso a la subcomponente 1.1. a lo largo del año 2009 y 2010 las mismas no se reflejan en las contribuciones figurativas de fuente 22.
Al respecto se cita el Informe de Cuenta de Inversión 201130, “…..Por otra parte, también es destacable la falta de aclaraciones por parte de las autoridades de los programas BID 2159 y BIRF 7703 acerca de los motivos que impiden establecer un circuito de contribuciones figurativas de fuente 22 mediante el cual se refleje las transferencias realizadas al SAF 311 y al SAF 350…”.
Se mantiene la limitación
C. Aclaraciones Previas
C.3.-Organización Institucional del Préstamo BID 2159 -OC/AR- PASPIS
DNPOIC: Se consigna en el punto C.3 que la UC tiene la obligación de identificar a los beneficiarios…, con relación a lo cual se aclara que no consta tal afirmación en forma taxativa entre las responsabilidades básicas de este ejecutor en el Reglamento Operativo del Programa, sino que al igual que la aplicación de los fondos al objeto del préstamo, esta acción se llevó a cabo a través de las unidades técnicas de los subejecutores.
Este comentario acerca de que la DNPOIC como UC del préstamo, se debe citar en forma completa y no parcial, para la adecuada comprensión del mismo: “……La DNPOIC, en su rol de Unidad Coordinadora (UC) del préstamo debe dirigir, gerenciar y supervisar las Unidades Subejecutoras del mismo (entre ellas el MTSS)….En sus funciones principales la UC tiene la obligación de identificar a los beneficiarios, efectivizar el pago de los beneficios del programa, controlar
89
la elegibilidad de los beneficiarios y la aplicación de los fondos al objeto del préstamo. Esta acción la lleva a cabo a través de las unidades técnicas ejecutoras en los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Desarrollo Social y Ministerio de Educación. …”.
Se mantiene el comentario
C.5. Financiamiento y Desembolsos del Programa de Apoyo al Sistema de Protección e Inclusión Social – Fase 1.
DNPOIC: Como introducción al Cuadro 5 incluido en el apartado C.5 se explica que este préstamo no previó el pago de comisiones de compromiso…, comentario sobre el cual corresponde especificar que se han efectuado pagos de servicios de la deuda imputables a este préstamo, sin que los mismos formen parte de la Matriz de Inversión del mismo. En este mismo apartado aunque con relación a los resultados iniciales esperados (Cuadro 6), se menciona que en el Informe Inicial …no se incluye una definición precisa del mencionado concepto “impactos”… En este sentido, se señala que los conceptos generales de Impactos y de evaluación de impactos son de uso difundido en el análisis de proyectos y no se desarrollan acá (ver por ejemplo: http://www.iadb.org/es/oficina-de-evaluacion-y-supervision/). En el Informe comentado el concepto es utilizado con sentido ad-hoc de acciones ejecutadas y correctamente focalizadas. A continuación se reproduce completo el Cuadro citado del Informe Inicial:
Se ajusta el comentario. En base al comentario relacionado con el Cuadro 5 se modifica el texto del informe el que queda redactado con el siguiente texto“…el préstamo presenta “Comisión de Crédito”… que se abona mediante pagos de servicios de deuda imputables a este préstamo, sin que los mismo formen parte de la Matriz de Inversión del mismo….”.
Con respecto al comentario acerca de los Indicadores de “Impactos”, debe aclarar el auditado el concepto utilizado de dichos indicadores.
Se mantiene el comentario.
D. OBSERVACIONES
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D.1.”Imprecisa definición de la Población objetivo. Divergencia entre los valores de los indicadores de la población objetivo del subcomponente”
SE: No se comparte la observación. Consideramos que no hay una comprensión clara del valor de los indicadores en los diferentes documentos del Proyecto. En el cuadro 7 del Proyecto de Informe, la Auditoría presenta tres valores: 230.000, 130.000 y 290.000, los que surgen del cuadro 1 del documento de reordenamiento de los PTI; del POA: Resultado Inicial Esperado y del POA: Resultado Final Esperado, respectivamente; y los interpreta como una divergencia entre los valores de las metas. A nuestro entender, el informe preliminar no advierte que esos son valores parciales y totales acumulados asociados a las diferentes etapas temporales de ejecución del Proyecto por 10 que no es válido considerados en forma atemporal. En efecto, la meta de 230.000 titulares con datos actualizados fue consensuada con el Equipo del Proyecto designado por el BID en el mes de enero de 2009 durante las negociaciones preparatorias del Préstamo. Con posterioridad a la firma del Convenio de Préstamo el día 31 de Julio de 2009, se elaboró el POA 2009 en el que se estableció una meta de 130.000 titulares del PJH con datos actualizados prevista para el final del II semestre de 2009, razón por la cual este valor tiene en el POA el título de "Resultado Inicial Esperado". Por su parte, el "Resultado Final Esperado" de 290.000 titulares con datos actualizados, corresponde al total esperado para fines del año 2010, es decir a los 130.000 iniciales más otros 160.000.
La observación refiere a la presentación de datos del Informe Inicial (I.I.). Al respecto se destaca que en el mismo se establece en Cuadro “Componente 1: Reordenamiento de los PTI” como meta de producto – FASE I (población cubierta) de la subcomponente 1.1. “Pre-empadronamiento del PJH” en su punto 4: Titulares del PJH pre-empadronados (con datos familiares actualizados) y preclasificados de acuerdo a criterios establecidos de elegibilidad al PF o al SCE= 230.000.-.31 Por otra parte, casi a continuación en el POA de la subcomponente 1.1 se presentan las otras 2 cifras de metas de población cubierta de la subcompoenente.1.1., 130.000.-beneficiarios columna de “Resultados Iniciales Esperados” (RIE) y 290.000.-benenficiarios en la columna de “Resultados Finales Esperados” (RFE)32.
La observación se sostiene, ya que en forma simultánea se mantienen dos metas de población cubierta 230.000.- y 290.000.beneficiarios pese a que la primera ya habría caducado (fijada como meta en enero de 2009).
En ninguna parte de este documento de proyecto (I.I.), se explicita a que se refiere con el concepto de FASE I 33 y como se relaciona el mismo con los títulos de las columnas RIE y RFE del POA de la subcomponente34.
Se mantiene observación.
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D.2.” Diferencias en la denominación de las metas del Subcomponente 1.1 “Pre empadronamiento del PJH”
S.E: No se comparte la observación. En efecto, el Proyecto de Préstamo, en lo atinente al subcomponente auditado, tuvo por objeto desarrollar mecanismos de actualización de datos de los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar. Esta actualización de datos era necesaria por diversas razones y, por ende, servía a diferentes fines, que sin embargo estaban vinculados con la necesidad de clarificar las intervenciones institucionales del Ministerio de Desarrollo Social y del Ministerio de Trabajo. En otras palabras, la actualización de datos a la vez que permitía registrar nuevos nacimientos que modificaba la cantidad de niños a cargo, que constituía un dato relevante en el marco del Programa Familias por la Inclusión Social; servía para identificar perfiles sociolaborales más precisos que permitieran promover su inclusión en esquemas de prestaciones más adecuadas tales como el Seguro de Capacitación y Empleo. En este sentido, ninguna de las instituciones involucradas en el operativo tuvo o tiene duda alguna sobre la definición del objetivo de la actualización de datos, ni de sus metas. Asimismo, las dos definiciones que la AGN menciona en el informe preliminar son totalmente asimilables, en tanto "beneficiario pre-empadronado" equivale a "beneficiario con datos actualizados". A su vez, una persona que se hallaba incluida en el Programa Jefes de Hogar "actualizaba sus datos" de tres maneras: a) al momento de optar por su traspaso al Seguro de Capacitación y Empleo (proceso que exige normativamente su presencia en una Oficina de Empleo Municipal en donde completaba su historia laboral y suscribía un Convenio de Adhesión); b) al Programa Familias (proceso que exigía la administración de una ficha de relevamiento de datos sociofamiliares por parte de técnicos y/o profesionales dependientes del Ministerio de Desarrollo Social en los Centros de Atención Local); c) al momento de completar la Ficha de Actualización de Datos -F AD- consensuada con el BID. Debe tenerse presente que las primeras dos maneras de actualizar datos en el Programa Jefes de Hogar se remontan a la implementación de las instrucciones impartidas a ambas Carteras de Estado mediante el Decreto N° 1506/04 Y la tercer manera formó parte de la estrategia para agilizar el proceso de traspaso mencionado, que a su vez fue consensuado con el Organismo Multilateral de Crédito. Por último, si bien más adelante volveremos sobre el punto, consideramos
La observación se concentra en el concepto de objetivos y metas, deducidas a partir de las actividades definidas para la subcomponente 1.1.: “Pre-empadronamiento del PF y SCE (Actualización y Preclasificación del PJH)” Según se explica en el Reglamento Operativo: “…Las actividades previstas para el subcomponente comprenden la actualización de datos de beneficiarios y su posterior preclasificación a los fines de determinar su elegibilidad y migración al SCE o al PF. Para poner en marcha este proceso censal se puso en práctica la mencionada FAD…”. En la respuesta del MTESS, no se incluye la segunda actividad de la subcomponente 1.1 definida como “preclasificación de los PJH para su posterior traspaso al PF y al SCE”, a partir de los beneficiarios pre-empadronados o beneficiarios con datos actualizados, que si se encuentra incluida en los títulos de las actividades de la subcomponente 1.1. de los documentos del proyecto BID 2159. El auditado en su descargo omite mencionar la parte pertinente del Reglamento Operativo del Crédito donde se especifica que las 2 actividades previstas para el Subcomponente 1.1 comprenden la actualización de datos de beneficiarios y su posterior preclasificacion a los fines de determinar la elegilibilidad y migración al SCE o al PF. Se mantiene observación.
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necesario aclarar aquí también que, durante el desarrollo del operativo de actualización de datos, comenzado en el mes de agosto de 2009, se instituyó la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, circunstancia que provocó la obsolescencia del pre empadronamiento y la posterior clasificación, dado que la percepción de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social es incompatible tanto con las prestaciones dinerarias del Seguro de Capacitación y Empleo como del Programa Familias por la Inclusión social, como así también del propio Programa Jefes de Hogar.
D.3.- Carencia de definiciones completas en la descripción de los indicadores de gestión del POA diseñados para el subcomponente.
Consideramos que esta observación no es pertinente por las razones apuntadas en la observación anterior. En definitiva, tanto las Carteras de Estado involucradas como el Organismo Multi1atera1 de Crédito tenían en claro en qué consistía la actividad de "actualización de datos" del Programa Jefes de Hogar, y consideraban que dicha actividad permitía una tarea previa de pre-empadronamiento que serviría a ambos Ministerios para establecer a qué conjunto de personas se les proponía su incorporación a las distintas líneas de trabajo que tuviera cada Ministerio. Dicha actividad se midió a través de un indicador de resultado y por ser acotada en el tiempo (se preveía un trabajo de 17 meses de duración para actualizar los datos de 290.000 personas) y de ejecución simple (se debía registrar en el sistema de gestión empleo los datos completados en la F AD), se consideró que no era necesario establecer indicadores intermedios que midieran los posibles procesos y/o actividades involucradas para establecer las causas de posibles desvíos.
Esta observación se focaliza en la definición de las actividades de la subcomponente 1.1., ya que todos los indicadores que utiliza tanto el MTESS como el proyecto para su seguimiento se establecen en términos de beneficiarios pre-empadronados o beneficiarios con datos actualizados. No se mencionan como indicadores de gestión de la subcomponente 1.1. los beneficiarios del PJH preclasificados en base a su capacidad para acceder al SCE o al PF. Se mantiene observación.
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D.4. “Reducción pronunciada y no explicada de los beneficiarios del PJH desde Diciembre de 2009 a Enero de 2010”.
S.E: No se comparte la observación. En primer lugar, cabe aclarar que entre las 353.888 personas incluidas en el Programa Jefes de Hogar en diciembre de 2009 y las 93.455 personas incluidas en el mes de enero de 2010, existe una diferencia de 260.455 personas y no de 145.353 como señala el informe. En cuanto a la observación que la caída abrupta en el nivel de beneficiarios del PJH entre diciembre de 2009 y enero de 2010 "no encuentra explicación técnica en el marco del programa y del subcomponente'', es el propio informe preliminar en la página 47 manifiesta que "se identificó la ocurrencia de dos factores externos al programa, que permitirían explicar la reducción de la población de beneficiarios del P JH Al respecto en el primer informe semestral de 2010, se explica que el proceso de "pre- empadronamiento" fue afectado por la pandemia de H1N1 y que a partir de octubre la aprobación del Decreto 1602/09 que instituyó la Asignación Universal por Hijo (A UH), afectó al programa ... " En efecto, la Asignación Universal por Hijo para Protección Social se instituyó hacia fines del mes de octubre del año 2009. A la prestación podía acceder el universo de personas que en ese momento participaba del Programa Jefes de Hogar, ya que tenían al menos un hijo menor de 18 años, mientras que la prestación dineraria de la AUH era bastante más elevada que la del P JH ($180 por hijo vs. $150 independientemente de la cantidad de hijos respectivamente). Con el objeto de contribuir con el ordenamiento administrativo de la AUH a cargo de la ANSES y garantizar que la totalidad de beneficiarios del P JH percibieran en término la ayuda económica o la prestación por hijo, durante los meses de noviembre y diciembre de 2009, el PJH y la AUH fueron administrativamente compatibles'. Es decir que la ANSES liquidaba -como todos los meses-, la prestación dineraria del P JH ($150) y la diferencia que le correspondía a cada beneficiario según la cantidad de hijos por AUH. Una vez cerrada la liquidación del PJH correspondiente a diciembre de 2009 y habiendo informado la ANSES la nómina de beneficiarios de ese Programa que se encontraban en condiciones de continuar percibiendo la AUH, la Secretaría de Empleo procedió a dados de baja del PJH. En el informe que fuera entregado a la Auditoría denominado "PJH- Informe Resumen - Febrero 2010", se muestra la evolución de los motivos de baja y/o suspensión de los beneficiarios del P JH entre los que se destacan 187.086 beneficiarios que no cobraron el PJH porque "Accedieron a la Asignación Universal por Hijo", mientras otros 68.218 fueron dados de
Se efectúo el análisis del descargo y en base a dicho análisis se decidió la baja de la observación. Se da de baja la observación
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baja por "incompatibilidades informadas por ANSES" con motivo de los cruces adicionales que se realizaron durante esos meses. Asimismo, entendemos que el cuadro de causas de reducción del P JH presentado como Anexo IV del Informe Preliminar fue elaborado con base en el informe entregado por la Secretaría de Empleo. Tal vez la interpretación efectuada en el informe preliminar se base en el supuesto que la desvinculación de los beneficiarios del P JH en el período diciembre 2009 – enero 2010 podría deberse al traspaso de beneficiarios del PJH como consecuencia de la actualización de los datos y categorización resultante del operativo de re- empadronamiento, pero que a su vez la descarta porque evalúa que la diferencia es muy superior a la cantidad total de personas con datos actualizados durante el año 2009. De ser así, este razonamiento es incorrecto porque como ya se informó en reiteradas oportunidades, el traspaso de beneficiarios del PJH a la AUH no estuvo determinado por el resultado del operativo de actualización de datos'. Finalmente, también debe aclararse que el gráfico denominado "Flujo de traspaso de los beneficiarios del PJH a otros Programas Sociales (PF, SCyE y AUH) por hijo en el período 2009 - 2010" que obra en la página 31 del Informe Preliminar no refleja el "flujo de beneficiarios traspasados", sino que muestra la evolución del P JH a lo largo del período. Si bien en las diferencias mensuales se encuentran contenidas las bajas por traspasos al SCyE, al Programa Familias y por el acceso a la AUH, en esas diferencias están contenidos también otros motivos de baja o suspensión tales como la incorporación al empleo registrado, el acceso a una jubilación o pensión, la pérdida de requisitos, las renuncias, los tres meses sin movimientos en la cuenta bancaria, entre otros.
D.5. “Debilidades en el Control de Beneficiarios migrados debido a diferentes formas de identificación en los circuitos de las actividades programadas”
S.E: No se comparte la observación.
En primer lugar la Secretaría de Empleo rechaza la utilización del concepto "debilidades en el control de beneficiarios migrados debido a diferentes formas de identificación en los circuitos de las actividades programadas", obrante como título del presente apartado. A continuación se enumeran los fundamentos: l) Los beneficiarios del PJH no fueron "migrados" automáticamente al SCyE o al PF, sino que el traspaso se realizó en el marco de talleres informativos a los beneficiarios quienes posteriormente tomaban la decisión de incluirse en el SCyE, en el PF o permanecer en el P
Esta observación hace hincapié en su párrafo de desarrollo, en las carencias de diseño de los circuitos del proyecto, ya que en la sección del Reglamento Operativo referida a la subcomponente 1.1 solo se incluye una descripción de las actividades para la actualización de datos de los beneficiarios del PJH y se carece de definición de un circuito o ficha para la actividad de pre-clasificación de beneficiarios del PJH para su posterior traslado al PF o al SCE. En la respuesta, se realiza una descripción de las actividades de migración mediante talleres informativos y reconoce que “…no
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JH ya que el traspaso fue optativo; 2) No existieron "diferentes formas de identificación" de los beneficiarios del PJH para la promoción de su traspaso al SCyE o al PF. En efecto, una vez que los beneficiarios se informaban sobre las opciones de traspaso se presentaban en las Oficinas de Empleo si se decidían por el SCyE o en los CAL si deseaban incorporarse al PF. En el caso del SCyE, las Oficinas de Empleo Municipales, mediante el ingreso del CUIL del beneficiario al sistema de información de la Secretaría de Empleo, comprobaban la pertenencia del beneficiario al PJH e iniciaban informáticamente el convenio de adhesión. Con posterioridad, las Gecales y las áreas competentes del nivel central de la Secretaría de Empleo, realizaban todos los controles previstos en la normativa y si las condiciones del beneficiario se adecuaban a ellos, se procedía a aprobar la solicitud de adhesión del beneficiario al SCyE iniciada en la Oficina de Empleo. El proceso de convocatoria a los beneficiarios del P JH para informarlos respecto de las condiciones del SCyE y del PF y su posterior traspaso, no se instaura a partir de la ejecución del Proyecto, sino que data desde el año 2006 en un proceso progresivo que tuvo como objetivo dar cumplimiento al Decreto 1.506/043 ( Esto se detalla la página 2 del el "Informe Final Operativo de Re-empadronamiento…",el que fue consultado y citado por la Auditoria en reiteradas oportunidades). El Proyecto de Préstamo, en el sub componente auditado, contribuyó a incorporar información adicional de cada beneficiario del PJH para evaluar su potencial incorporación al SCyE y al PF, promoviendo convocatorias mejor orientadas sobre los perfiles sociolaborales de los beneficiarios. Sin embargo, el traspaso al SCyE o al PF, siempre fue opcional para las personas involucradas. Por otra parte y como se manifestó oportunamente tanto a la UEC como al BID, la institucionalización de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social ocasionó la culminación abrupta del PJH4 (El 74% de los beneficiarios (261.453) que estuvieron cubiertos por el PJH en diciembre de 2009 (335.888) fueron dados de baja en enero de 2010). En consecuencia, el proceso de actualización de datos y la categorización de los beneficiarios perdió pertinencia, porque el ingreso a la nueva prestación sólo requería la tenencia de hijos menores de 18 años o discapacitados de cualquier edad y la verificación de la condición de actividad y del ingreso laboral. No obstante, hacia fines de diciembre de 2009, se habían actualizado los datos de más de 150 mil beneficiarios del P JH en el marco del operativo, impactando su resultado en la base de datos
existieron diferentes formas de identificación de los beneficiarios del PJH para la promoción de su traspaso al SCE o al PF…”. Este comentario confirma la carencia de un diseño de circuito específico identificado con dicha actividad en relación a las actividades previstas para la ejecución de la subcomponente 1.1. del préstamo BID 2159”. Más allá de ello, los talleres informativos solamente no representan un mecanismo válido de registro de actividad para la clasificación del beneficiario como pre categorización de los beneficiaros para su traspaso al PF y al SCE, con la información oportuna y concreta que tal acción merece.
Se mantiene observación.
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de personas de Anses, 10 que agilizó que las personas cubiertas por el P JH accedieran a la AUH. Es importante destacar que al inicio de la ejecución del Proyecto -julio de 2009-,el PJH cubría a poco menos de 420 mil beneficiarios y que el operativo de actualización de datos se extendió entre ese mes y el mes de diciembre, cubriendo a más de 150 mil beneficiarios. No obstante, el Decreto 1602/09 que instituyó la AUH tuvo como consecuencia que hacia fines de ese año casi la totalidad de beneficiarios del P JH accedieran a esa prestación. En síntesis, esa nueva herramienta de política de protección social sub sumió a aquellas personas que -de no haber existido- eran potenciales participantes del Seguro de Capacitación y Empleo o del Programa Familias por la Inclusión Social.
D.6.- “Diferencias fundamentales entre las actividades previstas para el Subcomponente 1.1. y las tareas efectivamente realizadas en el denominado Operativo "Re-empadronamiento de beneficiarios del PJJH-SCE" del MTESS, lo que impide el análisis de consistencia de los datos de los beneficiarios. “
S.E: No se comparte la observación. En primer lugar, el informe preliminar confunde dos aspectos que se vinculan dentro de un proceso considerado, pero que corresponden a actividades diferentes. Por un lado, la categorización de los beneficiarios como consecuencia del operativo de actualización de datos, incluía la vinculación de la información procedente del completado de la ficha con datos adicionales provenientes del Sistema Integrado Previsional Argentino (trayectorias laborales formales), 10 que arrojaría precisiones sobre las características sociolaborales de los beneficiarios, que permitirían identificar con mayor precisión perfiles adecuados a las dos herramientas de políticas públicas previstas en ese momento (SCyE o PF) o de otras herramientas que los Ministerios de Desarrollo Social o de Trabajo, Empleo y Seguridad Social consideraran pertinente. Como se desarrolló en los comentarios al punto anterior, esta categorización perdió vigencia en tanto en pleno proceso de actualización de datos se instituyó la AUH por la cual optaron casi la totalidad de los beneficiarios del P JH que se encontraban cubiertos a esa fecha. En cuanto a la segunda observación apuntada, también la misma no es procedente, dado que es equivocado afirmar que no se registró la decisión u opción adoptada por los beneficiarios. En efecto, como ya mencionó, la opción del beneficiario se materializó a través de: 1) la solicitud de adhesión al SCyE y la generación del convenio correspondiente; 2) la solicitud de baja por incorporación al PF; 3) la permanencia en el PJH. Es decir, que la decisión de los beneficiarios quedó documentada en el sistema de información de la Secretaría de Empleo y en sus mecanismos administrativos, razón por la cual se puede contabilizar la
Se modifica observación por la siguiente: El circuito diseñado por parte del proyecto para sus informes periódicos de seguimiento de la subcomponente 1.1. al BID, no previó la cuantificación de los beneficiarios pre-categorizados (2da. Actividad), dificultando la identificación de la contribución del préstamo al proceso de migración de beneficiarios del PJH al PF y al SCE.
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cantidad de beneficiarios que fueron dados de baja del PJH por incorporación al SCyE y al PF, tal cual se refleja en los informes de evolución mensual del PJH y aquellos que continuaron en el Programa hasta su pase definitivo a la AUH. Respecto de la afirmación " ... el circuito diseñado no previó el análisis de la consistencia en el proceso de migración o traspaso, ni los controles cruzados para evitar errores, omisiones o duplicaciones" debe descartarse por completo, ya que la totalidad de beneficiarios del PJH que fueron traspasados tanto al SCyE como al PF atravesaron todos los controles y cruces de información previstos en las disposiciones administrativas correspondientes. No obstante ello, la Secretaría de Empleo vería con agrado que la Auditoría manifieste si se refiere a riesgos potenciales de "errores, omisiones o duplicaciones", o bien detectó casos incursos en estas situaciones y de ser así nos lo haga saber de manera nominal, con expresa mención del apellido y nombre y número de CUIL del involucrado. No obstante lo dicho, cabe poner en conocimiento de esa Auditoría que tanto las ayudas económicas previstas en el Programa Jefes de Hogar, como en el Programa Familias y en el Seguro de Capacitación y Empleo eran y/o son liquidadas mediante procesos administrativos que involucran a la Administración Nacional de la Seguridad Social, la que efectúa los controles de compatibilidad como del cumplimiento de los requisitos de ingreso y/o de permanencia. De este modo, no es posible que una persona que estuviera en el Programa Jefes de Hogar pudiera optar al mismo tiempo por participar del Seguro de Capacitación y Empleo y en el Programa Familias, dado que el sistema informático utilizado por ANSES tiene, entre otras reglas, la incompatibilidad entre estos programas. Adicionalmente y en forma previa, tanto los equipos de Desarrollo Social como los de esta Jurisdicción tenían una consulta directa a las bases del Programa Jefes de Hogar antes de aceptar las solicitudes de adhesión por lo que si una persona figuraba como dado de baja del PJH por haber optado por el PF o por el SCYE no se le permitía realizar una nueva opción. Es decir, existían -y existen- mecanismos cruzados e independientes de supervisión y control a efectos de evitar "errores, omisiones o duplicaciones".
D.7.- “Disparidades de denominación y de numeración de la Subcomponente 1.1. “Pre empadronamiento del PJH” en
DNPOIC: Si bien las diferencias formales apuntadas no han operado en detrimento de los objetivos específicos del Subcomponente ni del Programa en general, serán tenidas en consideración en futuras implementaciones.
Los argumentos presentados por el auditado no refutan la observación. Se mantiene observación.
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los diversos documentos y formularios de ejecución del Proyecto.”
D.8.- “El monto de inversión destinado al subcomponente establecido en la Propuesta de Préstamo es menor al que finalmente se determina en el POA del Informe Inicial.”
DNPOIC: Como bien se explica en el desarrollo de esta observación, consta en el Informe Inicial una diferencia entre los montos parciales que comprenden el Componente con los fijados en el Anexo Único del Contrato de Préstamo. No así en el total previsto para dicho Componente. No obstante ello, corresponde efectuar las siguientes aclaraciones: i) tanto el Plan Operativo Anual como el Informe Inicial, no forman parte de Contrato de Préstamo ni tampoco modifican lo allí establecido; ii) se menciona además en el desarrollo de esta observación que en el POA se aumenta “el monto de inversión destinado a este subcomponente…”, esto no es así, dado que como ya se explicó, en el POA no se destinan recursos, sino que se estiman los mismos; iii) independientemente de lo que dijera el Informe Inicial (aceptado por el Banco) lo relevante es cuánto efectivamente se invirtió por este concepto en el Programa, y los datos entregados a la Auditoría muestran que lo realmente invertido coincide con la estipulación contractual (99,77%) (Cuadro 1-E Solicitud de Desembolso Nro 20); iv) En línea con lo expuesto, es igualmente dable señalar que conforme surge del Anexo Único en la descripción del Subcomponente analizado “Los recursos de esta Subcomponente se desembolsarán en función al número de beneficiarios pre-empadronados”, afirmación que no admite considerar una relación de costo entre recursos asignados y número de beneficiarios, si lo que desea realizar el equipo auditor es una evaluación económica (en este caso de costo-eficiencia o costo-eficacia) del Subcomponente. Es obvio que la división entre monto invertido y número de beneficiarios preempadronados no tiene relación alguna con el costo de preempradonamiento ni es base para establecer posibles economías o deseconomías.
Esta respuesta se analiza en base a los puntos i) e ii) de la respuesta del auditado bajo el argumento de “…tanto el POA como el Informe Inicial no forman parte del contrato de préstamo ni modifican lo allí establecido…”. Al respecto cabe señalar que en el documento de “Normas Generales” del Contrato de Préstamo, Articulo 4.01 (pág.14) (d) “…informe inicial preparado en base a los lineamientos que señale el banco y que sirve de base para la elaboración de y evaluación de los informes de progreso referidos en el subinciso (a)(i) del Artículo 7.03 de estas Normas Generales….”. Además se establece que “…el informe inicial deberá comprender: (i) un plan de realización del Proyecto,… (ii) Un calendario o cronograma de créditos, y (iii) un cuadro de origen y aplicación de fondos en el que consten el calendario de inversiones detallado…”. Además, en el artículo 6.01 (a)”…El Prestatario conviene en que el Proyecto será llevado a cabo con la debida diligencia de conformidad con eficientes normas financieras y técnicas y de acuerdo con los planes, especificaciones, calendario de inversiones, presupuestos y reglamentos y otros documentos que el Banco haya aprobado…”.
Se mantiene observación.
D.9.-“El Programa no ejecuta el porcentaje establecido en los documentos del proyecto en concepto de aporte local.”
DNPOIC: Se adjunta a la presente, el Cuadro 1-E correspondiente a la última Solicitud de Desembolso aprobada por el Banco, del que surge que el Aporte Local por toda le ejecución del Programa ha sido sobre ejecutado.
El auditado adjunta en su descargo un cuadro donde describe la sobre ejecución de la contraparte local para el todo el proyecto, sin embargo en la subcomponente 1.1 la ejecución de la contraparte local fue nula.
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Se mantiene la observación y se reemplaza el titulo de la misma por “…El Subcomponente/ 1.1. no ejecuta el porcentaje establecido en los documentos del proyecto en concepto de aporte local a pesar de que en el Programa el mismo se encuentra sobre ejecutado..”
D.10.- “El reconocimiento de gastos retroactivos a la firma del Contrato, excede el porcentaje establecido para el subcomponente.”
DNPOIC: Tal como se menciona en el desarrollo de esta observación, el porcentaje mencionado ha sido establecido de forma implícita en el presupuesto incluido en el Informe Inicial. Al respecto corresponde aclarar que avalado en el cumplimiento de los criterios vigentes de elegibilidad, el Banco no ha formulado objeción alguna a este respecto.
Los argumentos presentados por el auditado no refutan la observación.
Se mantiene observación
D.11.-“La Unidad de Coordinación del préstamo no presentó en plazo el Informe Semestral según las prescripciones del Contrato de Préstamo “
DNPOIC: Se toma debida nota de la observación en tanto no fue materialmente posible dar cumplimiento oportuno a la prescripción contractual mencionada; no obstante lo cual consideramos conveniente aclarar que los insumos necesarios para la confección del Informe en cuestión, que como bien se menciona permite evaluar la eficacia en ejecución y entre los que se cuenta a la información de beneficiarios, ha sido puesta a disposición del equipo auditor.
Los argumentos presentados por el auditado no refutan la observación. Se mantiene observación.
D.12.-“Inadecuada presentación del subcomponente 1.1 en dos Líneas de actividad con Financiamiento BID y Financiamiento de Contraparte Local.”
DNPOIC: Se toma debida nota de la observación. Será tenida en consideración en futuras implementaciones.
Los argumentos presentados por el auditado no refutan la observación. Se mantiene observación.
D.13.-“Los Estados de Inversión al 31.12.2009 y al 31.12.2010 no reflejan la realidad económica del subcomponente de Pre-empadronamiento de PJH.”
DNPOIC: Con relación a esta observación consideramos oportuno aclarar que por su naturaleza y objeto, el Estado de Inversiones no debe necesariamente reflejar la realidad económica -en el sentido aquí planteado- del Subcomponente, en tanto tratarse de un informe requerido según la normativa del Banco que en el particular no contempla la inclusión de gastos considerados No Elegibles a esta operación que fueron afrontados con fondos de la contraparte local.
En esta respuesta se desea destacar el dictamen del auditor externo del EEFF del préstamo al 31-12-10 donde sostiene que : “… en nuestra opinión, excepto por lo indicado en los puntos 2.2 y 2.3 del Apartado 2 alcance del trabajo realizado de este informe profesional, los Estados Financieros mencionados en el apartado 1, expresados en dólares estadounidenses, presentan razonablemente, en todos sus aspectos importantes, los flujos de efectivo y las inversiones acumuladas del proyecto AR-L1098 “Programa de Apoyo al Sistema de Protección e Inclusión Social de Argentina”,
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préstamo que incluye a la subcomponente 1.1.de “Pre-empadronamiento del PJH”
2.2: Los Estados de Flujos de Efectivo y de Inversiones Acumuladas fueron preparados con base en el método de efectivo, el cual es una base contable diferente al marco conceptual de las International Financial Reporting Standard (IFRS)
2.3: El Estado de Inversiones en la columna de Aporte Local de “Total Acumulado al Cierre del Ejercicio”, subcategoría 01.01.00 apoyo al Plan Familias, contiene un importe correspondiente a Gastos realizados para el pago de subsidios del programa familias por los periodos abril a diciembre 2010. Esta auditoria ha examinado el cumplimiento de compromisos para el PF correspondiente al ciclo lectivo 2009, motivo por el cual no nos es posible emitir opinión profesional referida al periodo abril a diciembre 2010. El monto involucrado en esta limitación al alcance asciende a USD12.698.202,78 correspondiente al aporte local.
Se mantiene observación.
D.14.- “Diferencias entre los valores totales de los beneficiarios del PJH del Operativo re empadronamiento del PJH-SCE" y los beneficiarios del PJH incluidos en la base informática de F AD del MTESS.”
S.E: No se comparte la observación. El operativo de actualización de datos previó el envío de formularios (ficha) a los lugares de relevamiento, con los datos de identificación de los beneficiarios del P JH impresos, a efectos de evitar que personas ex beneficiarias del PJH o beneficiarias de otros programas de transferencia de ingresos, completaran los formularios. Los formularios preimpresos fueron enviados a cada municipio, ordenados por inicial del apellido del beneficiario. No obstante, fueron enviaron también formularios en blanco ya que en los distritos donde el padrón era muy grande la búsqueda simultánea de varios formularios podía provocar su desordenación. La disponibilidad de formularios en blanco agilizaría eventuales pérdidas u omisiones de formularios preimpresos. Por otra parte, los formularios preimpresos enviados a los lugares de relevamiento se confeccionaron
La observación se focaliza en el concepto de la falta de control previo del CUIL contra base de beneficiarios PJH en el proceso de carga de las fichas (FAD) de los beneficiarios del PJH con el consiguiente incremento de tiempo y costo de carga en dicho proceso.
Se mantiene observación
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sobre el padrón de beneficiarios con la prestación básica liquidada del mes de junio de 2009. Dicho lo anterior, la diferencia que surge de las cantidades expresadas en el Informe Final del Operativo y los registros de la base de datos (2.876), corresponde a personas que completaron el formulario sin pertenecer al PJH (formularios en blanco sin la identificación nominal) o bien entre el inicio del operativo y su finalización habían sido dadas de baja por cualquier motivo. Esto sólo pudo determinarse al realizar el cruce entre la base final entregada por la firma que cargó los formularios y las bases infonnáticas administrativas de la liquidación de ayudas económicas a beneficiarios del PJH contenidas en el sistema e gestión de la Secretaría de Empleo. De más está señalar que las personas que completaron los formularios sin ser beneficiarias del P JH fueron excluidas de las bases de rendiciones.
D.15.- “Se observaron casos de duplicación de pagos entre las bases de rendiciones de gastos retroactivos del PJH y del SCyE.”
S.E: No se comparte la observación. El día 20 de marzo del corriente, la Secretaría de Empleo se puso en contacto con el Auditor Arturo Schweiger a los efectos que remitiera los 141 cuiles para realizar los cruces correspondientes y determinar la veracidad de tal afirmación. El Auditor envió un archivo Excel con 141 registros, cada uno de ellos con un CUIL y un período que corresponden a 123 beneficiarios (cuiles) distintos. La Secretaría de Empleo procedió a cruzar los cuiles-períodos enviados por el Auditor con dos bases de datos, las que contienen los datos respaldatorios de los pedidos de desembolsos de los Préstamos Swap BIRF 7703 Y BID 2159 respectivamente. Ambas bases contienen la cantidad de registros que al contar los cuiles y sumar los montos por período, arrojan como resultado las cantidades que se detallan en el cuadro que obra como Anexo VII en la página 56 del Proyecto de Informe. Como resultado, se obtuvo que no existen casos de igual combinación cuil período presentes en ambas bases.
Se amplía la Observación la que se redacta como sigue:
En base a la respuesta recibida de la unidad sub-ejecutora SE-MTESS y ante la no recepción de la base de datos y de los cálculos de consistencia efectuados se mantiene la observación. Lo expuesto por el Auditado será tenido en consideración en futuras auditorias de seguimiento de gestión.
D.16.- “La Unidad de Coordinación (UC) y los organismos subejecutores no cumplen con los cronogramas previstos de ejecución del préstamo.”
S.E: Las observaciones que hacen referencia a acciones, actividades y/o procesos que se encuentran fuera del ámbito de competencia de esta Secretaría, deben ser puestos a consideración de la Unidad de Coordinación del Proyecto como de los restantes organismos subejecutores. En cuanto al sub componente auditado, por todas las explicaciones efectuadas en cada una de las observaciones efectuadas en el
Se analizó la respuesta del auditado que no aporta elementos significativos para modificar la observación.
Se mantiene la observación.
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informe preliminar, consideramos que los resultados comprometidos por esta Secretaría de Empleo fueron cumplidos hasta que decisiones del Poder Ejecutivo Nacional que implicaron una mejora sustancial en las herramientas de política pública para atender la situación de familias con hijos menores de edad o discapacitados de cualquier edad, afectaron los procesos administrativos comprometidos y que se hallaban en curso, cumpliendo los cronogramas previamente consensuados con el Organismo Multilateral de Crédito.
D.17.- “Observación general respecto de la eficacia”
S.E: No se comparte la observación. En el marco de la ejecución de cualquier política pública resulta prioritario el cumplimiento de las metas propuestas, en tanto ello no sólo da cuenta del nivel de eficacia de la política sino también del grado de cumplimiento en la satisfacción de una necesidad social (sobre todo cuando se trata de políticas sociolaborales). Ahora bien, el cumplimiento de una meta cuantitativa se evalúa midiendo la relación entre lo efectivamente ejecutado y lo programado, bajo el supuesto que de que el universo a atender, se mantiene relativamente constante a lo largo de un período determinado. Vale decir que el Proyecto no cumplió la meta para el año 2009 porque a poco de iniciarse, prácticamente finalizó el Programa Jefes de Hogar y sus beneficiarios fueron dados de baja para incorporarse a otra prestación que no existía al momento de inicio del Proyecto. Por otra parte, resulta llamativa la insistencia del informe preliminar referida a que las metas tampoco se cumplieron hacia fines del año 2010, habiendo los auditores tornado conocimiento -tal como el propio informe en su página 47 manifiesta- "de la ocurrencia de dos factores externos al programa ", cita que ya fue transcripta al contestar el apartado DA, por lo que en honor a la brevedad nos remitimos a la transcripción efectuada.
Considerando el descargo recibido, se sostiene la observación que la subcomponente presenta solo un logro parcial de sus metas de gestión. Con respecto a las metas físicas, las metas de “beneficiarios con datos actualizados o pre-empadronados” y de beneficiarios pre categorizados que se informan conjuntamente , se alcanza parcialmente (50,05% al 31/12/09 y 66,73% al 31/12/109. Por otra parte, con respecto a las metas de ejecución financiera, los fondos de la subcomponente se ejecutan en 43,85% en 2009 y recién en 2010 alcanza una ejecución del 90,50% del presupuesto vigente pero sin ejecución de la contraparte local.
Se mantiene la Observación
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