CDG - Reforma parlamentaria - Restablecimiento del bicameralismo enn el Perú (2014)
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INFORME DE INVESTIGACIÓN setiembre 2018 ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y NORMATIVOS DEL BICAMERALISMO EN EL PERÚ Y LEGISLACIÓN COMPARADA
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INFORME DE INVESTIGACIÓN
setiembre 2018
ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y NORMATIVOS DEL BICAMERALISMO EN EL PERÚ Y LEGISLACIÓN COMPARADA
Departamento de Investigación y Documentación ParlamentariaAv. Abancay 251 - Edificio Complejo Legislativo, oficina 404, Lima 1 - Perú Teléfonos: (51-1) 311-7414 / 311-7415 – Correo: [email protected]
INFORME DE INVESTIGACIÓN
Antecedentes históricos y normativos del bicameralismo en el Perú y legislación comparada
Legislatura 2018-2019 - Número 2
Setiembre de 2018
AUTOR: JOSÉ ANTONIO CEVALLOS SCUDIN Especialista Parlamentario
FOTOGRAFÍAArchivo Fotográfico del Congreso
www.congreso.gob.pe/didp
Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria
Complejo Legislativo Av. Abancay 251 Of. 404.
Teléfono: 311 7777 anexos 7415
Contenido
Presentación
Informe
2
11
Antecedentes históricos y normativos
Sistema Bicameral en el ámbito comparado
20
Comentarios Finales
Bibliografía
18
Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria Complejo Legislativo Av. Abancay 251 Of. 404.
Teléfono: 311 7777 anexos 7415
El Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria ha elaborado
el informe titulado «Antecedentes históricos y normativos del bicameralismo
en el Perú y legislación comparada”, como un documento de consulta que
describe el marco conceptual, antecedentes históricos de los sistemas
parlamentarios adoptados en cada una de las Constituciones Políticas que ha
tenido nuestro país, así como las propuestas normativas para su restitución
en el Parlamento nacional y la normatividad de algunos países de América
Latina.
Para el desarrollo del presente documento se han consultado fuentes de información
especializada sobre la materia, bibliografía, y páginas web de instituciones y
parlamentos nacionales de algunos de los países analizados, tales como: Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay, República Dominica y Uruguay. Se
revisaron además, diversas publicaciones relacionadas con el tema.
El informe se divide en dos secciones. En la primera de ellas se desarrolla el marco
conceptual sobre la bicameralidad y se hace una breve referencia a los antecedentes
históricos en el Perú, sus ventajas y desventajas y las iniciativas legislativas
presentadas, respecto de la reforma constitucional para su restitución en el Congreso
de la República. En una segunda sección se presenta un cuadro comparativo que
describe aquellos países de América Latina que han adoptado sistemas bicamerales
en su organización.
De esta manera, el Departamento de Investigación y Documentación
Parlamentaria procura brindar información oportuna y de utilidad para la toma de
decisiones.
Lima, setiembre de 2018
Departamento de Investigación y Documentación ParlamentariaCongreso de la República
Presentación
Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria
Complejo Legislativo Av. Abancay 251 Of. 404.
Teléfono: 311 7777 anexos 7415
Antecedentes históricos y normativos del bicameralismo en el Perú y
legislación comparada
2 Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria
Complejo Legislativo Av. Abancay 251 Of. 404. Teléfono: 311 7777 anexos 7415
1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y NORMATIVOS
a. Definición y origen
A través de la historia, los parlamentos u órganos legislativos han adoptado distintas
formas de organización en relación al número de cámaras que lo integran. Según sea
el caso estos pueden ser definidos como sistemas parlamentarios unicamerales o
bicamerales y a su vez, cada uno de éstos, perfecto o imperfecto, aplicación que
difiere en cada país a nivel mundial. El primer sistema en abrirse paso en la historia
es el sistema unicameral, dando éste origen al sistema bicameral a través de la
Revolución Francesa o de la instalación constitucional en Inglaterra con la creación
de la Cámara de los Comunes, luego de que la aristocracia inglesa tomara la decisión
de reunirse por separado en la Cámara de los Lores. A su vez, en Estados Unidos la
Constitución de 1787 contempla el modelo bicameral, una de las Cámaras representa
a los Estados Federados y la otra al pueblo.1
El unicameralismo, como su propia denominación lo señala, es aquel sistema
parlamentario que tiene como parte de su estructura una sola cámara legislativa en
la que reside el órgano legislativo,2 a su vez éste se subdivide en:
i) Unicameralismo perfecto, referido a aquel sistema parlamentario que plantea la
existencia de una sola Cámara, basado en la organización interna del Órgano
Parlamentario, es decir, el Parlamento desarrolla sus funciones de manera integral, a
través de comisiones especializadas. En nuestro país la Constitución Política de 1867
adoptó este sistema parlamentario y en América Latina países como Ecuador y
Venezuela3; y ii) Unicameralismo imperfecto, sistema parlamentario que consta
también de una sola Cámara, sin embargo, a diferencia del anterior sistema en este
caso el Parlamento no desarrolla funciones de manera integral, es decir, se produce
una fragmentación en su organización interna existiendo un órgano que funge como
una pequeña Cámara, ejemplo de este sistema lo tenemos en la Constitución Política
1 Disponible en: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con2_uibd.nsf/B51200C1F91CCA9C05257718006252E8/$FILE/6unica.pdf (19 de octubre de 2016) 2 Según la Real Academia Española de la Lengua” adj. Dicho del poder legislativo: Formado por una sola cámara de representantes.” 3 Disponible en: http://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/rebicam/presentacion.pdf (19de octubre de 2016).
3 Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria
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de 1823 con la presencia de un Senado Conservador y en nuestra Constitución actual
con la Comisión Permanente4.
Ahora bien, en cuanto al bicameralismo, sistema parlamentario que nos ocupa en el
presente trabajo de investigación, es definido como aquella estructura u
organización del parlamento conformada por dos cámaras legislativas: Cámara de
Senadores, considerados como representantes selectos o de primer orden, “Junta,
asamblea o reunión de las personas más distinguidas de una República o Estado,
cuyas leyes forman, modifican o anulan, o en cuyo gobierno participan al menos por
el consejo público del informe calificado. […]”; y Cámara de Diputados, considerados
como representantes comunes o de segundo orden, “Representante de un cuerpo u
organismo. Persona elegida por sufragio para representar a los ciudadanos o
electores ante un organismo administrativo provincial o de distrito, con la doble
finalidad de defender los intereses del territorio que lo elige y de las fuerzas
políticas que lo apoyan” (CABANELLAS DE TORRES, 2002: 142).
A su vez, el bicameralismo puede ser:
i) Bicameralismo perfecto, que es aquel sistema parlamentario que está referido a la
existencia de dos Cámaras que realizan funciones políticas y legislativas; con la única
diferencia en cuanto a las facultades del juicio político o antejuicio. Ejemplo de ello
en nuestro país en la Constitución Política de 1933, así como en la de 1979, según la
cual ambas Cámaras compartían las mismas funciones, salvo en cuanto a la función
de Control Político puesto que solo la Cámara de Diputados podía interpelar,
censurar o negar la confianza al Gabinete Ministerial, y en Uruguay.5 “Es poco
común. Ambas cámaras tienen exactamente las mismas potestades. Generalmente,
entran en consideración no el proceso legislativo sino aquellas otras competencias,
típicas del control.” (PLANAS, 2001: 63).
4 Reglamento del Congreso de la República. Artículo 42°. La Comisión Permanente del Congreso se instala a más tardar dentro de los quince días útiles posteriores a la instalación del primer período ordinario de sesiones. Ejerce sus funciones constitucionales durante el funcionamiento ordinario del Congreso, durante su receso e inclusive en el interregno parlamentario derivado de la disolución del Congreso. Disponible en: http://www4.congreso.gob.pe/documentos/reglamento/index.html (25 de octubre de 2016). 5 Disponible en: http://www.derecho.usmp.edu.pe/postgrado/doctorado/LA%20BICAMERALIDAD%20COMO%20ORGANISMO%20DE%20CONTROL%20DEMOCRATICO_2008/LA_BICAMERALIDAD_COMO_ORGANISMO_DE_CONTROL_DEMOCRATICO_2.PDF. (13 de octubre de 2016)
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ii) Bicameralismo imperfecto, aquel sistema parlamentario bicameral que hace
referencia a la existencia de dos Cámaras, que difieren básicamente en las funciones
que desempeñan cada una de ellas, una primera Cámara que desarrolla las funciones
políticas y una gran parte de las legislativas, y una segunda Cámara más deliberativa,
reflexiva y técnica, es decir con poderes parlamentarios limitados, como son
legislativos y de control político del Parlamento.6
La bicameralidad divide las funciones parlamentarias y permite la especialización y
exclusividad de las mismas, al respecto Benjamin Constant señalaba que, “Hay que
dividir al Parlamento para salvar su autonomía”; la bicameralidad es mucho más
reflexiva y prudente. Asimismo, George Washington, en el debate con Thomas
Jefferson sobre sistemas parlamentarios, vertió una taza de café sobre un plato y
dijo que, “Así como el plato enfría el café, la segunda cámara enfría a la primera”
(QUINTANILLA YOUNG Y CUBA DE QUINTANILLA, 1989: 22).
Cabe hacer mención a un tercer sistema parlamentario denominado Tricameralismo,
que trata de la existencia de tres cámaras, un sistema parlamentario poco común,
donde la tercera de ellas asume la función de garante respecto del correcto
cumplimiento y funcionamiento de las otras dos. En el caso peruano fue
implementado en la Constitución Política de 1826 que proponía una tercera Cámara
de los Censores, sin embargo, su duración fue muy corta.7
Sin embargo, en la actualidad los parlamentos del mundo optan por dos tipos de
sistemas parlamentarios, el sistema parlamentario unicameral, que como se explicó,
es aquella práctica en la que se tiene un parlamento o congreso compuesto por un
único órgano legislativo o una sola cámara, y el sistema parlamentario bicameral,
práctica que consiste en tener un parlamento o congreso compuesto por dos
cámaras, una denominada Cámara Baja, Cámara de Diputados o Cámara de
Representantes, y la Cámara Alta, Senado o Cámara de Senadores.
6 Disponible en: http://www.derecho.usmp.edu.pe/postgrado/doctorado/LA%20BICAMERALIDAD%20COMO%20ORGANISMO%20DE%20CONTROL%20DEMOCRATICO_2008/LA_BICAMERALIDAD_COMO_ORGANISMO_DE_CONTROL_DEMOCRATICO_2.PDF 7 Idem
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En el Perú, desde 1822 observamos que ambos sistemas parlamentarios han sido
implementados en el Congreso nacional a lo largo de su historia constitucional,
predominando el sistema parlamentario bicameral y con una mayor vigencia. Sin
embargo, su permanencia se ha visto afectada cada cierto tiempo por las variaciones
constitucionales hacia el unicameralismo. Así tenemos, que en el trascurso de su
historia republicana el Perú ha sido regido por 13 constituciones, nueve han optado
por el sistema bicameral, tres por el sistema unicameral y sólo una por el sistema
tricameral, como podemos apreciar en el siguiente cuadro.
Cuadro 1 El Congreso de la República del Perú a través de la historia
Constitución Texto constitucional Sistema parlamentario Número de Representantes
Constitución Política de
1823
Artículo 51. El Congreso del Perú en quién reside exclusivamente el ejercicio del poder legislativo, se compone de todos los representantes de la nación elegidos por las provincias.
Unicameral
La base representativa para cada diputado es de doce mil ciudadanos.
La provincia que no tiene este número, pero que pasa de la mitad, elige un diputado. Las provincias que tienen por encima de doce mil, eligen a dos diputados, y así progresivamente.
Constitución Bolivariana
de 1826
Artículo 27. El poder legislativo emana inmediatamente de los cuerpos electorales nombrados por el pueblo: su ejercicio reside en tres cámaras: Primero, de tribunos. Segunda, de senadores. Tercera de Censores.
Tricameral
25 miembros por cada Cámara en los primeros 20 años (Cámara de Diputados, Cámara de senadores y Cámara de Censores).
Constitución Política de
1828
Artículo 10. El Poder Legislativo se ejerce por un Congreso compuesto de dos Cámaras: una de Diputados y otra de Senadores.
Bicameral
La Cámara de Diputados conformada por los miembros elegidos por los colegios electorales, a razón de uno por cada veinte mil habitantes, o por una fracción que pase de diez mil.
Para la Cámara de Senadores, 3 Senadores por cada departamento elegidos por la junta departamental, previa lista de dos individuos por cada senador. Dos senadores suplentes por cada departamento, elegidos en la misma forma.
Constitución Política de
1834
Artículo 10. El Poder Legislativo se ejerce por un Congreso compuesto de dos Cámaras. Bicameral
Los diputados se elegían por medio de colegios electorales, de parroquias y de provincias.
La Cámara de Senadores estaba compuesta de 5 Senadores por cada departamento.
Constitución Política de
1837
Artículo VIII. El Poder Legislativo general se ejercerá por un Congreso dividido en dos Cámaras, una de Senadores y otra
Bicameral
Artículo IX. La Cámara de Senadores se compondrá de 15 miembros. 5 por cada una de las Repúblicas confederadas
Artículo XVI. La Cámara de Representantes se
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de Representantes. compondrá de 21 individuos, 7 por cada una de las Repúblicas confederadas, y elegidos todos por el Congreso general de la Confederación.
Constitución Política de
1839
Artículo 15. El Poder Legislativo se ejerce por un Congreso compuesto de dos Cámaras: una de Diputados y otra de Senadores.
Bicameral
Los diputados se eligen por medio de colegios electorales designados por ley (por cada 30 mil o por una fracción que pase de 15 mil, un diputado)
21 Senadores, elegidos por departamento.
Constitución Política de
1856
Artículo 43. Ejercen el Poder Legislativo los Representantes de la Nación reunidos en Congreso, compuesto de dos Cámaras, una de Senadores y otra de Diputados.
Bicameral
Congreso elegido en una base única, luego separada por sorteo en las dos Cámaras.
Constitución Política de
1860
Artículo 44°. El Poder Legislativo se ejerce por el Congreso, en la forma que esta Constitución determina.
El Congreso se compone de dos Cámaras, la de Senadores y la de Diputados.
Bicameral
Un diputado propietario y un suplente por cada treinta mil habitantes, o por cada fracción que pase de quince mil, y por cada provincia, aunque su población no llegue a este número.
Se fijará por ley el número de diputados que corresponda a cada provincia.
Se elegirán cuatro senadores propietarios y cuatro suplentes, por cada departamento que tenga más de ocho provincias.
Constitución Política de
1867
Artículo 45. El Poder Legislativo se ejerce por el Congreso en una sola Cámara y en la forma que esta Constitución establece.
Unicameral
Una sola Cámara. Tuvo muy poca vigencia.
Constitución Política de
1920
Artículo 72. El Poder Legislativo constará de un Senado compuesto de treinta y cinco Senadores, y de una Cámara compuesta de ciento diez Diputados.
Bicameral
Cámara de Diputados conformada por 110 Diputados.
Cámara de Senadores conformada por 35 Senadores.
Constitución Política de
1933
Artículo 89. El Congreso se compone de una Cámara de Diputados, elegida por sufragio directo, y de un Senado Funcional.
Bicameral
El número de diputados y senadores será fijado por ley.
Constitución Política de
1979
Artículo 164. El Congreso se compone de dos Cámaras: El Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso funciona la Comisión Permanente.
Bicameral
Cámara de Senadores integrada por 60 Senadores
Cámara de Diputados integrada por 180 Diputados
Constitución Política de
1993
Artículo 90. El Poder Legislativo reside en el Congreso de la República el cual consta de Cámara Única.
Unicameral
Cámara Única conformada por 120 Congresistas
Fuente: Portal del Congreso de la República Elaboración: Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria.
Según la información presentada en el cuadro anterior se puede observar que en el
Perú se han producido constantes cambios a través de la historia, los cuales no han
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permitido uniformidad en cuanto al desarrollo constitucional y a las formas de
organización parlamentaria. No obstante ello, en el Congreso de la República ha
primado una tendencia bicameral, ya que únicamente las constituciones de 1823,
1867 y la actual de 1993 optaron por un sistema unicameral y la Constitución de 1826
consideró como opción el sistema tricameral.
b. Ventajas y desventajas del sistema bicameral
Existen diversas opiniones, algunas de ellas a favor y otras en contra en relación con
la implementación del sistema parlamentario bicameral, en el siguiente cuadro se
señalan aquellas que sustentan la bicameralidad en opinión de Marcial Rubio Correa8:
Cuadro 2 Sistema Bicameral: ventajas y desventajas
Ventajas Desventajas
Una Cámara controla a la otra y permite una mejor función legislativa del Congreso como conjunto. Se tiene la capacidad de revisar o repensar los proyectos, asegurando su calidad.
La Cámara Alta (denominada Senado en la historia constitucional del Perú) que existió en todas las Constituciones menos en la de 1967, ha estado conformada por políticos experimentados y mayores que dan una mayor estabilidad y sabiduría al trabajo parlamentario. El Senado actúa como cámara reflexiva
Se permite un doble sistema de representación del pueblo si cada cámara es elegida por variable distinta (por ejemplo, una incorpora representantes por cada cierto número de votantes, en tanto que la otra por regiones). Resuelve en gran parte el problema de subrepresentación, en la medida que permite conjugar dos variables: la representación territorial y la poblacional.
Es posible diferenciar ciertas funciones de manera que no sea el mismo Pleno el que resuelva todos los asuntos que competen al legislativo. Generalmente la Cámara Alta será más institucional (nombra funcionarios de alto rango, ratifica ciertas decisiones del Ejecutivo, decide sobre procesos a personas con inmunidad, etc.) en tanto que la Cámara Baja es más política: interpela y censura, o abre investigaciones a personas con inmunidad, por ejemplo.
Colisiona contra la austeridad: mayor gasto de recursos; a más congresistas, más gasto (más asesores, secretarias conserjes, etc.)
Introduce sutilmente un principio de jerarquías entre congresistas: los Senadores (mayor status) y los Diputados (menor status).
La experiencia demuestra que la calidad de leyes no es necesariamente mejor con la bicameralidad.
No goza de la aprobación de la ciudadanía, que lo ve como un gasto innecesario.
Acrecienta los riesgos de duplicidad de funciones, malgasto de esfuerzos, debate prolongado, y el consiguiente rechazo de la población y sus representantes.
Implica un doble empleo legislativo que tendrá si se quiere, la ventaja de asegurar la madurez de las deliberaciones pero complica la maquinaria gubernativa y ocasiona retardo en la resolución de situaciones urgentes, creando conflictos que irritan a la opinión pública”.
Elaboración: Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria.
8 RUBIO CORREA, Marcial (1999) Estudio de la Constitución Política, Tomo II, PUC Fondo Editorial, Lima.
8 Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria
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El constitucionalista Enrique Bernales, partidario del sistema bicameral, opina que
“la óptica constitucional contemporánea apunta hacia la pérdida progresiva de
facultades de la segunda cámara, o hacia su especialización pero no a su
desaparición. Según este autor, en América Latina la gran mayoría de Cartas
Fundamentales adoptan el modelo bicameral. La excepción del grupo son Ecuador,
Perú y Venezuela. En el caso de Ecuador señala, el establecimiento del
unicameralismo a través de la Constitución de 1984 ha tenido resultados negativos no
sólo para la producción legislativa sino también para la estabilidad del régimen
político.
Cabe mencionar que, en algunos países la unicameralidad ha sido adoptada por
razones estrictamente prácticas. Este es el caso de las repúblicas centroamericanas
con una extensión territorial y poblacional pequeñas, donde este sistema de
representación es relativamente proporcional.
Asimismo, Jiménez de Aréchaga señala que la existencia del bicameralismo es
necesaria en razón de que ‹‹[…] la doble discusión de un mismo asunto en dos
Cámaras distintas además de ser una garantía de aciertos en la confección de las
leyes ofrece otras ventajas de considerables importancias y hace referencia a lo
dicho por Laveleye: “Dos asambleas discutiendo varias veces los mismos asuntos
educan paulatinamente al pueblo”, sirven para explicar el sentido y el alcance de las
reformas que introduzcan en la legislación y, en consecuencia, para conquistarles la
adhesión de todos los espíritus››9
c. Iniciativas legislativas y propuestas de reforma constitucional para el retorno al
sistema Bicameral en el Perú
A partir del año 2000 en adelante han existido diversos esfuerzos por retornar al
sistema bicameral; es así que, en el año 2001, se conforma una Comisión de Estudio
de las Bases de la Reforma Constitucional a través del Decreto Supremo N° 018-2001-
JUS, que establecía los lineamentos para una reforma constitucional en el país,
respecto de la estructura y funciones del Congreso de la República.
9 Disponible en: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con2_uibd.nsf/B51200C1F91CCA9C05257718006252E8/$FILE/6unica.pdf (25 de octubre de 2016).
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A su vez, la Ley N° 27600, promulgada en diciembre de 2001, dispone que la
Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, hoy Comisión
de Constitución y Reglamento, se encargue de la evaluación de la Constitución de
1993 y de la revisión de la Constitución de 1979, a fin de proponer una reforma de la
primera, tomando como modelo el texto constitucional de 1979; el resultado de
dicho encargo fue la aprobación de un dictamen en el año 2002, el mismo que fue
elevado al Pleno del Congreso donde su debate quedo paralizado.
En al año 2004, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la
República, emite un dictamen favorable sobre reforma constitucional, sobre la base
de nueve Proyectos de Ley N.° 09955-2003/CR, 11192-2004/CR, 11313-2004/CR,
11314-2004/CR, 11331-2004/CR, 11456-2004/CR, 11616-2004/CR, 11672-2004/CR y
11830-2004/CR. Dicho dictamen, proponía la implementación de un sistema
parlamentario bicameral, realizando una comparación con aquellos países en cuya
estructura estatal era incluido.
Posteriormente, en el año 2007 en la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso de la República se aprobó el dictamen10 recaído en los Proyectos de Ley N.°
094/2006-CR, 589/2006-CR, 784/2006-CR y 1064/2006-CR, mediante el cual se
proponía modificar los Títulos IV y VI de la Constitución Política del Perú, respecto de
la restitución del sistema bicameral, conformado por un Senado elegido mediante
distrito electoral único y una Cámara de Diputados elegida por circunscripciones
electorales o distrito electoral múltiple, tomado como base los departamentos del
Perú.
Dicha propuesta de reforma constitucional planteaba el retorno al modelo bicameral
establecido en la Constitución Política de 1979, esquema que se rompe con la
Constitución Política de 1993, mediante la implementación de un sistema similar
compuesto de dos cámaras, el Senado conformado por 50 senadores, cuya elección
sería en circunscripción electoral nacional o “distrito electoral único”, y una Cámara
de Diputados conformada por 120 diputados, elegidos en circunscripciones
10 Disponible en: www.Congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/rebicam/7diciembreDICTAMENBICAMERALIDADVERSIONFINAL.pdf (21 de octubre de 2016)
10 Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria
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departamentales o regionales, a través del sistema de “distrito electoral múltiple,
como sucede hoy en día para la elección de nuestros congresistas.
En el año 2012, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la
República dictamina el Proyecto de Ley N° 1457/2012-CR11, que propone la
instauración del sistema bicameral y cuyo sustento son los antecedentes históricos y
la legislación comparada de países como Brasil, Italia y Alemania.
Los años siguientes años se presentaron los proyectos de ley 1740/2017-CR,
2856/2017-CR, 3185/2018-PE y 3259/2018 con la finalidad de restablecer la
bicameralidad en el Parlamento nacional. El Proyecto de ley 3185/2018-PE remitido
por el Poder Ejecutivo plantea reformar la Constitución Política del Perú con la
finalidad de establecer la bicameralidad en el Congreso para fomentar la igualdad de
participación política de mujeres y hombres, así como propiciar una mejor
representación regional.
Entre otros aspectos, el proyecto remitido por el Ejecutivo señala las funciones y
atribuciones que serían de competencia de la Cámara de Senadores como la
aprobación de tratados sobre derechos humanos, soberanía del Estado, Defensa
Nacional, obligaciones financieras del Estado y aquellos que crean, modifican o
suprimen tributos; designación del Contralor General; ratificación del Presidente del
Directorio del Banco Central de la Reserva y elección de tres de sus miembros;
presentación exclusiva de proyectos de ley de reforma constitucional y de leyes
orgánicas; declararse sobre si hay o no lugar a formación de causa y resolver las
acusaciones hechas por la Cámara de Diputados; aprobar la Ley de Presupuesto y la
Cuenta General de la República; entre otras.
El Proyecto de ley 3185/2018-PE también propone que la presidencia del Congreso
sea ejercida de manera alternada por los presidentes de ambas cámaras. Asimismo,
se divide el territorio en macro distritos electorales para la elección de Senadores y
en micro distritos para el caso de los Diputados. La Cámara de Senadores estaría
11 Disponible en: http://www.Congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/rebicam/7diciembreDICTAMENBICAMERALIDADVERSIONFINAL.pdf (5 de octubre de 2016)
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compuesta por treinta (30) miembros y la Cámara de Diputados por cien (100),
elegidos dos (2) por cada micro distrito electoral. En cuanto a la igualdad entre
hombres y mujeres se plantea que las listas de candidatos incluyan el 50% en cada
caso siendo que, para la elección de senadores la lista será cerrada y bloqueada, sin
voto preferencial y para diputados por lista cerrada con voto preferencial.
2. EL SISTEMA BICAMERAL EN EL ÁMBITO COMPARADO
Así como en América Latina, en muchos otros países a nivel mundial el bicameralismo
ha sido el sistema parlamentario más utilizado por los parlamentos, sin embargo, es
importante tomar en consideración que en estos países, el número de habitantes
podría ser un factor determinante para su existencia.12
Como se puede observar en el siguiente cuadro los regímenes bicamerales son
mayoritarios en la legislación comparada13. En la mayor parte de países de América
Latina, como son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay,
República Dominicana y Uruguay, se tiene un Senado, frente a aquellos países como
Ecuador, Nicaragua, Perú, Venezuela, etc., que asumieron el sistema unicameral.
Cuadro 3 Características de los parlamentos bicamerales de América Latina
País Texto constitucional Sistema Parlamentario
Forma de Estado Composición
Argentina
Artículo 44. Un Congreso compuesto de dos Cámaras, una de Diputados de la Nación y otra de Senadores de la Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, será investido del Poder Legislativo de la Nación.
Bicameral Federal14
La Cámara de Diputados de la Nación, la integran representantes elegidos por distritos electorales. El número de representantes será de uno por cada 33 mil habitantes o fracción que no baje de 16 mil 500.
El Senado está integrado por tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires.
12 Gaceta Jurídica, “Actualidad Jurídica” suplemento mensual. Tomo 100. Marzo 2002. 13 Legislación comparada en torno a la muestra de países bicamerales bajo análisis, que son parte de la región de América Latina.14 Son aquellos Estados en los que coexisten normas jurídicas válidas para todo el territorio y normas jurídicas para partes del mismo. El poder es compartido por el gobierno central, gobierno federal y gobiernos locales.
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Bolivia
Artículo 145. La Asamblea Legislativa Plurinacional está compuesta por dos Cámaras, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, y es la única con facultad de aprobar y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano.
Bicameral Unitario15
La Cámara de Diputados está conformada por 130 miembros, la mitad elegidos en circunscripciones plurinominales y la otra mitad en uninominales.
La Cámara de Senadores está conformada por tres senadores de cada departamento, dos por mayoría y uno por minoría.
Brasil
Artículo 44. El Poder Legislativo es ejercido por el Congreso Nacional, que se compone de la Cámara de Diputados y del Senado Federal.
Bicameral Federal
La Cámara de Diputados está conformada por 513 Diputados.
El Senado Federal lo conforman 81 miembros, tres por cada Estado y el Distrito Federal, principio mayoritario.
Chile
Artículo 46.- El Congreso Nacional se compone de dos ramas: la Cámara de Diputados y el Senado. Ambas concurren a la formación de las leyes en conformidad a esta Constitución y tienen las demás atribuciones que ella establece.
Bicameral Unitario
155 Diputados conforman la Cámara de Diputados, elegidos por distritos electorales.
El Senado de la República está conformado por 43 Senadores, dos escaños por cada región (más ex presidentes, dos ex Ministros de la Corte Suprema, un ex Contralor General de la República, un ex Comandante en Jefe del Ejército, uno de la Armada, otro de la Fuerza Aérea, un ex General Director de Carabineros, un ex rector de universidad estatal o reconocida por el Estado y un ex Ministro de Estado).
Colombia
Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República, reformar, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
El Congreso de la República estaráintegrado por el Senado y la Cámara de Representantes.
Bicameral Unitario
La Cámara de Representantes está conformada por 166 miembros, 161 por cada circunscripción territorial y 5 por circunscripciones especiales.
El Senado de La República, consta de 102 miembros, 100 elegidos en circunscripción nacional, y dos más elegidos en circunscripción especial por comunidades indígenas.
México
Artículo 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso genera, que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores.
Bicameral Federal
La Cámara de Diputados está integrada por 500 Diputados, 300 miembros elegidos según el principio de mayoría relativa, 200 elegidos según el principio de representación proporcional.
Para la Cámara de Senadores se eligen 128 miembros. En cada Estado y en el Distrito Federal,
15Esta referido a aquellos Estados que tienen un ordenamiento jurídico con validez en todo su territorio, y ejercen el poder a través de la estructura central del gobierno.
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dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno asignado a la primera minoría..
Paraguay
Artículo 182. El Poder Legislativo será ejercido por el Congreso, compuesto de una Cámara de Senadores y otra de Diputados.
Bicameral Unitario
La Cámara de Diputados está integrada por 80 miembros titulares, elegidos directamente por el pueblo en colegios departamentales. Cada departamento elige a sus diputados según el número de bancas que le asigna el Tribunal Superior de Justicia Electoral. La asignación es proporcional al número de electores en cada departamento.
La Cámara de Senadores o Cámara Alta, se compone de 45 miembros titulares como mínimo, elegidos directamente por el pueblo, de una sola circunscripción electoral nacional.
República Dominicana
Artículo 76. El Poder Legislativo se ejerce en nombre del pueblo por el Congreso Nacional, conformado por el Senado dela República y la Cámara de Diputados.
Bicameral Unitario
La Cámara de Diputados consta de 190 miembros (33 distritos plurinominales).
El Senado está integrado por 32 Senadores (33 distritos uninominales).
Uruguay
Artículo 83. El Poder Legislativo será ejercido por la Asamblea General.
Artículo 84. Esta se compondrá de dos Cámaras; una de Representantes y otra de Senadores, las que actuarán separada o conjuntamente, según las distintas disposiciones de la presente Constitución
Bicameral Unitario
La Cámara de Representantes la integran 99 diputados (19 distritos plurinominales).
La Cámara de Senadores está integrada por 30 Senadores (una circunscripción electoral nacional). Es integrada, además, con el Vicepresidente de la República.
Fuente: Páginas Web oficiales de los Parlamentos de los países descritos Elaboración: Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria.
La información presentada en el cuadro 3, nos permite observar que América Latina
es la parte del mundo con mayor presencia de parlamentos de sistemas bicamerales,
esto es, prácticamente la mitad de los Estados de esta región, países tanto unitarios
como federales y grandes como pequeños.
Otro aspecto importarte a destacar en el presente informe es aquel referido a las
atribuciones legislativas de las cámaras, tanto de senadores como de diputados;
dicha información permite comprender mejor el funcionamiento de los sistemas
bicamerales y encontrar patrones comunes o diferencias, a partir de la división de las
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funciones o tareas que le han sido asignadas a cada una de las cámaras. En el
siguiente cuadro se presenta una comparación de las atribuciones exclusivas de cada
una de las cámaras en los países bicamerales de América Latina.
Cuadro 4 Atribuciones de las Cámaras en los países de América Latina
País Cámara de Diputados Cámara de Senadores
Argentina
- Juicio político: acusa (art. 53)
- Iniciativa: leyes sobrecontribuciones y reclutamiento detropas (art. 52)
- Juicio político: juzga a los acusados por la Cámarade Diputados (art. 59)
- Iniciativa: ley convenio (art. 75, inc. 2)
- Autorización: al presidente de la nación para ladeclaración del Estado de sitio (art. 61)
Bolivia
- Acusa ante la Cámara de Senadoresa los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y del Control Administrativo de Justicia.
- Nombramientos: Propone ternas a laPresidenta o al Presidente del Estadopara la designación de presidentas opresidentes de entidades económicasy sociales, y otros cargos en queparticipe el Estado.
Otros: - Inicia la aprobación o modificación de leyes en materia tributaria, de crédito público o de subvenciones. - Inicia aprobación de la contratación de empréstitos que comprometan las rentas generales del Estado, y la autorización a las universidades para la contratación de empréstitos.
- Juzga en única instancia a los miembros del TribunalConstitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo,del Tribunal Agroambiental y del ControlAdministrativo de Justicia.
- Nombramientos: aprueba o niega el nombramientode embajadores y Ministros plenipotenciariospropuestos por el Presidente del Estado. Y ratifica losascensos, a propuesta del Órgano Ejecutivo, a Generalde Ejército, de Fuerza Aérea, de División y deBrigada; a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante yGeneral de Policía Boliviana.
Brasil
- Juicio político: autoriza, por dostercios de sus miembros (art. 51)
- Nombramientos: elige miembros delConsejo de la República (art. 51)
- Otros: proceder a la petición decuentas del presidente de la república, cuando no fueran presentadas en el tiempo preestablecido (art. 51)
- Juicio político: juzga
- Iniciativa: el presidente o vicepresidente de lacámara puede promulgar una ley sancionada por elCongreso y que no ha sido promulgada por elpresidente.
- Nombramientos de:
1. Magistrados
2. Ministros del Tribunal de Cuentas de la Unión
3. Gobernador de Territorio
4. Presidente y directores del Banco Central
5. Procurador General de la República
6. Jefes de misión diplomática permanentes
7. Miembros del Consejo de la República
- Autorización: aprobar la exoneración del procuradorgeneral de la república
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- Finanzas públicas:
1. Fijación de límites para el monto de la deudaconsolidada de la Unión, los estados, el DistritoFederal y los municipios.
2. Dispone sobre los límites y las condiciones para lasoperaciones de crédito externo e interno de la Unión,los estados, el Distrito Federal y los municipios.
3. Disponer sobre los límites y condiciones para laconcesión de garantías de la Unión en operaciones decrédito externo e interno.
4. Establecer límites globales y condiciones para elmonto de la deuda mobiliaria de los estados, elDistrito federal y los municipios.
- Otros: suspender la ejecución, en el todo o en laspartes, de leyes declaradas inconstitucionales pordecisión definitiva del Supremo Tribunal Federal.
Chile
- Juicio político: acusa (art. 48)
- Otros: fiscaliza los actos de gobierno
- Juicio político: juzga
- Nombramientos: aprobar la designación de losministros y fiscales judiciales de la Corte Suprema ydel Fiscal Nacional
- Autorización:
1. Autoriza al Presidente a ausentarse del país pormás de treinta días o en los últimos noventa días desu periodo.
2. Admite o desecha la dimisión del presidente de larepública de su cargo.
3. Declara la inhabilidad del presidente de larepública o del presidente electo cuando unimpedimento físico o mental lo inhabilite para elejercicio de sus funciones.
Colombia
- Juicio político: acusa
- Nombramientos: elegir al Defensordel Pueblo.
- Finanzas públicas: examinar yfenecer la cuenta general delpresupuesto y del tesoro que lepresente el contralor general de larepública.
- Otros: requerir el auxilio de otrasautoridades para el desarrollo de lasinvestigaciones que le competen, ycomisionar para la práctica depruebas cuando lo considereconveniente (art. 178) (modificadopor decreto 1500 de 2002)
- Juicio Político: conocer sobre las acusaciones queformule la Cámara de Representantes (art. 174).Juzga (art. 175)
- Nombramientos: elegir a los magistrados de la cortey al procurador general de la nación (art. 173)
- Autorización:
1. Autoriza al gobierno para declarar la guerra a otranación.
2. Admite o no las renuncias que hagan de susempleos el presidente o vicepresidente.
3. Concede licencia al presidente para separarsetemporalmente de su cargo.
4. Permite el tránsito de tropas extranjeras por elterritorio de la república.
- Otros: aprobar o desaprobar los ascensos militaresque confiera el gobierno.
México
- Juicio político: acusa
- Finanzas públicas: aprobaranualmente el Presupuesto de Egresosde la Federación.
- Otros: coordinar y evaluar eldesempeño de las funciones de la
- Juicio político: juzga
- Nombramientos:
1. Ratificar los nombramientos del procurador generalde la república, ministros; agentes diplomáticos,cónsules generales, empleados superiores dehacienda, coroneles y demás jefes superiores del
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entidad de fiscalización superior de la federación.
ejército, armada y fuerza aérea nacionales.
2. Designar a los ministros de la Suprema Corte deJusticia de la nación.
3. Nombra y remueve al jefe del Distrito Federal (art.76)
- Autorización: a que el presidente de la repúblicapueda disponer de la guardia nacional fuera de susrespectivos estados, fijando la fuerza necesaria.
- Relaciones exteriores:
1. Analiza la política exterior desarrollada por elEjecutivo Federal
2. Aprobar tratados internacionales y convencionesdiplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión
Paraguay
- Iniciativa: de la consideración de losproyectos de ley relativos a lalegislación departamental y a lamunicipal (art. 222)
- Nombramientos: designa o proponea los magistrados y funcionarios.
- Autorización: presta acuerdo para laintervención de los gobiernosdepartamentales y municipales (art.222)
- Iniciativa: de la consideración de los proyectos deley relativos a la aprobación de tratados y deacuerdos internacionales (art. 224)
- Nombramientos:
1. Designa o propone a los magistrados y funcionarios.
2. Presta acuerdo para la designación del presidente ylos directores de la banca central del Estado.
3. Presta acuerdo para la designación de losdirectores paraguayos de los entes binacionales.
4. Presta acuerdo para los ascensos militares y los dela Policía Nacional, desde el grado de coronel delEjército o su equivalente en las otras armas yservicios, y desde el de Comisario Principal para laPolicía Nacional.
5. Presta acuerdo para la designación de losembajadores y ministros plenipotenciarios en elexterior (art. 224)
- Autorización: del envío de fuerzas militaresparaguayas permanentes al exterior, así como elingreso de tropas militares extranjeras al país (art.224)
República Dominicana
- Juicio político: acusa (art.83) - Juicio político: juzga (art. 80)
- Nombramientos:
1. Elegir al presidente y demás miembros de la JuntaCentral Electoral y sus suplentes.
2. Elegir los miembros de la Cámara de Cuentas.
3. Aprobar o no los nombramientos de funcionariosdiplomáticos que expida el Poder Ejecutivo.
Uruguay
- Juicio político: acusa (art. 93) - Juicio político: (art. 102)
1. Abre juicio público a los acusados por la Cámara deRepresentantes
2. Juzga
Fuente: Constituciones Políticas de cada país analizado Elaboración: Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria.
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Finalmente, como se puede observar las atribuciones de las cámaras legislativas
pueden ser clasificadas en las siguientes categorías: Juicio político, iniciativas
exclusivas, nombramientos, autorizaciones, relaciones exteriores, finanzas públicas,
entre otras; asimismo, de la información presentada se puede observar que el
mecanismo común entre todos los casos es el juicio político. Asimismo, la Cámara de
Diputados o Cámara Baja funge como acusadora, mientras que la Cámara de
Senadores o Cámara Alta lo hace como juzgadora. Las demás atribuciones varían
dependiendo del país del que se trate.
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COMENTARIOS FINALES
Desde sus orígenes los parlamentos han adoptado diversas formas de
organización en su estructura legislativa; según sea el caso encontramos
sistemas parlamentarios unicamerales o bicamerales. El sistema bicameral,
surge en la época de la Revolución Francesa o de la instalación constitucional
en Inglaterra con la creación de la Cámara de los Comunes; y corresponde a
aquella estructura u organización del parlamento conformada por una Cámara
Alta o Senado y una Cámara Baja o de diputados.
Históricamente en el Perú, el sistema bicameral ha sido adoptado en la
mayoría de sus constituciones, a diferencia del sistema parlamentario
unicameral que sólo ha existido en Congresos Constituyentes o Asambleas
Constituyentes, y excepcionalmente en tres Constituciones Políticas, en 1823,
1867 y en la actual de 1993.
Entre las ventajas atribuidas al bicameralismo figura el hecho de que la
Cámara Alta o Senado, históricamente ha sido conformada por políticos
experimentados y mayores dando una mayor estabilidad y sabiduría al trabajo
parlamentario, actuando como una cámara de revisión y reflexión. Sin
embargo, también se advierte que ello puede generar sutilmente un principio
de jerarquías entre congresistas: los Senadores (mayor status) y los Diputados
(menor status).
Desde el año 2000 en adelante el retorno a la bicameralidad en nuestro país
ha significado la realización de diversos esfuerzos en el ámbito legislativo,
esto se ha visto reflejado en la conformación de una Comisión de Estudio de
las Bases de la Reforma Constitucional, así como en la presentación de un
gran número de iniciativas legislativas a la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso, sobre la restitución del sistema parlamentario
bicameral.
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En América Latina tiene mayor predominio el sistema parlamentario
bicameral. Ello ocurre prácticamente en la mitad de los estados de esta
región, sin hacer mayor distinción en la forma de estado de la cual se trate,
unitario o federal. Cada país prevé en sus marcos normativos atribuciones
exclusivas de las cámaras legislativas como el juicio político, iniciativas
exclusivas, nombramientos, autorizaciones, relaciones exteriores, finanzas
públicas, entre otras. Entre las más comunes figuran el juicio político y la
función de acusadora de la Cámara de Diputados o Cámara Baja y la de
juzgadora de la Cámara de Senadores o Cámara Alta.
JOSÉ ANTONIO CEVALLOS SCUDIN Especialista Parlamentario Congreso de la República
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1999 Estudio de la Constitución Política de 1993, Tomo II, PUC Fondo Editorial,
Lima
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