INFORME ESPECIAL - VERSIÓN PRELIMINAR

LAS CONCESIONES DEL GOBIERNO DE LA CIUDAD

Consideraciones generales

El presente informe -de carácter preliminar- tiene como objetivo dar a publicidad la

situación de administración deficitaria en el que se encuentran una numerosa

cantidad de concesiones de uso y explotación otorgadas a personas físicas y/o

jurídicas por la administración pública porteña respecto de distintas actividades en

inmuebles propiedad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Para tal fin, se ha utilizado información oficial de la Dirección General de

Concesiones, dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico, según la cual el

Gobierno de la Ciudad administra un universo total de 622 concesiones en toda

la Ciudad (a modo ilustrativo obran como anexos del presente informe, la nota de

solicitud de información presentada y la respuesta obtenida por parte del referido

organismo).

Este informe se enmarca en un contexto de acuerdo al cual la actual gestión de

gobierno del GCBA se caracterizó por una política deliberada y sistemática de

hostigamiento a sectores de bajos recursos que habitan en inmuebles de propiedad

del Gobierno de la Ciudad, promoviendo el desalojo de los mismos; así como

respecto de artesanos y manualistas que trabajan en el espacio público. Si bien el

argumento más utilizado por los distintos funcionarios para justificar dichas acciones

fue el de la defensa del patrimonio público, la falta de implementación de una política

similar para los casos en que la ocupación irregular provino de personas físicas o

jurídicas con fines comerciales, demuestra la inconsistencia de dicho fundamento, y

deja traslucir un criterio con sesgos de carácter prejuicioso y discriminatorio a la hora

de definir prioridades en la política de desocupación de inmuebles de propiedad del

Estado.

En atención a las características de las irregularidades o inconsistencias

advertidas, se estructura el presente informe presentando en primer lugar -luego de

una explicación general respecto de la normativa que rige las concesiones- la

situación en relación al estado general de los permisos (particularmente, respecto de

los supuestos concesionarios que ocupan los inmuebles sin permisos o con permisos

vencidos); se realiza luego un análisis en torno a la situación de los cánones

establecidos a los permisionarios; se reseñan casos de permisionarios que detentan

importante la ocupación de importante cantidad de predios; nos detenemos también

en la particular situación de los predios usualmente denominados "bajo autopistas" y

de los predios concesionados en la Costanera Norte; y, finalmente, se hace

referencia a un reciente informe de la Auditoría General de la Ciudad respecto de la

Direccón General de Concesiones.

A este respecto, podemos adelantar que de la lectura del presente informe podrá

concluirse que la administración de los recursos públicos requiere de una gestión de

gobierno con mayores grados de eficiencia, transparencia y valentía que la hasta aquí

llevada a cabo. La defensa del derecho de los habitantes de la Ciudad a que se

defienda el patrimonio público respecto de su apropiación individual con fines

comerciales, implica comenzar impidiendo su retención por parte de aquellos que de

ningún modo lo necesitan.

.

1. Régimen jurídico aplicable a las concesiones

El Art. 104 Inc. 24 de la Constitución de la Ciudad establece que es el Poder

Ejecutivo quien “administra los bienes que integra el patrimonio de la Ciudad, de

conformidad con las leyes”. 

El Art. 82 Inc. 5, por su parte, establece que es la Legislatura la que, con la

mayoría de los dos tercios del total de sus miembros, “aprueba toda concesión,

permiso de uso o constitución de cualquier derecho sobre inmuebles del dominio

público de la Ciudad, por más de cinco años”. El Art. 89 Inc. 5, a su vez, prevé para la

aprobación de tales leyes el procedimiento de doble lectura, con audiencia pública

intermedia obligatoria. El Art. 104 Inc. 23, en el mismo sentido, afirma respecto de las

atribuciones del Poder Ejecutivo que “toda concesión o permiso por un plazo mayor

de cinco años debe tener el acuerdo de la Legislatura”.

Lo antedicho significa que el límite máximo según el cual el Poder Ejecutivo

puede otorgar concesiones respecto de la administración de bienes o servicios

en la Ciudad es de 5 años. En los casos en que se pretenden otorgar

concesiones por plazos mayores a un lustro resulta imprescindible la

aprobación de la Legislatura de la Ciudad, mediante una ley sancionada con

una mayoría especial, y a través del procedimiento de doble lectura.

Tal como se ha dicho, el organismo del Poder Ejecutivo que tiene a su cargo

específico la administración de las concesiones que otorga tanto el Poder

Ejecutivo como el Poder Legislativo es la Dirección General de Concesiones,

dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico del Gobierno de la Ciudad.

Ello en función de lo que establece el Decreto Nº 660/11 -reglamentario de la Ley de

Ministerios Nº 4.013-, según el cual la referida Dirección General de Concesiones

tiene como responsabilidades primarias: “Administrar las concesiones y controlar que

cumplan con los objetivos fijados; Realizar las adecuaciones en los contratos que

sean necesarias para un mejor servicio al ciudadano y la protección del medio

ambiente natural, social y visual de la Ciudad; Analizar los contratos de concesión

actuales, aplicando técnicas financieras y económicas, a fin de determinar, cuando

corresponda, los precios o cánones que las mismas deben cobrar o pagar; Promover

concesiones para mejorar la prestación de servicios a los ciudadanos”.

Cabe referir también a la existencia de los Decretos Nº 225/97 y Nº 895/01, por los

cuales la Dirección General de Concesiones tiene un procedimiento específico de

verificación del estado de ocupación de los bienes del dominio público de la Ciudad

de Buenos Aires, el cual -entre otras pautas de actuación- prevé que ésta “se

expedirá sobre la legitimidad de la ocupación del bien, sobre el grado de

cumplimiento de las prestaciones a cargo del administrado, sobre la proporcionalidad

de las prestaciones en cuanto a precios y condiciones, pudiendo citar al ocupante a

efectos de aconsejar posteriormente sobre el crédito de la Ciudad, prestaciones

futuras y/o la rescisión de la concesión”.

A su vez, existe normativa específica respecto de dos tipos de concesiones que

analizaremos en profundidad en el presente informe como los son las otorgadas

respecto de predios bajo autopistas y de la Costanera Norte.

Respecto de la primera de ellas, vale decir que hasta abril del 2008, según el

artículo 5º del Decreto Nº 1.721/04 era la empresa -de capital estatal- Autopistas

Urbanas S.A. quien tenía a su cargo la administración de los predios bajo autopistas

(dicha norma establecía: “otórgase a la empresa Autopistas Urbanas S.A. la

explotación, por sí o mediante subconcesión, de los espacios genéricamente

denominados bajos de autopistas y remanentes de expropiación correspondientes a

la red concesionada […]”). A partir de la publicación del Decreto Nº 447/08 se revocó

la explotación otorgada a dicha empresa, unificándose también en la Dirección

General de Concesiones la administración y explotación de dichos predios.

Por último, respecto de las concesiones en Costanera Norte, debe advertirse que

en virtud del Decreto Nº 508/10, se suprimió el Área Gestión de la Ribera (organismo

fuera de nivel dependiente del Ministerio de Desarrollo Urbano), derogando el

Decreto N° 477/96 que establecía las misiones y funciones del área que debía

“supervisar las concesiones en zonas ribereñas y velando por el cumplimiento del

decreto constitucional de libre acceso / circulación en la misma”.

2. Estado general de los permisos

Del total de 622 predios que informa la Dirección General de Concesiones, según

la información suministrada, 59 de ellos se encuentran desocupados, la gran mayoría

"con subasta en trámite".

Asimismo, 85 de ellos fueron cedidos a organismos oficiales, mientras que 44 se

encuentran concesionados por un régimen especial destinado a personas con

necesidades especiales, y 124 corresponden a concesiones gratuitas a

cooperadoras1.

Del universo restante (310 concesiones), se advierte que 102 predios se

encuentran en condiciones de ocupación irregular en virtud de encontrarse

vencido el plazo de los permisos2.

Casos destacables en situación de ocupación irregular:

Playas de estacionamiento de la Facultad de Derecho, UBA: 2 predios

vencidos desde el año 2003, que no abonan contraprestación alguna.

CEMIC (Las Heras 2.939): Vencido desde el año 2003. Nunca se

ejecutó el Dec. Nº 1542/08 que dispone la desocupación administrativa del predio.

El Padrino (Local gastronómico en Costanera Norte). Vencido desde el

año 2005.

Canchas de tenis del ex OSN (Av. F. Alcorta 7350): Vencido desde el

año 2006. No abona canon alguno.

Playas de estacionamiento Hipódromo Argentino de Palermo (Dorrego y

Libertador): Vencido desde el año 2008. No abona canon alguno.

Brisas del Plata (salón de eventos, Costanera Sur): Vencido desde el

año 2010.

Sector Ingreso Parque Norte (Estacionamiento): Ocupado por el

Sindicato Empleados de Comercio. Vencido desde junio de 2011.

Playas subterraneas Charcas E & J Salguero & Av Cnel Diaz: Ocupado

por Aventura Emprendimiento S.A. Vencido desde el año 2011. No abona canon

alguno.

Pizza Banana (Costanera Norte): Vencido desde el año 2011.

48 predios bajoautopista: Correspondientes a las autopistas 1, 6 y 9. En

algunos casos el vencimiento data de 2007.

3. Situación de los cánones

1 En la gran mayoría de estos casos no se informa plazo de vigencia de la concesión o se informa que se encuentran con los permisos vencidos. Sin perjuicio de ello, se excluirán del listado a analizar del presente informe, por no presentar relevancia suficiente.2 Utilizando como fecha de corte los vencimientos anteriores al 31/07/2012.

Según lo informa la Dirección General de Concesiones, 94 concesionarios no

abonan canon alguno a la Ciudad como contraprestación monetaria (no incluye

las concesiones gratuitas a cooperadoras, personas con necesidades especiales y

organismos públicos); en 59 de los casos el canon resulta inferior a los $1.200 (se

excluyen 36 concesiones a calesitas de la Ciudad que abonan $600 en virtud de un

beneficio legal).

De la suma de las 227 concesiones en las que se informa un monto fijo como

canon a favor del GCBA, resulta que mensualmente la Administración Pública

debería recibir un total de $3.837.328,85. En el Presupuesto 2012, se prevé un total

anual de ingresos de $65.000.000 en concepto de concesiones.

Casos destacables en que no se informa contraprestación, o se informan cánones

ostensiblemente inferiores a los de mercado (en ninguno de estos casos, según la

información brindada, existió Licitación Pública):

Multicanal S.A. (Bajo Autopista 9 de Julio, entre calles Samperio y A. del Valle):

$0.-

Fundación Nueva Generación del Deporte (Bajo Autopista 1, entre calles

Rincón y Sarandi): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2009)

Fundación Nueva Generación del Deporte (Bajo Autopista 6, entre calles

Alberdi y Zelada): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2009)

Hipódromo Argentino de Palermo S.A. (Av. Del Libertador y Dorrego): $0.- (el

permiso se encuentra vencido desde 2009)

Nueva Generación 2000 (Bajo Autopista 1, entre calles Q. Bocayuva y 33

Orientales): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2008)

Club de Amigos (Parque Jorge Newbery): $0.- (otorgado por la Legislatura)

FADEEAC - Federacion Arg. de Entidades Empresarias de Autotransporte de

Cargas (Predio Av. Cnel Roca  - 27 de Febrero - Pergamino  - Au. Campora): $0.-

TRANSPORTE AUTOMOTOR PLAZA S.A. (Bajo Autopista 9, entre calle Río

Cuarto y O. Cruz): $0-.

UTHGRA (Bajo Autopista 1, entre calles Salta y Santiago del Estero): $0.-

(otorgado por la Legislatura).

Sindicato Empleados de Comercio (Sector Ingreso Parque Norte - Tierra

Santa): $6.300.-

Pizza Banana (Av. Rafael Obligado 6201): $19.700.-

Restaurante El Estuario (Av. Rafael Obligado 7.180): $7.061.513.-

Restaurante Los Platitos (Av. Rafael Obligado 7.350): $18.232,59.-

Local gastronómico Kotroko´s (Av. Rafael Obligado 4.151): $7.500.-

Brisas del Plata (Av. Tristán Achaval Rodriguez 1381): $5.788,13.-

Restaurante Happening (Av. Rafael Obligado 7.030): $19.940,09.-

Restaurante Bahamas (Av. Rafael Obligado 7.070): $ 13.735,22.-

Solarium Ing. Agrónomo Benito Carrasco -incluye discotecas Mandarine y

Terrazas- (Av. Rafael Obligado 2.221): $50.000.-

Club Hípico Municipal "Gral San Martín" (Av. Figueroa Alcorta 4.800): $3.2464.-

Siga la Vaca (Av. Rafael Obligado 6.880): $22.000.-

3 El canon corresponde prevé un 5% de incremento anual. Al quinto año la suma ascendería a $8.583,31.-4 Informan vigencia de medida cautelar.

Discoteca-bar Tequila (Av. Rafael Obligado 6.211): $17.000.-

Buenos Aires Design (Av. Pueyrredón 2.501): $42.353.-

4. Los repetición de permisionarios. Los casos GEA 8 y Playas

Subterraneas.

Si se analiza el listado de permisionarios o concesionarios de los predios, puede

advertirse en diversos casos la repetición de personas físicas o jurídicas

beneficiarias.

En este sentido, el caso de mayor visibilidad lo representa la empresa GEA 8 S.A.,

que detenta 11 predios bajo la Autopista 1 (25 de Mayo) que destina en su totalidad a

Playas de Estacionamiento. Por la totalidad de dichos predios, abona en la actualidad

la suma de $78.632,67 (lo que equivale a un promedio de $7.148,42 por cada una de

las playas). Estos permisos fueron otorgados por el actual Jefe de Gobierno,

mediante Decreto Nº 963/09.

Otro caso de concesionario que detenta gran cantidad de predios, es el de Playas

Subterraneas S.A., que detenta 5 playas de estacionamiento subterráneas, otorgadas

en distintas fechas a partir del año 2009.

5. Predios "bajo autopista"

Del total de predios concesionados, 178 corresponden a los usualmente

denominados "bajo autopista". De ellos, 123 se encuentran bajo la Autopista 1; 38

bajo la Autopista 6; y los 17 restantes bajo la Autopista 17.

En muchos de los casos los predios otorgados se corresponden con la totalidad

del espacio del "bajo autopista" (por lo cual sus dimensiones totales son las del ancho

de la autopista por la profundidad de toda la manzana, lo cual constituye un predio

de tamaño considerable), o bien en otros la concesión otorgada responde a una

subdivisión de dichos predios.

Al respecto, llama la atención la constatación de diferencias sumamente

considerables entre los cánones que abonan los distintos concesionarios

respecto de los predios bajo autopista, incluso entre aquellos en que las similares

características de los predios -por ser la misma Autopista, tamaños similares, y

cercanía geográfica- permitirían suponer que si se hubiese llevado a cabo la

contratación mediante un sistema abierto de puja de oferentes, las

contraprestaciones resultarían similares.

A modo de ejemplo, podemos citar el Bajo autopista 1 Nº 580 (entre calles 24 de

Noviembre y Loria), en el que a la Empresa Transporte Cruz del Sur S.A. se le ha

fijado un canon de $39.000; mientras a tan solo 3 cuadras, el Bajo autopista 1 Nº 573

(entre calles La Rioja y Dean Funes) fue concesionado con fines de estacionamiento

al señor José Luis Cornisa, por un canon de $13.500 (en ambos casos los permisos

se encuentran vencidos desde 2010).

Según lo informado en forma oficial, la Ciudad debería percibir mensualmente,

en razón de los canones establecidos para las concesiones otorgadas en los

distintos bajo autopistas, la suma total de $705.545,10.

6. Costanera

Otro caso que amerita especial análisis es el de las concesiones otorgadas en el

ámbito de los terrenos que corresponden a la Costanera de la Ciudad (se excluye la

zona de Puerto Madero por cuanto las concesiones otorgadas en dicha zona

responden a un régimen jurídico especial y son administradas por la empresa estatal

Corporación Puerto Madero).

Ello, en primer lugar, por cuanto conviven en dicha zona lindera al Río de la

Plata concesiones otorgadas por el Gobierno de la Ciudad, con otras otorgadas

por el Gobierno Nacional.

El segundo motivo por el cual debe atenderse especialmente la situación de esta zona responde al hecho de que cualquier política pública respecto de los predios concesionados en la misma debe necesariamente encontrarse directamente vinculada a la planificación que se realice respecto de la relación entre los habitantes de la Ciudad y el Río. Históricamente nuestra Ciudad se ha caracterizado por concebirse a sí misma "de espaldas al río", casi como negándolo. En realidad, el acceso al Río se ha restringido a unos pocos.

Sin embargo, a lo largo de la historia existieron distintas iniciativas políticas a fin de fomentar una mayor integración del río y la ciudad. Un ejemplo de ello es la sanción en 1994, por parte del entonces Concejo Deliberante, de la Ordenanza Nº 46.777 -actualmente vigente-, que expresamente estableció la creación de la rambla costera "Costanera Norte" sobre la ribera del Río de la Plata, afirmando en su parte pertinente que:

"Art. 1º.- Créase la rambla costera ´Costanera Norte´, sobre la ribera del Río de la Plata, la que se extenderá desde la virtual prolongación de la avenida Udaondo, al Norte, hasta la calle Nº 5 al Sur, la que será de acceso público y gratuito. […]

Art. 6º.- El Departamento Ejecutivo verificará los compromisos suscriptos con las empresas concesionarias ubicadas sobre la Costanera Norte y exigirá el cumplimiento de la totalidad de los términos de los convenios y los contratos correspondientes, los que deberán ser remitidos al Concejo Deliberante en el término de diez (10) días de aprobada la presente. Asimismo dichas empresas concesionarias no podrán tener acceso a sus instalaciones desde la rambla costera ´Costanera Norte´.

Art. 7º.- Prohíbase en la rambla costera ´Costanera Norte´ el otorgamiento de permisos de ocupación, uso y explotación cualquiera sea su índole".

Dicha norma, que fue sancionada en 1994 y que nunca ha sido derogada,

tampoco ha sido cumplida. Ello a pesar de ser quizás la más clara definición política

respecto de la planificación de un modelo de zona costera, adoptada por un cuerpo

colegiado, deliberativo y diverso, que tenía a su cargo las facultades de legislación en

la ciudad. Sin embargo, el Poder Ejecutivo ha incumplido y vulnerado en forma

continua y sistemática dicha norma.

A su vez, otra de las circunstancias particulares de dicha zona tiene que ver

con su zonificación según el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad. Según

dicho cuerpo normativo, toda la zona referida se encuentra incorporada al

"Distrito de Urbanización Parque". Ello significa que todos esos terrenos, de

propiedad del Gobierno porteño, "corresponden a áreas destinadas a espacios verdes

y parquización de uso publico y acceso libre".

Tan solo con visitar la Costanera uno puede advertir que dicha norma tampoco

se cumple. Ello tiene una doble implicancia respecto del tema que nos ocupa: en

primer lugar, viene a ratificar la imposibilidad jurídica de otorgar concesiones en

dichos predios, por cuanto la zonificación definida por el Código de Planeamiento

Urbano debe complementarse con lo establecido en la Ordenanza Nº 46.229 que

determina que "[…] a partir de la promulgación de la presente no se podrá otorgar

concesión, cesión, transferencia de dominio, tenencia precaria, permiso de uso ni

cambio de destino de todo espacio destinado a parque, plazas, plazoletas y de todo

otro espacio verde de uso público, se encuentre parquizado, jardinizado o no,

perteneciente al dominio público municipal. […] Las concesiones y permisos de uso

vigente se mantendrán hasta que opere su vencimiento a partir del cual no podrán ser

renovados"; en segundo lugar dicha zonificación es de trascendental importancia en

lo relativo a la factibilidad de que el Gobierno de la Ciudad pueda otorgar

habilitaciones para las actividades comerciales que allí se realizan en virtud de los

propios contratos de concesión que se firman. Ello por cuanto, según los usos

permitidos, no existen rubros habilitables en dichas parcelas, por lo cual los distintos

emprendimientos comerciales que allí funcionan deben hacerlo sin la habilitación

correspondiente (cualquier habilitación otorgada por el Poder Ejecutivo en dichos

predios resulta contraria a la normativa vigente en la materia). Ambas cuestiones

demuestran la irregularidad generalizada de los emprendimientos que allí funcionan.

Un último aspecto que consideramos debe ser mencionado respecto de la

zona en cuestión responde a los constantes rellenos que se vienen realizando

sobre la margen del río, "ganándole terreno" a éste. Más allá de la discusión en

materia ambiental que ello implica, lo cierto es que en muchos de los casos dichos

rellenos son realizados por los propios particulares a fin de extender

geográficamente sus concesiones y/o construir nuevos emprendimientos

comerciales en los mismos, sin que ello provoque objeción alguna por parte del

Estado local.

7. El Informe de la Auditoría General de la Ciudad

En el mes de junio de 2011, el órgano de control externo de la administración

de la Ciudad emitió un informe en relación a la Dirección General de Concesiones, en

términos de economía, eficiencia y eficacia. Entre las principales observaciones

sostuvo:

"A. No se encuentran aprobadas por norma jurídica emanada de autoridad

competente, las misiones y funciones correspondientes a las áreas dependientes de

la Dirección General de Concesiones.

B. No surge de la documentación relevada que la Dirección General de Concesiones

haya arbitrado los medios necesarios, a fin de otorgar en tiempo oportuno las nuevas

concesiones, aplicando los procedimientos de licitación o subasta que fija la

normativa vigente.

C. Del relevamiento realizado no surge que se de cumplimiento a las evaluaciones

periódicas a los concesionarios que corresponde a la Dirección General de

Concesiones conforme se establece entre los objetivos y responsabilidades primarias

que le otorga el Decreto Nº 2075/07 que aprobó la estructura orgánico funcional del

Gobierno de la Ciudad.

D. Del relevamiento realizado no surge que se de cumplimiento a los artículos 4º y 5º

de la ley Nº 3.399 para el otorgamiento de permisos de uso precario de los Predios

Bajo Autopista.

E. Existen cánones impagos y concesiones vencidas, donde no se ha dictado ningún

acto administrativo ordenando la desocupación.

F. Existen diferencias entre los cánones convenidos y los sugeridos en la tasación."

Finalmente, a modo de conclusión expresó que: "La auditoría detectó una serie

de falencias en el ámbito de la Dirección General en torno a la gestión del Programa

49 ´Urbanización Espacios Bajo Autopista y Remanentes´, referidas a: 1) Inactividad

de la Administración frente a los incumplimientos contractuales, 2) Falta de

documentación en los legajos de los permisionarios y 3) Desactualización en los

valores de los cánones […]".