INFORME FINAL DEL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN SIP 20071188

DIRECTORA DEL PROYECTO: Dra. María Trinidad Cerecedo Mercado El propósito fundamental de esta investigación consistió en realizar una evaluación de los procesos de descentralización en el IPN. Estado del arte El concepto más cercano de descentralización es el relativo a las relaciones entre estructuras, que forman parte de una organización compleja. La descentralización también puede ser entendida como una transferencia de funciones desde el centro hacia la periferia. O bien como un proceso jurídico normativo que consiste en delegar o transferir las responsabilidades y funciones de una autoridad central a las autoridades o instancias subalternas. La descentralización no es una institución jurídica unívoca sino una fórmula que contiene principios y tendencias, modos de ser de un aparato político o administrativo. Es una práctica directiva de la organización en sentido amplio que jamás se va a presentar de manera pura sino que aparece como una mezcla de la centralización y descentralización imperfectas. Planteamiento del problema El IPN es una organización que por sus dimensiones, procesos y funciones presenta un alto grado de complejidad por lo que se hace necesario la práctica de mecanismos de descentralización que garanticen a la institución una mayor eficiencia organizacional en sus procesos técnicos y administrativos y una velocidad de respuesta mayor que coadyuve en el mejoramiento operativo de la organización. Por lo que surgen las siguientes preguntas:

• ¿Cuántas instancias y niveles existen en la toma de decisiones para que un proceso operativo sea realizado tomando en cuenta los siguientes campos: personal académico, alumnos, programas docentes, organización académica, investigación, extensión y vinculación, apoyos académicos, financiamiento y administración y gobierno?

• ¿Cuál es la racionalidad existente en el proceso de toma de decisiones? • ¿Cómo afecta a la eficiencia organizacional el hecho de que la toma de

decisiones pase a través de diversas instancias? Descripción básica del Instituto Politécnico Nacional

A setenta años de su fundación el Instituto Politécnico Nacional se consolida en la enseñanza de descentralización y compromiso con México. De acuerdo con lo expresado por el Dr. Villa, Director General del Instituto, durante el ciclo 2006-2007 la institución atendió a un total de 137,800

estudiantes 50 mil correspondieron al nivel medio superior en las categorías de bachillerato tecnológico (terminal y bivalente), 82,800 al superior en la categoría de licenciatura y cinco mil al posgrado en las categorías de especialidad, maestría y doctorado. Si se toman en cuenta las lenguas extranjeras y la educación continua además de la educación formal en sus modalidades de escolarizada, a distancia, abierta, virtual o en línea y mixta, la atención institucional superó las 287 mil personas distribuidas en 15 entidades y 22 lodescentralizaciónes de la República Mexicana (IPN, 2007, pp. 2 y 3). Además durante ese mismo ciclo el IPN a nivel medio superior aceptó a 19,629 aspirantes de un total de 298,291 solicitudes recibidas por la COMIPEMS. El Instituto atrajo al conjunto de postulantes que obtuvieron el porcentaje de aciertos más alto en su examen de admisión por onceavo año consecutivo. A nivel superior el Instituto recibió a 58,879 aspirantes de los cuales fueron aceptados 22,820 atendiendo al 39% de la demanda (IPN, 2006e, p.1). Asimismo, ofreció en el nivel medio superior 54 carreras técnicas de carácter bivalente, 64 carreras en el nivel superior, 114 programas a nivel posgrado, de los cuales 24 corresponden a especialidades, 63 a maestrías y 27 a doctorados (IPN, 2006e, p.1). En términos de planeación estratégica se recordará que la Misión de una organización se constituye como su razón de ser. A través de ella se expresa el propósito fundamental o la finalidad que persigue en forma permanente o semipermanente, una organización, un área o un departamento. Las misiones particulares de cada área han de ser congruentes con la misión general. La Visión de futuro es una imagen ideal y anhelo compartido de lo que se quiere que llegué a ser la institución en cierto horizonte de temporalidad (IPN, 2004, p. 157). Es una institución fortalecida en su carácter de rectora de la educación pública tecnológica en México; poseedora de personalidad jurídica y patrimonio propios, con capacidad de gobernarse a sí misma (IPN, 2007b). Otras características enunciadas en la Misión la describen como una institución educativa laica, gratuita del Estado, líder en la generación, aplicación, difusión y transferencia del conocimiento científico y tecnológico, creada para contribuir al desarrollo económico, social y político de la nación. Para lograrlo, su comunidad forma integralmente profesionales en los niveles medio superior, superior y posgrado, realiza investigación y extiende a la sociedad sus resultados, con descentralización, responsabilidad, ética, tolerancia y compromiso social (IPN, 2007b). Entre los rasgos de la Visión del Instituto Politécnico Nacional que se relacionan con los elementos de descentralización están el de ser “una institución educativa innovadora, flexible, centrada en el aprendizaje; fortalecida en su carácter rector de la educación pública tecnológica en México; poseedora de personalidad jurídica y patrimonio propios, con capacidad de gobernarse a sí misma; además de que se caracteriza por procesos de gestión transparentes y eficientes; con reconocimiento social amplio por sus resultados y sus

contribuciones al desarrollo nacional; . . . posicionada estratégicamente en los ámbitos nacional e internacional.” (IPN, 2007b). Descripción de la estructura orgánico-funcional del Instituto Politécnico Nacional Con fundamento en el artículo 4, fracción I de la Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional se le concede a la institución facultad para adoptar la organización administrativa y académica que estime conveniente (IPN, 1981, p. 2). Y con el propósito de cumplir con los compromisos establecidos en el Programa de Desarrollo Institucional 2001-2006 y en el Programa Institucional de Mediano Plazo 2004-2006, línea seis “Una nueva gestión institucional” se concibió el actual Reglamento Orgánico y por ende se aprobó una nueva estructura orgánico-administrativa dando origen al Manual de Organización General del Instituto Politécnico Nacional, que ha permitido que la institución adopte una estructura más reducida que organice los procesos de cada secretaría, responda a las necesidades de la transformación institucional y sobretodo permita la consecución de los modelos educativo y de integración social en las unidades académicas mediante un modelo organizacional más funcional. Para la operación orgánico-funcional el Instituto Politécnico Nacional cuenta con dos tipos de unidades responsables: las Administrativas y las Académicas. En el Artículo 3° del Reglamento Orgánico del IPN se establece que las unidades responsables son las dependencias politécnicas que ejerzan presupuesto de gasto institucional (IPN, 2006, p. 9). Cabe señalar que cada unidad responsable, debe de presentar su propio Programa Operativo Anual, que “es el instrumento que permite traducir los lineamientos generales de la planeación nacional del desarrollo económico y social del país, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo (un año) definiendo responsables, temporalidad y especialidad de acciones, para lo cual, se asignan recursos en función de las disponibilidades y necesidades contenidas en los balances de recursos humanos, materiales y financieros.” (Arriaga,. 2001, pp. 104 y 105). La Unidad Administrativa se define como cada uno de los órganos que integran la institución, está conformada por una estructura orgánica específica y propia, posee atribuciones particulares en el instrumento jurídico así como funciones y actividades propias que la distinguen y diferencian entre sí (IPN, 2006b, p. 8). El IPN cuenta 35 unidades administrativas y las clasifica: a) Apoyo, a la que corresponde la Oficina del Abogado General, la

Presidencia del Decanato y la Defensoría de los Derechos Politécnicos. b) Regulación y Evaluación entre las que se cuentan siete Secretarías

(Secretaría General; Secretaría Académica; Secretaría de Investigación y Posgrado; Secretaría de Extensión e Integración Social; Secretaría de

Servicios Educativos; Secretaría Técnica y Secretaría de Administración) y una Coordinación (Coordinación General de Servicios Informáticos).

c) Integración, Seguimiento y Control las que a su vez se subdividen en 21 Direcciones (Dirección de Asuntos Jurídicos; Dirección de Normatividad, Consulta y Dictaminación; Dirección de Educación Media Superior; Dirección de Educación Superior; Dirección de Nuevas Modalidades Educativas; Dirección de Formación en Lenguas Extranjeras; Dirección de Posgrado; Dirección de Investigación; Dirección de Egresados y Servicio Social; Dirección de Publicaciones; Dirección de Bibliotecas; Dirección de Administración Escolar; Dirección de Servicios Estudiantiles; Dirección de Desarrollo y Fomento Deportivo; Dirección de Difusión y Fomento a la Cultura; Dirección de Planeación; Dirección de Programación y Presupuesto; Dirección de Evaluación; Dirección de Recursos Humanos; Dirección de Recursos Financieros, Materiales y Servicios, y Dirección de Cómputo y Comunicaciones.) y tres Coordinaciones (Coordinación de Comunicación Social; Coordinación de Vinculación, y Coordinación del Campus Virtual) (IPN, 2006, p. 4).

La Unidad Académica es aquella que agrupa un conjunto de ofrecimientos académicos conducentes a uno o más grados, diplomas u otros reconocimientos académicos oficiales dentro de una misma área del saber puede ser también la componente de la organización administrativa de una institución (IPN, 2004, p. 216). El IPN cuenta con 78 unidades académicas. Al nivel medio superior corresponden 16, de las cuales diez pertenecen a la rama de Ingeniería y Ciencias Físico Matemáticas, dos a la rama de Ciencias Médico Biológicas y cuatro a la rama de Ciencias Sociales y Administrativas (IPN, 2006, p. 5). Correspondientes al nivel superior existen 24 unidades académicas de las cuales 14 pertenecen al Área de Ingeniería y Ciencias Físico Matemáticas, seis al Área de Ciencias Médico Biológicas y cuatro al Área de Ciencias Sociales y Administrativas (IPN, 2006, p. 6). También cuenta con 15 Centros de Investigación Científica y Tecnológica, un Centro y una Unidad de Apoyo para el Fomento y Desarrollo Empresarial, cuatro Centros de Orientación Tecnológica, 12 Centros de Educación Continua y cinco Centros de Apoyo Educativo (IPN, 2006, p. 7). Además de tres órganos de apoyo entre los que se encuentra el Canal Once del Distrito Federal, el Centro Nacional de Cálculo y el Órgano Interno de Control. Y tres organismos auxiliares como el Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional, la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas y el Patronato de Obras e Instalaciones todos del Instituto Politécnico Nacional (IPN, 2006, p. 8). La actual estructura orgánico-funcional del Instituto creada en 2005 redujo en 23% las posiciones de estructura, además se redimensionaron algunas unidades administrativas y sus respectivos puestos “para vigorizar el proceso de toma de decisiones, fortalecer los esquemas de operación, coordinación y comunicación y preparar el soporte de inicio de la autogestión.” Esta primera

etapa de cambio estructural está integrada por procesos de creación, renivelación, reubicación, supresión y cambio. La segunda etapa consistió en determinar los ámbitos de los órganos de mando de la propia área central en relación a los órganos directivos de las escuelas, centros y unidades. (IPN, 2006b, p. 16). En la figura 1 se presenta el organigrama actual del Instituto Politécnico Nacional que muestra de manera gráfica su estructura funcional. Un organigrama de acuerdo a Franklin B. y Gómez C. (2002) “Es la gráfica que muestra la estructura orgánica interna de la organización formal de una empresa, sus relaciones, sus niveles de jerarquía y las principales funciones que se desarrollan”. Los organigramas son herramientas útiles que definen: la división del trabajo a través de funciones, niveles jerárquicos, las líneas de autoridad y responsabilidad, los canales formales de comunicación, la naturaleza lineal o asesoramiento del departamento, los jefes de cada grupo de empleados y las relaciones entre los diversos puestos en cada departamento (Franklin y Gómez, 2002, p. 41). Mostrar a simple vista la estructura general y las relaciones de trabajo, expresar con facilidad la idea de quién reporta a quién, indicar tanto los puntos fuertes como los vulnerables de la estructura organizacional, son sólo algunas de las ventajas que presenta el organigrama.

Figura 1

Organigrama del Instituto Politécnico Nacional

DIRECCIÓN GENERAL

CONSEJO GENERAL

CONSULTIVO

CENTRO DE

INVESTIGACIÓN Y DE ESTUDIOS

AVANZADOS DEL IPN

COMISIÓN DE OPERACIÓN Y

FOMENTO DE ACTIVIDADES ACADÉMICAS

PATRONATO DE OBRAS E INSTALACIONES

CONSEJO DE EX DIRECTORES

GENERALES

SECRETARÍA GENERAL

ESTACIÓN DE TELEVISIÓN

XEIPN-TV CANAL ONCE

COORDINACIÓN DE ASESORES

OFICINA DEL ABOGADO GENERAL

PRESIDENCIA DEL DECANATO

COORDINACIÓN GENERAL DE SERVICIOS

INFORMÁTICOS

SECRETARÍA ACADÉMICA

SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y

POSGRADO

SECRETARÍA DE SERVICIOS

EDUCATIVOS

SECRETARÍA DE EXTENSIÓN E

INTEGRACIÓN SOCIAL SECRETARÍA

TÉCNICA SECRETARÍA DE

ADMINISTRACIÓN

DIRECCIÓN DE EDUCACIÓN MEDIA

SUPERIOR

DIRECCIÓN DE EDUCACIÓN SUPERIOR

DIRECCIÓN DE NUEVAS MODALIDADES EDUCATIVAS

DIRECCIÓN DE FORMACIÓN DE

LENGUAS EXTRANJERAS

UNIDADES ACADÉMICAS DEL NIVEL

MEDIO SUPERIOR

UNIDADES ACADÉMICAS DEL NIVEL SUPERIOR

CENTROS DE INVESTIGACIÓN

CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA

CENTROS DE APOYO EDUCATIVO

CENTROS DE EDUCACIÓN CONTINUA

CENTROS DE ORIENTACIÓN TECNOLÓGICA

DEFENSORÍA DE LOS DERECHOS POLITÉCNICOS

DIRECCIÓN DE POSGRADO

DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN

DIRECCIÓN DE BIBLIOTECAS

DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN

ESCOLAR

DIRECCIÓN DE SERVICIOS

ESTUDIANTILES

DIRECCIÓN DE DIFUSIÓN Y FOMENTO

A LA CULTURA

DIRECCIÓN DE DESARROLLO Y

FOMENTO DEPORTIVO

COORDINACIÓN DE VINCULACIÓN

COORDINACIÓN DEL CAMPUS VIRTUAL

DIRECCIÓN DE EGRESADOS Y

SERVICIO SOCIAL

DIRECCIÓN DE PUBLICACIONES

DIRECCIÓN DE PLANEACIÓN

DIRECCIÓN DE PROGRAMACIÓN Y

PRESUPUESTO

DIRECCIÓN DE EVALUACIÓN

DIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOS

DIRECCIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS

MATERIALES Y SERVICIOS

Fuente: Instituto Politécnico Nacional (IPN), Manual de Organización General de la COFAA, México, 2006b, IPN. Disponible en http://www.cofaa.ipn.mx/html/Normateca/docs/ManualDeOrganizacion.pdf, extraído de la www el día 4 de mayo de 2007.

Descripción del marco jurídico-administrativo del Instituto Politécnico Nacional

A fines de 1949 se expidió la primera Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional, trece años después de su fundación el Instituto Politécnico Nacional contó con un primer ordenamiento a nivel de Ley relativo a objetivos y funciones (Anda, 2006, p. 175). En 1956 se expidió la segunda Ley Orgánica, en 1974 la tercera Ley Orgánica y en 1981 la cuarta siendo ésta, la última versión que se encuentra vigente a la fecha. Las tres primeras leyes orgánicas establecen que: “El Instituto Politécnico Nacional (IPN) es una dependencia de la Administración Pública, directamente subordinada al secretario de Educación Pública (SEP)” (IPN, 2006d, p. 27). Mientras que la última señala en su artículo dos que: “El Instituto Politécnico Nacional es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Educación Pública, cuya orientación general corresponde al Estado; con domicilio en el Distrito Federal y representaciones en las Entidades de la República donde funcionen Escuelas, centros y unidades de Enseñanza y de Investigación que dependan del mismo.” (IPN, 1981, p.1). El término desconcentrado puede llegar a genera un amplio margen de diferencia en la comprensión de la forma de gobierno. La Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional es la máxima expresión jurídica que le da carácter y sentido a la Institución, en el contenido de la misma además de catalogar al Instituto como rector de la educación tecnológica nacional, lo ratifica como la institución del Estado para servir al desarrollo de sus programas prioritarios, además de brindarle libertad de cátedra y amplios márgenes de gestión institucional que se pueden apreciar en la concepción de la nueva estructura orgánico-funcional. Desde luego no se debe de omitir que es natural que al cabo de veintiséis la actual Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional requiera ser ajustada. Las disposiciones que norman el quehacer del Instituto Politécnico Nacional en las áreas jurídicas, académicas y administrativas en el nivel interno de la Institución está conformado por: La Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional, 29 reglamentos, 49 acuerdos (como mínimo) y ocho programas y modelos. Como puede observarse el marco jurídico-administrativo del IPN está fuertemente relacionado con una amplia cantidad de documentos normativos que se aplican en algunas de sus 35 unidades administrativas, 78 unidades académicas, tres órganos de apoyo y tres organismos auxiliares. Lo anterior da cuenta del alto nivel de complejidad del Instituto. Entre la legislación más significativa que rige las áreas jurídicas, académicas y administrativas, en los niveles federal, sectorial y estatal se encuentran: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en sus artículos: 3°; 5°; 6°; 8°; 25, 26, 73 y 123); ocho códigos (el Código Civil Federal; el Código de Comercio; el Código Federal de Instituciones entre otros), 85 leyes (por ejemplo: la Ley General de Educación); 29 reglamentos externos (por ejemplo

el Reglamento de la Ley del Impuesto Sobre la Renta); 14 decretos; 27 acuerdos externos; 9 normas (cinco relativas a planes y programas, como por ejemplo: El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y cuatro documentos administrativos como el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal). Aproximaciones teóricas conceptuales

Aunque en esta investigación se utiliza un enfoque institucional y político de la descentralización, en este segmento se revisan algunos de los conceptos y sus posibles interrelaciones que con frecuencia se asocian al objeto de estudio de este trabajo. El concepto de descentralización está vinculado con la ciencia de las políticas públicas con el objeto de comprender y atender interdisciplinariamente, desde su complejidad intrínseca y contextual los problemas sociales. Relativo a la complejidad Luhmann (1990) menciona: “Aunque la complejidad significa obligación a la selección, obligación a la selección significa contingencia y contingencia significa riesgo”. Dicho riesgo ha de advertirse de manera inherente en la problemática social a través de la toma de decisiones que deben de tomar en cuenta el mayor número de variables posible. El poder es una constante en los procesos sociales y, por lo tanto, un factor trascendente para la comprensión de las políticas públicas. El poder del Estado o poder público presenta características que le son propias y que le distinguen en el estado de derecho de otras formas de poder (Naranjo, 1971, p.106). Las principales características del poder del estado son las siguientes: es un poder de superposición y de centralización, un poder monopolizador de la coerción material, un poder civil, un poder político, un poder temporal, y un poder soberano (Hauriou, 1971, p. 125). El término de descentralización está vinculado con el concepto de “política pública”. Este último puede prestarse a una discusión tautológica por los términos que lo componen entre otras cosas por la imposibilidad de ser (ambos términos) mutuamente excluyentes. Sin embargo se han encontrado algunas definiciones como la de Dye (1995) “política pública es aquello que el gobierno opta por hacer o no hacer”. Aguilar Villanueva (1994) menciona que más que una decisión particular acerca de una acción de gobierno específica, la política es un conjunto o secuencia de decisiones. Algunos creen que la política incluye los medios y los fines mientras que otros distinguen las relaciones relativas a los medios para alcanzar los fines. Dependiendo del contexto se da la existencia de decisiones de objetivos de largo plazo que guían las acciones de corto plazo en situaciones específicas. Políticas es el “conjunto de lineamientos, orientaciones, principios, normas y especificaciones concretas que se establecen para guiar el funcionamiento

institucional y para orientar las acciones que llevarán a la consecución de los objetivos contemplados en los planes” (IPN, 2004, p.186). Según Bobbio, Matteucci, y Pasquino (2000), “tanto la centralización como la descentralización no son instituciones jurídicas unívocas sino fórmulas que contienen principios y tendencias, modos de ser de un aparato político o administrativo. Son por lo tanto, directivas de organización en sentido amplio, no conceptos inmediatamente operativos”. Además jamás se presentan de manera pura sino que aparecen como centralización y descentralización imperfectas, como si se tratara de un espectro que esquematiza el grado de poder. Al respecto Hevia Rivas (1991) menciona que: “el grado de centralización o descentralización en un país se define por el grado de poder y control local social que determinados grupos o actores sociales ejerzan sobre un dominio particular de la actividad pública”. Otro término que puede protagonizar un espectro es el relativo al de la regulación-desregulación para Andrada (2003), la regulación es entendida como la intervención de las autoridades públicas en la introducción de “reglas” y “obligaciones” en la acción social y en el mercado. Además de que posee tres dimensiones: la coordinación, el control y la influencia ejercida por los detentores de una autoridad legítima. También puede ser entendida como una transferencia de funciones desde el ”centro” hacia la “periferia”, lo que vincula al término con organizaciones de ciertas dimensiones, es decir complejas. Algunos autores como Hanson (1997) y McGinn, (1992) que poseen investigaciones en el tema distinguen tres formas diferentes de descentralización que son: la desconcentración, la delegación y el traspaso. La desconcentración transfiere las tareas y el trabajo, pero no la autoridad, a otras unidades en el interior de una organización. La delegación transfiere la autoridad por la toma de las decisiones desde las unidades jerárquicas superiores hasta las inferiores. La autoridad puede ser retirada a discreción de la unidad que delega. El margen de delegación se encuentra asociado de manera directa con el grado de riesgo de las decisiones que se toman y con el margen de participación con el que actúan los actores en el marco de la cultura organizacional. Por lo general se delegan decisiones de tipo rutinario en el que no se requieren grandes volúmenes de información ni se invierte tiempo en su discusión. El traspaso transfiere la autoridad a una unidad que puede actuar en forma independiente o a una que puede hacerlo sin pedir permiso previo. Las tres formas que distinguen estos autores tienen un elemento en común que es relativo a la transferencia de las tareas y el trabajo.

La centralización está relacionada con la distribución del poder dentro de las organizaciones (Hall, 1996, p.81). También se define como “el lugar de la autoridad para la toma de decisiones dentro de una organización. Cuando la mayoría de las decisiones se toma de manera jerárquica, se considera que una unidad organizacional está centralizada; una unidad descentralizada por lo general implica que la mayor fuente de la toma de decisiones ha sido delegada por los administradores de línea al personal subordinado. … La centralización es la sistemática y consistente concentración o reservación de autoridad en un nivel jerárquico particular, con el fin de reunir en una sola persona o cargo el poder de tomar decisiones y coordinar las labores dentro de su respectivo ámbito de acción” (Van de Ven y Ferry, 1985, p. 399). En los Materiales para la Reforma del IPN la centralización se define como: “Concentración de autoridad y funciones en algunos núcleos del sistema institucional. Es una característica que se le da a los procesos y a las estructuras, al hacerlas depender de una autoridad general que se ubica por encima de las autoridades particulares, en jerarquía y en responsabilidades, para realizar las funciones propias de la institución” (IPN, 2004, p. 49). El principal argumento que apoya la descentralización de la gestión a las escuelas es que ésta posibilitaría un mayor acercamiento de la comunidad a la cual sirve. Sin embargo las mayores posibilidades de éxito se dan cuando ésta es originada por la propia comunidad más que por presiones o intereses relacionados con el modelo neoliberal. La descentralización está definida como un proceso jurídico normativo que consiste en delegar o transferir las responsabilidades y funciones de una autoridad central a las autoridades o instancias subalternas (IPN, 2004, p.81). Por otro lado, la desconcentración es el “proceso administrativo, o jurídico, que consiste en distribuir en varias sedes geográficas la ubicación de una sede central, conservando la autoridad central todas las responsabilidades y decisiones generales (IPN, 2004, p. 81). Lo que permite observar una clara diferencia entre ambos términos. Se trate de una organización pública o privada, el proponer una descentralización va a depender siempre de un diagnóstico y de una estrategia, no es sencillo ni responsable el comenzar a asignar mayores responsabilidades ni redistribuir funciones a los niveles intermedios de la estructura organizacional sin los instrumentos previos para realizarlo. El proceso de centralización o descentralización en una institución educativa tiende a pasar por tres planos: el académico- pedagógico en el cual se toman las decisiones sustantivas de la organización escolar, el económico administrativo en donde se llevan a cabo los procesos de asignación de todo tipo de recursos y el político en el cual se decide quién ocupará qué puesto.

Una de las razones por las que se hace indispensable descentralizar es porque habrá que ganar eficiencia y/o eficacia en el desarrollo de tareas, sobretodo cuando se trata de organizaciones de gran tamaño y complejidad. Sin embargo, los procesos de descentralización de las organizaciones educativas, que se han llevado a cabo por múltiples objetivos, no siempre han sido transparentes. La mayor parte de las veces obedecen a intereses políticos ya que el poder afecta los sistemas técnicos de la organización generando procesos de cambio en la administración y estructura de la misma. Asociado al concepto de descentralización se encuentra el de federalismo educativo. Gómez de Silva (1995) define al federalismo, como “la técnica jurídica de agrupar unidades políticas, en un conjunto amplio, dotado de facultades generales, sin atentar contra las condiciones específicas de los componentes”. En materia de federalismo educativo y tomando como punto de partida el texto constitucional original relativo al nivel primaria, Díaz Piña (2003) distingue hasta la fecha cuatro micropolíticas con rasgos, características y propósitos distintos: Primera micropolítica de 1917 a 1921.- Cuando se da la desaparición de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes en 1917, se dejó la prestación del servicio en manos de estados y municipios. Segunda micropolítica de 1921 a 1934.- Cuando se crea la Secretaría de Educación Pública Federal y se modifica el Artículo 73 que le da facultad al Congreso para el establecimiento, organización y sostenimiento de una amplia variedad de escuelas permitiéndole legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones. Tercera micropolítica de 1934 a 1992.- Con las reformas del 13 y 18 de diciembre de 1934 a los artículos 3º y 73 fracción XXV en la cual se adiciona la facultad del Congreso de la Unión para dictar leyes encaminadas a distribuir entre la federación, los estados y municipios la función educativa y las aportaciones económicas para este servicio, buscando coordinar y unificar la misma en toda la República. Cuarta micropolítica a partir de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) del 18 de mayo de 1992.- Se suscribieron convenios entre el ejecutivo federal y los ejecutivos de todas las entidades, el Acuerdo indicado se concretó formalmente con la reforma del Artículo 3° de marzo de 1993 y por la Ley General de Educación. Relativo a lo anterior, Pardo (1999) sistematiza las experiencias del llamado proceso de federalización educativa a través de una investigación, en cinco estados: Guanajuato, Nuevo León, Aguascalientes, Chihuahua y Oaxaca, la autora valora hasta qué punto la descentralización ha promovido la solución de problemas relativos a la descentralización y equidad de los servicios educativos que se prestan además de detectar resistencias para modificar prácticas: administrativas, de participación social y de gestión curricular. La autora

concluye que el proceso de descentralización generó dinámicas positivas y que se hubiera requerido que el tema educativo formara parte con mayor seriedad de los asuntos de interés para los gobiernos estatales. Cabe señalar que aunque el sistema educativo se descentralizó en 1993, el Gobierno Federal se reservó cuatro aspectos del diseño de la política en México: el diseño de los planes de estudio, la selección de libros de texto, la reglamentación de los programas de desarrollo profesional de los maestros y la regulación de las actividades académicas de los estudiantes. Finalmente se tocarán superficialmente dos términos relacionados con la descentralización que es la autonomía y la autogestión. Para Melgar (1998) la autonomía: “debe entenderse como el ejercicio de ciertas facultades que originalmente corresponden al Estado, en tanto que están directamente relacionadas con el servicio público de educación, en este caso del tipo superior; es decir, el Estado se desprende de esas facultades que le son propias para depositarlas en otra entidad creada por él…” “… la autonomía se ejerce sólo por algunos organismos descentralizados del Estado, por lo que no es posible concebir una dependencia u organismo integrado a la estructura del gobierno central y que al mismo tiempo sea autónomo.” Avenarius (1999) refiriéndose al derecho que se les ha otorgado a las instituciones universitarias, en el sector educativo, describe a la autonomía como término jurídico y como la atribución por parte de una persona jurídica de derecho público de reglamentar por sí misma asuntos mediante el dictado de normas legales. Sin embargo, Antúnez (1994) menciona que en las instituciones escolares no universitarias, la política de autonomía tiene sus raíces en la tradición universitaria y en la convicción de que la investigación, la transmisión de conocimientos y los debates ideológicos requieren espacios de libertad y de dependencia frente a los poderes civiles o religiosos. Como en las asociaciones cooperativas el término “autogestión” suele utilizarse en la literatura organizacional como principio fundamental de cierto tipo de organizaciones. La diferencia entre el concepto de autogestión y el de la autonomía radica en que el primero agrega la idea de participación colectiva por parte de los miembros de una organización en los procesos de diseño, decisión y evaluación de las acciones construidas. Mientras que el de autonomía parece ser un término más jurídico y lineal. De acuerdo con lo que menciona Andrada es preferible hablar de autoadministración y no de autonomía. Generalmente los procesos cotidianos se encuentran invadidos por decisiones de todos tipos y tamaños que implican abrir el espacio a alguna acción y cerrarlo a otra. La toma de decisiones de tipo estratégico es aquélla que consume más espacio en los libros de administración. Ya que este tipo de

decisiones se toma en los más altos niveles de la organización y sus implicaciones permiten reservar cualquier tipo de pronóstico. Aunque si bien es cierto que la toma de decisiones es un proceso que puede ser muy racional y depender del análisis del punto de equilibrio, generalmente las decisiones de mayor riesgo están muy alejadas de un esquema objetivo. La toma de decisiones de alto riesgo es un proceso político asociado con el poder que involucra a actores cuyos intereses pasan a formar parte de la mesa de los acuerdos y de éstos dependen las acciones a realizar por lo que dicho proceso presenta las siguientes características: negociaciones cuya extensión temporal puede exceder el tiempo establecido, conflictos cuya intensidad puede complicar el proceso, alineación de fuerzas políticas, creación de coaliciones, búsqueda de información, discusiones que fomenten u obstaculicen la participación y consensos y acuerdos generados. Es en cualquiera de los puntos anteriores donde la racionalidad y la objetividad se diluyen sobre todo si se pierde de vista la misión y visión organizacionales como fundamento y carácter de la institución. Para Neilson, Pasternack y Mendes (2004), el esquema de decisiones implica formular las siguientes preguntas: ¿Quién decide y qué cosas? ¿Cuántas personas intervienen en el proceso de decisión? ¿Dónde termina la autoridad decisoria de una persona y empieza la de otra? Aquí finaliza la visión panorámica de las aproximaciones conceptuales de complejidad, regulación-desregulación, centralización-descentralización, política pública, desconcentración, delegación, traspaso, federalismo educativo, autogestión, autonomía y proceso de toma de decisiones. Vía metódica Se trata de una investigación documental con base en el Programa Institucional de Mediano Plazo 2004-2006, el Reglamento Orgánico, el Reglamento del Consejo General Consultivo, el Manual de Organización General y el Informe de Autoevaluación 2006 del Instituto Politécnico Nacional. Se eligieron estos documentos, porque dan cuenta de la complejidad del IPN; brindan una idea clara y precisa del proceso formal a través del cual se toman las decisiones en la institución además de ser documentos actualizados que contemplan el contexto competitivo, de innovación y globalización. Análisis y sistematización de los resultados De la investigación documental que se ha llevado a cabo se desprende el siguiente análisis que distingue qué acciones han agilizado la toma de decisiones de manera acertada y pertinente mediante distintas instancias operativas. A menos de cien días de haber tomado posesión como Director General, el Dr. Villa presentó el Programa Institucional de Mediano Plazo 2004-2006 (PIMP

2004-2006), cuyo propósito fue servir como plataforma conductora de la gestión institucional y asegurar más allá de las áreas y funciones el cumplimiento de los compromisos contraídos para el periodo especificado con base en el Plan Operativo Anual (POA), lo que aseguró dar seguimiento a su ejercicio en cuanto al horizonte de temporalidad y nivel de agregación. Las líneas estratégicas de acción del PIMP 2004-2006, que orientaron el trabajo fueron: 1. Atención a la demanda; 2. Innovación y descentralización en la formación; 3. Responsabilidad y relación con el entorno; 4. Conocimiento para el desarrollo del país; 5. Atención a la comunidad y 6. Una nueva gestión institucional (IPN, 2004, p. 10). Cada línea estratégica incidió de manera transversal en las funciones sustantivas y adjetivas de la organización e impulsó distintas acciones. Este estudio se enfocó en la línea estratégica seis debido a que es la que mayor relación establece con el tema de descentralización institucional y toma de decisiones. En este documento se manifiesta que desde el enfoque académico se vive un régimen muy parecido a la autonomía, lo que no ocurre en los aspectos financieros y administrativos por lo que en ese momento se propuso la adecuación de la estructura jurídica y de las formas de gestión acordes a los tiempos actuales. Se plantearon ocho proyectos de gestión institucional que derivaron en 13 acciones, 55 objetivos, 80 estrategias y 126 metas. Ésta, fue la línea estratégica con mayor número de metas planteadas lo que ocasionó el porcentaje de ponderación más alto, conformándose como una de las líneas con mayor impulso en el PIMP 2004-2006. Además, a 49 de las 126 metas les fue asignada la máxima prioridad, sólo por debajo de la línea estratégica uno (Atención a la demanda). De acuerdo con los autores los siguientes proyectos son los que inciden con mayor énfasis en la descentralización y toma de decisiones: Actualización de la normativa institucional; Rediseño de la estructura organizacional; Reorientación de la gestión y administración; Sistema Institucional de Información; Comunicación interna, y Transparencia y rendición de cuentas. Los objetivos que se mencionan a continuación fueron los que se relacionaron más con el tema de esta investigación, en su nomenclatura se menciona la letra A que corresponde a la función que en el PIMP 2004-2006 se le denominó Administración e Infraestructura. El objetivo A10 relativo al impulso e incremento de los servicios administrativos integrados, como producto de la Reforma Institucional”, permitió definir los criterios de revisión y actualización de los procesos técnico-administrativos. El objetivo A16 que proponía la actualización de los manuales de organización y procedimientos como parte de la reforma técnico administrativa. A partir del cual se difundieron los lineamientos para la elaboración de los manuales de

organización y de procedimientos. Este objetivo se cumplió al publicarse en el número extraordinario 645 de la Gaceta Oficial del 30 noviembre de 2006, el Manual de Organización General del IPN. Como parte del contenido de este Manual se encuentra el Organigrama que representa de manera gráfica a la estructura orgánica del IPN. Al respecto se hacen las siguientes interpretaciones: Es un organigrama maestro debido a que permite visualizar la estructura completa y las relaciones que existen entre los departamentos o componentes principales. Es de tipo vertical ya que la jerarquía suprema se encuentra en la parte superior, se vincula por líneas que representan la comunicación de la autoridad y la asignación de responsabilidad a las demás jerarquías. Las líneas de conexión son elementos que norman el diseño del organigrama y representan las diversas relaciones que se dan entre las unidades que integran la estructura orgánica por lo que se tienen: relaciones de autoridad lineal sobre seis secretarías: académica; de investigación y posgrado; de servicios educativos; de extensión e integración social; técnica, y de administración. Las secretarías mantienen a su vez relaciones de autoridad lineal con las diversas direcciones que las conforman. Las líneas discontinuas que provienen de las diversas secretarías y que inciden en: las unidades académicas de nivel medio superior, unidades académicas de nivel superior, centros de investigación científica y tecnológica, centros de apoyo educativo, centros de educación continua, centros de orientación tecnológica implican una relación de autoridad funcional sobre las casillas de la parte inferior del organigrama. Con esta relación lineal o relación principal de autoridad se asume la existencia de una relación de subordinación entre los responsables de las unidades y sus subalternos. De acuerdo con la nomenclatura convencional utilizada para el análisis del organigrama, se genera una relación de asesoría con la Secretaría General, la Estación de Televisión XEIPN- TV CANAL ONCE, Coordinación de Asesores, Oficina del Abogado general, Presidencia del decanato y Coordinación General de Servicios Informáticos. Esta relación significa que los órganos indicados proporcionan información técnica a los de línea. Otras relaciones de asesoría, en este caso con líneas discontinuas, se dirigen hacia los organismos auxiliares que son: Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del IPN, Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas y Patronato de Obras e Instalaciones (cuyas casillas se delinean de manera discontinua). Dichos Organismos Auxiliares los define el reglamento interno del IPN (1998) como descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propios, y sus funciones contribuyen a la mejor realización de las finalidades del Instituto. También se mantienen relaciones de asesoría con el Consejo General Consultivo que es el máximo órgano colegiado de consulta del Instituto (IPN, 1998, p. 37). Y con el Consejo de Ex directores generales que en apego al

artículo 237 del reglamento Interno del IPN funge como instancia de asesoría, de apoyo y orientación del director general (IPN, 1998, p.47). El objetivo A17 proponía realizar las adecuaciones a la estructura orgánica-funcional que buscara el equilibrio entre las estructuras verticales y horizontales. Con lo que se llevó a cabo el análisis organizacional y funcional de las estructuras fortaleciendo la profesionalización del personal de mando de la administración central, lo que concluyó en la generación del “Acuerdo por el que se establece el sistema de Profesionalización del Personal de Mando de la Administración Central del instituto Politécnico Nacional” publicado en el número extraordinario 653 de la Gaceta Oficial del 30 de abril de 2007. En el Informe de Autoevaluación 2006, publicado en marzo del presente, se enumeran los avances realizados y en particular en la línea 6: Una nueva gestión institucional (IPN, 2007b, p. 101). En el aspecto económico administrativo y gracias a las gestiones realizadas por la actual administración el Informe indicado menciona el Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial del 10 de marzo de 2006 en el que refiere tres puntos fundamentales para el IPN: supresión de cargas burocráticas y administrativas para la institución que le habían sido impuestas a partir de la Ley Orgánica de 1981; disposición y aplicación de los recursos autogenerados, y regularización del patrimonio. En cuanto a la estructura orgánico-administrativa del IPN, para diciembre de 2006 el Consejo General Consultivo había aprobado los siguientes documentos: Reglamento Orgánico; Reglamento del Decanato; Reglamento del Archivo Histórico; Reglamento de Distinciones al Mérito Politécnico; Reglamento de Estudios de Posgrado; Reglamento para la Operación, Administración y Uso de la Red Institucional de Cómputo y Telecomunicaciones; Declaración de los Derechos Politécnicos y Establecimiento de la Defensoría de los Derechos Politécnicos; Acuerdo por el que se expiden las Reglas de Operación del “Fondo de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico del IPN”; Acuerdo por el que se establecen los criterios para otorgar o revocar permisos a terceros para el uso, aprovechamiento o explotación temporal de espacios físicos en el Instituto Politécnico Nacional; Reglamento de Servicio Social; Reglamento de Becas, Estímulos y otros medios de apoyo para alumnos; Reglamento del Consejo General Consultivo; Proyecto de Reglamento de Vinculación, Cooperación e Internacionalización; Proyecto de Reglamento para el Uso de la Infraestructura de Servicios; Proyecto de Reglamento para la Constitución y Funcionamiento de las Asociaciones Deportivas, y Reglamento de Promoción Docente (IPN, 2007b, p. 104). También se revisaron los Manuales de Organización y de Procedimientos de varias unidades administrativas y académicas. Como puede observarse en poco tiempo se han realizado grandes avances en beneficio de la institución lo que seguramente habrá de verse reflejado en el mejoramiento de las actividades sustantivas.

Resultados El término de descentralización suele emplearse para establecer acciones en la vida escolar. De acuerdo con Kent (1996) se tiene: a) la descentralización definida como lo excepcional, en la idea del reconocimiento a los logros intelectuales sobresalientes; b) la descentralización planteada como la consistencia en el producto, que desde la visión empresarial se preocupa por la reducción de las fallas y defectos en los resultados; c) la descentralización entendida como la adecuación a una misión, donde el concepto de eficacia se erige como filosofía del trabajo; d) la descentralización vista como atención a las necesidades del cliente, donde el estudiante asume su formación como una inversión que el mercado social valorará y; e) la descentralización concebida como la transformación de la persona, derivada más de un pensamiento pedagógico en el que se resalta el valor agregado que la experiencia educativa puede tener para el desarrollo del individuo. Por su parte, Schmelkes (1995) caracteriza el concepto de descentralización en función de cuatro componentes esenciales: el de relevancia, cuando una educación ofrezca aprendizajes significativos para la vida; el de eficacia, como la posibilidad de lograr los objetivos que se proponen con todos los alumnos; el de eficiencia, como la administración óptima de los costos con los resultados; y el de equidad, como la capacidad de ofrecer cobertura que atienda las condiciones de desigualdad en el acceso.

Otros autores, Marchesi y Martín (1998), definen esta cuestión de la siguiente manera:

Un centro educativo de descentralización es aquel que potencia el desarrollo de las capacidades cognitivas, sociales, afectivas, estéticas y morales de los alumnos, contribuye a la participación y a la satisfacción de la comunidad educativa, promueve el desarrollo profesional de los docentes e influye con su oferta en su entorno social. Un centro educativo de descentralización tiene en cuenta las características de sus alumnos y de su medio social.

Finalmente, Fuentes (2000) señala que una educación de descentralización debe considerar dos espacios diferentes en los cuales se produce la formación escolar: a) el de los contenidos y practicas deliberadas que se dan en los planteles escolares y que se expresan en los programas y materiales de estudio y, b) el de los aprendizajes implícitos que se dan en las relaciones, practicas, normas, tiempos y jerarquías, constitutivos de los ambientes escolares.

Desde este conjunto de planteamientos, se hacen las siguientes puntualizaciones sobre lo que representa la noción de descentralización como contenido conceptual y metodológico para examinar la educación media superior:

1. Un elemento en común en todas estas posiciones es la idea de

mejoramiento de lo que se hace, tanto en la dimensión de los resultados como en la del proceso. Como tal, no es un planteamiento novedoso, pues en la mayoría de las teorías pedagógicas, así como en las formulaciones de política educativa, se encuentran referencias sobre la importancia de obtener logros educativos "correctos", "buenos", "valiosos", "excelentes"; aludiendo con ello a que los resultados y productos que se obtienen cumplan satisfactoriamente las expectativas fijadas.

Lo novedoso en esta idea de descentralización como mejoramiento, es que la obtención de tales resultados se conviertan en contenido de una política permanente de cualquier institución procurando altos niveles en la enseñanza y en el nivel académico de los estudiantes, además de no sólo centrarse en alguno de los componentes escolares, sino en todos los elementos que intervienen en el proceso educativo: el maestro, los alumnos, los materiales educativos, el currículo, la organización escolar, el cuerpo directivo y administrativo, las instalaciones, etcétera.

2. En consecuencia, la cuestión de la descentralización representa hoy para

cualquier institución, la incorporación de un concepto, de una noción, que deberá ser definida mas sustantivamente que de manera adjetivada sobre alguno de sus elementos. Esto es, abordar la problemática de la descentralización, convirtiendo a la escuela, al plantel, en el centro del proceso educativo, desarrollando su sentido en la organización y gestión académica de todas las practicas y procesos escolares; adoptando un perfil institucional propio cuya expresión fundamental sea la incorporación del paradigma educativo centrado en el aprendizaje, en vez de la enseñanza, como sucede aún de manera predominante (Latapí, 2000).

3. En función de estas ideas, la descentralización exige una visión sistémica en

su diseño y operación involucrando a todos lo actores del proceso educativo. Sin embargo, es importante puntualizar que la descentralización es una problemática que va más allá de la lógica interna de los sistemas educativos. Desde hace años las reformas para elevar la descentralización de la educación media superior y superior no han sido impulsadas de manera principal por las instituciones, sino por la acción gubernamental y social. La sociedad ha hecho preguntas incomodas: ¿para qué sirve la escuela?, ¿cumple adecuadamente sus funciones?, ¿prepara a los alumnos para lo que requiere la sociedad?, ¿los impuestos de la sociedad se invierten satisfactoriamente?, ¿se debe seguir financiando y exigir cuentas oportunas? Estas y otras preguntas han sido una manera de cuestionar la descentralización de la educación, sobre todo cuando se proponen acciones de cambio; y si se acepta que hay que reformar los sistemas educativos, ¿cómo y quien debe hacerlo?

4. Las interrogantes anteriores expresan el carácter sistémico del problema de

la descentralización: hay corresponsabilidad social, gubernamental e institucional tanto en la configuración de la problemática como en las medidas de su solución. Y resulta claro el nivel decisivo que les compete alas instituciones y al gobierno encarar, discernir y resolver los múltiples aspectos que la constituyen.

Por parte del gobierno el aspecto básico es el del financiamiento suficiente y estimulante, y la forma como con ello se regula el crecimiento y diversificación de la educación en consecuencia, su coparticipación en la definición de prioridades (becas, infraestructura, materiales curriculares, actualización de maestros), todo ello, impulsando un adecuado marco regulatorio donde se definan, de manera clara, metas, estándares e instrumentos que conduzcan a la formulación de políticas compartidas. Por parte de las instituciones, la construcción de una cultura de la descentralización, soportada por una política de articulación de todos los componentes institucionales que tengan como eje metodológico a los alumnos, su aprendizaje y formación.

5. Además de la visión sistémica que hoy se propone para examinar la noción

de descentralización, nos enfrentamos con otro de sus rasgos: la complejidad del asunto. Como ya se indico, existen diferentes acepciones del termino, que son asumidas o defendidas por diferentes actores:

• Los directivos institucionales, interesados en la eficiencia de la gestión

y/o en los índices de aprovechamiento, • Los profesores, interesados en las condiciones de trabajo y en el

manejo de mejores métodos de enseñanza, • Los alumnos y sus familias, interesados por ver la descentralización

como la adquisición de una preparación con la cual accedan a un trabajo bien remunerado, y contar con instalaciones modernas,

• Los funcionarios gubernamentales, interesados en definir la descentralización de acuerdo con el cumplimiento de metas políticas y financieras (Kent, 1996).

Sobre lo anterior, resulta interesante anotar que se dan variantes en las comunidades de cada uno de los cuatro actores descritos genéricamente, respecto de como los conceptos diversos de descentralización dan lugar a situaciones institucionales con muchas dimensiones, provocando en consecuencia la complejidad de las vivencias y expectativas de la descentralización.

6.En función de las consideraciones anteriores, se sintetiza el problema de la descentralización de la siguiente forma: a) la cuestión de la descentralización tiene que ver con el mejoramiento de la escuela y de los procesos educativos que desarrolla; b) el objetivo de elevar la descentralización de la escuela es mejorar los aprendizajes reales de todos los alumnos; c) estos aprendizajes deben representar e incidir en la descentralización de vida de las personas; d) el mejoramiento de estos resultados -el aprendizaje efectivo de los alumnos- implica el mejoramiento de los procesos educativos; e) los procesos educativos mas importantes son: la reforma curricular, los materiales educativos, la actualización docente, la infraestructura escolar, la capacidad de gestión del cuerpo directivo y las relaciones de convivencia en el aula y en la escuela, todo ello orientado siempre hacia el aprendizaje de los alumnos; f) las relaciones entre los elementos de los procesos educativos exigen una visión sistémica

que se refleje en políticas y programas con los cuales desarrolle orgánicamente la descentralización en las practicas educativas, y g) una visión sistémica de la descentralización significa identificar la dialéctica de los aspectos endógenos y exógenos alas escuelas en su connotación compleja; reconociendo que, si bien la escuela no puede transformar ala sociedad, sí puede contribuir a que la transformación sea de descentralización, que se centre en la descentralización de las personas y que conduzca a una mejor descentralización de vida (Schmelkes, 1992). Instituir prácticas educativas de descentralización en nuestras instituciones requiere de ideas claras sobre su concepción e instrumentación, además de la necesaria perspectiva metodológica sobre como ejecutar las acciones estratégicas que les permitan a todos los actores del proceso educativo apropiarse de su sentido y dirección. La idea central para la descentralización es la articulación de todas las medidas escolares y educativas sobre la formación de los alumnos y sus aprendizajes, donde al ser ello el contenido fundamental, opera como paradigma educativo sobre el cual se estructuran y redefinen el conjunto de programas, proyectos y acciones de las escuelas. En consecuencia, resulta importante distinguir los ámbitos de formación que promueven los aprendizajes explícitos y deliberados (expresados en los planes y programas de estudio y sus correspondientes materiales educativos), así como los ámbitos que promueven los aprendizajes implícitos (manifiestos en las practicas y relaciones cotidianas), y donde ambos espacios de formación, representan el contenido de la descentralización, objeto de apropiación y significación por los diferentes sujetos educativos. A continuación se examinan los componentes de la descentralización educativa analizando su pertinencia organizacional bajo el esquema de la escuela como centro educativo de descentralización y su relevancia conceptual como contribución a los cambios cognoscitivos que se requieren en esta perspectiva de la descentralización como nueva cultura educativa.

Un modelo educativo centrado en el aprendizaje Una innovación importante que toda institución deberá instrumentar es la referida al cambio de paradigma educativo que hasta ahora se ha centrado en la enseñanza, par uno que se organice alrededor del aprendizaje y, en consecuencia en las necesidades de los alumnos. Durante mucho tiempo todos los esfuerzos educativos se han conjugado para mejorar el trabajo de los profesores, tanto propuestas didácticas como políticas y programas académicos, se han preocupado por incidir efectivamente en proveer de mejores estrategias, métodos, técnicas, procedimientos e instrumentos para transmitir, comunicar, instruir y dotar al docente de las herramientas necesarias para crear mejores situaciones de enseñanza. Esto se hacia, y se sigue haciendo, bajo la creencia de que todo lo que se hace en la enseñanza incide directamente en los aprendizajes de los alumnos, cuando son los estudiantes quienes motivan acciones y programas para mejorar su aprovechamiento escolar, su evaluación y acreditación. En los últimos años, estudios e investigaciones (Torres, 1993; Ferreiro, 1999;

Schmelkes, 1996) han demostrado que existen conocimientos, datos e información que abren perspectivas interesantes y renovadoras para documentar la pertinencia de este enfoque basado en el aprendizaje. Algunos de estos elementos son los siguientes:

a) No hay una relación directa entre lo que se enseña y lo que se aprende; el alumno pone en juego sus esquemas de interpretación, que trae y ha construido durante sus anos previos, y que son decisivos para los procesos de entendimiento y significación que demanda la escuela; el profesor debe comprender que el sujeto que aprende es un sujeto activo y constructor, en el sentido mas fuerte del termino. No es activo porque hace muchas cosas, es activo porque está continuamente organizando y reorganizando sus esquemas asimiladores. Esto, al ser obviado en el acto de enseñanza conduce a que el aprendizaje sea supuesto o deducido.

b) Se requiere recuperar la unidad dialéctica entre enseñanza y

aprendizaje, devolviendo al aprendizaje su centralidad como objetivo fundamental de todo proceso educativo, abriendo la posibilidad de repensar globalmente el modelo educativo vigente, recuperando el valor y el sentido del aprender no sólo por su utilidad practica, sino por el placer mismo de aprender.

c) La necesidad de formular una interpretación amplia de aprendizaje y de

saberse capaz de incorporar conocimiento y acción como unidad (competencia), logrando reconocer expresamente su dimensión histórico-social, su carácter dinámico y su diversidad cultural. Entendidas las competencias como una conjunción equilibrada de saber, saber hacer y saber ser; las competencias como capacidades complejas que nos permiten relacionarnos inteligentemente en diversos campos y en diferentes situaciones, de poder actuar con racionalidad frente a circunstancias problemáticas (Cullen, 1997).

d) Es indispensable restituir al alumno el lugar prioritario que le

corresponde dentro del sistema educativo y del proceso pedagógico, explicitando las visiones y conceptos de "alumno" que subyacen en las practicas escolares vigentes (en tanto usuario de un servicio, sujeto de formación, portador de un deber ser, producto y productor de una cultura, como objeto de estudio, etcétera).

e) Se debe reconocer que todos -niños, jóvenes y adultos- tienen

necesidades básicas de aprendizaje que satisfacer, abriendo nuevas vías de articulación entre la educación escolarizada, informal, a distancia, continua y semipresencial.

f) Habrá que recuperar el saber como elemento clave de todo proceso

educativo (que se enseria, que se aprende), incorporando una visión amplia de saber en la que tienen cabida el saber común y el elaborado, los saberes de los alumnos y profesores, así como la enseñanza del saber como instrumento, representación y objeto de conocimiento.

g) Será necesario revalorizar y reubicar el sentido (teórico y practico) de la

educación permanente y del aprender a aprender, al colocar el acento no en la enseñanza, sino en el aprendizaje, que no es reflejo de la enseñanza, ni la escolarización, que empieza can el nacimiento y dura toda la vida.

h) Recuperar la dimensión de lo individual (el papel de las motivaciones y

los intereses particulares) en todo proceso educativo, comúnmente subordinado a la dimensión colectiva, presentada esta como lo masivo, lo genérico. Se trata de que la relación individuo-grupo conserve sus características, pero desarrollando el sentido de colectividad, de pertenencia a un “nosotros”, como comunidad educativa, de grupo escolar, de plantel y, en consecuencia, de pertenencia a una sociedad especifica.

i) Vincular expresamente procesos sociales y procesos educativos

(escuela y vida, escuela y hogar, cultura escolar y cultura social, educación y trabajo, teoría y practica), planteando la posibilidad de nuevas articulaciones a de nuevas maneras de entender dichas articulaciones.

Este enfoque, modelo a paradigma educativo centrado en el aprendizaje,

representa un contenido innovador para la descentralización educativa en la medida en que apunta hacia un mejoramiento de los resultados educativos, al situar las tareas institucionales en los alumnos y su formación. Avances significativos tendrían que ver can su instrumentación en los espacios curriculares y didácticos que los planteles escolares poseen, algunos de ellos son: los programas de estudio (orientaciones a formular en los objetivos, estrategias y sugerencias de trabajo en la clase); los materiales educativos (diseñados considerando las actividades y habilidades cognitivas de los alumnos); los cursos de actualización docente (estableciendo contenidos didácticamente estructurados para el aprendizaje, además de temáticas que examinen la problemática de los adolescentes), y programas compensatorios, de nivelación, de apoyo, preventivos y especiales, que en su conjunto muestran la estrategia institucional de focalizar sus esfuerzos en los estudiantes. La descentralización de la docencia Como se menciono, la descentralización de una institución es resultado de una serie de componentes cuya integración propicia un mejor desarrollo de las prácticas educativas de manera pertinente y eficaz. Esta concepción de descentralización debe materializarse en una serie de políticas y acciones, una de ellas es el mejoramiento de la docencia, su formación y actualización.

Desde la perspectiva de la institución, se ha considerado que la descentralización de la docencia debe atenderse mejorando las condiciones laborales de los profesores, su preparación profesional, brindándoles condiciones equitativas y estimulantes para realizar su trabajo. Algunas

consecuencias que se desprenden de estas orientaciones son las siguientes: 1. Es indudable que todas las reformas académicas o pedagógicas para

los profesores serán insuficientes si no van acompañadas de reformas en el régimen salarial de los ingresos de la planta docente. Es obvio que con una situación económica precaria particular, el profesor incumpla satisfactoriamente y con descentralización sus funciones, como es obvio también que la problemática salarial es una cuestión extraescolar que rebasa las pretensiones de toda política institucional. Sin embargo, saber distribuir el presupuesto correspondiente con programas de estímulos equitativos y reguladores del modelo de docencia que impulsa la institución, coadyuvara a crear prácticas educativas de descentralización.

2. En correspondencia con el punto anterior, se deben configurar

programas de estímulos que expresen el modelo educativo de la institución, valorando e impulsando con ello acciones académicas en un sentido cualitativo, calificando la constancia y creatividad del trabajo docente. Asimismo, promover con ello distintos aspectos del quehacer del profesor, como son su preparación académica, su experiencia profesional, su docencia frente al grupo y su productividad institucional; orientados estos dos últimos aspectos bajo el enfoque de la docencia centrada en el aprendizaje.

3. Es decisivo que las instituciones cuenten con un sistema de formación

profesional dirigido a todos los actores de la comunidad académica: a los de poca y mucha experiencia, a los de nuevo ingreso, a los responsables de los órganos técnicos y colegiados, a los formadores de formadores e, incluso, al cuerpo directivo; en donde este esquema de formación tenga como eje el seguir aprendiendo permanentemente bajo formas innovadoras en recursos, tiempos y experiencias docentes.

4. Respecto a la formación de profesores, atenderla con propuestas

concretas donde se entienda a la formación como un proceso continuo de reflexión y problematización sobre la propia practica (en particular, la practica concreta del salón de clases, que es donde los maestros expresan sus concepciones educativas y culturales), analizándola y confrontándola colectivamente con otros colegas, de manera grupal, rompiendo el clásico aislamiento del trabajo del profesor.

5. La formación docente, también debe ser entendida como un desarrollo

cognitivo amplio, que incorpore habilidades y actitudes, como competencias docentes; integrando los contenidos didácticos, disciplinarios y de apoyo (redacción, computo, ingles, entre otros) como ejes, en todas las etapas de la formación profesional; reafirmando con ello la relación profesor alumno como criterio clave de formación, desarrollo y evaluación docente.

6. Una formación docente de descentralización debe prever nuevas

estrategias institucionales que permitan vincularse con los niveles de

producción de conocimientos (universidades, institutos, centros de investigación, etcétera), con el fin de aprovechar el conocimiento científico, tecnol6gico y humanístico que contribuyen a la investigación y construcción de los nuevos saberes (Torres,1993).

7. Una formación docente como la aquí delineada debe capacitar a sus

profesores en la interpretación y aplicación del currículo de su institución, en su recreación y reconstrucción, identificando las opciones pedagógicas que les permitan realizar a los profesores las adecuaciones curriculares con las que transforman los contenidos científicos en contenidos escolares, constituyendo así ambientes de aprendizaje en los salones de clase.

8. En función de las consideraciones anteriores, se sintetiza que una

docencia de descentralización es aquella que tiene como centro de sus actividades -y resultados- a los alumnos y sus aprendizajes; el maestro dispone de un conocimiento actualizado sobre la naturaleza y características de la materia que enseña (tanto en sus aspectos epistemológicos como conceptuales); domina las múltiples estrategias de enseñanza y aprendizaje con las cuales comunicar y hacer inteligible la información, generando la adquisición de conocimientos significativos; muestra interés y manejo de los materiales educativos, en particular en las llamadas "nuevas tecnologías", como una forma de desarrollar habilidades intelectualmente productivas; desarrolla la reflexión en su practica y sobre su practica de una manera sistemática, pudiendo generar sus propias teorías y explicaciones y no solo aplicando lo que otros han elaborado; y cuenta con la capacidad de trabajar en equipo e intercambiar ideas que le permitan aprender de los otros, identificando errores, y enriqueciendo su practica con los aciertos.

Una manera de no convertir este conjunto de elementos en una relación de

buenos deseos, o en una tipología de modelos docentes, es diseñar políticas orgánicas sobre estas medidas que respondan a un proyecto institucional, donde se establezcan acciones tendientes a vincular los problemas pedagógicos (que son todos los inherentes ala cuestión formativa de alumnos) con los problemas organizacionales (que son todos los inherentes ala administración y desarrollo de la institución). Tal cuestión nos remite a la problemática de la nueva gestión educativa o la gestión académico-administrativa de las escuelas y las instituciones.

La gestión educativa: reconceptualizar el problema de la administración escolar Los nuevos retos de la descentralización, equidad y cambio educativo demandan nuevas formas de gestión institucional, donde las escuelas y planteles rebasen la visión administrativa centrada en la eficiencia de los recursos financieros, subordinando, y en muchos casas negando, la lógica de los procesos pedagógicos, aspecto sustancial de toda institución educativa. Esto conduce a entender la gestión como “la confluencia de la reflexión política, pedagógica y de organización... “(Ezpeleta y Furlan, 1992).

EI concepto de gestión escolar no es sinónimo de administración escolar,

aunque la incluye; la organización escolar es, junto con la cultura escolar, con-secuencia de la gestión. La gestión requiere siempre un responsable y para que sea adecuado este ha de tener la capacidad de liderazgo, la cual debe estar vinculada con el quehacer central de la escuela, que es formar a los alumnos. La gestión escolar no se reduce a la función del director, sino que coloca dicha función en relación con el trabajo colegiado del personal y la hace participar en las relaciones que, a su vez, se establecen entre los diferentes actores de la comunidad educativa. Por otra parte, gestión es un sustantivo que denota acción, una acción de carácter creativo y como tal, supone cierta intencionalidad y dirección de los sujetos implicados. Por eso, la gestión escolar esta asociada con la planeaci6n escolar y con el quehacer cotidiano en el que dicha plantación se va ejecutando (Schmelkes, 1996).

Con esta nueva visión organizacional, se coloca ala escuela como la

unidad orgánica del trabajo educativo, convirtiéndola en un microcosmos que articula, por lo mismo, importantes relaciones de diversa índole: hacia el exterior con los diferentes sectores, como son los padres de familia, con los sectores ocupacionales, cívicos, sociales y culturales; hacia el interior, con los distintos acto res que hacen viable la acción educativa, donde se destaca la necesidad de nuevos funcionarios que dirijan con visión estratégica, pero también de profesores líderes en sus materias o por áreas de conocimiento, que impulsen y dirijan el trabajo colegiado, desburocratizando las relaciones organizativas.

Los múltiples desafíos que enfrenta la educación media superior tienen en

la gestión educativa la posibilidad de desarrollar escuelas organizadas de manera flexible, con capacidad de transformación permanente (De Ibarrola y Gallart, 1995). Metodológicamente, ello representa:

a) Que el cuerpo directivo de cada entidad o plantel tenga la capacidad

de transmitir prioridades claras que ordenen la tarea de toda la unidad escolar, equilibrando funciones y demandas con la participación de grupos heterogéneos. A esta capacidad se le ha identificado con la de "construcción del proyecto institucional", que transforma los lineamientos de la política educativa en actividades concretas y cotidianas.

b) La construcción del proyecto institucional exige la disminución de

jerarquías en los distintos niveles organizacionales, compensándolo con la creación de equipos de trabajo con altos grados de autonomía, logrando mayor flexibilidad y eficacia en sus tareas, instituyendo métodos que aseguren que los diferentes equipos trabajen con fluidez y coherencia.

c) EI proyecto institucional debe enfocarse hacia lo académico y este en

la apropiación y construcción del conocimiento. Para ello es fundamental una nueva estructura curricular que haga converger 105 lineamientos pedagógicos y la gestión escolar. EI currículo justifica las relaciones externas de la escuela, organiza tiempos, contenidos,

estrategias didácticas, espacios, recursos y formas de evaluación; del imita los contratos, los tiempos y finalidades de/ trabajo de los profesores; ordena y distribuye la función pedagógica de ellos con los alumnos. La cuestión curricular opera como la base de la gestión escolar.

d) Un mecanismo para reforzar lo académico es incrementar el tiempo de

los profesores en la institución. Considerando que la labor del docente es grupal, se debe desplazar la idea de que su centro de trabajo es el aula, por otra en la que el centro de trabajo sea la escuela. La medida conduce, a incrementar el tiempo instruccional mediante el control efectivo de las perdidas de días de clase, de la buena organización de los esquemas de suplencias de profesores, del uso optimo del tiempo en la clase, de la gestión especializada de todas las actividades de aprendizaje extra aula. Es importante prever e instrumentar el tiempo institucional para trabajos colegiados que incidan directamente en el mejoramiento de la descentralización de la educación, como son la preparación, experimentación y evaluación de las actividades curriculares antes mencionadas.

e) Es fundamental la instalación de prácticas de evaluación permanente,

dirigida a los profesores, alumnos, y también acciones para valorar la descentralización de servicio del personal directivo y administrativo. Es conveniente hacer uso de evaluaciones externas que permitan contrastar la mirada particular con para metros empleados en otros lugares.

f) Como un ámbito aparte, la evaluación curricular debe instrumentarse

desde el primer ario de la reforma al plan de estudios, establecer un seguimiento riguroso para documentar oportunamente los ajustes necesarios, y fijar técnicamente un tiempo determinado para conocer los resultados y relevancia del proyecto educativo que subyace en la estructura curricular.

g) La mejor manera de decidir correctamente entre diferentes opciones es

contar con información oportuna y suficiente, lo cual exige la construcción de datos estadísticos que registren todos los flujos de información en cada plantel o escuela; así como de memorias históricas que documenten trayectorias y experiencias con las que se hacen legibles las facetas y fisonomía de las instituciones.

h) Una gestión educativa de descentralización debe darle un espacio

importante a la investigación educativa, estudiando, analizando y buscando respuestas alas variadas problemáticas pedagógicas y académicas de la institución. La investigación educativa proporciona datos para una fundamentada toma de decisiones, y tiene un papel significativo en el diseño concreto de estrategias y en la experimentación de innovaciones.

i) Una correcta gestión educativa debe tener entre sus prioridades la

mejora de los servicios administrativos a profesores y alumnos.

Modernizar los equipos, automatizar los procesos y capacitar al personal correspondiente tendrá que conducir a la simplificación, agilización y buen trato en los procedimientos, tramites, pagos, inscripciones, registros, adquisiciones, etcétera, como asuntos que también conforman la experiencia escolar y formativa. Una institución de descentralización no se refleja solamente en la mejoría de los aprendizajes, sino igualmente en hacer filas cortas y realizar tramites breves.

j) Asimismo, una gestión educativa de descentralización se preocupa y

ocupa del entorno adecuado de trabajo en que conviven profesores y alumnos: salones, laboratorios e instalaciones limpios, bien iluminados, con la infraestructura y el equipo apropiado, con los materiales didácticos suficientes y pertinentes. Este óptimo ambiente escolar, si bien no garantiza la descentralización de la enseñanza y el aprendizaje, si contribuye en su materialización como cultura escolar.

k) Las escuelas deben rediseñar sus propósitos educativos con la

finalidad de reducir sus perdidas. Su modelo de organización debe instrumentar políticas que prevean, remedien, canalicen y resuelvan la problemática de los alumnos (reprobación, deserción, repetición, bajo aprovechamiento, indisciplina, desorientación, etcétera), y de los profesores (deficiente dominio disciplinario, manejo didáctico inapropiado, contratación por horas, insuficientes estímulos, inestabilidad laboral, etcétera). Se requiere impulsar una gestión escolar que en los niveles académico administrativo sepa atender estas necesidades y ofrezca espacios de atención diferenciada que las cubran.

l) Se debe contar con un liderazgo profesional firme y con un sentido

claro en lo académico; el enfoque del liderazgo debe ser participativo; el líder tiene que ser un educador, tiene que estar enterado de lo que ocurre en el salón de clases y de lo que hacen los maestros, tiene que estar al tanto del apoyo que necesitan los docentes. En síntesis, es un liderazgo centrado en los procesos de enseñanza y aprendizaje.

m) Por lo anterior, una gestión educativa de descentralización debe

atender la preparación y actualización de su cuerpo directivo, pues en ellos recae el liderazgo que impulse y estimule un proceso de mejoramiento continuo. Es por ello que se tienen que involucrar a todos los funcionarios, mandos medios y menores, en un proceso de adquisición de conocimientos y habilitación practica de esta cultura de la descentralización, que les permita contar con una visión de mayor alcance para establecer políticas y metas, con estrategias para indicar los aspectos normativos y operativos, y con un ejercicio de los valores institucionales con los cuales se fortalezca la actitud formativa indispensable para que puedan llevarse a cabo los cambios propuestos.

La evaluación de descentralización

Una educación de descentralización, como la que se ha indicado, involucra ala evaluación como mecanismo inherente de su desarrollo ya que es un elemento constitutivo de su configuración. Esto conduce al proceso de saber evaluar la descentralización educativa de las instituciones y que la evaluación ejercida sea de descentralización. Los aspectos más importantes de este ámbito son los siguientes (Schmelkes, 1996): 1. Partir de que la evaluación es la forma que los establecimientos escolares

tienen para cerciorase de que están impartiendo una educación de descentralización; y, lo más importante, de que pueden impartir una educación cada vez de mayor descentralización. Con la evaluación se obtiene información de manera directa sobre necesidades y resultados, en función de ello se clarifican los problemas y se puede mejorar la eficacia de los resultados.

2. La evaluación educativa -y de manera especial la evaluación de los

resultados educativos- es la única forma que tienen las autoridades educativas de rendir cuentas a la sociedad de su gestión y, con ello, fortalecer la participación de esta en el acto educativo. Esta comunicación de resultados, oportuna y constante, fomentara una relación de credibilidad sobre el sistema educativo y evitara debates basados en juicios subjetivos sobre la descentralización de las acciones educativas.

3. La evaluación no causa la descentralización, pero sin evaluación no se

puede asegurar la descentralización educativa. EI aporte mas significativo de las teorías sobre la descentralización deriva del descubrimiento de que la descentralización de un producto depende del proceso mediante el cual se llega a el. Así, en el campo de la educación, la interrelación procesos-resultados permite comprender que un desconocimiento de este binomio, evaluando sólo una de las dos partes y a veces ninguna, coloca al sistema escolar en la carencia de datos sobre que mejorar, y sin saber en que descentralización avanzar (Schmelkes, 1997).

4. En consecuencia, el principal objetivo de la actividad evaluativo es calibrar la

descentralización del servicio y su evolución, don de el eje central son los resultados de aprendizaje, y que como indicador principal ofrece una visión de conjunto sobre los componentes del proceso educativo: como se articula la descentralización de la enseñanza de los profesores, el empleo de los materiales educativos, la gestión de los servicios de la institución, etcétera. Esta visión sistémica de los resultados educativos -como resultados de aprendizaje- no es el único indicador a evaluar, pero sí el que motiva a establecer relaciones más pertinentes sobre la descentralización de la evaluación.

5. Toda escuela de be considerar las dos dimensiones básicas de la

evaluación: la interna y la externa. La dimensión interna referida a los propios sujetos y contenidos de las instituciones y programas educativos. Mientras que la dimensión externa hace alusión a los diversos públicos interesados, usuarios o Fuentes de apoyo financiero (Kent, 1996). Ambas

dimensiones tienen que aportar datos sobre resultados, prácticas, procesos y lógicas de construcción que permitan mejorar tomas de decisión, y conducir a intervenciones, ajustes y cambios más apropiados.

6. Además de estas dimensiones, hay que practicar los tres momentos de la

evaluación, que son hoy en día de manejo general: diagnostica, la formativa y la sumativa, para cada uno de los distintos elementos a nivel del aula y a nivel de la institución. Ello implica establecer claramente criterios, indicadores e instrumentos que, de acuerdo a cada etapa de la evaluación, logren proveer datos de orden cuantitativo y cualitativo sobre los efectos de estas prácticas evaluativas.

7. Es importante introducir prácticas de autoevaluación sobre la enseñanza, el

aprendizaje y sobre el mismo desarrollo académico de la institución, de tal manera que se obtenga información extraordinaria a los datos formal mente evaluados por los métodos convencionalmente adoptados. Si bien esta cultura de la autoevaluación no se ha incorporado significativamente en nuestras instituciones, es necesario explorar procedimientos desde esta perspectiva y contar así con mecanismos complementarios en la evaluación de la descentralización.

8. La evaluación de la descentralización debe realizarse por los distintos acto

res educativos (profesores, alumnos, autoridades y padres de familia), y por expertos externos, cuyos reportes deben organizarse alrededor de:

• las metas institucionales y el grado de cumplimiento de las misinas: la eficacia,

• los recursos financieros y materiales y como se utilizan: la eficiencia • la organización de la institución y sus formas de gestión: su idoneidad y

corresponsabilidad, • la identificación de los problemas y como se estipula resolverlos.

9. Otro componente de la descentralización de la evaluación es lograr que cada escuela establezca indicadores de desempeño (sobre el alumno, el profesor, la escuela misma) y, a manera de cumplimiento de estándares, se definan normas con las cuales orientar el perfil de competencias propias de cada desarrollo institucional.

10.Un ingrediente importante para la evaluación de los resultados de los

profesores es instituir espacios académicos que retroalimenten la descentralización de su desempeño. Se ha comprobado como los profesores cumplen entregando calificaciones, proyectos, informes y resultados, sin encontrar mecanismos institucionalizados donde se les entreguen observaciones, valoraciones cualitativas y sugerencias sobre su trabajo. Se requiere instituir acciones que logren que cada plantel escolar se involucre en las actividades académicas de sus maestros, conociendo su trabajo, revisándolo, señalándoles opciones para su mejoramiento, haciendo sentir al profesor que la institución esta interesada en alentarlo y acompañarlo en la gestión de las experiencias educativas, cuya descentralización es producto de una responsabilidad conjunta.

11. Un avance significativo en términos conceptuales y metodológicos es

incorporar tanto en los cursos de formación docente, en el diseño de los materiales educativos y en todos los aspectos que regulan las actividades educativas (proyectos, cuadernos de practicas, guías, seminarios de trabajo, etcétera), una concepción de la evaluación como acto inherente a las formas de enseñanza y, por tanto, arribar a los resultados de aprendizaje, no solo como consecuencia de los procedimientos e instrumentos de la evaluación que apliquen los profesores, sino de manera principal de las estrategias que integran la evaluación a los actos de enseñanza. La evaluación entendida así como instrumento para el aprendizaje.

12. La evaluación de la descentralización educativa mediante información

oportuna y consistente fundamentara tomas de decisión en la perspectiva de la escuela como unidad educativa, considerando todos los elementos del proceso escolar, estableciendo como criterio central de valoración los aprendizajes y el desarrollo formativo de los alumnos. Esta perspectiva amplia de la evaluación deberá integrar además:

• Una visión orgánica de la escuela al interior y en sus vínculos externos, • Un diagnostico académico continuo sobre profesores y alumnos, • La integración de las funciones de plantación-desarrollo-evaluación para

cada aspecto educativo, y no solo en las acciones de formación, • Un equipo directivo concebido como ejemplo de trabajo colaborativo, • La configuración de estructuras organizativas flexibles y ágiles, • La gestión de ambientes de trabajo agradables y estimulantes.

Conclusiones La cuestión de la descentralización educativa representa un nuevo planteamiento para intervenir en los planteles buscando mejoras en sus resultados y procesos. Comprender su significado exige una visión metodológica sobre como instrumentar estas ideas de tal forma que, si se enfatiza algún elemento de la educación -docencia de descentralización o aprendizajes de descentralización-, se entienda su problemática y se vislumbren respuestas más acertadas y viables. La revisión que se hizo de los aspectos constitutivos de una educación de descentralización apunto hacia esas expectativas y desde las cuales nos interesa indicar lo siguiente:

La descentralización en educación es un atributo o condición que otorgamos a la acción y efecto de educar, en relación con unos criterios que se establecen y acuerdan entre los miembros de una comunidad educativa, social o institucional. Tal noción difiere con otras por comparación de situaciones o acciones que sobresalen o destacan en relación con otras del mismo género o naturaleza. Descentralización es, por tanto, el termino que designa situaciones o cosas que tienen unas características que se consideran positivas en relación con unos determinados para metros o criterios (Antúnez, 1999).

En consecuencia, la descentralización debe entenderse como un concepto relativo por definición. Solo se entiende la descentralización de un sistema educativo o una escuela cuando se le compara con algo: con otro sistema, con

otra escuela, con el pasado, con el futuro deseable o con estándares educativos. Por lo tanto, la evaluación de la descentralización de la educación tiene que definir con claridad sus puntos de referencia y comparación.

Asimismo, la descentralización es una noción compleja que incluye al menos los conceptos de relevancia, eficacia, equidad y eficiencia, y no solo sobre algún elemento de la institución, sino en el conjunto de los procesos educativos. La descentralización y cada uno de sus componentes deben entenderse como un concepto complejo por el hecho de que se explica por la conjunción de múltiples componentes, de los cuales algunos hemos examinado.

La descentralización es un concepto dinámico: no constituye un punto fijo de llegada, una meta, porque teóricamente siempre es posible lograr mayor descentralización. Por ello, uno de los aspectos mas importantes de la evaluación es la comparabilidad temporal de sus datos, lo cual circunscribe resultados y expectativas de una manera mas adecuada y se logran establecer relaciones de mayor correspondencia con los denominados estándares nacionales e institucionales.

Como tal, la descentralización representa una visión sistémica de las relaciones educativas interna y externa alas instituciones; es producto y productora de tales relaciones; produce mejoras en los resultados y procesos educativos, y es producto de: el sistema de administración y gestión, las características de maestros y estudiantes, los programas de estudio y las estrategias y métodos de enseñanza, los materiales educativos propios y externos ala institución, la investigación y su relación con la enseñanza, las bibliotecas, laboratorios y otros servicios, las fuentes y los recursos financieros suficientes y la eficacia con que se utilizan, las relaciones entre las escuelas y sus comunidades, con otras escuelas y el sector productivo, y el ambiente de relaciones humanas, valores y actitudes que predominen en las instituciones.

La relación entre la evaluación de la descentralización educativa y la

investigación educativa debe alentarse, porque si bien la evaluación nos dice como están las cosas y como evolucionan, es la investigación educativa la que nos indica el porqué, la que permite dar explicaciones y propuestas de mayor cientificidad. En consecuencia, es prioritario fortalecer la profesionalización de maestros, investigadores e innovadores como tales. Indudablemente la profesión de maestro incluye la capacidad de innovar y comprender literatura especializada, de indagar en diversos aspectos pedagógicos, de intercambiar experiencias, etcétera. Pero es imprescindible que, a mediano o largo plazo, cada entidad de formación de profesores incluya entre sus funciones la investigación aplicada y el desarrollo de innovaciones. Con ello se garantizara una reconstrucción continua del conocimiento educativo regional (por subsistema y por escuela) ya una mejor descentralización.

Finalmente, la evaluación de la descentralización debe configurarse como política permanente de las instituciones, incorporándola a los distintos programas y proyectos, creando estructuras normativas que regulen su desarrollo, estableciendo criterios de mejoramiento en cada uno de los

dispositivos que tienen las escuelas (el currículum, los programas de estudio, los materiales educativos, los grupos de trabajo, los procedimientos de evaluación, entre otros), asumiendo la perspectiva de que a mediano plazo forme parte de la cultura escolar. Las decisiones estratégicas que se toman en el IPN por ser una organización con alto grado de complejidad se desarrollan procesos de tipo académico-pedagógico, político y económico-administrativo cuyas decisiones no siempre resultan de la autoridad formal, sino más bien del diálogo, la discusión y de la interacción social cotidiana. El cambio estructural realizado en el Instituto Politécnico Nacional por la actual organización tuvo como finalidad dotar a éste de un marco jurídico moderno, flexible y ágil que fortalezca la dirección, operación y gestión con el propósito de cubrir la necesidad de orientar el cambio hacia un nuevo modelo educativo y académico en el Instituto. Las propuesta de estructura orgánica funcional del Instituto puede obedecer más a los intentos de reducir los costos, incrementar la eficiencia administrativa del sistema en su conjunto, participar en procesos simbólicos, facilitar la puesta en marcha del nuevo modelo educativo que a la transferencia y devolución de poder a las instancias operativas y locales de control del Instituto. En todo caso sería pertinente cuestionar la capacidad de dichas instancias operativas y locales del Instituto para anticipar, dar y proyectar por sí solas respuestas satisfactorias a la demanda social y productiva del quehacer institucional. Lo anterior con frecuencia va a ocasionar polémicos intercambios de opiniones. El reglamento orgánico del Instituto Politécnico Nacional ha iniciado un proceso de participación de los actores sociales y del establecimiento de una nueva cultura organizacional con el fin de incrementar los procesos de generación y difusión del conocimiento científico y tecnológico. Sin embargo se debe de advertir que tanto en el Instituto como en otras organizaciones los cambios en las culturas organizacionales son paulatinos y lentos y que en algunas ocasiones sobre todo cuando se trata de instituciones con amplios márgenes de complejidad dichos cambios llegan a ser imperceptibles por lo tanto las acciones que se realicen deberán de ser a largo plazo. Por lo que habrá que reconocer que la actual administración ha dado el primer paso iniciando de manera organizada y sistemática las innovaciones estructurales necesarias por el momento para mejorar, agilizar y flexibilizar el proceso de toma de decisiones. Además de que se reconoció que las Unidades Académicas tenían una injerencia marginal en los procesos de gestión institucional, por lo que se consideró necesario ampliar su participación en la planeación, evaluación y seguimiento como elementos sustantivos de una administración corresponsable y eficaz (IPN, 2004, p. 18). Bibliografía

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