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INFORME Nro. DFOE-SAF-IF-10-2014 19 de diciembre, 2014

(Este informe se encuentra recurrido en los puntos en las disposiciones 4.3, 4.4 i., 4.4 ii. y 4.6)

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE

LA REPÚBLICA

INFORME DE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE LA PROGRAMACIÓNY EVALUACIÓN DEL PRESUPUESTO NACIONAL

2014


CONTENIDO Páginanro.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN .....................................................................................................1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA .......................................................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA ....................................................................................................................... 1

ALCANCE DE LA AUDITORÍA ........................................................................................................................ 1

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA ................................................................................................ 2

METODOLOGÍA APLICADA ........................................................................................................................... 4

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS ...................................................................................... 5

2. RESULTADOS .........................................................................................................5

SE REQUIERE REVISAR Y FORTALECER EL MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE PROGRAMACIÓN Y EVALUACIÓN

ORIENTADA A RESULTADOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL .......................................................................... 5

REGULACIÓN INCIPIENTE DE LOS PROCESOS DE “GESTIÓN, PROGRAMACIÓN Y EVALUACIÓN ORIENTADA A

RESULTADOS” ...................................................................................................................................... 6 NECESIDAD DE FORTALECIMIENTO DE NORMATIVA TÉCNICA SOBRE EL ÁREA DE “PROGRAMACIÓN FÍSICA” DEL PRESUPUESTO ............................................................................................................................... 8 ESCASA MEDICIÓN DE LA VIGILANCIA Y SEGUIMIENTO DE LOS RECURSOS QUE TRANSFIEREN LOS

MINISTERIOS, EN LA METODOLOGÍA DE PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA DEL PRESUPUESTO NACIONAL

......................................................................................................................................................... 11

INCUMPLIMIENTO DE ALGUNOS LINEAMIENTOS DE LA PROGRAMACIÓN FÍSICA EN LA PRÁCTICA ..................... 13

LIMITACIONES EN PLANEACIÓN ESTRATÉGICA, CONTROL, INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN EN LAS ACTIVIDADES

DE LA DGPN ........................................................................................................................................... 16

AUSENCIA DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA EN LA DGPN ....................................................................... 16 LIMITADAS ACTIVIDADES DE CONTROL, INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN EN LA DGPN .............................. 17

3. CONCLUSIONES ................................................................................................... 20

4. DISPOSICIONES ................................................................................................... 21

AL SEÑOR HELIO FALLAS VENEGAS EN SU CALIDAD DE MINISTRO DE HACIENDA Y RECTOR DEL SISTEMA DE

ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO ...................... 21

ANEXO N° 1 .................................................................................................................. 23

ANEXO N° 2 .................................................................................................................. 29

ANEXO N° 3 .................................................................................................................. 31

ANEXO N° 4 .................................................................................................................. 32

ANEXO N° 5 .................................................................................................................. 35

ANEXO N° 6 .................................................................................................................. 36


INFORME Nro. DFOE-SAF-IF-10-2014

RESUMEN EJECUTIVO

¿Qué examinamos?

Mediante la presente auditoría especial se analizó la normativa que rige al Ministerio de Hacienda (MINHAC) y la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN) en sus funciones de formulación y evaluación del Presupuesto Nacional y rectoría del Subsistema de Presupuesto; las directrices y criterios emitidos por la DGPN sobre esta materia; la programación física incluida en el Presupuesto Nacional; así como la implementación de la programación y evaluación presupuestaria orientada a resultados en el ámbito del Presupuesto Nacional, para el período comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 30 de setiembre de 2014.

¿Por qué es importante?

El presupuesto público es un instrumento vital para que los gobiernos materialicen sus intenciones de política pública, y desempeña un papel fundamental como instrumento de gestión institucional, y su vínculo con la planificación y la programación física resulta de relevancia para el cumplimiento de los objetivos, metas y los resultados que se requieren para la atención de las necesidades ciudadanas.

Dado lo anterior, resulta de relevancia, el análisis de los procesos, mecanismos e instrumentos que sirven de base a la programación física, así como de la asignación y medición de resultados de los recursos aplicados, en el marco de la programación, formulación, evaluación y rendición de cuentas que dispone el ordenamiento jurídico, así como de los objetivos y funciones del Sistema de Administración Financiera y del Subsistema de Presupuesto Nacional establecidos en la LAFRPP.

¿Qué encontramos?

La LAFRPP designa al Ministerio de Hacienda como rector del Sistema de Administración Financiera de la República, con la función primordial de promover y velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos. Asimismo, dicha Ley establece un subsistema de presupuesto, bajo la rectoría de la DGPN, la cual tiene como potestad constitucional y legal, la elaboración del Presupuesto Nacional, de acuerdo con las prioridades y actividades estratégicas del Gobierno; así como dictar los criterios y lineamientos para el desarrollo de los procesos de programación, presupuestación y evaluación presupuestaria del sector público, debiendo velar también por su cumplimiento.

No obstante, una vez concluida la presente auditoría, esta Contraloría General, determinó que a pesar de algunos esfuerzos emprendidos, existen una serie de limitaciones en el ejercicio de las rectorías mencionadas y en el desempeño de los procesos de programación, formulación y evaluación presupuestaria, así como necesidades de fortalecimiento en los productos del Subsistema de Presupuesto.


En este sentido, se estableció la existencia de una regulación apenas incipiente del proceso de “gestión orientada a resultados”; incumplimiento de algunos lineamientos importantes dictados en materia de programación física y algunas limitaciones en la normativa técnica en el área de “programación física” del presupuesto.

Además, se encontró una escasa medición de la vigilancia y seguimiento de los recursos que transfieren los ministerios a otros entes y órganos, para el cumplimiento de determinadas finalidades públicas. A su vez, que las actividades de planeación estratégica, control, investigación e innovación por parte de la Dirección General de Presupuesto Nacional, en su condición de rector del Subsistema de Presupuesto, son aún limitados.

Por tanto, destaca este Órgano Contralor, la necesidad de que la gestión orientada a resultados y las funciones de rectoría se potencien. Requiriéndose además, el fortalecimiento de los lineamientos y directrices, de las actividades de control e investigación, y la definición de una planeación estratégica a ejecutar en el mediano plazo por parte del MINHAC y la DGPN, para lograr mayor efectividad en las funciones fundamentales de formulación del Presupuesto Nacional, seguimiento, evaluacióny rendición de cuentas sobre los resultados de los recursos asignados, para atender los requerimientos y necesidades de la ciudadanía.

¿Qué sigue?

En el presente informe se giran disposiciones al Ministro de Hacienda, en su condición de rector del Sistema de Administración Financiera de la República, para que en coordinación con la Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, proponga a la Presidencia de República un instrumento normativo, que regule los procedimientos para implementar la “gestión orientada a resultados” en el Sector Público; se ajuste en lo pertinente las Directrices de Formulación Presupuestaria, para que la programación física incorpore las actividades sustantivas prioritarias de la gestión de las entidades e incluya un apartado específico sobre la programación física correspondiente a la vigilancia y rectoría de los recursos que se transfieren en el Presupuesto a otros entes y órganos públicos para el cumplimiento de determinadas finalidades públicas; se formalice el “Plan de Mejoramiento de la Programación Presupuestaria” acorde con lo señalado en el presente informe; y se elabore un plan estratégico para la DGPN, para el desarrollo eficaz de las funciones que establece la LAFRPP en cuanto a la rectoría del Subsistema de Presupuesto.


INFORME Nro. DFOE-SAF-IF-10-2014

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA

BORRADOR DEL INFORME DE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE LA PROGRAMACIÓN Y EVALUACIÓN DEL PRESUPUESTO NACIONAL

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. El Presupuesto Nacional canaliza recursos para el financiamiento de la operación básica de Gobierno de la República. Por esta razón, es de relevancia estudiar los factores de programación que contiene, los indicadores de medición de resultados, y la rendición de cuentas que se da sobre éstos, para coadyuvar a la eficacia y eficiencia de los recursos aplicados y al mejoramiento continuo de la gestión pública.

1.2. La Auditoría se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica N° 7428, en cumplimiento del Plan Anual Operativo 2014 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República (CGR).

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.3. Analizar la programación, seguimiento y evaluación del Presupuesto Nacional; con el fin de determinar su rol para la vigilancia de la gestión sustantiva, la asignación, medición del uso eficaz y eficiente de los recursos públicos y la rendición de cuentas; según el marco constitucional y legal atinente.

ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.4. El estudio abarcó el análisis de la normativa que rige al Ministerio de Hacienda (MINHAC) y la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN) en sus funciones de formulación y evaluación del Presupuesto Nacional y rectoría del Subsistema de Presupuesto Nacional; delas directrices y lineamientos emitidos por la DGPN del MINHAC para el proceso de programación y evaluación presupuestaria orientada a

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resultados; de la programación física incluida en el Presupuesto Nacional y los informes sobre desempeño de los diferentes títulos y programas emitidos anualmente por la DGPN; así como de la implementación de la programación y evaluación orientada a resultados en las instituciones que se financian con Presupuesto Nacional. Cubrió el período comprendido entre el 1 de enero del 2013 y el 30 de setiembre del 2014, el cual se amplió según los requerimientos del estudio.

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA

1.5. En el año 2000, se establece la evaluación de resultados y la rendición de cuentas como principios constitucionales, recogidos en el segundo párrafo del artículo 11 de dicho cuerpo normativo, que dice a la letra: “ (…) La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”

1.6. Lo anterior, sirve de base a las labores del Poder Ejecutivo de vigilancia y dirección de la gestión pública, las cuales se encuentran establecidas constitucional1 y legalmente2; determinando además la normativa, dos sistemas de apoyo a estas funciones, los Sistemas de Planificación Nacional3 y de Administración Financiera4, que dan sustento a la implementación de los procesos de planificación, presupuestación y evaluación de dicha gestión.

1.7. En lo que respecta al MINHAC, la LAFRPP, le designa como rector del Sistema de Administración Financiera, con funciones de dirección, coordinación, supervisión de los subsistemas que lo conforman, así como la de promover y velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos. Asimismo, se establece un subsistema de presupuesto, bajo la rectoría de la DGPN5, la cual tiene como potestad constitucional (art. 177) y legal, elaborar el Presupuesto Nacional6, correspondiéndole entre otros, dictar los criterios y lineamientos generales sobre los procesos de programación, presupuestación y evaluación presupuestaria del sector público,y velar por su cumplimiento.

1.8. En este marco, el artículo 31 inciso a) de la LAFRPP señala entrelos objetivos del Subsistema de Presupuesto, “Presupuestar los recursos públicos…de modo que el

1 Ver artículos 50, 130, 140.8 de la Constitución Política. 2 Ver artículos 26 y 27 de la de la Ley General de Administración Pública. 3 Ley de Planificación Nacional, N° 5525. 4 Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), N° 8131. 5 Ver artículos 28 y 32 de la LAFRPP. 6 Ver artículos 176 a 179 de la Constitución Política.

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presupuesto refleje las prioridades y actividades estratégicas del Gobierno, así como los objetivos y las metas del Plan Nacional de Desarrollo.”; asimismo el artículo 32 indica entre las competencias del órgano rector “a)Elaborar, junto con la Contraloría General de la República, y dictar los criterios y lineamientos generales que informen las normas técnicas del proceso de programación, presupuestación y evaluación presupuestaria del sector público.”y “b)Dictar las normas técnicas del proceso de elaboración, ejecución y evaluación presupuestaria de la Administración Central.”.

1.9. Asimismo, los artículos 52, 55, 56 y 57 de la LAFRPP, imponen a las entidades públicas comprendidas en el artículo 1 de dicha Ley, la obligación de dar seguimiento y evaluar su gestión física y financiera y brindar la información e informes correspondientes al Ministerio de Planificación Nacional y al Ministerio de Hacienda, en su condición de rectores del sistema de planificación nacional y de administración financiera de la República, respectivamente, para efectos de la evaluación de la gestión institucional y rendición de cuentas, al Presidente de la República, al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo. Señalando el artículo 55, que los requerimientos de información deben ser conforme a las disposiciones tanto del MINHAC y el MIDEPLAN, como de la CGR, y que estos órganos establecerán la coordinación necesaria a fin de que los requerimientos de información sean lo más uniformes posible y consistentes con las necesidades de cada uno, sin que esto implique duplicidad de funciones.

1.10. Además, el artículo 27 del Reglamento a la LAFRPP7, establece con respecto a las funciones de control y fiscalización del rector del Subsistema de Presupuesto, que “Corresponde a la Dirección General de Presupuesto Nacional velar por el correcto cumplimiento de las etapas del proceso presupuestario, que son: programación, formulación, ejecución, control y evaluación.//Para los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, podrá solicitar información económica, financiera y cualquier otra pertinente de los presupuestos a los entes u órganos componentes del Sistema de Administración Financiera del Sector Público bajo el ámbito de su competencia, los que estarán obligados a brindarla, de conformidad con lo señalado en el artículo 57 de la Ley N° 8131.”. Y en este mismo Reglamento a la LAFRPP, hay otras regulaciones de interés en la materia que se está tratando, principalmente, los artículos 2, 29, 30, 42 y CAPÍTULO II, Disposiciones técnicas, Sección VII “Evaluación de la ejecución presupuestaria” –artículos 71 al 78-.

1.11. Por su parte, la Ley de Planificación Nacional, N° 5525 emitida en 1974 y Reglamentos conexos8, establecen la rectoría del Ministerio de Planificación

7 Decreto N° 32988-H-MP-PLAN y sus reformas, publicado en La Gaceta del 8 de abril del 2006. 8 Publicada en La Gaceta Nº 93 de 18 de mayo de 1974.

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Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) en materia de planificación del Sector Público.

1.12. Hay algunos otros instrumentos legales a nivel reglamentario y de lineamientos, que regulan la programación y evaluación del Presupuesto Nacional, sobre todo las “Directrices técnicas y metodológicas para la formulación del presupuesto” que emite anualmente la DGPN para el proceso de formulación presupuestaria; los “Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la Programación, Seguimiento y Evaluación Estratégica de Sectores e Instituciones del Sector Público en Costa Rica”9emitidos por MIDEPLAN y el MINHAC anualmente; así como el Decreto N° 33446-H10 “Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público”.

METODOLOGÍA APLICADA

1.13. La metodología utilizada se fundamentó en el procedimiento de auditoría de carácter especial establecido en el Manual General de Fiscalización Integral de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (MAGEFI) y en el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, ambos emitidos por la Contraloría General.

1.14. En relación con los procedimientos aplicados, se realizó primeramente un análisis del marco constitucional, legal y reglamentario que rige al MINHAC y la DGPN en sus funciones de formulación, evaluación y rectoría del Subsistema de Presupuesto Nacional; se revisaronlas “Directrices técnicas y metodológicas de formulación y evaluación”, y su anexo sobre los “Criterios y definiciones de programación presupuestaria orientada a resultados”, para el 2014 y 2015 ambos emitidos por la DGPN; se consultaron los “Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la Programación, Seguimiento y Evaluación Estratégica de Sectores e Instituciones del Sector Público en Costa Rica”emitidos por el MINHAC y MIDEPLAN para los años 2014 y 2015; se analizóla programación física incluida en las Leyes de Presupuesto Nacional del 2013 y 2014 y el informe de desempeño elaborado por la DGPN de los programas y títulos financiados a través del Presupuesto nacional, del 2013; así como el dictamen realizado por la CGR sobre dicho Informe y estudios de períodos anteriores de la CGR sobre la materia.

1.15. Además se efectuaron dos talleres, uno con los encargados de planificación y área financiera de los ministerios y otro con los analistas de la DGPN; así como entrevistas a funcionarios de la DGPN, Dirección General de Servicio Civil, encargados de unidades de planificación y de programas del Presupuesto Nacional; se consultó a los ministros de los diferentes ministerios sobre el desarrollo y

9 Según DE-34558-H-PLAN, publicado en La Gaceta 115 del 16/06/2008. 10 Publicado en La Gaceta 232 del 4 de diciembre del 2006.

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aplicación de los procesos de programación y evaluación orientada a resultados al interior de los ministerios; así como requerimientos de información complementaria por escrito, a funcionarios del MINHAC y consulta de oficios remitidos por MIDEPLAN a la CGR.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS

1.16. La comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y disposiciones producto de la auditoría a que alude el presente informe, se llevó a cabo en la sala de reuniones del edificio del Ministerio de Hacienda, ubicado en avenida 2da, calle 1 y 3, el día 05 de diciembre del 2014, con la presencia de los siguientes funcionarios: Lic. José Francisco Pacheco Jiménez, Viceministro; Licda. Marjorie Morera González, Directora de Presupuesto Nacional; y el Máster Juan de Dios Araya, Auditor Interno. Dicha actividad fue convocada mediante oficio N° 13382 (DFOE-SAF-502-2014) del 03 de diciembre del 2014.

1.17. El borrador del presente informe se entregó el 05 de diciembre del presente año por medio de oficio N.° 11483 (DFOE-SAF-0508-2014) de fecha 05 de diciembre del 2014, con el propósito de que en un plazo no mayor a cinco días hábiles, se formularan y remitieran a la Gerencia del Área de Fiscalización de la Administración Financiera de la República, las observaciones que se consideraran pertinentes sobre su contenido.

1.18. Al respecto, con el oficio N.° DM-2333 del 16 de diciembre del presente año, el Ministro de Hacienda dio respuesta al oficio citado y remitió las observaciones que consideró pertinentes, cuyas valoraciones se encuentran en el Anexo N.° 1 de este informe.

1.19. En razón de las argumentaciones expuestas por el Ministerio de Hacienda, el Órgano Contralor procedió a realizar los ajustes pertinentes en el contenido del informe, los cuales no tienen repercusión sobre el fondo de los hallazgos determinados en la presente auditoría.

2. RESULTADOS

SE REQUIERE REVISAR Y FORTALECER EL MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE

PROGRAMACIÓN Y EVALUACIÓN ORIENTADA A RESULTADOS DEL PRESUPUESTO

NACIONAL

2.1. Los procesos de programación y evaluación del Presupuesto Nacional, tienen respaldo en un marco normativo a nivel constitucional, legal y reglamentario, sin embargo todavía falta fortalecer e integrar esta normativa, en los aspectos que se detallan seguidamente.

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Regulación incipiente de los procesos de“gestión, programación y evaluación orientada a resultados”

2.2. Los procesos de programación y evaluación orientada a resultados del Presupuesto Nacional están regulados principalmente en la LAFRPP; en su Reglamento, Decreto N° 32988-H-MP-PLAN y sus reformas; en el Decreto N° 33446-H11 “Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público”; en los “Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la Programación, Seguimiento y Evaluación Estratégica de Sectores e Instituciones del Sector Público en Costa Rica”12 y en las “Directrices técnicas y metodológicas para la formulación del presupuesto” que emite anualmente la DGPN para el proceso de formulación presupuestaria.

2.3. De la revisión efectuada por esta Contraloría General, respecto a dicho marco normativo, se estableció que las directrices y lineamientos emitidos por la DGPN requieren fortalecerse y complementarse (ver Criterios y definiciones de programación presupuestaria orientada a resultados en las Directrices Técnicas y Metodológicas de Formulación Presupuestaria de la DGPN 2014 y 2015), de cara al peso de los esfuerzos por realizar para la implementación de la “gestión, programación y evaluación orientada a resultados”13(Ver en Anexo N° 2 detalle sobre aspectos relevantesque implica su implementación) en el Sector Público. Aspectos básicos como: fortalecimiento de los procesos de planeación estratégica institucional y vinculación con la planeación nacional y el presupuesto; contar con una batería de indicadores de desempeño claves para medir eficiencia, economía, calidad y diferentes niveles de resultados; participación dinámica de jerarcas y funcionarios en los diferentes procesos de planeación, presupuestación y evaluación; mecanismos formales de compromisos de gestión; además, del desarrollo de sistemas de información ágiles y oportunos, donde el recurso tecnológico debe estar presente en su diseño y funcionamiento; entre otros.

2.4. Resulta por tanto necesario, que el Poder Ejecutivo cuente con un instrumento normativo (decreto ejecutivo, instructivos) que integre, detalle y precise, los procedimientos, mecanismos e instrumentos para implementar y hacer efectiva la gestión, programación y evaluación orientada a resultados en las entidades públicas, siendo un factor clave para su éxito. El desarrollo de lo anterior implica la

11 Publicado en La Gaceta 232 del 4 de diciembre del 2006. 12 Según DE-34558-H-PLAN, publicado en La Gaceta 115 del 16/06/2008. 13

La gestión por resultados es de larga data, existiendo múltiple bibliografía al respecto por parte de

organismos internacionales como el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, ILPES-CEPAL,

CLAD. Asimismo diversos países del ámbito Latinoamericanos, y fuera de éste han desarrollado

experiencias en este sentido, como es el caso de Reino Unido, Australia, EE UU, Suecia, Canadá, Nueva

Zelanda y en Latinoamérica, Chile, Argentina, Uruguay, Colombia, Brasil, entre otros.

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coordinación del MINHAC con otras rectorías, como es el caso de MIDEPLAN y los rectores sectoriales.

2.5. En este sentido, la CGR estableció, según consulta realizada a los ministros14, que en las instituciones hay un proceso de planeación estratégico débil, ya que un 62% de los ministerios no cuentan con un Plan estratégico institucional (PEI). Además, se detecta poco involucramiento de los funcionarios ministeriales en la definición de los factores estratégicos que se incluyen en el Presupuesto Nacional, pues en un 46% de estos ministerios se informa de su limitada participación; así como los resultados de los seguimientos y evaluaciones tampoco se comunican formalmente a los funcionarios (92%).

2.6. Por su parte, por lo general no se ligan los resultados de los objetivos, metas e indicadores a las evaluaciones de desempeño de los funcionarios (54%), ni existen compromisos de cumplimiento de metas formalmente establecidos (92%). Manifiestan también los ministerios que no hay programas de capacitación continuos en esta materia (85%), ni se han desarrollado sistemas informáticos de apoyo a los procesos de planificación, seguimiento y evaluación (92%).

2.7. Se destaca la debilidad en los ministerios de procesos de planeación estratégica, lo cual es una base para la elaboración de la programación física, siendo por tanto uno de los puntos en que más esfuerzos habrá que redoblar, de lo contrario esta situación seguirá menoscabando cualquier logro en el mejoramiento de la programación física del Presupuesto Nacional.

2.8. Asimismo, es reflejo de las limitaciones en la implementación de la “gestión, programación y evaluación orientada a resultados”, el hecho de que para las evaluaciones de desempeño de los funcionarios de los ministerios, no se haya implementado cabalmente la Resolución DG-304-200915, del Servicio Civil, la cual contiene los “Lineamientos generales para el diseño o modificación de Modelos y Sistemas de evaluación del desempeño aplicables en el Régimen de Servicio Civil”.

2.9. Estas regulaciones han buscado entre otros, una vinculación de las evaluaciones de desempeño de los funcionarios, con los factores de planificación de las instituciones, sin embargo, según lo informado por funcionarios la DGSC16, no se cuenta con cifras sobre el grado de vinculación del desempeño de los funcionarios

14 Circular N° DFOE-SAF-0323 (07516) del 24 de julio del 2014. 15 Basada en el Decreto Nº 26509-MP de 1997 -actualizado mediante 36851-MP del 2011, que modifica el artículo 41 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, donde se autorizó a las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos de las instituciones, a desarrollar modelos y sistemas particularizados de evaluación del desempeño de colaboradores ajustados a las circunstancias y condiciones presentes en los procesos de su Institución; con la asesoría, revisión y aprobación de la DGSC. 16 Entrevista del 14-10-2014, con funcionarias del Área de Gestión de Recursos Humanos de la DGSC e Informes de Gestión UCI-001-2013 del 10-06-13 y UCI-004-2013 del 11-11-2013 sobre el proceso de Evaluación del Desempeño del periodo 2011-2012 de los puestos de las instituciones cubiertas por el Régimen del Servicio Civil.

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con los objetivos y metas institucionales, así como, se tiene conocimiento que es mínima la cantidad de instituciones que lo están aplicado.

Necesidad de fortalecimiento de normativa técnica sobre el área de “programación física” del presupuesto

2.10. El documento fundamental de normativa técnica17 que emite directamente la DGPN, son las “Directrices técnicas y metodológicas de formulación presupuestaria”, que incluyen básicamente los siguientes apartados, según lo emitido para los períodos 2014 y 2015: Conformación de la Comisión de Presupuesto Institucional; programación presupuestaria y vinculación de los POI al PND y a la planificación institucional; aplicación de la metodología de programación orientada a resultados; porcentaje máximo de crecimiento; uso del Sistema de Formulación Presupuestaria; instrucciones específicas para la formulación de las diferentes partidas y subpartidas de gasto; así como un anexo con los “Criterios y definiciones de programación presupuestaria orientada a resultados”.

2.11. Del análisis comparativo de las Directrices 2014 con respecto a las del 2015 se observa que no presentan cambios sustanciales. Esta CGR determinó, que en las mencionadas directrices se incluye un desarrollo relativamente amplio de lo que se puede denominar “área de rubros de gastos”, relativa a la estimación y establecimiento de los montos de las diferentes partidas y subpartidas de gasto. No obstante, el “área de programación física”, relativa al establecimiento de productos, objetivos, metas e indicadores, denota poco desarrollo, está referida básicamente a directrices generales, incluyendo el establecimiento de definiciones y algunas reglas técnicas; esta situación limita su efectividad para encausar a los ministerios hacia la programación física deseable, que resulte una base apropiada para medir y rendir cuentas.

2.12. Por ejemplo, y sin perjuicio del detalle que pueda incluir el Sistema de Formulación Presupuestaria, en la normativa técnica emitida sería deseable encontrar en cuanto a la programación física: el tratamiento para ciertos títulos que constituyen asignaciones de gasto (Partidas específicas, servicio de la deuda, Regímenes especiales); una guía para estudio y definición de estructuras programáticas; una guía para definición de producción, que oriente sobre la cadena de resultados y el tratamiento de los diferentes niveles en la cadena de resultados que aplican a cada título, programa o subprograma; entre otras.

2.13. Lo anterior, es consecuencia de limitaciones en la rectoría por parte del MINHAC y de la DGPN, falta de priorización en el MINHAC de la función de esta Dirección

17Están además los “Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la Programación, Seguimiento y Evaluación Estratégica de Sectores e Instituciones del Sector Público en Costa Rica”, que emite Hacienda y MIDEPLAN anualmente.

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como rector del subsistema de presupuesto, evidenciado por la ausencia de un estudio de la capacidad instalada de ésta, ni la existencia de un plan estratégico para enfrentar una función de tal relevancia, según se ampliará en un punto subsiguiente.

2.14. Adicionalmente la metodología de programación orientada a resultados emitida por la DGPN puede limitar una medición integral de la gestión sustantiva de los títulos y programas, según se analizará seguidamente.

2.15. A manera de ejemplo, las “Directrices técnicas y metodológicas para la formulación del presupuesto nacional”, en su sección de “objetivos estratégicos institucionales”,indica que “…4. Su redacción debe considerar como mínimo los siguientes aspectos:// Señalar la expresión de logro, es decir evidencian un cambio o transformación en la condición del o la usuario(a) externo (a)…” además que “…Deben expresarse en términos concretos de resultados (intermedios y/o finales) y no ser establecidos en términos de funciones permanentes y/o rutinarias de la institución…”. Y que “…7. Aquellos que hacen referencia a aspectos rutinarios deben ser incluidos en los “Planes Anuales Operativos”.”.En similar sentido, se establecen los objetivos estratégicos de programa.

2.16. Se encuentra relevante y necesario el enfoque a mejoras en el proceso de programación de los títulos y programas del Presupuesto Nacional, sin embargo esta metodología transcrita anteriormente, es restrictiva, ya que al enfocarse primordialmente hacia cambios y transformaciones, puede eventualmente generar que áreas y resultados relevantes no se reflejen en la programación física en un período determinado. Limita, adicionalmente, el establecimiento de indicadores de resultados comprensivos de las funciones sustantivas de la institución y del programa, pudiendo generar áreas poco visibles y medibles en la programación de un período determinado. En este sentido, lo deseable es procurar que los criterios y la metodología orienten a que en la programación se incluyan las actividades sustantivas del título y programa, siendo aquellas actividades que están asociadas con la razón de ser o fines de la entidad, y se diferencian de las adjetivas que son aquellas de apoyo a dichas actividades sustantivas. Por tanto, considera esta Contraloría General, que la programación presupuestaria debe referirse a las actividades sustantivas principales de la entidad, independientemente de si son o no permanentes; por ejemplo enla definición de factores fundamentales como los objetivos y los indicadores.

2.17. Sobre esta situación se detallan los siguientes ejemplos: En el Ministerio de Educación (MEP), de la serie de competencias constitucionales, legales y reglamentarias que posee, se retoman en la programación física del período 2014 solo algunos aspectos y otras áreas quedan al descubierto. Así, en dicha programación no se contemplan áreas como: la coordinación y seguimiento a

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instituciones de enseñanza superior; la coordinación e inspección de la educación privada; la administración de los centros educativos, tanto académica como administrativa a nivel nacional; el direccionamiento y seguimiento a juntas administrativas y de educación, entre otros.

2.18. Asimismo, en el Informe Técnico del Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2015, se indicó18 que “En relación con el tema de los indicadores se siguen observando otras limitaciones relacionadas con su calidad y suficiencia.”, y específicamente referente al subprograma “Enseñanza Preescolar, 1er. y 2do. Ciclo”, con una asignación presupuestaria para el 2015 de ¢647.097 millones (14% del presupuesto nacional y 29% del total del Ministerio), se señaló que “Estos indicadores son limitados, por cuanto están orientados solo a medir la producción o eficacia, y no consideran aspectos relevantes relacionados con dichos objetivos institucionales, como son el incremento en la cobertura educativa, y de las condiciones adecuadas de infraestructura, recursos humanos, equipamiento y acceso a internet.”.19

2.19. Igualmente en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), hay áreas que no son contempladas dentro de la programación física, y que corresponden a competencias relevantes del Ministerio, ya sea como ejecutor o en su papel de rector, estas son: Educación Vial; área de transporte ferroviario; Ingeniería de tránsito; Atención de emergencias y desastres; vigilancia de actividades de órganos adscritos; entre otras.

2.20. Otro ejemplo es el Ministerio de Seguridad Pública (MSP), donde áreas como: Unidades especializadas -armas y explosivos; servicios de seguridad privada-; vigilancia aérea; actividades para la prevención de la seguridad; seguimiento de policías sobre control de drogas, migración, fiscal, y penitenciaria; entre otras, son obviadas total o parcialmente en la programación física incluida para este ministerio en la Ley de Presupuesto Nacional.

2.21. Finalmente, se desprende además, que dado que los indicadores de resultados están asociados a los objetivos estratégicos y que éstos están a su vez asociados a “cambios y transformaciones”, la misma metodología incide en que eventualmente los indicadores vayan cambiando año con año. De manera que la metodología propicia el no contar con una batería de indicadores estable para dar seguimientos históricos a la gestión de programas y títulos presupuestarios.

18 CGR, (2014). Informe Técnico del Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2015, pág. 82. 19 Ídem, CGR, (2014), pág. 83.

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Escasa medición de la vigilancia y seguimiento de los recursos que transfieren los ministerios, en la metodología de programación presupuestaria del Presupuesto Nacional

2.22. De la revisión de la normativa metodológica que emite la DGPN como anexo a las Directrices de Formulación Presupuestaria, ya mencionada,se observa que no hay un apartado específico ni una indicación particular para la programación física de los recursos que transfieren los ministerios a otros entes y órganos desconcentrados, siendo un área de peso en los recursos que presupuestan los ministerios; quedando por tanto normado con el tratamiento general para el resto de programación que corresponde a la gestión de los ministerios y por tanto tendiendo a estar poco visible.

2.23. Al respecto, la CGR procedió a realizar un análisis detallado de los datos de gastos de los diferentes títulos, programas y subprogramas de los Ministerios financiados en el Presupuesto Nacional, con el fin de determinar la magnitud de recursos que correspondían propiamente al accionar y gestión de los ministerios y los que se transferían para ser ejecutados en otras entidades.

2.24. Se concluye que, hay una parte considerable de recursos -en 2013 y 2014, 46% y 43%, respectivamente-, que los ministerios transfieren hacia otras entidades públicas, ya sean órganos desconcentrados, instituciones autónomas o semiautónomas,siendo por tanto recursos que se ejecutan fuera de la gestión principal de los ministerios (Ver detalle en Anexo N° 3).

2.25. Dentro de los Ministerios que realizan mayor porcentaje de transferencias, cabe destacar: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) (92%), Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) (76%), Ministerio de Salud (MINSA) (68%), MOPT(67%) (Ver detalle en Anexo N° 3). A continuación se exponen dos ejemplos a manera de ilustración de la situación antes indicada.

Ministerio de Trabajo

2.26. En el Presupuesto delMTSS, el programa Desarrollo y Seguridad Social es el que mayor recursos tiene asignados en el 2014 en el presupuesto de dicho Ministerio, con ¢304.899 millones, de estos transfiere ¢291.870 millones de colones(99%) al FODESAF por medio del subprograma Gestión y Administración del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), recursos que posteriormente son transferidos a diversos programas e instituciones, como la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Banco Hipotecario de Vivienda (BANHVI), el MEP, el MINSA, Fondo Nacional de Becas (FONABE), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), el Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), entre otros, para ejecutar fuera de la gestión del Ministerio.

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2.27. Este subprograma no presenta objetivos estratégicos; además en materia de indicadores, solo se observan dos dentro de la programación física del 2014, a saber: “Porcentaje de recursos del FODESAF, transferidos a programas sociales” y “Porcentaje de incremento, en la gestión de recaudación de recursos, por concepto de morosidad patronal, con respecto al año anterior”,los cuales se consideran limitados para medir la vigilancia y seguimiento que debe hacer la Dirección de Asignaciones Familiares sobre estos fondos transferidos.

Ministerio de Obras Públicas y Transporte

2.28. El MOPT es el cuarto Ministerio –junto con el Ministerio de Vivienda (MIVAH)- que transfiere el mayor porcentaje de recursos para ser ejecutadas desconcentradamente (¢216.787 millones, según el presupuesto a abril del 2014); lo que representa casi el 70% de los recursos que tiene asignados. Dichas transferencias se distribuyen: en el Programa Administración Superior (¢13 mil millones), y los subprogramas Transporte Terrestre (¢5 mil millones), y Atención de la Infraestructura Vial y Fluvial y Administración Vial (¢197 mil millones).

2.29. En cuanto al Subprograma “Atención de la Infraestructura Vial y Fluvial”, donde se registran las transferencias efectuadas por el programa Atención de la Infraestructura Vial y Fluvial y Administración Vial, transfiere principalmente: Al Consejo Nacional de vialidad (CONAVI), tanto transferencias corrientes y de capital, para atender los proyectos y programas de inversión, rehabilitación y mantenimiento de la red vial nacional (¢144.884 millones, según el presupuesto a abril del 2014); al Consejo Nacional de Concesiones (CNC) para gastos operativos del Consejo (¢3.301,0 millones); a las 81 municipalidades para apoyo a programas y proyectos de inversión de la infraestructura vial de la red cantonal (¢28.554 millones de colones); entre otros.

2.30. No obstante, en cuanto a la programación física de este subprograma, en materia de objetivos se observa, que el objetivo estratégico sobre “Mantener protegidas zonas identificadas con alto riesgo de inundación y obras de infraestructura vial, por el desbordamiento de ríos, mediante la intervención de obras de protección (diques, canales, espigones y bancos guías)”, cubre únicamente el área fluvial, pero no contempla el tema de atención infraestructura vial nacional y cantonal, siendo los recursos que en mayor magnitud tiene asignados y que transfiere a los órganos desconcentrados competentes. Asimismo, no existe ningún indicador que se haya definido para dar seguimiento a los recursos que se transfieren al CONAVI, al CNC, a las municipalidades, entre otros, según el papel del MOPT, de rector en la atención de la infraestructura vial.

2.31. Esta situación expuesta se traduce, en que a la hora de observar la programación que en general se incluye en el Presupuesto Nacional 2014 y en el Presupuesto

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2015, los indicadores relacionados con la vigilancia y dirección de esta importante cantidad de recursos que se transfieren y en general en materia de rectoría sectorial (Ver en Anexo N° 4, el detalle de los indicadores de tal naturaleza incluidos), son muy escasos y limitados. Lo anterior ligado a una función primordial de los ministerios en materia de vigilancia y rectoría sobre su ramo, según lo contempla la Constitución Política y la Ley de Administración Pública. Por tanto, considera la CGR que es necesario, que las directrices técnicas y metodológicas de formulación del Presupuesto Nacional, incluyan un apartado específico, en que se regule y se solicite a los ministros rectores y ministerios concedentes de recursos y transferencias respectivas, la inclusión en su programación física, de objetivos e indicadores relativos a la función de dirección, coordinación y vigilancia, que éstos deben realizar en su función de rectores sectoriales y sobre las transferencias de recursos y sus resultados, dada la importancia y magnitud de dichas transferencias.

INCUMPLIMIENTO DE ALGUNOS LINEAMIENTOS DE LA PROGRAMACIÓN FÍSICA EN LA

PRÁCTICA

2.32. El presupuesto nacional del 2014 se organiza –según Ley N° 919320-,en 27 títulos presupuestarios (19 ministerios, 5 instituciones incluidas en "Poderes" y 3 de "otros títulos"), 105 programas, 40 subprogramas, 139 productos, 379 indicadores programáticos y 42 indicadores institucionales(Ver AnexoN° 5). A continuación se exponen algunos ejemplos de las limitaciones que se detectan en la programación física incluida en tal Ley de Presupuesto.

2.33. Al respecto, el Ministerio de Hacienda ha establecido un plan de mejoramiento a través de un piloto con algunos ministerios, para procurar una mejora en los instrumentos de programación y evaluación, y ha informado de la realización de un trabajo conjunto entre otros, para estos efectos con el Ministerio de Planificación en el marco del trabajo de la “Comisión de Coordinación Técnica Interinstitucional de Planificación, Programación y Evaluación de la Gestión Institucional y Sectorial del Poder Ejecutivo” creada mediante Decreto N° 36901-PLAN-H. No obstante, deben realizarse las valoraciones correspondientes, ya que se mantienen limitaciones importantes, según se detalla a continuación.

Objetivos estratégicos de programa

2.34. En lo que respecta a los objetivos estratégicos programáticos, los“Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público” emitidos por la DGPN señalan que “En el caso que un objetivo estratégico institucional es atendido por varios programas, la redacción de los objetivos estratégicos programáticos debe ser diferente a los institucionales”; sin embargo

20 Publicada en la Gaceta N° 235 Alcance Digital 131 del 5 de diciembre del 2013.

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se observó que el MEP incumple con los lineamientos mencionados anteriormente, ya que al efectuar el análisis de la Ley de Presupuesto Nacional 2014 se encuentra que los objetivos estratégicos institucionales se repiten como objetivos estratégicos de los diferentes programas a cargo del Ministerio. En esta línea, programas como “Definición y planificación de la política educativa”, “Desarrollo curricular y vínculo al trabajo” y “Programas de Equidad” poseen objetivos estratégicos idénticos entre sí, y además coinciden con los primeros tres objetivos estratégicos institucionales. De esta forma, además de incumplirse los lineamientos de la DGPN, no queda claridad de la contribución que realiza cada programa en pro de la consecución de los objetivos institucionales a los que responden.

2.35. Por su parte, en cuanto a los objetivos estratégicos programáticos, la metodología señala que “Permiten a la ciudadanía conocer hacia dónde se dirigen los recursos asignados”. En este sentido se encuentra una gran limitación, ya que de acuerdo con la Ley de Presupuesto 2014, 39 programas y 25 subprogramas no definieron objetivos estratégicos programáticos, lo que representa el 48% y el 66% del total de programas y subprogramas correspondientes a ministerios; que en términos de los recursos significa que el 61% de los recursos asignados a los ministerios en dicho Presupuesto, no tienen objetivos definidos (Ver detalle en Anexo N° 6). Esta situación, limita la comunicación a la ciudadanía sobre el destino de los recursos, determinación de aspectos esenciales del programa, la evaluación y la rendición de cuentas.

Objetivos estratégicos institucionales

2.36. En el caso de los objetivos estratégicos institucionales, la metodología mencionada indica que “Constituyen la base para el establecimiento de los indicadores..” e igualmente que “Permiten a la ciudadanía conocer hacia dónde se dirigen los recursos asignados”; no obstante, hay 5 títulos presupuestarios que no presentan objetivos estratégicos institucionales y los respectivos indicadores de resultado institucional, estos son: Ministerio de Cultura, MINAE, Ministerio de Relaciones Exteriores (MREX), la Presidencia y el Ministerio de la Presidencia. Por tanto, al igual que en caso anterior hay alrededor de ¢166.000,0 millones de recursos del Presupuesto Nacional 2014, sobre los cuales no se establecen ni logros a nivel institucional ni mediciones al respecto.

Indicadores de desempeño

2.37. Según la metodología emitida por la DGPN, antes señalada, el indicador debe cumplir con la siguiente característica “Ser inequívocos: su análisis no debe permitir interpretaciones ambiguas o contrapuestas.”; no obstante en el subprograma Infraestructura Vial y Fluvial del MOPT, algunos indicadores se

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prestan a confusión, ya que no queda claro si se refiere a la red vial cantonal o a la nacional, y por tanto si refiere a un ámbito del CONAVI o propiamente del MOPT, este es el caso de “Kilómetros conservados de la red vial no asfaltada en lastre, grava y tierra, según tipo de actividad” y “Kilómetros conservados de la red vial asfaltada, según tipo de actividad”.

2.38. Por su parte, como ya lo ha mencionado la CGR en los dictámenes del Informe de Resultados Físicos que dispone el art. 52 de la LAFRPP, la cantidad de indicadores de las dimensiones de eficiencia, economía y calidad con respecto a los indicadores de eficacia es sumamente baja. En la Ley del 2014, de un total de 312 indicadores de gestión, 273 son de eficacia, 28 de calidad, 9 de eficiencia y 2 de economía. Para el Proyecto de Presupuesto del 2015 la situación no varía, de 259 indicadores de gestión, 229 son de eficacia, 21 de calidad, 7 de eficiencia y 2 de economía.

2.39. Esta situación ha contribuido a que este órgano contralor no haya avalado en varios períodos el Informe mencionado, en lo conducente enla Memoria Anual 2013 se señaló que “La Contraloría General no avala el Informe de Resultados Físicos de los programas ejecutados del ejercicio económico 2013, emitido por la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN) del MINHAC, por cuanto no cumple con los requerimientos de evaluación dispuestos en el artículo 52 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos en cuanto a los elementos explicativos para medir el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos.”21. Asimismo en el Informe Técnico del Presupuesto Nacional 2015 se indicó que “Se concluye entonces…que si bien se evidencian algunos ajustes en la programación física, aún persisten limitaciones para informar y rendir cuentas sobre la efectividad de los programas, la eficiencia en el uso de los recursos y el costo de los servicios, según lo dispone el artículo 52 de la Ley de la Administración Financiera de la República yPresupuestos Públicos…”.22

2.40. Con respecto a los indicadores de resultados, en dicha Ley 2014, 106 indicadores son de resultado y en el Presupuesto 2015, 113 son de tal naturaleza, o sea 25% y 30% respectivamente del total de indicadores. En esta área, la DGPN como rector del Subsistema de Presupuesto debe hacer investigaciones sobre la cadena de resultados de los diferentes títulos y programas, con el fin de ir encausando a las instituciones financiadas en el Presupuesto Nacional a una medición más efectiva de los diferentes resultados a nivel de producto, efecto e impacto; pues se carece de estudios en esta materia, según lo señalado por la DGPN23, siendo de gran

21 CGR, (2014). Memoria Anual 2013 pág. 113. 22 CGR, (2014). Informe Técnico del Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2015, pág. 85 23DGPN, Oficio N° DGPN-0654 del 05-09-2014.

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relevancia para informar a la ciudadanía sobre los resultados de los recursos canalizados.

2.41. Por último, la vinculación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) con la programación física del Presupuesto nacional, ha sido deficiente, ya que en dicho Presupuesto no se ha observado un detalle expreso que vincule los recursos asignados al cumplimiento de las metas del PND, situación que en criterio de este órgano contralor limita la evaluación y rendición de cuentas posterior. Esta situación está siendo tratada más ampliamente en el Informe de auditoría emitido, sobre los procesos se seguimiento, evaluación y rendición de cuentas en Costa Rica.

2.42. Por lo anterior, considera esta Contraloría General, que constituye una prioridad, incluir en el “Plan de mejoramiento de la programación presupuestaria” que defina la DGPN, acciones para corregir situaciones como la existencia de títulos, programas y subprogramas que no cuentan con objetivos e indicadores definidos, así como, para mejorar la calidad de los indicadores de desempeño, según se comenta en este apartado.

LIMITACIONES EN PLANEACIÓN ESTRATÉGICA, CONTROL, INVESTIGACIÓN E

INNOVACIÓN EN LAS ACTIVIDADES DE LA DGPN

Ausencia de planeación estratégica en la DGPN

2.43. Según lo informado por la DGPN24, esa Dirección no cuenta con un Plan Estratégico, lo que limita su capacidad para el desarrollo de acciones de mediano y largo plazo, en un proceso tan relevante como es la rectoría del subsistema de presupuesto. Asimismo, en el Plan estratégico 2012-2016 del MINHAC25 se establece un objetivo atinente a las funciones de la DGPN, a saber “Lograr la eficiencia en la asignación del gasto y en la administración de la deuda pública para coadyuvar en la sostenibilidad fiscal mediante el fortalecimiento del proceso presupuestario y la reducción de posibles riesgo en el manejo de la deuda.”, además se indicaba en dicho plan que “Si bien el Plan Estratégico Institucional permite definir los grandes proyectos estratégicos para el Ministerio de Hacienda e incluso muestra cuales Dependencias están involucradas en cada uno, es indispensable para poder dar un seguimiento, que cada una de ellas elabore un plan de trabajo para cuatro años, donde indiquen específicamente las actividades que realizarán para contribuir integralmente al logro de los grandes proyectos estratégicos.”; no obstante según lo informado por la Unidad de Planificación

24 DGPN, Oficio DGPN-0654-2014 del 05-09-2014. 25 MINHAC, (2012). Plan Estratégico 2012-2016, págs. 7 y 9.

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Institucional26 del MINHAC, este plan específico en el caso de la DGPN no se realizó.

2.44. Además, se determinó27, que los procedimientos de las funciones de la Direcciónestán en proceso de actualización; y que el “Plan de mejoramiento de la programación presupuestaria” mencionado en algunos de sus oficios y documentos, no cuenta aún con una versión oficial, encontrándose en un proceso de formalización a raíz del requerimiento de un estudio realizado por la Auditoría Interna del Ministerio28.

2.45. La anterior situación, da luz sobre un proceso limitado de planeación estratégico en DGPN, no siendo conveniente que realice sus funciones sin un debido horizonte de mediano plazo; dada la relevancia de sus funciones, pues es la dependencia del MINHAC que ejecuta según el artículo 177 de la Constitución Política, la función de formulador del Presupuesto Nacional de la República, y según la LAFRPP está llamado a ejecutar la rectoría del Subsistema de Presupuesto, con funciones de gran trascendencia para la debida asignación de los escasos recursos públicos y su consiguiente evaluación de resultados.Son procesos complejos en donde se necesita trazar una ruta para irlos mejorando y encausándolos en la práctica a los requerimientos que están establecidos en la normativa.

Limitadas actividades de control, investigación e innovación en la DGPN

2.46. La DGPN, como rector del Subsistema de Presupuesto, tiene según la normativa, una función clara de control y fiscalización de los procesos de formulación, programación y evaluación. Así, el artículo 32 b) de la LAFRPP señala que le corresponde a la DGPN como rector del Subsistema de Presupuesto “Dictar las normas técnicas del proceso de elaboración, ejecución y evaluación presupuestaria de la Administración Central.”, consistente con la anterior función, el Reglamento de la LAFRPP, señala “Artículo 27.—Control y fiscalización. Corresponde a la Dirección General de Presupuesto Nacional velar por el correcto cumplimiento de las etapas del proceso presupuestario, que son: programación, formulación, ejecución, control y evaluación…”; sin embargo según se desprende de la consulta realizada a la DGPN29 esta función de control se está desarrollando limitadamente, puesto que a la fecha no cuentan con estudios formales sobre el avance de la implementación de la programación y evaluaciónorientada a resultados en las instituciones cubiertas por el Presupuesto Nacional.

26 Entrevista a la Encargada del Área de Planificación Institucional del MINHAC el 09-10-2014. 27Entrevista con funcionarios de la Unidad de Gestión de la DGPN del 15-10-2014. 28 Dirección General de Auditoría Interna, MINHAC, (2014). Informe sobre el proceso de evaluación presupuestaria INF-DGAI-004-2014, 06 de marzo del 2014. 29 DGPN, Oficio DGPN-0654-2014 del 05-09-2014.

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2.47. Asimismo, según el Informe N° INF-DGAI-003-201430, de la Auditoría Interna del MINHAC “La DGPN como resultado de la revisión de periodos 2011 y 2012, emitió 48 informes anuales de evaluación presupuestaria a las entidades y órganos comprendidos dentro de su ámbito de acción, de los cuales en 4 informes se generaron 9 disposiciones. Se determinó que de estas, 2 fueron atendidas por el MGP, 2 sin cumplir del MJP pero con expediente de seguimiento cerrado y las 5 restantes aún se encuentran en proceso.// En la práctica la DGPN da por cerrado el seguimiento a las disposiciones aun sin haberse cumplido, mediante un oficio de comunicación de cierre al jerarca y otro a la Auditoría Interna de la respectiva institución, alegando una limitación legal para exigirles su cumplimiento…”.

2.48. Además, según el Informe N° INF-DGAI-004-201431 de esa misma Auditoría Interna, “La metodología de evaluación por resultados utilizada por la DGPN durante el periodo 2012, por diferentes factores no fue implementada por la totalidad de las instituciones de su ámbito de acción, toda vez que de las 23 (veintitrés) instituciones evaluadas, solamente 3 (tres) consiguieron construir el tipo de indicador de desempeño asociado a objetivo y producto establecido por esa Dirección, lo que le impidió disponer de la información necesaria para pronunciarse sobre la efectividad de los programas y la eficiencia en el uso de los recursos.”.

2.49. Las situaciones anteriores evidencian debilidades y vulnerabilidades en la función de rectoría del Sistema de Administración Financiera del MINHAC, en cuanto a dirigir y supervisar los subsistemas que lo conforman (art. 28 inciso a., LAFRPP); así como de la DGPN como rectora del Subsistema de Presupuesto, en cuanto a velar por el correcto cumplimiento de las etapas del proceso presupuestario, a saber: programación, formulación, ejecución, control y evaluación (art.27 RLAFRPP).

2.50. Por su parte, según el Decreto 31003-H, “Reglamento de la Organización de la Dirección General de Presupuesto Nacional”32, dicha Dirección tiene una estructura organizacional conformada de la siguiente manera: la Dirección General, cuatro Unidades de Análisis Presupuestario, la Unidad de Informática y la Unidad de Apoyo Administrativo. Según dicho Decreto, en su artículo 6 señala que “Las Unidades de Análisis Presupuestario tendrán a su cargo el análisis y seguimiento del proceso presupuestario en cada una de sus etapas: Programación, Formulación, Ejecución, Control y Evaluación.”. Como se desprende de lo anterior, dichas unidades tienen a cargo el área operativa de las funciones de la DGPN, de formulación y evaluación del Presupuesto Nacional. Por lo que se desprendede la

30 Dirección General de Auditoría Interna, MINHAC, (2014). Informe sobre evaluación del seguimiento a lo dispuesto en los informes de la DGPN INF-DGAI-003-2014, 24 de febrero del 2014. 31 Dirección General de Auditoría Interna, MINHAC, (2014). Informe sobre el proceso de evaluación presupuestaria INF-DGAI-004-2014, 06 de marzo del 2014. 32 Publicado en La Gaceta N° 41 del 27 de febrero del 2003.

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organización existente, que no contempla una definición clara de funciones de investigación e innovación en las tareas y actividades que tienen a cargo, sin perjuicio de algunos esfuerzos que ha realizado la DGPN en este campo.

2.51. Actualmente, están planteando una modificación de dicha estructura a MIDEPLAN33, para entre otros, redefinir la “Unidad de Gestión”, que tendría a cargo, entre varias tareas, la de investigación. No obstante, ha indicado la DGPN34 que ésta presenta múltiples funciones,participando en comisiones, tanto externas como internas;en la elaboración de directrices para la formulación del presupuesto; la confección de guías para los diferentes analistas y la Memoria Institucional; además que ha tenido muchas limitaciones de recursos35 y desde su formación, no ha operado a toda su capacidad.

2.52. Asimismo, según lo informado por el MINHAC36, no se han realizado estudios sobre la capacidad instalada de la DGPN para el desarrollo de sus funciones, lo anterior puede perfilarse como una necesidad, en vista de la relevancia de las funciones de esta Dirección, ya mencionadas, y en algunas limitaciones observadas en el desempeño de su rectoría y en general en los procesos que dirige, según lo descrito en acápites anteriores.

2.53. Sobre todo, debe someterse a una profunda valoración, la necesidad de que la organización de la DGPN, incorpore tareas en cuanto a: la realización de estudios formales y periódicos sobre el estado de avance de la implementación en las instituciones de los procesos de programación presupuestaria orientada a resultados y la cuantificación de importantes indicadores relacionados con dicho desempeño; estudios de investigación con miras a conocer mejor el que hacer de las instituciones, programas y subprogramas para orientar y direccionar más específicamente la programación y evaluación física del presupuesto; fortalecer las acciones con miras a la innovación en sus diversos procesos, para fortalecer la formulación, programación y evaluación en el Presupuesto Nacional de la República; elaboración y publicación de estudios sobre el gasto presupuestario y sus resultados; preparación de notas técnicas sobre temas para apoyar la posición de la DGPN en debates públicos y en diálogos de reformas presupuestarias; mantenimiento de una base de datos sobre la programación presupuestaria. Todo esto puede conducir a innovaciones en el diseño de directrices y lineamientos, así como la ejecución de acciones que respondan y encausen hacia los requerimientos de la LAFRPP y normativa conexa.

33 MINHAC, Oficio DM-1304-2014 del 01-08-2014, remitido a MIDEPLAN. 34 Entrevista con funcionarios de la Unidad de Gestión de la DGPN del 15-10-2014. 35Cuenta con un encargado, dos analistas, y tiene asignada otra plaza que no se ha llenado. 36 MINHAC, Oficio DVME-0077-2014, del 05-09-2014.

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2.54. Para el desempeño de tales funciones, se requiere contar con recursos humanos capacitados y especializados; tecnología de vanguardia; bases de datos confiables y de alta calidad; y un marco institucional definido apropiadamente y formalizado.

3. CONCLUSIONES

3.1. Esta Contraloría determinó, que la LAFRPP designa al Ministerio de Hacienda como rector del Sistema de Administración Financiera, con funciones claras de dirección, coordinación, supervisión de los subsistemas que lo conforman, además de establecerle como función primordial, el promover y velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos. Asimismo, dicha Ley establece un subsistema de presupuesto, bajo la rectoría de la DGPN, la cual tiene como potestad constitucional y legal entre otros, la elaboración del Presupuesto Nacional, de acuerdo con las prioridades y actividades estratégicas del Gobierno; así como dictar los criterios y lineamientos para el desarrollo de los procesos de programación, presupuestación y evaluación presupuestaria del sector público, debiendo velar también por su cumplimiento. Todo lo anterior, como apoyo a la potestad de dirección y vigilancia de la gestión pública establecida constitucionalmente al Poder Ejecutivo y los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas.

3.2. Asimismo, y no obstante algunos esfuerzos emprendidos por el MINHAC, en el estudio realizado por este órgano contralor se determinaron, una serie de limitaciones en el desempeño de los procesos de programación, formulación y evaluación presupuestaria, así como necesidades de fortalecimiento en los productos del Subsistema de Presupuesto y en el ejercicio de las rectorías mencionadas, lo cual se debe potenciar como oportunidades de mejora. En este sentido se determinó: la existencia de una regulación incipiente del proceso de “gestión orientada a resultados”; la necesidad de fortalecimiento de la normativa técnica en cuanto al área de “programación física” del presupuesto; que la metodología de programación orientada a resultados emitida por la DGPN limita una medición de la gestión sustantiva de los títulos y programas; que existe una escasa medición de la vigilancia y seguimiento de los recursos que transfieren los ministerios; que se registran incumplimientos de algunos lineamientos de la programación física en la práctica; y que además, las actividades de planeación estratégica, control, investigación e innovación son limitadas en la DGPN.

3.3. Por tanto, destaca este órgano contralor, la necesidad de que la gestión orientada a resultados y las funciones de rectoría se potencien. Requiriéndose además, el fortalecimiento de los lineamientos y directrices, de las actividades de control e investigación, y la definición de una planeación estratégica a ejecutar en el mediano plazo por parte del MINHAC y la DGPN, para lograr mayor efectividad en

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las funciones fundamentales de formulación del Presupuesto Nacional, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas sobre los resultados de los recursos asignados, para atender los requerimientos de la ciudadanía.

4. DISPOSICIONES

4.1. De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2. Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

AL SEÑOR HELIO FALLAS VENEGAS EN SU CALIDAD DE MINISTRO DE HACIENDA Y

RECTOR DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA, O A QUIEN

EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO

4.3. Proponer a la Presidencia de República un instrumento normativo (decreto ejecutivo e instructivos), donde se normen los procedimientos detallados, mecanismos e instrumentos para implementar la “gestión orientada a resultados” en el Sector Público y su relación con el proceso presupuestario; lo anterior en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Esta disposición deberá ser cumplida a más tardar el 30 de setiembre de 2015 y se acreditará mediante el envío a esta Contraloría General de una certificación emitida por ese Ministerio de Hacienda en la que se indique que la propuesta fue presentada a la Presidencia. Ver puntos 1.5 a 1.12 y 2.1 a 2.9 de este Informe.

4.4. Ajustar en lo pertinentelas Directrices de Formulación Presupuestaria, para el proceso de formulación del Presupuesto Nacional del 2016, en los siguientes aspectos:

i. Para que la programación física incorpore todas las actividades sustantivas principales de la gestión, las cuales están asociadas con la razón de ser o fines de la entidad, y se diferencian de las adjetivas que son aquellas de apoyo a dichas actividades sustantivas; independientemente de si son o no actividades permanentes, y que por tanto la programación no se circunscriba sólo a las actividades o proyectos que resultan adicionales o marginales.

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ii. Para que contemplen un apartado específico que regule y solicite a los ministros rectores y ministerios concedentes de recursos y transferencias, la inclusión en su programación física, de objetivos e indicadores relativos a la función de dirección, coordinación y vigilancia, que éstos deben realizar como rectores sectoriales y en referencia a los recursos, transferencias y sus resultados.

Esta disposición deberá cumplirse a más tardar el 1 de mayo del 2015 y se acreditará mediante el envío a la Contraloría General de una certificación emitida por ese Ministerio, en la se indique que las Directrices de Formulación Presupuestaria, fueron debidamente valoradas y ajustadas en lo pertinente. Ver puntos 1.5 a 1.12 y 2.10 a 2.31 de este Informe.

4.5. Formalizar el “Plan de Mejoramiento de la Programación Presupuestaria”, incorporando acciones para evitar que existan títulos, programas y subprogramas que no cuenten con objetivos e indicadores definidos, y acciones para mejorar la calidad de los indicadores de desempeño; así como que incluya una propuesta para valorar periódicamente los avances de dicho Plan. Esta disposición deberá cumplirse a más tardar el 30 de junio del 2015 y se acreditará mediante el envío a la Contraloría General de una certificación emitida por ese Ministerio, donde conste que ha sido formalizado el Plan. Ver puntos 2.32 a 2.42 y 2.44 de este Informe.

4.6. Elaborar un plan estratégicopara la DGPN, con cronograma y responsables, para el desarrollo eficaz de las funciones y requerimientos que establece la LAFRPP en cuanto a la rectoría del Subsistema de Presupuesto, que incluya líneas de acción para el diseño de procesos continuos de investigación e innovación; asimismo, en el proceso de elaboración de dicho Plan debe valorarse la capacidad instalada de la DGPN para hacer frente a sus funciones, e incluir las acciones para fortalecer dicha Dirección. Esta disposición deberá cumplirse a más tardar el 30 de setiembre del 2015 y se acreditará mediante el envío a la Contraloría General de una certificación emitida por ese Ministerio, que indique que el Plan Estratégico fue elaborado y se ha iniciado su implementación. Ver puntos 1.5 a 1.12 y 2.43 a 2.54 de este informe.

23


Anexo N° 1

VALORACIÓN DE OBSERVACIONES DEL MINHAC AL BORRADOR DEL INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRELA PROGRAMACIÓN Y

EVALUACIÓN DEL PRESUPUESTO NACIONAL

Nro. Párrafos La Administración no detalla párrafos o disposiciones

Observaciones Administración

1. Llama la atención que en varios puntos del informe no se considere lo indicado en el artículo N°32 de la LAFRPP inciso a) “Elaborar, junto con la Contraloría General de la República, y dictar los criterios y lineamientos generales que informen las normas técnicas del proceso de programación, presupuestación y evaluación presupuestaria del sector público”. Y el artículo N°55 que señala “Las entidades y los órganos indicados en los incisos a), b), c) y d) del artículo 1° de esta Ley, presentaran los informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas, conforme a las disposiciones del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como de la Contraloría General de la República para los efectos de evaluar el sector público…”.

¿Se acoge?

Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se agrega lo requerido en los puntos 1.8 y 1.9 del Informe.

Nro. Párrafos Punto 2. Resultados


2. En relación con el punto 2. Resultados se señalan elementos que dan la impresión de una incorrecta interpretación de la Metodología utilizada por la DGPN y su aplicación. En las directrices se incorpora un Anexo sobre programación presupuestaria y el nivel de detalle señalado está contemplado en el Sistema de Formulación Presupuestaria. Aspecto que pareciera desconocer esa Contraloría.

24


¿Se acoge?

Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

La CGR mantiene su posición respecto de que resulta necesario que el Poder Ejecutivo cuente con un instrumento normativo que integre, detalle y precise los procedimientos, mecanismos e instrumentos para implementar y hacer efectiva la gestión orientada a resultados en las entidades públicas. El MINHAC no detalla en cuales aspectos considera que la CGR no interpreta adecuadamente la metodología. No obstante, y para mayor claridad, se amplía en los puntos 2.3, 2.4 y anexo 2 del Informe, sobre elementos mínimos de la gestión orientada a resultados; así como el punto 2.12.

Nro. Párrafos Disposición 4.3


3. En relación con la disposición 4.3 es importante indicar que no queda claro ni la disposición ni lo que se espera con esta.

¿Se acoge?

Sí

No

Parcial

25


Argumentos CGR

Lo que se espera es que se promueva y establezca, un instrumento normativo (decreto ejecutivo e instructivos) que detalle, precise y regule la implementación de la “gestión orientada a resultados” en las entidades públicas. Se procede a ampliar en lo correspondiente la disposición, así como los puntos 2.3, 2.4 y anexo 2 del Informe, sobre elementos mínimos de la gestión orientada a resultados.

Nro. Párrafos Disposición 4.4 i)


4. En relación con la disposición 4.4 i) se debe explicitar que se entiende por actividades sustantivas de la gestión.

¿Se acoge?

Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Las actividades sustantivas son aquellas actividades que están asociadas con la razón de ser o fines de la entidad, y se diferencian de las adjetivas que son aquellas de apoyo a dichas actividades sustantivas. El comentario y la disposición procuran que la programación presupuestaria se refiera a las actividades sustantivas principales de la entidad, independientemente de si son o no permanentes, y que la programación no se circunscriba sólo a las actividades o proyectos que resultan adicionales o marginales, o que dicha programación excluya a actividades que resultan sustantivas y relevantes, por el hecho de ser permanentes. Se procede a ampliar la disposición y el párrafo 2.16 con este concepto.

Nro. Párrafos Disposición 4.4 ii) y punto 2.31 (Se corre numeración)


5. En relación con la disposición 4.4 ii) debe aclararse qué es lo que se quiere en este punto debido a lo señalado en el punto 2.30.

26


¿Se acoge?

Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

La disposición de la CGR va dirigida a que las directrices técnicas y metodológicas de formulación del Presupuesto Nacional, incluya un apartado específico, en que se regule y se solicite a los ministros rectores y ministerios concedentes de recursos y transferencias respectivas, la inclusión en su programación física, de objetivos e indicadores relativos a la función de dirección, coordinación y vigilancia, que éstos deben realizar en su función de rectores sectoriales y sobre las transferencias de recursos y sus resultados, dada la importancia y magnitud de dichas transferencias. Se procede a ampliar la disposición y el punto 2.31 del Informe en lo correspondiente.



6. Dado las inquietudes de las disposiciones 4.4 i) y ii) es importante que se ajuste el plazo.

¿Se acoge?

Sí

No

Parcial

27


Argumentos CGR

Sin perjuicio de que pudieren realizarse mejoras posteriores al proceso, se mantiene el plazo de la disposición, dado que el interés es que lo establecido en tales disposiciones, pueda ser aplicado para el próximo período presupuestario del 2016, que iniciaría aproximadamente entre finales de abril y principios de mayo del 2015. Por lo anterior se mantiene el plazo de la disposición y se hacen las aclaraciones ya señaladas en los dos puntos anteriores.



7. En relación con la disposición 4.5 coincidimos en la necesidad de formalizar el “Plan de Mejoramiento de la Programación Presupuestaria”, sin embargo, no queda claro a que se refiere con los diferentes puntos señalados.

¿Se acoge?

Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Los términos de la disposición persiguen que además de formalizar el “Plan de Mejoramiento”, se incorporen de una vez acciones para evitar que existan títulos, programas y subprogramas que no cuenten con objetivos e indicadores definidos, y acciones para mejorar la calidad de los indicadores de desempeño, según se comenta en este Informe. Se procede a aclarar lo correspondiente en la disposición y se agrega el punto 2.41 en el presente Informe.

Nro. Párrafos Punto 2.50 (Se corre la numeración)


8. En relación con el resultado 2.47 no se comparte tal afirmación por cuanto esta Dirección ha logrado avances importantes, invisibilidades en este informe, en los diferentes procesos producto de las investigaciones e innovaciones realizadas.

28


¿Se acoge?

Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se incorpora en el resumen ejecutivo, en las conclusiones, en el punto 2.33 y en el 2.50, sobre esfuerzos realizados por el Ministerio en relación con la programación y evaluación presupuestaria.

29


Anexo N° 2

“Gestión, programación y evaluación orientada a resultados”: Aspectos relevantes

para su implementación37

La gestión pública orientada a resultados se refiere, como lo indica su nombre, a una gestión que

opera, es evaluada y rinde cuentas en función del logro de resultados previamente comprometidos.

Implica el establecimiento de planeación estratégica con el fin de asignar eficientemente los

recursos públicos para atender las demandas de la sociedad y mejorar las condiciones

socioeconómicas de la población; asimismo, requiere de una gerencia pública capacitada y flexible

que pueda actuar en función de los resultados deseados, un mecanismo que permita cuantificar y

evaluar los resultados obtenidos y adoptar las medidas correctivas oportunamente, así como un

ágil y eficaz sistema de rendición de cuentas. Para el desarrollo de la “Gestión, programación y

evaluación orientada a resultados”, hay algunos aspectos de relevancia, entre ellos:

Integración del proceso de planificación y el proceso de programación presupuestaria: lo

cual contempla el desarrollo y aplicación de conceptos, lineamientos, metodologías e instrumentos

para la articulación de la planificación nacional, sectorial e institucional con la fase de programación

del proceso presupuestario, incluyendo las especificaciones para la construcción de una estructura

programática del presupuesto.

Desarrollo de normativa para el enfoque a resultados: la normativa, tanto a nivel legal como

reglamentario, debe permitir el desarrollo en todas las fases del proceso del enfoque hacia

resultados, que lo desarrolle y fortalezca tanto en la fase de planeación, programación,

formulación, aprobación, ejecución y evaluación; así como en el proceso de rendición de cuentas.

Medición, seguimiento y evaluación: debe desarrollarse un sistema de medición, seguimiento y

evaluación, respaldado en baterías de indicadores claves y procesos de evaluaciones de efectos e

impactos.Esto proporcionaría información significativa, oportuna y confiable sobre los resultados de

la gestión y gasto público, desde los ámbitos de eficiencia y eficacia; para el apoyo a la toma de

decisiones, lo cual conlleva a la emisión de lineamientos técnicos, metodología e instrumentos. Los

sistemas de información deben detallar tanto a nivel nacional, sectorial, regional e institucional.

Introducción de incentivos y fortalecimiento de los sistemas de aplicación de

responsabilidades: deben desarrollarse mecanismos de incentivos que permitan promover la

implementación de la gestión y presupuestación por resultados en las diferentes instancias

públicas. Asimismo el sistema de responsabilización pública debe fortalecerse para lograr su

efectividad.

Uso de información sobre resultados en el proceso presupuestario: La información sobre

37

CGR, (2009) y (2007). Memoria Anual del período 2009 e Informe Técnico del Presupuesto Nacional

2008.

30


resultados debe alimentar el proceso presupuestario en todas sus fases, asimismo estrechar el

vínculo entre los resultados, el financiamiento y la asignación de recursos para los diferentes

programas.

Gestión flexible y fortalecimiento de la capacidad de gestión institucional: debe darse una

paulatina entrega de competencias a gestores, utilizando mecanismos como la firma de

compromisos de resultados y fortaleciendo la capacidad de gestión de los ejecutores.

Rendición de cuentas, participación y vigilancia: debe fortalecerse los mecanismos existentes

de transparencia y acceso a información pública, promover la existencia de estándares de atención

que permita a los ciudadanos evaluar y dar conformidad a los servicios recibidos, consolidar los

espacios de concertación y participación ciudadana y promover las acciones de vigilancia y

seguimiento participativo del gasto por parte de instituciones de sociedad civil.

Asimismo, debe haber una participación dinámica y comprometida de los jerarcas y funcionarios

públicos en general, en los procesos de planeación, programación, formulación, aprobación,

ejecución y evaluación.

31


Anexo N° 3

Título

Gastos

referidos al

accionar de los

ministerios 1/

Porcentaje

Transferencias

y otros gastos

no referidos al

accionar de los

ministerios 2/

PorcentajeTotal

PresupuestoPorcentaje

Ministerio de Seguridad Pública ₡177.179,95 100% 0 #¡DIV/0! ₡177.179,95 5%

Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos ₡2.402,54 17% ₡11.748,00 83% ₡14.150,54 0%

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto ₡20.672,84 99% ₡160,00 1% ₡20.832,84 1%

Ministerio de Obras Públicas y Transportes ₡75.677,22 24% ₡238.506,67 76% ₡314.183,89 9%

Ministerio de Justicia y Paz ₡74.056,94 82% ₡16.360,31 18% ₡90.417,24 3%

Ministerio de Gobernación y Policía ₡4.075,95 10% ₡35.162,91 90% ₡39.238,86 1%

Ministerio de Cultura y Juventud ₡14.255,61 40% ₡21.049,00 60% ₡35.304,61 1%

Ministerio de Ciencia y Tecnología ₡4.242,67 38% ₡6.958,02 62% ₡11.200,69 0%

Ministerio de Agricultura y Ganadería ₡40.929,27 61% ₡26.029,05 39% ₡66.958,32 2%

Ministerio de Comercio Exterior ₡4.811,11 97% ₡154,00 3% ₡4.965,11 0%

Ministerio de Economía, Industria y Comercio ₡4.869,29 79% ₡1.259,60 21% ₡6.128,89 0%

Ministerio de Educación Pública ₡1.098.912,62 65% ₡603.904,94 35% ₡1.702.817,56 48%

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ₡5.060,53 60% ₡3.354,00 40% ₡8.414,53 0%

Ministerio de Salud ₡63.928,85 29% ₡155.840,91 71% ₡219.769,76 6%

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ₡20.526,85 6% ₡295.469,23 94% ₡315.996,08 9%

Ministerio del Ambiente y Energía ₡7.887,05 19% ₡33.694,46 81% ₡41.581,52 1%

Ministerio de Hacienda ₡76.992,44 95% ₡4.345,87 5% ₡81.338,31 2%

Ministerio de la Presidencia ₡6.105,89 73% ₡2.277,02 27% ₡8.382,91 0%

TOTAL ₡1.702.587,61 54% ₡1.456.274,01 46% ₡3.158.861,62 100%

1/ Incluye las diferentes partidas y subpartidas de gastos referidas al accionar directo de los ministerios, inclusive algunas trasferencias

relacionadas con tal accionar.

2/ Incluye las transferencias corrientes, de capital, y otro tipo de subpartidas; no relacionadas con el accionar directo de los ministerios.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del SIGAF al 31-12-2013 y la Ley de Presupuesto Nacional 2013.

Presupuesto Nacional 2013: Relación entre gastos referidos al accionar de los ministerios respecto de transferencias y otros gastos no

referidos al accionar de los ministerios , en millones de colones

32


Título

Gastos

referidos al

accionar de los

ministerios 1/

Porcentaje

Transferencias

y otros gastos

no referidos al

accionar de los

ministerios 2/

PorcentajeTotal

PresupuestoPorcentaje

Ministerio de Seguridad Pública ₡226.718,00 100% 0 0% ₡226.718,00 6%

Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos ₡3.042,00 33% ₡6.122,00 67% ₡9.164,00 0%

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto ₡26.596,01 99% ₡300,00 1% ₡26.896,01 1%

Ministerio de Obras Públicas y Transportes ₡106.457,74 33% ₡216.787,39 67% ₡323.245,13 9%

Ministerio de Justicia y Paz ₡88.474,41 79% ₡24.153,40 21% ₡112.627,80 3%

Ministerio de Gobernación y Policía ₡5.252,70 13% ₡36.090,30 87% ₡41.343,00 1%

Ministerio de Cultura y Juventud ₡20.612,71 45% ₡24.707,79 55% ₡45.320,50 1%

Ministerio de Ciencia y Tecnología ₡5.695,48 67% ₡2.772,52 33% ₡8.468,00 0%

Ministerio de Agricultura y Ganadería ₡22.923,36 55% ₡18.517,34 45% ₡41.440,70 1%

Ministerio de Comercio Exterior ₡6.413,00 81% ₡1.520,00 19% ₡7.933,00 0%

Ministerio de Economía, Industria y Comercio ₡6.452,30 85% ₡1.108,70 15% ₡7.561,00 0%

Ministerio de Educación Pública ₡1.267.660,88 65% ₡669.967,12 35% ₡1.937.628,00 54%

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ₡6.023,42 43% ₡8.088,20 57% ₡14.111,62 0%

Ministerio de Salud ₡79.640,38 32% ₡170.178,24 68% ₡249.818,62 7%

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ₡27.927,07 8% ₡316.061,93 92% ₡343.989,00 10%

Ministerio del Ambiente y Energía ₡10.171,42 24% ₡32.727,58 76% ₡42.899,00 1%

Ministerio de Hacienda ₡111.314,88 99% ₡615,00 1% ₡111.929,88 3%

Ministerio de la Presidencia ₡7.739,90 75% ₡2.586,10 25% 10.326,00₡ 0%

TOTAL ₡2.029.115,64 57% ₡1.532.303,61 43% ₡3.561.419,25 100%

1/ Incluye las diferentes partidas y subpartidas de gastos referidas al accionar directo de los ministerios, inclusive algunas trasferencias

relacionadas con tal accionar.

2/ Incluye las transferencias corrientes, de capital, y otro tipo de subpartidas; no relacionadas con el accionar directo de los ministerios.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del SIGAF y la Ley de Presupuesto Nacional 2014.

Presupuesto Nacional 2014: Relación entre gastos referidos al accionar de los ministerios respecto de transferencias y otros gastos no

referidos al accionar de los ministerios , en millones de colones

Año 2014

Anexo N°4 Cuadro resumen de indicadores sobre rectoría y vigilancia 2014 y 2015

33


Ministerio Indicadores Programa / Subprograma

Porcentaje de avance en la implementación del Plan Sectorial Agropecuario v inculado

a las metas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2011-2014.SEPSA

Porcentaje de informes sectoriales de alerta para una oportuna toma de decisiones. SEPSA

Porcentaje de cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Telecomunicaciones

(PNDT).

Porcentaje avance en el ordenamiento del espectro radioeléctrico de acuerdo al Plan

Nacional de Asignación de Frecuencias para segmentos de banda ancha móvil.

Incremento porcentual en la penetración de serv icios de banda ancha, utilizados por la

población.


Nacional de Asignación de Frecuencias para segmentos de radiodifusión.

MTSS Porcentaje de recursos del FODESAF, transferidos a programas sociales.Gestión y Administración de

FODESAF

Número de informes de análisis y evaluación del cumplimiento del VI Plan Nacional de

Energía (PNE).

Número de informes de análisis y evaluación del cumplimiento del IV Programa Nacional

de Energía (PRONACE).

Porcentaje de activ idades de planificación, política energética y mandatos legales de

la Dirección Sectorial de Energía realizados.

M. GOB Porcentaje de organizaciones de desarrollo beneficiarias con el fondo por girar. Desarrollo de la comunidad

Porcentaje de instrumentos de información (planes, políticas, boletines) presentados al

Consejo de Gobierno y otros tomadores de decisión sobre temas de interés nacional,

sectorial, regional y local.

Porcentaje de instituciones del Poder Ejecutivo que utilizan instrumental M+E

actualizado que incluye la verificación de las metas del PND, el seguimiento a acciones

de mejora y las evaluaciones estratégicas de gobierno.

Porcentaje de avance en la implementacion de los planes estratégicos regionales.

Porcentaje de instituciones (pre seleccionadas), con la perspectiva de largo plazo para

el mejoramiento de los serv icios públicos que beneficien a la población costarricense.

COMEXPorcentaje de avance en el proceso de aprobación legislativa de los acuerdos

comerciales suscritos.Política Comercial Externa

MIVAH

Porcentaje de políticas, directrices y lineamientos emitidos por el Ministerio de Viv ienda

y Asentamientos Humanos, que son aplicados por las instituciones del Sector Viv ienda,

según el ámbito de su competencia.

Indicador Institucional MIVAH

Rectoría del Sector

Telecomunicaciones

Ley de Presupuesto Nacional 2014:

Indicadores de Rectoría y Vigilancia

Fuente: Ley de Presupuesto Nacional 2014 actualizada a setiembre.

MAG

MINAEPlanificación Energética

Nacional

MIDEPLAN

Planificación y Coordinación

Económica, Social e

Institucional.

MICITT

34


Ministerio Indicadores Nombre

Porcentaje de verificación de campo de metas estratégicas del Sector

Agropecuario v inculadas al Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2015-2018. SEPSA

Número de estudios de perspectivas de activ idades productivas prioritarias para la

toma de decisiones. SEPSA

Porcentaje de informes estratégicos de seguimiento a la implementación de la Política

Sectorial Agropecuaria. SEPSA

Porcentaje de informes sectoriales de alertas realizados para la oportuna toma de

decisiones. SEPSA

Porcentaje de cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Telecomunicaciones

(PNDT).


Nacional de Asignación de Frecuencias para segmentos de banda ancha móvil.

Incremento porcentual en la penetración de serv icios de banda ancha, utilizados por la

población.


Nacional de Asignación de Frecuencias para segmentos de radiodifusión.

Inversión y/o transferencias en obras financiadas (en millones de colones).Infraestructura y Equipamiento

del Sistema Educativo

Transferencia de recursos a las Juntas de Educación y Administrativas para la compra de

terrenos (en millones de colones).

Infraestructura y Equipamiento


Inversión efectiva en mobiliario (millones de colones)Infraestructura y Equipamiento


Número de informes de análisis y evaluación del cumplimiento del VI Plan Nacional de

Energía (PNE).

Número de informes de análisis y evaluación del cumplimiento del IV Programa Nacional

de Energía (PRONACE).

Porcentaje de activ idades de planificación, política energética y mandatos legales de

la Dirección Sectorial de Energía realizados.

MOPT Puentes superv isados y atendidos en la red v ial. Atención de Infraestructura Vial

MIDEPLAN

Número de Consejos Nacionales Sectoriales que cuentan con Plan

Estratégico Sectorial en concordancia con el PND y la metodología definida por

MIDEPLAN.

Indicador de Resultado

Institucional

MTSS Porcentaje de recursos del FODESAF, transferidos a programas sociales.Gestión y Administración de

FODESAF

MIVAH

Porcentaje de políticas, directrices y lineamientos emitidos por el Ministerio de Viv ienda

y Asentamientos Humanos, que son aplicados por las instituciones del Sector Viv ienda,

según el ámbito de su competencia.

Indicador de Resultado

Institucional

Fuente: Ley de Presupuesto Nacional 2015.


Indicadores de Rectoría y Vigilancia

MINAEPlanificación Energética

Nacional

MICITTRectoría del Sector

Telecomunicaciones

MAG

MEP

35


Anexo N°5

Títulos PresupuestariosCantidad de

Programas

Cantidad de

Subprogramas

Cantidad de

Productos

Indicadores

Programáticos 1/

Indicadores

Institucionales

Ministerios 84 38 125 345 35

Ministerio de Educación Pública 2/ 10 5 12 27 4

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 5 2 9 25 4

Ministerio de Obras Públicas y Transportes 5 5 12 29 5

Ministerio de Salud 3 2 3 20 2

Ministerio de Seguridad Pública 2 6 7 26 1

Ministerio de Hacienda 3/ 6 14 19 51 2

Ministerio de Justicia y Gracia 5 0 5 16 2

Ministerio de Cultura y Juventud 5 0 6 17 0

Ministerio de Ambiente y Energía 7 0 7 19 0

Ministerio de Gobernación y Policía 5 2 4 7 1

Ministerio de Agricultura y Ganadería 4 0 3 8 2

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 6 0 8 10 0

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica 2 0 1 13 2

Presidencia de la República 3 2 6 13 0

Ministerio de la Presidencia 3 0 2 6 0

Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos 3 0 4 6 1

Ministerio de Ciencia y Tecnología 3 0 8 28 1

Ministerio de Comercio Exterior 2 0 3 5 2

Ministerio de Economía, Industria y Comercio 5 0 6 19 6

Poderes de la República 12 2 11 27 7

Poder Judicial 7 0 4 10 0

Tribunal Supremo de Elecciones 1 2 5 11 0

Asamblea Legislativa 1 0 0 0 0

Contraloría General de la República 2 0 1 2 5

Defensoría de los Habitantes 1 0 1 4 2

Otros títulos 9 0 3 7 0

Servicio de la Deuda Pública 1 0 3 7 0

Regímenes Especiales de Pensiones 1 0 0 0 0

Partidas Específicas 7 0 0 0 0

Totales 105 40 139 379 42

27 títulos presupuestarios : 19 ministerios, 5 instituciones en "Poderes" y 3 de "otros títulos"

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley de Presupuesto 2014 actualizada a setiembre del 2014.

2/ Se contabiliza el programa 580: "Dirección y Administración", a pesar de que en la Ley de Presupuesto no se indica el detalle de su programación.

3/ Se contempla el programa 131: "Administración Central", a pesar de que en la Ley de Presupuesto no se indica el detalle de su programación.

1/ Se refiere a indicadores asociados a productos y objetivos programáticos.


Cantidad de Programas, Productos e Indicadores según título presupuestario.

36


Anexo N° 6

Ley de Presupuesto Nacional 2014: Programas y subprogramas sin objetivos definidos

MEP:¢1.946.755,8 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (95,4% de su presupuesto).

Programas: Definición y planificación de la política educativa; Desarrollo curricular y vínculo al trabajo*; Infraestructura y equipamiento del Sistema Educativo*; Aplicación de la tecnología a la educación*; Gestión y Evaluación de la Calidad*; Desarrollo y Coordinación Regional*; Programas de Equidad*. Subprogramas: Enseñanza Preescolar*, 1er y 2do ciclo*; 3er. Ciclo y Educación Diversificada Académica*; 3er. Ciclo Educación Diversificada Técnica*; Enseñanza Especial; Educación para jóvenes y adultos*.

MTSS:¢297.438,6 millones asignados a programas sin objetivos. (86,4% de su presupuesto).

Programas: Tribunal Administrativo de la Seguridad Social; Pensiones y jubilaciones. Subprogramas: Gestión y Administración de FODESAF.

MOPT:¢33.823,2 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (86,4% de su presupuesto).

Programas: Puertos y regulación marítima. Subprogramas: Red Vial Cantonal I (MOPT-BID); Tribunal Administrativo de

Transportes.

MSP:¢23.063,2 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (10,2% de su presupuesto).

Subprogramas: Policía Control de Drogas; Escuela Nacional de Policía; Servicio Nacional de Guardacostas.

MINHAC:¢53.292,3 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (34,6% de su presupuesto).

Programas: Tribunales Fiscal y Aduanero*; Servicios Hacendarios*. Subprogramas: Gestión Aduanera; Asesoría Hacendaria*; Investigaciones Fiscales*; Tribunal Fiscal Administrativo*; Tribunal Aduanero*; Dirección y coordinación del proceso presupuestario del Sector Público*; Dirección de administración de bienes y

37


contratación administrativa*; Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria*; Administración Tecnológica*; Centro de Investigación y formación hacendaria*.

M. Justicia:¢12.794,6 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (7,4% de su presupuesto).

Programas: Registro Nacional.

M. Cultura: ¢32.411,2 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (71,5% de su presupuesto).

Programas: Conservación del Patrimonio Cultural; Gestión y Desarrollo Cultural; Sistema Nacional de Bibliotecas; Desarrollo Artístico y Extensión Musical.

MINAE: ¢2.381,4 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (4,3% de su presupuesto).

Programas: Tribunal Ambiental Administrativo; Hidrocarburos, Transporte y Comercio de Combustibles; Planificación Energética Nacional; Geología y Minas.

M. Gobernación: ¢36.905,9 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (87,4% de su presupuesto).

Programas: Tribunal Administrativo Migratorio; Desarrollo de la comunidad*; Programación Publicitaria; Partidas No Asignables a Programas. Subprogramas: Control de Migración y Extranjería en el país; Imprenta Nacional.

MAG: ¢4.861,7 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (7,8% de su presupuesto).

Programas: Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA)*; Desarrollo Sostenible de la Cuenca Binacional Río Sixaola.

MREC: ¢20.318,9 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (75,6% de su presupuesto).

Programas: Servicio Exterior; Política Exterior; Cooperación Internacional; Dirección General de Protocolo y Ceremonial del Estado.

Presidencia de la República:₵6.446,6 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (23,0% de su presupuesto).

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Programas: Administración de Recursos Humanos; Información y Comunicación. Subprogramas: Dirección General de Servicio Civil; Tribunal de Servicio Civil.

Ministerio de la Presidencia: ¢4.822,2 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (46,7% de su presupuesto).

Programas: Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional; Unidad Especial de Intervención.

MIVAH: ¢520,2 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (5,7% de su presupuesto)

Programas: Ordenamiento Territorial*.

MICIT:¢27.880,4 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (100% de su presupuesto)

Programas: Coordinación y Desarrollo Científico y Tecnológico*; Innovación y Capital Humano para la Competitividad; Rectoría del Sector Telecomunicaciones.

COMEX:¢6.143,9 millones asignados a programas sin objetivos programáticos. (77,4% de su presupuesto)

Programas: Política Comercial Externa* */ Corresponden a programas y subprogramas en los que se repiten objetivos institucionales como objetivos programáticos.

Fuente: Ley de Presupuesto Nacional 2014 a setiembre.

Lic. Federico Castro Páez

Gerente de Área

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