INTRODUCCIÓN

Con la promulgación de la transparencia como principio administrativo de carácter

general en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1.999), se

incrementa la necesidad de una Administración Pública subordinada al control

permanente de los ciudadanos, para una mayor eficacia y eficiencia. Pensando la

transparencia como la necesidad de la administración pública de presentar y someter

al permanente “escrutinio de la ciudadanía la información relativa a la gestión

pública, al manejo de los recursos que la sociedad le confía, a los criterios que

sustentan sus decisiones y a la conducta de los servidores públicos“1.Para lograr este

cometido, el Estado, como parte de su actividad, necesita una administración que

tenga por finalidad la sociedad, para la cual labora en su permanencia y progreso.

La administración pública como actividad del Estado, debe realizar actividades

funcionales e institucionales, las primeras dirigen la realización del trabajo que es el

objeto vital de la administración pública, las institucionales son las encargadas de su

mantenimiento y operatividad, ejecutadas con transparencia; la cual exige la

necesidad de una ética en quienes desempeñan la función controladora, que cumpla

con los valores y roles necesarios en el desempeño de la gestión pública, entendiendo

por valores aquellas formas de ser y de actuar de los servidores públicos. La

transparencia, es más que el derecho fundamental al acceso de la información

pública, incluye integrar a los ciudadanos en el proceso participativo de producción

de políticas públicas, promover nuevos elementos para una permanente rendición de

cuentas y el ataque continuo de la corrupción.

1 Normas para la Transparencia en la Gestión Pública, artículo 1, numeral 13. Gaceta Oficial de la República de Panamá. N° 24.476 del 22-01-2002.

En este mismo orden y dirección, el pensamiento de Cortina (2000), se enfoca

dentro del modo y la ética discursiva, que permite al hombre diferenciar los juicios

morales válidos de los juicios convencionales, es decir, el servidor público al actuar

de esa manera alude al operar éticamente, y su relación de otredad con otros y

consigo mismo, aquí, lo ético pertenece al ámbito de los valores, donde hay normas

establecidas o inmanentes a la cultura. Para complementar este actuar, se requiere

explicitar los mínimos morales que una sociedad democrática transparente debe

transmitir, que son sus principios, valores, cualidades y costumbres a los que no se

puede renunciar, pues al hacerlo sería renunciar a la propia esencia del ser social.

En tal sentido, el problema de investigación es la transparencia en la

administración pública venezolana y el significado que le asignan en la praxis los

servidores públicos en la gestión contralora. Desde esta perspectiva, se pretende

elaborar un corpus de proposiciones teóricas que permitan develar, interpretar,

comprender y configurar los significados y principios de la transparencia en la

administración pública. En la actualidad, la corrupción como antítesis de la

transparencia no se considera un fenómeno realmente nuevo, incorpora una peligrosa

amenaza para la permanencia y estabilidad de las sociedades al desmejorar las

organizaciones y los valores de la democracia, la moral y la igualdad, al complicar el

desarrollo sostenible y el mandato de la ley.

Para llevar a cabo los lineamientos que subyacen en este trabajo, se fundamentará

el mismo en principios, donde la moral como parte visible del accionar ético está

impuesta al hombre, no es algo de su praxis natural o cotidiana, sino que forma parte

de los cambios que se dan en la relación Estado-Sociedad; las implicaciones que

internalizan los servidores públicos, su comportamiento organizacional, la

comprensión y el sentido que para ellos tiene la transparencia, se hace de manera

subjetiva, intersubjetiva y compleja.

La investigación se abordará simultáneamente en tres etapas dentro de marcos

referenciales ontológicos, axiológicos, epistémicos, metódicos y teóricos en forma

simultánea. Siendo el problema de estudio la transparencia, su significado en la praxis

contralora, y su conexión con el fenómeno de la corrupción, como manifestación de

opacidad en la actividad administrativa del Estado y de los servidores públicos en

función contralora, planteando la necesidad de una ética pública y la transparencia

para el combate del flagelo de la corrupción, de manera de contextualizarla como eje

empírico.

Incursionamos en, investigaciones, estudios, y teorías relacionadas con el tema

objeto de estudio, de manera de apuntalar el desarrollo del proyecto. Para ello se

revisarán diferentes concepciones teóricas conexas con la investigación, como la

Teoría General del Estado de De La Hidalga L; Estado, Gobierno y Sociedad de

Norberto Bobbio; el poder en Foucault, Principios de Administración Pública de

Bonnin Ch; la Administración Pública a Través de las Ciencias Sociales de Omar

Guerrero; la Realidad Social, el Problema de la Estructura Social y la fenomenología

de Alfred Schütz, Thomas Luckmann y Peter Berger; la Ética de Edgar Morín y

Adela Cortina; diversas perspectivas administrativas, transparencia, sistemas sociales,

gestión pública, lo público y lo privado

Conocimiento que permea y enriquece diferentes áreas del saber humano, permite

bases sólidas para el fortalecimiento de la Administración Pública y los servidores

públicos que desarrollan labores contraloras en las diferentes zonas del Área

Metropolitana de Caracas. Con el objetivo de permitir develar, comprender,

interpretar y elaborar comprensiones del problema de la transparencia y el significado

que le asignan los servidores públicos en su realidad de vida cotidiana.

La metódica se asumirá, desde una perspectiva que permita acceder y aplicar en la

medida que se requiera la complementariedad y construir el método a instaurar en la

investigación. Iniciando con los planteamientos de Schütz para interpretar los

significados que tengan los actores sociales (servidores públicos) que intervienen en

el estudio. De manera enriquecedora, apoyaremos este marco metodológico con los

Sistemas Sociales de Luhmann, interpretando la Administración Pública como un

3

Sistema Social, finalizando con los aspectos técnicos de recolección de información,

sujetos de estudios, sistematización e interpretación de los hallazgos.

4

PRESUPUESTOS EMPÍRICOS

Objeto de Estudio.

El Estado es una sociedad humana, establecida en un determinado territorio bajo

un orden jurídico, instaurado por un poder soberano que le es propio y los une. De la

Hidalga (2008), asume esa sociedad humana como pueblo, engloba a todas las

personas que habitan un territorio, bajo un mismo orden jurídico, sobre un interés

general y común que los vincula. Entendiendo pueblo como una agrupación de

personas establecidas como producto y proceso de asociación individual en un

ambiente físico y cultural, anterior al Estado y condición básica para su existencia; el

territorio como espacio o localización geográfica determinada, sirve de permanencia

a las personas, Francisco Porrúa (1954), lo considera como el elemento físico de

primer orden para el surgimiento y conservación del Estado.

El Estado está constituido por tres elementos fundamentales: las personas, el

territorio y un poder de mando (orden jurídico-político). Podemos asumir el poder

como una relación de fuerza, o más bien “Toda relación de fuerzas es una relación

de poder” (Foucault, 1979, pp. 20, 120, 158), su característica fundamental es estar

en relación con otras fuerzas, es decir, la fuerza no tiene otro objeto y sujeto que la

fuerza, y cada poder se remite al campo político del que forma parte. En este caso, el

poder sería poder de Estado, el mismo estaría localizado en el aparato del Estado,

muestra que el Estado aparece como un efecto de conjunto o una resultante de

multiplicidad de engranajes y de núcleos que se sitúan a un nivel completamente

distinto y que constituyen de por sí en una microfísica del poder.

Las tesis fundamentales de poder en él son, el poder no es esencialmente

represivo (incita, suscita, produce); se ejerce más que se posee (sólo se posee bajo

una forma determinable, clase, y determinada, Estado); pasa por los dominados tanto

como por los dominantes (pasa por todas las fuerzas en relación). Lo que origina que

“hay tres formas de poder, económico, ideológico y político, es decir, de la riqueza,

del saber y de la fuerza” (Bobbio, 1985, p.110).

El poder económico crea la propiedad de bienes necesarios logra determinar el

comportamiento de aquellos que carecen ellos, haciendo que desarrollen trabajo útil

en su beneficio; el poder ideológico, logra ejercer dominio en los miembros de un

grupo o sociedad, mediante el conocimiento, la información, ciertas formas de

discernir, adoctrinamiento, formas de conducta; el poder político cuyo medio

especifico es la fuerza, permite considerarlo como el poder supremo, la posesión

legitima y determina la clase dominante, además, implica la presencia de un poder u

orden normativo con capacidad o autoridad de dominio, freno y control de las

personas o esa sociedad humana, con el objeto de limitar su libertad, y reglamentar

su actividad.

En este contexto, “Este poder puede ser por el uso de la fuerza, la coerción

voluntaria, y como en toda relación social el poder presupone la existencia de una

subordinación de orden jerárquico, de competencias o cooperación reglamentadas”

(De La Hidalga, 2008, pp. 153-155). Así el Estado, tiene algunos atributos para

institucionalizar su autoridad como expresión de la voluntad popular, y racionalizar

el uso de la fuerza, mediante la imposición de una estructura de relaciones de poder

(político, jurídico y simbólico), siendo entonces capaz de ejercer el dominio sobre los

medios organizados de coerción.

A partir del poder físico y el poder fiscal emergen un conjunto funcionalmente

diferenciado de instituciones públicas relativamente autónomas respecto a la

sociedad civil, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y una

medida de control sobre sus múltiples acciones. En Venezuela el Poder Público está

constituido por el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional, este último

forma los poderes: Ejecutivo; Legislativo; Judicial; Ciudadano y Electoral.

(Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 2009, p. 28).

La actividad del Estado “está encaminada a producir las condiciones que facilitan

la perpetuación de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos

que la constituyen” (Guerrero, 1997, p. p. 25). La administración pública como

actividad del Estado, ejecuta actividades funcionales e institucionales; las primeras

dirigen la realización del trabajo que es el objeto vital de ésta, y las segundas las

efectúan instituciones encargadas de su mantenimiento y operatividad.

El origen social y político de la referida Administración descansa en la

delimitación del Estado y la sociedad, existe para mediar entre Estado y la sociedad,

concretando en la sociedad la universalidad del Estado, Guerrero (1997) expone que

“consiste en la actividad del Estado”. Es decir, su objeto es la sociedad, para la cual

trabaja en su mantenimiento y desarrollo, está caracterizada por atributos

propiamente estatales, en consecuencia, es una cualidad del Estado y sólo se puede

revelar a partir del Estado como organización política de la sociedad.

La administración pública por principio realiza sus operaciones con transparencia,

emplea una ética o principios de valores en quienes desempeñan la función pública

dentro de un marco de honestidad, integridad y orientación hacia el bien común2

La transparencia y ética están vinculadas por su afinidad a las normas a las que

hacen referencia, las cuales implican valores fundamentales como lo bueno, lo justo.

Cuando la ética se pone en práctica en las organizaciones públicas se define como

2 Bien común entendido como “principio y fin último del Estado para lograr el mayor bien a favor de los administrados” (Aristóteles, Política, Libro Tercero, Capítulo IV). Este principio está referido no sólo al bien común, sino a todos los elementos que beneficien a un grupo social, es superior por ser el bien del todo social, por su esencial índole moral, también está incluye la virtud, es decir, por todo lo que permite desarrollar en forma positiva y estable al ser humano, además, esta grupo social tiene en el bien común su objeto inmediato y propio.

36

Ética Pública, también nombrada como ética para la administración y la política

pública. La Ética Pública “señala principios y valores deseables a ser aplicados en la

conducta del hombre que desempeña una función pública” (Bautista, 2007, p.32).

Esta ética3 ofrece herramientas y comprensión al servidor público para ejecutar

sus acciones en beneficio de la comunidad en la que está realizando sus funciones.

La ética aplicada en la función pública tiene como elemento principal la expresión

máxima del buen servicio, en la búsqueda del bien común. Es la expresión clara del

buen comportamiento, la conducta honesta, eficaz y eficiente del servidor público;

por lo tanto herramienta básica como apalancamiento de la transparencia y evitar los

efectos negativos de la no observancia de los principios fundamentales de la ética

Pública en concordancia con Adela Cortina (2000)4. En consecuencia, ¿Qué relación

tiene la transparencia y la ética en la función pública y como está determinada por

las estructuras de poder?

Los servidores públicos5 cumplen diversos roles en el desempeño de la función

pública, “sin los cuales no puede existir un Estado”6. Este desempeño está mediado

por la conciencia7 del servidor público en la cotidianidad de la organización, 3 Observamos la ética como una filosofía moral, al aclarar en qué consiste la misma, fundamentar sus principios, y aplicarlos en las diferentes áreas de la sociedad4 Ponencia en las Jornadas sobre Ética Pública realizadas en Madrid en abril de 1997.5 Definido en Venezuela en el artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción (LCC) (2003), como Funcionarios o empleados públicos, los que estén investidos para tal fin, al servicio de la República, de los Estados, de los territorios y dependencias federales, de los distritos, de los distritos metropolitanos o de los municipios, de los institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales, de las universidades públicas, del Banco Central de Venezuela o de cualquiera de los órganos o entes que ejerzan el Poder Público, y los definidos en el artículo 3 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP) 2010, como toda persona natural que en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada con carácter permanente. Sin menoscabo de lo expresado en estas Leyes, en esta investigación utilizaremos Servidor Público como sinónimo de las definiciones de funcionario y/o empleado público.6 Aristóteles Política. Libro IV, Capítulo 8, p 1321b.7 La conciencia es la parte subjetiva interna del ser, donde ocurren los fenómenos y contenidos de la vida intelectual de los cuales somos conscientes. Husserl presenta la conciencia como un conjunto de actos conocidos como vivencias, la cual fenomenológicamente no puede ser afectada por los objetos de los que somos conscientes. Toda aprehensión que la conciencia tenga del objeto constituye ya una actividad de ésta, así sea de manera pasiva la conciencia pre constituye los objetos. Desde esta perspectiva, la conciencia es el punto de partida de la actividad humana, es incuestionable y necesaria

36

conciencia que permite la comprensión de la propia vida, vida repleta de experiencias

y significados que condicionan su actuación y desempeño. Por consiguiente, ¿Qué

significados otorgan los servidores públicos en funciones de control a la trasparencia

y a la opacidad8 como fenómenos emergentes en el mundo de las organizaciones

públicas?

Los marcos regulatorios establecen que la función pública debe ser ejecutada bajo

acciones con altos niveles de transparencia, aunque la realidad venezolana refleje

quiebres importantes, entre la legalidad y la legitimidad de las acciones. La legalidad

como expresión de una racionalidad formal articulada por la ley se refiere al

enunciado de la racionalidad de una comunidad de sujetos racionales, la ley es la

representante de su voluntad política en tanto expresión de consenso común

(Habermas. 1988: pp. 35, 37, 39).

Es decir, lo político es el principio que actúa como base, construyéndolo la

voluntad como lo propiamente político y la ley como el medio formal en que se

desarrolla este procedimiento y se manifiestan sus resultados; la legitimidad es la

pretensión de un orden político de ser reconocido como correcto y justo, también, o

en el caso del servidor público, la necesidad de merecer reconocimiento por parte

del orden político Habermas (35, 37, 39, 42). En Habermas, la pretensión de

legitimidad hace referencia a la garantía - en el plano de la integración social – de

una identidad social por vías normativas (ob. cit, pp. 42). La justificación del poder

político y su definición, como el poder que dispone del uso exclusivo de la fuerza en

un grupo social, cabe preguntar si es suficiente el uso de la fuerza para persuadir a

este grupo a obedecerlo, es asumido por Bobbio (1985: pp. 117, 118).

puesto que resulta evidente para sí misma. Además, es una actividad intencional, lo cual le permite manifestarse de tres maneras, actual, potencia y atencional.8 En algunos países como España, Gran Bretaña, Israel, Argentina, México, Uruguay, y Venezuela, la Opacidad es entendida como la falta de transparencia en las diversas actividades administrativas del Estado.

36

La función pública enfrenta el reto de repensar la legalidad y legitimidad, así

como propiciar una ética o principios de valores en quienes la desempeñan,

entendiendo por valores aquellas formas de ser y de actuar de los funcionarios que

son altamente deseables como atributos o cualidades de transparencia que posibilitan

la elaboración de una convivencia organizacional en el marco de la dignidad humana.

Para el presente siglo la ética pública “debe responder a dos parámetros: la adopción

de la probidad como parámetro moral, por un lado, y la búsqueda constante del

mejoramiento del desempeño y la calidad de atención al ciudadano, por otro lado”

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD 2008, p. 10).

Otro aspecto determinante en la imagen del Estado es la confianza, confianza a

quien se le ha otorgado el poder de gobernar, ésta se debate en la construcción de

transparencia, ejercicio de la autoridad y conciencia colectiva del patrimonio público

que se administra. Este escenario está atravesado por una tensión en reconocer la

dificultad que supone combinar individualismo y autoridad. Aunque la autoridad es

indispensable, esa necesidad convive con el temor de que se convierta en una

amenaza. Por lo tanto, en una dependencia de autoridad9 se especula cómo la persona

que posee ese poder, mediante la manipulación o influencia en la gente y lo utiliza en

beneficio propio y no del interés común. De esta manera, la autoridad y el poder

funcionan como un híbrido en la función pública. Por lo tanto ¿Cómo el poder y la

autoridad están enraizados al fenómeno de la opacidad?

Por otra parte, el déficit que acumula el fenómeno del burocratismo y las

debilidades originadas en el actual declive del Estado, tanto en oriente como en

occidente, en la derecha y en la izquierda han llegado a originar una serie de

problemas en el control, y en la rendición de cuentas en la administración pública, En

el caso de países como Argentina y Brasil, entre otros, “el Estado se ha comportado 9 Relación de autoridad “concebida como característica común que poseen aquellos que ocupan roles activos en las políticas que llevan a cabo la gestión política de un sistema: poder legitimado” (González 2011, p. 35). En la investigación la relación de autoridad la ejecutan funcionarios públicos en su praxis contralora.

36

en nuestra región como un agente predatorio y como un espacio colonizado por

intereses particulares” (Iazzetta 2007, p. 25). Situación esta que ha distorsionado el

sentido de lo público.

Desde estas dimensiones el Estado trasluce o distorsiona sus acciones, generando

o no la transparencia; origina eficacia para el conjunto de burocracias, efectividad en

tanto sistema legal, credibilidad como expresión del bien común, comportamientos

éticos como coherencia de vida. En la lógica contraria reproduce en sus dimensiones:

ineficacia de las burocracias estatales, inefectividad en su sistema legal, bajos niveles

de credibilidad y corrupción10 como fenómeno estructural de opacidad.

La credibilidad de las instituciones públicas es seguida por Organismos

Nacionales e Internacionales a nivel mundial, entre estos se encuentra la

organización no gubernamental Transparencia Internacional (TI), institución que

mide a través de una encuesta el Índice de Percepción de Corrupción (IPC)11. Los

estudios actualmente se realizan a nivel mundial, el nivel de percepción de la

corrupción lo valoran en una escala de 1 al 10, asimismo establece la percepción de

mayores niveles de corrupción u opacidad cuando el valor tienda más a cero (0),

La transparencia en los múltiples espacios y áreas del gobierno se define como el

“conjunto de decisiones y acciones del gobierno que tienen por objeto entregar a las

personas interesadas y a los propios funcionarios, de información clara, precisa,

10 Referida a la realización de actos indebidos a cambio de ciertos beneficios económicos o de otra índole, la corrupción es un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la función pública por motivos privados, pecuniarios o de incremento de status, es decir, un comportamiento desviado con una motivación particular, que es la del beneficio privado o costa de lo público. Ackerman Susan (1999), expone que “La corrupción es el uso incorrecto del poder público para obtener beneficios privados (p. 125). En concordancia con lo anterior, podemos considerarla como el uso de recursos económicos y de posiciones de influencia pública para obtener dinero o más influencia, en beneficio particular.11 El Índice de percepción de corrupción (IPC), es una opinión recogida mediante encuestas realizadas a terceros (empresarios, empresarios, estudiosos, medios y especialistas en riesgos, que mide la percepción de corrupción en el sector público, realizado por la organización no gubernamental Transparencia Internacional (TI), domiciliada en Alemania y con representación en más de 100 delegaciones en diversos países.

36

accesible y abundante sobre dimensiones diversas del desempeño gubernamental”

(Guerrero 2008. p. 8). Así las diferentes organizaciones públicas comunican a la

sociedad sobre los métodos, prácticas, praxis y efectos relacionados a la toma de

decisiones. ¿Cómo perciben los venezolanos las actuaciones del estado que

comunican a través de los diversos medios de comunicación en materia de

transparencia?

De esta forma, transparencia implica algo más que mostrar, implica dejar ver, que

el actuar de la administración pública se deje ver como a través de un cristal

(Delpiazzo, 2000), el objetivo es permitir que el poder público y su accionar se

encuentren a la vista de todos, sin velos ni secretos, en situación tanto pasiva como

activa: dejar ver y mostrar. En este sentido, el Instituto de Transparencia y Acceso a

la Información Pública del Estado de México (ITAIPEM, 2009), asume la

transparencia como la obligación que tienen los funcionarios públicos en suministrar

de manera clara y expedita, la información que se deriva de las funciones que

desempeñan12. Por consiguiente, representa un sentido de obligatoriedad por parte de

los Funcionarios Públicos quienes deben actuar con transparencia, al dar a conocer

de forma trasparente sin opacidad, la gestión pública.

En Venezuela la transparencia y la rendición de cuenta se instituyen como

principios administrativos Constitucionales. De forma frecuente en el contenido del

artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV)

2009, lo cual implica la noción de una administración pública sometida a la

contraloría de los ciudadanos como requisito necesario para su mayor y mejor

eficiencia y eficacia. La transparencia es, de hecho, un medio para que la ciudadanía

12 Para ello, la transparencia se utiliza como un doble instrumento, en el control de la administración, permitiendo la participación en la misma y para conferirle mayor proximidad y legitimidad respecto de los administrados. Se puede afirmar que es un atributo o cualidad que permite tener información clara y precisa sobre una persona o algo, lo que redundaría en el aumento de nuestras capacidades de comprensión, vigilancia y comunicación. Para ello se hace indispensable la participación activa del ciudadano.

36

desarrolle presión directa en la administración pública, y así, reparar las diferencias

de poder en la toma de decisiones en el ámbito público y en la prestación de bienes y

servicios.

Por motivos de beneficio privado y público, la información del accionar del

Estado está limitado, práctica que contrarían lo concerniente en el artículo 143 de la

CRBV, referido al derecho constitucional al “acceso a los archivos y registros

administrativos”, todo ello contenido en la Ley Orgánica de la Administración

Pública (LOAP, 2008), según la cual las personas tienen derecho a estar al tanto de

los procedimientos en que tenga interés y a obtener a los documentos y registros de

la administración pública y entes que la conforman.

Este principio de transparencia está presente igualmente en el artículo 6 de la Ley

Orgánica del Poder Ciudadano 2001, en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Poder

Electoral 2002, en el artículo 1 de la Ley Contra la Corrupción 2014, en el artículo 3

de la Ley Orgánica de Procesos Electorales 2009, en el artículo 2 de la Ley Orgánica

de Administración Financiera del Sector Público 2010, en el artículo 18, numeral 3

de la Ley Orgánica de Bienes Públicos 2012, en el artículo 2 de la Ley de

Contrataciones Públicas 2014. Distinguimos que de las Leyes y el sistema

Constitucional se deriva el principio de transparencia, “siendo el secreto y la reserva

excepciones que deberán estar fundamentadas ya sea en razones de interés generales

o en la protección de los derechos individuales13”.

El Estado debe estar abierto al público y ofrecer la más amplia información sobre

sus recursos, actos y decisiones de sus funcionarios de manera que ellos resulten

conocibles para el conjunto de los ciudadanos. ¿Será la comunicación el medio

público y privado que coadyuve al sostenimiento de un estado trasparente?

Asumiendo la información como un bien público y de interés colectivo; es un

13 Cassinelli (2005). El Principio de Publicidad en la gestión Administrativa. Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración. T. 58. Uruguay.

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derecho de los ciudadanos acceder a ella para posibilitar una mayor transparencia

que contribuya a erradicar la cultura del secreto de estado.

Esta acepción de lo público como lo opuesto a secreto es un legado del

pensamiento actual y es una de las promesas incumplidas de la democracia

inventariadas, (Bobbio, 1994). En un Estado democrático la exigencia de visibilidad

y publicidad tiene un carácter emblemático; sin embargo, “las democracias actuales

asisten a una fuerte tendencia a que el Ejecutivo concentre mayor poder decisorio,

aumentando la opacidad y privacidad del estado” (Iazzetta, 2007, p. 24).

El problema central es asegurar la obtención de información administrativa,

financiera y operativa útil, confiable y oportuna para la toma de decisiones frente a la

sociedad. Por esta razón, la noción de Estado democrático aún descansa en la

expectativa moderna de establecer una clara delimitación entre lo público y lo

privado (Arendt, 1993, p. 48). Los atributos y tareas problematizados se deben a la

idea de someter al Estado a controles cruzados que eviten la concentración del poder

y su uso discrecional.

Se trata de una aspiración de racionalizar el poder del Estado (físico, fiscal y

simbólico), y hacerlo más público desde las dimensiones administrativa, jurídica,

ideológica y subjetiva. En la dimensión administrativa subyace un conjunto de

burocracias capaces de cumplir sus funciones con razonable eficacia. Por su parte, la

dimensión jurídica se expresa en un sistema legal que el Estado establece y debe

garantizar de manera efectiva en un territorio delimitado. Mediante la dimensión

ideológica el Estado transparenta su deseo de ser un Estado para la nación,

orientando sus decisiones al concepto del bien común. La dimensión subjetiva

constituye el punto crucial del Estado, se compone de personas, sujetos, que definen

su accionar cotidianamente entre lo individual y lo colectivo, lo privado y lo público,

el ser y el deber ser; ámbitos finitos de sentido donde se debate el vínculo entre lo

subjetivo y lo objetivo (Bobbio 1994, Arendt 1993, Iazzetta 2007, Rabotnikof 1993).

36

Estas dimensiones permiten identificar los niveles praxiológicos14 a los cuales

desciende la transparencia en el Estado.

En relación al caso venezolano, los estudios realizados por Transparencia

Internacional (TI) desde el año 1995 hasta el año 2013 demuestran que Venezuela ha

desmejorado el IPC de dos coma sesenta y seis (2,66) en el año 1995 a dos (2) para el

año 2013. En este último período, de 177 países encuestados Venezuela ocupa el

lugar N° 160. Venezuela se encuentra ubicada en el rango de los más corruptos (Ver

Gráfico N° 1).

La evidencia revela que en el año 2013, el país menos corrupto de América Latina

es Uruguay seguido por Chile, los peores ubicados son Venezuela y Paraguay. Por

otra parte, la opacidad es de tal magnitud que desdibuja la imagen de lo público y

resquebraja la cultura ética del sistema democrático de gobierno, esto permea las

dimensiones administrativa, jurídica, ideológica y subjetiva del Estado. En este

sentido, ¿pareciera insuficiente la base legal y de control que regula la administración

de lo público, poniéndose en cuestionamiento el sentido de lo público que motiva el

“para qué” y el “por qué” de las acciones de gobierno? Lo Público-Estatal en orden a

la transparencia, aparece caracterizado por la opacidad en la manera como se ha

conducido la administración de lo público, desde las estructuras de gobierno del

Estado en la región latinoamericana.

14 Es el saber hacer, comprende las diferentes conductas humanas y las actividades de creación, producción y de fabricación; las actitudes, las habilidades; las practicas, los métodos de trabajo; las técnicas, los procedimientos (Bédard: 1996, p.7). Son los niveles donde las prácticas y conductas de la persona, representan la parte visible del comportamiento humano

Gráfico N° 1.

Índices de Percepción de Corrupción (IPC) Venezuela 1995-2013.

Fuente: IPC - Transparency International 1995 – 2013.

El Estado es por definición una entidad monopólica que logra convertirse en un

centro de autoridad autónomo concentrando recursos y competencias. Sin embargo,

la debilidad del Estado reproduce intercambios particularistas (relaciones

clientelares) en menoscabo de los universalismos que en teoría proclama. El

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2010). Nuestra

Democracia, destaca esta debilidad en su documento “Nuestra Democracia”, en el

cual recoge una serie de déficits básicos que padecen las democracias

latinoamericanas, uno de ellos son:

“Las debilidades de los controles y contrapesos entre los poderes del Estado y las insuficientes

transparencia y rendición de cuentas de los poderes públicos hacia la ciudadanía, que redundan

en mayores oportunidades para la corrupción y, por consiguiente, en el desprestigio de la

política, la función pública y finalmente de la propia democracia” (p. 16).

Al mismo tiempo el Estado y sus estructuras burocráticas pueden estar

condicionados por grupos particulares que lo conciben primordialmente como un

36

espacio susceptible de apropiación y beneficio privado, en Venezuela la Contraloría

General de la República Bolivariana de Venezuela manifiesta que las organizaciones

públicas carecen de un adecuado control interno, falta de planificación y

organización, carencia de profesionalización en los distintos niveles de gerencia,

ausencia de diseño e implementación de manuales y normativas que regulen los

procesos de contrataciones, débiles mecanismos de supervisión y seguimiento,

también demuestra que hay “un conjunto de situaciones que afecta la eficiencia y

transparencia en la prestación de diversos servicios públicos, así como la ejecución

de importantes proyectos dirigidos a solucionar carencias de larga data de los

sectores más vulnerables de nuestra población” (Informe de Gestión, 2012, p. VII).

Asimismo, se observan anomalías del ejercicio en la administración de personal y

en la adquisición y control de bienes, inobservancia de la normativa vigente para las

adquisiciones de bienes y servicios, falta de compromiso con el servicio público que

generó ineficiencia y otras debilidades en la gestión de programas sociales,

debilidades en la concepción y ejecución de proyectos comunitarios que afectan la

salvaguarda de los recursos públicos. Estas anomalías demuestran que persisten en

las organizaciones públicas venezolanas deficiencias significativas en los procesos

utilizados para realizar las adquisiciones de bienes y servicios, así como en la

salvaguarda de los bienes adquiridos. (ob. cit. 2012).

Otros referentes que reflejan los problemas de transparencia u opacidad en la

función pública son las sanciones por responsabilidades y medidas accesorias a

Funcionarios Públicos que dictan los órganos de control de fiscal. En el Informe de

Gestión 2012 emitido por la Contraloría General de la Republica, se establecieron

un total de doscientos setenta y seis (276) suspensiones de cargos, 14 destituciones

sin sueldo, 77 destituciones e inhabilitaciones, 507 inhabilitaciones a funciones

públicas (Ver Gráfico 2).

36

Estas evidencias reflejan actuaciones del Estado en la materia, sin embargo, son

insuficientes por la magnitud de la estructura actual de la administración pública.

Cifras que conllevan a elucidar sobre ¿cómo el incremento de la estructura

administración pública venezolana puede ser el factor que condiciona la opacidad de

la gestión?

Gráfico N° 2.

Declaración de Responsabilidades y Sanciones Accesorias Año 2012.

Fuente: Informe de Gestión 2012 de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela.

Además, se han establecido ochocientas sesenta y seis (866) responsabilidades

administrativas desde los períodos Económicos Fiscal 2001- 2012 (Ver Gráfico N°3).

36

Gráfico N° 3.

Declaración de Responsabilidades.

Fuente: Informe de Gestión 2012 de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela.

En la actualidad el Estado venezolano se ha incrementado vertiginosamente

(período 1999 – 2013), tanto en su organización como en funciones y medios de

acción, lo cual se refleja en la creación de nuevos órganos, ministerios,

superministerios y ministerios con status especiales, sin percibir un incremento en la

calidad del servicio al ciudadano, sin embargo, “el Poder Ejecutivo ha creado un

conjunto de órganos y entes ordenados bajo relaciones de dependencias, ha realizado

cambios estructurales que toman en cuenta a todos los sectores en beneficio de las

diferentes áreas de la población. (Romero 2014: p.25). (Ver Cuadro N° 1).

Así mismo, agrega Romero, en el Estado han proliferados órganos con distintas

estructuras; coadyuvando al incremento de la opacidad, y en consecuencia

disminución en los niveles de transparencia de la función pública. Además del

aumento y diversificación de funciones y relaciones múltiples desde las cuales ha

irrumpido en el mundo de la salud, finanzas, negocios, construcción, mercado,

servicios, recreación, alimentación, vivienda y educación.

Cuadro N° 1.

Población ocupada 1999 (2do semestre) - 2013 (1ro y 2do semestre).

Fuerza

Laboral

2 Semestre

1999

1 semestre

2013

2 Semestre

2013

Variación

1999-2013

Variación

1 / 2

Semestre 2013

Total

Ocupados

8.741.645 12.512.526 12.948.068 4.206.423 435.542

Ocupados

Sector

1.319.796 2.596.152 2.597.967 1.278.171 1.815

36

Público

Ocupados

Sector

Privado

7.421.849 9.916.374 10.350.101 2.928.252 433.727

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Encuesta de Hogares por Muestreo Situación en la

Fuerza de Trabajo Venezuela 2do Semestre 2013. Cálculos propios ocupados sector Privado.

Febrero 2014.

Este rostro opaco del Estado Venezolano, es un problema de los países

Latinoamericanos, el Centro Latinoamericano de Administración para el desarrollo

CLAD (2010) en un documento doctrinario denominado "Gestión Pública

Iberoamericana para el siglo XXI"15, sobre la fragilidad de la esfera pública como

generadora de opacidad, señala que la opacidad, y no la transparencia, es la marca

del Estado”.

Se aprecia un desplazamiento del significado de lo público-estatal, con cierta

lógica marcada por la exaltación individualista del poder discrecional, hacia el desvío

de los recursos públicos de la administración para favorecer beneficios particulares,

¿Será que el poder que caracteriza el modelo de administración pública en

Venezuela favorece la opacidad?

Asistimos a una a una falta de compromiso con lo público, traducido en

actuaciones poco transparentes, que condicionan la democracia. La transparencia en

los Estados permite resignificar el debate y destino de los asuntos comunes, “la

transparencia de las acciones estatales es el punto de partida de este proceso de

democratización del Poder Público y significó la creación de mecanismos que abren

15 El documento sitúa la problemática de la gestión pública en el contexto temporal, aproximándose a un diagnóstico en siete legados negativos que marcan esta realidad: el patrimonialismo, el formalismo burocrático, el proceso incompleto de modernización generado por el aislamiento burocrático, la fragilidad de la gestión pública en el área social, la excesiva centralización, la imitación de fórmulas extranjeras y el déficit democrático.

36

al público las informaciones y los procesos decisorios gubernamentales16” CLAD

(2010, p. 7)

Por otra parte, la tradición de la opacidad como opuesto de la transparencia

coloca en contraste el umbral mínimo de condiciones que debe reunir un régimen

político para ser considerado como transparente, algunos dilemas emergentes

describen la universalidad de significados en los cuales se debate la responsabilidad

y la rendición de cuentas, rivalizando el carácter privado con el carácter público. Por

esta razón, “no solo asistimos a una pérdida de significados, sino también a una crisis

de confianza en las instituciones y sus representantes que en el caso venezolano

alcanza niveles inéditos de repudio ciudadano” (Kornblith, 2002, p. 29).

Ahora bien, la recuperación del significado de lo público descansa,

primordialmente, en la construcción de instituciones imparciales y permanentes que

privilegien intercambios universalistas, resguardando al Estado y a la Sociedad de la

propensión humana a la concentración y abuso de poder. En este caso, la

identificación del Estado y sus estructuras con lo público, no agota lo público pero

expresa transparencia17:

En cuanto a lo público como lo común a todos, se denota la apropiación colectiva

de bienes materiales, administrativos y simbólicos pertenecientes al patrimonio

público, su gestión se encuentra temporalmente a cargo de un servidor público que

bajo la figura del mandato dispone de ellos para la satisfacción de intereses

colectivos. Edificios públicos, empleados públicos, bienes públicos, fondos públicos

definen un espacio común orientado por políticas públicas en entornos múltiples:

salud, educación, empleo, bienes y servicios, administración de justicia, cultura,

16 Fundamentado en instrumentos propios del gobierno electrónico, en leyes que obligan al Estado a divulgar, datos de sus actividades e información de los individuos que posean gobiernos. A partir de tales medidas, la tradición de opacidad, especialmente de los gobiernos latinoamericanos, empieza a cambiar. 17 En la presentación de estos dilemas se emplean posturas como las de Arendt (1993), Rabotnikof (1993) e Iazzetta (2007) y se reinterpretan orientadas a la transparencia. 18

36

deportes, seguridad, alimentación, transporte, vivienda, hábitat, finanzas. La

opacidad tiene lugar cuando el servidor público ignora este sentido común y

administra o gestiona en orden a esferas patrimoniales personalistas

Lo público como opuesto a lo privado, dibuja un segmento institucional

diferenciado del sector privado, particular o personal, que no responde a intereses

generales sino individuales o pertenecientes en forma exclusiva a un determinado

grupo político, cultural, religioso o social. El régimen que guía la actuación en este

mundo es totalmente distinto, pues sus principios y reglas son otros. La

incongruencia se genera cuando lo público se tramita como privado y lo privado

como público, entrando en contradicción intereses opuestos produciendo opacidad.

La opacidad de las instituciones estatales condiciona y refuerzan comportamientos

en los servidores públicos, sobre todo en áreas y espacios donde el control se disipa

debido a la complejidad del Estado y sus instituciones.

En este contexto, en los actuales momentos en Venezuela los problemas que

origina la falta de transparencia en la función pública no parecen encontrar respuesta

en los marcos regulatorios, así como tampoco en los regímenes de compensaciones

salariales, las respuestas debemos buscarla desde otras miradas del ser humano,

desde su mundo, como posible campo de acción del servidor público. 19

En este mundo, los servidores públicos configuran una noción de transparencia en

forma compartida (similares), o antagónicas (divergentes), creando prácticas

contraloras donde existen singularidades que requieren ser develadas, lo que conlleva

a indagar ¿Cómo experimentan y viven los servidores públicos los problemas

asociados a la transparencia? Desde ese mundo, ¿Será posible encontrar la

comprensión del fenómeno de la transparencia de la función Contralora desde las

estructuras esenciales de la conciencia, y de la experiencia intencional, de los

servidores públicos de la Controlaría General de la República de Venezuela, como

fundamento de la Administración Pública en el área Metropolitana? De esta manera,

36

se busca revelar ¿Qué significados otorgan los servidores públicos de Control Fiscal

a la transparencia en su mundo de vida laboral? En esta perspectiva, surgen los

siguientes propósitos de la investigación.

Develar la práctica de la función Contralora orientada por el principio de

transparencia en la Administración Pública de los órganos de control fiscal

internos y externos.

Interpretar los significados que adjudican a la función Contralora y al principio de

Transparencia los servidores públicos en funciones de control.

Configurar el entramado relacional que explica las praxis de la función Contralora

orientada por el principio de Transparencia en la Función Pública en el contexto

de la Venezuela actual.

Construir un corpus de proposiciones teóricas de la praxis de la función contralora

orientada por el principio de transparencia de los Servidores Públicos como

fundamento de la administración pública en el área Metropolitana.

Justificación del estudio.

La transparencia en la administración pública, es el componente básico del buen

funcionamiento del Estado, originando el accionar responsable de los servidores

públicos, lo cual hace de ella una herramienta necesaria en el sostenimiento de la

Democracia y, también de conflicto, dada las distorsiones que llevan a la opacidad.

Una mayor transparencia permitirá un mayor flujo de información hacia el

ciudadano con el fin de comunicar, recibir y divulgar, los asuntos públicos,

permitiendo al poder público llevar a cabo políticas de Estado a favor de la

transparencia y rendición de cuentas. Lograr que no sean solo los funcionarios del

poder ejecutivo los obligados a mantener y promover una administración

36

transparente, sino los todos los componentes del poder público, y alcanzar una mayor

participación de particulares interesados en los asuntos del Estado. 20

Esta investigación observa que en la actualidad la función pública sigue

representando un elemento atractivo para realizar investigación, en concordancia con

dos últimos planes de la patria, más aun un conocimiento de realidades específicas

como es caso de Venezuela, realidad que se presenta acicateada por el problema de la

corrupción como antítesis de la transparencia. Esta problemática es una línea de

trabajo abierta en Venezuela por el Estado durante muchos años, contenida en los

tres últimos planes de la patria y manifestado en las diversas alocuciones

presidenciales por cuanto el problema de la transparencia no ha sido estudiado. Sin

embargo el estudio de la transparencia como principio de la administración pública

venezolana parece ser poco conocido dentro de la realidad. Cuando se habla de

transparencia existen vacíos en el contexto macro, aun cuando solo una mayor

participación activa de la sociedad garantiza la transparencia, responsabilidad,

rendición de cuentas y publicidad un fundamento de la legitimidad moral y ética en

la que descansa el sistema democrático, al ejercer controles formales e informales

sobre sus representantes políticos y el comportamiento de los administradores

públicos

Con el nuevo proyecto político y los diferentes planes de la nación, se hace

necesaria la transparencia de la administración pública. Como soporte de este

proyecto político en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

(2009), en el Capítulo V, del Poder Ciudadano, se crea este poder, ejercido por el

Consejo Moral Republicano, integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General

de la República y el Contralor General de la República, tienen a su cargo la

prevención, investigación y sanción de los hechos que atenten contra la ética pública

y la moral administrativa, en consecuencia velarán por toda la actividad

administradora del Estado. En consecuencia, y de acuerdo con el contenido en el

36

Capítulo IV, Del Poder Ciudadano, es la Contraloría General de la República el

órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos,

así como de las operaciones relativas a los mismos, para lo cual se le otorgan las más

amplias competencias. 21

La investigación se realiza en el área del Distrito Capital-Miranda, por ser enclave

físico y geográfico de la mayor actividad central y administrativa del Estado, en

donde el problema de estudio es la transparencia, desde la realidad del servidor

público contralor, fundamentada en principios, donde la moral es parte visible de la

ética, y como la acción ética del hombre está impuesta, no es algo de su praxis

natural o cotidiana, sino que forma parte de los cambios que se dan, en la relación

Estado Sociedad y, los significados e implicaciones que internalizan los Funcionarios

Públicos de esta administración, su comportamiento organizacional, comprensión y

sentido que dan a la transparencia (intersubjetiva-compleja).

PRESUPUESTOS TEÓRICOS

Estudios previos.

Desde el siglo pasado la transparencia como principio incluye aspectos como la

publicación de cuentas y auditorías en los presupuestos del Estado, datos sobre

financiamiento de partidos políticos, significa mostrar una apertura de la

administración pública a las personas interesadas en las actividades del Estado y del

resultado de la aplicación de las políticas del mismo en beneficio de interés público.

En aras del interés investigativo, se revisan trabajos relacionados con la

transparencia. Este concepto se utiliza como antítesis en varios contextos tales como

36

corrupción, control mercados financieros, de armas, tráfico de influencia, nepotismo,

gobernanza, contrataciones públicas. Asumir en lo público que transparencia es

proveer a cualquier persona interesada, información sobre las operaciones del

gobierno y su administración, es presentar el accionar público de manera clara, tal

como se ha ejecutado, buscando mayor responsabilidad en la rendición de cuentas.

La investigación que se desarrolla esta articulada a una línea de trabajos anteriores

sobre la corrupción en Venezuela, entre los que destaca el desarrollado por

Monasterio (2003), realizado durante dos décadas (1980-2000), desde una

interpretación hermenéutica y una complementariedad de técnicas e instrumentos.

En un primer momento, utilizo diversos textos con el propósito de comprender e

interpretar las causas de la corrupción en Venezuela desde el texto, artículos de

prensa, revistas u otros órganos de divulgación que contenían temas relacionadas con

el caso de estudio. Por otra parte, procedió al estudio de documentos, donde las

unidades de análisis la constituyeron fuentes impresas; informes del Banco Central de

Venezuela; Banco mundial; Contraloría General de la República Bolivariana de

Venezuela, informes y publicaciones del Programa de Desarrollo Humano de las

36

Naciones Unidas (PNUD); informes de Organismos Internacionales que describen y

comparan a nivel Internacional el Índice de Percepción de Corrupción (IPC);

documentos de los cuales se obtuvieron los indicadores sociales y económicos, así

como el Índice de Transparencia Internacional para las décadas estudiadas.

En otra instancia, los datos recopilados de los documentos se vaciaron en matrices

de análisis. Asimismo, se aplicaron técnicas de encuesta con cuestionarios en la

población constituida por personal Ejecutivo de niveles altos, medio y apoyo, en

cargos gerenciales en Organismos y Empresas de Sectores Públicos y Privado,

ubicadas en el Distrito Capital, los Estados: Miranda, Aragua, Barinas, Carabobo,

Nueva Esparta, Guárico, Barinas; Lara y Carabobo, los sujetos muestrales lo

conformaron 325 unidades (de Organismos e Instituciones del Sector Público), y 205

empresas del sector privado, para un total de 530 unidades de los cuales la muestra

definitiva del Sector Público se conformó con 304 sujetos (94 % del tamaño muestral

requerido);en el Sector Privado la muestra definitiva la integraron 235 sujetos (92 %

del tamaño muestral requerido), para un total general de 539 sujetos.

La investigadora demuestra que la corrupción es un componente vinculado al

comportamiento humano, como resultado de factores políticos, jurídicos,

económicos, sociales y culturales, asociados a componentes específicos de la

administración, con raíces históricas y culturales, genera injusticia, afectan la

legitimidad política, manifiestan debilidad en las estructuras del gobierno,

determinando falta de independencia en las instituciones encargadas de velar por los

controles. Sin embargo, el estudio deja una arista abierta en la dimensión socio-

cultural y recomienda realizar estudios desde las lógicas emergentes que demandan

el rescate de subjetivo e intersubjetivo en las investigaciones. Desde este vacío, la

investigación que se desarrolla pretende dar respuesta al fenómeno de la corrupción,

por consiguiente, permite vincularla al proyecto de investigación, y comprender

desde una perspectiva fenomenológica los fundamentos de la transparencia como

componente de la ética y su relación con el significado que le asignan los

funcionarios en su praxis contralora.

36

El modelo desarrollado por Monasterio ayuda a explicar la corrupción como el

resultado de la opacidad en las económica, social, político, jurídico y cultural,

destacando dimensión política como el eje de las otras dimensiones. Este estudio,

deja un vacío de comprensión en cuanto a las prácticas de la transparencia desde la

acción humana, a pesar que muestra una diversidad de resultados inherentes a

prácticas corruptas, recomienda la necesidad de continuar con nuevas investigaciones

centradas en la búsqueda de ese ser que se encuentra en cargos públicos, mediante el

desarrollo de métodos de carácter interpretativos.

Aproximarse a una comprensión de los significados de la transparencia en el

entorno gerencial actual con énfasis en las organizaciones públicas, aparece en la

actualidad como uno de los más grandes desafíos, debido a la crisis axiológica

instaurada en el modo de vida contemporáneo. Las prácticas gerenciales ocurren y se

expresan ante un público, ante un entorno, el cual a su vez toma posición ante su

aparecer. La acción es íntegra, honesta y proba si el entorno la reconoce como

acertada y pertinente; de lo contrario pierde su legitimidad y poder generando

opacidad

En este orden, Polanco (2007), desarrolla una investigación a partir de lo

encontrado por Monasterio en las décadas estudiadas, la investigadora aporta nuevos

datos sobre las conductas sociales inherentes a las prácticas de corrupción en el

ejercicio de la función pública. El estudio es descriptivo no experimental, con un

diseño correlacional; el universo lo forman los Funcionarios Públicos al servicio de la

Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal; delimitada por los servidores

públicos del Ministerio del Poder Popular para las Finanzas, tanto empleados como

obreros (constituido por 411 empleados y 514 obreros, para un total de 925

Funcionarios Públicos), ), seleccionándose para estudio una muestra del 30 % (277

funcionarios, 123 empleados y 154 obreros).

La investigación determina la presencia de las acciones corruptas de los

Funcionarios Públicos. Concluye que el género masculino se asocia con la presencia

de comportamientos corruptos en la administración pública, mediante conductas

socialmente rechazadas que destacan las faltas a las políticas y normas

36

institucionales, el abuso de recursos públicos y el abuso de autoridad aspectos, que

confirman lo expresado por Monasterio y Gorrachategui en relación al conjunto de

factores, modalidades y relaciones que condicionan los actos de corrupción en los

organismos públicos del país.

Además aporta diversos marcos teóricos administrativos e institucionales de

carácter preventivo, que impiden la aparición de acciones corruptas, desarrolla

perspectivas teóricas hacia los servidores públicos, en la aplicación de controles

previo y posterior para evitar el flagelo de la corrupción.

Esta investigación, emprendida desde la tradición positivista aborda al sujeto como

objetivo independiente de la subjetividad del investigador, limitado por coordenadas

de tiempo, espacio y masa, no discierne sobre aspectos subjetivos de la realidad, por

consiguiente, es de interés de la investigación profundizar el conocimiento del poder

simbólico de la transparencia en el mundo de vida de las personas que laboran en las

contralorías del Área Metropolitana del Distrito Capital-Miranda en la actualidad.

Con ello se pretende superar los resultados de Polanco mediante la comprensión

del significado de la transparencia como principio detrás de cada acción gerencial

pública la cual descansa en un continuo ir y venir entre el significado objetivo y el

significado subjetivo.

En esta línea de trabajo, Monasterio. (2008); incorpora nuevos elementos teóricos

para el estudio de la transparencia en la Administración Pública, en esta oportunidad

desde los planteamientos Moreanos de altruismo y el egoísmo como aspectos

inherentes a la condición del humano como ser bueno y como ser malo. Es decir, el

hombre es unidual, un ser completamente biológico y completamente cultural, por lo

tanto, hay que pensarlo como un ser dialógico superando los antagonismos,

volviéndolos complementarios buscando generen armonía.

Este ensayo, aporta al estudio nuevas comprensiones de ser humano en la función

pública, considera la dualidad del ser y la tendencia al egoísmo como actitud asociada

a las prácticas poco trasparentes. Por consiguiente, el abordar la moral requiere la

presencia de una conducta ética presente verificable y el comportamiento ético

potencial (no visualizable); es decir, la persona al estar aislada posee una conducta o

36

comportamiento predecible, mientras que al interactuar con otros sujetos, su

comportamiento es inimaginable. De esta manera, la investigación que se desarrolla,

considerará la perspectiva de una gerencia pública permeada por una ética compleja y

difícil de entender.

Siguiendo el trazo de las investigaciones anteriores, Taborda (2008), investiga

sobre la percepción que tienen los servidores públicos que laboran en los órganos

contralores sobre la certeza del Índice de Transparencia Internacional (IPC) como

indicador de corrupción. Intenta dar repuesta al debate que presenta Monasterio 2003

a los planteamientos de Clodosvaldo Russian, ex contralor de la República

Bolivariana de Venezuela (fallecido), con relación a la veracidad del Índice de

corrupción. La población de estudio es de 125 servidores públicos que laboran en la

Dirección de Auditoría Interna del órgano Contralor de la Administración Pública, 99

empleados y 26 obreros, la muestra la conforman el 30 %, es decir, 30 empleados y 8

obreros.

Concluye con referencia a la percepción del Índice de Percepción de Corrupción

(IPC), que los Funcionarios Públicos que conformaron la muestra, desconocen y

carecen de nivel conocimientos técnicos e intelectuales que les permita una real

percepción del IPC como indicador de transparencia en la Administración Pública.

Demuestra que existen principios éticos en el individuo que tienen su base

fundamental en los valores éticos de los servidores públicos y en las exigencias

morales objetivas del Estado, con toda una base legal como eje reglado para

desarrollar altos niveles de Transparencia como lucha contra la corrupción en las

Organizaciones Públicas en el país.

En esta línea de investigación Hernández (2010), demuestra que la transparencia

es un principio fundamental del Estado para garantizar el acceso de la información

pública y de sus acciones a toda persona interesada en verificar o supervisar la

actividad en los asuntos públicos, se debe realizar una política pública a favor de la

transparencia y la rendición de cuentas, examinando de forma constante el ejercicio

del poder, además, fortalecer el derecho a la información como elemento fundamental

a la libertad de expresión.

36

Asume que la transparencia guarda relación entre la demanda de acceso a

información y a los documentos que la conforman, resultando una mayor

participación en la toma de decisiones, origina así un sentimiento de proximidad en la

comunidad, orientada hacia una mayor motivación de la administración pública a

permitir una mayor participación de las personas tanto en la información pública,

como en los diferentes quehaceres del Estado, permite así una mayor legitimidad

administrativa, el principio se refiere a la apertura y flujo de información de las

organizaciones políticas y burocráticas al dominio público.

Demuestra que la transparencia es la mayor intención de claridad en sus

actividades, a la forma de adoptarlas y al contenido de los mismos. Como resultado

final, este principio se orienta hacia una mayor motivación de la administración

pública a permitir una mayor participación de las personas tanto en la información

pública, como en los diferentes quehaceres del Estado, logrando así una mayor

legitimidad administrativa.

La transparencia admite la necesidad de un derecho a la información, así como el

de cualquier persona al acceso a la información pública, además, puede sumirse al

Estado como garante de este derecho; que el informar y publicar sea para todas las

entidades que reciban o ejecuten recursos públicos, así como su respectiva rendición

de cuentas. Para ello, De Freitas (2010), expresa, “El derecho al acceso a la

información pública es el nuevo paradigma de la gestión pública” (p. 5). Podemos

entender que la corrupción se concibe bajo dos enfoques: los factores socio culturales

que explican la presencia de la corrupción, y el problema de gobernabilidad y calidad

democrática, esta última ha contribuido a una postura de tolerancia y pasividad frente

a este fenómeno.

Aporta nuevos elementos a la compresión de la transparencia en la praxis de la

gerencia en Venezuela la investigación desarrollada por González (2011), el estudio

teórico aborda la Gerencia Política del Estado en Venezuela, desde el análisis del

discurso político realizado desde la gerencia del sector público en el periodo

comprendido entre los años 1999 al 2009, donde el constituyente principal son las

acciones y no los sujetos, logrando un comprensión de la praxis de la gerencia

36

política, incluye la revisión de 238 discursos, alocuciones, entrevistas al Presidente

Hugo Chávez en el período 1999-2010, de los cuales se seleccionaron 15 de ellos

como muestra de estudio tomando en cuenta la existencia de 4 categorías de la

gerencia como son la planificación, organización, dirección y control.

Analiza cómo “se va estructurando el significado en los distintos niveles del texto

desde las microestructuras hasta las macroestructuras, la cual define el significado

como un todo único” (p. 28). Esta investigación, se realiza desde la concepción de

Van Dijk (1998, 1999) en relación a los elementos culturales que parten de la

valoración del contexto como eje de conocimiento y comprensión fundamental, una

proposición comprensiva del fenómeno gerencial a saber: que la línea de la gestión

natural del ser humano como un ser vivo particular, tiene base biológica que

determina esa acción, la cual se expresa en los significantes del lenguaje.

La investigación abre un espacio para el debate de la trasparencia, que comienza

por asumir para nuestra investigación la décima cuarta premisa “La moral como

dimensión axiológica en el proceso de control de la gerencia pública” (p. 148), define

como legitimo aquel gobierno que es aceptado por la mayoría de los ciudadanos de

un determinado Estado, y percibir el poder como el instrumento o la fuerza que usa el

Estado para hacer respetar el orden, además, el discurso político legitimado proviene

de la aceptación por la mayoría del pueblo.

Permite al investigador la comprensión de la transparencia en la función

contralora, asumir la moral como categoría teórica a desarrollar en la construcción de

la investigación, logrando comprender la posición de Monasterio y González (2012),

en su estudio “repensar la ética como una extensión de lo humano” (p. 113). En el

caso de una toma de decisión, una actuación es guiada por un sentir de la valoración

del bien hecho valorado por creencias y actitudes. Para complementar este actuar, se

requiere explicitar los mínimos morales que una sociedad democrática debe

transmitir, que son sus principios, valores, actitudes y hábitos a los que no se puede

renunciar, pues al hacerlo sería renunciar a la propia esencia del ser social. Tal vez no

puede responder a todas las aspiraciones que conllevaría el cumplimiento de una ética

36

de máximos, pero es el costo por pretender ser recorrida y traspasada todos los

encargados de la administración pública.

En este trayecto investigativo sobre la transparencia y la corrupción, irrumpe la

investigación de Chourio (2013) realizado a los voceros comunales y gerentes

públicos seleccionados del Área Metropolitana de Caracas compuesta por los

Municipios Libertador, Chacao, Sucre, El Hatillo y Baruta, eje donde se instauró la

investigación. Entre los diversos aspectos estudiados expone la ética como una

condición “exigida para el manejo de los recursos públicos” necesaria en los

procesos gerenciales de las organizaciones públicas. Unida indisolublemente a la

publicidad y la rendición de cuentas, es decir, la gestión de lo público no pueden estar

ocultos a los ciudadanos, todos pueden conocerlos, la información se encuentra

abierta y disponible para ser evaluada o revisada por cualquier ciudadano. Esta

investigación, señala que para la construcción de transparencia en lo público se

requiere comprender “lo público como opuesto a privado” (p.p. 284, 286).

El autor logra incorporar otro elemento al estudio de la trasparencia como es la

ética, entendida como una condición básica para el manejo de los recursos y fondos

públicos, entendiendo lo público como lo perteneciente al pueblo a todos, por lo cual

hay que administrarlo correctamente, esta acepción de lo público determina cuatro

rasgos que definen y sustentan la transparencia, a saber, lo público como lo común a

todos, lo público como lo opuesto a lo secreto, lo público como lo opuesto a

intercambios particulares y lo público como lo opuesto a lo privado.

En la línea de trabajo sobre la función pública, resalta la presentada por Romero

(2014), investigación enmarcada desde la tradición hermenéutica, específicamente la

de Paul Ricoeur en relación al concepto de mímesis desde su origen. La mímesis,

para Aristóteles, es la imitación de la naturaleza con fines artísticos, de manera

diferente, es la reproducción del mundo para transformarlo en arte (pintura, música,

literatura), la investigación logra unir la fenomenología con la hermenéutica,

retomando el concepto de mímesis para hablar del tiempo y de la narración,

entendiendo el tiempo como lo que hay antes y después de la acción, en el problema

de estudio.

36

Romero muestra como la trasparencia en la función pública tiende a degradarse

ocasionando el fenómeno de la corrupción (política y administrativa), término

opuesto a la transparencia, entendida como abuso de poder mediante la Función

Pública para beneficio personal o de unos pocos (p.63). Propone la necesidad de

aplicar la ética y la política en el servicio público, para lograr se traduce

transparencia, acción responsable, conducta virtuosa, espíritu de servicio a la

comunidad, satisfacción de las demandas y necesidades de las personas, mejora de la

vida de los ciudadanos, y es un ingrediente vital para la creación y el mantenimiento

de la confianza en la administración e instituciones del Estado Venezolano.

El recorrido por el estado de arte del estudio, refleja una línea emergente para este

proyecto en el estudio de las organizaciones públicas en Venezuela. En síntesis, las

investigaciones presentadas conforman un tejido significativo que refleja el valor e

interés del fenómeno de estudio, Comprender y explicar la problemática de la

trasparencia tiene una tradición y una historicidad en las ciencias administrativas,

específicamente en la administración pública.

Referentes Teóricos

La Transparencia como categoría de análisis en la Administración Pública.

La administración como ciencia que tiene su propia doctrina, determinada por la

naturaleza de los objetos que comprende; tiene sus elementos legislativos designados

por la naturaleza de las cosas cuyo arreglo le corresponde. Lo cual según Guerrero

(2010), está avalado por Bonnin (1809), quien afirma la administración pública

emana de un principio primigenio de la necesidad social: el gobierno Fundamenta su

teoría de la administración como una ciencia social cuando expone “La

administración pública sólo es posible allí donde cuaja la nación y se decreta la

igualdad jurídica de todos los hombres” Podemos admitir el gobierno como la

administración suprema del Estado, La administración pública “tiene la gestión de los

asuntos comunes respecto de las personas, de los bienes y de las acciones del

36

ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones

como incumbiendo al orden público” (p. 33, 99). Posteriormente, la denota como una

fortaleza que permite el avance, direcciona las personas organizadas y sus cosas.

Caracterizada por su naturaleza propiamente estatal como resultado de lo público,

por principio es un atributo del Estado, y sólo la podemos revelar como una

organización política de la sociedad que lo origina, el fin de la administración pública

es buscar y realizar lo útil al interés público de la comunidad. Es Bonnin (1809),

quien expone, la administración pública es quien tiene “la gestión de los asuntos

comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como

miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al

orden público” (Ob. Cit. p 106).

La transparencia en la Administración Pública, es la exigencia de “presentar y

rendir al examen la información relativa a la gestión pública, al manejo de los

recursos que la sociedad le confía, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la

conducta de los servidores públicos” (Cotino. 2003, p. 29), debe contener el derecho

de acceso a los documentos, publicidad de normas, posibilidad de tener interlocutor

en su relación con la administración, e identificación de los servidores públicos en

contacto con los actos administrativos que relaciona. Entiende la transparencia como

un concepto borroso que reúne normas e instituciones del sistema político,

económico, financiero, y administrativo, unida a la apertura, participación, publicidad

y acceso a la información pública (Cotino, 2005. p.726).

La función contralora en la Administración Pública.

Una de las tareas propias del Estado es el control de gestión de sus operaciones,

con el propósito de salvaguardar los recursos y bienes que integran el patrimonio

público lograr el cumplimiento de las políticas, misión, objetivos, metas, planes,

programas y presupuestos y garantizar la rendición de cuentas.

El Control Fiscal es un principio fundamental del Derecho público, como elemento

básico del Estado de Derecho Público y como uno de los elementos básicos del

36

Estado de Derecho, es saber su por qué y para qué, principios, modalidades y formas;

aceptar la necesidad de su existencia, y , “la certeza de que únicamente subyugado a

principios constitucionales básicos podrá desenvolverse y desarrollar la acción

institucional dentro de un Estado, y solo se da en un Estado Democrático” (Araujo,

2012, p. 60) .

En su alcance legislativo, los titulares de las funciones estatales y, de manera

concreta de la función administrativa, están sometidos en toda su amplitud y alcance

de todo su accionar público, en el entender de un Estado de Derecho, a diferentes

controles públicos, los cuales van hacer efectivo el principio de legalidad y eficacia,

es decir, ninguna actividad administrativa debe contrariar a una norma jurídica

vigente, implica la exigencia una atribución legislativa formal. Se enuncia como

sistema el control público sobre la Administración Pública. De donde la noción de

control público según Giannini, citado por Araujo, nace como expresión de la ciencia

de la Administración, como comprobación de regularidad de una función propia o

ajena. Dos elementos configuran el control, una función y normas. Función que puede

recaer sobre una persona física o grupo de ellas, de un ente (centralizado o no), o de

una cosa en cuanto pueda cumplir una función (función virtual) (ob. cit. P. 62), y la

norma o regla, con la cual se hace la comprobación de la regularidad o irregularidad

de una función. Para la noción de control tales normas pueden ser escritas o no, estas

normas pueden ser escritas o no, son simplemente reglas de prácticas.

La clasificación del control público responde a la “finalidad o naturaleza;

oportunidad; objeto; ubicación del órgano o del titular del control o de la actividad

contralora; y vinculación de los órganos entre los que establecen la Actividad de

Control” (ob. cit, p. 68). De estas, la actividad establece el Control Legislativo; el

Control Administrativo; y el Control Jurisdiccional. Con relación al Contenido, lo

hace en cuatro áreas; Control de Legalidad, referido al conjunto de normas jurídicas

que regulan la conducta del órgano o ente público controlado; Control de Mérito,

corresponde a la revisión de los aspectos constitutivos del mérito, es decir, la

oportunidad y conveniencia de la actividad controlada.; Control Fiscal, por cuanto las

tareas administrativas son de tipo económicas, el control fiscal no solo verifica el

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cumplimiento de la legalidad, controla también los principios de buena gestión

económica, eficacia y eficiencia del gasto público (Art. 287 de Ley Orgánica de la

Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal

(LOCGRBV).

Por último, el Control de Gestión y Resultados, considerado la forma más

avanzada de expresado a través de mecanismos que buscan evaluar y controlar los

resultados generales de la gestión. Verificar y evaluar como los entes públicos

realizaron su actividad, consonancia con decisiones, planes y programas

preestablecidos, cumplimiento o no de los objetivos y metas previstas, uso y

aplicación de recursos al servicio de la administración Pública.

Las perspectivas éticas y morales para la comprensión de la Trasparencia en

la Administración Pública.

El considerar al individuo en su complejidad, define lo humano como una

amalgama de lo social, la especie y el individuo, esta relación entre ellos es única,

complementaria y opuesta. Morin (2008) afirma que el hombre surge como un ser

dual, con presencia de lo bueno y de lo malo, es altruista y a la vez egocéntrico, en él,

la ética se manifiesta en forma imperativa, como requerimiento moral, que se

sospecha con un ánimo de la intimidación de un deber, considera las fuentes de la

ética como naturales previas a la humanidad, mediante un principio de inserción,

transmitida genéticamente. Por lo tanto, el sentido de comunidad es y será fuente de

responsabilidad y solidaridad, ellas mismas fuentes de la Ética. (pp. 25, 32,57)

La ética tiene dos objetivos, vencer el egoísmo y desarrollar la nobleza, es

consolidar el pensamiento humano para lo bueno y lograr su progreso, las buenas

acciones se conducen con actos morales como comportamientos individuales hacia

los otros y a la comunidad, dando origen al principio de religación ética

La vida actual ha generado roturas éticas en la relación trinitaria individuo

sociedad especie, se dispensan mayor valoración a lo político, económico, cultural

que a la ética en sí, luego la independencia ética tiende a responder a la utilidad y

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eficiencia, mas no a lo moral, generando en la actualidad crisis en valores que

incorporan los procederes éticos y, manifiesta que la crisis ética se generaliza en la

religión, el individuo, la especie y la sociedad (Morin, 2006, p. 32). La manera de

solucionar esta situación, es retornar a las fuentes universales hombre donde se

presentarían nuevas religaciones con el otro, con la humanidad, con la comunidad y

una reinserción con el universo. Lo que “permitirá una afirmación humana que está

en la poesía, la religación y el amor. La ética es la religación y la religación es la

ética” (ob. Cit, p. 43).

La ética se debe corresponder con la honestidad y el recato, determinado por

reglas y normas producidas por el hombre para controlar la conducta en las

organizaciones y en la sociedad, fundamentando para ello, un compromiso que

admitiría una persona independiente capaz de distinguir lo malo y lo bueno, lo

altruista de lo egoísta. Proyecta la ética de la razón (de la comprensión), como “un

arte de vivir que nos pide, en primer lugar comprender de manera desinteresada...

pide argumentar y refutar en vez de excomulgar y anatematizar” (Morin, 1999, pp.

50-51).

Morin afirma, esta Comprensión no exonera ni incrimina, fomenta la

introspección, al orientarse hacia el bien pensar, al aprehender en conjunto el texto y

el contexto, el ser y su entorno, lo local y lo global, lo complejo, “reconoce la

complejidad humana, social e histórica, y comprende los extravíos, derivas,

posesiones” (Morín, 2006. P. 71); la introspección, busca la comprensión de nuestras

debilidades, es el camino al entendimiento y comprensión del otro. Reconoce que el

dejar de tomar posiciones de juez en todos los sucesos, permite emerger una ética de

la solidaridad y de la no dominación, concibe la ética como la perspectiva humana

para evolucionar hacia el bien, busca satisfacer las necesidades del individuo,

otorgarle mejor calidad de vida y obtener el bien común.

La perspectiva social del control y la Transparencia desde la teoría de Niklas

Luhmann.

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La Administración Pública puede tener múltiples miradas desde distintos ámbitos,

una, la sistémica social. Desde esta comprensión siguiendo los postulados de

Luhmann (1998), la Administración Pública vista dentro del Estado, constituye un

sistema social, cuya estratificación societal y complejidad se despliega mediante un

acoplamiento autónomo al mega sistema denominado Sociedad. De esto modo, es

importante aproximarnos a las lógica sociales que subyacen en esta interacción para

comprender el control y la transparencia como fenómenos sociales. Luhmann (1991,

2005, 2007, 2011) sostiene que la sociedad moderna se caracteriza por una profunda

crisis de racionalidad, expresada en un déficit estructural de integración social

derivado de expansiones sistémicas incontrolables en sus consecuencias;

específicamente, de los riesgos del desarrollo científico–tecnológico y económico:

(…) lo cierto es que orientándose por “representaciones humanas” se han tenido tan malas experiencias, que ante ellas se debería estar prevenido. Al respecto, puede pensarse en las ideologías de la raza y en la distinción entre elegidos y malditos, en la doctrina prescrita por el socialismo, o en lo que significan para los norteamericanos la ideología melting pot y el American way of life. (Luhmann, 2005: 11).

Luhmann no pone en duda que un orden social diferenciado en sistemas

autónomos, como son la política, el derecho, la ciencia, la economía, implique

desconocer o desatender el problema de representar la unidad de la sociedad ante la

incapacidad de un sistema de integrar la totalidad social, pues cada sistema sólo opera

con su respectiva lógica parcial: política-poder, economía-escasez, arte-originalidad,

intimidad-amor, ciencia-verdad, control-transparencia (Luhmann, 1993). Por ello, es

la propia diferenciación semántica la que permite una descripción especializada sobre

la sociedad y sus controles, la que impide que se pueda acudir a un código

generalizado para la descripción unitaria del orden social, como lo pretendió ser el

derecho (Durkheim, 1985; Weber, 1999; Kelsen, 1981). Según Luhmann (2007), el

camino escogido por Durkheim (1985) para describir los descontroles en la sociedad

contemporánea desde las características de la diferenciación social es clausurado por

la diferenciación social misma. Por esta razón Luhmann (1998) propone un énfasis

social sistémico:

(…) hoy podemos ver y tenemos que aceptar que los valores de un sistema funcional no son valores morales. No tiene mucho sentido juzgar la propiedad en contraste con la no propiedad en términos morales, es decir, en términos de si una es moralmente buena y la otra mala (…); el alejamiento de la moralidad de estas esferas es exigido por la moralidad misma. Sería una

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afrenta a nuestra sensibilidad moral si un partido en el poder se considerara a sí mismo moralmente superior sólo porque en ese momento detenta la mayoría. (p. 99)

Es posible concluir desde esta mirada, que no es viable desarrollar una

racionalidad general que trascienda las operaciones particulares de los distintos

sistemas: la misma diferenciación funcional erosiona las posibilidades de una

coordinación social total unidireccional (Luhmann, 2007). Esta aseveración resulta

comprensible cuando se ilustran de un modo más detallado las implicancias del

proceso de diferenciación funcional. Cada sistema tiene su propia función. El

movimiento central de la diferenciación funcional para encauzar problemas sociales

es la combinación de alta abstracción “comprar cualquier bien requiere de dinero;

prohibir una conducta exige validez legal; formar una pareja demanda seguir las

reglas del amor” (Luhmann, 2007).

Aproximarnos al control y la transparencia como fenómenos que dan cuenta de la

Teoría de los Sistemas Sociales Luhmannianos, implica que el abordaje teórico de la

investigación que se proyecta, considerando siguientes aspectos de la propuesta

teórica de Luhmann:

La observación sistémica social, cómo se autoobserva y cómo es observado el

sistema. De esta forma el sistema puede administrar tanto la observación interna

como la externa. Estos tipos de observación presuponen la diferencia sistema-entorno

y pueden tener significado relevante para una teoría del control y la transparencia que

se centre en cómo la administración pública actual es observada y cómo se

autoobserva. La observación ética de segundo orden puede garantizar su auto y su

heterorreferencia.

La diferenciación Sistema-Entorno, necesita un transparente conocimiento de

lo que se comprenderá con el concepto de sistema. Debemos cuidarnos de pensar que

un sistema funcional es una ente o un área de resplandor y realizar un esfuerzo de

meditación teórica con miras a comprender que un sistema es una disposición

procedimental que maniobra autogenerándose en la constante discrepancia con

relación a su entorno a partir del cierre de una razón operacional conveniente

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(Luhmann, 1991). Pero, teóricamente esto es insuficiente, es necesario además poder

establecer una diferencia entre el sistema y el entorno.

La autodeterminación y el control en los sistemas sociales, la organización de

un sistema envía al área de realización autopoiética de diferenciaciones que le

consiente proveer una estructura o forma concreta y ser visible por observadores

ubicados en diferentes lugares. Esto justamente es lo que ilustra la dinámica de

control y transparencia dentro del sistema Administración Pública (Luhmann, 2007).

Como correlato de tales operaciones, el sistema diferencia una dimensión semántica,

que es el nivel de transparencia de sus operaciones.

Los elementos constitutivos del control y la transparencia en los sistemas

sociales, los aportes teóricos Luhmannianos permiten establecer que en la formación

de transparencia y control los sistemas sociales requieren: sentido, función,

comunicación, identificación y diferenciación, acoplamiento y doble contingencia.

Las borrosidades y opacidad dentro del sistema ocurren cuando la dinámica de estos

elementos se entraba o confunde.

La posibilidad de un meta-control y un auto-control (controlself), sustentar la

transparencia y el control bajo la perspectiva de Luhmann (2005) obliga a consentir a

la demanda de que lo legal se direccione hacia lo moral (de forma positiva o

negativa), y políticamente legítimo (sea lo legal al gobierno y lo ilícito a los

opositores; o viceversa); en virtud de las nuevas condiciones sociales en las que opera

el control y debido a que para enfrentar esas condiciones (complejidad estructural y

divergencia valórica) se diferencia en torno al código legal-ilegal. La gran estrategia

de control según Luhmann (2005) es que el sistema, alcance un grado de indiferencia

que le permita normar a partir de criterios y operaciones exclusivamente

autogenerados (meta-controles y auto-controles).

Esto no sería incompatible, para Luhmann (2005), con el empleo del derecho

(garantizar posibilidades legales) ni con su método de eventualidad (la justicia). Lo

significativo para percibir esta actitud es ubicarse en una perspectiva ejecutora: “Sólo

el sistema controla al sistema”, es la técnica que proporciona la reproducción

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recursiva del observación y la transparencia a través de disposiciones oportunas,

avalando así su independencia en relación con otros sistemas (Luhmann, 2005).

De este modo, el abordaje de la transparencia y el control en la Administración

Pública como sistema social, requiere un horizonte social de comprensión con

elevada caracterización social especializada en la sistematización de una dificultad

propia: la educación en refrendar capacidades alcanzadas; la política en la ejecución

de medidas conjuntamente vinculantes; el derecho en mantener las esperanzas

formales. Por esto todo universo social en específico es insuficiente y ajeno en

relación a las otros contrariedades sociales (Luhmann, 2007). Justamente por lo

anterior la economía no puede “solucionar problemas estéticos ya que no cuenta con

las herramientas, como el derecho no puede procesar problemas religiosos”

(Luhmann, 2007).

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