Investigación, políticas y desarrollo en el peru

8/4/2019 Investigacin, polticas y desarrollo en el peru

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Investigacin, polticas

y desarrollo en el Per


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Grade,GupoAnlisisplDsollo

Av.lEjcito1870,Lim27,P

Tlfono:2641780

Fx:2642882

[email protected]

www.g.og.p

ISBN:9972-615-42-9

HcholDpsitoLgllBibliotcNcionllP:2007-06733

ImpsonlP

Julio2007

1500jmpls

Disoctul:ElnGonzlz

Cuioicin:ColinTilli

DigmcinImpsin:RmnsoEicionsil

Lostculosstlibopunspouciospusouctivooinvstigcin,simpqu

siniqulfunt.

CENDOC/GRADE

GupoAnlisisplDsollo

Investigacin, polticas y desarrollo en el Per.Lim:G,

2007.--668p.

POLTICASPBLICAS/DESARROLLORURAL/RECURSOS

NATURALES/TECNOLOGA/POLTICASOCIAL/EMPLEO/EQUIDAD/CALIDADDELAEDUCACIN/

POBLACIN/EXCLUSINSOCIAL/PER


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NDICE

Psntcin y conocimintos................................................................................. 9

Plogo: Los vinticinco os GradePatricia Arregui .................................................................................................... 11

I. POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL 25

Gsto pblico, pouctivi ingsos gios n l P:vncs invstigcin y sultos mpicos popios

Eduardo Zegarra y Vernica Minaya ................................................................... 27

Liblizcin comcil, ttos lib comcio y pobz ulJavier Escobal y Carmen Ponce ........................................................................... 67

II. RECURSOS NATURALES, INNOVACIN Y DESARROLLO 101

Sistms innovcin tcnolgicJuana R. Kuramoto .......................................................................................... 103

L min pun: lo qu sbmos y lo qu n nos flt po sbManuel Glave y Juana Kuramoto ..................................................................... 135

III. POLTICAS SOCIALES Y EMPLEO 183

Po qu no funcionn los pogm limntios y nuticionls n l P?Risgos y opotunis p su fom

Lorena Alczar ................................................................................................ 185

L invstigcin sob l mco lbol puno: institucions,cpcitcin y gupos sfvocios

Miguel Jaramillo, Hugo opo y Juan Jos Daz ................................................. 235


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Hci un nuvo contto socil p Amic LtinNancy Birdsall y Rachel Menezes ...................................................................... 285

IV. CAMBIOS INSTITUCIONALES Y DESARROLLO 299

P: institucions y sollo. Avncs y gn invstigcinManuel Glave y Miguel Jaramillo ..................................................................... 301

Abino l cj ng ls pivtizcionsMximo Torero, Jos Deustua y Manuel Hernndez........................................... 351

V. EQUIDAD Y CALIDAD EN EDUCACIN YDESARROLLO HUMANO 403

Ls vlucions ncionls intncionls nimintoscol n l P: blnc y pspctivsSantiago Cueto ................................................................................................ 405

Ljos (n) l qui:l psistnci ls siguls uctivs n l P

Martn Benavides ............................................................................................ 457

Dsollo infntil y niminto scol n l PErnesto Pollitt, Juan Len y Santiago Cueto ....................................................... 485

VI. POBLACIN Y EXCLUSIN SOCIAL 537

L slu mtno-infntil n l P: mino nto y fu l scto sluMartn Valdivia y Juan Jos Daz ..................................................................... 539

Exclusin, inti tnic y poltics inclusin socil n l P:l cso l poblcin ingn y l poblcin foscnintNstor Valdivia, Martn Benavides y Mximo Torero ......................................... 603Sob los utos ............................................................................................. 657


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PRESENTACINYRECONOCIMIENTOS

El presente libro recoge las ponencias presentadas en la Conferencia Investi-gacin, polticas y desarrollo, realizada en Lima del 15 al 17 de noviembre del2005. Esta Conferencia se organiz en el marco de la conmemoracin del vein-ticinco aniversario de fundacin de GRADE. Todas las presentaciones estuvierona cargo de investigadores de GRADE o miembros de nuestro Comit Consultivo.Participaron en esta conferencia como comentaristas Javier Abugatts (Minis-terio de Economa y Finanzas), Patricia Ames (Universidad Peruana CayetanoHeredia), Hugo Eyzaguirre (Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas), JorgeFernndez Baca (Universidad del Pacfi co), Sebastin Galiani (Universidadde San Andrs, Argentina), Aldo Panfichi (Pontificia Universidad Catlica delPer), Manuel Pulgar Vidal (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental), JosRodrguez (Pontificia Universidad Catlica del Per), Carolina Trivelli (Institutode Estudios Peruanos), Mximo Vega Centeno (Pontificia Universidad Catlicadel Per), Milton Von Hesse (Ministerio de Economa y Finanzas) y Gustavo

Yamada (Universidad del Pacfico); a todos ellos nuestro agradecimiento porsus agudos comentarios, que junto con los del pblico asistente y examinadoresannimos nos permitieron revisar significativamente los captulos hasta llegar a

la presentacin incluida aqu.La conferencia por los veinticinco aos de GRADE y la presente publicacin

fueron posibles en parte gracias al apoyo de la Fundacin Ford y el CentroInternacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) de Canad, institu-ciones que ms all de este apoyo especfico han trabajado con investigadoresde GRADE en mltiples proyectos a lo largo del tiempo. Por esto les estamosmuy agradecidos.

Finalmente, va nuestro reconocimiento a varias personas que han contribui-do de manera notable al desarrollo institucional, empezando por los fundadores

de GRADE, Claudio Herska, Hlan Jaworski y Francisco Sagasti; a nuestros ex-directores, Gonzalo Garland, Carlos Paredes, Patricia Arregui, Alberto Pasc-Font y Jaime Saavedra; a Javier Escobal, quien integr varios comits directivos,e Ignacio Franco, nuestro gerente la ltima dcada y ms; a todos los que


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PRESENTACIN Y RECONOCIMIENTOS10

investigaron en GRADE pero no siguen con nosotros hoy; a los colegas de otrasinstituciones con quienes hemos compartido trabajos, y a todas las institucio-

nes que han confiado en nosotros. El fortalecimiento de GRADE es el resultadode trabajo compartido y compromiso con el rigor acadmico, en bsqueda deconocimientos que pudieran iluminar mejores formas de convivencia social.Estas cualidades institucionales permanecen vigorosas hoy y nos hacen mirar elfuturo con optimismo y entusiasmo.

Sntigo CutoDicto jcutivo Grade


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PRLOGO: LOS VEINTICINCO AOS DE GRADE 11

PRLOGO:

LOSVEINTICINCOAOSDE GRADE

El Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) fue fundado en agosto de 1980por Francisco Sagasti, un ingeniero industrial especializado en poltica cientfica

y tecnolgica, por Claudio Herzka, economista que haba sido director generalde Comercio y gerente de Estudios Econmicos del Banco Central de Reserva,

y por Hlan Jaworski, abogado de profesin, versado en gestin y cooperacininternacional. Su objetivo principal era crear una institucin que tuviera comomisin central realizar investigacin aplicable sobre polticas, en temas crticos rela-cionados con el desarrollo social y econmico del Per y de Amrica Latina.

Desde distintas perspectivas, intereses y experiencias profesionales, com-partieron una visin comn sobre lo que deba ser Grade:

una institucin que combinara la aspiracin a la excelencia acadmica conel apoyo a la formulacin y ejecucin de polticas;

un centro de investigacin pluralista que estimulara diferentes perspectivasmetodolgicas y disciplinarias;

una entidad que abriera espacio y formara a nuevas generaciones de inves-

tigadores, dndoles desde el principio la oportunidad de participar en eldesarrollo institucional;

un espacio laboral donde los profesionales que lo integrasen pudieran generaringresos que les permitieran dedicarse a tiempo completo a la investigacin;

un centro que vinculara los trabajos realizados en el Per con los avancesde la investigacin social y econmica en el mbito internacional;

una institucin que dedicara esfuerzos a diseminar ideas, informacin yresultados de investigacin mediante redes formales e informales de inves-tigadores, profesores y estudiantes universitarios, formuladores de polticas

y ciudadana y opinin pblica en general, que de esta manera contribuyeraa establecer la agenda de polticas para el desarrollo; y

un espacio amigable en el cual se pudiera realizar el desarrollo personal desus integrantes en un clima de respeto, tolerancia y apertura al cambio.


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Las pginas de este libro dan cuenta, de alguna manera, de la medida enque esa visin ha sido puesta en prctica a lo largo de los veinticinco aos de

vida institucional, bastante menos turbulenta que la que, desafortunadamente,ha tenido que atravesar el pas en ese mismo lapso. En medio de toda la incer-tidumbre e inestabilidad, para Grade fue posible no interrumpir sus esfuerzospor entender y hacer entender la cambiante realidad peruana, privilegio delque carecieron muchos de nuestros compatriotas y que no hace sino generaren nosotros un mayor compromiso con nuestra tarea de investigacin.

Los inicios

Durante el primer lustro, con apoyo principalmente de la Agencia Canadiense deCooperacin Internacional (ACDI/CIDA) y del Centro Internacional de Investiga-ciones para el Desarrollo (CIID/IDRC, tambin de Canad), se realizaron una seriede estudios sobre polticas en ciencia y tecnologa y sobre relaciones comerciales

y de cooperacin internacional, lo que reflej inicialmente la experiencia y losintereses profesionales de cada uno de sus tres fundadores. Entre 1980 y 1984, enGRADE tambin se condujeron estudios sobre el rol de la banca multinacional en

el sistema financiero peruano, la cooperacin internacional para la investigaciny el desarrollo en el Per, las relaciones entre los pases del Pacto Andino y losPases del Consejo de Asistencia Econmica Mutua, entre otros temas.

En 1983, motivados por la constatacin del clima generalizado de pesimismoentonces vigente respecto a las perspectivas futuras del pas, as como de lanaturaleza extremadamente oscilante e inestable de las polticas y su impactonegativo sobre la actividad econmica, los fundadores de Grade disearon unprograma de estudios denominado Opciones y estrategias para el desarrollo delargo plazo en el Per, que inclua varios componentes prospectivos. El proyecto

Futuros deseados identific, va entrevistas en profundidad y la realizacin deunas primeras validaciones con grupos diversos de jvenes peruanos reunidosen search conferences, un conjunto de escenarios que los peruanos deseabanpara el futuro. Futuros posibles, por el contrario, procur identificar tendenciashistricas de variables sociales y econmicas clave, construyendo y haciendoconsistentes numerosas series de tiempo dispersas en diversas oficinas pblicasdel pas y diseando modelos simples de simulacin que permitan hacer proyec-ciones sectoriales para un perodo de veinte aos, a la luz de diversos supuestos

de continuidad o cambio. Por su lado, en el marco de Anlisis de las restriccionesexternas al desarrollo se evalu el impacto que sobre las opciones posibles dedesarrollo para el Per podran tener diversas variables externas, identificadaspor un destacado grupo de expertos como particularmente gravitantes sobrenuestras opciones. Se estudiaron las oportunidades de insercin de la produc-


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logr obtener apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mun-dial, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la

Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), laCooperacin Suiza, la Fundacin Ebert y el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD). Este proyecto tuvo un gran impacto en el debate ylas decisiones de poltica de ese entonces, y fue gravitante para el reconoci-miento de GRADE como un centro independiente y de slida capacidad tcnica

y propositiva.Simultneamente, sin embargo, se mantuvo el inters por temas de ms largo

plazo. Durante la segunda mitad de la dcada de 1980, en el marco de un programade desarrollo institucional cuidadosamente diseado, se realizaron estudiosdiversos sobre la situacin de la educacin superior peruana universitaria

y tcnica y sobre la evolucin de la comunidad cientfi ca peruana. Seconstruyeron y analizaron bases de datos con indicadores de desarrollo cientfico

y tecnolgico para Amrica Latina. Se estudiaron innovaciones emergentes enel campo minero e industrial y otros aspectos del desarrollo de capacidadescientficas y tecnolgicas, siendo Grade una de las pocas instituciones peruanasque ha realizado estudios en este terreno de manera continua y sostenida.

Mientras se continuaba haciendo trabajos sobre temas macroeconmicos,

tales como el estudio de las caractersticas del sistema financiero, losdeterminantes del ahorro y la inversin, fl ujos de deuda externa, el cicloinflacin-devaluacin peruano y el diseo de un sistema de indicadores lderes,coincidentes y rezagados para el anlisis del corto plazo, se empezaron algunosestudios sectoriales, particularmente sobre agricultura (efectos de las polticas deprecios y subsidios, determinantes del comportamiento tecnolgico en el agro,diseo de una propuesta de bandas de precios para los productos agrcolas) yminera (efectos macro y microeconmicos de las cotizaciones mineras, diseode un modelo de largo plazo para la minera peruana con proyecciones al

2005 de produccin y exportaciones, y especificacin de los requerimientos yrentabilidad de la inversin).

En el rea de las relaciones internacionales, se realiz un anlisis y balancede la experiencia peruana en gestionar asistencia tcnica y financiera de algunospases desarrollados (Canad, Italia, Alemania y Holanda) y se estudi laexperiencia peruana en negociaciones econmicas internacionales.

Mediando ya la dcada de 1990 se lanz un interesante programa de estudiosy accin promotora en el rea de gobernabilidad, mediante el cual se canalizaron

recursos hacia numerosas organizaciones de la sociedad civil que trabajaban porla reconstruccin y el fortalecimiento democrticos del pas. El reconocimiento deGrade como institucin realmente independiente y eficientemente administradapermiti un primer contacto con investigadores e instituciones involucrados enesa rea temtica y con disciplinas acadmicas distintas a las hasta entonces


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predominantes en Gr ade, abriendo nuevos espacios temticos y de compromisoprofesional y personal para sus investigadores.

Simultneamente se fue afianzando el rea de estudios sobre poltica educa-tiva, que ampli su cobertura al terreno de la educacin bsica y a la evaluacinde los logros de aprendizaje escolar. Se investig el impacto del tipo de escuela(pblica o privada) sobre los ingresos de los trabajadores (neto de otros factorespersonales, familiares o de las mismas escuelas a las cuales estos asistieron) y elmercado de trabajo de los egresados de institutos tcnicos superiores, as comoel impacto que tuvo el ajuste estructural sobre la relacin entre mximo niveleducativo alcanzado e ingresos de distintos grupos poblacionales. Las tcnicascualitativas y los estudios etnogrficos irrumpieron en el escenariogradeano enesta poca, con el desarrollo de un estudio sobre cultura acadmica y valoresdemocrticos en dos instituciones de formacin docente. Poco despus serealizaran algunos de los primeros estudios solicitados directamente a Gradepor un Ministerio: un diagnstico y propuesta sobre la formacin magisterial enel Per y el diseo cuidadoso y evaluable de un programa piloto de gestinescolar autnoma, que desafortunadamente nunca se lleg a implementar. Enel curso de este ltimo proyecto, sin embargo, Grade desarroll capacidadesen un terreno que varios aos despus adquirira mucho espacio institucional:

la evaluacin de logros de aprendizaje escolar.Tambin a mediados de la dcada de 1990 se empez el estudio de algunos

impactos del ajuste macroeconmico sobre sectores particulares y sobre la dis-tribucin del ingreso, los mercados rurales de crdito y de trabajo, y los nivelesde proteccin resultantes de la liberalizacin comercial tal como se vena dandoen el Per de ese entonces.

Empezaba ya a consolidarse en esos das lo que se convertira en una lneade trabajo constante de Grade: recursos naturales y medio ambiente. En estarea solan antes desempearse conservacionistas y educadores ambientales,

con escasa atencin a variables de tipo econmico y al anlisis de los efectosambientales de la misma actividad productiva. Los trabajos se iniciaron comoresultado del estudio ya mencionado sobre los impactos de los precios mine-ros internacionales y la previsin de una gran ola expansiva de la minera, yempezaron por investigar la posibilidad de utilizar incentivos para la explotacinracional de los recursos naturales y la proteccin ambiental. As aparecieron enGrade los primeros ingenieros y antroplogos.

De este modo, por la evolucin natural de los intereses de los investiga-

dores, generada tanto por los resultados de sus propios estudios como por lalectura directa de los problemas y retos del pas, se fue modelando la agenda deinvestigacin a lo largo de estos veinticinco aos. Indudablemente, los interesesde nuestros financiadores tambin contribuyeron al ensamblaje de la agenda,pero han sido la dedicacin y la energa de los responsables de la gestin de


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GRADEENTODOESTELAPSO,ASCOM OELTALENTOYLACOOPERACINDESUPLANTADEINVESTIGADORES, LOSARTfiCESDELOQUEESHOYNUESTRAINSTITUCIN.

HOYENDA, GRADECUENTACONDIEZINVESTIGADORESP RINCIPALESYSEISASO-CIADOS, CASITODOSELLOSCONDOCTORADOSOBTENIDOSENUNIVERSIDADESP RESTIGIOSASDEL EXTRANJERO EN ECONOM A, SOCIOLOGA, PSICOLOGA EDUCACIONAL, DESARROLLOECONM ICO, HISTORIA, ECONOM A AGRARIAY AP LICADA, Y ANTROPOLOGA. CUENTACONINVESTIGADORESAfiLIADOSYUN COMIT CONSULTIVOINTEGRADOP ORINVESTIGA-DORESDEGRANDESM RITOSCIENTfiCOSENDIVERSASDISCIP LINAS. TRABAJANUSUAL-M ENTEEN GRADEALREDEDORDETREINTAINVESTIGADORESASISTENTES, AQUIENESSE

APOYAFUERTEM ENTEENSUDESARROLLOP ROFESIONALDURANTESUSAOSDESERVICIO,ORIENTNDOLOSRESP ECTOASUSOP CIONESDEP OSGRADOSYENSUSBSQUEDASDEBECASP ARAREALIZARESTUDIOSENELEXTERIOR. SEM ANTIENE YCULTIVAELVNCULOCONAQUELLOSQUEESP ERAM OSRETORNENLUEGOACONFORM ARLAP LANTADEINVESTI-GADORESP RINCIPALESDE GRADE. ADEM S, VARIOSDELOSINVESTIGADORESENSEANCURSOS U OFRECEN SEM INARIOS EN P ROGRAM AS DE P REY P OSGRADO EN DIVERSASUNIVERSIDADESDELPAS.

Ls s

En 1989, la creacin del Consorcio de Investigacin Econmica abri puertas auna nueva fase de desarrollo institucional, que implic el inicio de vinculacionesde cooperacin y participacin en redes acadmicas y de promocin de polticasde desarrollo tanto en el mbito nacional como en el internacional. Originalmentefue constituido por cinco instituciones: la Facultad de Economa de la PontificiaUniversidad Catlica del Per, el Centro de Investigaciones de la Universidad delPacfico, el Instituto de Estudios Peruanos, DESCO y GRADE, los ms prestigiososcentros de investigacin peruanos apoyados hasta ese entonces por el Centro

Internacional de Investigaciones para el Desarrollo y la Agencia Canadiensepara el Desarrollo Internacional. Sus objetivos, ampliamente coincidentes conlos de GRADE, eran producir nuevo conocimiento til para el anlisis, diseo,ejecucin y evaluacin de polticas, programas y proyectos pblicos; mejorar lacalidad y relevancia de la investigacin; fomentar el dilogo y la interaccin entrela academia, los tomadores de decisiones y la sociedad en general; y movilizarmayor apoyo financiero para la investigacin. GRADE ejerci un activo liderazgoen su conformacin inicial, habiendo adems servido como secretara ejecutiva

y sede administrativa durante varios aos.Con el correr del tiempo, la demanda y necesidad de fortalecer y descen-tralizar las capacidades nacionales para la investigacin y docencia en temaseconmicos y sociales llev a ampliar el Consorcio para cubrir ms reas temti-cas y acoger a ms instituciones. Hoy en da, el Consorcio aglutina a 34 diversas


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instituciones, entre universidades y centros independientes de estudios pblicosy privados de muchas regiones del pas.

Desde entonces, Grade o sus investigadores se han incorporado a la Redde Centros del Banco Interamericano de Desarrollo, al Global DevelopmentNetwork, la Red de Investigacin sobre Desigualdad y Pobreza, la RedEtis, laRed sobre Pobreza y Poltica Econmica, la Asociacin de Economa de AmricaLatina y el Caribe (Lacea), la Red Latinoamericana de Estudios sobre Familia, laSociedad Internacional por la Equidad en Salud y la Alianza para la Equidad enSalud en el Per, la Red de Educacin y Trabajo coordinada por Cedes, la RedMacroeconmica del CIID, la Red Internacional de Investigacin de Sistemas deProduccin (Rimisp), el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso), laRed Iberoamericana de Investigacin sobre Cambio y Eficacia Escolar (Rinace), laRed Cientfica Peruana (RCP) (a la cual servimos como miembros del directoriode ONG que la conformaron y como centro administrativo de la misma durante

varios aos), el Programa de Promocin de la Reforma Educativa en AmricaLatina y el Caribe (Preal), Investigacin para una Mejor Educacin (IME), elProyecto Nios del Milenio, el Comit Directivo del Seminario Permanente deInvestigacin Agraria (Sepia), el Directorio de la International Society for Equityin Health, el Comit Consultivo de la Global Equity Gauge Alliance, la Asociacin

Internacional de Sociologa, al Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural,y la Red Global para la Economa de los Sistemas de Aprendizaje, Innovacin y Construccin de Competencias. En algunos casos, han ocupado cargosdirectivos en dichas asociaciones o participado en los comits editoriales de suspublicaciones peridicas.

Psnci pblic

Desde el inicio de sus actividades, en GRADE se procur la difusin pbli-ca de los resultados de sus estudios va publicaciones propias, adems deusar medios masivos, seminarios, conferencias y talleres con especialistas ytomadores de decisiones. Los investigadores de GRADE han contribuido connumerosos artculos solicitados por peridicos y revistas de difusin. Son con-

vocados con frecuencia a actuar como ponentes y comentaristas en seminariosy conferencias organizados por otras instituciones, y son entrevistados en laradio y televisin.

En el decenio de 1990, como se ha mencionado, surgieron los primerosconvenios de cooperacin y asesora entre Grade y entidades del sector pblicoy se iniciaron estudios por contrato, tales como la evaluacin de impacto dediversos proyectos y programas del Estado como el Programa de Titulacin deTierras Rurales, el Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (Foncodes),


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estudios diagnsticos sobre la situacin de algunos sectores, como el de la edu-cacin tcnica o la formacin magisterial, y otros.

Ms o menos en la misma poca, Grade particip activamente en la confor-macin de Int ercent ros, una red que promova el intercambio y la diseminacinde experiencias entre veintisis centros peruanos de investigacin social, ascomo el desarrollo democrtico de la sociedad peruana.

A ttulo individual, investigadores de Grade han integrado la Comisinpor un Acuerdo Nacional por la Educacin en el Per, el Consejo Nacional deEducacin, el Consejo Nacional del Trabajo, el Comit Consultivo del Ministeriode Economa, el Directorio de la Comisin Fulbright del Per, el Comit

Asesor de la Escuela de Directores y Gestin Educativa del Instituto Peruanode Administracin de Empresas (IPAE), la Comisin formuladora de la actualLey General de Educacin, el Comit Consultivo del Consejo Nacional de laCompetitividad, los cuerpos colegiados del Organismo Supervisor de la Inversinen Telefona y del Organismo Supervisor de la Inversin en la Infraestructurade Transporte, el Grupo Asesor Externo sobre pobreza de la FAO en AmricaLatina, la Comisin de Normas Tcnicas del Instituto Nacional de Defensa de laCompetencia y de la Propiedad Intelectual, la Comisin Consultiva del Ministeriode Trabajo, el Consejo Directivo del Servicio Nacional de Adiestramiento en

Trabajo Industrial y el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Capacitaciny Promocin del Empleo. Se desenvuelven en Foro Educativo, el Comit deEducacin del Museo de Arte de Lima y muchos otros espacios de reflexin yapoyo a los tomadores de decisiones sobre polticas nacionales.

Institucionalmente, Grade ha brindado asesora a la Unidad de Medicin dela Calidad del Ministerio de Educacin, al Ministerio de Economa y a la Comisinde Economa del Congreso de la Repblica. Algunos de sus investigadores sehan desempeado como viceministros, directores generales de ministerios omiembros de los equipos de asesores de diversos despachos ministeriales.

El compomiso con l cli

Ya en 1991, una evaluacin del estado de las ciencias sociales y de los centrosde investigacin social en el Per comisionada por la Agencia Sueca de Coope-racin Internacional (SAREC), que incluy a veintinueve centros independienteso universitarios, conclua:

La misin qued impresionada con la calidad del centro, mresele por donde se le

mire. Sin duda es el ms profesional de los centros visitados. Tiene un programa

de investigacin claramente razonado y altamente desarrollado que implementa

sistemticamente. Si contina desarrollndose de esta manera, podra alcanzar el


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nivel de Cieplan, Cedes o el programa de Economa de la Universidad Catlica del

Brasil, en trminos de la calidad e impacto de sus anlisis econmicos. (Spalding

Report on Peru, p. 74)

Y en 1992, Daniel Levy, de la Universidad del Estado de Nueva York enAlbany, afirmaba:

[los] centros privados de investigacin [] merecen ser mencionados aqu porque

desde los aos setenta han alcanzado altos niveles tanto en educacin de post-

grado como, especialmente, en investigacin en las reas de las ciencias sociales y

anlisis de polticas. Junto a centros ms antiguos como El Colegio de Mxico y la

Fundacin Getulio Vargas de Brasil se encuentran docenas de tales centros nuevos

de alta calidad como Cieplan de Chile y Grade de Per []. Son crecientemente

la primera opcin para los mejores investigadores. [] han llevado la cantidad,

calidad y pertinencia de la investigacin a alturas mayores que lo hicieron antes las

universidades y las burocracias. (Latin American Higher Education: overview and

implications for aid, Washington DC, symposium paper)

Ao a ao, investigadores de Grade suelen ocupar los primeros puestos

en los concursos peridicos del CIES y ganar concursos para consultorasconvocados por el sector pblico. En diversas oportunidades, investigadoresde Grade han obtenido premios de excelencia y medallas al mrito de inves-tigacin en desarrollo del Global Development Network. Un investigador deGrade ha ganado una beca Guggenheim; otro, el premio a la mejor tesis doc-toral aprobada en Holanda en el 2005; un tercero, una mencin honrosa delConsejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Concyt ec); y, ms recientemente,una beca del Center for Advanced Studies in the Behavioral Sciences de laUniversidad de Stanford.

Hacia el 2007 se haban publicado o editado institucionalmente cincuentadocumentos de trabajo, veinte libros, catorce nmeros de la revistaNotas parael Debatey once nmeros del boletnAnlisis y Propuestas, as como el boletnCrecer. Adems, los investigadores han publicado artculos en revistas acadmi-cas arbitradas, internacionales y locales, tales como Agricultural Economics,American Ethnologist, Debate Agrario, Developmental Psychobiology, Economa,

Economa y Sociedad, Journal of Development Studies, Revista de la Cepal, Trimes-

tre Econmico, Journal of Human Resources, Empirica, Higher Education Policy,

The Lancet, Oxford Bulletin of Economics and StatisticsyWorld Development,entre otras. Tambin han escrito captulos de libros colectivos publicados porPreal , Cambridge University Press, Cepal , el Convenio Andrs Bello, la FundacinFriedrich Ebert, Harvard University Press, el PNUD, Johns Hopkins UniversityPress, el Ministerio de Educacin del Per, la Pontificia Universidad Catlica del


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Per, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, Oxford UniversityPress y muchos otros. Algunos investigadores, adems, se desempean como

rbitros o editores de revistas acadmicas tales como Science and Public Policy,REICE, Comparative Education ReviewySociology of Education.

Mucho ms que todo ello, sin embargo, da testimonio de la calidad deGrade el reconocimiento del que gozan sus investigadores, tanto en la comu-nidad acadmica como entre los tomadores de decisiones y algunos sectoresimportantes de la opinin pblica.

Los tos futuo

Grade enfrenta ahora varios importantes retos. En primer lugar, est el desafode aumentar su escala de planta y operaciones sin reducir sus estndares decalidad y de espacio amigable para el desenvolvimiento de sus integrantes.

En segundo lugar, se necesita encontrar mecanismos para asegurar unamayor continuidad y consistencia de sus lneas principales de investigacin. Lafalta de recursos institucionales para ello y la fuerte dependencia de proyectoscon financiamiento externo o de consultoras concursadas hace que esa deseable

continuidad sea muy difcil de lograr.Esa misma falta de un patrimonio o de recursos institucionales distintos a

los de la misma actividad de investigacin nos obliga a cubrir con fondos deproyectos costos operativos que otras instituciones tienen cubiertos con otrasfuentes de ingresos instituciones con las cuales tenemos que competir endesventaja en algunos concursos. En ese mismo sentido, esperamos prontomaterializar el sueo de la casa propia abrigado desde hace muchos aos.

Por otro lado, el ritmo frentico de trabajo al que se suelen autosometer losinvestigadores a veces no permite profundizar el nivel de intercambio interno

que podra enriquecer an ms la calidad y pertinencia de los estudios, lo quepermitira quizs algn da tener posiciones institucionales sobre algunos temasclave para el desarrollo del pas.

La difusin de resultados contina siendo para nosotros ms una cargay un compromiso ineludible que algo que sabemos y deseamos hacer bien:necesitamos llegar de manera diferenciada a todas las audiencias sobre cuyasideas y opiniones deseamos influir... mejor si pudiera ser por smosis, pensa-mos casi todos! Sin embargo, sabemos que eso no va a ocurrir y necesitamos

invertir y capacitarnos para hacerlo de muchsima mejor manera. Y, ms allde la difusin, necesitamos desarrollar mucho mejor nuestras capacidades dedilogo informado con los hacedores de polticas.

Est, por ltimo, el reto de la interdisciplinariedad; no la ms o menos fcilyuxtaposicin de perspectivas o la complementacin metodolgica, ni el an ms


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fcil abandono de los marcos tericos y conceptuales que orientan la mirada delas diversas disciplinas acadmicas, sino el verdadero maridaje que conduzca a

una integracin creativa de visiones, instrumentos y resultados que respondana la realidad, que nunca fue ni ser disciplinaria. En ello hemos empezado ahacer algunos avances, aunque nos queda un largo trecho que recorrer; perotambin, felizmente, entusiasmo, energa y amigos que, desde otras instituciones

y trayectorias, estn dispuestos a acompaar y guiar nuestra ruta.

* * *

Este libro contiene catorce textos que de alguna manera sintetizan y reflejan losavances y acumulacin de conocimiento generado mediante la investigacinsocial en GRADE y en el pas, en las reas de investigacin en las que han trabajadolos profesionales de GRADE. Los textos incluidos fueron materia de presentacinen un seminario organizado en ocasin de celebrar nuestros veinticinco aos de

vida institucional, como lo explica nuestro director ejecutivo, Santiago Cueto,en la presentacin.

En dicha reunin, en deferencia por mi estatus de nica representante dela tercera edad entre la planta de investigadores de Grade, cuya edad promedio

duplico con creces, o por el hecho de haber pasado veinte aos ya en estainstitucin y haberla dirigido durante once aos, se me dio la oportunidad dedecir unas palabras de cierre del evento, muy improvisadas y muy sentidas,que me parece pertinente reconstruir aqu, como lo hago a rengln seguido,a modo de lneas de cierre de esta introduccin.

Como parte del equipo de GRADE, he pasado veinte aos participando en el cons-

tante diseo y rediseo, as como en la implementacin de diversas estrategias

de crecimiento y consolidacin institucional y en adaptaciones sucesivas de las

mismas para fines de supervivencia.

En ese largo periodo entr y sali mucha gente de Grade, empezamos y

terminamos proyectos, iniciamos y a veces abandonamos ciertas lneas de

investigacin. Pero puedo afirmar sin titubeos que hemos mantenido nuestro

compromiso inicial con la calidad y pertinencia de nuestro trabajo, as como

una clara conciencia de cunto nos falta an para alcanzar nuestras propias

expectativas al respecto. Hemos tenido amplias y repetidas oportunidades para

afirmar y reafirmar nuestra autonoma, pese a fracasos reiterados en la bsqueda

de recursos propios que nos hubieran quiz permitido ejercerla ms plenamenteen, por ejemplo, la eleccin de temas de investigacin. Siento que es cada vez ms

fuerte el compromiso con el pas, aun cuando consideramos y, efectivamente,

ya lo hemos hecho ampliar nuestro mbito de trabajo, tanto en la regin lati-

noamericana como en otros lugares del mundo.


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Fue cambiando nuestra agenda. De poltica cientfica y tecnolgica, pasa-

mos a concentrarnos en la economa macro y sectorial. El inters inicial en las

polticas de desarrollo del agro y la minera nos llev a toparnos con las polticasambientales y la regulacin pblica de la actividad privada, mientras que el

diagnstico sobre los recursos humanos requeridos para el desarrollo cientfico

y tecnolgico nos condujo de la mano a un inters temprano por la educacin

superior y, posteriormente, a la educacin bsica. Aunque estuvieron siempre

presentes en nuestra visin del subdesarrollo que aspiramos a contribuir a superar,

en aos recientes adquirieron una centralidad mucho mayor los problemas de la

pobreza, la exclusin y la desigualdad, vistas a travs de diversas sensibilidades

y herramientas disciplinarias que intentan avanzar dialogando entre s y con

la realidad que estudian y aspiran a transformar.

Constante a lo largo del tiempo, sin embargo, ha sido la aspiracin de generar

conocimientos aplicables a esa transformacin, basados en evidencia emprica

que recogemos y analizamos a la luz de consideraciones tericas que gracias

a la actividad docente de varios de mis colegas y a diversas redes acadmicas a

las que muchos pertenecen logramos mantener actualizadas.

No negamos que hemos sentido las tensiones entre la tarea de aportar

conocimiento y contribuir a las polticas. Cada uno de nosotros se ha sentido

forzado a desarrollar actividades para procurar que los resultados de nuestrotrabajo lleguen realmente a convertirse en referentes o parmetros a ser tomados

en cuenta por los formuladores de polticas, algo que a algunos nos ha costado

mucho hacer. Los ritmos y lenguajes que reclama la toma de decisiones rara

vez sincronizan bien con los del estudio, la reflexin, la discusin, la revisin

y la mejora. El dilogo va los medios an es un reto que no logramos manejar

adecuadamente.

Las demandas de algunos contratantes a veces son poco claras o pretenden

hallazgos confirmatorios de la validez de sus deseos o necesidades, cosa que

Grade no est dispuesto nunca a aceptar. La fama deworkaholics que tenamoslosgradeanos no ha cedido con el tiempo, y aunque ya no suele verse como antesla hilera completa de autos estacionados hasta altas horas de la noche delante

del local, incluso los fines de semana, estoy segura de que muchos seguimos

trabajando con la bendicin de la banda ancha desde nuestras casas, a esas

mismas horas y esos mismos das. El tener que, adems, realizar actividades de

advocacyy coordinacin interinstitucional hace que, muchas veces, empecemosa trabajar de verdad recin a partir de las 6 o 7 de la tarde.

Pero compartimos todos la satisfaccin de haber logrado mucho en estosveinticinco aos, empezando por la misma sobrevivencia y crecimiento de Grade

en un contexto que ha sido muy turbulento durante largos trechos de tiempo

para el pas y sus instituciones. Compartimos tambin el optimismo respecto a

los prximos veinticinco, ojal en un pas algo ms inmune a las tentaciones


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autoritarias y violentistas que agitaron tanto las aguas en el pasado, ojal que en

un Per cada vez ms democrtico, donde todos los nios, sus padres y abuelos

puedan crecer y desarrollarse plenamente y en paz.No queremos cerrar estas lneas sin agradecer a nuestros fundadores, que

crearon una institucin con mucho espacio para trazarse su propio destino, no

pretendiendo nunca que fuera una hija forjada a su imagen y semejanza, pero

definitivamente habindonos transmitido mucho de los valores institucionales

que perduran hasta hoy en da.

Tambin queremos dar las gracias a nuestros financiadores. La lista es

larga, entre quienes realizaron donaciones que nos permitieron realizar los

estudios que desebamos hacer y quienes nos convencieron de hacer estudios

que ellos consideraban tiles y necesarios para el pas. Tambin quienes desde

el Estado o la actividad privada contrataron nuestros servicios de investigacin,

evaluaciones de impacto o asesora. No podemos mencionar aqu a todos, pero

tampoco podemos dejar de reconocer muy especialmente los aportes del CIID y

ACDI, de Canad, y de la Fundacin Ford, que permitieron abrir nuevos campos

y horizontes para nuestro quehacer en diferentes momentos del desarrollo de

nuestras capacidades.

Por ltimo, queremos agradecer a la comunidad cientfico-social de nuestro

pas, a aquellos a quienes en algn momento preocuparon nuestra aparenteortodoxia o empiricismo positivista y nuestras coincidencias con algunos de los

puntos de las agendas de organismos multilaterales, pero que no por ello dejaron

de leernos, criticarnos, comentarnos y acompaarnos. Tambin a todos los que se

sintieron ms afines y a veces miraron con algo de sorpresa nuestras evaluaciones

de resultados de la aplicacin concreta de algunas polticas ortodoxas.

A los profesionales y tomadores de decisiones de diferentes sectores, gracias

tambin por confiarnos la realizacin de estudios o interesarse por ellos.

A todos ustedes, por acompaarnos en esta celebracin de los veinticinco

aos de Grade[y ahora, por leernos], muchas gracias.

Ptici Agui


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I. POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO RURAL


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INTRODUCCIN

En este artculo exploramos las posibles relaciones causales entre el gasto pblicoorientado a zonas rurales/agricultura y variables de productividad agraria e ingresos

rurales, tanto en pases de Amrica Latina como en el Per. La exploracin constade una revisin literaria sobre trabajos tericos y empricos que hayan encaradoeste tema, as como de una estimacin emprica propia usando los datos sobregasto pblico rural generados recientemente por la FAO para un conjunto de die-ciocho pases1 de la regin latinoamericana y del Caribe (denominado GPRural),que incluye al Per. El tema central de discusin es si existe una relacin causalentre los niveles y la estructura del gasto pblico agrario/rural e indicadores deproduccin agraria e ingresos rurales en el Per y otros pases de la regin. Eneste ltimo caso, debido a la falta de una medicin continua anual de ingresos

rurales (o pobreza) en los pases, usaremos una variable proxya partir del pro-ducto agrario por poblador rural. En este estudio nos basamos en una definicinamplia de gasto pblico (agrario y rural), en la medida en que la base de datosde la FAO incluy ambas dimensiones sin que sea posible distinguirlas. El gastoagrario se define en trminos sectoriales; mientras que el gasto rural, en trminosterritoriales. En algunos casos esta distincin puede ser importante para obtenerresultados alternativos en el anlisis de este estudio y queda como tarea pendienteprecisar ms esta distincin para futuras investigaciones.

1 Se tomaron en cuenta los datos de dieciocho pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colom-bia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Para-guay,Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Se descartaron Cuba y El Salvadorpor falta de informacin sobre gasto.

GASTOPBLICO, PRODUCTIVIDADEINGRESOSAGRARIOSENEL PER:AVANCESDEINVESTIGACINYRESULTADOSEMPRICOSPROPIOS

Eduardo Zegarra

Vernica Minaya


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EDUARDO ZEGARRA, VERNICA MINAYA28

Desde un punto de vista analtico, el gasto pblico agrario/rural puede efec-tivamente generar impactos en ingresos y productividad de factores agrarios al

cambiar incentivos y decisiones de los agentes econmicos a travs de cambiosen precios relativos, provisin de bienes y servicios pblicos productivos; ascomo a travs de impactos directos en el consumo o gasto de las familias. Unrazonamiento similar se puede aplicar al tema del ingreso o pobreza rurales.

Este texto est dividido en cuatro secciones. La primera seccin presentanuestra revisin de literatura terica y emprica sobre este tema. En la literaturainternacional destacan los nuevos modelos de crecimiento endgeno, en loscuales el gasto pblico y la inversin en infraestructura pblica han empezadoa tener un rol explicativo en el crecimiento de los pases. Adems, destaca unacreciente literatura orientada a estimar impactos de programas y proyectos pbli-cos de infraestructura rural en indicadores productivos y de ingresos rurales,especialmente en el caso peruano.

La segunda seccin describe algunas caractersticas del gasto pblico agra-rio/rural en los dieciocho pases del GPRural y en el Per, planteando posiblesfactores explicativos de este gasto, proponiendo un modelo que incorporefactores estructurales y de poltica econmica como variables explicativas. Ade-ms, se introduce una dimensin poltica e institucional para tratar de captar

procesos de toma de decisin relacionados con tipos de regmenes polticosque favorecen o marginan a los sectores agrarios/rurales en la asignacin delos recursos pblicos.

La tercera seccin se orienta a evaluar empricamente el potencial impactodel gasto pblico agrario/rural en indicadores de productividad agraria e ingre-so rural en los pases de Amrica Latina y en el Per. En este caso, limitamosel anlisis a los pases de la Comunidad Andina de Naciones (CAN)2 y al Per.Para la estimacin se gener un modelo microeconmico de ingresos al nivelde las unidades econmicas agrarias. En este modelo se incorporaron el gasto

pblico agrario/rural y su estructura como variables que alteran los precios deproductos e insumos y los niveles de adopcin tecnolgica de los productoresagrarios, impactando por ende en los ingresos observados. En el caso de ingresosrurales, sustentamos el uso de una variable proxysobre la base del productoagrario por poblador rural. Adems, debido a la posible existencia de un pro-blema de simultaneidad entre el producto agrario y el gasto, se us el estimadodel gasto del modelo desarrollado en la segunda seccin (aplicado solo a lospases de la CAN) como instrumento en la estimacin del impacto del gasto en

los indicadores de inters.

2 Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela.


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GASTO PBLICO, PRODUCTIVIDAD E INGRESOS AGRARIOS EN EL PER 29

En la cuarta seccin se presentan las conclusiones de esta evaluacin te-rica y emprica sobre la relacin entre gasto pblico y productividad/ingresos

agrarios tanto en el conjunto de pases de la regin andina como para el Per.

1. DISCUSIN SOBRE LA LITERATURA ACERCA DEL TEMA

Existen diversas hiptesis y enfoques tericos y empricos en torno a la relacinentre crecimiento econmico y el rol (o roles) del Estado en economas capi-talistas. En particular, este tema empez a ser tratado con mayor nfasis en losmodelos macro de crecimiento endgeno orientados a superar las limitacionesdel modelo neoclsico de crecimiento basado en el cambio tecnolgico exgeno

y el incremento de los factores de produccin en un contexto de mercados libresy perfectos. Al buscar elementos ms endgenos para explicar el crecimiento,empezaron a tener un rol ms importante las fallas de mercado y la provisinde bienes pblicos y reglas institucionales; apareci entonces el Estado comoun actor potencialmente importante en el proceso de crecimiento econmico.

En un trabajo reciente, Easterly y Levine (2001) afirman que el determinanteprincipal del crecimiento econmico no es la acumulacin de factores, como

sustentaba el modelo neoclsico, sino aquello que est detrs del aumento dela productividad total de los factores; es decir, el cambio tcnico, la calidad dela poltica econmica y los efectos de externalidades. En los tres mbitos hay unposible rol para el Estado. En su comentario al mencionado trabajo de Easterly

y Levine, Romer (2001) afirma que la gran limitacin del modelo neoclsicotradicional es suponer una tecnologa (y un cambio tcnico) igual para todoslos pases.

Un modelo que toca el tema del rol del Estado en el crecimiento de maneradirecta es el desarrollado por Barro (presentado en Barro 1990, y Barro y Sala-

i-Martin 1995). Barro fue uno de los primeros autores que hizo endgeno elgasto pblico en un modelo de crecimiento y analiz la relacin entre el tamaodel Estado y las tasas de crecimiento y ahorro nacional. En este modelo, Barrosupone que el gasto pblico es (o puede ser) productivo y por ende puede con-tribuir de manera positiva a la tasa de crecimiento de la economa. Sin embargo,consideraciones de eficiencia y escala implican que, si supera un cierto nivel departicipacin del Estado, su contribucin marginal se puede tornar negativa.

La mayor parte de estos modelos Barro (1990), Barro y Sala-i-Mar-

tin (1992), Jones y Manuelli (1990), King y Rebelo (1990), Rebelo (1991) yGlomm y Ravikumar (1994) asumen una economa cerrada y describenlos mecanismos mediante los cuales la tasa de crecimiento de la economadependera de manera positiva del gasto pblico (tanto en bienes privadoscomo en bienes pblicos, incluida la infraestructura), al menos en un cierto


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rango. Puesto que en estos trabajos tericos la relacin entre estas dos varia-bles es no lineal, logran establecer una proporcin del gasto pblico, con

respecto al producto global, que hace mxima la tasa de crecimiento de este(Sala-i-Martin 2001). Este resultado para una economa cerrada se reproduce,tambin, en un modelo de economa abierta (y dos bienes) presentado porGhosh y Mourmouras (2002).

De acuerdo con Bleaney y Nishiyama (2002), la evidencia emprica acu-mulada en torno a los modelos de crecimiento endgeno hasta el presentepermite ya considerar la existencia de un modelo economtrico de crecimientoeconmico con las caractersticas de benchmark, que cubre o engloba variosmodelos recientes. Los resultados de la propia estimacin de estos autores,

mediante un ejercicio panel de setenta pases para el periodo 1965-1990, indicanque las siguientes variables seran significativas para explicar la tasa de creci-miento anual del producto bruto interno (PBI) per cpita:

a) Ingreso per cpita inicial (con signos de los coeficientes que indican unarelacin de u invertida entre la tasa de crecimiento y el nivel de ingresoinicial, as que primero habra divergencia y luego convergencia).

b) Apertura comercial (efecto positivo).c) Expectativa de vida al nacer observada en 1965 (efecto positivo).

d) Escolaridad masculina posprimaria en 1965 (efecto positivo).e) ndice de democracia (efecto positivo y marginalmente negativo).f) Ahorro del gobierno central (efecto positivo).g) Participacin de las exportaciones de productos primarios en el PBI (efecto

negativo).h) Crecimiento de los trminos de intercambio (efecto positivo).i) Clima tropical (efecto negativo).j) Diferencia en los crecimientos de la poblacin econmicamente activa y la

total (efecto positivo).

Las diferentes pruebas estadsticas indican que el modelo es confiable. Comose puede ver, las variables asociadas a (b), (d), (e) y (f) estaran directamenterelacionadas al rol del Estado y las polticas pblicas. Y aunque el modelo deBleaney y Nishiyama no incluye la variable infraestructura, existe ya unacorriente que la considera importante. En Aschauer (1989), por ejemplo, se ponenfasis en la influencia positiva de la inversin pblica en infraestructura sobreel crecimiento econmico.

Otra evaluacin emprica internacional para 75 pases durante tres decenios(1965-1975, 1975-1985 y 1985-1995) es ofrecida por Esfahani y Ramrez (2002), y los resultados son favorables a la hiptesis de determinacin simultneadel crecimiento econmico y de la formacin del acervo de infraestructura(en generacin de energa elctrica y lneas telefnicas), en un proceso que


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se autorrefuerza pero que est condicionado a la calidad del conjunto deinstituciones de un pas.

En Esteban y Gmez (2002) se concluye lo siguiente: La tasa de crecimientoeconmico puede estar positivamente relacionada con el gasto pblico en capitalhumano e infraestructura fsica. Pero el gasto pblico tiene un costo de oportu-nidad, as que debe existir un nivel ptimo de tal gasto. Mediante simulacionescon el gasto pblico se estimaron para el caso colombiano: a) los niveles ptimosdel gasto pblico en capital humano e infraestructura; b) la prdida de bienestarsocial derivada de financiar el gasto pblico con impuestos que distorsionan laasignacin de los recursos; c) los tiempos requeridos y las velocidades de conver-gencia al estado estable a partir de situaciones alejadas de este; y d) la importanciarelativa de dos motores principales del crecimiento econmico: la acumulacin deacervos productivos (en capital fsico individual, capital humano e infraestructura)

y el cambio tcnico no incorporado y exgeno.Ms all de estos modelos de tipo macro para el conjunto de las economas,

tambin se han empezado a realizar estudios de carcter sectorial. En particular,algunos estudios empiezan a evaluar el rol del Estado en el crecimiento produc-tivo agrario y la reduccin de la pobreza rural (Elas 1985; Fan, Hazell, y Thorat2000; Fan, Zhang y Zhang 2000). Muchos de estos estudios encontraron que el

gasto pblico s contribuy al crecimiento productivo agrcola y a la reduccinde la pobreza.

En este contexto, en el trabajo de Fan y Rao (2003) se analizaron las ten-dencias del gasto pblico en los pases en desarrollo, as como las causas detrsde ellas, a fin de determinar el impacto del gasto pblico en el crecimientoeconmico. En este estudio se demostr empricamente que el gasto pblicoen irrigacin, educacin y caminos s contribuy al crecimiento.

Un trabajo reciente, orientado en una lnea muy similar a nuestro estudiode las secciones 2 y 3, es el de Ramn Lpez (2004), que estima empricamente

el impacto del gasto pblico rural y su estructura en el crecimiento del produc-to agrario per cpita de diez pases de la regin latinoamericana (incluye tresandinos: Per, Ecuador y Venezuela).3

La idea bsica planteada por Lpez es que el gasto pblico agrario/ruralpuede efectivamente generar impactos en ingresos y productividad de factoresal cambiar incentivos y decisiones de los agentes econmicos a travs de lossiguientes canales:

a) Cambios en precios relativos de bienes, insumos y servicios relevantes para

los agentes.

3 Cabe sealar que Lpez us una versin preliminar de la misma base de datos usada en esteestudio.


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b) Provisin de bienes pblicos o semipblicos con impacto potencial en laproductividad de los factores.

c) Provisin de servicios pblicos con impacto directo e indirecto en el nivelde bienestar y capacidad de gasto e inversin de los hogares.

Este autor dividi el gasto pblico en una categora de subsidios haciabienes privados (precios de refugio, crdito subsidiado e irrigacin, entre otros)

y bienes pblicos o semipblicos (investigacin, conservacin, informacin,servicios sociales, derechos de propiedad, etctera). Con esta divisin se pudoestablecer el impacto diferenciado tanto del nivel del gasto como de la estructuradel gasto en el crecimiento del producto agrario y otras variables de bienestarde la poblacin rural.

Una conclusin importante del estudio citado es que la estructura del gastos sera relevante para el crecimiento del producto agrario en los pases de lamuestra, y que a mayor peso de los subsidios orientados hacia bienes privadosen el gasto, menor es el crecimiento sectorial. Adems, Lpez obtuvo que el niveldel gasto tiene impactos estadsticamente positivos en el crecimiento agrario.

Para el caso del Per, Escobal, Saavedra y Torero (1998) elaboraron unestudio basado en un panel de hogares entre 1991 y 1994, con el fin de analizar

el rol de los activos de los hogares rurales peruanos en trminos de impactossobre la pobreza y la distribucin de ingresos. A partir de la estimacin de ecua-ciones de gasto, calcularon el impacto por quintil de cambios en la tenencia yel acceso a ciertos activos sobre la rentabilidad de la educacin y la tierra. Losresultados muestran un efecto positivo de los activos pblicos sobre estas renta-bilidades. De modo que se ha encontrado evidencia estadstica de que variablesde capital pblico y organizacional y acceso a servicios pblicos bsicos talescomo agua, desage, electricidad y telefona tienen impacto sobre el gasto ysobre la probabilidad de no ser pobre. En este sentido, el anlisis emprico es

consistente con la visin de que la falta de acceso a ciertos activos pblicos (yprivados) est detrs del problema de la pobreza.

En otro estudio, Escobal (2000) utiliz encuestas con una muestra represen-tativa para dos grupos de comunidades del Per (comunidades con acceso porcaminos de herradura y comunidades con acceso por vas carrozables), y eva-lu empricamente los determinantes del acceso al mercado de los productoresagrarios, cuantificando los costos de transaccin. Los resultados muestran quelos costos de transaccin son bastante mayores para los pequeos productores

que para los grandes (67% frente a 32% del valor de ventas), y que las ventasde los pequeos productores han sido 48,5% ms bajas que las de los grandes,debido a los costos de transaccin. En la regin conectada por vas carrozablesse vinculan ms comerciantes de fuera de la regin; la informalidad es menor;se reducen los costos de bsqueda de precios; la mayora de los agricultores


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poseen o usan tractor; y la gran mayora de los agricultores expresan confianzaen la posibilidad de cambiar de agente comprador.

Posteriormente, Escobal (2005) muestra que a medida que se incrementa elacceso a la infraestructura rural aumentan las oportunidades de que los hogaresaccedan a estructuras de ingresos ms diversificadas; lo que, a su vez, lleva a unincremento del nmero de horas trabajadas, de la proporcin de horas trabajadasen actividades no agrcolas y, finalmente, a un efecto agregado positivo sobreel ingreso per cpita de los hogares rurales. Las estimaciones economtricascomplementan este anlisis y muestran que el incremento en los ingresos ruraleses bastante ms alto cuando se combinan los activos que cuando se estiman losimpactos aislados. As, se hace evidente que existen importantes complementa-riedades en el acceso a la infraestructura pblica.

Asimismo, en este estudio se estima que la infraestructura rural permiteincrementar los ingresos rurales hasta en 186 soles mensuales, dependiendodel activo. Los impactos ms fuertes que se identifican tienen que ver con lamejora en el acceso a la infraestructura vial y a la infraestructura de salud. Cabeindicar que la inversin conjunta en caminos, educacin, salud y electrificacinpermitira incrementos promedio de los ingresos rurales del orden de 34%, losque se daran gracias a incrementos sustanciales de los ingresos no salariales

no agropecuarios y al incremento de oportunidades de ingreso en actividadessalariales no agropecuarias.

En general, la literatura peruana ha encontrado amplia evidencia microeco-nmica de una relacin positiva entre inversiones pblicas en infraestructura yservicios, por un lado, y mejores ingresos y condiciones de vida de la poblacinrural, por otro lado. En las dos secciones siguientes analizamos este tema desdeun anlisis macro, centrando el anlisis en la relacin entre gasto pblico agre-gado e indicadores productivos y de ingresos de los productores y pobladoresrurales, tanto en el Per como otros pases de la regin andina.

2. EVOLUCIN Y DETERMINANTES DEL GASTO PBLICOAGRARIO/RURAL EN AMRICA LATINA Y EL PER

El gasto rural se define como el gasto ejecutado en zonas rurales de acuerdocon criterios demogrficos (reas con unidades poblacionales menores de 2.500habitantes), econmicos (porcentaje de ingresos proveniente de actividades

agropecuarias, artesanales y primarias en general) y socioculturales (grado deeducacin, acceso a servicios, idioma).La informacin disponible de la base de datos de la FAO (GPRural) permite

una desagregacin del gasto pblico agrario/rural para el periodo 1985-2001 entres grandes categoras: (a) fomento productivo rural; (b) infraestructura rural; y


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(c) inversin social rural. La evolucin total del gasto per cpita y por cada unode estos rubros para el Per y los otros diecisete pases de Amrica Latina y el

Caribe (ALC) se presenta en el cuadro 1.

Cuadro 1Gasto pblico rural per cpita (dlares de 1995 por poblador rural)

Periodo

Gasto totalper cpita

Fomento productivoInfraestructura

ruralInversin social rural

Resto ALC Per Resto ALC Per Resto ALC Per Resto ALC Per

1985-1989 178,3 17,1 115,7 22,2 30,7 0,3 45,8 0,11990-1993 157,6 55,8 79,7 42,6 30,2 6,6 59,5 6,7

1994-1997 176,6 74,3 76,8 42,4 33,5 19,6 71,4 12,4

1998-2001 195,7 73,7 81,8 43,7 35,9 18,8 80,9 11,2

Fuente: Base de datos de gasto pblico rural de la FAO para ALC (GPRural).

En el cuadro mencionado se puede observar que el gasto per cpita aumenttanto para el Per como para el resto de pases de ALC. Cabe plantear una nota

de cautela respecto al promedio del gasto per cpita en el periodo 1985-1989para algunos pases (incluidos el Per y Bolivia), ya que en este lapso se tienenmayores vacos de informacin en la base de datos, lo que puede llevar a sub-estimar el gasto agregado. En el caso del Per, el gasto per cpita promedio seestanc en el periodo posterior a 1997, mientras que en el resto de pases siguicreciendo.

En cuanto a la distribucin del gasto pblico rural para los pases deALC, la categora de fomento productivo rural, y dentro de esta las obras deinfraestructura de riego e irrigacin, fue la ms privilegiada en trminos de

asignacin presupuestal durante el periodo de anlisis. Sin embargo, el gastoen este rubro ha sido bastante variable y presenta una tendencia a la bajadesde 1989, ao en que la distribucin del gasto pblico rural se empieza aequilibrar (ver el grfico 1).

Por su parte, el Per tambin ha mantenido una tendencia a asignar unamayor proporcin del gasto pblico rural al fomento productivo rural, sobretodo en infraestructura de riego.

La evolucin de los porcentajes de gasto pblico rural asignados a cada

uno de los grandes rubros analizados para el caso del Per se presenta en elcuadro 2.Hasta 1990, ms de 50% del gasto pblico rural era destinado a los proyectos

de irrigacin, en desmedro de la infraestructura rural y los servicios sociales queprovea el Estado. Durante la dcada de 1990, el gasto pblico rural se empieza


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Grfico 1Gasto pblico rural (en millones de dlares)

Amrica Latina y el Caribe Per

0

200

400

600

800

1000

1985 1990 1995 2000Ao

Gasto Fomento Productivo Rural Infraestructura Rural

Inversin Social Rural

0

100

200

300

400

500

1990 1995 2000 2005Ao

Fomento Product ivo Rural Infraes tructura Rural

Inversin Social Rural

Fuente: Base de Datos de gasto pblico rural de la FAO para ALC (GPRural).

Cuadro 2Porcentaje de asignacin de gasto pblico rural-Per

Rubro 1985 1990 1995 2000 2004

I. Subtotal Fomento Productivo Rural 97,7 95,3 66,9 83,6 49,4

1.Comercializacin Interna y Externa 19,8 0,6 1,0 25,4 10,6

2. Fomento Forestal 5,7 0,2 0,8 1,7 0,7

3. Infraestructura de Riego o Irrigacin Agrcola 57,7 90,9 61,8 24,3 17,44. Investigacin Cientfico-Tecnolgica y Extensin

Tcnica Agrcolas10,3 2,7 1,0 1,5 2,8

5. Conservacin de Suelos, Recursos Naturales yMedio Ambiente Dirigidos a los Productores Rurales

2,3 0,5 1,5 3,9 3,9

6. Patrimonio Fito y Zoo Sanitario 0,2 0,0 0,4 1,5 3,3

7. Fomento en el Sector Pesca y Acuicultura 1,7 0,3 0,2 0,1 0,0II. Subtotal Infraestructura Rural 0,8 4,7 21,9 7,1 30,4

1. Obras Viales y Caminos 0,0 1,0 9,9 4,5 13,3

2. Electrificacin Rural 0,0 3,1 2,7 0,3 10,6

3. Saneamiento Rural Bsico 0,0 0,4 6,1 1,1 3,1

4. Regularizacin de Propiedad Agraria, Titulacin yProcedimientos Agrarios

0,8 0,2 0,1 0,9 3,0

5. Infraestructura Social para Comunidades Rurales 0,0 0,0 3,1 0,2 0,5

III. Subtotal Inversin Social Rural 1,6 0,0 11,2 9,3 20,2

1. Gasto en Servicios Sociales en reas Rurales noDesglosados o Gasto Administrativo 0,0 0,0 0,0 0,0 9,0

2. Salud y Nutricin 0,0 0,0 8,3 0,2 7,9

3. Educacin 0,0 0,0 1,7 0,0 3,3Fuente: Base de datos de gasto pblico rural de la FAO para ALC (GPRural).


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a equilibrar mediante el mayor gasto ejecutado por instituciones como el FondoNacional de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES), el Instituto

Nacional de Desarrollo (INADE), el Programa Nacional de Manejo de CuencasHidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS), el Programa de Apoyo yRepoblamiento Rural (PAR) y el Programa de Caminos Rurales del Ministerio deTransportes y Comunicaciones. Durante estos aos el saneamiento rural bsico,los caminos rurales, la infraestructura social para las comunidades rurales, laeducacin y la salud cobraron mayor importancia en trminos presupuestales.

A partir del 2001, sin embargo, otros gastos, como electrificacin rural,cobraron importancia; mientras que el gasto en saneamiento bsico cay consi-derablemente debido a que las grandes instituciones, como FONCODES, perdieroninjerencia en materia presupuestal.

Puesto que para fines del estudio conviene analizar el comportamiento delgasto destinado a bienes pblicos y privados, se tomaron en consideracin lasdefiniciones de Lpez (2004) y del Banco Mundial (2005). Segn los autores, ladenominacin amplia de bienes pblicos y servicios sociales consiste en bienesasociados a la generacin y transferencia de tecnologa, conservacin de suelos,proteccin sanitaria y fitosanitaria, servicios de informacin y comunicaciones,infraestructura rural, y servicios sociales (por ejemplo, educacin y salud).

Mientras que los bienes privados incluyen un gasto focalizado en determinadosproductos o sectores, asistencia a la comercializacin, promocin, crdito sub-sidiado e irrigacin.

Para aproximarnos a la evolucin de la estructura del gasto, y siguiendo aLpez (2004), se utiliz una clasificacin del 1 al 4 para los rubros individualesdel gasto presentados en la base de datos de la FAO, en la que 1 corresponde abienes claramente privados y 4 a bienes claramente pblicos, mientras que 2 y3 corresponden a categoras intermedias, con un sesgo mayor hacia el gasto enbienes privados en el caso de la categora 2 y hacia el gasto en bienes pblicos

en el caso de la categora 3. Luego las categoras 1 y 2 fueron agregadas enbienes privados y las categoras 3 y 4 en bienes pblicos, que es la divisinbsica que usamos (ver el anexo 1).

Como se observa en el cuadro 3, durante el periodo 1985-1989 exista unfuerte sesgo a favor de los subsidios otorgados a grupos especficos; sin embar-go, en los siguientes periodos esta situacin cambi tanto en el Per como enlos otros pases de ALC. El gasto rural per cpita promedio ejecutado en bienespblicos pas de 61,9 dlares en el periodo 1985-1989 a 128,8 dlares en 1998-

2001 para el resto de los pases de ALC, mientras que para el Per se incrementsustantivamente al pasar de 5,8 dlares a 35,6 dlares en ese mismo periodo.En el grfico 2 se presenta la evolucin del porcentaje del gasto agrario/rural

orientado a bienes pblicos y privados, de acuerdo con nuestra clasificacinpara el Per y el resto de pases de ALC.


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Grfico 2Porcentaje de gasto agrario/rural en bienes pblicos y privados

Amrica Latina y el Caribe Per

Cuadro 3Gasto pblico rural per cpita (dlares de 1995 por poblador rural)

PeriodoGasto total Bienes privados Bienes pblicos

Resto ALC Per Resto ALC Per Resto ALC Per

1985-1989 178,3 17,1 71,5 11,3 61,9 5,8

1990-1993 157,6 55,8 57,9 40,1 87,8 15,7

1994-1997 176,6 74,3 55,6 39,8 111,1 34,5

1998-2001 195,7 73,7 55,3 38,1 128,8 35,6

Fuente: Base de datos de gasto pblico rural de la FAO para ALC (GPRural).

Fuente: Base de datos de la FAO (GPRural).

En general, todos los pases de la base de datos de la FAO incrementaronla proporcin del gasto en bienes pblicos durante los ltimos quince aos,lo que indica que hubo importantes cambios en las polticas y prioridades delgasto pblico rural durante este periodo.

En el Per, a partir del periodo 1994-1997, la estructura del gasto pblicorural cambi; la proporcin del gasto en bienes pblicos pas de 30% a casi50%. En ALC, tras el proceso inflacionario de 1988-1990 sigui el efecto tequila

de la crisis mexicana de 1994, la crisis asitica y la moratoria rusa, y la crisisburstil del 2001-2002. A pesar del dbil desempeo de la economa regionaldurante el periodo de anlisis, la estructura del gasto rural presenta una marcadatendencia a equilibrarse favoreciendo la proporcin del gasto asignada a bienespblicos.

0

200

400

600

Inflacin

20

40

60

80

100

1985 1990 1995 2000

%Pblico %Privado

Inflacin

0

2000

4000

6000

8000

Inflacin

20

40

60

80

100

1985 1990 1995 2000 2005

%Pblico %Privado

Inflacin


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2.1. Factores explicativos del gasto pblico agrario/rural

Existe inters, terico y desde el punto de vista de las polticas pblicas, porprofundizar en los factores que influyen en los patrones de evolucin del gastopblico agrario/rural. Esta evolucin puede estar asociada a diversos fenmenos,tanto de naturaleza estructural y poltico-institucional como a cambios de polticade los gobiernos de los pases.

Respecto a los temas estructurales, un aspecto a evaluar es el de la pobla-cin ubicada en las zonas rurales. Al finalizar el decenio de 1950, la mitad de lapoblacin de Amrica Latina viva en zonas rurales (Londoo 1996). Para 1985,la poblacin rural alcanzaba a solo 31% de la poblacin total de la regin; parael ao 2001, este ratio se haba reducido an ms, a 23%. En general, se espe-rara que la evolucin del gasto pblico en zonas rurales tuviera relacin con eltamao de la poblacin rural existente en cada uno de los pases.

Otro tema a evaluar es la importancia relativa de la agricultura como acti-vidad econmica y fuente de ingresos en cada pas. Al final de la dcada de1950, la agricultura representaba ms de un tercio del producto bruto interno dela regin. Para 1985, este porcentaje se haba reducido hasta 8,4%; para el ao2001, la participacin del PBI agrcola regional en el PBI total latinoamericano

era de 7,8%. Cabe evaluar si esta tendencia ha influido de manera sistemticaen el gasto pblico rural.

Un tercer factor potencialmente importante en la determinacin del gastoagrario/rural es la capacidad de la poblacin agraria/rural para ejercer presinpoltica sobre los gobiernos. No es solo que exista relativamente una menorproporcin de la poblacin en el campo y que la actividad rural tenga menorpeso en el producto, sino que tambin la poblacin que se queda en el campoes mayoritariamente pobre, y buena parte de ella se encuentra en pobreza extre-ma. Esto significa que tienen niveles bajos de educacin y probablemente poca

capacidad de influir en las decisiones de asignacin del gasto pblico y en laspolticas gubernamentales. Ms adelante utilizaremos un indicador de libertadespolticas y civiles para intentar aproximarnos a estos factores institucionales.

Otro elemento a evaluar se refiere a los procesos inflacionarios que en algu-nos pases tuvieron importancia sobre todo en el periodo 1985-1990, y que luegofueran drsticamente controlados por polticas fiscales y monetarias restrictivasdurante el decenio de 1990. Interesa evaluar si la inflacin tiene impactos en lasdecisiones de gasto pblico orientado al sector rural.

Finalmente, cabe sealar diversos procesos de difcil medicin en unejercicio cuantitativo como este, pero que pueden ser cruciales para entenderdeterminados cambios en las decisiones sobre gasto pblico rural. Un ejemplode esto son los procesos de descentralizacin administrativa y sociopolticaen los pases. En Colombia y Bolivia, por ejemplo, la descentralizacin ha


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inducido cambios en las asignaciones presupuestarias municipales hacia eldesarrollo urbano, la educacin, la salud, la gestin de recursos hdricos,

las comunicaciones, el transporte, el agua y el saneamiento (De Janvry ySadoulet 2004, Perry 2000, Crespo 2000). Sin embargo, se observa, a raz deeste proceso, un descenso en los gastos destinados a mejorar la productividadde las actividades generadoras de ingreso como la industria, la generacin deenerga, el turismo y la agricultura.

Para evaluar empricamente algunos de los factores explicativos del gastopblico rural en los pases de ALC y el Per, proponemos un modelo de deter-minantes del gasto. El modelo pretende evaluar algunas hiptesis discutidas enesta seccin, a la luz de la informacin disponible de la base de datos de la FAO

y otras fuentes complementarias.

Un modelo de determinantes del gasto pblico agrario/ruralEl anlisis y modelo terico propuesto por Ramn Lpez es el punto de partidapara el desarrollo del anlisis que aplicamos para la relacin entre gasto pblicoagrario/rural y productividad agropecuaria en el Per y la regin latinoamericana.

Sin embargo, plantearemos algunos elementos distintivos en el enfoque general,en las variables utilizadas y en la estrategia economtrica que adoptamos: Planteamos un anlisis de los determinantes estructurales del gasto. Nos

interesa evaluar un modelo plausible de factores determinantes, tanto delnivel como de la estructura del gasto pblico, orientado al sector agrario/rural. Un elemento interesante de este ejercicio fue incorporar una variableindicativa del grado de libertades polticas y civiles como factor explicativodel gasto pblico agrario/rural en la regin.

Prestamos particular atencin al problema de la simultaneidad entre productoagrario y gasto pblico. Como es probable que ambas variables tengan unacausalidad mutua (mayor producto genera mayor gasto y viceversa), usamosun enfoque de variable instrumental en las estimaciones del impacto delgasto en la productividad agraria.

Supondremos, asimismo, que las decisiones sobre el nivel y la estructura del

gasto pblico orientado al sector agrario/rural son tomadas por los gobiernosde cada pas en el contexto de los regmenes polticos existentes y en relacin

con decisiones de poltica macroeconmica, poltica sectorial y polticas socialesespecficas.

De acuerdo con la discusin previa, modelamos las decisiones de gastoagrario/rural en funcin de los aspectos estructurales de las economas de laregin, en particular de factores como el peso demogrfico de la poblacin


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rural, la superficie agraria, la importancia relativa del sector agrario/rural en laeconoma y los niveles inflacionarios.

Incluimos como factor explicativo del gasto un ndice que mide el grado delibertades civiles y polticas vigente en los pases analizados. En este mbito, plan-teamos como hiptesis que existe una cierta desventaja para los sectores ruralesms amplios en regmenes con sistemas ms democrticos. Esto se sustentara enel hecho de que en los sistemas democrticos con representacin congresal setiende a favorecer ms los intereses de los sectores con mayor peso electoral, comoel sector urbano, o a representar mejor los intereses privados en el mbito ruraldebido a su mayor capacidad para influir en las decisiones congresales y de gastopblico. Esto tambin se relacionara con la tendencia de los regmenes menosdemocrticos a generar un acercamiento ms clientelista o corporativista con lapoblacin rural ms pobre, para la captacin de apoyo poltico sistemtico.

Sobre la base de estas hiptesis se plantea el siguiente modelo de determi-nantes del gasto agrario/rural en la regin. Se define como variable dependienteel nivel y/o la estructura de gasto G. La definicin de estructura del gasto es la quese explic en la subseccin anterior. Las decisiones respecto al gasto son tomadascada ao tde acuerdo con las siguientes relaciones para cada pas j:

Gjt= G(pobljt, supagjt, pesojt, infljt, regpoljt) + j+ jt (1),

donde:

pobljt: poblacin rural;supagjt: superficie agraria (agrcola y ganadera);pesojt: peso relativo de la agricultura en la economa;infljt: tasa de inflacin anual;regpoljt: ndice de libertades civiles y polticas en cada pas;j: efecto fijo por pas en nivel y estructura del gasto;jt: perturbacin en nivel y estructura de gasto donde cov(ejt, Xjt) = 0,

dondeXjson las variables independientes de las ecuaciones.

Descripcin de las variables

La mayora de variables utilizadas para la estimacin del modelo antes deta-

llado, o aquellas utilizadas para construir las variables finalmente utilizadas, seencuentran en millones de dlares a precios constantes de 1995, de acuerdocon la base de datos de la FAO, lo cual permite homogeneizarlas y hacer mscomparables sus niveles. La variable de inflacin anual fue construida con elndice promedio de precios al consumidor en cada ao.


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Con respecto a la variable que representa los niveles de libertad poltica ycivil de cada pas, se utiliz el ndice de libertades polticas que cada ao publica

la asociacin Freedom House en su serie Freedom in the World.4 Este ndicecalifica el estado de los derechos polticos y las libertades civiles en los pasesdel mundo asignando puntajes del 1 al 7, donde 1 representa el mayor gradode respeto hacia las libertades civiles y derechos polticos, y 7, el menor. Parausar un ndice que se asocie positivamente con los niveles de libertad poltica

y civil, se tom el valor negativo del ndice original ms 8 puntos; por ende,a mayor valor de este ndice, mayores libertades polticas y civiles en el pascorrespondiente.

Como se observa en el cuadro 4de estadsticas descriptivas de las varia-bles, excepto el Per, los diecisiete pases de ALC gastaron en promedio, en elperiodo 1985-2001, 900 millones de dlares de 1995, con una proporcin de49% del gasto orientada a nuestra definicin de bienes pblicos. La poblacinrural promedio fue de 6,1 millones de personas, con una superficie bajo explo-tacin agropecuaria (tierra cultivada ms pastos) de 38,1 millones de hectreasen promedio. El sector agrario represent 13,9% de la economa de estos pasesdurante el periodo en cuestin, y el ndice promedio de libertades fue de 5.

Por su parte, el Per gast en promedio 366 millones de dlares de 1995

durante el periodo 1985-2001, con 38% del gasto pblico rural destinado anuestra definicin de bienes pblicos. La poblacin estimada promedio en laszonas rurales fue de 5,7 millones de personas. La variable de tierra agropecuariaascendi en promedio a 31,1 millones de hectreas. El peso del sector agrario enla economa peruana fue de 7,9%; el ndice de libertad promedio, 4,4, inferioral del resto de los pases de la base de datos para este periodo.

En el grfico 3 se presenta la evolucin del ndice de libertades en el Pery el resto de pases de ALC. Como se ve, en el Per hubo un deterioro de estendice durante buena parte de la dcada de 1990, con mejoras hacia el ao 2001

4 Este ndice se basa en la Encuesta Anual sobre el Estado de Libertad en el Mundo tal comoes experimentada por individuos, construida por el Instituto Freedom House. La libertad esdefinida como la oportunidad de actuar en forma espontnea en diversos campos al margendel control del gobierno y otras fuentes potenciales de dominacin. Freedom House mide lalibertad de acuerdo con dos categoras amplias: derechos polticos y libertades civiles. Losderechos polticos permiten a la gente participar libremente en el proceso poltico, incluyen-do el derecho a votar, competir por el servicio pblico, y elegir representantes con impactodecisivo en polticas pblicas y que rinden cuentas a su electorado. Las libertades civilespermiten libertad de expresin y credo, derechos a la organizacin y asociacin, predominio

de las leyes y autonoma personal sin interferencia del Estado. La metodologa de la encuestase establece sobre estndares bsicos derivados en gran medida de la Declaracin Universalde Derechos Humanos. Estos estndares son aplicables a todos los pases y territorios, almargen de su ubicacin geogrfica, composicin tnica o religiosa, o desarrollo econmico.La descripcin completa de la metodologa se puede ver en .


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Gasto agrario/rural 323 Millones US$ 95 900,5 2.242,4 0,0 14.168,5

% de gasto en bs pblicos 266 Porcentaje 49,00% 27,71% 0,00% 96,76%

Tierra agropecuaria 323 Miles has 38.119 65.316 476 263.465Poblacin rural 306 Personas 6.138.369 8.964.638 263.350 39.700.000

Peso de agricultura en PBI 306 Porcentaje 13,90% 7,80% 4,30% 34,40%

Tasa de inflacin 322 Porcentaje 232,0% 1231,7% -36,8% 14.315,8%

ndice de libertades 323 ndice 5,0 1,3 1,0 7,0

Gasto agrario/rural 17 Millones US$ 95 366,1 196,5 42,6 606,3

% de gasto en bs pblicos 17 Porcentaje 38,0% 17,0% 8,0% 64,0%

Tierra agropecuaria 17 Miles has 31.131,7 181,8 30.856,0 31.400,0Poblacin rural 17 Personas 6.825.425 207.360 6.459.649 7.079.439

Peso de agricultura en PBI 17 Porcentaje 7,9% 0,7% 6,5% 9,1%

Tasa de inflacin 17 Porcentaje 734,0% 1.920,8% 2,0% 7.481,7%ndice de libertades 17 ndice 4,4 1,1 2,5 6,0

Todos los pases

Per

ObsUnidad de

medida Media Desv. Std Min Max

Cuadro 4Descripcin de las variables

Fuente: Base de Datos de gasto pblico rural de la FAO para ALC (GPRural).

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Per Resto ALC

Grfico 3Evolucin del ndice de libertades

Fuente: Instituto Freedom House.

debido a la recuperacin del rgimen democrtico. Para el resto de pases deALC, el ndice promedio se mantuvo bastante estable en alrededor de 5.


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Coef. Std. Err. t signif Coef. Std. Err. t signif

Gasto pblico rural

1,61 0,47 3,40 (*) 22,00 8,30 2,65 (*)

0,15 0,88 0,17 -36,10 21,10 -1,71 (**)

-0,14 1,38 -0,10 -21,50 33,30 -0,65

-0,01 0,01 -1,82 (**) 0,00 0,01 -0,25

0,02 0,04 0,45 -0,12 0,13 -0,93

-7,40 14,88 -0,50 298,40 414,40 0,72

0,42 0,13 3,21 (*) 6,20 2,10 2,93 (*)

-0,07 0,25 -0,27 7,90 5,40 1,46

-0,33 0,39 -0,87 -20,00 8,50 -2,35 (*)

0,00 0,00 -2,88 (*) 0,00 0,00 -0,47-0,03 0,01 -2,58 (*) 0,01 0,03 0,31

-4,58 4,14 -1,10 -232,20 106,10 -2,19 (*)

18 Pases LAC Per

Poblacin rural

Inflacin

ndice de libertades

Constante

Poblacin rural

Tierra agrcola

Ratio agricultura/PBI

Ratio de bienes pblicos

ndice de libertades

Constante

Tierra agrcola

Ratio agricultura/PBI

Inflacin

2.2. Resultados de las regresiones

Los resultados de las estimaciones se presentan en el cuadro 5. Se estimaron lasecuaciones para la base de datos completa, que incluye dieciocho pases entrelos que se encuentra el Per, y una segunda estimacin solo para el Per. Parael conjunto de pases se estim un modelo de datos panel con efectos fijos porpas utilizando el programa Stata Versin 9.0, mientras que para la estimacindel Per se utilizaron Mnimos Cuadrados Ordinarios.

Los resultados de la base de datos con todos los pases de la regin indi-can como variables relevantes para explicar el nivel del gasto rural solamentea la poblacin rural y los niveles de inflacin. En el primer caso, una mayor (omenor) poblacin rural influye en un mayor (o menor) gasto rural y una mayor(o menor) orientacin hacia bienes pblicos. En el caso de la inflacin, mayoresniveles inflacionarios tienden a reducir el gasto pblico rural y su orientacinhacia bienes pblicos. Cabe sealar que variables como la superficie agrope-cuaria o el peso relativo de la agricultura en las economas no aparecen concoeficientes significativos.

Por su parte, la variable libertades polticas y civiles aparece como signi-ficativa y con signo negativo para la explicacin de la estructura del gasto en el

Cuadro 5Resultado de las regresiones sobre determinacin de gasto

(*) Nivel de confianza: 95%.(**) Nivel de confianza: 90%.


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conjunto de pases. Esto tendera a validar la hiptesis de que un mayor gastopblico hacia bienes pblicos en zonas rurales ha estado asociado a sistemas

con menores libertades civiles y polticas. Esta podra ser una indicacin de quelos actuales sistemas de representacin poltica de democracia representativaen la regin latinoamericana tienden a reflejar los intereses privados antes queintereses ms generales de la poblacin agraria/rural, lo cual se puede considerarcomo una falla de estos sistemas polticos.

Con respecto al Per, en este caso, el ndice de libertades no aparece comouna variable significativa en la determinacin del gasto, ni en el nivel ni en laestructura. El nivel de gasto aparece relacionado positivamente con la poblacinrural y negativamente con la cantidad de tierra agrcola utilizada. Por otro lado,los coeficientes referidos a la poblacin rural y al peso de la agricultura aparecencomo significativos en la determinacin de la estructura del gasto: una mayorpoblacin rural y un menor peso sectorial en el PBI aparecen incrementando laorientacin hacia los bienes pblicos.

3. LOS IMPACTOS DEL GASTO EN PRODUCTIVIDAD E INGRESORURAL EN LOS PASES DE LA CAN Y EL PER

Una justificacin importante para el gasto pblico en el mbito agrario/ruralson los potenciales impactos en variables clave para el desarrollo, como laproductividad y el ingreso agrario y la reduccin de la pobreza rural. El gastopblico puede impactar a los productores agrarios y en la poblacin rural atravs de diversos canales y en funcin de la forma en que se realiza este gasto.Por ejemplo, el gasto en programas de fomento productivo, capacitacin o eninfraestructura de riego estara orientado a mejorar directamente la productivi-dad de los factores agrarios. El gasto en rubros como investigacin, extensin o

asistencia tcnica debera generar un ambiente ms favorable al cambio tcnicoen la agricultura, mientras que gastos en caminos o electrificacin rural tiendena mejorar las condiciones econmicas y sociales en las que se desenvuelve lapoblacin rural. Finalmente, el gasto orientado a subsidiar ciertas actividadesproductivas o a garantizar precios de productos agrarios influencia en mayor omenor medida en el ingreso de los pobladores rurales.

En esta seccin analizaremos la relacin entre gasto e indicadores deproduccin y productividad agraria, as como con respecto a una variable de

productividad agraria correlacionada con los ingresos rurales (y por ende conla pobreza rural). Antes de plantear un modelo terico para estas relaciones,presentamos una descripcin del contexto de polticas y la evolucin de indi-cadores productivos y de ingresos en los pases de la Comunidad Andina deNaciones (CAN) en el periodo de anlisis.


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3.1. El contexto de poltica en los pases de la CAN

El periodo 1985-2001 se caracteriza

Investigación, políticas y desarrollo en el peru

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