INVESTIGACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS - Revista … · POLITICAS PUBLICAS Coordinadores: Joas...

I N V E S T I G A C I Ó N Y P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S

Investigación y políticas públicas

Coordinadores:Joas Gómez GarcíaEnrique Vázquez Garatachea

Primera EdiciónDiciembre 2014

Copyright © - Derechos reservados

Grupo Editorial HESS, S.A. de C.V.Manuel Gutiérrez Nájera No.91 Col. Obrera, Del. CuauhtémocMéxico, D.F., C.P. 06800

ISBN: 978-607-9011-34-5Esta edición consta de 300 ejemplares

Diseño: Luis Javier Anguiano E.

Ni todo, ni parte de este libro, incluido el diseño de tapa y portada, puede ser reproducido, almacenado o transmitido de modo algu-no, ni por ningún medio, sea eléctrico, químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin autorización expresa del editor.

IMPRESO EN MÉXICO / PRINTED IN MEXICO

INVESTIGACION Y POLITICAS PUBLICAS

Coordinadores: Joas Gómez García / Enrique Vázquez Garatachea

Contenido

PRESENTACIÓN 11Joas Gómez

América Latina en un contexto de crisis y desaceleración internacional 19

María de la Paz Guzmán Plata

De la actual Reforma Financiera y el crédito como detonante del desarrollo económico 43

Guadalupe Huerta Moreno

El capital de riesgo Una propuesta para reducir el problema de la agencia y el riesgo moral en el financiamiento a la innovación 71

Juan Manuel López Rivera

Las ciudades sustentables del Estado de Chiapas ¿Una alternativa de desarrollo local? 81

Isabel Font Playán

Maricela López Galindo

Silvia Ofelia Pérez Rueda

Extensionismo y desarrollo local El papel de las universidades en el combate a la pobreza en el medio rural mexicano 105

Pedro Martínez Martínez

Ana María García Ramírez

Un nuevo enfoque para la gestión de los centros históricos, y sus implicaciones en el bienestar social 121

Pedro C. Solís Pérez

Giovanna Mazzotti Pabello

Claudia González Pérez

Desigualdades regionales y configuración urbano-rural en el sistema Puebla-Tlaxcala 143

Mauro Julián Cuervo Morales

Neoconstitucionalismo y políticas públicas en México: reforma de junio de 2011 a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 175

Clara Castillo Lara Eduardo José Torres Maldonado

La Nueva Gestión Pública en la era de la globalización: contexto nuevo ¿nuevas respuestas? 211

Rodolfo García Del Castillo

Políticas Públicas : Modalidades y objetivos de propuestas de cambio organizacional 235

Cristina Teresa Penso D Albenzio

Política minera, concesiones y lucha ecoterritorial en Xochicalco, Morelos 265

Armando Sánchez Albarrán Gabriel Mora García

Las universidades frente a una nueva concepción del conocimiento, del tiempo y el espacio 283

Ernesto Navarro Guzmán Oscar Cuellar Saavedra

La política pública sobre equidad de género: Caracterización y realidades 317

Raymundo Soto Sánchez

La gestión, construcción y resignificación de la identidad homosexual: un abordaje necesario desde la historia para la elaboración de políticas públicas destinadas a promover la igualdad 347

Antonio E. Zarur Osorio Elvia Espinosa Infante

Las elecciones de 2012 y las encuestas de opinión publicadas en los medios de información 369

Murilo Kuschick

“Big Data” and Organizational Value Creation 397Rafael Eutimio García García

Análisis de las políticas sociales de los gobiernos delegacionales en la Ciudad de México, 1997-2010 409

José Javier de la Rosa Rodríguez

La dimensión cultural como estrategia de gestión para las organizaciones 439

Oscar Lozano Carrillo Rafael Arrazate Hernández

Impacto económico de la inversión en Patrimonio Histórico: una aproximación metodológica interindustrial 459

Rosalinda Arriaga Navarrete Claudia Rocío González Pérez

PRESENTACIÓN

El carácter interdisciplinario de este texto tiene su base en la forma de tra-bajo que cada vez se hace más presente en los centros de investigación al nivel mundial, sobre todo en las ciencias sociales. La literatura actual refleja la inte-rrelación de los investigadores que ahora sin miedo a perder el conocimiento que han formado, lo exponen libremente en seminarios y conferencias, así como en las redes sociales aumentando así su capacidad de análisis.

En este libro, los investigadores de instituciones de enseñanza superior tie-nen diversa formación profesional e intereses sobre las ciencias sociales; desde la economía, el desarrollo local, la urbanización, políticas públicas, educación, estudios sobre el género, análisis de los medios y la política social, temas que están presentes en la vida cotidiana del quehacer universitario, con el afán de resolver los problemas de la sociedad a través de políticas públicas y sobre todo de dar a conocer los problemas sociales que no pueden ser expuestos con crite-rios independientes en otros lugares.

En este texto, María de la Paz Guzmán Plata desde la ciencia económica aborda el tema de América Latina en un contexto de crisis y desaceleración internacional, donde expresa que las principales economías latinoamericanas, unas conectadas comercialmente en mayor medida con los países europeos y otras con la economía de Estados Unidos, pero, en general, todas ellas vincu-ladas a los mercados financieros internacionales como países emergentes, las hacen vulnerables a los movimientos de esas economías.

Con el apoyo de la econometría analiza la extraordinaria actualidad de los mecanismos de transmisión mediante los cuales, la difícil situación de la zona euro y de los Estados Unidos repercuten en los países latinoamericanos tales como la disminución de las exportaciones, volatilidad en los precios de las materias primas, menor captación de inversión extranjera directa, mayor movimiento de la inversión extranjera de cartera, la baja en las remesas, la dis-

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minución de los precios del petróleo, la volatilidad en el precio de la moneda doméstica con respecto al dólar de los Estados Unidos y la baja en las reservas internacionales de cada uno de los países.

En el mismo entorno de la economía Guadalupe Huerta Moreno analiza la actual reforma financiera y el papel del crédito como detonantes del desa-rrollo económico donde observa que más allá del discurso oficial la reforma financiera presentada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público puede verse como la respuesta gubernamental a la exigencia reiterada de una de las fracciones del capital más poderosas en el mundo contemporáneo, el capital bancario, para profundizar la desregulación y acortar los tiempos legales tanto para la resolución de litigios con los usuarios de los servicios financieros como para la rápida ejecución de garantías asociadas al otorgamiento de los créditos.

Siguiendo con la economía, Juan Manuel López Rivera discute el uso del capital de riesgo como una propuesta para reducir el problema de la agencia y el riesgo moral en el financiamiento a la innovación. La necesidad de encon-trar soluciones para fomentar la creación de estas empresas innovadoras es de fundamental importancia en México no solo para generar empleo bien remu-nerado debido a las altas tasas de rendimiento que se obtienen por tratarse de empresas de alto riesgo, sino para lograr desarrollo económico local en el país, aprovechando las particularidades de cada emprendimiento. La oferta de finan-ciamiento a la innovación en México es reducida, debido a la falta de acceso a créditos del sistema bancario y a la alta volatilidad que precedió la historia del país de la década de los setenta hasta mediados de los noventas, más la falta de crecimiento en los últimos años y a la cultura empresarial arraigada de la mayoría de los empresarios mexicanos, donde abundan los empresarios caza-dores de renta, la falta de gestión estratégica y el desarrollo de la gobernanza en las empresas. Por lo tanto, la importancia de generar una industria de capital de riesgo que brinde financiamiento a empresarios emprendedores para pasar de las ideas a la implementación de empresas de base tecnológica que incidan en el desarrollo de la nación.

En el entorno del desarrollo local y el urbanismo, Isabel Font Playán, Mari-cela López Galindo y Silvia Ofelia Pérez Rueda se preguntan si es posible que las ciudades sustentables del Estado de Chiapas puedan ser una alternativa de desarrollo local, a partir de que el desarrollo sostenible ha representado un cambio de naturaleza cualitativa en la búsqueda de un mayor bienestar para las sociedades, convirtiéndose en una prioridad en la agenda de organismos internacionales, gobiernos nacionales y de la sociedad civil que se ha visto plas-mada en la creación de múltiples iniciativas que van desde el ámbito local y regional, hasta el nacional y global. Opinan y muestran como el desarrollo sos-

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tenible se presenta como una alternativa viable para enfrentar los desequilibrios ocasionados por el modelo de desarrollo al integrar en un todo los aspectos económicos, sociales y ambientales. Así, deja ser un sinónimo de crecimiento económico, para poner énfasis en lo social y ambiental.

Con la intención de proponer acciones para recuperar la vieja tradición del extensionismo rural, ahora conocida como “nuevo extensionismo”, como mecanismo para promover el desarrollo local y ende combatir la pobreza en el medio rural que es donde se encuentra más arraigada, Pedro Martínez Mar-tínez y Ana María García Ramírez revisan el papel de las universidades en el combate a la pobreza en el medio rural mexicano donde los pobladores son carentes de todo tipo de apoyos financieros, técnicos y gubernamentales para generar su propio desarrollo, sujetos pasivos de políticas sociales asistencialis-tas del gobierno. Las políticas públicas incluidas las grandes reformas estruc-turales pueden significar una mejoría de la economía del país, sería solo el impacto sobre ciertos grupos sociales con cierto nivel de técnicas, educación, etc., pero, no en los llamados grupos vulnerables en pobreza y extrema pobreza. Este trabajo de investigación es parte de la agenda del Grupo de Investigación en Gestión y Planeación del Desarrollo Local del Departamento de Administra-ción de la UAM-A, por lo tanto los autores consideran de relevancia incorporar para la consecución de los objetivos del desarrollo local, el valioso instrumento del Extensionismo Rural en el cual pueden estar incorporados los alumnos y egresados de las universidades públicas aportando y transmitiendo sus cono-cimientos desde las diferentes disciplinas para que conviertan los diferentes objetivos disciplinares en objetivos prácticos para promover el desarrollo local.

En el tema del urbanismo se presenta el trabajo del equipo de investigación integrado por Pedro C. Solís Pérez, Giovanna Mazzotti Pabello y Claudia Gon-zález Pérez quienes analizan un nuevo enfoque para la gestión de los centros históricos y sus implicaciones en el bienestar social, quienes consideran que las ciudades pueden considerarse como unidades territoriales que incorporan elementos que permiten generar los satisfactores de servicios elementales a sus habitantes, además de ser centros que vinculan de manera innovadora los recursos naturales y el patrimonio histórico y cultural como elementos inte-gradores de bienestar social. La diversidad de las manifestaciones culturales constituye un elemento fundamental de identidad, desarrollo y bienestar de las naciones como fuente de innovación y creatividad en la medida que vincula de manera particular lo material y lo inmaterial, nutriéndose de la memoria del pasado de los Centros Históricos donde se imagina lo nuevo y lo posible.

En un trabajo de investigación de la misma disciplina Mauro Julián Cuervo Morales investiga la configuración urbano rural del sistema Puebla-Tlaxcala,

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desde el entorno de las desigualdades regionales partiendo de la idea de que de que la dinámica de la sociedad postindustrial ha hecho posible aumentar los niveles de vida de la población en general, ya que, como afirma Amartya Sen se vive en un mundo de una opulencia sin precedentes. La distribución de los frutos de la actividad económica en el ámbito mundial sigue siendo muy desigual, tanto desde el punto de vista social como en términos geográficos. Por lo anterior, el trabajo de este investigador estudia, en un análisis de corte transversal, la relación entre el desarrollo económico de la población que habita un territorio y la distribución de la misma en localidades, urbanas y rurales. Se trata de probar que existen localidades, de dimensiones relativamente peque-ñas, que dadas las actividades económicas que en ellas se realizan y el grado de eficiencia con que se llevan a cabo, pueden proporcionar a sus respectivas regiones niveles de ingreso y de bienestar similares a regiones cuyos sistemas urbanos son más complejos.

En el terreno de la ciencia política Clara Castillo Lara y Eduardo José Torres Maldonado analizan la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en junio de 2011, bajo el contexto de Neoconstitucionalismo y polí-ticas públicas en México, como un dínamo de cambio social de gran trascen-dencia en la concepción interna de los derechos fundamentales, y en general en el campo de los derechos humanos, porque los cambios, dicen los autores, son significativos para instaurar un nuevo paradigma constitucional. Es importante el significado y alcance de la reforma, vinculado al derecho internacional de los derechos humanos. La conclusión planteada por los autores alude a que al término “garantías” debe otorgársele el significado moderno de medios cons-titucionales para la protección de los derechos humanos. Sólo así se entenderá el cambio a la denominación de los derechos, como la primera modificación sustantiva de la referida reforma.

En el área de políticas públicas Rodolfo García Del Castillo incursiona en la nueva gestión pública en la era de la globalización, poniendo en la mesa la pregunta sobre si se trata de un contexto nuevo y por lo tanto de nuevas respuestas? Y considera que la nueva gestión pública nació en un momento en que la credibilidad del Estado, como ente capaz de garantizar el bienestar social, se encontraba seriamente cuestionada. La década de los ochenta atesti-guó la llegada al poder de los gobiernos neoconservadores en Estados Unidos y Reino Unido como una respuesta a la crisis económica derivada de una amplia intervención estatal desafortunada, que se había traducido en un periodo de estanflación largo y severo. El surgimiento de fuertes crisis financieras puso de manifiesto la urgencia de rescatar a los mercados –con una inyección directa

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de recursos públicos- así como, la conveniencia de retomar un cierto control estatal con un sentido regulador.

En el mismo entorno de las políticas públicas Cristina Teresa Penso D Albenzio estudia las modalidades y objetivos de las propuestas del cambio organizacional en el marco de las políticas públicas. Analiza iniciativas relacio-nadas con el crecimiento, y reflexiona sobre las modalidades de incrementar la participación de las organizaciones y sus programas, y en la estrategia de creci-miento, para tener una mayor incidencia en políticas públicas que es el objetivo del documento.

En el ámbito de las políticas públicas Armando Sánchez Albarrán y Gabriel Mora García estudian el caso de la política minera, concesiones y lucha ecote-rritorial en Xochicalco, Morelos, donde estudian los principales instrumentos de la política minera en México, evalúan los costos sociales y económicos de dichas empresas y analizan el caso de la minera Esperanza Silver en el estado de Morelos.

Las interrogantes que sirven de guía para este trabajo son: ¿Cuáles son las principales líneas o estrategias de fomento de la actividad minera en México? Y ¿Cómo enfrenta el movimiento indígena y campesino el problema de la defensa del territorio?

El trabajo aborda la política minera de los últimos diez años; analiza las características de la lucha ecoterritorial en contra de las empresas mineras; expone el marco jurídico alterno para sustentar la defensa legal del territorio por parte de campesinos e indígenas; y analiza la manera en que el movimiento social frenó los intentos de la empresa canadiense para explotar la mina ubi-cada en la zona de influencia de las ruinas de Xochicalco.

En el entorno de la educación Ernesto Navarro Guzmán y Oscar Cuellar Saavedra se involucran en la responsabilidad de las universidades frente a una nueva concepción del conocimiento, del tiempo y el espacio, en el ámbito uni-versitario donde suele comprenderse una diversidad de concepciones y enten-dimientos, de formulaciones teóricas y proposiciones de acción práctica, de elaboraciones, métodos e instrumentos de planes y programas, y de sistemas para la gestión bajo la denominación genérica de “política de educación supe-rior”, donde surge la pregunta sobre cuál es la función social y política de la educación superior en la sociedad globalizada, y frente a una posible respuesta compleja pues la gestación, desarrollo e implementación de tal política es un proceso que desborda las fronteras de lo estrictamente educacional, en virtud de que trata de un proceso social y en consecuencia político.

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Otra investigación complementaria es la que hizo el colega Raymundo Soto Sánchez donde analiza la política pública sobre la equidad de género. Reflexiona sobre el hecho de que nunca antes en la historia se habían tenido tantas transformaciones que modificaran sustancialmente y tan rápido la vida de las personas, las familias, las instituciones y de la misma sociedad. Esta sociedad globalizada, ha requerido de nuevas prácticas para la producción, el trabajo, el comercio, la educación, la salud y la convivencia familiar, a la vez que la globalización ha generado avances en lo económico y en lo social, pero también ha tenido consecuencias que han agudizado las desigualdades sociales. Para esta investigación se realizó una revisión conceptual de la perspectiva de género donde se establecen las razones por las que resulta importante contar con una política pública de equidad de género.

En sentido similar, Antonio E. Zarur Osorio y Elvia Espinosa Infante estudian la gestión, construcción y resignificación de la identidad homosexual con el propó-sito de establecer parámetros sobre la construcción de políticas públicas destinadas a promover la igualdad. El presente documento adopta una perspectiva histórica y crítica, y entiende a la homosexualidad como un hecho, insertada en la totalidad social considerando que existe una postura derivada de la ciencia moderna cons-truida con base en la aceptación de acuerdos que reconocen una serie de caracterís-ticas que universalizan a los fenómenos sociales.

Desde la trinchera de la Infor Media Murilo Kuschick estudia el compor-tamiento de los medios de información a partir de las encuestas de opinión derivadas de las elecciones de 2012, donde uno de los acontecimientos más importantes fueron las múltiples encuestas de opinión electoral publicadas en medios de información. La idea de fracaso de las encuestas ha sido una espe-cie difundida especialmente en los periódicos pues existe el supuesto que las encuestas deberían predecir el resultado electoral. El objeto de este trabajo es hacer un recuento de algunas de las encuestas que se realizaron en el proceso electoral mexicano del 2012 y fueron publicados en los principales periódicos, esta observación se hace teniendo en cuenta que se utilizó la información que fue divulgada en medios y principalmente páginas del Internet, como es el caso de ADN Político de la Revista Expansión y Opina México de AMAI, además de lo que fue publicado diariamente en los periódicos.

Rafael Eutimio García García estudia el caso del “Big Data” y la creación del valor organizacional a partir de la gran cantidad de datos digitales gesdnerados por usuarios de computadora y donde la ONU estima que para el final del año 2014 se habrán incorporado aproximadamente tres mil millones de usuarios de Internet que equivalen al 40% de la población mundial. La penetración de este fenómeno es del 84% en los países desarrollados, mientras que en los países en

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desarrollo es de solamente el 21%. Lo anterior da pie a que gran parte de la eco-nomía mundial en todas sus ramificaciones esté involucrada con las tecnologías de comunicación móviles y en este trabajo se presentan datos que hacen ver su gran relevancia en la vida actual globalizada.

En cuanto a la política social, José Javier de la Rosa Rodríguez hace un aná-lisis de las políticas sociales de los gobiernos delegacionales en la Ciudad de México en el período 1997-2010, señalando que desde las elecciones del año 1997 en la ciudad de México el Gobierno del Distrito Federal (GDF) ha impul-sado como rasgo distintivo de su gestión, políticas sociales diferentes a las que el gobierno federal mexicano ha implementado desde el establecimiento del modelo de ajuste estructural en nuestro país. A partir de la puesta en marcha del Programa de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores (2001), el GDF promovió un modelo de política social de carácter universal a través de trans-ferencias monetarias (o cuasi-monetarias: en especie) de carácter incondicio-nal que se ha extendido, a diferencia de los programas de transferencias del gobierno federal que tienen un alto nivel de alineamiento en torno al modelo de transferencias monetarias focalizadas condicionadas, en el caso del Distrito Federal existe un conjunto de programas que tiende a la universalidad y la incondicionalidad junto con algunas transferencias condicionadas y algunas aplicaciones de la focalización territorial.

Enseguida los colegas Oscar Lozano Carrillo y Rafael Arrazate Hernández avanzan sobre la dimensión cultural como estrategia de gestión para las organizaciones donde la categoría cultura es utilizada como un medio delibe-rado y poco comprendido para alcanzar fines racionales y económicos tanto en los países como en las organizaciones, aunque se tiene certeza de que esta visión utilitarista y positivista se inserta dentro de un proceso de carácter mundial que empieza con la modernidad y presenta signos dramáticos en extensión e intensión. La investigación problematiza sobre las futuras orienta-ciones y necesidades de la disciplina administrativa como de la adecuación del elemento cultural de la estrategia.

Finalmente, Rosalinda Arriaga Navarrete y Claudia Rocío González Pérez estudian el impacto económico de la inversión en patrimonio histórico a través de una aproximación metodológica interindustrial., Ya que las acciones de pre-servación de la cultura se emprenden básicamente desde la acción estatal con un enfoque microeconómico sin abordar suficientemente los efectos macro-económicos que el gasto público en cultura produce a nivel de la estructura económica.

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El impacto económico de la cultura puede ser evaluado en sus tres vertien-tes, las artes escénicas, las industrias culturales y el patrimonio histórico, para mostrar que las industrias culturales se han convertido en un poderoso motor global de crecimiento económico. El gasto público en cultura y preservación del patrimonio histórico sólo ha destacado las bondades económicas en el sector turismo dejando de lado la cadena de valor que subyace en el gasto público; es decir, la derrama económica que se produce a partir de los efectos interindus-triales. Por lo anterior se destaca que todo gasto de gobierno tiene efectos direc-tos e indirectos cuantificables en términos de empleo y derrama económica

De esta manera, los investigadores participantes contribuyen con el que-hacer de la ciencia para comprender por qué pasan los fenómenos revisados y las posibles vías para superarlos o fortalecerlos según el caso. El presente texto debe considerarse como una declaración del trabajo académico realizado durante 2014 por este grupo de investigadores.

Joas Gómez

Capítulo 1

América Latina en un contexto de crisis y desaceleración internacional

María de la Paz Guzmán Plata1

IntroducciónLa crisis financiera global que se desató en Estados Unidos en septiembre

de 2008, ha tenido fuertes repercusiones en la mayoría de los países del mundo. En los países periféricos de la zona euro, se desencadenó una crisis de deuda soberana y bancaria sin precedentes, mientras que los mercados cambiario y bursátil de los países catalogados como emergentes se movían con gran volatili-dad. Aunque, Estados Unidos optó por una política monetaria laxa durante los últimos cinco años y las economías periféricas de la zona euro se sometieron a una fuerte política de ajuste, la desaceleración de la economía internacio-nal persiste. Una de las principales consecuencias del comportamiento de las economías avanzadas durante los años recientes, ha sido la disminución de la tasa de crecimiento del producto en el ámbito mundial. En este contexto, las principales economías latinoamericanas, unas conectadas comercialmente en mayor medida con los países europeos y otras con la economía de Estados Uni-dos, pero, en general, todas ellas vinculadas a los mercados financieros interna-cionales como países emergentes, las hacen vulnerables a los movimientos de esas economías. Los mecanismos de transmisión mediante los cuales, la difí-cil situación de la zona euro y de los Estados Unidos repercuten en los países latinoamericanos son: una disminución de las exportaciones, la volatilidad en los precios de las materias primas, la menor captación de inversión extranjera directa, el mayor movimiento de la inversión extranjera de cartera, la baja en las

1 Profesora e investigadora del Departamento de economía de la UAM-A.

América latina en un contexto de crisis y desaceleración internacional20

remesas, la disminución de los precios del petróleo, la volatilidad en el precio de la moneda doméstica con respecto al dólar de los Estados Unidos y la baja en las reservas internacionales de cada uno de los países.

Dada la problemática que enfrenta la evolución de las economías latinoame-ricanas en un entorno de desaceleración de la economía mundial y con el fin de esclarecer su tendencia, el trabajo de investigación tiene como objetivo analizar el efecto de la crisis y la desaceleración económica internacional sobre el cre-cimiento de las principales economías latinoamericanas. Para llegar al objetivo propuesto, se utiliza la metodología econométrica de datos en panel, mediante el cual se estima un modelo estático y uno dinámico con datos trimestrales que abarcan desde el cuarto trimestre del año 2008 hasta el mismo trimestre de 2013, para las economías de Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. Cuando se trabaja con esta metodología, se encuentran problemas de heterogeneidad en el intercepto, heteroscedasticidad, autocorrelación, no estacionariedad de las variables, sesgo por endogeneidad y series no cointegradas, por tal motivo se realizan pruebas de raíz unitaria, se utilizan métodos alternativos de estimación al de Mínimos Cuadrados Ordinarios con efectos fijos y se calculan pruebas de cointegración.

Es importante mencionar, que como el interés de este trabajo de investiga-ción se centra en una muestra seleccionada para destacar las diferencias entre países, el método correcto es el de efectos fijos (Mayorga, 2000); por este motivo se deja de lado al método de efectos aleatorios.

Además, cabe resaltar que dentro de las aportaciones más importantes de este trabajo de investigación se encuentra la introducción de dos variables explicativas en los modelos econométricos estimados. Una de ellas es la varia-ble dummy que da mayor importancia a las caídas en el cambio del PIB real que a los aumentos y la otra, el diferencial de tasas de interés pasivas y activas que según Ben Bernake (1983) fue determinante para la lenta salida de la crisis económica y financiera de 1929.

Finalmente, este trabajo de investigación se divide en tres partes. En la pri-mera, se destaca la evolución de los principales indicadores económicos de los países que incluye la muestra. En la segunda sección, se realiza una revisión de la literatura sobre el tema. En la tercera parte, se encuentra la estimación y el análisis econométrico. Por último, se dan las conclusiones.

21María de la Paz Guzmán Plata

Evolución de las economías de América LatinaComo se muestra en el Cuadro 1, según el comparativo del PIB con PPA

constante, la economía de mayor tamaño fue la de Brasil en el periodo de (2007-2013) seguida por México, Argentina y similarmente la de Chile y Perú. Sin embargo, cabe destacar que de las dos economías de mayor tamaño, la que creció más rápido fue la de Brasil alcanzando un 31.0%, mientras que México lo hizo en un 21.1% durante los últimos 6 años.

Cuadro 1. Comparativo del PIB con PPA constante (miles de millones de dólares)

Año Argentina Brasil Chile México Perú

2007 522.65 1,849.18 243.5 1,523.79 218.8

2008 568.87 1,982.80 256.04 1,572.46 244.94

2009 578.12 1,991.48 255.6 1,512.83 248.96

2010 638.73 2,167.43 273.45 1,608.96 274.04

2011 709.03 2,270.40 294.91 1,706.07 298.6

2012 735.13 2,330.22 316.92 1,798.35 322.9

2013 771.01 2,422.11 335.42 1,845.25 345

Fuente: Elaboración propia con base en las Estadísticas de Wold Economic Outlook Data Base

En cuanto al crecimiento real del PIB, México registró el peor desempeño. Aunque todas las economías tuvieron una baja significativa en 2009 como resultado de la crisis financiera de EE.UU y en 2012; por la desaceleración internacional, para 2013 se observa una recuperación en solo las economías de Argentina y Brasil, pero Chile, México y Perú muestran una clara tendencia decreciente, quedando por debajo la de México (ver Gráfica 1).


Gráfica 1. Tasa de crecimiento real del PIB

-8.0-6.0-4.0-2.00.02.04.06.08.0

10.012.0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

ARGENTINA BRASIL CHILE MÉXICO PERÚ

Fuente: Elaboración propia con base en las Estadísticas Financieras del Fondo Monetario Internacional

Aunque, las economías que incluye la muestra trabajan con metas especí-ficas de inflación de aproximadamente 3.0% +/- una desviación estándar del 1.0% países como Argentina y Brasil rebasaron este porcentaje, la excepción se centra en las economías de Perú y Chile, con porcentajes por debajo del límite inferior de la desviación estándar en algunos años (ver Cuadro 2).

Cuadro 2. Inflación


2007 8.8 3.60 4.4 4.00 1.8

2008 8.6 5.70 8.7 5.10 5.8

2009 6.3 4.90 1.5 5.30 2.9

2010 10.8 5.00 1.4 4.20 1.5

2011 9.5 6.60 3.3 3.40 3.4

2012 10 5.40 3 4.10 3.7

2013 10.6 6.20 1.8 3.80 2.8



En general, la tasa de desempleo de los países que incluye la muestra se observó alta, con excepción de las cifras registradas en México que fueron de aproximadamente 5.0%, el los últimos cuatro años, según datos oficiales. En Argentina, Chile y Perú dicha tasa osciló entre 6.0% y 9.8% (ver Cuadro 3).

Cuadro 3. Tasa de desempleo


2007 8.5 9.3 7.1 3.7 8.4

2008 7.9 7.9 7.8 4 8.4

2009 8.7 8.1 9.8 5.5 8.3

2010 7.8 6.7 8.3 5.4 8

2011 7.5 6 7.2 5.2 7.7

2012 7.2 5.5 6.4 5 6.9

2013 7.1 5.4 6 4.9 5.9


El saldo de la cuenta corriente como porcentaje del PIB de las economías analizadas, muestra dos elementos importantes.

Por un lado, el signo negativo de dicha relación indica que la mayoría de los países presentaron déficit en este rubro, pero quienes los padecen crónicos son Brasil, México y Perú.

Por el otro, que dicho déficit ha aumentado de 2011 a 2013, sobre todo en Brasil, Chile y Perú, lo que quiere decir que el déficit en cuenta corriente está creciendo más rápido que el producto que se genera en estos países (ver Cuadro 4).

Cuadro 4. Cuenta Corriente como porcentaje del PB


2007 2.59 0.11 4.09 -1.41 1.42

2008 1.84 -1.7 -3.23 -1.83 -4.17



2009 2.47 -1.5 2.04 -0.91 -0.57

2010 0.26 -2.21 1.65 -0.34 -2.46

2011 -0.6 -2.12 -1.22 -1.05 -1.89

2012 -0.06 -2.41 -3.41 -1.25 -3.43

2013 -0.92 -3.63 -3.42 -1.77 -4.92

Fuente: Elaboración propia con base en las Estadísticas de Wold Economic Outlook Data Base

En cuanto a la variación del valor de la moneda con respecto al dólar de EE.UU se observa una gran variabilidad en su comportamiento: mientras que en algunos años la moneda pierde valor en otros se aprecia. Sin embargo, el peso argentino muestra sucesivas depreciaciones con respecto al dólar de EE.UU (ver Cuadro 5).

En el año 2013, la recuperación de la tasa de interés de largo plazo de los Bonos del Tesoro en EE.UU2 repercutió negativamente en el valor de la moneda doméstica de los países latinoamericanos con respecto al dólar. Muchos de los capitales de corto plazo invertidos en estos países catalogados como emergen-tes, emigraron a Estados Unidos.

Cuadro 5. Variación del tipo de cambio


2007 2.9 -17.2 -7.2 -0.1 -6.2

2008 9.7 32 26.9 24.6 4.8

2009 10.1 -25.5 -19.5 -3.5 -8

2010 4.7 -3.1 -7.5 -5.4 -2.8

2011 8.3 10.3 11.3 13.2 -4

2012 14.3 9.9 -8.2 -7 -5.4

2 La tasa de interés de los Bonos del Tesoro a siete años se incrementó de 1.13% a 2.29% de diciembre de 2012 al mismo mes del año 2013; mientras que la de diez años lo hizo de 1.72% a 2.90% durante el mismo periodo.



2013 32.8 14.3 9.6 0.5 9.6

Signo positivo la moneda doméstica se deprecia en relación con el dólar de EEUU

Signo negativo la moneda doméstica se revalúa en relación con el dólar de EEUU


Al igual que el comportamiento del tipo de cambio, en rendimiento del índice bursátil, registró movimientos erráticos, mientras que en algunos años el rendimiento fue negativo, en otros se obtuvieron ganancias importantes. Los rendimientos positivos se presentaron en el año 2010, lo cual refleja que muchos de los capitales internacionales invertidos en cartera entraron a estos países catalogados como emergentes por sus atractivas tasas de interés compa-radas con las otorgadas en los países avanzados (ver Cuadro 6).

Cuadro 6. Rendimiento del índice bursátil


2007 23.3 40.4 41.4 41 122.5

2008 -18 2.2 -12.2 -9.6 -30.9

2009 -8 -3.8 8.9 -5.8 -9.9

2010 56.5 25.5 41.3 31.5 37

2011 22.1 -8.5 4.5 9.2 24.7

2012 -19.7 -3.2 -2.7 10.2 3

2013 60 -10.2 -6.19 5 -19.41

Revisión de la literatura

Ben Bernanke (1983) al estudiar la crisis financiera de EE.UU del año 1929, construye un modelo mediante el cual, explica cómo la crisis financiera puede afectar al producto, su análisis se enfoca en el estudio de las distorsiones que causa la crisis financiera en el flujo de crédito y como éste tiene efectos seve-ros sobre la oferta y principalmente en la demanda agregada. Las afectaciones sobre la oferta agregada que limitan la capacidad productiva, devienen de la


falta de préstamos para las actividades productivas porque no pueden asegurar los fondos. Los fondos que habían llegado antes de la crisis, se utilizan de forma insuficiente y como el mercado de crédito se vuelve menos propenso al riesgo, hay una reducción de los proyectos productivos. Para este investigador, el canal de la demanda como mecanismo de transmisión de la crisis financiera al pro-ducto, suele ser más importante y es el más simple. Con la crisis financiera, el costo de intermediación sube a través de aumentos en la tasa de interés activa pero no para la pasiva, lo cual reduce la demanda de bienes y servicios en el mismo periodo. La conclusión a la que llega es que el costo de intermediación del crédito reduce en igual cantidad la demanda de bienes y servicios y con ello la curva de demanda agregada baja con la crisis financiera.

Robert Barro (1997) comienza con una discusión crítica del modelo de cre-cimiento neoclásico condicionado a la hipótesis de convergencia.3 Para ello, utiliza una estimación de datos en panel con 80 países donde, hay tres obser-vaciones por país en el periodo 1965-1975, 1975-1985 y 1985-1990. El autor encuentra que la velocidad de convergencia es de 2.0%, lo cual implica que tardaría 27 años para que los países con niveles de producto percápita bajos puedan conseguir el nivel del producto percápita de los países más ricos. Ade-más, destaca la debilidad del modelo neoclásico de crecimiento de largo plazo y argumenta que es muy poco probable que el avance tecnológico se pueda pre-sentar, porque esto supondría que los rendimientos de la inversión fueran cons-tantes en el tiempo. Alternativamente, él sustenta que el crecimiento de una economía depende del desarrollo político, es decir, la democracia es una varia-ble determinante del crecimiento. En este sentido, los países con bajos niveles de libertad política experimentan un crecimiento marginal del producto. Mien-tras que altos niveles de libertad política, están relacionados con aumentos en el crecimiento de los países.

Paul Durlauf y Jonathan Temple (2005) hacen un análisis de la literatura existente de los determinantes de la tasa de crecimiento de las economías. Den-tro de este estudio, ellos encuentran que hay más de ochenta variables que se han utilizado como explicativas de la tasa de crecimiento del producto, den-

3 La hipótesis de convergencia significa que los países con menores niveles de producto per-cápita tienden a crecer en forma más rápida que aquellos con mayores niveles de producto percápita, lo que implica que con el paso del tiempo los niveles de producto percápita tien-den a ser iguales.

También existe la hipótesis de convergencia condicional. Esta hipótesis significa que la conver-gencia se verifica para grupos de países que tienen determinadas características comunes.


tro de las cuales destaca la liberación de la cuenta de capitales, el crecimiento de la inversión extranjera directa, el gasto del gobierno, la estabilidad política, el mejoramiento de los términos de intercambio, el desarrollo financiero, la estructura industrial, la inflación, la democracia y el movimiento del mercado bursátil.

Jorge Mendoza (2011) muestra que la inversión extranjera directa (IED) tiene un efecto positivo pero limitado en el crecimiento económico. Él sostiene que el efecto no se da en forma directa sino de manera indirecta, es decir, por los efectos que la inversión extranjera directa genera sobre ciertos elementos de las economías o bien por el desbordamiento de ésta sobre la economía. Un ejemplo, el spillover de la tecnología como personal mayor calificado, aumento de capital existente, efecto de competencia que se genera entre las empresas domésticas y de origen extranjero particularmente del sector manufacturero. El estudio se centra en realizar una estimación econométrica del efecto de la IED en el crecimiento del sector manufacturero de México al nivel de nueve subsectores para el periodo 2003-2007.

Raúl Ibarra y Daniel Tropkin (2011) construyen un modelo de datos en panel de 124 países con cifras sexenales de 1950 a 2007 para demostrar que la inflación afecta negativamente al crecimiento económico, si la inflación se encuentra por encima de un umbral. Los resultados de la investigación sugie-ren que, el umbral estimado de la tasa de inflación para países industrializados resulta del 4.0% y para los países no industrializados es del orden del 19.1%. Pasados dichos umbrales, el efecto de la inflación sobre el crecimiento es nega-tivo, mientras que por debajo de éste la inflación no tiene efectos sobre el creci-miento. Además, encuentran que para los países industrializados, la velocidad de transición de la inflación sobre el crecimiento es lenta, pero que en los países en desarrollo, la inflación rápidamente afecta al crecimiento pasando el umbral.

Manuel Bittencourt (2012) mediante el análisis de datos en panel, estudia el papel de las políticas macroeconómicas como determinantes del crecimiento económico en Argentina, Bolivia, Brasil y Perú con datos anuales en un periodo de 1970 a 2007. Dado el tamaño de la muestra, el estudio recoge episodios de inflación baja, en aumento, alta e hiperinflación. Las otras variables que se encuentran presentes en el modelo son, la proporción de deuda pública a PIB, la apertura económica, la razón de inversión a PIB, el desarrollo financiero y el régimen político. Este autor encuentra que la tasa de inflación es el principal determinante de la tasa de crecimiento del producto.


Análisis empírico

Los datos

Los datos utilizados abarcan un periodo comprendido del último trimestre de 2008 al cuarto trimestre del 2013, estos datos fueron extraídos de las Estadís-ticas Financieras del Fondo Monetario Internacional. Los países seleccionados fueron Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. La elección del tamaño de la muestra se debe al propósito de captar los shocks que pudiera tener la crisis financiera y económica de EE.UU y la desaceleración de las economías avanza-das sobre el crecimiento de los países de América Latina.

Muchas de las variables que en este trabajo se supusieron podrían afectar a la tasa de crecimiento trimestral del PIB (CPPIB), fueron extraídas del artículo de Durlauf (et. al. 2005). Este grupo de variables han sido utilizadas como determi-nantes del crecimiento económico por una gran cantidad de autores. Dentro de estas variables destacan: la relación de las exportaciones e importaciones sobre el PIB, que generalmente se maneja como una variable del grado de apertura económica (APERTURA). Como una medida de desarrollo financiero de las economías, se utilizó la relación de pasivos líquidos M2 sobre el PIB. La infla-ción como variable proxy a la estabilidad macroeconómica (INFLA). Las varia-ciones de las exportaciones totales como promotora de la tasa de crecimiento del PIB (CPEXPOR). El cambio en el valor de la moneda doméstica con res-pecto al dólar de EE.UU (CPTC) y los rendimientos de los índices bursátiles de las principales bolsas de los países involucrados en la muestra (CPPACCION). Como aportación de este trabajo de investigación, se incluyen dos variables: la primera es una variable dummy que otorga mayor relevancia a las disminu-ciones de la tasa de crecimiento del producto con respecto al trimestre previo (en este caso la variable toma el valor de uno), que a los aumentos (la variable toma el valor de cero) y la segunda, el diferencial entre las tasa de interés pasivas y activas, variable que según Bernanke (1983) fue determinante para la lenta salida de la gran depresión de EE:UU en el año 1929.

Metodología econométrica

Dado que se analizan varías economías de América Latina, se optó por uti-lizar un modelo de regresión con datos en panel para Argentina, Brasil, Chile, México y Perú, es decir, cinco unidades de corte transversal (N=5) y como el período que abarca la muestra fue de 2008 a 2013, T=21. Con ello se calculó un panel balanceado de 105 datos (5X21).


El modelo de regresión tomó la forma

ititiit XZy εβα ++= ''

Donde α'iZ contiene un término constante y un grupo de variables específi-cas y itX tiene K regresores excluyendo la constante.

Ese modelo se dividió en dos: uno estático y uno dinámico. En el modelo dinámico, el grupo de regresores K contienen a la variable dependiente reza-gada como explicativa.

Cuando se trabaja con la metodología de datos en panel, el investigador se enfrenta a la heterogeneidad en el intercepto así como al problema de hete-roscedasticidad y autocorrelación. Además, como en toda construcción de un modelo de regresión lineal, se puede encontrar con no estacionariedad de las variables, sesgo por endogeneidad y series no cointegradas.

En este estudio, los problemas de heterogeneidad en los interceptos se enfrentan mediante el cálculo del modelo con estimadores de efectos fijos, e incluso ex ante se supone que el intercepto es diferente para cada unidad (país) porque aún cuando los países analizados manejan una política monetaria con metas de inflación y son grandes exportadores de materias primas e importa-dores de bienes de capital, se considera que la forma como se implementa la política económica es diferente en cada uno de ellos.

Para superar el problema de heteroscedasticidad y autocorrelación se utiliza el método de Mínimos Cuadrados Generalizados con estimadores de efectos fijos (MCGEF). Con este método se obtienen errores estándar consistentes con heteroscedasticidad y autocorrelación y los estimadores que proporciona este método son robustos.

El estudio de la estacionariedad de las variables, se analiza por medio de las pruebas de Levin, Lin y Chue (LLC) que asumen un proceso de raíz unitaria común. Las pruebas IM, Pesaran y Shin W-stat (IPSW) y las pruebas Aumen-tada de Dickey Fuller- Fisher (ADF-F) y Phillips Perron-Fisher (PP-F) suponen un proceso de raíz unitaria individual.

En general, tanto las pruebas de raíz unitaria común como las individuales parten del siguiente modelo básico

itiititit Xyy εδρ ++= −'

1

Donde t son los periodos observados, i=1, 2, 3, …….N son unidades de sección cruzada, itX representan las variables exógenas en el modelo incluidos


los efectos fijos y tendencias individuales; mientras que ρ es el coefiente auto-rregresivo.

Para las pruebas LLC, si 1<ρ la serie es estacionaria y si 1=ρ la serie con-tiene raíz unitaria. Para las pruebas de raíz unitaria individual (IPSW) ρ lleva el subíndice i. De esta forma, si 1<iρ la serie perteneciente a cada unidad, será estacionaria y si 1=iρ contiene raíz unitaria.

Las pruebas Fisher combinan el valor de la probabilidad de las pruebas indi-viduales de raíz unitaria. Si se define a iΠ como el valor de la probabilidad de la prueba de raíz unitaria individual de cada sección cruzada i, entonces bajo la hipótesis nula de raíz unitaria para todas las secciones cruzadas N se tiene el siguiente resultado asintótico.

( )∑=

→Π−N

iNi

1

22log2 χ

Es importante mencionar que, la hipótesis nula de las pruebas de raíz unita-ria común como las pruebas de raíz unitaria individual, suponen que las varia-bles son procesos conocidos como caminatas aleatorias.

También, las pruebas de raíz unitaria con datos en panel se realizan a través de la especificación tipo Dickey Fuller aumentada.

itiit

p

ijitijitit Xyyy εδβα ++∆+=∆ ∑

=−−

'

11

Donde se puede asumir raíz unitaria común cuando 1−= ii ρα o 1−= ρα raíz unitaria individual. La hipótesis nula a probar es 0:0 =αH frente a la alter-nativa 0:1 ≠αH

Con el fin de evitar el sesgo por endogeneidad en el modelo, se realizan pruebas de causalidad de Granger a las variables y también se estima el modelo por el método de variables instrumentales.

La idea que está detrás de la prueba de causalidad de Granger es analizar si las variables que se determinan como exógenas en el modelo de datos en panel son realmente exógenas o bien sus movimientos preceden a los movimientos de la variable endógena. Francis Diebold (1999) llama a este tipo de causalidad como “causalidad predictiva”. En este caso si itX contiene información útil para predecir a ity entonces itX causa a la Granger ity .


Uno de los supuestos básicos del modelo de regresión lineal es que las observaciones de las variables X son fijas en muestras repetidas (Greene 2008), una de las consecuencias de este supuesto es que los regresores ( )( )0' =uXE no están correlacionados con el término de error estocástico o en términos formales significa que los errores son independientes de los regresores , si este supuesto no se cumple y se utiliza el método de MCO, los estimadores serán sesgados e inconsistentes. Un método de estimación alternativo, que propor-ciona estimadores consistentes es el de Variables Instrumentales, el cual evita el sesgo por endogeneidad en el modelo y también se puede calcular con estima-dores de Efectos Fijos (VIEF).

Finalmente, para saber si el modelo estimado no es una regresión espuria se realiza la prueba de cointegración propuesta por Pedroni. Esta prueba se hace sobre los residuales de varias regresiones auxiliares. Si las variables están coin-tegradas, los residuales son integrados de orden cero (I(0)).

Pedroni parte de la siguiente regresión

itMiMititititiiit eXXXtY ++++++= βββδα ...2211

donde los parámetros son los efectos individuales y de tendencia.Bajo la hipótesis nula de no cointegración, los residuales de la regresión

anterior pueden ser integrados de orden uno (I(1)). Con estos residuales se estiman las regresiones auxiliares

ititiit uee += −1ρ

itjit

p

iijitiit veee

i

+∆+= −=

− ∑1

1 ψρ

y se prueba si 1=iρ o bien que las variables no están cointegradas.

Resultados

El modelo de regresión lineal con datos en panel se estimó, primeramente, por el método de MCG, donde se consideró como variable dependiente la tasa de crecimiento del PIB y como variables independientes: el grado de apertura económica, el desarrollo financiero, la estabilidad macroeconómica, la varia-ción de las exportaciones, la variación del tipo de cambio nominal, los rendi-mientos de los principales índices bursátiles, los diferenciales entre la tasa de interés pasiva y activa, y la variable dummy. mencionada anteriormente. Sin


embargo, la mayoría de las variables resultaron ser estadísticamente no signifi-cativas, con excepción de la variación de las exportaciones, de la variación en el grado de apertura y de la variable dummy. Por esta razón, la totalidad del aná-lisis econométrico que se muestra a continuación solo incluye a estas variables.

La especificación del modelo estático resultante fue

ititititiit DLAPERTURADLEXPORdummyCPPIB εβββα ++++= 321

Mientras que el modelo dinámico fue

itititititiit CPPIBDLAPERTURADLEXPORdummyCPPIB εββββα +++++= −14321

Donde iα es un grupo de cinco variables dummy que captura la heteroge-neidad del intercepto para cada país incluido en la muestra.

Las pruebas de raíz unitaria se muestran en el Cuadro 7. En este cuadro se observa que las variables transformadas en cambio porcentual son integradas de orden cero, tanto en los resultados de las pruebas de raíz unitaria común como en las individuales.

Cuadro 7. Resultados de las pruebas de raíz unitaria

Probabilidad de los estadísticos

Levin, Lin y Chu Im, Pesaran y Shin ADF-Fisher PP-Fisher

CPPIB 0.02 0.0001 0.0002 0.14

DLAPERTURA 0.0076 0 0 0

DLEXPOR 0 0 0 0

EV-7 para datos en panel.

Fuente: Elaboración propia con base en la salida de las pruebas de raíz unitaria del paquete

Los resultados de la regresión estática se encuentran en el Cuadro 8. En este cuadro se observa que los coeficientes del intercepto para cada país son estadís-ticamente significativos al 95.0% de confianza, al igual que los coeficientes del resto de las variables con excepción del coeficiente de variación del grado de apertura que resulta estadísticamente significativo al 90.0% de confianza.


Cuadro 8. Resultados del modelo de regresión estático (estimado mediante el método de MCG)

Dependent Variable: CPPIB

Method: Panel EGLS (Cross-section weights)

Sample: 2008Q4 2013Q4

Periods included: 21

Cross-sections included: 5

Total panel (balanced) observations: 105

Linear estimation after one-step weighting matrix

White diagonal standard errors & covariance (d.f. corrected)

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.

D1 5.753446 0.693561 8.295513 0.0000

D2 3.869550 0.530538 7.293635 0.0000

D3 5.101116 0.409971 12.44262 0.0000

D4 3.291057 0.414787 7.934335 0.0000

D5 6.145410 0.445442 13.79621 0.0000

DUMMY -6.860573 0.516003 -13.29562 0.0000

CPAPERTURA -0.529976 0.226237 -2.342562 0.0661

CPEXPOR 0.615079 0.117253 5.245742 0.0001

Weighted Statistics

R-squared 0.670602 Mean dependent var 4.008115

Adjusted R-squared 0.646831 S.D. dependent var 3.905281

S.E. of regression 2.314033 Sum squared resid 519.4105

Durbin-Watson stat 1.822686

Unweighted Statistics


Sum squared resid 521.2603 Durbin-Watson stat 0.928718

Fuente: Elaboración propia con base en la salida del paquete EV-7 para datos en panel


El estadístico de bondad de ajuste de la regresión ponderada y no ponde-rada son similares, por lo que se puede decir que aproximadamente el 67.1% de las variaciones de la tasa de crecimiento del producto de los países considera-dos en la muestra están explicados por el modelo.

Si se observa el valor del estadístico Durbin Watson (DW), éste es cercano a dos, por lo que se considera que no existen problemas de autocorrelación en el modelo. Además, como se muestra en la Gráfica 2 los errores de la regresión presentan una distribución normal.

Gráfica 2. Resultados de la prueba de normalidad (Modelo estático)

0

2

4

6

8

10

12

14

-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

Series: Standardized ResidualsSample 2008Q4 2013Q4Observations 105

Mean -5.41e-16Median 0.075824Maximum 5.330746Minimum -5.084865Std. Dev. 2.234800Skewness 0.044554Kurtosis 2.560334

Jarque-Bera 0.880456Probability 0.643890

Fuente: elaboración propia con base en la salida del paquete EV-7 para datos en panel

Según los resultados de la prueba de cointegración de Pedroni, los residuales de las regresiones auxiliares descrita en la sección anterior, son I(0). El valor de la probabilidad de los estadísticos de prueba confirman este hecho, con un 95.0% de confianza se rechaza la hipótesis nula de no cointegración (ver Cuadro 9).

Una vez que se mostró que la evaluación econométrica del modelo estático es favorable. Se procede a la interpretación de los coeficientes:

a) En general, hay diferencias en la tasa de crecimiento promedio del Producto Interno Bruto (PIB) real de cada país en el periodo (2008.4 a 2013.4). La tasa de crecimiento promedio del PIB real de Argentina fue de 5.75%, de Brasil 3.87.0%, de Chile 5.10%, de México 3.29% y de Perú 6.14%.

b) Las variaciones negativas de la tasa de crecimiento del PIB real explican el 6.86% de los descensos de esta variable.


c) Una variación del 1.0% en la tasa de crecimiento de las exportaciones, repercute en la tasa de crecimiento del PIB real aproximadamente en el mismo porcentaje (0.61%).

d) Una variación del 1.0% en el grado de apertura económica, impacta negati-vamente a la tasa de crecimiento del PIB real por debajo del 1.0% (0.53%).

Cuadro 9. Resultados de la prueba de cointegración

Pedroni Residual Cointegration TestSeries: CPAPERTURA CPEXPOR CPPIB Sample: 2008Q4 2013Q4Included observations: 105Cross-sections included: 5Null Hipótesis: No cointegrationTrend assumption: No deterministic trendUser-specified lag length: 1Newey-West automatic bandwidth selection and Bartlett kernel

Alternative hypothesis: common AR coefs. (within-dimension)Weighted

Statistic Prob. Statistic Prob.

Panel v-Statistic 1.157933 0.0123 -0.307664 0.6208Panel rho-Statistic -4.921040 0.0000 -5.165894 0.0000Panel PP-Statistic -9.980569 0.0000 -10.98237 0.0000Panel ADF-Statistic -4.123981 0.0000 -3.863759 0.0001

Alternative hypothesis: individual AR coefs. (between-dimension)

Statistic Prob.Group rho-Statistic -4.074284 0.0000Group PP-Statistic -11.56296 0.0000Group ADF-Statistic -2.955615 0.0016

Fuente: elaboración propia con base en la salida del paquete EV-7 para datos en panel


Los resultados de la repercusión del grado de apertura económica sobre la tasa de crecimiento del PIB real en el periodo (2008.4 -2013.4) son sorpren-dentes. El signo negativo del coeficiente de esta variable, indica una relación inversa entre el grado de apertura económica y la tasa de crecimiento del PIB real de los países de América Latina en este periodo de crisis y desaceleración internacional.

Por otro lado, los resultados de la regresión dinámica son similares a los de la estática según se observa en el cuadro 10. Sin embargo, el coeficiente de la variables CPAPERTURA se vuelve estadísticamente no significativa.

Cuadro 10. Resultados del modelo de regresión dinámico (estimado mediante el método de MCG)

Dependent Variable: CPPIBMethod: Panel EGLS (Cross-section weights)Sample: 2008Q4 2013Q4Periods included: 21Cross-sections included: 5Total panel (balanced) observations: 105Linear estimation after one-step weighting matrixWhite diagonal standard errors & covariance (d.f. corrected)


D1 3.021165 0.623961 4.841916 0.0000D2 1.978096 0.583160 3.392029 0.0010D3 2.781810 0.464018 5.995054 0.0000D4 1.813557 0.434318 4.175644 0.0001D5 3.167564 0.515507 6.144565 0.0000DUMMY -4.139845 0.539145 -7.678530 0.0000CPAPERTURA -0.499123 0.428268 -1.165443 0.2467CPEXPOR 0.427253 0.226471 1.886563 0.0622CPPIB(-1) 0.460885 0.058379 7.894694 0.0000

Weighted Statistics



Adjusted R-squared 0.752626 S.D. dependent var 3.903032S.E. of regression 1.913979 Sum squared resid 351.6783Durbin-Watson stat 1.391892


R-squared 0.743160 Mean dependent var 3.842823Sum squared resid 353.6878 Durbin-Watson stat 1.311468

Fuente: Elaboración propia con base en la salida del paquete EV-7 para datos en panel.

Según los resultados de la prueba de normalidad en los errores del modelo de regresión dinámica, no se rechaza la hipótesis nula de que los errores se distribuyen en forma normal a un nivel de confianza del 95.0% (ver Gráfica 3).

Gráfica 3. Resultados de la prueba de normalidad (Modelo dinámico)

0

4

8

12

16

20

-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

Series: Standardized ResidualsSample 2008Q4 2013Q4Observations 105

Mean -3.49e-16Median 0.085266Maximum 5.019614Minimum -4.842666Std. Dev. 1.838892Skewness 0.144528Kurtosis 3.207090

Jarque-Bera 0.553177Probability 0.758367


Por otro lado, las pruebas de causalidad de Granger se muestran en el Cua-dro 11. Estas pruebas indican que con un 95.0% de confianza los movimientos de la variable CPPIB son precedidos por las variaciones de CPAPERTURA y de la CPEXPOR. Así mismo, con un 95.0% de confianza, no se rechaza que CPA-PERTURA y CPEXPOR causen a la Granger a CPPIB. Además, que los movi-mientos de las variables CPAPERTURA y CPEXPOR fueron independientes en el periodo de la muestra.


Cuadro 11. Resultados de las pruebas de causalidad

Pairwise Granger Causality Tests

Sample: 2008Q2 2013Q4

Lags: 4

Null Hipótesis: Obs F-Statistic Prob.

CPAPERTURA does not Granger Cause CPPIB 105 3.04354 0.0223

CPPIB does not Granger Cause CPAPERTURA 1.94180 0.1129

CPEXPOR does not Granger Cause CPPIB 105 3.09516 0.0406

CPPIB does not Granger Cause CPEXPOR 1.57702 0.2316

CPEXPOR does not Granger Cause CPAPERTURA 105 0.53588 0.7204

CPAPERTURA does not Granger Cause CPEXPOR 0.12300 0.8582


Aún cuando, las pruebas de causalidad de Granger confirman la inexisten-cia del problema de endogeneidad en el modelo estático. El modelo dinámico se estimó también por el método de variables instrumentales. Porque, en este tipo de modelos, el primer rezago de la variable endógena es una variable alea-toria por lo que ya no se cumple la independencia entre regresores y los erro-res aleatorios. En el Cuadro 12, .se muestran los resultados obtenidos por este método utilizando distintas variables instrumentales.

Cuadro 12. Resultados del modelo dinámico por el método VIEF

Dependent Variable: CPPIB

Method: Panel Two-Stage EGLS (Cross-section weights)

Sample: 2008Q4 2013Q4

Periods included: 21

Cross-sections included: 5

Total panel (balanced) observations: 105

Linear estimation after one-step weighting matrix


White diagonal standard errors & covariance (d.f. corrected)

Instrument specification: C CPEXPOR(-1) CPEXPOR(-2) CPAPERTURA(-1)

CPPIB(-2)

Constant added to instrument list


C 4.081336 1.330321 3.067933 0.0028

CPAPERTURA 0.099508 0.135471 0.734539 0.4644

CPEXPOR -0.075854 0.157783 -0.480749 0.6318

CPPIB(-1) 0.151394 0.192741 0.785482 0.4341

DUMMY -5.297788 4.428150 -1.196389 0.2345

Effects Specification

Cross-section fixed (dummy variables)

Weighted Statistics


Adjusted R-squared 0.603932 S.D. dependent var 4.028117

S.E. of regresión 2.498175 Sum squared resid 599.1245

F-statistic 8.888871 Durbin-Watson stat 1.183233

Prob(F-statistic) 0.000000 Second-Stage SSR 941.4034

Instrument rank 9



Sum squared resid 624.6525 Durbin-Watson stat 1.280981



Como se puede observar en ese cuadro, el modelo estimado utilizando el método de variables instrumentales y efectos fijos, ninguna de las variables son estadísticamente significativas con excepción de la ordenada al origen.

Dado el resultado de la regresión anterior se procedió a descartar el modelo para realizar inferencia estadística.

Conclusiones

Las economías latinoamericanas muestran un crecimiento real del PIB con una clara tendencia a la baja, este comportamiento se debe principalmente a la baja actividad internacional.

Dentro de las economías analizadas, la de México tuvo el peor desempeño con respecto a la evolución de la tasa de crecimiento real del PIB.

Según el modelo estático calculado con la metodología de datos en panel se encontró lo siguiente:

i) Los países estudiados muestran diferencias en cuanto a las habilidades de los encargados de llevar la política económica, las cuales repercuten en el desempeño de la tasa de crecimiento del producto.

ii) La tasa de crecimiento del PIB está explicada de forma inversa por el grado de apertura económica, positivamente por la tasa de crecimiento de las exportaciones y por la variable dummy, la cual da mayor impor-tancia a las caídas de la tasa de crecimiento económico que a los incre-mentos.

iii) Contrariamente a los argumentos teóricos que se han vertido sobre los beneficios de la apertura económica en los países menos avanzados, los resultados de esta investigación muestran que lejos de contribuir en el crecimiento del producto de los países latinoamericanos, en este periodo de crisis y de desaceleración internacional, dicha apertura los está perjudicando.

Referencias Bibliográficas

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Capítulo 2

De la actual Reforma Financiera y el crédito como detonante del desarrollo económico

Guadalupe Huerta Moreno1

Introducción.

En mayo de 2013 la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en representación del Poder Ejecutivo Federal, presentó la Reforma Financiera (RF) del actual gobierno, reforma que en el discurso pretende crear las condi-ciones para detonar la derrama crediticia y acelerar el crecimiento económico en el marco de la consolidación de la rectoría del Estado en materia financiera. Como reforma estructural busca que los intermediarios financieros bancarios contribuyan de forma más efectiva al desarrollo del país. Esta reforma pretende ser una estrategia de política pública financiera para enfrentar la caída estructu-ral del crédito que desde los primeros años de la década pasada se ha observado y que además, está asociada a una distorsión sectorial del crédito, donde los recursos crediticios se han canalizado preferentemente a los nichos más renta-bles para la banca privada.

Sin embargo, más allá del discurso oficial la RF puede verse como la res-puesta gubernamental a la exigencia reiterada de una de las fracciones del capi-tal más poderosas en el mundo contemporáneo, el capital bancario, de profun-dizar la desregulación y acortar los tiempos legales tanto para la resolución de litigios con los usuarios de los servicios financieros como para la rápida ejecu-ción de garantías asociadas al otorgamiento de los créditos. Esto representará

1 Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco. Depto. de Administración. Ce: [email protected].

Reforma financiera y el crédito como detonante del desarrollo económico44

una mayor ventaja de los bancos frente a los usuarios del crédito bancario y les asegurará una mayor rentabilidad a corto plazo.

A partir de este razonamiento se preparó el siguiente trabajo, el cual se divide en dos apartados; en el primero se describe la problemática asociada racionamiento del crédito y a la distorsión sectorial del mismo; el segundo se exponen algunos de los puntos más relevantes de la RF en términos de sus posi-bilidades como factor detonante para mejorar las condiciones de acceso a los recursos crediticios tanto de la banca privada como de la banca de desarrollo. Al final se exponen algunas conclusiones sobre el tema tratado.

1.- El racionamiento de crédito. De la teoría a la práctica

Asumir que el sistema financiero está inmerso en una estructura de compe-tencia imperfecta caracterizada por asimetrías de información conlleva diver-sas implicaciones. Tal vez la más importante sea que si los mercados de crédito operan de manera imperfecta, las percepciones del prestamista y del prestata-rio, así como la estructura de los contratos de crédito, pueden variar de forma radical y como consecuencia la tasa de interés deja de ser el mecanismo de ajuste automático que despeja el mercado de fondos prestables, lo que resulta en un proceso de racionamiento de crédito.

La lógica de este razonamiento es que mientras el prestamista tiene una mayor aversión al riesgo, pues, en caso de fracaso del proyecto los recursos que se perderán forman parte de los pasivos bancarios, el prestatario expresa menores inconvenientes ya que los recursos en juego no son de su propiedad y por ello está tentado a escoger proyectos de alto riesgo (es neutral al riesgo) que en caso de éxito le reportarían altas ganancias. Para protegerse de posi-bles pérdidas en una situación caracterizada por asimetrías de información, el intermediario podría optar por elevar las tasas de interés. Sin embargo, esto lejos de mejorar las posibilidades de cumplimiento de las obligaciones de los prestatarios contribuye a la aparición de los fenómenos de “selección adversa” y de “riesgo moral”. El primero se da porque mientras el incremento en las tasas de interés deja fuera del mercado a los prestatarios con proyectos de inversión más seguros, pero de rendimientos menores; aquellos que permanecen en el mercado, que pueden ser seleccionados por los prestamistas, y están dispuestos a pagar altas tasas de interés seguramente tienen los proyectos más riesgosos y con mayores posibilidades de incumplimiento.2 Una situación como ésta afecta

2 Dadas las diferencias en el grado de aversión al riesgo de prestamistas y prestatarios, en el modelo de racionamiento de crédito de Jaffee y Stiglitz (1990), se parte del supuesto de que

45Guadalupe Huerta Moreno

la mezcla de solicitantes e induce a los prestatarios a inclinarse por los proyec-tos que implican mayores riesgos, originando con ello el segundo problema, el del riesgo moral.

Consecuentemente, frente a la imposibilidad de contar con la información que permita al prestamista discriminar entre los proyectos y escoger los mejores para evitar un impacto severo en sus rendimientos, para maximizar sus ganan-cias podría establecer una tasa de interés bancaria óptima más allá de la cual sus rendimientos empezarían a reducirse, pero, como a esa tasa la demanda puede exceder a la oferta se produce el fenómeno del racionamiento de crédito (Akerlof, 1970; Stiglitz y Weiss, 1981;Greenwald, et. al. 1984; Mankiw, 1986). Para Jaffee y Stiglitz éste se expresa en:

[…] aquellas situaciones en las cuales algunos individuos obtienen préstamos, que individuos aparentemente idénticos, que están dispuestos a tomar los préstamos en las mismas condiciones, no obtienen los recur-sos(1990, 849: énfasis de los autores).3

Esta línea de razonamiento que se debe principalmente a la corriente de los Nuevos Keynesianos,4 y que es sin duda un avance importante en el estudio del funcionamiento del mercado financiero, en general, y del crédito, en particular, deja de lado uno de los elementos de mayor importancia en el comportamiento de las economías modernas: la incertidumbre. Fenómeno esencial que hace prácticamente imposible saber, a través una distribución de probabilidad, lo que en materia económica traerá en el futuro.

Ahora bien, si partimos del concepto de un mundo no ergódico donde los individuos interpretan de manera particular la evolución de la economía y donde “la opinión promedio” es la base sobre la que forman sus expectativas de ganancia y toman decisiones respecto de sus actividades y proyectos de inver-

ambos son neutrales al riesgo. Con esta idea construyen un modelo con una distribución de probabilidad precisa de los rendimientos de cada proyecto que se quiere realizar, la cual es conocida por el prestatario, pero no por el prestamista.

3 Se trata del concepto de Racionamiento Puro 4 En su marco analítico retoman varios elementos de la teoría neoclásica como el supuesto

del comportamiento maximizador de los agentes económicos, mismo que se formaliza con base en distribuciones de probabilidad objetivas que, como señala Crotty (1996), “satisfacen el ordenamiento axiomático de la teoría de la utilidad esperada”. Ese es un importante punto de controversia con la escuela postkeynesiana, ya que en un mundo no ergódico, caracteri-zado por la incertidumbre, los resultados de los modelos financieros pueden ser totalmente incompatibles con el comportamiento del mundo real.


sión, entonces, el financiamiento y el comportamiento de los bancos se obser-vas mucho más complejos. En esos términos es que los actores financieros –en este caso los bancos- se involucran en el financiamiento de determinados pro-yectos allegándose de la información de las fuentes que tienen a la mano tanto de sus departamentos de investigación como la que les proporciona el prestata-rio (Davidson, 1991). En cada caso el contenido de la información puede variar y su ponderación ser desigual haciendo que cada actor incurra en un riesgo particular –el del prestamista y el del prestatario- que terminará, si el interme-diario busca protegerse contra posibles pérdidas, induciendo de nueva el racio-namiento de crédito (Glickman, 1994; Fazzari and Variato, 1994). Esto significa que en una economía monetaria caracterizada por la incertidumbre, donde no es posible, probabilísticamente hablando, conocer el futuro, cada agente eva-lúa de forma diferente la información convencional que tiene a la mano (hay expectativas e información asimétricas) y por lo tanto, como decía Keynes:

[…] habrá una franja de prestatarios, cuyo tamaño puede expandirse o contraerse, de tal manera que los bancos pueden influenciar el volumen de inversión contrayendo o expandiendo el volumen de sus préstamos, sin que sea necesario algún cambio en las tasas bancarias…” (1930: 212).

Asumir que el sistema financiero está inmerso en una estructura de com-petencia imperfecta, en mundo económico y financiero no constituido por regularidades y donde la incertidumbre es un factor fundamental en la toma de decisiones tanto para solicitar créditos como para otorgarlos, implica que las evaluaciones del prestamista y del prestatario son diferentes y conducirán a acciones distintas en materia crediticia y de inversión. Dando lugar a una estructura de contratos de crédito que puede variar de forma radical según sean aquellas y que dejará al margen del crédito a la franja de solicitantes de que hablaba Keynes frente a los demandantes que no tendrán que enfrentar tal situación.

1.1 El racionamiento de crédito en México

La forma en que hoy opera la banca en México, que además es fundamental-mente transnacional pues cerca del 98% de los activos totales del sector son pro-piedad del capital extranjero, confirma la preocupación expresada por Keynes (1930) respecto de la existencia de esa franja, cuyo tamaño pudiera contraerse o expandirse, de prestatarios para quienes el financiamiento bancario –crédito como adelanto de dinero- no estaría disponible, situación que se manifiesta en la imposibilidad que para acceder al crédito bancario tienen entre el 65% y 75%


de empresas. De la cuales la mayoría son empresas medianas y pequeñas que a diferencia de la gran empresa exportadora, que tiene acceso a los recursos de la banca comercial, de la banca de desarrollo y de los mercados financieros inter-nacionales, no pueden acceder al crédito bancario y cuya fuente principal de financiamiento es el que obtiene de sus proveedores. Este pasó de representar el 48% del total de las fuentes de financiamiento utilizadas por los diferentes tamaños de empresa en el año 2000 al 83.2% a finales de 2012, así el crédito otorgado por proveedores creció en el período casi 100% (Gráficas 1 y 2).

Gráfica 1. Porcentaje de empresas que pudieron acceder al crédito bancario (2000-2012)

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Empresas con acceso al crédito bancario

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Fuente: Elaboración propia con información de Encuesta Semestral de Evaluación Coyuntural del Mercado Creditico, Banxico.


Gráfica 2. Principales fuentes de financiamiento empresarial (2000-2012)

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Banca comercial Banca de desarrollo Banca extranjera Proveedores

Fuente: Elaboración propia con información de la Encuesta Semestral de Evaluación Coyuntural del Mercado Creditico, Banxico.

De entrada ello les impone serias limitantes para permanecer en el mercado, pues, el crédito de proveedores que es un crédito comercial, no se puede desti-nar a cubrir los requerimientos inversión o de capital de trabajo necesarios para su operación cotidiana y crecimiento. Este fenómeno que describe al raciona-miento de crédito y que es una práctica que utilizan los bancos para concentrar sus recursos en los sectores y actividades más rentables, cuando se vuelve per-manente tiene efectos severos para el funcionamiento de la economía. El pro-blema es que desde la propia banca se inhibe el desarrollo de empresas –micro, pequeñas y medianas empresas- que generan cerca del 75% del total del empleo y que favorecen la dinámica económica del mercado interno con alrededor del 10% de los activos fijos de la industria manufacturera, mientras se estimula, como de hecho sucede en el país, a actividades y empresas ubicadas en mer-cados oligopólicos. Pero además, desde la década pasada, la banca privada ha concentrado su crédito en los rubros que por comisiones, tarifas e intereses puede obtener mayores ganancias como el crédito al consumo –tarjetas de cré-dito, créditos personales, operaciones de arrendamiento capitalizable, cartera de nómina- y el crédito hipotecario, en detrimento del crédito comercial –que es el crédito a las empresas- y ni que decir del crédito al sector agrícola que en la banca comercial es inexistente (Cuadro 1)


Cuadro 1. Crédito de la banca privada (2000-2012)

Variable 2000 2012

Variación porcentual nominal

(2000-2012)

ROA 0.94 1.48

ROE 9.86 14.20

Millones de pesos

Crédito empresarial 283 749.8 1 195617.6 321%

Crédito a la vivienda 112 586.2 442 892.7 293%

Crédito al consumo 35 958.3 597 656.9 1562%

Fuente: Elaboración propia con información de los Boletines Estadísticos de la Banca Múltiple, CNBV.

El racionamiento de crédito, también, está asociado al paradigma del Estado catalizador o promotor de la actividad privada, pues, en la medida en que éste limitó su papel como generador de las políticas públicas de financiamiento del desarrollo en aras de la desregulación y liberalización financieras vinculadas al modelo económico libre mercado o neoliberal dejó de ser el actor que desde el poder público diseñaba controles para inducir al sistema bancario a cana-lizar mayores créditos a la inversión productiva. Por lo que, en la correlación de fuerzas del sector financiero frente a otros sectores económicos, el racio-namiento del crédito y su distorsión sectorial expresan el poder que el capital financiero tiene en los mercados de crédito, ya que el control y la distribución de crédito son armas poderosas cuyos efectos se dejan sentir en la trayectoria de la inversión (Keynes, 1937). Para Guillén esa situación produce un fenómeno perverso que retrasa el crecimiento porque:

La autonomización del sector financiero con respecto al capital productivo caracterizado tiene un costo: en lugar de permitir el aumento de la producción, acapara una parte creciente de los beneficios, con lo que la formación bruta de capital disminuye y el crecimiento se frena (2000:221).

De ahí que a pesar de contar con una estructura bancaria más moderna con un total de 42 bancos en 20125, con activos que pasaron de 1 478.3 miles de millones de pesos en el 2000 a 6 135 miles de millones en 2012, una cartera de

5 45 bancos en 2014.


crédito que se incrementó de 941.1 miles de millones de pesos a 2 708.3 miles de millones en el mismo periodo y con actividades y nichos diversificados –(banca corporativa, de inversión y menudeo), que además, ha mejorado sus indicadores de operación como resultado de sus altos niveles de rentabilidad, esa mejorías no tienen referente en la escala del crédito porque ésta no alcanza los niveles ni siquiera de los años posteriores a la crisis de finales de1994 y ha sido poco relevante para incidir en un mejor funcionamiento de la economía.

1.2 Factores que restringen el acceso al crédito para las empresas

La concentración bancaria que existe en México y que se expresa en un oli-gopolio donde 7 bancos6 concentran 78.4% del total de activos, el 84.3% de la cartera total y el 83.44% de la captación, la distorsión sectorial que se desprende del predominio de la canalización de recursos crediticios a los rubros más ren-tables asociados a los estratos sociales de ingreso medio y alto y el raciona-miento son tres de los aspectos que han acompañado los cambios en la opera-ción bancaria en México desde 1995. Factores que han resultado en una menor derrama crediticia y que de acuerdo a la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio, que el Banco de México publica desde 1998, afecta a muchas empresas –principalmente pequeñas y medianas- impidiéndoles acce-der al los recursos de la banca.

Entre los motivos que destacan para que los bancos disminuyan la derrama crediticia están sus políticas gestión del crédito porque se ponderan de forma significativa las garantías y colaterales ofrecidas por los prestatarios, y que de no ser suficientes se traducen en el rechazo de la solicitud, o si ya se tiene el crédito en la negativa para su refinanciamiento. Lo anterior se refuerza por los efectos de las altas tasas de interés en la reestructuración de los créditos y la incerti-dumbre respecto de la evolución económica. La primera variable que alcanzó niveles del 50% en 2010 entre los motivos que impidieron a las empresas acce-der al crédito bancario, es relevante porque incide en el servicio de la deuda de las empresas y por lo tanto, en el comportamiento de las carteras vencidas. En cuanto la segunda, cabe señalar, que ni siquiera la estabilidad macroeconó-mica tan publicitada por los dos gobiernos panistas de la década pasada, que además, no se tradujo en un crecimiento espectacular de la economía y mucho menos en mejores condiciones de demanda para las empresas que dependen del mercado interno, reforzó el optimismo empresarial ni el de los intermedia-

6 BBV Bancomer, Banamex, Santander, Banorte, HSBC, Inbursa y Scotiabank.


rios financieros bancarios, por el contrario desde 2008 cuando empezaron a sentirse internamente los efectos de la gran crisis financiera mundial7 la incerti-dumbre económica tuvo un mayor peso en las decisiones para solicitar o recibir nuevos créditos (Gráfica 3).

Gráfica 3. Factores limitantes de acceso al crédito bancario (2000-2012)

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Altas tasas de interés Incertidumbre económica

Fuente: Elaboración propia con información de la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio, Banxico.

Otros de los factores que han pesado en el racionamiento de crédito son:8 problemas de reestructuración financiera, la capitalización de las empresas, su historial crediticio y con un peso del 43.5% las ventas y la rentabilidad de la empresa. Pero, la importancia de cada uno de esos factores en el racionamiento del varía dependiendo del tipo y el tamaño de empresa y de las perspectivas de

7 Crisis de carácter sistémico que se trasladó rápidamente a la economía local desde las finan-zas y se expresó en el deterioro de las cuentas con el exterior, en la caída de la actividad industrial, el desempleo y la drástica reducción del crecimiento económico en 2009.

8 A partir de 2010 la metodología de la Encuesta cambio y la diferenciación entre pequeñas, medianas y grandes empresas se sustituyó por dos grupos: uno de menos de 100 empleados y otro de más de 100 empelados. A pesar de que con la nueva metodología se tiene una mayor desagregación de variables, la nueva agrupación de empresas impide ver en detalle las problemáticas de los diferentes tamaños de empresas para acceder al crédito.


ingreso de cada una tiene, ya que en tanto, la gran empresa puede tener meno-res restricciones para la colocación de sus productos dentro y fuera del país, las pequeñas y medianas empresas que dependen del mercado interno, el cual se ha ido contrayendo como resultado del escaso crecimiento económico, tienen mayores problemas para colocar sus productos lo que termina restringiendo sus ingresos. Esto aumenta sus problemas para acceder a los créditos, cubrir sus deudas y su servicio. Por ello es que en 2012 mientras el 91.1 % de empresas de menos de 100 empleados no pudieron acceder al crédito, sólo el 65.8% de las de más de 100 empleados se vieron en esa situación.

En lo que hace al historial creditico de las empresas, este factor pesó en 34.9% para no acceder al crédito en las empresas de menos de 100 empleados mientras que en las de más de 100 empleados ese porcentaje fue sólo del 19.9%. La misma tendencia se repite en los casos de dificultades para el pago del ser-vicio de la deuda, lo que se relaciona con las carteras vencidas y en cuanto a la exigencia de colaterales por parte de los bancos. Los valores en el primer caso son 38.9% y 17.8% y en el segundo 50.3% y 31.9%, respectivamente.

La discriminación de empresas que hace el actor bancario tiene que ver con lo Wolfson (1996) describe como el estado de confianza involucrado en el pro-ceso de decisiones sobre las solicitudes de crédito, y que lleva a los bancos a rechazar las solicitudes de los agentes económicos –principalmente pequeñas o medianas empresas- respecto de los que se tienen dudas sobre de su capacidad de pago, y ello lo hacen sin tomar en cuenta, por una parte, la importancia que para nuestra economía tiene el sector de micro, pequeñas y medianas empresas y por otra, que la cancelación de los créditos o su canalización hacia sectores productivamente privilegiados puede ahondar las fluctuaciones económicas y reducir las posibilidades para transformar la planta industrial.

La mezcla de factores que va de la negativa de la banca a los problemas de colocación de productos en el mercado interno, pasando por la incertidumbre económica, ha provocado que de 2000 a 2012 el porcentaje de empresas que no utilizaron el crédito bancario pasara del 66% al 75%. En contrapartida, el porcentaje de empresas que sí lo utilizaron se redujo del 34% al 25%. En tales circunstancias hay que considerar que un bajo crecimiento económico desesti-mula más las inversiones en el sector productivo en relación con las inversiones financieras de corto plazo, pues si las expectativas y los prospectos de ganancia o de recuperación del capital a invertir no va a producir una corriente de ingre-sos suficiente para enfrentar los costos del financiamiento externo, el riesgo del empresario, que en su contrapartida bancaria se convierte en riesgo del presta-tario, se incrementa y para evitarlo o minimizarlo los empresarios demandarán menos créditos (Gráfica 4). Esto explica que las empresas que lograron obtener


recursos de la banca, principalmente grandes firmas y exportadoras, lo utiliza-ron en capital de trabajo –el gasto que permite su operación corriente- en un porcentaje que llega a casi el 80%, dejando el gasto de inversión rezagado en un nivel de 20%.

Gráfica 4. Porcentaje de empresas que utilizaron el crédito bancario vs las que no utilizaron el crédito bancario.

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Empresas que accedieron al crédito Empresas que no accedieron al crédito

Fuente: Elaboración propia con información de la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio, Banxico.

A principios de la década pasada se reconocía atinadamente la severidad de racionamiento de crédito y sus impactos en el sector real cuando en una notable reflexión acerca de las raíces y las diferencias entre el pensamiento de Keynes y Kalecki, López señalaba:

Ellos también demostraron que altos costos y una menor disponibilidad del crédito podría golpear dramáticamente a firmas y consumidores. Las firmas, y particularmente los negocios medianos y pequeños tuvieron que recortar sus planes de inversión, y este parecer ser al menos el caso de México, donde muchas órdenes de inversión fueron en efecto canceladas (2002, 618).

En tanto que para Moreno-Brid y Ros el racionamiento de crédito ha dejado:


[…] a hogares y empresas –principalmente pequeñas y medianas- sin acceso al financiamiento externo y prácticamente sin poder acceder al cré-dito bancario. Al respecto, parece irónico que el sector bancario tuviera que racionar el crédito como lo había hecho durante la era de la restricción financiera que precedió a la liberalización de fines de la década de 1980” (2004; 52).

Como se desprende de los párrafos anteriores, al racionamiento del crédito y la distorsión crediticia existente se suma la relacionada con la distribución del crédito a nivel inter-empresarial. Es decir, mientras las grandes empresas que poseen historiales crediticios amplios tienen acceso a los recursos de la banca que opera localmente, pueden recurrir a los bancos internacionales en la búsqueda de menores costos de financiamiento o bien colocan valores en los mercados internacionales de capital para fondearse,9 las empresas de menor tamaño que en muchos casos explican la dinámica de la economías regionales o locales, al carecer esa ventajas y simple y sencillamente se han quedado al margen del financiamiento10. El cual es necesario para incentivar la realización de inversiones que permitirían impulsar el crecimiento económico, generar un desarrollo industrial más equilibrado en términos productivos y de difusión del progreso técnico, una mayor creación de empleos de calidad y una demanda efectiva que dinamice al mercado interno.

2.- La caída estructural del crédito y la RF11

Podría argumentarse que el conjunto de disrupciones financieras experi-mentadas desde el último tercio del siglo pasado, y que incluyen a la gran cri-sis financiera internacional de 2007-2009, han fortalecido la inseguridad y las expectativas asimétricas entre prestamistas y prestatarios (Wolfson, 1996) en relación con el comportamiento de la economía. Esto ha llevado a los primeros

9 Alternativas de financiamiento disponibles sólo para las grandes empresas. 10 Esto está perpetuando, lo que Wade (1990) definió como dualismo, es decir, la marginaliza-

ción o la coexistencia de formas de producción precapitalistas y capitalistas junto a empre-sas de sectores oligopólicos que están mejor posicionadas para lograr una articulación exi-tosa en los circuitos financieros y comerciales internacionales. Esta situación reduce las posibilidades de la economía y el sector productivo para reestructurarse en los términos de la dinámica capitalista actual con mercados altamente competitivos del modelo de econo-mía abierta.

11 Hay que ubicar a la RF en el contexto de otras reformas estructurales importantes para el actual gobierno –como la de telecomunicaciones o la energética- que muy probablemente para operacionalizarse requerirán de una amplia derrama crediticia.


exagerar su posición respecto del riesgo que corren al otorgar los créditos y por lo tanto, han referido contraer el crédito a pesar de que con ello se cancela la principal función socio-económica del mismo:el financiamiento del desarrollo. Por ello es que ni siquiera la relativa estabilidad económica pasada -con una inflación bajo control, un tipo de cambio estable y reservas internacionales sufi-cientes para cubrir el déficit en la cuenta corriente- indujo a la banca a incre-mentar su derrama de crédito a los niveles existentes en los años noventa. Pero, además, si ello no sucede, también, es resultado de que la banca, en su carácter rentista, está movilizando el crédito únicamente en función de los objetivos de rentabilidad de los banqueros, los cuales no necesariamente están alineados con los de desarrollo económico y social del país (Gráfica 5).12

Gráfica 5. Evolución del Crédito y el PIB (1995-2012)

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PIBPo

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taje

Crédito de la B Comercial/PIB Crédito de la B de Desarrollo /PIBCrédito Total /PIB Tasa real de crecimiento del PIB

Fuente: Elaboración propia con información del Banco de Información Económica (BIE) de INEGI

La contracción estructural del crédito, que sólo aumenta en los rubros más rentables para el actor bancario, creó una problemática que rebasa los aspectos

12 Además es una práctica regular en la operación bancaria obtener ingresos derivados de altas comisiones y de actividades no tradicionales entre las cuales no está por demás mencionar la compra de bonos de deuda pública.


técnico-financieros del crédito y se ubica en el terreno de la política pública del financiamiento del desarrollo porque la “…falta de intermediación bancaria reduce el multiplicador de la inversión e impide que los beneficios del pro-ceso de crecimiento se difundan de manera adecuada entre los miembros de la sociedad” (Ruiz, 2004: 566). En ese contexto se presentó la propuesta RF del actual gobierno y que como política pública, en el discurso, tiene el objetivo de mejorar las condiciones de acceso al financiamiento y ampliar los recursos crediticios de la banca.

2.1. La RF y sus características13

La iniciativa de reforma al sector financiero se presentó el 8 de mayo del 2013 y se aprobó el 9 de enero de 2014. En esta se incluyeron cuatro ejes:

I.- Fomentar el crédito través de la banca de desarrolloII.- Ampliar el crédito de las instituciones financieras privadas III.- Incrementar la competencia en el sector financieroIV.- Asegurar la solidez y prudencia del sector financiero en su conjunto

En el primer eje el objetivo central es que la banca de desarrollo siga siendo com-plemento de la banca comercial. En el segundo, se propone aumentar la competen-cia en el sistema bancario para propiciar una mayor oferta de crédito a menores tasas de interés. En este mismo eje se expone la idea necesidad de crear condiciones para que las empresas medianas accedan a la Bolsa de Valores o permanezcan en ella, así como, establecer medidas de protección para los usuarios de los servicios financieros. En el tercer eje, las propuestas relevantes van de la necesidad de evaluar de forma permanente el desempeño de las instituciones financieras hasta la crea-ción de mejores condiciones judiciales para la ejecución de las garantías crediticias y la resolución de concursos mercantiles que permitan una rápida cobranza por parte de los actores financieros. El cuatro eje se centra en elevar a rango de Ley tanto la normatividad internacional que sobre regulación se establece en los acuerdos de Basilea, particularmente Basilea III, respecto de la conformación y calidad del capi-tal de las instituciones financieras como la operación del Consejo de Estabilidad del

13 No haremos mención a los cambios institucionales propuestos para la operación de la Comisión Nacional de Protección a los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), ni a las disposiciones para el mercado de valores o las sociedades de inversión, por mencionar algunas de los actores financiero que nos se tocaran en este trabajo, pues si bien son impor-tantes en las actividades financieras, preferimos concentraron en los cambios que inciden más en el crédito.


Sistema Financiero (SHCPa, 2013). Para dar viabilidad institucional a la propuesta se incluyeron 13 decretos que modificarían 34 ordenamientos jurídicos del sistema financiero.

Cuadro 2. Decretos que integran la RF

Decretos de la Reforma Financiera

SHCPb. (2013). Decreto por el que se expide la Ley Para Regular las Agrupaciones Financie-ras.

SHCPc. (2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito y de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.

SHCPd. (2013).Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de la Ley para Regular las Socieda-des de Información Crediticia, de la Ley del Banco de México, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Segu-ros, de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, de la Ley de Inversión Extranjera y del Código Federal de Procedimientos Penales.

SHCPe. (2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito, de la Ley Reglamentaria de la Fracción XIII Bis del Apartado B, del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Orgánica de Nacional Financiera, de la Ley Orgánica del Banco Nacional de Comercio Exterior, de la Ley Orgánica del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, de la Ley Orgánica del Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, de la Ley Orgánica del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, de la Ley Orgánica de Sociedad Hipo-tecaria Federal, de la Ley Orgánica de la Financiera Rural y de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.

SHCPf. (2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito, la Ley de Concursos Mercantiles, la Ley de Protección al Ahorro Bancario y la Ley del Mercado de Valores.

SHCPg. (2013). Decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley de Transparencia y de Fomento a la Competencia en el Crédito Garantizado.

SHCPh. (2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Ahorro y Crédito Popular y la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo.

SHCPi. (2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la Ley para la Trans-parencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley del Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores.


Decretos de la Reforma Financiera

SHCPj. (2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito, la Ley de Concursos Mercantiles, la Ley de Protección al Ahorro Bancario y la Ley del Mercado de Valores.

SHCPk. (2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código de Comercio, de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

SHCPl.(2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Mercado de Valores.

SHCPm. (2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Sociedades de Inversión y la Ley del Mercado de Valores.

SHCPn. (2013). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Uniones de Crédito.

Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP.

Como reforma estructural, la RF, que está encaminada a modificar el anda-miaje institucional de la operación del sistema financiero, es amplia y compleja. No obstante, lo cual no toca las raíces de origen de la problemática del crédito en el país. Por lo que, dadas esas características haremos referencia únicamente algunos de los elementos que desde el punto de vista del escrito son los más importantes y que limitarán su gran objetivo, a saber:

[…] fomentar la inclusión financiera, para que la Banca de Desarro-llo contribuya al crecimiento del sector, para fomentar la sana competen-cia, lograr el fomento al crédito, mantener un sector financiero sólido, y para hacer del crédito un motor para el desarrollo productivo incluyente (SHCPa, 2013; 3).

Del Decreto por el que se expide la Ley Para Regular las Agrupaciones Finan-cieras hay que destacar que hace mención especial al funcionamiento de los grupos financieros14 a los que se les permitirá operar sociedades financieras populares, además, de incorporar medidas expresas respecto de las funciones

14 Un grupo financiero en esta Ley es aquel que se compone por una Sociedad Controladora y por algunas de las entidades financieras siguientes: almacenes generales de depósito, casas de cambio, instituciones de fianzas, instituciones de seguros, casas de bolsa, instituciones de banca múltiple, sociedades operadoras de fondos de inversión, distribuidoras de acciones de fondos de inversión, administradoras de fondos para el retiro, sociedades financieras de objeto múltiple y sociedades financieras populares.


de sus gobiernos corporativos–consejos de administración, dirección general, comités de vigilancia- y de los procedimientos administrativos para llevar a cabo fusiones, liquidaciones y concursos mercantiles. También, disposiciones específicas se incluyen para que las sociedades controladoras puedan invertir directamente en entidades financieras que no sean integrantes del grupo finan-ciero, siempre que su participación no sea mayor al 50% del capital social de la entidad financiera en cuestión. En complemento a lo anterior, se propone que el grupo financiero pueda ofrecer los productos y servicios financieros de otras entidades financieras, con lo que se refuerzan los vínculos de negocio entre actores financieros. La única salvedad es que a los usuarios de los productos y servicios financieros se les informe quien realmente está ofreciendo el producto (SHCPb, 2013). De las medidas señaladas se infiere que la tendencia hacia la concentración en las actividades financieras lejos de revertirse se fortalecerá.

En cuanto a la rectoría del Estado, frente a un sistema bancario práctica-mente transnacionalizado, se retoma lo estipulado en el Artículo 13 de la Ley de Instituciones de Crédito en relación, con que “no podrán participar en forma alguna en el capital social de las instituciones de banca múltiple, personas mora-les extranjeras que ejerzan funciones de autoridad”, al reiterar en el Decreto la prohibición para que personas oficiales extranjeras puedan participar en el capital social de las entidades financieras que operan en México15. Sin embargo, esta misma disposición es matizada en el Decreto por el que se reforman, adicio-nan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito, la Ley de Concursos Mercantiles, la Ley de Protección al Ahorro Bancario y la Ley del Mercado de Valores al señalar que subsisten leyes financieras que son insuficien-tes o incongruentes pues no “prevén excepciones expresas que, i) reconozcan situaciones de excepción…”. Esto posibilita que bajo circunstancias “inusuales o atípicas” los gobiernos de los países de origen de los capitales que hoy controlan el sector financiero mexicano pueden intervenir, aun sea de forma temporal, en las instituciones integrantes del sistema financiero (SHCPf, 2013).

Respecto de la banca de desarrollo del Decreto por el que se reforman, adi-cionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito, de la Ley Reglamentaria de la Fracción XIII Bis del Apartado B, del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Orgánica de Nacional Financiera, de la Ley Orgánica del Banco Nacional de Comercio Exte-

15 Disposición que fue violentada en 2009 cuando el gobierno de Estados Unidos tomó el con-trol del 36% del capital de Citigroup dueño de Banamex en México y que no mereció acción alguna por parte de las autoridades financieras mexicanas.Ni la cancelación de la concesión, ni la intervención y mucho menos la nacionalización temporal de la entidad financiera.


rior, de la Ley Orgánica del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, de la Ley Orgánica del Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, de la Ley Orgánica del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, de la Ley Orgá-nica de Sociedad Hipotecaria Federal, de la Ley Orgánica de la Financiera Rural y de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, lo primero a destacar de la RF es la disposición general de que su el objeto de aquella es:

[…] facilitar el acceso al crédito y los servicios financieros a personas físicas y morales, así como proporcionarles asistencia técnica y capacita-ción en términos de sus respectivas leyes orgánicas con el fin de impulsar el desarrollo económico. En el desarrollo de sus funciones las instituciones referidas deberán procurar la sustentabilidad de la institución, mediante la canalización eficiente, prudente y transparente de recursos y la suficien-cia de las garantías que se constituyan a su favor, sin que resulten exce-sivas. Las instituciones de banca de desarrollo podrán realizar funciones de banca social, conforme a lo que se determine en sus respectivas leyes orgánicas (SHCPe, 2013; 16).

Objeto que está enmarcado en la visión de que de que la banca de desarro-llo únicamente es una alternativa complementaria para los usuarios de servi-cios financieros, frente al sector financiero privado, particularmente frente a la banca comercial y con el cual no se le permite competir. Adicionalmente, se menciona que se deben consolidar sus capacidades de gestión para resolver la problemática de los sectores que atiende –sus sectores objetivo-, apoyar a las pequeñas y medianas empresas, a las exportadoras, así como, favorecer la aper-tura de nuevos mercados para las empresas nacionales y permitir la importa-ción de bienes de capital con el objetivo de hacer más productivo al país. De ahí que en la RF se propongan diversas medidas para fortalecer su capital humano –administradores y órganos de gobierno16-, mejorar su capacidad para genera programas y productos destinados a fortalecer las actividades prioritarias para el desarrollo y facilitar sus inversiones en empresas mediante la compra o venta de títulos representativos del capital o a través de aportaciones futuras de capi-tal en empresas que le presten servicio complementarios, previa autorización de la SHCP. Incluso se prevé la posibilidad de que los bancos públicos puedan

16 De particular atención merece lo relativo al rubro de defensa y asistencia legal para los integrantes de sus consejos directivos, los integrantes de los Comités o de los servidores públicos que laboren o hayan laborado respecto de los actos que hayan realizado en el ejer-cicio de sus funciones. Pareciera que se anticipa la necesidad de asegurar protección legal a los funcionarios de las instituciones nacionales de crédito ante los posibles quebrantos que puedan sufrir como resultado de sus operaciones crediticias.


invertir en empresas que desarrollen proyectos nuevos y de larga maduración relacionados con actividades de fomento. La instancia que decidirá si la activi-dad es de fomento o no será la SHCP, lo que le da un gran poder de decisión sobre las inversiones que pueda realizar la baca de desarrollo.

Respecto de estrategias crediticias de estos intermediarios financieros, que incluyen la prestación de servicios y productos financieros, la asistencia técnica y capacitación, la RF señala que deberán desarrollarse atendiendo a la inclu-sión, el fomento a la innovación y la perspectiva de género de tal manera que se favorezca la igualdad y un acceso equitativo a sus servicios para parte de los diferentes usuarios de sus servicios financieros (SHCPe, 2013).

El caso del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas dis-posiciones de la Ley de Ahorro y Crédito Popular y la Ley para Regular las Acti-vidades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, es de particular importancia pues, reconociendo la relevancia de fomentar el ahorro popular y ampliar el acceso al crédito de sectores sociales que por sus características de ingreso y de ubicación física parecerían poco atractivos y escasamente rentables para la banca comercial, la RF permite a las Sociedades Financieras Popula-res, las Sociedades Financieras Comunitarias y las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo contratar con terceros – que pueden ser otras entidades financieras- la prestación de servicios o comisiones17para su operación. Esta disposición es consistente con lo propuesto en la Ley para Regular las Agrupa-ciones financieras de que los grupos financieros puedan integrar a su estructura sociedades financieras populares. Con esto se cierra un círculo donde el capital financiero controla los extremos de las operaciones activas y pasivas del ahorro y el crédito más rentable pero también el de las clases populares. Con el benefi-cio adicional de que para hacerse de una tajada del pequeño ahorro no tendrá que hacer inversiones en infraestructura porque gran parte de las miasmas ya las hicieron las instituciones de crédito popular (SHCPh, 2013).

En este mismo tenor se enmarcan las disposiciones relativas al Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Uniones de Crédito. Se les reconoce que en su carácter de intermediarios financieros no bancarios cumplen un papel central en el acceso a un financiamiento que dado que se nutre de los ahorros hechos por los socios de las uniones de crédito es más accesible y barato que el que se puede obtener de la banca comercial. En la propuesta de RF para este sector se actualiza su marco normativo para ir cambiando su operación en favor de la integración de empresas financieras que podrán capitalizarse a través de la emisión y suscripción de acciones prefe-

17 El comisionista puede ser un Grupo Empresarial que no es otra cosa que un Grupo Financiero.


rentes “hasta por un monto del 25% de su capital ordinario” (SHCPn, 2013; 2). Considerando la inclusión de personas morales18, nacionales o extranjeras19, que pueden participar en el capital de las uniones de crédito, se amplía el rango de actividades de financiamiento que este tipo de intermediarios podrá reali-zar, habrá que ver si esto se traduce en un mayor financiamiento a los sectores excluidos por la banca comercial en las zonas marginadas o en las actividades agrícola y agropecuaria que no están asociadas al comercio internacional y que hasta el momento son irrelevantes en los intereses comerciales de los bancos privados.

Ahora bien, algunos de los aspectos más controversiales de la RF se relacio-nan con lo expuesto en el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código de Comercio, de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federa-ción. Del conjunto de disposiciones expresadas en este Decreto se incluyen dos sumamente relevantes, aunque de manera diferente, para las entidades finan-cieras y para usuarios de servicios financieros. En cuanto a los primeros, hay que señalar que los banqueros han reiterado históricamente que la contención del crédito es resultado del riesgo de impago por parte de los prestatarios, pero, también, debido a lo largo de los juicios en contra de deudores de la banca y a la imposibilidad de ejecutar de forma expedita las garantía asociadas al otorga-miento de créditos. Por ello es que en este ordenamiento se introdujeron dos figuras legales: la radicación de personas 20 y la retención de bienes.21.

Según lo dispuesto en el Artículo 1168 del Código de Comercio, el primero se ejercerá, una vez acreditado el derecho para solicitar la medida, por la auto-ridad competente cuando exista la sospecha de que la persona contra quien una entidad financiera haya interpuesto una demanda se ausente o exista el peligro de ocultamiento de su parte. Bajo esta consideración la pena aplicable será la estipulada en el correspondiente Código Penal. En cuanto a la retención de bie-nes, el mismo Artículo menciona que ésta será aplicable en los casos siguientes:

18 Pueden ser instituciones de crédito.19 Cuando estas sean extranjeras y sin personalidad jurídica la Ley prevé que las acciones res-

pectivas deberán ser propiedad de personas morales mexicanas en las que podrá participar la persona física o moral extranjera o una entidad extranjera.

20 En Artículo 1173 respectivo se señala que el arraigo debe concretarse en prevenir al deman-dado para que no se ausente del lugar del juicio sin dejar representante legítimo.

21 Antes de probada la RF estos conceptos se denominaban arraigo de personas y secuestro temporal de bienes, y se cambiaron por la clara connotación delincuencial que en la jerga legal mexicana tienen ambos términos.


a) Cuando exista temor fundado de que los bienes que se hayan consig-nado como garantía o respecto de los cuales se vaya a ejercitar una acción real, se dispongan, oculten, dilapiden, enajenen o sean insufi-cientes, y

b) Tratándose de acciones personales, siempre que el deudor no tuviere otros bienes que aquellos en que se ha de practicar la diligencia, y exista temor fundado de que los disponga, oculte, dilapide o enajene.

En ambos conceptos un problema de impago, de cartera vencida o de insol-vencia por parte de un prestatario que puede estar pasando por problemas económicos serios –pérdida de empleo, quiebra o enfermedad grave- se trans-forma de un problema financiero, tal vez de liquidez, en un problema penal que se sancionará con cárcel para el deudor.

A fin de redondear las garantías para las entidades bancarias se establecie-ron un conjunto de disposiciones en materia de juicios ejecutivos mercantiles. Entre las más relevantes están la de que cuando el crédito tenga garantía real, el acreedor, a su elección, podrá ejercitar sus acciones en la variedad de juicios que más le convenga: ejecutivo mercantil, ordinario, especial, sumario, hipote-cario o el que corresponda de acuerdo al Código de Comercio, a la legislación mercantil o a la legislación civil aplicable, conservando la garantía real y su pre-ferencia en el pago, aun cuando los bienes gravados se señalen para la práctica de la ejecución. Igualmente importante es que el acreedor podrá tener acceso a los bienes embargados para practicar avalúos a fin de probar la suficiencia de éstos para garantizar el pago de lo adeudado (SHCPk, 2013). Lo que se comple-menta con la aplicación de los valores dados en prenda al pago de la obligación garantizada sin necesidad de procedimiento de ejecución o resolución judicial. Es decir, todo el beneficio para las entidades financieras, todo el poder al capital financiero, sobre los usuarios de los servicios financieros.

2.2. Los límites de la RF para detonar el crédito y el crecimiento del país

La RF, en su carácter de política pública del actual gobierno, está orientada en tres direcciones. Primera, inducir una mayor articulación entre interme-diarios financieros buscando con ello que haya una integración de actividades desde los grupos financieros, pasando por la banca comercial hasta las uniones de crédito. De esta forma el gran capital financiero tendrá el control absoluto de la captación y financiamiento corporativo, del crédito minorista y ahora tam-bién del ahorro popular. Segunda, mantener a la banca de desarrollo como un


apéndice de las actividades de la banca comercial sin representar para ésta nin-gún riesgo de competencia. Tercero, cumplir la exigencia del capital financiero de contar con un marco legal que le garantice la recuperación de créditos, el cobro de los mismos, o la ejecución de las garantías de manera expedita. Con todo esto más el control del financiamiento que ya tiene aumentará el poder del capital financiero como espacio económico predominante en la definición del perfil del desarrollo del país. Situación en la que no es irrelevante que el sistema financiero prácticamente en su conjunto, esté en manos extranjeras.

Así que considerando esas tres orientaciones cabe preguntarse, si son las adecuadas y necesarias para detonar el crédito en una economía que apenas crece, con altas tasas de desempleo y con nieles de marginación crecientes. La respuesta, desde el punto de vista de este trabajo, es no, porque se dejan de lado los factores que desde el propio sistema bancario afectan la derrama crediticia. En primer lugar, la existencia de un oligopolio bancario, que como todo oligo-polio ejerce un poder de mercado que hace que las tasas para depósitos sigan el comportamiento de la inflación mientras que las de préstamos se estable-cen, independientemente de su aversión al riesgo, en función de los objetivos de maximización de las ganancias de la banca (Mantey, 1983; 1994; 1996). Sin regulación a los márgenes de intermediación y sin estrategias públicas para la canalización del crédito privado a prioridades nacionales, cosas que no se con-templa en al RF, se perpetúa el racionamiento de crédito y hace muy caro al financiamiento.

Este mismo oligopolio al concentrar los recursos crediticos en las activi-dades más rentables y en sectores de ingreso medios y altos discrimina entre usuarios de servicios financieros y actividades productivas favoreciendo a grandes grupos industriales que participan en los mercados internacionales en detrimento de las empresas que para sus sobrevivencia dependen del mercado interno, acentuando el dualismo tecnológico y reduciendo la eficiencia global de la economía (Ibarra, 2005).

En el contexto de la reforma financiera que comenzó instrumentarse a fina-les de los ochentas, Werner (1994) señalaba que la reforma a la banca de desa-rrollo se desprendía de la intención del gobierno de modernizar la economía para consolidar el desarrollo. Para ello, la banca de desarrollo se había sometido a una importante transformación. De ser el brazo financiero del gobierno pasó a orientador de la política financiera de fomento y en ese sentido se le trans-formó en una banca de segundo piso que debería complementar las operacio-nes de la banca comercial, asumiendo sus políticas de evaluación de proyectos y compartiendo con ella los riesgos. Ya no otorgaría los créditos directamente, sino a través de las ventanillas de los bancos privados y en las estrategias de


fomento desaparecerían las tasas subsidiadas y las condiciones preferenciales respecto de plazos y amortización de financiamiento.

El que las instituciones financieras de fomento no compitan con la banca privada es una recomendación reiterada por instituciones financieras interna-cionales -World Bank (2002)- para quienes en una industria bancaria compe-titiva, la banca de desarrollo, debe “complementar más que competir con la iniciativa privada”. Esta idea está claramente expresada en la RF donde de nueva cuenta se afirma que la banca de desarrollo es complemento y no competencia de la banca privada, ello a pesar del fracaso de la estrategia de canalización de créditos de la banca de desarrollo a través de la banca comercial y que se observa claramente por la pérdida de importancia de la participación de la banca de fomento en el crecimiento del crédito total al sector privado (Gráfica 6).

Gráfica 6. Participación porcentual del crédito de la Banca de Desarrollo en relación al crédito contratado con la Banca Privada (1995-2012)

0

10

20

30

40

50

60

Porcen

taje

Crédito de la B. de Desarrollo/Crédito de la B. Comercial

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de Información Económica del INEGI.

En las condiciones descritas el oligopolio bancario privado no tiene compe-tencia y menos ahora que la banca comercial y los grupos financieros podrán participar en el capital social de uniones de crédito, sociedades financieras


populares, sociedades financieras comunitarias y en las sociedades coopera-tivas de ahorro y préstamo. Entonces, como mencionan Ibarra (2010) y Calva (2000) mientras la banca de desarrollo no retome sus funciones como banca de primer piso y se reconstruyen las políticas financieras de fomento, sin el yugo de las mecanismo y políticas de evaluación de proyectos de los bancos privados, va a ser muy difícil que desde éstas se pueda priorizar el financiamiento a los sectores fundamentales para el desarrollo nacional. Cuando mucho se seguirá financiado a las grandes empresas en problemas y a los sectores y activida-des más rentables en la industria, los servicios, el campo, la construcción de vivienda y la infraestructura.

Finalmente, en lo que hace a la cobranza bancaria, la criminalización de los deudores no es una buena señal para estimular a los usuarios de los servicios financieros a contratar ni mayores ni nuevo créditos. En tales condiciones cabe preguntarse si de esta manera se favorecerá el crédito que hace falta para sus-tentar las inversiones que podrían apoyar la transformación de la economía –en la industria, en el campo y la infraestructura- fin de alcanzar un crecimiento económico sostenido y de largo aliento que se acompañe de mejores condicio-nes de vida de la población en su conjunto.

Conclusiones

A pesar de los avances en la profundización del sistema financiero, de que ahora hay una mayor gama de instrumentos de ahorro e inversión, de la exis-tencia de nuevas instituciones financieras y de que el sector bancario privado parece más sólido. El crédito para las actividades económicas más relevantes para el desarrollo económico se mantiene racionado y como la banca privada funciona como otros negocios, donde la maximización de los beneficios de sus accionistas es lo único relevante, el crédito se canaliza preferentemente a los sectores más rentables, hecho que explica su participación declinante en rela-ción con el PIB desde 1995. Por su parte, la banca de desarrollo, como banca de segundo piso, opera cual prolongación de la banca comercial, sin posibilidades de desplegar desde el crédito de fomento una estrategia contracíclica que con-tribuiría a la reactivación de la economía. Así, lo que hoy ofrece el sistema ban-cario es racionamiento, distorsión sectorial del crédito y costos de los servicios financieros sumamente altos.

Ese es el contexto en el que se probó en enero de 2014 la RF de actual gobierno que se presenta como un conjunto de cambios institucionales a todo el marco legal que rige al sistema financiero, desde los grupos financieros, la banca de desarrollo, las entidades de ahorro y crédito popular, sin dejar de lado


la actualización de las funciones de los órganos reguladores y de la institución de protección de los usuarios de los servicios financieros. El gran objetivo de la RF es detonar el crédito.

Sin embargo, como no se tocan aspectos centrales como el oligopolio ban-cario, el necesario control de los altos márgenes de intermediación, y la refun-cionalización de la banca de desarrollo como brazo financiero que podría uti-lizarse para genera un competencia real en el sector financiero e inducir de esa manera una mayor derrama de crédito a menores costos, las posibilidades de que ahora si con esta RF el crédito se convierta en un puntal de las actividades económicas son limitadas.


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Capítulo 3

El capital de riesgo. Una propuesta para reducir el problema de la agencia y el riesgo moral en el financiamiento a la innovación

Juan Manuel López Rivera1

“Un hombre con una idea es un loco hasta que triunfa”Mark Twain

IntroducciónEn plena era de la economía del conocimiento se ha desarrollado un nuevo

paradigma, donde la innovación busca modificar estructuralmente las formas de producción, distribución y consumo de las diversas cadenas productivas; así como mejorar la productividad y competitividad de las empresas en un entorno de incertidumbre y cambio. En este ámbito, las empresas innovadoras son fundamentales en la nueva revolución industrial basada en el conocimiento y los activos intangibles2; las características fundamentales de estas firmas son generar productos y servicios nuevos, además de incrementar la eficiencia en

1 Profesor Investigador de tiempo completo de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco; [email protected]

2 Algunos recursos de carácter intangible son: el capital comercial (reputación, imagen de marca) capital organizativo (estructura organizativa, cultura empresarial, estilo de direc-ción), capital humano (formación, motivación, conocimientos del personal) y capital tecno-lógico (saber hacer, dominio de tecnologías, innovación). De todos ellos, nos centraremos en la capacidad de innovación de la empresa, como la principal fuente de ventajas competi-tivas sustentables ya que van a permitir la acumulación del resto de intangibles.

El capital de riesgo. Una propuesta para reducir el problema de la agencia72

productos y en procesos tradicionales, permitiendo a países y empresas posi-cionarse en nuevos nichos de mercado.

La necesidad de encontrar soluciones para fomentar la creación de estas empresas innovadoras es de fundamental importancia en México no solo para generar empleo bien remunerado debido a las altas tasas de rendimiento que se obtienen por tratarse de empresas de alto riesgo, sino para lograr desarrollo económico local en el país, aprovechando las particularidades de cada empren-dimiento. La oferta de financiamiento a la innovación en México es reducida, debido a la falta de acceso a créditos del sistema bancario y a la alta volatilidad que precedió la historia del país de la década de los setenta hasta mediados de los noventas, más la falta de crecimiento en los últimos años y a la cultura empresarial arraigada de la mayoría de los empresarios mexicanos, donde abundan los empresarios cazadores de renta, la falta de gestión estratégica y el desarrollo de la gobernanza en las empresas. Por lo tanto, la importancia de generar una industria de capital de riesgo que brinde financiamiento a empre-sarios emprendedores para pasar de las ideas a la implementación de empresas de base tecnológica que incidan en el desarrollo de la nación.

La innovación

La prosperidad de una nación no surge solo de sus recursos naturales, de su mano de obra o de los niveles de sus tasas de interés, como afirma la economía clásica. Por el contrario; según Porter (1991) la competitividad de una nación depende de la capacidad de su industria para innovar y mejorar.

La innovación es sinónimo de cambio, representa la fuerza motriz que impulsa a las empresas hacia el logro de objetivos y permite su permanencia en el mercado. Por tal motivo es de fundamental importancia. Por su parte Druker (1986) menciona que la innovación es la herramienta específica de los empresarios emprendedores, el medio por el cual explotar el cambio como una oportunidad para un negocio diferente; es la acción de dotar a los recursos con una nueva capacidad para producir riqueza. Aunque la innovación y su tipolo-gía han sido ampliamente estudiadas, procede resaltar dos aspectos que desta-can en su definición: la novedad y la aplicación. De este modo, una invención o idea creativa no se convierte en innovación hasta que se utiliza para cubrir una necesidad concreta y se comercializa. Esta aplicación de la idea supone un proceso de cambio que inicialmente afecta al ámbito microeconómico (en la empresa). Sin embargo, el ámbito macroeconómico (el mercado) eventual-mente se ve involucrado, cuando esas invenciones o mejoras empresariales

73Juan Manuel López Rivera

individuales se transforman en mejoras o cambios globales para la sociedad y para ello es esencial que se difunda la innovación.

En la perspectiva de Schumpeter (1934) el proceso de innovación es el móvil principal del desarrollo capitalista; siendo el desarrollo algo cualitativamente nuevo causado por cambios endógenos, espontáneos y discontinuos. El pro-ceso de innovación es por tanto un proceso disruptivo, la evolución es el resul-tado de una combinación de revoluciones y pequeños pasos, lo que constituye un amplio rango de eventos y de influencias; según Schumpeter, el empresario es la fuerza motriz en el proceso de motivación pero es un prerrequisito que él pueda convencer a los bancos, o a los capitalistas, para que le provean de crédito para el financiamiento de la innovación.

Schumpeter distinguió entre riesgo técnico y riesgo comercial, en la medida en que el capitalista es el que provee el crédito y corre el riesgo. El grado de aversión del banquero a correr un riesgo va a determinar el monto de capital disponible para realizar nuevas combinaciones; Schumpeter enfatiza la impor-tancia de un contacto cercano entre los prestatarios y los prestamistas en las funciones de examen y de monitoreo del banquero.

Por lo tanto, él conoció el alto riesgo asociado con las innovaciones y reco-noció que la mayoría de los proyectos innovadores nunca son realizados y que disminuir el riesgo asociado a la incertidumbre puede facilitar el acceso al crédito para estos proyectos de alto riesgo. Este enfoque es diferente a otros debido a que reemplaza la noción de equilibrio por un sistema dinámico, que se transforma a partir de la innovación; esto se logra a partir de un proceso de destrucción creativa producto del medio y consecuencia, al mismo tiempo sobre el medio donde proviene.

El estudio económico del proceso de innovación ha despertado un interés estratégico en los países desarrollados, en virtud de que la competitividad de las empresas, el crecimiento económico y por tanto, la calidad de vida de la sociedad de un país; están estrechamente relacionados con su capacidad para introducir con éxito innovaciones tecnológicas.

La industria del capital de riesgo

El capital de riesgo surgió como una alternativa de financiamiento para empresas de base tecnológica que hoy en día son iconos de modernidad, algu-nos casos tan destacados como Microsoft, Apple, Intel, Yahoo y Google son sin duda una prueba fehaciente del éxito de esta industria. Para los fondos de capital de riesgo, el criterio más importante para invertir en una empresa es


que la iniciativa empresarial o plan de negocios sea innovador y muestre un buen potencial de crecimiento, alcanzable en un periodo relativamente corto. Estas características deben propiciar rendimientos muy por encima de la media del mercado, aunque las empresas innovadoras presentan también, un mayor riesgo que el promedio de otras alternativas de inversión, incluido en mercado accionario.

Los fondos de capital de riesgo suministran recursos económicos a empre-sas innovadoras que se encuentran en diferentes etapas de desarrollo del pro-ducto o servicio que ofrecen; desde la creación de la idea y su introducción al mercado, hasta lograr la consolidación de la innovación en una etapa posterior; es en este momento que los inversionistas han cumplido su objetivo; antes que el producto de la empresa entre en decadencia debido a la saturación del mer-cado o al cambio en las preferencias de los demandantes se deben emprender actividades que puedan innovar la tecnología, el proceso o el producto exis-tente en la empresa por innovaciones con potencial comercial para permanecer en el mercado y seguir obteniendo beneficios económicos.

El ciclo del capital de riesgo permite identificar las etapas de financiamiento de una empresa innovadora y vincularla con el ciclo de vida del producto (López, 2011). Los fondos son un instrumento que fomenta la formación de empresas, a través de la inyección de recursos frescos destinados a la inversión, desarrollo, consolidación y venta de empresas productivas. Permite, en forma relativamente amplia, respaldar con capital a pequeñas y medianas empresas de base tecnológica. En el capital de los fondos participan inversionistas privados e institucionales, nacionales y extranjeros, lo cual permite contar con recur-sos necesarios para el desarrollo de proyectos y empresas con la expectativa de obtener rendimientos de capital atractivos bajo un riesgo de portafolio

Los fondos de capital de riesgo (Perezcano, 2005) son entonces interme-diarios financieros especializados en el financiamiento de empresas con gran potencial de crecimiento que necesitan una reingeniería gerencial. Existe una diferenciación dependiendo de la etapa de financiamiento: por una parte, lo que se conoce como capital privado (Private Equity) se dirige a empresas ya consolidadas; y, lo que se denomina capital emprendedor (Venture Capital) está orientado a empresas o proyectos innovadores en formación (Start-ups).

El capital de riesgo es un instrumento de financiamiento dirigido princi-palmente a emprendedores, mediante el cual una sociedad inversora inyecta capital en una sociedad receptora en una proporción minoritaria y por un espa-cio de tiempo específico y relativamente corto. El capital de riesgo es dinero


aportado por inversionistas que invierten en el capital de empresas con gran potencial de crecimiento, conocido también como dinero inteligente.

La tendencia del capital de riesgo es hacia la búsqueda de diferentes empresas innovadoras y a través de fondos concentrados proporcionarles recursos financie-ros de índole permanente o a largo plazo, asimismo, los capitalistas de riesgo sumi-nistren por etapas el financiamiento solo a aquellas empresas donde se recupere la inversión en diferentes plazos a través de los diversos mecanismos de salida dispo-nibles. Entonces, el capital riesgo se puede entender como una fórmula financiera que aporta recursos a las empresas en forma de fondos permanentes a largo plazo o con el mismo riesgo que los fondos aportados por el empresario innovador, ya que normalmente no tiene garantía o beneficio especial.

En la toma de participación se utilizan diferentes instrumentos financieros, buscando un adecuado equilibrio entre el porcentaje de capital y el control de la empresa.

Los inversionistas en fondos de capital de riesgo buscan obtener un rendi-miento atractivo y, para lograrlo, toman posiciones accionarias en empresas innovadoras a modo de integrar un portafolio diversificado; sin embargo, su relación con los empresarios innovadores no termina ahí, participan activa-mente como miembros del Consejo de Administración en las decisiones estra-tégicas de cada uno de los negocios en los cuales invierten. Su ingerencia admi-nistrativa se manifiesta en la planeación estratégica, operativa y financiera de la empresa. Abundante evidencia empírica sugiere que la participación activa de los fondos de capital de riesgo contribuye de manera notable a disminuir el riesgo y a mejorar el desempeño de las empresas innovadoras (Lerner, 1995, 2010).

La etapa final en el ciclo de capital de riesgo es la salida o recuperación de la inversión original más los beneficios generados, esto se da en un periodo de entre dos y diez años después de realizada la aportación, pero, normalmente cinco años.

Problemas del financiamiento

El proceso de inversión en la empresa tiene dos problemas claves a resolver, la reducción de la información asimétrica entre los inversionistas de los fondos de capital de riesgo y el empresario emprendedor; y segundo, la valoracion del proyecto en las diferentes etapas del financiamiento durante el ciclo de vida del capital de riesgo, desde la formación de la idea hasta la consolidación y el retorno del capital más la ganancia.


Para los gestores de los fondos de capital de riesgo resulta imprescindible, redu-cir la incertidumbre y los problemas derivados de la información asimétrica.

Tanto los inversionistas como los emprendedores son accionistas en la empresa, pero no siempre sus objetivos están alineados esto se debe al pro-blema del riesgo moral y la teoría de la agencia3.

MetodologíaLos capitalistas de riesgo utilizan diferentes herramientas para minimizar el

efecto negativo a la falta de conocimiento pleno de la empresa. Por un lado, una investigación minuciosa due dilligence del negocio, de la información finan-ciera y de los temas: jurídicos, legislativos, tecnológicos o de mercado que se consideren necesarios, para una mejor toma de decisiones; en segundo lugar, una vez efectuada la primera inversión, resulta fundamental realizar un segui-miento o monitoreo y un control periódico de los resultados de la empresa, así como verificar el cumplimiento de las expectativas de la tasa interna de retorno. Las inversiones en empresas de base tecnológica conllevan un gran riesgo, por tal razón los fondos de capital de riesgo utilizan también, la inversión por eta-pas como herramienta de control.

Hay dos cuerpos de teoría que intentan explicar los problemas que enfren-tan las empresas a la hora de conseguir financiamiento externo: la teoría de la agencia y la disminución de la asimetría de la información.

Jensen y Meckling ven a la empresa como un conjunto de contratos entre individuos y analizan la estructura de tenencia a partir de la teoría de la agencia. Es decir, consideran los costos y beneficios de las relaciones entre el financia-miento interno y el externo proveniente de acreedores financieros y accionistas. Los costos de agencia están conformados por: i) los costos de monitoreo en que incurre el principal; ii) los gastos que el agente debe realizar para garantizar que actuará en el mejor interés del principal o que éste recibirá compensación en caso contrario; y iii) la disminución de bienestar por divergencia entre las decisiones tomadas por el agente y las que hubieran maximizado la riqueza del principal.

Cuando una empresa con un único dueño-gerente pasa a estar guiada por el mismo gerente que ha cedido parte de la tenencia a inversores externos se

3 La teoría de la agencia trata sobre la separación entre la propiedad de los accionistas y el control de los administradores. Los costos de agencia resultan cuando los administradores persiguen sus propios intereses en detrimento de los intereses de los accionistas.


genera una relación principal-agente. Uno de los efectos de este contrato es que el dueño-gerente tiene menores incentivos que en el estado anterior para desarrollar nuevos negocios, debido a que en caso de resultar exitosos recibirá un beneficio menor al que hubiera obtenido como único accionista. Otra con-secuencia de esta relación es que los beneficios no pecuniarios que obtiene el gerente disminuyen la riqueza de los inversores externos. Estará en el interés del dueño – gerente reducir los costos de agencia, debido a que es él quien debe soportarlos y también porque la apertura de capital se realizará solamente si los beneficios exceden los costos de agencia (Jensen y Meckling, 1976).

La información asimétrica se refiere al hecho de que uno de los contratantes puede estar mejor informado que el otro. En el caso del financiamiento a la innovación, la asimetría de la información puede surgir cuando el acreedor o inversionista del fondo de capital de riesgo no posee información suficiente sobre el uso que el empresario innovador asignará a los recursos objeto del financiamiento. Al existir una desventaja en el nivel de información por parte del capitalista se aumentará considerablemente el riesgo y será muy estricto al otorgar el financiamiento. De manera más simple la asimetría de información se da cuando una parte tiene mejor información financiera que la otra. Las asi-metrías de información aumentan el costo de participar en el financiamiento de proyectos innovadores. Estas asimetrías de información encarecen el financia-miento de los proyectos ya que hace necesaria la participación de especialistas que puedan valuar objetivamente los proyectos sustentables y seleccionar aque-llos que minimicen el riesgo de la inversión.

El riesgo moral estriba en las dificultades para prever el futuro comporta-miento de pagos del emprendedor, en especial porque bajo ciertas condiciones este puede inclinarse a cambiar su comportamiento de pagos una vez obtenidos los recursos. Es posible minimizar el riesgo moral a través del diseño de instru-mentos (contratos) que garanticen el cumplimiento de derechos y obligaciones de las partes involucradas en el financiamiento a la innovación.

Los problemas de información asimétrica ocurren en los mercados cuando los vendedores tienen más información sobre la calidad del producto o servicio que ofrecen que los compradores. En las pequeñas empresas, con orientación al crecimiento, es crucial la habilidad del emprendedor para satisfacer las necesi-dades de los clientes combinando activos tangibles e intangibles de una manera difícil de imitar por potenciales competidores. Esta habilidad puede ser cono-cida solamente por el empresario. En caso que esté dispuesto a dar a conocer su habilidad para conseguir financiamiento se produce un problema de informa-ción asimétrica con los potenciales inversionistas externos (Amit et al., 1990).


En los mercados financieros estos problemas son severos, especialmente en países poco desarrollados. Las principales consecuencias de este problema son la selección adversa y el riesgo moral: La selección adversa se produce antes de realizar la operación y ocurre porque, al no poder distinguir entre productos o servicios de buena o mala calidad, los compradores estarán dispuestos a pagar un precio que compense el riesgo de elegir el producto de mala calidad. Este precio estará por debajo del precio de los productos de buena calidad y por encima del precio de los productos defectuosos generado un desincentivo para los vendedores de productos sin fallas y consiguiendo hacer que el mercado colapse (Akerlof, 1970). En el caso del mercado de crédito, al no poder distin-guir entre buenos y los malos proyectos, cargarán la misma tasa a ambos. De esta manera, como señala Bebczuk (2001), la solución al problema de informa-ción perjudica a los deudores con buenos proyectos que tienen que pagar un costo del dinero mayor al que hubieran afrontado de no existir tal falla.

El riesgo ético ocurre una vez establecida la relación acreedor-deudor. Debido a que este último puede emplear los fondos a actividades diferentes a las previstas originalmente, más riesgosas y que aumenten la probabilidad de incobrabilidad del acreedor (Mishkin, 1994). Ante el problema de información, los acreedores buscan protegerse de los malos deudores, ya sea elevando las tasas a las que prestan, racionando el crédito o exigiendo garantías o aportes de fondos propios a las empresas que consideren más riesgosas. Las garantías y aportes de fondos propios permiten a los deudores dar una señal sobre las características de su empresa o proyecto, pero, excluyen a los empresarios con buenos proyectos y falta de garantías o fondos propios suficientes.

Ante este panorama, las actividades de control y monitoreo son primordia-les para el desempeño óptimo de los fondos de capital de riesgo, ya que a través de éstas se disminuyen riesgos y se adoptan esquemas de opciones reales por parte del órgano gestor, que torna las labores de monitoreo en actividades de generación de valor, y se implementan acciones correctivas en caso de que las empresas innovadoras no cumplan con los objetivos de inversión previstos.

ConclusionesLos fondos de capital de riesgo son intermediarios financieros especializados

que destinan capital a empresas innovadoras que generalmente se encuentran excluidas del financiamiento de la banca comercial y otras fuentes privadas.

En México, el conocimiento en torno a la industria del capital de riesgo aún es reservado a un grupo limitado de profesionales; por tal situación, dicho conocimiento se debe difundir en el ámbito emprendedor, particularmente a


los fondos de capital de riesgo, empresarios innovadores y profesionistas de la industria; así como, investigadores, científicos y funcionarios del sector público que puedan facilitar el entendimiento y acceso a estos mercados financieros; otros puntos a resaltar sobre la importancia del desarrollo de este mercado de financiamiento son: a diferencia de la banca comercial, la industria de capital de riesgo no requiere del pago de capital dentro de un plazo determinado; no implica un cobro de intereses; no requiere de un colateral sobre los bienes del negocio del emprendedor, tal como sucede con la banca tradicional; y sobre todo, fomenta la inversión en sectores estratégicos vinculados a la tecnología, lo que repercute en un mayor desarrollo económico y social del país.

La gestión de los fondos de capital de riesgo puede verse afectada por proble-mas en las relaciones entre los inversionistas del fondo y el emprendedor. Estos problemas son la incertidumbre, la asimetría de la información y los conflictos de interés, que pueden derivar en altos costos de agencia en forma de compor-tamientos oportunistas. Para prevenir estos problemas, el capital de riesgo dis-minuye la incertidumbre, al ejercer el financiamiento por etapas del proyecto condicionado a las expectativas auto cumplidas de rentabilidad en cada fase del ciclo del capital de riesgo; la información asimétrica disminuye, a partir de la supervisión, control y gestión gerencial. Otros factores que disminuyen estos problemas son: la elaboración de contratos especializados; el uso de ins-trumentos financieros en la estructura de capital como acciones preferentes que reducen los costos de agencia; por último, la implementación de un gobierno corporativo en la empresa forma en la sinergia de la cooperación una suma ventajas comparativas tales como: buena reputación de la empresa, planeación estratégica, fomento del capital intelectual en derechos y patentes, creación de una red relacional que incremente la potencialidad del negocio. Los nuevos arreglos institucionales que dan origen a la gobernanza proporcionan benefi-cios que compensan ampliamente las inversiones que resuelven las relaciones contractuales, mediante un conjunto de normas organizacionales e institucio-nales de tal forma que determinan derechos y obligaciones de los empleados y reducen los comportamientos oportunistas a su mínima expresión. La función de control para monitorear los consejos de Administración de las empresas se deriva directamente de la teoría de la agencia que describe el potencial para los conflictos de interés que surgen de la separación de la propiedad y el control organizacional.

Para finalizar es importante mencionar que el éxito de esta industria depende del cambio de mentalidad por parte del empresario, el cual deja de lado la visión tradicional latinoamericana de la empresa familiar y entra de lleno en un pro-ceso de cooperación que tiene un periodo definido, con una visión estratégica


que le permite proyectar al final de dicha asociación, comprar el negocio al fondo de capital de riesgo, hacer una fusión comercial o mantener la asociación vía una oferta pública inicial vía acciones en el mercado de valores.

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Capítulo 4

Las ciudades sustentables del Estado de Chiapas ¿Una alternativa de desarrollo local?

Isabel Font Playán1 Maricela López Galindo2

Silvia Ofelia Pérez Rueda3

IntroducciónEn el ámbito mundial, el bienestar de los sectores más vulnerables de la

sociedad global se han visto disminuidos incrementado la pobreza, el desem-pleo, la marginación y el hambre al verse limitadas las posibilidades de aumen-tar los satisfactores de las necesidades básicas para la mayor parte de la pobla-ción mundial.

La posibilidad de crecimiento económico y el modelo de desarrollo que hasta hoy, los países industrializados han venido impulsando, están siendo severamente cuestionados por una realidad plagada de contradicciones que agudizan las asimetrías entre naciones, regiones y culturas provocadas por un creciente índice de la pobreza, una desigualdad en la distribución de la riqueza, un incremento en los conflictos sociales y un crecimiento deterioro ambiental. Así, la realidad que enfrenta la sociedad global parece apuntar hacia un escena-rio de crisis económica, social y ecológica que afecta a todo el orbe, obligando a plantear la necesidad de transformar la organización misma de la sociedad. El fin de una época marcada por los grandes proyectos de la llamada modernidad, parece acercarse para dar paso a un nuevo estadio de la civilización.

1 Profesora-investigadora del Departamento de Administración. UAM-Azcapotzalco2 Profesora-investigadora del Departamento de Administración. UAM-Azcapotzalco3 Profesora-investigadora del Departamento de Administración. UAM-Azcapotzalco

Las ciudades sustentables del estado de chiapas82

Producto de los cuestionamientos hechos en torno a los resultados del modelo de desarrollo industrial y económico impulsado por los países indus-trializados, a partir de mediados de la mitad del siglo pasado. El desarrollo sostenible ha representado un cambio de naturaleza cualitativa en la búsqueda de un mayor bienestar para las sociedades, convirtiéndose en una prioridad en la agenda de organismos internacionales, gobiernos nacionales y de la sociedad civil que se ha visto plasmada en la creación de múltiples iniciativas que van desde el ámbito local y regional, hasta el nacional y global.

El desarrollo sostenible se presenta como una alternativa viable para enfren-tar los desequilibrios ocasionados por el modelo de desarrollo al integrar en un todo los aspectos económicos, sociales y ambientales. Así, deja ser un sinónimo de crecimiento económico, para poner énfasis en lo social y ambiental.

Hoy en día, el panorama que se presenta en el país dista mucho de ser justo, solidario y equitativo. México se enfrenta a innumerables retos económicos, sociales y ambientales en un contexto mundial caracterizado por una fuerte cri-sis económica que se ha visto reflejada en la contracción de su producción, con-sumo, inversión, empleo y comercio, afectando el bienestar de gran parte de la población situándola en condiciones de pobreza y pobreza extrema. La pobreza se presenta como: “Un problema social que impone graves limitaciones en el desarrollo físico, intelectual y social de las personas que la padecen. Asimismo, niega la igualdad de oportunidades entre individuos y evidencia los rezagos en materia del ejercicio de los derechos humanos, económicos y sociales de una sociedad” (CONEVAL, 2012:11).

En 2012, el CONEVAL publicó el “Informe de Pobreza en México: el país, los estados y sus municipios 2010”. De acuerdo con dicho informe “en 2010, cerca de la mitad de mexicanas y mexicanos vivía en condiciones de pobreza, una de cada tres personas vivía en pobreza moderada y poco más de una décima parte en pobreza extrema. Además, casi tres de cada diez personas eran vulnerables por carencias sociales, uno de cada diecisiete era vulnerable por ingresos y casi una quinta parte de la población no era pobre ni vulnerable. Los estados con mayores porcentajes de la población en pobreza fueron Chiapas (78.5); Gue-rrero (67.6); Oaxaca (67.4); Puebla (61.2); y Tlaxcala (60.6). Por otra parte, las entidades con menor incidencia fueron Nuevo León (21.2); Coahuila (28.0); Distrito Federal (28.7); Baja California Sur (30.9) y Baja California (32.1)” (CONEVAL, 2012:14).

En 2012, Chiapas fue ubicado en el último lugar nacional en el Índice de Desarrollo Humano publicado por Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Según el Consejo Nacional del Población, Chiapas es la

83Font Playán / López Galindo / Pérez Rueda

segunda entidad con el más alto grado de marginación a nivel nacional. La pobreza medida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desa-rrollo Social ubicó en 2010 a 78.4% de los chiapanecos en situación de pobreza y 32.8% en pobreza extrema.

En este contexto, el Plan de Desarrollo de Chiapas Solidario para el periodo 2007-2012 buscó “generar un proceso de desarrollo sustentable y solidario, que nos ayude a basar nuestro nivel de vida en la capacidad de carga de la natura-leza. Pretendemos conseguir la justicia social, las economías sostenibles y la sostenibilidad ambiental. La justicia social requiere necesariamente la susten-tabilidad económica y la equidad, las cuales necesitan a la vez de la sostenibili-dad ambiental. La sostenibilidad ambiental representa además, el gran reto del mantenimiento y la preservación del capital natural; de sostener nuestro ritmo de consumo de recursos materiales, hídricos y energéticos renovables sin supe-rar la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que el ritmo al que consumimos los recursos no renovables no supere el ritmo de sustitución por recursos” (Plan de Desarrollo de Chiapas Solidario 2007-2012:23-24). En este tenor de ideas, “el gran reto será, compatibilizar la Solidaridad y la Competitivi-dad, mediante un proceso de gestión del desarrollo basado en la sustentabilidad que permita tomar decisiones que no repercutan únicamente en los intereses de las personas afectadas, sino también en los de las generaciones futuras” (Plan de Desarrollo de Chiapas Solidario 2007-2012:24).

Como parte del Plan de Desarrollo de Chiapas Solidario 2007-2012, el proyecto las Ciudades Rurales Sustentables, surge como un programa de polí-tica pública tendiente a disminuir la dispersión poblacional, a incrementar la generación de empleos, desarrollar las capacidades individuales y colectivas, elevar la productividad del campo, generar modelos de planeación territorial, ambiental y socialmente sustentables con participación ciudadana, y generar un modelo de administración pública que permita optimizar el gasto y acer-car el Gobierno a la sociedad” (Ley de Ciudades Rurales Sustentables para el Estado de Chiapas, 2010:s/p).

1. Desarrollo Sostenible y Sustentabilidad

La sociedad globalizada se enfrenta a múltiples retos en los ámbitos econó-mico, social y ambiental. En los inicios del siglo XXI, el panorama que se pre-senta dista mucho de ser justo, solidario y equitativo. En lugar de ello, podría afirmarse que la sociedad industrial y el modelo de desarrollo que se ha venido impulsando, están siendo severamente cuestionados por una realidad plagada de contradicciones que agudizan las asimetrías entre naciones, regiones y cul-


turas provocadas por un creciente índice de la pobreza, una desigualdad en la distribución de la riqueza, un incremento en los conflictos sociales y un incre-mento del deterioro ambiental.

La realidad que enfrenta la sociedad global parece apuntar hacia un escena-rio de crisis económica, social y ecológica que afecta a todo el orbe, obligando a plantear la necesidad de transformar la organización misma de la sociedad. El fin de una época marcada por los grandes proyectos de la llamada modernidad, parece acercarse para dar paso a un nuevo estadio de la civilización.

Producto de los cuestionamientos hechos en torno a los resultados del modelo de desarrollo industrial y económico impulsado por los países indus-trializados a partir de mediados de la mitad del siglo pasado, el desarrollo sos-tenible ha representado un cambio de naturaleza cualitativa en la búsqueda de un mayor bienestar para las sociedades.

En 1987, la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo publica el informe “Our Common Future”, conocido como “Informe Brundt-land”, a partir del cual y de acuerdo con Rubio Ardanaz (2006:266) “el desarro-llo deja de ser sinónimo de desarrollo económico, para pasar a una concepción más integral y compleja que comprende aspectos tanto ecológicos, concer-nientes a la preservación del medio ambiente (por ejemplo, calidad del agua, integridad territorial, calidad del aire, biodiversidad, etc.) como humanos (por ejemplo aspectos políticos, prosperidad económica, salud, educación, etc.)”. Cabe señalar, que para la Comisión recibió especial atención la vinculación existente entre pobreza y medio ambiente.

Muñoz de Bustillo Lorente (2005:74) sostiene que: “para esta Comisión, el desarrollo sostenible se plantea como la forma de superar el conflicto entre los objetivos de conservación del medio ambiente y los de crecimiento económico que se habían presentado en su forma más cruda en el primer informe del Club de Roma “Los Límites del Crecimiento Económico”4.

En este tenor de ideas, a partir de la década de los años 90’s, el desarrollo sostenible se ha convertido en una prioridad en la agenda de organismos inter-nacionales, gobiernos nacionales y de la sociedad civil que se ha visto plasmada en la creación de múltiples iniciativas que van desde el ámbito local y regional, hasta el nacional y global.

4 Publicado en 1972, este informe señalaba que debido al incremento de la población mun-dial, la industrialización, la contaminación, la producción de alimentos y la explotación de los recursos naturales se mantiene sin variación se alcanzaría los límites absolutos de creci-miento en la tierra durante los próximos cien años (Meadows Donella et al.)


Toledo (2005:1) señala que “desde su consagración universal en la Cumbre de Río de Janeiro en 1992, el concepto de sustentabilidad y/o de desarrollo sus-tentable ha sido adoptado y adaptado por tal cantidad y variedad de autores, intérpretes y promotores que hoy en día, el término se percibe como una pro-puesta banal y confusa o al menos multifacético”.

En términos de la propia Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarro-llo (1987) el desarrollo sostenible debe ser entendido como: “el desarrollo que permite hacer frente a las necesidades del presente sin comprometer la capaci-dad de las generaciones futuras para cubrir sus propias necesidades”.

De acuerdo con la UNESCO (2007) el desarrollo sostenible es un “concepto en constante evolución es por tanto la voluntad de mejorar la calidad de vida de todos, incluida la de las futuras generaciones, mediante la conciliación del cre-cimiento económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente”.

En este tenor de ideas, Vincentiis (s/f) afirma que: “el desarrollo sostenible requiere satisfacer las necesidades básicas de todos y extender a todos y la opor-tunidad de poner en práctica sus aspiraciones a una vida mejor. La satisfacción de las necesidades esenciales requiere no sólo una nueva era de crecimiento económico para las naciones en donde la mayoría de los habitantes son pobres, sino también la garantía de que los pobres tengan una participación justa de los recursos necesarios para sostener este crecimiento”.

De lo anteriormente expuesto es posible señalar que el desarrollo sosteni-ble involucra la presencia de cuatro variables: sociedad, economía, cultura y medioambiente, mismas que se encuentran en una estrecha interacción e inte-rrelación de naturaleza dinámica. No es posible hablar de desarrollo sostenible, si estas dimensiones son tomadas de manera aislada.

Cabe señalar, que si bien, los términos de desarrollo sustentable y desarro-llo sostenible han sido utilizados como sinónimos, en la realidad no lo son. El desarrollo sostenible ha sido definido “como un proceso integral que consi-dera aspectos económicos, sociales y ambientales. Sin embargo, en la praxis se entiende como la suma de estos aspectos sin el mínimo de integración” (Luna Ordóñez, 2012:427); mientras que el desarrollo sustentable históricamente se ha centrado en el cuidado del medio ambiente al hacer “énfasis en la sustenta-bilidad del sistema natural; sin embargo, no centra su atención en el desarro-llo económico y social” (Luna Ordóñez, 2012:428). En este orden de ideas es posible afirmar que el concepto de desarrollo sostenible se presenta como una perspectiva más amplia, integral y a largo plazo al incluir a la sustentabilidad, misma que hace referencia a los problemas del medio ambiente, más que a los económicos y sociales del desarrollo.


De acuerdo con Marcel Achkar (2005:2) es a partir de la década de los años 90’s que “el concepto de sustentabilidad alcanza su mayor difusión. A fines del siglo XX la popularidad del término implica su presencia en todas las estructuras discursivas, desde los discursos políticos de todas las tendencias pasando por los discursos de organizaciones sociales, sindicales e inclusive académicas, como una fórmula mágica que conduce al mejoramiento de la calidad de vida. Sin embargo, a la sustentabilidad difícilmente se le define como un concepto destinado a la acción colectiva en un grupo social. De este modo, el mismo autor señala que la sustenta-bilidad hace referencia al estado de condición (vinculado al uso y estilo) del sistema ambiental en el momento de producción, renovación y movilización de sustancias o elementos de la naturaleza, minimizando la generación de procesos de degrada-ción del sistema (presentes o futuros)”.

La sustentabilidad implica la interacción de cuatro dimensiones: la físico-biológica, la social, la económica y la política (Achkar, 2005:2):

1) Dimensión físico–biológica: considera aquellos aspectos que tienen que ver con preservar y potenciar la diversidad y complejidad de los ecosistemas, su productividad, los ciclos naturales y la biodiversidad.

2) Dimensión social: considera el acceso equitativo a los bienes de la naturaleza, tanto en términos intergeneracionales como intragenera-cionales, entre géneros y entre culturas, entre grupos y clases sociales y también a escala del individuo.

3) Dimensión económica: incluye a todo el conjunto de actividades humanas relacionadas con la producción, distribución y consumo de bienes y servicios. Resultando necesario redefinir conceptos de la eco-nomía tradicional, en especial los conceptos de necesidades y satisfac-tores, las necesidades materiales e inmateriales sociales e individuales.

4) Dimensión política: se refiere a la participación directa de las personas en la toma de decisiones, en la definición de los futuros colectivos y posibles. Las estructuras de gestión de los bienes públicos y el conte-nido de la democracia.

Una representación esquemática de las interacciones de estas dimensiones se presenta en la figura 1.

En síntesis y como lo afirma Luna Ordoñez (2012: 427-428): “El desarrollo sostenible es un modelo de desarrollo que respeta las distintas manifestaciones de vida en el planeta Tierra. Considera la integración de los aspectos políticos, culturales, económicos, sociales y medioambientales, y la interrelación de sus elementos. La integración permite concebir la realidad de manera multidimen-


sional, en tanto que la interrelación permite identificar la influencia y determi-nación entre los elementos.”

Figura 1. Tetraedro de las relaciones ambientales-sustentabilidad

Fuente: Achkar, Marcel (1999:3).

2. Ciudades y villas rurales sustentables del estado de Chiapas

Antecedentes

Chiapas5 es un estado rico en patrimonio cultural, recursos naturales, fauna y flora, ubicándolo en los primeros lugares de diversidad y biocultural. Asi-

5 Datos obtenidos del Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012, págs. 11-31 y del Plan de Desarrollo Chiapas 2013-2018, págs. 19-28.


mismo, Chiapas es la octava entidad más grande del país con un territorio de 74,415 km². Por su número de habitantes se ubica en la séptima posición nacio-nal, con 5,116,489 habitantes, conforme a la proyección realizada por el Consejo Nacional de Población, de los cuales 1,136,000 son indígenas, pertenecientes a nueve etnias con identidad propia, patrones religiosos, culturales y formas de gobierno particulares, existiendo 12 pueblos indios: tseltal, tsotsil, ch’ol, zoque, tojol-ab’al, kanjobal, mam, chuj, mochó, kakchiquel, lacandón y jacalteco.

Cuenta con 118 municipios, comprenden 20,047 localidades y se encuen-tra dividido en 15 regiones socioeconó micas: I Metropolitana, II Valles Zoque, III Mezcalapa, IV De los Llanos, V Altos Tsotsil-Tseltal, VI Frailesca, VII De los Bosques, VIII Norte, IX Istmo-Costa, X So conusco, XI Sierra Mariscal, XII Selva Lacandona, XIII Maya, XIV Tulijá Tseltal-Chol y XV Meseta Comiteca Tojolaba.

Por su situación geográfica presenta un clima que abarca desde el trópico hasta la alta montaña, con periodos de estación seca entre los meses de noviem-bre a mayo seguida de una húmeda de junio a octubre; existen, sin embargo, lugares donde llueve todo el año. Los suelos chiapanecos son pobres, en su mayoría, para la actividad agrícola sobre todo en aquellas regiones con vegeta-ción muy densa y precipitaciones elevadas.

Chiapas cuenta con el sistema fluvial más importante del país conformado por el rio Grijalva y el rio Usumacinta representando alrededor del 30% del agua superficial de México. Se divide en siete regiones fisiográficas que presen-tan rasgos comunes como relieve, constitución geológica, suelos, clima, vegeta-ción, fauna e hidrología: Llanura Costera del Pacífico, Sierra Madre de Chiapas, Altiplano Central, Montañas de Oriente, Montañas del Norte, Depresión Cen-tral y Llanura Costera del Golfo.

La distribución de la población se caracteriza por una atomizada dispersión rural y una concentración urbana. En 2010 estaban identificadas 20,047 locali-dades, de las cuales 17,068, es decir, 85.1% de éstas, tenían de uno a 249 habi-tantes y concentraban 14% de la población. Las localidades rurales son 19,873, 99.1% del total y en ellas habita 51.3% de la población; las urbanas son 174 y en ellas reside 48.7% de la población. Las principales ciudades son Tuxtla Gutié-rrez, Tapachula de Córdova y Ordóñez, San Cristóbal de las Casas, Ocosingo, Comitán de Domínguez, y Palenque.

En 2012, Chiapas fue ubicado en el último lugar nacional en el Índice de Desarrollo Humano publicado por Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Según el Consejo Nacional del Población, Chiapas es la segunda entidad con el más alto grado de marginación a nivel nacional, indica-


dor que hace referencia a educación, servicios básicos, vivienda, empleo y dis-persión comunitaria, al considerar 53 de sus 118 municipios con “muy alto” y 40 de “alto” grado de marginación. La pobreza medida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social ubicó en 2010 a 78.4% de los chiapanecos en situación de pobreza y 32.8% en pobreza extrema. La población en pobreza alimentaria, para el año de 2010, alcanzó el 50.89%, que hoy en día se considera a la población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo. La pobreza se encuentra más extendida en las zonas rurales que urbanas.

Para el primer trimestre de 2013, la Población Económicamente Activa (PEA) estimada en el estado alcanzó 56% del total de personas de 14 años y más, dentro de ésta se ubica la Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO) con 1’897,210 personas y de ellas, 39% se ubicó en el sector primario, 14% en el secundario (industria y manufactura) y 46% en el terciario (servicios y comercio).

Al finalizar 2012, el porcentaje de la población ocupada que recibe hasta un salario mínimo es 33.4 (cuando a nivel nacional es de 13.1) 23.4% percibe más de un salario mínimo y hasta dos salarios mínimos y 26.5% recibe más de dos salarios mínimos (cuando a nivel nacional es de 44.4%). La población que no recibe ingresos es de 14.7%, siendo casi el doble que el promedio nacional.

Los hogares de muy alta marginación, aquellos con jefatura masculina, tie-nen un ingreso corriente de 28.8% superior al de uno con jefatura femenina, y para los hogares con un grado de marginación bajo, esta diferencia es de 20%. El ingreso corriente del primer decil (más pobre) proviene en un 37% de las transferencias, 11.5% de trabajo independiente y 22.3% de trabajo subordinado.

Cabe señalar que “paradójicamente” la riqueza en recursos naturales con los que contaba el estado condenó su desarrollo. El resultado es un territorio con tejido industrial débil, con falta de aprovechamiento sustentable del potencial económico de la región, con un entorno adverso para el desarrollo de negocios y con un recurso humano poco preparado; situación que ante la apertura del mercado y la alta competencia que ello genera, coloca a los chiapanecos en una marcada desventaja” (Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012: 26).

En este contexto, el Plan de Desarrollo de Chiapas Solidario para el periodo 2007-2012 buscaba: “Generar un proceso de desarrollo sustentable y solidario, que nos ayude a basar nuestro nivel de vida en la capacidad de carga de la natu-raleza. Pretendemos conseguir la justicia social, las economías sostenibles y la sostenibilidad ambiental. La justicia social requiere necesariamente la susten-tabilidad económica y la equidad, las cuales necesitan a la vez de la sostenibili-dad ambiental La sostenibilidad ambiental representa, además, el gran reto del


mantenimiento y la preservación del capital natural; de sostener nuestro ritmo de consumo de recursos materiales, hídricos y energéticos renovables sin supe-rar la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que el ritmo al que consumimos los recursos no renovables no supere el ritmo de sustitución por recursos” (Plan de Desarrollo de Chiapas Solidario 2007-2012: 23-24). En este tenor de ideas, “el gran reto será, compatibilizar la Solidaridad y la Competitivi-dad, mediante un proceso de gestión del desarrollo basado en la sustentabilidad que permita tomar decisiones que no repercutan únicamente en los intereses de las personas afectadas, sino también en los de las generaciones futuras” (Plan de Desarrollo de Chiapas Solidario 2007-2012:24).

El Plan de Desarrollo de Chiapas para el periodo 2007-2012 señala como prioridades la educación, salud, desarrollo económico, medio ambiente, igual-dad de oportunidades y equidad de género, grupos vulnerables, pueblos indios, fortalecimiento y desarrollo institucional, reconstrucción de la zona afectada por el huracán Stan y protección civil, mismas que serían abordadas por medio de proyectos estratégicos a cargo de la Corporación de Proyectos Estratégicos del Estado de Chiapas6.

Los principales proyectos estratégicos que serían promovidos a través de los distintos ejes contemplados eran: Aeropuerto Ángel Albino Corzo, Amanecer, Banchiapas, Bioenergéticos y Energía Alternativa, Café, Ciudades Rurales7, Chia-pas Solidario por la Alfabetización, Convenio de Confianza Agropecuario (CODE-COA), Convenio de Confianza Municipal (CODECOM), Defensa de los Derechos

6 La Corporación de Proyectos Estratégicos es un organismo público descentralizado de par-ticipación ciudadana, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus fines que tiene por objeto planear, diseñar, integrar, y en su caso administrar, programas y proyectos claves para el desarrollo del Estado. Esta cor-poración impulsará cada proyecto bajo un enfoque integral, mismo que incorporará la cola-boración y participación activa de los sectores productivos, empresariales, de la academia, de los centros de investigación, de las instituciones financieras nacionales e internacionales, que en forma conjunta con las distintas autoridades del orden federal, estatal y municipal, sumaren esfuerzos y acciones para la consecución de los objetivos planteados. (Art. 1 Ley que crea la Corporación de Proyectos Estratégicos de Chiapas, 2007)

7 Ciudades rurales. En Chiapas existe un alto grado de dispersión poblacional; además, la accidentada orografía del estado, dificulta el otorgamiento de servicios básicos como agua, drenaje y electricidad, entre otros. Las localidades rurales presentan grados de muy alta y alta marginación. Los habitantes de las localidades dispersas, en su mayoría son indígenas, presentan rezagos en educación, salud, vulnerabilidad y exclusión social. El antídoto contra la dispersión de localidades son las Ciudades Rurales, proyecto que el Gobierno del Estado planea con un enfoque territorial, para enfrentar el reto del binomio dispersión-margina-ción (Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012, pág. 28)


de la Mujer, Desarrollo Turístico de la Región Selva, Frontera Sur, Industria de la Transformación y Valor Agregado, Instituto de Medicina Preventiva, Plan Hidráu-lico de la Costa, Por un Chiapas Competitivo, Puerto Chiapas, Reforestación Sus-tentable, Todos a la Escuela, Transformaciones Urbanas y Universidad-Empleo (Plan de Desarrollo de Chiapas Solidario, 2007-2012:24-31).

El Plan de Desarrollo de Chiapas Solidario 2007-2012 se articula a través de cuatro ejes:

1. Gobierno de Unidad y Promotor de la Democracia Participativa; 2. Desarrollo Social y Combate a la Desigualdad; 3. Chiapas Competitivo y Generador de Oportunidades; y, 4. Gestión Ambiental y Desarrollo Sustentable.

En el punto 2.1.4 y 2.1.5 del eje 2. Desarrollo Social y Combate a la Desigual-dad se contemplan como mecanismos para combatir la pobreza y marginación a las Ciudades Rurales y al Desarrollo Regional y Comunitario. En cuanto a las Ciudades Rurales se señala que: “El antídoto contra la dispersión de localidades son las Ciudades Rurales, proyecto que el Gobierno del Estado planea con un enfoque territorial, para enfrentar el reto del binomio dispersión-marginación. Las localidades rurales presentan grados de muy alta y alta marginación. Los habitantes de las localidades dispersas, en su mayoría son indígenas y presentan rezagos en educación, salud, vulnerabilidad y exclusión social” (Plan de Desa-rrollo Chiapas Solidario, 2007-2012:66).

Para ello se plantean tres objetivos a saber (Plan de Desarrollo Chiapas Soli-dario, 2007-2012:66-67): “1. Generar procesos de planeación territorial parti-cipativa con una visión de corresponsabilidad gobierno y sociedad en el marco de los derechos económicos, sociales y culturales, 2. Disminuir las condiciones de pobreza y exclusión social, potencializando el impacto del gasto social; y, 3. Incidir en el problema de la dispersión poblacional, desarrollando ciudades rurales intermedias, constituyendo modelos ejemplares a replicar en otras par-tes del país”.

Es en este contexto que surge el Programa de Ciudades y Villas Sustentables del Estado de Chiapas.

Programa de las Ciudades y Villas Rurales Sustentables

El Programa de las Ciudades y Villas Rurales Sustentables, tiene su fun-damento en la legislación del Estado, específicamente en la Ley de Ciudades


Rurales Sustentables para el Estado de Chiapas, promulgada en enero de 2009 y reformada en noviembre de 2010.

En su exposición de motivos, esta Ley señala que: “Se pretende dar vida jurí-dica a las Ciudades Rurales Sustentables, como un programa de política pública tendente a disminuir la dispersión poblacional, a incrementar la generación de empleos, desarrollar las capacidades individuales y colectivas, elevar la pro-ductividad del campo, generar modelos de planeación territorial, ambiental y socialmente sustentables con participación ciudadana, y generar un modelo de administración pública que permita optimizar el gasto y acercar el Gobierno a la sociedad” (Ley de Ciudades Rurales Sustentables para el Estado de Chiapas, 2010:s/p).

De manera enunciativa, son objetivos generales para la constitución de Ciudades Rurales Sustentables: I. Combatir la dispersión de los asentamientos humanos, promoviendo la reubicación de comunidades dispersas y con menor índice de desarrollo humano en el Estado, preferentemente con cien habitantes o menos, que no cuenten con los servicios básicos, como agua potable, alcan-tarillado, drenaje y electrificación; II. Mantener y ampliar la base económica de la región, mediante la preservación y promoción de actividades competi-tivas y multifuncionales y la diversificación de la economía con la incorpora-ción de nuevas actividades en la Ciudad Rural, con un enfoque prioritario en la sustentabilidad del medio ambiente y en la economía familiar; III. Mejorar la calidad de vida de la población de las Ciudades Rurales Sustentables y ele-var los niveles de bienestar de sus habitantes, asegurando servicios públicos básicos adecuados, suficientes y sustentables; IV. Conservar el patrimonio y los recursos naturales y culturales del medio rural, a través de actuaciones públicas y privadas, que permitan su utilización compatible con un desarrollo sosteni-ble; V. La vinculación del desarrollo regional y urbano con el bienestar social de la población de las Ciudades Rurales Sustentables; VI. La interrelación de las ciudades y el campo, para distribuir de manera equitativa los beneficios y cargas del proceso de integración; VII. La distribución equilibrada y susten-table de las Ciudades Rurales Sustentables y las actividades económicas en el territorio del Estado; VIII. La adecuada interrelación de las localidades perifé-ricas con la Ciudad Rural, con la finalidad de diseñar propuestas, estrategias, líneas de acción, programas y proyectos acordes a las condiciones locales; IX. El desarrollo planeado, ordenado y sustentable, elevando la calidad de vida de los habitantes actuales y de residentes futuros; X. La identificación de recursos naturales y la potencialidad productiva, turística y socioeconómica que condi-cionan las oportunidades para el desarrollo, a través de programas y proyectos de corto, mediano y largo plazo; XI. La promoción y desarrollo de programas


y proyectos tendentes a impulsar en el Estado, acciones empresariales e institu-cionales de fomento al establecimiento de Ciudades Rurales Sustentables; XII. La implementación de esquemas locales de financiamiento público y/o privado dirigidos a los habitantes de las Ciudades Rurales Sustentables y su zona de influencia a fin de emprender actividades productivas y empresariales, generar empleos y en general, activar la economía del núcleo poblacional y la región; XIII. La celebración de convenios con la Federación, otras Entidades Federa-tivas, municipios, personas públicas y privadas, nacionales e internacionales, con el propósito de intermediación o aportación de bienes y recursos para el establecimiento, construcción, conservación, mejoramiento y desarrollo de las Ciudades Rurales Sustentables; XIV. La participación de las comunidades indí-genas a fin de considerar sus características e intereses, para lograr una inte-gración armónica en el centro de población que corresponda; XV. El desarrollo ordenado y eficiente de las actividades y uso de suelo de las Ciudades Rurales Sustentables; XVI. La formulación de iniciativas legales y administrativas que permitan la instrumentación efectiva y el adecuado funcionamiento de las Ciu-dades Rurales Sustentables que se establezcan en el territorio del Estado; XVII. El fortalecimiento de la gestión municipal para garantizar la sustentabilidad de las Ciudades Rurales Sustentables; XVIII. La eficiente interacción entre los sistemas de convivencia y de servicios en las Ciudades Rurales Sustentables; XIX. La creación y mejoramiento de condiciones favorables para la relación adecuada entre zonas de trabajo, vivienda, salud, educación y recreación; XX. La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales, meteorológicas (sic) y urbanas en las Ciudades Rurales Sustentables; XXI. La preservación del patrimonio cultural de las diversas comunidades que formen parte del proceso de concentración e integración; XXII. El establecimiento de centros de negocios en las Ciudades Rurales Sustentables, a fin de fomentar las actividades productivas propias de la región y cualquier otra que permitan las nuevas tecnologías; XXIII. La regulación del mercado de los terrenos y el de la vivienda; XXIV. La dotación de infraestructura y equipamiento de servi-cios públicos básicos a las Ciudades Rurales Sustentables, como son al menos, agua potable, electrificación, drenaje, plantas potabilizadoras y plantas de trata-miento de aguas residuales, los de educación básica y tecnológica, secundaria y tecnológica, centro de salud, áreas de recreación, agencia municipal y central de abasto; XXV. El desarrollo y adecuación de la infraestructura, el equipamiento y los servicios públicos que garanticen la seguridad, libre tránsito y accesibi-lidad que requieren las personas con discapacidad o de cualquier otro grupo vulnerable; XXVI. El fomento de la preparación y capacitación de los habitan-tes, el desarrollo de sus habilidades personales, así como la creación de nuevas


microempresas, que permitan la generación de oportunidades económicas para la población, en actividades agropecuarias, comerciales, artesanales, turísticas, industriales o cualquier otra que resulte compatible con la naturaleza del centro de población de que se trate; XXVII. La incorporación de nuevas tecnologías y el fomento de la investigación científica y administrativa aplicada a las activi-dades económicas regionales; XXVIII. La creación de Institutos o brigadas de capacitación técnica-agropecuaria, que permitan un desarrollo integral y una explotación racional del campo (Art. 2 Ley de Ciudades Rurales Sustentables para el estado de Chiapas, 2010).

Para implementar este Programa, en febrero de 2009, se crea el Instituto de Población y Ciudades Sustentables Rurales. Este Instituto es una dependen-cia de la administración pública central del Estado de Chiapas responsable de proponer al Ejecutivo del Estado las políticas, programas y acciones en mate-ria de Población y Ciudades Rurales Sustentables8. Incorporan las funciones, atribuciones y actividades que venían desempeñando el Instituto de Ciudades Rurales Sustentables como organismo público descentralizado y el Consejo Estatal de Población como organismo administrativo desconcentrado. (Insti-tuto de Población y Ciudades Rurales, 2013). El Instituto cuenta con un Con-sejo Consultivo Ciudadano de Ciudades Rurales Sustentables que se instaló formalmente en febrero de 20089 cuyo objeto es acompañar, asesorar, evaluar y

8 La misión del Instituto es instrumentar políticas y acciones para el establecimiento y funda-ción de Ciudades y Villas Rurales Sustentables que permitan adecuar la distribución terri-torial de la población a las potencialidades del desarrollo regional, en un marco de mayor prosperidad social y económica y de sustentabilidad en el uso de los recursos. Entre sus atri-buciones se encuentra el proponer al Ejecutivo del Estado las políticas, programas y accio-nes que en materia de población y ciudades rurales se establezcan en la Entidad, concertar y promover acciones conjuntas con los sectores social y privado, a favor de grupos prioritarios de la población y realizar las acciones que se consideren pertinentes, incluyendo inversiones y aportaciones en acompañamiento de los proyectos de desarrollo, a efecto de beneficiar a un mayor número de personas con el establecimiento de Ciudades Rurales. (Instituto de Población y Ciudades Sustentables, 2013).

9 El Consejo Consultivo Ciudadano de Ciudades Rurales Sustentables tiene como objeto acompañar, asesorar, evaluar y apoyar con recursos financieros el proceso y los resultados de corto, mediano y largo plazo, así como también fomentar y coordinar la cooperación nacional e internacional en el diseño, edificación y operación de las Ciudades Rurales Sus-tentables. Se encuentra integrado por representantes de la iniciativa privada, e instituciones de educación superior: Esteban Moctezuma Barragán, Presidente de Fundación Azteca, quien lo preside; siendo integrantes del mismo: Raúl Cerón Domínguez Director Gene-ral Operativo y Representante De Fundación Telmex, Gustavo Lara Alcántara Presidente de Fundación BBVA-Bancomer, Fernando Peón Escalante. Director General de Fomento Social Banamex, Francesco Piazzesi Tommasi, Presidente de Fundación Adobe, Guadalupe


apoyar con recursos financieros el proceso y los resultados de corto, mediano y largo plazo, así como también fomentar y coordinar la cooperación nacional e internacional en el diseño, edificación y operación de las Ciudades Rurales Sustentables. El Consejo Consultivo Ciudadano de Ciudades Rurales Sustenta-bles se instaló formalmente el 11 de febrero del 2008 (Instituto de Población y Ciudades Rurales, 2013).

De acuerdo con el Programa Institucional del Instituto de Población y Ciu-dades Rurales (2010:1): “El Programa Ciudades Rurales es una estrategia de política pública de los gobiernos estatal y federal en la promoción del desarrollo regional y en el combate al binomio, dispersión-marginación. Retoma los plan-teamientos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y los que en materia de desarrollo social con sustentabilidad derivan del Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012”. Asimismo, esta iniciativa busca atender los objetivos propuestos por la Organización de Naciones Unidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio: erradicar la pobreza extrema y el hambre; brindar educación universal; pro-mover la igualdad de género y la autonomía de la mujer; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna; combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; garantizar la sustentabilidad del medio ambiente; y fomentar la asociación mundial para el desarrollo.

El Programa representa una política pública encaminada a combatir la dis-persión de la población, promover el desarrollo regional y erradicar la pobreza a través de la provisión de infraestructura básica, reconversión productiva y sustentabilidad ambiental, por medio de la construcción de ciudades y villas

Del Valle Del Domit, Representante de Fundación Kaluz, A.C., Roberto Delgado Gallart, Presidente de Fundación Unidos por Ellos, Francisco Cobarrubias Gaytán, Presidente de la Academia Mexicana de Arquitectura, Roberto Tapia Conyer, Director Del Instituto Carso de Salud, José Madrid Flores, Secretario de Extensión e Integración Social del IPN, Arturo Madero Garza, Presidente de la Organización Empresarios Por la Educación Básica,Jaime Latapí López, Director De Promotora de Desarrollos Estratégicos Integrales (PRODEI), Javier de la Maza, Presidente de Fundación Natura Mexicana, Bernardo Sepúlveda Iturbe. Presidente Del Sistema Educativo Brain Pop, Lorena Duarte Lagunes, Directora Gene-ral del Sistema CRIT, Antonio Leonardo Castañón. Presidente de Farmacias del Ahorro, Ángel René Estrada Arévalo. Rector de la Universidad Autónoma de Chiapas, Alfonso Fong Dubón, Presidente de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, Delegación Chiapas, Arbey León Castillejos, Presidente del Colegio de Ingenieros Civiles de Chiapas, Manuel de Jesús Pérez Gómez. Presidente Del Colegio De Arquitectos Chiapanecos, María Elena Brindis Rodríguez, Presidenta de la Asociación de Padres de Familia de Chiapas, Jorge Amín Simán Estefan,Presidente de la Canaco, Delegación Chiapas, y Carlos Martín Coutiño Rodríguez. Presidente de Coparmex, Delegación Chiapas. (Instituto de Población y Ciudades Rurales, 2013).


rurales sustentables con servicios de calidad, equipamiento y oportunidades económicas y de desarrollo social y humano, a través de la creación de ciudades y villas rurales sustentables.

El Programa Institucional del Instituto de Población y Ciudades Rurales (2010:15) define a la ciudad rural como: el “área territorial constituida para concentrar asentamientos humanos dispersos con alto índice de marginación y pobreza, a fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos que la inte-gren, proporcionándoles servicios de calidad y oportunidades económicas, que permitan el desarrollo integral de la región, con respeto y apego a las caracte-rísticas geográficas, económicas, ambientales, culturales y de costumbres de la región” y considera a las villas rurales como: “aquellos centros poblacionales existentes o de nueva creación que mediante la construcción de infraestruc-tura, conservación y mejoramiento de los mismos, concentren asentamientos humanos dispersos con altos índices de marginación y pobreza, concentrando, igualmente, aquellas comunidades que se encuentren en zonas que se conside-ren de alto riesgo, para ofertarles los servicios de infraestructura básica, a fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos que las integren, proporcionándo-les servicios que permitan incrementar su calidad de vida y oportunidades eco-nómicas, así como el desarrollo integral sustentable de la región, con respeto y apego a las características geográficas, económicas, ambientales, culturales y de costumbres de la región”.

De acuerdo con el Instituto de Población y Ciudades Sustentables (2013) la construcción de este tipo de localidades pretende alcanzar tres objetivos: 1. Adecuar la distribución territorial de la población a las potencialidades del desarrollo regional de Chiapas, en un marco de mayor prosperidad social y eco-nómica y de sustentabilidad en el uso de los recursos; 2. Crear un subsistema de Ciudades y Villas Rurales Sustentables que permitan concentrar localidades dispersas y facilitar la dotación de servicios básicos, favorecer la gobernanza, querencia y cohesión social y un mejor uso de los recursos públicos; y, 3. Edifi-car y fundar Ciudades y Villas Rurales Sustentables que brinden a sus habitan-tes viviendas dignas con servicios públicos de calidad y alternativas productivas con empleos dignos y remunerados, en un ambiente de sustentabilidad en el uso de los recursos naturales.

Para ello, cada una de las Ciudades y Villas Rurales Sustentables se diseñan y edifican tomando en consideración los siguientes 5 componentes (Instituto de Población y Ciudades Rurales, 2013):


Figura 2. Elementos para la edificación de las ciudades y villas rurales sustentables

Fuente: Elaboración propia con base en información del Instituto de Población y Ciudades Rurales (2013).

En la actualidad, el programa comprende la construcción de ocho ciudades rurales, de las cuales y de acuerdo con el Instituto de Población y Ciudades Rurales (2013) Nuevo San Juan Grijalva y Santiago El Pinar ya se encuentran habitadas; Jaltenango e Ixhuatán están en proceso de construcción; mientras que las restantes se encuentran en la etapa de planeación.

Ciudad Rural Sustentable Nuevo Juan del Grijalva10

Por la ubicación geográfica, cada año en Chiapas se presentan fenómenos meteorológicos recurrentes, que afectan la vida cotidiana. En noviembre del 2007 se desgajó un cerro sobre el río Grijalva que destruyó casi la localidad de Juan del Grijalva, en el municipio de Ostuacán, ocasionando un taponamiento

10 Información obtenida de la página oficial del Instituto de Población y Ciudades Sustenta-bles, 2013


al curso de río, lo cual, al mismo tiempo de representar un riesgo mayor, generó una elevación del nivel del agua que afectó a diversas localidades.

Ante ello, el Gobierno del Estado de Chiapas optó por reubicar a las familias damnificadas a una nueva localidad en donde se iniciaría la construcción de la pri-mera Ciudad Rural Sustentable, “Nuevo Juan del Grijalva”. En esta nueva ciudad se trasladaron, de manera inicial, 1,704 habitantes pertenecientes a 410 familias prove-nientes de varias localidades afectadas del Municipio de Ostuacán11.

Situada en el municipio de Ostuacán, es considerada como la primera de su tipo en el mundo y un modelo de Chiapas para combatir la dispersión, prin-cipal causa de pobreza. Es un complejo con 410 viviendas, en un predio de 80 hectáreas. Cuenta con infraestructura, calles, servicios, un centro de edu-cación básica con tecnología digital, un centro de asistencia infantil comunita-rio, un centro de desarrollo comunitario, iglesias de credos diversos, una Radio Comunitaria del Sistema Chiapaneco de Radio y Televisión, la Torre Azteca, y conectividad vía Internet (Arquired, 2013), un corredor comercial, un parque microindustrial. En estas instalaciones se encuentran funcionando 48 micro empresas: 3 en el parque microindustrial; 19 en el corredor comercial, 10 en distintas instalaciones, 16 micro negocios que operan en las viviendas. Se han impulsado proyectos agroindustriales, invernaderos, planta empacadora, fer-mentadora y secadora de cacao; se construyeron presas filtrantes, planta de tra-tamiento de aguas residuales. La ciudad cuenta con el servicio de recolección de basura mediante camiones que clasifican la basura orgánica e inorgánica. También se ha edificado el Módulo Mi Gobierno (MIGO) para albergar las ofi-cinas de la Secretaría de Hacienda, de BANCHIAPAS y de Telecomunicaciones de México (TELECOMM-TELÉGRAFOS).

En la ciudad hay un centro de salud con servicios ampliados. Los costos de operación son financiados por el Seguro Popular y el Programa Oportuni-dades. Es operado por el personal médico de la Secretaría de Salud Estatal. La construcción de este Centro de Salud, fue financiado por Fundación Teletón, el equipamiento estuvo a cargo de la Fundación Carso de la Salud, junto a la Fundación Gonzalo Río Arronte (Arquired, 2013).

Con la construcción de Nuevo Juan del Grijalva se atienden los ocho Obje-tivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de la Organización de las Naciones Unidas ONU: erradicar la pobreza y el hambre, educación universal, equidad

11 Las localidades afectadas son: Ejido Juan del Grijalva, Ejido Salomón González Blanco, Ejido Playa Larga Tercera Sección, Ejido La Laja, Ejido Pichucalco antes Muspac, Comuni-dad Playa Larga Primera Sección, Comunidad Peñitas el Mico, Comunidad Antonio León, Ranchería Antonio León Anexo, Ranchería Loma Bonita y Ranchería Nuevo Sayula.


de género, sustentabilidad ambiental, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna, combatir el VIH y otras enfermedades del rezago, y la asocia-ción mundial, vinculada a la conectividad (Arquired, 2013).

Ciudad Rural Sustentable Santiago El Pinar12

Ubicada en el municipio de Santiago El Pinar, con una extensión territorial de 38.3 hectáreas. En esta ciudad se realizó la construcción de 115 viviendas ubicadas en un nuevo predio, 350 viviendas nuevas en predios familiares y se efectuaron 489 acciones para la mejora de la vivienda, servicios e infraestruc-tura necesarios. Esta localidad está destinada a la reubicación de las familias que habitan en Chiquinch’en los Tulipanes, San Antonio Buenavista, Boquem y Chicumtantic. Esta ciudad cuenta con un centro de salud con servicios amplia-dos, jardín de niños, escuela primaria, dos templos religiosos, centro social popular, módulo Mi Gobierno (MIGO), área comercial, planta potabilizadora, subestación eléctrica, vivero, tres granjas avícolas y seis invernaderos. Así-mismo, se contempla el mejoramiento de los centros vecinales de las siguientes localidades Pechultón, Nachón, Ninamó, y Pusilhó,

Ciudad Rural Sustentable Jaltenango de la Paz13

La Ciudad Rural Sustentable de Jaltenango de la Paz se encuentra en pro-ceso de construcción. Localizada en el municipio de Ángel Albino Corzo en un predio de 80 hectáreas, comprende 625 viviendas, terminal de transporte, proyectos productivos, escuelas, clínica, parques y templos religiosos. Cuenta con un polígono urbano de 45 hectáreas y uno de proyectos productivos con una extensión de 35 hectáreas.

Se han firmado acuerdos comunitarios de reubicación las familias prove-nientes de las localidades de Nueva Colombia, Nueva Independencia, Nueva Palestina, Plan de Ayutla, Querétaro, Salvador Urbina, Siete de Octubre, Santa Rita, Barrio el 9, Jerusalén, del Municipio de Ángel Albino Corzo; y Piedra Blanca, Monterrey, Plan de la Libertad, Nueva Alemania, 20 de noviembre, del Municipio de La Concordia.

12 Información obtenida de la página oficial del Instituto de Población y Ciudades Susten-tables, 2013. Cabe señalar que la información presentada en la página oficial del Instituto difiere en la descripción de los proyectos de cada una de las ciudades construidas o remode-ladas.



En materia de desarrollo urbano, esta ciudad contará con servicios, planta de tratamiento de aguas residuales, red de distribución eléctrica y alumbrado público fotovoltaico, infraestructura, un corredor microindustrial, un cen-tro de atención infantil comunitario (CAIC), un centro de educación básica (CEBECH). En materia económica y productiva se edificarán una planta pro-cesadora de lácteos, cuatro granjas avícolas, diez invernaderos, laboratorio y banco de germoplasma de COMCAFE, una finca del café, plantas procesadoras de café, de miel, y de la cereza del café, para uso cosmético.

Ciudad Rural Sustentable Ixhuatán14

Se ubica en el municipio de Ixhuatán, en un predio con una extensión de 51 hectáreas15. El plan de desarrollo urbano contempla la construcción de 382 viviendas, en un polígono urbano y de áreas verdes con una superficie de 33 hectáreas y un polígono de proyectos productivos de 18 hectáreas.

Al igual que otras ciudades sustentables, Ixhuatán con infraestructura urbana que contempla canchas de futbol, parques vecinales, plaza cívica, tem-plos religiosos, área comercial y área de tianguis, así como, un parque microin-dustrial, planta potabilizadora y de tratamiento de aguas residuales entre otros aspectos. En el ámbito social se contempla la construcción de un centro de salud con servicios ampliados, un centro de atención infantil comunitario, un centro de desarrollo comunitario, jardín de niños y un proceso de reforestación ecológica). En materia económica y productiva se edificarán granjas avícolas, una empacadora de flores y viveros frutícolas.

Reflexiones finales

A lo largo de este trabajo se han abordado aspectos relacionados con el tema del desarrollo sostenible y el Programa de Ciudades y Villas Rurales del Estado de Chipas, el cual constituye uno de los ejes de carácter estratégico que con-formaba el Plan de Desarrollo Chiapas Solidario aprobado por el Congreso del Estado de Chiapas a mediados del 2007.

La dispersión y marginación en la que viven las poblaciones indígenas en el estado de Chiapas se ha convertido en un desafío difícil de vencer para el


15 La página oficial del Instituto de Población y Ciudades Sustentables no señala las poblacio-nes que serán reubicadas en esta ciudad.


gobierno estatal. En este marco, el Programa de Ciudades Rurales Sustentables en Chiapas impulsado por el gobierno de Juan Sabines se presentó como un instrumento de política pública destinada a combatir la dispersión de la pobla-ción, factor que ha sido considerado, como una de las causas principales de la pobreza a través de la creación de infraestructura, servicios públicos y activida-des agrícolas, agro-industriales e industriales que incrementarán el desarrollo económico y social acorde con el medio ambiente; sin embargo, este programa no ha sido un instrumento eficaz que haya permitido abatir dicha condición.

Si bien es cierto que el Programa de Ciudades y Villas Sustentables del Estado de Chiapas puede ser considerado como una política pública inno-vadora basada en la sustentabilidad y orientada a abatir la pobreza, también, desde sus inicios, este proyecto ha sido expuesto a severos cuestionamientos por parte de académicos, ecologistas, comunidades desplazadas, organizacio-nes de la sociedad civil e incluso por relatores y observadores internacionales.

La alternativa del diseño y construcción de ciudades y villas sustentables parecen alejarse de ser la mejor opción ante las deficiencias que actualmente presentan aquellas ciudades y villas que ya han sido construidas, al no tomar en cuenta que las necesidades de las comunidades indígenas son distintas entre sí, así como, su organización social y cultural.

Los resultados, hasta hoy obtenidos, distan mucho de la posibilidad de con-siderar la construcción de este tipo de ciudades como una alternativa real de desarrollo sustentable que atienda a las necesidades de las comunidades indí-genas y abata la pobreza.

Hoy en día, es posible afirmar, de acuerdo con la información analizada, que los efectos más visibles producidos por el Programa de Ciudades y Villas Rurales Sustentables en Chiapas se han visto reflejados en el despojo de tierras, el desarraigo, los conflictos en el interior de las comunidades ante la falta de consenso entre sus integrantes sobre la reubicación, la desintegración de pro-cesos comunitarios derivados de los desplazamientos y desposesión cultural de las comunidades.

A casi cuatro años de la inauguración de Ciudad Rural Sustentable de Nuevo Juan de Grijalva en el municipio de Ostuacán, Chiapas, considerada como la primera ciudad sustentable en el mundo, las ciudades hasta hoy fundadas pre-sentan graves deficiencias en cuanto a los materiales utilizados en la construc-ción de viviendas, proyectos productivos, servicios de salud y educativo, agua, energía eléctrica y carencia en participación de los habitantes en su diseño y construcción.


Quedan en el tintero preguntas que deben de ser contestadas. Por ejemplo, ¿es este tipo de programas una solución real al problema de la pobreza y la sus-tentabilidad?, ¿en el diseño e implementación de este tipo de políticas se reco-gen las inquietudes de las poblaciones afectadas?, ¿cuáles son los verdaderos intereses que se pretenden satisfacer?, ¿Por qué en el Consejo Consultivo sólo aparecen representantes de la iniciativa privada y de fundaciones y ninguno de los pueblos indígenas afectados?

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Capítulo 5

Extensionismo y desarrollo local. El papel de las universidades en el combate a la pobreza en el medio rural mexicano

Pedro Martínez Martínez1 Ana María García Ramírez2

Introducción

En este documento pretendemos recuperar la vieja tradición del extensio-nismo rural, ahora conocida como “nuevo extensionismo”, como mecanismo para promover el desarrollo local y por ende combatir la pobreza ahí donde se encuentra más arraigada que es el medio rural.

El problema de la pobreza en México, tiene connotaciones alarmantes. La mayoría de los pobres viven en el medio rural, carentes de todo tipo de apo-yos financieros, técnicos y gubernamentales para generar su propio desarrollo, sujetos pasivos de políticas sociales asistencialistas del gobierno.

La pobreza en México es un fenómeno multidimensional y no es exclusiva-mente la falta de ingreso económico, sino de todos aquellos factores que juntos brindan bienestar social como son: educación, salud, alimentación, servicios públicos, vivienda, cultura, recreación, transporte, libertades políticas, etc.

En este contexto, se considera que si bien las grandes reformas del gobierno federal pueden significar una mejoría de la economía del país, sería su impacto en ciertos grupos sociales con cierto nivel de capacidades técnicas, educación, etc., pero, no en los llamados grupos vulnerables en pobreza y extrema pobreza.

1 Profesor Investigador Departamento de Administración UAM-A2 Profesora Investigadora Departamento de Administración UAM-A

Extensionismo y desarrollo local106

Estos últimos poco o nada se beneficiarían de la reformas en curso (energé-ticos, telecomunicaciones, etc.). El crecimiento económico es necesario pero insuficiente para reducir la pobreza y el hambre.

Las consecuencias, de mantener las viejas estrategias de desarrollo basadas en políticas públicas asistencialistas y paternalistas sustentadas en lo que algu-nos autores han llamado los “mapas de la pobreza” que no promueven la auto-gestión y la participación de los pobres en su propio desarrollo, podrían ser desastrosas: surgimiento de focos de insurrección, descontento social, comer-cio informal, migración y por si fuera poco, incremento de la inseguridad y la delincuencia organizada que tiene su fuente principal de reclutamiento en los pobres del medio rural, principalmente jóvenes.

Por ese motivo, se considera que las universidades e instituciones de edu-cación superior, y principalmente las públicas, deben establecer o reforzar los vínculos con la problemática rural, por encontrarse ahí el mayor número de pobres del país.

De igual modo, por ser este trabajo parte de una agenda de investigación más amplia del Grupo de Investigación en Gestión y Planeación del Desarro-llo Local del Departamento de Administración de la UAM-A, se considera de gran relevancia incorporar para la consecución de los objetivos del desarrollo local, el valioso instrumento del Extensionismo Rural en el cual pueden estar incorporados los alumnos y egresados aportando y transmitiendo sus cono-cimientos desde las diferentes disciplinas y conviertan los diferentes objetivos disciplinares en objetivos prácticos para promover el desarrollo local. En este escenario juegan un papel muy importante los gobiernos locales, como articu-ladores de las instancias participantes.

La importancia del crecimiento agrícola

Siendo el medio rural donde se ha asentado la pobreza, resulta imperante el fomento de acciones de desarrollo local que incluyan el crecimiento de las acti-vidades agrícolas y agropecuarias como mecanismos de fomento del empleo para los pobres de ese medio. Y en un plan más ambicioso se trata de apo-yar la creación de agroindustrias, más ahora que los productos agrícolas están siendo impactados por la tecnologías complejas e incorporan los resultados de la investigación que realizan las Instituciones de Educación Superior (IES) y los organismos internacionales (FAO). La agroindustria (AI) significa la trans-formación de productos procedentes de la agricultura, la pesca y la actividad

107Martínez Martínez / García Ramírez

forestal, en donde la actividad agropecuaria se somete a cierto grado de trans-formación entre la cosecha y su uso final.3

“El crecimiento agrícola es particularmente eficaz para reducir el ham-bre y la malnutrición. La mayoría de los pobres extremos dependen de la agricultura y las actividades conexas, para una parte significativa de sus medios de vida. El crecimiento agrícola, junto con la participación de los pequeños agricultores, especialmente las mujeres, será más eficaz para reducir la pobreza extrema y el hambre si permite aumentar los ingresos de los trabajadores y generar empleo para los pobres”.4

En México, la agricultura en 2009 representaba cerca del 4% del PIB. Sin embargo, esta cifra no da cuenta de la importancia económica y social del sec-tor, pues, proporciona empleo aproximadamente al 13 % de la fuerza de trabajo. Lo cual representa alrededor de 3.3 millones de agricultores y 4.6 millones de trabajadores asalariados y familiares no remunerados. Aproximadamente el 24 % de la población total vive en zonas rurales lo cual habla del impacto en el desarrollo regional5.

Siendo México un país en vías de desarrollo, las políticas públicas deberían enfocarse al desarrollo del sector agrícola y agroindustrial, pues, cuenta con abundante mano de obra y materias primas, en las cuales se requiere menos capital y menos mano de obra especializada. La fácil disponibilidad de mate-rias primas y mano de obra podrían compensar otros inconvenientes como la falta de infraestructura y mano de obra especializada.6 La gran mayoría de los migrantes mexicanos hacia los Estados Unidos van a desarrollar actividades agrícolas que bien podrían estar desempeñando en su país.

Las dimensiones de la pobreza del medio rural

Aunque, no hay una definición única de pobreza, se utilizará la estable-cida en el documento: La Ley General de Desarrollo Social y la medición de la pobreza, donde Sara María Ochoa León establece que “la pobreza es una forma

3 El estado mundial de la Agricultura y la alimentación. La agroindustria y el Desarrollo.FAO, 1997 Roma. Colección FAO Agricultura.

4 FAO, FIDA y PMA. 2012. El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2012. Roma, FAO pág. 30

5 Revista estudios Agrarios No.51. Análisis del Extensionismo Agrícola en México. Procura-duría Agraria- Secretaría de la Reforma Agraria. México. Mayo Agosto de 2012

6 El estado mundial de la Agricultura y la alimentación… Op. Cit pag.250


de privación, una incapacidad para satisfacer las necesidades más fundamen-tales, así también, la pobreza implica que algunas personas tienen un nivel de vida por debajo de lo mínimamente aceptable.”7

Según el Informe Latinoamericano de Pobreza y Desigualdad de 2011, casi un 60% de los mexicanos que viven en pobreza extrema se encuentran en loca-lidades rurales, realidad que se mantiene invariable hace dos décadas. Así, las desigualdades que se registran entre las municipalidades de México son com-parables a las brechas que se observan entre los países más pobres y los más ricos del mundo. Ejemplo de estas diferencias extremas es que el PIB per cápita medio de los diez municipios más ricos del país es de US$ 32 mil 719, mientras que el de los municipios más pobres es de solo US$ 603.8

Cuadro 1. Porcentaje, número de personas y carencias promedio en los indicadores de pobreza en la población

que habita en zonas rurales y urbanas, méxico, 2010

Rural Urbana

Indicadores PorcentajeMillones de Personas

Carencias Promedio Porcentaje

Millones de Personas

Carencias Promedio

Carencia por acceso a la alimentación

33.6 8.8 3.8 22.2 19.2 2.7

Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo.

35.0 9.1 3.4 14.7 12.7 2.5

Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar

66.0 17.3 3.1 47.7 41.3 2.0

Fuente: Elaboración propia con base en estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010.

7 Ochoa León Sara M. La Ley General de Desarrollo Social y la medición de la pobreza. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. Cámara de Diputados. Documento de trabajo, Diciembre de 2007. Consultado en: file:///C:/Users/DCSH/Downloads/Docu-mento_28_Ley_General_DS%20(1).pdf

8 Informe Latinoamericano sobre Pobreza y Desigualdad 2011.TERRITORIOS RURALES CONCENTRAN EL 60% DE LA POBREZA EXTREMA EN MÉXICO http://www.ifad.org/media/press/2012/30_s.pdf consulta: 28/07/2014


Algunas otras mediciones de pobreza la encontramos en CONEVAL,donde se hace una diferenciación entre pobreza moderada y pobreza extrema, bajo el nuevo concepto de pobreza multidimensional. Así una persona es considerada en pobreza moderada cuando presenta al menos una carencia social y vive con un ingreso mensual por debajo de la línea de bienestar económico, que son 1,490 pesos. Y vive en extrema pobreza cuando recibe un ingreso por debajo de la línea de bienestar mínimo 800 pesos y presenta tres o más carencias sociales. Por su parte las carencias sociales son la educación, salud, seguridad social, vivienda servicios básicos y alimentación.9

La política pública de extensión rural

Como se sabe, en México no existe un servicio de extensión rural como tal. Los productores agrícolas se benefician de los programas de apoyo de la SAGARPA, pero estos programas son conducidos por los Prestadores de Servi-cios Profesionales (PSP) contratados por el gobierno para brindar los servicios de planeación, elaboración y ejecución de proyectos, capacitación, comercia-lización y asesoría técnica. De igual manera los PSP se encargan de apoyar a los agricultores para elevar la productividad y la eficiencia y su inserción en las cadenas de valor. Sin embargo existen muchos problemas con este esquema pues los PSP tienen bajos niveles de profesionalización.10

Definición de extensión rural

La extensión o sistemas de asesoría rural son todas las diferentes actividades que se realizan para proveer la información y servicios que necesitan y deman-dan los agricultores y otros actores del sistema de innovación, para ayudar-

9 Montes R. Fredy Y. Pobreza desigualdad y en sector rural I: En El economista. http://eleco-nomista.com.mx/columnas/ agro-negocios Consulta. 28 /7/ 2014

10 El incentivo de los PSP es la búsqueda de renta, concentrándose en la identificación de proyectos, con poca continuidad en la asistencia a los productores. Estos mismos incentivos –crear un mercado de servicios de extensión privada-, ha promovido una alta variedad de servicios y el surgimiento de muchos PSP, pero se ha convertido en una restricción ya que los PSP no siempre tienen la calidad necesaria, muchos no son profesionales, no cuentan con actualización constante, o no se logran vincular a las fuentes de tecnología y en general el seguimiento y evaluación de sus servicios es deficiente. En el campo y entre los gobiernos estatales y Federal, los objetivos, actividades y programas de las instituciones no siempre están conectados y hay una alta segmentación de esfuerzos en el ámbito local. Entre los PSP se muestran bajos niveles de profesionalización aunado a su falta de actualización y forma-ción. Citado por Aguirre,F. Op.cit. pág.29


los a desarrollar sus capacidades técnicas, organizacionales y de gestión, de tal manera de mejorar su calidad de vida y bienestar (GFRAS11, 2010).12

El impacto de la globalización y liberación de los mercados mundiales en la agricultura ha obligado a nuestros productores a ser competitivos frente a los mercados internos y externos (TLCAN). Por eso es importante para las pobla-ciones rurales empobrecidas, la presencia de un servicio de Extensión que los acompañe en las diferentes fases del proceso productivo.

En este contexto, los agentes de extensión deben trabajar como “brokers de conocimiento” para facilitar los procesos de enseñanza y aprendizaje. El nuevo enfoque de la extensión requiere de un servicio que trabaje en un universo multidimensional y que realice la transferencia de conocimiento a través de un conjunto de disciplinas. Y debe estar orientado a mejorar la producción y con-sumo de alimentos, para el mercado lo cual requiere de habilidades técnicas, de gestión y empresariales, que no se encuentran en los programas tradicionales lineales de extensión (Rajahlahti, Janssen y Pehu, 2008)13.

La nueva realidad en donde deben jugar ahora los actores exige de la incor-poración de nuevos elementos como son las organizaciones de productores, así como los organismos de desarrollo y la cooperación internacional, y las orga-nizaciones privadas. La problemática mundial de pobreza y la seguridad ali-mentaria alientan la necesidad de medidas que solucionen dichos fenómenos.

El extensionismo hasta los años 80La política agropecuaria de los años 50 favoreció un sistema de extensión

para producir localmente alimentos baratos para la población. La llamada revolución verde permitió avances tecnológicos y de productividad, que sin embargo generó inequidades y desigualdad territorial, como por ejemplo, el caso de México. Poca o nula atención se prestó a los pequeños productores y sobre todo a los campesinos pobres, debido quizá, al desconocimiento de su problemática específica canalizándose los recursos a los medianos y grandes productores.

11 Glogbal Forum for rural advisory Services.12 Rasheed Sulaiman V. y Kristin Davis. El “Nuevo Extensionismo”:Funciones, Estrategias y

Capacidades para Reducir el Hambre y la Pobreza “Global Forum for Rural Advisory Servi-ces. (Foro Global de Servicios de Asesoría Rural) Noviembre 2012

13 Aguire, Francisco El Nuevo Impulso de la Extensión Rural en América Latina. Situación actual y perspectivasJunio, 2012. Pág. 5 http://www.redinnovagro.in/documentosinnov/nuevoimpulso.pdf consultado 28/07/2014


De tal manera que las características del modelo que prevalecieron hasta 1980 fueron: que la innovación es un modelo lineal de generación, validación y transferencia de tecnología; el conocimiento científico predomina sobre el empírico; el problema principal de la agricultura es el tecnológico. Otros pro-blemas no son relevantes, o deben ser resueltos por otros, como son la gestión empresarial, mercado, financiamiento, acceso a crédito; es un servicio público porque la organización del sistema deja instalado que este debe ser provisto por el Estado.14

Crisis de los Ochenta

Figura 1. Modelo de extensión vigente hasta los 80. En México.

Fuente: Tomado de Aguirre F. Op.cit

En la mayor parte de los países de América Latina prevaleció este sistema de investigación-extensión, que está muy lejos de ser un sistema de innovación.15

14 Idem.. pag.615 Dentro de los factores que cambiaron las formas de hacer extensionismo son: Se instala un

nuevo paradigma económico: globalización, competitividad, modelos agroexportador, el cual debilita las funciones y fortalezas de los INIA; programas de ajuste estructural: reduc-


El nuevo extensionismo rural y desarrollo localExisten pues, razones para rescatar el Extensionismo Rural como una herra-

mienta clave para el desarrollo rural, por lo que hay que hacer una revisión de los antiguos sistemas de Extensión que no dieron los resultados deseados y que crearon incluso muchos vicios burocráticos, al menos en México.

Las demandas actuales del campo mexicano, ha variado y se han compleji-zado por lo cual se requiere una nueva visión del extensionismo, así como una nueva institucionalidad.

La Extensión Rural debe contribuir a abrir oportunidades para los más vul-nerables en torno a su seguridad alimentaria, así como a generar cambios en sus sistemas productivos y mejoras en su acceso a mercados, al sistema financiero y a la representación política, reconocer las diversas formas de acción colectiva como medios eficaces para incrementar el capital social de los pobres rurales, disminuir riesgos, desarrollar capacidades, crear redes de confianza, disminuir costos de transacción, o mejorar oportunidades para insertarse a mercados.16

La OCDE ha definido la “capacidades” como las prácticas de las personas, las organizaciones y la sociedad en su conjunto para gestionar sus asuntos con éxito y “desarrollo de capacidades” como el proceso mediante el cual las per-sonas, las organizaciones y la sociedad en su conjunto despliegan, fortalecen, crean, adaptan y mantienen sus capacidades en el tiempo.17

La política pública de Extensión Rural debe ser responsabilidad del Estado quien debe generar las condiciones para que la Extensión Rural tenga resulta-dos e impacto, y cubra espacios que otros actores no ocuparán, atienda las bre-

ción del gasto público se eliminan o reducen programas que no generan evidencia sobre sus resultados; la extensión es uno de los grandes perjudicados; los beneficiarios no demandan el servicio y por lo tanto no reclaman; muchos de estos programas estaban marcados por la corrupción, clientelismo y la burocracia; organización y planificación al margen de los resultados; los técnicos, especialmente aquellos dependientes de los Ministerios de Agricul-tura, cumplían multiplicidad de funciones, muchas de ellas de orden político o asistencial. Aguirre. F. op.cit

16 InterCambios Año 11 Número 127, Febrero 2012 Red Latinoamericana para Servicios de Extensión Rural

Diversas dimensiones de los Servicios de Extensión Rural.FORO: ¿Qué aspectos deberían considerarse para implementar un Servicio de Extensión Rural moderno?

http://www.rimisp.org/wp-content/files_mf/1363292085INTERCAMBIOS127Febrero.pdf17 Rasheed Sulaiman V. y Kristin Davis. Op. Cit. pág 6


chas e imperfecciones de los mercados y en general, asegure que las personas que viven en condiciones de pobreza superen esa condición.18

A la función clásica de la extensión, “extender” conocimientos y tecnologías, y trabajar principalmente en aspectos de producción y de educación, ahora se agre-gan otras demandas y funciones que va más allá del sector agrícola, siendo ellas de orden intersectorial. Ello amerita una nueva institucionalidad y competencias.

La extensión debe concebir la innovación como un proceso interactivo entre un gran número de actores, a través del cual ocurre la gestión, adaptación y uso del conocimiento, y como un proceso de aprendizaje donde es vital el “engranaje” entre los nuevos conocimientos y los ya existentes. Es clave que se valore el conocimiento preexistente y su aporte a la generación de la innova-ción. Aspectos como equipos de trabajo multidisciplinarios y sólida formación de extensionistas en estrategias y metodologías de extensión que promuevan la innovación, son fundamentales para asumir esta tarea.19

La extensión rural permite llevar la tecnología, información y procesos de aprendizaje, con formas innovadoras a segmentos de familias rurales que durante mucho tiempo fueron marginadas del desarrollo.

De este modo una política pública de extensión rural enfocada hacia los más pobres y hacia la agricultura familiar, parte de un enfoque estratégico de reducción de la pobreza y de inclusión social. Es necesario que se reconozca que la pobreza es multidimensional y no homogénea y que debe dar respuestas usando diferentes enfoques que sólo puede darse a través de un enfoque mul-tidisciplinario20.

Los servicios de extensión e innovaciónA diferencia del sistema tradicional investigación-extensión, el sistema de

innovación comprende que las acciones que se desarrollen en su ámbito, gene-ren valor económico y social y por otra parte, que éste se haga cargo de un con-junto de desafíos que son indispensables para avanzar en un desarrollo sosteni-ble e inclusivo, como son: seguridad alimentaria y nutrición, cambio climático, sustentabilidad ambiental y participación de sectores tradicionalmente exclui-dos (pobres, mujeres, indígenas). Un sistema de innovación puede ser definido como una red de organizaciones, empresas e individuos enfocados en generar

18 Idem, pág.119 Idem. Pág.220 Intercambios, Op. Cit. Pág.3


nuevos productos, procesos y organizaciones que agreguen valor económico y social, junto con las políticas e instituciones que afectan su funcionamiento y desempeño (McMahon y Valdés, 2011).21

Los nuevos elementos que debe tomar en cuenta la extensión como parte de este sistema de innovación son:

Considerar la multiplicidad de actores en la nueva ruralidad; entender con cierta claridad cómo van evolucionando las exigencias del mercado; el inter-cambio de información es esencial para la competitividad; el mayor y mejor uso de las TIC es fundamental para que los agricultores accedan de mejor forma a los mercados y puedan tomar mejores decisiones; mejorar la gestión para una producción más eficiente y sustentable, entre otros, así como recuperar y consi-derar los conocimientos y experiencias locales y culturales.

Siendo la extensión rural una actividad compleja, tiene que abordarse de manera multidisciplinaria, donde las universidades públicas, por su esencia descentralizada, no deben faltar.

La extensión rural debe concebirse como una política pública articulada por supuesto con la formación profesional de las universidades e otras IES, sus proyectos de investigación y extensión universitaria.

El desarrollo local

El desarrollo local es un proceso que se desenvuelve en el contexto de la globali-zación, donde todos los escenarios se vuelven más complejos: cambios en la econo-mía y flujos de capitales, apertura económica, reestructuraciones productivas, etc.; cambios en los escenarios políticos: pluralismo político, descentralización reforma electoral, modernización, etc. Al igual que los cambios tecnológicos y la irrupción de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).

Consecuentemente, el nuevo extensionismo debe tener la capacidad de entender integralmente la problemática local rural. Se requiere la construcción social de las regiones (Boissier), para que puedan ser receptoras y ejecutoras de las acciones de desarrollo.

El territorio debe ser conocido no sólo como un espacio geográfico, sino como espacio de relaciones y sentido de pertenencia, así como sus característi-cas medioambientales. Entenderse la población y su identidad, conocimientos, capacidades y sus aspiraciones de bienestar, así como la capacidad de construir capital social; los recursos, potencialidades naturales y financieras, así como

21 Aguire, F. Pág. 3


la tecnología e infraestructura en general. A partir de estas visiones se puede construir un análisis estratégico22.

Se entiende el desarrollo local como un concepto que integra dos términos, los cuales, uno alude a aun proceso deliberado en busca del bienestar y el otro, al territorio y sus dinámicas políticas y sociales propias. Sin embargo, como afirma J. Arocena, el desarrollo local es un proceso que no puede entenderse ni realizarse sin su articulación con los fenómenos globales.23

El desarrollo local debe entenderse aquí como el proceso dinámico y con-textualizado para resolver los problemas de pobreza y pobreza extrema, en este caso, del medio rural.

El desarrollo local al es un proceso endógeno e interno, que se da en peque-ñas localidades, pero a la vez inserto en una dinámica exterior más compleja de la cual recibe influencias.

El Mapa de la Riqueza vs mapa de la pobreza24

“El Mapa de la Riqueza” es considerado como un instrumento de análisis, basado en cuatro elementos: territorio, población, recursos e identidad, utilizado para elaboración del plan integral de desarrollo local (aunque no exclusivamente) diferente, donde la utilización de los recursos sirva para fortalecer la dignidad y la autoestima de las personas, así como la solidaridad y el capital social.

El Mapa de la Riqueza es una herramienta que no desconoce las carencias y necesidades del “mapa de la pobreza”. Lo que hace es articular las necesidades con las potencialidades de la región, concertando los sectores público y privado y a los actores y recursos para generar nuevos procesos sociales y económicos para la comunidad.

Es un instrumento que modifica las actitudes ante los desafíos que supone el desarrollo y eleva la autoestima en las capacidades de las personas.25

El mapa de la riqueza como herramienta para el desarrollo que se basa en potencialidades, capacidades y experiencias exitosas es una forma de enfrentar la pobreza y erradicarla.

22 El mapa de la riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local. Escuela mayor de gestión municipal. Michel Azcueta Editor. Lima Perú. 2009.

23 Arocena,José. El Desarrollo Local frente a la Globalización. FLACSO, 199724 Conceptualización utilizada por la Escuela Mayor de Gestióm Municipal de Perú, para

promover el desarrollo local.25 El Mapa de la Riqueza… Op.cit. pág.36


Los programas sociales, o “mapas de la pobreza” tan socorridos por el gobierno mexicano se sustentan en las carencias o necesidades no cubiertas (alimentación ingreso, educación vivienda, etc.) pero de lo que se trata es de valorar las capacidades humanas, las potencialidades del medio, así como la cultura viva de las localidades.

Por ejemplo en la Cruzada Nacional contra el Hambre, poco se habla de descifrar o descubrir las capacidades y potencialidades de la comunidad y sus habitantes.

Hay que descubrir capacidades, comprender todo aquello que una persona es capaz de ser o hacer. El ser capaz de estar bien nutrido, sano, escribir, leer, producir, comunicarse, vivir con dignidad, participar de la vida comunitaria, forma parte de estas capacidades. Y junto con estas últimas se descubren las potencialidades del territorio o comunidad.26

La estructura para atender los problemas de la agriculturaLa Secretaría de Agricultura Ganadería Desarrollo Rural Pesca y Alimenta-

ción (SAGARPA) ejecuta al menos tres programas para atender la Agricultura Familiar (Echenique, 2009): a) PROCAMPO (actualmente Proagro Produc-tivo) programa masivo de apoyo económico a los productores para compensar posibles impactos negativos del TLC, con poca incidencia en innovación tecno-lógica, salvo indirectamente, ya que el productor ha usado estos recursos para garantizar el acceso a otros apoyos. b) Alianza para el Campo, hoy dividido en tres programas (Activos Productivos, Programa-Soporte y Fortalecimiento a la organización rural), con servicios de extensión agrícola y ganadera, y capaci-tación técnica. c) El Programa Especial de Seguridad Alimentaria-PESA, con asistencia de FAO, presente en 16 estados, ejecutado por Gobiernos Estatales y municipales, cobertura de 150 mil familias, maneja unos US$180 millones, dirigido a las familias más vulnerables en microrregiones de alta marginación, como una estrategia para el desarrollo rural integral.

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable creó el Sistema Nacional de Capa-citación y Asistencia Técnica Rural Integral (SINACATRI) para coordinar la elaboración y ejecución del Programa Nacional de Capacitación Rural Inte-gral, así como el establecimiento del Servicio Nacional de Capacitación y Asis-tencia Técnica Rural Integral (SENACATRI) para la dirección, programación y ejecución de las actividades de capacitación y asistencia técnica. El INCA-RURAL-Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural

26 Idempág. 38


Asociación Civil es la entidad responsable por su puesta en marcha. Asimismo, desarrolla dos líneas de servicios: desarrollo de capacidades y es responsable por el servicio de acreditación de los PSP, pero no siempre cuenta con los recur-sos para cumplir con su mandato. Los fideicomisos instituidos en relación con la agricultura (FIRA) cuentan con dos programas para apoyar el desarrollo del mercado de servicios en las zonas rurales, uno dirigido al fortalecimiento de despachos y otro para vincular estudiantes al trabajo en el área rural, en con-junto con las universidades (Programa Estancias de Capacitación). 27

Sin embargo, cabe hacer notar que la gran cantidad de instituciones que partici-pan en las actividades de fortalecimiento del medio rural no permite la eficiencia de los programas ni el logro de los objetivos y metas. Existe una gran red de relaciones intergubernamentales, que junto con la la participación de la organizaciones de la sociedad civil hacen de la extensión rural sea una tarea muy compleja.

Figura 2. Sistema de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica, Extensionismo Rural 2011

27 Aguirre, F. Op.Cit. pág 28


Conclusiones.

La política pública de Extensión Rural debe ser responsabilidad del Estado quien debe generar las condiciones para que la Extensión Rural tenga resulta-dos e impacto, y cubra espacios que otros actores no ocuparán.

De gran relevancia incorporar para la consecución de los objetivos del desa-rrollo local, el valioso instrumento del Extensionismo Rural en el cual pueden estar incorporados los investigadores, alumnos y egresados aportando y trans-mitiendo sus conocimientos desde las diferentes disciplinas, aprovechando los mecanismos de extensión universitaria.

Siendo la extensión rural una actividad compleja, tiene que abordarse de manera multidisciplinaria, en donde las universidades públicas, tanto las con-centradas el centro del país, como las universidades estatales por su esencia descentralizada, no deben faltar.

Los nuevos extensionistas que requiere el campo mexicano son aquellos con formación profesional y con capacidades no sólo técnicas y vinculadas al sector agropecuario, sino también con aquéllas provenientes de las ciencias econó-mico administrativas y sociales.

Se requiere también el involucramiento de los extensionistas en el territorio y con la capacidad de detectar y configurar un sistema de innovación, que sin ignorar los procesos autóctonos, logren la adaptación con usos y costumbres de la localidad.

Se desprende de las experiencias internacionales (Brasil, Perú, Chile, etc.) y nacionales, que los sistemas de extensión han transitado, de ser burocráticos y centralizados a mecanismos descentralizados hacia las instancias estatales y municipales, y con gran participación de las organizaciones de los productores.

Esto es importante porque la detección de las necesidades de los producto-res rurales se hace desde la base y no en las oficinas centrales de los gobiernos federal y estatal.

La producción agrícola mexicana se caracteriza por su baja productividad, sobre todo en los pequeños productores, por lo cual se requiere que la acción de la extensión agrícola debe dirigirse a combatir la pobreza y el hambre, así como resolver los problemas de productividad y competitividad.

En el objetivo de reducir la pobreza, los programas deben dirigirse a los agricultores de subsistencia (huertos familiares, pequeñas granjas, etc.) con un servicio municipal en áreas de bajo potencial productivo. En el objetivo de


aumentar la productividad y competitividad, el programa debe centrarse en los pequeños y medianos productores, que ya participen en cadenas productivas28.

Como producto de una revisión de las entidades sectorizadas que brin-dan servicios de formación, capacitación, consultoría y asistencia técnica en el medio rural se detectó al menos 40 instituciones y organismos federales que dirigen sus esfuerzos a jóvenes y adultos. 40 entidades y organismos federales en el país trabajan en la formación y capacitación de personas ligadas al ámbito rural, con más de 30 mil centros. Pero a pesar de esta oferta no se asegura la calidad y cobertura de los servicios educativos rurales (SINACATRI, 2007) que muestran un bajo impacto por la falta de coordinación entre distintos esfuerzos y recursos, reducción presupuestaria y falta de planeación de mediano y largo plazo con pocas respuestas innovadoras a la alta dispersión de las comunidades rurales. Tampoco hay una cultura de la evaluación y control del sistema de extensión.

Los diferentes programas y subprogramas federales y estatales así como la gran variedad de usuarios de los servicios hacen difícil la tarea de evaluar. La evaluación y control se contrata a terceros, los cuales no están capacitados, y en consecuencia se evalúan solo aspectos administrativos y no de manera integral.

Afortunadamente, el desarrollo local ha sido trasladado paulatinamente hacia las gobiernos locales, en donde el municipio ha cobrado una gran impor-tancia por ser cada vez más, responsable de su desarrollo y en donde las uni-versidades pueden hacer que sus productos de investigación puedan tener un impacto positivo.


Aguire, Francisco El Nuevo Impulso de la Extensión Rural en América Latina. Situa-ción actual y perspectivas Junio, 2012. Pág. 3 http://www.redinnovagro.in/documentosinnov/nuevoimpulso.pdf consultado 28/07/2014

Arocena,José. El Desarrollo Local frente a la Globalización. FLACSO, 1997

Diversas dimensiones de los Servicios de Extensión Rural.FORO: ¿Qué aspectos debe-rían considerarse para implementar un Servicio de Extensión Rural moderno?

FAO, FIDA y PMA. 2012. El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2012. Roma, FAO

Global Forum for rural advisory Services.

28 Revista Estudios Agrarios No. 51. Op.cit. Pág 19


El estado mundial de la Agricultura y la alimentación. La agroindustria y el Desarro-llo. FAO, 1997 Roma. Colección FAO Agricultura.

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Rasheed Sulaiman V. y Kristin Davis. El “Nuevo Extensionismo”:Funciones, Estra-tegias y Capacidades para Reducir el Hambre y la Pobreza “Global Forum for Rural Advisory Services. (Foro Global de Servicios de Asesoría Rural) Noviem-bre 2012

Red Latinoamericana para Servicios de Extensión Rural. InterCambios Año 11 Número 127, Febrero 2012. Foro : ¿Qué aspectos deberían considerarse para implementar un Servicio de Extensión Rural moderno? http://www.rimisp.org/wp-content/files_mf/1363292085INTERCAMBIOS127Febrero.pdf

Revista estudios Agrarios No.51. Análisis del Extensionismo Agrícola en México. Procuraduría Agraria- Secretaría de la Reforma Agraria. México. Mayo Agosto de 2012.

Capítulo 6

Un nuevo enfoque para la gestión de los centros históricos, y sus implicaciones en el bienestar social

Pedro C. Solís Pérez1 Giovanna Mazzotti Pabello2

Claudia González Pérez3

Introducción

Las ciudades pueden plantearse como unidades territoriales donde se encuentran incorporados elementos que permiten no solo generar los satisfac-tores de servicios elementales a sus habitantes, sino convertirse en centros que pueden vincular de manera innovadora los recursos naturales y el patrimonio histórico y cultural como elementos integradores de bienestar social.

Los Planes de Gestión para el manejo de los Centros Históricos son herra-mientas que tratan de conjuntar desde el punto de vista interdisciplinario, diferentes recursos que ayudan a mejorar la calidad de vida de las ciudades, ligando la actividad económica con el desarrollo y bienestar de las localidades que cuentan con patrimonio histórico, pero también identificando las necesi-dades de conservación a largo plazo y de sostenibilidad.

La realización de planes de manejo para los Centros Históricos, constituye un instrumento operativo fundamental para la implementación de políticas de actuación que permitan abordar los complejos y particulares problemas de

1 Profesor Investigador de la UAM-Iztapalapa2 Profesora Investigadora de la Universidad Veracruzana3 Profesora Investigadora de la UAM-Iztapalapa

Un nuevo enfoque para la gestión de los centros históricos122

estas áreas. Ejemplo de esto son: la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana con su estrategia integral para la gestión de salvaguarda de la Habana Vieja, o sus pares como el barrio de Lavapiés en Madrid, el Casco Histórico de Málaga y el Centro Histórico de Zacatecas.

El Plan de Manejo debe contemplar, formular y evaluar prioridades y facti-bilidades para el mejoramiento y sostenibilidad de: el stock físico no utilizado o subutilizado; las condiciones socio-económicas de la población; las condicio-nes ambientales; y la situación habitacional, educacional, cultural y sanitaria de la población.

Diversidad cultural e innovación: del disfrute del presente al legado del futuro

La diversidad de las manifestaciones culturales constituye un elemento fun-damental de identidad, desarrollo y bienestar de las naciones. Esta diversidad es fuente de innovación y creatividad en la medida que cada cultura vincula de manera particular lo material y lo inmaterial, nutriéndose de la memoria del pasado de los Centros Históricos para imaginar lo nuevo y lo posible.

Cuando se hace referencia a sostenibilidad se habla de la característica o estado según el cual pueden satisfacerse las necesidades de la población actual y local sin comprometer la capacidad de generaciones futuras o de poblaciones de otras regiones de satisfacer sus necesidades. En la medida en que los Planes de Gestión están compuestos por una serie de herramientas que permiten iden-tificar las necesidades concretas de reproducción de los habitantes, y de armo-nizarlas con las necesidades de conservación a largo plazo para garantizar la sostenibilidad económica, humana y ambiental, son el vehículo para encontrar un punto de equilibrio entre el factor natural y el beneficio humano.

I. Los centros históricos: conservación y preservación

Un centro histórico socialmente vivo

La conservación de un bien cultural tiene que ver no sólo con su soporte material, sino también en su complejo y cambiante sentido social. El hombre ha generado una dependencia en los objetos como modo de verificación de un hecho del pasado, recurriendo regularmente al valor testimonial presente en bien cultural original para afirmar o negar un hecho cultural. Cuando se trata de un bien mueble el extrañamiento de la vida social del mismo permite dar

123Solís Pérez / Mazzotti Pabello / González Pérez

inicio al proceso de conservación. El patrimonio edificado, no goza del privile-gio del confinamiento ambiental y del extrañamiento social (Caraballo 2001).

En este sentido el deseo de la humanidad por tener el privilegio de estar en contacto con “el objeto original” puede ser altamente rentable para algunos sectores económicos, tales como el turismo y las industrias culturales; quienes ponen en manos de especialistas los proyectos de revitalización y sostenibilidad de los cen-tros urbanos con valor patrimonial. El grupo de especialistas debe asegurarse de integrar un equipo de trabajo con la más amplia transdisciplinaridad que le per-mita interactuar en un entorno complejo. Esta tarea implica la comprensión de los intereses de habitantes y usuarios, que frecuentemente será opuesto a lo precons-truido por el especialista, para traducirlo en ideas y teorías de un proyecto firme y adecuado a la compleja y cambiante realidad social presente en un espacio urbano transformado en un centro histórico socialmente vivo.

El concepto de “centro histórico”, afirma Caraballo, no es algo inmutable, ya que se comporta como componente del complejo concepto de ciudad metro-politana, cuando no parte del mundo global. Hoy en día se habla de la multipli-cidad de los sectores históricos en una ciudad y no de un “centro histórico”; así como de su indispensable vitalidad social.

Cuando se habla de los “centros históricos” se hace referencia a uno de los pocos espacios de la ciudad, de los que casi todos sus habitantes se sienten en posición de opinar, asumiéndose un cierto sentido de propiedad sobre el mismo que les da la historia. Algunos apuestan por su modernización, otros por transformarlo en museo, pero en casi todos los casos desconocen las com-plejas relaciones sociales que se desarrollan en su interior.

Principales actores en la conservación de los centros históricos

En los centros históricos latinoamericanos existen tres grupos sociales que influyen en el proceso de la conservación y preservación de sus edificios: los propietarios privados, el Estado, y la Iglesia.

La situación que se presenta en primer lugar es la de un proceso de aban-dono de la propiedad inmobiliaria privada por la pérdida de su rentabilidad, producida por las limitaciones establecidas en los planes de uso del centro his-tórico; por la falta de actualización de sus servicios; sumado a los complejos procesos de reparto de herencias, que deja buena parte de la propiedad inmobi-liaria en un limbo legal. La proposición de la expropiación es poco viable, pues no existen los recursos públicos para asumir tan compleja carga. Romper este


círculo vicioso es indispensable para asegurar la sostenibilidad del marco físico de tan preciado espacio urbano.

Otra propuesta es la adecuación de estos inmuebles para recuperar un apro-piado porcentaje de vivienda digna. Esto implica un proceso que va desde la compra de inmuebles, desocupación y la rehabilitación hasta el traspaso de propiedad a sus nuevos habitantes; generando como consecuencia el alto costo de la intervención en relación con el mercado que se atiende.

La importancia de esta situación radica en la reconstrucción de los vínculos entre los propietarios y el centro histórico, haciéndolos parte de la solución, mediante alternativas que permitan salidas económica y socialmente viables; lo que implica convencer a la ciudadanía de asumir parte del costo de manteni-miento de estos inmuebles, como figuras de salvaguarda del testimonio de una memoria que todos reclaman como colectiva.

En segundo lugar, otro de los grandes propietarios de inmuebles es el Estado, bien sea el gobierno central o el municipio; quien expropia los inmuebles por su valor histórico, y por lo general los destina a servir de improvisadas sedes educativas o en su mayor parte convertidos en lúgubres oficinas burocráticas, con poco presupuesto y por lo tanto limitadas en lo que se refiere a trabajos de conservación y a los procesos de apropiación y disfrute del centro histórico y de los monumentos más allá de su uso como espacio de estudio o trabajo.

Buena parte de las veces son las propias leyes que protegen los bienes públi-cos las que impiden desarrollar mecanismos de cogestión que permitan solu-ciones alternas para el uso de estos inmuebles, mediante acuerdos de inversión conjunta con entes privados o entregándolos en comodato a grupos organiza-dos de la sociedad civil (Caraballo, 2001).

En tercer lugar, un último actor a lo largo de la historia regional está repre-sentado por la Iglesia Católica; su impresionante legado cultural, material e intangible, es uno de los elementos que claramente caracterizan a muchos de los centros históricos latinoamericanos. Sin embargo la realidad contemporá-nea apunta al deterioro acelerado de estos bienes.

Los enfrentamientos entre la Iglesia y el Estado por la propiedad y el usu-fructo del bien, crea permanente tensiones entre estos actores. Las edificaciones y los objetos son en principio de uso público, pero sin lugar a dudas de pro-piedad privada, en casi todos los países. Estos bienes fueron concebidos como objetos de culto y por ello sujetos a las transformaciones que éste demanda. El Estado ve los bienes de la Iglesia como objetos culturales, y por lo tanto de con-trol por parte de los organismos patrimoniales, fuente de conflictos que obsta-culizan el desarrollo de acciones comunes. La Iglesia por su parte requiere de la


participación del Estado para el mantenimiento y restauración de edificaciones y de los objetos religiosos.

La Iglesia Católica latinoamericana debe asumir un papel activo y no pasivo en el proceso de recuperación que esa herencia cultural juega en el nuevo proceso de evangelización, convirtiéndose en líder del proceso de rescate del centro histórico; debe traducir ese rico patrimonio en fuente de trabajo para la población, mediante el rescate de tradiciones y técnicas. Al mismo tiempo, debe buscar mecanismos adecuados que le permitan lograr socios externos en el proceso de recuperación y rentabilidad de sus bienes, sin que ello genere conflictos de fe (Caraballo, 2001).

II. Valores Culturales: gobernabilidad del desarrollo y cohesión social

Los valores simbólicos y culturales.

Los centros históricos se enfrentan a profundos cambios funcionales y sociales. En ellos se imbrican centralidades históricas, económicas, culturales, turísticas y simbólicas, también se configuran realidades urbanas conflictivas donde conviven en tensión permanente, la tensión del cambio, viejas y nuevas funciones. La planificación urbana está teniendo dificultades para adaptar los paisajes del pasado a las necesidades del presente (Troitiño, 2003).

Un Plan de gestión de los centros históricos que articule los elementos de patrimonio cultural e histórico expresado en sitios y monumentos, con el entorno biofísico y demográfico, con miras a generar un sistema sustentable desde el punto de vista ecológico y económico es un instrumento de gestión que permite hacer operativos los objetivos de desarrollo y de bienestar de una ciudad.

Un Plan de gestión o Plan de Manejo, se define como concertado y partici-pativo, ya que, se basa en la identificación de fortalezas, debilidades, oportuni-dades y amenazas del Centro Histórico y establece no sólo una Visión Compar-tida a futuro para esta importante área de la ciudad sino que, además, define objetivos estratégicos y líneas de acción para conseguirla.

Según Murgia (2001) la definición del significado cultural del Centro His-tórico se deriva de los distintos tipos de valores que contiene, producto de su evolución en un lugar con raíces milenarias en el que conserva su rol de centra-lidad y de punto referente para la ciudad y la región. En el campo de los valores, el valor total de los conjuntos es superior a la suma de sus partes.


Se han identificado varios grupos de valores como son: históricos urbano-arquitectónicos, ambientales sociales, culturales y científicos los que constitu-yen el marco conceptual y un sistema de referencia obligatoria que deben orien-tar las diversas tareas y acciones de intervención que se ejecuten en el Centro Histórico, a fin de garantizar su conservación y realce.

Sin la interacción de estos valores y el entendimiento de lo que representan para cada grupo de interés no será posible entender y conciliar intereses.

Globalización, gobernabilidad y procesos culturales

La globalización implica la confluencia de distintos procesos, cada uno con su dinámica propia, de naturaleza económica, política y sociocultural. En este sentido, la globalización se construye a partir de redes mundiales en expansión donde cir-culan y se movilizan capitales, empresas, mercancías, individuos, informaciones, comunicaciones o formas de consumo que cruzan fronteras y se internacionalizan a través de una compleja malla de interdependencias globales.

La principal fuerza de la globalización es de naturaleza económica, la cual se manifiesta en diferentes espacios:

a) en primer término, en la desregulación de los mercados financieros, la movilidad internacional del capital, las inversiones extranjeras y el aumento de fusiones y adquisiciones;

b) en segundo término, en la internacionalización de los mercados, en estrategias de las empresas para la integración de sus actividades de producción, comercialización y de investigación y desarrollo a escala mundial, el establecimiento de alianzas estratégicas en los cinco con-tinentes y una competitividad basada en la innovación de productos, servicios y tecnologías.

c) en tercer lugar, en la incorporación de las nuevas tecnologías de infor-mación y comunicación en las estructuras y en los procesos de organi-zaciones flexibles, en el aumento de la productividad y el rendimiento a partir del capital humano, tecnológico y relacional y en la gestión del conocimiento para proporcionar un valor agregado a sus actividades.

El modelo de economía industrial es sustituido en la época de la globali-zación por un nuevo paradigma de economía basada en el conocimiento, en la construcción de sistemas nacionales de innovación y en vocaciones de desarro-llo regionales o locales, bajo el impulso de clusters industriales y de clusters del conocimiento.


Los procesos políticos constituyen una segunda fuerza impulsora de la glo-balización, mediante la instauración de instituciones internacionales, la defini-ción de competencias y la instrumentación de reglamentaciones. Los gobier-nos nacionales o locales han visto disminuir su papel frente a los acuerdos y regulaciones internacionales: tanto globales como regionales. Un incremento incesante de normas contables y financieras, sobre intercambios comerciales, normas sociales y culturales, normas de calidad, seguridad y medio ambiente conforman una regulación transnacional y global.

La tercera fuerza de la globalización está representada por los procesos socio-culturales de difusión internacional de modos de vida, de la igualación o uni-formización de modelos de consumo, la propagación de productos culturales a través de los medios masivos de comunicación, el desarrollo internacional de los mercados de la industria cultural y la consolidación de nuevos medios de comunicación a través del internet. Una manifestación de la globalización es la desvinculación entre un fenómeno cultural y su ubicación socio-territorial, en razón de la impresión de la “proximidad” contigua de experiencias que suceden en realidad en lugares lejanos. Las percepciones de una conciencia planetaria construyen la noción de ciudadanos de la tierra.

El auge de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación han dado como consecuencia una sociedad mundial de la información. Sin embargo, los procesos socioculturales permiten transforman la información en conocimiento a través de referenciar experiencias, valores, contextos, sentidos y significados. De tal suerte, las sociedades del conocimiento tienen la capacidad de utilizar la información con el propósito de crear conocimientos orientados al desarrollo humano, hacia sociedades que sean plurales, integradas, solidarias y participativas (Unesco, 2005).

En el actual contexto de una economía basada en el conocimiento y de las sociedades del conocimiento, emerge también otra caracterización de la reali-dad contemporánea como una sociedad del riesgo (Beck, 2008), donde se des-tacan riesgos globales representados por las crisis ecológicas, la pobreza y el incremento de la violencia (terrorismo):

“El riesgo global, a través de la omnipresente difusión mediática de la muerte, convierte el sufrimiento –y no sólo como algo individual sino tam-bién como un destino colectivo- en cotidiano, aunque la mayoría identifi-quen el sufrimiento con las imágenes del sufrimiento de los otros” (Beck, 2008: 31)


Los riesgos globales no reconocen fronteras, ya que implican a todas las naciones y a todos sus habitantes, es decir a la humanidad completa. La llu-via ácida, las crisis de los mercados financieros globales, el calentamiento glo-bal, el agravamiento interconectado de la pobreza y la marginación, el sida, la desaparición de las zonas selváticas, la contaminación del mar, las especies en extinción, las alertas sanitarias, la desintegración social, la decadencia de los Estados o la pérdida de tradiciones y culturas constituyen alertas sobre los ries-gos sistémicos (Messner, 1996). Frente a los peligros de la sociedad de riesgo se recupera a la naturaleza y a la cultura como componentes necesarios a las posibilidades de un desarrollo sostenible de las sociedades del conocimiento y a las perspectivas de la gobernabilidad mundial: la conservación del patrimonio natural y del patrimonio cultural se convierten en asuntos de interés mundial.

Al impulso de los procesos económicos, políticos y socioculturales se cons-truye la globalización, donde un aspecto central se refiere a la forma en que es gobernado el mundo. Ante la ausencia de un gobierno central único, la gober-nabilidad de la globalización transita a través de distintas instituciones y acto-res internacionales y en razón de la tensión entre dos formas de regulación: sea que el mundo se gobierne en función de mecanismos del mercado y de la competitividad o se gobierne en función de mecanismos de cooperación y de concertación (Grupo de Lisboa, 1995),

Los actores en juego a nivel global son las empresas, los consorcios internacio-nales, los medios de comunicación, los organismos financieros y comerciales (Baco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Organización Mundial del Comercio), los Estados, los espacios de cooperación como (Comisión Trilateral, la Organiza-ción de Cooperación y Desarrollo Económico, el G20), los espacios de concerta-ción (ONU, UNESCO, PNUD) y las Organizaciones Civiles.

La gobernabilidad mundial se estructura a partir de los actores en juego y de los mecanismos de regulación (mercado o concertación), dando como resul-tado normas y acuerdos que repercuten a niveles globales, regionales, naciona-les y locales.

Para Messner (1996), una arquitectura viable de gobernabilidad global debe respetar, en primer término, las características de ser policéntrica (diversidad de estados, regiones y culturas), construirse en distintas formas y planes insti-tucionales de cooperación y de toma de decisiones colectivas, y dar respuestas en diferentes esferas de acción (global, nacional y local). En segundo término, los Estados deben reconocer que la cooperación necesaria para atender las pro-blemáticas globales requiere flexibilizar la percepción tradicional de soberanía, reorganizar el aparato gubernamental e innovar sus instituciones para poder


insertarse en contextos globales. En tercer lugar, la viabilidad de la gobernabi-lidad global debe incorporar, además de los organismos del mercado y de los Estados, la presencia y la participación de los organismos de la sociedad civil a la solución de problemas globales. Finalmente, en cuarto lugar, la estabilidad de la gobernabilidad depende de la presencia de Estados organizados constitucio-nalmente, de una fuerza reguladora de un derecho de individuos y de derechos humanos universales.

La conservación de los Centros Históricos, en tanto que Patrimonio Cultu-ral, se inscribe como parte de los procesos socioculturales que proporcionan estabilidad a la gobernabilidad global y ayuda a evitar los riesgos de la uni-formización cultural de modos de vida y de consumo, en la medida que los Centros Históricos son manifestaciones de la pluralidad de las identidades de los grupos y las sociedades que componen la humanidad, y que también son fuente de innovación y creatividad, ya que al igual que la diversidad biológica es necesaria para los organismos, la diversidad cultural es necesaria para el género humano. En este sentido, los Centros Históricos afirman la diversidad cultural como componente indispensable para garantizar una interacción armoniosa de convivencia de grupos sociales con identidades culturales plurales, varia-das, dinámicas y participativas, afianzando de esta manera la cohesión social, la vitalidad de la sociedad civil y la paz.

Estas implicaciones de los Centros Históricos como patrimonio cultural son establecidas en la Declaración Universal sobre Diversidad Cultural de la Unesco (2001) como derecho de los grupos y las sociedades de la humanidad, y complementan la Declaración Universal de los Derechos Humanos procla-mada por la Asamblea General de la ONU en 1948, sobre los derechos cultura-les y de propiedad intelectual de las personas en su artículo 27:

1. Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso cien-tífico y en los beneficios que de él resulten.

2. Toda persona tiene derecho a la protección de los intereses morales y materiales que le correspondan por razón de las producciones científi-cas, literarias o artísticas de que sea autora.

La arquitectura de la gobernabilidad del Patrimonio Cultural de los Cen-tros Históricos trata de ser resguardada a través de las declaraciones sobre los derechos de las personas, los grupos y las sociedades, las cuales los Estados están comprometidos a respetar. En estas declaraciones se plantea también que la diversidad cultural es una fuente de crecimiento económico y un medio de


acceso a una existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual satisfactoria. La arquitectura de la gobernabilidad global pretende equilibrar y estabilizar la competitividad del mercado, la sostenibilidad del medio ambiente, así como la equidad y la diversidad sociocultural de las sociedades humanas.

Patrimonio, cultura y desarrollo sostenible

Los orígenes de la sociedad industrial se ubican en Gran Bretaña entre los años 1730 y 1850, donde los cambios ocurridos por la aplicación de nuevas máquinas en la industria y en la utilización de innovadores medios de trans-porte y comunicación conducen a importantes cambios políticos y sociales. Tanto Marx como Weber señalan que este nuevo modelo de producción, que combina capital y trabajo, tiene una vocación inherente de expandirse constan-temente en la búsqueda de mercados y territorios donde colocar las mercancías producidas, propagando este modelo a escala mundial, en un inicio a través de un proceso de colonización de los demás continentes.

Este proceso de colonización marcará la diferencia entre los países indus-trializados y la mayor parte de los países del mundo. En estos últimos, la indus-trialización es una fuerza que viene de fuera, de naturaleza exógena, y la moder-nización representa una especie de occidentalización de valores, costumbres y modos de consumo. El fin del colonialismo europeo comienza al final de la primera guerra mundial y se materializa después de la Segunda Guerra Mun-dial, en el contexto de los acuerdos de Bretton Woods que establecen las reglas comerciales y financieras entre los países más industrializados del mundo, teniendo como resultado la creación del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, así como el uso del dólar como moneda internacional.

En este período, los países son divididos en desarrollados y subdesarro-llados. El problema de los países subdesarrollados se atribuye en esta época a su “inmadurez”, a sus economías “primitivas”, a su pobreza, y por lo tanto, la manera de alcanzar el desarrollo económico se plantea en términos de cómo se transforman en economías industriales modernas, cómo favorecer su creci-miento o cómo aumentar su ingreso per cápita para disminuir la pobreza4. Sin embargo estos planteamientos no pudieron explicar el crecimiento débil, los fracasos o los retrocesos observados en los países subdesarrollados.

4 En la medida que los países menos desarrollados no se habían incorporado de “manera natu-ral” la industrialización y el crecimiento, surgieron otras propuestas como los modelos de la CEPAL y del Desarrollismo, o de orientación marxista como la Teoría de la Dependencia, o corrientes enfocadas a la Ingeniería Económica


Las limitaciones del concepto de desarrollo ligado exclusivamente al aumento del ingreso dan como consecuencia nuevas propuestas sobre el pro-blema de desarrollo. En particular, se consideraron otros factores de bienestar como la salud y la educación y se comparan con los ingresos per cápita. Esta propuesta denominada Desarrollo Humano fue adoptada por el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo en la construcción del Índice de Desa-rrollo Humano (IDH), a partir de tres dimensiones salud, educación e ingreso y de cuatro indicadores básicos que son esperanza de vida al nacer, años pro-medio de instrucción, años de instrucción esperados e ingreso nacional bruto per cápita. La utilización del IDH pretende orientar el desarrollo económico al bienestar del ser humano y de las sociedades.

Las preocupaciones del deterioro medioambiental condujeron a un mayor interés por el cuidado de la naturaleza y por el uso racional de los recursos biofísicos del planeta, evitando su agotamiento y resguardando el bienestar de las generaciones futuras. Propiciar un Desarrollo Económico Sustentable se con-sidera como una necesidad para garantizar viabilidad de la especie humana. La concepción de un desarrollo humano sustentable se ha expandido en los últi-mos años de tal manera de integrar bienestar social, igualdad de oportunidades y distribución equitativa con la sostenibilidad de los recursos ambientales y naturales.

Yúdice (2005) señala la importancia que ha tomado también el concepto del Desarrollo Cultural como un factor indispensable a la calidad de vida y al bien-estar de las personas y de las sociedades. En tal dirección, el desarrollo cultural no se plantea exclusivamente en relación con las industrias culturales, sino a su vínculo con la pobreza y con la sostenibilidad de los recursos naturales. En particular, la diversidad cultural se presenta como mediadora entre cultura y desarrollo, en la medida que las diferentes maneras de vivir juntos amplían las opciones al ser humano y conduce a una nueva ética de cooperación.

Plantear la indivisibilidad de la cultura y el desarrollo en términos de una diversidad cultural sostenible corresponde a una plataforma conceptual para incluir derechos económicos y culturales dentro de un marco común. En un documento de la UNESCO (2002: 9) se establece que la cultura en general, y la diversidad en particular, confrontan nuevos desafíos:

a) La globalización y su expansión vertiginosa de principios mercantilis-tas, han producido formas nuevas de desigualdad más propicias a los conflictos culturales que al pluralismo cultural;


b) Los Estados, tienen hoy cada vez más dificultades para canalizar el flujo de ideas, imágenes y recursos provenientes del exterior, y que afectan el desarrollo cultural.

c) Las crecientes disparidades en alfabetización digital y convencional han transformado al intercambio del debate cultural y a los recursos, en un progresivo monopolio elitista, lo que ha provocado la exclusión cultural y financiera de más de la mitad de la población mundial.

En el mismo documento se define un marco conceptual unificado de la diversidad sostenible partiendo de que al igual que el patrimonio cultural, el caso de los Centros Históricos, tiene componentes materiales e inmateriales, el desarrollo sostenible contiene una profunda dimensión inmaterial relacio-nada con el conocimiento, la visión, el compromiso y la práctica. Estos com-ponentes son necesarios para alcanzar las metas materiales del desarrollo en forma democrática, culturalmente legítima y socialmente sostenible. En esta misma línea de pensamiento, el desarrollo sostenible se basa en los recursos de la diversidad y el diálogo.

Los retos de la gobernabilidad global, la diversidad global y el desarrollo democrático no pueden abordarse de manera fragmentada, como cuando en el pasado las políticas, los valores y las entidades relacionadas con la dignidad y la diversidad se desarrollaron separadamente de aquellas vinculadas con la pobreza, la tecnología y la equidad social. El documento de la UNESCO plantea seis razones para evitar la mencionada separación. A continuación se aplicaran estos argumentos al caso de los Centros Históricos.

a) El trabajo por el desarrollo sin la participación de los grupos margi-nados, sin un espacio para sus propias ideas sobre libertad, dignidad y poder, se transforma en un ejercicio de dominación que tiene resultados muy limitados para reducir la pobreza5. Los Centros Históricos como factores reales de desarrollo deben propiciar la intervención popular en la definición, forma y proyectos de estos centros, tomando en cuenta las aspiraciones de construcción de sus propias comunidades.

5 Algunos de los obstáculos mencionados en el documento de la UNESCO (2002) para la participación popular son: la erudición de los tecnócratas, las ideologías de los prin-cipales organismos de financiación, los prejuicios de las comunidades locales y los temores de la élite de perder el poder cuando las los grupos más vulnerables y marginados pueden hacerse oír en la construcción de su propio futuro.


b) La cultura6 es un requisito fundamental para aumentar la participación y su relación indivisible con el desarrollo se encuentra en la “culturas de aspiración”, donde la energía, la creatividad y la solidaridad humana (enraizadas en la historia, la lengua y la tradición) ayudan a la pobla-ción común a ser partícipes activos en la construcción de su futuro. Los Centros Históricos se unen al desarrollo a través de la aspiración colectiva, que como recurso compartido demanda diversas formas cul-turales de creatividad, imaginación, tolerancia, flexibilidad y tradición “viva”, dicho de otra manera, la cultura se percibe como una especie de vasto capital humano y social que refuerza la capacidad de “aspiración”.

c) Las ideas sobre un buen estándar de vida, emanadas de la capacidad de aspiración, siempre se revelan en las imágenes de belleza, armonía, sociabilidad, bienestar y justicia como representaciones locales, no uni-versales, y por lo tanto, culturalmente entendidas y vividas. El peligro de la difusión global y oficial de un modelo único de bienestar destruye la diversidad cultural7, y disminuye la gama de culturas de “aspiración”. Los Centros Históricos se integran al desarrollo y al bienestar a través de ideas de dignidad, esperanza, planificación y porvenir surgidas de las poblaciones locales, que articulan conjuntos específicos de valores, sentidos y creencias. Sin embargo, los Centros Históricos se encuentran en un contexto global sin fronteras, donde la diversidad cultural no está confinada sólo a nivel nacional y local, por lo que el diálogo transnacio-nal aumenta la viabilidad de cooperación internacional e intercultural, lo que multiplica y fertiliza las capacidades de “aspiración” de las comu-nidades locales. En el diálogo intercultural se materializa la globaliza-ción.

d) La relación cultural que se establece entre pasado y futuro los concibe como recursos interdependientes, donde la capacidad de aspiración y de recuerdo se deben fomentar como capacidades conjuntas. En esta perspectiva, los Centros Históricos tienen esta condición de capacidad

6 Para la UNESCO la diversidad sostenible es un concepto que va más allá de del concepto de cultura basada en “objetos” como el patrimonio, los monumentos, las lenguas, las formas artísticas e incluso aspectos como valores u otros recursos, inclinándose a percibir la cultura como una “capacidad de aspiración” expresada en un vasto capital social y humano.

7 La reducción de la diversidad cultural implica la disminución de imágenes de bienestar a poblaciones cada vez más mayores. La oficialización e imposición de representaciones úni-cas de “una vida mejor” se transforman en mecanismos de sometimiento de las poblaciones locales, reduciendo su capacidad de aspiración y disminuyendo, por lo tanto, las posibilida-des de éxito de los proyectos de desarrollo.


de recuerdo que los vincula a la capacidad de aspiración, proporcionán-doles de esta manera una nueva pertinencia. El diálogo entre capacidad de recuerdo y de aspiración se asume como un proceso auto-regulado, para que las aspiraciones no sean irreales y los recuerdos no degeneren en exclusión.

e) Existe un vínculo profundo entre patrimonio material e inmaterial. Los Centros Históricos, como patrimonio material, sólo cobran vida a través de formas inmateriales de conocimiento, arte, simbolismo y práctica artesanal. El Centro Histórico no puede disociarse por inter-vención externa a la cultura a la que aspira, ni separarse de sus dimen-siones materiales e inmateriales.

La creatividad es la base fundamental de la diversidad cultural, los Centros Históricos vinculan como patrimonio cultural lo material y lo inmaterial y se nutren de la memoria del pasado para imaginar lo nuevo y lo posible, a través de su capacidad creativa, como algo distintivo del ser humano para imaginar nuevas formas de verdad, belleza y justicia. La creatividad no se encierra en las fronteras, ya que es el resultado del diálogo, el intercambio y la interacción al interior de la diversidad cultural.

Analizar las dimensiones del desarrollo humano sustentable implica articu-lar los contextos locales y los contextos globales, atendiendo las características territoriales, el cuidado y la conservación del entorno natural, del patrimonio cultural y la diversidad cultural, y reconocer que el desarrollo es un acto crea-tivo entre la memoria del pasado y las aspiraciones del futuro, comenzando con la participación popular, como un vasto capital humano y social.

III. Los rasgos de la gestión del patrimonio cultural y la innovación

La interacción intercultural para el intercambio de información y conocimiento

La innovación y la creatividad de la diversidad cultural son el resultado del diálogo, del intercambio y de la interacción intercultural, los cuales constituyen los espacios donde se materializa la globalización y la viabilidad de la coopera-ción internacional. Los Centros Históricos cobran vida social y se convierten en factores de desarrollo a partir de formas inmateriales de conocimiento, arte, simbolismo y práctica artesanal. Bajo esta perspectiva, la construcción de redes internacionales que faciliten la difusión y la transmisión de conocimientos,


prácticas y experiencias constituyen las formas organizacionales privilegiadas de la cooperación internacional para incrementar las posibilidades de innova-ción y creatividad de los Centros Históricos.

La nueva economía (basada en el conocimiento) está caracterizada según Manuel Castells (2000: 10) por tres rasgos fundamentales: a) es de naturaleza informacional, donde la capacidad de generar conocimiento y de procesar/ges-tionar información determina la productividad y la competitividad de cual-quier unidad económica; sean éstas firmas, regiones o países.; b) es global en la medida que el núcleo8 de sus actividades estratégicas tienen la capacidad para trabajar como una unidad sobre una escala planetaria, y c) tiene la configura-ción de redes, ya que en el centro de la conectividad de la economía global y de la flexibilidad de la producción de la información, emerge una nueva forma de organización, la empresa en red.

Los rasgos de los procesos económicos globales influyen también en las configuraciones organizacionales que adoptan los procesos políticos y socio-culturales a nivel global, regional, nacional y local. Para ejemplificar estas confi-guraciones semejantes, se presentan los objetivos del Centro Regional del Patri-monio Mundial en Zacatecas, definidos en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado (miércoles 24 de febrero de 2010, pp. 8):

El Centro estará relacionado con la red de otros organismos de patrimonio mundial que proveen capacitación, investigación y fundaciones establecidas como Centros de Categoría 2, auspiciados por el Centro Mundial.

“Artículo 4.- El Centro tendrá como objetivos, principalmente los siguientes:

I.Contribuir en la capacitación para la implementación de la Conven-ción de Patrimonio Mundial en la Región;II.Coadyuvar con el Centro Mundial en el desarrollo sustentable para la administración adecuada de Patrimonio Cultural y Natural;III.Fomentar la investigación del patrimonio cultural y natural, espe-cialmente para los bienes inscritos en las Listas de Patrimonio Mundial;IV.Contribuir a la creación y difusión de información que permita ins-cribir bienes en las Listas del Patrimonio Mundial;

8 Por núcleo de las actividades estratégicas se entiende los mercados financieros, la ciencia y la tecnología, el comercio internacional de bienes y servicios, los servicios avanzados de negocios, las firmas de producción multinacional y sus redes subsidiarias, los medios de comunicación, y el trabajo especializado altamente calificado.


V.Intercambiar información especializada con la UNESCO, por con-ducto del Centro de Patrimonio Mundial y cooperar con las otras con-venciones culturales en el campo de patrimonio; yVI.Asistir y apoyar a las Entidades Federativas de la República Mexi-cana, América Central y el Caribe en la implementación de la Conven-ción.”

Como se destaca en los objetivos, el Centro está relacionado en red con otros organismos de patrimonio mundial y fundaciones establecidas como Centros de Categoría 2, para realizar actividades principalmente relacionadas con capacitación, investigación y creación, intercambio y difusión de información. Esencialmente se trata de un organismo dirigido a la creación, transmisión y transferencia de conocimiento e información en aspectos relacionados con el patrimonio mundial.

Las configuraciones en red se encuentran conectadas entre ellas a partir de proyectos específicos. La red se construye a partir de crear, cambiar o modificar proyectos. Castells (2000:11) señala que “las grandes corporaciones trabajan en una estrategia específicas de cambiar alianzas y colaboradores en relación a un producto, proceso, tiempo y espacio dados. Es más, esta co-operación se basa de manera creciente sobre el compartimento de información”.

En conclusión los organismos de patrimonio mundial, donde se incluyen los Centros Históricos, se diseñan a partir de una configuración de redes globa-les, regionales y/o nacionales, a través de la creación, la sustitución o la finaliza-ción de proyectos específicos, fundamentalmente relacionados con la creación, transmisión y transferencia de conocimientos e información.

La gestión de los Centros Históricos: desarrollo y gobernanza

La gestión de los Centros Históricos, en tanto que patrimonios culturales, se orienta hacia los procesos estratégicos que favorezcan un desarrollo local sostenible a través de cuatro acciones principales:

• Fomentar en las comunidades las capacidades de recuerdo y de aspira-ción, para que la sociedad proporcione valores, memoria, significados y sentidos a los Centros Históricos y éstos se manifiesten en aspiraciones y proyectos futuros de bienestar, equidad y justicia.

• Apoyar la mejora de la gobernanza para la construcción del desarrollo institucional cultural a través de la participación ciudadana en la con-servación, significación y recuperación “viva” de los Centros Históricos.


• Reforzar los procesos existentes en la conservación, restauración, pre-servación y valoración de los Centros Históricos respetando el cuidado del medio ambiente y promoviendo su integración al desarrollo econó-mico.

• Fomentar la articulación del patrimonio cultural con el desarrollo eco-nómico local mediante la promoción de empresas, industrias e insti-tuciones culturales, el apoyo a la creación de empleos, la atracción del turismo y el impulso de la participación de empresas en actividades culturales.

La globalización de una economía basada en el conocimiento plantea modelos de desarrollo sostenibles a partir de estrategias locales y regionales que promuevan la innovación tecnológica como elemento central para generar valor agregado y ventajas competitivas sostenibles en la lucha por los mercados internacionales, a través de apoyarse en modelos organizacionales que mejo-ren el desempeño del capital intelectual intangible representado por el capital humano, capital tecnológico y capital relacional:

• Capital humano: es el conocimiento (explícito o tácito) útil para la empresa que poseen las personas, así como su capacidad para regene-rarlo; es decir, su capacidad de aprender.

• Capital tecnológico es el conocimiento que la organización consigue explicitar, sistematizar e internalizar y que en un principio puede estar latente en las personas, procesos, sistemas y equipos de la empresa. Quedan incluidos todos los sistemas de información y comunicación, la tecnología disponible, los procesos de trabajo, las patentes, los siste-mas de gestión.

• Capital relacional está representado por el valor que tiene para una empresa el conjunto de relaciones que mantiene con el exterior. La cali-dad y sostenibilidad de la base de clientes de una empresa y su poten-cialidad para generar nuevos clientes y mediante alianzas en el futuro, son cuestiones claves para su éxito, como también lo es el conocimiento que puede obtenerse de la relación con otros agentes del entorno (alian-zas, proveedores...).

El desarrollo local sostenible se expresa como un espacio territorial donde se promueven clústeres industriales a partir de una concentración de empresas interrelacionadas entre sí, en una zona geográfica, conformando un polo pro-ductivo especializado con ventajas competitivas. También la naturaleza terri-


torial del desarrollo se manifiesta como clústeres de conocimiento donde se promueve la integración de agentes para realizar un proceso conjunto de diag-nóstico, priorización, definición de acciones, así como de creación, adaptación y difusión de conocimientos

La gestión patrimonial de los Centros Históricos debe promover la inclu-sión de dichos espacios territoriales en los procesos de construcción del desa-rrollo local sostenible a través de fomentar la colaboración con universidades, consultoras, centros de formación, empresas, asociaciones, cámaras de comer-cio y otras organizaciones, tanto públicas como privadas.

En el espacio comunitario y territorial de los Centros Históricos, la gober-nanza representa la suma de diversas vías individuales e institucionales, públi-cas y privadas, que posibilitan la planificación y gestión de los asuntos comunes en un territorio. Se trata de un proceso que permite que los diferentes intereses y conflictos puedan ser tratados de forma conjunta a través de la cooperación, lo cual incluye a instituciones formales, acuerdos informales y desarrollo de capital social territorial.

La educación, la participación ciudadana y el aprendizaje se convierten en los componentes principales para construir el capital humano y social que refuerza la capacidad de “aspiración” y de gobernanza de las comunidades que habitan el espacio territorial de los Centros Históricos.

El capital humano está referido a los aspectos de la comunidad relacionados con las libertades civiles y los derechos humanos y culturales, la equidad, la autodeterminación, la salud, los estándares materiales de vida, la calificación y el entrenamiento, la educación, el tiempo libre y la recreación o las artes.

Por su parte, el capital social son las normas y redes que permiten a la gente actuar de manera colectiva, por medio de instituciones, relaciones, actitudes y valores que determinan las interacciones entre las personas, lo que supone, a su vez, una red social que produce utilidades y beneficios para las personas que participan en la misma.

En este sentido, las redes constituyen una alternativa de los mercados y las jerarquías y cruzan las fronteras de lo público, lo privado y lo social. La gober-nabilidad de las redes resalta reputación, confianza, reciprocidad y la mutua interdependencia. Las redes son el espacio también de colaboración y comuni-cación con otros Centros Históricos, donde el intercambio de conocimientos, información, experiencias y prácticas permite fertilizar las posibilidades de la diversidad cultural para inducir la innovación y la especificidad de los desarro-llos locales sostenibles.


Conclusiones

Continuidad de la ciudad como entidad urbana vigente para sus habitantes

La permanencia de un espacio urbano como es la Ciudad y la calidad de vida que ésta pueda ofrecer a sus habitantes, dependerá del equilibrio entre los atractivos que ofrece una ciudad para sus habitantes; servicios, habitabilidad, seguridad, recreación, etc.

En esta época que nos ha tocado vivir de transición hacia la era de la infor-mación, la sociedad de consumo, que sin embargo ha hecho de los consumi-dores el eslabón más débil de la cadena, siendo los proveedores de los factores de producción los que realmente inciden sobre las condiciones y modos de satisfacer la demanda de los consumidores.

En la mayoría de los casos generando intercambios desiguales que buscan el máximo beneficio del productor y no la utilidad del consumidor. La propia ciencia económica cada vez dedica más atención a investigar y desarrollar las técnicas de venta (marketing), al tiempo que ignora la formación para comprar adecuadamente. En definitiva, la actual sociedad de consumo crea en los indi-viduos la necesidad de comprar para satisfacer la propia necesidad de comprar, anteponiendo el gasto a la utilidad.

En este sentido, es muy importante el papel de la sociedad civil y de todos los actores para que los Centros Históricos no sean solamente, espacios urba-nos de consumo, sino lugares públicos donde sea posible la construcción social sin soslayar ninguno de los elementos de un sistema biofísico y económico, sino por el contrario que lo integren para poder generar el sentido de sostenibilidad.

Es urgente difundir entre políticos y empresarios sentimientos de intercam-bio, cooperación y solidaridad en relación con intereses comunes. En la cre-ciente competencia entre ciudades, relacionada con la globalización, se ha de buscar, valorar y potenciar lo diferente y lo específico y a la vez desarrollar la cooperación con otras ciudades similares y complementarias. La administra-ción pública es la que ha de planificar los conjuntos urbanos y metropolitanos y todos los casos de crecimiento urbano supramunicipal. Existe una urgente necesidad de introducir actitudes de cooperación y de diseñar estrategias con-juntas económicas y sociales para situar se en la red de ciudades a escala conti-nental y mundial.

En igual sentido, la ciudad, más que responder a las necesidades de con-vivencia de los ciudadanos, organiza y administra su espacio en función del


máximo aprovechamiento urbanístico; es decir, construir el mayor número de viviendas posibles para conseguir el mayor beneficio de los promotores y pro-pietarios del suelo.

Esta situación de atender prioritariamente al proveedor del bien frente a su destinatario se ve agravada en el caso del urbanismo, debido al falso papel que asumen muchos Ayuntamientos, los cuales dedican su atención prioritaria a promover el desarrollo económico del municipio, en vez de facilitar las relacio-nes de convivencia de sus ciudadanos. Para la búsqueda de este objetivo el gran instrumento de los municipios es la utilización economicista del planeamiento urbanístico, el cual acaba convirtiendo a las ciudades en fábricas de produ-cir viviendas; perdiendo el ciudadano su condición de tal para convertirse en cliente del producto fabricado: la vivienda.

Otro aspecto que refuerza la situación anterior viene como consecuencia de la utilización por los Ayuntamientos de sus facultades urbanísticas como una de sus principales fuentes de financiación: el incremento de edificabilidad favorece la recaudación por concesión de licencias de obras y tales ingresos per-miten continuar fomentando el desarrollo del municipio y así sucesivamente.

Lo que se debería buscar sería un adecuado equilibrio entre el desarrollo económico a partir de los intangibles valorados del Centro y su funcionalidad como ciudad.

Los procesos de urbanización someten a la ciudad y su territorio físico a permanente tensión por la presión urbanizadora. Un conflicto en crecimiento cuando se está percibiendo ya desde las nuevas sensibilidades sociales y cultu-rales que el medio físico no soporta cualquier tipo de transformación y que los déficits medioambientales acumulados son progresivamente más importantes.

El escaso compromiso de la población en la conservación de inmuebles y espacios públicos, ha generado deterioro y usos inapropiados, situación que se agrava por los niveles de contaminación sonora, visual y del aire. Es necesario prever acciones de control y campañas de concientización para una conserva-ción integral del Centro Histórico

Es necesario formular normas claras que permitan un control efectivo de los usos del suelo que deterioren el Centro Histórico, así como la protección de edificaciones históricas, mediante el control de demoliciones e intervenciones de obras nuevas.

El turismo es una actividad transversal y debido a ello la preparación de los destinos turísticos y el control de los flujos de visitantes requieren de la coordinación de diversas políticas urbanas. Un Plan de Manejo Integral per-mitiría, desbordar el ámbito de la planificación turística sectorial para abarcar


una visión innovadora que integre aspectos de gestión patrimonial, promoción, comunicación y comercialización.

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Capítulo 7

Desigualdades regionales y configuración urbano-rural en el sistema Puebla-Tlaxcala

Mauro Julián Cuervo Morales1

Introducción

La dinámica de la sociedad postindustrial ha hecho posible aumentar los niveles de vida de la población en general, como afirma Amartya Sen (2000) se vive en un mundo de una opulencia sin precedentes. Efectivamente, en grandes áreas continentales se ha experimentado la reducción de las condiciones de pobreza de la población; se han logrado avances importantes en la erradicación de varias enfermedades que antes eran mortales, también, expertos han repor-tado avances tanto en materia de libertades políticas como en el acceso a la educación. Sin embargo, la distribución de los frutos de la actividad económica en el ámbito mundial sigue siendo muy desigual, tanto desde el punto de vista social como en términos geográficos.

El propósito de este texto es estudiar la relación entre el desarrollo econó-mico de la población que habita un territorio y la distribución de la misma en núcleos poblacionales denominados localidades, las cuales se han clasificado de manera general en urbanas y rurales.

En particular se trata de probar la siguiente hipótesis: la existencia de gran-des ciudades o de una gran cantidad de centros urbanos no es en general, una condición necesaria para que la población de una región pueda aspirar a mejo-res niveles de desarrollo; esto es, existen localidades, de dimensiones relativa-mente pequeñas, que dadas las actividades económicas que en ellas se realizan

1 Profesor-Investigador del Departamento de Economía de la uam-Azcapotzalco ([email protected]).

Configuración urbano-rural en el sistema puebla-tlaxcala144

y el grado de eficiencia con que se llevan a cabo, pueden proporcionar a sus respectivas regiones niveles de ingreso y de bienestar similares a regiones cuyos sistemas urbanos son más complejos.

Se ha elegido como zona de estudio para el desarrollo de esta investigación la población y el territorio conjuntos de los estados de Puebla y Tlaxcala, dada la estrecha relación que existe entre ambas entidades.

La investigación consiste en un análisis de corte transversal, es decir, el estu-dio de diferentes unidades territoriales en un mismo espacio temporal. En tér-minos de información demográfica se utilizaron los datos del xii Censo General de Población y Vivienda.

En lo que se refiere a los datos de tipo económico se utilizó la información contenida en los Censos Económicos 1999, con información correspondiente a 1998.

A pesar del desfase temporal que existe entre las fuentes de información, la utilización de los datos sobre la actividad económica de 1998 es válida si se parte del supuesto de que en dos años es difícil que ocurran cambios sustancia-les en la estructura de la distribución de la población. Así, en 1998, la distribu-ción de la población era la misma que en el año 2000.

El trabajo está conformado en cinco partes, primero, algunas teorías y argu-mentos en torno al papel de las ciudades en un sistema regional, así como en el desarrollo económico de las regiones.

En el segundo apartado se describe el marco regional utilizado, es decir, en la división del territorio de los estados de Puebla y Tlaxcala en unidades territoriales denominadas regiones. En el tercero se identifican las desigualda-des regionales en el nivel de bienestar o desarrollo de la población que habita un territorio o una región. Puesto que no existe un indicador generalmente aceptado para evaluar el nivel de desarrollo de la población de un territorio se diseñó un método que permite realizar comparaciones de corte transversal entre regiones.

El cuarto apartado consistió en caracterizar lo que se denomina en este trabajo la “configuración-urbano-rural” de las regiones. Posteriormente, en el quinto apartado se muestra la relación entre la configuración urbano-rural y el nivel de desarrollo de cada región. En este punto en particular se comprueba la hipótesis propuesta, en cuanto al planteamiento de la misma respecto a que: entre regiones pertenecientes a un mismo grupo de nivel de desarrollo (cuyo nivel es muy similar), éstas poseen una configuración urbano-rural muy dife-rente.

145Mauro Julián Cuervo Morales

1. Urbanización y nivel de bienestarLa importancia de la distribución de la población de un territorio como

factor explicativo del nivel de desarrollo radica en este estudio se halla en las características de la estructura sectorial asociada al tamaño de las localidades, puesto que sólo determinado tipo de localidades –eje central sobre el cual se desarrolla la investigación– “soporta” cierto tipo de sectores económicos, cuyo ingreso genera un cierto nivel de vida en la región en la cual se asienta.

Algunos investigadores han expresado la relevancia del tema. Por ejem-plo, Lira Cossio (2003:9) afirma que es necesario distinguir las dos caras de la moneda: a) el impacto del crecimiento y desarrollo sobre la evolución de la estructura y el funcionamiento de la “organización territorial”; y b) el impacto de ésta sobre el crecimiento y el desarrollo. Para conapo (1991) la importancia de estudiar el patrón de asentamientos humanos y en particular, el fenómeno de concentración, radica en las implicaciones para el desarrollo regional y nacio-nal. Aunque únicamente se refiere a las localidades urbanas y en particular a las grandes urbes, este argumento sugiere la importancia que para el desarrollo regional adquiere la concentración de la población.

Racionero (1956:58) afirma que los procesos de desarrollo y la forma del sistema de ciudades son interdependientes. Es decir, el crecimiento refleja la capacidad regional de integrarse a la dinámica mundial y el desarrollo la de distribuir los beneficios del crecimiento para favorecer la igualdad. Para este autor, la estructura espacial no es sólo un resultado o variable dependiente del proceso de desarrollo, sino una variable causal en una relación dialéctica. Más aún, el desarrollo económico se ha puesto bajo una nueva luz al apreciarse la influencia decisiva que tiene sobre él, la configuración espacial.

Finalmente, en Polèse (1998) puede encontrarse un argumento que en esen-cia justifica el objeto de estudio, al afirmar que hay una relación entre desarrollo y urbanización, la cual puede ser en dos sentidos, es decir, el desarrollo como dependiente de la urbanización o esta última como resultado del proceso de desarrollo.

Ahora bien, en lo que se refiere a la existencia y tamaño de las ciudades, desde el punto de vista de la teoría económica existe un amplio consenso res-pecto a que las principales causas de la creación, nacimiento o surgimiento de las ciudades son dos: los beneficios que derivan de la aglomeración de la población (economías de escala y de aglomeración) y los costos de transporte (Fisher, 1986: 477).

Desde la economía política, Paul Singer también es de la misma opinión, aunque no utiliza esta nomenclatura. Este autor se pregunta ¿habrá alguna razón econó-


mica que lleve a grandes masas humanas a agruparse en áreas bastante reducidas? La respuesta se sugiere a partir de que determinadas actividades exigen la coopera-ción de un elevado número de personas, las cuales tienen que vivir próximas una de otras para desempeñarlas. Para producir barato es necesario producir en masa. Eso hace que no sólo las fábricas sean de grandes dimensiones, sino, también que muchas de ellas, que ejercen actividades complementarias se agrupen en la misma área. Las tendencias a la aglomeración industrial, que acarrean el surgimiento y la expansión de núcleos urbanos se explican por la necesidad de economizar costos de transporte (Singer, 1998: 161).

Para Richardson(1977:67) en términos de eficiencia interregional, la con-centración humana y de actividades es una forma eficaz de organizar y distri-buir los recursos regionales. Las economías de aglomeración clave, para pro-mover el desarrollo regional son las economías de urbanización, que los lazos técnicos interindustriales u otras economías tecnológicas que no están bien definidas.

Finalmente, en la bibliografía sobre el análisis territorial a las ciudades se les han conferido ciertas tareas. Las ciudades en general están llamadas a cumplir una función fundamental en un sistema territorial, la de ser integradoras del espacio, aunque, en principio el significado de esta función requiera una expli-cación más amplia: “las ciudades funcionan como integradoras del espacio y articulan sus respectivas áreas de influencia” (conapo, 1991: 87).

Años antes Friedmann había enfatizado el papel integrador espacial de las ciudades. Aunque, el planteamiento territorial comprenda otros elemen-tos infraestructurales y ecológicos, las ciudades son el elemento principal que estructura el territorio, entendido esto como el fomento de las interacciones entre subáreas del territorio (Racionero, 1986: 13, 59).

Otro argumento sobre las funciones de las ciudades lo ofrece Carlos Bram-bila. Este autor señala que de los factores que participan en los procesos de urbanización resultan dos funciones principales de las ciudades. La primera es la de centralizar y la segunda de distribuir. Ambas funciones urbanas no son excluyentes, sino que permiten distinguir el papel de cada asentamiento dentro de crecientes rangos territoriales. Para representar las funciones de cen-tralización y de distribución de las ciudades es posible recurrir a dos modelos que representan adecuadamente ambos procesos urbanos. El primer modelo se basa en el papel de las ciudades como lugares centrales; y el segundo considera a las ciudades como pertenecientes a redes de comercio e información (Bram-bila, 1992: 74, 75).


2. Marco regional para el territorio de los estados Puebla y Tlaxcala

El primer paso es la construcción de un marco regional, es decir, en la divi-sión de la superficie de los estados de Puebla y Tlaxcala, en unidades terri-toriales denominadas regiones. El propósito de esta división radica en ubicar territorialmente los fenómenos que se desean analizar: el nivel de desarrollo de la población ubicada en un territorio, y su distribución en núcleos poblaciona-les denominados localidades y de esta manera, identificar diferencias entre los distintos ámbitos que conforman las entidades de interés.

La construcción del marco regional se realizó con un método propio, basado en la técnica de superposición de mapas mediante la combinación de tres criterios o características del territorio: naturales, demográficos y político-administrativos (Gutiérrez Cuervo et al., 2003).

La justificación para construir el marco regional obedece la ausencia de una metodología explícita para la determinación de regiones. Aunque existen varias divisiones regionales (Gobierno del estado de Puebla, 1987 y 1999; sep, 1989) para ambos estados, no se encontró en las fuentes consultadas, la metodología utilizada para la elaboración de éstas. El marco regional propuesto contiene 18 regiones agrupadas en cuatro macrorregiones: Túxpan-Nautla, Sierras y valles centrales, Sierras del Sur y Papaloapan. En el Cuadro 1 se muestran las macro-rregiones que se obtuvieron y las regiones que constituyen cada una de ellas. En el Mapa 1 se muestra el territorio de los estados de Puebla y Tlaxcala clasificado por macrorregiones, y en el Mapa 2 el mismo espacio pero clasificado en las regiones que se utilizarán para la realización del trabajo.

Cuadro 1. Estructura de las unidades de análisis territoriales

Macrorregiones Regiones naturales Regiones

Tuxpan-Nautla Huasteca poblana Xicotepec, Totonaca, Cuetzalan

Ajajalpa-Zempoala Huauchinango

Apulco Teziutlán

Sierras y valles centrales

Volcanes de Anáhuac Puebla, Tecamachalco-Tepeaca, Llanos de San Juan, Llanos de San Andrés


Macrorregiones Regiones naturales Regiones

Volcanes de Anáhuac (Tlaxcala)

Tlaxcala, Calpulalpan, Tlaxco

Sierra de Quimixtlán Quimixtlán

Sierras del Sur Sierras y valles del Sur Atlixco-Izúcar, Acatlán-Tepeji

Mezcalapa Mixteca

Papaloapan Valle de Tehuacan Tehuacan

Sierra Negra Ajalpan

Fuente: Elaboración propia.

Mapa 1. Macroerregiones Sistema Puebla-Tlaxcala

Fuente: Elaboración propia con base en Mapa Básico del Estado de Puebla, Gobierno del Estado de Puebla, 1997 y Anuarios Estadísticos

de los Estados de Puebla y Tlaxcala, inegi, México, 1997.


Mapa 2. División regional Sistema Puebla-Tlaxcala

I Xicotepec II Totonaca III Cuetzalan IV Huauchinango V Tezuitlán VI Puebla VII Tecamachalco-Tepeaca VIII Llanos de San Juan IX Llanos de San Andrés X Tlaxcala XI Calpulapan XII Tlaxco XIII Quimixtlán XIV Atlixco-Izúcar XV Acatlán Tepeji XVI Mixteca XVII Tehuacán XVIII Ajalpan

Fuente: Elaboración propia con base en Mapa Básico del Estado de Puebla, Gobierno del Estado de Puebla, 1997 y Anuarios Estadísticos

de los Estados de Puebla y Tlaxcala, inegi, México, 1997.

III. Identificación de las desigualdades regionales en la zona Puebla-Tlaxcala

Las desigualdades, a las que se refieren tanto el título del artículo como la hipótesis propuesta, son aquellas correspondientes al nivel de bienestar o desa-rrollo de la población ubicada en cada una de las regiones de la zona Puebla-Tlaxcala.

Una vez determinados los espacios regionales para dichas entidades federa-tivas, el siguiente paso consiste en definir, para cada una de las regiones obteni-das, una medida del nivel de bienestar de la población que en ella habita, y por medio de ello identificar las desigualdades en dicha característica social.


III.1 Nivel de desarrollo o de bienestar de la población

Se debe subrayar el hecho de que no existe un indicador que goce de un amplio consenso entre los investigadores sociales, para evaluar el nivel de bien-estar de la población de un territorio. Más aún, para la elaboración de este tra-bajo se requiere de uno que permita realizar comparaciones de corte transver-sal entre regiones.

En esta investigación se utiliza como estimación del nivel de desarrollo, el pib per cápita regional, derivado a su vez del cálculo del pib per cápita munici-pal. Se hace uso de esta categoría, ya que es la medida por excelencia utilizada por los economistas para medir el nivel de bienestar en el ámbito nacional. Su justificación radica en que es una medida que ofrece una estimación sobre la generación de ingreso producido en la región, y por tanto, de la capacidad que en promedio tienen sus habitantes para acceder a bienes que satisfacen necesi-dades.2 Otra ventaja del pib regional es que permite identificar de forma clara y directa, las diferencias regionales en dicho aspecto y es posible hacer compara-ciones, tanto en términos absolutos como de porcentajes.

Tomando en cuenta el hecho de que el pib no es una medida aceptada por unanimidad para determinar el nivel de vida de la población se realizó una comparación entre esta medida y el grado de marginación calculado por conapo, ya que es otro indicador que refleja en gran medida las condiciones en las cuales la población realiza sus actividades cotidianas, por tanto, da una idea del bienestar del cual disfruta: en general, un mayor nivel o grado de margina-ción significa una menor calidad de vida o de bienestar de la población.

Esta comparación tiene el dos propósitos, primero, evaluar la pertinencia del pib per cápita como medida de bienestar y en segundo lugar, auxiliar en la clasificación de las regiones que conforman la zona en grupos de acuerdo con su nivel de desarrollo o bienestar.

Hay un problema, sin embargo, no existe en México un cálculo oficial del pib per cápita en el ámbito municipal, por esta razón se hizo necesario calcular dicha variable para cada región. Para ello se desarrolló un método que permite asignar a cada municipio una proporción del pib estatal (calculado por inegi), con base en la participación municipal en el valor agregado producido (Gutié-rrez Herrera et al., 2008: 82-88). En el Cuadro 2 se muestra el pib per cápita a precios de 1993, calculado para el año 2000 para cada una de las regiones.

2 Por otra parte, aunque, en el ámbito nacional tiene fuertes críticas puesto que sólo señala un promedio, en el ámbito regional la medida es más representativa.


Cuadro 2. Puebla-Tlaxcala: pib per cápita, 2000

Región pib per cápita1 % Posición

Puebla-Tlaxcala 9.41

Puebla 16.55 100.00 1

Tehuacán 11.66 70.45 2

Tlaxcala 10.92 65.98 3

Llanos de San Andrés 6.91 41.75 4

Tlaxco 5.75 34.74 5

Calpulalpan 4.62 27.91 6

Tecamachalco-Tepeaca 4.40 26.58 7

Teziutlán 3.84 23.20 8

Llanos de San Juan 3.46 20.90 9

Atlixco-Izúcar 3.17 19.15 10

Huauchinango 2.82 17.03 11

Xicotepec 2.07 12.50 12

Acatlán-Tepeji 2.01 12.14 13

Mixteca 1.60 9.66 14

Ajalpan 1.31 7.91 15

Cuetzalan 1.28 7.73 16

Quimixtlán 0.76 4.59 17

Totonaca 0.62 3.74 181 Miles de pesos de 1993.

Fuente: Elaboración propia con base en xii Censo General de Población y Vivienda 2000, i y ii Conteo General de Población 1995 y 2005, Censos Económicos 1999 y 2004, y Anuarios Estadístico de

los estados de Puebla y Tlaxcala 1999 y 2004, inegi, México.

El cuadro muestra las profundas diferencias en el producto interno bruto per cápita que existen entre los distintos ámbitos territoriales que conforman los estados de Puebla y Tlaxcala. Muestra también el lugar ocupado por cada


región en términos de dicha variable en orden descendente. La región con mayor pib per cápita fue Puebla con 16.55 miles de pesos, y las que menor pib generaron fueron las regiones Qumixtlán y Totonaca, las cuales tuvieron un pib menor a mil pesos cada una.

El pib per cápita promedio para la zona Puebla-Tlaxcala fue de 9.41 miles de pesos, de tal manera que quince regiones se ubicaron por debajo de ese promedio. En términos porcentuales la situación de desigualdad es más clara: el pib per cápita de las dos regiones con menor bienestar de la zona, representó menos de 5% del pib per cápita de la región con mayor bienestar que es la región Puebla. Cinco regiones tuvieron, cada una, un valor de pib per cápita, que significó menos de 10% del obte-nido por la región Puebla, y finalmente, en términos de comparación, diez regiones de la zona obtuvieron una medida de bienestar que representa menos o igual a la quinta parte del pib obtenido por la región Puebla. Como podemos apreciar, exis-ten grandes desigualdades en el nivel de PIB per cápita entre los distintos ámbitos que conforman los estados de Puebla y Tlaxcala.

A continuación se realiza una comparación, para cada una de las regiones, entre el grado de marginación y el respectivo valor del pib per cápita regio-nal para el año 2000. El resultado es que existe una gran compatibilidad entre ambos indicadores, como se muestra en el Cuadro 3. Esta comparación permi-tió clasificar a las regiones en grupos de desarrollo.

Cuadro 3. Puebla-Tlaxcala: Marginación e ingreso, 2000

Región Marginación Ingreso

Índice de marginación

Grado de marginación Posición

pib per cápita Posición

Puebla-Tlaxcala -0.5967 Medio 9.41

Puebla -1.38852 Muy bajo 1 16.55 1

Tlaxcala -1.33363 Muy bajo 2 10.92 3

Calpulalpan -0.84881 bajo 3 4.62 6

Tehuacán -0.61152 Medio 4 11.66 2

Tlaxco -0.43187 Medio 5 5.75 5

Llanos de San Juan -0.33589 Medio 6 3.46 9

Atlixco-Izúcar -0.21331 Medio 7 3.17 10


Región Marginación Ingreso

Índice de marginación

Grado de marginación Posición

pib per cápita Posición

Tecamachalco-Tepeaca

-0.20008 Medio 8 4.40 7

Teziutlán -0.05184 Alto 9 3.84 8

Llanos de San Andrés

0.15854 Alto 10 6.91 4

Acatlán-Tepeji 0.16416 Alto 11 2.01 13

Huauchinango 0.25032 Alto 12 2.82 11

Mixteca 0.32497 Alto 13 1.60 14

Xicotepec 0.58657 Alto 14 2.07 12

Quimixtlán 0.82738 Alto 15 0.76 17

Cuetzalan 0.96778 Alto 16 1.28 16

Ajalpan 1.30267 Muy Alto 17 1.31 15

Totonaca 1.45672 Muy Alto 18 0.62 18

Fuente: Elaboración propia con base en Índices de Marginación 2000, conapo, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, i y ii Conteo de Población

1995 y 2005, Censos Económicos 1999 y 2004, y Anuarios Estadísticos de los estados de Puebla y de Tlaxcala 1999 y 2004, inegi, México.

Es pertinente aceptar el hecho de que en el análisis de los fenómenos territoria-les no existen compatibilidades de 100%. En este caso, dos regiones no se ajustaron al patrón de compatibilidad, éstas son los Llanos de San Andrés y Calpulalpan.

La primera región ocupó el cuarto lugar en términos de pib per cápita, sin embargo, ocupó el décimo lugar en nivel de marginación, es decir, un nivel alto. En contraparte, la región Calpulalpan ocupó la sexta posición en términos del pib per cápita, sin embargo, esta región se ubicó en la tercera posición en nivel de marginación (nivel bajo), incluso en mejor posición que la región Tehuacán que ocupó el segundo sitio en el pib per cápita de la zona.

Respecto de las demás regiones se puede observar la gran similitud entre ambos indicadores. La región Puebla ocupó el primer lugar tanto en pib per cápita como en menor nivel de marginación. En contraparte, las regiones Ajal-pan, Cuetzalan, Quimixtlán y Totonaca ocuparon los lugares del 15 al 18 en


ambos estimadores, aunque, no, en el mismo orden; salvo, la región Totonaca que ocupó el último lugar en ambos.

Las regiones Huauchinango, Xicotepec, Acatlán-Tepeji y Mixteca se ubicaron en alguna de las posiciones que van desde la 11ª hasta la 14ª en la clasificación res-pecto de ambos indicadores, nuevamente no en el mismo orden. Como se puede observar, la región Puebla ocupa el primer lugar tanto en ingreso per cápita como en menor nivel de marginación. Esta región por sí misma constituye un grupo que se denominará de nivel muy alto de desarrollo. Las regiones Tlaxcala y Tehuacán ocupan las plazas segunda y tercera en ambos indicadores aunque no en el mismo orden, por ello conforman el grupo de nivel alto de desarrollo.

Las regiones Tlaxco, Llanos de San Juan, Atlixco-Izúcar, Tecamachalco-Tepeaca y Teziutlán aunque en distinto orden se ubicaron entre las plazas 4ª y 8ª respecto de ambos indicadores, por lo que se agrupan en el grupo de nivel medio de desarrollo.

Las regiones Huauchinango, Xicotepec, Acatlán-Tepeji y Mixteca ocupan, los lugares 9º hasta el 12º, por lo que se clasifican en un cuarto grupo denomi-nado de nivel bjo de desarrollo. Finalmente, las regiones Quimixtlán, Cuetza-lan, Ajalpan y Totonaca ocupan las últimas cuatro plazas en ambos indicadores y conformarían el grupo con nivel muy bajo de desarrollo en la zona.

Estas coincidencias sugieren la conveniencia de clasificar a las regiones en grupos de acuerdo con su nivel de desarrollo. El procedimiento consiste en separar las regiones Llanos de San Andrés y Calpulalpan y reordenar las demás regiones en ambos indicadores sin considerar estos dos espacios.

En el Cuadro 4 se muestra la nueva organización de las 16 regiones restantes en ambos indicadores.

Cuadro 4. Puebla-Tlaxcala: Marginación e ingreso, 2000

Marginación Ingreso

RegiónÍndice de

marginaciónGrado de

marginación Posiciónpib per cápita Posición

Puebla-Tlaxcala -0.5967 Medio 9.41

Puebla -1.38852 Muy bajo 1 16.55 1

Tlaxcala -1.33363 Muy bajo 2 10.92 3

Tehuacán -0.61152 Medio 3 11.66 2

Tlaxco -0.43187 Medio 4 5.75 4


Marginación Ingreso

RegiónÍndice de

marginaciónGrado de

marginación Posiciónpib per cápita Posición

Llanos de San Juan -0.33589 Medio 5 3.46 7

Atlixco-Izúcar -0.21331 Medio 6 3.17 8

Tecamachalco-Tepeaca

-0.20008 Medio 7 4.40 5

Teziutlán -0.05184 Alto 8 3.84 6

Acatlán-Tepeji 0.16416 Alto 9 2.01 11

Huauchinango 0.25032 Alto 10 2.82 9

Mixteca 0.32497 Alto 11 1.60 12

Xicotepec 0.58657 Alto 12 2.07 10

Quimixtlán 0.82738 Alto 13 0.76 15

Cuetzalan 0.96778 Alto 14 1.28 14

Ajalpan 1.30267 Muy Alto 15 1.31 13

Totonaca 1.45672 Muy Alto 16 0.62 16

Calpulalpan -0.84881 bajo 4.62


0.15854 Alto 6.91

Fuente: Elaboración propia con base en Índices de Marginación 2000, conapo, xii Censo General de Población y Vivienda 2000, i y ii Conteo General

de Población 1995 y 2005, Censos Económicos 1999 y 2004, y Anuarios Estadísticos de los estados de Puebla y Tlaxcala 1999 y 2004, inegi, México.

De esta manera, las 18 regiones en las que se ha dividido el territorio de los estados se clasifican en seis grupos de desarrollo de acuerdo con la compatibi-lidad entre el pib per cápita y el índice de marginación. La determinación de diferentes grupos de desarrollo es otra forma de representar las desigualdades regionales en materia de bienestar, en tanto que las regiones que conforman un grupo tienen un nivel de desarrollo muy similar.

El siguiente mapa ofrece la ubicación en la zona de los estados Puebla y Tlaxcala, de cada una de las regiones, de acuerdo con su nivel de desarrollo.


Mapa 3. Puebla-Tlaxcala: Grupos de bienestar por regiones, 1998

Fuente: Elaboración propia con base Censos Económicos 1999 y Anuario Estadístico de los estados de Puebla y Tlaxcala 1999, inegi, México.

El Cuadro 5 muestra los grupos de bienestar en los cuales se han integrado las regiones de la zona Puebla-Tlaxcala.

Cuadro 5. Grupos de bienestar

Nivel de bienestar

Número de regiones Regiones

Muy Alto 1 Puebla

Alto 2 Tlaxcala, Tehuacán

Medio 5 Tlaxco, Llanos de San Juan Atlixco-Izúcar, Teca-machalco-Tepeaca, Teziutlán


Bajo 4 Acatlán-Tepeji, Huauchinango, Mixteca, Xicotepec

Muy Bajo 4 Quimixtlán, Cuetzalan, Ajalpan, Totonaca

Indeterminado 2 Calpulalpan, Llanos de San Andrés

Fuente: Elaboración propia

IV. Configuración urbano-rural de las regiones de la zona Puebla-Tlaxcala

El siguiente paso consiste en describir la distribución de la población en el territorio. Para caracterizar lo que se denominó la “configuración urbano-rural” se tomó en cuenta la distribución de la población en localidades deno-minadas usualmente como urbanas o rurales.

Se consideró con base en la bibliografía que una localidad urbana o ciudad es aquella que tuviera al menos cinco mil habitantes.3 Cualquier localidad que contuviera menos de cinco mil habitantes se consideró una localidad rural.

Los argumentos que justifican esta decisión son: a) Luis Unikel, en los años setenta otorgaba a las localidades entre 5 mil y 10 mil habitantes, rasgos urba-nos, al denominarlas mixtas rurales (Unikel, 1978); b) inegi considera como urbanas, localidades con 2,500 habitantes o más, así como las cabeceras muni-cipales sin importar su población; c) hay información disponible para localida-des con 5 mil o más habitantes; d) dichas localidades pueden ser localizadas en mapas con escalas fácilmente accesibles; e) su número es manejable, ya que un número mayor de localidades localizables hace más complicado el análisis en la zona Puebla-Tlaxcala; y f) estas localidades pueden constituir la base potencial del desarrollo regional, por ello es importante su inclusión.

Para caracterizar la configuración urbano-rural de la población de las regio-nes se consideraron cinco características cuantitativas: la tasa de urbanización (porcentaje de la población que habita en localidades urbanas), número de localidades urbanas, tamaño de las localidades urbanas principales, localidades rurales por localidad urbana y localidades urbanas por cada 1000 km2. En la configuración urbano-rural intervienen además dos características cualitativas: la morfología o forma de la estructura urbana, así como el tipo de centralidad de la misma.

3 En esta descripción no se consideran inicialmente las zonas conurbadas como tales, sino como conjuntos de localidades.


A continuación se describen las características de la configuración urbano-rural de cada una de las regiones que constituyen la zona Puebla-Tlaxcala. Tal descripción se realizará tomando como referencia las macrorregiones que se han establecido en esta investigación.

IV.1 Configuración urbano–rural de las regiones de la macrorregión Túxpan–Nautla

Esta macrorregión consta de cinco regiones: Xicotepec, Huauchinango, Totonaca, Cuetzalan y Teziutlán, en las cuales existían 16 localidades urbanas (ver Cuadro 6).

Cuadro 6. Configuración urbano-rural: Macrorregión Túxpan-Nautla

RegiónPoblación

total

Tasa de urbanización

(%)

Número de Localidades

urbanas

Tamaño de las

localidades urbanas

principales

Localidades rurales por localidad urbana

Localidades urbanas por cada mil km2

Teziutlán 311,657 31.34 6 1 (56,029) 63 4

Huauchi-nango

362,342 28.89 5 1 (46,671)

1 (28,773)

144 2

Xicotepec 200,071 29.95 4 1 (35,385) 182 2

Cuetzalan 97,318 5.46 1 1 (5,318) 484 1

Totonaca 139,002 0.0 0 0 0 0


Las cuatro localidades urbanas de la región Xicotepec conformaban una estructura lineal a través de la región con dirección suroeste-noreste. En la región Huauchinango las cinco localidades adoptan una morfología lineal en dirección norte-sur ubicada en la parte oriental de la región. La región Toto-naca, se encuentra en el noreste de la región Huauchinango, no tiene una sola localidad urbana. En la región Teziutlán los seis núcleos urbanos conforman una estructura lineal que atraviesa el centro de la región con dirección este-oeste. La última región de esta macrorregión es Cuetzalan, la cual tiene una sola ciudad que lleva el mismo nombre.


IV.2 Configuración urbano–rural de las regiones de la macrorregión Sierras y valles centrales

Esta macrorregión consta de ocho regiones: Puebla, Tlaxcala, Tecama-chalco-Tepeaca, Llanos de San Andrés, Quimixtlán, Llanos de San Juan, Tlaxco y Calpulalpan. En ellas se encuentran ubicadas 113 localidades urbanas. Las regiones que concentran el mayor número de ciudades son Puebla, Tecama-chalco-Tepeaca, Llanos de San Juan y Tlaxcala (ver Cuadro 7).

La región Quimixtlán ubicada en el oriente de la macrorregión tiene sólo una localidad urbana. La región Tlaxco contó con dos localidades urbanas, las cuales conformaron una formación lineal con una orientación de norte a sur. En la región Llanos de San Andrés las cuatro localidades urbanas conforma-ban una estructura dispersa en el territorio. La región Calpulalpan, ubicada en el extremo occidental de la macrorregión tiene una estructura urbana confor-mada por cuatro localidades con morfología lineal con orientación noroeste-sureste. La de los Llanos de San Juan contenía 15 núcleos urbanos; la mayoría de estas ciudades conforman una estructura lineal en dirección sureste noroeste ubicada en el sur de la región. La región Tecamachalco-Tepeaca albergaba 19 localidades urbanas; la mayoría de las ciudades mayores configuran una estruc-tura lineal en dirección sureste-noroeste que atraviesa el centro de la región. La región Tlaxcala contaba en el año 2000 con 14 localidades urbanas; todas en conjunto conforman una estructura lineal con dirección norte-sur que atra-viesa el centro de la región. La última región de este macroespacio es la región Puebla; en este territorio se ubicaron 54 localidades urbanas, es decir, la mayor cantidad de núcleos urbanos posee, contiene además un alto número de loca-lidades que cuentan con más de 15 mil habitantes y en la que se encuentra la mayor localidad de toda la zona Puebla-Tlaxcala.

La estructura de localidades de la región Puebla se extiende a prácticamente todo el territorio de la misma.

Cuadro 7. Configuración urbano-rural: Macrorregión Sierras y valles centrales

RegiónPoblación

total


(%)


urbanas

Tamaño de las localidades

urbanas principales


Localidades urbanas por

cada mil km2

Puebla-Tlaxcala

6,039,332 59.24 153 50 4


RegiónPoblación

total


(%)


urbanas


urbanas principales



cada mil km2

Puebla 2,354,445 87.06 54 1 (1,271,673)

2 (70,000)

2 (47,528)

2(30,000)

3 (20,000)

14 17

Tlaxcala 394,048 69.88 14 1 (73,213)

2 (más de 40, mil)

12 22

Tlaxco 82,139 28.08 2 2 (11,000) 187 2

Llanos de San Juan

301,849 50.71 15 1 (40,854)

5 (entre 10 y 15 mil hab)

40 4

Tecama-chalco-Tepeaca

345,402 54.44 19 3 (22,000)

3 (entre 10 y 15 mil hab)

24 11

Quimixtlán 92,201 7.07 1 1 (6,523) 194 1

Calpulal-pan

119,771 41.56 4 1 (27,451) 77 4


124,796 33.56 4 1 (20,340) 52 3


IV.3 Configuración urbano–rural de las regiones de la macrorregión Sierras del sur

Esta macrorregión consta de tres regiones que son, Atlixco-Izúcar, Acatlán-Tepeji y Mixteca. En ellas existían 11 localidades urbanas (ver Cuadro 8).


Cuadro 8. Configuración urbano-rural: Macrorregión Sierras del sur

RegiónPoblación

total


(%)


urbanas

Tamaño de las

localidades urbanas

principales



cada mil km2

Atlixco-Izúcar 427,100 39.72 8 1 (82,838)

1 (39,693)

98 1

Acatlán-Tepeji 121,197 12.36 1 1 (14,976) 373 0

Mixteca 48,673 24.38 2 2 (menos de 10 mil

hab)

65 1


La región Atlixco-Izúcar es la más grande en superficie, sus ocho localida-des urbanas conforman su estructura lineal con orientación de norte a sur en su parte occidental, y con una localidad aislada. La región Acatlán-Tepeji, está ubi-cada al oriente de la anterior, sólo contaba con un centro urbano. Finalmente, la tercera región es la Mixteca ubicada al sur de la denominada Atlixco-Izúcar, cuyo sistema urbano constaba de dos localidades las cuales no presentan una comunicación directa.

IV.4 Configuración urbano–rural de las regiones de la macrorregión Papaloapan

La macrorregión Papaloapan está formada por sólo dos regiones, Tehuacán y Ajalpan. Ambas conjuntaron trece localidades urbanas, la gran mayoría en la región Tehuacán.

Cuadro 9. Configuración urbano-rural: Macrorregión Papaloapan

RegiónPoblación

total


(%)


urbanas


urbanas principales



cada mil km2

Tehuacán 368,226 81.14 11 1 (204,568)

1 (15,000)

28 4

Ajalpan 149,395 18.49 2 1 (22,261) 182 1



Las once localidades urbanas de la región Tehuacán conforman una estruc-tura lineal en dirección sureste-noroeste. Respecto de la región Ajalpan, su estructura urbana está conformada por dos localidades. Ambas conforman una estructura lineal con orientación sureste-noroeste, pero prácticamente en la frontera occidental de la región.

V. Bienestar regional, configuración urbano–rural y economías de escala en el sistema Puebla–Tlaxcala

Hasta aquí se ha definido el nivel de bienestar o desarrollo de la población de cada una de las regiones que conforman la zona Puebla-Tlaxcala y se han agrupado en seis grupos de acuerdo con dicho nivel, dada la similitud que pre-sentan en este aspecto. Asimismo, la configuración urbano-rural de cada región ha quedado definida.

El último paso consiste primero, en asociar el nivel de desarrollo de cada una de las regiones con los rasgos más representativos de la estructura de su distribución territorial de la población; y en segundo lugar, la configuración urbano-rural, con la productividad en el sector manufacturero. Es en este punto es donde se probará el sentido y la pertinencia de la hipótesis planteada en esta investigación.

En el Cuadro 10 se muestra para cada región el nivel de desarrollo de la población y las características cuantitativas de la configuración urbano-rural de cada una de ellas. Como se puede apreciar en el cuadro mencionado la relación entre bienestar y configuración urbano-rural es clara, tratándose de regiones pertenecientes a distintos grupos de bienestar.

La región Puebla, la de mayor desarrollo de toda la zona de estudio, es la que contiene la mayor tasa de urbanización con casi 90%; posee el mayor número de localidades urbanas (54), y también en ella se ubica el mayor centro urbano, con poco más de 1.2 millones de habitantes.

De las regiones que componen el grupo con alto nivel de desarrollo, la de mayor urbanización presentó una tasa de 81%, la región con mayor número de localidades urbanas contó con 14 unidades, y la ciudad más grande ubicada en estas regiones observó poco más de 200 mil habitantes. Así, este tipo de regio-nes no logró alcanzar las condiciones de urbanización de la región anterior.


Cuadro 10. Relación entre configuración urbano-rural y bienestar

Nivel de bienestar Región

Población total


(%)


urbanas

Tamaño de las

localidades urbanas

principales



cada mil km2

Puebla-Tlaxcala

6,039,332 59.24 153 50 4

Muy Alto Puebla 2,354,445 87.06 54 1 (1,271,673)

2 (70,000)

2 (47,528)

2(30,000)

3 (20,000)

14 17

Alto Tlaxcala 394,048 69.88 14 1 (73,213)

2 (más de 40, mil)

12 22

Tehuacán 368,226 81.14 11 1 (204,568)

1 (15,000)

28 4

Medio Tlaxco 82,139 28.08 2 2 (11,000) 187 2

Llanos de San Juan

301,849 50.71 15 1 (40,854)

5 (entre 10 y 15 mil

hab)

40 4

Atlixco-Izúcar

427,100 39.72 8 1 (82,838)

1 (39,693)

98 1

Medio Tecama-chalco-Tepeaca

345,402 54.44 19 3 (22,000)

3 (entre 10 y 15 mil

hab)

24 11

Teziutlán 311,657 31.34 6 1 (56,029) 63 4

Bajo Acatlán-Tepeji

121,197 12.36 1 1 (14,976) 373 0

Huauchi-nango

362,342 28.89 5 1 (46,671)

1 (28,773)

144 2


Nivel de bienestar Región

Población total


(%)


urbanas

Tamaño de las

localidades urbanas

principales



cada mil km2

Mixteca 48,673 24.38 2 2 (menos de 10 mil

hab)

65 1

Xicote-pec

200,071 29.95 4 1 (35,385) 182 2

Muy bajo

Quimixt-lán

92,201 7.07 1 1 (6,523) 194 1

Cuetza-lan

97,318 5.46 1 1 (5,318) 484 1

Ajalpan 149,395 18.49 2 1 (22,261) 182 1

Totonaca 139,002 0.0 0 0 0 0

Indeter-minado

Calpulal-pan

119,771 41.56 4 1 (27,451) 77 4


124,796 33.56 4 1 (20,340) 52 3

Fuente: Elaboración Propia

Respecto del tercer grupo de regiones, que presentaron un nivel medio de desarrollo, se puede observar que la región con mayor tasa de urbanización alcanzó casi 55%. En cuanto al número de centros urbanos, dos regiones pre-sentaron mayor número de este tipo de localidades que las regiones del grupo anterior, dos regiones contuvieron 19 y 15 localidades urbanas respectivamente. Sin embargo, en lo que se refiere al tamaño de dichos centros urbanos, la mayor ciudad ubicada en estas cinco regiones contó apenas con poco más de 80 mil habitantes. Nuevamente, las condiciones de urbanización de este tipo de regio-nes son inferiores a las mostradas por las regiones con nivel alto de bienestar.

En el siguiente grupo de regiones, que ostentaron un nivel bajo de desarro-llo, la que registró la mayor tasa de urbanización llegó a 30%, en tanto que la región con mayor número de localidades poseía cinco ciudades y la ciudad más grande ubicada en esta lista de contó con poco más de 45 mil habitantes.

En las regiones con un nivel de desarrollo muy bajo la estructura urbana es prácticamente inexistente. Su mayor tasa de urbanización llegó apenas a 18%;


la región con mayor número de localidades contó con sólo dos centros urbanos, aunque la mayor ciudad en estas regiones poseía más de 20 mil habitantes.

Finalmente, en las regiones con nivel de bienestar indeterminado la mayor tasa de urbanización fue de 40% aproximadamente, cada una de las dos regio-nes de este grupo contó con cuatro localidades urbanas, y la mayor localidad albergó cerca de 27 mil habitantes.

Lo que los datos muestran es que los grupos de regiones con mayor nivel de bienestar, en general, poseen una tasa mayor de urbanización, un mayor número de localidades urbanas y tienen ciudades más grandes en términos de población.

Muestran que las profundas diferencias en términos de bienestar que exis-ten entre algunas regiones en el sistema Puebla-Tlaxcala, están asociadas con las también grandes diferencias existentes en la estructura urbano-rural de los espacios regionales.

Sin embargo, esta relación positiva entre el nivel de bienestar de cada grupo de regiones y su configuración urbano-rural es hasta cierto punto trivial, por ejemplo, en esencia no es relevante, comparar la región de Puebla con la Toto-naca, ya que la primera es la más urbanizada de la zona, incluso, la ciudad de Puebla y su zona conurbada constituyen la cuarta aglomeración más impor-tante de toda la República Mexicana mientras que la segunda no tiene una sola localidad urbana. Y no es que sea irrelevante comparar las características de ambas regiones, sino que los resultados obtenidos serán predecibles.

Pero lo que los datos muestran también es que entre las regiones que perte-necen a un mismo grupo de desarrollo, es decir, que tienen una calidad de vida muy similar, las diferencias en la configuración urbano-rural son muy repre-sentativas, como se describe a continuación:

V.1 Regiones con nivel Muy Alto de desarrollo

La región Puebla es la única que presentó un nivel de bienestar muy alto en comparación con las demás, ya que obtuvo el pib per cápita más alto y al mismo tiempo el menor grado de marginación. En relación con su configura-ción urbano-rural también es la más avanzada, en ella se encuentran 54 loca-lidades urbanas, posee la mayor tasa de urbanización de la zona, y tiene las localidades más grandes de toda la zona de Puebla-Tlaxcala.


V.2 Regiones con nivel Alto de desarrollo

En este grupo se ubicaron dos regiones: Tlaxcala y Tehuacán, las cuales se encuentran ubicadas en diferentes macroregiones; Tlaxcala se ubicó en el segundo lugar en términos de menor marginación y en tercer lugar respecto del pib per cápita, Tehuacán, por su parte, ocupó la tercera posición en nivel de menor marginación, y el segundo en pib per cápita.

Aunque presentan un nivel de desarrollo regional muy similar, observan una configuración urbano-rural muy diferente. La primera, ostentaba 14 loca-lidades urbanas y Tehuacán 11. Difieren significativamente en la tasa de urbani-zación -casi en diez puntos porcentuales-, así como en el número de localidades urbanas por cada 1000 km2, y finalmente en el tamaño de los centros urbanos. La ciudad más grande de Tlaxcala incluía poco más de 70 mil habitantes, dos ciudades se acercaron a 50 mil y tres ciudades entre 20 y 25 mil. Tehuacán incluía un sistema dominado por una localidad, la segunda más grande de la zona con poco más de 200 mil habitantes, y cuatro localidades entre 10 y 15 mil.

V.3 Regiones con nivel Medio de desarrollo

A este grupo pertenecen cinco regiones: Tlaxco, Llanos de San Juan, Atlixco-Izúcar, Tecamachalco-Tepeaca y Teziutlán, las cuales están ubicadas en diferen-tes macrorregiones.

Estas regiones ocuparon los lugares del cuarto al octavo sitio tanto en tér-minos de marginación como en pib per cápita, aunque no en el mismo orden.

No obstante, las regiones de este grupo tienen profundas diferencias en sus respectivas configuraciones urbano-rurales. En cuanto al número de locali-dades urbanas, una de ellas comprendía 19 localidades urbanas, mientras que otras, sólo dos. En materia de tasa de urbanización, en dos de ellas la tasa fue de poco más de 50%, mientras que otras dos apenas se acercaron a 30%.

Finalmente, en lo que se refiere al tamaño de las localidades urbanas también existieron diferencias drásticas. Las dos localidades de Tlaxco apenas supera-ron la barrera de los 10 mil habitantes. La región Atlixco-Izúcar presentó una ciudad con 40 mil habitantes, y otra con el doble de población y seis localidades con 11 mil o menos habitantes. La región Llanos de San Juan, contó con 15 ciu-dades en su haber, la más grande contaba con 40 mil habitantes; cuatro de ellas, precisaban entre 10 y 15 mil, y las restantes menos de 10 mil. La región con mayor número de centros urbanos de este grupo es la región Tecamachalco-Tepeaca, de ellas tres ciudades tenían poco más de 20 mil habitantes, dos en el orden de los 15 mil habitantes y las demás menos de 10 mil. La última región de este grupo es Teziutlán, su localidad urbana más grande superó los 50 mil habitantes y las seis restantes tenían menos de 10 mil.


V.4 Regiones con nivel Bajo de desarrollo

A este grupo pertenecen cuatro regiones: Acatlán-Tepeji, Huauchinango, Mix-teca y Xicotepec, las cuales pertenecen en esencia a dos macrorregiones. La clasifi-cación de éstas en un nivel bajo de bienestar se debe a que ocuparon alguno de los lugares del noveno al doceavo, tanto en nivel de marginación o de pib per cápita.

En lo referente a sus configuraciones urbano-rurales se tiene que la región Acatlán-Tepeji poseía una sola localidad urbana, la cual contenía aproximada-mente 15 mil habitantes; la región Mixteca contaba con dos centros urbanos, los cuales apenas superaron los 5 mil habitantes cada uno. En contraparte en las regiones Xicotepec y Huauchinango, existían ciudades relativamente grandes. En efecto, la primera presentaba cuatro localidades urbanas; tres, menores a 10 mil habitantes, pero la ciudad más grande contenía 35 mil, y la región Huauchi-nango, albergaba una localidad con poco más de 45 mil habitantes, otra cercana a los 30 mil y tres menores de 15 mil.

V.5 Regiones con nivel Muy Bajo de desarrollo

Cuatro regiones están en este grupo: Quimixtlán, Cuetzalan, Ajalpan y Totonaca. Éstas ocuparon, aunque no en el mismo orden, los lugares que van del treceavo al décimo sexto, tanto en nivel de marginación como de pib per cápita. Aunque, los sistemas urbano-rurales de estas regiones son más simples es importante observar que también, existen diferencias relevantes. La Toto-naca, ubicada en el norte de la entidad poblana no contenía una sola localidad urbana, y Cuetzalan, ubicada en esa misma macrorregión sólo contenía un cen-tro urbano, el cual apenas superó los 5 mil habitantes.

En la misma situación está Quimixtlán, ubicada en el centro oriente del estado de Puebla, donde sólo existe una localidad urbana con una leve cantidad mayor a 5 mil habitantes. Finalmente, en el sureste del mismo estado se ubica la región de Ajalpan en la cual hay dos localidades, una apenas sobrepasó los 5 mil habitantes, pero la otra contenía poco más de 20 mil.

V.6 Regiones con nivel de desarrollo Indeterminado

En dos regiones tuvieron diferencias significativas entre el pib per cápita y el nivel de marginación, éstas son Calpulalpan y Llanos de San Andrés, ambas ubicadas en la macroregión Alto Atoyac. Al respecto podemos apreciar que sus sistemas urbano-rurales son muy similares. La dos comprendían cuatro locali-dades urbanas, la mayor en ambas es superior a los 20 mil habitantes, y las otras tres de 10 mil o menos.


Con base en lo anterior,se pude decir que dadas las metodologías aplicadas para la clasificación del territorio en regiones, la determinación de niveles de bienestar, y la definición de la configuración urbano-rural, los datos muestran que para el año 2000, en el territorio comprendido por los estados de Puebla y Tlaxcala, existían regiones cuya población ostentaba niveles de desarrollo o de bienestar muy similares y sin embargo, tenían características muy diferentes en la distribución de la población en localidades urbanas y rurales, es decir, en su configuración urbano-rural. De esta manera, queda comprobada la primera parte de la hipótesis planteada: la existencia de grandes ciudades o de una gran cantidad de centros urbanos no es en general, una condición necesaria para que la población de una región pueda aspirar a mejores niveles de bienestar.

V.7 Productividad de las regiones en el sector manufacturero

Queda por demostrar la segunda aseveración de la hipótesis: por lo tanto, existen localidades de dimensiones relativamente pequeñas que dadas las acti-vidades económicas que en ellas se realizan y el grado de eficiencia con que se realizan, pueden proporcionar a sus respectivas regiones niveles de ingreso y de bienestar similares a regiones cuyos sistemas urbanos son más complejos.

Para poder evaluar la validez de esta proposición se calculó la productividad de la mano de obra, en el sector manufacturero en cada una de las regiones. Esto se hace estableciendo el supuesto de que la industria manufacturera de cada región está ubicada predominantemente en sus centros urbanos. Como se menciona en el marco teórico, una de las razones de la existencia de las ciu-dades es su capacidad de reducir los costos medios de producción, es decir, de generar economías de escala o rendimientos crecientes a la escala. Se supone también que las economías de escala están relacionadas con el tamaño de la ciudad, por lo general, ciudades más grandes son capaces de generar economías de escala mayores.

Para caracterizar las economías de escala generadas por los centros urbanos de la zona Puebla-Tlaxcala, consideradas para la productividad de la mano de obra en el sector manufacturero, primero, porque este constituye una actividad netamente urbana y segundo, porque el nivel de desarrollo de una región aún depende de manera fundamental de la participación y desempeño de su sector industrial (ver Cuadro 11).

Para evaluar el tamaño de las localidades se considera la población que en ellas habita:

La región Puebla, la cual fue catalogada con un nivel muy alto de desarrollo, obtuvo también la productividad más alta de la zona en el sector manufactu-rero, con un valor de 73.7. Es también, la región que posee la estructura urbana más compleja, la mayor ciudad y el mayor número de centros urbanos.


Las regiones del grupo con nivel alto de desarrollo, mostraron una producti-vidad menor a la región anterior, La región Tlaxcala obtuvo una productividad de 44.2 en tanto que la región Tehuacán alcanzó 23.1, casi la mitad de lo obte-nido por la región Tlaxcala. Cabe señalar que la región Tehuacán es la segunda ciudad del estado de Puebla, en tanto que las ciudades de Tlaxcala son menores, pero, la estructura urbana es más completa.

Ahora se analiza la productividad de las regiones del tercer grupo, con un nivel medio de desarrollo, donde, la mayor productividad en el sector manufac-turero fue obtenida en la región Tlaxco con 32.9, incluso mayor que la generada por la región Tehuacán. Por otra parte, la región que obtuvo la menor produc-tividad en este sector fue la región Atlixco-Izúcar con 15.6.

Ahora bien, Tlaxco es una región que tiene solo dos localidades urbanas poco mayores a 10 mil habitantes, en tanto que otras regiones de este grupo de nivel medio de desarrollo tienen un sistema urbano con un mayor número de centros urbanos, y ciudades más grandes en población.

Las regiones con un nivel de desarrollo bajo mostraron una amplia varia-ción en lo que se refiere a la productividad de sus respectivos sectores manu-factureros. La más alta fue la región Xicotepec, con 23.5, incluso mayor que cuatro regiones del grupo anterior, y la menor fue la región Mixteca, con ape-nas 1.4.Aquí podemos remarcar la escasa productividad obtenida por la región Acatlán-Tepeji, la cual posee una ciudad de 10 mil habitantes. También, existe una gran diferencia en este rubro entre las regiones Huauchinango y Teziutlán. Esta última región tiene seis localidades, una de las cuales tiene poco más de 50 mil habitantes, en tanto que Huauchinango tiene cinco localidades, una de ellas de más de 40 mil habitantes y otra de casi 30 mil.

En las regiones con nivel de desarrollo muy bajo, la que obtuvo mayor pro-ductividad en el sector manufacturero fue Cuetzalan con 12.3, y la que menor productividad obtuvo fue la región Totonaca con 5.2. Es importante notar que la productividad en las manufacturas de estas regiones es superior a la mos-trada por dos regiones del grupo anterior. Asimismo, la región Totonaca, la cual no tiene una sola localidad urbana, tiene mayor productividad industrial que la región de Acatlán-Tepeji, la cual tiene una localidad de 10 mil habitantes. Al comparar las productividades industriales de estas regiones que ostentan un nivel muy bajo de desarrollo se observa que la región Cuetzalan, la de mayor productividad, tiene una localidad urbana del orden de 5 mil habitantes, en tanto que en la región Ajalpan su principal localidad es del orden de 20 mil habitantes.


Cuadro 11. Puebla-Tlaxcala: pib/po, 1998 (Miles de Pesos 1993)

RegiónActividad

económica

Agricultura, ganadería y silvicultura Minería

Industrias manufactureras Construcción

Electricidad, gas y agua

Comercio, restaurantes y

hoteles

Transportes, almacenaje y

comunicacionesServicios

financieros

Servicios comunales, sociales y personales

Puebla-Tlaxcala 44.4 6.4 47.4 51.0 152.2 128.6 42.1 224.8 1,647.5 79.4

Grupo: Nivel muy alto de desarrollo

Puebla 79.0 4.8 32.8 73.7 165.7 66.4 50.7 239.9 1,908.0 89.9

Grupo: Nivel alto de desarrollo

Tlaxcala 64.2 5.9 10.2 44.2 65.3 159.6 31.6 195.6 1,793.0 107.3

Tehuacan 45.8 26.3 13.9 23.1 186.7 24.7 58.4 165.3 3,584.1 54.5

Grupo: Nivel medio de desarrollo

Tlaxco 23.5 12.0 5.7 32.9 -38.0 7.6 15.3 187.3 168.4 54.4

Llanos de San Juan 14.8 6.8 70.6 21.0 611.8 9.8 18.5 223.2 108.2 47.4

Atlixco-Izúcar 16.2 5.6 22.9 15.6 16.6 64.3 29.1 102.2 381.3 34.3

Tecamachalco-Tepeaca 22.3 16.4 43.6 19.2 116.6 8.6 30.7 76.4 562.8 38.6

Teziutlán 19.6 1.7 4.3 21.6 6.4 14.2 33.0 90.2 1,228.4 74.3

Grupo: Nivel bajo de desarrollo

Acatlán-Tepeji 12.2 5.4 24.2 3.6 129.7 17.6 19.5 70.9 174.7 115.9

Huauchinango 19.1 3.8 228.2 11.8 79.1 774.4 25.7 171.6 369.1 40.8

Mixteca 9.9 3.6 4.3 1.4 25.8 6.1 24.7 90.0 454.3 32.7

Xicotepec 7.6 3.4 21.1 23.5 3.2 27.5 108.6 243.8 32.2

Grupo: Nivel muy bajo de desarrollo

Quimixtlán 3.1 2.2 2.3 6.0 39.8 10.5 82.3 209.7 24.0

Cuetzalan 4.0 2.0 6.7 12.3 0.9 28.8 25.0 451.0 21.9

Ajalpan 5.8 3.7 4.9 10.4 25.9 19.0 30.1 308.7 16.8

Totonaca 1.8 1.2 79.6 5.2 2.5 16.2 21.3 104.8 27.8

Grupo: Nivel de desarrollo indeterminado

Calpulalpan 27.3 8.9 39.7 33.2 153.9 25.9 21.7 180.6 308.4 87.4

Llanos de San Andrés 27.2 11.6 3.7 9.7 285.0 11.8 15.7 940.4 183.3 23.5

Fuente: Elaboración propia con base en XII Censo General de Población y Vivienda 2000, Censos Económicos 1999 y Anuario Estadístico de los estados de Puebla y Tlaxcala 1999, inegi, México


Conclusiones

Uno de los argumentos que se han esgrimido para explicar las diferencias territoriales en el nivel de bienestar de la población que habita en cada una de las distintas regiones que conforman una o varias entidades federativas es la diferencia en las condiciones de urbanización. El argumento es: a mayor urba-nización, mejores condiciones de vida o bienestar de la población.

La idea principal que está en el centro de esta investigación consiste en que en muchos casos, los aspectos como un mayor grado de urbanización, el número de centros urbanos, o la existencia de enormes ciudades, no son aspec-tos fundamentales para que la población pueda aspirar a mejores condiciones de existencia.

Entre las conclusiones más importantes que se derivan de esta investiga-ción, en primer lugar, las características físicas y geográficas de los territorios influyen de manera significativa tanto en las formas de ocupación del territorio como en el tipo de actividades económicas que se realizan y en los niveles de bienestar. Las regiones más atrasadas de los estados de Puebla y Tlaxcala están situadas en las zonas serranas de ambos estados.

Otro resultado basado en un debate existente acerca de cuál es la forma más adecuada de definir y evaluar el nivel de bienestar o de desarrollo, en realidad existe un cierto grado de convergencia entre diferentes formas alternas de eva-luar esta característica de la población. En términos generales, las regiones de la zona Puebla-Tlaxcala que presentaron mayores niveles de marginación son también, las que obtuvieron un menor nivel de ingresos.

Pero la conclusión más importante consiste en la demostración de la hipó-tesis propuesta.

Puede decirse que dada la evidencia disponible existen razones para afirmar en primer lugar, que la existencia de grandes ciudades o una gran cantidad de centros urbanos no es en general una condición necesaria para que la población de una región pueda aspirar a mejores niveles de bienestar. En segundo lugar, mediante el análisis de la productividad regional en el sector manufacturero se llegó a la conclusión de que existían en la zona Puebla-Tlaxcala, en el año de referencia, localidades de dimensiones relativamente pequeñas que dadas las actividades económicas y el grado de eficiencia, pueden proporcionar a la población que en ellas habitan niveles de ingreso y bienestar similares a regio-nes con sistemas urbanos más complejos.

Las causas de estas condiciones por razones de espacio quedan fuera de este artículo, así como la actualización de la información.


En principio no existen espacios negados para el desarrollo, existen si, terri-torios en los cuales no se han podido aprovechar las capacidades que tanto el territorio como la población poseen. La clave consiste en sacar el mejor partido posible de la estructura de localidades vigente en un momento determinado, como uno de los elementos esenciales para el mejoramiento del bienestar.


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Capítulo 8

Neoconstitucionalismo y políticas públicas en México: reforma de junio de 2011 a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Clara Castillo Lara1 Eduardo José Torres Maldonado2

Tienes derechos y deberes.Tienes derecho a enfadarte, pero no debes pisotear la dignidad del otro.Tienes derecho a sentir celos del triunfo de los demás, pero no debes desearles mal.Tienes derecho a caer, pero no debes quedarte tirado.Tienes derecho a fracasar, pero no debes sentirte derrotado.Tienes derecho a equivocarte, pero no debes sentir lástima de ti mismo.Tienes derecho a regañar a tus hijos, pero no debes romper sus ilusiones.Tienes derecho a tener un mal día, pero no debes permitir que se con-vierta en costumbre….

Teresa de Calcuta

1 Profesora Investigadora del Área de Derechos Humanos y Alternatividad Jurídico Social, Departamento de Derecho, UAM-A. Dra. en Ciencias Penales y Política Criminal.

2 Profesor Investigador del Área de Derechos Humanos y Alternatividad Jurídico Social, Departamento de Derecho, UAM. Investigador Nacional NIVEL II del SNI-CONACYT. Ph. D. Abogado y Sociólogo.

Neoconstitucionalismo y políticas públicas en méxico176

IntroducciónLa reforma constitucional de junio de 2011 es un dínamo de cambio social

de gran trascendencia en la concepción interna de los derechos fundamentales, y en general en el campo de los derechos humanos, porque los cambios son sig-nificativos para instaurar un nuevo paradigma constitucional y convencional, también conocido como neoconstitucionalismo, y porque perturban la concep-ción del significado tradicional de los derechos contenidos en la Carta Magna.

Desde una óptica general, el tema de las obligaciones del Estado se rela-ciona con los derechos fundamentales por la importancia del reciente cambio jurídico, político, cultural y social que la reforma constitucional trae consigo al sistema normativo mexicano, en su conjunto, a tono con las nuevas trans-formaciones mundiales en la materia3. Según lo anterior, del artículo primero constitucional derivan tres niveles de problemas, por lo menos:

“a) el primer nivel de problemas corresponde al señalamiento de las obli-gaciones, a cargo de todas las autoridades del estado mexicano, de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos.

b) el segundo nivel tiene que ver con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, los cuales deben ser inter-pretados y en su caso aplicados a la luz de las obligaciones que enumeramos en el inciso anterior.

c) el tercer nivel de problemas se refiere a lo que debe hacer el estado mexicano, cuando se presente una violación de derechos (o aun antes): prevenir, investigar, sancionar y reparar”.4

Cabe resaltar que una vez cumplimentados los requisitos del artículo 1355 de la Carta Magna Federal, dio lugar al término del procedimiento sobre la

3 Cfr. Carbonell Sánchez, Miguel. 2011. Las obligaciones del Estado en el artículo 1º. De la Constitución mexicana. En “La reforma constitucional en derechos humanos. Un nuevo paradigma”. P. 63. Coordinadores. Miguel Carbonell Sánchez y Pedro Salazar Ugarte. IIJ, UNAM 1ª. Ed. México.

4 Ibídem. P. 645 Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adi-

ciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. Pár-rafo reformado (se suprime la última oración, la cual se reforma y adiciona para quedar como segundo párrafo) DOF 21-10-1966

El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas. Párrafo adicionado DOF 21-10-1966 CPEUM. Sista, México, 2014

177Castillo Lara /Torres Maldonado

modificación al capítulo primero del título primero, en sus artículos 1,6 3, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 apartado B, y 105, fracción II, de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Se trata de un cambio impor-tante en materia de derechos humanos, como un nuevo modelo en el respeto, protección y garantía de los derechos.7 Se agrupan así:

1).- cambios sustantivos o al sector material derivados de la armonización constitucional con el derecho internacional de los derechos humanos que incluye:

• La modificación a la denominación misma del capítulo que agrupa a los derechos básicos.

• el otorgamiento de rango constitucional a los tratados internacio-nales en materia de derechos humanos.

• La ampliación de hipótesis de no discriminación.• La educación en materia de derechos humanos;• el derecho de asilo y de refugio;

6 Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Consti-tución establece. Párrafo reformado DOF 10-06-2011

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Párrafo adicionado DOF 10-06-2011

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos huma-nos, en los términos que establezca la ley. Párrafo adicionado DOF 10-06-2011

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. Párrafo reformado DOF 04-12-2006, 10-06-2011 Artículo reformado DOF 14-08-2001. CPEUM. Sista, México, 2014.

7 Cfr. Carmona Tinoco, Jorge Ulises. 2011. La reforma y las normas de derechos humanos previstas en los tratados internacionales. En “La reforma constitucional en derechos huma-nos. Un nuevo paradigma”. P. 39. Coordinadores. Miguel Carbonell Sánchez y Pedro Salazar Ugarte. IIJ, UNAM 1ª. Ed. México.


• el respeto a los derechos humanos en la operación del sistema peni-tenciario, y

• Los derechos humanos como principio de la política exterior mexicana.

2.- Cambios operativos o al sector de garantía que inciden en las posibili-dades procesales, exigibles ante los operadores jurídicos, como herra-mientas de defensa:

• La interpretación conforme; • el principio pro persona;• Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad

y progresividad; las obligaciones de prevención, investigación, san-ción y reparación de violaciones a los derechos humanos;

• La prohibición de celebrar tratados que alteren o menoscaben los derechos humanos, tanto los previstos en la Constitución como en otros instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados;

• La regulación de los límites, casos y condiciones para la suspensión y restricción provisional del ejercicio de algunos derechos humanos;

• el requisito de previa audiencia para la expulsión de extranjeros;• La exigencia de que las autoridades funden, motiven y hagan

pública, en su caso, la negativa de aceptar o cumplir las recomenda-ciones que les dirijan las comisiones de derechos humanos, así como la posibilidad de que las autoridades comparezcan ante los órganos legislativos correspondientes a explicar los motivos de su negativa;

• La ampliación de la competencia de las comisiones de derechos humanos, para conocer de asuntos laborales;

• el traslado a la Comisión nacional de los derechos humanos, de la facultad investigadora asignada originalmente a la suprema Corte de Justicia de la nación;

• La posibilidad de que las acciones de inconstitucionalidad que pue-dan presentar la Comisión nacional de los derechos humanos y los organismos respectivos de las entidades federativas, en el ámbito de su respectiva competencia, contra leyes de carácter federal, estatal y del distrito federal, así como de tratados internacionales se puedan enderezar respecto a violaciones a los derechos humanos previstos en la Constitución, pero también en los tratados internacionales de derechos humanos.8

8 Ibídem. Pp. 40-41


La reforma está vinculada con otra reforma que se publicó en el Diario Ofi-cial de la Federación (DOF) el 6 de junio de 2011, por la modificación a los artí-culos 94, 103, 104 y 107 constitucionales, e implica cambios al juicio de amparo. De ahí la importancia del artículo 103, fracción I, que prevé la procedencia del amparo: “Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el estado mexicano sea parte”.

Precisamente por eso, es importante el significado y alcance de la reforma, vinculado al derecho internacional de los derechos humanos, en relación con la armonización de los derechos previstos en la CPEUM, con las normas de derechos humanos de los tratados, ratificados por el Estado mexicano. Para eso se requiere comprender el cambio de denominación del título primero, capítulo I, sobre el con-cepto que refiere “de las garantías” a “de los derechos humanos y sus garantías”, así como de párrafos del artículo 1º y de los artículos 11, 15, 89 y 105, fracción II.9

Cabe subrayar la necesaria modificación que actualiza la CPEUM, para lograr alcanzar el nivel de los estándares internacionales de los tratados en la materia. Para el cambio confluyeron factores tales como la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en 1990, y la labor que realiza en la difusión respectiva; la ratificación de instrumentos interna-cionales específicos y generales de derechos humanos, para la protección de los derechos de grupos o personas; la participación comprometida de las Organi-zaciones no Gubernamentales (ONG´s) o de la sociedad civil, surgidas en los años noventas; la aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Inte-ramericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en 1998, y de los Comités de Naciones Unidas encargados de supervisar el cumplimiento de los tratados, en el 2002; así como los criterios judiciales que favorecieron cambios en la jerar-quía de los tratados respecto a la CPEUM y demás leyes federales y locales; las violaciones a los derechos humanos en el ámbito interno, objeto de observa-ciones, recomendaciones y sentencias por las instancias internacionales, y los señalamientos académicos evidenciando inconsistencias, incompatibilidades y rezagos de la CPEUM en el tema de los derechos humanos, y la conveniencia de actualizarla, entre otros.10

Técnicamente, la denominación de “Los derechos humanos” sería suficiente para explicar la intención del legislador sobre el reconocimiento constitucio-nal pleno a la denominación universal de los derechos básicos de la persona, sin

9 Ibídem. P. 4210 Ibídem. Pp. 42-43


embargo, se añadió la nomenclatura de “garantías”, aclarando que ésta ahora cuenta con un significado distinto al que tenía, pues la denominación referida ya denota la diferencia entre los derechos humanos y las garantías individuales.11

La frase de “Los derechos humanos y sus garantías”, no refiere dos tipos de derechos, esto es, a los derechos humanos y a las garantías individuales, sino que aluden a los derechos humanos, a los instrumentos y a las estructuras que le sirven de garantía; o sea, los medios por los cuales se busca su eficacia cuando las autoridades los transgredan, los cuales se encuentran previstos en los artícu-los 97, 99, 102, 103 y 107, y 105 constitucionales; es decir, la facultad de inves-tigación que con la reforma se deposita en la CNDH, el juicio de protección de los derechos político-electorales del ciudadano, el amparo y las controversias y acciones de inconstitucionalidad, respectivamente.

Según eso, al término “garantías” debe otorgársele el significado moderno de medios constitucionales para la protección de los derechos humanos, espe-cialmente judicial. Sólo así se entenderá el cambio a la denominación de los derechos, como la primera modificación sustantiva de la referida reforma.12

Acorde con lo anterior, es importante subrayar que el Estado mexicano ha incorporado en su texto la regulación internacional protectora de los derechos humanos, mediante decreto, reformando el artículo 1º de la CPEUM,13 misma

11 Ibídem. P. 4312 Ibídem. P. 4413 “…Artículo 1.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los dere-

chos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Consti-tución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos huma-nos, en los términos que establezca la ley.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opinio-nes, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas…”.


que en materia de derechos humanos, adopta una posición dualista, respecto a la relación que debe existir entre el ordenamiento jurídico internacional, con el sistema legal establecido en la ley suprema, pues la incorporación de los dere-chos humanos, al orden jurídico interno se hizo mediante un acto expreso de transformación legislativa, con la reforma realizada por el poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos.

Del texto en cuestión se advierte que la incorporación de los derechos humanos en el orden jurídico doméstico, adopta un sistema legal que incorpora y jerarquiza los tratados internacionales en materia de derechos humanos, con el mismo rango que la CPEUM, superado con ello el criterio sostenido por el más alto tribunal judicial,14. Así como el criterio sostenido en la tesis aislada de abril de 2007.15

14 En la tesis de jurisprudencia aislada, con número de registro 172,667, Materia: Constitucio-nal, Novena Época, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, Abril de 2007, Tesis: P. VIII/2007. “SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.- A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las Leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de “supremacía constitucional” implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la “Ley Suprema de la Unión”, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales.

Amparo en revisión 120/2002. Mc. Cain México, S.A. de C.V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fer-nando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez.

El Tribunal Pleno, el veinte de marzo en curso, aprobó, con el número VIII/2007, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a veinte de marzo de dos mil siete.

Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además del amparo en revi-sión 120/2002, promovido por Mc Cain México, S.A. de C.V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004, 1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006, 948/2006, 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artí-culo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se refiere esta tesis aislada.”.

15 Tesis aislada número de registro 172,650, Materia Constitucional, Novena Época, número de registro 172,650, Instancia: Pleno, XXV, Abril de 2007, página “Tratados Internaciona-les. Son parte integrante de la Ley Suprema de la Unión y se ubican jerárquicamente por


Por lo tanto, se hace referencia a la interpretación del artículo 133 de la CPEUM16. Lo que en relación con el artículo 1º de nuestra Carta Magna citado con antelación, lleva a considerar que los tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que México es parte, tienen el mismo rango que la CPEUM, y no por debajo, como anteriormente sostenía el alto tribunal judicial.

Precisado lo anterior, y considerando que los tratados internacionales en materia de derechos humanos, tienen como finalidad reconocer derechos y libertades fundamentales a favor de los individuos; su objetivo, no es regular

encima de las leyes generales, federales y locales. Interpretación del artículo 133 Consti-tucional.- La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los princi-pios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacio-nales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario “pacta sunt servanda”, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumpli-miento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.

Amparo en revisión 120/2002. Mc. Cain México, S.A. de C.V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fer-nando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez.

El Tribunal Pleno, el veinte de marzo en curso, aprobó, con el número IX/2007, la tesis ais-lada que antecede. México, Distrito Federal, a veinte de marzo de dos mil siete.

Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además del amparo en revi-sión 120/2002, promovido por Mc Cain México, S.A. de C.V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004, 1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006, 948/2006, 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artí-culo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se refiere esta tesis aislada…”.

16 “…Artículo 133.- Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados...”.


las relaciones entre los Estados partes sino reglamentar las relaciones entre el individuo y el Estado, imponiendo determinadas obligaciones a este último; lo cual trae como resultado que el Estado debe, no sólo respetar sino también garantizar el libre ejercicio de los derechos humanos. Así, no puede negar a los individuos la protección jurisdiccional de los derechos que le son inherentes, por ser persona humana. De ahí la relación con el artículo 1º de la CPEUM.17

Con lo cual es claro que al incorporar los derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los que México es parte, contrae la obligación de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos huma-nos. Consecuentemente, las normas consagradas en dichos tratados serán exi-gibles y aplicables por todas las autoridades en el ámbito de sus competencias, con base en los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, previstos en el artículo 1º CPEUM.18

17 “…Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tiene la obligación de promo-ver, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los princi-pios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos huma-nos, en los términos que establezca la ley…”.

18 A.- Principio de universalidad: Es el deber que tienen todos los Estados que son parte del Tratado Internacional, de promover los Derechos Humanos y las libertades fundamentales, con independencia de sus sistemas políticos, económicos y culturales.

B.- Principio de interdependencia: Es la característica que tienen los Derechos Humanos de ser “fundamentales”, no estableciendo ningún tipo de jerarquía entre ellos, y por tanto que todos sean de igualdad en importancia sin distinción, lo que se infiere de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, al no establecer jerarquías en las normas y a contrario sensu, y en este sentido todos los derechos humanos, son derechos indivisibles, interrelacio-nados e interdependientes. El avance de uno facilita el avance de los demás.

C.- Principio de indivisibilidad: El cual se encuentra íntimamente relacionado con el prin-cipio de Interdependencia, puesto que consiste en que la violación a cualquiera de los dere-chos humanos es atentar contra la dignidad humana, como lo prevé el artículo 5 la Declara-ción y el Programa de Acción de Viena, aprobados en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, de fecha 25 de junio de 1993, en la que establece la indivisibilidad de los derechos humanos, y que, a continuación se cita:

“...5.- Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de pro-mover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales...”.

D.- Principio de progresividad: implica la asunción de los Estados de avanzar hacia la plena efectividad de los Derechos Humanos.


Y una vez que el Estado mexicano incorporó los derechos humanos pre-vistos en los tratados internaciones a la CPEUM; los derechos consagrados allí son exigibles y aplicables a todas las autoridades, en el ámbito de sus compe-tencias, además de su obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. Todo lo anterior trae como consecuencia la obligación de observar las disposiciones contenidas en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.19

Relacionado con el párrafo tercero del artículo 1º de la CPEUM,20 tam-bién, está la disposición del Estado mexicano que ha adoptado el principio pro homine en derechos humanos, ya que puntualiza que la interpretación de las normas de derechos humanos se hará favoreciendo en todo tiempo la protec-ción más amplia de la persona; principio orientado a privilegiar, preferir, selec-cionar, favorecer, tutelar y adoptar la aplicación de la norma que más proteja los derechos fundamentales.

De ahí que se deba tomar en cuenta el artículo 30 de la Declaración Uni-versal de Derechos Humanos (DUDH).21 Así como también lo previsto por los artículos 29, 30 y 31 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) publicado en el Diario Oficial Federación (DOF) del 7 de mayo de 1981.22

19 “Artículo 27.- Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del instrumento de un tratado…”.

“Artículo 29.- Un tratado será obligatorio por cada una de las partes por lo que respecta la totalidad de su territorio, salvo que una disposición diferente se desprenda de él o conste de otro modo…”.

20 “…Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia…”.

21 “...Artículo 30. -Nada en esta Declaración podrá interpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar acti-vidades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades proclamados en esta Declaración...”.

22 “…Artículo 29.- Normas de Interpretación.- Ninguna disposición de la presente Conven-ción puede ser interpretada en el sentido de:

permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;

limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados;


Y lo previsto en el artículo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Pacto IDCP), publicado en el DOF del 20 de mayo de 1981.23

De los anteriores instrumentos referidos se desprende que el principio pro homine se considera como un criterio hermenéutico que informa todo derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe adecuar a la norma más amplia y a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer esos derechos, por lo mismo, se debe hacer a favor de la persona. De ahí que la interpretación deba tener en cuenta el objeto y el fin del tratado, en el sentido de conferir derechos a los individuos frente al Estado y no regular las relaciones entre los Estados.

El principio pro homine, recogido en varios instrumentos internacionales,24 como disposiciones de donde se desprende que el objetivo de tal principio es reconocer sus derechos al ser humano, y por eso, la interpretación debe hacerse

excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y

excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza…”.

“...Artículo 30.- Alcance de las Restricciones.- Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas...”.

“...Artículo 31.- Reconocimiento de Otros Derechos.- Podrán ser incluidos en el régimen de protección de esta Convención otros derechos y libertades que sean reconocidos de acuerdo con los procedimientos establecidos en los artículos 76 y 77...”.

23 “...Articulo 5...1.- Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sen-tido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender activida-des o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitación en mayor medida que la prevista en él.

2.- No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fun-damentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reco-noce en menor grado…”.

24 Gutiérrez Contreras, Juan Carlos. 2004. Coordinador. Derechos Humanos. Instrumentos de protección Internacional. Programa de cooperación sobre Derechos Humanos. México-Comisión Europea. SRE. México. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (16/12/1966), artículo 5. Declaración sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (7/11/1967), art. 2 y 11. Convención sobre los Derechos del Niño (20/11/1989), artículo 41. b) Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (10/12/1984), artículos 12 y 16. b) Convención Americana sobre derechos Huma-nos (22/11/1969), artículo 29. c) Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (7/06/1999), artículo VII.


a su favor, es decir, lo que más y mejor proteja al individuo o a la víctima de una violación a sus derechos humanos.

Esas son las razones por las que el principio pro homine se basa en que los derechos inherentes a la persona humana deben ser protegidos frente al accio-nar ilegítimo del Estado. En virtud de lo anterior, todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias y acatando lo dispuesto en el artículo 1º de la CPEUM, emitirán sus resoluciones atendiendo a los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que México sea parte25 y que sean aplicables.

La efectividad de la legislaciónLa efectividad de la legislación debe redefinirse, lo mismo que la validez y

la eficacia de la norma. Lo anterior, no limita en nada el valor político y cien-tífico26 de la doctrina iuspositivista, respecto de la separación entre derecho y moral o entre validez y justicia, o entre legitimidad interna y externa o entre el ser y el deber ser. Por eso, el cambio que representa la constitucionalización de los principios de derecho natural en el derecho positivo, consiste la transforma-ción de éste en una institución compleja que se encuentra en ambas dimensio-nes, donde:

La primera dimensión es aquella a la que se refieren los juicios de hecho acerca de la eficacia o ineficacia de las normas respecto a las actividades de rango inferior a ellas; la segunda es aquella a la que se refieren los juicios jurídicos acerca de su validez o invalidez respecto a las normas superiores a ellas.27

Los positivistas han calificado a las doctrinas del derecho natural de creencias basadas en ideas metafísicas o religiosas, incompatibles con los principios del pensamiento científico; y por su parte, los iusnaturalis-tas han acusado a sus adversarios de falta de comprensión del reino del

25 Considerando que México es suscriptor de la ONU y de la OEA, lo que no deja duda acerca de que se aplica todo instrumento de cualquiera de las dos organizaciones, pues al formar parte de las mismas, técnicamente, no tendría por qué manifestarse necesariamente, tan solo por el Principio de buena Fe que reclama la materia relativa a los derechos humanos, principio que debe cumplirse de manera obligada, precisamente, porque es la base que sus-tenta a los derechos humanos, especialmente en el derecho internacional.

26 Cfr. Ferrajoli, Luigi. 1989. Derecho y razón. Teoría del garantismo penal. P. 357. Trad. Per-fecto Ibáñez y et. al. Ed. Trotta, Valladolid, España.

27 Ibídem. Pp. 357-358


espíritu y de los valores, un reino que es bien real, aunque no pueda ser descubierto o descrito por medio de la experiencia sensorial.28

Alf Ross toma la expresión “positivismo jurídico” en su sentido más amplio, como un enfoque de los problemas de la filosofía jurídica y de la teoría del derecho, basado en los principios de una filosofía empirista y anti-metafísica. Contrariamente, la expresión “derecho natural”, también en su sentido más amplio, otorga un enfoque de los problemas de la filosofía jurídica y de la teoría del derecho, basado en principios e ideas que trasciende el mundo de los senti-dos. Porque el derecho demanda una interpretación metafísica, con principios e ideas inherentes a la naturaleza racional o divina del hombre.29

En consecuencia, en el caso concreto sobre la efectividad de la legislación mexicana, en materia de derechos humanos, es algo que se puede constatar al revisar el sistema normativo interno y los documentos internacionales corres-pondientes, cuya vigencia se presume perenne e indudable. Y paralelo a eso está lo concerniente a la eficacia30 en su aplicación, lo cual es indispensable para garantizar la realidad del reconocimiento de la dignidad del ser humano y de sus derechos fundamentales, para hacer posible la vida social. Lo contrario sería una anarquía o un totalitarismo, con todo lo que eso implica.

El asunto de los derechos humanos abarca temas multidisciplinarios y com-promete diversos cuerpos normativos vinculados entre sí, por lo mismo, su influencia en las disciplinas que lo atraviesan, lo convierte en un paradigmático objeto del conocimiento que comienza a percibirse en 1789, cuando la revolu-ción francesa enarboló tres ideales: igualdad, libertad y fraternidad, donde se consiguió avanzar algo respecto de los dos primeros, pero nada en el rubro de la fraternidad. Desde esta visión resulta evidente que quedó pendiente lo que tal vez hubiera podido contrarrestar al individualismo y al competitivismo, engen-drados por el liberalismo y el igualitarismo, respectivamente31.

Por ello, los diversos instrumentos internacionales relativos a la materia, cobran especial importancia en los casos de violación a los derechos humanos,

28 Cfr. Ross, Alf. 2001. El concepto de validez y otros ensayos. P.7. Fontamara 7, 4ª. Ed. México. 29 Ibídem. P.p. 8-930 Cfr. Bobbio, Norberto. 1992. Teoría General del Derecho. P.22. Editorial Temis, Colombia.31 Cfr. Beuchot, Mauricio. s/f. Los derechos Humanos y el fundamento de su universalidad, en

Javier Saldaña, Coord. “Problemas actuales de derechos humanos. Una propuesta filosófica”. P.54. UNAM IIJ, Serie E: Varios, núm. 88, México.


con denuncias de tortura y otros tratos inhumanos crueles y degradantes,32 los cuales en la actualidad están prohibidos en las constituciones de casi todo el mundo, incluso se consideran ya desaparecidos. Sin embargo, todavía es posi-ble encontrar que existen practicantes de verdugos, como consecuencia de cier-tas doctrinas y conveniencias.33

En el contexto de los siglos XVIII y XIX se descubrió que las fuerzas cultu-rales que influenciaron las políticas penales estaban íntimamente relacionadas con la religión y el humanitarismo. El crimen era vinculado con el pecado, la impureza y el peligro, por eso, la acción punitiva traía implícita un proceso de expiación y de purificación ritual de los elementos viciados provenientes de la sociedad. La disconformidad de los castigos de sangre con el status y las creen-cias religiosas, estimularon a los tribunales eclesiásticos a construir sus institu-ciones carcelarias. Además, los ejercicios espirituales de las órdenes religiosas originaron prácticas de confinamiento en celdas y en disciplinas carcelarias. El objetivo que se perseguía en ese tiempo era la regeneración espiritual y la reforma de inspiración religiosa.

Según Garland34, aunado a todo lo anterior, se encontraba el concepto de justicia, el cual fue cambiando con el tiempo, igual que su influencia en la polí-tica penal, pues inicialmente se concebía como categoría inalterable y atem-poral, por lo que se creía que la demanda de justicia no cambiaría, pues era percibida como un absoluto inalterable por el cambio o los convencionalismos. Sin embargo, los conceptos que exigía y lo que implicaba, fueron cambiando. Ahora se afirma que las instituciones penales no se construyen en el vacío sino que se entrelazan a la cultura penal, con los esquemas referenciales y las cate-gorías del mundo externo, en respuesta a las necesidades y como sobrepeso a las situaciones que exceden los límites de legalidad se fueron creando diversos instrumentos normativos para responder a las violaciones del derecho interna-cional y a los derechos humanos.

Respecto al tema concreto, cabe advertir que igualmente se afirma que la eficacia implica efectividad y que una norma no puede ser eficaz si no alcanza sus objetivos, pero sí es posible lo contrario, porque una norma puede llegar a

32 Cfr. Rojas Castro, Sonia. 2004. El derecho a la integridad y el crimen de tortura. En “Derecho internacional de los derechos humanos”. Pp.339-340. Martín, Claudia y et. al. Comp. 1ª. Ed., Fontamara, México.

33 Cfr. Horst, Herrman, 1996. 2000 años de tortura en nombre de Dios. Pp. 29-30. Trad. del alemán: Valentín Popesu. Flor del Viento ediciones. 1ª. edición,, España.

34 Cfr. Garland, David. 1999. Castigo y sociedad moderna, un estudio de teoría social”. Pp. 237 y ss. Traductor: Ruiz de la Concha, Siglo XXI. México.


ser eficaz porque es cumplida y además porque alcanza sus fines, pero el coste de éstos puede llegar a ser más alto que el beneficio que producen. Por eso, la investigación para determinar la eficacia, efectividad o eficiencia de una norma, es de carácter histórico-social y no se orienta tanto al estudio de las normas, como al estudio de los efectos de esas normas en su entorno social.

Por ello, emitir juicios sobre la eficacia, efectividad o eficiencia de las nor-mas, implica un gran conocimiento de la sociedad. Se trata de un saber socio-lógico que se diferencia tanto de la investigación de carácter filosófico sobre la justicia de la norma,35 como de la típicamente jurídica acerca de su validez. Al ser esto así, se puede afirmar que el problema de la eficacia de las reglas jurídi-cas, es el problema fenomenológico del derecho.36

Al respecto, Zorrilla Ruíz opina que el derecho gana en eficacia, porque al apoyarse en la solidaridad colectiva, intenta repartir bienes escasos como la libertad y la igualdad, cuya síntesis muestra una justicia plena y no transmuta-da.37 Por lo cual, la eficacia se vislumbra cuando el derecho beneficia a los que ostentan la cualidad de portadores de un interés legítimo que los incorpora al ámbito protector del ordenamiento jurídico. En tanto que la efectividad, tiene que ver con las oportunidades reales de acceder a tales beneficios, porque el

35 Correas Vázquez, Oscar. 2003. Acerca de los derechos humanos. Apuntes para un ensayo. P.67. Ediciones Coyoacán, México.

36 “Entre las inevitables convicciones subyacentes a todo discurso, desearía hacer expresa una de la que soy consciente: que la solución a la contravención constante de los derechos humanos no puede estar en la derogación de la norma violada, sino en la sanción institucionalizada de la práctica del individuo, la empresa o el estado que la viola. Por eso la primera exigencia garantista de la que tenemos noticia, allá por el siglo V antes de nuestra era, fue que las normas estuviesen escritas, la segunda exigencia es que se cumplan. Por esto, mantener la autonomía de la validez jurídica, como espacio diferente de la moralidad y la justicia, por una parte, y de la eficacia, por la otra, sigue siendo una exigencia previa de toda práctica emancipatoria y un axioma de todo discurso que, contra la hipóstasis del estado y la hipertrofia del mercado, parta de la centralidad de la persona y otorgue prioridad axiológica a los derechos. Cfr. Serrano, José Luis. 1999. Validez y vigencia. La aportación garantista a la teoría de la norma jurídica. Pp. 23 y 15 Ed. Trotta, Valladolid, España.

37 “El derecho obtiene resultados positivos en la medida que sus soluciones se adaptan a los crite-rios razonables que justifican la intervención coactiva de los poderes públicos. Para que así sea, el Estado social y democrático de derecho –que se inspira en pautas de tecnificación jurídica y progreso social– necesita de los controles destinados a disuadir de las tentaciones de ejercicio abusivo del poder”. Cfr. Zorrilla Ruíz, Manuel María. 1997. Eficacia y efectividad del derecho. P.175. Revista de la Universidad de Deusto. Segunda época, Vol. 45/1, Enero-junio. Bilbao, España.


derecho otorga un servicio a la comunidad y con ello acredita su objetivo res-pecto de la tutela y del cambio.38

Entonces, la sustitución de un derecho eficaz de preceptos por un derecho efectivo de principios, restablecería la confianza puesta en el derecho común que se ha jactado de provenir de las mejores tradiciones de las sociedades avan-zadas.39 Al respecto, Capella, opina que “por eficacia de una norma respecto de un fenómeno empírico dado se entiende aquí la capacidad de la norma para funcionar como determinante causal de tal fenómeno”.40

Un ejemplo de efectividad y de eficacia, es precisamente, la que se relaciona con el respeto a las garantías de los derechos humanos. Por lo que al revisar los textos jurídicos nacionales, es posible encontrar un gran número de instrumen-tos internacionales de protección de los derechos humanos incorporados en la legislación doméstica.

Sin embargo, al efectuar su verificación empírica, sale a relucir que no logra su correcta aplicación y cumplimiento, por tal motivo carece de eficacia, lo que se traduce en gran cantidad de denuncias ante la CNDH, o en su caso, ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Com. IDH), por ejemplo. En ése sentido, al hablar de cumplimiento se debe tener presente variables como por ejemplo, los ciudadanos, jueces y funcionarios que actúan por convenci-miento, temor o conveniencia, aclarando que la obediencia, por parte de los dos últimos, puede verse como aplicación del derecho pues no se trata de conductas observables empíricamente.

“Un ejemplo de lo anterior lo encontramos al tratar de establecer cual es el efecto de la tortura y su determinación legal en el proceso penal. Entre ambos regímenes existe un desfase importantísimo porque en nuestra Nación –sin entrar en la discusión de cuando es tortura y cuando no, y cuales elementos se aplican y cuales no-, la determinación de la existencia de la tortura, e incluso la determinación penal, no tiene los efectos en el proceso penal que de acuerdo con el estándar internacional debería poseer”.41

38 Ibídem. Pp.175-176.39 Ibídem. P. 195.40 Cfr. Capella Juan Ramón. 2002. Elementos de análisis jurídico. P.85. Trotta, 2ª. Ed. Madrid,

España.41 Cfr. Gómez Camacho, Juan José. 2004. Los Tratados internacionales y el cuerpo normativo

interno, una articulación compleja en materia de tortura. P. 191. En Gutiérrez Contreras, Juan Carlos. Coordinador. Derechos Humanos. Instrumentos de protección Internacional. Programa de cooperación sobre Derechos Humanos. México-Comisión Europea. SRE. México.


Así, al verificar la formal incorporación de la norma se debe tener efectivi-dad en todos los casos en que la conducta descrita se produce. “La cuestión se torna importante, cuando resulta interesante saber el papel que juega la violencia en el ejercicio del poder”42. Por eso, al hablar de la efectividad de las normas del sistema jurídico mexicano se reconoce que se ha incorporado un acervo de normas sobre derechos humanos, con lo cual se está cumpliendo con una condición necesaria para su efectividad.

Entonces, si eso es así, se puede plantear una primera interrogante relacio-nada con el tipo de normas a observar, y una segunda interrogante articulada con definir aquellas que deben aplicarse. Todo lo cual llevaría a afirmar que al interpretar la norma se libera su sentido deóntico, dejando de lado el sentido ideológico, lo que solo se consigue al reelaborar el discurso del derecho. Por eso, al conferir una permisión de algo se transforma en obligación de alguien. “Es decir, las normas cuya efectividad el sociólogo debe observar, no están en los textos jurídicos, sino que son producto de la interpretación”.43

La inefectividad de la protección a los derechos humanosLa inefectividad de la protección a los derechos humanos se encuentra

relacionada directamente con el funcionamiento real de las diversas agencias estatales, cuya estrategia política proviene del Estado mexicano encargado de garantizar a sus gobernados tales derechos, para lo que cuenta con las facul-tades y atribuciones suficientes, para tomar las medidas adecuadas y eficaces para cumplirlos correctamente y con la seriedad y la eficacia necesarias que le son exigibles por su condición de garante. Y en caso de no hacerlo, entonces se estaría a lo dispuesto por el derecho internacional al incumplir su obligación, y con ello generaría irresponsabilidad, lo que haría exigible su cumplimiento eficaz e inmediato por la comunidad internacional.

Es importante destacar que el discurso de los derechos humanos constituye parte relevante de las relaciones de dominación en la sociedad burguesa, polí-tica pública específica en una sociedad históricamente determinada, pues los derechos humanos son creados por el derecho objetivo, esto es, por el Estado, e instrumentados por su elite política y jurídica. Es decir, que de lo que se trata todo esto es de exigirle a quien viola dichos derechos que los respete, lo que va más allá de una simple estrategia legislativa, y por lo mismo estatal, sobre una

42 Cfr. Capella Juan Ramón. 2002. Elementos de análisis jurídico. P. 185. Trotta, 2ª ed. Madrid, España.

43 Ibidem. P. 187.


exigencia de corrección política de la situación como corresponde a su deber, aunque tampoco será capaz, presuntivamente, de arreglar nada.

Por eso, la discusión acerca de si los derechos humanos son anteriores al Estado no afecta al hecho de que la protección de los mismos, es posterior a su reconocimiento estatal, pues ya el Estado se adjudica el derecho de protegerlos al declarar que está prohibido hacerse justicia por la propia mano del gober-nado. No obstante, el pensamiento progresista se encuentra más preocupado por el estudio de los derechos humanos y su posibilidad instrumental, respecto de la promoción de nuevas formas de sociabilidad, es decir, de su carácter sub-versivo y de resistencia más que de su carácter legitimador.

Lo cierto es que independientemente de los derechos incorporados en el sistema normativo mexicano, es posible deducir que la norma es inefectiva, pues aún y cuando hace tiempo que existen los medios jurídicos para evitar que se sigan violentando los derechos humanos, éstos continúan violándose impunemente. El ejemplo más evidente y claro se encuentra en la cantidad de demandas en contra de los funcionarios públicos, precisamente por la práctica sistemática de violaciones a los derechos humanos, ante la CNDH o la Comi-sión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), o cualquiera auto-ridad estatal.

Por eso se debe recordar que la estructura política en general y las insti-tuciones en particular, ni se agotan ni son un fin en sí mismas, sino más bien deben transformarse en los medios a través de los cuales los individuos puedan hacer realidad sus derechos y libertades en la vida social. Así, en la organiza-ción política y jurídica que establece la CPEUM, el elemento primordial debe ser el sistema de derechos y libertades. Y los poderes públicos junto con las ins-tituciones estatales, contienen un carácter instrumental respecto a los sujetos y sus derechos.

Puesto que el objetivo de la organización jurídica y política, debe ser la pro-moción del bien de todos, mediante una convivencia democrática, contem-plada desde la CPEUM y de los grupos organizados con base en valores de libertad, justicia, seguridad, pluralismo político, entre otros y conforme a un orden económico social.

Consecuentemente, la justificación del Estado debe ser la realización de los derechos de los gobernados. El Estado social democrático y de derecho, no puede ser justificado como estructura de poder y dominación, pues los dere-chos son el fundamento básico del orden político jurídico institucional. En tal caso, las normas relativas a los derechos sean normas constitucionales o nor-mas internacionales procedentes de las declaraciones y pactos internaciona-


les, son aplicables directamente. Pues los derechos, para poder ser reclamados jurídicamente, no precisan de leyes estatales que los apoyen porque están por encima de ellas.44

Ahora bien, respecto a las normas internas, cabria mencionar que éstas deben siempre ser interpretadas acorde con las normas constitucionales e inter-nacionales de derecho y no a la inversa.

En los ordenamientos internos, los derechos humanos poseen una doble consideración: una subjetiva y otra objetiva, donde los considerandos subjeti-vos, son las posibilidades para el sujeto, de participación y desarrollo. Enten-diendo a los considerandos objetivos, como los fundamentos del orden político y jurídico. De modo que de ahí se deriva que todos los poderes públicos deben comprometerse con la defensa, respeto y promoción de los derechos.

Así, se revela que todos los poderes públicos, deben orientar su actividad a favor de los derechos y no en el enfrentamiento o consolidación de su propio poder. Por ello es esencial la defensa de los derechos propios o ajenos, porque naturalmente éstos constituyen el fundamento del orden político y jurídico, pues tal es el significado de los derechos.

“Las normas que desarrollan la opción constitucional por el estado social son más susceptibles de los juicios de efectividad y de eficacia de cumpli-miento; las normas del llamado derecho sancionatorio (penal y administra-tivo) son más susceptibles del juicio de eficacia de sanción. La impunidad, es decir, la existencia de conductas antijurídicas no sancionadas es una forma, quizás la más nítida, de ineficacia de sanción”.45

Si lo expresado es así, entonces, afirmar que la eficacia implica efectividad y que una norma no puede ser eficaz si no alcanza sus objetivos, a la sazón es inefectiva. En ése sentido, cabe mencionar que México ha adoptado un número importante de instrumentos internacionales de protección a los dere-chos humanos, cuya lista resulta insuficiente. Porque si de cantidad se tratara ya no habría más problemas, y hasta ahora, se siguen denunciando violaciones de derechos humanos tal como lo demuestra los informes de la Com. IDH, así como los demás informes de las ONG`s de derechos humanos, entre otras.

Al respecto y como ejemplo, es posible atraer el tema de la violación del derecho a la integridad física o moral, donde la victima debe agotar primero las

44 Suay, Celia. 2000-2001. Máster: Derecho Penal, Constitución y Derechos 2ª. Gen.45 Cfr. Serrano, José Luis. 1999. Validez y vigencia. La aportación garantista a la teoría de la

norma jurídica. P.22. Ed. Trotta, Valladolid, España.


vías de los recursos internos, antes de poder acudir a alguna de las instancias internacionales. Como la del sistema interamericano, la cual tiene una labor encomiable pero insuficiente, porque sus procedimientos son lentos, excesiva-mente técnicos y sus medios escasos. Por tal motivo, los procedimientos inter-nacionales, en este caso regionales, deben adaptarse a las necesidades reales de las víctimas, y agilizar sus mecanismos para una rápida decisión jurídica, sobre si ha habido violación de la CADH. En cuyo caso se señalan las medidas san-cionadoras y reparadoras oportunas. Lo que denota que las decisiones deben ser obligatorias para los Estados.

Aunque la Corte Penal Internacional podrá juzgar a personas acusa-das de tortura, como crimen de guerra o contra la humanidad y lo mismo hacen TPI de la antigua Yugoslavia y Rwanda, es obvio que, a nivel uni-versal se necesita el establecimiento de un tribunal de derechos humanos competente, para recibir las demandas de la victima contra los estados responsables del crimen internacional de la tortura46.

Por lo mismo, es importante analizar el debido proceso, pues las caracterís-ticas a reunir sobre la independencia judicial, por el órgano específico, respecto del cual la Corte IDH ha centrado su atención, como por ejemplo, en el caso Reverón Trujillo47. Por lo cual, asegurar un tribunal independiente, supone resguardar los elementos relativos a la organización y funcionamiento de los que ejercen labores jurisdiccionales. Al respecto, la Corte IDH sistematizó

46 Cfr. Villán Durán, Carlos. 2005. La práctica de la tortura y los malos tratos en el mundo. Tendencias actuales. En Instrumentos Nacionales e Internacionales para prevenir, investigar y sancionar la tortura. Pp.183-184. Coord. Juan Carlos Gutiérrez Contreras, director del programa, México.

47 “(…) El Tribunal ha dicho que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces. Dicho ejercicio autónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez específico. El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judi-cial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación. Adicionalmente, el Estado está en el deber de garantizar una apariencia de independencia de la magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática”. Corte IDH. Caso Reverón Trujillo VS. Vene-zuela. Sentencia de 30-06-2009 (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas) parr. 67 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_197_esp.pdf (01-09-2011)

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dichos elementos en tres garantías48 relativas a un adecuado proceso de nom-bramiento, la inamovilidad en el cargo y la garantía contra presiones externas.

La Corte IDH, también precisó el alcance del concepto de la detención ilegal en el artículo 7.5 de la CADH y al analizar el artículo 8.1, en el caso Cantoral Benavides49 amplió su interpretación de garantía, al determinar que en este caso particular, la jurisdicción militar incumplió el requisito de comparecencia ante un juez, violando el artículo 8.1, referente al enjuiciamiento por juez com-petente, independiente e imparcial, al poner a la víctima a disposición de un juez militar, y no llevar al detenido inmediatamente ante el juez50 sino mucho tiempo después, con lo cual no satisfizo lo expresado en el artículo. La Corte IDH, enfatizó que la garantía sólo se satisface con la comparecencia inmediata ante autoridad judicial competente.

Por ello, cabe considerar que el Debido Proceso, “es un medio para asegu-rar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal”.51 El artículo 8º de la CADH consa-gra los lineamientos del debido proceso que “abarca las condiciones que deben

48 “Conforme a la jurisprudencia de esta Corte y de la Corte Europea, así como de conformidad con los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura (en adelante “Principios Básicos”), las siguientes garantías se derivan de la independencia judi-cial: un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad en el cargo y la garantía contra presiones externas”. Ibídem. Parr. 70

49 Corte IDH. Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Sentencia de 18 de agosto de 2000. Serie C No. 69. párr. 75. http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_69_esp.pdf (01-09-2011)

50 Corte IDH. Corte IDH. 2010. Análisis de la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Materia de Integridad Personal y Privación de Libertad: (Artículos 7 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). P. 61. Corte IDH. San José, Costa Rica. Y Cancado Trindade, Antonio Augusto. 2007. Derecho Internacional de los derechos humanos. Esencia y trascendencia (Votos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1991-2006). P 316. Porrúa y U. Iberoamericana. México.

51 Opinión Consultiva 16/99. “El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal”. Solicitada por los Estados Unidos Mexi-canos. párr. 117 http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_16_esp.pdf (01-09-2011). Y Cancado Trindade, Antonio Augusto. 2007. Derecho Internacional de los derechos huma-nos. Esencia y trascendencia (Votos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1991-2006). Op. Cit. P. 15

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cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obliga-ciones están bajo consideración judicial”.52

La Corte IDH, precisó las características a considerar en el análisis de las garantías judiciales en su opinión consultiva OC-9/87. La interpretación del artículo 8º de la CADH53 sobre las garantías judiciales y el debido proceso, es parte de las resoluciones de la Corte IDH que refiere la expresión “garantías judiciales”54 sobre la determinación de los mecanismos o recursos judiciales que permiten proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho para que, “las personas puedan defenderse adecuadamente ante cual-quier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”.55

La Corte IDH previene que el uso de la anterior expresión: “puede inducir a confusión porque en ella no se consagra un medio de esa naturaleza en sentido estricto. En efecto, el artículo 8 no contiene un recurso judicial propiamente dicho, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales para que pueda hablarse de verdaderas y propias garantías judiciales según la Convención”56.

En tal sentido, la Corte IDH señaló que el artículo 8 distingue entre las acu-saciones penales y de cualquier otro carácter, además, de mencionar que toda persona tiene derecho a ser oída por un juez o tribunal en cualquier circunstan-cia, también acuerda un conjunto de garantías mínimas para los procesos pena-les. Para la Corte IDH, el concepto del debido proceso incluye esas garantías mínimas.

52 Opinión Consultiva OC-9/87 del 6-10-1987 Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Arts. 27.2, 25 Y 8 Convención ADH) Solicitada por el Gobierno de la República Oriental del Uruguay párr. 28 http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_09_esp.pdf (01-09-2011).

53 Artículo 8º. Convención Americana sobre Derechos Humanos. En Derechos Humanos. Ins-trumentos de protección Internacional. Programa de cooperación sobre Derechos Humanos. México-Comisión Europea. Op. Cit.

54 Huerta Guerrero, Luis Alberto y Luis Enrique Aguilar Cardoso. 2001. El Debido Proceso en las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (análisis del artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). s/n. Documento de Trabajo de la Comi-sión Andina de Juristas. Lima, Perú.

55 Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú Sentencia de 31-01-2001 (Fondo, Reparaciones y Costas) http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_71_esp.pdf (01-09-2011).

56 Opinión Consultiva OC-9/87 del 6-10- 1987 Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Arts. 27.2, 25 Y 8 Convención ADH) Solicitada por el Gobierno de la República Oriental del Uruguay párr. 27 http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_09_esp.pdf (01-09-2011).



Asimismo, la CADH asume que otras garantías adicionales pudieran ser necesarias en un debido proceso legal.57 Así, en el artículo 8 se especifica que las garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones en el numeral 8.2. La Corte IDH expresó su aceptación al respecto, así, el individuo tiene derecho al debido proceso en materia penal.58 Garantía exigible ante cualquier órgano o autoridad como órgano jurisdiccio-nal.

Al respecto, la Corte IDH establece que los “recursos efectivos”, previstos en el artículo 25.1 de la CADH se deben respetar, lo mismo que las garantías del debido proceso59 referidas en el artículo 8 del mismo ordenamiento.

La relación de estos artículos, implica el derecho de las víctimas a obtener protección judicial de conformidad con el debido proceso legal. Dicho artículo 25.1 expresa que toda persona tiene derecho a “un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención”. Entre estos recursos están los procesos de amparo y hábeas corpus, cuya efectividad se anula al no respetar el debido proceso.

En una decisión posterior, la Corte IDH, precisó que:

“en cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la dis-crecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación

57 Opinión Consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990. Excepciones al agotamiento de los recursos internos (Arts. 46.1, 46.2.a y 46.2.b. Convención ADH) Solicitada por la CIDH. parr. 24 http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_11_esp.pdf (01-09-2011).

58 “De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Dere-cho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo (...). Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal compe-tente” para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana “Caso Tribunal Constitucional de 31 enero de 2001. Parr. 70-71 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_71_esp.pdf (01-09-2011).

59 Cfr. García Ramírez, Sergio. 2005. Panorama del debido proceso (adjetivo) Penal en la juris-prudencia de la Corte Interamericana. P. 1113. Uruguay.



de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos san-cionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso”.60

El artículo 1.1 de la CADH, establece la obligación de los Estados parte de respetar los derechos reconocidos en ella y “garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. La no discriminación es un principio básico de los dere-chos humanos61 y junto al reconocimiento de dicho principio, la CADH reco-noce en su artículo 24º el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley.62 En el debido proceso, el principio de no discriminación y el derecho a la igualdad ante la ley, deben ser observados.

Si una persona que busca la protección de la ley para hacer valer los derechos que la Convención le garantiza, encuentra que su posición económica (en este caso, su indigencia) le impide hacerlo porque no puede pagar la asistencia legal necesaria o cubrir los costos del proceso, queda discriminada por motivo de su posición económica y colocada en condiciones de desigualdad ante la ley.63

En otra Opinión Consultiva la Corte Interamericana precisó: Para alcan-zar sus objetivos, el proceso debe reconocer y resolver los factores de desigualdad

60 Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Sentencia de 2-02-2001. (Fondo, Repa-raciones y Costas) Parr. 126 y 127 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_72_esp.pdf (01-09-2011).

61 Opinión Consultiva OC-4/84 del 19-01-1984. Propuesta de modificación a la Constitución Política de Costa Rica relacionada con la naturalización. Parr. 53 http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_04_esp.pdf (01-09-2011).

62 “En función del reconocimiento de la igualdad ante la ley se prohíbe todo tratamiento discri-minatorio de origen legal. De este modo la prohibición de discriminación ampliamente conte-nida en el artículo 1.1 respecto de los derechos y garantías estipulados por la Convención, se extiende al derecho interno de los Estados Partes, de tal manera que es posible concluir que, con base en esas disposiciones (artículos 1.1 y 24), éstos se han comprometido, en virtud de la Convención, a no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias refe-rentes a la protección de la ley”. Ibídem. 54

63 Opinión Consultiva OC-11/90 del 10-08-1990 Excepciones al agotamiento de los recursos internos (Arts. 46.1, 46.2.a y 46.2.b. Convención ADH) Solicitada por la CIDH http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_11_esp.pdf (01-09-2011).








real de quienes son llevados ante la justicia. Es así como se atiende el principio de igualdad ante la ley y los tribunales, (...) y a la correlativa prohibición de dis-criminación. La presencia de condiciones de desigualdad real obliga a adoptar medidas de compensación que contribuyan a reducir o eliminar los obstáculos y deficiencias que impidan o reduzcan la defensa eficaz de los propios intereses. Si no existieran esos medios de compensación, ampliamente reconocidos en diversas vertientes del procedimiento, difícilmente se podría decir que quienes se encuen-tran en condiciones de desventaja disfrutan de un verdadero acceso a la justicia y se benefician de un debido proceso legal en condiciones de igualdad con quienes no afrontan esas desventajas.64

En consecuencia, el respeto de las garantías del debido proceso previstas en el artículo 8 de la CADH, deben ser analizadas siempre junto a otros dos mandatos tales como la no discriminación y la igualdad ante la ley. Cabe resal-tar que México65 promovió la Opinión Consultiva 16/99, sobre el derecho a la información sobre la asistencia consular, en el marco de las garantías del debido proceso legal, orientada a abordar el problema de mexicanos sometidos a pro-cesos con pena de muerte en los Estados Unidos de América.

De lo que se trata es de precisar si el Estado, está obligado a notificar al otro Estado cuando se encuentre involucrado un nacional de ése Estado. El propó-sito de la notificación es que le proporcione asistencia legal para garantizar el debido proceso.66

Los principios del Debido Proceso, referidos en la CADH con la denomi-nación de “garantías judiciales”, relativos al artículo 8º sobre el principio de audiencia judicial; presunción de inocencia; tribunal competente, indepen-diente e imparcial en el principio de tutela general efectiva, comprende también el brindar la oportunidad y medios adecuados para preparar la defensa; elec-ción de abogado; interrogatorio de testigos; recurso ante un tribunal superior; a no declarar contra sí mismo ni a declararse culpable; prohibición de sancionar

64 Opinión Consultiva OC-16/99 de 1-10-1999, Solicitada por los Estados Unidos Mexica-nos. “El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del Debido Proceso Legal” Parr. 119. Y Cancado Trindade, A. A. Derecho Internacional de los derechos humanos. Esencia y trascendencia (Votos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos 1991-2006). P.15. Op. Cit.

65 Ídem.66 Cfr. Corcuera, Santiago y José A. Guevara B. 2003. México ante el sistema Interamericano

de Protección de los Derechos Humanos. . P.49. Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. México.


dos veces un mismo hecho y publicidad del proceso penal, entre otros, dirigi-dos todos ellos al respeto de los derechos humanos.67

Respecto de la Presunción de Inocencia y acorde al artículo 8.2 de la CADH, “toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad”. Así, la Corte IDH opina que: “subyace el propósito de las garantías judiciales, al afirmar que la persona es inocente hasta que su culpabilidad sea demostrada”.

Además de que: “el principio de la presunción de inocencia, tal y como se desprende del artículo 8.2 de la Convención, exige que una persona no pueda ser condenada mientras no exista prueba plena de su responsabilidad penal. Si obra contra ella prueba incompleta o insuficiente, no es procedente condenarla, sino absolverla”.68

Cabe mencionar que el principio de presunción de inocencia69 contiene tres dimensiones diferentes: a) la manera en que se determina la responsabilidad penal y en particular la carga de la prueba; b) la imputación de responsabili-dad penal o participación en hechos delictivos a un individuo que no ha sido juzgado, y c) el trato de personas bajo investigación por un delito y a presos sin condena.

Al respecto, el Comité de Derechos Humanos señala lo siguiente: “ … En virtud de la presunción de inocencia, la carga de la prueba recae sobre la acu-sación y el acusado tiene el beneficio de la duda. No puede suponerse a nadie culpable a menos que se haya demostrado la acusación fuera de toda duda razo-nable. Además, la presunción de inocencia implica el derecho a ser tratado de conformidad con este principio. Por lo tanto, todas las autoridades públicas tienen la obligación de no prejuzgar el resultado de un proceso.70

En tal circunstancia, la jurisprudencia universal así como la interamericana resaltan la relación entre la presunción de inocencia y el carácter excepcional de

67 Cfr. Coto, Luis.-Los Principios Jurídicos en la Convención Americana de Derechos Huma-nos y su Aplicación en los Casos Peruanos. http://principios-juridicos.tripod.com/ (01-09-2011)

68 Corte IDH. Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Sentencia de 18-08-2000. (Fondo). Párr. 120.69 O´Donnell, Daniel. 2004. Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Normativa, juris-

prudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano. P. 397. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Bogotá.

70 Observación General 13 al Art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Parr. 7 y p. 397 http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/html/informes/onu/cdedh/Observacion%20Gral.%2013%20Art.%2014%20PDCP.html (06-09-2011)

http://principios-juridicos.tripod.com/

http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/html/informes/onu/cdedh/Observacion Gral. 13 Art. 14 PDCP.html



la prisión preventiva71. Igualmente, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, contienen enunciados sobre el trato preferencial que merecen los presos sin condena en razón de la presunción de inocencia72. Tal como la Com. IDH lo expresó en el caso Martín de Mejía.73

La presunción de inocencia se relaciona, en primer lugar, con el ánimo y actitud del juez que debe conocer de la acusación penal. El juez debe abor-dar la causa sin prejuicios y bajo ninguna circunstancia debe suponer que el acusado es culpable. Por el contrario, su responsabilidad reside en construir la responsabilidad penal de un imputado a partir de la valoración de los ele-mentos de prueba con los que cuenta..

En este contexto, otro concepto elemental del derecho procesal penal, cuyo objeto es preservar el principio de inocencia, es la carga de la prueba. En el procedimiento penal, el onus probandi de la inocencia no le corresponde al imputado; por el contrario, es el Estado quien tiene la carga de demostrar la culpabilidad del procesado. (…)74

La Com. IDH, ejemplificó la presunción de inocencia con el caso Figue-redo Planchart.75 Pues el principio está reconocido por diversos instrumentos internacionales de derechos humanos como: la Declaración Universal de los

71 Corte IDH. Caso Suárez Rosero Vs. Ecuador Sentencia de 12-11-1997. (Fondo) Párr. 77-78 72 Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos. Adoptadas por el Primer Congreso de

las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13-05-1977. Párr. 84-93 http://www2.ohchr.org/spanish/law/reclusos.htm (06-09-2011)

73 “El principio de inocencia construye una presunción en favor del acusado de un delito, según la cual éste es considerado inocente mientras no se haya establecido su responsabilidad penal mediante una sentencia firme. De este modo, para establecer la responsabilidad penal de un imputado, el Estado debe probar su culpabilidad más allá de toda duda razonable. Informe Nº 5/96 Caso 10.970 Perú 01-04-1996 http://www.cidh.oas.org/annualrep/95span/cap.III.peru10.970d.htm (06-09-2011)

74 Ídem.75 El derecho a la presunción de inocencia [artículo 8(2) de la convención. El artículo 8(2) de

la Convención establece inter alia que “[t]oda persona inculpada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su responsabilidad”. De todas las garantías judiciales propias del ámbito penal, la más elemental es, quizás, la pres-unción de inocencia, expresamente reconocida sin salvedad ni excepción alguna por diversos instrumentos internacionales de derechos humanos tales como la Declaración Universal, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana y la Convención Americana. Informe Nº 50/00 Caso 11.298 Reinaldo Figueredo Planchart República Boliva-

http://www2.ohchr.org/spanish/law/reclusos.htm


http://www.cidh.oas.org/annualrep/95span/cap.III.peru10.970d.htm



Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De tal manera que el principio de presunción de inocencia, consagra un esta-dio jurídico no una presunción legal, por tanto, el imputado es inocente hasta ser declarado culpable por sentencia firme.76 Este principio se proyecta en dos campos distintos, el legislativo y el procesal.

El campo legislativo, es aquel que con carácter de ley impone el legislador, al respecto, dos pilares asientan la base de este campo; en primer lugar está la inviolabilidad de la defensa. En segundo, toda persona es inocente hasta que exista una sentencia que lo declare culpable, toda restricción a su libertad ambulatoria solo se puede tomar como medida de seguridad o de cautela.

En cambio en el campo procesal, es necesario que exista una Interpretación restrictiva in dubio pro reo, cuyas normas afectan o limitan la libertad ambula-toria del imputado. No cabe ninguna interpretación analógica, porque no es posible dejar al arbitrio personal los derechos contemplados en ellas. Por eso, la norma procesal aparece como norma límite al establecer como principio gene-ral que no se puede limitar la libertad individual, más allá de los casos previstos por la ley.

La Corte IDH, en materia de Integridad Personal y Privación de Libertad, expresados en los artículos 7 y 5 de la CADH, ha manifestado que nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento por causas y métodos que, aun calificados de legales se aprecien como incompatibles con los derechos funda-mentales, por ser irrazonables, imprevisibles o sin proporcionalidad77. Además de observar la compatibilidad con la Convención; la idoneidad de la medida; su necesidad y su proporcionalidad.

ConclusionesAsí, de lo estudiado y argumentado en la presente investigación científico

jurídica, técnica y cultural se desprende que para respetar los requisitos y evitar la arbitrariedad, la finalidad de las medidas que priven o restrinjan la libertad

riana de Venezuela 13-04-2000 p. 118 http://www.cidh.org/annualrep/99span/De%20Fondo/Venezuela11298a.htm (04-10-2011)

76 Nardiello, Ángel Gabriel. Presunción de inocencia. http://www.robertexto.com/archivo9/presun_inocen.htm (04-10-2011)

77 Corte IDH. 2010. Análisis de la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Materia de Integridad Personal y Privación de Libertad: (Artículos 7 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). P. 33. Corte IDH. San José, Costa Rica.

http://www.cidh.org/annualrep/99span/De Fondo/Venezuela11298a.htm


http://www.robertexto.com/archivo9/presun_inocen.htm



deberán ser compatibles con la CADH; que las medidas adoptadas sean idóneas para cumplir con el fin perseguido; y sean absolutamente indispensables para lograr el fin deseado, y además que no exista una medida menos gravosa. Tam-bién, se ha señalado que el derecho a la libertad personal supone una limitación excepcional y presupone la adopción de medidas proporcionales, en su caso.78

En el caso Servellón García79 donde la Corte IDH estableció que el artículo 7 de la CADH se advierte que se consagran garantías que limitan el ejercicio de la autoridad de los agentes estatales. La detención será concordante con las garantías de la CADH, siempre que su aplicación sea de carácter excepcional, respete el principio a la presunción de inocencia y los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad.80 La Corte IDH reiteró que la CADH prohíbe la detención por métodos legales pero irrazonables o sin proporcionalidad. Un análisis similar realizó la Corte IDH en el caso López Álvarez81 y determinó los límites para la prisión preventiva: la legalidad, presunción de inocencia, nece-sidad y proporcionalidad. Expresó asimismo que la privación de libertad es la medida más severa que se puede imponer y, por eso, debe ser de aplicación excepcional.

La Corte IDH concluyó que del artículo 7.3 de la CADH se desprende la obligación estatal de no restringir la libertad del detenido más allá de los límites estrictamente necesarios, para asegurarse de que no impedirá el desarrollo de las investigaciones ni eludirá la acción de la justicia. Las características per-sonales del autor y la gravedad del delito, no son por sí mismos justificación suficiente de la prisión preventiva, pues es una medida cautelar y no punitiva.

78 Ibídem. P. 34 y ss 79 Corte IDH. Caso Servellón García y otros Vs. Honduras Sentencia de 21-09-2006 (Fondo,

Reparaciones y Costas) http://190.41.250.173/RIJ/BASES/jurisp/Corte/Honduras/servellon_garcia/servellon_garcia.pdf

(01-09-2011). Y Cancado Trindade, A. A. Derecho Internacional de los derechos humanos. Esencia y trascendencia. Op. Cit. P. 766.

80 Corte IDH. 2010. Análisis de la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Materia de Integridad Personal y Privación de Libertad: (Artículos 7 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). P. 35 y 36. Corte IDH. San José, Costa Rica.

81 Corte IDH. Caso López Álvarez Vs. Honduras Sentencia de 1-02-2006 (Fondo, Repara-ciones y Costas) http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_141_esp.pdf (01-09-2011). Y Cancado Trindade, Antonio Augusto. 2007. Derecho Internacional de los derechos humanos. Esencia y trascendencia (Votos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1991-2006). P 655. Porrúa y U. Iberoamericana. México.

http://190.41.250.173/RIJ/BASES/jurisp/Corte/Honduras/servellon_garcia/servellon_garcia.pdf



Por eso, se dice que, al privar de la libertad a alguien cuya responsabilidad no ha sido establecida, se anticipa la pena.

Es también importante precisar y tomar en cuenta, con toda precisión y cla-ridad, en los juicios penales, los derechos del imputado y de la víctima u ofen-dido, poniendo especial atención al debido proceso y a las garantías judiciales de ambos sujetos procesales, como conjunto de derechos humanos específicos que no deben ser vulnerados, sino protegidos y garantizados.

Finalmente, en el caso Gómez Paquiyauri82, la Corte IDH estableció que la arbitrariedad de la detención, con la práctica sistemática de violaciones a dere-chos humanos se vio agravada por las torturas y posteriores muertes de las víc-timas menores de edad. Igualmente, en el juicio de la Masacre de Mapiripán,83 donde la Corte IDH determinó que la privación de libertad se produjo dentro del modus operandi se pudo concluir que las víctimas eran arbitrariamente pri-vadas de su libertad, torturadas y ejecutadas, y de esta manera, la Corte IDH declaró violados los artículos 7.1, 7.2 y 1.1, de la Convención.

En cuanto al neoconstitucionalismo y las correspondientes nuevas políti-cas públicas que está generando, vale la pena citar a Miguel Carbonell, cuando señala que: “La reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 tiene como uno de sus ejes vertebradores la apertura del sistema jurí-dico mexicano al ordenamiento internacional, con todo lo que ello supone: recepción de los tratados e incorporación de los mismos al derecho interno con rango constitucional, pero también reconocimiento del derecho derivado de los propios tratados y de la jurisprudencia de las jurisdicciones internacionales que han sido reconocidas por el Estado mexicano, entre otras muchas cuestiones”.84

Como colofón, podemos decir que, prácticamente en todo el mundo, el neoconstitucionalismo está transformando, como un gran movimiento jurí-dico mundial, en diferentes niveles, intensidades y grados, las constituciones

82 Corte IDH. Caso de los hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú. Sentencia de 8 de Julio de 2004. Párrafo 80 http://www.tc.gob.pe/corte_interamericana/seriec_110_esp.pdf (01-09-2011). Y Y Cancado Trindade, Antonio Augusto. 2007. Derecho Internacional de los derechos humanos. Esencia y trascendencia (Votos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1991-2006). P. 417. Porrúa y U. Iberoamericana. México.

83 Corte IDH. Caso de la “Masacre de Mapiripán” vs. Colombia. Sentencia de 15-09-2005. Párr. 136-138 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_134_esp.pdf (01-09-2011). Y Y Cancado Trindade, Antonio Augusto. 2007. Derecho Internacional de los derechos humanos. Esencia y trascendencia (Votos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1991-2006). P. 595. Porrúa y U. Iberoamericana. México.

84 Carbonell, Miguel. 2013. Teoría de los derechos humanos y del control de la convencionali-dad, p. 137. México: Miguel Carbonell.

http://www.tc.gob.pe/corte_interamericana/seriec_110_esp.pdf



nacionales. En México hemos visto como paulatinamente se está entrando en este proceso de intenso y profundo cambio social, con grandes pasos cuali-tativos en las transformaciones del derecho procesal constitucional nacional en una primera etapa, posteriormente del derecho constitucional interno tanto federal como estatal, y ahora, a partir de 2011, con la reforma constitucional nacional en derechos humanos.

Dicho movimiento jurídico de transformación constitucional que hemos considerado en este estudio técnico, científico, jurídico y cultural, en las temá-ticas que nos ocupan, y con el que se continúa dicho proceso --aún inacabado-- de desarrollo político-jurídico, presenta sin embargo todavía grandes desafíos y enigmas para su aceptación, instrumentación, interpretación y aplicación.

No obstante, a pesar de dichos desafíos y enigmas, y de las fuerzas socia-les temerosas al cambio social, el proceso de apertura constitucional al dere-cho internacional o derecho convencional de los derechos humanos es ya una fuerza motora de cambio interna que está transformando profundamente todo el sistema jurídico mexicano, como también está sucediendo en el resto del mundo.

Dicho proceso de apertura al derecho convencional de los derechos huma-nos tiene, por supuesto, actualmente, partidarios y adversarios, pues los grandes procesos de cambio constitucional en el mundo son, probablemente, el dínamo de transformación social más importante y polémica con el que arranca el siglo XXI.

Así pues, en este debate mundial, sólo queda participar y contribuir con las fuerzas progresistas intelectuales y humanistas jurídicas, culturales, políticas y sociales mundiales con nuestro mejor esfuerzo en el campo de la docencia, la práctica profesional, y la investigación del pensamiento científico, técnico y cultural de avanzada social en materia de derechos humanos.


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Tesis aislada número de registro 172,650, Materia Constitucional, Novena Época, número de registro 172,650, Instancia: Pleno, XXV, Abril de 2007, página “tra-tados internacionales”.
















Capítulo 9

La Nueva Gestión Pública en la era de la globalización: contexto nuevo ¿nuevas respuestas?

Rodolfo García Del Castillo1

Todas las teorías son legítimas y ninguna tiene impor-tancia. Lo que importa es lo que se hace con ellas

Jorge Luis Borges

Introducción

La evolución de las ciencias administrativas –al igual que ocurre con diver-sas disciplinas sociales- tiene un vínculo directo con las condiciones histórico-contextuales en las cuales se desarrolla. Esto es cierto tanto para la adminis-tración aplicada a las empresas como para la administración pública, solo que esta última enfrenta cotidianamente problemas de índole social donde el poder político, los intereses de los actores sociales, las definiciones sobre las prioridades gubernamentales y la complejidad de las decisiones se manifiestan como tensiones constantes de compleja resolución. De este modo, el rumbo, los alcances y la naturaleza de la acción pública así como los límites impuestos al Estado en cuanto a sus funciones, en escenarios históricos diversos, inci-den decisivamente sobre las propuestas de la administración pública que –en

1 Profesor e investigador del Departamento de Administración, División de Ciencias Socia-les, Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco

La nueva gestión pública en la era de la globalización212

un circuito de retroalimentación- termina por dotar de contenido a la acción pública e incide en su reconfiguración.

La Nueva Gestión Pública (NGP) nace en un momento en que la credibi-lidad del Estado, como ente capaz de garantizar el bienestar social, se encon-traba seriamente cuestionada. La década de los ochenta atestiguó la llegada al poder de los gobiernos neoconservadores en Estados Unidos y Reino Unido como una respuesta a la crisis económica derivada de una amplia interven-ción estatal desafortunada, que se había traducido en un periodo de estanfla-ción largo y severo. En 1989, la caída del muro de Berlín representó un hito simbólico que puso fin a la Guerra Fría y estableció un ganador: Occidente y más específicamente los Estados Unidos. A fines de ese mismo año apareció el llamado Consenso de Washington, este decálogo de propuestas económicas –con una pretensión casi bíblica que raya en la pedantería- marcó el camino cuasi obligatorio para las economías en desarrollo. La globalización empezó a cobrar sentido, ya no sólo como la supremacía creciente de realidades virtuales montadas en redes y flujos de carácter informático o como generalización de los principios de mercado y su aplicación en todos los rincones del planeta (con velocidad e intensidad antes inimaginable), sino como una aspiración de futuro común, de acercamiento entre todos e incluso de una concepción benévola -para algunos con carga utópica- de la “aldea global”2. Sin embargo, la promesa de un camino despejado con la mira puesta en el progreso “estilo norteamericano” se enfrentaría en el naciente siglo con obstáculos mayores. El surgimiento de fuertes crisis financieras puso de manifiesto la urgencia de res-catar a los mercados –con una inyección directa de recursos públicos- así como, la conveniencia de retomar un cierto control estatal con un sentido regulador3.

En medio de este peculiar “resurgimiento” del Estado –pues, no se trata del viejo Welfare State, o al menos no esencialmente- cabe preguntarnos sobre qué ocurrirá con la NGP o cuáles serán las salidas alternas de los paradigmas de la administración pública para responder a los reclamos distintos que impone la realidad global. Quizá el sustrato eficientista de la NGP, su naturaleza eficaz en la búsqueda de mejores formas basada en el perfeccionamiento técnico y el uso de herramientas administrativas –muchas de ellas nacidas en el manage-

2 Para el autor del concepto, el filosofo canadiense Herbert Marshall McLuhan, la “aldea global” aludía mucho más a la condición de comunicación y vínculos constantes de infor-mación en la “sociedad de la información” que a cuestiones éticas o incluso ambientalistas, como se le empleó posteriormente

3 Debe aclararse que esta “nueva regulación” no sólo cuestiona la conveniencia de “soltar” las fuerzas del mercado, sino que coloca en la mesa un debate distinto sobre el papel de los organismos globales y su idoneidad para crear nuevas reglas del juego supranacionales

213Rodolfo García Del Castillo

rialismo empresarial- tiene posibilidades de continuar nutriendo las acciones gubernamentales. Después de todo, estos componentes forman parte de las raí-ces y residen en las tareas cotidianas de “organización”, son cuasi naturalmente propias de las teorías administrativas. Las cuestiones de índole más social y político tal vez deben seguir derroteros un tanto distintos: quizá, el de la gober-nanza o bien arriesgarse por construir un discurso amplio y provocativo para el open government. A lo largo de este trabajo se busca arriesgar algunas respues-tas provisionales a estas cuestiones.

La Nueva Gestión Pública y su arribo a México. Un breve recuento de contextualización

Yo soy yo y mi circunstancia José Ortega y Gasset

A mediados de los setenta, en el contexto mundial hubo una agudización de la crisis fiscal de los gobiernos benefactores. Este colapso de los modelos económicos de tendencia keynesiana, puso en tela de juicio la conveniencia de la intervención pública. Las tesis de Milton Friedman y los economistas de la Escuela de Chicago, que condenaban fuertemente los excesos de la injerencia gubernamental en la economía, cobraron mayor fuerza4. Desde la filosofía polí-tica surgieron voces que propugnaban la reducción del tamaño del gobierno; justo en esos años Robert Nozick publica su libro Anarquía, Estado y Utopía, donde plantea la tesis de un Estado Mínimo (Nozick,1974). En el escenario político mundial 1979 marca la llegada al poder –por el partido conservador- de Margaret Thatcher en Reino Unido, mientras en 1981 Ronald W. Reagan alcanzaría la presidencia de los Estados Unidos.

En los estudios sobre la administración pública crece la preocupación por entender y mejorar las decisiones del gobierno. En 1971 se publicó el trabajo de Graham Allison La esencia de la decisión: análisis explicativo de la crisis de los misiles en Cuba, en el cual se plantea el uso de diferentes lentes analíticos para examinar una decisión pública ante la instalación de cabezas nucleares en Cuba en 1962 (Allison G., 1988). Sin embargo, durante los años ochenta y los

4 En 1976 el propio Milton Friedman gana el Premio Nobel de Economía dando mayor fuerza y legitimidad a esta corriente favorable al libre mercado. Tuvo un periodo de influencia en Chile con resultados que aún hoy son polémicos.


inicios de los noventa es cuando diversos autores colocan en la mesa de debate un conjunto de ideas para transformar la acción del gobierno y su gerencia a través de propuestas orientadas a la búsqueda de la eficiencia, la eficacia y la calidad sumando, con distintos énfasis y profundidad, una preocupación por el seguimiento y evaluación de los resultados de la acción gubernamental, estos estudios se agrupan bajo la denominación de NGP. Aparecen así, los planteos de Michael Barzelay (1988), Barry Bozeman (1987), Christopher Hood (1991), David Osborne y Ted Gaebler (1992), todos ellos con matices distintos, pero reconociendo un conjunto de elementos relativamente comunes que preten-dían cambiar y reorientar la acción del gobierno.

En su génesis la NGP pretende explicar el cambio administrativo en diver-sas realidades nacionales, mientras paralelamente construye una trama pres-criptiva susceptible de replicarse en otros espacios. Así, los estudios de casos específicos se pueden rastrear en los que se distingue la búsqueda de soluciones a problemas concretos, tanto en estructuras como en procesos de los apara-tos administrativos de diferentes países. Son emblemáticos los casos de Nueva Zelanda, Australia, Gran Bretaña y posteriormente, Estados Unidos. Esta cer-canía entre la realidad y el discurso es claramente descrita por Hood y Jackson con la “metáfora de la llave” al afirmar que “la NAP encajó en la cerradura en los años ochenta” por tres aspectos:

<<Uno muy simple, es el derecho de que la NAP se correspondía con un deseo de cambio en las modas, del surgimiento de algo nuevo, con una inclinación diferente en las ideas de la planeación y la ingeniería social en los años sesenta y setenta (…)

Un segundo aspecto de la simetría fue la forma en que el acento de la NAP en la “administración” y el abandono de la antigüedad se correspon-día con las tendencias observables en la tecnología de campañas políticas (…)

Tercero, la NAP podría interpretarse quizá como algo que “encaja” en los cambios sociotécnicos más amplios de fines del siglo XX, a los que se ha llamado postindustrialismo, el quinto ciclo de Kondratiev y postfor-dismo>> (Hood y Jackson, 1997:296-300)5

5 Para ejemplificar el primer punto los autores retoman el caso de Nueva Zelanda en 1984; el segundo se ilustra retomando los casos de Bob Hawke en Australia y con Margaret Thatcher en el Reino Unido; El tercero se explica por el quinto ciclo de Kondratiev que se corresponde


Como hemos afirmado las propuestas del New Public Management surgen en un ambiente de crisis fiscal y agotamiento del Estado de Bienestar en Occi-dente. La respuesta de la NGP a estos problemas proponía efectuar ajustes fis-cales, achicamiento del aparato público, racionalizar procesos administrativos para reducir costos e incluso echar mano de las perspectivas o herramientas microeconómicas del public choice. Además, sugería aplicar los instrumentos administrativistas derivados del managerialismo, como por ejemplo: Control de Gestión, Planeación Estratégica, Presupuesto por Resultados, Reingeniería de procesos, Profesionalización de personal, Administración por Calidad, entre otros.

Si buscamos marcar alguna distinción clara es conveniente recordar que la Gerencia Pública y la Gestión Pública tienen diferencias y combinan, de manera distinta, tradiciones de las Escuelas de Administración –más vinculadas a la primera denominación- y de la Administración Pública y la Política Pública, más identificadas con la acepción de Gestión Pública (Bozeman,1998)6. En la literatura de NGP aparecen entremezclados tópicos que transitan desde la reducción del tamaño del gobierno y la participación privada en la prestación de servicios, hasta el uso de mecanismos del managerialismo e incluso la par-ticipación de la comunidad (Osborne y Gaebler, 1997:89-98) o la legitimidad (Cabrero, 1997:114-115). También es cierto que en diversos aportes de la NGP, en mayor o menor grado, se destacan valores que adquieren una connotación prácticamente simbólica como la eficiencia, la innovación, el cambio y el apren-dizaje a través de las buenas prácticas7.

En México la llegada de la NGP coincide con los intentos “modernizado-res” de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)8. El periodo salinista emprendió cambios notables acordes a las tendencias por disminuir el tamaño del Estado, destacando: la privatización de la Banca y la venta de TELMEX. Se realizaron fuertes cambios legales como la modificación al artículo 27 constitucional (en

con el predominio de los sistemas basados en tecnología en particular la microelectrónica, aunque estos cambios aún irán más lejos en el futuro.

6 La distinción entre gerencia y gestión la aclara, para comprender su traducción en español, Enrique Cabrero en la introducción al libro La gestión pública. Su situación actual de Boze-man (Cabrero, 1998:23). Es conveniente señalar que en este texto se hace uso del concepto de “Gestión Pública” por su mayor alcance explicativo.

7 Es aquí donde cobra fuerza el llamado Benchmarking que recupera y facilita el traslado de experiencias exitosas entre diversas organizaciones.

8 Su antecesor Miguel de la Madrid ya había emprendido cambios administrativos importan-tes estos no se pueden vincular a esta corriente administrativa.


materia agraria), el 28 y el 123 (para la privatización bancaria), los artículos 3, 5, 28 y 130 tuvieron transformaciones para establecer un nuevo tipo de relación con la iglesia. En suma durante el periodo del presidente Salinas “la Constitu-ción fue modificada en más de 34 artículos, que fueron los siguientes: 3, 4, 5, 16, 19, 20, 24, 27, 28, 31, 41, 44, 45, 54, 56, 60, 63, 65, 66, 73, 74, 76, 79, 82, 89, 100,102,104,105,107,119, 122, 123 y 130” (Gil Villegas,1996:161). Por supuesto, en este periodo se incorporaron argumentos y métodos de NGP, aunque se per-cibe una falta de consistencia, la cual puede atribuirse en parte a la misma hete-rogeneidad del enfoque, aunque, más bien es el resultado de la complejidad de los procesos de política. Entre algunas acciones que ejemplifican este proceso cabe recordar: la desaparición de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) y de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), el redimen-sionamiento en las Secretaría de Fomento Industrial (SECOFI) y Secretaria de Energía, Minas e Industria Paraestatal (SEMIP) se reorganiza el sector agrario con la creación de la Procuraduría Agraria, Tribunal Agrario y Registro Agra-rio Nacional. (Sánchez González, 1998:136)

La influencia –analítica y prescriptiva- de la NGP se extendió con más fuerza en los periodos presidenciales posteriores, permaneciendo hasta hoy en día. En este lapso histórico continuaron siendo constantes los cuestionamientos sobre la eficiencia del gobierno y crecientes las exigencias democráticas, ambos recla-mos encontraron un adecuado discurso explicativo e incluso político en las teorías de la política pública, la NGP y posteriormente en la gobernanza. Como ocurrió en otros países, en el nuestro la necesidad de mejorar el desempeño del gobierno obedeció a la crisis fiscal estatal a la cual se sumarían largos periodos de conflictos económicos. En este marco de restricciones la NGP otorgó a los decisores gubernamentales y a los actores sociales y privados elementos muy atractivos para enriquecer el debate sobre los asuntos públicos: trajo a la mesa de discusión a la descentralización (como esquema para mejorar los resultados de las políticas); impulsó el uso de herramientas económicas y administrativas ligadas al criterio de costo-beneficio; propuso el uso de esquemas público-pri-vados (privilegiando soluciones de mercado o cuasi mercado); señalo la impor-tancia de controlar resultados; e impulsó la desregulación. Una recapitulación de algunos cambios significativos nacidos de la NGP, realizados en los sexenios de Zedillo, Fox y Calderón en México nos los proporciona Guillermo Cejudo, a saber:

“la nueva estructura programática impulsada por la Secretaría de Hacienda para intentar un control por resultados del presupuesto (inicia-tiva reintentada en la actualidad por la misma dependencia con el nom-bre de Presupuesto basado en Resultados), el proyecto de reorganizar los


procesos de planeación y gestión estratégica durante los primeros años del siglo XXI (en el llamado Modelo Estratégico de Innovación Guber-namental de la Oficina de Innovación de la Presidencia de la República), y esfuerzos recientes por disminuir la regulación (Regulación Base Cero de la Secretaría de la Función Pública), o medir y valorar los resultados de los programas sociales (a partir de la Ley General de Desarrollo Social y el trabajo impulsado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, Coneval)” (Cejudo, 2011:39).

La Reforma Regulatoria Base Cero merece especial atención. Apareció como propuesta de Felipe Calderón en 2009 para la llamada transformación profunda. Esta reforma estuvo a cargo de la Secretaría de la Función Pública y buscaba crear una simplificación al interior del gobierno. Una de sus estrate-gias clave fue la Tala Regulatoria Administrativa en la cual “se impulsaron dos importantes líneas de acción: eliminación de los trámites y servicios innecesa-rios y excesivos, fomentando así la disminución de requisitos y el uso de tec-nologías de la información y la comunicación; eliminación de las normas cuya necesidad no esté plenamente justificada” (OCDE, 2011:20). También, como parte de las mejoras regulatorias en el gobierno se plantearon acciones como la puesta en marcha del Programa para la Mejora de la Gestión Pública 2008-2012, la introducción de una reforma regulatoria para mejorar la competitivi-dad, la publicación de nueve manuales administrativos de aplicación general y el Acuerdo del 10 agosto de 2010 para que los organismos y entidades de la administración pública federal dejaran de emitir regulaciones en los temas con-siderados dentro de dichos manuales9. Como se puede ver estas acciones ponen de manifiesto el papel clave de la regulación (específicamente desregulación).

Durante los años noventa y el inicio del actual siglo cobraron carta de natu-ralización dentro del discurso político conceptos como: calidad, innovación, participación social, descentralización, profesionalización. Ahora parece un lugar coloquial hacer usos de términos como políticas públicas o invocar a la gestión pública (eficacia, eficiencia y calidad incluidas) y por supuesto –para

9 Específicamente la publicación del Diario Oficial de la Federación del 10 de agosto de 2010. Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como a la Procuraduría General de la República a abstenerse de emitir regula-ción en las materias que se indican limitan la creación de normatividad sobre los asuntos contemplados en los siguientes manuales: Manual de Auditoría, Manual de Adquisicio-nes, Manual de Control Interno, Manual de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, Manual de Recursos Financieros, Manual de Recursos Humanos, Manual de Recursos Materiales, Manual de Tecnologías de la Información y Comunicación, Manual de Transparencia y Rendición de Cuentas.


cerrar un círculo virtuoso que recupera la posición del ciudadano- reiterar la importancia nodal de la transparencia, la rendición de cuentas y la gobernanza. El peligro es vaciar de contenido a estas palabras o reducirlas a menciones polí-ticamente correctas que no necesariamente se correspondan con la realidad.

En alguna medida, la NGP abrió la posibilidad de una cierta participación de los gobernados otorgándoles opciones para involucrarse en el control sobre los resultados de gobierno, vigilando y sopesando sus logros. Esta pequeña ren-dija sugería conducirnos a discusiones cualitativamente distintas al tocar temas como la rendición de cuentas, colocándonos –aparentemente- a las puertas del debate sobre la gobernanza, sin entrar de lleno a sus terrenos. Sin embargo, este “paso de fronteras” no ocurre por dos razones fundamentales, la primera porque la concepción de “cliente” conduce a focalizar al usuario como destina-tario de un servicio proporcionado desde el gobierno con escasas condiciones de interacción política, como si ocurriese desde una perspectiva profunda de ciudadanía; además, los conceptos como rendición de cuentas y transparen-cia se utilizaron preferentemente “hacia adentro” de las mismas organizacio-nes gubernamentales, tal como hace M. Barzelay, para el caso del gobierno de Minnesota (Barzelay, 1998). Una segunda razón para no cruzar la frontera es el hecho de que la gobernanza se encuentra en un espacio de naturaleza distinta, pues, aborda los problemas desde la misma manera de “hacer gobierno”, esto es, con la participación directa de actores sociales y privados para definir asun-tos y construir soluciones, algo que no plantea la NGP. La distinción se hace más clara si identificamos el énfasis de las posturas: la NGP ve a la comunidad como un factor que puede participar en las soluciones de asuntos públicos para mejorar los resultados (énfasis en la eficacia: el gobierno soluciona); la gober-nanza busca “hacer gobierno” desde el espacio social y privado, (énfasis en la gobernación). Como señala Aguilar Villanueva: “El concepto de gobernación/gobernanza es distintivamente un concepto poscrisis, en tanto que la crisis y sus secuelas hicieron posible distinguir entre la acción del gobierno y la gober-nación de la sociedad o dirección efectiva de la sociedad. La distinción fue posible de ser pensada y aceptada sólo a raíz de la crisis vivida, en la que había sido evidente que el gobierno no bastaba para dirigir y que había sido factor de desgobierno en dimensiones importantes de la vida social” (Aguilar, 2011:80).

Ahora en el contexto de globalización dentro del cual se gestan las deci-siones y acciones de la administración pública hoy, para calibrar el probable destino de la NGP y otros paradigmas relacionados.


La globalización y sus desafíos para la gestión del gobierno

Cerrar los ojos... no va a cambiar nada. Nada va a desa-parecer simplemente por no ver lo que está pasando. De hecho,

las cosas serán aún peor la próxima vez que los abrasHaruki Murakami

En la era de la globalización, los desafíos para la gestión pública –a la cual tal vez debe cambiársele el adjetivo de nueva- serán diferentes no sólo en inten-sidad, sino en esencia. Ante ello las consideraciones teóricas y las aplicaciones prácticas demandarán un esfuerzo de reconstrucción, pero, antes de apuntar algo al respecto se estudia un poco en esta nueva realidad.

La globalización suele ser un término huidizo y camaleónico, quizá, porque busca dar cuenta de una realidad que es difícil de aprehender, pues se encuentra en el proceso del “paso de la fase <sólida> de la modernidad a la <líquida>: es decir a una condición en el que las formas sociales (las estructuras que limitan las elecciones individuales, las instituciones que salvaguardan la continuidad de los hábitos, los modelos de comportamiento aceptables), ya no pueden (ni se espera que puedan) mantener su forma por más tiempo, porque se descompo-nen y se derriten antes de que se cuente con el tiempo necesario para asumirlas y, una vez asumidas, ocupar el lugar que se les ha asignado.” (Bauman, 2008:7).

En el mundo global se reconoce una presencia omnímoda del mercado y sus lógicas, que penetran la realidad –a veces la virtualizan– dando un sentido diferente a la economía, la política, la sociedad y la cultura. Se accede a un flujo creciente de información, los mercados inciden entre sí, con una interco-nexión constante, los decisores –privados o públicos- determinan en “tiempo real” sobre asuntos que fluctúan más allá de su propia comprensión. En un primer momento, los apologéticos de este nuevo espacio de “oportunidades” globales cuestionaron el papel del Estado, de hecho, su propia forma de existen-cia. Confiados en la “bondad” de los mercados para conducirnos al desarrollo perdieron de vista los inconvenientes económicos de la misma globalización de los mercados, particularmente los financieros10. Pero, los acontecimientos han devuelto una realidad menos promisoria, las crisis de 1994-1995 en México

10 Cabe recordar que las crisis cíclicas del capitalismo han sido tratadas desde hace tiempo en la teoría económica por autores como el mismo Marx o –al inicio del siglo pasado- Schum-peter con su hipótesis ciclos previsibles de crisis (además agregó el término de “destrucción creativa”).


fue una clara llamada de atención (efecto tequila) seguida de réplicas en otros países emergentes (Argentina en 2001 con el efecto tango, Brasil en 1999 con el efecto samba), la crisis del Sudeste Asiático (1997) y los recientes colapsos en este siglo con la crisis del mercado inmobiliario en 200811, sumadas a un periodo recesivo, que parece prolongarse, forzaron a tomar distancia sobre las perspectivas que nos brinda el futuro. Una de las primeras lecciones fue la imposibilidad del mercado para autoregularse y la necesidad de recurrir tanto a la regulación del Estado como a su injerencia económica para fondear los rescates inevitables.

Entre los problemas más preocupantes a nivel mundial aparecen la desigual-dad económica y la alta concentración de la riqueza, así como, la monopoliza-ción de oportunidades y la inequidad en la representación política (OXFAM, 2014:1-2). Una pregunta cada vez más preocupante es justamente si el actual sistema de Estados-Nación, los aparatos gubernamentales y sus instrumentos tendrán capacidad de respuesta ante los retos de un mundo global y de com-plejidades mayores.

En este desalentador panorama, Michael Spence12 señala que “nos hemos equivocado en algunas características importantes de la economía que afectan a la vida de las personas y hemos sido relativamente insensibles a las cuestiones de reparto. Los beneficios de la apertura global se han exagerado y los impactos distributivos potencialmente adversos se han dejado de lado” y subraya “nece-sitamos comprometernos firmemente con la inclusividad global” (Spence, 2012:351). Dani Rodrik propone la vuelta hacia un Estado con capacidad –e incluso tamaño- suficiente para impulsar el desarrollo, así afirma: “Las admi-nistraciones públicas son más grandes y más fuertes, no en las economías más pobres del mundo, sino en las economías más avanzada. Los mercados están más desarrollados y son más eficaces generando riqueza cuando cuentan con el apoyo de instituciones públicas sólidas. Los mercados y los Estados se com-plementan, no se sustituyen, como reflejan a menudo algunas explicaciones

11 Esta crisis demostró los graves riesgos de un manejo irresponsable de los créditos hipote-carios de alto riesgo (subprime) y llevó a la crisis del sector financiero norteamericano El gobierno estadounidense (a través, sobre todo del Sistema de Reserva Federal FED) tuvo que “rescatar” y colocar a los bancos Bear Stearns (que fue liquidada y adquirida por J.P. Morgan Chase), Merrill Lynch (comprada por Bank of América), Lehman Brothers (decla-rada en bancarrota). Por supuesto, los efectos negativos se han trasladado a sistemas finan-cieros de todo el mundo (Reino Unido, Islandia, Francia, Canadá, etc.)

12 Premio Nobel de Economía en 2001.


económicas simplistas” (Rodrik D., 2012:37-38)13. También se insiste sobre la urgencia de cambiar al Estado, modificando sus instituciones, concretamente Daron Acemoglu y James Robinson afirman que: “otra razón por la que los países fracasan hoy en día es que sus Estados fracasan. Esto, a su vez, es una consecuencia de décadas de gobierno bajo instituciones políticas y económicas extractivas” (Acemoglu y Robinson, 2014:441), por ello deben crearse institu-ciones políticas inclusivas. Por donde se vea parece que tendremos que repen-sar al Estado, refuncionalizar al gobierno en sus estructuras, procesos y meca-nismos de acción.

Las tendencias administrativas desde fines del siglo XX continuaban apli-cando fórmulas similares a las que surgieron para atender los problemas fiscales de los ochenta. Se consideraban principios acordes a la NGP como empequeñe-cer al aparato público, mejorar sus procesos con criterios de eficiencia, utilizar mecanismos de mercado en la prestación de servicio o subcontratar (outsour-cing), privatizar y profesionalizar los sistemas de personal entre otros. Pero, la desregulación entró a debate, lo cual resulta lógico en un entorno que plantea la necesidad pragmática de recobrar algún grado de arbitraje estatal. De acuerdo con Jorge Culebro es posible identificar tres etapas de la NGP con respecto a la regulación: la primera implica la introducción de mecanismos de mercado, competencia y apertura comercial y requiere desregulación; la segunda se cen-tró “en la creación y el desarrollo de organizaciones de propósito único cuya expresión fue una mayor especialización horizontal” (organismos reguladores o de propósito único); y un tercer periodo, Post-NGP con un “enfoque integra-dor del gobierno y la construcción de instrumentos de regulación enfocados a mejorar la capacidad institucional del Estado” (Culebro J., 2013:26). El péndulo se desplaza nuevamente al lado de una intervención razonada, capaz de dar certeza a los actores sociales tanto en lo público como en lo privado. Lo que aún no está escrito es: hasta dónde llegará esta regulación y a qué fuerzas concretas de la realidad empírica acabará por servir. La discusión puede entramparse en los vericuetos de la técnica bajo el juicio decisivo de la eficacia o desplazarse a los objetivos del Estado y la definición estratégica de los cursos de acción lo cual nos exigiría observarla desde una perspectiva abierta de políticas públicas (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2008:28-30).

No podemos negar que la administración pública se enfrenta a una crisis de definición, pues, está en juego el rumbo a seguir en lo teórico para contar

13 Quizá la parte más polémica en la propuesta de Dani Rodrik es su idea del “trilema” según el cual no es posible alcanzar la democracia, la determinación nacional y la globalización al mismo tiempo.


con correlatos mucho más acordes a una realidad, global y cambiante, práctica-mente “líquida”. Los entramados teóricos para gestionar la complejidad enfren-tan, de entrada, los límites estructurales de una sociedad globalizada marcada-mente desigual y con altos grados de pobreza.

Las herramientas, hasta ahora predominantes, se avocan a la mejora de los resultados; ciertamente los decisores públicos pueden sentirse más cómodos, si son capaces de reducir su incertidumbre de elección con base en un buen modelo. Pero los esquemas y formulaciones sólo son el punto de partida para emprender la difícil y complicada tarea de llevar a buen puerto las tareas del gobierno. La NPG trazó ciertas claves para armar una carta de navegación ante condiciones previstas, pero, dichas condiciones se han extinguido y, de hecho, el mar de la globalización todavía está plagado de enigmas que los actuales res-ponsables de la gestión gubernamental no identifican con claridad.

Una solución puede nacer del lado del cambio institucional, pero para que esto ocurra será necesario proporcionar un discurso más completo de la reali-dad política en la cual se dan las grandes decisiones económicas, una recupe-ración de la política (polity). Esas perspectivas institucionales deberán ir más allá de las primeras propuestas de Douglas North (2006), explorando la forma de construcción en y para realidades diversas (Prats, 2005a) y considerando que –de acuerdo a las condiciones del poder y sus actores- podemos tener insti-tuciones extractivas o acceder a instituciones inclusivas (Acemoglu y Robinson, 2014). Además, no podemos olvidar que este es sólo un primer paso en una posible reforma profunda de la gestión (teórica y práctica), pues el neo-insti-tucionalismo –particularmente en su versión económica- no proporciona res-puestas adecuadas para atender a la complejidad de la administración pública en su conjunto y puede adquirir connotaciones deterministas si se aplica de forma mecánica.

Un balance parcial y la búsqueda de senderos

No podemos resolver problemas pensando de la misma manera que cuando los creamos.

Albert Eistein

Realizar un balance sobre los efectos de la instauración de modelos ligados a la NGP es una tarea amplia y complicada. Cabe recordar que la NGP agrupa, en principio, aspectos técnico-administrativos, pero se ha acercado a ciertas


aspiraciones participativas y de evaluación ciudadana. Como se ha subrayado en otras partes de este documento los conceptos de política pública, gestión pública y gobernanza tienen coincidencias en sus aspiraciones de acceder a un mejor gobierno (el génesis particular de cada una, incluso, ha ido sumando soluciones a los retos del Estado y el gobierno durante la segunda mitad del siglo XX); recientemente, ya en este siglo, a esta trilogía se ha sumado con fuerza el término gobierno abierto (open government). Aunque, todos estos conceptos tienen algunos puntos de coincidencia y traslape, devienen de y en concepciones teóricas distintas; partiendo de esta premisa intentaremos acce-der a una primera respuesta aproximativa a la interrogante de ¿qué tan útiles resultan estos enfoques ante los retos de la globalización?

La NGP, como se ha comentado, presenta un cúmulo de aportaciones difí-cil de agrupar bajo un sólido soporte teórico. Su sentido pragmático e incluso la manera en la cual se gesta, así como sus variadas fuentes originarias hacen complicado asumirla como un corpus disciplinario compacto. Sin embargo, su intención primigenia de constituirse en una forma de respuesta ante la crisis fiscal consigue darle una coincidencia de objetivos; así, podemos afirmar que la NGP buscaba: atender a los problemas fiscales mejorando el desempeño gubernamental y disminuyendo sus costos, lo cual implicaba reformas fisca-les y racionalización del gasto público; mejorar sistemas y procedimientos del aparato público recortándolo, haciéndolo más compacto en su estructura (rein-geniería de procesos); implementar sistemas de personal eficientes ligados al desempeño; incrementar la eficiencia y calidad de servicios públicos con sis-temas de mercado como la subcontratación o mezclas público-privadas; pri-vatizar actividades cuya naturaleza y funcionamiento obedecieran mejor a la lógica de los mercados; incorporación de técnicas, métodos y procedimien-tos exitosos en el sector privado; en su primera versión, desregular activida-des para impulsar la competitividad de los mercados, posteriormente, utilizar otros modelos para organismos independientes y/o reguladores específicos; e impulsar la innovación, el cambio y aprendizaje entre organizaciones14. Ahora, ante los retos de la globalización una de las piezas esenciales, la regulación, es quizá, la primera a replantearse, pues se encuentra directamente vinculada a un

14 Recordando el largo camino recorrido en el seguimiento de casos sobre todo de índole local podría afirmar, como hipótesis, que la importancia dada a la participación corresponde más a un deseo nacido de las condiciones que prevalecen a lo largo y ancho del país, en sus diver-sas esferas de gobierno (García, 2013); algo similar había apuntado hace tiempo Enrique Cabrero sobre las carencias democráticas e institucionales que enfrentaba la aplicación de la NGP en México (Cabrero, 1998)


aspecto que pudiéramos ubicar en un nivel superior del análisis: la naturaleza y alcance del Estado.

El concepto de gobernanza ofrece algunas complicaciones en su uso pues, dependiendo de la perspectiva con la que se le recupera, puede verse como un término ligado a la definición y acción de las redes, un elemento que facilita la acción colectiva y la coordinación social o una condición para impulsar la participación integral del ciudadano en las acciones de gobierno. De hecho, “la gobernanza en la administración pública y el enfoque de las políticas públi-cas debe ser visto como un meta-concepto para todas las posibles formas de orden (o desorden) en un número de situaciones diferentes” (Rothstein, 2013:8). Ahora bien, si tratamos de recuperar la condición esencial del con-cepto podríamos afirmar que la gobernanza nos enfrenta a “la construcción de nuevas relaciones entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de las últimas décadas” y “representa un nuevo nivel conceptual y práctico que niega, conserva y rebasa la forma gubernamental(ista) anterior de dirigir a la socie-dad” (Aguilar, 2011:80-81). El supuesto de fondo es que el anhelo de acceder a un buen gobierno pasa obligadamente por la creación de acuerdos, decisiones y acciones soportadas en una red amplia de actores de política con la condición de apertura hacia la ciudadanía y sector privado. La gobernación/gobernanza implica “el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce la sociedad. Pero, examinada a fondo, la dirección de la sociedad supone e implica definición de objetivos comunes, la aceptación social sufi-ciente de los mismos, la participación directa o indirecta de la colectividad en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples accio-nes de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realización” (Aguilar, 2011:90). Se trata, como vemos, de un asunto de poder y definición fundamen-tal en la manera de concretar el gobierno15.

15 La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ofrece una defini-ción de gobernanza útil en términos operacionales, aunque desde el punto de vista teórico disminuye su potencial explicativo como una forma alternativa de gobierno más allá de los límites del Estado. La OCDE define como componentes de la gobernanza pública los siguientes:

<<Rendición de cuentas: el gobierno es capaz y tiene la intención de mostrar hasta qué punto las medidas que aplica y las decisiones que toma son congruentes con objetivos clara-mente definidos y acordados.

Transparencia: las medidas que toma el gobierno, así como sus decisiones y los procesos que llevan a las mismas, están abiertos en un nivel de escrutinio adecuado para ser objeto de revisión por otros sectores del gobierno o por la sociedad civil y, en algunos casos, insti-tuciones externas.


En México, comúnmente, la gobernanza aparece mucho más ligada a una condición aspiracional de parte de los actores sociales para incidir en las deci-siones y acciones públicas. Por lo general, son las Organizaciones no Guberna-mentales (ONG) u Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) quienes exigen mayores espacios y vías para interactuar propositivamente con el gobierno; es por esta razón, aún conscientes de la limitación que representa acotar el con-cepto en estos términos, se rescata en el diagnóstico del presente trabajo, la necesidad inicial de ampliar la transparencia y la rendición de cuentas ligada a la evaluación y a las posibilidades de acción ciudadana.

Si bien, la gobernanza sugiere un nuevo modo de concretar el gobierno, e incluso algunos proponen la posibilidad de una gobernanza global (Prats, 2005b), los desafíos para alcanzar un comportamiento cooperativo entre acto-res políticos, sociales y privados que se mueven en contextos heterogéneos (muchas veces sujetos aún a las determinaciones nacionales o marcados por su beneficio egoísta), velocidades disímiles en lo económico y político e incluso valores encontrados en cuanto al bienestar, no parecen ser un asunto de solu-ción pronta o sencilla. Prevalecen en la globalización trazos fuertes de desen-cuentro, discontinuidades y limitaciones de información concretas que com-plican acordar decisiones para atender la complejidad. Al interior del país las formas de ejercicio del poder, tendientes a la concentración e incluso a generar espacios de “captura del Estado” y/o la creación de “instituciones extractivas” (Acemoglu y Robinson, 2014), tampoco auguran un camino allanado para la gobernanza.

Por lo que se refiere al Open Government o Gobierno Abierto, este se puede definir del siguiente modo: “Gobierno cuya política y decisiones se encuentran abiertos a inspección en cualquier momento. El acceso de los ciudadanos a los documentos del gobierno es total y no está restringido por leyes de espionaje, normas sobre confidencialidad y la obstrucción de la burocracia. La libertad

Eficiencia y eficacia: el gobierno se esfuerza por generar productos públicos de calidad, incluyendo los servicios que presta a los ciudadanos, al mejor costo, y garantiza que lo ofre-cido cumpla con las intenciones originales de los formuladores de políticas públicas.

Capacidad de respuesta: el gobierno tiene la capacidad y la flexibilidad para responder con rapidez a los cambios en la sociedad, toma en cuenta las expectativas de la sociedad civil en la identificación del interés público general y tiene la voluntad de analizar su papel desde una perspectiva crítica.

Visión prospectiva: el gobierno es capaz de prever problemas y temas a futuro, con base en los datos y las tendencias actuales; asimismo, diseña políticas públicas que toman en cuenta los costos futuros y los cambios previstos.

Estado de derecho: el gobierno ejecuta las leyes, las regulaciones y los códigos de manera equitativa y transparente. >> (OCDE, 2011:6-7).


de información es sólo una parte, aunque, parte importante de este concepto” (Bealey, FW., 2003:195). Aunque, sus antecedentes pueden rastrearse incluso antes de los años ochenta, alcanza mayor relevancia a partir de la consideración del término por parte de Barack Obama quien <<en su primer día como Presi-dente, firmó un Memorándum Ejecutivo en el que se comprometía a crear “un nivel de apertura en el gobierno sin precedentes y un sistema de transparencia, participación pública y colaboración que reforzara la democracia, asegurara la confianza pública y promoviera la eficacia y la eficiencia gubernamental”. Esta iniciativa reconocía que el conocimiento está ampliamente distribuido en la sociedad y que una democracia fuerte necesita numerosas voces y valores diversos>> (Villoria, 2012:69-70). En julio de 2011 en la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York:

“los presidentes Obama, de los Estados Unidos y Dilma Rousef, de Brasil, presentaron las bases de la iniciativa multilateral Open Government Partnership como una iniciativa internacional que promueve políticas de transparencia mediante tres principios: confianza pública, sistema de transparencia y participación de la sociedad con el gobierno. La iniciativa multilateral busca que los gobiernos se comprometan a elevar los niveles de transparencia, a fomentar la participación ciudadana en los asuntos públi-cos y a combatir la corrupción a partir del uso de las nuevas tecnologías de la información para generar comunidades seguras.” (Peschard, 2012:28).

México formó parte de la iniciativa y de hecho, fue uno de los ocho países fundadores. El papel del Instituto Federal de Acceso a la Información y Pro-tección de Datos (IFAI) y de la Secretaría de la Función Pública (SFP) fue muy relevante en el proceso inicial de la iniciativa y actualmente, también, colabo-ran en ella Organizaciones de la Sociedad Civil16. La Alianza para el Gobierno Abierto u Open Government Partnership17 prevé la creación de planes con obje-tivos claros que después son evaluados bianualmente por un mecanismo de revisión independiente. En el Plan de Acción Nacional de México 2011-2013 se consideraban 36 propuestas de 20 dependencias. Esta iniciativa al parecer contará con mayor impulso, pues, México asumió la copresidencia compartida

16 Para formular el Plan de Acción 2013-2015 se instalaron nueve mesas temáticas y partici-paron instituciones tales como: Transparencia Mexicana, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC), Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Social TIC, Artículo 19, FUNDAR, Gestión Social y Cooperación A.C., Cultura Ecológica.

17 La Alianza para el Gobierno Abierto está integrada por 60 países y los ocho países pio-neros de este esfuerzo son: México, Brasil, Estados Unidos, Filipinas, Indonesia, Noruega, Reino Unido, Sudáfrica y Tanzania.


-compartida con Indonesia- desde 2014. El Plan de Acción Nacional 2013-2015 se realizó a través de un trabajo en nueve mesas y fue presentado en la reunión anual de la alianza. Las propuestas se agruparon en cinco líneas: 1) Gobierno centrado en la ciudadanía; 2) Presupuesto abierto y participativo; 3) Datos abiertos para el desarrollo; 4) Empoderamiento y participación ciudadana; 5) Gobernanza de recursos naturales. Se incluyen 26 compromisos que deberán cumplirse en su totalidad a finales de octubre de 2015 (Gobierno de la Repú-blica, 2014)18. El plan se presentó el 24 de septiembre de 2014 en la reunión de la Alianza para el Gobierno Abierto en Nueva York.

El gobierno abierto se encuentra muy próximo a propuestas como gobierno electrónico, gobierno digital o e-gobierno. La pretensión es llevarlo más allá de la simplificación de procesos o mejora administrativa de trámites y servicios por medios informáticos. Una vía es acercarlo a la gobernanza, convirtiéndolo en una plataforma capaz de multiplicar las interacciones y establecer formas de relación comunicativas fructíferas, no sólo para obtener información, sino para pugnar por la rendición de cuentas y exigir espacios para la participa-ción en las definiciones del gobierno. Pero, no olvidemos que la gobernanza es claramente un animal distinto, pues, éste se mueve en el ámbito de las formas de construcción de soluciones a los asuntos públicos –cuyas propias fronteras puede redefinir- con injerencia directa de actores sociales y privados, es capaz de producir resultados dónde no sólo esté presente el consenso, sino una esen-cia distinta, otro modo de hacer gobierno. La probabilidad de cristalizar esque-mas de gobernanza se sustenta en contar con una ciudadanía interesada en involucrarse y en actores emergentes que comprendan su capacidad y asuman su responsabilidad de incidir en las políticas públicas. La propuesta del open government aún aspira a eso y en ocasiones continúa confundiéndose con su herramienta básica: las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC), reduciéndose a un pragmático gobierno electrónico.

18 Los compromisos son: 1) Tu gobierno en un solo punto - gob.mx; 2) Regulación clara y transparente; 3) Normas accesibles; 4) Registro de contenidos; 5) Base de datos de personas desaparecidas; 6) Padrón único y abierto de beneficiarios; 7) Compras públicas; 8) Compras inteligentes; 9) Gasto Abierto; 10) Impuestos abiertos; 11) Fondo emprendedor abierto y participativo; 12) Infraestructura para todos; 13) Sigue la obra pública 14) Política Nacio-nal de Datos Abiertos-datos.gob.mx; 15) Consejo para Datos Abiertos; 16) Datos carreteros abiertos; 17) Datos de Educación Superior; 18) Datos para un México en paz; 19) Democra-tización de las becas y apoyos gubernamentales para la educación; 20) Retos Públicos; 21) FONDEN transparente-reconstrucción.mx: 22) Petróleo en beneficio de todos; 23) Minería para todos, 24) Cuidado al medio ambiente basado en evidencia; 25) Protección partici-pativa del medio ambiente, 26) Adhesión de México a la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas.


Conclusiones

Desde fines de los años ochenta pero aun con mayor fuerza en los noventa, inscrito en una tendencia a nivel internacional se desarrolló en nuestro país un notable intento por incorporar las perspectivas del New Public Management o Nueva Gestión Pública (NGP) en los diferentes niveles y áreas del gobierno. Al igual que en otros países este arribo de las propuestas de la NGP respondió al axioma del Estado mínimo surgido ante la crisis fiscal y el desprestigio político de los Estados de bienestar social. Se aplicaron fórmulas de tipo fiscal, esque-mas optimizadores de control de gasto y desregulación a los que se sumaron diversas técnicas de origen empresarial. Particularmente, en México, el abanico de transformaciones fue amplio. Como consecuencia del trasfondo pragmático de la NGP se ubicaron bajo este paraguas acciones, programas, planes en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal); iniciativas de descentra-lización (que condujeron a interesantes debates) y regulación; e incluso se dio un énfasis peculiar, poco previsto en las propuestas primigenias de la NGP, a temas como la participación.19

Los resultados obtenidos con la aplicación de la NGP han sido diversos e incluso debatibles. Quizá las críticas deriven del sentido de las intervenciones –como atención a la crisis desde un paradigma neoliberal- y del hecho de que las acciones emprendidas no necesariamente tocaban de fondo los problemas estructurales de carácter socioeconómico, ni consideraban las carencias o desa-fíos que implicaba la aplicación de estos esquemas en países con menor grado de desarrollo. De igual modo, problemas como la descentralización en México implicaban una redistribución de poder que difícilmente se llevaría hasta el fondo, por lo que culpar a la NGP de no alcanzar los resultados deseados resulta, al menos, parcial y limitado como crítica.

La gobernanza enfrenta retos peculiares en su instauración, pues, aquí sí se discute de origen una forma de tomar decisiones e implementar políticas espe-cíficas; en nuestra opinión este camino alternativo ofrece amplias posibilidades pero enfrenta el desafío, no menor, de romper inercias en el ejercicio de poder

19 En buena medida como respuesta a las características de nuestro contexto, donde muchos espacios y garantías ciudadanos eran más un supuesto formal que una condición real dentro del estilo de “política a la mexicana” (central, autoritaria y de rígida jerarquía) hasta antes de la alternancia; ahora cabría preguntarnos si los cambios y la mayor apertura, al menos for-mal de los sexenios panistas, no fueron únicamente un breve impasse y si la vuelta del “bien disciplinado” PRI al poder no conducirá a una vuelta atrás a las formas de hacer política del pasado, y si eso ocurre cómo reaccionará la sociedad y sus organizaciones.


y, de fondo, en la distribución de éste (pasar de una perspectiva de élites deciso-ras a una apertura más plural).

El open government enfrenta -además de las dificultades sobre las que se ha ahondado en el texto que serían de índole teórico metodológico- otros proble-mas de carácter instrumental, por ejemplo, el hecho de no contar con la sufi-ciente densidad de cobertura de los servicios informáticos, ni las capacidades para generalizar el uso de las TIC (Tecnologías de la Información y Comuni-cación) entre las supuestas poblaciones objetivo que aún enfrentan una bre-cha digital considerable e incluso viven en el analfabetismo cibernético. Hasta ahora, en México, las TIC se encuentran instaladas en el estatus de herramien-tas y no han logrado dar un salto cualitativo hacia espacios para crear con-ceptualizaciones nuevas de democracia o gobernanza. Uno de los pendientes inmediatos es abrir la información útil para empoderar a los ciudadanos en una red de gobernanza (consolidar el open data).

Hoy en día, las complicaciones que enfrenta el Estado son distintas a las de unas décadas atrás. Muchos problemas se han acrecentado con la globalización, sus mercados interconectados y la acelerada generalización de sus efectos posi-tivos o negativos. Ahora los retos de Estado y gobierno mutan persiguiendo una adaptación funcional a los requerimientos de una realidad que se mueve a gran velocidad, pero sin obedecer a las conocidas relaciones causales en que se basaban los pronósticos y determinaciones del pasado. Los problemas asumen un carácter global mientras las soluciones están en manos de instancias locales, que carecen de la capacidad para intentar resolverlos (Bauman, 2008:50-51). Es sumamente complicado alcanzar acuerdos de rumbo y objetivos generales entre actores de realidades disímiles (países, regiones, ciudades y/o en red cuyos inte-reses particulares y grupales aún se asientan en sistemas institucionales ligados al clásico Estado Nación) y en caso de lograrlo ¿cómo gestionar adecuadamente decisiones, recursos, información con actores que ponen en juego intereses y persiguen poder bajo criterios egoístas? Las respuestas aún son provisionales, la NGP mejora su arsenal de métodos eficaces y eficientes; la gobernanza busca trasladar a un número mayor de participantes el compromiso de gobernar des-plazándose –de ser posible- hasta lo global (gobernanza global) pero, en ese espacio ¿quiénes serán los jueces y los vigilantes de los árbitros?; el open govern-ment busca convertir a las TIC y las redes sociales en mucho más que un ins-trumento, para ello amplia sus ambiciones prácticas y retoma conceptos, como la democracia deliberativa o la misma gobernanza, pretendiendo dar un salto cualitativo de la multiplicación -casi obscena de las posibilidades de contacto- a la de la incidencia directa en todas las facetas de las políticas públicas; el caso


de las llamadas “primaveras árabes”20 hace a los seguidores de esta perspectiva apuntalar su fe en que esto ocurra.

Lo cierto es que éste es un momento de reconstrucción que debe llevar a la discusión desde los límites del Estado, hasta las formas de configurar gobiernos más capaces cuyas bases se encuentren en la inclusión. Desafortunadamente en los países en desarrollo suelen convivir muchas circunstancias heterogéneas; así, pueden encontrarse zonas donde se da la casi ausencia de gobierno o la sustitución fáctica del Estado legalmente constituido por un gobierno real en manos de grupos delictivos, como en Michoacán, Tamaulipas y Guerrero, en contraste, con ciudades que sueñan con insertarse fuertemente en la globaliza-ción como las futuras smart cities; escuchar las declaraciones de éxito de la ayuda internacional mientras las cifras oficiales reconocen la existencia de millones de pobres; enterarse de los “avances” del crecimiento económico cuando se acepta que existe un cúmulo creciente de personas dentro de la informalidad.

La globalización acelera y exacerba los antagonismos, pero, también, aumenta la posibilidad de respuestas, obligándonos a pensar en un nuevo tipo de ciudadanía -mucho más comprometida y consciente- y en un gobierno inclu-sivo, capaz no sólo de regular el conflicto, sino de construir soluciones solventes a los problemas públicos, aún sabiendo que nos encontramos en un marco de restricciones. La gestión es una pieza fundamental de la solución, pero esta última dependerá de la creación de alternativas y acciones que reconsideren las fronteras, los vínculos e interconexiones entre el Estado y el mercado.


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20 Estos movimientos sociales hicieron uso intensivo de las redes sociales y llevaron en 2010 a la caída de los gobiernos de Túnez y Egipto.


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Diario Oficial de la federación del 21 de agosto de 2010. ACUERDO que modifica al diverso por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como a la Procuraduría General de la República a abstenerse de emitir regulación en las materias que se indican

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Capítulo 10

Políticas Públicas : Modalidades y objetivos de propuestas de cambio organizacional

Cristina Teresa Penso D Albenzio1

Introducción

Los programas en los que participan las organizaciones de la sociedad civil, de acuerdo con los estudios de varios autores, suelen ser marginales, capaces de proveer asistencia y servicio, pero no de combatir los problemas de la pobreza de millones de gente 2 o tener un impacto relevante en las políticas públicas. Esta débil participación se atribuye entre otros motivos a su pequeño tamaño.

Se ha argumentado que si se pretende que participen en programas y polí-ticas y que tengan un impacto mayor al nivel de las causas del subdesarrollo deberán superar las limitaciones en cuanto a la escala de sus proyectos. Lo ante-rior, requiere que estas organizaciones instrumenten algún tipo de estrategias de crecimiento que presentan desafíos organizacionales.

No podemos dejar de mencionar que existen dudas razonables acerca de la relación entre la participación y las economías de escala, el crecimiento y sobre la manera en que las iniciativas de desarrollo pueden rebasar el nivel local, lo micro y pueden tener un amplio impacto, mientras se continúe promoviendo la participación.

1 Profesora –investigadora. Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco2 Uvin hace una amplia revisión del tema citando a Tendler, 1982; Smillie, 1993: 15-16; Farr-

ington & Lewis, 1993: 55; UNDP, 1993; Bebbington & Farington, 1993: 208, 212; Martin, 1986: 226 ff.; Johnson & Johnson, 1990: 114;

Políticas públicas : modalidades y objetivos de propuestas236

El centro de nuestra atención es el crecimiento de tipo cuanti-cualitativo o sea qué tipo de arreglos organizacionales requerimos para dar cabida a la par-ticipación de las organizaciones en políticas públicas y mediante qué estrategia.

Para superar las dificultades de escala se presenta la modalidad de colabora-ción de las organizaciones no gubernamentales con los gobiernos como una de las opciones viables dentro de la estrategia de crecimiento. En el cometido de incrementar la participación en programas sociales sin fracasar en el intento, se debe considerar que la propuesta de complementariedad con los gobiernos plantea además, problemáticas específicas.

Se analizarán en primer lugar algunas iniciativas que suelen dar origen a la necesidad de crecimiento, en segundo lugar, se reflexionará acerca de las moda-lidades de incrementar la participación de las organizaciones y sus programas, en tercer lugar, de las distintas modalidades, se profundizará en la estrategia de crecimiento, incremento de escala, para tener una mayor incidencia en políti-cas públicas es la que nos ocupa y en la que se profundizará.

Iniciativas que impulsan las estrategias de crecimiento

En este apartado se analizan las iniciativas que impulsan las estrategias de crecimiento, comenzando por tratar algunos aspectos del propio concepto.

Hay numerosas definiciones del término crecimiento, de incrementar las escalas y una gran confusión mientras que no hay un significado preciso. El término en sí involucra expansión. Peter Uvin (1995)3 provee una revisión de la literatura sobre el tema y presenta una tipología de tipos de crecimiento que se enfoca a las organizaciones, mientras que la de Gaventa por ejemplo privilegia el crecimiento o escalamiento en los procesos de participación.

Numerosas definiciones fueron ofrecidas por autores como Clark (1991); Edwards y Hulme (1992); Uvin (1995) como señalan Blackburn y Holland (1998:1).

En la revisión de la literatura sobre el tema se notó que existen distintos motivos que impulsan el crecimiento de las organizaciones . En lo que con-cierne a la actitud que deben tener las ONG en relación con el gobierno hay posiciones diversas a las que se refiere por ejemplo, Friedman(1992) quién des-taca la posible contribución de las organizaciones en la construcción de una teoría de desarrollo alternativo. El escalamiento en estos casos se requiere tanto

3 Citado por John Gaventa en The Scaling-up and Institutionalization of P.R.A.: lessons and challenges.153- 172 en Blackburn & Holland op.cit.

237Cristina Teresa Penso D Albenzio

en los procesos de participación, como en los de tipo organizacional que son ineludibles al expandir la participación.4

Demanda de beneficiarios

En primer lugar, las organizaciones pueden ampliar sus actividades en nue-vos programas o en nuevos territorios debido a la demanda de miembros o beneficiarios de sus acciones y en ocasiones esas demandas surgen de grupos que no son de las organizaciones, pero que conocen su actividad.5

Oferta de fondos

En segundo lugar, la oferta de fondos impulsa estas estrategias. Las agencias de financiamiento, desde mediados de los años 1970s han tendido que asig-nar creciente importancia a la participación de los interesados y destinatarios en programas de desarrollo considerando a las organizaciones de la sociedad civil como vehículos para su instrumentación. Estos planteamientos proponen incrementar las actividades de las organizaciones en programas, proyectos que tuvieran un componente relacionado con iniciativas de participación. En los 90s, los gobiernos a menudo bajo la presión de ideologías a favor de facilitar la acción de las ONG o bien por considerar sus ventajas comparativas, han incre-mentado la implementación y fondeo de programas en general de entrega de servicios a través de organizaciones locales (Van der Heijden, 1988, citado por Uvin). Algunos sostienen que esta oportunidad no es despreciable en el sentido que los recursos gubernamentales disponibles presentan mayor estabilidad que otras fuentes.

El fomento de numerosas iniciativas locales ampliando la cobertura de sus pro-gramas se debe en ocasiones a una estrategia que mezcla búsqueda de eficiencia e involucramiento comunitario por parte de agencias de financiamiento, organiza-ciones bilaterales y multilaterales y gobiernos. Teniendo en cuenta la existencia de presupuestos rígidos que deben ejercerse en periodos fijados, la disponibilidad de personal entrenado, la obligación de trabajar en ciertas áreas y el hecho de lograr la mayor cobertura posible con modos de organización verticales, hacen que este tipo de esquemas sea una solución a la necesidad de gastar el dinero del que disponen

4 Véase páginas 141-164. Friedmann críticas la visión antiestatal de algunos autores, como es el caso de David Korten.

5 Las estructuras y procedimientos que en un lugar funcionaron bien e impulsaron la partici-pación pueden no funcionar en otro lugar.


adecuadamente, dando empleo a sus expertos, logrando participación comunitaria y apoyando al mayor número de gente posible 6

La existencia de fondos disponibles es generalmente, una forma de impulsar nuevas actividades debido a los intereses de los donadores. La racionalidad de impulsar organizaciones hacia nuevas actividades se funda en que esas organizacio-nes conocen los problemas locales y los grupos de poder, así como una estructura administrativa para llevarlas a cabo, aunque, no se puede dejar de mencionar que en algunas oportunidades que se han creado organizaciones para aprovechar esta oferta de fondos. Sin embargo, cuando este tipo de estrategia no tiene sustento en algún proceso decisorio de la organización y es de alguna manera un comporta-miento oportunista, puede tener sus consecuencias.

Modalidades de crecimiento

No hay acuerdo acerca de la mejor manera de crecer, las estrategias y las estruc-turas para hacerlo. Los indicadores de crecimiento más difundidos se refieren a expansión de miembros o atención de mayor número de destinatarios.

Crecimiento ha sido asociado con estrategias de diferenciación y de diver-sificación (Mintzberg, 1988); a) El proceso estratégico, en algunos autores se describe como expansión.

También algunos hacen la distinción entre expansión organizacional y fun-cional, identificando la primera con una sola variable el tamaño y la segunda, con diversificación de las actividades.

Clark (1991) distingue entre crecimiento de las organizaciones mediante la replicabilidad de proyectos, construcción de movimientos de base o bien influenciar políticas. Fowler ( 1992) habla acerca de tres áreas de escalamiento y crecimiento, que son identidad, relaciones y ejecución.

El crecimiento puede efectuarse incorporando nuevas actividades a pro-gramas existentes o integrando nuevos programas. En estos procesos de creci-miento es imprescindible observar la relación al agregar actividades con las que se realizan habitualmente, las “nuevas” actividades pueden estar relacionadas7 con las actuales o bien se puede incursionar en actividades que tengan poca relación con las que tiene experiencia previa la organización, lo cual es más difícil (Mintzberg, H,1988 a ). Algunos autores caracterizan las diferentes fases de crecimiento organizacional como la capacidad de innovar, generación de

6 Montgomery, 1988: capítulo 5; Korten & Syi, 1988 citados por Uvin & Millar (1994)7 Similares, del mismo tipo


recursos en el ámbito local y mejora de capacidades organizacionales8, para estos autores se requiere autonomia, independencia y autorrealización.

Estas acciones en el discurso de autores como Korten, Clark y otros tienen por objetivo evolucionar en la generación de estrategias del desarrollo y poder influenciar las políticas.

a. Crecimiento cuantitativo, tamaño.

El primer tipo de crecimiento se da cuando una organización aumenta el numero de gente o programas en el mismo campo de actividad, cuando una orga-nización crece en cuanto a su tamaño incrementado el número de sus miembros o sus constituyentes y ampliando con ellos el número de sus programas o sus territo-rios de influencia (replicabilidad de programas en otros lugares) o sus presupuestos.

b. Funcional.

Otro tipo de crecimiento se da cuando una organización expande el tipo de actividades, pudiendo decirse que se trata de un crecimiento de funciones (nuevas actividades en el mismo territorio), donde esta ampliación puede rea-lizarse en los mismos territorios o bien con una ampliación del área de influen-cia en otros territorios (nuevas actividades en nuevos territorios) Siendo esta última la más difícil de instrumentar. La elección de las actividades correctas es importante, la ampliación funcional adecuada es crucial para la sostenibilidad y supervivencia de cualquier organización (Bray, 1991: 132).

c. Diversificación o Escalamiento Generacional.

Esta diversificación puede referirse al alcance de la participación desde suministro de servicios hacia intervenciones en transformaciones para el desa-rrollo – en términos socio-políticos, económicos, sociales, lo que generalmente involucra actividades políticas y relaciones con el estado. Estas estrategias pue-den plantearse como un proceso evolutivo como se da en Korten (1990) que no habla de crecimiento propiamente dicho, pero si de evolución generacional. Específicamente se refiere al alcance de las organizaciones para influenciar las políticas públicas y sociales. Las estrategias de las ONGs promotoras de desa-rrollo social van evolucionando como resultado de su propia experiencia acerca de la resolución de los problemas que han enfrentado. El rol que han desem-

8 Lecomte, 1991, citado por Uvin.


peñado, bien como actores principales, con participación de la comunidad, de otras instituciones o en un estadio más avanzado en la definición de redes de gente y organizaciones. Esta transformación ha sido denominada escalamiento organizacional por autores como Torres9.

Las estrategias según las categorías utilizadas por D.Korten evolucionan de acuerdo con cuatro generaciones, una primera de asistencia, la segunda, de desarrollo de la comunidad, una tercera, de acuerdo con sistemas de desarro-llo sostenible vinculadas a la negociación con el gobierno sobre el diseño y la implementación de las políticas públicas y una cuarta de movimientos de gente. El alcance de estas generaciones involucra en primer lugar el nivel individual o familiar, la comunidad, la región o nación hasta alcanzar en la cuarta gene-ración un nivel nacional o global. Cuando se refiere a la tercera generación de ONG el elemento que la diferencia de la segunda es que establecieron un puente relacionando lo micro y lo macro, a fin de relacionar lo local con otros niveles, lo que las conduce al desarrollo de relaciones con gobiernos y otras organizaciones internacionales, estableciendo distinta formas de relación. En la cuarta el objetivo sería darle impulso a una masa crítica de iniciativas sociales independientes (Méndez, J, 1998:9) 10

Esta evolución de las estrategias no es de ninguna manera lineal, ni las cate-gorías son extrapolables necesariamente a todas y cada una de ellas. Se hace hace hincapié en los fundamentos de las estrategias como el desarrollo centrado en la gente que considere las dimensiones de sostenibilidad y democratización. Las coaliciones y definición de valores de la gente involucrada en acciones de desarrollo social proporcionan lineamientos estratégicos para un desarrollo sostenible más equitativo.

Estrategias vinculadas son la continuidad y sostenibilidad de los programas

Estos diferentes tipos de ampliación forman parte de la dinámica de desa-rrollo con participación, donde un problema recurrente es el de la continuidad y sostenibilidad de los programas.

9 Véase Blanca Torres en Organizaciones civiles y Políticas Públicas en México y Centroamé-rica, Méndez, José Luis (coordinador), Miguel Angel Porrúa, ISTR, Academia Mexicana de Investigación en Políticas Públicas, A.C, 1998.

10 Véase Méndez, J.L, Introducción en Organizaciones civiles y Políticas Públicas en México y Centroamérica, en Méndez J.L (coordinador, Miguel Angel Porrúa, ISTR, Academia Mexi-cana de Investigación en Políticas Públicas, A.C, 1998.México, D.F


La continuidad presenta interrogantes en relación con, si se puede continuar los programas aun después de que se retiran la o las organizaciones que los impulsaron originalmente, o sea, si han construido las capacidades de gestión y liderazgos básicos que habiliten incluso a los destinatarios para iniciar acciones en otros campos, para resolver otro tipo de problemas. Estas interrogantes sue-len ser dejadas de lado en muchos programas.

En el caso de la sostenibilidad la preocupación central es en que medida las organizaciones pueden crear estructuras legítimas y diversas que permitan a los grupos locales gestionar sus propios asuntos de manera sostenible.

En lo que respecta a estos problemas preocupa la modalidad en la cual esta se realizará, la cual a su vez es una estrategia de crecimiento:

Replicabilidad : La replicabilidad es una forma de darle continuidad a un programa, es en sí, una estrategia de crecimiento basada en el hecho de que si un programa resulta exitoso se puede reproducir en otros lugares, ya sea por la misma organización u otras. Para algunos ofrece la posibilidad de reducir errores, siendo parte del enfoque de un proceso de aprendizaje para algunos autores 11 y ofrece una vía de conciliar la participación en una concepción de desarrollo comunitario pero acelerando los procesos para la capacitación de las organizaciones de base en los mismos.

Algunas metodologías y modos de organización pueden ser replicados por otras organizaciones o gobiernos de distintos países al de la experiencia exitosa (Kliksberg, 1999). Esto no es duplicación ni copia indebida de estructuras12, procedimientos, metodologías, requiere de flexibilidad y criterio. Algunos investigadores argumentan que la replicabilidad es posible si se lleva a cabo como un proceso de aprendizaje que permita iniciar acciones en pequeña escala e ir ampliándolo y adaptándolo a diferentes contextos (Hulme, 1993).

Integración o incorporación: Cuando un programa ha demostrado su potencial13 puede incorporarse a las estructuras de los gobiernos. Esta puede ser a solicitud de la organización como una manera de dar continuidad a un programa exitoso o por decisión unilateral del gobierno. También, se pueden

11 Korten y Klauss, 1984 citados por Uvin12 Las estructuras y procedimientos que en un lugar funcionaron bien e impulsaron la partici-

pación pueden no funcionar en otro lugar.13 Mackie, 1992: 70; ver también Bebbington & Farrington, 1993: 213; Clark, 1994: 2 citados

por Uvin


incorporar otras organizaciones 14. Si esto ha de ser continuado por el gobierno esto requerirá que la burocracia tenga la capacidad de adoptar las metodologías de trabajo con que la organización ha trabajado y obtenido resultados exitosos, lo cual puede ser puesto en duda, debido a los problemas de las dependencias gubernamentales 15

Estos procesos pueden presentarse durante la existencia de las organizacio-nes en reiteradas ocasiones e impulsar a buscar las estructuras idóneas para llevar a cabo las actividades.

Crecimiento y realidad organizacional La literatura acerca de la participación y diferentes experiencias de prácticas de

crecimiento ponen en evidencia que no hay un significado común de lo que se entiende. Aún definida como lo hace Blackburn, como expansión, se encuentran diferentes significados, hay diferentes tipos de expansión: referido a los tipos de participación, a los alcances del trabajo en otras áreas geográficas, otra a la expan-sión de actividades de colaboración con otras organizaciones, etc.

Cualquier intento de crecimiento a escala mediante cualquier estrategia no puede eludir la realidad organizacional en el sentido en que las decisiones que se tomen tendrán serias implicaciones y dificultades e impactará el futuro y la existencia misma de la organización.

El crecimiento organizacional se dirige a aspectos de sostenibilidad de la organización o de sus programas, asegurando que al crecer sea posible mante-ner los programas sin una dependencia total de recursos financieros, técnicos y físicos. Ente los objetivos del crecimiento organizacional encontramos lograr autonomía financiera y de gestión .

Esto requiere asegurar procedimientos organizacionales que permitan a las organizaciones manejar las consecuencias no previstas en la construcción y puesta en marcha de sus estrategias y la creación de estructuras con tal flexibili-dad que permitan la participación y desempeño en una escala mayor.

14 30 Allison &Kak, 1992: 165-6; Montgomery, 1988, capítulo 5; Morgan, 1990; Tendler, 1982: 9 & 91 y PRIA, Building....: 9 citados por Uvin y Friedmann, 1992: 158 para una perspectiva más teórica,

15 31 Muchos libros tratan este tópico. Entre muchos otros ver Garcia-Zamor, 1985, Thomas, 1985, Khan, 1985 and Chowdhury, 1989: part 1, para el caso de Bangladesh, Midgley et. al., 1986, David Korten, 1980 para discusiones de procesos de aprendizaje y Frances Korten, con Joseph Siy, 1988, para un ejemplo muy conocido de el exitoso caso de enfoque de apren-dizaje en Philippine National Irrigation Authority.


Aspectos organizacionales a considerar Las organizaciones que escalan, crecen y tienen que promover habilidades

para el desarrollo, prestar atención a las fuentes y condiciones del financia-miento . También destacan los análisis de Cernea, Korten y Uphoff sobre desa-rrollo comunitario y construcción de capacidades desde la perspectiva de la adaptación organizacional de las organizaciones con base a las intervenciones de desarrollo.16.

FinanciamientoLas organizaciones pueden fortalecerse y mejorar su efectividad y eficiencia

de sus actividades. Esto puede realizarse mediante la diversificación de fuen-tes de financiamiento e incluso el autofinanciamiento creando actividades que generen ingresos como consultoría, empresas cooperativas, etc., o asegurán-dose el establecimiento de leyes que asignen partidas específicas dentro de los presupuestos anuales para el programa.

El primero, la diversificación de financiamientos, este asunto de crecimiento cuantitavo se convierte en un objetivo organizacional donde es importante no sólo tener más de una fuente de financiamiento, sino el tipo de estas fuentes. Reviste importancia la seguridad del financiamiento tanto como sus condicio-namientos y su estabilidad 17.

Otra forma es el autofinanciamiento a través de la creación de actividades lucrativas como cooperativas u otras microempresas, consultorías o subcontra-tación tanto con el Estado como con otras organizaciones, dado que algunos líderes son reconocidos en su campo específico como expertos.

16 Citados por Bkackburn y Holland (1998), pág.217 Si bien no se tratará del involucramiento directo en política, ni de la creación de estructuras

gubernamentales dentro de los tipos mencionados en este trabajo se coincide con algunos investigadores en el sentido que la acción llevada a cabo por las organizaciones no guber-namentales de desarrollo son acciones de tipo política, el acto de concebir otro desarrollo alternativo es una acción de tipo política, los modos de acción, los actos de organización a nivel local son políticos en esencia (Bayart, 1985). Esto en el entendido de que conforme a su finalidad las organizaciones de desarrollo pueden visualizarse como agentes de redis-tribución y fortalecimiento y tienen repercusiones políticas en el ámbito local regional y nacional.


Habilidades

Las organizaciones que desean crecer tienen que promover habilidades de gestión18 y las aún más descuidadas habilidades técnicas, tienen que adop-tar políticas para el entrenamiento, motivación y promoción de personal, el manejo de presupuestos, descentralización e innovación, evitando o superando la dependencia de un lider.

También, necesitan mejorar sus habilidades técnicas: cómo tratar con más gente y sus variadas necesidades, cómo toman más actividades, cómo su visibi-lidad pública se incrementa y ellos interactúan con gobierno, cómo ellas toman consultoría con agencias extranjeras, necesitan contar con una variedad de gente técnicamente competente.

Esto es algunas veces difícil, porque esto necesita ir más allá de el rechazo ideológico al profesionalismo Sin duda, mantener la participación mientras hay crecimiento cuantitativo y cualitativo en políticas públicas es uno de los desa-fíos que enfrentan ONG. 19

Esto implica procesos de monitoreo y evaluación y realimentación de lec-ciones aprendidas en acción, lo que requiere documentación de calidad, siste-matización de experiencias, recurriendo a sistemas de programación, monito-reo y evaluación basados en autocritica y apertura de criterio y no hacer esto como parte de exigencias de las financiadoras.

Esto no se puede lograr con facilidad y aun las organizaciones no guberna-mentales del norte que cuentan con grandes presupuestos, profesionales entre-nados y relaciones con institutos de iinvestigación y universidades no puede decirse que sean un ejemplo a seguir en lo que se refiere a estas cuestiones 20

Creación de Estructuras

Hay coincidencia en afirmar que para ampliar y tener mayor impacto, las organizaciones tienen que desarrollar estructuras y procesos idóneos para el aprendizaje organizacional. Esto también, puede hacerse institucionalmente, creando vínculos con otros actores del desarrollo, gobiernos o empresas y mejorando la capacidad de gestión de los miembros (mediante distintos pro-

18 Sobre las cuales la mayoría de las ONG extranjeras se enfocan.19 Uvin recomienda ver para estos aspectos a Bray 1991 con un análisis de estos procesos en

Paraguay, Covey (1992) y Allison & Kak, 1992:164

20 Uvin recomiendan ver los estudios de Smillie y Helmich 1993 en este sentido


gramas de capacitación) permitiendo a la organización y sus programas, crecer, ser flexible, ser sostenible.

Internamente tienen que diversificar su estructura, llevando el modo inicial a otros dominios que les permitan hacer frente a los cambios en el exterior ( representaciones en otros espacios o niveles gubernamentales). Externamente, tienen que construir lazos, redes con un amplio espectro de actores: en el ámbito local, estatal o nacional, organizaciones de investigación y académicas, tanto en bancos y empresas privadas.

No hay reglas universalmente aceptadas de cómo hacerlo. Cualquier tipo de crecimiento presenta de alguna manera una tendencia a promover formaliza-ción, institucionalización, profesionalismo, burocratización, alejamiento entre líderes y miembros de la organización, al mismo tiempo que incrementan su influencia externa21. Este es el desafío organizacional para todas las ONG, sea que crezcan cuantitativa, funcional o en políticas es mantener la participación y la responsabilidad. Estas tendencias son inevitables si las organizaciones desean ampliar su ámbito local de acción para tener influencia en otros niveles, estos procesos tienen un gran riesgo de disminuir la participación y la accountability si no se presta la debida atención al mantenimiento de espacios y reinvención de formas para la participación de los beneficiarios, así como para el control y seguimiento y evaluación de las acciones.

En el caso de las organizaciones involucradas en promoción del desarro-llo, los aspectos de incrementar la escala, toman un giro especial, es decir, se trata de ampliar su influencia en políticas y la cobertura de sus programas a través de formas de colaboración sin presentar o reproducir los problemas de las burocracias. Construir las capacidades de gestión e institucionales de los destinatarios-beneficiarios, fortaleciendo la diversificación de fuentes de financiamiento, las formas de autofinanciamiento y gestión para promover el desarrollo de estructuras y prácticas dirigidas no a perpetuar o acrecentar la dependencia de los grupos beneficiados, sino un programa de descompromiso en fases (Fowler, 1988; Bray, 1991).

Siempre que existan acuerdos se pueden establecer instancias de colabo-ración, coordinación, representación conjunta, programas conjuntos y esto es posible a pesar de diferencias ideológicas e incluso competencia por los recur-sos existente entre muchas organizaciones

Entre los distintos arreglos organizacionales posibles para dar cabida a dis-tintos procesos de cooperación merecen mencionarse: la creación de institu-

21 Friedmann, 1992: 142 ff.


ciones representativas, las redes, la incorporación en partidos políticos o a la administración pública.

° Instituciones representativas:

Un número de organizaciones combinan suman esfuerzos, combinando sus recursos o emprendiendo algunas actividades de manera conjunta. Esto puede involucrar procesos verticales a través de alguna estructura de representación para ciertas actividades o espacios y otros procesos horizontales de integración parcial o total de actividades y recursos.

La creación de estructuras gubernamentales con participación de la socie-dad civil puede perseguir la consecución de alguna acción concreta o ser dise-ñadas para influenciar el proceso de decisiones de políticas.

Las organizaciones, también, pueden crear estructuras regionales, las regio-nales crean estructuras nacionales y también crean relaciones internacionales. (Constantino-David, 1992).

° Incorporación a partidos políticos o a la Administración Pública.

Las organizaciones pueden crear un partido político o se unen a algún par-tido existente, como se ha documentado en países latinoamericanos, donde se formaron coaliciones que compitieron en elecciones locales y nacionales (Mor-gan, 1990).

Otras formas son entrar gente de las organizaciones como candidatos de los partidos políticos o la incorporación de líderes de las organizaciones a la administración pública en distintas posiciones. En varios países los gobiernos invitaron a líderes de las organizaciones a incorporarse a su administración22, y México no es la excepción.

Si bien, este texto no se ocupa del involucramiento directo en política, ni de la creación de estructuras gubernamentales, dentro de los tipos mencionados se coincide con algunos investigadores, en el sentido que la acción llevada a cabo por las organizaciones no gubernamentales de desarrollo, son acciones de tipo política, el acto de concebir otro desarrollo alternativo es una acción de tipo política, los modos de acción, los actos de organización en el ámbito local son políticos en esencia (Bayart, 1985). Esto en el entendido de que conforme

22 Loveman, 1993; en países ricos líderes ambientalistas ocuparon altos puestos en el gobierno: Starke, 1990: 66.


a su finalidad las organizaciones de desarrollo pueden visualizarse como agen-tes de redistribución y fortalecimiento y tienen repercusiones políticas en el ámbito local regional y nacional.

° Alianzas :

Las coaliciones, alianzas horizontales y verticales son la clave del fortale-cimiento de estas organizaciones, como se puede ver en algunos estudios en Uphoff y Esman 23. Esto no es fácil, dado las diferencias ideológicas entre las mismos organizaciones y entre ellas y las empresas y organizaciones con fines de lucro y el mismo gobierno en sus distintos niveles, sin olvidar que todos ellos compiten por los mismos recursos escasos.

La colaboración entre varias organizaciones en cuestiones de intereses con-juntos, involucra la creación de lazos usualmente entre organizaciones de la sociedad civil, pero, también, de éstas con empresas o con gobiernos .

Algunas organizaciones se han abocado a la organización de redes de polí-ticas. Estas prácticas de redes para promoción de acciones ha sido una práctica en el ámbito de conferencias internacionales, estas redes de políticas no son exclusivas de las organizaciones con fines de desarrollo, algunas representan a las empresas privadas, cámaras de comercio y otras con intereses e ideologías muy diversas.

La forma usual de redes es poco estructurada y más de una naturaleza de colaboración en acciones muy concretas para frenar algunas políticas de gobierno (construcción de obras públicas y otras) y en muchas ocasiones para proporcionar información, por ejemplo, acerca de desapariciones y torturas en determinados lugares y países; y lograr que “sus socios” de las organiza-ciones del norte publiquen las denuncias para influenciar la opinión publica. Los lazos se establecen mediante encuentros, intercambios de personal, medios electrónicos. Una de las redes más antiguas en el campo de derechos humanos es Amnistía Internacional.

Las redes que analizará este texto son aquellas que para el logro de objeti-vos definidos emplean recursos financieros, de gestión, acceso a políticas, en el ámbito de decisión, y cuentan con cuerpo administrativo y se apoyan en los recursos de sus miembros, siendo estos otras organizaciones que desarrollan acciones dentro de las mismas temáticas o territorios.

23 Esman & Uphoff, 1974: XI-XII estudios sobre 18 ongs asiáticas; Brown, 1991:


Propósitos del crecimiento: Intervención en los procesos de construcción de Políticas Públicas

Hay diferentes motivos para incrementar la participación de las organiza-cions y de sus programas para contribuir al desarrollo, cada una con sus venta-jas y desventajas, entre ellas la participación en políticas públicas es uno de los mayores desafíos para las ONG.

Las políticas públicas24 son cursos de acción tendientes a la solución de pro-blemas públicos acotados definidos a partir de un proceso de discusión entre actores sociales diversos y con mecanismos de participación de la sociedad (Canto Manuel, 1997:46). Entre las demandas fundamentales dirigidas a las políticas públicas encontramos la eficiencia, o sea, que alcancen los objetivos propuestos al menor costo posible y la de democracia en el sentido que las decisiones se tomen teniendo en cuenta los intereses y aspiraciones de los afec-tados o beneficiados, así como también con su participación (Canto Manuel, 1997:50).

Se completa entonces, la definición de las políticas públicas que, por lo tanto, son cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, defi-nidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad.

El ciclo de las políticas

El proceso de elaboración de la política pública suele ser descrito como una secuencia de fases. En el análisis de la incidencia de las organizaciones en las políticas públicas, se encuentran variaciones en las estrategias de incidencia de acuerdo con cada una de estas fases.

24 En lengua inglesa se utiliza la expresión politics para los aspectos referidos a las relacio-nes de poder, la expresión policy se utiliza para denominar los aspectos relacionados con el ámbito gubernativo. A falta de términos más explícitos en la lengua castellana politics (relaciones de poder) se traduce por política y policy (relaciones de gobierno) se traduce por políticas. Esta distinción sirve para explicar el énfasis que la expresión políticas públicas hace en los aspectos de gobierno. Si bien, para fines del análisis es útil esta distinción llevada al extremo deja sin explicar muchas situaciones, evita comprender la relación existente entre el ámbito administrativo” y el ambito del poder (Canto Manuel, 1997:49)


Las fases de la política pública pueden categorizarse de diversas maneras25. La elaboración de políticas públicas sigue algunos pasos generales, como el de gestación, decisión, implementación y evaluación que se desarrollará en algunos de sus aspectos (Canto Manuel, 1997:52). Para otros autores una des-cripción muy simplificada de esta secuencia es la de: El establecimiento de la agenda, la formulación y promulgación, Implementación, Monitoreo y evalua-ción 26 (Villar y González 2002:4).

Teniendo en cuenta las diversas fases de la política, la participación se puede dar en todas o algunas de ellas. Se puede dar desde la conformación de la agenda por medio de intervenir en las discusiones que se den al respecto, lo mismo que en la discusión en tomo al análisis de las alternativas políticas. El establecimiento de la agenda es el momento en que los diversos actores buscan poner a consideración en la agenda política los temas e intereses con los cuales se identifican. El establecimiento de prioridades es la tarea fundamental en esta fase (Villar y González 2002:4).

En las decisiones puede y debe darse la participación social, ya sea por medio de representaciones sociales en los órganos encargados de tomar las decisiones, situación que se da en algunos países, o bien, a través de la influencia sobre los encargados de tomar las decisiones, situación más usual que incluso se le identifica con el término de cabildeo. (Canto Manuel, 1997:52). La decisión 27 es para otros autores el momento de selección de alternativas de política y de orientaciones programáticas que respondan al problema planteado y del esta-blecimiento de las condiciones institucionales y presupuestales que para lograr el efecto esperado. La tarea principal es escoger el enfoque u opción a utilizar y de las instituciones relevantes para resolver el problema planteado (Villar y González 2002:4).

El reto en la Implementación es lograr que las tareas propuestas en la polí-tica se lleven a cabo y que se cumplan las orientaciones formuladas en la polí-tica. Muchas veces en ese proceso de implementación hay reformulaciones a la política (Villar y González 2002:4). La implementación en palabras de Canto no necesariamente tiene que ser realizada solo por agencias gubernamentales; desde tiempo atrás en diversos países y más recientemente en el nuestro, orga-nizaciones civiles participan en la ejecución de políticas públicas, lo cual no

25 En efecto, son muchas las clasificaciones que se han realizado Kingdom, J. 1984: 3; Ver Najam, A. 1999: 151-152; Brown, D. et al. 2001:66-67; Millar, V y Covey, J. 1997:47-49).

26 Retornarnos varios elementos de Najam, A. (1999:151-152) para esta descripción.27 Equivalente a formulación y promulgación en otros autores.


quiere decir que se tienda a competir con las agencias gubernamentales, sino más bien al desarrollo de relaciones de complementariedad.

El Monitoreo y evaluación es el momento del seguimiento del desarrollo e impacto de la política. La tarea básica es la valoración de la política, así como de la implementación de la misma. Esta tarea se realiza durante el proceso de implementación, de manera que se pueda retroalimentar la política y corre-gir los problemas en el camino o al final para aprender para futuras políticas (Villar y González 2002:5). En cuanto a la evaluación, diversas formas son las que al respecto se utilizan, mismas que van desde la opinión de los usuarios, pasando por su representación en las instancias evaluadoras, hasta la figura de contraloría social. La participación en el monitoreo y evaluación se distingue de otras fases por la posible inclusión de un amplio rango de actores interesados en el proceso. Supone que aquellos28 que están involucrados en la planeación y la implementación podrían también involucrarse en monitorear cambios y determinar los indicadores de éxito.

Las fases anteriormente mencionadas no son necesariamente secuenciales. Hay por ejemplo organizaciones que hacen monitoreo e intentan, a partir de la información, incidir en la reformulación de la política o en el rediseño de los instrumentos de implementación. O puede haber organizaciones que par-ticipan en la implementación y desde ahí aportan elementos para el diseño de nuevos elementos de la política (Villar y González 2002:5).

De la formulación de políticas tradicional a la participación en políticas. Sus implicaciones

El análisis de políticas tradicional fue objeto de una renovación por el uso creciente de enfoques participativos por parte de organizaciones de la sociedad civil, gobiernos y agencias multinacionales . Se abren nuevos caminos en los que las políticas pueden ser influenciadas por los pobres, los marginados, los excluidos. Los enfoques de participación en análisis de políticas cuestionan los procedimientos de policy making tradicionales, desafían el comportamiento de

28 Es imposible que todos los posibles interesados se involucren en todos los aspectos del monitoreo y la evaluación. Numerosas cuestiones metodológicas como desarrollo de indi-cadores, combinar diferentes enfoques y métodos y mantener la flexibilidad en el proceso son problemas de la aplicación del método. Mientras que una gran parte de la literatura de PM&E se orienta a la identificación de indicadores, los procedimientos para el desarrollo de indicadores no siempre son claros especialmente cuando se involucran diferentes actores con diferentes prioridades y necesidades (Marisol Estrella et al, 2000:12)


los formuladores de políticas (policy makers) y ejercen influencia en la esencia y estilos de las políticas en sí mismas.

Los pobres no tienen voces mientras los ricos son más ricos dice Robert Chambers. Se ha encontrado que hay maneras posibles de habilitar a los pobres, marginados, analfabetas y excluidos para analizar sus realidades y expresar sus prioridades, que las realidades que ellos exponen de los condiciones problemas, probables estrategias y prioridades a menudos difieren de las que desarrollan los expertos formuladores de políticas.

Diversas metodologías compiten, algunas con un largo historial en las tradi-ciones de la investigación acción participativa y en la inspiración de los segui-dores y del mismo, Paolo Freire, al evolucionar se hace evidente sus aplicacio-nes para la hechura de políticas.

Los enfoques participativos se dice que proporcionan más información cua-litativo lo cual es significativo en el ámbito local, totalmente adecuado a las con-diciones específicas del contexto local. Pero dada estas particularidades existen dudas acerca de que los enfoques flexibles puedan proveer información que compare cambios sobre una base permanente a través del tiempo y al mismo tiempo pueda ser generalizable y se pueda aplicar para repetir, la replicabilidad de los programas y los procesos en otros lugares.

Mayor discusión se requiere para explorar el balance entre asegurar flexibi-lidad y proveer información uniforme que permita la comparabilidad y gene-ralización.

Uno de los problemas de las estrategias de participación en políticas públi-cas es sobrevalorar los posibles resultados de su aplicación por lo que es con-veniente considerar las limitaciones del enfoque, la autenticidad de la partici-pación, el fortalecimiento e impulso de la participación de los beneficiarios de los programas, el cambio en la calidad de las políticas, el reconocimiento de la necesidad de cambios institucionales no paralizantes de la acción colectiva, y las estrategias de colaboración entre organizaciones y gobiernos como posibles soluciones a las economías de escala .

Limitantes del enfoque de fases de políticas

Como todo sistema analítico integrado, el enfoque de las fases de las polí-ticas públicas tiene ventajas y debilidades. La principal ventaja es que permite mejorar el análisis de las políticas y perfeccionar sus aspectos operativos. Su principal desventaja es que genera la tentación de aplicarlo a cualquiera rea-lidad, del mismo modo, aunque, coincidiendo con la opinión de Lahera cada


etapa de las políticas públicas no logra agotar su contenido potencial, tanto por defecto como por omisión. Esto es por una parte, porque los sistemas políticos y administrativos tienen características distintas y, además, no siempre están a la altura de los desafíos a los que responden las políticas públicas. Por la otra, porque los datos de la realidad social y económica van cambiando. De allí que el ciclo de políticas no se cierra: siempre apunta a cerrarse, pero nunca se cie-rra, aunque, lo que parece una imperfección analítica del enfoque, en realidad es una oportunidad de enriquecimiento. Por último, es posible que el conjunto del círculo de las políticas no cierre, porque en la práctica, los problemas y las soluciones son redefinidos con frecuencia. La secuencia, por lo tanto, puede ser lineal, pero también tumultuosa o caótica.

En cada etapa existe la posibilidad de fugas o discrepancias entre los aspec-tos normativos del enfoque y los aspectos positivos a los que se aplica. Esto que Lahera desarrolla como el efecto Danaides29 lleva a la recomendación que el enfoque de las fases de las políticas públicas debe ser general en su análi-sis, pero, particular en su aplicación para no hacer esfuerzos infructuosos. Hay importantes diferencias entre países y también entre niveles jerárquicos y funcionales del Estado, el gobierno y otras entidades del sector público. El Monitoreo participativo y evaluación se oriente a completar el circulo de par-ticipación fortaleciendo grupos y comunidades a conducir su propio proceso con su propios indicadores, como reconciliar esto con las necesidades centrales de información e indicadores estandarizados.

La pregunta de quién mide que indicadores de éxito son usados y quiénes los usan, se convierte en un asunto crítico en la medida, en que se amplia y pro-mueve la participación en el diseño e implementación de políticas, programas o proyectos. Por un lado, como participación es aceptado que debe evolucio-nar indicadores para saber que ocurre en la práctica, por otro lado, no existen herramientas e indicadores de uso generalizado cuando se trata de medir con-ceptos más complejos de participación, es decir, se puede documentar el grado en el cual la participación se logra, durante el monitoreo y este puede ser uno de los pocos vehículos para mantener calidad del concepto al entrar en mayores escalas. ( Blackburn y Holland,1998,196)

Autenticidad

Muchas interrogantes surgen, acerca de estas intervenciones como la de distinguir si se trata de una participación genuina para análisis de políticas o

29 Haciendo referencia al Tonel de las Danaides.


bien, de colaborar en el análisis de políticas para la participación. (Chambers, R, 1998)

En este caso la aplicación de los métodos de participación para informar a los analistas de políticas no necesariamente asegura el empoderamiento y apro-piación del método a la gente de las localidades. Pueden ser un mecanismo de sensibilización de los decisores de políticas, pero nada más, cuando el énfasis se da en el proceso la agenda permanece abierta y no predefinida esto es para conducir a resultados de manera rápida y suministrar información a los policy-makers decisores. La participación como un medio (proceso) o la participación como un fin (resultados). Esta última es en nuestra opinión una manipula-ción de la gente para hacer más rápido el trabajo de los decisores externos. Por eso importa observar quiénes intervienen y qué cosa hacen los participantes (Holland & blackburn 1998,193)30.

El desafío es asegurar que los principios de participación no se pierdan como un lenguaje que es institucionalizado, es importante, quién puede ser fortalecido por la investigación enfocada a políticas. El éxito depende de dónde yace la motivación para un enfoque participativo, de cambio en las políticas

Destinatarios-participantes

Se habla de la gente de la localidad, la comunidad, los pobres, los benefi-ciarios, los interesados, por lo que es importante señalar que en primer lugar, las personas directamente afectadas por cierta problemática no conforman un grupo o grupos homogéneo, sino, más bien, quizá, estén caracterizados por muchos conflictos de interés e inequidades de poder. Luego, están las perso-nas u organizaciones que dentro del proceso de políticas tienen cierto tipo de intereses, pero, que son favorecidos o no indirectamente. Es importante darse cuenta que diferentes interesados pueden ser fortalecidos por el proceso de participación en políticas en diferentes manera.

-Incremento en los tipos y calidad de participación.

Incremento de la expansión o de la cantidad de participación se refiere a un incremento tanto en el número de los participantes o los lugares donde la participación se lleva a cabo. En la calidad se refiere a la expansión de una actividad, tal como diseño, a involucramiento de gente a través del proceso de desarrollo completa en un camino que incremente su fortalecimiento. Significa

30 Véase a Holland & blackburn 1998.


avanzar en el nivel de participación lo cual puede ser ejemplificado de distintas maneras según que tipología de participación se maneje (Robirosa, BM, BID, etc.). En la tipología de Pretty et. al. significa pasar de una participación pasiva a una participación interactiva ( Blakburn y Holland,1998:157), en otros ejem-plos descritos por Gaventa la profundización de la calidad en la participación significa, pasar de la etapa de consulta a la de toma de decisiones.

Uno de los peligros de los enfoques participativos es verse reducidos a una técnica perdiendo su dimensión política como en sus orígenes han señalado Fals Borda, Freire, Gaventa (citado por Blackburn y Holland,1998:2). Varios sostienen que en la interpretación de participación debe conservarse el espíritu que le imprimió Freire que la concibió como un camino para lograr mayor jus-ticia social, según la cual participación es una forma de ver al mundo y actuar de acuerdo con ella.

Resulta claro que la clase de presiones de donadores y agencias de finan-ciamiento comúnmente aplicada sobre las organizaciones que llevan a la prác-tica programas de desarrollo suele tener restricciones de tiempo poco realistas y metas preestablecidas y resultados mesurables que pueden ser vistos como arcaicos por incluso los gerentes más progresivos de los sectores de negocios de hoy día. Lo más importante sostienen Blackburn y Holland (1998,169) es que son incompatibles con las bases filosóficas y operacionales de los proyectos de partcipación. Por un lado, la zanahoria de la participación y por otro, se con-tinúa con el garrote, en cuanto a control, tiempo y procedimientos, métodos y criterios lo que es inaceptable.

Participación es una vaca sagrada para las agencias internacionales que con-trolan y dirigen vastos recursos intelectuales y materiales en nombre del desa-rrollo. La intención de influenciar los procesos de construcción de políticas puede llevarse a cabo en el ámbito local, regional, nacional 31. Es una estrategia dirigida para interactuar con el Estado y pretende ir desde el micro nivel al macronivel32 para impulsar cambios en las políticas gubernamentales, pasar a políticas públicas donde lo público supere lo gubernamental y tender a políticas de Estado para dar continuidad a los programas más allá de la temporalidad de los gobiernos en turno. Consiste en la construcción deliberada de bases de poder política para intervenir (la organización u organizaciones) en los proce-

31 Uvin y Miller (1994) refieren a Steiner, 1991: 33, Breslin, 1991: 7; Hyden, 1983.32 Esto tiene fundamento en la afirmación que atacar las causas de la pobreza requiere interve-

nir a nivel macro, aunque en podemos decir no necesariamente estas intervenciones propi-cian la transformación y cambio social pues en algunos casos pueden tener una orientación de tipo reformista


sos de políticas. Cabe aclarar que coincidiendo con Clark se puede decir que aún cuando las organizaciones no tengan la intención de influenciar las polí-ticas públicas, el contacto con el gobierno, como representantes concretos del Estado, no puede evitarse sea a través de relaciones amistosas o conflicto, por lo que, el Estado es el punto de referencia obligado

Para Chambers, R, 1998 : xv33 la participación en el desarrollo demanda transformaciones en tres dominios, métodos y procedimientos, culturas insti-tucionales y comportamientos personales y actitudes.

Coincidiendo con la afirmación de que la participación tiene que ver con la forma en que la gente interactúa, un comportamiento dominante inhibirá la participación, mientras que uno democrático lo fortalecerá.

Para Chambers es importante la manera de modificar los procedimientos y culturas jerárquicas provengan de los gobiernos, las agencias donantes, u otras organizaciones, como resolver los conflictos comunes entre participación en los niveles más bajos y corrupción, como evitar la tiranía de metas y desembol-sos, como seleccionar los asesores y mantener un balance de género, como pro-teger y recompensar el trabajo de participación, como ayudar a las gestores de los puestos medios a resistir los cambios, como asegurar continuidad y soporte en las altas esferas.

Las nuevas fronteras para Chambers están dadas por la metodología: cómo hacer mejor las cosas y por la investigación –cómo aprender de la experien-cia. El entrenamiento es crucial relacionado con cambios de comportamiento y actitud, con la manera de extender sus prácticas como parte de un proceso de largo plazo. Un juego donde tengan cabida tanto el empoderamiento como el desempoderamiento, este último dirigido a hacer reconocer a los que detentan el poder, donde éste es un recurso que debe compartirse y que ellos estarán satisfechos de así hacerlo, lo que implica un reto importantísimo.

Crecer, escalar: gradualmente ni tan lento, ni tan rápido, establecer, mejo-rar, reconociendo errores reflexionando y reconstruyendo, aprendiendo

Otra de las preocupaciones es como pueden (las organizaciones) incre-mentar su participación sin alejarse de sus valores, ni disminuir su efectivi-dad en el ámbito local, ni su credibilidad , ni perder su flexibilidad ( Edwards and Hulme34) y en este último aspecto es donde reviste la importancia de la

33 Blackburn, James with Jeremy Holland, (1998) presentación por Robert Chambers, Who changes, Intermediate Technology Publications, 1998.

34 Edwards & Hulme, 1992: 14, citado por Uvin Peter and David Miller, (1994), Scaling Up: Thinking Through the Issues.The World Hunger Program


creación de estructuras idóneas para instrumentar las estrategias de desarrollo. La participación significará permitir incrementar la intervención en el diseño, implementación y revisión de los proyectos a los beneficiarios. El crecimiento cualitativo en la participación en la escala es importante y debe aplicarse el cre-cimiento al ciclo de las políticas- programas, interesa como sostener participa-ción en los difíciles y arduos procesos de negociación resultantes de conflictos de interess que continuamente surgen.

-Cambio institucional.

La participación depende no sólo de las reglas que pueden constituir una democracia de tipo procedimental como señala Bobbio en 1986 (Citado por Texeida), sino de mecanismos propios institucionalizados o no.

Institucionalizar las metodologías de participación en programas de mayor escala trae aparejado desafíos conceptuales y prácticos. La institucionalización de participación no sólo depende de factores exógenos involucra cambiar las caracte-rísticas organizacionales de las instituciones involucradas en el desarrollo.

Entre los distintos significados posibles acordaremos que Institucionalizar no puede ser interpretado en el sentido de incorporar la participación en el desarrollo por medio de un decreto gubernamental o el resultado de una decla-ración en la misión de las organizaciones. Las formas variaran y no hay fórmu-las que puedan ser universales. Institucionalizar la participación es más que un número de procedimientos y metodologías es una visión, una ética más que un modelo.

Es necesario entender las relaciones entre estos niveles de análisis, con el propósito de determinar las condiciones necesarias para que las estrategias de cambio institucional sean efectivas. No se debe dejar de lado preguntar por qué en este momento está emergiendo la participación como un aspecto central para las instituciones, en gran escala tradicionalmente más poderosas. Otro interrogante es por qué el crecimiento de la participación en el ámbito local, mismo que enlaza con las tendencias de descentralización y democratización como estrategias de los gobiernos, es afectado por las simultáneas tendencias hacia mayores desigualdades económicas, hacia una mayor globalización de las fuerzas económicas y una preocupación creciente acerca de la exclusión social.

Un conjunto crítico de interrogantes tiene que ver con el impacto de la expansión de la participación y del cambio institucional en la naturaleza y resultados del mismo desarrollo, puesto en otras palabras, cuál es el impacto de la expansión de la participación en términos de resolver problemas más efec-


tiva y urgentemente. En la literatura de participación se debate si es un medio o un fin en sí mismo, algunos opinan que se debe hablar acerca de ambos, pues, abrir las instituciones a un proceso de mayor participación sin esperar trans-formaciones, se ve futil y manipulador y por otra parte, trabajar sólo hacia la participación como un fin en sí mismo, sin ser capaz de impactar la vida de la gente, también, se ve como una perspectiva limitada.

Las institucionalidad puede conseguirle un carácter de permanencia y regu-laridad, pero, tienen el riesgo de envolver a los agentes sociales en la lógica propia de poder, en la racionalidad técnico burocrática, de ahí la necesidad de otros arreglos, espacios de participación provenientes de la sociedad civil que puedan garantizar autonomía y potenciar la acción frente al estado, y otros actores, esos mecanismos flexibles y menos formales han sido creados a lo largo del tiempo por los movimientos y organizaciones sociales. Ellos pueden gene-rar una nueva institucionalidad con procedimientos y reglas propias siempre discutidas, revisadas y renovadas de forma democrática y a partir de reflexio-nes sobre la acción (Telles1994 citado por Texeida). La participación significará permitir incrementar la intervención en el diseño, implementación y revisión de los proyectos a los beneficiarios. El crecimiento cualitativo en la participa-ción en la escala es importante y debe aplicarse el crecimiento al ciclo de las políticas- programas, interesa como sostener participación en los difíciles y arduos procesos de negociación resultantes de conflictos de interés que conti-nuamente surgen.35

El crecimiento de la participación en el dominio de grandes instituciones tiene sus riesgos porque puede alejarse de sus reales necesidades de mejorar la accountability.

En el subcontexto de lo que se entiende por incrementar la escala, para Gaventa la relación entre institucionalización y crecimiento a escala mayor reviste crucial importancia (Gaventa,1998: 152). En el se refiere a los cambios que se requieren en y entre organizaciones de mayor escala para que el creci-miento cualitativo y cuantitativos puedan llevarse a cabo efectivamente. Esta última se refiere a la forma en que distintos actores interactúan en los procesos de desarrollo con participación requiriéndose formas de relación de estructu-ras grandes con pequeñas

35 En el caso del Distrito Federal en México, Enrique Ortiz resalta la labor de espacios como el de Plataforma impulsados desde la sociedad civil versus otros espacios como son los Conse-jos Consultivos, etc., que siendo auspiciados por los gobiernos no han evidenciado cumplir con los objetivos de su creación.


Colaboración

La preocupación central consiste, en primer lugar, en cómo orientar los cambios organizacionales para dar cabida a procesos participativos y cuándo estos cambios requieren formas de colaboración. Los modelos de colaboración tienen fundamento en las estrategias de crecimiento para el desarrollo, donde sumar esfuerzos tiene la intención de superar las debilidades de gobiernos como de organizaciones no gubernamentales. La crítica a las estrategias de desarrollo, con base en nuevos enfoques participativos dirigidos por las organizaciones no gubernamentales, se centra principalmente en el tamaño pequeño, la carencia de financiamientos estables, personal idóneo, su lentitud y otras características que no coinciden con su discurso acerca de sus bondades, lo cual no deja de ser una paradoja porque el tamaño pequeño y la flexibilidad han sido caracte-rísticas que le han otorgado reconocimiento para llevar a la práctica metodo-logías de participación sustitutas de las rígidas y formales predominantes en los niveles gubernamentales. La participación significará permitir incrementar la intervención en el diseño, implementación y revisión de los proyectos a los beneficiarios.

El crecimiento cualitativo en la participación en la escala es importante y debe aplicarse el crecimiento al ciclo de las políticas-programas, interesa como sostener participación en los difíciles y arduos procesos de negociación resul-tantes de conflictos de interés que continuamente surgen. Necesitamos enten-der las relaciones entre estos niveles de análisis con el propósito de determinar las condiciones necesarias para que las estrategias de cambio institucional sean efectivas.

Por último se critica la reducción de funciones del Estado y se debate acerca de la competencia de otros actores en las actividades de promoción del desarrollo.

Haciendo una breve recapitulación de los antecedentes de las estrategias de desarrollo con participación, se ve que desde los sesentas se pone en tela de jui-cio por diversos motivos la adecuación de las políticas, programas y proyectos dirigidos desde el gobierno para la promoción del desarrollo.

Se observó que los proyectos en los cuales las comunidades jugaban un papel protagónico tendían a ser más exitosos que los conducidos por los gobiernos y también que distintas metodologías buscan incrementar la capacidad de las comunidades y la gente, principalmente los pobres para cambiar las condicio-nes de vida, contribuyendo a su propio desarrollo y a la transformación social36.

36 Anheier, 1990: 363; Scheider, 1985; Korten, 1990, citado por Uvin


En los ochentas la crisis fiscal condujo a la alternativa de recurrir a los recursos humanos y financieros de las comunidades y grupos locales 37. En esta década se combinan y potencian motivos de reducción de costos y eficiencia con posiciones ideológicas en contra de la intervención estatal 38, predomina en algunas corrientes de pensamiento la satanización de lo público y el impulso de los procesos de privatizaciones y el énfasis en la empresa privada. Como pro-ducto de la tendencia predominante de privatizaciones se trasladan funciones a las organizaciones no gubernamentales y se promueve su acción . Se les atri-buye por parte de gobiernos y agencias de financiamiento ciertas características como son las de creatividad e innovación, la de promoción de participación comunitaria y principalmente la de bajos costos de operación en un traslado de funciones producto de la tendencia predominante de privatizaciones.

A inicios de los 1990s, emerge un modelo que trata de rescatar las funcio-nes del Estado, el que es necesario, por ser el único actor capaz de coordinar el trabajo de distintos actores, públicos y privados a gran escala, establecer legis-laciones y los requisitos que sean convenientes para ello.

La importancia de la colaboración organizacional

Un gobierno nacional puede tener ventajas para llevar a cabo programas en gran escala cuantitativamente hablando, mientras que las organizaciones más pequeñas pueden tener la habilidad de conducir programas con un compo-nente participativo cualitativo, pero, en menos lugares. Compartiendo la opi-nión de algunos autores, el problema estratégico consiste en cómo y cuándo desarrollar tales coaliciones o modelos de colaboración. La falta de confianza que se encuentra debido a los distintos tipos de poder, cultura, estilos, capa-cidades puede interferir con el desarrollo de colaboración efectiva (Gaventa, J,1998,163).

El reto institucional no es solamente hacer las instituciones participativas mediante un cambio organizacional interno, sino desarrollar más colaboración y enlaces entre y a través de organizaciones que anteriormente no han trabajado juntas y posibilitar la continuidad y sostenibilidad de los programas sociales.

Desarrollo con participación para hacerlo en gran escala requiere construir lazos entre organizaciones en el ámbito local y externo, como entre sociedad civil y gobierno.

37 Morgan, 1990: 7 citado por Uvin.38 Bebbington & Farrington, 1993: 202 citado por Uvin


Para vencer estos obstáculos deben crearse nuevas formas de trabajar juntos no obstante estas diferencias de poder y organización, poniendo en el centro del proceso la participación de los destinatarios de las políticas.

La colaboración será diferente de acuerdo con las características del Estado, democrático, abierto, orientado al desarrollo y los estilos de gobierno (Farring-ton & Lewis, 1993: 10-11, 33-34). La forma de participación dependerá princi-palmente de los objetivos y estrategias de las ONG en relación con de su campo de acción39, así como, de la voluntad de los gobiernos con los que tratará. Tam-bién es importante, si los programas de las organizaciones se desarrollarán en lugares donde no hay programas gubernamentales, y si los objetivos de los pro-gramas de las ONG son consistentes con las políticas gubernamentales o en su defecto existen otros factores que pueden favorecer la interrelación ( Tendler, 1982: 94; Mayfield, 1985).

Conclusiones

Existen dudas razonables acerca de los posibles beneficios de los programas de características de planeación ascendente participativa y de que las organiza-ciones que los gestiónan puedan superar los desafíos de las estrategias de creci-miento. Entre los obstáculos de estas relaciones no encontramos el de superar las limitaciones de los programas (proyectos) en pequeña escala sin alejarse de sus valores y los problemas de la burocratización y rigidez de las organizacio-nes, o convertirse en contratistas del estado o de las agencias financiadoras, o perder credibilidad de los grupos que ellas dicen representan.

En este derrotero, la búsqueda se orienta asegurar procedimientos organiza-cionales que permitan a las organizaciones manejar las consecuencias no pre-vistas en la construcción y puesta en marcha de sus estrategias y la creación de estructuras con tal flexibilidad que permitan la participación y desempeño en una escala mayor.

La preocupación central consiste en primer lugar en cómo orientar los cam-bios organizacionales para dar cabida a procesos participativos y cuando estos cambios requieren formas de colaboración

El reto institucional no es solamente hacer las instituciones participativas mediante un cambio organizacional interno, sino desarrollar más colaboración

39 Si una ongs por ejemplo tiene como actividad dar atención a niños, sus capacidades serán diferente de si se ocupan de defender violaciones de derechos humanos (PRIA, NGO-Government.....para una discusión de estos aspectos; Smillie, 1993: 19, Steiner, 1991: 74; Anheier, 1990: 47-51, referidos por Uvin)


y enlaces entre y a través de organizaciones que anteriormente no han trabajado juntas.

Entre los distintos significados posibles acordaremos que institucionalizar no puede ser interpretado en el sentido de incorporar la participación en el desarrollo, por medio de un decreto gubernamental o el resultado de una decla-ración en la misión de las organizaciones. Las formas variaran y no hay fórmu-las que puedan ser universales.

Desarrollo con participación para hacerlo en gran escala requiere construir lazos entre organizaciones en el ámbito local y externo, como entre sociedad civil y gobierno.

Para vencer estos obstáculos deben crearse nuevas formas de trabajar jun-tos, no obstante, estas diferencias de poder y organización poniendo en el cen-tro del proceso la participación de los destinatarios de las políticas.

La palabra definitiva acerca de la participación y la ampliación de activi-dades, la economías de escala no está aún escrita, existen algunas definiciones básicas, formas que puede tomar y estrategias a desarrollar.

Hay muchas organizaciones con agendas de desarrollo que han experimen-tado esta diversificación, ampliación, intentando superar problemas de escala mientras se mantiene una fuerte inclinación para favorecer la participación como objeto de investigaciones futuras.

Para el Estado significa que tiene que tener voluntad y capacidad de tomar una posición con la sociedad civil, creando un ambiente favorable, para las organizaciones en una primera apreciación puede representar la ventaja de tener acceso a fondos de desarrollo que le permitan lograr una mayor cobertura e impacto en sus acciones. Ahora bien independientemente de los motivos y de las modalidades que adopte la colaboración el producto de la interacción será el de incrementar la complejidad.


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Capítulo 11

Política minera, concesiones y lucha ecoterritorial en Xochicalco, Morelos

Armando Sánchez Albarrán1 Gabriel Mora García2

IntroducciónEl paradigma económico predominante de los gobiernos neoliberales con-

siste en realizar las reformas del Estado destinadas a propiciar la inversión del capital nacional e internacional en aquellas ramas de la economía donde hay oportunidades de inversión. Este es el caso de la industria minera donde se estima que aún no se explota el 80% de los lugares que son susceptibles de extracción minera. Los gobiernos e instituciones neoliberales han actuado como promotores activos en un afán por intentar aparecer en el escenario inter-nacional como modernizadores ejemplares de la globalización. En su intento por atraer al capital extranjero minimizan los efectos adversos: la pobreza de la población rural; el deterioro ambiental; y la criminalización de quienes preten-den frenar la ambición del capital (Robinson, 2011).

El modelo extractivo exportador reconfigura económica y socialmente el territorio. Pero los megaproyectos mineros también vulneran la vida política de los países y los pueblos afectados ya que se imponen desde arriba, sin consenso, al tiempo en que convierte en criminales a las poblaciones afectadas (Sánchez, 2012; Walerstein, 2011; Ünver, 2012).

La perspectiva adoptada en este trabajo consiste en analizar los principales instrumentos de la política minera en México, evaluar los costos sociales y eco-

1 Profesor Investigador del Departamento de Sociología de la UAM-Azcapotzalco2 Profesor Investigador del Departamento de Sociología de la UAM-Azcapotzalco

Política minera, concesiones y lucha ecoterritorial en xochicalco266

nómicos de dichas empresas y analizar el caso de la minera Esperanza Silver en el estado de Morelos.

Las interrogantes que sirven de guía para este trabajo son las siguientes: ¿Cuáles son las principales líneas o estrategias de fomento de la actividad minera en México? ¿Cómo enfrenta el movimiento indígena y campesino el problema de la defensa del territorio?

Para fines de exposición se subdivide este trabajo en tres apartados: en el primero, aborda la política minera de los últimos diez años; el segundo, analiza las características de la lucha ecoterritorial en contra de las empresas mineras; el tercero, expone el marco jurídico alterno sustentado en el Convenio 169 de la OIT para sustentar la defensa legal del territorio por parte de campesinos e indígenas; El cuarto, analiza la manera en que el movimiento social frenó los intentos de la empresa canadiense para explotar la mina ubicada en la zona de influencia de las ruinas de Xochicalco, considerada como patrimonio de la humanidad; y por último, las conclusiones.

1.- Política minera neoliberal en México del siglo XXI

La política minera en México se caracteriza por la creación de amplias faci-lidades al capital nacional y extranjero para su inversión en dicho sector. La política minera atravesó por dos etapas, en la primera de 1982 a 1988 el Estado creó incentivos y exenciones fiscales; en la segunda etapa de 1988 a la fecha se venden las reservas minerales y las empresas mineras estatales, por lo regular a precios más debajo de su valor. En esta etapa se benefició del Grupo México, de Germán Larrea; Industrias Peñoles Alberto Bailleres; y Minera Frisco, Carlos Slim. Tres de los hombres más ricos del mundo (Tetrault, 2013).

Dado que el proceso expansivo en la industria minera se da en un mundo globalizado, con gobiernos neoliberales interesados en cumplir con las metas macroeconómicas propuestas. Para ello impulsa cambios institucionales en las formas de regulación para el acceso de los recursos naturales en las que el Estado tiende a disminuir su presencia con tal de fomentar el libre mercado.

En el Plan Nacional de Desarrollo de Felipe Calderón es muy clara la pre-tensión de continuidad de medidas neoliberales que se encuentran presentes en la política minera. Al hablar de las acciones para lograr la rentabilidad de la inversión señala lo siguiente “Continuar con el proceso de apertura comer-cial y atracción de inversión extranjera directa. Aranceles más bajos permiten adquirir maquinaria y equipos avanzados a menores costos, mientras que la

267Sánchez Albarrán / Mora García

inversión extranjera directa transfiere al país aquellas tecnologías que no están a la venta… ” (Plan Nacional de Desarrollo, 2007-2012:90)

El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial imponen las direc-trices que el Estado nacional debe seguir para que las leyes mineras se liberen a tal grado y los tramites a realizar se simplifiquen de tal manera que las empresas puedan ser concesionarias del subsuelo, sin que las comunidades tengan inje-rencia sobre el subsuelo, así, la presencia del Estado se muestra más débil. La Ley de Inversión Extranjera de 1996 facilitó la inversión extranjera ya que per-mitía a las empresas los derechos y privilegios de las empresas nacionales. En 1999 se simplifican algunos de los procedimientos administrativos que facilitan los trámites institucionales.

La liberalización del sector minero inició en 1990 al promulgarse la Ley Minera elaborada para permitir mayor participación extranjera en la explota-ción y explotación minera. Sin embargo, las medidas más decisivas se dieron en 1992 ya que se permitió a las empresas que adquirieran el 100% de la propiedad mediante la creación de sociedades mexicanas (Tetrault, 2013).

Desde 1992 la política minera se ha dirigido a reforzar varios aspectos:

• Modificación del régimen jurídico con la Ley Minera de 1992 que otorga mayor seguridad jurídica;

• Permite que las empresas privadas exploren y exploten yacimien-tos minerales tanto en el territorio nacional como en zonas marinas mediante las concesiones;

• Simplificación administrativa para facilitar los permisos institucionales y evitar el burocratismo;

• Régimen fiscal favorable a la inversión de capital privado, pagan apenas el 1% de impuestos;

• Sistema de concesiones entregadas a empresas inversionistas;• Permite que se incorporen zonas de reservas mineras a excepción de

sustancias estratégicas y radioactivas; • La ley elimina los límites a la superficie en concesión y permite la trans-

misión de la titularidad de concesiones y de los derechos que de ellas deriven;

• Los inversionistas extranjeros pueden tener hasta el 100 por ciento del capital social de las empresas mineras;

• Se vendieron a la iniciativa privada las 20 plantas de beneficio que fue-ron propiedad de la Comisión de Fomento Minero.


La primacía que logran las empresas mineras se puede percibir en el artículo 6º de la Ley Minera: “serán preferentemente sobre cualquier otro uso o aprove-chamiento del terreno”. Lo anterior, supone la posibilidad de expropiación de terrenos ejidales o comunales, incluso como dice la Ley Sobre Áreas Naturales Protegidas o Zonas Arqueológicas como se verá en el caso de la zona arqueo-lógica de Xochicalco. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) únicamente exige que se le presenten evaluaciones del impacto ambiental antes de iniciar las actividades para obtener la aproba-ción de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAP) (Tetrault, 2013).

El principal instrumento de la política minera ha sido la entrega de conce-siones mineras a empresas nacionales y extranjeras. La concesiones pueden ser por periodos de cincuenta años y además, pueden ser renovables concluido ese tiempo. En diez años el gobierno federal otorgó más de 56 millones de hectáreas en concesiones mineras a empresas nacionales y extranjeras lo que equivale al 28.5% del territorio nacional. Éstas cuentan con el capital suficiente, con tecno-logías de punta, pero, muy destructivas de la ecología. Según fuentes oficiales la inversión privada aumentó de 380 millones de dólares en 2001 a 5,612 en 2011 (Tetrault, 2013). Se puede añadir que en seis años el ex presidente Felipe Calderón otorgó 5 mil concesiones mineras que implica unas 11 millones de hectáreas, muchas de ellas de manera ilegal, en concesiones de oro, plata, cobre, zinc, titanio y antimonio3.

Según la Cámara Minera en México existen 23 yacimientos gigantes y seis súper gigantes entre los que destacan los yacimientos de sal en Guerrero Negro, estimados como los más grandes del planeta; el yacimiento más grande del mundo en fluorita en Las Cuencas; el yacimiento más grande de plata en Fres-nillo, Zacatecas; así como el depósito más importante de manganeso en Amé-rica del Norte.

En México, la minería se practica en 24 de 31 entidades, especialmente en Sonora, el oro; Zacatecas, la plata; Chihuahua, plomo; Coahuila, hierro y carbón; San Luis Potosí, fluorita; Durango, bentonita y perlita. Proporciona empleo a 330 personas de manera directa y a 500 de manera indirecta. El 70% de empresas que operan en México en éste sector son canadienses (http://www.noalamina.org/mineria-latinoamerica/mineria-mexico/urgen-a-la-procura-duria-a-proteger-a-activistas-contra-min, consultado 01,08,2013).

3 Habría que mencionar que en México las empresas minera realizan el pago más bajo de impuestos a cambio de la extracción de los minerales que explota y exporta.


La minería ha generado ganancias de 22.5 millones de dólares entre 2000 y 2001. Minería y extracción de petróleo y gas generan el 5% del Producto Interno Bruto (PIB). Representa el cuarto sector más importante generador de divisas, después del sector automotor, petróleo y remesas de migrantes. El 60% de la inversión corresponde a empresas nacionales y el 40% a extranjeras. El 73% de la inversión extranjera correspondió en 2010 a empresas canadienses, seguido de Estados Unidos con el 16% del total. Proméxico, Ficha sectorial minería, México, 2012 (CAMIMEX, 2012).

En cuanto a la generación de empleos, el sector minero generó 309,725 empleos directos, con registro de Diciembre de 2011. Empresas Naciona-les producen el 60% de la minería mexicana y el 40% restante corresponde a Empresas Extranjeras (http://es.wikipedia.org/wiki/Industria_minera_en_M%C3%A9xico, consultado 01,08,2013).

En solo 10 años se ha extraído más oro que durante la etapa de la colonia en México, y la mitad en plata en el mismo periodo (Véase gráficas 1 y 2).

Gráfica 1. Extracción de oro en México entre 1521-1830 y 2000-2010 (Kilogramos)

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

1521‐1830 2000‐2010

191.825

419.097

Fuente: (González, 2011)


Gráfica 2. Extracción de plata en México entre 1521-1830 y 2000-2010 (Toneladas)

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

1521‐1830 2000‐2010

56.144

33.465

Fuente: Fuente (González, 2011)

De los productos más importantes en minería se encuentra el oro, 28.8%; la plata, 27.1%; cobre, 17.9%; Zinc, 5.6%; Coque, 4.2%; entre otros. A partir de 2010 los precios del oro, plata y cobre registraron incrementos. Cámara Minera de México, Informes Anuales, México, 2008, 2010 y 2012. México es primer productor en plata, celestita y bismuto; segundos en fluorita; cuartos en arsé-nico, cadmio y grafito; quintos en zinc, sextos en plomo y sal.

A pesar que son más de 8 elementos que conforman la industria extractiva de México, solo le permite representar el 1.5 % del producto interno bruto nacio-nal, que contribuye con 328 000 empleos directos y 600 000 indirectos, datos proporcionados por la Cámara Minera de México (CAMIMEX). Esta industria es el cuarto generador de divisas netas del país aportando 22 mil 516 millo-nes de dólares (INEGI) (http://www.noalamina.org/latinoamerica/mexico/item/12089-mina-la-platosa-gasta-50-del-agua-del-municipio, 18-julio-2014)


Cuadro 1. Los principales metales y minerales que se registran al año 2012

Metal o mineral %

OroPlataCobreZincCoqueFierroPlomoCarbónMolibdenootros

29.226.319.66.64.33.82.42.01.86.1

Fuente: INEGI, 2012

En lo referente a la inversión extranjera en la industria minera, el panorama no parece ser muy alentador para dar solución a las comunidades marginadas del territorio nacional, espacios en los que la población se ve afectada por las transnacionales que el gobierno concesiona, como es el caso de Fortune Silver Mines de origen canadiense, cuya filial es la Compañía Minera Cuzcatlán, en San José del Progreso, Oaxaca. Este centro ha extraído miles de onzas de oro y plata; se tiene un cálculo de extracción de oro en 360 millones de pesos para el año 2012. El pago por las concesiones al gobierno es de 2 millones de pesos, además, del gran deterioro ecológico que impacta al municipio, contaminando las fuentes de agua, debido a que la empresa que trabaja en este lugar, utiliza grandes cantidades de agua y mercurio en el proceso de separación del oro; por lo tanto, el líquido queda contaminado y ya no se puede reutilizar, ni para riego ni mucho menos para el consumo humano.

Como resultados más visibles de la política minera en materia de conce-siones se pude señalar que hasta 1995 se había concesionado 13.5 millones de hectáreas a empresas mineras. Para 2010 había más de 56 millones de hectáreas concesionadas lo que equivale a la superficie en propiedad social ejidal y comu-nal de tierras entregas a los campesinos desde 1917 a 1992 (Tetrault, 2013).

De acuerdo con Darcy Tetrault, la política minera ha permitido la “acu-mulación por desposesión” al transferir recursos públicos en la modalidad de reservas minerales y empresas mineras estatales que pasaron al sector privado. Además ocasionó el despojo de pequeños agricultores, en especial campesinos e indígenas, de sus recursos hídricos y acabar con paisajes naturales y culturales


con tal de crear las facilidades de inversión a las empresas mineras (Tetrault, 2013).

2.- Gestión del espacio y lucha eco territorial en América Latina

El Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina (Ocmal) dio cuenta de que 2010 aparecieron 120 conflictos en contra de las mineras. En 2013 la cifra se elevó a 192 conflictos con una participación de 286 comuni-dades latinoamericanas. Chile y Perú cuentan con 33 conflictos; México, 27; Argentina 26; Brasil 20; Colombia, 12; Bolivia, 8, Ecuador, 7, Panamá y Gua-temala 6, Nicaragua y República Dominicana, 4. Nota: los países con menos conflictos son Uruguay, Costra Rica, El Salvador, Honduras y Paraguay.

Cada 22 de julio se organizan manifestaciones en ciudades de Perú, México, Chile, España, Colombia, Brasil, Venezuela, Francia, y Canadá (http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-225142-2013-07-24.html, consultado 01, 08, 2013).

En Argentina, la Red de Asistencia Jurídica contra la Megaminerìa (Redaj) dio cuenta de 14 yacimientos en explotación, así como de 121 proyectos de exploración avanzada en SAN Cruz, 36; Salta, 17; Chubut, 14; San Juan, 11 y Jujuy, 8. La Secretaría de Minería informó que de 2003 a 2012 se pasò de 40 a 600 proyectos mineros, lo que significa un aumento de 1500 % en nueve años. Los lugares con exploración y explotación de minas son Buenos Aires, Esquel, Trelew, Aandalaglà y Mendoza . En el caso de Andalgalà las (http://www.conaduh.org.ar/IMG/pdf/Informe-_Impacto_de_las_actividades_mine-ras.pdf, consultado 03,08,2013). Manifestaciones se enfocaron en contra de la Minera Alumbrera y en contra de la instalación del proyecto Agua Rica (http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-225142-2013-07-24.html, consul-tado 04,08,2013). En Montevideo, Argentina, hubo concentraciones en con-tra del proyecto minero Aratiri (http://www.larepublica.pe/09-08-2013/con-sulta-previa-entrampada-al-no-reconocerse-a-pueblos-andinos, consultado 10,08,2013).

Es oportuno recordar aquí una experiencia en el ámbito de la extracción de hidrocarburos en Argentina y Ecuador la empresa Chevron utilizó en la acti-vidad extractiva la técnica conocida como “frracking”, prohibida en Francia, Estados Unidos, Canadá, Bulgaria y diversas regiones de Europa. En Ecuador arrasó, durante treinta años, más de 500 mil hectáreas en la Amazonía ecua-toriana, provocando, además, la desaparición de comunidades y ecosistemas enteros. Chevron fue sentenciada a pagar, en un juicio que duró 16 años, 19 mil


millones de dólares. Chile hubo campañas en contra del proyecto binacional de oro Pascua-Lama a cargo de la empresa Barrick-Gold. En la actualidad el pro-yecto se encuentra detenido (http://odhpi.org/2013/07/derechos-indigenas-y-luchas-territoriales/, consultado 03,08,2013).

En Brasil, hay muchas experiencias de empresas mineras, uno de las más recientes se movilizó la Red Internacional de los Afectados por la minera Vale. En Perú hay protestas en lugares como Cajamarca en contra del proyecto de oro en las nacientes de los ríos de la región (http://www.noalamina.org/mine-ria-latinoamerica/mineria-brasil/protesta-indigena-afecta-a-la-minera-mas-grande-de-brasil-2, consultado el 05, 08, 2013).

En Argentina, las organizaciones de asambleas cordilleranas denunciaron, entre otras cosas, la falta de consulta sobre el futuro, es decir, el gobierno y las empresas pasaron por alto el Convenio 169 de la OIT. Únicamente dos ciudades (Esquel y Loncopuè) votaron si aceptaban o rechazaban la mega minería. En otras provincias los gobiernos han prohibido el plebiscito. El Congreso Nacio-nal aprobó tres leyes que eventualmente pueden frenar el extractivismo. En los hecho los programas de relevamiento territorial han tenido muy escaso nivel de ejecución, beneficiando únicamente al 4.2% de las comunidades indígenas. La Ley de glaciares fue aprobada en 2008, pero fue vetada por la presidenta en 2012.

En febrero de 2012 fue reprimida una movilización de indígenas contra las mega minas en Tinogasta, Catamarca; En julio de 2012 hubo otra represión en Cerro Negro; en noviembre golpearon con cadenas y palos a asambleístas afuera de la legislatura. En mayo de 2012 hubo otra represión en Fátima, La Rioja contra asambleístas en contra de las minas. El Observatorio de Derechos Humanos de Pueblos Indígenas contabilizó 347 integrantes del pueblo mapu-che de Neuquèn por defender su territorio. En Santiago del Estero, 500 cam-pesinos enfrentan procesos judiciales. En Brasil, en la mina de Carajás hubo una manifestación y acciones para frenar el tránsito en el estado de Maranhao (Sérvolo, 2006)

En Perú se aprobó la Ley de la Consulta Previa, sustentada en el Acuerdo 169 de al OITA, aunque esto no supone que se aplique. Junto con esa ley hay otras leyes y reglamentos ambientalistas. En Colombia hubo acciones de las comunidades campesinas en contra de la contaminación con cianuro en el pre-cio Santa Rita a causa de la explotación de la mina El Gran Porvenir del Líbano SA. En Perú, aún hay 14 proyectos mineros que requieren de consulta (http://elcomercio.pe/actualidad/1572596/noticia-mapa-gobierno-sabe-que-14-pro-yectos-mineros-requieren-consulta, consultado 02/08/2013).


En Guatemala comunidades indígenas mayas realizaron acciones en contra de la mina.

En México existen 35 focos rojos contra mineras de unas 334 concesiones muchas de ellas ubicadas en zonas donde se asientan poblaciones originarias4. En esos lugares se despliegan movilizaciones y luchas de los pueblos originarios en contra de los megaproyectos mineros (http://www.noalamina.org/mineria-latinoamerica/mineria-mexico/mineras-extranjeras-usan-sicarios-contra-opositores, consultado 03,08,2013). Podemos recordar algunas de las movili-zaciones en contra de las mineras. En el municipio de Magdalena de Teitipac el Comité de Defensa de la Integridad Territorial y Cultural de Magdalena Teiti-pac expulsaron, en 2013, a la compañía minera “Plata Real” por contaminar el Rio Dulce. En Oaxaca indígenas zapotecos, chontales, mixtecos, chinantecos, ikoots y mixes acordaron prohibir en sus territorios proyectos mineros, eólicos, hidráulicos y la siembra de maíces transgénicos. La Red Mexicana de Afectados por la Minería (Rema) denunciaron el clima de hostigamiento por parte de las empresas mineras (Sánchez, 2012).

3. La gobernanza en torno al cumplimiento del Convenio 169 de la OIT

En nuestra concepción, el campesino indígena debe ser considerado como un sujeto ecologista. Nicola María Keilbach abona elementos de análisis al respecto ya que considera que la ruralidad no debe pensarse en la dicotomía rural-urbana ya que, en la globalización, la ruralidad es mucho más compleja ya que el campesino debe ser revalorado y considerado ahora como un actor indispensable del proceso de desarrollo5.

La sociología rural supone, por una parte, el “…surgimiento de nuevos actores, nuevas actividades y oportunidades económicas”, Y, por la otra, incluye en términos de resistencia y conformación de nuevas identidades que han reposicionado a las comunidades campesinas como actores indispensables del desarrollo por lo que debe entenderse como “una consecuencia [no perversa]

4 Morelos se encuentra en situación de desastre ecológico, sobevive 17% de bosques y selva baja; se pierden entre 3 mil y 4 mil hectáreas de bosques y selvas; despúes de Tabasco, More-los es la entidad más afectada ambientalmente (http://www.jornada.unam.mx/2013/05/15/sociedad /043n1soc, consultado 31/08/2013).

5 En realidad, reconoce la autora, el planeta y la ecología son tan vulnerables que es el momento de revalorar la labor de los indígenas por el cuidado del medio ambiente quienes viven en zonas con mayor biodiversidad, a pesar de algunas prácticas anti ecológicas (Keil-bach, 2008).


de la modernidad” en la medida en que los campesinos participan activamente en la reformulación de los principios y procesos de desarrollo alternativos al paradigma del crecimiento (Keilbach, 2008: 35).6

Algunos de los rasgos que integran la lucha de los pueblos indios, en México y América Latina, como nuevos sujetos sociales son los siguientes: El movi-miento indígena en América Latina es parte de un nuevo movimiento social en la medida en que reivindica valores generales, como la búsqueda de justicia o la soberanía alimentaria y que utilizan las nuevas tecnologías para hacer eco de sus planteamientos. La cuestión indígena trasciende el liberalismo de la inde-pendencia hasta el neoliberalismo del siglo XXI ya que la demanda principal es: iguales, como ciudadanos, pero diferentes, como indígenas; La fuerza del movimiento indígena se ubica en la legitimidad de sus demandas, como la rei-vindicación ancestral de justica, así como en la radicalidad de las acciones en la defensa de la madre tierra; El discurso del movimiento indígena es un discurso radical que cuestiona las bases teóricas del neoliberalismo, del marxismo; de la democracia representativa; es el discurso de un movimiento social actual, y no de reminiscencias folklóricas del pasado; El discurso del movimiento indio expresa un intento de búsqueda del futuro, de la esperanza, al lado de otros movimientos sociales feminista, ecologista, por ejemplo el de La Vía Campe-sina en el Brasil. En resumen, en muchos casos, el movimiento campesino e indígena, lucha por apropiarse de la modernidad, pero critica de paso, aspec-tos que considera nocivos tales como los alimentos transgénicos, los megapro-yectos mineros, o megaproyectos urbanísticos, por las negativas repercusiones ambientales que de paso los afecta también pues dichos proyectos les arrebatan sus formas de vida y sustento, en especial, la tierra (González, 2011).

Varios países de América Latina ratificaron el Convenio 169 de la OIT. México lo hizo en el año 1989, pero en la actualidad lo que se requiere por parte de la sociedad civil, especialmente de su población indígena, es la apli-cación de la Ley, es decir, se debe democratizar la juridicidad en materia de autonomía indígena (http://odhpi.org/2013/07/derechos-indigenas-y-luchas-territoriales/, consultado 02,08,2013).

La tarea de las organizaciones de la sociedad civil consiste envelar por que el gobierno mexicano cumpla con el Convenio 169. En otras palabras, se requiere

6 Frente a una economía global que se caracteriza por la sobre explotación de los recursos naturales la producción rural practicada por los campesinos indígenas (por lo general no utilizan herbicidas químicos, fertilizantes inorgánicos, hormonas en su granja pecuaria, ni sistemas de riego con utilización masiva de agua), de modo que habría que considerarlos como indispensable para plantear el desarrollo de otra forma, más amigable con la natura-leza (Keilbach, 2008).


que las organizaciones sociales presionen al gobierno federal y también las esta-tales para que se realicen los cambios en el marco legal. Uno de los problemas más complejos consiste en que dicha aspiración requiere que en cada entidad se realicen leyes especiales en materia indígena y sean aprobadas por los con-gresos locales. El problema que sobresale es que las decisiones dependerán de la manera en que estén conformados los Congresos, es decir, depende de qué partido político es mayoría en la Cámara de diputados (http://www.larepublica.pe/09-08-2013/consulta-previa-entrampada-al-no-reconocerse-a-pueblos-an-dinos, consultado 02, 08, 2013)

Lo anterior es importante ya que en cada entidad entran en juego diferentes aspectos como los relativos a las tierras y territorios. Por ejemplo, el Convenio 169 reconoce la relación entre los indígenas y el territorio. Ello va ligado a la existencia de recursos naturales así como los proyectos económicos a mediano y largo plazo en cada entidad.

El cumplimiento de las leyes requiere el concurso de la sociedad civil, en particular de las organizaciones campesinas e indígenas, en alianza con otras organizaciones civiles intelectuales y activistas para lograr presionar y hacer cumplir las leyes y reglamentos en materia minera (Quijano, 2008).

En México, El Convenio 169 de la OIT establece la recuperación de varias disposiciones en materia del derecho a la tierra. En México, con las reformas salinistas de 1992 al artículo 27 y su ley reglamentaria, en febrero de 1992, se recuperaron algunos derechos al respecto. Aunque no hay una mención muy clara de los indígenas, las modalidades bajo las que se encuentran las tierras indígenas. Se reconoce su personalidad jurídica y patrimonio. En referencia a la propiedad comunal, en los artículos 98 y 107 se especifican los alcances de la forma de vida de las comunidades. A la par de la reforma agraria se le acompaño con la Ley Forestal, de mayo de 1997, que protege los derechos de los núcleos ejidales y comunales, respecto de los recursos forestales existentes en sus tierras; La Ley General del Equilibrio Ecológico de 1996, establece la par-ticipación indígena en la administración y manejo de áreas protegidas, en su artículo 47, se valora el conocimiento biológico tradicional y se establece la par-ticipación de las comunidades y de los pueblos indígenas en la elaboración de programas de biodiversidad de las áreas en que habitan, (artículo 79). Mientras que el Convenio 169 vela por los derechos a la tierra y al territorio de los pueblos indios, la reforma agraria permite la compraventa y renta del suelo.

El Convenio 169 reconoce la relación especial entre los indígenas con las tierras y el territorio. Lo anterior también supone la defensa de los derechos de los pueblos a los recursos naturales, especialmente participar en la utilización,


administración y conservación de dichos recursos. Estos aspectos se contrapo-nen con los grandes proyectos de explotación petrolera, construcción de presas, proyectos turísticos o urbanísticos ya que, con frecuencia, supone la expropia-ción tanto de tierras comunales como ejidales.

El artículo 4º del Convenio 169 de la OIT señala la necesidad de adoptar las medidas especiales para salvaguardar a las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. Con la llegada de grandes empresas inmobiliarias dicho artículo queda prácti-camente sin efecto.

El artículo 5º del multicitado Convenio, señala la necesidad de reconocer y proteger los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propios de los pueblos indios.7 La población indígena reclama el derecho de ser diferentes como forma de mantener su identidad propia. Esta demanda se encuentra en el fondo de las luchas indígenas en América Latina y el Caribe.

Durante los primeros años del gobierno de Vicente Fox fue aprobada la mal llamada, el 14 de agosto de 2001 modificó el artículo 2º de la Constitución e incluyó algunos derechos de los pueblos indígenas además de “descubrir” y reconocer la situación de discriminación y marginación por la que atravesaban los pueblos indígenas. Una de las principales críticas a la “Ley indígena” se refirió al sentido de la autonomía indígena, la cual se traduciría en considerar a pueblos y comunidades en “entidades de interés público”, lo que permitiría a los pueblos organizarse en el marco del municipio. Pero, en realidad se estaba evi-tando que los indígenas se organizaran como un nivel de gobierno del Estado nacional.

La “Ley indígena” se aprobó sin que se hubiera consultado a los pueblos indígenas como así se había quedado expresado en los Acuerdos de San Andrés en 1996. Incluso el EZLN quedó fuera de las discusiones, a pesar de haber sido su más importante impulsor.

Aún queda un largo camino por recorrer, la aplicación del Convenio 169dependerá de la sociedad en su conjunto, no únicamente de los pueblos indios, como aspecto medular encuentro que se requiere reconocer que por años los pueblos indios han cuidado los recursos naturales a lo que la mayoría de ellos refieren como la Madre Tierra.

7 Suplemento de derechos humanos en Oaxaca. La Jornada, 29 de junio de 1993.


4. El caso de la minera en Morelos: ¡Por la vida, no a la mina de Morelos!8

La empresa canadiense Esperanza Silver gestionó ante las instituciones del gobierno mexicano un proyecto de extracción de oro y plata en la zona de influen-cia arqueológica de Xochicalco Morelos. El gobierno del ex gobernador panista, Adame, creó las condiciones legales para permitir los permisos de exploración a la empresa mexicana y canadiense. Pero también otorgó, con el gobierno estatal pasado, los permisos de exploración a la empresa mexicana que, sin embargo, opera con capital canadiense9. Esperanza Silver recibió en concesión unas 700 hectáreas, para llegar a 15 mil hectáreas que integrará parte de las 158 mil hectáreas. Las con-cesiones incluyen terrenos adyacentes a la zona arqueológica de Xochicalco con-siderado por la UNESCO patrimonio nacional. La cantidad de dinero que se cal-cula obtener de la mina considerando las reservas esperadas es de 1,950.6 millones de dólares. Habría que mencionar que China y México no reciben regalías por la extracción de minerales a pesar de que en el año 2011 dejó en ganancias a empresas extranjeras unos 20 mil millones de dólares.

En uno de los poblados la empresa canadiense ofreció obras sociales, becas a estudiantes, aparatos electrónicos en la comunidad. Durante la etapa de lucha dicha comunidad defiende los intentos de explotación de la empresa argumen-tando que lo que querían era trabajo.

Los campesinos agrupados en el Consejo de Pueblos del Sur de Morelos cuentan con el apoyo de otras organizaciones ecologistas que han luchado por la recuperación del territorio (http://www.noalamina.org/mineria-latinoame-rica/mineria-mexico/blog, consultado 03,08,2013). El Movimiento Pueblos y ciudadanos organizados contra la minera Esperanza Silver de Mèxico SA de CV, empresa Mèxico-canadiènse (http://www.noalamina.org/mineria-lati-noamerica/ mineria -mexico/urgen-a-la-procuraduria-a-proteger-a-activistas-contra-mina, consultado 02,08,2013).

El artículo 6 del Convenio 169 de la OIT es uno de los más importantes, señala que los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular mediante sus instituciones repre-sentativas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas sus-ceptibles de afectarles directamente. En este aspecto priva, en los hechos, la falta de consulta a las comunidades indígenas como es el caso del “Consejo de Pueblos de Morelos” los que en el año 2007 se organizaron en contra de ciertas

8 Eslogan en una manta durante la lucha en contra de la minera en Morelos.9 La empresa Esperanza Silver Co, tiene litigios ambientales pendientes en Perú y Chile.


inmobiliarias tras la amenaza de quitarles el agua de manantiales que a ellos les pertenecían como pueblos originarios.

El artículo 15 del documento en estudio contempla la posibilidad de que los pueblos indígenas reciban una indemnización equitativa por cualquier daño que pueda surgir como resultado de las actividades que se apliquen en sus territorios.

Destaca que el movimiento por los recursos naturales de la entidad se conforma por una extensa red de organizaciones ecologistas, organizaciones campesinas, intelectuales y otros activistas con experiencias previas. Entre las experiencias anteriores de lucha por los recursos naturales se pueden mencio-nar la defensa del territorio de Morelos destaca la lucha de los pueblos de Tete-lzingo y Xoxocotla en contra de la construcción de dos aeropuertos; la defensa del pueblo de Tepoztlán en contra de la construcción de un club de golf; las acciones contra la deforestación y la destrucción del patrimonio Cultural de Cuernavaca, cuando la empresa Costco intentó destruir el monumento more-lense conocido como Casino de la Selva; la lucha de la comunidad de Ocotepec por la defensa de predios colectivos contra la construcción de una megatienda: Soriana. La construcción masiva de vivienda a mano de grandes emporios inmobiliarios provocó en 2010 la lucha de los “13 pueblos”10 por la superviven-cia de sus manantiales Chihuahuita, EL Zapote, El Salto y Santa Rosa. Le siguie-ron las acciones en contra de los tiraderos a cielo abierto o rellenos sanitarios en Tetlama y otras comunidades11. Se la suma la oposición a la construcción de gasolineras y estaciones de gas contaminantes.12 Contra la construcción de libramientos carreteros, como en Huitzilac o en los bosques de Cuernavaca, entre otras luchas que nos gritan que “Zapata” no ha muerto.

En los dos últimos años las organizaciones ambientalistas desplegaron acciones en contra de la minera Esperanza Silver. Pero además reivindicaron argumentos de peso puesto que denunciaron todas las posibles consecuencia al patrimonio cultural por encontrarse en inmediaciones de la zona arqueológica de Xochicalco; por los riesgos de contaminación de ríos, lagos y a la salud por el cianuro y otras sustancias tóxicas utilizadas en la explotación de metales preciosos: oro, plata y otros minerales con la modalidad a cielo abierto. Además el territorio se ubica a

10 Los trece pueblos afectados son: Xoxocotla, Tepelpa, Sana Rosa Trienta y San Miguel Treinta, Tetecalita, Tepetzingo, Acamilpa, Pueblo Nuevo, EL Mirador Chihuahuita, Temi-milcingo, Tlaltizapán, Huatecalco y Benito Juárez.

11 En contra de los tiraderos a cielo abierto se afecta a Alpuyeca, Tetlama, Yecapixtla, Acochia-pan, Cuentepec, Anenecuilco, La Nopalera, San Antón, San Rafael y Puente de Ixtla.

12 Las comunidades involucradas son: San Isidro, Ocotepec, Jiutepec, Cuautla y Cuernavaca.


pocos kilómetros de la zona arqueológica de Xochicalco que es considerada por la UNESCO, en 1999, Patrimonio Histórico de la humanidad.

Las comunidades involucradas son: Alpulleca, Miacatlán y Xochicalco, al tratarse de comunidades indígenas se viola el Convenio 169 de la OIT ya que nunca les consultaron respecto a la viabilidad del proyecto. Además la llamada “Etapa 5” supone la explotación en la misma zona arqueológica en lugares que aún no han sido estudiados por los arqueólogos.

La coalición de organizaciones sociales conformó el Movimiento Por la Vida, no a la Mina en Morelos. Dicho movimiento enfocaron también la lucha en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. Las principales acciones iniciaron en marzo y abril de este año y lograron involucrar a legisla-dores federales y locales, así como presidentes municipales. El mismo gober-nador, el perredista Graco Ramírez apoyo el cierre de la minera en Xochicalco.

Varias de las organizaciones ambientalistas que participaron en las expe-riencias anteriores apoyaron la lucha en contra de la minera. En Junio, con-tinuaron las movilizaciones en Tetlama. En este mes el gobernador gestionó ante las autoridades federales que se detenga el proyecto de perforación de la mina de tajo abierto. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) respaldó, el 5 de junio de 2013, la demanda del gobierno estatal argumentando que la carencia de agua. Los principales elementos que justifica-ron el no a la explotación de la mina son los siguientes: la cercanía con la zona arqueológica de Xochicalco, la afectación de otras zonas expuestas al impacto ambiental por la probable filtración de la solución de cianuro al subsuelo que contaminaría el manto freático y, la enorme cantidad de agua que requeriría la empresa13. El tres de junio, la empresa Silver, recibió de Semarnat la negativa para continuar con sus trabajos de exploración.

Conclusiones

Una historia reciente de acciones en contra de los megaproyectos mineros ha cobrado la vida de algunos campesinos indígenas luchando por la defensa de la Madre Tierra. La lucha indígena, por la (re) territorialización, intenta demos-trar que existe otra opción viable es la estrategia de política pública sustentado en una economía verde que demuestre que no se opone al crecimiento, es decir,

13 Los expertos de Semarnap calcularon que la empresa requería el 52 por ciento de agua que utiliza actualmente la ciudad de Cuernavaca, calculada en 760 millones de metros cúbicos de agua al año. Además para obtener medio gramo de oro y un gramo de plata se requería una tonelada de piedra extraída, lo que suponía la desaparición total del cerro en unos 12 años.


evitar el crecimiento encaminando hacia el crecimiento del riesgo y desarro-llo de la incertidumbre hacia una estrategia de decrecimiento.14 Lo anterior supone la transformación de los patrones de consumo de lo necesario contra lo superfluo. Ello implica la realización de enormes cambios sociales, políticos y culturales. El reto actual en las economías emergentes, como la mexicana, es redirigir los estilos de vida acordes hacia “el buen vivir” o bien hacia “la gestión de la felicidad”. En elemento digno a tomar en cuenta es la necesidad de revalo-rar el trabajo, no hacia la mayor productividad, sino a empleos que contribuyan a recuperar la calidad ambiental. Por ejemplo, la producción de agricultura sus-tentable, orgánica, mercado de productos orgánicos, la producción de energías alternativas, paneles solares, aerogeneradores, etcétera. Es el camino, por hacer, de la (re) territorialización.

Como se ha hecho mención el problema de la (re) territorialización es que la sociedad participe en la construcción de la democracia haciendo respetar los compromisos signados, es decir, presionar e incidir para que el gobierno cum-pla por ejemplo con el Convenio 169 de la OIT.

Se requiere de la búsqueda de alternativas que se dirijan hacia un equilibrio entre el modelo de extracción-exportación vigente con otro modelo sustentado en la extracción de recursos en territorio indígenas que respete sus derechos. Un esquema equilibrado de desarrollo minero requiere de una delimitación de los esta-dos, de las empresas, respeto a los procesos de consulta, y la aplicación del consen-timiento libre e informado. Como parte de la lucha por el territorio es deseable que los propios indígenas exploten los recursos mineros, en su caso que puedan aso-ciarse con terceros pero con una estricta vigilancia, con vigilancia y bien financia-das. Es un imperativo el consentimiento libre e informado de los pueblos indígenas para realizar actividades extractivas en territorios indígenas.

La solución a la crisis social y ambiental requiere desplegar creatividad, innovación e imaginación que genere sinergias y alternativas de los distintos modos de apropiación de los recursos naturales, las lógicas de reproducción de las condiciones materiales y culturales de las sociedades, los tipos de interven-ción y gestión de los ecosistemas, las asimetrías y tensiones globales generadas por una distribución desigual del poder entre regiones, del consumo y de los estilos de vida responsables orientados a generar sistemas culturales basados en concepciones sustentables del desarrollo.

El caso de la lucha contra la minera canadiense en Morelos, México (como en otros países de América Latina) es una historia de éxito del nuevo movi-

14 (Giddens. 1998; Latouche. 2012).


miento social que fue resultado del concurso de un nuevo entramado de orga-nizaciones sociales, políticas e instituciones quienes supieron convencer con argumentos a los actores políticos involucrados. La lucha de los pueblos origi-narios contra la mina constituyó una lucha por la (re) territorialización que, sin embargo en el país, no ha concluido, apenas inicia


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Capítulo 12

Las universidades frente a una nueva concepción del conocimiento, del tiempo y el espacio

Ernesto Navarro Guzmán1 Oscar Cuellar Saavedra2

Introducción

Bajo la denominación genérica de “política de educación superior” suele comprenderse una diversidad de concepciones y entendimientos, de formula-ciones teóricas y proposiciones de acción práctica, de elaboraciones, métodos e instrumentos de planes y programas, y de sistemas para la gestión de ella. Tal diversidad sugiere, cuando menos, algún orden de consideración como la siguiente: ¿cuál es la función social y política de la educación superior en la sociedad globalizada? La respuesta a esta interrogante es compleja, pues, la ges-tación, desarrollo e implementación de tal política es un proceso que desborda las fronteras de lo estrictamente educacional, en virtud de que trata de un pro-ceso social y en consecuencia político.

Tanto en un ámbito nacional, regional como mundial, la importancia social de la educación y su vinculación con problemas no menos complejos y sensibles, hacen de esta política motivo y razón de graves conflictos, así como de toma de delicadas decisiones. Particularmente, los efectos de las diferentes opciones posibles, en los ámbitos de la política de educación, tienen trascendencia en las

1 Profesor-Investigador. Departamento de Administración. División de Ciencias Sociales y Humanidades. UAM-A. Teléfono casa:59138123 /UAM-A: 53189129; [email protected]

2 Profesor-Investigador. Departamento de Sociología. División de Ciencias Sociales y Huma-nidades. UAM-A Teléfono casa: 55210810 UAM-A: 53 18 91 29

Las universidades frente a una nueva concepción del conocimiento284

condiciones de integración, empleo, ingreso, superación de la pobreza, equi-dad social, preservación del medio ambiente, entre otras. Por lo tanto, tiene una importancia decisiva en las condiciones y calidad de vida del conjunto de la población, como son la preservación de la identidad, la soberanía y cul-tura nacional, verdadera columna vertebral de todo proyecto civilizatorio y de nación. En virtud de lo expuesto se realiza una examen buscando respuestas, no obstante, la complejidad y sin la pretensión de encontrarlas en la soledad de un cubículo. Todo ello con razón de que hoy la educación se encuentra invo-lucrada intensamente en un mundo de cambios vertiginosos con problemas inéditos y extremadamente cambiantes, así como pleno de incertidumbre.

Orígenes formales del proceso globalizador

El modelo de libre mercado aplicado en la mayoría de los países del mundo y particularmente en América Latina —con sus notables salvedades— tiene su formalización y postulados muy definidos. Éste es el punto de inflexión entre el pensamiento neoclásico liberal de los años 80, radicalizado y defendido entre otros por Milton Friedman y los funcionarios formados en la escuela de Chi-cago, incluyendo el planteamiento neoclásico “más moderado” con el que se preparó en Washington el nuevo escenario de las políticas de desarrollo para América Latina. De manera que se tiene en ello a John Williamson del “Peter-son Institute for International Economics” quien acuñó el término “Washing-ton Concensus”, para referirse al conjunto de diez medidas consideradas indis-pensables por el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y el Departamento del Tesoro de los EEUU, definidas para el desarrollo de la región latinoamericana y el Caribe, donde se postularon y “recomendaron” medidas y aplicaciones “convenientes”, para la región, como los siguientes:

1) Disciplina presupuestaria2) Reorientación y saneamiento del gasto público —léase: subsidios indis-

criminados, gastos en actividades ineficientes y otros—; de la ense-ñanza y de la construcción y mantenimiento de infraestructura

3) Reforma fiscal destinada a ampliar la base de contribuyentes —abati-miento del comercio informal y captación eficiente de personas mora-les y físicas—

4) Liberalización financiera —en especial del tipo de interés—5) Tipo de cambio competitivo6) Apertura comercial

285Navarro Guzmán / Cuellar Saavedra

7) Liberalización de la inversión extranjera directa8) Privatización de las empresas públicas9) Desregulación arancelaria —de entrada y salida en los mercados de tra-

bajo y productos—,10) Garantía al derecho de propiedad privada —registros, patentes y mar-

cas11) Desregulación del mercado laboral – flexibilización laboral—(Wiliam-

son, 1990).

Se trató pues, de definiciones de política económica –que orientara las eco-nomías de los países de América Latina—frente a la situación de abatimiento del llamado “estado benefactor” y dando inicio a esfuerzos para sustituirlo por el llamado “estado recaudador”, como inspiración para dar impulso a la imposición del modelo de desarrollo económico, conocido como “economía social de mercado”. Una de cuyas características relevantes es la no interven-ción absoluta del estado en la economía. Por lo anterior, se matizó el “nuevo estado podría intervenir en la economía siempre y cuando apoyara al mercado y garantizara otras medidas pertinentes”. Sobre ello se debe considerar como un hecho incuestionable que tales medidas y sus aplicaciones –y el capitalismo en general— de las medidas propuestas, crean riqueza y concentran capital en forma acelerada, tomando como base los esfuerzos de los trabajadores asalaria-dos, los cuales deben esperar “el chorreo”, según se afirma. Esta espera se alarga y se seguirá alargando, como es de suponer, para lo cual no faltan las excusas como: hay que consolidar, la actual crisis mundial, hay que desarrollar la educa-ción.—educación para la empresa— hay que innovar, hay que emprender, hay que reciclarse en el oficio, etc.

Las transformaciones del entorno educacionalPor lo tanto, a partir de estos nuevos parámetros impuestos se debe tener

en cuenta que los términos actuales, con que se dan los grandes cambios mun-diales y los impactos que ellos tienen en el desarrollo de los países, particular-mente, en los campos científicos, tecnológicos y culturales – y políticos por supuesto— afectan y ponen en discusión verdades hasta ahora aceptadas casi como inmutables.

Lejos de cualquier propósito de análisis sistemático resulta, sin embargo, sugerente recoger al menos otras interrogantes como por ejemplo: cómo se explica la continuidad del desarrollo de un modelo económico en contra del cual se pronuncian y actúan grandes conjuntos de la humanidad, y que además,


concita reprobación internacional debido a que estas políticas han conducido a la humanidad a crisis económicas y sociales de extrema profundidad, como la que se vive hoy desde 2008 con la denominada “gran recesión”, así como, los graves quiebres del derecho internacional que a corto plazo ha producido agresiones a naciones soberanas y que en definitiva ha significado un tropiezo severo de la convivencia internacional con impredecibles consecuencias (Vus-kovic, 1993). También es obligado preguntarse ¿qué dificultades tan grandes impiden la unificación de criterios en esta inhibición de críticas o de actuación, más bien, para generar alternativas viables que sustituyan este modelo tan alta-mente depredador?

Muy probablemente, una de las respuestas a tales interrogantes tendrá que reconocer, al menos como una de las razones significativas, que las consecuen-cias derivan, para una acción opositora, de grandes diferenciaciones de intere-ses objetivos y su expresión en el plano ideológico y consecuentemente político.

De hecho, sucede que un alto grado de politización y de valorización de los marcos ideológicos han sido un rasgo muy importante en la situación del pre-sente. De tal forma es preciso reconocer que en el menguado espectro de pro-puestas que se generan se aprecian proposiciones de naturaleza muy diferente, formulaciones ideológicas y concepciones básicas que a su vez sustentan políti-cas igualmente diferenciadas. Con la constatación adicional de que existe, hoy día, una marcada asincronía en el desarrollo del pensamiento político, donde ha tomado la delantera la elaboración actualizada de un pensamiento de pro-fundo sentido conservador, al que concurren corrientes con matices distintos pero coincidiendo en lo esencial, (Vuskovic, 1993).

Ante tales cambios y formulaciones, hay razones suficientemente fundadas para que las universidades aborden la tarea de poner en dudas si tales conte-nidos programáticos abren o no perspectivas de real superación de la crisis presente, tanto en su significación económica, como social y política.

Todo lo cual debe envolver una predisposición crítica con la convicción de que si el discurso político, que deriva de un marco ideológico, favorece o no el desarrollo de la sociedad deseada. Este ámbito de consideraciones es hoy día crucial puesto que contribuye a explicar las enormes dificultades actuales de la universidad, las tareas y retos del presente y del futuro, pues, ya no se trata de sólo solidarizar con los extremos de pobreza, especialmente en el caso de Amé-rica Latina, sino que hay que hacerse cargo de ellos elaborando propuestas que deben ir más allá del presente (Navarro, 1994).

No cabe duda que la universidad debe contribuir al desarrollo de cada país, a través de la formación de sus ciudadanos, pero según sus objetivos, ella puede


potenciar a las elites y a la desigualdad social, si se favorece esencialmente el acceso atendiendo sólo a los sectores pudientes, o se convierte en un instru-mento para la movilidad social y la lucha contra la desigualdad, lo cual consti-tuye hoy día uno de los aspectos más polémicos dentro de las nuevas propuesta para la universidad (Vuskovic, 1993).

Definir la educación implica definir el modelo de sociedad al cual se aspira, pues, todo proyecto político contiene necesariamente un proyecto educativo, aunque el mismo no sea explícito o se presente maquillado (Vanrell,1999).

Hasta hace poco, la universidad constituía un ámbito de reflexión apar-tado de las presiones contingentes del momento histórico de las naciones, lo que permitía generar conocimientos, también, para las necesidades del propio conocimiento y para la sociedad en su conjunto. Hoy la tendencia es distinta y los esfuerzos se realizan de manera de involucrarla en los problemas inmedia-tos o de corto plazo exclusivamente.

Esta diversidad de alcances e intenciones se encuentra ligada a las grandes transformaciones mundiales experimentadas desde los años setenta del siglo pasado –crisis del petróleo—, expresada fundamentalmente con la crisis del modelo fordista de producción y que da paso a la llamada “época postmoderna”, “postfordista” o del “conocimiento y la información”. Sin duda, ello ha signifi-cado un quiebre en la historia, una ruptura especialmente en la concepción moderna de ella. Aun cuando se ha sostenido que se llegó “al final de la histo-ria”, en verdad rigurosa, y claramente no puede ser de esta manera, ya que los sujetos centrales de ésta, el hombre y la mujer, la especie humana se encuentran vivos y por lo tanto, produciéndola, intentando gestarla para no constituirse en una víctima de ella.

En un recuento general, los cambios se aprecian, por ejemplo, en nuevas concepciones teóricas donde se construyen sobre el sujeto de la historia, o sea el ser humano. Sin embargo, un proceso que ha sido objeto de atención y análisis desde distintas ópticas y que suscita una polémica tanto más aguda cuanto más frecuente se presenta, esto es el tema de los géneros. Ya no es posible postular al hombre, al varón, como el único productor, o víctima de la historia. Ahora es necesario incorporar a la mujer, pues, ellas ya no se reconocen en la categoría “hombre”. No es pues, de sorprenderse que la historia, lo social, la política, la educación, la sociedad ya no puedan ser pensadas desde la masculinidad, sino que se realiza desde la dualidad de la especie humana, desde lo masculino y de lo femenino (Gómez, 1993).

Otra identificación, de distinto tipo de alcance es: lo temporal ha cam-biado, lo cual tiende a modificar la concepción del tiempo y la simultaneidad


de los acontecimientos. Por lo que se sostiene estar en presencia de “un acele-ramiento del tiempo”, lo que afecta a todas las esferas que conforman el cuerpo social. (Sarlo, 1997). También, el espacio se ha modificado especialmente por el enorme desarrollo de la tecnología, de los medios de transporte, de las comu-nicaciones, los progresos en desarrollo de información, la mayor agilidad en las transacciones internacionales y en los medios de pago, la globalización de los mercados monetarios y financieros, la automatización y robotización de la producción, la internacionalización de los servicios y la mayor movilidad de los capitales y de la información. Por lo tanto, las distancias se acortan, el planeta es cada vez más pequeño. Entonces, el mundo ya no es ancho y ajeno.

En un recuento general, actualmente se está en presencia de una transfor-mación que afecta al sujeto, al espacio, al tiempo y la relación pasado/ presente. Este orden de significaciones señala que la sociedad ya no puede ser pensada como se hacía “tradicionalmente”. Por lo tanto, las categorías de análisis del pasado se deben revisar para, con cierta lucidez, enfrentar los problemas de hoy y tal vez del futuro.

Orígenes y desarrollo de las universidades de América Latina

La primera universidad de América Latina fue fundada en el primer siglo de la conquista española, específicamente en 538 en Santo Domingo –actual República Dominicana—, luego, en 1551 se fundaron las de Lima –actualmente República del Perú— y la de México, conocida como Pontificia Universidad de México, que es creada por autorización del Rey Felipe II en el año 1545. Sobre ellas se debe señalar que es evidente que estas organizaciones educacionales o formadoras surgieron inspiradas en claros modelos medievales europeos como es de suponer y siguiendo los caminos tradicionales de las universidades de Salamanca y Alcalá de Henares –España—. Ello significa que desde su fun-dación heredan su afectación al poder tanto temporal –real/estatal— como el espiritual –iglesia/ ordenes eclesiásticas—y su principal misión es la educativa reproduciendo la hegemonía cultural inducida por ambos poderes. Se debe señalar que su desarrollo institucional fue precario por la falta de recursos, carencia de profesores adecuados, ambientes políticos, culturales y económicos pocos propicios para el desarrollo de las artes, ciencias y humanidades, conspi-rando para que tales organizaciones no tuvieran un rol significativo en la cons-trucción de la columna vertebral latinoamericana (Gómez, 2010).

La ruptura emancipadora a inicios del siglo XVIII Y XIX significó el comienzo de una nueva etapa de las universidades nacionales de la región: su fase republicana. Correspondientemente, como ya se ha afirmado, es posible


que general, todo gran proyecto político tiene su correlato con un proyecto educativo y en este caso se da simultáneamente con la construcción de un Estado moderno y con la fundación y desarrollo de una universidad nacional. Así, el liberalismo induce la vocación educativa que conduzca a la formación de individuos de acuerdo con las ideas republicanas liberales dominantes en la época. De tal forma, la misión de estas que se definirá como: promover una educación moderna, el desarrollo del pensamiento liberal en las artes, en la ciencia, en el derecho y en las humanidades, como también preocuparse fun-damentalmente en la formación de élites intelectuales y profesionales moder-nos para las nacientes repúblicas latinoamericanas. Es así que en Venezuela se funda la Universidad Central a partir de una anterior que se llamó Universidad de Caracas. En Chile se funda la Universidad de Chile en 1842. Años más tarde, el “poder espiritual” funda la Universidad Católica de Chile manteniendo la dualidad de poderes históricos de las universidades de la región (ídem).

Mientras, en Europa dos eran los modelos que hegemonizaban la educa-ción: por un lado, el republicano “napoleónico” donde la enseñanza profesional se separaba de los núcleos generadores de conocimientos que se constituían exclusivamente en académicos y científicos. Por otro lado, el modelo “alemán” que sustentaba la unidad de la investigación con la enseñanza y en particu-lar con un gran impulso al desarrollo de la ciencia, respondiendo correlati-vamente a unos estados y sociedades en transformación. Correspondiéndose, ambos modelos, con una expansión del capitalismo industrial y de unas socie-dades culturalmente vigorosas, intelectuales, políticamente activas e innovado-ras, ansiosas de nuevos conocimientos para su participación en la vida social (ídem).

En contrapartida, en América Latina el desarrollo de las universidades se daba no sin tropiezos, pues, no se contaba con el personal académico e inte-lectual que pudieran asumir la tarea de levantar centros de pensamiento y for-mación como serían las universidades. Quizás, lo más relevante era la ausencia de un desarrollo económico industrial, social y político moderno, así como la escasísima ciudadanía preparada, cultural, política y socialmente, para parti-cipar en un desarrollo democrático correspondiente. Por todo lo anterior, las universidades se dedicaron a reproducir las élites del poder, atendiendo las necesidades de las minorías privilegiadas y escasamente preocupadas por los problemas internos de cada nación, pues, sus referencias eran las naciones cen-trales hegemónicas (ídem).

Por lo tanto, las universidades republicanas de América Latina de la época atendieron primordialmente al modelo de modernización oligárquico exclusi-vamente, contribuyendo con ello a la inequidad, exclusión y dominación que


provenía de la época colonial. De tal manera que la “modernización oligárquica” propició la formación de profesiones liberales siguiendo el modelo napoleónico y con ello posponiendo el desarrollo de la investigación y la producción de conocimiento, así como de saberes técnicos relacionados con la ciencia y por lo tanto, rechazando al modelo alemán al excluir la modernización industrial (ídem).

Sin embargo, el desarrollo histórico llevó inexorablemente a cambios, a comienzos del siglo XX. La modernización oligárquica entró en profundo pro-ceso de crisis y paralelamente, también, en los países industrializados experi-mentarion un cambio de época al advenir la época industrial de producción en masa. No es aventurero señalar que aproximadamente hacia 1930, la mayoría de los países de América Latina iniciaron un proceso de de modernización del cual comienza a emerger con un nuevo modelo de universidad más acode con los tiempos: la universidad desarrollista (ídem).

Esta crisis del orden oligárquico de dominación expresado en la caducidad de la producción primario exportadora, así como el surgimiento de nuevos actores sociales, —la clase obrera industrial y las clases medias—y políticos, acompañando proceso de democratización impactan las sociedades latinoame-ricanas estremeciendo las estructuras y funcionamiento de las universidades oligárquicas. Situaciones que se evidenciaron con convulsiones estudiantiles en la ciudad de Córdoba de Argentina desatando sucesos muy señeros para el con-tinente: en 1918 estalla la insurgencia política, social y cultural conocida como “la reforma universitaria” (ídem).

Con esta reforma exigida por los estudiantes cordobeses los lleva a transfor-marse en principales actores políticos de la nueva fase republicana latinoameri-cana. Como telón de fondo del movimiento estudiantil se advierten los influjos de los insurgentes mexicanos, de los revolucionarios rusos, de los movimientos revolucionarios europeos, como el anarquismo, que se desarrollaban en aque-llos tiempos (ídem).

En aquella universidad cordobesa se daban cita conjuntamente el poder temporal con el poder espiritual, lo privado y lo público se unían en estrecha alianza, lo cual entorpecía el desarrollo de una universidad moderna, auténti-camente republicana y democrática. El movimiento se extendió por toda Amé-rica Latina con el objetivo fundamental de democratización y modernización de las universidades republicanas. Alcanzando en México uno de los principa-les logros: la participación de toda la comunidad universitaria en el gobierno universitario estableciendo, aunque precariamente, la autonomía universitaria.


En los demás países de la región estos logros se irán dando paulatinamente, no sin dificultades que se han ido produciendo hasta el día de hoy.

Esta nueva universidad republicana o universidad desarrollista tendrá como principal protagonista al Estado, en virtud de que éste ha sido el que ha tenido que asumir un conjunto de funciones como las económicas, sociales y cultura-les –bajo el manto de constituirse en el “estado benefactor”—necesarias para impulsar el nuevo proceso modernizador capitalista de cada una de las socie-dades latinoamericanas (ídem).

Pero, este desarrollo capitalista con la tarea de la industrialización como principal motor del desarrollo nacional, no se realizó con un empresariado nacional como ocurrió en los piases centrales industrializados, sino que fue el propio Estado el que debió emprender tales esfuerzos de industrialización preparando la formación de los contingentes humanos para ello. Y, al mismo tiempo, procurar el bienestar de ese conjunto de ciudadanos –y de todos los ciudadanos— implicando derechos sociales, económicos y culturales.

En consecuencia, el Estado debió asumir ,también, el constituirse en “estado docente” desarrollando la educación pública en todos los niveles educativos. En general en casi toda América Latina la universidad desarrollista era mantenida por el Estado (ídem).

Sin embargo, paralelamente, surgen las universidades privadas como inicia-tivas de sectores empresariales, masones y de nuevos actores sociales que rom-pen la hegemonía eclesiástica de la Iglesia Católica. Asimismo, se rompe con la antigua separación de docencia e investigación y se retoma el modelo alemán que postulaba la integración docencia/investigación.

Pero, esta universidad de “nuevo cuño” no logra romper con la exclusión de los sectores pobres de la sociedad, ya que continúan con actitud elitista, pues, está dirigida a los sectores sociales que pueden económicamente sostener una educación que para nada es gratuita ya que es el Estado el que la paga. Aunque, hay excepciones como es el caso de la UNAM, en México, y la Universidad de Buenos Aires, en Argentina; dos grandes universidades del continente (ídem).

No obstante, el modelo universitario desarrollista entra en crisis durante la década de los años sesenta/setenta —1959/1979— en América Latina a raíz de dos procesos, por una parte, un profundo proceso de democratización que se despliega en la región a partir del triunfo de la revolución cubana y por otro lado, la restructuración capitalista que se desarrolla en América Latina desde la mitad de la década de los años setenta. La cual se trata de un verdadero venda-val que invade la región a partir de la crisis de la deuda externa y de la crisis del modelo de acumulación industrial, sumado a ello, la llamada crisis del petróleo.


Cuando las propuestas neoliberales que aparecen proclamándose como mejor solución para los problemas del continente que esperaban largamente que de alguna manera se resolvieran. Fundamentalmente, el neoliberalismo triunfante se propone, como objetivo estratégico, la transformación del Estado dominante desde los años treinta, y borrar de la superficie de la tierra todo aquello que las fuerzas sociales y políticas ligadas al capital productivo habían establecido durante el siglo XX como modus vivendi.

Es así como el capital internacional mercantil/financiero modifica todas las estructuras materiales sobre las cuales se sostenían los derechos de la ciudada-nía conquistados durante las décadas de existencia del pacto social sustentado por el “estado benefactor”. De ello se puede decir que triunfa un sector que defendía las formas capitalistas autoritarias de organizar la sociedad latinoa-mericana y terminan con el proceso de democratización, iniciado en la región a comienzos de los años sesenta. Llegando en algunos países a la instalación de dictaduras para complementar sus planes de apoderamiento de sus sociedades (ídem).

La universidad en la expresión neoliberal del capitalismo

La universidad reformada en el período 1967-1973 —especialmente en aquellas donde el proceso democratizador había sido profundo— fue interve-nida por las autoridades de turno, todo ello según el país de que se trate con sus particularidades, pero, en general, casi todas las universidades latinoameri-canas sufrieron durante los años setenta la intervención civil directa y en otros casos la brutal intervención militar, pero, no en todas ellas se impuso el modelo de universidad que pretendían imponer los capitalistas autoritarios nacionales. El caso de Chile se utilizó como “laboratorio” de las nuevas políticas neolibera-les, en un campo “en despoblado” propiciado por la dictadura militar. Por ello, entre 1973 y 1980 las universidades fueron sometidas a un intenso proceso de disciplinamiento y reordenamiento interno, el cual se tradujo en la expulsión de miles de estudiantes, académicos y funcionarios universitarios, además, del cierre de carreras y programas académicos, particularmente, aquellos campos de conocimientos humanísticos, sociales y políticos. Así, la instalación plena del modelo de universidad correspondiente al modelo político triunfante se da paso a: nace entonces, la universidad capitalista –centrada en el mercado— plena o el “capitalismo académico” (ídem).

Con ello se postula que las instituciones de educación superior deben operar como “empresas eficientes”, autofinanciadas y competitivas, cuyo producto es la oferta de servicios en la significación de formación de profesionales y técnicos


en función del mercado laboral. De acuerdo con la misma lógica, la regulación de ellas se establece mediante el mecanismo de libre mercado, tal cual, funciona para otros productores de bienes y servicios en un “libre mercado”. De acuerdo con lo sostenido lo trascendente es el cambio radical que se opera: las activi-dades universitarias, que antes eran de servicio para el país como colectivo y ahora son de servicio para “el individuo” considerado como cliente (ídem).

Como se puede advertir se está frente a un nuevo modelo radical de gestión universitaria, pues se trata no solo de estar al servicio del capital, sino que, además controlado y dirigido por el capital. Esto último queda evidenciado al observar: la apertura para formar nuevas instituciones universitarias priva-das gestionadas como empresas; la segmentación en niveles educacionales para adecuarse a la segmentación del mercado laboral, la separación del financia-miento para la investigación y la apertura de fondos concursables para entida-des no universitarias y el criterio de autofinanciamiento para las universidades públicas (ídem).

Es relativamente fácil advertir que la nueva universidad que se impone pri-mero, en Chile se continúa instalando en el resto de América Latina, lo cual es el resultado de la confluencia de la formación de la llamada “aldea global” de la mundialización de la economía, de la transnacionalización de la política, de la regionalización y de la sociedad del conocimiento, y lo más grave, de la mercantilización de la vida social y humana que rompe la red social solidaria. Pero, también es el resultado de la crisis de los paradigmas predominantes –y sin respuestas, pues, los que debieron darlas abdicaron— durante el siglo XX de las ciencias sociales, de la caída de los socialismos reales, y de la revolución tecnológica (ídem).

Así las cosas, no obstante, la “nueva” universidad capitalista se puede carac-terizar con los siguientes rasgos:

a) La modernización de la universidad se le entiende como una adecua-ción a las demandas del mercado sobre la base de la integración uni-versidad/empresa, para lo cual las universidades deben readecuar sus estructuras organizacionales.

b) Diversificación de instituciones de educación superior, para conformar una oferta acorde con la demanda de formación requerida para la for-mación superior.

c) Adopción del paradigma tecno/económico y educativo que le permita a la universidad una práctica correspondiente con la cultura tecnoló-gica que enmarca la acción cotidiana y del desarrollo.


d) Diversificación de las fuentes de financiamiento de la universidad que permitan una menor dependencia del Estado y una mayor autonomía financiera.

e) Vinculación universidad/empresa y Estado como relación adecuada para garantizar el desarrollo institucional y viabilizar la transferencia de recursos de acuerdo con la naturaleza de cada parte.

f) Rendición de cuentas a la sociedad como mecanismo para la certifica-ción social.

g) Acreditación permanente por parte del sector privado para favorecer la inserción de los profesionales y los conocimientos en el desarrollo económico.

h) Financiamiento de la demanda y no de la oferta que permita que las familias asuman una mayor responsabilidad en la formación de sus hijos y se favorezca el mayor compromiso de la sociedad con la institu-ción,

i) Adopción del sistema de créditos y organización curricular sustentada en la enseñanza por competencias que permita una mayor simetría entre el perfil laboral y el perfil profesional y garantice la funcionalidad del producto formado.

j) Especialización del conocimiento de acuerdo con las demandas secto-riales tanto para la formación de pregrado como para la formación de postgrado.

k) Comercialización de la Academia no sólo como una forma de recabar recursos económicos, sino también como espacio para la investigación y construcción de conocimientos aplicables.

l) Crítica como ejercicio de aula y no, como una práctica social que pro-voque desbalance institucional.

m) Además de la docencia, la investigación y la extensión, la adopción de una nueva misión de la universidad que es: la comercialización del conocimiento, o sea “la academia va al mercado” (Gómez, 2010).

Conocimiento en la época de la globalización: la crisis de los paradigmas

Las mismas anotaciones expuestas sugieren como aspecto de interés singu-lar que las transformaciones de “fin de siglo”, ya vividas, tanto en el medio de la cultura y de la ideología involucraron a tres “concepciones del mundo” –para-


digmas— fundamentales en esta época de transición, a una situación de crisis permanente. En efecto, el social cristianismo, el liberalismo y el marxismo, en una visión somera de las cosas se puede afirmar que viven, en forma diferen-ciada, tiempos de tensión y vicisitudes.

En el marco de tales rasgos, estas concepciones asumen el carácter de crisis permanente por tres motivos: primero, porque se cuestiona su validez en cuanto a la interpretación de los sistemas y fenómenos sociales; segundo, porque aún siguen presente en el ámbito cultural, ideológico y político de las mayorías de los habitantes del planeta, y tercero; porque aún no han sido sustituidas ple-namente por nuevas concepciones del mundo, no obstante, el neoliberalismo —como “nueva” cara del capitalismo— se presenta como única concepción posible del mundo globalizado.

Entendida así las cosas, la crisis de estas concepciones ha sido presentada como una “crisis de los paradigmas” explicativos de la sociedad actual y domi-nantes en las ciencias sociales y en la política contingente.

De tal forma que la llamada crisis de los paradigmas ha puesto en tela de juicio los principales elementos constitutivos de las interpretaciones realizadas desde el liberalismo, el marxismo y en menor grado del social cristianismo.

Las ciencias sociales, como por ejemplo, la sociología, la antropología, la historia, la economía y la ciencia política, donde se nutre, por una parte, la educación; todas disciplinas científicas que fueron animadas y que asumieron como concepción de base alguna de las tres propuestas paradigmáticas seña-ladas han entrado, también, en crisis por lo que han tenido que cambiar de semblante y cubrirse con indumentarias confeccionadas por pretendidos teó-ricos de la postmodernidad. Al menos parcialmente se puede comprender las incoherencias e insuficiencias de las ciencias sociales al estar orientadas hacia el camino del eclecticismo epistemológico. Como buen ejemplo de estas reflexio-nes se puede señalar como situación paradigmática, el camino recorrido por las ciencias sociales en América Latina, durante la década de los años ochenta y noventa. La llamada crisis de los paradigmas, especialmente, la marxista, no sólo ha significado un cambio en las propuestas teóricas y filosóficas inherentes a dicha concepción del mundo, sino a una renuncia total a seguir pensando e interpretando a la sociedad actual desde esta proposición. Es decir, los mar-xistas del mundo y especialmente los latinoamericanos, no todos claro está, “tiraron el agua sucia de la bañera con niño y todo”, abjurando de todas sus anteriores propuestas y asumiendo la “buena nueva del neoliberalismo”. Frente a su arrollador avance sus adversarios en vez de enfrentarlo, lo adoptan y hacen


suyas sus principales premisas, declarando que todo lo anteriormente soste-nido estaba equivocado (Gómez, 1993).

Asimismo, pensamiento liberal actualizado, que fue acosado durante largos años por el pensamiento marxista y por el “keynesianismo”, se ha visto presen-tarse como única alternativa histórica para la sociedad actual. Durante largos años de trabajo, de reflexión, de revisión, de permanecer atento a lo que sucedía en su entorno social, sin romper con las concepciones fundamentales de los viejos cultores del liberalismo, siguieron interpretando la historia que trans-curría. de tal manera que a su debido tiempo —crisis del modelo fordista de producción y cuyo detonante es la crisis del petróleo de 1973— pudo entrar de nuevo en acción con un nuevo proyecto de sociedad, argumentando que sus políticas eran “las mejores”, para luego, cuando el desarrollo del modelo comienza a perder impulso se señala que son las únicas, no obstante, sigue pre-sentándose como triunfador indiscutido junto con “el fin de la historia”.

Ocurre otro tanto con el social cristianismo surgido con la encíclica Rerum Novarum del Papa León XIII, el cual se relegó a posiciones más ocultas de reta-guardia pero también en lo esencial se ha plegado a las propuestas neoliberales y ha olvidado las elaboraciones de uno de sus destacados sostenedores del ayer: Jacques Maritain (ídem).

Hay pues, suficientes razones para pensar que la crisis de los paradigmas ha significado una profunda transformación de las ciencias sociales, acompa-ñando en ella a los sistemas productivos, de comercialización, de circulación y sustitución de monedas, etc., pero también, en la generación y concepción del conocimiento y de la utilización de él. Hoy, el capital productivo se libera de sus formas físicas y pasa a integrar una dinámica de acumulación de “capi-tal intelectual”. A diferencia de la tecnología de la época industrial, ahora el conocimiento no queda incorporado sólo a máquinas, sino que, a través de los progresos en información, puede y es fácilmente transferible. Sin embargo su apropiación y control son muy complejos y a su vez reclaman nuevas formas de capital intelectual. Dicho en otras palabras, la actual internalización del capi-tal ya no se limita a las formas de capital productivo, comercial, o financiero; habría que destacar, también, el capital intangible o intelectual. De esta manera, el antiguo modelo de industrialización, basado en sistemas relativamente estables de fabricación masiva de manufacturas está ampliamente superado (CEPAL,1989). Pero, ese poder que otorga el conocimiento, tanto a naciones como a organizaciones, radica en la acumulación de grandes volúmenes de él. Ese conocimiento, que puede transformarse en información al ser transferido, debe caracterizarse en su producción por su relevancia, precisión, confiabili-


dad, oportunidad, simplicidad y validez, son estos rasgos los que le confieren, al conocimiento, valor por sí mismo.

La producción de conocimiento hoyCon una manifestación elocuente es notorio que la producción del cono-

cimiento ha cambiado radicalmente, porque el conocimiento es poder y este toma un curso que tiende a radicarse, cada vez más, en la producción de cono-cimientos aplicables, así como en los sistemas de operación y comunicación de los mismos. El recurso económico básico, en las sociedades neoliberales, ya no es el capital, ni los recursos naturales, ni la mano de obra: es y será el saber (Drucker, 1993).

El conocimiento posee una dimensión claramente tácita, difícil de forma-lizar, y está ligada a la experiencia y a los procesos de aprendizaje —individual y organizacional—, este componente presenta a la vez dos dimensiones: una técnica, reflejada en el “acerbo del saber hacer” asociada con la experiencia y el aprendizaje o sea la técnica. La otra, la cognitiva que se encuentra vincu-lada con los modelos mentales implícitos que se utilizan para interpretar, en contextos de alta incertidumbre, de cambios y determinadas características del entorno; creatividad, perspicacia, etc. Difiere el tratamiento que se le debe dar a cada una de estas dimensiones, pues, no es precisa ya la abundancia de información, sino que es necesario dar una buena ponderación a la formación cognitiva que permita seleccionar lo que es de valor. No obstante, el desarrollo de las técnicas formativas favorecen la formación para el cambio, de manera de estar preparados para la innovación y el enfrentamiento a situaciones nuevas que puedan deparar el propio cambio, de tal forma que no debería prevalecer el encasillamiento donde se las coloca y se tiende a trabajar para propósitos del mercado primordialmente, (Lazcano, 2000).

Luego, en estos tiempos del mundo globalizado prevalece la producción de conocimiento que permite incrementar la innovación y productividad indus-trial, pero, no se queda sólo en ello, sino que también avanza en sus demandas hacia el ámbito de las decisiones políticas, sociales y culturales. La demanda por los resultados “eficientes” ha invadido permeando todos los campos donde se desenvuelven las sociedades adscritas al neoliberalismo.

Esta clase de conocimiento, regido por el mercado, ha permitido el desarro-llo vertiginoso, especialmente, en la última década de la “industria productora de conocimientos”. De tal forma que se presenta como una industria de punta, cuya oferta rebasa ampliamente a la demanda. Esta industria descansa en una infraestructura, construida por otra industria de punta, la electrónica de alta


sofisticación y además, por un arsenal de instrumentos para la ordenación, ope-ración y proyección de datos recopilados por personal altamente especializado. Su dinamismo ha invadido y hasta cierto punto de vista, ha subordinado a casi todas las otras “industrias clásicas” de producción de conocimientos, revolucio-nando sus métodos de organización, producción, calidad, y proyección (ídem).

Evaluada a través de sus expresiones formalizadas se desarrolla conjunta-mente con otra disciplina que también opera con conocimientos específicos: es “el marketing”, que realiza acciones trabajando los medios de comunicación de masas, particularmente obra con los aspectos culturales para ponerlos como instrumentos de trabajo en la venta de productos, servicios y decisiones que ofrece el modelo a escala mundial. Desde este ángulo de consideraciones es notorio apreciar que ambas industrias de conocimientos son las que llevan a cabo el proceso de globalización mundial. Trabajando en circuito privado contra pedido del cliente, o bien, a canal abierto a pedido de los centros de poder. Animado por estas disciplinas el capitalismo, en su expresión neoliberal, avanza arrolladoramente en su lucha por la mercantilización del mundo, aun cuando ya muestra agotamiento teórico y práctico. No obstante no representa su muerte. Los mecanismos de mercado que este modelo multiplicó siguen siendo tan o más fuertes que antes, condicionando o cooptando gobiernos y partidos políticos, fuerzas sociales e intelectuales (Gómez,1993).

Estas expresiones anteriores, llevan a concluir que las transformaciones en la producción del conocimiento, así como con su circulación, la “nueva mer-cancía” de la globalización, ha destruido, en cierta forma, la pretensión mono-pólica de orgullosos paradigmas académicos de las ciencias sociales. El conoci-miento ha perdido su unidad, fragmentándose en términos de su producción y propósitos. Así, cuatro vertientes de conocimientos se han constituido: el cono-cimiento consultorial, el académico, el estatal y el conocimiento de la gente. (Salazar, 1997).

El conocimiento consultorial

Es este tipo de conocimiento el que se produce o se encuentra estrecha-mente ligado con la industria cognitiva. Es un conocimiento que no busca verdades respecto a grandes interrogantes, sino que busca resultados para problemas contingentes. No lo animan los misterios de la naturaleza, sino los problemas del mercado. Por ello no se relaciona directamente con la sociedad, sino que trabaja para las necesidades de sus clientes. En tanto ciencia definida por su aplicación más que por la investigación puede controlar la producción de resultados óptimos, pero, no puede controlar la producción de resultados


globales. Para este conocimiento no tiene sentido ni la acumulación, ni la tota-lización del conocimiento, tampoco para alimentar un cuerpo teórico central, ni menos del ámbito educativo. Es el productivismo puro para el mundo de los negocios. Rigurosamente es sólo conocimiento mercantil. El actor de este saber es el “consultor profesional” al cual José Joaquín Brunner ha descrito en los siguientes términos: “investigador que actúa como consultor, como asesor, como fuente de información, su oficina es un espacio abierto y multidimensio-nal, concurre a reuniones en los ministerios o secretarias, asiste como experto al Parlamento es contratado por oficinas consultoras, tiene red de clientes, viaja a lo largo y fuera del país, concurre a seminarios de especialistas y escribe en distintos medios”, (Brunner, 1993).

Las oficinas de consultorías constituyen una de las tres categorías ocupacio-nales que el profesor de la Kennedy School of Government de Harvard, Robert Reich, a identificado como servicios analítico-simbólicos. Estas comprenden el conjunto de actividades que tienen que ver con la identificación, solución y arbitraje de problemas mediante la manipulación de conocimientos (Reich, 1992).

Por su parte, tres son los rasgos característicos del tipo de trabajo que desa-rrollan los analistas simbólicos, o consultores:

a) Identifican, solucionan o arbitran problemas mediante la manipulación de símbolos para lo cual emplean instrumentos analíticos afinados por la experiencia.

b) Habitualmente sus ingresos no están ligados al tiempo que emplean en producir servicios sino a calidad, originalidad, oportunidad e inte-ligencia de los mismos, y ocasionalmente a la rapidez con que identifi-can, resuelven o arbitran problemas.

c) Sus trayectorias profesionales no son lineales o jerárquicas, sino que proceden a lo largo de un camino que depende en gran medida de su capacidad de trabajo, prestigio acumulado, participación en redes o inclusión en equipos (ídem).

En tales condiciones, el éxito profesional de los analistas simbólicos o consul-tores depende de la demanda mercantil de conocimientos. Sus principales clientes son el Estado, la elite política, los pequeños empresarios, los bancos, las empresas transnacionales. Estos consultores proporcionan los conocimientos necesarios para la toma de decisiones de los demandantes de sus servicios en los campos de su inte-rés, de aquí que se pueda afirmar que los conocimientos producidos por este sector, en términos de utilización es esencialmente instrumental.


Siendo así, esta forma de producir y utilizar el conocimiento implica un cambio notable en los criterios tradicionales de relevancia. De esta manera, de acuerdo con los ámbitos académicos una investigación es relevante sólo cuando produce cono-cimiento que los miembros de la academia consideran una contribución significa-tiva para el propio desarrollo del conocimiento. En cambio, en las consultorías, la relevancia esta otorgada por la utilidad inmediata de los conocimientos producidos y que se ha realizado con un propósito bien definido de antemano, con potenciali-dad de uso efectivo fuera de la comunidad donde se produce.

En suma, el conocimiento consultorial es una mercancía como cualquier otra producida en la sociedad capitalista: posee un valor de uso y un valor de cambio y al mismo tiempo es “desechable” en el corto plazo se le usa, se aplica y se echa a la basura.

El conocimiento académico

El conocimiento académico se ha nutrido de las grandes preguntas sobre el Ser y ha estado impulsado por las grandes interrogantes de la sociedad y el ser humano. Así, dentro de la institucionalidad académica universitaria se desa-rrolla, estableciendo sus propios códigos reproductivos, amparada en el ámbito estatal, pero también, en la libertad de pensamiento, de crítica, de libre cátedra y ha estado sostenido por el paradigma ilustrado del saber. Hoy se le encuentra siendo blanco de críticas severas y se bate, libros en mano, contra tendencias modernizadoras del conocimiento consultorial, (Gómez, 1993).

La principal amenaza, proviene de la permanente crisis presupuestaria para mantener funcionando sus centros de investigación e implementando docen-cia, donde se plasman los hallazgos de la investigación y que de acuerdo con los nuevos criterios mercantiles dominantes, estas actividades no tienen utilidad práctica alguna. Es más, a las universidades y particularmente a las públicas se les impulsa al campo de la producción del conocimiento consultorial como solución de financiamiento.

En la academia se trata de la teoría por la teoría, por y para la teoría, para necesidades del propio conocimiento; interesa el conocimiento erudito, la acu-mulación de conocimientos es el que se encuentra en las bibliotecas, en los archivos, en los museos, en los institutos de investigación, etc. En pocas ocasio-nes queda desligado de los intereses inmediatos de la sociedad. En este sentido claramente es un saber que se basta a sí mismo, enclaustrado en la instituciona-lidad universitaria. Pero la presencia del saber consultorial lo obliga a abrirse al mundo globalizado y en este terreno los investigadores tradicionales se mueven


con dificultad y se encuentran cada día con mayor desventaja respecto a los analistas simbólicos (ídem).

La principal función del conocimiento académico institucionalizado, ha sido la de enseñar, investigar y publicar sus conocimientos producidos en la propia acade-mia. Pero, por sobre todo formar los nuevos contingentes productores de conoci-mientos, es decir, estudiantes sujetos a penalización por los conductores del cono-cimiento académico de no cumplir con las normas que rigen la vida académica.

La academia con un conjunto de normas y reglas se transforma en el espacio de regulación y disciplinamiento de la producción de conocimientos y manejo del acervo académico. Allí se establecen las normas o reglas que definen el acceso al mercado de trabajo, las posibilidades de publicación de resultados o reflexiones, el ingreso a las sociedades dispensadoras de reconocimientos, premios y honores inherentes al trabajo de la especialidad. Sin embargo, el enclaustramiento ha producido la separación del conocimiento académico, con gran parte de la sociedad.

En un sentido más amplio, los espacios académicos se fueron transformando en espacios de poder al servicio de determinados sectores de gobierno y de los sectores sociales que se han privilegiado del reclutamiento de personal espe-cífico y además, han favoreciendo una selección de temas, teorías y métodos para trabajar, con exclusión de otros. Sobre todo en aquellos países capitalistas donde la división de clases se encuentra cruzada por intereses contradictorios. Así, el conocimiento académico tendió a favorecer los intereses de las clases dominantes, (Florescano, 1997). No obstante, este saber académico hoy día ya no les resulta útil a estos sectores sociales, pues no es inmediatamente útil a los propósitos de las necesidades mercantiles.

Todo esto sugiere que la crisis del conocimiento académico, obedece enton-ces a que las preocupaciones y propósitos por el qué hacer universitario se volvieron antieconómicos y disfuncionales para las necesidades del capital, especialmente del capital mercantil/financiero. He ahí la razón del porqué la academia se ha totalizado como cualquier otro ítem en el presupuesto público, fenómeno que se inició desde la década de los años ochenta, con una severa crisis financiera, mientras que las oficinas consultoras florecen al amparo y ser-vicio del capital (ídem).

El conocimiento estatal

Por su naturaleza propia, el Estado siempre ha sido un productor de normas y decisiones, éstas se definen y promulgan como conocimiento. Es un cono-


cimiento prescriptivo que se formula para ser obedecido como verdad. Este saber se nutre, en parte, del conocimiento académico. El Estado ha financiado y financia las universidades públicas, y en parte, a las privadas independiente-mente de las inconsistencias epistemológicas, metodológicas y aún retóricas. Este saber estatal es fundamentalmente el conocimiento de los sectores políti-cos de las burocracias técnicas, de los consejeros, asesores, etc. Por lo tanto es un conocimiento que se aplica en políticas públicas, en decisiones de Estado. Pero, también, el estado ha sido blanco de las embestidas del capital y sus necesida-des, lo cual ha determinado una reformulación de éste, al menos en los países periféricos con particular severidad, lo que ha cambiado la situación descrita.

Hoy, cuando el conocimiento de los analistas simbólicos domina el saber prescriptivo de los políticos se deteriora, en su esencia cognitiva: el principio de autoridad se tensiona. En otras palabras, la crisis del conocimiento estatal es la crisis de la política y de los sectores políticos. Los cuales se ven desplazados por los técnicos que manejan el conocimiento consultorial, resultando que también el estado actúa de otra manera: lo hace como cualquier cliente licitando recur-sos para que se atiendan las necesidades estatales/mercantiles. Induciendo a los investigadores a producir y aplicar los conocimientos “según los términos de la licitación”, es decir, exactamente según pedido del cliente. Las consecuencias son fáciles de apreciar; es la destrucción del saber académico ilustrado, el que no es funcional para los propósitos del capital. El conocimiento estatal, ya no formula ni elabora proyectos sociales e históricos de largo plazo, o sea pro-yectos de construcción de futuro como los realizó hasta la década de los años setenta del siglo pasado, ha abandonado las concepciones de un mundo, para-dojalmente global. No obstante, según Brunner (1993) y otros analistas “efi-cientes” el conocimiento prescriptivo aplica conocimientos e instrumentaliza la investigación social para resolver “problem-solving” existentes en la sociedad.

En suma, el conocimiento estatal se encuentra dominado por el saber consultorial y separado del saber académico, la alianza conocimiento estatal/consultorial neoliberal es determinante para el desarrollo, o no, de las ciencias sociales (Salazar, 1997).

El conocimiento de la gente

La naturaleza propia de la generación del conocimiento, en cada una de las fases mencionadas anteriormente, determina no sólo la significación respecto de ellas, sino que también de sus contenidos. No es de sorprender, entonces, el señalar y preocuparse del “conocimiento de la gente”.


La gente tiene un conocimiento construido almacenado en su memoria his-tórica y por la experiencia práctica “una base de datos” de procesamiento instan-táneo, no precisamente por supercarreteras del conocimiento, sino por simples oralidades coloquiales, en cualquier esquina de cualquier ciudad. El de la gente es un conocimiento que más que conocer, vive y por su vida sabe; conoce. Es un conocimiento/sensibilidad y a la vez conocimiento/necesidad. No identificado ni reconocido por el conocimiento generado en las alturas, pero, con la “eficien-cia” necesaria para enseñar a millones de personas a sobrevivir y hacerse notar en las ciudades mercantiles globalizadas. No posee articulación ni se encuentra cristalizado en definiciones complejas, precisas y pensadas. Éste se encuentra simplemente extendido para con él: comer, trabajar, luchar, amar, en fin, vivir sencillamente. Permanece como un conocimiento básico pre/moderno pero, quién lo duda, sabio.

Es un conocimiento que dialoga permanentemente con la memoria colec-tiva de la gente, o sea, con la historia; la memoria registra, enseña, actúa y se transforma, a veces, en poder técnico que construye. La gente es agente de su propia realidad social. Este conocimiento es eficiente, tiene éxito, resuelve pro-blemas, como diría Brunner: “problem solving populares” (Gómez, 1993).

La resolución de los problemas de la gente mediante el conocimiento popu-lar produce impactos eficientes, los traduce en hechos alegres o tristes, cultura-les y memorables. Éstos se recuerdan, se calendarizan y se ritualizan, hasta lle-gar a ser parte de su identidad. Este conocimiento está formado por respuestas más bien que por preguntas, volcado o vuelto a la acción más que a la espera o a la contemplación.

El conocimiento de la gente, por lo general, nunca ha sido considerado por el saber de las alturas de los intelectuales recluidos en sus saberes doctos, atra-pados en el conocimiento institucional, como lo señala Foucault: “los saberes locales, singulares, estos saberes de la gente, fueron relegados cuando no efec-tiva y explícitamente dejados de lado”, (Foucault, 1992).

Las transformaciones en el mundo y la derivada crisis de fragmentación de los llamados paradigmas cognitivos reseñados, ha abierto una situación pro-picia para el surgimiento de alternativas cognitivas que permitan luchar por liberarse de la hegemonía, y un futuro para lo cual es necesario potenciar y desarrollar el conocimiento de la gente, por lo tanto: un desafío para las univer-sidades públicas.


El conocimiento: una mercancía

La verdadera idoneidad de estas anotaciones y contenidos esenciales quedan evidenciados por el incremento de conocimientos, día con día, con lo cual la capacidad humana de intervención en la naturaleza es cada vez mayor. Pero, en cuanto a sus resultados, de la creatividad e inteligencia del ser humano, no han posibilitado la solución de los complejos problemas que afectan a las mayorías que componen el conjunto de la humanidad, esto es: en la medida que están sujetos y orientados por un modelo político/económico donde todo proceso social o político de desarrollo está guiado por intereses de las grandes empresas transnacionales, expresado en el llamado “modelo de desarrollo exportador”. La humanidad hoy, en casi su totalidad, se rige por las radicales leyes del mer-cado, las cuales determinan todos los caminos del desarrollo, de los países de América Latina en particular (Vuskovic, 1993).

Así, las políticas educativas impulsadas por los organismos multilaterales de crédito en América Latina, instrumentos de que se vale el “nuevo” capitalismo, apuntan a la autonomía y al desarrollo del individualismo y a una superficiali-dad de la formación del individuo que sólo abarque el conocimiento inmediato técnico y funcional del saber (Venegas y Mora, 2003).

En este ámbito del mercado todo obedece a funciones de producción, a ello no escapan los sistemas educativos. Para el Banco Interamericano de Desarro-llo (BID), la educación determina la productividad de la fuerza de trabajo, por lo cual es presentada en función de los términos de productividad económica que posteriormente se traducirá en remuneración individual en el mercado (BID, 1998-1999). La educación se convierte así en un bien privado que debe ser adquirido perdiendo su connotación de bien social. Esto es fortalecido por el Banco Mundial (BM) con sus propuestas, en el sentido de que el sistema educativo deja de ser un objetivo que incluya a todos los sectores sociales y pasa a convertirse en una industria productora de rentabilidad. De manera que el BM mide esta rentabilidad como: el mayor ingreso monetario que recibe un egresado como resultado de la educación (BM, 1996).

En este cuadro de condicionamientos generales se desarrolla, en la región, lo que se ha llamado eufemísticamente “reformas estructurales”, las cuales se presentan interrelacionadas entre los diversos sectores de la sociedad. Y, lo cual ha determinado la exigencia de la “flexibilización laboral” –que resumidamente significa: la abolición de toda legislación laboral— para favorecer el desarrollo de las empresas transnacionales, la cual involucra también al sector educativo. La intensificación de las jornadas laborales de los docentes sin contraprestación salarial y el rechazo progresivo a la aplicación de mejoras profesionales son


también aspectos de la lógica del capital que ven en la educación una fuente masiva de obtención de recursos, sencillamente un buen negocio más.

Abundando en esto, todos los contenidos de políticas a desarrollar o imple-mentados en los países de América Latina se encuentran fundamentados en los preceptos impuestos por la banca internacional: Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, y Banco Interamericano de Desarrollo. El sustento teórico se basa principalmente en dos aspectos. El primero resalta el hecho de que el gasto en educación es una inversión en capital humano que recupera sus costos financieros a través de los mayores ingresos laborales futuros y por lo tanto, constituye un gasto a ser pagado por las familias y no subsidiado por el Estado. Al respecto señala el Banco Mundial: “La inversión en educación lleva a la acumulación de capital humano, que es un factor clave para el crecimiento económico sostenido y el aumento de los ingresos. El crecimiento más fuerte se logra cuando la inversión en capital humano y en capital físico tiene lugar en economías con mercados competitivos de bienes y factores de producción. Esos mercados son resultado de la estabilidad macroeconómica, el buen fun-cionamiento de los mercados de trabajo y la apertura al comercio internacional y a las corrientes de tecnologías” (BM, 1995). En buenas cuentas, las reformas propuestas para la educación hay que encontrarlas en el marco de las reformas estructurales o en lo que se ha conocido como el “Consenso de Washington”. Y, el segundo aspecto responde a la concepción según la cual todo subsidio público debe dirigirse a satisfacer las necesidades básicas de los más pobres, razón por la cual el estado diferencia la educación superior como un bien no necesario y considera a la educación básica fundamental por definición. En consecuencia, el subsidio público de la educación superior es considerado un gasto regresivo que empeora la distribución del ingreso, (Venegas y Mora, 2003).

Una visión en búsqueda de alternativas

Son estas las preocupaciones y consideraciones pertinentes que surgen debido a la crisis de la educación por la que pasa el mundo y en especial en variados países de la región. No obstante, las respuestas a los diversos aspec-tos de los problema involucrados, difícilmente reciben una aceptación gene-ralizada y las que parecen idóneas en determinadas circunstancias históricas pueden perder su justificación con relativa celeridad debido a la velocidad con que se generan los cambios. No debe luego sorprender que las organizaciones académicas comprometidas, los profesores e investigadores, así como los estu-diantes, empleados administrativos y los ciudadanos piensen periódicamente


que existe la necesidad de someter a revisión crítica y a redefiniciones conse-cuentes los contenidos del qué hacer académico.

Ello sugiere al menos una interrogante ¿y por qué? Hasta hace poco la uni-versidad constituía un campo de reflexión apartado de las contingencias del medio y por lo tanto, fuera de las presiones de los momentos históricos de cada país. Lo que les permitía generar conocimientos libremente, también, para las necesidades del desarrollo y del propio conocimiento. Hoy la tendencia, como ya se ha examinado, es diferente y los esfuerzos se realizan con fuerza, para involucrarla directamente en los problemas inmediatos primordialmente, como se ha visto en los últimos años en América Latina.

Desde otra perspectiva se debe apreciar a la educación en forma contex-tuada e integrada con todos los componentes del medio ambiente inmediato y mediato que la rodea y en fuerte interacción con cada uno de ellos, o sea, en un conjunto relativamente complejo de interrelaciones. Por lo tanto, visto este conjunto en intima conexión con la historia, la política, la cultura, lo social, la economía y obviamente, con los seres humanos.

En ello lleva necesariamente a considerar al ser humano no solo como un sujeto económico, sino también como sujeto social que puede incorporarse activa y no exclusivamente a los procesos de crecimiento de la economía, así como a los de transformación, como actor que va haciendo la historia. De tal forma que es preciso generar la necesidad de definir la calidad de la educación pero para ello es necesario pensar qué tipo de sociedad se desea, a partir de lo cual se entra de lleno al campo de la política que es la que permite precisa-mente imaginar una sociedad deseada. Y, ello va involucrado indefectiblemente al proyecto político, pues, ya se sabe, todo proyecto político implica una deter-minada forma de educación. Por lo tanto, definir a la educación es definir una propuesta a partir de la política. Luego, en nombre de esa sociedad deseada, como una “imagen objetivo”, se plantea qué valores se pretende transmitir a través del sistema educativo. Lo cual no significa cancelar la aspiración a la feli-cidad y la modernidad como valores, sino elaborar la crítica de éstos de manera de no absolutizarlos. Así como encontrar su interdependencia con otros valores no impuestos por “la naturaleza” supuestamente o por la lógica de las relaciones de dominación, sino como parte de un proyecto histórico.

Entonces, elevar la calidad de la educación es transformarla para favorecer procesos de aprendizaje que construyan sujetos críticos —actores sociales— y reflexivos, capaces de relacionarse de manera distinta y diversa con el conoci-miento, asimismo, con la capacidad de relacionarse con otros, respetando la pluralidad, e igualmente con la capacidad de buscar y crear caminos, con la


posibilidad de ir más allá de los límites impuestos y no sólo que adquieran las “competencias básicas” para incorporarse al crecimiento económico.

Partir de esta perspectiva no implica desechar la riqueza de la acumulación de información, el conocimiento de teorías ya elaboradas, pero si requiere un uso crítico del conocimiento acumulado y estimular procesos de construcción teórica. No se trata de cancelar lo ya descubierto o de suprimir toda certeza, o toda práctica ya probada, sino de promover el descubrimiento, la duda la capa-cidad problematizadora, la crítica de la propia experiencia, y la creatividad, de manera que se trata de entender el proceso formativo a la luz de una realidad dinámica y cambiante.

De aquí se tiene que el problema de la calidad de la educación implica la transformación de lo que se aprende, de cuánto se aprende, del cómo se aprende, con la idea de transformar la clase de sujeto que se está favoreciendo en la construcción. Significa superar la enseñanza centrada solo en la trans-misión magistral de los conocimientos para avanzar hacia una enseñanza que priorice la construcción de conocimientos (CEPAL/UNESCO, 1991).

Ello supone también superar el verticalismo y autoritarismo en las relacio-nes pedagógicas de manera que los estudiantes hagan suyo los conocimientos y no los vean como ajenos y venidos de otros sectores sociales o de otros países supuestamente más avanzados. Y si viene de otros países con vigorosa pro-ducción de conocimientos ¿es válido traerlos?, y si es válido ¿cuánto de esos conocimientos serán de utilidad?, y ¿cómo es posible apropiarse de ellos para la realidad concreta?

Sin duda que las décadas de los 80, 90 y 2000 han deparado desafíos inéditos a la educación en general y a la superior en particular. Han sido ellos de tales dimensiones que obligan a examinar e insistir en reconsiderar los programas de enseñanza. Por una parte, porque ya no se adaptan plenamente y con idoneidad a las realidades que se viven y se vivirán en el futuro; y por la otra, porque no satisfacen las expectativas de los estudiantes y graduados de cara a sus compro-misos con la sociedad y a las demandas del mercado de trabajo calificado.

Este fenómeno de inadecuación y los problemas de calidad de la educación superior, en el terreno universitario, no es nuevo. Sus raíces son más profundas que los programas de estudio. Aunque no se profundice en las causas, pues es motivo de estudios precisos y de otra dimensión, sin embargo, conviene dejar señalada la hipótesis de que la formación superior está condicionada por varia-dos factores, que se explicitan como problemas en el medio universitario pero cuyas fuentes son diversas.


En este sentido, concretamente se debe poner de relieve los vacíos o reza-gos de las licenciaturas, por ejemplo, que se trasladan hacia las maestrías. Éstas desde hace ya años en lugar de constituir un proyecto real de especialización y de aprendizaje en investigación se han transformado mayoritariamente y en los hechos, en una actualización, mejora o complemento de las licenciaturas.

Sin desconocer las condicionantes y relativizaciones que puedan esgrimirse, lo cierto es que en estos momentos hay una clara conciencia sobre que los estu-dios superiores están sometidos a una urgente e impostergable necesidad de revisar los contenidos docentes y de sus planes de estudio, lo que es consus-tancial con las definiciones de nuevos perfiles de los profesionistas idóneos y como sujetos conocedores de la problemática y alternativas del medio nacional existentes en la región e internacionalmente.

La necesidad de revisar los programas de estudio se origina de tener con-ciencia de las insuficiencias de formas acumulativas que se dan en la formación de los estudiantes. Pero hay dos clases de procesos que han incidido definitiva-mente para que esos déficit de formación se hayan agravado al extremo y recla-men soluciones inmediatas. Estos dos factores o elementos que han impactado sobre la educación superior son: primero, a los que se les podría llamar “crisis objetiva” y segundo; “crisis teórica”. Ambos considerados desde una perspectiva latinoamericana. Estas crisis no sólo constituyen objetos de estudio y análisis, pues mucho más importante es el hecho de que estos procesos han introducido nuevos enfoques y temas insoslayables en el conocimiento del mundo que supe-ran con creces una coyuntura dada y están dotados de una dimensión estructu-ral. Dicho de otra forma, las crisis objetivas y teóricas que se señalan han puesto en la mesa de discusión grandes campos temáticos y son estas expresiones las que constituyen los elementos animadores de los desafíos para los actuales pla-nes de estudio, tanto para su revisión como para su actualización.

En América Latina se enfrentaron a partir de las décadas de los años setenta, ochenta y noventa desarticulaciones y reestructuraciones concretas que carac-terizaron las crisis objetivas en lo económico, lo político y lo social, como por ejemplo, declinación productiva, súper inflaciones, desequilibrios financieros, bruscas redistribuciones del ingreso y la riqueza, bajas en los salarios reales, incremento del desempleo, altos índices de pobreza, deficiente aplicación de los avances científicos/técnicos, depredación del medio ambiente, etc. Pero, lo fundamental es que todo ello llevó en la práctica a la aplicación de políticas de ajuste financiero en el campo de la economía y se abrieron caminos a los pri-meros ensayos de reconversión productiva y reordenamiento estatal, así como a la implantación de políticas de signo neoliberal —que asegura que el mercado resuelve todo— expresado en el modelo de desarrollo exportador. El escenario


se presenta entonces en el cómo asumir las implicaciones de estas crisis señala-das, que afectan y afectarán a la educación. Como por ejemplo: se está frente a una, cada vez más fuerte, interacción entre economía nacional y sistema econó-mico internacional lo cual pone en discusión aspectos siguientes: ¿cómo reflejar esta realidad en los nuevos planes de estudio? Algunas sugerencias podrían ser: a) introducir conocimientos de las relaciones internacionales, circuitos cultu-rales, económicos, científico-técnicos, intereses nacionales —en este concierto de situaciones inéditas—, b) incorporar asignaturas que comprenda el estudio de las realidades latinoamericanas y de las experiencias de integración en todos los niveles. c) experiencias y desarrollo de políticas culturales comunes con el resto de América Latina. Así también la introducción de materias opcionales que es una buena oportunidad para permitir a los estudiantes que se adentren en los aspectos económicos o sociales no contemplados suficientemente en los planes formales.

Por otra parte, en los últimos años se ha hablado y escrito mucho de la lla-mada “crisis de los paradigmas”, en las ciencias sociales. Pero, lo esencial para los efectos de estas notas es que la crisis de los paradigmas no debe llevar al empirismo total o a un planteo de valor exclusivamente ideológico, en lo que a un plan de estudio se refiere. Seguir la secuencia de brindar elementos teó-ricos que están divorciados de una realidad nacional o internacional de nada sirve a los estudiantes, aunque cumpla con los preceptos pedagógicos de ir de la teoría —lo abstracto— a la realidad —lo concreto—. En estas circunstancias tan excepcionales se estima que, más allá de una cátedra sobre evolución del tal pensamiento brinde a los estudiantes los fundamentos doctrinarios de las distintas escuelas, pues, no es necesario forzar la secuencia teoría-realidad en ese orden, sino el inverso, porque: ¿qué valor tienen teorías que trabajan con supuestos de competencia perfecta, si la realidad es oligopólica o monopólica, y, por lo tanto, no existen ni la libertad comercial ni la igualdad en el poder de negociación?.

Conclusión

¿Cómo trasladar este conjunto de antecedentes y preocupaciones al plano concreto de la formación actual de profesionales, y de generación de conoci-miento en América Latina?, ¿se debe insistir en ampliar la cobertura de la aca-demia, o mucho más en las actividades formativas profesionalizante? y todo ello teniendo en cuenta que esa actividad indagadora así como la formación de profesionales tiene que mirar no sólo a los requerimientos del presente, sino proyectarse también a una anticipación de futuro, habida cuenta de los inter-


valos de tiempo en que los estudiantes de hoy pasan a asumir sus desempeños profesionales de mañana. Y, todavía más, si se agrega la necesidad de atender no sólo a los compromisos que se asume con la sociedad, sino también a un “mercado de trabajo” que tiene sus propias características de demanda como se ha señalado. Y todo ello, la universidad, con el fin de crear, transmitir, desarro-llar y conservar la cultura en sus distintas manifestaciones, debe buscar nuevas estrategias que conjuntamente con el liderazgo intelectual, brinden ventajas competitivas en respuesta a intereses específicos y a requerimientos de exce-lencia universitaria.

De modo muy esquemático, cabría puntualizar al menos algunas proposi-ciones como las siguientes, especialmente para la actividad formativa:

1) Un factor determinante proviene de la propia diversidad de campos del desempeño que se supone en cuanto a que los profesionales deberían estar en condiciones de cumplir con idoneidad. Sus funciones se pro-yectan tanto al plano de las actividades económicas de los países de la región, en su conjunto, como al de las unidades económicas particu-larizadas. A la acción pública global y a la conducción económica pri-vada, en ocupaciones que tienen que ver con la organización, dirección de la economía y administración, investigación y docencia; elabora-ción de diagnósticos, y de propuestas de políticas globales, sectoriales, regionales, o específicas; la asignación y la administración de recursos humanos, financieros y técnicos en las diversas actividades y procesos productivos de bienes o servicios. En general en todas las actividades de la sociedad, tanto productivas como de servicio como salud educa-ción, comercio y turismo. Y, no se puede dejar de señalar que la rea-lidad exige también actores o decisores en el campo de la cultura que tiene que ver con el “ser nacional” y las necesidades propias del alma humana.

Queda claro que no se puede esperar una habilitación plena para des-empeñarse en campos tan variados, no sólo en la fase de formación universitaria sino incluso en el aprendizaje posterior. La ponderación de contenidos de formación general y de especialización se constituye así en un aspecto muy importante en el diseño de los programas. En parte, queda atendido por la orientación, a partir de cierto nivel de los estudios, entre campos diferenciados por sus esencias mismas, pero ello sugiere la necesidad adicional de diferenciar ámbitos más especí-ficos. En algunos de los casos, con el requerimiento de una sólida base de formación común, sin la cual se perdería la perspectiva global y se


debilitaría la consideración de interrelaciones fundamentales en el con-junto del sistema social.

2) A la diversidad de actividades corresponde también una diversidad de ámbitos de conocimientos necesarios.

En todo ello, y cuando se trata de conformar un programa de estudios se ponen de relieve los problemas de ponderación también, en el doble sentido de distribución de tiempo y esfuerzo entre las distintas mate-rias y el espacio que se concede en su tratamiento a distintos enfoques y corrientes teóricas. Por otra parte, no son cuerpos de pensamientos estáticos y absolutos: pues se adecuan a las distintas realidades y cam-bian en consonancia con la evolución de esas mismas realidades. De ahí que, tenga una significación mayor, plantear su discusión en rela-ción directa con América Latina, en esta fase de su proceso histórico, y en los términos actuales del contexto internacional que condiciona ese desarrollo.

3) En términos más específicos, lo anterior deben reflejarse por lo menos en cinco rasgos que debieran quedar presentes en los programas:

a) En sus contenidos, y particularmente en los planos teóricos, los programas deben favorecer una formación “pluralista” de pers-pectiva histórica y con amplio sentido crítico. Se trata de reco-nocer en ellos la presencia, los contenidos y los fundamentos de distintas corrientes de pensamiento, así como comprenderlos como expresión de realidades históricas y de intereses sociales en juego. La capacidad de juicio crítico resulta tanto más importante en cuanto a que se vive una etapa en la que se percibe la “crisis de los paradigmas”, que hasta hace poco, aparecían como sólidos y coherentes.

b) Sin perjuicio de la necesaria visión universal en que se debe sus-tentar la formación, es necesario abrir espacio a la dimensión latinoamericana y nacional, y evaluar aspectos que conciernen a los problemas que gravitan con mayor fuerza en la evolución y la situación presente de las sociedades de América Latina.

c) La necesidad de tomar conocimiento sobre una gama tan amplia de factores como los que están hoy día en juego, frente a las limi-taciones de los tiempos susceptibles de asignar a las materias formales, obliga a pensar en los diseños de los programas sufi-cientemente flexibles, por lo menos en tres sentidos: primero: que reconozcan, estimulen y reserven los tiempos necesarios para las


lecturas individuales de los estudiantes; segundo, que acompa-ñen el tratamiento de las materias “convencionales” con cursos breves, seminarios, conferencias, y otras modalidades en las que se puedan abordar esos otros temas complementarios; y tercero, que abran un abanico suficientemente amplio de “materias optati-vas”, particularmente hacia los últimos semestres o trimestres, de modo que se facilite la orientación de los estudiantes hacia deter-minadas líneas de especialización.

d) La aceptación de un mundo en proceso de cambios vertiginosos de enorme trascendencia, lleva a reconocer la importancia de que la formación de los profesionales contribuya a forjar en ellos, ade-más de la capacidad de evaluación crítica, la capacidad de investi-gación, de forjar y elaborar juicio propio, de contribuir con nuevas apreciaciones y proposiciones.

e) Esta inquietud, también tiene que ser tomada en el diseño de los programas, de modo que éstos cumplan con dotar al estudiante de los instrumentos de análisis y de las técnicas de investigación que les permita abordar aquella tarea. Es evidente, que esta última consideración incide, también sobre el conjunto de la actividad de la respectiva organización académica, atribuyendo en las circuns-tancias del presente una jerarquía especialmente alta a la labor de investigación, base además para cumplir con mayor eficacia sus responsabilidades docentes.

Por otra parte, desde el punto de vista metodológico los cambios alteran el foco de atención desde la enseñanza al aprendizaje. Esto lleva a replantearse los roles que se dan en los procesos formativos o educativos, así como el tener que reinventar los recursos didácticos que favorezcan los mismos. Desde un punto de vista organizacional significa que las universidades deben convertirse en organizaciones que aprenden, que adquieren la capacidad de adaptación a una realidad en permanente cambio, en donde ellas mismas están involucradas formando parte del cambio, deben adaptarse a su entorno para evolucionar conjuntamente con él.

La nueva característica que ha adquirido la industria del conocimiento, ori-gina un necesario cambio en el modo de enfrentar esta realidad compleja: ya se están creando normas que permiten apropiarse de la llamada “enseñanza no presencial”. Al respecto se habla de sistemas de “administración de instrucción”. Grupos de empresas estadounidenses se han lanzado a la conquista del mer-cado de educación virtual, iniciando desarrollos de proyectos para la creación


de modelos de educación a través de Internet. O sea, el sistema de “administra-ción de instrucción” ofrece un conjunto de estándares técnicos que aseguran la interactividad entre las distintas instituciones educativas a través de Internet.

La enseñanza presencial, va cediendo terreno cada vez más ante la educa-ción no presencial debido al desarrollo de tecnologías electrónicas. La univer-sidad debe actuar con mayor energía para este cambio y acudir con todo su potencial de conocimientos y experiencia para salvaguardar la formación de valores, especialmente humanistas, de manera que el estudiante pueda discer-nir e identificar la información de valor y desechar la que no lo tiene.

Es indudable que en esta nueva época se desarrolla un nuevo paradigma educativo con el desarrollo de esta formación no presencial. Así, ella se mueve desde los puestos de trabajo y desde el hogar, todo lo cual representa un reto para las universidades y quizás una amenaza, que de hecho obliga a rediseñar las formas de enseñanza, y que en forma paralela se convierte en un factor de competitividad entre universidades.

Finalmente, en cada una de las decisiones que se tomen en, y para, las uni-versidades de América Latina, debe primar la obligada reivindicación del cono-cimiento como un derecho y como un bien público y social.


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Capítulo 13

La política pública sobre equidad de género: Caracterización y realidades

Raymundo Soto Sánchez1

Introducción

En la época actual se viven grandes y vertiginosos cambios en todos los órdenes de la vida económica, social, política, tecnológica y cultural. Nunca antes en la historia se había tenido tantas transformaciones que modificaran sustancialmente y tan rápido la vida de las personas, las familias, las institu-ciones y de la misma sociedad. A este periodo se le ha denominado la socie-dad globalizada, que ha requerido de nuevas prácticas para la producción, el trabajo, el comercio, la educación, la salud y la convivencia familiar. Hoy es una sociedad más abierta al cambio, más comunicada y más interdependiente, gracias al impredecible, sorprendente y vertiginoso avance científico y tecnoló-gico. La globalización ha generado avances en lo económico y en lo social, pero también ha tenido consecuencias que han agudizado las desigualdades sociales, en el empleo, en la educación, la salud y la cultura; y pese a los esfuerzos de los gobiernos de los países y de organismos internacionales, se ha incrementado la pobreza y deteriorado el medio ambiente a escala planetaria. De este modo, hoy en día, subsisten añejas desigualdades económicas y sociales junto a nuevos problemas ocasionados por la globalización, como el hambre, las enfermeda-des, la brecha digital, la sobreexplotación de los recursos naturales y la conta-minación ambiental.

1 Profesor-investigador del Departamento de Administración de la UAM-A

La política pública sobre equidad de género318

La desigualdad en materia de género se manifiesta en la persistencia de altas tasas de mortalidad en las mujeres, en la falta de oportunidades educativas para ellas, en los diferenciales de ingreso, en las dificultades de las mujeres para hacer oír su voz y para participar en la vida económica, política y social; así como, en la violencia intrafamiliar y en las nuevas enfermedades que en épo-cas pasadas estuvieron fuertemente arraigadas en la cultura nacional. Dese ese entonces, era notoria la ausencia del gobierno en la atención de esta problemá-tica. La discriminación hacia las mujeres y la falta de oportunidades eran tema de manifestaciones en las calles por grupos de mujeres que buscaban hacer oír su voz, pero que no eran escuchadas, más allá de la noticia periodística o de la inconformidad de quienes resultaban afectados por no haber podido llegar a sus trabajos, a una consulta médica, o a una reunión importante.

A este respecto el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) señala: “La búsqueda por hacer valer la igualdad jurídica, social y familiar llevó a las muje-res promotoras de los derechos humanos a cabildear, realizar campañas y mani-festarse públicamente para colocar la igualdad de género en la agenda de las políticas públicas, exigiendo el reconocimiento de los derechos de las mujeres como derechos humanos, y que la violencia contra ellas sea considerada como una violación de los mismos” (Modelo de Equidad de Género, 2012).

Hoy en día, las cosas han empezado a cambiar, México cuenta ya con un marco jurídico que regula y promueve la igualdad de oportunidades y el trato equitativo entre mujeres y hombres, establecidos en la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, promulgada el 2 de agosto de 2006 y refor-mada el 14 de noviembre de 2013, en cuya aplicación participan los niveles de gobierno federal, estatal y municipal. También, se cuenta con el marco organi-zacional conformado por las instituciones y dependencias de la Administra-ción Pública Federal, que en virtud del principio de transversalidad estipulado por el marco jurídico, deberán incorporar en sus políticas, programas y pre-supuestos la perspectiva de género, así como por el Instituto Nacional de las Mujeres, creado el 12 de enero de 2001, y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que actúan de conformidad con sus respectivas atribuciones.

1. Objetivos y planteamiento metodológico

En este contexto, el objetivo de este trabajo es describir y analizar las carac-terísticas relevantes y los alcances de la política pública sobre perspectiva de género, considerando tanto la dimensión jurídica como la dimensión organiza-cional establecidas para otorgarle funcionalidad en su puesta en práctica.

319Raymundo Soto Sánchez

Para conseguir este objetivo, desde el punto de vista teórico, se realizó una breve revisión conceptual de la perspectiva de género donde se establecen las razones por las que resulta importante contar con una política pública de equi-dad de género, además, se describe y caracteriza el modelo institucional de la política de igualdad entre mujeres y hombres, y se explican los campos priori-tarios en los que se pretende poner en práctica dicha política pública.

Desde el punto de vista práctico, se describen cinco mecanismos básicos con los que se ha pretendido medir la aplicación de la política de igualdad de género, a saber: i) la eliminación de expresiones y frases sexista del lenguaje institucional; ii) la distribución del personal total por género; iii) la participa-ción de las mujeres en posiciones de mandos medios y/o gerenciales; iv) las remuneraciones al personal; y, v) la certificación institucional en el modelo de gestión de equidad de género, establecida como parte de los programas y estra-tegias operativas de Inmujeres para reconocer a las instituciones, organizacio-nes y empresas que han incorporado en su filosofía, estructura organizativa y funcionamiento la perspectiva de género. Para ilustrar la aplicación de estos instrumentos de medición se desarrolla el caso de la Coordinación Nacional de Teatro del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura (INBAL).

2. Marco conceptual de la perspectiva de géneroLa Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (DOF, 2013) esta-

blece como concepto de Perspectiva de Género: la metodología y los meca-nismos que permiten identificar, cuestionar y valorar la discriminación, des-igualdad y exclusión de las mujeres, que se pretende justificar con base en las diferencias biológicas entre mujeres y hombres, así como las acciones que deben emprenderse para actuar sobre los factores de género y crear las condiciones de cambio que permitan avanzar en la construcción de la igualdad de género.

En el contexto de esta definición, se ubican tres conceptos importantes: discriminación, discriminación con la mujer e igualdad de género. Siguiendo el mismo ordenamiento legal, la discriminación se refiere a toda distinción, exclusión o restricción que basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los dere-chos y la igualdad real de oportunidades de las personas. (Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, DOF, 2013).

Por lo que se refiere a la discriminación contra la mujer, se establece que es toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto


o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera. (Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, DOF, 2013:)

Por último, la igualdad de género se entiende como la situación en la cual muje-res y hombres acceden con las mismas posibilidades y oportunidades al uso, con-trol y beneficio de bienes, servicios y recursos de la sociedad, así como a la toma de decisiones en todos los ámbitos de la vida social, económica, política, cultural y familiar. (Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, DOF, 2013).

La igualdad entre hombres y mujeres es un principio jurídico universal, reconocido en diversos ordenamientos y organismos internacionales sobre derechos humanos. El gobierno mexicano ha asumido el compromiso de mejo-rar la situación de las mujeres y promover la igualdad de oportunidades, a par-tir del marco normativo e institucional desarrollado, cuyo principio central es la eliminación de las desigualdades de género en todos los ámbitos de la vida, convirtiéndose, así, en un objetivo que debe permear a todas las políticas públi-cas y los programas que instrumente el gobierno federal, y los gobiernos esta-tales y municipales.

3. ¿Por qué es importante el principio de igualdad de género?

La igualdad entre la mujer y el hombre paulatinamente se va constituyendo en un valor fundamental de la cultura nacional, con programas y acciones de corto, mediano y largo plazo que se instrumentan desde el ámbito guberna-mental con la participación de las organizaciones de la sociedad civil.

No obstante, en los avances obtenidos aún subsisten, en varias regiones del país, diferencias de empleo de las mujeres en relación con los hombres, dife-rencias salariales de género, la tasa de desempleo en las mujeres es mucho más elevada que la de los hombres, la mayor parte de los trabajos de tiempo parcial están ocupados por mujeres, la elección de una carrera universitaria se hace todavía en función de modelos estereotipados de género y las mujeres están subrepresentadas en posiciones de responsabilidad y decisión.

En enero de 2011, el Instituto Nacional de las Mujeres a través de su presidenta reconocía que: “En México la impunidad, desigualdad y discriminación son facto-res que afectan el pleno desempeño de los derechos de las mujeres” y argumentaba que “entre los retos más importantes para Inmujeres están lograr que exista una armonización en todo el país respecto a las leyes de protección de las mujeres y en


que se desarrolle una mayor sensibilización y capacitación de los servidores públi-cos de los tres niveles de gobierno.” (El Universal.como.mx, 12 de enero de 2011)

En febrero de 2011, el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, señalaba lo siguiente: “Lamento que la violencia doméstica, la que se produce en la calle o en el trabajo, sean algo común y en algunas regiones acep-tadas como algo normal”. Además, indicó que: “Los homicidios cometidos en contra de las mujeres son un tema de la más alta prioridad para el país, porque representan un atentado a los derechos humanos de la comunidad en general y una degradación a la dignidad del ser humano.” Asimismo, consideraba que:

“La violencia no se agota solamente con el surgimiento de leyes, requiere buscar hacerlas efectivas y lograr erradicar muchos aspectos, algunos que son derivados de patrones culturales existentes todavía en una sociedad como la nuestra”. Finalizaba diciendo: “Es necesario contrarrestar y reducir la violencia en contra de las mujeres e impulsar programas preventivos y de acción social” (El Universal.com.mx, 01 de febrero, 2011).

En abril de 2012, el Instituto Nacional de las Mujeres reconocía que la dis-criminación y la violencia son las principales barreras para las mujeres en el trabajo. Mediante un comunicado de prensa, este Instituto indicaba:

“las principales barreras que las mujeres encuentran en la esfera del trabajo son la discriminación y la violencia por condición de género, las cuales se manifiestan en segregación ocupacional, doble jornada, discri-minación salarial y hostigamiento sexual” (Inmujeres, comunicado de prensa, 30 de abril, 2012).

La segregación ocupacional limita a mujeres y a hombres a determinado tipo de empleos y actividades dentro del mercado laboral, establecidos en fun-ción del sexo de las personas y no de las capacidades. Se manifiesta en dos sentidos: horizontal y vertical.

El primero, continúa el comunicado, se refiere a los trabajos ideológica-mente asociados a “ser mujer” y “ser hombre”, lo que tiene fundamento en la división sexual del trabajo y los roles de género. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del 2010, el 99.20% de quienes se desempe-ñaban como conductores o transportistas son hombres, mientras que de las personas que se desempeñan en servicios domésticos el 90.42% son mujeres. La segregación vertical se refiere a la escasa promoción laboral de las mujeres, lo cual impide que ellas accedan a puestos directivos” (Inmujeres, comunicado de prensa, 30 de abril, 2012).


La otra razón del por qué es importante contar con una política nacional en materia de igualdad de género se puede encontrar en el análisis de las activi-dades asociadas a la familia; la mayor parte del trabajo de casa, no pagado, lo hacen las mujeres, ellas siguen siendo las principales cuidadoras de la familia. Respecto a este punto, Inmujeres lo denomina como: “doble jornada para las mujeres, su inserción al ámbito laboral no ha tenido un correlato inmediato en mayor participación de los hombres en las tareas del hogar. Según la Encuesta Nacional sobre Uso del Tiempo 2009, ellas dedican al trabajo doméstico en pro-medio a la semana 42 horas mientras que ellos dedican 15 horas” (Inmujeres, comunicado de prensa, 30 de abril, 2012).

Por lo que se refiere al total de la población mexicana, de acuerdo con los datos difundidos por Inmujeres a partir del Censo de Población y Vivienda, en 2010 había 112.3 millones de personas en el país, 54.8 millones de hombres y 57.4 millones de mujeres, es decir, un poco más del 51% eran mujeres.

Gráfica 1. Población Total

Fuente: Elaboración Propia con base en datos del INEGI

Históricamente, se puede observar que, mientras en la década de los noventa el diferencial en el aumento de la población entre mujeres y hombres era de hasta un millón, en la primera década del siglo XXI, este diferencial se amplió hasta dos millones, incluso en 2005 llegó a ser de 3 millones. Este comporta-miento del aumento de la población, se puede ver en la Grafica 1. Cabe señalar también que la esperanza de vida es mayor para las mujeres que para los hom-bres, en 2010 era de 77.4 y 71.7, respectivamente.


La participación de la mujer en el trabajo remunerado, también ha ido en aumento en los últimos años. En 2013, 77 de cada 100 hombres y 43 de cada 100 mujeres participan en actividades económicas. A pesar del incremento durante las últimas décadas de la participación femenina en el trabajo remunerado, sigue siendo muy por debajo de la participación masculina debido a muchos factores, como la discriminación en las prácticas de contratación, remunera-ción, movilidad y ascenso; las condiciones de trabajo inflexibles; la insuficiencia de servicios tales como los de guardería, así como la distribución inadecuada de las tareas familiares en el hogar, entre otros (www.inmujeres.gob.mx).

En el tema de la educación, también se registra en los últimos años creciente participación de las mujeres. Si analizamos específicamente el nivel superior de la educación, en la Gráfica 2 se observa que entre el año 2000 y 2010 la propor-ción de mujeres pasó de 9.4% a 15.9 % y la de los hombres de 12.6% a 17.2%. Si bien, siguió la mayor participación de los hombres, se redujo notoriamente el diferencial de 3.2 en el año 2000 a 1.3 en 2010 en este nivel educativo.

Gráfica 2. Distribución porcentual de la población de 15 y más años con educación superior por sexo

Fuente: Elaboración Propia con base en datos del INEGI

Por los motivos descritos, resulta fundamental para el país contar una polí-tica nacional en materia de Igualdad entre mujeres y hombres, en la que se esta-blezcan con toda claridad los objetivos, instrumentos y acciones para lograr la igualdad de género en el ámbito económico, político, social y cultural.


4. Modelo institucional de la política pública para la Igualdad entre Mujeres y Hombres

El Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 establece que: la igualdad sus-tantiva entre mujeres y hombres tendrá que verse reflejada en la educación, la cultura, el deporte, y en las especialidades técnicas y científicas. Para ello, se promoverá la inclusión integral de las mujeres en todos los niveles educativos, dando especial seguimiento a sus tasas de matriculación para asegurar que no existan trabas para su desarrollo integral. Asimismo, se propiciará que la igual-dad de género permee en los planes de estudio de todos los niveles de la edu-cación, resaltando su importancia desde la educación básica hasta la superior (Presidencia de la República, PND, 2013-2018).

De igual manera, se contempla ampliar el acceso a la cultura como un medio para la formación integral de los ciudadanos, en este sentido se buscará situar la cultura entre los servicios básicos proporcionados a la población. Esto implica contar con la infraestructura adecuada y preservar el patrimonio cultural del país, así como fomentar el desarrollo cultural a través del apoyo a industrias culturales y vinculando las inversión en cultura con otras actividades produc-tivas. Una estrategia prioritaria será posibilitar el acceso universal a la cultura mediante el uso de las tecnologías de la información y la comunicación, y del establecimiento de una agenda digital de cultura en el marco de la estrategia digital nacional (Presidencia de la República, PND, 2013-2018).

Asimismo, se pretende estimular la producción artesanal y favorecer su organización a través de pequeñas empresas, armonizar la conservación y pro-tección del patrimonio cultural con una vinculación más eficaz entre la cultura y la promoción turística, de manera que detone el empleo y el desarrollo regio-nal que, a su vez, favorezca nuevas oportunidades de desarrollo para mujeres y hombres. (Presidencia de la República, PND, 2013-2018)

En este marco de propósitos indicados en el Plan Nacional de Desarrollo, se inscribe el modelo institucional de la política pública en materia de igualdad entre mujeres y hombres, el cual está conformado en su primer nivel por los Gobiernos Federal, Estatales, del Distrito Federal y de Municipios, que se coordinarán para establecer las bases de integración y operación del Sistema Nacional para la Igual-dad entre Mujeres y Hombres, diseñar los mecanismos que permitan lograr la transversalidad de la perspectiva de género en la función pública nacional, desti-narán los recursos presupuestarios, materiales y humanos necesarios para la apli-cación de la política nacional, y promoverán mediante acciones de concertación la participación igualitaria de mujeres y hombres en los ámbitos de la economía, toma


de decisiones y en la vida social, cultural y civil (Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, DOF, 2013).

Cabe destacar que corresponde al Gobierno Federal elaborar y conducir la polí-tica nacional en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres, así como coordinar las acciones para la transversalidad de la perspectiva de género y garantizar la igual-dad de oportunidades mediante el diseño y aplicación de programas y proyectos para el debido cumplimiento de la política nacional en la materia. Por su parte, los Gobiernos Estatales, del Distrito Federal y Municipales se encargan de promover los principios, políticas y objetivos sobre la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y fomentar la participación social, política y ciudadana tanto en las zonas urbanas como rurales, en el marco de sus respectivas atribuciones.

El segundo componente del modelo es el Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. La Ley General para la Igualdad entre las Mujeres y Hombres, lo define como “el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos que establecen las depen-dencias y las entidades de la Administración Pública Federal entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y con las autoridades de los Esta-dos, el Distrito Federal y los Municipios, a fin de efectuar acciones de común acuerdo destinadas a la promoción y procuración de la igualdad entre mujeres y hombres” (Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, DOF, 2013).

Los objetivos del Sistema Nacional son: i) promover la igualdad entre mujeres y hombres y contribuir a la erradicación de todo tipo de discriminación; ii) con-tribuir al adelanto de las mujeres; iii) coadyuvar a la modificación de estereotipos que discriminan y fomentan la violencia de género; y, iv) promover el desarrollo de programas y servicios que fomenten la igualdad entre mujeres y hombres.

El tercer componente del modelo institucional es el Instituto Nacional de las Mujeres, que tiene, entre otras, la función de coordinar el Sistema Nacional a través de su Junta de Gobierno y expedir las reglas de su organización y funcionamiento. También, le corresponde proponer lineamientos para el establecimiento de polí-ticas públicas en la materia, coordinar los programas de Igualdad entre Mujeres y Hombres de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, coordinar la capacitación del personal de estas dependencias e impulsar la partici-pación de la sociedad civil en la promoción de la igualdad de género.

El cuarto componente es el Programa Nacional para la Igualdad entre Muje-res y Hombres, el cual es elaborado, propuesto y revisado cada tres años por el Inmujeres. Para su elaboración se considerarán las necesidades de los Estados, Municipios y regiones del país. En él se incluye el diagnóstico y las necesidades, los objetivos, las estrategias y las líneas de acción específicas. Este Programa se


integra al Plan Nacional de Desarrollo y a los programas sectoriales, institu-cionales y especiales a que se refiere la Ley de Planeación. El Ejecutivo Federal informará anualmente los avances en la ejecución del Programa. (Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, DOF, 2013)

El quinto componente corresponde a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que conforme a sus lineamientos normativos, es la encargada de la observancia en el seguimiento, evaluación y monitoreo de la política nacio-nal de Igualdad entre Mujeres y Hombres. Los objetivos de estas acciones son integrar un sistema de información con capacidad para conocer y analizar la situación de la igualdad de género y los efectos de estas políticas públicas en la sociedad. La observancia incluye que la Comisión reciba información cuantita-tiva y cualitativa sobre las medidas y actividades realizadas por la Administra-ción Pública, así como proponer la realización de estudios e informes técnicos de diagnóstico sobre la situación de las mujeres y los hombres en términos de igualdad. Un aspecto importante es que la Comisión podrá recibir quejas y formular recomendaciones para mejorar la política pública y los instrumentos aplicados en esta área de equidad de género.

El modelo institucional, sus componentes e interrelaciones, se pueden observar de conjunto en la Figura 1 que se presenta a continuación.

Figura 1. Modelo institucional de la política pública para la igualdad de género

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley para la Igualdad entre Mujeres y Hombres


5. Campos prioritarios de la política pública de equidad de género

La política pública de Igualdad entre Mujeres y Hombres contempla seis campos prioritarios de actuación, en los cuales se busca desarrollar acciones interrelacionadas que permitan el cumplimiento de los objetivos y avanzar en la erradicación de la discriminación y violencia causadas por razones de género.

a) Igualdad en la vida económica, productiva y laboral. En este campo de actuación, se pretende lograr la igualdad en el trabajo y en los proce-sos productivos,estableciendo medidas para fortalecer el acceso de las mujeres al empleo, asegurando igualdad de trato y no discriminación en las condiciones de trabajo, las ofertas laborales, la capacitación y promoción profesional, en las remuneraciones y en la afiliación y parti-cipación en las organizaciones sindicales, empresariales o en cualquier otra organización profesional.

En el mismo sentido, se busca contar con lineamientos claros y trans-parentes que aseguren la igualdad en la contratación del personal en la Administración Pública. Igualmente, promover condiciones de trabajo que eviten el acoso sexual y su prevención por medio de la elaboración de códigos de buenas prácticas, campañas informativas o acciones de formación.

Asimismo, se establecen estímulos y certificaciones de igualdad que se otorgan anualmente a dependencias, empresas y organizaciones que hayan demostrado haber aplicado principios, políticas, programas y proyectos que aseguren la equidad de género.

b) Participación y representación política. En este ámbito se busca la par-ticipación equitativa entre mujeres y hombres en la toma de decisiones políticas y socioeconómicas, la creación de conciencia de la necesidad de eliminar todas las formas de discriminación en todos los niveles educativos, la representación equilibrada en los cargos de elección popular y dentro de las estructuras de los partidos políticos, así como participación equitativa en los cargos públicos y evitar la discrimina-ción en los procesos de selección, contratación y ascensos en el servicio civil de carrera de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

c) Acceso a los derechos sociales. En esta área se pretende diseñar y eva-luar las políticas de prevención, atención, sanción y eliminación de la violencia de género, promover campañas de concientización y difundir en la sociedad el conocimiento de sus derechos, así como incorporar el


principio de igualdad en el ámbito de la protección social y asegurar el acceso de mujeres y hombres a la alimentación, la educación y la salud.

d) Igualdad en la vida civil. En este campo se busca promover los derechos específicos de las mujeres como derechos humanos universales, erra-dicar las distintas modalidades de violencia de género, capacitar a las autoridades encargadas de la administración y procuración de justicia y fortalecer la cooperación y el intercambio de información sobre dere-chos humanos con organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales. De igual modo se ha establecido brindar atención a las víctimas de la violencia contra las mujeres, así como promover un reparto más equilibrado de las responsabilidades familiares.

e) Eliminación de estereotipos que fomenten la discriminación y la vio-lencia contra las mujeres. En este campo se busca principalmente la utilización de un lenguaje con perspectiva de género en las relaciones sociales y que los medios de comunicación promuevan el conocimiento y difundan el principio de la igualdad entre mujeres y hombres y evitan la utilización sexista del lenguaje.

f) Derecho a la información y la participación social. Todas las personas tienen derecho a que las autoridades y organismos públicos les pro-porcionen la información que les soliciten sobre políticas, instrumen-tos y disposiciones sobre igualdad de género. También, se promueve la participación de los grupos sociales en la planeación, diseño, aplica-ción y evaluación de los programas e instrumentos con perspectiva de género. (Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, DOF, 2013). Los campos de actuación de la política pública sobre equidad de género, se pueden observar en la Figura 2 de la página siguiente.

6. Ámbito organizacional: el caso de la Coordinación Nacional de Teatro del INBAL

En el ámbito organizacional se ha procurado avanzar en la aplicación de la política pública en materia de equidad de género, con distintos logros, alcances y niveles de profundidad. Para ejemplificar la manera en que las instituciones han interpretado y aplicado esta política pública, tomaremos el caso de la Coor-dinación Nacional de Teatro del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura.

El INBAL se crea en 1947 mediante decreto del Congreso de la Unión, que le otorga personalidad jurídica propia. El Instituto tiene como finalidad “El cul-tivo, fomento, estímulo, creación e investigación de las bellas artes en las ramas


de la música, las artes plásticas, las artes dramáticas y la danza, las bellas letras en todos sus géneros y la arquitectura” (Ley que Crea el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, DOF, 11 de diciembre, 1950).

Figura 2: Política pública de equidad de género

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley General de Igualdad entre Mujeres y Hombres.

Asimismo, la Ley de creación del INBAL le señala como finalidad: “El fomento, la organización y la difusión de las bellas artes, incluyendo las bellas letras, por todos los medios posibles, orientándolas hacia el público en general, y en especial hacia las clases populares y la población escolar” (Ley que Crea el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, DOF, 11 de diciembre, 1950).

De acuerdo con los documentos oficiales del INBAL su misión es: “Preser-var y difundir el patrimonio artístico nacional, difundir y promover la creación de las artes e impulsar la educación e investigación artísticas con la participa-ción de los tres niveles de gobierno y de la sociedad para mejorar la calidad de vida de los mexicanos.

La visión del INBA para el 2014 es fortalecerse como el máximo orga-nismo nacional responsable de la difusión y promoción de las artes, la educa-ción e investigación artísticas, así como de la preservación y conservación del


patrimonio mueble e inmueble de los siglos XX y XXI, tareas signadas por la reflexión, innovación y reconocimiento de las expresiones artísticas y culturales de México y el mundo en un contexto de globalización de la cultura y la bús-queda de fórmulas innovadoras para alentar el disfrute, la reflexión y el apren-dizaje de las artes, desde las tradicionales hasta las más vanguardistas.

En el marco de las orientaciones estratégicas definidas, el INBAL se ha pro-puesto como objetivo principal: “Fomentar, estimular, crear e investigar las bellas artes en las ramas de la música, las artes visuales, el teatro, la danza, la literatura y la arquitectura en todos sus géneros.”

El tema de la equidad de género forma parte del Programa de Clima y Cultura Organizacional de ese Instituto, en donde se establece que la equidad está vinculada a la justicia, imparcialidad e igualdad social. El género es una clase o tipo que per-mite agrupar a los seres que tienen uno o varios caracteres comunes.

Así, se entiende como equidad de género a la defensa de la igualdad del hombre y la mujer en el control y el uso de los bienes y servicios de la sociedad. Esto supone abolir la discriminación entre ambos sexos y que no se privilegie al hombre en ningún aspecto de la vida social, tal como era frecuente hace algu-nas décadas en la mayoría de las sociedades occidentales, y por supuesto que nuestro país no escapaba a esa problemática.

La equidad de género consiste en estandarizar las oportunidades existentes para repartirlas de manera justa entre ambos sexos. Los hombres y las mujeres deben contar con las mismas oportunidades de desarrollo. El Estado, por lo tanto, tiene que garantizar que los recursos sean asignados de manera simétrica.

Una mujer no debe obtener menos que un hombre ante un mismo trabajo. Cualquier persona debe ganar lo propio, de acuerdo con sus méritos y no puede ser favorecida en perjuicio del prójimo. Un hombre y una mujer deben recibir la misma remuneración ante un mismo trabajo que contemple idénticas obli-gaciones y responsabilidades.

Dentro de la perspectiva de género que ha adoptado la gestión del INBAL, des-taca también el Programa Cultural Institucional, mediante el cual se reconoce que las mujeres históricamente han asumido la responsabilidad del cuidado de la fami-lia, que además de ponerlas en desventaja con los hombres en la incorporación al mercado laboral; en muchos casos, la carga física y emocional, que significa el cuidado de familiares y más si alguno de ellos enfrenta enfermedad prolongada o discapacidad, ha provocado descuidos en la salud y estilos de vida caracterizados por la falta de ejercicio físico, alimentación inadecuada, preocupaciones familiares, laborales o económicas, estrés y sobrecarga de trabajo. Estos factores generan a las mujeres estados de ansiedad, agobio, fatiga y depresión que junto con el sobrepeso


y la obesidad, aumentan las posibilidades de enfermarse de: diabetes, presión ele-vada, cáncer de mama o enfermedades del corazón; por eso, el INBA ha inculcado entre sus trabajadoras la importancia del movimiento del cuerpo, orientándolas para que realicen ejercicio todos los días, con el fin de contrarrestar los efectos de esos estilos de vida no saludables.

La estructura organizacional del INBAL está conformada por una Dirección General, la Dirección de Difusión y Relaciones Públicas, el Órgano Interno de Control y por 4 Subdirecciones Generales: la de Bellas Artes, la de Patrimo-nio Artístico Inmueble, Educación e Investigación Artísticas, y la de Adminis-tración. Nuestro caso de estudio es la Coordinación Nacional de Teatro, que depende de la Subdirección General de Bellas Artes.

Conforme al Manual de Organización General del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura (2014) la Coordinación Nacional de Teatro tiene como misión desarrollar proyectos de teatro y ofrecer una diversa y amplia progra-mación teatral para el conocimiento y aprecio de esta rama artística entre la sociedad.

Entre las funciones que debe cumplir, se encuentran las siguientes: i) coor-dinar la difusión del arte teatral en todas sus manifestaciones; ii) promover el otorgamiento de estímulos a la creación artística, iii) organizar y dirigir el programa de presentaciones de obras, festivales, mesas redondas, conferencias, concursos y premios que estimulen y fomenten la creación teatral; iv) promo-ver la participación de los sectores social y privado para la realización de pro-yectos comunes; y, v) proponer las obras que promuevan la creación artística, así como la edición de publicaciones, videos y grabaciones que enriquezcan el patrimonio artístico (Manual de Organización General del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, 2014).

Tal y como se planteó en el objetivo de este trabajo, se analiza la aplicación de política pública sobre equidad de género en la Coordinación Nacional de Teatro, a partir de cinco variables básicas: i) la distribución del personal que labora en esta unidad administrativa por género; ii) la presencia y participación de las mujeres en posiciones de mandos medios; iii) las remuneraciones al per-sonal; iv) la supresión de expresiones sexistas en el lenguaje institucional; y, v) la certificación en el modelo de gestión de equidad de género.

Por lo que se refiere al personal que labora en esa Coordinación, se puede observar en la gráfica siguiente que trabajan un total de 205 personas, de las cuales el 65.4% son hombres y 34.6% son mujeres. Esto representa que de cada tres personas que laboran en esta área del INBAL, sólo una es mujer. En la Grá-fica 3 se puede observar esta situación.


Gráfica 3: Personal que labora en la Comisión Nacional de Teatro

Fuente: Elaboración propia con base en registros administrativos

En cuanto a la participación de las mujeres en los cargos de mandos medios, en esta Coordinación se tienen una Dirección de Área, 5 Subdirecciones de Área y 8 Jefaturas de Departamento. Conforme a los registros de la plantilla de personal, de los 14 puestos de mandos medios existentes, 7 son ocupados por mujeres y 7 por hombres. Por lo que en esta variable se observa paridad en la presencia y participación de mujeres y hombres. Es decir, hay equilibrio en la coordinación de actividades y en la toma de decisiones.

La tercera variable era determinar la existencia de posibles diferencias en cuanto a las remuneraciones entre hombres y mujeres que ocupan cargos o posiciones del mismo nivel jerárquico. Pese a los diferenciales salariales por los distintos niveles dentro de un mismo cargo o puesto de trabajo, alcanzados con base en criterios de experiencia y antigüedad laboral, formación académica y/o evaluaciones del desempeño, no se observan diferencias en las remuneraciones que reciben las mujeres y los hombres en esta Área de trabajo. Las remunera-ciones al personal están establecidas en un tabulador que aplica para todo el personal de la Institución.

Se debe resaltar la política institucional para eliminar la utilización de len-guaje sexista, adoptando diversos criterios, como el uso de genéricos, reempla-zando expresiones como el hombre, los trabajadores, los administrativos y los derechos del hombre, por el empleo de términos como humanidad, el personal, el personal administrativo y los derechos humanos.


Gráfica 4: Personal

Fuente: Elaboración propia con base en registros administrativos

El uso de artículos como: los trabajadores, los directores y servidores públi-cos, sustituyéndolos por: las y los trabajadores, las y los directores, y las y los servidores públicos; aasí como el uso de títulos académicos como: la médica, la arquitecta, la ingeniera, etc. Se evita el uso de diminutivos como los viejitos y se promueve el uso de las y los adultos mayores, o bien referirse a los cieguitos, sorditos y emplear la expresión las personas con discapacidad, entre otros este-reotipos que se busca erradicar del lenguaje institucional.

Finalmente, por lo que se refiere a la certificación en equidad de género, se observa que ésta no ha sido obtenida por la Coordinación Nacional de Teatro ni por el INBAL en su conjunto. De acuerdo con los registros de Inmujeres hasta abril de 2014 se habían certificado 326 organizaciones de los sectores público, privado y social en el Modelo de Gestión de Equidad de Género, en distintas entidades federativas.

Obtener esta certificación permitiría a la institución lograr un reconoci-miento a los programas y acciones que ya se instrumentan en el INBAL y al mismo tiempo, una evidencia que comunicaría a la sociedad que la institución cuenta con un sistema de gestión basado en los principios de igualdad entre mujeres y hombres y de respeto irrestricto a los derechos humanos fundamen-tales.


El Modelo de Gestión de Equidad de Género apoya el proceso de incorpo-ración de políticas de equidad de género en empresas privadas, instituciones públicas y organismos de la sociedad civil dirigidas a promover la igualdad de oportunidades de mujeres y hombres en el acceso al empleo, remuneraciones equitativas, capacitación, desarrollo profesional y participación en la toma de decisiones.

En el Anexo 1 de este trabajo se presenta una descripción detallada de los objetivos, alcances, características, etapas de aplicación y organización del Modelo de Gestión de Equidad de Género, así como los requisitos y áreas de la gestión a considerar en su aplicación.

Conclusiones

En la era actual caracterizada por transformaciones vertiginosas, los cam-bios suceden tanto para bien como para mal, pues se han agudizado las des-igualdades económicas y sociales, se ha agrandado la brecha entre los ricos y los pobres, enfatizando la desigualdad en materia de género.

Si bien es cierto, actualmente se han logrado avances y conquistas ini-maginables por aquellas mujeres pioneras que se manifestaban en las calles, luchando por lograr un reconocimiento como seres con derechos humanos, también lo es que la lucha no ha terminado, aún no se consigue el ideal de erra-dicar la discriminación y la violencia contra las mujeres.

Es de reconocer que en nuestro país se ha aprobado un marco jurídico que promueve la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres como resul-tado del principio de transversalidad; sobre este tenor se extrae que la pers-pectiva de género se entiende como la situación en la cual mujeres y hombres acceden con las mismas oportunidades al uso, control y beneficio de bienes, servicios y recursos de la sociedad, así como a la toma de decisiones en todos los ámbitos de la vida social, económica, política, cultural y familiar.

No obstante, la existencia de una legislación no es la solución, sino que hay que llevar a la realidad lo normado, volverlo parte de la cotidianeidad, dejando atrás los modelos de conducta en los que es normal la subordinación y depen-dencia de la mujer al hombre.

Resulta prioritario continuar con la instrumentación de una política nacio-nal en esta materia, en la que se detallen los objetivos y las líneas de acción específicas para lograr la igualdad de género en todos los ámbitos de la vida nacional.


En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 se contempla que la equidad se promoverá mediante la inclusión de las mujeres en todos los niveles educativos, llevando un seguimiento escrupuloso que asegure su continuidad en el sistema educativo.

El Gobierno Federal es la instancia que cuenta con la atribución de condu-cir la política nacional, pero se requiere la participación y el involucramiento de los tres ámbitos de gobierno, para establecer las bases de la integración del Sistema Nacional para la Igualdad entre Hombres y Mujeres, cuyos objetivos se centran en promover la igualdad, erradicar la discriminación y coadyuvar en la modificación de estereotipos discriminatorios y promover programas que fomenten la igualdad.

El papel de INMUJERES es de suma importancia ya que se constituye como la instancia encargada de proponer, coordinar, establecer y evaluar las políti-cas públicas en la materia, además que es el organismo encargado de otorgar la Certificación en el Modelo de Equidad de Género, como una estrategia de apoyo y reconocimiento a las instituciones, organizaciones sociales y empresas preocupadas por impulsar la igualdad entre las mujeres y los hombres.

Dentro de la política pública de equidad de género, la igualdad en la vida económica, productiva, laboral; participación y representación política; acceso a los derechos sociales; igualdad en la vida civil; eliminación de estereotipos que fomenten la discriminación y la violencia contra las mujeres y el derecho a la información y a la participación social.

Específicamente el INBAL se crea con el propósito de fomentar las bellas artes por todos los medios posibles y ha desarrollado para tal fin el Programa de Clima y Cultura Organizacional por el cual se establece que el concepto de equidad está estrechamente vinculado al valor de la justicia, imparcialidad e igualdad social.

El INBAL entiende la necesidad de estandarizar las oportunidades y repar-tirlas de manera justa entre ambos sexos, puesto que es un derecho contar con iguales oportunidades de desarrollo; toda persona debe ser considerada única-mente atendiendo a sus méritos; no obstante, es importante señalar que efecti-vamente existen diferencias, ya que biológicamente las hay, lo que genera que se deba atender de forma especial esas características de género.

Derivado del análisis del caso de la Coordinación Nacional de Teatro, se advierte que existe una subrepresentación de las mujeres en la plantilla del personal que labora en esta unidad administrativa al sólo constituir un 34.6% mientras que el género masculino representa un total del 65.4%. Ahora bien en cuanto a la participación de las mujeres en los cargos de mandos medios,


se observa una paridad lo que denota un equilibrio en la distribución de acti-vidades y la toma de decisiones. Respecto al posible diferencial en el rubro de los ingresos, se concluye que todos los puestos reciben la misma remuneración al provenir de un tabulador general que aplica para toda la Administración Pública Federal, lo que evita cualquier diferenciación por razones discrimina-torias. También, se registra un avance sustancial en la eliminación de estereoti-pos discriminatorios en el lenguaje institucional, y finalmente, se observa que no obstante los esfuerzos por llevar a la práctica la política pública de equidad de género, la Coordinación Nacional de Teatro ni el INBAL en su conjunto se han propuesto obtener la certificación en el modelo de gestión de equidad de género.

Si bien es cierto que el INBAL ha logrado avances en cuanto a la aplicación de la perspectiva de género, también lo es que el camino sólo está comenzando y una estrategia que podrá permitirle fortalecerse sería la obtención de la Certi-ficación de Equidad de Género, lo que proyectaría a la sociedad en su conjunto la idea de que cuenta con un sistema de gestión basado en principios de igual-dad y respecto a los derechos humanos fundamentales de las personas.


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Anexo 1

Objetivo y alcance del Sistema de Gestión en Equidad de Género

El objetivo es desarrollar la institucionalización de políticas de equidad de género que propicien la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo y en las condicio-nes de trabajo, así como en el desarrollo profesional, capacitación y participación en los procesos de toma de decisiones.

El alcance de este sistema es consiste en lograr un cambio cultural en el personal de la organización y en la organización misma, mediante la identificación de brechas entre hombres y mujeres y después se generen líneas de acción que permitan cerrarlas a través de la formalización de una política de equidad de género, la instrumentación de mecanismos de retención del personal que atiendan las necesidades específicas de mujeres y hombres y favorezcan las condiciones equitativas para el desarrollo laboral y personal, así como la promoción de un clima laboral basado en el respeto a los dere-chos fundamentales y tratar de alcanzar el equilibrio entre el personal de uno y otro sexo en los distintos niveles y puestos de una organización, así como el desarrollo de acciones para contrarrestar los efectos de la segregación ocupacional.

A continuación se presenta a grandes rasgos la estructura que deberá guiar el Sis-tema de Gestión de Equidad de Género:

Planeación

Diagnóstico organizacional con perspectiva de género.

Se propone la aplicación de un diagnóstico organizacional para detectar las prác-ticas que producen desigualdades o discriminación.

Política de equidad de género

Se propone que la alta dirección establezca una política de equidad de género en el manual del Sistema de Gestión y se asegure de que sea consistente con los objetivos estratégicos de la institución, así como con su misión y visión, garantizando su amplia difusión entre todos los colaboradores sin importar cuestiones de rangos, jerarquías o género.


Planeación general, objetivos y metas del Sistema de Gestión de Equidad de Género

Objetivos y metas del Sistema

La alta dirección del Instituto deberá definir el alcance en el Manual del Sistema así como contemplar un cronograma, especificando tiempos, responsables y avances de su implementación y en ese mismo sentido, deberá definir y documentar los obje-tivos tomando como referencia los resultados del diagnóstico organizacional, asegu-rando que cada objetivo sea específico, realizable, alcanzable, medible y con tiempos definidos.

Acciones afirmativas y acciones a favor del personal

E relación a este aspecto la organización deberá poner en marcha al menos dos acciones afirmativas o a favor del personal a partir de los resultados obtenidos en el diagnóstico organizacional, asegurándose que cada acción cuente con un plan de trabajo que señale a detalle los responsables y los tiempos de ejecución.

Organización del Sistema de Gestión de Equidad de Género

Comité de Equidad de Género Organizacional

Es responsabilidad de la alta dirección nombrar a la persona encargada de la coor-dinación del Comité de Equidad de la organización, así como a los integrantes que lo conformarán, y facultarlo de la autoridad necesaria que implique su actividad, faci-litando de esta forma los recursos de espacios y/o materiales necesarios y suficientes para la administración del Sistema de Gestión.

Responsabilidad y autoridad

La alta dirección deberá definir y documentar las responsabilidades de los inte-grantes del Comité y deberá delegar formalmente la autoridad suficiente para solicitar información y datos que permitan dar continuidad al efectivo funcionamiento del sistema.

Manual del Sistema de Gestión de Equidad de Género

La organización deberá contar con un manual documentado en el que se describa cómo se dará cumplimiento a los requisitos del Modelo de Equidad de Género, asegu-rándose de que todos los documentos y procedimientos estén referidos o contenidos


en el Manual y se deberá procurar que todos los integrantes de la institución tengan acceso a ellos.

Documentación del Sistema de Gestión de Equidad de Género

Se deberá formular e implementar un procedimiento que determine los avances de los documentos del Sistema de Gestión de Equidad de Género, de la misma forma será necesario que se verifique que en su redacción se utilice el lenguaje incluyente, lo que dará como resultado que las evidencias documentales del funcionamiento del Sistema se encuentren disponibles para su uso o bien para las auditorias que deban realizarse.

Aplicación de los requisitos del Sistema de Gestión de Equidad de Género

Reclutamiento y selección de personal

La organización deberá documentar un procedimiento donde se establezca el método de reclutamiento y selección de personal, garantizando un enfoque incluyente y congruente con la política, misión, visión y valores determinados, el que deberá estar disponible para el personal interno así como para los candidatos que concur-sen para las vacantes. Es requisito indispensable que las convocatorias se traduzcan en igualdad de oportunidades sin contener especificaciones como sexo, edad, buena presencia, particularidades físicas, situación familiar o cualquier otra que pueda ser discriminatoria, así como adoptar criterios que aseguren la aplicación de exámenes técnicos o de conocimientos o capacidades de forma igualitaria para un puesto deter-minado.

Quedará prohibida la solicitud de exámenes de gravidez al contratar mujeres y se deberá garantizarla eliminación de prácticas discriminatorias como la no contrata-ción de mujeres debido a su embarazo ciñéndose únicamente a considerar los méri-tos, conocimientos, destrezas, experiencia y escolaridad.

Descripción y perfil del puesto

Para la redacción de la descripción y del perfil de los puestos, la institución deberá abstenerse de incluir criterios discriminatorios como sexo, edad, estado civil o apa-riencia física, deberá manejarse de la misma manera un lenguaje incluyente para su redacción y se deberá especificar para cada puesto el grado de escolaridad deseado.


Capacitación

La organización será responsable de establecer un método que determine la com-petencia necesaria que debe tener el personal y la que tienen, es decir, se deberá reali-zar un diagnóstico de las necesidades de capacitación, asegurando un programa para hombres y mujeres considerando cursos de formación para el área de recursos huma-nos y para los integrantes del Comité, en materia de derechos humanos, equidad de género, igualdad de oportunidades, atención y prevención de cualquier tipo de hosti-gamiento y prevención e identificación de la violencia contra las mujeres.

Es importante mencionar que el Instituto a través de la Dirección de Personal específicamente de la Subdirección de Registro y Control ha coordinado la imparti-ción de diversos cursos relacionados con esta naturaleza, generando consciencia en el personal enfocándose primordialmente en aquellos de nuevo ingreso quienes han participado en diversas pláticas referentes al tema de la igualdad de oportunidades, equidad de género y combate y erradicación de la discriminación.

De la misma manera se ha procurado la igualdad de acceso de las mujeres a una capacitación laboral eficaz mediante una difusión masiva de la oferta de los cursos programados bimestralmente y se ha impulsado recientemente la regularización para apoyar al personal a completar el cuadro escolar básico, otorgando facilidades de horario y de recursos.

Desarrollo profesional

Sobre este particular punto resulta necesario que el Instituto se reforme e incor-pore nuevos procedimientos para las promociones y ascensos del personal tomando como referencia el mérito, conocimientos, experiencia, disponibilidad, capacidades y destrezas y no se centre únicamente en la antigüedad del personal, reconociendo así la necesidad de normar criterios de promoción claros, objetivos, transparentes y libres de discriminación.

Diversidad e inclusión

El Instituto deberá organizar campañas de sensibilización enfocadas a fortalecer el respeto y la tolerancia hacia las diferencias, promoviendo la valoración de las carac-terísticas singulares de las personas, lo cual pueda conducir a la inclusión de perso-nas con algún tipo de discapacidad. Así también se deberá impulsar la participación femenina y masculina en sectores, áreas, puestos y funciones no tradicionales para su sexo, o en los que se identifique que están subrepresentados.


Igualdad de oportunidades

Es responsabilidades de los altos mandos asegurar que todo el personal de la ins-titución cuente con los recursos y herramientas necesarias para hacer su trabajo de forma eficiente, tales como mobiliario y espacio de trabajo, equipos tecnológicos o servicios de comunicación, éstos dos últimos cuando las funciones encomendadas al personal así lo requieran.

Asimismo, se deberá vigilar que los prestadores de servicios contratados por el Instituto, respeten y apliquen el mismo enfoque plasmado en la política de equidad de género, ofreciendo el mismo trato de respeto, legitimidad y autoridad a las mujeres que a los hombres en posiciones y puestos similares o diferentes.

Compensaciones, prestaciones, sueldos y salarios

Para la implementación de este sistema una de las principales acciones que tiene que efectuar la institución es asegurar que las retribuciones, sueldos y salarios para el personal con las mismas funciones o responsabilidades, sean iguales, únicamente dejando la diferencia normal a consecuencia de la antigüedad, bonos, descuentos u otros criterios no discriminatorios. Y garantizar condiciones justas y equitativas para hombres y mujeres en la composición de liquidaciones y despidos.

Vida familiar y laboral

Actualmente se ha dado importancia a lograr un sano equilibrio entre la vida labo-ral y la vida familiar, el Instituto maneja la jornada compactada de 8 horas, medida que trata de asegurar la atención a los intereses personales y familiares de sus traba-jadores.

Dentro del rubro, sindicalmente, se tienen diversas prestaciones de esta natura-leza, que van desde la petición de horarios flexibles o la reducción de la jornada de 8 a 6 horas a personas que estudian, hasta la autorización de dos días de trabajo, desa-fortunadamente no son medidas homogéneas para todos los trabajadores, ya que para su autorización se toman criterios subjetivos que denotan discriminación no por el género sino por la forma de contratación, el cual debe ser erradicado, velando princi-palmente por los intereses del Instituto, así como del adecuado cumplimiento de las funciones y de procurar un equilibrio en las prestaciones que se otorgan al personal de base, al de confianza y al de honorarios.

Conciliación y balance del trabajo con la familia o la vida privada

El Instituto proporciona diferentes apoyos económicos y en especie a los trabaja-dores (licencias con y sin goce de sueldo, bonos, comidas, pasajes, entre otros), lo que garantiza el adecuado equilibrio entre la vida laboral la personal; sin embargo, nueva-


mente se vuelve a ceñir únicamente para el personal de base, que si bien son derechos adquiridos como usualmente son conocidos, también lo son discriminatorios para el resto del personal y es sobre lo que se debe actuar para trata de igualar las condiciones lo máximo que lo permita la naturaleza de la forma de contratación.

Ambiente laboral y calidad de vida en la organización

A lo largo del año calendario en el Instituto se promueve la realización de activi-dades recreativas y deportivas que favorecen una mejor convivencia entre el personal, y es fundamental fortalecer esas prácticas, ya que derivado de la encuesta de clima laboral que se aplica anualmente, existen áreas de oportunidad que podrían subsa-narse mediante la instrumentación de acciones de esta naturaleza.

Salud en la organización

El ideal a alcanzar es lograr un entorno saludable y seguro, que esté diseñado a efecto de mitigar accidentes y reducir los riesgos existentes, mediante el estableci-miento de condiciones ambientales y físicas idóneas, tales como la iluminación, con-diciones climáticas, ruido, espacio, ventilación, de tal manera que el personal cuente con un espacio mínimo vital para efectuar sus actividades sin que ello afecte su salud o bienestar en general.

El Instituto deberá obligarse a proporcionar el espacio y las instalaciones necesa-rias a cada trabajador para que cada uno de ellos pueda desempeñar sus funciones eficientemente, en el mismo orden de ideas deberá garantizar los servicios de agua potable, sanitarios higiénicos y a distancias razonables y sin restricciones para su uso, el acceso al servicio médico y dental a la totalidad de empleados sin discriminación de ninguna naturaleza.

Combate a la violencia en las organizaciones

La organización deberá dar a conocer la prohibición de toda forma de violen-cia física, violencia psicológica y el abuso de poder en la organización, así como ser estricta en la imposición de sanciones para aquellos que cometan alguna falta en con-tra de sus compañeros o personas con quienes tengan relación en consecuencia del desempeño de sus funciones, manejando una política de cero tolerancia para aquellos que vulneren la integridad moral, emocional o física de sus semejantes.

Sensibilización y comunicación con enfoque de género

La institución deberá darse a la tarea de modificar los modelos de conducta social y cultural, tales como mitos, prejuicios y principalmente estereotipos que puedan obs-taculizar el cumplimiento de la política de equidad de género determinada y deberá


impulsar la difusión de la obtención de la certificación del Sistema de Gestión en Equidad de Género, pudiendo utilizar el logo en su papelería institucional.

Independiente de la difusión que se efectúe debe hacerse hincapié en la necesidad de arraigar e ir inculcando entre el personal el concepto de responsabilidades familia-res compartidas y equitativas en lo que respecta al trabajo doméstico principalmente, así como el uso cotidiano de un lenguaje no sexista en todo tipo de conversaciones formales e informales.

Defensa organizacional de los derechos fundamentales

El ombudsperson de la organización

Una aportación increíblemente innovadora es la designación de una persona que de acuerdo con el sexo de quien sea nombrado tomará el nombre de ombudsman u ombudswoman de la organización, dicho nombramiento deberá recaer en una per-sona que representa los valores de la organización y sea reconocida por su honora-bilidad y compromiso, cabe mencionar que los mandos superiores deberán dotarle independencia y capacidad para conocer de manera confidencial los casos que se pre-senten sobre violación de los derechos humanos del personal así como impulsar el cumplimiento de las recomendaciones que éste emita.

Las facultades del ombudsperson deberán estar perfectamente documentadas y formalizadas de manera que tenga amplia capacidad para la toma de decisiones y lograr satisfactoriamente el propósito del puesto.

Aplicación de la defensa organizacional de los derechos humanos

Será responsabilidad de la alta dirección y del ombudsperson diseñar un procedi-miento documentado para la atención de quejas y peticiones relativas a toda forma de hostigamiento, discriminación y trato inequitativo, difundirlo no sólo entre el perso-nal regular sino también hacerlo llegar a aquellos que prestan sus servicios por hono-rarios, medios tiempos, becarios, servicio social, prácticas profesionales, así como a las personas subcontratadas para que puedan hacer uso de los procedimientos para presentar una queja o petición al ombudsperson.

Medidas de prevención en contra del hostigamiento y discriminación

La institución deberá redoblar esfuerzos para la difusión suficiente sobre los dife-rentes tipos de hostigamiento y discriminación, enfatizar que es un comportamiento inaceptable y sancionable.


Evaluación, seguimiento y mejora

Como en todo sistema de gestión, es necesario implementar mecanismos de eva-luación periódica, que permitan conocer el grado de avance en su implantación y reconocer las áreas de oportunidad que se van detectando. Se deberá crear y mante-ner un registro de la realización de las revisiones hechas por los mandos superiores, las cuales deben mostrar evidencia de los avances obtenidos, tales como el grado de conocimiento y entendimiento de la política de equidad de género.

Finalmente, se deberá generar un informe con el resultado de la evaluación para que sea integrado en las revisiones que llevarán a cabo los mandos superiores y asegu-rarse de su difusión para que se tomen líneas de acción sobre las áreas de oportunidad detectadas y se pueda continuar con la mejora y el arraigo cada vez más profundo del respeto a las diferencias, la igualdad de oportunidades y la erradicación de la violencia hacia las mujeres.

Capítulo 14

La gestión, construcción y resignificación de la identidad homosexual: un abordaje necesario desde la historia para la elaboración de políticas públicas destinadas a promover la igualdad1

Antonio E. Zarur Osorio2 Elvia Espinosa Infante3

Introducción

Dicho por tirios y troyanos y desde posturas inconmensurables entre sí, el homoerotismo es un hecho que se encuentra en todos los tiempos y lugares: “se trata de una antiquísima manifestación cultural que se encuentra extendida entre los pueblos primitivos, como entre los civilizados”, sostiene J. Rattner, en su texto Psicología y psicopatología de la vida amorosa (1978), mientras que Guillermo C. Pérez afirma en el portal católico Aciprensa que “Como todo el mundo sabe (SIC), la aparición de la homosexualidad ha estado siempre ligada, en todas las civilizaciones que ha habido en la historia, a una época de deca-dencia; ha estado siempre ligada a las sociedades corrompidas por la pérdida

1 Este documento es un avance de proyecto de investigación: El emergente mercado gay mexicano, de la racionalidad solidaria a la del mercado: los casos del Frente de liberación Homosexual, Frente Homosexual de Acción Revolucionaria, Grupo Lambda y El Taller y el Cabaré-Tito. No. de catalogo 646

2 Profesor investigador del Departamento de Administración Universidad Autónoma Metro-politana-Azcapotzalco

3 Profesora investigadora del Departamento de Administración Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco

La gestión, construcción y resignificación de la identidad homosexual348

de valores” (Pérez, s/f). Por su parte el antropólogo Xavier Lizarraga, refiere que “la historia de la homosexualidad es una historia amplia que no se centra en un único ámbito geográfico ni se limita a un periodo: es una historia-río que corre entre las historias de las culturas, de las ideas de lo inventos… de las jerarquías y de... las imposiciones de leyes” (Lizarraga, 2003: 21). Hoy pareciera despren-derse con cierta facilidad que la homosexualidad, como categoría específica de la sexualidad humana, ha existido siempre acorde con los mismos valores y estatus social que le reconoce el discurso del sentido común de nuestra época.

De acuerdo con Antonio Gramsci (1975) para explicar lo que sucede en cada tiempo, cómo coexisten sistemas y corrientes de pensamiento, cómo nacen, cómo se difunden y cómo se rompen es necesario hacerlo desde el cua-dro de la historia, que muestra: “que elaboración ha sufrido el pensamiento en el curso de los siglos y qué esfuerzo colectivo ha costado nuestro actual modo de pensar, que resume y compendia toda la historia pasada, incluso en sus errores y delirios, que no por haber sido cometidos en el pasado, cuando eran correc-tos, tienen que ser reproducidos en el presente, cuando no son necesariamente correctos” (Gramsci, 1975: 14).

Tiene sentido iniciar un documento de esta naturaleza afirmando que la homosexualidad, tal y como hoy se conoce a la orientación sexo-afectiva de individuos que prefieren relacionarse con otros del mismo sexo, no ha existido siempre, aunque, existan datos históricos4 al menos de la antigüedad, que nos permiten documentar la existencia de alguna practicas que desde el sentido común (el sentido común también una elaboración discursiva histórica y una elección política atravesada por relaciones de poder) llamaríamos hoy homose-xualidad. El presente documento está elaborado con una perspectiva histórica

4 En nota publicada en El Universal, del 9 de abril de 2011, menciona que en le República Checa fue encontrado el cadáver de un hombre que se remonta al 2900 o 2500 AC en una forma tradicionalmente reservada a las mujeres de la Edad de Cobre. Este esqueleto se des-cubrió en un suburbio de Praga rodeado de utensilios domésticos y con la cabeza apuntando al este, rito funerario del que sólo se sabía en tumbas femeninas. El diario británico The Telegraph recogió las declaraciones de la coordinadora del equipo de arqueólogos que logró el hallazgo. Kamila Remisova Venisova descartó que el entierro se trate de un error: “Por la antropología sabemos que las personas de este periodo se tomaban los rituales funerarios muy en serio, por lo que es probable que no se trate de un error el hecho de encontrar el cuerpo en esa posición”. “Lo más probable es que se tratara de un hombre con una orienta-ción sexual diferente, un homosexual o un transexual”, añadió. El diario El Mundo publicó la noticia y añadió que “de acuerdo con la cultura de la cerámica, que comenzó en la tardía Edad de Piedra y que culminó en la Edad de Bronce, los hombres eran tradicionalmente enterrados hacia su lado derecho, con sus cabezas apuntando hacia el oeste y las mujeres hacia su lado izquierdo y con las cabezas orientadas hacia el este.

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y crítica, que entiende a la homosexualidad como un hecho y una construcción histórica, insertada en la totalidad social, desde donde se desarrollan algunas ideas que contienden con el esencialismo, que es una postura derivada de la ciencia moderna construida con base en la aceptación de acuerdos que reco-nocen una serie de características que universalizan a los fenómenos sociales, construyendo taxonomías. Todos esto implica poner en cuestión la linealidad (estamos de hecho frente a un objeto contradictorio) y validez eterna de los significados y las causalidades que en determinado tiempo se le atribuyen.

1. La gestión de la homosexualidad en el cuadro de la historia

A lo largo de la historia el pecado nefando, la sodomía o la homosexualidad, en su momento, han sido categorías construidas y gestionadas por diferentes instituciones que en torno a un sistema de ideas y representaciones han desa-rrollado estructuras, procesos y técnicas aplicables a tal fin.

Hasta antes del siglo XIX, en el que discurso de la ciencia médica la catego-rizó; durante los siglos precedentes, en occidente, fue el pensamiento mágico y la Iglesia Católica los que dominaron el panorama ideológico, mismo que atravesó por distintas etapas5, como la organización eclesial misma; Inclusive hasta el siglo III d.C. la iglesia bendijo y santificó las uniones entre personas, de las clases altas, del mismo sexo en rituales propios de una boda, la adelpho-poiesis se llamaba al ritual de unión entre personas del mismo sexo, sin mayor reparo, pues se trataba de una práctica socialmente aceptable. “En los inicios del feudalismo, la iglesia había sido un elemento progresista activo, pues había preservado buena parte de la cultura del Imperio Romano. La Iglesia estimuló la enseñanza y estableció escuelas. Ayudó a los pobres, cuidó a los niños… En general, los señores eclesiásticos (la Iglesia) administraron sus propiedades mejor y obtuvieron más tierras que la nobleza” (Huberman, L. 1969: 24), en ese entonces, gobernaban ambos (Iglesia y nobleza) y se intercambiaban favo-res, unos aportaban ayuda espiritual y otros protección militar, pero, con el incremento de las extensiones de tierra, herencias, diezmos y primicias, creció notablemente el poder y la riqueza de la primera, lo que dio inicio de endureci-miento teológico que entre otras cosas proporcionó las razones para prohibir el matrimonio de los sacerdotes y así evitar las herencias. Producto de ello se for-taleció la idea de la superioridad de lo masculino, y por tanto, de lo activo frente a lo pasivo, la intensificación de las regulaciones sobre la vida sexual, la teología

5 Boswell (1996) documentó tras recuperar 80 manuscritos originales, como hasta el siglo III de nuestra era, que la Iglesia Católica bendijo las uniones entre personas del mismo sexo.


se enderezó contra la sodomía (nombre genérico que se daba entre otras acti-vidades a la penetración anal, de cualquier tipo) y se terminó la tolerancia para este tipo de prácticas, definiéndose desde entonces, una actitud hostil hacia esa orientación sexual. A partir del siglo XIV (con el Concilio de Vienne de 1312) las formas de organización social se modificaron haciendo una resuperación selectiva de partes de la Biblia, para condenar lo que antes bendecían, el pecado nefando pasó a ser administrado por la Santa Inquisición, que en decenas de juicios memorables y lamentables llevó a muchos hombres pervertidos a sufrir distintas y terribles formas de castigo corporal hasta la muerte. El pecado, la confesión, la escucha, la delación y la penitencia fueron los procesos que la inquisición administraba, aunque en los monasterios las relaciones amorosas entre hombres, encubiertas de muchas formas, eran asunto cotidiano, como lo son hasta la fecha, a pesar de todas las reconvenciones trasnochadas, que hoy mismo, sigue lanzando el alto clero:

“La presencia del ‘maligno’ se encuentra en la sociedad y son los homo-sexuales y narcotraficantes representantes de éste, consideró el sacerdote Pedro Antoja, coordinador del primer Congreso de Exorcistas y Auxiliares 2010.

El congreso tiene como objetivo identificar cómo el mal ha permeado la sociedad y ofrecer medidas para rescatar a las personas que a través de la superstición, el new age, el ocultismo y el espiritismo le han abierto las puer-tas al diablo.

El sacerdote Pedro Pantoja señaló que en la actualidad la presencia del mal es un problema que se presenta en muchas personas por andar incursio-nando en lo que está de moda: esto del new age, todo lo que es adivinación, astrología, espiritismo y todas las prácticas que se derivan de ahí son una manera de abrir las puertas al diablo, que siendo un pobre diablo se siente con poder al ver que hay personas que incursionan en su terrenos, entonces él se sirve para después hacer maldad?

Pero el mal, aseguró, también está en ‘la tentación que nos presenta el dia-blo en el poder del dinero, nos aparta de las leyes naturales, como lo vemos con los matrimonios de homosexuales y la adopción que podrán hacer, todo esto va contra el plan de Dios’.

Si existe el diablo, agregó, debemos saber ‘cuáles son sus capacidades y limi-taciones y cómo podemos defendernos de él, sobre todo en la tentación y una prevención, para que no anden incursionando buscando lo mágico, lo oculto, que es lo que proporciona fuerzas al diablo para atormentar a la gente’.


Mientras se encontraba formado para su registro, el sacerdote de la dió-cesis de Irapuato Moisés Cuevas destacó la importancia de participar en este congreso, “porque todos los sacerdotes debemos auxiliar a la gente que está perturbada y dañada por maleficios y hechicerías, todo eso hay mucho, hay muchísimos, y no estamos parando como se debe todo esa cantidad de gente dañada por maleficios, hechicerías y supersticiones y mil cosas” (El Milenio, 2011).

En los siglos XIV y XV, el feudalismo mostró severos signos de agota-miento frente al un nuevo modelo que avanza económica y políticamente: el capitalismo primigenio comienza a controlar ciertas actividades producto de la expansión del comercio internacional, acentuándose posteriormente con el triunfo de la industria y las fuerzas financieras, cuya lógica empieza a desplazar la viejas formas de legitimación. Dice Gramsci que la” elección de una concep-ción del mundo es… un acto político” (1975: 15). La religión es una concep-ción del mundo estrecha que corresponde a una realidad determinada. El sur-gimiento de una nueva forma de producir la vida material en el mundo, implica la construcción y difusión de un nuevo sistema de creencias, que se presumen verdaderas, para contender con la individualidad religiosa y teológica. Recupe-rando al clásico diremos que “la producción de las ideas, las representaciones y la conciencia aparecen, al principio, directamente entrelazadas con la actividad material de los hombres, como el lenguaje, como la vida real”.

“Los hombres son los productores de sus representaciones, de la ideas, etc. … los hombres que desarrollan su producción material y su trabajo material cambian también al cambiar esta realidad, su pensamiento y los productos de su pensamiento” (Marx y Engels, 1974: 21). La nueva concepción el mundo corresponde a los requerimientos de ese periodo, acabará por imponerse y pre-valecerá, en un proceso que no es corto, terso ni lineal: la modernidad

Con el advenimiento del capitalismo, las relaciones ente las fuerzas produc-tivas, la forma de cooperación, la actividad conforme a un fin, la noción de racionalidad que excede el mero ámbito de la actividad económica instrumen-tal se introduce para filtrarse a distintos espacios de la vida social.

En la literatura científica moderna, por ejemplo, son muchos los pasajes y los autores que abordan un fenómeno, como si este se diera en el vacío, como si las formas que hoy conocemos hubieran existido siempre, inclusive las pro-yectan hacía atrás o hacia delante de la historia sin reparar que corresponden a un determinado momento. Las formas que un hecho adopta son producto del proceso histórico en una determinada estructura social, desplegado hasta nuestros días, que va dejando rastros de su devenir. Los hombres en lugar y


tiempo piensan, forman ideas, supuestos, creencias y valores determinados, basados en la persistencia de la convicción (Gramsci, A., 1975) y la comunica-ción, de determinadas concepciones, cuya determinación está situada fuera del artefacto mismo.

De acuerdo con Habermas (1986) producto de un contexto positivista, racio-nalidad instrumental es el arreglo de medios con respecto a fines. La religión, su cosmovisión, dejaron de ser funcionales, derrumbándose y su operación perdió la capacidad de orientar la acción social. Es por ello que la historia del capita-lismo “La acción racional… se asocia con criterios de la ciencia, como la técnica tiene implicaciones que son de contenido… impone una determinada forma de dominio político… ejercicio de controles… es ideología [y] dominio sobre la naturaleza y los hombres. La técnica en cada caso un proyecto-histórico social; en él se proyecta lo que una sociedad y los intereses en ella dominantes tiene el propósito de hacer con los hombres y con las cosas” (Habermas, J. 1996: 55).

Dominada por el positivismo en sus orígenes, La ciencia no es la búsqueda de la verdad, sino una lucha entre discursos para formular la verdad. En este sentido la verdad también es un constructo social. La causa de la diversidad teórica y la concentración de muchos estudios alrededor de los modelos eco-nómicos racionalistas se deben a la ausencia de un modelo potente respecto de teorías y métodos, lo que los haces susceptibles de quedar atrapados en las modas cíclicas, como sucede en la administración6. Gramsci se pregunta: ¿por qué ciertas concepciones del mundo llegan a ser populares?, y responde: “En [el] proceso de difusión (que es al mismo tiempo de sustitución de lo viejo y muy a menudo de la combinación entre lo viejo y lo nuevo) influyen la forma racional mediante la cual la nueva concepción es expuesta y presentada, la auto-ridad (en cuanto sea reconocida y preciada genéricamente) del expositor y de los pensadores y científicos a los cuales llama en su apoyo el expositor; pertene-cer a la misma organizaron que sostiene la nueva concepción” (Gramsci, 1975: 24). Desde el construccionismo social, en una amplia variedad de posturas se afirma, también, el cambio histórico de las sociedades humanas, que no son hoy lo mismo que fue en el pasado y es el conocimiento científico las que dota de sentido de la realidad. El discurso científico es un conjunto de disertaciones

6 Como lo describe acertadamente Magallón D, en el texto de la transferencia de modelos organizacionales universales a su reapropiación en espacios locales. Una mirada al cambio organizacional desde una base constructivista. Donde afirma: A lo largo de la historia de las organizaciones hemos tenido sobrados ejemplos de la existencia de ‘mitos legitimados’, institucionalizados en el ambiente, que sin arrojar resultados contundentes en torno a la obtención de una mayor eficiencia o productividad son incorporados en las organizaciones. (En Gestión y estrategia No. 29, enero-junio, 2006: 12)


articulado y articulador de las formas de comprender el mundo, que resulta de la disputa entre colectivos, por la titularidad de la explicación de la realidad.

El moderno discurso científico sobre el sexo que se desarrolla en las socieda-des a partir del siglo XVII colocó a la sexualidad reproductiva como el modelo domínate e ideológicamente como lo natural y donde otras manifestaciones de la sexualidad humana que se escapan a ella -la norma, lo normal- son clasifica-das, según el tiempo histórico, como crimen, enfermedad, desviación. Ya para entonces, en 1797 se preguntaba Sade (De Sade, 2013), qué pasaría si se com-probara que esas reglas concebidas de manera lógica estuvieran equivocadas.

Independientemente que el homoerotismo ha coexistido con la evolución, no fue hasta mediados del siglo XIX que la homosexualidad fue acuñada para categorizar a lo que antes se conoció como el pecado o vicio nefando, y sodo-mía (basado en el mito de Sodoma), clasificándose como una patología de la sexualidad humana. “La palabra homosexual suena como si fuera latín, pero fue impresa por un sicólogo austriaco a fines [1869] del siglo XIX: Karl-Maria Kertbeny” (Pérez Gay, J.M. en la Jornada, 27/02/2010).

De entrada nos parece relevante señalar que la homosexualidad no es un descubrimiento, de la ciencia sino una construcción social moderna, que apa-rece en el discurso médico como categoría específica de la sexualidad humana –desligada de las otras formas compiladas en la sodomía- en la segunda mitad del siglo XIX. Es entonces que la ciencia médica, rompe con las posturas here-dadas desde la religión y va más allá del pecado y la sodomía.

Efectivamente, fue en esta parte del siglo XIX que la homosexualidad, a la que no se distinguía legal o moralmente de otras formas de sexo no productivo, fue categorizada como un desarreglo mental. Hasta entonces la práctica se cla-sificaba dentro del amplio espectro, donde se incluían relaciones entre hom-bres, o mujer y hombre o entre hombre y animal, por ejemplo. El lesbianismo era casi impensable al no existir el órgano viril de por medio.

Fue en el siglo XX y muy particularmente a partir de los trabajos de Alfred C. Kinsey (entre 1938 y 1953) que el tema empezó a ser tratado de manera amplia y desde distintas posturas. Los trabajos de Kinsey, de influencia posi-tivista, intentaron demostrar entre otras cosas, que la conducta homosexual es uno de los componentes de la sexualidad de los mamíferos7 y estaba bas-

7 Entre 1948 y 1953 Alfred Kinsey realizó su estudio sobre sexualidad masculina. Logró reu-nir datos de un total de 17.000 hombres, del análisis de la información obtenida, Kinsey presentó las siguientes conclusiones:

-El 50% de los hombres son exclusivamente heterosexuales, sin contactos ni fantasías homo-sexuales de ningún tipo.


tante extendido en la sociedad estadounidense, en un momento en que el tema correspondía al campo de la patología, de manera domínate. Pero los enfoques clínicos no fueron los únicos en el abordaje ya que la cuestión homosexual, sino se empezó a trabajar desde la antropología, la historia, la sociología y la psicología.

Fue prácticamente en la segunda mitad del siglo XX que desde distintas disciplinas, corrientes metodológicas y posturas teóricas que se empezaron a desarrollar una serie de trabajos críticos respecto del sexo, los géneros y su rela-ción con distintos contextos socio-históricos, lo que produjo una gran trans-formación.

De acuerdo con K. Gergen en este tiempo y “en todas partes se cuestionan la tradiciones, los criterios absolutos y universales acerca de la verdad, la obje-tividad, la lógica, el progreso y la moral… las dudas llaman… [y] emerge un nuevo dialogo (Gergen y M. Gergen2011: 9). Una parte de este nuevo dialogo está constituido por posturas que se alejan de la metodología positivista y posi-ciones utilitarias para buscar otro tipo de explicaciones, incorporando nuevos elementos al análisis social y organizacional, y en su caso, nuevas propuestas teórico-metodológicas que ponen en tela de juicio las posturas que vienen pre-dominantemente el funcionalismo, lo que permitió, en términos de Barba y Solís (1997) “una mayor presencia de paradigmas teóricos más orientados al análisis interpretativo… El énfasis se dirigió hacia los procesos simbólicos y esquemas culturales compartidos por los grupos humanos que interactúan” (Barba y Solís, 1997: 6).

1.1. La construcción de la identidad homosexual en el discurso médico del siglo XIX

En esta parte del trabajo, se plantea la comprensión de la creación de la iden-tidad homosexual como un proceso histórico y simbólico complejo permanente e inacabado, que se estructura socialmente en un contexto determinado, que está atravesado por conflictos de poder deliberados y causales, en un transcurrir conti-nuo de renegociación que ha permitido el tránsito de la orientación de lo privado

-13% de los hombres siente ocasionalmente cierta atracción erótica hacia otros hombres. -37% ha tenido alguna relación homosexual con orgasmo en su vida adulta. -25% de los hombres tienen experiencias y deseos homosexuales que van más allá de lo

puramente ocasional. -18% tiene deseos homosexuales como heterosexuales. -13% es definitivamente más homosexual que heterosexual. -10% puede considerársele exclusivamente homosexual.


a espacios cada vez más públicos, y que en este nuestro caso, intentamos vincular con los distintos estadios, por los que ha atravesado la identidad homosexual -en particular lo que llamamos identidad gay que refiere, en nuestro caso, a la de los varones homosexuales-, a espacios organizados, donde en términos de Montaño: “se negocian aspiraciones, se construyen identidades, se combaten fantasmas, se produce conocimiento y donde su verdadero significado reside en ámbitos no per-ceptibles a primera vista, y por tanto se requiere de un esfuerzo académico para hacerlo inteligible” (Montaño, 2004: 5).

La homosexualidad como categoría de la sexualidad humana, junto con la hete-rosexualidad, no refieren a realidades transhistóricas, sino poseen su propia histo-ria y los conceptos no pueden utilizarse hacia atrás o delante de la historia como si hubieran existido siempre. Algunas prácticas que hoy conocemos como caracterís-ticas de la homosexualidad han existido, tal vez, desde siempre, aunque la homo-sexualidad como categoría identitaria construida, no ha existido eternamente,“la homosexualidad moderna -dice Spargo- tiene un origen relativamente reciente” (Spargo, 2003: 27) y aunque ampliamente discutido8, la homosexualidad como categoría específica de la sexualidad humana se empieza a construir en el discurso médico en la última parte del siglo XIX, y así, lo muestran las evidencias históricas, y ello es abordado, particularmente, en el trabajo de Michel Foucault, en especial en La Historia de la Sexualidad I. La Voluntad del Saber (1989) que escribe en 1970, tras los acontecimientos de mayo de 1968 en París -y en buena parte del mundo- que impulsaron una serie de posturas críticas alrededor del sexo. Si bien es cierto, Foucault nunca escribió medularmente sobre homosexualidad, en su Historia de la Sexualidad, señala, alrededor del discurso sobre el sexo, que el homosexual como un personaje y la homosexualidad se constituyeron en el día que se les caracterizó y aparecen como figuras “de la sexualidad humana cuando fue rebajada la práctica de la sodomía a una suerte de androginia interior, de hermafroditismo del alma. El sodomita era un relapso, el homosexual es ahora una especie” (Foucault, 1989: 57).

De acuerdo con Foucault el discurso, las formas y las practicas sexuales tal y como hoy las designamos no han sido eternas, en este caso las ligadas al del discurso científico del siglo XIX, encerraron la sexualidad legitima en la reca-mara conyugal, reduciéndola a la mera reproducción, donde todas las formas infecundas e inútiles que escaparan a la norma son expulsadas a la ilegitimidad y por tanto, condenadas a la represión, al silencio o confinadas al hospital, el manicomio, a la cárcel, a la granja, o la los circuitos de la ganancia (el burdel,

8 Por ejemplo los trabajos de Haverlock Ellis, donde se intenta construir, en los años 90 del siglo XIX desde la ciencia, esta orientación sexual. O la omnipresencia de la preferencia en términos de J. Boswell


el psiquiatra): “una condena de desaparición, pero también, como orden de silencio, afirmación de inexistencia” (Foucault, M. 1989: 10).

“La Categoría de los homosexual surgió a partir de un contexto específico en la década de 1870 y que a semejanza de la sexualidad es preciso considerarla una categoría construida de conocimiento y no una identidad descubierta” (Spargo, 2003: 27). Ligado a la explosión discursiva sobre el sexo, el homosexual que conocemos hoy es una invención del discurso psiquiátrico9, que construye toda una perorata que se presenta como la verdad científica en torno a la idea del hombre normal y, consecuentemente, del invertido, corriendo el riesgo en función de los intereses discursivos, diría B. Latour (2008), de ocultar aquello que debería revelar, designando así un estado de cosas estabilizado.

Hay que recordar ahora que el ideal del positivismo es llevar a la ciencia social a la regularidad, neutra, impersonal de las ciencias naturales, como la física, la biología, la química, que se mantienen en el nivel de los hechos veri-ficables, como si la ciencia social y las naturales fueran idénticas, pero en tér-minos de Alexander (2008), la ciencia social y las naturales no se pueden tra-ducir, ambas es cierto requieren de un constructo teórico para llevar adelante sus proposiciones, pero, en términos de sus praxis no se parecen en absoluto. La ciencia social no es una ciencia experimental que busca leyes. En las ciencias sociales no hay un único discurso, hay por el contrario muchos discursos. Exis-ten distintas posturas teóricas para poder abordar un fenómeno de la realidad concreta. Hay muchos puntos de observación, de paradigmas y campos teóri-cos de discusión; no existe un discurso general, ni una sola representación de una fenómeno. El discurso mueve a la reflexión acerca de los significados de la vida social y donde el papel del observador cobra capital importancia, pues es imposible hacer observación sin el sujeto.

De acuerdo con Foucault (1989) en torno del discurso general hay una voluntad que mueve, la que se trasluce en las formas de represión. Estas formas de represión –propias del poder-, pesan sobre el sexo y se deslizan a través de distintos canales mediante los cuales éste llega “hasta las conductas más tenues y más individuales” (Foucault, M. 1989: 19) de control del placer cotidiano.

Fue en el siglo XVII, que en términos de Foucault, en que termino la libre circulación de la sexualidad, como algo propio de las sociedades burguesas10,

9 Lo cual es también, ampliamente discutido ya que algunos autores sostienen que la catego-ría -la homosexualidad- es una invención de los propios homosexuales, con el deliberado propósito de reivindicar la propia preferencia.

10 De la represión, no del surgimiento de la categoría de homosexual y homosexualidad que aparecen hasta la segunda parte del siglo XIX


que la instruyen inicialmente con la moderación del lenguaje, buscando aco-tarlo dentro de los límites de una nueva moralidad y estableciendo una serie de reglas que lo restringen, pero, paradójicamente a la vez surge una explosión discursiva en torno al sexo, que excediendo los dominios de la moral se inserta en la racionalidad positivista domínate donde la conducta sexual del sujeto, como unidad de medida se convierte en objeto de análisis para clasificar, ana-lizar, contabilizar, establecer relaciones causa-efecto y extraer conclusiones de aplicación general, lo que por supuesto llegó a la disciplina, a la medicina y la psiquiatría en particular, que harían del sexo un espacio de intervención y por tanto, una cuestión que se administra más allá de juicios morales, emergiendo así, un nuevo régimen discursivo atravesado por relaciones de poder, que con-vierten “el comportamiento sexual de las parejas en una conducta económica y política concertada” (Foucault, M. 1989: 36).

Dice Thompson que “La vida social no es sólo cuestión de objetos e inciden-tes que se presentan como hechos en el mundo natural. También es una cues-tión de acciones y expresiones significativas, de enunciados, símbolos, textos y artefactos de distintos tipos, y de sujetos que se expresan por medio de estos y buscan comprenderse en sí mismos y a los demás mediante la interpretación de las expresiones que producen y reciben” (Thompson, 1998: 183).

Es en este contexto discursivo que se filtra la sexualidad humana, y que de manera señalada en la última mitad del siglo XIX emerge un conjunto de for-mas de sexualidad que escapan a la lógica reproductiva de la norma, desvia-ciones que son condenadas y definidas en términos enfermedad mental, sexua-lidades periféricas, vicios que antaño apenas eran percibidos o se agrupaban en categorías confusas como la sodomía donde cabían desde las relaciones anales, la zoofilia, el fetichismo, hasta las relaciones sexo-afectivas entre personas del mismo sexo (siempre entre hombres, pues desde el falocentrismo, a las mujeres al carecer del órgano viril, ni siquiera se les concedía la posibilidad de sentirse atraídas por otras mujeres y mucho menos tener relaciones carnales sin la pre-sencia del macho).

Para Foucault la caza de sexualidades periféricas “produce la incorporación de las perversiones y una nueva especificación de los individuos. La sodomía – la de los antiguos derechos civil y canónico- era un tipo de actos prohibidos… el homosexual del siglo XIX ha llegado a ser un personaje: un pasado, una his-toria y una infancia, un carácter, una forma de vida… la categoría psicológica, psiquiatrita médica, de la homosexualidad se constituyó el día en que se carac-terizó –el famoso artículo de Westphal sobre las ‘sensaciones contrarias’ (1870) puede valer como la fecha de nacimiento” (Foucault, 1989: 56-57). Lizarraga


(2003), señalan que fue el medico húngaro Benkert, conocido también como Kart Maria Kertbeny quien acuñó el termino en 1869.

De acuerdo con todo ello, Jean Nicolás (1982) señala que efectivamente sólo se puede hablar de homosexualidad a partir de que ésta orientación sexual es construida como categoría específica de la sexualidad humana en la ultima parte del siglo XIX, como producto del discurso sobre el sexo, construido sobre las relaciones de poder que se derivaron de la revolución industrial, que exige un nuevo orden fundado en las necesidades de expansión del capital mediante la valoración positiva de la heterosexualidad reproductora. Para Nicolas está claro que “la historia de la homosexualidad comienza en esa época, [pero] la opresión de los homosexuales se remonta mucho más atrás en una larga y san-grienta historia” (Nicolas, 1982: 51).

2. Una mirada necesaria desde el análisis cultural.El de la homosexualidad no es un asunto de enfermedad y enfermos, de

desviados inmorales, sino una construcción identitaria y como tal refiere a un fenómeno cultural, cuya comprensión es central para adelante poder referir-nos a su resignificación, puesto que la homosexualidad fue desclasificada del catalogo de enfermedades mentales de la Sociedad psiquiatrita Americana en 1973 y posteriormente lo hizo la Organización Mundial de la Salud (OMS) en mayo de 1990, sin que ello signifique que se encontró cura alguna, pues esen-cialmente se trataba de una construcción hecha desde el discurso médico, en un contexto determinado (que se ha modificado), como ya lo trabajamos arriba suficientemente, que actualmente se encuentra en pleno proceso de resignifica-ción en muchas partes del planeta.

La cultura es una amplia temática y un basto debate, que emerge desde la antropología y la sociología de la cultura. Lo cultural se entiende regularmente como materia de la antropología (la antropología nace alrededor del concepto de cultura), pero también, existe una postura sociológica y organizacional. Una característica central acerca de lo cultural es que en una y otra disciplina no existe una sola postura respecto del asunto, sino por el contrario, hay todo un debate paradigmático, teórico-metodológico, donde no existen verdades uni-versales, ni conceptualizaciones univocas, sino en términos de Clifford Geertz (1991), todo un pantano conceptual, donde existen muchas direcciones hacia donde moverse.

García (2004) afirma que desde hace décadas los estudios culturales “expe-rimentan el vértigo de las imprecisiones” (2004:29) respecto de los usos que se dan al término cultura. Dentro de la antropología, comenta García, existen dis-


tintas nociones al respecto: la primera, ligada a los usos cotidianos y a la filoso-fía idealista, que la reconoce como acumulación de conocimientos y aptitudes estéticas e intelectuales, frente a la que opone aquellas que separan cultura en oposición a naturaleza y sociedad. La cultura dice García Canclini no es algo que aparece siempre de la misma manera, “la cultura se presenta como proce-sos sociales, y parte de la dificultad de hablar de ella deriva de que se produce, circula y se consume en la historia social… un mismo objeto puede transfor-marse a través de los usos y reapropiaciones sociales” (García, 2004: 34).

La incorporación del análisis cultural para la comprensión de la gestión de identitaria, ha supuesto, también, el traslado del debate que se produce en la antropología y la sociología, donde existen distintas posiciones en el estudio de la cultura, que corresponden a distintos paradigmas (el positivismo, el materia-lismo, el estructuralismo, construccionismo, etc.) que van desde los enfoques cotidianos, carentes de un análisis bien desarrollado, hasta propuestas más ela-boradas como pueden ser las inspiradas en el mismo Geertz (la de J.B. Thomp-son a la que nos referiremos adelante) que propone un concepto de cultura, que reconoce “con Max Weber que el hombre es un animal inserto en tramas de significación que él mismo ha tejido… esa urdimbre es la cultura y … el aná-lisis de la cultura ha de ser, por tanto, no una ciencia experimental en busca de leyes, sino una ciencia interpretativa en búsqueda de significaciones” (Geertz, 1991: 20).

La propuesta de Geertz (la antropología simbólica) se orienta contra el sim-plismo, en lo que llama complejidad ordenada, que busca relaciones sistemáti-cas entre los fenómenos, que contribuyan a desentrañar las relaciones de signi-ficación, donde la conducta humana es vista como acción simbólica.

En El impacto del concepto de cultura en el concepto de hombre (Geertz, 1991: 43-58) Geertz trabaja con estas ideas, y así, pasa a la revisión de los conceptos de cultura y su articulación con el de hombre heredados de la ilustración y de la antropología de principios del siglo veinte, la postura estratigráfica le llama, para poner cuestión la idea de naturaleza humana unitaria y el esquema cultu-ral universal, y exponer dos ideas que para una imagen más exacta del hombre:

1.- La cultura como una serie de mecanismos de control – planes, recetas, formulas, reglas, instituciones, “programas” (al estilo de los computa-cionales) que gobiernan la conducta.

2.- El hombre es el animal que más depende de esos mecanismos de con-trol extragenéticos, que están fuera de su piel, de esos programas cultu-rales para gobernar su conducta.


La cultura en este sentido, conforma una urdimbre que el hombre nece-sita para gobernar su conducta, urdimbre de significados que es una condición esencial para la existencia del hombre y para construir la especie humana. En La interpretación de las culturas, Geertz (1991) desarrolla otro concepto cen-tral: ideología, y para intentar precisarlo, inicia haciendo una revisión desde dos posturas dominantes, una ligada al funcionalismo que se designa como teoría de la tensión (procedente de la postura de T. Parsons de ideología, de la discrepancia entre lo que se cree y lo correcto) y la teoría del interés, que corresponde a los principio desarrollados por la teoría marxista. Para Geertz, la ventaja de la teoría del interés es que coloca a la noción ideológica en el terreno de la estructura social que es motivada y dependiente de la clase social, para adelante referir que esta postura había perdido su la hegemonía que poseyó, no tanto por fue fuera errónea, sino por lo rudimentario de su aparto ideológico para afrontar la complejidad y el hecho de que su psicología fuera demasiado limitada. Por otro lado, la teoría de la tensión, que se entiende como simplista, posee una concepción más desarrollada de los sistemas de personalidad, de sistemas sociales (durkemianos) y de interpretación (pasoninanos). El punto de partida de tal postura es que la mala integración de la sociedad, donde los problemas se presentan en antinomias (estabilidad/cambio, precisión/flexibili-dad) que generan discrepancia y fricciones o tensiones que se manifiestan en el ámbito de la personalidad.

Adelante concluye que a la hora de analizar los papeles sociales y psicológi-cos de la ideología “la teoría de la tensión comienza a rechinar y… se evapora su superior agudeza en comparación con la teoría del interés… el análisis se hace flojo y ambiguo” (Geertz, 1991: 180-181) y señala que esos son defectos que se pueden encontrar en buena parte del análisis funcionalista, que para cubrir sus deficiencias: nombra, pero no explica, el análisis es vacilante y evasivo, etc., y no titubea en crear nuevas propuestas, que acaban atrapadas en cierto plazo por las mismas deficiencias del análisis funcional.

También J. B. Thompson se refiere a los problemas del análisis cultural, deri-vados del uso que se ha dado al concepto de cultura y de ideología, ambos son ambiguos, polémicos y están confrontados con una multiplicidad de signifi-cados, por lo que propone una reformulación que parte del supuesto que el análisis de las formas simbólicas o sistemas simbólicos requiere de que se ana-licen en relación con los contextos socio-históricos en los cuales se producen. La reformulación propuesta por Thompson parte de recuperar los trabajos de Geertz, que juzga un gran avance en el análisis simbólico de la cultura. Geertz “orienta el concepto de cultura hacía una dimensión más específica que tiene que ver con la interpretación de los significados que se da a los elementos cul-


turales de un grupo… Sin embargo, para Thompson esta concepción aún tiene limitantes que se refieren al del poder y el conflicto social, pues, si bien los pro-cesos culturales son creación de significados, esta construcción está entrelazada por relaciones de poder y conflicto” (Torres Franco, en Páramo, T. 2006: 211).

Sin restar importancia al trabajo de Geertz, Thompson (1998) señala que lo encuentra interesante y por ello le señala algunas limitaciones:

1.- Utiliza el término cultura de diferentes maneras y entre las cuales parece no haber total consistencia.

2.- El uso de la noción de texto, empleado de dos maneras diferentes genera problemas. Y de manera señalada:

3.- La concepción de cultura de Geertz no atiende suficientemente las rela-ciones de poder y el conflicto social en que están insertos los fenóme-nos significativos. Los distancia del contexto en que se producen, enfa-tizando exclusivamente en el significado en si mismo, más que en el entorno socialmente estructurado en se que enmarcan su producción; lo que en términos de Thompson resulta clave para su interpretación.

Para Thompson el análisis cultural es: “ el estudio de las formas simbólicas – es decir, las acciones, los objetos, las expresiones significativas de diversos tipos- en relación con contextos y procesos históricamente específicos y estruc-turados socialmente en los cuales y por medios de los cuales se producen y reciben tales formas simbólicas” (Thomposon, 1998: 203).

La llamada concepción estructural de cultura de Thompson representa un enfoque alternativo que pone énfasis en los contextos en que las formas sim-bólicas se producen, incorporando al estudio de los fenómenos culturales el contexto y los procesos históricos en que se producen. Los hechos culturales se producen y actúan en circunstancias socio-históricas específicas y además son la expresión de determinadas relaciones de poder que se naturalizan. Dice Thompson que las formas simbólicas señalan algunas características, cinco específicamente: 1.- intencionalidad: son expresiones de y para un sujeto; 2.- convencionales: implican acuerdos o convenciones de distintos tipos; 3.- estructural: las formas simbólicas implican interrelaciones; 4.- referencial: representan y se refieren a algo; 5.- contextual: las formas simbólicas se produ-cen determinados contextos que es indispensable considerar para elucidación.

Hombre, mujer, homosexual, gay, macho, marica, puto, marimacho, repre-sentan construcciones simbólicas que tienen una intención, refieren a una serie de valores compartidos socialmente, están vinculadas entre sí y con el discurso sobre la sexualidad domínate, se refieren a categorías o conceptos que sólo se


pueden explicar a cabalidad recuperando para su análisis los entornos y las condiciones socio-históricas en que se producen y reproducen. La homose-xualidad es una categoría que, por ejemplo, aparece en el discurso médico de mediados del siglo XIX, ligada a la dominancia que en ese momento ejerce el pensamiento positivista dentro del quehacer científico, pero también, para su comprensión hay que buscar respuestas a las preguntas de: dónde emerge (Inglaterra), en relación a qué se establece, además, del discurso sobre sexuali-dad y reproducción y su liga con el desarrollo del capitalismo de ese momento, entre otras.

3. La teoría queer, una propuesta analítica para la comprensión de la resignificación de la identidad homosexual.

La palabra queer procede del inglés y según el diccionario Collins Consise, español-inglés (1985: 339), es un término que tiene diversos significados: raro, enfermo, maricón, marica y en ese sentido se entiende que se trata de un sustan-tivo y adjetivo con una connotación insultante. Es un término homofóbico, que fue recuperado por distintos grupos de académicos y activistas homosexuales, que se lo apropian desde la perversión para resignificarlo, lo que es justamente la esencia de la llamada teoría queer: la elaboración teórica de las llamadas sexualidades periféricas por la vía de la resignificación, para comprender los procesos de transformación.

Queer, en el inglés es una altisonancia, un insulto que refiere a lo torcido, en oposición a lo straight (derecho), como suele autodefinirse la heterosexua-lidad. El término original, incluye a sujetos masculinos y femeninos, es una palabra sin género que incluye a gays, lesbianas, pero también, a transexuales, bisexuales, transgéneros y todas las orientaciones que escapan a la dicotomía dominante.

Queer es una subversión preformativa (Cordoba, D. 2005). Es también, un ejercicio de ironía gay que implica la expropiación y resignificación del término para designar a una corriente de pensamiento crítico en torno a los géneros y su complementariedad. La palabra queer, dice Spargo, “antes vociferada o murmu-rada como un insulto. Es pronunciada hoy orgullosamente como un indicador de trasgresión” (Cordoba, 1999: 9). En la medida que el estilo de vida homo-sexual ha transitado de lo privado a lo público, el colectivo ha expropiado, para resignificar, ciertas palabras infamatorias que son usadas para trasgresión, a la vez que se desactiva su capacidad infamante. En una escena genial de la serie de dibujos animados Los Simpson, un homofóbico Homero Simpson, reclama a


Javier -un personaje homosexual, insuficientemente obvio (loca) para Homero, por lo que lo acusa de taimado- exigiéndole desesperadamente la devolución del vocablo locas, al tenor de: “¡¡esa palabra es nuestra, desvuélvanosla, la nece-sitamos para burlarnos de ustedes!!”.

Los estudios queer aparecen originalmente en Estados Unidos: “La apari-ción de los estudios queer tiene su origen en un complejo contexto social en Estados Unidos… surgen a partir de las nuevas teorías de la sexualidad… de los descubrimientos sobre la tolerancia a la homosexualidad desde la antigüedad y hasta la Alta Edad Media de Boswell… sobre la heterosexualidad obligatoria… y las evidencias arqueológicas de comportamientos homosexuales en la Grecia antigua de Dover… y por el creciente interés de las instituciones universitarias por estudiar las sexualidades” (Fonseca y Quintero. 2009: 46).

La teoría queer se inserta en el discurso crítico de la llamada posmoderni-dad, que es un enfoque crítico derivado de la crisis de la modernidad de los años sesenta-setenta, que pone en cuestión los productos del pensamiento funciona-lista y las rígidas verdades universales, revelando en oposición configuraciones muy variadas en torno a la realidad social e incorporando al análisis cultural otras miradas en torno al sexo, género y la sexualidad como construcciones de la vida colectiva. La teoría queer representa un marco de aproximación poco habitual dentro de las ciencias sociales en general.

La Teoría Queer no es una teoría en el sentido tradicional del término, recupe-rando a Gergen daríamos que esta teoría como el construccionismo es un nuevo dialogo frente al cuestionamiento de las tradiciones, los “criterios absolutos y uni-versales acerca de la verdad la objetividad, la lógica, el progreso y la moral [que] resultan cada vez menos claros” (Gergen y M. Gergen, 2011: 9), que articula diver-sas posturas y relaciones entre sexo, género y deseo trasgresor. La teoría queer sienta sus bases teóricas alrededor de los trabajos sobre la desnaturalización del discurso del sexo y el género insertos en de las distintas narrativas (en particular las posturas de Foucault en torno a la sexualidad como construcciones simbólicas), y las confrontaciones del análisis entre las vertientes naturaleza-cultura y sociedad-cultura, donde la primera, distingue lo que es dado por la naturaleza de aquello que es creado por el hombre en todas las sociedades y en todos los tiempos, lo que permitió establecer las diferencias entre lo biológico y lo cultural; mientras que la aproximación sociedad-cultura deslinda a la cultura de otros aspectos de la vida colectiva, donde la sociedad “es concebida como un conjunto de estructuras más o menos objetivas que organizan la distribución de los medios de producción y el poder entre los individuos y los grupos sociales, y que determinan las prácticas sociales, económicas, y políticas… Pierre Bourdieau desarrolló la diferencia entre cultura y sociedad al mostrar… que la sociedad está estructurada con dos tipos de


relaciones: las de fuerza, correspondientes al valor de uso y de cambio, y dentro de ellas entretejidas… hay relaciones de sentido que organizan la vida social” (García, 2004: 32-34).

Los trabajos agrupados bajo la Teoría Queer reconocen como piedra de toque los trabajos de Michel Foucault en tono al discurso del sexo (aunque no sólo Foucault, sino además Weeks, J. Boswell, Adrienne Rich) sin que ello signi-fique que el autor fue el fundador de tal teoría, pero sí tienen relevancia en tanto que antecedente y generador de cuestionamientos sobre el discurso del sexo, los dispositivos del poder y la verdad científica. De acuerdo con Spargo (1999), los trabajos de Foucault forman parte de la genealogía de la Teoría Queer, en particular la Historia de la Sexualidad (1989).

Sexo, género y sexualidad en general corresponden a elaboraciones discursivas que permiten identificar los modos verdaderos –creados por la disciplina- de ser hombre y mujer, no son, por tanto, un hecho natural o esencial, sino construcciones simbólicas que en el discurso social se presentan naturalizadas y donde todo lo que de ello se escape son desviaciones, como la homosexualidad.

Ubicados en el ámbito de la naturaleza por el discurso médico del siglo XIX, los géneros y la sexualidad significan la ruptura con el discurso religioso precedente, que desplazó la verdad revelada a los terrenos de la ciencia y la naturaleza, que instituyen desde su aparente neutralidad, un régimen norma-tivo verdadero soportado en las investigaciones positivas, que así naturaliza las diferencias y dota de sustento al discurso moral que se entreteje, para reforzar aquella posición.

La construcción naturalizadora empezó a ser puesta en cuestión, como ya se veía, desde los trabajos de Beauvoir de manera un tanto vacilante, pero, fue con los desarrollos de Foucault que afirman al sexo y la sexualidad como cons-trucciones simbólicas, negando la existencia de sexo, y ya no se diga género y sexualidad naturales. Se trata de elaboraciones históricas, que están atravesadas relaciones de poder, que en términos de Foucault, no refiere a aparatos o insti-tuciones que garantizan la sujeción, ni un sistema de dominación que atraviesa el cuerpo social entero –en oposición a ciertas posturas marxistas-, sino:

“una multiplicidad de relaciones de fuerza inmanentes y propias del domi-nio en que se ejercen, y que son constitutivas de su organización: el juego que por medio de luchas y enfrentamientos incesantes los transforma, los refuerza, los invierte; los apoyos que dichas relaciones de fuerza encuentran las unas en las otras, de modo que formen cadena o sistema, o, al contrario, los corrimien-tos, las contradicciones que aíslan unos de otros, por último que las tornan efectivas y cuyo dibujo general o cristalización institucional toma forma en


apartaos estatales, en formulación de ley, en hegemonías sociales” (Foucault, 1976: 112-113).

La sexualidad surge históricamente como un dispositivo, sobre el cual pesan las exigencias del poder en la construcción de cuerpos y sujetos, que en mul-tiplicidad de discursos los produce y delimita. Es de aquí que surge la postura preformativa -y base de la Teoría Queer-, que en los años noventa del siglo pasado sería desarrollada por J: Butler al considerar que a diferencia de la idea de una relación de poder, donde los sujetos de la relación están con anteriori-dad, aquí, las relaciones de poder no provienen de ningún sujeto, sino de la pro-pia lógica de dichas relaciones, donde los sujetos son un resultado producido, al igual que los espacios de poder, que son producidos (incluidas las resistencias) por la misma red de relaciones de fuerza para reproducirse y mantenerse. “hay que admitir un juego complejo e inestable donde el discurso puede, a la vez, ser instrumento y efecto de poder, pero también, obstáculo, tope, punto de resis-tencia y partida para una estrategia opuesta” (Foucault, M. 1976:123).

Comprender el género como una categoría histórica es aceptar que el género entendido como una forma cultural de configurar el cuerpo, está abierto a su continua reforma y que la anatomía y el sexo no existen sin un marco concep-tual. Por tanto, términos como masculino y femenino son notoriamente inter-cambiables, cada término tiene su historia social, sus significados varían de forma radical dependiendo de límites geopolíticos y de restricciones culturales sobre quién imagina a quién y con qué propósitos. Así, los términos para desig-nar el género nunca se establecen de una vez por todas, sino que están siempre en el proceso de estar siendo reelaborados. “Las formas institucionales concre-tas de la sexualidad, en cualquier tiempo y lugar –dice Spargo- son producto de la actividad humana” (Spargo, 2007: 11), están atravesadas por el poder, tienen raíces anatómicas efectivamente, pero refieren a identidades históricamente construidas. Los hombres y las mujeres no nacen, se hacen, podríamos decir parodiando a S. de Beauvoir. Esta postura representa una ruptura respecto del discurso sobre la sexualidad humana esencialista que dominó desde el pensa-miento del siglo XIX y la primera parte del Siglo XX. Ahora, “el sujeto humano será… considerado en su historicidad, en sus formas de emergencia e inscrip-ción en proceso mas amplios de poder, saber, producción, deseo” (Córdova García D. 2005: 26).

Reflexiones finales

Teniendo la crítica como motor, en los años sesenta se gestaron distintos movimientos sociales alrededor del orbe, que si bien no pusieron en riesgo la


pervivencia del orden, el movimiento crítico, si en cambio, puso en cuestión las formas de organización y el funcionamiento de las estructuras que gobiernan las relaciones sociales dentro del capitalismo y se generó un cambio cultural dentro de los límites del propio modelo de producción, donde acabó impo-niéndose la gestión como forma ideológica, fundamentada en la racionalidad matemática y por tanto, aparentemente neutra. En este orden de ideas, y frente al agotamiento de ciertos símbolos, emergieron también las posturas en torno a las relaciones de género que atraviesan esas relaciones sociales y alrededor de las cuales se empezó a construir un poderoso movimiento liberacionista que generaría (conjuntamente con la crisis del modelo de acumulación) una serie de posturas críticas en torno a la construcción de las identidades.

Dentro de este esquema surge, particularmente en los Estados Unidos – no como casualidad histórica-, el movimiento de liberación homosexual, con un pensamiento crítico y contestatario respecto del estatus que las sociedades occi-dentales asignan a esa orientación sexual y que habría de producir en el tiempo una serie de transformaciones, en varias partes del mundo, en torno a la iden-tidad homosexual.

La llamada Teoría Queer se inscribe en el movimiento crítico posmoderno que pone a debate las relaciones de poder sociales y genéricas dentro del capi-talismo de los años sesenta- setenta del siglo pasado. La esencia de la llamada Teoría Queer es la reelaboración teórica de las llamadas sexualidades periféri-cas por la vía de la resignificación, en la construcción de una nueva identidad.

Las identidades son generalidades históricas y no obra de la naturaleza, ni totalidades acabadas, sino estructuras simbólicas que se construyen y recons-truyen lenta pero permanentemente, y que en el caso de la homosexualidad ello se ha hecho evidente tras muchos años las transformaciones, respecto del modelo construido, particularmente a mediados del siglo XIX que situaba a la homosexualidad como una anormalidad patológica perversa, aberración de la heterosexualidad y sometida a los mecanismos de control social. Dice Monte-sinos que identidad es “el conjunto de elementos materiales y simbólicos que permiten a los individuos reconocerse como parte de un género, grupo o clase” (2003: 27). La identidad es un constructo histórico atravesado por formas de poder, ligado a la formas de pensamiento en un momento dado y que permite a los individuos situarse respecto de un orden específico.

Las transformaciones identitarias operadas alrededor de la homosexuali-dad son producto de las nuevas condiciones y reflejan en términos de Foucault una nueva economía de los mecanismos de poder respecto de las sexualidades


ilegítimas, pues tales efectos “ no pueden ser esperados de una simple práctica médica ni de un discurso teórico, aunque fuese riguroso” (1989: 11).

El de la homosexualidad, refiere a un fenómeno histórico complejo, como describíamos arriba, y desde nuestra postura se trata de una realidad social, económica, política, jurídica, psicológica, cultural y organizacional que debe ser abordada desde distintas ópticas para la elaboración de políticas públicas que busquen favorecer la igualdad.


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Capítulo 15

Las elecciones de 2012 y las encuestas de opinión publicadas en los medios de información

Murilo Kuschick1

IntroducciónEn México se celebraron elecciones presidenciales en el año 2012 y uno de

los acontecimientos más importantes de tal suceso fueron las múltiples encues-tas2 de opinión electoral publicadas en medios de información; en algunos casos como las de la empresa Parametría, con más de un año de seguimiento de los distintos actores del proceso; de ahí que, un primer elemento a tomar en cuenta es el gran número de encuestas3 de opinión preelectoral que fueron

1 Profesor-Investigador, Departamento de Sociología, UAM-Azcapotzalco, [email protected]

2 Las encuestas de opinión son un procedimiento para conseguir información (opiniones) de un grupo de sujetos (muestra) que pretende representar a un universo mayor (pobla-ción) dentro de unos márgenes de error controlados (probabilidad). Las encuestas de opi-nión miden eso, opiniones que a su vez guardan relación con la situación cultural del país, los estados y corrientes de opinión o la opinión pública; no miden propiamente opinión pública, tal como se ha entendido y se entiende normalmente, sino opiniones de la pobla-ción relacionadas directa o indirectamente con actitud vigilante y crítica de la población sobre asuntos de interés general. La técnica de las encuestas, por lo tanto, recoge una instan-tánea del mapa mental y actitudinal de la población a través de una muestra representativa, en términos de probabilidad (Monzón, 1990:164).

3 En términos coloquiales y en el lenguaje común se puede hablar en el mundo hispánico de encuestas de opinión pública, así como de sondeos de opinión como términos distin-tos, ya que se piensa que las encuestas son realizadas mediante un procedimiento científico (muestras representativas de un universo poblacional y los sondeos no). Sin embargo, en la

Las elecciones de 2012 y las encuestas de opinión370

publicadas que superaron las del 2006, así como las del año 2000. Además, la diferencia fundamental con procesos electorales anteriores está en la aparición desde el 2006 de empresas dedicadas a la investigación de opinión4, lo que las podría caracterizar por su profesionalismo; sin embargo, uno de los hechos más interesantes ha sido sin duda las diferencias entre los resultados de la elec-ción y la de los sondeos lo que hace que se busque algún tipo de explicación de índole teórico-metodológica para el supuesto “fracaso” de las encuestas.

La idea de fracaso de las encuestas ha sido una especie difundida especial-mente en los periódicos pues existe el supuesto que las encuestas deberían pre-

literatura británica, francesa y estadounidense se usa el término poll, el cual remite tanto al proceso electoral como una encuesta acerca del mismo. “The casting and registering of votes in on election”. “A survey of the public or a sample of public opinion to acquire information. El vocablo survey, de la misma manera que encuesta y sondeo, son términos originarios del francés; survey, del antiguo verbo surveeir, oversight,supervision.(Online Etymology Dictio-nary). Les enquêtes par sondages permettent d’étudier une population sans avoir à en traiter tous les éléments. On ne prend alors en compte qu’un échantillon sélectionné et représentatif de cette population. http://montaiguvendee.fr/cms/uploads/pdf/Reference%20et%20Savoir-faire/Enquetes%20par% 20sondages.pdf. En la trayectoria que conduce a las encuestas y sondeos las social survey o “estudios de pobreza” iniciadas en Inglaterra a finales del siglo XIX, representan el primer precedente. Las social survey emprendieron la recogida de datos individuales en el seno de la comunidad a través de entrevistas personales realizadas casa por casa por equipos organizados de investigadores (…) Survey, aunque recibió adjetivos distintos al de social, tales como research, sociological, scientifical o sample, siguió siendo una expresión que denotaba gran número de cosas, la mayoría de ellas empíricas, y sirvió como sinónimo de investigación. (…) Los estudios de mercado y de medición de audien-cias, iniciados en los felices años veinte y consolidados en la Gran Depresión, constituyen otro ámbito más de explicación en el éxito y expansión de las encuestas y sondeos (subra-yado del autor M.K.)(…) Entre 1934 y 1936 el término poll (1989) y la expresión “public opi-nión polling” se abrieron paso y en diez años pasaron a significar el estudio de las opiniones políticas e intenciones de voto a través de entrevistas a grupos concretos de personas (Ros-pir, 2010:99-101). En función a lo anterior se han utilizado los términos encuesta y sondeo como sinónimos, dado el tratamiento que realiza tanto Juan Ignacio Rospir en el texto arriba citado, como en Encuestas: Guía para electores de Michael W. Traugott y Paul J. Lavrakas, como se planteó al inicio de esta nota en el ámbito no académico (televisión, radio) se suele utilizar el término encuesta, haciendo referencia a la investigación por muestreo estadís-tico, mientras que sondeo utilizaría un muestreo no probabilístico, aun cuando conozca esta acepción se planteó que es incorrecta, pues como muestro ambos términos tienen un origen similar

4 Si bien, existen muchas empresas encuestadoras, en el presente proceso electoral fue impor-tante no sólo la existencia de éstas empresas, sino su vinculación con algunas empresas periodísticas: la empresa Parametría se relacionó con EL Sol de México, Buendía y Laredo, con El Universal, BGC, Excelsior, Consulta Mitofski, con Radio Fórmula, GEA-ISA, perió-dico Milenio y, Demotecnia, con UNO-TV.

371Murilo Kuschick

decir el resultado electoral. Ésta es una noción equivocada, las encuestas son un ejercicio teórico metodológico, no una bola de cristal. Sin embargo, pueden en ciertas circunstancias y suponiendo que las condiciones no varíen (ceturis pari-bus) anticipar lo que los posibles electores harán en el futuro. Después, de haber realizado uno o varios sondeos a una muestra que teóricamente reproduce las condiciones del universo poblacional, asimismo, hay que tomar en cuenta el procedimiento de selección de los encuestados, además de la construcción de un cuestionario y de modalidades apropiadas en términos de neutralidad y de confianza entre el encuestado y el encuestador; suponiendo que todas estas condiciones se den es posible que a medida que se acerque el evento las medi-ciones sean más precisas y el error sea menor. En este sentido, sólo se puede hablar del fracaso de las encuestas, por fracaso se entiende el hecho de que no logren establecer de manera fidedigna el ganador y si el margen de error pre-viamente establecido de tres o cuatro puntos por arriba o por abajo del estadís-tico, por ejemplo, fue rebasado en relación con el parámetro.5 Ahora bien, ¿por qué sucedería algo así? Por qué un ejercicio como una encuesta qué puede ser definida como una fotografía, como una aproximación de algo que va a pasar, meses o días después, ¿puede fallar? Falla, como falla todo tipo de predicción, que no tiene la obligación de decir lo que va pasar, pero, lo que puede hacer es aproximarse dentro de ciertos márgenes de error, el problema estaría cuándo éstos márgenes son rebasados.

Lo que se puede y se debe investigar son los posibles y probables errores de las empresas que realizan encuestas de opinión y si sus errores derivan de la metodología aplicada o de otras condiciones que estuvieron fuera de su control.

A partir de lo anterior se puede plantear que el objeto del presente artículo es hacer un recuento de algunas de las encuestas que se realizaron en el proceso electoral mexicano del 2012 y fueron publicados en los principales periódicos, esta observación se hace teniendo en cuenta que se utilizó la información que fue divulgada en medios y principalmente páginas del Internet, como es el caso

5 Se suele llamar estadístico al valor de una variable que se obtiene al realizar un muestreo a una población determinada; ya el parámetro es el valor de una variable pero cuyo referente es el universo poblacional. Por ejemplo, la estatura, el peso son parámetros cuya variabilidad en el tiempo puede ser mínima, sin embargo, al encuestar poblaciones específicas se puede dar cuenta de la variabilidad, en función de las características del universo poblacional, de ahí que se puede comparar el estadístico con el parámetro. Ya la decisión de voto por un partido o un candidato varía de elección a elección, de ahí que las encuestas de opinión sean la manera más apropiada para obtener un estadístico que se comparará con el parámetro de la elección, es decir, el resultado.


de ADN Político de la Revista Expansión y Opina México de AMAI6, además de lo que fue publicado diariamente en los periódicos7.

A partir de lo anterior, ¿cuál es la importancia de llevar a cabo encuestas de opinión?, ¿qué función cumplen? y si es posible, plantear que algunas encues-tas, además de ayudar a formular las estrategias de campaña de los partidos políticos (en el caso de México) han funcionado como un instrumento de pro-paganda y de relaciones públicas y, para tal motivo se podían dividir en dos tipos: las encuestas privadas y las públicas. Las primeras, hechas con la finali-dad de informar a los estrategas de las campañas políticas y aquellas que si bien puedan tener este uso, su principal función es apoyar la divulgación del estado de la competencia, es decir, quién va adelante, cuáles son sus contrincantes y quién puede ganar.

Los medios de comunicación realizan sondeos para reunir la información que se utilizará en las historias noticiosas y para decidir los tipos de cober-tura que deberán proporcionar. Una parte importante de las noticias deri-vadas de los sondeos implica saber quién va ganando, quién va perdiendo y por cuánto. Al final de la campaña, las agencias informativas utilizan las encuestas para proyectar quién será el ganador de la carrera (Traugott, L., 1997: 19).

(…) La cobertura de las elecciones siempre ha sido una “buena histo-ria” para las empresas informativas. Las elecciones tienen un alto grado de impacto sobre el público y ocurren en un orden programado que facilita la planeación de la cobertura y la asignación de recursos. Las campañas impli-can conflicto y están llenas de fuentes dispuestas a hablar con los reporteros y, además, siempre se resuelven el día de la elección, cuando se declara quiénes son los ganadores y quiénes los perdedores. La encuestas electorales contribu-yen a muchas de estas características de la cobertura de campaña que existen mucho antes de que siquiera surgieran los sondeos. Los periodistas disfru-tan al usar de los datos de las encuestas en sus historias porque respaldan muchas de las tendencias y los estilos de reportaje que prefieren

6 www.ADNPolitico.com.mx, www.OpinaMexico.com.mx. En estos sitios se encuentran las encuestas realizadas ex profeso por ciertas empresas para algunos medios informativos como: Excelsior, El Universal, El Sol de México, Diario Milenio, Periódico Reforma, Radio Fórmula, UNO-TV, las cuáles son utilizadas en este trabajo.

7 Hay una página del Instituto Federal Electoral (IFE) que recopiló las encuestas, que fueron enviadas por las distintas empresas encuestadoras al Instituto. www.Ife.org.

373Murilo Kuschick

¿Por qué los medios de comunicación realizan sondeos de opinión?(cursivas del autor)

Son tres las razones principales por las que los medios de comunicación realizan sus propios sondeos : 1) les gusta tener control editorial sobre el con-tenido y la distribución del tiempo en las encuestas y usar su propia opinión sobre las decisiones noticiosas y los valores; 2) disfrutan del prestigio profe-sional que obtienen del reconocimiento de sus compañeros por la calidad de sus sondeos, esto sucede cuando las otras agencias informativas toman sus historias o citan los resultados de sus encuestas en las historias que producen, y 3) utilizan los resultados de sus sondeos para informar y estructurar los reportajes subsecuentes de sus campañas (op. cit. :63-64).

En términos ideales se puede decir que por su notoriedad, importancia y prestigio los medios de información deberían estar interesados en divulgar resultados fidedignos de los sondeos de opinión. Sin embargo, en México por la trascendencia del proceso electoral y de la desigualdad relativa entre los con-trincantes y por la desconfianza existente en el público se ha divulgado la idea que en las elecciones de 2012; algunos medios (como fue el caso del periódico Milenio, el cual contrató la empresa GEA-ISA, que publicaba un resultado de manera diaria) habrían difundido resultados no fidedignos o que favorecían al candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI) derivado del hecho de que las estimaciones presentadas en los medios mostraron en algunos casos una diferencia importante entre la estimación y el resultado de la elección.

Ahora bien, ¿dichas diferencias a qué se deben simplemente a errores deri-vados de la metodología utilizada por las casa encuestadoras o son fruto de una acción premeditada y solicitada por los medios de comunicación que podrían lucrar con tales manipulaciones?

Algunos analistas como Vidal Romero (2010) y Javier Alagón (2012) han señalado algunas inconsistencias en los métodos utilizados por las empresas encuestadoras principalmente por parte de aquellas que publican resultados de encuestas en medios de información, Romero examina varios efectos de la elec-ción y de la casa encuestadora, como elementos que podrían ayudar a entender los errores cometidos.

La hipótesis general de efecto elección señala que la diferencia entre la encuesta y la elección se debe a eventos contextuales específicos de una elec-ción, o subconjunto de elecciones, que no son considerados por el encuestador y que sesgan la estimación de las preferencias electorales respecto a la distri-bución poblacional real de dichas preferencias. Los temas específicos de efec-


tos de elección que exploro son: a) eventos “ impredecibles”, b) ocultamiento de preferencias de los entrevistados y c) alianzas electorales.

La hipótesis de efectos de casa encuestadora se refiere a que las diferencias entre los datos de intención de voto de la encuesta y el resultado se generan por sesgos sistemáticos de cada casa encuestadora tanto en la estimación de las preferencias en distintas elecciones a lo largo del tiempo como en una ronda en un mismo punto del tiempo. La naturaleza privada de los datos para el caso de México limita la posibilidad de verificar exhaustivamente las fuentes específicas de los sesgos por casa encuestadora por ejemplo, sesgos debidos al diseño del cuestionario, trabajo de campo-(…)

De la información disponible analizada en esta se desprende la existencia de claros efectos de casa encuestadora; buena parte de las empresas que más encuestas publicaron en los procesos para gobernador de 2010 sistemática-mente sobrerrepresentaron al Partido revolucionario Institucional (PRI) y subrepresentaron a los principales opositores de este partido. (Op. cit: 102-103).

Como se planeta en la hipótesis que arriba se presenta una coincidencia entre algunos autores sobretodo del ámbito académico de una situación que más tarde se mostrará en el trabajo sobre la representación del Partido Revo-lucionario Institucional (PRI) en los resultados que presentaban “las casas encuestadoras”, y la sub representación de sus contrincantes, pero como el PRI perdió las elecciones presidenciales (2000 y 2006) este hecho no fue tomado en cuesta por los analistas que como dice Vidal Romero se han enfocado más en la honorabilidad de las casas encuestadoras y sus sospechosas ligas con los partidos político y añadiría con los diarios y medios de información.

Las encuestas electorales y los medios de información

El hecho de publicar encuestas se incluye dentro de la lógica y racionalidad de los medios de información la cual está dirigida entre otras cosas por sus inte-reses económicos y por el espectáculo8 que significa en términos muy sucintos

8 El filósofo brasileño, Wison Gomes (2004) discute la idea del espectáculo político y que existe una dificultad para definirlo, pues, por lo regular espectáculo tiene que ver como una representación escénica, “lo que se da a ver” aquello que aparece como un show, como una exhibición, como los programas de televisión que son hechos para que sean vistos, consumi-dos como parte de la industria de la cultura audiovisual. En este sentido es, como plantea la política, un espectáculo. En el caso de las encuestas pueden ser parte de este espectáculo ya que no se sabe anticipadamente cual va a ser el desenlace de la elección y por tanto, cumplen su papel en este show.

375Murilo Kuschick

llamar la atención del público, por acontecimientos y sucesos inesperados e insólitos qué únicamente el medio podrá revelar, así los medios de comunica-ción nos dirán quién va ganando, con quién es la disputa y cómo será la decisiva batalla frente a las urnas, por tanto, una de las funciones de la publicación de las encuestas en los medios de información es generar un espectáculo, un interés en el público de saber quién va a ganar la contienda y ésta cómo se va a decidir. Además, suponiendo que la cobertura de las campañas electorales les ofrece a los medios la posibilidad de aumentar su tiraje, así como aumentar sus ingresos económicos.

El espectáculo (Edelman, 1997) es una característica de los medios, es decir, que los medios de comunicación buscan dramatizar, establecer dispu-tas y enfrentamientos, (buenos y malos) y la posibilidad de finales felices; esta situación puede ser vista en el ámbito político donde dada la distancia entre los acontecimientos políticos y el ciudadano común y corriente es tan amplia que hace necesario que los hechos, acontecimientos y actores políticos sean repre-sentados bajo formas y modalidades conocidos por la población en general, como en la época de la guerra fría, la Unión Soviética era presentada como la “potencia del mal” y la defensa de Estados Unidos mediante “un escudo, como en la película de la Guerra de las Galaxias” o la crisis económico de 1998 en México fue bautizada como un “catarrito”.

La política se puede entender mediante un lenguaje metafórico, como una manera de traducirla al lenguaje común y corriente, de ahí que la disputa elec-toral puede entenderse de esta manera, como una carrera de caballos (horse race) y que los electores se identifiquen con los candidatos y reciban ganancias simbólicas, cuando ellos ganan o pierden las elecciones, ya que las ganancias materiales las reciben los políticos y sus allegados, los medios realizan esta tra-ducción a la opinión pública, la incorpora a la actividad política, permite la intimidad, conocimiento y hace posible la humanización de los candidatos, las encuestas son un mecanismo de representación numérica de esta disputa y per-mite que cualquiera entienda, la posición y situación de los candidatos.

La divulgación de los resultados de encuestas por los medios, puede signifi-car para ellos un aumento de su poder, resulta una forma de dominación y una posibilidad de consolidar su prestigio como lo plantea Weber (1987):

Poder significa la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aun contra toda la resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad.

Por dominación debe entenderse la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato determinado contenido entre personas dadas; (op. cit. :43)


En ese sentido los medios de comunicación ejercerían sobre sus lectores tendrían un poder y ejercerían una dominación a sus lectores bajo la forma de una influencia en los términos de Parsons:

La influencia es la manera de tener cierto efecto sobre las actitudes y opi-niones de otros a través de la acción intencional y (aunque no necesariamente racional) el efecto puede ser o no ser el de provocar un cambio de opinión o prevenir un posible cambio. (op. cit.:364)

El surgimiento y la utilización de las encuestas de opinión

Las encuestas de opinión tienen una larga data, pues ya en el siglo XIX, tanto en Europa como en los Estados Unidos se hacía uso de las mismas para anticipar los resultados electorales, en su primer modalidad, por lo menos en los Estados Unidos se encuentran las straw polls (encuestas falsas) la primera de ellas fue publicada en Harribusrg Pennsylvanian el 24 de julio de 1824, sin embargo, no fue hasta 1896 cuando éstas se convirtieron en un negocio renta-ble, de ahí que los periódicos del área de Chicago remitieron a más de 300,000 electores registrados, cuestionarios y al recibir la contestación se estableció que Mc Kinley ganaría la elección con el 58% de los votos (Moore, 1995).

El hecho interesante es que van a ser los periódicos los que van a fomentar la aparición de las encuestas tanto como un medio para mostrar su indepen-dencia de los “party press” como para llamar la atención de los lectores, ellos desarrollan varios métodos para captar la intención de voto de los posibles elec-tores; sin embargo, será entre 1924 y 1928 cuando aparece la primera straw poll de carácter nacional realizada por el Literay Digest el cual se hacía llamar (“casi el sinónimo de straw poll”) era una publicación semanal, con un formato muy similar a Times y a Newsweek, en el último año va a enviar 20 millones de bole-tas, éstas eran dirigidas a subscritores y compradores de sus revistas y periódi-cos así como de nombres sacados de directorios telefónicos y de propietarios de automóviles.

Sin embargo, la encuesta del Digest falló en la predicción de la elección de 1936, la cual fue acertada por George Gallup un periodista quien propondrá un nuevo método: “…special care had to be taken to ensure that respondents from all economic leveles were included in proportion to their existence in the population al large. “Sampling bias” had to be overcome by chossing a method that would ensure every voters an equal probability of being included in the sample..” (op. cit. :54).

377Murilo Kuschick

Una nueva modalidad había sido adoptada “el método de cuotas” que sig-nifica entrevistar a un número determinado de personas de cada categoría eco-nómica, que como dice Gallup debe estar dividido en tres categorías: los ricos (20%), la clase media (60%) y los pobres (20%), cosa que nunca se había dado cuenta el Literay Digest, por tanto, había nacido un nuevo medio para predecir los resultados electorales.

Lo que se puede constatar de larga fecha es la relación entre los medios de información y la realización de encuestas, ya que a los periódicos les interesa divulgar una noticia que llame la atención de sus lectores, después ser los pri-meros en divulgarla, además de disminuir los niveles de incertidumbre, y por tanto, anticipar y predecir a un supuesto ganador.

Sin embargo, por lo que sucedió en los Estados Unidos en la época de las straw polls se pondría plantear dos hipótesis: la primera de ellas hace referen-cia por un lado al costo de éstas, así como de su veracidad, pues el método de Gallup como lo atestigua Moore (1995) tampoco fue exacto, pero, más acercado a la realidad, que el del Digest, más barato y más rápido, ya que no era necesario remitir las enormes cantidades de cuestionarios a los posibles electores como antes lo hacía la revista.

En este sentido se puede afirmar que Gallup junto a otros encuestadores como Roper y Harris habían establecido un mecanismo confiable y principal-mente veraz para dar a conocer las intenciones de voto de los electores.

Cuadro 1. Resultado de las elecciones de Estados Unidos de 1936 y Encuesta Gallup

ElecciónUSA1936 Landon % Roosevelt %

Resultado Oficial 37.5 62.5

Literary Digest 55 41

GallupPoll 44.3 55.7

Dif. Oficial/Digest +17.5 -21.5

Dif.Oficial/Gallup +6.8 -6.8

Fuente: Adaptado de Gallup. Election Polls. Accuracy Record in Presidential Elections. Recuperado de www.gallup.com/poll/9442/

election-polls-acuracy-record-presidential-elections.aspx


Gráfica 1. Resultado de las elecciones de Estados Unidos de 1936 y Encuesta Gallup

Fuente: Gallup. Election Polls. Accuracy Record in Presidential Elections. Recuperado de www.gallup.com/poll/9442/election-

polls-acuracy-record-presidential-elections.aspx

Cuadro 2. Resultados de las elecciones de Estados Unidos de 1948 y encuesta Gallup

Elección 1948 Truman Dewey Wallace Thurmond

Resultado final 49.5 49.5 2.4 2

EncuestaGallup 44.5 45.1 4.0 2

DesviaciónGallup -5.0 +4.4 +1.6 0



379Murilo Kuschick

Gráfica 2. Resultados de las elecciones de Estados Unidos de 1948 y encuesta Gallup



Otro evento importante vendrá en 1948, en la elección de Harry Truman, cuando las empresas encuestadores no sólo van a fallar en los porcentajes, sino en establecer al ganador, ya que semanas antes de la votación habían determi-nado que Dewey ganaría, en el caso de Gallup con una diferencia de 5 puntos porcentuales en contra del presidente Truman que, finalmente ganó la elección a pesar de lo dicho por las encuestas; para poder disipar este error las empresas encuestadoras fueron obligadas por el Congreso de los Estados Unidos a adop-tar el método probabilístico que era más complicado que el método de cuota, éste requiere que el encuestador precise qué hogares y qué persona en cada hogar deben ser incluidas en la encuesta, para hacer esto el encuestador debe dividir el estado (el país) entre varias regiones, éstas han de ser seleccionadas mediante un método probabilístico , después se seleccionarán ciudades y en cada una, manzanas y en cada una de ellas se seleccionarán hogares y en cada hogar, personas hombres, mujeres , de diferentes edades y así, sucesivamente hasta completar la totalidad de la muestra, mediante este método las encues-tas volvieron a ser un medio más confiable para predecir las elecciones en los Estados Unidos, sin que esto signifique la no existencia de alguna desviación y que a medida que se acerca el proceso electoral es mayor la confiabilidad del


resultado de las encuestas; pese a esto, son un método que puede tener resulta-dos inesperados, no sólo en el caso de la elección de 1948, como en la elección del año 2000, donde la predicción había establecido que: Al Gore perdería la elección con 46% de los votos y recibió 48.4, mientras que Bush obtendría 48% y quedó con el 47.9% en la elección popular, ya que con base al sistema electoral estadounidense, este candidato ganó la elección, pues lo que importa es obtener la mayoría en el Colegio Electoral, donde el candidato republicano recibió 271 votos y Al Gore 2669.

Cuadro 3. Resultados elecciones de Estados Unidos y Encuesta Gallup, año 2000

Elección 2000 Encuesta Gallup Resultado Diferencia

George Bush 48.0 % 47.9% .1

Al Gore 46.0% 48.4 -2.4

Ralph Nader 4.0% 2.7 1.3



En estos ejemplos las encuestas no son medios infalibles aun cuando sean un mecanismo muy confiable para que los políticos, partidos y candidatos planifiquen sus campañas políticas, sin embargo, más adelante las encuestas pueden ser definidas y utilizadas de diferente manera; una de ellas es la reali-zación de encuestas públicas, esto es, aquellas que aparecen en medios masivos de comunicación y las de carácter privado, es decir, aquellos que son accesibles a los asesores de los candidatos, sin embargo, esto no significa que sean encues-tas o sondeos muy diferentes, sino que si en una encuesta un candidato sale muy favorecido por los electores hay que divulgar sus resultados, caso contrario no se divulgan, además de su posible publicación la función primordial de las encuestas privadas como lo planteó Francisco Ortíz (2002) es de establecer la estrategia de campaña, el público objetivo a quién será destinada la propaganda electoral.

No obstante, lo que ha sucedido con frecuencia es la utilización de encuestas como un mecanismo de divulgación o medio de publicitario, con la finalidad

9 Es.wikipedia.org./wiki/Elección_presidencial_de_Estados_Unidos_de_2000

381Murilo Kuschick

de influir en la decisión de los electores, cosa que sucede en las elecciones en general y en la mexicana de 2012.

Cuadro 3. Resultados elecciones de Estados Unidos y Encuesta Gallup, año 2000



De esta manera, existen varias funciones para una encuesta, la predicción, la anticipación de los resultados, así como medio auxiliar para planificación de la estrategia de la campaña política y otra como mecanismo de relaciones públi-cas, esto es, como un intento para poder modificar la opinión pública.

A partir de Daniel Bell (1986) éste término se puede definir de la siguiente manera:

Habitualmente las predicciones se refieren a acontecimientos –quién ganará una elección, si un país irá o no a la guerra, quién vencerá en ella, la condición de una invención-, es decir, éstas se centran sobre decisiones. Pero en tales predicciones, aunque posibles, no pueden ser formalizadas o sometidas a reglas. La predicción de los acontecimientos es inherentemente difícil. Los acontecimientos son la intersección de vectores sociales (intere-ses, fuerzas, presiones y cosas semejantes). Aun cuando de alguna manera se


puede determinar la fuerza de estos vectores individualmente se necesitaría una “física social” para predecir los puntos de cruce donde se combinan las decisiones y las fuerzas no sólo para producir el acontecimiento sino, lo que es más importante, su éxito. La predicción, por lo tanto, (y la Kremlinología es un buen ejemplo) está en función en alto grado de un conocimiento y servi-cios detallados de las interioridades que preceden de una amplia imbricación con la situación.

La prognosis es posible donde se dan regularidades y recurrencias de los fenómenos (éstas son raras) o donde se dan tendencias cuya dirección, si no la trayectoria exacta se puede dibujar en series temporales estadísticas o formularse como tendencias históricas persistentes. Sin embargo, siempre se trata de probabilidades y de un conjunto de proyecciones posibles. Pero las limitaciones de la prognosis son también evidentes (…)

También cabe plantearlo de manera diferente: la prognosis es posible sólo donde se puede presumir un alto grado de racionalidad por parte de los hom-bres que influyen en los acontecimientos, reflejado en el reconocimiento de los costos y limitaciones, la aceptación o definición general de las reglas del juego, el acuerdo de seguir estas reglas y la buena disposición para ser con-secuentes (…)

¿Para qué sirve, entonces, la prognosis? Aunque, no se pueden predecir los resultados se pueden especificar las restricciones, o los límites, dentro de los cuales serán efectivas las decisiones políticas. Dados los deseos de los hombres de controlar su historia, la prognosis supone una conquista distintiva en la autoconsciencia social (op. cit.:18-19).

Como lo plantea Bell la predicción está limitada por los acontecimientos y por vectores sociales sobre los cuales los actores políticos y sociales tienen escasa capacidad de dirección, de ahí el uso de encuestas de opinión para cono-cer las preferencias de los electores y de esta manera ir modificando la estrate-gia comunicativa, como se había planteado en el caso de Francisco Ortiz asesor de la campaña de Fox, las encuestas le posibilitaron establecer que los jóvenes era el principal segmento que debería enfocarse la campaña, de ahí el tipo de spots que se hicieron en la campaña y al hacer mediciones sucesivas establecer mediante un mecanismo de ensayo y error que éste era el segmento al cual debería dirigirse los esfuerzos comunicativos de la campaña. Otra cuestión es el uso, más bien, de carácter propagandístico y publicitario e intentar con esto influir en la decisión del elector, si bien, existe una opinión dividida entre aque-llos que piensan que las encuestas influyen de manera directa en la decisión de los electores, los efectos más estudiados son el bandwagon y el underdog

383Murilo Kuschick

(Martín, 2002), es poco probable que las encuestas afecten de manera directa a los electores, pero, como lo plantean algunos investigadores, Lazarsfeld (1964) si los medios o la prensa o algunos líderes de opinión difunden cierto tipo de ideas es probable que estas ideas sean aceptadas y asumidas por la mayoría del público.

El efecto bandwagon predice que los individuos tienden a votar por el candi-dato que lidera los sondeos, lo que significa que se suben al carro del vencedor, porque los indecisos quieren sentirse ganadores, no quieren malgastar su voto o desean estar de acuerdo con la mayoría.

El efecto underdog, predice que los votantes sienten simpatía por el cata-logado de antemano como perdedor, bien, porque hay temor de una victoria aplastante por el otro partido o porque los votantes de ese partido reaccionan, mientras que los votantes del otro partido en una actitud de exceso de con-fianza se quedan en casa y no van a votar. Por lo regular es difícil determinar la veracidad de estas teorías, sin embargo se puede afirmar que los medios de información ponen más atención a aquel candidato que lidera los sondeos de opinión, además, los asesores de campaña se esfuerzan por hacer que su can-didato aparezca como posible vencedor e inalcanzable por sus contrincantes.

La fiabilidad por las encuestas equivale según (Martín, 2002) de su exacti-tud científica, el encuestador se esmera por presentar información acerca de la metodología (aún cuando el público, no la entiende), el número o la cantidad y la secuencia de los sondeos (tracking polls) aun cuando estas modalidades por su periodicidad (todos los días) presentan menor confiabilidad en sus resul-tados, por el tamaño de la muestra, el número de los sondeos que coinciden o muestran la misma tendencia en sus resultados (tantos encuestadores no pue-den estar equivocados), el intento por establecer la neutralidad del encuestador o del medio “nuestro único interés es informarte”. Finalmente, como la mayoría de los ciudadanos no conocen, ni son expertos en cuestiones numéricas y esta-dísticas suelen confiar y creen en las encuestas que se publican, sea por la cre-dibilidad del medio, sea porque muchas encuestas coinciden al mismo tiempo.

En la selección de encuestas realizadas por la empresa Gallup se observa que hay error en las estimaciones, pues es imposible que en una predicción no haya error o que la empresa lo haya querido maquillar, lo que se puede observar es que los datos metodológicos, en gran parte de los estudios que se hacen en los Estados Unidos brillan por su ausencia, cosa que en México y en otros países, con mayores niveles de desconfianza como Brasil, por ejemplo, siempre acom-pañan a la divulgación de los sondeos.


Cuadro 4. Election Polls—Accuracy Record in Presidential Elections

Fuente: Gallup Accuracy Record http://www.gallup.com/poll/9442/Election-Polls-Accuracy-Record-Presidential-Elections.aspx

Sin embargo, en algunas elecciones estadounidenses el error es menor como en la elección del año 2000 donde entre la predicción y el resultado la diferencia es mínima, en el caso de Bush (.1), pero, sin acertar en el ganador que en la elección popular fue Al Gore, mientras que en la elección de 1992, (Clinton/Bush) entre la predicción y el resultado hay una diferencia de cinco puntos porcentuales, aun cuando si acierta en el ganador, esto significa que ninguna encuesta puede hacer un pronóstico totalmente acertado (para esto están los margenes de error) aun cuando hace uso de una metodología que ha sido probada en multiples ocasiones.

En el caso de las encuestas que lleva a cabo la organización Gallup, usa mues-tras de 1,000 a 1,500 individuos de 18 años o más, seleccionados de manera aleatoria, tomando en cuenta la cantidad de hogares que hay en cada uno de los estados de los que hacen parte de la Unión Americana.

A parti de 1980, este proceso se realiza a partir de la selección aleatoria de números telefónicos que están instalados en los hogares y después se selec-cionan a individuos de sexo masculino y femenino, de diferentes edades y de

385Murilo Kuschick

diferentes niveles socio-económicos, pero, siempre respetando los niveles de confianza, y márgenes derror.

Una muestra puede calcularse con diferentes niveles de confianza (68.3%, 95.5% y 99.7%) así como margenes de error, por lo regular puede aceptarse una muestra de de 1,111 integrantes con un nivel de confianza de 95.5 (el nivel de confianza significa que el estadístico se acerca al parámetro poblacional en 95 de cada 100 casos) y una márgen de error de 3%, lo que significa que si el resul-tado estimado fue de que el ganador obtendrá el 35% de los votos, por ejemplo, el resultado observado deberá estar en el rango , 33% y 38%; si la distancia entre el estadístico (resultado de la encuesta) y el parámetro (el resultado oficial) fue ésta la encuesta fue todo un éxito.

Encuestas y las elecciones en MéxicoAunque, el interés de este trabajo radica en el análisis de las encuestas y sondeos

llevados a cabo en la elección del 2012, cabe destacar que las elecciones del 2006 no fueron tan criticadas como lo han sido las de 2012 ya que las estimaciones que hicieron los encuestadores no estuvieron tan alejadas del resultado final.

Cuadro 4. Resultados elecciones para Presidente de la República. México 2006. Resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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14,916,927 9,237,000 14,683,096 397,550 1,124,280 298,204 40,657,057 900,373 41,557,430

35.89 22.22 35.33 0.95 2.70 0.71 2.16

Fuente: IFE recuperado de www.ife.org

Cuadro 5. AMAI(Asoc iación Mexicana de Agencias de Investigación)Encuestas Electorales: Elecciones para

presidente 2006, preferencia por partido-candidato.

Empresa Fecha FC RM AMLO PM PC Otros NS/NC muestra error

ARCOP 17/06/06 (37) (25) (34) (4) 1400

Reforma 17/06/06 (34) (26) (36) (3) (1) 1721 2.3



Universal 16/06/06 (34) (26) (34) (3) (1) 2000 2.9

BGC 16/06/06 (34) (26) (34) (4) (1) (1) 1200 2.9

Consulta 15/06/06 (33) (27) (36) (3) (1) 2000 2.2

M.Politico 16/06/06 31 22 29 3 16 1200 3.3

M.Politico 16/06/06 (37) (26) (34) (3) (1) 1200 3.3

CEO 17/06/06 (34) (25) (36) (4) (2) 2000 2.19

GEA/ISA 15/06/06 33 20 31 2 14 1600 2.5

GEA/ISA 15/06/06 (38) (23) (36) (3) 1600 2.5

GEA/ISA 15/06/06 (41) (21) (36) (2) 1600 2.5

Parame-tria

15/06/06 (33) (27) (37) (3) (1) 1000 3.1

Indermec 12/06/06 (32) (28) (33) (5) (1) (1) 1500 2.8

Zogby 10/06/06 30 24 27 3 1 1 13 1000 3.1

Zogby 10/06/06 (35) (28) (31) (4) (1) 1000 3.1

GEA/ISA 9/06/06 33 22 31 3 11 1152 3.0

GEA/ISA 9/06/06 (37) (24) (35) (4) 1152 3.0

GEA/ISA 9/06/06 (39) (23) (35) (3) 1152 3.0

Reforma 9/06/06 (35) (23) (37) (3) (1) 2100 2.3

Consulta 8/06/06 (32) (28) (35) (4) (1) 1400 3.3

Demotec-nia

07/06/06 (31) (30) (34) (4) (1) 1500 2.6

Universal 07/06/06 (37) (22) (34) (6) (1) 1500 2.5

Parame-tría

01/06/06 (34) (27) (36) (2) (1) 1000 3.1

Universal 01/06/06 (36) (24) (36) (4) 1500 3.4

BGC 31/05/06 (35) (26) (35) 1200 2.98

GEA/ISA 25/05/06 34 22 26 2 16 1440 3.0

GEA/ISA 25/05/06 (40) (27) (31) (2) 1440 3.0

387Murilo Kuschick


consulta 23/05/06 (34) (28) (34) (3) (1) 1400 3.3

Demo- tecnia

21/05/06 (33) (30) (34) (3) (1) 1000 3.2

Indermec 15/05/06 (36) (24) (33) (4) (1) (2) 24 1500 2.8

reforma 19/05/06 (39) (22) (35) (2) (1) 1099 2.3

Zogby 6/05/06 34 22 29 2 1 12 999 3.2

zogby 6/05/06 (38) (25) (33) (2) (1) 999 3.2

Universal 5/05/06 (39) (21) (35) (4) (1) 1500 2.5

Parame-tría

5/05/06 (36) (26) (34) (3) (1) 1000 3.1

Promedio 35.08 24.85 33.6 3.36 .95 1.75 13.62 1372 2.86

Resultado 35.89 22.2 35.33 2.7 .96 1372 2.86

Prom/resul

.81 2.63 1.73 .66 0.01 13.62 1372 2.86

Las cifras entre paréntesis representan el cálculo efectivo sobre el total de la muestra.

Las cifras sin paréntesis son el cálculo bruto sobre el total de la muestra encuestadaFuente: www.opinamexico.org/encuestas_elect.php

Cuadro 6.Evaluación de desempeño de las empresas encuestadoras. Elección presidencial México 2006

EncuestadoraAcertó

ganador (%)

Acertó en

margen de error a 1°

y2°(%)

Promedio de

diferencias absolutas a

1° y 2°

Suma de diferencias

absolutas entre el núm. Efectivo de

candidatos N

Arcop 100% 98.2 1.5 2.39 1

Reforma 33% 100 0 .57 3

universal 66% 99.96 1.03 .76 4

BGC 100% 97 0 1.74 2

Consulta 0% 96 2 2.38 3

M. político 100% 92.5 1.25 2.02 2


EncuestadoraAcertó

ganador (%)

Acertó en

margen de error a 1°

y2°(%)

Promedio de


1° y 2°

Suma de diferencias


candidatos N

CEO 0% 98.22 2 1.42 1

GEA/ISA 100% 97.66 2.07 1.03 8

Parametría 66% 98.42 .63 1.57 3

Indermec 50% 94.5 .5 2.46 2

Zogby 100% 91.9 .55 2.33 4

Promedio 56.8 81.19 .96 1.68 2.75

Fuente: Elaboración propia como datos de: www.opinamexico.org/encuestas_elect.php

Al analizar los resultados de las encuestas electorales a partir de la metodo-logía propuesta por Vidal Romero (2012) se pueden hacer las siguientes consi-deraciones. En la primera columna se encuentra que la mitad de las empresas acertaron ganador, si bien, esto muestra un desempeño no muy brillante de las empresas se justifica por lo disputado de la elección, de ahí que algunas empre-sas como Periódico Reforma y El Universal le daban la ventaja a uno u otra de los contendientes y hasta un empate.

La segunda columna plantea la proporción de encuestas en que cada empresa acertó en margen de error de forma conjunta al primero y al segundo lugar tomando como línea de corte (+/-3 por ciento) (op. cit.:105) que es la mediana de las encuestas en la muestra, ésta es una buena aproximación de la precisión estadística del instrumento; dada la cercanía entre primer y segundo lugar, la mayor parte de las empresas acertaron esta medida, ya que en prome-dio lograron el 80% de acierto. De ahí que la reputación de las encuestadoras no fue muy cuestionada en aquella elección.

La tercera columna es la medida 3 de Mosteller (Mosteller et. all. , 1949), que es el promedio de la diferencia entre la encuesta (aquí el promedio de las encuestas de cada empresa encuestadora) y el resultado de la elección para los dos candidatos punteros. Como se observa este promedio es menor que uno y en algunos casos llega a cero, es decir, en una gran cantidad de encuestas no se llega al margen de error y la que más se acerca a este indicador es BGC, cuyo valor es cero, mientras que GEA/ISA, su valor es dos, es decir, supera el margen de error establecido para las encuestas preelectorales, que por convención es igual a 3.

389Murilo Kuschick

Como la medida anterior no funciona para elecciones con más de tres can-didatos, para corregir esta se usa la cuarta medida que presenta la suma de los errores absolutos de todos los candidatos dividido por el número de candidatos en la elección, la medida anterior es más del doble de la anterior ya que captura la sobrestimación del candidato del PRI, Roberto Madrazo.

Cuadro 6. Resultados Preliminares elección presidencial México 2012

J.Vá

zque

z

E.Pe

ña

A.Ló

pez

G.Q

uadr

i

Nore

gstr.

V.Nu

los

T.Vo

tos

List

aNom

inal

25.40% 38.15% 31.64% 2.30% 0.06% 2.42% 100% 77,738,849

Fuente: prep2012.ife.org.mx/prep/Nacional/PresidenciaNacionalVPC.html

Gráfica 4. Intención de Voto, por candidato, según empresa encuestadora 2011-2012

Fuente: Animal Político. Recuperado de www.adnpolitico.com/encuestas


Cuadro 7. Evaluación de casa encuestadora resultados brutos. Elección presidencial México 201

EncuestadoraAcertó

ganador

Acertó margen de error 1° a

2°%

Promedio de diferencias

absolutas a 1° y 2°

Suma de diferencias

absolutas entre el no. efectivo de candidatos N

GEA/ISA 100% 87.7 6.8 2.98 30

consulta 100% 88.6 6.4 4.06 5

fórmula 100% 83.18 7.62 5.58 2

B.Laredo 100% 81.3 7.72 3.54 2

Covarrubias 100% 94.74 5 1.63 1

Reforma 100% 82.61 4.35 6.14 2

Parametría 100% 80.89 5.27 6.26 4

Ipsos 100% 92.35 3 3.26 1

Promedio 100% 86.42 5.77 4.13 5.87

Fuente: Elaboración propia con datoswww.adnpolítico.com/encuestas

Al llevar a cabo el análisis de la elección del 2012 se encontró que las casas encuestadoras entregaron la información bajo dos modalidades, datos bru-tos y efectivos, aun cuando los datos brutos son más precisos, pues, toman el resultado de la totalidad de la muestra, mientras que los efectivos sacan de la muestra la no respuesta, lo que significa un menor nivel de representatividad frente al universo; sin embargo, los datos brutos generan menor confiabilidad y seguridad en la predicción, pues, el comportamiento de los indecisos es deco-nocido y se puede plantear que para los fines de los medios, esta presentación resta espectacularidad, ya que no se puede establecer con precisión quien será el ganador.

En la elección del 2012 siempre hubo un potencial ganador de ahí que las encuesta lo anticipan con mucha anticipación; sin embargo, lo acertado de las predicciones ahí queda, pues, de acuerdo con los datos de Animal Nocturno las encuestas no aciertan el margen entre primer y segundo lugar, ya que el margen de error que debería ser de tres es rebasado por la mayoría de las encuestas publicadas, de esta manera, le dan un amplio favoritismo al candidato del PRI; es interesante

391Murilo Kuschick

señalar que la empresa que más se acerca al margen del error (+/-3%) es GEA/ISA, la empresa que fue más criticada por sus predicciones. Esta situación se ve corro-borada con una diferencia con respecto al 2006 donde el resultado del candidato del PRI fue sobreestimado, aquí este fenómeno no se da, por lo que el promedio de las diferencias entre todos los candidatos es menor que la diferencia entre primer y segundo lugar, lo que nos indica la veracidad de la hipótesis de la sobrestimación del candidato del PRI y la subestimación de los demás.

Cuadro 8. Evaluación de casas encuestadoras resultados efectivos. Elección presidencial México 2012

Encuestadora

Acertó

ganador

Acertó margen de error 1° a

2°%

Promedio de


1° y 2°

Suma de diferencias


candidatos N

GEA/ISA 100% 98.43 7.35 3.43 30

Consulta 100% 98.1 8.77 4.06 10

Fórmula 100% 100 8.55 3.78 4

BGC 100% 99.75 8.37 3.76 4

B.Laredo 100% 100 9.25 4.41 4

Demotecnia 100% 99.52 4.35 1.41 2

Reforma 100% 99 5,25 1.76 4

Covarrúbias 100% 102 7.8 3.20 3

Parametría 100% 99.4 8.01 3.86 8

Ipsos 100% 99.4 7.63 3.00 3

Promedio 100% 99.56 7.53 3.27 7.2

Fuente: Elaboración propia con datos de www.adnpolítico.com/encuestas

Para terminar se analizan los resultados efectivos, esto es, aquéllos que se pre-sentan recalculando la muestra al no contabilizar la no respuesta, lo que significa un menor tamaño de muestra y por tanto, un mayor error con respecto a la pre-gunta sobre la intención de voto. Como en el cuadro anterior se toma en cuenta un


número limitado de las encuestas que fueron publicadas en los medios de informa-ción, pero, con las últimas que serían finalmente las más certeras ya que fueran rea-lizadas con mayor proximidad al pleito electoral y la mayoría de ellas fue publicada en medios de información (prensa, televisión e Internet).

La primera columna es idéntica a la del cuadro anterior, esto es, todas las casas encuestadoras aciertan en determinar al ganador; con respecto al margen de error entre primer y segundo lugar, si antes era del alrededor de 80%, aquí se llegó al 100% o hasta más, lo que significa que si el margen de error es de +/-3 %, aquí se muestra un error del doble de tamaño del margen de error que habían establecido las empresas encuestadoras para sus cálculos muestrales, por tanto, si con los datos brutos ya había un error con los datos efectivos estos se multi-plican, como se observa en la columna 3, ya que el promedio de la diferencia entre primer y segundo lugar es de 7.53; por último, en la columna 4, la suma de las diferencias entre los distintos candidatos en promedio es poco mayor que el margen de error, lo que significa si bien se sobreestimó al candidato del PRI, los resultados de los demás fueran subestimados o, entre el resultado electoral y la estimación de las encuestas la diferencia es pequeña.

Ahora bien qué puede explicar estos resultados, posiblemente un conjunto de efectos, el de la elección y el de las casas encuestadoras; los efectos elección podría derivarse del hecho de una espiral del silencio, es decir, el ocultamiento de la inten-ción de voto por parte de los votantes, esta hipótesis, aun cuando posible, esta-blecería que la no respuesta está directamente relacionada con el voto opositor, la no respuesta reportada por las empresas encuestadoras es variable y no mantiene una relación constante con el voto por los demás candidatos se pudieran extrapolar otras efectos derivado de la elección, que podrían haber inhibido a los votantes, como la inseguridad, las alianzas electorales, pero, por el momento no se encontró información ni con espacio para abordarla.

El llamado efecto casa encuestadora se encuentra ligada al fenómeno de la sobrestimación por las empresas encuestadoras para el candidato del PRI y la subestimación por los demás candidatos, como se muestra en la gráfica ante-rior y la de abajo; este fenómeno donde los candidatos priístas reciben estima-ciones por encima de los resultados como en el año 2000, para las encuestas hay un empate técnico (Labastida, 39%, Fox, 40%), mientras que el resultado fue (Fox, 42%; Labastida 36%), lo que significa una diferencia de +3 para Labastida y -2, para Fox. En el 2006 se pronostica 36% para López Obrador, 33% para Felipe Calderón y 27%, para Roberto Madrazo, resultado final (35.89%, Calde-rón; 35.33%, López Obrador y 22.22%, Madrazo), en este caso hay un pequeña sobreestimación a favor de López Obrador (.67); 3.89, puntos desfavorables para Calderón y 4.78 a favor de Madrazo.

393Murilo Kuschick

Gráfica 5. Consulta Mitofky. Promedio de encuestas de diciembre-junio 200,2006, y 2012. México, elecciones presidenciales

Fuente: www.consulta.mx

Gráfica 6. Consulta Mitofsky Encuestas publicadas en medios de información. México elecciones presidenciales 2012

Fuente: www.consulta.mx


En la última elección las diferencias volvieron a presentarse en este caso, 44 %, estimación promedio de algunas encuestas, como apunta la Gráfica 5 de Consulta Mitofsky con un resultado de la elección de 38.15, lo que significa una diferencia de 5.85 puntos a favor del candidato del PRI; una diferencia de 2.64 para el candidato del PRD (31.64%) y 25% para la candidata del PAN (25.4%), una mínima diferencia, sin buscar complots en las estimaciones de las casas encuestadoras se encontró un elemento consistente, que como se señaló a lo largo del artículo, la sobrestimación de los resultados que favorecen al candi-dato de un partido, el PRI, las más de las veces; sin embargo, en otras eleccio-nes han favorecido a otros candidatos. No se encontró una causa única que determine este fenómeno, no obstante, siguiendo a Romero (2012) las causas se podrían atribuir hipotéticamente al cuestionario, principalmente por la locali-zación de la pregunta de la intención de voto, lo que podría generar un sesgo, si la pregunta está colocada en el cuerpo de cuestionario o al final del mismo; la segunda posibilidad, el fraseo de la pregunta acerca de la intención de voto, así como la secrecía de la misma, sin embargo este conjunto de hipótesis sólo es posible comprobar/desaprobar al tener acceso a los diferentes cuestionarios.

Otro factor a poner a prueba es el método de muestreo, para Javier Ala-gón (2013) uno de los problemas de las encuestas que se publican en medios informativos es el tamaño de las muestras que serían insuficientes, así como la cobertura de las mismas (en cuántas localidades se llevó a cabo), la división de la muestra entre distintas secciones electorales. Según este autor las muestras usadas por las casas encuestadoras son de un tamaño insuficiente, 1000 inte-grantes y deberían contar con muestras de 2,500 a 3,000 integrantes y con un número mayor de localidades, no 5 o seis, sino más de 40 y por lo menos de 200 a 300 secciones electorales; en promedio las casas encuestadoras utilizan 100 secciones electorales; finalmente si las mediciones no sean esporádicas, sino series, donde se vayan modificando las localidades y las secciones.

Ahora bien, ¿ésto es suficiente para hablar del fracaso de las encuestas? Fra-caso en el sentido de que sus estimaciones fueron muy abultadas para un solo candidato y que no hubo posibilidad para corregir, tal vez porque en las elec-ciones anteriores, si bien , hubo una sobreestimación hacia el candidato del PRI (2000 y 2006) este partido las perdió y por tanto, no hubo necesidad de modificar y transformar la metodología de las encuestas o procurar los errores posibles, cuestión que amerita a partir de ahora.

La otra cuestión que se ponderó en el trabajo es la relación de las casas encuestadoras con los medios de información, las necesidades y característi-cas de los mismos, como la afición a lo espectacular, por describir la campaña como una carrera de caballos y su intento por establecer la agenda, colocar a

395Murilo Kuschick

los candidatos en el centro de la atención de sus lectores, oyentes y tele espec-tadores, como en el caso del Milenio Diario que logró un importante aumento en sus televidentes para ver día a día como Ricardo de la Peña (director de GEA/ISA) llamaba su atención mostrando el cambio o la continuidad entre los contrincantes. Además, el interés de los medios de información en mostrar y crear escenarios definitivos como fue el caso de presentar los resultados efec-tivos donde la no respuesta y los indecisos no eran presentados, por tanto, al plegarse a los intereses de los medios de información las casa encuestadoras, si bien, logran llamar la atención sobre los procesos electorales pusieron en riesgo su prestigio y credibilidad.


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Capítulo 16

“Big Data” and Organizational Value Creation

Rafael Eutimio García García1

Introduction Since the Internet became operational in October 1969 when a dedicated

telephone line connected a computer located at UCLA to another at the Stan-ford Research Institute in Menlo Park, CA (Hafner and Lyon 1996, 151-156); the amount of digital data generated by computer users has skyrocketed. The United Nations estimates that by the end of 2014 there will be approximately three billion Internet users worldwide2 (40% of the world’s population), and the number of active mobile-broadband subscriptions3 will reach 2.3 billion globally. Even though, mobile-broadband penetration will reach 84% in devel-oped countries compared with only 21% in developing countries, the mobile broadband growth rate for the period 2013-2014 in these countries is expected to be twice as high as in developed countries (26% vs. 11.5%) (International Telecommunication Union 2014a).

1 Researcher. Universidad Autónoma Metropolitana – Azcapotzalco. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Administración. [email protected].

2 Individuals using the Internet refer to those that used the Internet via a fixed or mobile net-work in the last three months from any location. The reference period was changed in 2013 from 12 to 3 months. See International Telecommunication Union 2010.

3 The term “active mobile-broadband subscriptions” refers to wireless-broadband Internet subscriptions using terrestrial mobile connections. Satellite and terrestrial fixed wireless broadband subscriptions are not included in this figure. The International Telecommunica-tion Union (ITU) defines a transfer bit rate of at least 256 Kbit/s as broadband. It is expected that mobile-cellular subscriptions will possibly reach seven billion by the end of 2014. See International Telecommunication Union 2010 and 2014b.

“Big data” and organizational value creation398

As a higher percentage of the world’s population has access to computers and mobile communications technologies and join the global network, is nat-ural to expect that more data will be generated, acquired, processed, stored, communicated and displayed in digital form. Nevertheless, to adequately mea-sure the existing amount of digital data at a given moment in time is not a trivial research task. Earlier research oriented toward measuring the world’s technological capacity to handle digital information, focused on, among many other variables: “the amounts of words” transmitted by major communications media, the global sales levels of volatile and nonvolatile storage technologies (from computers’ hard disks to memory cards), and the average amount of data that a typical “knowledge worker” generates in a year; estimated the total amount of digital information to be around 12,000 Petabytes (PB)4 in 1997 (Lesk, 1997). More recent research that do not differentiate between unique-ness of information in terms of real new vis-a-vis recombined or duplicated information, estimated that in 2007, “humankind was able to store 2.9 x 1020 optimally compressed bytes, communicate almost 2 x 1021 bytes, and carry out 6.4 x 1018 instructions per second on general-purpose computers5” (Hilbert and Lopez 2011, 60). Even more recent research considers that the global cre-ation, replication and consumption of digital data in the year 2012, was in the order of 2,837 Exabytes (EB). This amount of data was generated, first captured,

4 Throughout this research paper the standard decimal system notation is used to measure data amounts and quantities. Thus, 1 PB = 1000 TB = 1 x 1015 Bytes. 1 EB = 1000 PB = 1 x 1018 Bytes. 1 Yottabyte (YB) = 1 x 1024 Bytes. This means that 1 PB = 0.001 EB and 1 YB is 1 x 109 times larger than 1 PB. Equivalence with the binary system standard used by the International Electrotechnical Commission (IEC) is assumed, even though the proper mea-surements according to the IEC are: 1 Pebibyte (PiB) = 10245 Bytes, therefore 1PB is 0.8882 times smaller than 1 PiB. Similarly, 1 Exbibyte (EiB) = 10246 Bytes, 1 Zebibyte (ZiB) = 10247 Bytes, and 1 Yobibyte (YiB) = 10248 Bytes.

5 Storage was defined as the maintenance of information for explicit later retrieval and included information kept in PC hard-disks, DVD and Blue-Ray, digital tape, server and mainframe hard-disks, CDs and Minidisks, portable hard-disks, portable media players, memory cards, mobile phones and Personal Digital Assistants (PDAs), videogames car-tridges and disks, floppy disks, internal memory devices of digital cameras and camcorders, and chip cards. Communication referred to the amount of information received or sent by users over a considerable distance, thus local area networks data transfers were not included. Digital communications included digital data transmission through: TV-terrestrial, TV-ca-ble, TV-satellite, radio, GPS, fixed voice telephone, Internet, mobile telephones data and voice. Computation involved the meaningful transformation of information and considered computational devices such as: personal computers, videogame consoles, servers and main-frames, supercomputers, pocket calculators, mobile phones, PDAs, Digital Signal Proces-sors and microcontrollers.

399Rafael Eutimio García García

or consumed mainly in the United States (32%), Western Europe (19%), China (13%) and India (4%), and only the remaining 32% of the total amount of data was originated in the rest of the world (Gantz and Reisel 2012, 6). Assuming that the amount of data generated worldwide will double every two years, an approximate average global digital data annual growth rate of 41.5% can be expected for the period 2012-2020, and thus the total amount of digital data will reach 45,400 EB by the year 2020. These projected figures are actually very conservative given the fact that the total world’s population in the year 2020 is estimated to reach 7.66 billion, therefore the amount of data generated or consumed yearly by every single person in the world will be roughly a mere 6,000 gigabytes. Moreover, by the year 2020 the geographical distribution of data creation and consumption will be substantially altered. It is expected that the participation of emerging countries will account for more than 60% of the total amount of global data, with China alone generating and consuming as much as 21% of the world’s total digital data volume (Ibid., 7).

At a global scale, this data deluge will be supported and stimulated by dra-matic reductions in the cost of telecommunication and computing equipment, as well as by substantial technology improvements derived from large amounts of investment in research and development in these technologies originating in the private, public and social sectors. Just as the adoption by a consortium of groceries companies in 1973 of the Universal Product Code (bar code), invented by IBM’s engineer George J. Laurer (Pagan 2013), and later the global usage of the six-digit Harmonized Commodity Description and Coding Sys-tem (HS) (Walsh 2011, 5) allowed the digital generation and manipulation of large scale datasets and fostered international trade; the rapid deployment of a faster and more reliable mobile Internet (ubiquitous connectivity), the grad-ual automation of knowledge work (generated by substantial developments in artificial intelligence, machine learning, machine vision, semantics processing, and more advanced human-machine and machine-machine interfaces), the placement and embedding of computing chips, sensors and actuators in phys-ical objects from automobiles to light bulbs and wristwatches (“the Internet of Things”), the implementation of remote storage and computational services provided on-demand (“cloud” technologies) (Manyika, et. al. 2013a, 5), as well as global sociological and cultural shifts such as “the quantified self ” move-ment (Technology Quarterly: Q1 2012), the evolution of computer mediated social networking as a sociological process (White 2008), and the increasing importance of online marketplaces and global E-commerce transactions at the manufacturing, wholesale, retail and services levels (U.S. Census Bureau 2014); will fuel the global generation of massive/large scale digital data streams.


All these trends will generate an even more steep exponential global data growth curve. Currently most organizations capture daily millions of bytes of digital information regarding their operations, customers, suppliers, compet-itors and employees. Nevertheless, a large fraction of this captured data are unstructured, stored using a wide variety of incompatible digital formats and lying dormant in magnetic storage devices. Used properly this huge amount of data may be a source, for public and private entities, of innovative orga-nizational insights that will foster global competition, increase the number of economic and social growth opportunities and stimulate the design and imple-mentation of new and improved value creation business models. This research work focuses on presenting and revising relevant techniques and technologies to aggregate, manipulate, analyze and visualize big data sets to support policy making.

Organizational Value Creation

Even though it is easy to envision the meaning of “big data”, there is not still a consensus among interested parties regarding its formal definition. The most accepted concept regarding big data is that it “refers to data sets whose size is beyond the ability of typical database software tools to capture, store, manage, and analyze” (Manyika, et. al. 2011, 1 and Madden 2012, 4). This means, that data is too big, moves too fast, or does not fit the strictures of current database architectures (Dumbill 2012). Therefore, “Big Data” involves massive, hetero-geneous data sets from autonomous sources under a distributed and decen-tralized control (e.g. health and medical data) (Russom 2011). More recent research associates “big data” to a five dimensional framework to characterize it (Chandarana and Vijayalakshmi 2014, 430-431):

1. Volume. Petabytes or zettabytes sizes of records, transactions, archives, tables or files.

2. Velocity. Distributed computing systems currently in operation imply the simultaneous creation, processing and streaming of data by thou-sands and even millions of users worldwide; updating and accessing a diversity of database management systems and services at the speed of light (complex event processing).

3. Variety. Most of source data is diverse and rarely set for current rela-tional database structures processing. For example, even machine to machine structured data transfers may incur in difficulties due to dif-ferent software versions. Thus, data representation may be structured,


semi-structured or unstructured; deterministic or probabilistic, filtered or unfiltered; micro, meso or macro; and single factored or multi-fac-tored.

4. Veracity. Data accuracy and trustworthiness is difficult to determine even when authenticity and accountability validation systems are in place. In mission critical and real-time decision making support sys-tems data cleansing is not feasible forcing users to work with available “dirty” data sets.

5. Value. Derived from finding, through sophisticated data analysis, pre-viously unknown, or hidden, or based only in sample theory; new sta-tistical facts, correlations and cause-effect links among the whole set of relevant data, subject to hypothesis testing and other advanced statisti-cal validation techniques.

Armed with this framework, is easier to visualize the economic, political and social importance that might be expected from the appropriate utilization of “big data”. Nevertheless, the fact that recent technological advances in the computing and telecommunication sectors allow individuals and organizations to have access, to process and to analyze massive streams of data, in a timely and cost efficient way; does not automatically turn this “big data” into infor-mation. From the perspective of information theory, data become information only when relevance and contextualized purpose are added to it (Devlin 1999, 14-16):

Information = Data + Meaning

Likewise, it is only when information is properly internalized by human cognitive processes and has the potential to be used, that information might transmute into knowledge:Knowledge = Internalized Information + Ability to utilize the information

Thus, the general objective associated to the analysis of large data sets is linked to new knowledge generation and this new knowledge may lead to value creation through, among other (Manyika, et. al. 2013b, 9):

• Supporting better decision an policy making in the public, private and social sectors.

• Providing the insights and the fundamental basis for products and ser-vices customization.


• Uncovering anomalies and inefficiencies in performance data that might lead to better processes and operational systems.

• Identifying and improving individual engagement and participation in global social, political and economic activities.

• Enabling coordination and collaboration across geopolitical diverse work groups.

For example, data mining or statistical learning analytical techniques ori-ented toward describing and explaining behavior, hypothesis testing, causal-ity assessment, theory construction, prospective studies, experiment building, correlation determination, and simulation design and implementation; applied to large scale data sets can address, among others, issues related to (Chang, et. al. 2014, 69):

a. From a business and management perspectives:• Product portfolio mixes and differential pricing strategies.• Logistic channels inefficiencies and disruptions.• Geo-location based advertising and sales promotions.• Remote sensing of social networks attitudes and values.• Design and market introduction of new products and services.• Consumer behavior-based market segmentation.• Customer satisfaction levels measurement.• Business operations optimization.• Internal communication networks improvement.• Time to market cycles reduction.• Cash flow management.• Financing requirements and business cycles matching.

b. From a social perspective:• Efficient energy and water use management.• Public goods distribution efficiency.• Non-intrusive electoral preferences and trends measurement.• Disaster relief task force coordination.• Pollution control policies monitoring.• Public health systems performance metrics.


• Segmented public educational and learning systems design.• Elasticity dynamics of welfare programs.• Air and terrestrial traffic networks control.• Pubic waste removal systems performance.• Urban growth dynamic patterns identification.• Border security threat levels control.

To achieve the results expected from “big data”, decision and policy mak-ers have to shift paradigms and visualize transactional data as something more than the raw material for traditional operational reporting. The deployment of technologies such as customer relationship management systems, radio-fre-quency identification tags, real-time video-conference equipment, satellite tracking devices, even a simple Internet digital presence through a web site or a Twitter or Facebook account; implies opportunities for improving customer service, optimize business processes and identify new business opportunities. To take advantage of these technologies, companies and institutions have to precisely decide accountability and responsibility levels for data and knowl-edge management within the organization. Stewardship and leadership roles for driving business success and implementing the “big data” value proposi-tion have to be shared between IT and business managers. The identification of critical data and ensuring its integrity and safeguard, the definition of data workflows to create, retrieve, process, and store data; and the determination of analytical techniques and services to be implemented to tap into its value cre-ation potential are permanent and recurring task to be performed by members of the C-Suit (Beath, et. al. 2012)

Thus, “creating transparency and making “big data” more easily accessible to relevant stakeholders in a timely manner, enabling experimentation to dis-cover” requirements, expose variability, and improve performance; and seg-menting populations to customize actions, are value creation propositions that lead to innovating new business models, products and services (Manyika, et. al. 2011, 4-6)

Challenges and Opportunities

In the very near future, the use of “big data” will become a key value driver, a source of growth, and a competitive advantage for those organizations that develop and properly use the technological infrastructure and establish the managerial systems and processes required to take full advantage of the current


and expected data deluge. Nevertheless, severe challenges and obstacles remain for the successful implementation of “big data” strategies (Wood 2013).

First of all, technical and technological hurdles remain to be solved. Even though there has been great advances in the development of software tools for processing and managing large-scale data streams like MapReduce, Hadoop, Cassandra and Hbase; their functionality is still limited. Cloud computing ini-tiatives have faced recurrent crashes and down times affecting the timely access to mission critical databases and data warehouses, and therefore diminishing the trust of the users of these type of remote services. Data thieves and black hat hackers have compromised the availability, integrity and accuracy of large data sets and had made public sensitive digital personal information. Meta-data standardization remains at most a dream and innovative over-the-counter software products are not completely backward compatible. Fast software ver-sioning makes obsolete even recently developed legacy systems. Moreover, machine-learning techniques such as supervised and unsupervised neural net-works are still in their infancy. Spatial analysis, natural language processing, pattern recognition, predictive modeling, cluster analysis, A/B testing and data mining models and techniques still have to prove their usefulness and value cre-ation potential in rapidly changing environments and real-time data processing requirements. Human cognitive limitations and poorly designed human-ma-chine interfaces and data visualization displays may hurdle the implementation of these techniques and delay its global deployment.

Beyond the technical hurdles, several issues remain to be addressed. At this time, the global number of statisticians and data scientists available to design and implement “big data” strategies in the public and private sectors is not enough. The knowledge and skill sets required to become a professional data expert requires several years of formal education and relevant practice, thus it can be expected that this problem will continue in the near future. Moreover, practicing managers and business analysts will require to increase their knowl-edge and expertise related to mathematical thinking and statistical reasoning to be able to productively collaborate with data scientists in achieving the organi-zations’ “big data” objectives.

Legal problems can also be visualized regarding the implementation of “big data” strategies. Traditional regulated service providers will seek to maintain its economic niches defending their vested interests opposing any attempt to modify the status quo. This attitude will lead to judicial battles, and perhaps extra-judicial ones, and the enactment of barriers of entry against innovative business models derived from “big data” analytical techniques. Moreover, to fully exploit its potential, “big data” strategies require the readily access to large


amounts of what the general public or certain sectors of the population may consider private or confidential information. Either real or perceived privacy intrusion cases will end up in the court of law delaying and perhaps perma-nently stopping “big data” initiatives. Finally, still exists a large legal gap regard-ing data ownership and intellectual property. Many countries legal systems still struggle to define data that “can be maintained under personal of professional control and what may freely circulate for others to capture, manipulate” and store. These legal asymmetries in a world where data travels at the speed of light and physical data storage may be located in an old oil extraction platform in the middle of the North Atlantic Ocean and moved rapidly to any place in the world, will stimulate clashes “between the geopolitical boundaries (which the technologies of information ignore) and the electronic boundaries (which have no political counterpart). Whose rules and regulations will apply? And what sanctions are appropriate?” (Wells Branscomb 1994, 6-7). Companies with large data assets will seek to monetize them either through outrights sales of analyzed or raw data or, will engage in joint ventures and strategic alliances with other firms to jointly exploit them in their mutual advantage and not nec-essarily in the country in which the data originated; thus giving rise to interna-tional legal disputes.

Ethical and moral problems will also arise from the implementation of “big data” strategies. The application of “big data” analytical methods will allow micro-market segmentation and thus it will be possible to launch one-to-one marketing efforts. The level of knowledge that organizations will have over the habits and behaviors of individual citizens and customers will reach a point that individually customized products manufacturing and delivery will be pos-sible in a cost efficient way. Despite the obvious advantages for both parties, the long term nature of these arrangements might reduce competition and create unhealthy economic dependencies. Moreover, the population micro-segmen-tation allowed by “big data” analytics might increase the efficiency of internal or external psychological warfare operations versioning their messages and tar-geting and customizing their known techniques (the atrocity accusations, the hyperbolic inflation of the stakes involved in a battle or war, the demonization and/or dehumanization of the opponent, the polarization, the claim of divine sanction and meta-propaganda activities) (Toffler, et. al. 1993, 196-198) toward specific population segments such as, for example: “single mothers in their 30s, with an autistic child earning between $30,000 and $40,000 per year, living within two blocks from Chelsea Park that drive a one year old green Toyota Corolla”, making these targeted population segments easily influence able and with tendencies for fictionalizing reality.


4 Concluding Remarks

Thus far, technological and economic obstacles prevented statisticians and data scientist to work with population size data sets, therefore most parame-ter metrics and values had to be inferred from the values of sample estimators where the inevitable but controllable error term was always present. Thanks to the recent advances in computing and telecommunications technologies that allow decision and policy makers not only to create, capture, manipulate, store, transfer and show large scale data sets, now it is possible through the use of “big data” analytics methods and techniques to completely eliminate the ever-pres-ent error term and gain more relevant insights regardless of the size, velocity, variety, veracity and value of the population data.

Given the fact that most organizations and individuals are involved in com-petitive processes, arm races and The Red Queen Effect (Kinsgsley Levy 1999) will ensure the rapid development, implementation and deployment of “big data” strategies, techniques and methods given rise to technical, technological, human resources, legal, ethical and moral hurdles presented in this research paper that eventually will have to be addressed and solved.

Grandiose statements must always be subjected to Occam’s razor, and the great economic and social opportunities to create value that open up to indi-viduals and organizations derived from the successful implementation of “big data” strategies and the application of innovative and sophisticated analytical techniques and methods must be moderated with a few words of caution (Stan-ton 2013, 62-63):

1. The larger and more complex the data, the lower probability that the data set is “clean” and therefore suitable for analysis. In some ways, from a statistical perspective, “a dirty data set is worse that no data at all”, given the possibility of obtaining erroneous results from its analy-sis.

2. Rare and unusual events or patterns are highly unpredictable. Despite the massive amount of data available for analysis, “black swans” and outliers will always be present and statistical models are only simpli-fied representations of a possible reality. Thus, extreme caution must be exercised when definite statements are made based on the application of statistical reasoning (Derman 2011).

3. Indiscriminately linking data sets may lead to legal problems. Given the global legal asymmetries still present in most judicial systems, privacy


and intellectual property laws must be carefully revisited before incur-ring in legal disputes.

Finally, “learning from infinite data in finite time” requires the implemen-tation of a completely customized knowledge management system operating inside each organization. “Big data” initiatives are only a component of an orga-nizational wide knowledge management strategy.

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Capítulo 17

Análisis de las políticas sociales de los gobiernos delegacionales en la Ciudad de México, 1997-2010

José Javier de la Rosa Rodríguez1

Introducción

A partir de las elecciones del año 1997 en la ciudad de México el Gobierno del Distrito Federal (GDF) ha impulsado como rasgo distintivo de su gestión, políticas sociales diferentes a las que el gobierno federal mexicano ha imple-mentado desde el establecimiento del modelo de ajuste estructural en nuestro país. A partir de la puesta en marcha del Programa de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores (2001), el GDF promovió un modelo de política social de carácter universal a través de transferencias monetarias (o cuasi-monetarias: en especie) de carácter incondicional que se ha extendido, a diferencia de los programas de transferencias del gobierno federal que tienen un alto nivel de alineamiento en torno al modelo de transferencias monetarias focalizadas con-dicionadas, en el caso del Distrito Federal existe un conjunto de programas que tiende a la universalidad y la incondicionalidad junto con algunas transferen-cias condicionadas y algunas aplicaciones de la focalización territorial.

La política social diseñada e implementada en la ciudad de México es com-petencia de los gobiernos central y delegacionales, como se establece en los artí-culos 9 y 11 de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal (LDS). En este trabajo se analizan los principales cambios introducidos en las políticas y pro-gramas sociales de las demarcaciones territoriales (delegaciones) en el período

1 Profesor-investigador del Departamento de Administración de la UAM-Azcapotzalco. Pro-fesor-investigador de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México

Políticas sociales de los gobiernos delegacionales en la ciudad de méxico410

comprendido entre los años 1997 y 20102, con la finalidad de observar su con-gruencia con los principios establecidos en la propia LDS en correspondencia con un modelo de política social universalista y de realización de los derechos sociales de la ciudadanía del Distrito Federal. Para ello se presenta en el primer apartado una serie de referentes teóricos en torno a las políticas sociales; en la segunda parte se expone un análisis de los programas sociales delegacionales implementados en la ciudad de México entre los años 1997 y 2010, y finalmente se presentan las conclusiones.

1. Referentes teóricos en torno a las políticas sociales

La política social se ha expresado como una especie de contrato social entre un gobierno y sus ciudadanos (Gil, 1992; Hill, 1996). Al respecto, Bustelo (2004) expone que la política social ha sido planteada a lo largo de su desarrollo histórico como la política de “construcción de sociedad”, cuyo eje reconciliaba la libertad de los individuos con la igualdad como dimensiones indisolubles de la ciudadanía al mismo tiempo que colocaba la igualdad como el principio estructurador de la justicia. A lo largo de la historia, las políticas sociales han crecido cuantitativa y cualitativamente en relación a la extensión de los dere-chos sociales de ciudadanía; expansión que ha sido acompañada por el desarro-llo de un Estado de Bienestar, en el que la política social es concebida como el conjunto de intervenciones públicas encaminadas para asegurar a la ciudada-nía la realización de tales derechos. Marshall (1975) la define como la política de los gobiernos encaminada a tener un impacto directo en el bienestar de la ciudadanía, con base en proporcionarles servicios e ingresos.

Montagut (2000) sugiere que se pueden agrupar las aportaciones sobre los objetivos de la política social en dos bloques: por un lado, aquellos que las defi-nen como el conjunto de medidas que afectan las estructuras de la sociedad e intentan modificar las contradicciones o problemas que en ella se generan, y en el otro extremo, para resolver los conflictos generados, esto es, ayudan a su gobernabilidad.

Diversos autores han analizado las políticas sociales a partir de sus inten-ciones y objetivos, donde se localiza su capacidad legitimadora del desarro-llo del capitalismo y de resolución de conflictos inmersos en la evolución del mismo. Gutiérrez del Olmo (1993) apunta una clasificación de la política social

2 A partir del año 2011 no se localiza en el Sistema de Información sobre el Desarrollo Social del gobierno del Distrito Federal las reglas de operación de los gobiernos dlegacionales.

411José Javier de la Rosa Rodríguez

en torno a los fines de los programas sociales: de asistencia, de control social, y de realización de los derechos sociales de ciudadanía.

a) La concepción asistencial de las políticas sociales, ubica las intervencio-nes como expresión de una vida caritativa, altruista, de beneficencia. La política social es entendida como deber público encaminado a dis-tribuir cierta cuota de recursos a la atención de objetivos humanitarios:

En el modelo mutualista, el referente de las políticas sociales eran los grupos sociales en condiciones de pobreza. La cobertura de los riesgos era confiada a la mutualidad y a la asistencia ex post, con formas mixtas de intervención entre Estado y solidaridades locales y profesionales. Las reglas de la distribución seguían una lógica asis-tencial: la intervención del Estado social era residual. La extensión de los derechos de ciudadanía estaba aún limitada según la cate-goría social de la pertenencia. Los sujetos de la ciudadanía eran los individuos en cuanto miembros de comunidades tradicionales (Herrera y Castón, 2003: 45).

b) La política social como conjunto de objetivos e instrumentos de ayuda a las personas pobres tiene la finalidad del control social, es decir, está encaminada a regular las relaciones sociales y las condiciones de vida de la población para asegurar el orden, la paz y la integración (orden público, control de los conflictos de clase, gestión de las relaciones entre incluidos y excluidos respecto ciertas oportunidades de vida como el trabajo, la educación o la salud). Es la política social que emana del Estado policía (de politeia, entendida como buen gobierno). La socie-dad comienza a ver al Estado como el garante del bienestar colectivo en sentido moderno y, a su vez, el Estado inicia la producción de “su” sociedad (también civil), en el sentido de que la acción estatal crea instituciones de bienestar que controlan la vida civil en cuanto que se requieren comportamientos apropiados para disfrutar de las prestacio-nes ofertadas. Al principio, el sujeto de tal acción es el soberano (o bien la clase dominante aristocrático-burguesa), pero, posteriormente, con la extensión del sufragio universal y de la democracia de masas el sujeto es el gobierno expresado por el sistema de partidos políticos.

c) La política social como realización de los derechos sociales de ciudadanía, en cuanto diferente de los civiles (de libertad individual y colectiva) y de los políticos (electorales y de representación democrática) evita la “pasivización” de los destinatarios de las intervenciones e individúa un conjunto diferenciado de derechos de carácter progresivo. En primer


término sólo incluye a la ciudadanía de pleno derecho, pero, con pos-terioridad, a otros destinatarios no-ciudadanos, en la medida en que se orienta a una política integral de los derechos humanos, atendiendo la realización de los derechos a la alimentación, la salud, la educación, la vivienda y el trabajo.

Otro referente necesario para el análisis de las políticas sociales -además de los fines de éstas- lo constituye el debate en torno al uso adecuado de los recur-sos públicos, observado en la discusión entre focalización y universalización de las políticas sociales.

La focalización se entiende como una política social explícita dirigida a poblaciones necesitadas, para remediar lo que ha sido visto como ineficiencia de las políticas universales (Moreno, 1994). Ante ello algunas agencias inter-nacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo desde la década de los años noventa, enfatizaron la necesidad de dirigir la asis-tencia hacia l@s pobres. Para aquellos que no pudieran pagar algunos servi-cios considerados indispensables, los gobiernos ofrecieron paquetes ‘básicos’ (típicamente en los casos de asistencia nutricional, salud y ‘vivienda social’) que se administran de manera focalizada (solo a quienes están en condiciones de pobreza extrema y no pueden afrontarlos con su ingreso). Entonces, una “prueba de medios” se realiza para demostrar las condiciones de pobreza, como riesgo inaceptable.

Una característica de la focalización según Sen (2003: 53) es:

Mientras más certero sea un subsidio en llegar a los pobres, menores serán el desperdicio y el costo para alcanzar el objetivo deseado. Se trata del costo/efectividad de garantizar la provisión de un determinado beneficio. O, visto desde otra perspectiva, se trata de maximizar los beneficios de la erradica-ción de la pobreza a partir de cierto volumen de costos.

Ocampo (2001: 98) señala que:

La focalización es una forma de discriminación positiva de grupos espe-ciales de la población que están demandando atenciones especiales para per-mitir su efectiva inclusión en el acceso a la riqueza y a los bienes y servicios socialmente producidos, capaces de situarlos en un estadio de dignidad.

Para dotar de mayor eficiencia a las políticas sociales a partir de este crite-rio de focalización se propone diferenciar entre pobreza absoluta o estructural (definida como una situación de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI– y


medida por la falta de acceso a ciertos servicios básicos) y la pobreza relativa (medida por la insuficiencia del ingreso para acceder a una canasta básica de bienes y servicios de consumo).

Un riesgo en la aplicación del criterio de focalización a las políticas sociales es la de cometer errores conocidos como tipo I y II (Boltvinik, 2004). El error del tipo I o error de exclusión consiste en descartar de los beneficios a indi-viduos realmente pobres. En el error de tipo II o de inclusión se admiten no pobres entre l@s beneficiari@s.

En este sentido, Cornia y Stewart (2003) señalan que podría parecer que la mejor manera de lograr la transferencia de recursos hacia los hogares pobres consiste en diseñar intervenciones que minimicen la fuga de beneficios hacia la población no pobre, sin embargo, dos errores de focalización se presentan: errores de omisión o exclusión de los pobres y errores de inclusión de los no pobres. En el diseño de intervenciones focalizadas se registra una tendencia a centrar la atención en los errores que genera la cobertura excesiva y poca atención se ha prestado a los errores que resultan de no llegar a los grupos destinatarios.

Por su parte, Esping-Andersen (1990, 2001) expone que la universalización de las políticas sociales por parte de diversos estados desarrollados significa la “desmercantilización” del bienestar de la sociedad: que éste no dependa del acceso al mercado de trabajo y un criterio de justicia social, en oposición a la focalización acompañada de la idea de la oportunidad vinculada a las solucio-nes de mercado. La universalización es posible cuando las políticas sociales se realizan a priori por parte del Estado y no posterior a las fallas del mercado y la familia en la producción del bienestar social.

Estos debates conceptuales en torno a las políticas sociales servirán para observar el tipo de políticas sociales implementadas en las delegaciones del Distrito Federal. A continuación se presenta el desarrollo temporal de tales programas para dar paso en la parte final del texto, a las conclusiones donde se “enlazan” los referntes teóricos con los datos empíricos.

2. Las políticas sociales delegacionales 1997-2010

2.1 Los primeros programas sociales: 1997-2000

Con el primer gobierno electo en el Distrito Federal en 1997 se creó una secretaría para atender los asuntos del desarrollo social, sin embargo, la Secre-taría de Educación, Salud y Desarrollo Social (SESDS) operó sólo un año y en


1998 dio lugar a cuatro instancias: las secretarías de Desarrollo Socia, y Salud, y los institutos de Cultura, y Deporte que asumieron la responsabilidad en el diseño e implementación de las políticas y programas en materia social del Gobierno del Distrito Federal (Provencio-Yanes, 2006). Este esquema permitió la instrumentación de las políticas y programas sociales en las 16 delegaciones (aún sin gobiernos electos) en coordinación con el ámbito central.

En este primer período de gobierno 1997-2000, donde los jefes delegacio-nales fueron propuestos por el Jefe de Gobierno y ratificados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) se presentaron pocos programas socia-les por parte de los gobiernos delegacionales debido a dos factores: i) no tenían las facultades institucionales necesarias para diseñarlos e implementarlos y ii) no había una responsabilidad con la ciudadanía en el territorio. Temas como obras y servicios públicos se trataban, porque era lo que los delegados del período precedente -de la regencia- y la población, estaban habituados.

En entrevista, José Luis Rodríguez Díaz de León3, plantea que:

Lo que sucedió ahí es que todavía no se tenían los elementos necesarios, las delegaciones manejaban un presupuesto prácticamente etiquetado, asignado al rubro de seguridad o de los servicios y el tema de desarrollo social, era un tema que sólo atendía becas escolares o el programa de cultura, y éste era muy básico, de mantenimiento de las casas de cultura, y el desarrollo social lo visualizaban en función de los centros comunitarios, de los centros sociales y deportivos; ese era como el concepto de desarrollo social del 97, que final-mente es el que se adoptó o que existía antes del cambio de gobierno y al no tener como un manejo o control del presupuesto, no tenían la posibilidad de instrumentar nuevos programas sociales.

En este primer período de gobierno de las demarcaciones territoriales, los programas sociales fueron escasos, salvo excepciones como algunos programas sociales destinados a grupos de jóvenes o de mujeres. Estas experiencias serán un factor que coadyuvará a la generación de programas sociales específicos por parte de los gobiernos delegacionales.

Una transformación institucional fundamental que impactará en el desa-rrollo de políticas públicas, a partir de la producción de normas propias, es el establecimiento de la Primera Asamblea Legislativa del Distrito Federal, antes Asamblea de Representantes (limitada ésta a emitir reglamentos). La ALDF

3 Secretario Técnico de la Comisión de Estudios y Estadística, de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal 2009-2012. Encargado del Área de Evaluación y Seguimiento de Programas Prioritarios, de la delegación Cuauhtémoc en el período 2000-2006.


inicia con la promulgación de leyes que, además de ordenar la vida pública de los habitantes e instancias de gobierno de la ciudad de México, impactará en el reconocimiento y ampliación de los derechos ciudadanos.

2.2 Emergencia y diversidad de los programas sociales delegacionales: 2000-2006

La Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal promulgada por la ALDF en el año 2000, constituye el referente normativo fundamental para la orien-tación de las políticas sociales; donde se establecen los objetivos, principios, líneas estratégicas y lineamientos programáticos en la materia, de los cuales derivarán los programas, metas y acciones concretas que los poderes ejecutivos del gobierno central y de los gobiernos de las demarcaciones territoriales debe-rán instrumentar en el ámbito de sus competencias. Se establece, también, de manera explícita, las materias sobre las cuales deberán sustentarse los derechos sociales universales: alimentación, salud, educación, vivienda, trabajo e infraes-tructura social. Otra mención relevante para los gobiernos de las demarcacio-nes es la relativa a revertir la exclusión y segregación socioterritorial, fomentar la equidad social y erradicar la discriminación.

La lds establece en su artículo 11, las facultades de los gobiernos de las demarcaciones territoriales:

i. Promover y fomentar la participación de la sociedad, en la elaboración de los programas y proyectos de Desarrollo Social;

ii. Elaborar el Programa de Desarrollo Social de la Delegación, de con-formidad con lo dispuesto por la ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal;

iii. Realizar y mantener actualizado un diagnóstico de los problemas de Desarrollo Social;

iv. Formular la prospectiva de los problemas de Desarrollo Social, así como la propuesta de probables soluciones;

v. Recibir las propuestas, sugerencias o denuncias de los ciudadanos y orga-nizaciones civiles sobre problemas y posibles soluciones, con objeto de que sean contemplados en el Programa de Desarrollo Social;

vi. Remitir a la Administración las propuestas, sugerencias o denuncias de su competencia en materia de Desarrollo Social;

vii. Promover el debate y la concertación entre los diversos actores sociales en la búsqueda de soluciones a los problemas del Desarrollo Social;


viii. Mantener informada a la población y a la Secretaría, acerca de los logros, avances y alternativas, así como de los problemas y soluciones del Desarrollo Social;

ix. Realizar el control y la evaluación de los programas y proyectos de Desarrollo Social;

x. Operar las instalaciones e infraestructura social a su cargo, de confor-midad con los lineamientos, normatividad y modelos de atención bási-cos que establezca la Secretaría dentro del ámbito de su competencia; e

xi. Instalar y coordinar el funcionamiento del Consejo Delegacional de Desarrollo Social.

Como complemento de las funciones establecidas en el artículo 11 de la LDS, en el artículo 9 fracción v se instruye al Jefe de Gobierno, para que prevea en el presupuesto de egresos del Distrito Federal, los recursos necesarios para la ejecución y cumplimiento de las metas y objetivos del Programa de Desarrollo Social y de los Programas Delegacionales en la materia.

Los preceptos normativos contenidos en la LDS encontrarán una serie de factores políticos y sociales que delimitarán el diseño e implementación de las políticas sociales delegacionales en los períodos posteriores de gobierno.

El proyecto político electo por la ciudadanía del Distrito Federal en el año 2000 presentó como eje rector la transformación de la política social. En ese año se eligieron por primera vez las jefaturas de gobierno de las delegaciones, lo que origina el establecimiento de compromisos con la ciudadanía de cada demaración territorial.

El Gobierno del Distrito Federal en su gestión 2000-2006 implementó los Programas Integrales Territoriales, donde incorporó subprogramas dirigidos a grupos específicos y de infraestructura social. La política social de la mayo-ría de los gobiernos de las delegaciones inicia “como espejo” de los progra-mas sociales del gobierno de la ciudad de México y comienza a reflejarlos en el territorio aunque en menor escala. Por ejemplo, la Pensión Universal para Adultos Mayores, instrumentada por el Gobierno del Distrito Federal estable-ció inicialmente como requisito para acceder a ésta, la edad de 70 años; diversos gobiernos de las demarcaciones territoriales: Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Cuajimalpa, Cuauhtémoc, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Tlalpan y Venustiano Carranza, implementaron en años posteriores programas idénti-cos pero con requisitos de edad menores a los 70 años para el acceso.

Esta estrategia de generar programas “espejo” por parte de los gobiernos de las demarcaciones territoriales en el período 2000-2006 (y que prevalecerá hasta


el año en curso, 2010) puede referirse a la complementariedad entre ámbitos, dado que los gobiernos de las demarcaciones territoriales cubrirían un sector de la población que el gobierno central no atendía, con base en criterios diferentes para la selección, por ejemplo, edad en el caso de las pensiones para personas adultas ó número de departamentos en el caso de programas de mejoramiento de las unidades habitacionales; con lo que se abarcaría una mayor porción de la población, procurando al mismo tiempo no duplicar apoyos. Otra lectura, no excluyente de lo anterior, se refiere a la atención de grupos de votantes diferen-tes por parte de los dos ámbitos de gobierno, a clientelas políticas.

Con la elección de las jefaturas delegacionales a partir del año 2000 se expresa una mayor pluralidad política en la ciudad de México; aún, dentro del partido político dominante en los gobiernos central y de las demarcaciones se observan distintos estilos en la gestión de gobierno, lo que se reflejará en el territorio. Algunas jefaturas de gobiernos delegacionales orientaron sus recur-sos a la generación de programas sociales específicos (además de los programas “espejo”), como los casos de Iztapalapa y Cuauhtémoc:

Iztapalapa por sus características poblacionales, por el nivel de densidad que existe y por las necesidades que son inherentes (…), marca una forma de gobernar, reconociendo el trabajo del gobierno de la ciudad pero intentando impulsar políticas propias (...). Un caso similar es el de la delegación Cuau-htémoc, que es una delegación que aparentemente no tenía esas característi-cas que tiene Iztapalapa, porque la delegación Cuauhtémoc es una delegación completamente urbanizada, que tiene el corredor financiero más importante del país que es el de Reforma (…), entonces, aunque se visualizaba que no tenía la misma densidad, la realidad de la delegación Cuauhtémoc no es el corredor Reforma, la delegación tiene otras características y necesidades, en Tepito, Morelos, Peralvillo, que son zonas marginadas, muy abandona-das durante décadas y que esto generó una descomposición del tejido social, entonces se empieza a generar estrategias para tratar de articular y de frenar todo el deterioro que ha tenido (Rodríguez).

El Programa de Mejoramiento de las Unidades Habitacionales de la delega-ción Cuauhtémoc se propagó hacia demarcaciones territoriales aledañas como Azcapotzalco, Iztacalco y Venustiano Carranza, a partir de la demanda de la ciudadanía de las mismas. El Gobierno del Distrito Federal a través del Ins-tituto de Vivienda contaba con dos programas sociales: el de Mejoramiento de Vivienda y el de Vivienda en Conjunto pero no tenía un programa para re-habilitación de unidades habitacionales; entonces, el diseño de programas sociales complementarios impulsados desde las demarcaciones se presentan.


El gobierno de la demarcación Cuauhtémoc atendía unidades habitacionales entre 1 y 100 departamentos y para las unidades habitacionales con más depar-tamentos se creó el Programa Ollin Callan de la Procuraduría Social del Dis-trito Federal.

Algunos gobiernos delegacionales con fundamento en la LDS diseñaron programas sociales específicos, como el Programa Jefas de Familia:

A partir del 2000, tu tenías que decir mi programa, en el caso de Cuau-htémoc, un programa de apoyo económico y para aperturar mi programa tenía que tener lineamientos, es decir, criterios y universo a atender, podrías señalar inclusive un número equis, tengo 2 millones de pesos, esos 2 millo-nes de pesos para cuántas personas me alcanzan, y cuál es la población que tiene mayor necesidad; por ejemplo, en la delegación Cuauhtémoc se crean programas de apoyo a madres jefas de (…) porque se intentó en un principio dar un apoyo y decía la Contaduría (Mayor de Hacienda de la ALDF) o los legisladores, por qué jefa de familia si jefe de familia es un hombre que está vivo y hay un núcleo y está el hombre y la mujer, entonces, no se justifica el apoyo porque es jefe de familia y no jefa de familia, po lo que, tenía que demostrar toda esta deconstrucción y romper paradigmas y decir son otras condiciones y aquí los hombres tienen un nivel de alcohol y de violencia altos , así, se empiezan a generar lineamientos y decir para que yo, le de el apoyo a una familia y a una madre, tengo que hacer una visita a su domicilio, tengo que saber donde vive y tengo que saber que vive en una zona de marginación (Rodríguez).

En las elecciones de 2003 cambió la composición política en la ALDF y gobiernos de las demarcaciones territoriales; las posiciones de gobierno, gana-das por las diferentes corrientes políticas del mismo partido político, se obser-varon en sus políticas públicas. Evidentemente, la continuidad de los progra-mas sociales se presentó en los casos donde ganaron las mismas corrientes políticas. Este manejo de los programas sociales se origina porque, a pesar del avance normativo que representó la aprobación de la LDS en el año 2000, no se contaba con reglamentación ni órgano vigilante de su aplicación. Sólo se realizaba fiscalización financiera a través de la Contaduría Mayor de Hacienda de la ALDF, limitada a la revisión de avances programáticos pero no a un ejer-cicio de evaluación amplia, desde el diseño, implementación e impactos de los programas sociales.

En el período 2003-2006 se presentaron variaciones de la política social en las demarcaciones: se generaron programas no sólo de mantenimiento, de infraestructura cultural y deportiva ó de obras públicas (como en el período


previo a la elección de gobiernos en el Distrito Federal), sino que se adhirieron programas de apoyos económicos como las becas para diversos grupos especí-ficos y en especie, prótesis para personas con discapacidad , despensas, cenas, desayunos, servicios funerarios.

La política social comienza a variar, porque no sólo es el apoyo económico, sino se necesita también apoyos en especie, en esa delegación se apoya en la implantación de prótesis, pero ahí te lleva a pensar, cómo aplicas eso, cómo sacas recurso público para atender esos problemas particulares y entonces debes de buscar las justificaciones, porque tienes que darle viabilidad y hacer corresponsable a alguien más; en el caso de las prótesis se determinó que el director del hospital público donde se atendía, debía extender un documento diciendo que era necesario colocar cierta prótesis y se debía acreditar que esta persona vivía en la delegación y en una zona marginada (Entrevista a José Luis Rodríguez Díaz de León4).

Esta variación del tipo de programas sociales se generó sin un ordena-miento formal a través de una clasificación, situación explicable por lo nove-doso de esta diversidad de programas sociales y porque también, de esa forma los gobiernos de las demarcaciones podrían realizar transferencias financieras con cierta flexibilidad.

Ellos (las delegaciones) pueden decir, yo le estoy requiriendo a la asam-blea legislativa, un presupuesto para infraestructura social y deportiva de un millón de pesos, cuando la asamblea legislativa lo aprueba en lo gene-ral, entonces vienen las transferencias, la delegación dice, las reglas para el manejo del presupuesto te permiten hacer transferencias hasta un determi-nado monto, siempre y cuando no se trate de programas prioritarios y en la ley de ingresos o presupuesto, (se) determina cuáles son programas priorita-rios y generalmente es seguridad pública (…) entonces esto les permite hacer transferencias de sus propias partidas (Rodríguez).

En síntesis, puede apreciarse en estos primeros períodos de gobiernos elec-tos de las demarcaciones territoriales, una serie de cambios en los programas sociales: en el período 1997-2000 la ampliación de facultades institucionales de la ALDF y con ello del marco normativo para la generación de programas sociales desde los ámbitos de gobierno de la Ciudad de México.

4 Secretario Técnico de la Comisión de Estudios y Estadística, de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal 2009-2012. Encargado del Área de Evaluación y Seguimiento de Programas Prioritarios, de la delegación Cuauhtémoc en el período 2000-2006.


En la etapa previa (de la regencia), las delegaciones políticas se encargaban del mantenimiento de infraestructura social delimitada a las áreas de cultura y deporte -“casas de cultura” y “deportivos”-, junto con la realización de obras dirigidas al desarrollo urbano. Al inicio de los gobiernos de las demarcacio-nes territoriales, ratificados por la ALDF a propuesta del Jefe de Gobierno del Distrito Federal se realizaron algunos programas sociales generados desde las especificidades de algunas demarcaciones como el programa “Jefas de familia” de la delegación Cuauhtémoc. También se estableció en este período la Pri-mera ALDF que promulgará normas relativas a facultades presupuestales y funciones en materia de política social, a través de la Ley de Desarrollo Social. Este marco normativo, junto con un gobierno central distinguido en su ges-tión por su política social a través de los Programas Integrales Territoriales y la creación de programas sociales específicos desde los gobiernos delegacionales serán factores explicativos para observar el crecimiento y variación de diseño e implementación de programas sociales en las demarcaciones. Los programas “espejo” como la pensión para adultos mayores, copiado del gobierno central y diferenciados en algún aspecto (fundamentalmente el grupo poblacional-des-tino) y la propagación de programas desde alguna demarcación hacia otras, son rasgo distintivo del período 2000-2003.

La competencia político-electoral entre partidos y en el interior del partido gobernante en 2003 se reflejó en el mantenimiento de programas “espejo” y la con-tinuidad o cambio de los programas sociales de los gobiernos delegacionales. Tam-bién, una ampliación de programas sociales se observa ya sea de infraestructura, de transferencias, de servicios, dirigidos a diversos grupos específicos y con una mayor amplitud de temas: educación, salud, vivienda, medio ambiente, etcétera. Sin embargo, esta diversidad de programas sociales no se presentó a manera de estrategia de política social y se observó también, un control presupuestal realizado por la Contaduría Mayor de Hacienda, quedando pendiente la realización de eva-luacipnes de las políticas sociales delegacionales.

2.3 Programas sociales de los gobiernos delegacionales 2006-2010: consolidación y dispersión

Al inicio del período 2006-2009 los gobiernos delegacionales habían adquirido experiencia y contaban con un marco normativo para el diseño e implementación de programas sociales, sin embargo, éstos se presentaban dispersos, sin una agru-pación estratégica a través de Programas Sociales Delegacionales como se dispone en la LDS y sin mecanismos de información y evaluación (mas allá del seguimiento presupuestal realizado por la Contaduría Mayor de Hacienda de la ALDF).


En este apartado se analizan las políticas sociales del período de gobierno 2006-2009 y el año 2010, a partir de observar su normatividad, el tipo de pro-gramas sociales con base en el destino de los mismos y su presupuesto. Se rea-liza el análisis en orden temporal donde se apreciaran los aspectos señalados.

Para avanzar en la realización de los preceptos establecidos en la LDS se pro-mulgó a finales del año 2006 su reglamento; destaca lo estipulado en los artículos 52, 55 y 60, relativos a la obligatoriedad de entregar a la Secretaría de Desarrollo Social de la entidad, los lineamientos y mecanismos de operación de los programas en la materia a cargo de dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades de la administración, para que sean publicados con fundamento en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, en el Sistema de Información del Desarrollo Social (SIDESO). Esta disposición originó que por primera vez, para el año 2007 se contara con información para el conoci-miento de los programas sociales implementados en los gobiernos de las demarca-ciones territoriales de la ciudad de México. A excepción de Coyoacán, Iztapalapa, Milpa Alta y Tláhuac, para el año 2007 se publicaron en la página del SIDESO las reglas de operación de 140 programas sociales.

El destino poblacional y sectorial5 de los programas sociales en el año 2007 se observa en la Gráfica 1, donde se aprecia que la mayoría fueron para “Gru-pos Etáreos y/o Vulnerables” (infancia, juventud, adultez, vejez, discapacitados, mujeres, pueblos indígenas), le sigiueron los programas sociales por sectores (empleo, medio ambiente, prevención y protección social, y deporte), los rela-tivos a obras públicas (construcción y mantenimiento de escuelas, hospitales, centros de salud, mejoramiento barrial y de unidades habitacionales, centros deportivos); estas temáticas representan casi la totalidad de los programas sociales, mientras que los destinados a la Generación de Ingresos: microcré-ditos, y de Apoyo a los Servidores Públicos del GDF (condiciones de trabajo, capacitación, recreación) tienen una participación mínima. Se advierte enton-ces una presencia amplia de programas sociales delegacionales orientados a la asistencia de grupos y sectores específicos y una menor proporción de progra-mas destinados a infraestructura social urbana, de obras y servicios; además de una mínima porción de programas destinados a la promoción de actividades productivas por parte de la población.

5 La clasificación se basa en el documento “Políticas y programas sociales aplicados en el Gobierno del Distrito Federal en 1997-2010”, publicado por el Consejo para la Evaluación de la Política Social del Distrito Federal (EVALÚA-DF). En: http://www.evalua.df.gob.mx/files/transparencia/2011/vlpol_pdg.pdf


Gráfica 1. Participación de Programas Sociales Delegacionales 2007 por destino

Grupos Etáreos y/o Vulnerables, 55.71%Sectores, 22.86%

Obras Públicas, 20.71%

Generación de Ingresos, 0.71%

Apoyo a los Servidores Públicos del DF, 0.00%

Grupos Etáreos y/o Vulnerables

Sectores

Obras Públicas

Generación de Ingresos

Apoyo a los Servidores Públicosdel DF

Fuente: Elaboración propia con base en las reglas de operación publicadas en http://www.sideso.df.gob.mx

Como se aprecia en el siguiente cuadro, el comportamiento de la asignación de recursos económicos a los programas sociales durante 2007 fue similar a la distribución temática: entre Grupos Etarios y/o Vulnerables, Obras Públicas y Sectores, concentraron el 98.94%.

Cuadro 1. Asignación Delegacional de Recursos Económicos para Programas Sociales 2007

Presupuesto Porcentaje

Grupos Etarios y/o Vulnerables 248.967.179,00 52,66%

Obras Públicas 114.165.184,00 24,15%

Sectores 104.627.941,00 22,13%

Generación de Ingresos 5.000.000,00 1,06%

Apoyo a los Servidores Públicos del DF 0,00 0,00%

472.760.304,00 100,00%

Fuente: Elaboración propia con base en las reglas de operación publicadas en http://www.sideso.df.gob.mx


La concentración temática y presupuestal de los programas sociales dele-gacionales durante 2007, puede explicarse a partir de observar la emergencia y consolidación de programas sociales destinados a grupos y sectores específicos por parte de los gobiernos delegacionales y al tipo de programas de la etapa previa a los gobiernos electos, donde se priorizó la realización de obras y la prestación de servicios públicos.

Con la disposición de las reglas de operación de los programas sociales dele-gacionales a partir del año 2007, publicados en el SIDESO con base en la LDS, su Reglamento y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Dis-trito Federal se cuenta con elementos para el análisis panorámico de los programas sociales de las demarcaciones territoriales. Con la creación del Consejo de Evalua-ción del Distrito Federal (EVALÚA-DF) en septiembre de 20076 se profundizará en el conocimiento de los programas sociales del gobierno central y de las demarcacio-nes territoriales, a partir de las evaluaciones realizadas a éstos.

En el año 2008 EVALÚA-DF realizó evaluaciones externas del diseño y ope-ración de los programas sociales de las delegaciones Álvaro Obregón, Gustavo A. Madero, Iztapalapa, Miguel Hidalgo y Tláhuac. En las evaluaciones se evi-dencia que ninguna de los gobiernos delegacionales, excepto Miguel Hidalgo, contaba con la elaboración del Programa Delegacional de Desarrollo Social. También se detectó falta de congruencia y de apego de los programas específi-cos delegacionales en relación con las orientaciones y principios de la política social del Gobierno del Distrito Federal, establecidas en la LDS y en el Pro-grama de Desarrollo Social del Distrito Federal 2007-2012. Tampoco presenta-ron diagnósticos que señalaran las principales características sociodemográfi-cas de su población.

De los problemas de orden administrativo localizados en las delegaciones evaluadas se tiene de forma general que el criterio presupuestal predominó en los parámetros de diseño de los programas y se detectó una centralización de las decisiones en materia de política social delegacional. Se localizaron proble-mas operativos vinculados con: i) la oportunidad en la entrega de los apoyos y/o servicios; ii) la coherencia entre el diseño y operación de los programas; iii) la operación de los mecanismos de evaluación, seguimiento, difusión, capacita-ción de personal, entre otros; iv) la sistematización de la información recabada por los programas.

En las delegaciones evaluadas los problemas operativos se centraron en aspectos relativos a los procedimientos de acceso y de asignación de los recur-

6 Se integró en mayo de 2008


sos de los programas sociales, localizándose falta o poca claridad en los crite-rios para obtenerlos o escasos recursos presupuestales, reflejado en coberturas mínimas de la población objetivo. También se encontró que la participación ciudadana fue prácticamente nula; las demarcaciones evaluadas no presenta-ron los padrones de beneficiarios; se observó incongruencia entre el diseño y operación de los programas; no existió coordinación para operar los progra-mas tanto al interior de la delegación (con las diversas áreas) como al exterior (con los programas homólogos del gobierno central). La cobertura poblacional y montos económicos de los programas sociales específicos de las delegaciones fueron bajos y no coadyuvaron al logro de sus objetivos; además de fuertes carencias financieras, materiales y humanas que no permitieron una operación efectiva de los programas sociales específicos.

Con base en los problemas enunciados en los párrafos precedentes, las eva-luaciones externas realizadas en 2008 dan cuenta, de manera específica, de una serie de aspectos a corregir por parte de los gobiernos delegacionales, para ade-cuar el diseño y operación de sus programas sociales a la normatividad estable-cida para tal fin.

En el Código Financiero del Distrito Federal de 2008 se establecieron lineamientos normativos, donde se regularon las transferencias realizadas, por medio de los programas de desarrollo social y la obligatoriedad de que las transferencias (ayudas, apoyos y subsidios) deberán sujetarse a criterios funda-mentales del desarrollo social como la solidaridad social, la equidad de género, la accesibilidad, objetividad, corresponsabilidad y la transparencia, entre otros, como se menciona en el artículo 501-A. En el mismo artículo se refiere que para asegurar la transparencia en el funcionamiento de los instrumentos eco-nómicos aludidos en el párrafo anterior, éstos deberán sustentarse en reglas de operación, las que tendrán entre otras las siguientes características: identificar claramente con transparencia y objetividad, a la población objetivo por grupo, género y delegación; señalar los montos por beneficiario o acción a subsidiar o apoyar; señalar claramente los requisitos de acceso al programa y los procedi-mientos de verificación, los que serán objetivos, transparentes, no discreciona-les y equitativos; incorporar cuando corresponda, acciones de corresponsabili-dad de los beneficiarios; incorporar el enfoque de equidad de género; garantizar que los recursos se canalicen exclusivamente a la población objetivo; especificar los indicadores de evaluación para el cumplimiento de objetivos, desempeño, costo de operación e impacto en la población beneficiaria y publicar el padrón de beneficiarios. Finalmente, de este ordenamiento resulta relevante comentar que por medio del artículo 502-A se instruye a la totalidad de las instancias de la administración pública del Distrito Federal, a someter ante una comisión


intersectorial, la elaboración de programas que involucren el otorgamiento de subsidios y otras transferencias económicas a la población; a los titulares de las dependencias antes citadas se les ordena a hacer lo propio con las reglas de operación de los programas sociales, mismas que además, deberán ser puestas a consideración de la aldf y registrar cada programa con estas características ante la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal, con la finalidad de obte-ner el visto bueno de su impacto presupuestal. Los gobiernos delegacionales han cumplido con la publicación de las reglas de operación de sus programas sociales donde especifican el tipo de monto económico, objetivos, población beneficiaria, criterios para el acceso, etcétera, sin embargo, queda pendiente el establecimiento del impacto presupuestal de los programas sociales.

En la administración pública local hay una doble normatividad para ela-borar las Reglas de Operación (RO) de los programas sociales, por un lado, la disposición de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal y su Reglamento, y por otro, la del Código Financiero, aunque, ésta se refiere en particular al ejer-cicio de recursos presupuestales del capítulo 4000, relativo a subsidios, apoyos y ayudas sociales. Si bien lo establecido en los dos lineamientos no es contradic-torio entre sí, la duplicidad ha propiciado confusiones en el proceso de elabora-ción de las RO, reduciendo los programas sociales a transferencias (monetarias y en especie), o asimilando cualquier recurso erogado por concepto de capítulo 4000 con un programa social.

A partir de un análisis cuantitativo y cualitativo basado en la Guía de Elabo-ración de Reglas de Operación 20097, cuyos criterios están definidos en la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal (DF), su Reglamento, el Código Financiero del DF, y de manera supletoria en la Ley de Planeación del Desarro-llo del DF se observó fragmentación en la secuencia: descripción de objetivos generales-concreción por objetivos específicos-asociación de metas-definición de indicadores, y desvinculación de éstos con mecanismos de evaluación de los programas. En el caso de las delegaciones sólo un 8% de las RO refieren consistencia en el anterior proceso, lo que muestra que hay una ausencia de planeación de los programas bajo su responsabilidad8.

La planeación inconsistente conlleva a una selección poco transparente de los beneficiarios de los programas, a una desigual cobertura de sectores y grupos, así como a un menor impacto de los programas en el bienestar social. La inconsisten-

7 En http://www.evalua.df.gob.mx/info/2009/guia_reglas_2009.pdf8 Informe sobre el proceso de aprobación de los programas sociales específicos que otrorgan

subsidios, apoyos o ayudas, realisado por el Concejo de Evaluación del Desarrollo Social del D.F. EVALÚA-D.F.


cia en la definición de las coberturas, probablemente, permite que en la práctica se traten indistintamente al alza o a la baja los montos de apoyo y las propias cober-turas, contraviniendo el avance hacia la universalización de los programas, como se establece en la LDS. La ausencia de planeación parece la principal causa de la multiplicación de los programas sociales, con bajas coberturas e impactos difíciles de evaluar; esta dispersión de programas sociales podría estar en función de su uso clientelar por parte de los gobiernos delegacionales.

Otro elemento para observar la dispersión de los programas sociales de las demarcaciones territoriales, puede localizarse en la desvinculación institucio-nal entre los gobiernos delegacionales y de éstos con el Gobierno del Distrito Federal. A diferencia del período anterior (2000-2006) donde las orientaciones del gobierno central en políticas sociales influyeron en los programas sociales de las demarcaciones territoriales, en este período no se ha observado esta rela-ción, quizá por la ausencia de una estrategia por parte del Gobierno del Distrito Federal en política social.

Para julio de 2009 se había publicado 348 Reglas de Operación (RO) de progra-mas sociales de las delegaciones. En las demarcaciones se presentó en este período, 2008-2009, un crecimiento de programas de transferencia directa (monetarios o en especie) de bajo impacto social. De acuerdo a los datos publicados en las Reglas de Operación de 2009, el presupuesto asignado a programas de transferencia de las delegaciones fue de alrededor de 3 millones de pesos -de los cuales no pue-den establecerse las coberturas de atención-, cifra que comparada con el programa de “Pensión Universal para Adultos Mayores”, cuyos recursos fueron alrededor de 4mil 200 millones de pesos, con una cobertura de más de 400 mil adultos mayores, muestra la desproporción de población beneficiaria, cobertura e impactos9, entre los programas delegacionles y los del gobierno central.

Como se observa en la gráfica de la página siguiente, del presupuesto por Reglas de Operación publicadas en 2009 destinado a programas sociales, sólo el 7% es manejado por los gobiernos delegacionales frente al 93% del gobierno central.

La delegación que destinó más recursos en 2009 fue Cuauhtémoc con 169.6 millones de pesos para 26 programas, mientras que Benito Juárez canalizó sólo 5 millones para 7 programas. En promedio cada delegación operó 22 progra-mas con 3 millones de pesos por cada uno; Tlalpan es la demarcación que pre-sentó un mayor número de programas (57), mientras que Coyoacán destinó más recursos por programa con 7 millones de pesos.

9 Ver Informe sobre el proceso de aprobación de los programas sociales específicos que otror-gan subsidios, apoyos o ayudas, realisado por el Concejo de Evaluación del Desarrollo Social del D.F. EVALÚA-D.F.


Gráfica 2: Presupuesto por RO publicadas 2009

Programas centrales (RO)

93%

Programas delegacionales

(RO)7%

Fuente:Informe sobre el proceso de aprobación de los programas sociales específicos que otrorgan subsidios, apoyos o ayudas, realisado por el Concejo de Evaluación del Desarrollo Social del D.F. EVALÚA-D.F.

Con base en los datos anteriores, la dispersión se evidencia en los programas sociales de las delegaciones, que operan con bajas coberturas e impactos secun-darios en el bienestar social de la población.

En 2010 se publicaron 247 RO donde se observa que los programas sociales destinados a Grupos Etarios y/o Vulnerables fueron los de mayor presencia, siguieron los de Sectores, Obras Públicas, Apoyos a Servidores Públicos y final-mente los de Generación de Ingresos, como se aprecia en la gráfica siguiente:

Gráfica 3. Programas Sociales Delegacionales 2010 por categoría

Grupos Etáreos y/o Vulnerables,

56.22%

Sectores, 34.54%


Apoyo a los Servidores Públicos

del DF, 2.41%

Generación de Ingresos, 0.40%

Fuente: Elaboración propia con base en las Reglas de Operación publicadas en las páginas electrónicas de las Demarcaciones, y la Gaceta Oficial del Distrito Federal


En general, los programas sociales delegacionales en 2010 fueron destina-dos a grupos poblacionales en la mayoría de los casos con apoyos escasos en monto y cobertura; en el siguiente cuadro se presentan algunos ejemplos signi-ficativos que dan muestra de ello.

En el año 2010 la mayoría de los programas sociales se destinaron a Grupos Etarios y/o Vulnerables y Sectores, a través de Transferencias directas; en menor proporción se diseñaron programas sociales para Obras Públicas e Infraestruc-tura Social, y de manera marginal los destinados a la Generación de Ingresos; esta composición en los temas y tipos, muestra el énfasis en programas sociales acotados a la dotación de recursos monetarios.

Cuadro 2. Programas sociales delegacionales 2010 que destinan apoyos escasos

DemarcaciónTipo de

Programa Nombre PresupuestoMetas Físicas

Benito Juárez

Transferencia Apoyo a Maestros Jubilados 150.000,00 13

Coyoacán Transferencia Apoyo a profesores pensionados y jubilados que brindan asesoría a menores en la realización de sus tareas escolares

600.000,00 25

Tlalpan N/E Promotores de Cambio Climático 1.601.600,00 33


Cuadro 3. Programas sociales Delegacionales 2010 por temas y tipos de apoyo

Infraestructura Social Servicio Transferencia N/E

Total general

Grupos Etáreos y/o Vulnerables

Adultez 0 0 1 3 4

Juventud 0 3 14 6 23

Niñez 0 8 29 10 47

Vejez 0 2 15 3 20

Discapacidad 0 1 16 2 19


Infraestructura Social Servicio Transferencia N/E

Total general

Pobreza 0 3 6 3 12

Mujeres 0 1 12 4 17

Obras públi-cas

Manto. de Escuelas

0 0 2 2

Mejoramiento Barrial

0 0 4 2 6

Manto. a U. habitacio-nales

1 0 4 1 6

Construcción de Centros de Salud

1 0 0 0 1

Construcción de Escuelas

1 0 0 0 1

Generación de Ingresos

Microcréditos 0 1 1

Sectores Medio Ambiente

0 0 2 5 7

Participación Ciudadana

0 1 1 1 3

Prevención y Protección Social

0 11 4 6 21

Empleo 0 8 4 12

Cultura 0 6 8 3 17

Deporte 0 12 10 2 24

Apoyo a Servidores Públicos

Capacitación 0 0 0 1 1

condiciones de Trabajo

0 0 0 5 5

Total general 3 48 136 62 249



En 2010 se observó una disminución en el número de RO de programas sociales delegacionales publicados, así como en los montos presupuestales correspondientes.

Cuadro 4. Comparativo presupuestal de programas sociales 2009-2010

RO 2009

Presupuesto 2009

(miles de pesos)

RO 2010

Presupuesto 2010

(miles de pesos)

Dif. RO

Dif. Presupuesto

(miles de pesos)

TOTAL 350 $1,085,977,197 247 $855,191,743 -103 -$230,785,454

Fuente: Informe sobre el proceso de aprobación de los programas sociales específicos que otorgan subsidios, apoyos o ayudas, realizado

por el Concejo de Evaluación del desarrollo social del D.F.

Los gobiernos de las demarcaciones publicaron en 2010, 247 Reglas de Ope-ración lo que representa un decremento del 29.42% respecto a 2009; mientras que en el presupuesto la disminución fue del 21.25%. El presupuesto global se redujo en poco más de mil millones de pesos, de acuerdo con el presupuesto de egresos aprobado por la ALDF. Este decremento parece haber impactado en la disminución del número de programas sociales específicos y en los montos presupuestales globales destinados a los programas de transferencias.

Cuadro 5. Comparativo de Programas Delegacionales y Presupuestos 2009 - 2010

2009 2010

Delegación PresupuestoNo.

Prog

Relación Presupuesto / Programa

MONTO TOTAL

No. Prog


Álvaro Obregón $16,118,307 9 $1,790,923 $24,662,728 7 $3,523,247

Azcapotzalco $63,461,459 19 $3,340,077 $40,691,886 21 $1,937,709

Benito Juárez $5,116,500 7 $730,929 $3,222,583 12 $268,549

Coyoacán $98,911,791 14 $7,065,128 $77,404,057 6 $12,900,676

Cuajimalpa $16,399,240 17 $964,661 $2,409,600 1 $2,409,600

Cuauhtémoc $169,524,361 26 $6,520,168 $128,306,000 17 $7,547,412


2009 2010

Delegación PresupuestoNo.

Prog


MONTO TOTAL

No. Prog


Gustavo A. Madero

$114,428,315 21 $5,448,967 $65,968,871 18 $3,664,937

Iztacalco $54,364,671 33 $1,647,414 $27,063,400 27 $1,002,348

Iztapalapa $153,206,365 23 $6,661,146 $190,922,040 11 $17,356,549

La Magdalena Contreras

$14,338,800 28 $512,100 $1,876,800 26 $72,185

Miguel Hidalgo $17,014,818 21 $810,229 $25,534,716 7 $3,647,817

Milpa Alta $84,639,402 25 $3,385,576 $80,985,545 18 $4,499,197

Tláhuac $36,970,328 20 $1,848,516 $43,077,433 10 $4,307,743

Tlalpan $154,877,483 57 $2,717,149 $87,197,805 42 $2,076,138

Venustiano Carranza

$61,181,085 14 $4,370,078 $35,676,500 9 $3,964,056

Xochimilco $25,424,272 16 $1,589,017 $20,191,780 15 $1,346,119

Total $1,085,977,197 350 $3,102,792 $855,191,743 247 $3,462,315

Fuente: Informe sobre el proceso de aprobación de los programas sociales específicos que otorgan subsidios, apoyos o ayudas, realizado

por el Concejo de Evaluación del desarrollo social del D.F.

También es probable que parte de la reducción del número de programas sociales se deba a las recomendaciones de EVALÚA, a las delegaciones eval-uadas en 2008-2009, específicamente en Álvaro Obregón, Miguel Hidalgo, Iztapalapa, Tláhuac y Gustavo A. Madero. Estas fueron las únicas demarca-ciones que, junto con Xochimilco, a pesar de sufrir un recorte en el presu-puesto, aumentaron los recursos financieros a sus programas sociales, a partir de la relación Presupuesto/Programa10, la cual se observa en Cuadro 5.

Un dato adecuado para relacionar la proporción “presupuesto por programa” se refiere a las necesidades sociales por demarcación territorial. Al respecto, en el estu-dio “La pobreza, los hogares y la ocupación en el DF”, Damián (2004) calcula niveles

10 Ver Informe sobre el proceso de aprobación de los programas sociales específicos que otror-gan subsidios, apoyos o ayudas, realisado por el Concejo de Evaluación del Desarrollo Social del D.F. EVALÚA-D.F.


de pobreza, utilizando el Método de Medición Integrada de la Pobreza (con base en tres componentes: ingreso, tiempo y necesidades básicas insatisfechas) obteniendo la siguiente agrupación en función de los niveles de pobreza delegacional:

1. Estrato de pobreza alta: Milpa Alta, Xochimilco, Tláhuac e Iztapalapa2. Estrato de pobreza media: Magdalena Contreras, Gustavo A. Madero y

Tlalpan 3. Estrato de pobreza media baja: Álvaro Obregón, Venustiano Carranza,

Iztacalco y Cuajimalpa4. Estrato de pobreza baja: Cuauhtémoc, Azcapotzalco, Coyoacán, Miguel

Hidalgo y Benito Juárez

Del primer grupo de delegaciones, incluidas en el “estrato de pobreza alta”, tres se encuentran por arriba del promedio de la relación presupuesto por programa: Iztapalapa, Milpa Alta y Tláhuac, además de situarse en los primeros lugares de esta relación; mientras que Xochimilco está por debajo del promedio y de la mayoría de las delegaciones en dicha relación. También, en los casos de Coyoacán y Cuau-htémoc, que se localizan en el “estrato de pobreza baja”, y presentan la segunda y tercera relaciones mas altas, presupuesto/programa, respectivamente.

La distribución de recursos fue similar a la temática, es decir, la mayor parte se destinó en ese año (2010) a programas sociales relativos a Grupos Etarios y/o Vulnerables, le siguieron Sectores; estos dos rubros abarcan alrededor del 95% del total de presupuesto, y con participaciones menores están los programas sociales destinados a Obras Públicas, Servidores Públicos, y Generación de Ingresos:

Gráfica 4. Asignación Delegacional de Recursos Económicos 2010

Grupos Etáreos y/o Vulnerables, 53.73%

Sectores, 40.78%


Apoyo a los Servidores Públicos del DF, 0.54% Generación de

Ingresos, 0.10%



Para acceder a la publicación de los programas sociales, en las páginas elec-trónicas de las delegaciones, es necesario ingresar por el ícono de “Transparen-cia”, específicamente, al artículo 14 apartado XXI donde se enuncia lo siguiente “Sobre los programas de apoyo o subsidio deberá difundirse el diseño, ejecu-ción, montos asignados y criterios de acceso, así como los padrones de las per-sonas beneficiarias. Programas de transferencia, Programas de servicios, Pro-gramas de infraestructura social y Programas de subsidio”.

Gráfica 5. Tipos de Programas Sociales Delegacionales por Apoyo o Subsidio

Infraestructura Social, 1.20%

Transferencia, 54.62%Servicio, 19.28%

No Especifica, 24.90%


Del total de programas sociales publicados en 2010 la mayoría se ubican en el rubro de transferencias, le siguen Servicios, y los de Infraestructura Social tienen una participación mínima (es notorio también que alrededor de la cuarta parte de los programas sociales no se especifica este dato).

Sin embargo, como se aprecia en el cuadro siguiente los gobiernos de las demarcaciones territoriales aplicaron tal clasificación de forma diferenciada:

Cuadro 6. Ejemplo del mismo programa social delegacional con diferente clasificación de tipo de apoyo o subsidio

DemarcaciónTipo de

Programa Nombre Categoría Subcategoría 1 PresupuestoMetas Físicas

Coyoacán Infraestruc-tura Social

U. Hab. de interés social

Obras Públicas

Manto. a U. Hab

17.778.257,00 43.950

GAM Transfe-rencia

Manto. a U. Hab

Obras Públicas

Manto. a U. Hab

3.000.000,00 ,



Como se observa, en el caso de Coyoacán el Programa de Mantenimiento de Unidades Habitacionales se ubica en “Infraestructura Social”, mientras que en la Gustavo A. Madero se localiza en “Transferencias”.

A manera de colofón del apartado: en este último período de análisis los programas sociales de los gobiernos delegacionales presentaron dos tenden-cias: i) se consolidaron de manera estructurada por la ampliación del marco normativo a través del Reglamente de la LDS, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y el capítulo 4000 del Código Financiero del Distrito Federal, y por el trabajo realizado desde el Consejo de Evaluación de la Política Social del Distrito Federal, EVALÚA-DF al realizar evaluaciones a programas sociales de diversas demarcaciones territoriales y análisis de las reglas de ope-ración publicadas por los gobiernos delegacionales, y ii) se presenta una disper-sión de programas con coberturas, recursos y por lo tanto previsibles impactos sociales bajos, privilegiando programas focalizados de transferencia monetaria que contraviene las orientaciones establecidas en la LDS para la políticas social del Distrito Federal.

Conclusiones

Antes de 1997 las acciones en el ámbito social de los gobiernos delegacio-nales se limitaron a la generación y mantenimiento de casas de la cultura y deportivos; en el período 1997-2000 algunos gobiernos de las demaraciones territoriales como Cuauhtémoc e Iztapalapa, iniciaron con el diseño e imple-mentación de programas sociales a partir de iniciativas tanto de la propia admi-nistración pública, como de grupos organizados de la sociedad civil.

En el período 2000-2006 se amplió en número y diversidad los programas sociales a partir del desarrollo de propuestas de los propios gobiernos dele-gacionales y también desde la imitación de programas generados desde el gobierno central, que presentó como uno de sus rasgos distintivos de gestión, el desarrollo de políticas sociales.

La consolidación de un marco normativo para el desarrollo de las políticas sociales, en general y específicamente para las delegacionales, es un aspecto relevante en el período de análisis. La organización de los programas sociales tanto en su estructura como en su seguimiento operativo y evaluación, ha per-mitido acceder a información para su análisis y generación de recomendacio-nes que posibiliten la conformación de estrategias de desarrollo social más allá de programas inconexos entre sí.


Una atribución relevante de los gobiernos de las delegaciones en materia de desarrollo social es la obligación de elaborar un Programa de Desarrollo Social, el cual tendrá que estructurarse de conformidad con lo mencionado en la lds. Otras atribuciones son: mantener actualizado un diagnóstico de la pro-blemática delegacional, elaborar las propuestas de solución y evaluar los pro-gramas de desarrollo social instrumentados. Tales obligaciones normativas se han cumplido de manera incompleta.

Sin embargo, el establecimiento del marco normativo en torno a los progra-mas sociales delegacionales han posibilitado cotejar, además del cumplimiento formal que establecen los ordenamientos jurídicos, su funcionamiento a través de evaluaciones y estudios, particularmente los realizados por EVALÚA-DF desde el año 2008.

Como se expone en este texto, los programas sociales de los gobiernos de las demarcaciones territoriales no se diseñan con base en diagnósticos adecuados, lo que a su vez dificulta evaluar su eficiencia e impacto en el bienestar de la población. Los estudios y evaluaciones realizadas a los programas sociales se han dirigido al análisis de sus reglas de operación, diseño y operación, pero aún no al impacto en el bienestar de la población.

Se ha expuesto en este análisis, el diseño e instrumentación de programas sociales parciales y aislados frente a la idea de construir políticas sociales inte-grales que articulen coherentemente principios, objetivos, metas, estrategias y recursos. Con los programas específicos de los gobiernos delegacionales se atienden objetivos particulares acotados. Se observa una tendencia a sustituir políticas, con programas puntuales e incluso a confundir programas específicos con acciones o actividades sociales específicas y aisladas. La ausencia de los Programas Sociales delegacionales ejemplifica la falta de concreción de las polí-ticas en el nivel de planeación de la política y origina su confusión y/o reduc-ción con programas sin una estrategia definida.

Se constata una tendencia en el crecimiento asimétrico de los programas a favor de los programas de transferencias (monetarias o en especie) frente a los programas de servicios, y de infraestructura social. La política social de las demarcaciones territoriales se ha reducido cada vez más a programas de trans-ferencias: becas, apoyos, pensiones, etcétera, en demérito de la atención integral de las problemáticas sociales por medio de acciones articuladas de prestación de servicios y operación de la infraestructura social.

Las coberturas de los múltiples programas sociales de los gobiernos delega-cionales, cuando se incrementa, lo hacen en detrimento del monto de los apo-yos. Hay ejemplos de programas sociales específicos en los que en un primer


año del programa la beca fue de 250 pesos, el segundo año de 150 y el tercero de 100. Se aumenta el número de beneficiarios, pero se reduce el monto del apoyo o la transferencia, demeritando el impacto social que se puede alcanzar. En otros casos pareciera que se financia disminuyendo el impacto o la magnitud del apoyo de las transferencias, aunque esta vez manteniendo coberturas. Tal es el ejemplo de algunos programas de vivienda en donde el monto de los créditos para el mejoramiento de vivienda en lote familiar ha ido reduciéndose en los últimos años.

Además, existen programas que indican la población objetivo a la que van dirigidos sin señalar los criterios de identificación de la misma. Por ejemplo, un programa de transferencias monetarias en el que se señala como población objetivo a niños en situación de pobreza, no se les define, además de que tam-poco se establece el procedimiento para seleccionarlos. Se está en presencia de programas con coberturas marginales y programas que cuentan con crite-rios de selección de beneficiarios muy laxos. Existen amplias desigualdades por grupo social de atención de acuerdo al tipo de programas y sus coberturas.

Así el diseño e implementación de los programas sociales de los gobiernos delegacionales en el período analizado 1997 a 2010 (cabe señalar que en los últimos tres años la información de las Reglas de Operación de los programas sociales delegacionales no se han incorporado al Sistema de Información del Desarrollo Social del Distrito Federal) contravienen los principios fundamen-tales del modelo de política social establecido en la Ley de Desarrollo Social del D.F. en tanto universalización de los derechos sociales sin condicionalidad, y en lugar de ello se caracterizan por transferencias monetarias o en especie con una focalización limitada y condicionamientos de orden político más que técnico. Valdría la pena preguntarse entonces ¿qué impactos en beneficio de la ciudadanía del Distrito Federal genera este tipo de programas sociales de los gobiernos delegacionales?


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Capítulo 18

La dimensión cultural como estrategia de gestión para las organizaciones

Oscar Lozano Carrillo1 Rafael Arrazate Hernández2

Introducción

La estrategia constituye una de las dimensiones de gestión, que la Admi-nistración más ha desarrollado en los últimos 40 años con el advenimiento de una nueva fase dentro de la modernidad. Esta etapa denominada por Beck, Giddens y Lars, modernidad reflexiva o hipermodernidad (Beck, Giddens y Lars, 2001), donde el viejo modelo de producción en masa, con la organización cerrada como referente social, fue sustituido por nuevas dimensiones de inten-sificación del trabajo e innovación dirigidas hacia el mercado, más que hacia la empresa. En este nuevo orden económico-organizacional mundial, las nuevas escuelas, movimientos, teorías y por supuesto herramientas y técnicas admi-nistrativas, exploran nuevas y cada día más complejas dimensiones de análi-sis, para después convertirlas en modelos de gestión que impacten, como ya se dijo en condiciones de intensificación del trabajo e innovación que generen supervivencia, éxito y con ello ganancia continua. Una de las más importantes dimensiones que han encontrado desarrollo en este orden mundial económico, político, cultural, social, ecológico e incluso psicológico, lo constituye sin lugar a dudas la cultura definida y entendida como la consideración de todos aque-

1 Profesor-investigador de tiempo completo del Departamento de Administración UAM-Azcapotzalco

2 Profesor-investigador de tiempo completo del Departamento de Administración UAM-Azcapotzalco

La dimensión cultural como estrategia de gestión para las organizaciones440

llos elementos con los cuales el individuo interpreta crea y recrea su realidad, en una condición ontogenética, a través de comportamientos, rituales, mitos, tradiciones, reglas, costumbres y significados.

La cultura y sus elementos, como medios gestionados (manipulados deli-beradamente) para conseguir fines, se convierten en estrategias complejas y arriesgadas que el management, no analiza en su impacto social y cultural, sino tan sólo en su posibilidad de ganancia, en su quehacer eficiente, como un fin en sí mismo.

El presente trabajo busca describir como la categoría cultura es utilizada como un medio, deliberado y poco comprendido, para alcanzar fines racionales y económicos tanto en los países como en las organizaciones; sabemos que esta visión utilitarista y positivista se inserta dentro de un proceso de carácter mun-dial que empieza con la modernidad y presenta signos dramáticos en extensión e intensión. La investigación problematiza además sobre las futuras orientacio-nes y necesidades tanto de la disciplina administrativa como de adecuación del elemento cultural de la estrategia.

Cambios sociales: portadores de significación

Reflexionar sobre las transformaciones y cambios sociales implica conside-rar a estos como un proceso complejo y multifactorial; esto es complejo porque su aprehensión y delimitación supone contar con una visión amplia y abierta; reconocer las interrelaciones dinámicas de los distintos sistemas; considerar la interlocución macro y micro de los cambios sociales. El segundo rasgo de los cambios sociales, la multidimensión implica entenderlos como explicación de diversas categorías; en los rasgos de pluralidad y diversidad se responderán las interrogantes de ¿Qué son los cambios sociales? ¿Cómo se pueden caracterizar? ¿Cuáles son sus implicaciones y alcances?.

Las disciplinas sociales brindan orientación para el entendimiento de los cambios y mutaciones sociales, y que ponen en evidencia estos rasgos mencio-nados. Desde la visión sociológica, no existe un consenso fuerte, homogéneo para el entendimiento de esta problemática; en la delimitación y entendimiento de esos cambios y mutaciones se van a ubicar gran parte de su cuerpo teórico.

Dentro de la perspectiva sociológica la problematización sobre el cambio social se encuentran en tres grandes vertientes: la perspectiva funcionalista, la perspectiva de la acción y la perspectiva combinatoria o de síntesis plural. La perspectiva funcionalista entiende el cambio social como el producto de leyes históricas o sistemáticas. Bajo la mirada funcionalista el paso de un orden a

441Lozano Carrillo / Arrazate Hernández

otro no se explica sin la dimensión totalidad, es decir, el todo influye en las partes. Un exponente clásico de esta perspectiva, lo representa, Comte, quien considera que el cambio social se explica con la idea de los tres estados. Bajo su construcción intelectual, existe una vinculación y tránsito de estos grandes momentos. En el primer momento, estado teológico o ficticio, los fenómenos naturales se explican por lo divino o sobrenatural, este estado se subdivide en fetichismo, politeísmo y monoteísmo. El segundo momento, lo representa el estado metafísico o abstracto, en el que la explicación de las cosas son imper-sonales, que obedecen a fuerzas ocultas, se descarta la creencia de un dios con-creto. El tercer momento, el estado científico o positivo, en el que la explicación de las cosas se da a partir de la observación, experimentación y comparación.

La perspectiva sociológica de la acción, reflexiona sobre la importancia y transcendencia de los agentes individuales en la potenciación y generación del cambio social. Los rasgos de subjetividad e intersubjetividad (diálogos de acto-res) le imprimirán el sello de cambios sociales múltiples y diversos. Dentro de esta perspectiva, Luckmann et al (1980) consideran que el cambio social es el producto de infinidad de micro acciones individuales, que pueden compren-derse, antes que explicarse, con referencia a los sujetos individuales.

La perspectiva sociológica integrativa, constituye un intento de integrar argumentaciones del cambio social tanto de la perspectiva funcionalista como de la perspectiva de la acción. Algunos de los pensadores que pueden ubicarse en esta línea de investigación son Habermas y Guidens, entre otros. Habermas (1970) explica el cambio social, como un producto resultante entre la oposición de mundos vitales (individuales) y sistemas sociales. Enfatiza y dimensiona la categoría norma. La norma justifica y explica el cambio social.

Podemos establecer que para el entendimiento de la categoría cambio social, las diversidades teóricas, brinda algunas orientaciones, que permiten enten-derla como una categoría sujeta a reflexión y discusión.

Los grandes cambios sociales, económicos y culturales, una vez estable-cidos, son sin duda portadores de un conjunto de valores, creencias, que se comunican y socializan. Algunas categorías como progreso, razón, democracia, justicia han orientado y direccionado a las sociedades. Representan, sin duda, palabras que generan creencia, fascinación y obediencia. El progreso siempre se ha relacionado con la ciencia y la técnica. Implican promesa de lo mejor. Generan expectativas y fascinaciones cuando se promueven disciplinas como electrónica, biología molecular; cuando se habla de fisión del átomo y explora-ciones del cosmos.


Generan creencias y fascinaciones sociales cuando el sistema dimensiona las ideas de suplir la fuerza de los hombres, prolongar la habilidad de las manos, ampliar la capacidad intelectual, con máquinas y equipos tecnológicos.

En el aspecto económico, la consideración de modelos económicos, el capi-talista o neoliberal, permite y potencia, también la socialización de valores y expectativas. Harvey (2004) enfatiza que la idea de cambios, modificaciones y transformaciones del capitalismo vienen acompañados de diversificación, fle-xibilidad laboral, movilidad geográfica y modas de consumo.

Dentro de la perspectiva económica, la dualidad Estado-mercado, generará discusión y debate, y alrededor de estas categorías se ubicarán distintas pers-pectivas económicas. Para nuestra investigación, esto resulta importante, ya que en estos posicionamientos económicos, se producen, desarrollan y socia-lizan creencias y valores. En general dimensionar el papel del Estado, implica considerar a este como el gran actor y árbitro social. En esta perspectiva, el Estado se involucra, dialoga, consensa, y decide los distintos asuntos sociales. Dentro de esta línea de pensamiento económico se sitúan las corrientes keyne-sianas y sus variantes. Los instrumentos de política económica, gasto público, políticas fiscales y monetarias consideran y privilegian impactos benéficos en el plano social.

Dentro de la perspectiva económica, dimensionar la categoría mercado supone creencia y fascinación en un espacio que equilibra, regula de manera eficiente a los distintos actores. Se enfatiza la creencia hacia la libertad de movilidad de los factores de producción. Los valores equilibrios y eficiencia potencian la estabilidad, crecimiento económico y finalmente avance a nuevos estadios, Dentro de esta perspectiva económica se sitúan las corrientes mercan-tilista, liberalista, neoclásica, monetarista. Los instrumentos de política econó-mica, gasto público, políticas fiscales y monetarias consideran y privilegian los indicadores macroeconómicos (Producto interno bruto, inflación, tipo de cam-bio, tasas de interés) mientras que las consideraciones de los elementos sociales están ausentes y marginales.

Cambios organizacionalesEn la década de los 70´s cambió la forma en cómo se creaban y recreaban

las organizaciones, principalmente la privadas, al pasar de modelos, técnicas y herramentales de gestión exclusivamente concentrados en elevar la productivi-dad, a modelos, herramientas y técnicas que no buscaban producir más, sino vender mejor. Hammer y Champy (1997-7) señalan estos cambios de manera muy ilustrativa, a través de la propuesta de las tres C, Consumidores, Com-


petencia y Cambio, que si bien, tienen una referencia netamente managerial, no dejan de ser ilustrativos de lo que sería una nueva era social, económica, cultural y políticamente hablando, donde las empresas se han volcado a tratar de comprender como el ambiente determina su funcionamiento y su futuro.

La combinación de un encarecimiento de los recursos, principalmente ener-géticos que provocó la crisis del petróleo de 1973 (Sakaiya, 1985), aunado a la contracción de la demanda efectiva de los mercados, provocó que las empresa tuvieran que cambiar. La búsqueda de producir más, cambió por producir mejor, la búsqueda por mejorar procesos productivos, cambió por la de desa-rrollar departamentos de mercadotecnia e innovación, los clientes tenían que ser convencidos de la necesidad de adquirir un producto nuevo, aunque conta-ran con un genérico similar, por ejemplo un refrigerador, carro o televisor que cumpliera con sus necesidades, pero además bajo condiciones de salario que poco a poco se vinieron pauperizando.

Por supuesto que con estas condiciones de contracción de mercado y espe-cialización de compra por parte de los consumidores, que buscan racional-mente aprovechar mejor sus recursos, las empresas tienen que elevar su capa-cidad de autoreferenciarse y competir, entonces la competencia se convierte en una dimensión muy importante, donde conocer lo que hace el otro es signifi-cativo para sobrevivir.

Un símbolo indudable de la forma en como en esta era se comenzó a pensar a la empresa, pero también a la sociedad y la economía, lo constituyeron las referencias teóricas y prescriptivas de la economía y la administración de esos años. Michael Porter (1991, 2001) con sus libros La estrategia competitiva y el otro más famoso Ventaja Competitiva sintetizó toda la época, “técnicas para el análisis de los sectores industriales y de la competencia” “creación y soste-nimiento de un desempeño superior”; es en estos textos donde se analizan las fuerzas del mercado (ambiente) como las principales dimensiones estratégicas que determinan el éxito de las empresas, el hablar de tiempos y movimientos, de cadena de producción, de cadencia, pasó a un segundo término, ahora lo importante es cadena de valor, fuerzas del mercado, amenazas, oportunidades, estrategia.

Las últimas décadas del siglo pasado y todo este siglo XXI están marcados, por una intensificación de las actividades de gestión relacionadas con dimen-siones organizacionales, que buscan fortalecer a las organizaciones en sus rela-ciones con el ambiente: mercados, clientes, competidores, etcétera. Es evidente que el decrecimiento o mejor dicho la expansión de las empresas del sector servicios, y como ejemplo particular el del sector cuaternario de las tecnologías,


hoy por hoy está montado en estos desarrollos, basados más en el mercado que en los productos (Aktouf,2001).

Bajo esta nueva forma o nuevo ordenamiento global de la operación de los mercados, de la creación y recreación de las empresas, se vuelve cada día más difícil el garantizar operación innovadora, comprometida y eficaz de las empresas que responda eficiente y oportunamente a las demandas de un cliente altamente especializado en la compra, a las contracciones adquisitivas de los mercados y por supuesto a la impactante competencia que la mundialización lleva a la aldea global, y por todo ello, las necesidades de recurrir a dimensiones profundas y complejas de la sociedad y el individuo se vuelve una constante cada día; la cultura, el poder, la calidad, el conocimiento, el aprendizaje, el len-guaje, el psicoanálisis, la antropología, son ahora dimensiones organizacionales que se desarrollan y se gestionan bajo principios de eficiencia en el trabajo y en la organización, al igual que alguna vez se hizo con las máquinas, los procesos de producción, y la cadencia en el trabajo.

Dimensión cultural y la estrategiaA partir de la década de los 80´s y nunca antes había sido así, en el mundo

del management se comenzó a desatar un masivo e implacable uso de con-ceptos y modelos que atraían y siguen atrayendo al mundo de las empresas y su gestión, dimensiones que nunca antes se hubiera pensado serían señala-das en el mismo. La cultura por ejemplo, pasó de ser ese artefacto complejo y extraño que era estudiado por antropólogos y sociólogos principalmente, para el conocimiento del comportamiento humano y social, a una dimensión orga-nizacional susceptible de ser estudiada, reconocida y gestionada para la mejora de la eficiencia de la empresa. La noción de cultura en las ciencias sociales, se comparte por diversas disciplinas, pero es la antropología donde se ubica con mayor frecuencia, “cuando se incursiona en el terreno antropológico podemos encontrar, como en todas las disciplinas, diversas corrientes que se forman res-pondiendo a paradigmas y enfoques diferentes, como la preocupación por la evolución cultural…” (Rendón, 2007).

Sin duda la consideración del elemento cultural como categoría importante y valiosa para el entendimiento organizacional ha sido problematizada y carac-terizada por distintos teóricos, los cuales, desde su propia formación discipli-naria, dimensionan y enfatizan, rasgos, aristas particulares.

Sabemos que de la delimitación y entendimiento de la cultura organizacio-nal, se deriva, la metodología y procesos para su operacionalización. Schein (1981) por ejemplo considera que el elemento cultural incluye supuestos, adap-


taciones, percepciones y aprendizajes. Su modelo de operacionalización incluye tres estratos: El estrato de artefactos y creaciones (incluye tecnología, arte, patrones de comportamientos); el estrato de valores (verificables en el entorno físico, y por consenso social); Estrato de supuestos básicos (incluye relación con el entorno, carácter de la naturaleza humana, naturaleza (humana y de relacio-nes humanas).

Por su lado, la estrategia como dimensión organizacional y en particular en el mundo de las empresas, ha tenido también un amplio desarrollo, si bien a diferencia de la cultura, en el mundo del management era más común su uso, no fue sino hasta estos tiempos señalados, que su participación creció y su uso se dio con mayor fuerza, o se detonó también de un forma impresionante, a partir del advenimiento de esta nueva era de la organización abierta donde la planeación estratégica constituyó un importante referente del orden manage-rial, es decir, de la visualización del ambiente como la variable más importante de la organización, claro siempre pensando en el quehacer eficiente. Los libros de estrategia se convirtieron en los bestsellers no sólo del management, sino de los libros en general, tal fue el caso de los textos de Michael Porter, Henry Mintzberg, Ackoff, Andrews por destacar sólo algunos.

Cultura y estrategia se convierten así, en dimensiones atractivas para los gerentes, y para la prescripción organizacional. En su libro El proceso estratégico Mintzberg et al (1997) señalan:

La Cultura y la Estrategia Organizacional, son formas que están adquiriendo gran popularidad, para conseguir que las organizaciones mejoren su eficacia, recu-rriendo a culturas sólidas. Se analizan puntos básicos de la cultura y forma en que ésta puede sentar las bases para crear estrategias.(Mintzberg et al, 1997-184)

Ritos y Ceremonias, historias, símbolos, lenguaje, ideología, son algunas de las variables que desde la cultura se analizan para conocer, interpretar y por supuesto prescribir modelos organizacionales de gestión que buscan mejorar la operación y llevar al éxito a las empresas.

Una organización puede usar la cultura o la ideología como base para crear su estrategia. Esta idea, que llamamos la escuela de la cultura, propone que la creación de las estrategias es el proceso de una visión colectiva, con raíces en las creencias que comparten los miembros de la organización (a diferencia de la visión individual de la escuela empresarial)… Las organizaciones que ejem-plifican la escuela de la cultura para la creación de estrategias suelen no dar mucha importancia a la planificación ni al análisis. Prefieren crear estrategias basándose en las normas y los valores que acarician los miembros. (Mintzberg et al, 1997-186)


Si asumimos que la estrategia en su concepción genérica constituye El medio diseñado deliberadamente para alcanzar los fines de la organización, para este caso, la cultura en términos genéricos, pero sus elementos específicos como mecanismos de gestión, serán modulados, diseñados, manipulados e instru-mentados para alcanzar la eficiencia de la organización. Así pues la creación de una ideología particular para ganar en compromiso de los integrantes de la organización para con su empresa, constituye una variable que sería imposible de pensarse en la época anterior donde los modelos buscaban producir más. MIntzberg et al (1997), Como dice Rendón:

…cuando el concepto de cultura se traslada a la empresa, la administra-ción, cuyo propósito es lograr mejoras sustantivas en el corto plazo en el desempeño de las organizaciones –principalmente las grandes empresas-, se ha alejado significativamente de la esencia y posibilidades analíticas de dicho concepto al utilizar una visión de tipo funcionalista que intenta reducir los diversos intereses y visiones individuales a una expresión de tipo colectivo y comunitario, limitando la cultura a una variable de productividad (Rendón, 2007-208)

La cultura como estrategia en su concepción más acabada produce modelos de cultura corporativa, la cual aprovecha y desarrolla mecanismos administrativos para aprovechar la carga ontogenética del individuo, que se ubica en lo más pro-fundo de su personalidad psíquica, para garantizar su colaboración, y mejorar la eficiencia y eficacia de las organizaciones, principalmente las empresas.

Vinculación de lo general y particular

Creemos que el papel que desempeñan las élites (gubernamentales, polí-ticas, empresariales, académicas) constituye otro elemento importante en la construcción de sentidos y creencias sociales. Sin duda representan y materia-lizan a un actor en términos de poder y de influencia.

Entendemos por élites, a una minoría organizada que mantiene la dirección política, administrativa, militar, religiosa, económica y moral de una sociedad.

Maquiavelo, reconoce la presencia de estas categorías, cuando afirma que en cualquier ciudad, no importa como esté ordenada, en los niveles de comando hay apenas unas cuantas personas. Por su parte Saint-Simón estableció que la dirección política debe estar confiada a quienes tienen la capacidad de hacer progresar la ciencia y conducir la producción económica.


Marx y Engels llegaron a la conclusión de que el Estado es el representante de la clase poseedora de los instrumentos de producción económica. Percibie-ron que las revoluciones no han sido más que el reemplazo de una elite por otra.

Pareto (1980) enfatiza que la elite o clase selecta es la que tiene los índices más elevados en el ramo de su actividad; una clase selecta de gobierno, la que directa o indirectamente tiene notable participación en el ejercicio del poder y otra clase no selecta, formada por individuos que no tienen influencia y corres-ponde a la mayoría de la población.

Mosca (1970) por su parte, considera que el Estado es un sistema de dos clases con una minoría dominante y una mayoría dirigida y donde, una vez que determinada sociedad llega a cierta etapa de desarrollo, el control político, en el más amplio sentido de la expresión -la dirección administrativa, militar, religiosa, económica y moral-, es ejercido siempre por una clase especial o por una minoría organizada.

Alvesson (2002) enfatiza la idea de que estos distintos actores se erigen como dignos y legítimos representantes de una realidad (natural, racional) en la cual actúan para asegurar significados específicos.

Podemos afirmar que los procesos de formación de estas clases privilegiadas incluyen primeramente la clase social y familiar a la que pertenecen; la incorpo-ración a grupos sociales, culturales y políticos (clubs, asociaciones); formación académica (tipos de escuelas y disciplinas de interés). La característica de lo social, encuentra en la relación élite-espacio social su trascendencia e impor-tancia; así, la construcción de significados y sentidos, se materializa dentro de una parcela de poder, es decir, cuando las élites se insertan en espacios públi-cos y tienen la facultad de erigirse como grandes jueces y árbitros. Desde estos espacios públicos, sus lentes formativos son los que direccionarán su actuar y toma de decisiones. Los procesos de decisión de las élites ante distintos eventos sociales nunca es objetivo, imparcial; su subjetividad se explica mayormente por la categoría valores.

En este sentido, siguiendo a Luhmann (1995) el actor es un destinatario social, que llevan una doble vida como individuo correferenciado y como indi-viduo con capacidades de acción generalizada. Lo que un actor y una persona es depende de cómo y por quién es observado y de como se observa a si mismo y a los demás (Luhmann, 1995). La conciencia y observación son importantes para el entendimiento del actor y de la persona.

Los valores e intereses son componentes de las interacciones de los actores. Son los que movilizan apoyo a ciertos programas. En este sentido, la corriente constructivista reflexiona sobre la vinculación de normas y valores, ya que estas


conducen a la definición fundada en la identidad de intereses. Los intereses son constructos generados por el sistema. La política moviliza orientaciones de valor mediante las cuales puede observarse construcciones inconsistentes de intereses de modo generalizado.

Entonces para el entendimiento de la categoría actor es importante consi-derar la acción, la conciencia, los valores. Para la delimitación y aproximación de los valores resulta pertinente considerar los marcos o contextos (complejos y constitutivos de opiniones y creencias) sobre los cuales descansan las acciones y también los sistemas cognitivos (inmediatos y específicos). De la interacción de ambos se potencia la idea de entendimiento de la acción. La interrogante ¿Cómo piensa y decide el actor ante situaciones sociales? encuentra una expli-cación y posible respuesta analizando estas dos dimensiones.

Los marcos y/o contextos constituyen también sistemas sociales, en la medida de que son compartidas por los miembros de un grupo, además de que la conducta puede controlarse por dicho sistema social.

Los marcos y/o contextos se adquieren y cambian y en ocasiones adquieren una naturaleza institucional (escuela, estado, agrupaciones comerciales). Pre-senta además una jerarquía o importancia, es decir, presentan una articulación muy general o muy específica. El contexto y/o marco en el cual los actores se desenvuelven es complejo, en virtud de que implican varias categorías: conoci-mientos, creencias, opiniones y actitudes. Es un instrumento para interpretar el mundo y para actuar en el (Dijk, 1980). Supone también una interrelación hacia otros contextos y/o marcos y deben ser más o menos congruentes. El cuadro siguiente condensa estas ideas.

A C T O R (ÉLITE)

SISTEMA COGNITIVO

SISTEMA SOCIAL

ORIENTACIÓN Y ENTENDIMIENTO MUNDO

Fuente: elaboración propia en con base en Teoría de la Acción Comunicativa. 1995


La vinculación de los niveles generales y los niveles particulares (social, organizacional) son importantes para entender el concepto cultura, ya que sin duda, actores particulares, específicos, que tienen un ámbito de acción cercano, propios de su naturaleza (social, organizacional) no son ajenos, no están aisla-dos, de los espacios generales donde están insertos, y buena parte de sus cos-movisión y marcos de acción contienen categorías de los entornos generales. Este tipo de cosmovisión sin duda contiene particularidades, especificidades, pero en lo general retoman y reproducen categorías o elementos que en lo gene-ral se prescribe. La manera en que las organizaciones toman esos elementos generales (por ejemplo, categorías como globalización o tecnología), los con-sideran importantes, y la manera en que estos se reformulan y los materializan las organizaciones en sus quehaceres directivos, en sus prácticas laborales; son sin duda específicas y le brinda una identidad propia a la organización. Por su parte Alvesson (2002) enfatiza que la cultura organizacional, no tiene fron-teras categóricas, no es privativa, exclusiva de las organizaciones, sino que se desarrolla en los distintos espacios sociales, industriales, ocupacionales, lo cual contribuye a la consolidación de realidades simbólicas.

Gestión racional y pragmática de la cultura organizacional

Como se mencionaba anteriormente, en la delimitación y entendimiento de la categoría cultura organizacional confluyen una serie de actores que en sus espacios respectivos actúan sobre una realidad. Esta confluencia múltiple supone variedad de miradas bajo diversos marcos cognitivos y sociales. Esto es lo que le imprime a la categoría cultura organizacional el carácter de densidad y profundidad. La esencia misma de la cultura implica ir al encuentro de signi-ficados que permitan entender el porqué de las acciones. La crítica que se hace de las disciplinas administrativas, es que de manera simplificada, superficial, resume estos entramados llenos de significados, hacia la conducción grupal y organizacional. La práctica administrativa en su búsqueda de soluciones a problemáticas productivas, en su racionalidad, da por sentado este sistema de símbolos y significados, y retoma única y exclusivamente algunos rasgos que sobresalen, que se manifiestan a su mirada; detenerse en el análisis profundo y reflexivo de una realidad social y organizacional, implica un desfasamiento que conlleva costos agregados y posibles pérdidas. Bajo la mirada disciplinar administrativa todo debe ser operacionalizable, determinado puntualmente a efecto de ser cuantificable, medible. Es heredera ella misma, de los enfoques positivistas de las disciplinas sociales.


Las ideas positivistas encuentran en la figura de Comte un teórico impor-tante. De acuerdo con el autor, siempre deben buscarse y establecerse reglas que gobiernen el análisis del mundo social. En este mismo sentido se expresa Mills cuando reflexiona sobre la idea de ciencias exactas y la obligación de que las disciplinas sociales busquen alcanzar estándares de exactitud como la astro-nomía.

Sin duda la perspectiva heredada de la ciencia, que se hace extensiva a las disciplinas sociales en las que se encuentran las disciplinas administrativas, concentran los esfuerzos en verificar (positivismo) o comprobar la falsedad de hipótesis que son planteadas a priori y que son más útiles cuando cobran la forma de una proposición matemática (cuantitativa) o de proposiciones que sean más fáciles de convertir en fórmulas matemáticas precisas para establecer relaciones funcionales. La precisión formulada es de una utilidad cuando el objetivo de la ciencia es la predicción y el control de los fenómenos naturales. Además existe el hecho de que con el uso de una variedad de modelos matemá-ticos y estadísticos, los resultados para entender la problemáticas son eficaces. Finalmente existe la convicción, muy extendida de que solo los datos cuanti-tativos son válidos en última instancia, o los últimos que poseen alta calidad (Sechrest, 1992).

Sin embargo en fechas recientes han surgido fuertes críticas a las metodolo-gías que ponderan la cuantificación: una interna al paradigma convencional y la otra externa (desde los paradigmas alternativos). En el primer caso las críti-cas están referidas a: separación del contexto (separan o no consideran al azar, o la utilidad de la información contextual; no consideran al actor humano; falta de aplicabilidad de los datos generales a casos particulares; En el segundo caso, críticas externas están referidas a: ajustes o críticas a los supuestos de la inves-tigación; la carga teórica de los hechos; falta de determinación de una teoría; la carga de valor de los hechos; naturaleza interactiva investigador-investigado. De estas dos tipos de críticas, estas últimas (externas) señalan problemas de consecuencias importantes en las formas de investigación.

Para el entendimiento y problematización de la categoría cultura, los inves-tigadores de las disciplinas administrativas deben ponderar las herramientas de tipo cualitativo ya que es un tipo de metodologías completas. A raíz de una insatisfacción por el excesivo uso de los métodos cuantitativos, el interés de for-mas alternativas de investigación se ha intensificado. Es importante reconocer las virtudes que ofrecen este tipo de metodologías para el entendimiento más acabado de las cuestiones culturales. Mediante el estudio de la categoría cul-tura bajo el enfoque cualitativo, las premisas validez y confiabilidad se justifican ampliamente.


ESTRATEGIA

C U L T U R A ORGANIZACIONAL

POSITIVISMO RACIONALIDAD:

EFICACIA EFICIENCIA GANANCIA

VISIÓN:

COMPLEJA DENSA SIGNIFICADOS SÍMBOLOS

TRANSICIÓN

CONSIDERACIÓN

Se decía líneas arriba que en un sentido racional la cultura organizacional debe ser expresada en variables a la que es necesario ponderar, evaluar, a efecto de responder a unas hipótesis de investigación. Sin embargo, los distintos cam-bios y transformaciones sociales, cuestionan esta funcionalidad organizacio-nal. Al introducirse nuevas categorías de análisis en problemáticas sociales y organizacionales como caos, incertidumbre, la cultura misma, implica nuevos métodos de apreciar y estudiar las nuevas configuraciones sociales y organi-zacionales. De esta manera y siguiendo a Geert (1973) la cultura debe enten-derse como un sistema de símbolos y significados compartidos, producto de negociaciones de las personas en su interacción. Como puede desprenderse, de la definición, el solo hecho de hablar de tres categorías sistema, símbolos, significados, implican un gran esfuerzo para las disciplinas administrativas. Su acercamiento hacia el entendimiento de las mismas implica acercarse con una rica y completa metodología y con una flexibilidad intelectual para abrirse a problemáticas profundas. Sin duda el abordaje de las mismas, en términos de metodología, potencia el uso de herramientas y técnicas de tipo cualitativo; este carácter permite búsquedas nada sencillas, desdoblajes y desgloses de estas realidades sociales profundas, más ricas y completas. Se buscan esencias no apariencias. Las esencias están enraizadas de manera profunda, es menester agudizar los sentidos para apreciarlas, para entenderlas.

La práctica administrativa, en su búsqueda de soluciones en tiempo real, menosprecia este reto y reformula un conjunto de creencias y significados pri-mero que se puedan apreciar, determinar y seguidamente que se pueda con-trolar y dimensionar en la estructura social. Sin duda, estamos en presencia de una categoría de análisis que al estar inmersa en muchos espacios y actores, su abordaje y estudio constituye un reto para cualquier investigador social, inclui-


dos los administradores. En este sentido, Geert (1973) refiere que el hombre está suspendido en redes de significados, que él mismo ha tejido.

A partir de los años cincuenta Japón experimenta niveles importantes y significativos de crecimiento económico, buena parte de este crecimiento, se explica por la racionalización del proceso de dirección mediante el uso de los modelos de dirección integral y dirección por resultados (se enfatiza la idea de organización funcional, se privilegian los objetivos internos únicos, se deter-minan los costes directos). En la década de los años sesenta, siguiendo mode-los directivos racionales, los procesos de planeación a mediano y largo plazo se apoyaban fuertemente en la inversión y por proyectos y posteriormente en la diversificación. Este tipo de modelos locales eran útiles y rentables, ya que el Mainstream de los países desarrollados lo aplicaban y lo promovían. Sin embargo, con la aparición de otros elementos, como la presencia de crisis sis-témicas, surgimiento de nuevos comportamientos de los clientes, subjetividad, patrones culturales, etcétera. Hacen que los procesos directivos traten de incor-porar estos elementos en sus prácticas manageriales. Así, Pascale et al (1982) consideran que los directivos japoneses entienden que las personas tienen un conjunto de necesidades (económicas, sociales, psicológicas y espirituales) y que es prioritario atender a las personas en conjunto, ya que al alcanzar esto, las necesidades personales están bien adaptadas a la subcultura de una corpora-ción, y podrán liberarse ampliamente para el trabajo productivo.

Se sabe que de la consideración de elementos culturales, particularmente en la sociedad japonesa, amplia las explicaciones que se realizan de los éxitos del management japonés. Así, dos elementos culturales son importantes para su entendimiento: acción en grupo sociales y el concepto de endeudamiento. Nakane (1973) considera los tipos de relaciones horizontales (sus miembros presentan afinidad de atributos) y las relaciones verticales (sus miembros pre-sentan infinidad de atributos y requieren un mecanismo de unión) para justifi-car la idea de grupos sociales. Hsu (1963) por su parte considera, que las estruc-turas sociales japonesas obedecen a tradiciones culturales Hindú (se enfatiza lo sobrenatural); y China (privilegia la situación), de estos elementos, se explica la estructura Kintract (relación contractual y de parentesco).

Respecto a la idea de endeudamiento, Benedict (1954) considera que el con-cepto de endeudamiento implica entenderlo en una concepción más amplia, así, la sociedad japonesa es deudora de los tiempos pasados y presentes; en este entendimiento se justifican las acciones y decisiones diarias. El autor consi-dera que la obediencia a las leyes, desde la perspectiva japonesa, representa una deuda alta, profunda, recibida de los antepasados comunes.


El primer ejemplo de como se está gestionando la cultura, lo constituye la llamada Estrategia Ideológica en la administración japonesa. Este formato cons-tituye sin duda, uno de los ejemplos más acabados de la gestión de la cultura en el ámbito empresarial. Sony, Toyota, Honda, Matsushita, Nissan y Mitsubichi, son casos de un tipo de esfuerzo coordinado, donde la gestión de la cultura representa el modelo administrativo que garantiza el éxito de la organización (Mintzberg et al, 1997).

Estas empresas, concentran la estrategia o dicho de otra manera, concen-tran los esfuerzos diseñados deliberadamente en acciones, en el terreno de los recursos humanos, y lo hacen en tres propensiones, la primera es la del mercado interno de trabajo, la cual busca que los miembros de la organización consi-deren esta no como una empresa, sino como un espacio de seguridad perma-nente, donde su empleo esté garantizado de por vida, y no depende de las reglas externas de la oferta y la demanda. La segunda propensión es la filosofía de la empresa articulada y única, que tiene que ver con organizar deliberadamente la estructura y procesos para que los miembros reconozcan claramente las metas, normas y los valores de la empresa. Por último, la tercera propensión es la socia-lización intensiva, lo que implica asegurarse de que los empleados conocen y entienden la filosofía de la organización (Mintzber et al, 1997).

Lograr estas propensiones en las empresas japonesas, requiere de diseño y aplicación de esfuerzos coordinados deliberadamente, desde la capacitación inicial, hasta la permanente programación de acciones de resocialización. Japón constituye el referente paradigmático de la búsqueda, diseño e implementación exitosa de modelos de gestión de esta hipermodernidad, donde el ambiente determina el contexto interno y por supuesto la operación de la organización en cada área.

El segundo ejemplo lo constituye, en el mundo de los Estudios Organizacio-nales, los análisis de Hosfstede (1984) quién intentó demostrar como la cultura nacional determinaba el comportamiento, y con ello el orden organizacional de las empresas en el mundo. Con su estudio realizado en la IBM, analizó el com-portamiento cultural desagregado en diferentes dimensiones:

Poder, en donde se analiza el nivel de desigualdad que existe en un país y se transmite a la organización, y que cada persona destaca de acuerdo al país del que sea ciudadano.

Individualismo, relaciona la autonomía del individuo expresada mediante su comportamiento que busca la satisfacción de sus intereses propios, a costa de la propia comunidad.


Masculinidad, como la condición del hombre que busca en sus expresiones particulares de género, la búsqueda del éxito, manifestando incluso en cierto sentido agresividad, mientras que la feminidad se dirige hacia la apropiación de valores flexibles que buscan el equilibrio antes que la confrontación.

Aversión a la incertidumbre, denota la condición que toda sociedad mani-fiesta de forma implícita en normas y reglamentos, además de estructuras que tienen hacia la certidumbre y el control, para con ello garantizar estados de seguridad para sus miembros.

Puntajes en las dimensiones de Hofstede

Cultura Nacional

Evasión de la Incertidumbre

Masculinidad Feminidad

Individualismo Colectivismo

Distancia del Poder

Alemania 65 66 67 35

Francia 86 43 71 68

Estados Unidos 46 62 91 40

Japón 92 95 46 54

Hong Kong 29 57 25 68

Brasil 76 49 38 69

México 82 69 30 81

Fuente: Hofstede G. Motivation. Leadership and organization. 1980

Hofstede (1980) propuso que las prácticas y las teorías administrativas están determinadas por el entorno cultural nacional en que se crearon, que estas dimensiones, contienen fuertes influencias estadounidenses, ya que en este país el administrador es un héroe cultural, en Alemania esta idea recae en la figura del ingeniero.

El resultado de esta investigación, prescribe comportamientos diferenciados de la gente de la misma empresa, según el país en donde se aplicó la misma investigación, asumiendo que la cultura nacional determina la cultura organi-zacional, y por ello la necesidad de instrumentar mecanismos reguladores que prevengan los comportamientos deseados para que la organización, funcione. Esta experiencia, muestra la búsqueda intensificada, de dimensiones complejas de la condición humana y organizacional, no para entender el orden social, sino para transformarlo.


Por último resulta pertinente reflexionar sobre la construcción de un modelo organizacional cultural autónomo, libre, que busque un balanceo externo e interno. En este sentido nos referimos a la cultura como metáfora de raíz u origen, que no necesariamente responde a una cultura externa, sino que en su propio espacio construye y determina su propia cultura, y con ello un equili-brio como unidad coherente (Alvesson, 1993), así la cultura organizacional es autónoma hasta cierto punto, donde todos los miembros de la organización participan en la creación de la cultura, y al mismo tiempo son producto de sus efectos y son recreados.

Fuente: Alvesson y Berg (1992)La organización con sus diferentes medios, construye su propia cultura, y

se convierte en un sistema único y autónomo. Este modelo muestra como es susceptible de control la dimensión cultural, donde si bien existe una cultura nacional que determina ciertos aspectos, la organización desarrolla su propia cultura desde que nace.

Los diferentes niveles de cultura que posee la organización, están dados por el esquema de Alvesson y Berg (1992):

• Cultura Nacional, determinada por los valores, signos, rituales, tradi-ciones, etcétera que se poseen y son compartidos por todos los miem-bros de un país. Esta puede ser subdividida en culturas regionales, donde se observa que la pertenencia a país, en ocasiones es un tema político más que antropológico, es decir, de una generalidad cultural se delimitan especificidades espaciales locales, que conforman mosaicos culturales policromos.

• Cultura corporativa, la cual está determinada por la gestión de las dimensiones propias de la cultura, y que aparecen en cada organización de manera diferente. En esta dimensión se enfatiza que las distintas agrupaciones sociales y productivas crean y desarrollan rasgos propios, particulares.

• Cultura departamental, es aquella que es determinada por el área o departamento que cada organización posea, así el comportamiento y tradición de un departamento de contabilidad será diametralmente diferente a la de una de mercadotecnia, más allá de la profesión de sus integrantes.

• Cultura profesional, está determinada por la formación disciplinaria de sus miembros. Las distintas subdivisiones disciplinarias suponen reglas, marcos, principios particulares. Los marcos valorativos de las


disciplinas de exactas y de las sociales, como primera gran división, son diversos.

• Cultura de los trabajadores, finalmente y teniendo en cuenta la base operativa de toda organización, los trabajadores siempre poseerán y desarrollarán sus propios rituales, comportamientos, símbolos, tradi-ciones, y demás elementos culturales, basados en su relación particular con la organización, los cuales suelen ser más homogéneos no impor-tando la corporación a la que pertenezcan. Dentro de la base piramidal, los elementos que se encuentran cercanos a la cúspide presentan mayor posibilidad de introyectar en sus prácticas los elementos culturales de la organización al ser más institucionales. Los elementos ubicados en la parte inferior de la pirámide presentan menos posibilidades de ser influenciados por la organización al poseer un rango de libertad.

Conclusiones

La cultura y la estrategia, son dimensiones que han incrementado su partici-pación en las diferentes disciplinas sociales, pero sobre todo en el management, ante la necesidad de acudir a niveles cada vez más complejos, para garantizar la eficiencia y eficacia de las organizaciones.

El impacto dentro de la organización de la cultura y sus dimensiones pro-fundas como la identidad, los mitos, el significado, el lenguaje, las tradiciones, comportamientos, etcétera, garantizan si son manipulados, indicadores de efi-ciencia y eficacia deseable en una ética y estética del quehacer eficiente, y su impacto se refleja en el compromiso y dedicación de los miembros, quienes por medios podría decirse artificiales, intensifican su trabajo y con ello impactan en el plusvalor absoluto, y por otro lado sensibilizan su participación y producen también un incremento o posible incremento en la innovación para mejorar la organización a la manera del plus valor relativo (Marx, 1986).

El que las organizaciones movilicen estas herramientas de gestión, hacia dimensiones tan profundas del ser humano, está generando un nuevo orden social que se está encaminando a niveles de tensión social muy arriesgados, donde el quehacer eficiente se convierte en un fin en si mismo, y con ello el sentido humano de la modernidad queda olvidado y relegado.

La cultura y sus dimensiones profundas, complejas y densas requieren ser recu-peradas en la práctica administrativa, a efecto de buscar un impacto societal.

Las interlocuciones de las diversas áreas de conocimiento, multidisciplina-ria, transdisciplinaria, resultan pertinentes ya que los objetos de estudios son


cada vez complejos. Los nuevos tiempos requieren mejores modelos explicati-vos que precedan a la prescripción para con ello, evitar efectos perversos en el orden organizacional, que en aras de la eficiencia impacten negativamente en la sociedad.

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Sakaya, Taichi (1997) Historia del Futuro. La sociedad del conocimiento, Andres Bello Editor, Chile.

Capítulo 19

Impacto económico de la inversión en Patrimonio Histórico: una aproximación metodológica interindustrial

Rosalinda Arriaga Navarrete1 Claudia Rocío González Pérez2

Introducción Las industrias culturales se han convertido en un poderoso motor global de

crecimiento económico y representan el 7% del PIB mundial. La OCDE destaca que desde 1990 estas industrias han mostrado un fuerte dinamismo, su tasa anual de crecimiento es dos veces más que los servicios y cuatro veces más que la industria manufacturera. A nivel mundial el turismo cultural representó el 40% del turismo global.

Las acciones de preservación de la cultura se emprenden básicamente desde la acción estatal. El impacto económico de la cultura en sus tres vertientes: artes escénicas, las industrias culturales y el patrimonio histórico, ha sido evaluado con mayor énfasis mediante la aplicación de técnicas con enfoque microeco-nómico sin abordar suficientemente los efectos macroeconómicas que el gasto público en cultura produce a nivel de la estructura económica. Las propuestas microeconómicas no han permitido sustentar por qué el gasto público en patri-monio cultural no es improductivo. De esta forma, el gasto público en cultura

1 Profesora investigadora del Departamento de Economía. Universidad Autónoma Metopoli-tana, Unidad Iztapalapa.

2 Profesora investigadora del Departamento de Economía. Universidad Autónoma Metopoli-tana, Unidad Iztapalapa.

Impacto económico de la inversión en patrimonio histórico460

y preservación del patrimonio histórico solo ha destacado las bondades eco-nómicas en el sector turismo dejando de lado la cadena de valor que subyace en el gasto público; es decir, la derrama económica que se produce a partir de los efectos interindustriales. Por lo anterior, es necesario tender un puente entre los factores macro y micro, destacando que todo gasto de gobierno que aparentemente pueda ser improductivo tiene una relación interindustrial con efectos directos e indirectos cuantificables en términos de empleo y derrama económica.

Esta propuesta pretende mostrar una vertiente más del impacto económico de la cultura que complementa a la estrategia de desarrollo económico basada en el eslabón último llamado turismo. Utilizando las preguntas de investigación:

• ¿En qué medida el eslabonamiento productivo en el sector del patri-monio cultural es viable como una estrategia de desarrollo económico y social?

• ¿Qué condiciones deben existir en el medio ambiente institucional para incentivar el eslabonamiento productivo en este sector?

Para tal propósito, en la primera parte, se aborda la economía de la cultura a partir de diversos enfoques económicos para delimitar el campo de estudio de la economía del Patrimonio cultural. Desde una perspectiva económica, la inversión física que se produce para la conservación, reutilización y restau-ración de edificios históricos que conforman el acervo cultural de un país se caracteriza por su impacto dual en el crecimiento y desarrollo económico.

En la segunda parte, se analiza y cuantifica el impacto económico del gasto público en Patrimonio Histórico mediante un análisis interindustrial. Se parte de una propuesta metodológica de insumo producto aplicada al caso de México, la cual permitirá identificar la capacidad de arrastre del sector de edificación ante variaciones en la demanda final. La demanda final está representada por el gasto público que se ejerce a partir del gasto de gobierno en construcción, conservación y rehabilitación del patrimonio histórico, además de evaluar el impacto en el empleo que tiene el gasto en patrimonio histórico cultural.

Lo anterior contribuirá a tener más elementos de análisis para tomar deci-siones en materia de políticas públicas en materia de patrimonio y lograr una mayor eficiencia de su diseño.

Desde una perspectiva microeconómica podemos preguntarnos ¿Cuál es el costo de oportunidad de una inversión cultural? o ¿Cómo puede ser rentable el patrimonio histórico?; en contraste, desde un visión macroeconómica se

461Arriaga Navarrete / González Pérez

puede plantear ¿Cuál es el impacto interindustrial de la inversión en patrimo-nio histórico?

1. Economía y Cultura

1.1 Enfoques económicos sobre la cultura

Existen diversos modelos para aproximarnos a analizar la actividad cultural y su relación con la economía como los planteados en el trabajo de Abeledo (2012).

En el Modelo de Walfe, la cultura es una carga neta de la economía, por la que vale la pena pagar, que el efecto global es positivo sobre el bienestar. Esto se debe a la producción de productos de alto valor cultural, pero bajo valor de mercado.

En el Modelo Competitivo, la cultura es un sector más en el que los cambios en el tamaño de las industrias creativas tienen efectos sobre el conjunto de la economía pero en la proporción de su tamaño y es estructuralmente neutral sobre la dinámica global. En términos de políticas públicas merece o desmerece las mismas ayudas que el resto de las actividades económicas.

En el Modelo de Innovación, las industrias creativas no son un sector en sí, sino que constituyen parte estructural del sistema de innovación dentro del conjunto de la economía. La cultura conduce el proceso de cambio en la econo-mía. La cultura es un bien público pero en sentido dinámico.

En el Modelo de Crecimiento, las industrias creativas son un vector de cre-cimiento de la misma manera que la agricultura a principios de siglo XX o las manufacturas elaboradas en los años 1950 crecimiento 60s. Una variación sobre la idea de que las industrias creativas generan externalidades que provo-can variaciones en la productividad o en la competitividad de otros sectores (por ejemplo, el diseño dirigido a la innovación), o que facilitan la adopción y retención de nuevas ideas o tecnologías en otros sectores (por ejemplo, las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación).

En esta diversidad de modelos, los enfoques de innovación y de crecimiento son los que más se aproximan a la hipótesis de trabajo.

1.2 Consideraciones conceptuales acerca del Patrimonio Cultural

Dentro del ámbito de la economía de la cultura, podemos distinguir, en tér-minos generales, tres grandes objetos de análisis: las artes escénicas, las indus-


trias culturales y el patrimonio histórico. Todos los elementos componentes de estos tres grupos están cruzados por una característica común, que es su significado como creación artística, esencia de inteligencia o signo de identidad de una colectividad; y que contribuyen a lo que se puede denominar el valor cultural de dichos elementos. Sin embargo, existen también características dife-renciales que obligan a la particularidad del análisis en cada caso: en primer lugar, las artes escénicas constituyen un bien o un servicio que se agota en sí mismo, es decir, perece en el mismo momento en que se ofrece; en segundo lugar, las industrias culturales consisten básicamente en la mercantilización de objetos reproducibles (industria del libro, del disco, del cine, etcétera); y, por último, el patrimonio histórico representa una creación cultural con carácter acumulado, es decir con una perspectiva histórica o con un sentido de heredad (Herrero. Prieto, 2001).

En el caso de España la Ley del Patrimonio Histórico Español señala que: «integran el Patrimonio Histórico Español los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor artístico, histórico o antropológico» (Ley 16/1985 de 25 de junio, art. 1.2). ).(Herrero. Prieto,2001).

Resulta evidente que la anterior es una definición por enumeración de los elementos integrantes del patrimonio histórico, pero que no alude ni a la uti-lidad de dichos elementos, ni a la significación cualitativa que contienen los valores intangibles, como la tradición, el conjunto de creencias heredadas, nor-mas morales y elementos de identidad común, que constituyen también parte integrante del patrimonio cultural de una colectividad. Esta ampliación de las acepciones del patrimonio histórico ha sido recogida ya por distintos tratados y declaraciones de los organismos internacionales.

El patrimonio histórico posee un valor cultural, que puede ser jerarquizado mediante funciones de preferencia, al menos en el nivel de las convenciones sociales; y un valor económico, que puede ser mensurable, bien en forma de precios, bien en forma de estimación de la disposición a pagar de los individuos cuando no existen mercados relevantes. Estas son algunas de las premisas que han prevalecido en el enfoque económico del Patrimonio Histórico (Herrera Prieto, 2001).

A partir de estas premisas, la economía del patrimonio histórico destaca dos puntos de vista: La economía positiva muestra las características del compor-tamiento de los individuos y las formas de expresión de la oferta y la demanda;


por su parte, la economía normativa contempla la evaluación de la asignación de recursos y sus posibilidades de intervención pública, así como la medición de flujos, y los efectos del patrimonio cultural sobre el desarrollo económico.

Este aspecto explica porqué es misión del Estado el emprendimiento y fomento de las actividades de conservación, reutilización y restauración, así como la rectoría de las políticas de puesta en valor.

Así se trate de costes imputados al uso del patrimonio, o a la disposición a pagar por los valores intangibles, o del conjunto de gastos derivados de las acti-vidades ligadas al patrimonio histórico, todas estas partidas pueden reducirse a una misma escala de medida como son las unidades monetarias. En la gráfica 1, se muestra el esquema que trata de representar lo arriba expuesto (Herrero, Prieto, 2001). Para fines de nuestro trabajo cobra especial importancia el con-cepto de valor inducido, ya que tiene que ver con efectos externos y multiplica-dores a lo que llamamos “capacidad de arrastre del sector”.

Gráfica 1. Patrimonio Histórico Cultural

Fuente: Herrero, Prieto (2001)

1.3 Economía del patrimonio cultural

Algunos autores definen el Patrimonio cultural como “una colección de objetos tangibles y elementos intangibles relacionados con el desarrollo cultural de una sociedad, que proviene de las generaciones pasadas y son estimadas por


individuos contemporáneos, no solo por sus valores estéticos o por su utilidad, sino también como expresión del desarrollo cultural de una sociedad”.

El patrimonio es antes que todo una construcción social, lo que pone de manifiesto su importancia no solo como generadora de recursos económicos, sino como portadora de identidades colectiva con impacto en lo económico y lo social.

En este contexto, la economía del patrimonio histórico constituye una parte específica dentro del campo disciplinar general de la economía de la cultura, que requiere un análisis singular, tanto en la caracterización de los elementos integrantes, como en las condiciones de consumo y provisión de los mismos.

El patrimonio histórico, entendido como capital cultural, constituye, consecuen-temente, un fenómeno económico, pues interviene en la función de producción de una economía, tiene usos alternativos y carácter sustitutivo con otras opciones o recursos y, por lo tanto, es susceptible de evaluación y elección colectiva debido a su probable contribución al desarrollo económico de una sociedad.

El patrimonio histórico, entendido como capital cultural, constituye, con-secuentemente, un fenómeno económico, pues interviene en la función de producción de una economía, tiene usos alternativos y carácter sustitutivo con otras opciones o recursos y, por lo tanto, es susceptible de evaluación y elección colectiva debido a su contribución al desarrollo económico de una sociedad.

Existen tres actividades fundamentales:

1. El sector de conservación y mantenimiento, ligado fundamentalmente al sector de la construcción, el cual incluye la reutilización y restaura-ción los cuales se relacionan con la construcción.

2. La gestión del acceso del público (animación, educación, etcétera)3. El turismo cultural y las actividades de usos complementarios (reutili-

zación del patrimonio para usos administrativos, educacionales, etcé-tera); y, por último, Los sectores de aprovisionamiento de todas las acti-vidades anteriormente mencionada.

Para algunos autores como Soria et al (2007) reutilización: significa volver a usar una construcción implica prolongar su “ciclo vital” en función de ciertos valores que le son atribuidos, “la patrimonialidad” no proviene de objetos, sino de sujetos y puede definirse como una energía no física que el sujeto irradia sobre el objeto que éste refleja.

En este contexto, apuntan que la reutilización es una práctica de diseño que guía la intervención de los espacios patrimoniales.


Por su parte, la remodelación y renovación se refieren esencialmente a inter-venciones orientadas a los aspectos de carácter formal y a mejorar e incluso cambiar la función y apariencia de un espacio, pero sobre todo a capitalizar su valor económico como área potencial o superficie construido. La conservación se refiere básicamente como el “soporte” de una estructura urbana y arquitectó-nica como una actividad próxima al proyecto de nueva creación, mientras que la rehabilitación se refiere a habilitar de nuevo o restituir a alguien o algo a su antiguo estado.

De esta forma, Soria et al (2007) destaca que la reutilización encaminada a rehabilitar un edificio o área urbana determinada, pondera su valor de uso, utilidad o vocación. Puede establecerse como un punto intermedio entre remo-delación y restauración, ya que transforma de manera selectiva pero también conserva algunas características, físicas, materiales y de apariencia del sitio, en la medida en que permite su operatividad. Se acepta que la restauración se identifica claramente como intervención de bienes patrimoniales destacados por su valor cultural donde aspectos históricos, estéticos, compositivos o mate-riales representativos de una época pasada, han de conservarse con la mayor autenticidad posible.

1.4. El impacto económico dual del patrimonio cultural

En el trabajo de Piedras (2006), se destaca el carácter dual de la cultura. La cultura como sector económico puede ser evaluada a partir de su contribución al crecimiento económico y al desarrollo económico. En el primero, se valora su aportación al PIB, al empleo y a la balanza de pagos; y, en el segundo, se refiere al efecto combinado del crecimiento y la elevación de los niveles de bienestar de la población en general. En este sentido, el desarrollo considera factores como educación, salud, ingreso per cápita y su distribución, así como las libertades de expresión, políticas y culturales.

Dentro del sector cultural, el patrimonio ha representado a través de la his-toria una parte fundamental de la cultura en México, debido a la riqueza del patrimonio tangible que corresponde a monumentos, edificios históricos, zonas arqueológicas escultura, pintura y el intangible centrado en las tradiciones.

El patrimonio tangible e intangible representa una gran riqueza en términos económicos. Para diferenciar ese valor económico conviene distinguir entre flujos y acervos del patrimonio cultural.

El acervo representa el conjunto de bienes acumulados y, por lo tanto, la riqueza por ellos acumulada, es decir se refiere al patrimonio ya existente. Por


otro lado, los flujos de ingreso generados por el patrimonio cultural por medio del turismo y otras actividades relacionadas inciden en el crecimiento econó-mico, incrementan el PIB y por tanto debe considerarse en las mediciones de la contribución del sector cultural.

Gráfica 2: Impacto dual de la cultura

Fuente: Piedras (2006)

El patrimonio cultural destaca Piedras (2006) posee un carácter dual al generar al mismo tiempo crecimiento económico y desarrollo económico.

Los activos culturales como zonas arqueológicas, monumentos, museos y edificios históricos, fiestas populares y tradiciones, entre otros, generan flujos de ingresos mediante tres tipos de impacto:

1) Gasto cultural que ejerce el gobierno;2) Consumo directo (tarifas de entrada a museos, edificios y festivales) y3) Efectos multiplicadores (como la derrama económica que reciben

hoteles y restaurantes)

Los efectos multiplicadores también pueden ser vistos como extensiones positivas por la derrama económica que generan los turistas para la inversión local por otras regiones o países. Este flujo de ingresos y de inversión que genera el patrimonio cultural contribuye al crecimiento económico de las regiones y del país. Sin embargo, destaca Piedras(2006) que en el largo plazo el impacto en el desarrollo económico del país es más importante por el aporte al bienestar


que generan los efectos culturales, educacionales, sociales y en el medio, el cual es generado por el valor intrínseco del acervo cultural.

El patrimonio histórico suele atraer desarrollos turísticos y ser promotor de demanda, y por ello resulta un sector clave para el avance de muchas regiones en México. En México el turismo aporta 8.5% del PIB y conforme con varias investigaciones al respecto, al menos 20% de ese valor generado corresponde al turismo cultural en cualquiera de sus modalidades.

En la referida investigación, se destaca otro posible efecto positivo en el creci-miento del sector cultural que está relacionado con el hecho de que gran parte del patrimonio histórico nacional se localiza a nivel estatal propiciando un desarrollo regional; particularmente, si se crean políticas adecuadas para la conservación de activos culturales tangibles y se fomenta el patrimonio intangible.

El patrimonio cultural y el turismo es un ejemplo claro de complementa-riedad y por ello es necesario una política integral que permita un equilibrio sustentable hacia dichos sectores.

Destaca Piedras (2006) que los recursos financieros para la conservación del patrimonio histórico deben ser provistos por el gobierno, pues los inversionis-tas solo toman en cuenta el bienestar privado y no social, esto puede provocar una subproducción. Si solo se considera la maximización de los ingresos existe la posibilidad de dejar de lado la importancia y significado de la cultura, pro-moviéndose así la estandarización en aras de incrementar su comercio. Además al hacer la evaluación económica, los inversionistas privados no tomarían en cuenta otros efectos fundamentales como las libertades culturales y la regene-ración urbana.

Por ello, el patrimonio cultural cumple una función múltiple: es una fuente potencial de ingresos, contribuye a la generación de empleos, creación de empresas, revitalización y regeneración urbana y desarrollo regional.

Por ello, el autor argumenta, citando a Zuleta y Jaramillo (2003), que la estrategia de conservación del patrimonio cultural (…) debe ser insertada o vinculada a las políticas generales de desarrollo del país, región o localidad con un claro análisis no solo de lo que se requiere para conservar dicho patrimonio sino también de los aportes que dicha conservación puede hacer al desarrollo económico y social del país, región o localidad. El patrimonio puede ofrecer oportunidades a otros sectores como turismo, artesanías, desarrollo urbano, empleo, ingresos, divisas y facilitar la aparición de sinergias intersectoriales.

Por lo anterior, Piedras (2006) concluye que es necesaria una política inte-gral que considere la vinculación de la cultura con otros sectores debido a su falta de autonomía. Así debe promoverse la existencia de un círculo virtuoso


para el desarrollo económico. De tal manera que las políticas públicas con la cultura deben compensar algunas fallas de mercado.

La cultura se constituye como un motor de crecimiento y desarrollo econó-mico por su elevada participación en el PIB. Destaca Piedras (2006) que alrede-dor de un millón y medio de trabajadores de las industrias culturales participan de forma directa e indirecta en la cadena productiva. En México, el sector de la cultura comprende a las industrias culturales, artes escénicas y patrimonio cul-tural. El sector económico de la cultura como grupo base representó el 3.27% del PIB en 1998. La estimación que considera los efectos multiplicadores y la economía sombra alcanzó el 6.7% del PIB.

Para los objetivos planteados en esta investigación, valoramos la contribu-ción económica del patrimonio edificado a partir de la propuesta de Piedras (2006) que señala que los acervos culturales generan flujos de ingreso mediante tres tipos de impacto, de los cuales consideramos el primero y tercer efecto. El primero porque nos centramos en el gasto que el gobierno ejerce en cultura, particularmente en inversión física para restaurar y conservar patrimonio cul-tural; y, el tercero, por la estimación de los efectos multiplicadores que genera ese gasto en la matriz insumo-producto. A pesar de no ser objeto de este tra-bajo estimar la contribución de los acervos culturales al desarrollo económico, resulta evidente que la cultura contribuye a elevar los niveles de bienestar social.

2. Impacto Económico del Gasto Público en Patrimonio Histórico. Aproximación Interindustrial.

En esta investigación nos hemos planteado destacar los efectos que el gasto público en inversión de patrimonio histórico produce en la economía a nivel interindustrial. Este gasto que se ha identificado frecuentemente como impro-ductivo y cuyo efecto final solo es valorado por su contribución al turismo pro-duce efectos económicos que merecen destacarse.

Para estimar los efectos en la producción y el empleo ante las variaciones de la demanda final provocadas por un aumento en el gasto público en inversión (FBKF de gobierno en construcción, remodelación y reutilización de edificios históricos que forman parte del patrimonio cultural) se aplica el análisis de insumo-producto.


2.1 Análisis Interindustrial con la Metodología de Insumo Producto (I-P)

El uso y aplicación de las matriz de insumo producto permite conocer la interrelación entre los diferentes sectores productivos a través de la compra venta de bienes intermedios y los efectos que las variaciones en la demanda final produce en su interrelación con la demanda intermedia. En este contexto, los supuestos de los modelos I-P son los siguientes:

1. Las empresas fabrican productos que venden a otras empresas, hasta que los productos llegan al consumidor final.

2. Cada empresa combina los recursos que requiere de acuerdo a pro-porciones generalmente estables y lineales (rendimientos constantes a escala), que dependen de la tecnología de la producción (estructura de insumos) y de las relaciones sociales de producción (estructura de valor agregado o distribución del ingreso.

3. El funcionamiento de la economía se representa mediante un conjunto de funciones de producción lineales suponiendo que existe una tecno-logía de producción en cada sector económico

2.2 Aplicaciones del insumo-producto.

Esta metodología tiene diversas aplicaciones, para los fines de este trabajo destacamos dos de las diez que se enumeran a continuación:

1. Análisis de impacto a través de multiplicadores de oferta y encadena-mientos hacia delante y hacia atrás

2. Análisis de sensibilidad3. Modelos regionales4. Modelos de precios5. Modelos dinámicos de Insumo-Producto6. Políticas de empleo7. Determinación de las importaciones y la relación entre las exportacio-

nes y los requerimientos de insumos8. Análisis estructural: estudios de energía y medio ambiente9. Toma de decisiones en el sector privado de la economía10. Facilita la explicación del funcionamiento del sistema económico a par-

tir del conocimiento de las interrelaciones sectoriales, lo que contri-


buye a lograr una mayor eficiencia y eficacia en el diseño de las políticas públicas.

En este trabajo se aborda el análisis de impacto a través de multiplicadores enca-denamientos hacia delante y hacia atrás y cómo las interrelaciones sectoriales con-tribuyen a lograr una mayor eficiencia en el diseño de la políticas públicas.

Por su sencillez el modelo de insumo–producto posee grandes ventajas, pero también tiene restricciones planteadas en los supuestos del modelo IP, señala-das por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI):

a) Suponer que los coeficientes técnicos se mantienen fijos, nos lleva a creer que todos los establecimientos tienen la misma tecnología de pro-ducción e iguales a niveles de eficacia, invalidando la posibilidad de que operen economías de escala.

b) En cada fila y columna las tablas agregan en un producto promedio a numerosos productos, transformándolos en sustitutos perfectos, lo que impide analizar la cadena de valores intra-sectoriales. Contrastando con esto, los productos de diferentes sectores no son sustituibles.

c) Por su forma de evaluación, que es en términos monetarios, debemos suponer que los flujos monetarios son equivalentes a los flujos físicos de bienes y servicios, lo cual supone que el sistema de precios es perfec-tamente homogéneo, hecho que en la práctica no se verifica

En México, el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) proporciona la información acerca de las matrices insumo producto y las elabora a través del cálculo de funciones de producción, las cuales cons-tituyen las columnas de la matriz. Su elaboración se basa en información cen-sal, complementada con datos de cámaras, asociaciones y empresas públicas y privadas. El análisis de esta información permitió obtener los componen-tes del valor bruto de producción, consumo intermedio y del valor agregado bruto, abierto en: remuneración de asalariados, superávit bruto de operación e impuestos indirectos netos de subsidios.

El INEGI (2013) señala que la información para los cálculos de los com-ponentes de la demanda final se basan en las encuestas de ingreso-gasto de los hogares, en registros administrativos del gobierno, en la balanza de pagos y en investigaciones específicas, que permitieron obtener el consumo privado, el consumo de gobierno, la formación bruta de capital y las exportaciones e importaciones.


2.3 Matriz Insumo-Producto: Metodología y Bases de Datos

2.3.1 Metodología

Las matrices de insumo-producto se aplican para analizar los efectos econó-micos intersectoriales. Dado que considera la producción, el consumo y la for-mación de capital de la economía. La I-P muestra cómo se abastece (insumos) a la demanda final, la cual incluye el consumo privado, consumo de gobierno, formación bruta de capital fijo, variación de existencias y exportaciones.

La Matriz de Insumo-Producto es una representación de las macromagni-tudes básicas de la economía de un país para un período dado, generalmente un año. Presenta una desagregación tal que permite conocer no solo la distri-bución sectorial de la producción y de otras variables, tales como el valor agre-gado y la demanda agregada, sino la interrelación existente entre los diferentes sectores productivos a través de la compraventa de bienes intermedios.

Las empresas fabrican productos que venden a otras empresas, las cuales a su vez transforman dichos productos para venderlos a otras empresas y así sucesivamente hasta que los nuevos productos lleguen al consumidor final. Palomino y Pérez (2011) señalan que estas transacciones constituyen una espe-cie de sistema de transporte económico en el cual el flujo de mercancías de una empresa a otra estaría reemplazando al flujo de vehículos de un punto a otro o de una ciudad a otra, al estudio de este sistema de transporte económico se conoce como el análisis de insumo-producto. De otro lado, cada empresa com-bina los recursos que requiere de acuerdo a ciertas proporciones generalmente estables y lineales (rendimientos constantes a escala), que dependen de la tec-nología de producción (estructura de insumos) y de las relaciones sociales de producción (estructura de valor agregado o distribución del ingreso).

Según el análisis del insumo-producto el funcionamiento de la economía se representa mediante un conjunto de funciones de producción lineales supo-niendo que solamente existe una tecnología de producción en cada sector económico. El siguiente paso consiste en construir un esquema o red de tran-sacciones económicas que muestren lo que un sector le compra a los demás durante un año; por ejemplo, una parte importante de la producción de la agricultura y de la industria, van directamente hacia los consumidores finales (familias, hogares) quienes compran sus papas, sus frutas, entre otros; y sus electrodomésticos a la industria, entre otros. Esta red de transacciones econó-micas es lo que constituye una matriz de insumo-producto que representaría la interdependencia económica entre los diversos sectores económicos en que se ha dividido la economía. La matriz especifica el valor de las compras que cada


uno de los sectores ha efectuado a los demás, así como el importe de sus ventas a los mismos.

Tanto las relaciones técnicas como las relaciones sociales de producción constituyen las principales características de la estructura económica de un país, cuyo conocimiento permitiría interpretar el funcionamiento de un sis-tema productivo a fin de dar respuesta a las preguntas de qué, cómo y para quién produce una economía.

Gráfica 3: Estructura Económica de un país

Fuente: Palomino y Pérez (2011)

El análisis interindustrial fue propuesto por Wassily Leontief, quien desa-rrolló en la década de 1930 y obtuvo el premio nobel de economía en 1973. El desarrollo y aplicación del método input-output a los problemas económicos se realiza mediante un modelo estático muy operativo para estimar los niveles de producción sectoriales y las relaciones intersectoriales. Passinetti (1984) señala que Leontief presenta dos modelos: el primero corresponde al modelo cerrado, en el cual la demanda final se considera como una industria más, en este caso todos los bienes son intermedios. Así, la matriz de coeficientes técnicos con-tiene dos partes; una referida a la técnica y otra en relación a la demanda final, considerándose homogéneas a ambas.

El modelo abierto de Leontief permite considerar a la demanda final en forma exógena, es decir, como una demanda que no requiere insumos. Para los objetivos de esta investigación es conveniente separar la demanda final y cons-truir la matriz de coeficientes técnicos con base en la demanda intermedia. Esto


permitirá trabajar el gasto público en inversión (construcción, remodelación y reutilización de edificios históricos que forman parte del patrimonio cultural) de forma exógena, para poder relacionar los efectos en el empleo a las variacio-nes en dicha demanda.

El modelo de Demanda de Leontief analiza los efectos que una alteración en la demanda final de uno o varios sectores o ramas económicas tiene sobre la producción total de bienes de la economía. Es un modelo dirigido por el lado de la demanda que se considera determinada en forma exógena, basado en la coherencia interna entre sectores que proporciona la matriz de coeficientes téc-nicos o coeficientes de insumo-producto.

Para este análisis interindustrial de insumo-producto se retoma el trabajo de Arriaga (1991) quien utiliza el modelo abierto de Leontief y expresa en forma matricial el sistema de ecuaciones de la siguiente forma:

X=AX+D

Donde:X: valor bruto de la producciónA: matriz de coeficientes técnicosAX: demanda intermediaD: demanda final, que incluye:

Consumo (C) Inversión (I) Gasto público (G) Exportaciones netas (X-M)

El valor bruto de la producción X se determina en el sistema como:

X=(I-A)-1 D

Esta representación matricial significa que cada elemento aij de la matriz A representa la cantidad física de la mercancía iésima que necesita la industria jésima para la producción de una unidad de la mercancía j. Las aij representan los requerimientos directos para la producción de las mercancías.

Los efectos directos e indirectos pueden ser determinados con la inversa de Leontief (I-A)-1 D. Esta se define como el multiplicador del producto, porque permite captar el efecto de propagación de insumos interindustriales. De esta


manera, los elementos bij de la matriz inversa representan los requerimientos directos e indirectos de los insumos i para producir una unidad de mercancía j de demanda final.

2.3.2. Modelo insumo producto aplicado al gasto público en inversión patrimonial

Conforme con el planteamiento anterior, es posible considerar al gasto público en inversión patrimonial (GI) como la demanda final (D), de esta forma la solución al producto sería:

XGI=(I-A)-1 GI

GI: Vector del valor de la demanda del gasto público en inversión patri-monial

A: Matriz de coeficientes técnicosXGI: Vector de producción bruta para satisfacer la demanda del gasto

público en inversión patrimonial.

La determinación del empleo necesario para satisfacer la demanda de gasto público en inversión patrimonial se obtiene como:

L=Lt (I-A)-1 GILt : transpuesta de los coeficientes de empleo

2.3.3 Bases de Datos

La matriz insumo-producto en México está conformada por 79 subsecto-res que comprenden el sector primario, sector de manufacturas y servicios. La demanda final está integrada por el gasto agregado que conforma el producto interno bruto (PIB) y la estructura de valor agregado que constituye el PIB a costo de factores.

El gráfico 4 muestra la estructura económica de un país a partir de un análi-sis de insumo-producto, en el cual se identifican tres matrices: demanda inter-media, valor agregado y demanda final.

El trabajo de Hernández (2012) describe las tres matrices que componen la matriz insumo-producto. La matriz insumo-producto está compuesta por tres matrices: la primera, de demanda intermedia, muestra los flujos de compras (columna) y ventas (filas) entre sectores, y resume la actividad intermedia de la


economía; la segunda, de valor agregado, muestra los pagos sectoriales al capi-tal (contabilizado como excedente bruto de explotación) y al trabajo (remune-ración a asalariados) para transformar los insumos en productos, y los otros impuestos menos los subsidios a la producción; la tercera, de demanda final, muestra las transacciones para el uso sectorial de los productos elaborados, es decir, el consumo de los hogares, el consumo público, la inversión (formación bruta de capital fijo) y la variación de existencia.

Gráfica 4. Estructura Económica: Insumo producto

Fuente: Elaboración propia, a partir de la información del INEGI, México.

Conforme al clasificador del SCIAN (Sistema de Clasificación Integral de Amé-rica del Norte), el gasto público en inversión: construcción, restauración y rehabi-litación y mantenimiento del patrimonio histórico puede identificarse en el sector 23 de la Construcción. A su vez el sector 23, se compone del subsector 236 (Edifica-ción), 237 (construcción de obras de ingeniería civil) y 238 (trabajos especializados necesarios para la construcción). Conforme a los componentes que la integran y el nivel de desagregación requerido para la aplicación del insumo-producto (79 sub-sectores), seleccionamos el subsector de Edificación, el cual incluye:


1. Centros cívicos y culturales2. Monumentos3. Museos4. Centros de convenciones5. Complejos turísticos

En esta investigación la inversión en patrimonio histórico se incluye en la for-mación bruta de capital fijo, la cual registra gasto privado y público y representa la demanda final en este modelo. El PIB de gobierno se desagrega en consumo de gobierno y formación bruta de capital (FBKF). Así, la participación del gasto de gobierno en el subsector edificación que incluye el gasto en restauración, conserva-ción y rehabilitación de edificios históricos representó en 2008 el 0.053%, mientras que el gasto en cultura representó el 0.34%. Merece destacarse que el gasto público se concentra en actividades gubernamentales (49%), educación (31%) y salud (11%), ocupando el séptimo lugar el gasto en cultura. Véase gráfica 6, Anexo C.

Cabe destacar que la contribución del PIB del subsector Edificación fue del 8.77% y fue uno de los tres primeros subsectores que más aportaron al PIB del 2008. Véase: Anexo B.

Gráfica 5. Demanda Final: Gasto de Gobierno en Cultura y Patrimonio Histórico por subsector económico de la matriz Insumo-Producto.

Fuente: Elaboración propia, a partir de INEGI, SCIAN y PEF 201.


Gráfica 6: Participación del Gasto de Gobierno por Subsectores Económicos

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de INE.

2.3.4. Análisis de Resultados con la Matriz Insumo-Producto 2008.

En esta sección se presentan los efectos de los subsectores económicos que conforman la matriz insumo-producto a través de los eslabonamientos hacia atrás y hacia delante. Los efectos directos e indirectos se identifican en el multi-plicador del producto, esto es el efecto global en la producción económica. Para cuantificar el efecto en el empleo del gasto de gobierno en patrimonio se ela-boraron coeficientes del empleo por subsector y se aplica la inversa de Leontief para determinar el efecto directo e indirecto en el empleo.

2.3.4.1 Eslabonamientos hacia atrás y hacia delante

Los eslabonamientos calculan los encadenamientos de un sector. De Miguel (2011) señala que permiten cuantificar el impacto directo de un sector sobre el resto de la economía basándose en dos criterios: Eslabonamientos directos hacia atrás y eslabonamientos directos hacia delante.

Los índices de eslabonamientos son directos porque se concentran en las relaciones entre sectores en una primera instancia, sin tener en cuenta las suce-sivas rondas de compras intermedias.

Eslabonamientos hacia atrás: Estructura de costos, demanda de insumos.

Los índices de eslabonamientos directos hacia atrás, miden la capacidad de un sector de arrastrar directamente a otros sectores ligados a él, por su demanda


de bienes de consumo intermedio y estimulando a su vez la actividad de tales sectores. Los resultados de la matriz insumo-producto muestran que:

Existen 41 subsectores con eslabonamientos superiores a la media. Lo que significa que los subsectores con coeficientes mayores a la unidad tienen un mayor arrastre industrial en la demanda intermedia.

1. El subsector de edificación se encuentra en este grupo en el lugar 20, con un eslabonamiento hacia atrás de 1.136707. En contraste el subsector que mayor encadenamiento hacia atrás presenta es el subsector 36: transporte aéreo con un valor de 1.729780. Véase: Anexo D.

Eslabonamientos hacia delante: Estructura de oferta. Su producción es oferente de insumos para otras industrias.

Los índices de eslabonamientos directos hacia delante, miden la capacidad de un sector en una primera ronda de ventas, de estimular a otros sectores al satisfacer el consumo intermedio de éstos. Los resultados muestran que:

1. Los valores mayores que 1 son superiores a la media y se interpretan como los subsectores con mayor nivel de eslabonamiento hacia delante.

2. El subsector de edificación ocupa la posición 66, de los 79 subsectores, con lo cual resulta ser poco oferente de insumos para el resto de los subsectores. Con un coeficiente de 0.6798. El mayor oferente de insu-mos en la economía es el subsector de comercio. Véase: Anexo E.

3. El subsector Edificación presenta un bajo encadenamiento hacia delante y alto hacia atrás. Esto significa que tiene un alto consumo intermedio, y el destino de estos productos es a consumo final. Merece destacarse que es un gran demandante de insumos intermedios y, por esta característica del subsector , pueden afectar en mayor cuantía al crecimiento de la economía, por la posibilidad que tienen de inducir otras actividades.

Los encadenamientos anteriores permiten analizar la estructura sectorial pero no cuantifican los efectos indirectos. Los índices que permiten valorar los efectos indirectos se denominan multiplicadores.

El multiplicador del producto, como se define en diversas investigaciones muestra el efecto total que tiene la producción de un sector sobre la producción de todos los sectores e incorpora los efectos directos e indirectos. Mide la inter-dependencia de un determinado sector con relación al resto de la economía. Por ejemplo, como destaca De Miguel (2011): un multiplicador del producto


igual a 1.2 nos indica que el producto de todos los demás sectores de la econo-mía crece en $0.2 cuando la producción del sector se incrementa en $1.

Al considerar índices que se construyen a partir de la Matriz IP 2008 encon-tramos los siguientes resultado.

Cuadro 1: Eslabonamientos, multiplicadores y coeficientes de empleo

SUBSECTOR

(Matriz Insumo- Producto)

Demandante de insumos

(Eslabonamiento hacia atrás)

Oferentes de insumos

(Eslabonamiento hacia delante)

Multiplicadores simples del producto

Coeficientes de empleo

Edificación 1.1367 0.6798 1.5629 3.71


Multiplicador simple del Producto

El multiplicador simple del producto muestra que por cada unidad de gasto en demanda final en el subsector de edificación se tiene un impacto de 1.5629 en la economía. Por otra parte, los coeficientes de empleo se interpretan que por cada 1,000,000 de pesos en gasto de demanda final en el sector de edifica-ción se crean 3.71 empleos directos. Véase: Cuadro 1 y Anexo F.

2.3.3.2 Efectos en el Empleo Directo e Indirecto

Este análisis se aplicó a la matriz IP 2008. La información del gasto de gobierno en inversión en patrimonio histórico se obtuvo a partir del Presu-puesto de Egresos de la Federación. Se utilizó el PEF del 2013, a precios de 2008 para hacer compatibles el gasto de gobierno en edificación de patrimonio histórico con las matrices respectivas.

Se destaca que el efecto multiplicador del subsector edificación es impor-tante, además de tener los coeficientes de empleo más altos. Cabe destacar que por cada 1,000,000 de pesos que se invierta en el subsector se generan 4.87 empleos directos e indirectos, de los cuales 3.71 corresponden a empleos direc-tos. Véase: Anexo G.


Conforme el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) del 2013, se estima que el efecto del gasto en patrimonio histórico por $672 millones de pesos a precios del 2008 produjo un efecto multiplicador sobre el producto de $1,051 millones de pesos y en el empleo de 3274 empleos. De los cuales el 76.7% corresponde a los empleos directos y el restante 23.3% a los indirectos, captados en la demanda intermedia.

El efecto directo en el empleo lo absorbe el subsector de Edificación con el 76.7%, mientras que el efecto indirecto se concentra en cinco subsectores: Comercio, 6.5%, Trabajos especializados para la construcción, 4.2%, Dirección de corporativos y empresas, 3.8%, Fabricación de productos a base de minerales no metálicos, 2.3% y Fabricación de productos metálicos (0.8%). El subsector edificación posee una gran capacidad de arrastre, superior al promedio del resto de los subsectores económicos y el efecto multiplicador del gasto en patrimonio es importante.

Conclusiones

El gasto en patrimonio histórico es un gasto productivo, porque no solo genera derrama en la rama de la edificación. La puesta en valor de ese patri-monio va a propiciar el crecimiento del sector turismo y el desarrollo de otros sectores.

Este trabajo evalúo el impacto económico directo e indirecto en patrimo-nio histórico a partir del gasto público en la rama edificación y mostró que el Patrimonio Histórico es un gasto productivo por la derrama económica que genera valor y empleos. Esta investigación destaca que existen más sectores en la cadena de valor, en los cuales el sector turismo ha acaparado la atención en los beneficios económicos que genera la restauración y reutilización del patri-monio histórico; sin embargo, es justamente el sector que no es incorporado en la cadena de valor de insumo-producto. No obstante, este trabajo mostró el encadenamiento directo e indirecto en los subsectores que integran la matriz insumo-producto mostrando la otra cara de la cadena de valor del patrimonio histórico.

Se identifica que el gasto de gobierno en patrimonio en el subsector de edi-ficación genera eslabonamientos hacia atrás (demanda intermedia) superior al promedio de los subsectores económicos. Su efecto multiplicador sobre el producto es importante, además de tener los coeficientes de empleo más altos.

Los coeficientes de empleo del subsector edificación se interpretan que por cada 1,000,000 de pesos en gasto de demanda final en el sector de edificación


se crean 4.87 empleos directos e indirectos, de los cuales 3.71 corresponden a empleos directos.

El gasto en patrimonio histórico del Presupuesto de Egresos de la Federa-ción del 2013, produjo un efecto multiplicador sobre el producto de $1,051 millones de pesos y en el empleo de 3274 empleos en 2013. De los cuales el 76.7% corresponde a los empleos directos y el restante 23.3% a los indirectos, captados en la demanda intermedia.

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Soria, López Javier, Meraz Quintana Leonardo y Luis Fernando Guerrero ( 2007 ).”En torno al concepto de reutilización arquitectónica”, Revistas UNAM, Bitácora No. 17.


Anexo

Anexo A: Subsectores económicos

Edificación (236), subsector que concentra el efecto directo de la matriz insumo producto

(11) Edificación Unidades económicas dedicadas principalmente a la construcción de vivienda unifamiliar o multifamiliar; a la edificación no residencial, como naves y plantas industriales, inmuebles comerciales y de servicios, y a la supervisión de la cons-trucción de las edificaciones. Puede tratarse de trabajos nuevos, ampliaciones, remodelaciones, mantenimiento o reparaciones de edificaciones.

(11) Edificación Conforme al clasificador del SCIAN el subsector 236 y subsector 11 de las 79 subsectores de la matriz insumo producto incluye: La ampliación remodelación, mantenimiento o reparación y construcción de bibliotecas, centros cívicos y cul-turales, galerias de arte, monumentos históricos, museos, escuelas, centros de convenciones y complejos turísticos.

Subsectores de la matriz insumo producto que concentran el efecto multiplicador del subsector de Edificación.

(26) Fabricación de productos a base de minerales no metá-licosT

Unidades económicas dedicadas principalmente a la fabricación de pro-ductos a base de arcillas y minerales refractarios; de vidrio y productos de vidrio; de cemento y productos de concreto; de cal, yeso y productos de yeso, y de otros productos a base de minerales no metálicos.

(35) Comercio al por mayorT

Este sector comprende unidades económicas dedicadas principalmente a la compra-venta (sin transformación) de bienes de capital, materias primas y suministros utilizados en la producción, y de otros bienes para ser revendidos a otros comerciantes. Entre otras actividades incluye distribuidores de la construcción; materiales metálicos para la manufac-tura y la construcción; comercio especializado de material para la cons-trucción, como cemento, tabique, grava, productos de asfalto, láminas de cartón, asbesto o acrílico, aislantes térmicos, tablarroca; comercio especializado de artículos y accesorios para diseño y pintura artística.

Este sector comprende unidades económicas dedicadas principalmente a la compra-venta (sin transformación) de bienes para el uso personal o para el hogar para ser vendidos a personas y hogares, aunque en algu-nas ocasiones esos productos también se comercializan a negocios.


Subsectores de la matriz insumo producto que concentran el efecto multiplicador del subsector de Edificación.

(13) Trabajos espe-cializados para la construcciónT

Unidades económicas dedicadas principalmente a la realización de trabajos especializados, antes, durante y después de la construcción de la obra, como cimentaciones, montaje de estructuras prefabricadas, trabajos de albañilería, trabajos en exteriores, trabajos de instalación y equipamiento en construcciones, trabajos de acabados en edificaciones y otros trabajos especializados para la construcción de cualquier tipo de obra. Los trabajos se realizan regularmente mediante subcontrato y pueden también ser contratados directamente por el propietario de la obra. Puede tratarse de trabajos nuevos, ampliaciones, remodela-ciones, mantenimiento o reparaciones de trabajos especializados para la construcción. Incluye también: u.e.d.p. a la realización de trabajos de herrería en el lugar de la construcción; a la instalación de cableado para redes y computadoras; a la instalación de productos de carpintería, como puertas, ventanas, closets, escaleras, estantes y molduras; al desarme de maquinaria y equipo de gran escala, y al alquiler de maqui-naria y equipo para la construcción con operador

(28) Fabricación de productos metálicosT

Unidades económicas dedicadas principalmente a la fabricación de productos forjados y troquelados a partir de metal comprado; herra-mientas de mano metálicas sin motor y utensilios de cocina metálicos; partes y estructuras metálicas de hierro y acero para la construcción y productos de herrería; calderas industriales, tanques y envases metá-licos; herrajes y cerraduras; alambre, productos de alambre y resortes; al maquinado hecho sobre pedido de piezas metálicas nuevas y usadas para maquinaria y equipo en general; a la fabricación de tornillos, tuer-cas, remaches y similares; al recubrimiento de piezas metálicas y otros terminados metálicos, y a la fabricación de otros productos metálicos

(62) CorporativosT Unidades económicas (corporativos) dedicadas principalmente a dirigir y controlar a otras unidades económicas de un mismo grupo (subsidiarias).


Anexo B


Anexo C


Anexo D


Anexo E


Anexo F


Anexo G

INVESTIGACIÓN Y POLÍTIAS PÚBLICASEsta obra consta de 300 ejemplares

y se terminó de imprimir en los talleres de:

Grupo Editorial HESS, S.A. de C.V.Manuel Gutiérrez Nájera No. 91, Col. Obrera,

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